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PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS

DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
1
Planifcación
estratégica
del sistema de áreas
de conservación
del Gobierno Provincial
del GUAYAS
2012 - 2016
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN
DEL GOBIERNO PROVINCIAL
DEL GUAYAS 2012 - 2016
Créditos:
GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS:
Jimmy Jairala Vallaza, Prefecto Provincial del Guayas
DIRECCIÓN DE MEDIO AMBIENTE:
Ing. Roberto Urquizo Calderón, Director de Medio Ambiente
Blgo. Raúl Carvajal, Subdirector de Cuencas Hidrográfcas y Capital Natural (E),
Jefe de Control de Biodiversidad y Áreas Naturales Protegidas.
Blgo. Jose Alfredo Torres, Jefe de Control de Cuencas Hidrográfcas.
Blgo. Jaime Salas, Jefe de Sección de Procesos de Manejo de Cuencas y MicroCuencas.
Blgo. Fabian Viteri, Jefe de Sección de Procesos de Conservación de Capital Natural.
AUTORES:
María Amparo Albán, Sofía Suárez, Jaime Camacho
EDICIÓN:
Biol. Tatiana Egüez Larrea, Directora de gestión ambiental,
Consorcio de Gobiernos Provinciales del Ecuador (CONGOPE)
Diseño y diagramación:
Manthra editores · info@manthra.net
Por favor, cítese de la siguiente manera:
Albán, M., S. Suarez & J. Camacho. 2012. Planifcación Estratégica del Sistema de Áreas
de Conservación del Gobierno Provincial del Guayas 2012 – 2016. Informe Final de Consul-
toría. Dirección de Medio Ambiente del Gobierno Provincial del Guayas, Centro Ecuatoriano
de Derecho Ambiental y The Nature Conservancy. Guayaquil. 112 pp.
Guayaquil, 2013
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
CONTENIDO
SECCIÓN I
RESEÑA HISTÓRICA DE LA CONSERVACIÓN A NIVEL NACIONAL.......................11
1.1. Contexto internacional y su infuencia en el Ecuador a principios
de siglo .............................................................................................................11
1.2. Primeros pasos en la conservación ..................................................................15
1.3. Institucionalización del Sistema Nacional de Áreas Protegidas ........................16
1.4. Autonomía y gestión ambiental: el rol de los gobiernos
autónomos descentralizados ...........................................................................17
SECCIÓN II
ANÁLISIS JURÍDICO E INSTITUCIONAL PARA EL
ESTABLECIMIENTO DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN PROVINCIALES...................19
2.1. Antecedentes generales ...................................................................................19
2.2. Marco normativo, internacional y regional ........................................................23
2.3. Marco político, legal e institucional ...................................................................29
2.4. Situación actual del Ministerio del Ambiente y manejo del SNAP ...................36
2.5 Facultades legales y administrativas de los gobiernos autónomos
descentralizados: competencias y atribuciones .......................................................40
2.5.1. Constitución de la República del Ecuador 2008 ........................................40
2.5.2. Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización ................................................................46
SECCIÓN III
DIAGNÓSTICO TÉCNICO INSTITUCIONAL DE LA CAPACIDAD DE
CONSERVACIÓN A NIVEL PROVINCIAL ...................................................................49
3.1 Análisis del potencial de conservación de la provincia .......................................49
3.2 Evaluación de las capacidades técnico- institucionales .....................................65
3.3 Instrumentos existentes sobre gestión, co-gestión y
manejo existentes a nivel nacional ..................................................................66
SECCIÓN IV
POLÍTICAS BÁSICAS O DE ACCIÓN PARA EL SISTEMA PROVINCIAL
DE AREAS DE CONSERVACIÓN DEL GUAYAS. ........................................................68
SECCIÓN V
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA PARA EL SISTEMA PROVINCIAL
DE AREAS DE CONSERVACIÓN DEL GUAYAS 2012 - 2016 .....................................70
5.1 Visión: ...............................................................................................................70
5.2 Misión: ..............................................................................................................70
5.3 Principios institucionales ..................................................................................70
5.4 Objetivos: .........................................................................................................71
5.4.1. Objetivo general: .......................................................................................71
5.4.2. Objetivos específcos: .............................................................................71
5.5 Líneas Estratégicas ..........................................................................................72
5.5.1. Identifcar áreas críticas para la conservación en la provincia ...................73
5.5.2. Declaración de áreas de conservación de acuerdo
a las prioridades establecidas ...................................................................75
5.5.3. Elaboración de planes de manejo para las áreas
del Sistema Provincial ...............................................................................77
5.5.4. Implementación de acciones prioritarias de manejo
en las áreas de conservación ....................................................................79
5.5.5. Establecimiento de un sistema de manejo de información
para las áreas de conservación .................................................................81
5.5.6. Difusión del valor de la biodiversidad
y de las acciones implementadas .............................................................83
5.5.7. Desarrollo de un programa de fortalecimiento
de capacidades para el manejo de las áreas de conservación ...................85
5.5.8. Evaluación del impacto de las acciones desarrolladas ..............................87
5.5.9. Diseño de un sistema de gobernanza y manejo
del sistema provincial de áreas de conservación ......................................89
5.6 Categorías de manejo ........................................................................................92
5.7 Diseño Institucional requerido ...........................................................................94
5.8 Sostenibilidad fnanciera ....................................................................................101
5.8.1. El mantenimiento de las áreas protegidas .................................................101
5.8.2. Estrategia de Sostenibilidad Financiera ....................................................102
5.8.3. Necesidades de fnanciamiento del Sistema Provincial
de Áreas de Conservación ........................................................................106
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................107
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DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
ACRÓNIMOS
AICA Áreas de Importancia para la Conservación de Aves
COOTAD
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización
FONAG Fondo para la Protección del Agua
GAD´s Gobiernos Autónomos Descentralizados
GEF Global Environmental Facility
GPG Gobierno Provincial del Guayas
INEFAN
Instituto Ecuatoriano Forestal y de Áreas Naturales y de Vida
Silvestre
MAE Ministerio del Ambiente
ONG´s Organizaciones No Gubernamentales
ONU Organización de Naciones Unidas
PANE Patrimonio de Áreas Naturales del Estado
SENAGUA Secretaría Nacional del Agua
SNAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas
UICN Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza
UNESCO
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura
TABLA DE CUADROS Y MAPAS
Cuadros
Cuadro 1: Cronología – Paralelo información histórica .............................................. 21
Cuadro 2: Categorías de Manejo UICN .................................................................... 26
Cuadro 3: Categorías de Manejo Ley Forestal .......................................................... 30
Cuadro 4: Regulaciones Gobiernos Provinciales ..................................................... 33
Cuadro 5: Regulaciones Gobiernos Municipales ...................................................... 34
Cuadro 6: Regulaciones Juntas Parroquiales .......................................................... 35
Cuadro 7: Áreas Protegidas ...................................................................................... 37
Cuadro 8: Formaciones Vegetales Remanentes ....................................................... 51
Cuadro 9: Subcuencas ............................................................................................. 54
Cuadro 10: Áreas Protegidas existentes en el Guayas ............................................. 57
Cuadro 11: Bosques Protectores existentes en Guayas ........................................... 58
Cuadro 12: Concesiones de manglar ........................................................................ 60
Cuadro 13: Áreas de Importancia para las Aves ....................................................... 61
Cuadro 14: Categorías de Manejo ........................................................................... 92
Cuadro 15: Perfles y Funciones ............................................................................... 95
Cuadro 16: Cargos equivalentes ............................................................................... 97
Cuadro 17: Personal para el manejo de las áreas ..................................................... 98
Mapas
Mapa 1: Áreas de Conservación y Áreas Prioritarias para la
Conservación en la Provincia del Guayas ................................................... 50
Mapa 2: Formaciones Vegetales .............................................................................. 53
Mapa 3: Subcuencas Hidrográfcas .......................................................................... 55
Mapa 4: Áreas Protegidas y Bosques Protectores ................................................... 59
Mapa 5: Áreas Importantes para la Conservación de las Aves ................................. 62
Mapa 6: Sitios Prioritarios Terrestres y Marinos ....................................................... 64
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DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
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ACTORES INSTITUCIONALES PARTICIPANTES
1
2
Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial del Guayas Fondo Ambiental Nacional
Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental - CEDA Fundación Ambientar
The Nature Conservancy - TNC Fundación Aves Ecuador
Consejo Nacional de Juntas Parroquiales del Ecuador Fundación Balsa Ecuatoriana
Asociación de Municipalidades del Ecuador Fundación Bioeducar
Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador Fundación Cerro Verde
Coordinadora Ecuatoriana de Organizaciones para la Defensa
de la Naturaleza y Medio Ambiente – CEDENMA
Fundación para la Conservación de la Biodiversidad
de Animales Acuáticos y Terrestres
Juntas Parroquiales de la Provincia del Guayas
1
Fundación Ecociencia
Municipios de la Provincia del Guayas
2
Fundación Ecológica Andrade
Asociación de Usuarios del Manglar Cerrito de Los Morreños Fundación Ecocostas
Centro Internacional para la Investigación del Fenómeno del
Niño - CIIFEN
Fundación Ecuatoriana para el Estudio de Mamíferos
Marinos - FEMM
Centro Shuar TSUER ENTSA “Balao Chico” Funación Futuro Latinoamericano
Colegio de Biólogos de Guayaquil Fundación ProBosque
Comunidad Bellavista (Golfo de Guayaquil) Fundación Schutzwald
Comunidad Cerrito de los Morreños (Golfo de Guayaquil) Grupo Ecológico Capeira
Comunidad San Pablo El Triunfo Hormigonera Guayaquil
Concepto Azul Instituto Nacional de Meteorología e Hidrología
Consejo Empresarial para el Desarrollo Sostenible del Ecuador Jardín Botánico de Guayaquil
Conservación Internacional Ecuador Ministerio del Ambiente
Asociación de Juntas parroquiales de la Provincia del Guayas Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología
Corporación Andina de Fomento Universidad Católica Santiago de Guayaquil
Costas y Bosques Sostenibles - USAID Universidad de Especialidades Espíritu Santo
Ecobiotec Universidad de Guayaquil
1 Puná, Las Lojas, Tenguel, Taura, Vernaza, San Carlos, El Rosario, Cone, Lorenzo de Garaicoa, Posorja, El Morro,
San Jacinto, Pedro J Montero
2 Milagro, Balzar, Isidro Ayora, Naranjito, Daule, Lomas de Sargentillo, Balao, Nobol, Santa Lucía, Durán, Salitre,
Guayaquil, San Jacinto de Yaguachi, Simón Bolívar, Jujan, Palestina
8
RECONOCIMIENTO Y EQUIPO CONSULTOR
Participaron en el proyecto “Planifcación Estratégica del Subsistema de Áreas
de Conservación del Gobierno Provincial del Guayas” el equipo consultor del
Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental conformado por:
María Amparo Albán Coordinadora
Sofía Suárez Investigadora
Gabriela Muñoz Facilitadora
Daniel Barragán Facilitador
Ximena Yandún Apoyo administrativo
Además de la participación de consultores contratados de The Nature Conser-
vancy que apoyaron en el proyecto, Jaime Camacho y Silvia Benítez para el pro-
cesamiento y levantamiento de la información cartográfca y así como para reco-
mendaciones para la planifcación de las áreas.
Finalmente, queremos extender un agradecimiento especial a los funcionarios de
la Dirección de Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Descentralizado Provin-
cial del Guayas (GAD-Guayas) por el apoyo al equipo consultor en la facilitación
de la información necesaria, en las personas de Roberto Urquizo, Raúl Carvajal y
Fabián Viteri.
Finalmente hacemos extensivo a todas las organizaciones colegas de la sociedad
civil por su entusiasta participación en esto proceso, así como a los gobiernos
autónomos descentralizados, comunidades y ciudadanos por su amable acogida.
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DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
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INTRODUCCIÓN
La participación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados en la promoción,
aseguramiento de la existencia, conservación y protección de los ecosistemas ha
sido cada vez más evidente en los últimos años. En consecuencia, ha sido expre-
samente considerada como un aspecto clave para el fortalecimiento del Sistema
Nacional de Áreas Protegidas tanto en la Constitución de la República del Ecua-
dor del 2008 como en las Políticas y Plan Estratégico del SNAP 2007 - 2016.
Estas normas y políticas estatales han permitido a los GAD`s liderar iniciativas
de conservación dentro de sus jurisdicciones, las cuales han apoyado el fortale-
cimiento de los esfuerzos nacionales en la conservación de ecosistemas frágiles
y áreas de gran diversidad biológica.
Dentro de este contexto el Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial del
Guayas (GAD-Guayas) tiene un gran interés en la conservación de áreas de im-
portancia ecológica en la provincia, por lo tanto, se encuentra en el proceso de
identifcación e implementación de acciones en áreas prioritarias para la conser-
vación de ecosistemas terrestres y marino-costeros.
Estas acciones las realiza con base en tres ejes de trabajo de la Dirección de
Medio Ambiente: (i) generación de información adecuada sobre los ecosistemas
naturales, áreas sensibles y biodiversidad de la provincia; (ii) promoción de la con-
servación del patrimonio natural en los diferentes cantones de la provincia; y, (iii)
promoción de la restauración de los principales ecosistemas representativos de
la provincia (bosque seco tropical, bosque húmedo tropical y humedales).
En relación a la generación de información la Dirección de Medio Ambiente se en-
cuentra realizando un levantamiento preliminar de información biótica y cartográfca
en zonas consideradas relevantes para la conservación en la provincia del Guayas.
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DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
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SECCIÓN I
RESEÑA HISTÓRICA
DE LA CONSERVACIÓN A NIVEL NACIONAL
1.1. Contexto internacional y su infuencia en el Ecuador a principios de siglo
Para entender las actuales políticas públicas en materia de conservación de la
biodiversidad, es necesario analizar su evolución a lo largo de los años, desde su
aparición. La primera área protegida que se creó a nivel mundial fue el Parque Na-
cional Yellowstone en Estados Unidos. Este Parque fue creado en 1872 con el fn
primordial de proteger una superfcie de 809.000 has de bosque y vida silvestre.
Este hito dio inicio a una tendencia internacional que originó la negociación de
varios tratados para la protección del ambiente. Es así que en 1931 se suscribe
la Convención Internacional que reglamenta la pesca de la ballena, la cual fue
ratifcada por el Ecuador en 1936.
En el año de 1933 se adopta el Convenio Internacional para la Protección de la
Flora y la Fauna en su estado natural. Años después, en 1940, se adopta la Con-
vención para la protección de la fora, fauna y bellezas escénicas naturales de
los países de América; esta Convención es ratifcada por el Ecuador y entra en
vigencia en diciembre de 1943.
Otro hito importante es la institución de la Unión Internacional para la Conserva-
ción de la Naturaleza y los Recursos Naturales en 1948; esta organización consti-
tuyó uno de los principales movimientos internacionales dedicado a la conserva-
ción de la naturaleza (Ecuador es miembro de la UICN desde 1972).
En años posteriores se adopta la Convención sobre Humedales de Importancia
Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, en Irán en 1971, la
cual el país ratifca en 1990 y entró en vigencia en 1992.
En 1972 se realizó la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Medio Ambiente Humano (Conferencia de Estocolmo), en la cual se adoptó la
12
Declaración sobre Medio Humano. Esta Conferencia impulsó a que se suscriban
nuevos tratados y convenios internacionales para la protección de los recursos
naturales. En el año de 1972 también se adoptó la Convención para la Protección
del Patrimonio Mundial y Cultural de la UNESCO, Convención que el país ratifcó
en 1974 y entró en vigencia ese mismo año.
En el año de 1973 se adoptó la Convención sobre el Comercio Internacional de
Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre, de la cual el Ecuador es par-
te contratante a partir de su ratifcación en 1975. El objetivo principal de esta
Convención es controlar el tráfco de especies silvestres. En los años siguientes
(1979) se frmó la Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias
de Animales Silvestres y el Ecuador se adhirió a esta Convención en 2003, cuyo
texto entró en vigencia en el país en el 2004.
Las Naciones Unidas aprobó en 1982 la Carta de la Naturaleza que constituye el
programa de la ONU respecto al ambiente; se trata de un instrumento internacio-
nal indicativo que no tiene vinculación jurídica para los países.
En 1983 la ONU creó la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarro-
llo (Comisión Brundtland), que tras realizar estudios y conferencias durante cuatro
años publicó el Informe “Nuestro Futuro Común” en el cual se expone el concepto
de desarrollo sustentable.
Nueve años después de la publicación del Informe Brundtland se celebró la Con-
ferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo denominada
Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro en el año de 1992. La Conferencia de Río
fue un evento de gran trascendencia ya que se adoptaron algunos convenios y
declaraciones para la protección del ambiente: Declaración de Río sobre el Medio
Ambiente y Desarrollo (Carta de la Tierra); la Agenda 21 que constituye un pro-
grama de acción para el desarrollo sostenible; Convenio Marco sobre el Cambio
Climático; Convención sobre Diversidad Biológica y la Declaración de principios
sobre los bosques.
El Ecuador es parte de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cam-
bio Climático y del Convenio sobre Diversidad Biológica. Ratifcó estos instru-
mentos en marzo de 1993 y entraron en vigencia en noviembre de 1994 y marzo
de 1995 respectivamente.
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
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En 1994 las Naciones Unidas adoptó la Convención de Lucha Contra la Deser-
tifcación en Particular en África. El Ecuador aprobó esta Convención en julio de
1995 y en septiembre del mismo año entró en vigencia en el país.
En 1997 se adoptó el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre Cambio Climático, el cuál entró en vigencia para todos los países en
el año 2005. El Ecuador ratifcó el Protocolo en diciembre de 1999.
Por otro lado, en el Ecuador la historia de las áreas protegidas comienza en 1936
cuando se declaró a varias islas de Galápagos como Parques Nacionales de Re-
serva para la Fauna y la Flora
3
. Treinta años después se declaró la segunda área
protegida; en 1966 se declaró como Parque Nacional del Estado al Cerro Podoña
y sus llanuras circundantes, ubicado en la parroquia de Calacalí. Posteriormente,
se cambió de denominación a esta área, de Parque Nacional a Reserva Geobotá-
nica Pululahua
4
. Dos años después se crea la Zona de Reserva Natural Cayapas
5

(actual Reserva Ecológica Cotacachi Cayapas).
A partir de 1970 se declararon algunas áreas de reserva; la declaración de áreas pro-
tegidas se fortaleció con la expedición de la Estrategia Preliminar para la Conserva-
ción de Áreas Silvestres Sobresalientes del Ecuador en 1976
6
, la cual se constituyó
en el fundamento de las políticas de conservación de la naturaleza y los recursos
naturales. A partir de esta política se delimitaron y crearon varias áreas protegidas.
En consecuencia, en 1979 se expidió un acuerdo ministerial
7
a través del cual se
defnieron cuatro categorías de manejo de las áreas protegidas y se delimitaron
algunas áreas protegidas que habían sido creadas hasta el momento, entre ellas, el
Parque Nacional Cotopaxi, Parque Nacional Sangay, Reserva Ecológica Cotacachi
Cayapas, Reserva de Producción Faunística Cuyabeno y Parque Nacional Cajas;
a la vez que se constituyeron otras áreas protegidas: Parque Nacional Machali-
lla, Parque Nacional Yasuní, Reserva Ecológica Cayambe Coca, Reserva Ecológica
Manglares Churute y Área Nacional de Recreación El Boliche.
3 Decreto Supremo No. 31 publicado en el Registro Oficial No. 189 del 14 de mayo de 1936
4 Decreto Supremo No. 2259 publicado en el Registro Oficial No. 536 de 1 de marzo de 1978
5 Decreto Ejecutivo No. 1468 publicado en el Registro Oficial No. 17 de 24 de septiembre de 1968
6 Publicada en la página web: http://www.ambiente.gob.ec/userfiles/51/file/ ESTUDIOSYPUBLICACIONES
estrategia_conservacion_areas_silvestres_sobresalientes_ecuador.pdf
7 Acuerdo Ministerial No. 322 publicado en el Registro Oficial No. 69 de 20 de noviembre de 1979
14
En los años siguientes se elaboró la segunda Estrategia para el Sistema Nacional
de Áreas Protegidas (1989)
8
la cual proponía políticas y acciones más adecuadas
para la consolidación del SNAP, y su incorporación a los procesos de planifcación
y ordenamiento territorial.
Otra política que infuyó la gestión de las áreas protegidas es la elaboración del
Plan Estratégico del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas de 1999,
el cual a pesar de no haber sido adoptada por Acuerdo Ministerial, sirvió de refe-
rente para la elaboración de las actuales Políticas y Plan Estratégico del Sistema
Nacional de Áreas Protegidas 2007 – 2016
9
.
En la actualidad existen 45 áreas protegidas pertenecientes al Patrimonio de
Áreas Naturales del Estado (PANE), las cuales son administradas por el Ministerio
del Ambiente, a excepción del Parque Nacional Cajas que mediante un Convenio
de Descentralización es administrada por el Municipio de Cuenca, a través de su
Empresa de Alcantarillado, Agua Potable y Comunicaciones (ETAPA). Además,
existen varias áreas de conservación que se encuentran manejadas por, gobier-
nos locales, propietarios particulares y comunidades.
A nivel de GAD`s existen dos experiencias recientes en la creación de Áreas de
Conservación Municipales. La primera área protegida municipal fue creada en
el cantón de San Juan Bosco provincia de Morona Santiago, la cual fue creada
mediante ordenanza municipal el 10 de febrero de 2009. Actualmente, se está
realizando la delimitación física del área y se están ejecutando algunos progra-
mas de reforestación y promoción del área. La otra experiencia existente es la
del Área de Conservación Municipal La Bonita – Cofanes Chingual en el cantón
Sucumbíos, provincia de Sucumbíos. Esta área fue creada mediante ordenanza
municipal expedida el 30 de mayo del 2009. En la actualidad se está elaborando
el Plan de Manejo del área con el fn de cumplir con los requisitos necesarios para
solicitar la incorporación al Ministerio del Ambiente, de esta área, al subsistema
de Gobiernos Autónomos Descentralizados del SNAP.
8 Ver http://www.ambiente.gob.ec/userfiles/51/file/Mapa/Plan%20Estrategico%201989%20PDF.pdf
9 Acuerdo Ministerial No. 009, publicado en el Registro Oficial Suplemento No. 343 de 22 de mayo de 2008
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
15
1.2. Primeros pasos en la conservación
En el año de 1958 se expidió la primera Ley Forestal, mediante un decreto ley de
emergencia; a través de esta ley se declara de interés público la conservación,
protección, mejoramiento y fomento de los bosques. Posteriormente se expi-
dió una nueva Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales en el año de
1981
10
; esta ley fue derogada por la Codifcación de la Ley Forestal de 2004
11
que
es el texto de la Ley Forestal que rige en la actualidad.
El Reglamento a la Ley Forestal fue promulgado en 1983
12
. En este reglamento
se establecieron las disposiciones normativas para el manejo y conservación del
Patrimonio de Áreas Naturales del Estado, el Patrimonio Forestal y la vida silves-
tre y los Bosques y Vegetación Protectora.
Otra ley importante fue elaborada en 1971. Mediante decreto supremo se expidió
la Ley de Preservación de Zonas de Reserva y Parques Nacionales
13
, a través de
la cual se regula el manejo de los monumentos naturales, bosques, áreas y zonas
de reserva. Esta ley también fue codifcada en el 2004 y se encuentra vigente en
la actualidad.
En los años setentas también se expidió la Estrategia Preliminar para la Conser-
vación de las Áreas Silvestres Sobresalientes del Ecuador en 1976
14
, en la cual se
establece como prioridad nacional la institución de un sistema de áreas silvestres
que representen los recursos existentes a nivel nacional.
Esta Estrategia estuvo vigente durante trece años, luego de los cuales se elaboró
la Estrategia para el Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador (1989), en
la cual se establecieron los principios para el manejo de los recursos naturales.
10 Ley No. 74 publicada en el Registro Oficial No. 64 de 24 de agosto de 1981
11 Codificación No. 17 publicada en el Registro Oficial Suplemento No. 418 de 10 de septiembre de 2004
12 Decreto Ejecutivo No. 1529 publicado en el Registro Oficial No. 436 del 22 de febrero de 1983
13 Codificación No. 18, publicado en el Registro Oficial Suplemento No. 418 del 10 de septiembre de 2004
14 La Estrategia no fue publicada como una norma en el Registro Oficial, pero puede ser consultada en la
página web http://www.ambiente.gob.ec/userfiles/51/file/ESTUDIOS%20Y20PUBLUCACIONES/estrategia_
conservacion_areas_silvestres_sobresalientes_ecuador.pdf
16
1.3. Institucionalización del Sistema Nacional de Áreas Protegidas
La Ley Forestal de 1981 constituyó la base legal para el manejo de las áreas
protegidas declaradas por el Estado ya que estableció el Patrimonio de Áreas
Naturales del Ecuador, además, estableció categorías de manejo de estas áreas
y dispuso que el Ministerio de Agricultura fuera el encargado de administrarlas.
El SNAP fue institucionalizado por primera vez a nivel constitucional por la Cons-
titución de 1998. En ella se disponía: “… se declaran de interés público y se
regulará conforme la ley: el establecimiento de un Sistema Nacional de Áreas
Naturales Protegidas, que garantice la conservación de la biodiversidad y el man-
tenimiento de los servicios ecológicos, de conformidad con los convenios y tra-
tados internacionales”
15
.
A pesar de que la Constitución estableció el SNAP no se produjo el desarrollo de
esta disposición constitucional, para lo cual hubiera sido necesario una reforma a
la Ley Forestal o la expedición de una ley específca para la regulación del SNAP.
Por esta razón, ha existido la idea equivocada de que las áreas pertenecientes
al PANE conforman el SNAP, debido a que las áreas del PANE son las que se
encuentran reguladas por la Ley Forestal y son las únicas que cuentan con cate-
gorías legales de manejo, mientras que el resto de áreas que han sido protegidas
por particulares, comunidades o gobiernos locales no cuentan con regulaciones
normativas.
En la actual Constitución vigente (2008) se ratifca el establecimiento del SNAP
y se establece que “el Sistema Nacional de Áreas Protegidas garantizará la con-
servación de la biodiversidad y el mantenimiento de las funciones ecológicas.
El sistema se integrará por los subsistemas estatal, autónomo descentralizado,
comunitario y privado…”
16
.
En las Políticas y Plan Estratégico del Sistema Nacional de Áreas Protegidas 2007
– 2016 se establecen algunos lineamientos para la conformación del SNAP, en-
tre ellos, la conformación del SNAP por cuatro subsistemas: (i) Subsistema del
15 Constitución 1998, Art. 86 # 3
16 Constitución 2008, Art. 405
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DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
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Patrimonio de Áreas Naturales del Estado, (ii) Subsistema de Áreas Protegidas
de Gobiernos Seccionales
17
, (iii) Subsistema de Áreas Protegidas Comunitarias,
Indígenas y Afroecuatorianas, y, (iv) Subsistema de Áreas Protegidas Privadas.
Otra política establecida en el Plan se relaciona con la administración de las áreas
pertenecientes a cada subsistema, por lo cual se establece que al Ministerio del
Ambiente le corresponde la administración del PANE, y en el caso de los demás
subsistemas la administración estará a cargo de los gobiernos seccionales, co-
munitarios y privados según corresponda.
1.4. Autonomía y gestión ambiental:
el rol de los gobiernos autónomos descentralizados
La tendencia de la descentralización en América Latina es reciente, viene de
la década de los ochenta. Ya otras legislaciones e inclusive Constituciones de
la región otorgaban competencias ambientales a los diferentes niveles de go-
bierno. Por ejemplo en Brasil el artículo 23 de la Constitución Política de 1988
“hizo de la gestión ambiental no una atribución exclusiva de ningún estamento
gubernamental en particular, sino una competencia común de los tres niveles: el
federal, el estadual y el municipal”
18
. Luego vendrían otras Constituciones como
la colombiana que crea las Autoridades Autónomas regionales con sufciencia
regulatoria para el manejo de los diferentes componentes de la gestión ambiental
y autónoma fnancieramente.
Otros países de la región como Chile crearon instancias regionales autónomas procu-
rando fortalecer la institucionalidad ambiental de regiones tradicionalmente aisladas.
17 En las Políticas y Plan Estratégico del SNAP se establecen los lineamientos del Subsistemas de Áreas
Protegidas de Gobiernos Seccionales, mientras que en la Constitución del 2008 se establece que el SNAP estará
conformado por el Subsistema de Gobiernos Autónomos Descentralizados, la razón de que se denomine a este
subsistema de dos maneras diferentes es que las Políticas y Plan Estratégico del SNAP entraron en vigencia en
mayo del 2008 y la Constitución entró en vigencia en octubre del 2008. Sin embargo, en este documento haremos
referencia al Subsistema de Gobiernos Autónomos Descentralizados, teniendo en cuenta que constituyen
Gobiernos Autónomos Descentralizados las juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos
metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales, según el artículo 238 de la Constitución
18 Rodríguez Becerra, Manuel. Espinoza, Guillermo, Wilk David (Editor). “Gestión Ambiental en América Latina y
el Caribe. Evolución, tendencias y principales prácticas”. BID. Diciembre 2002.
18
La necesidad de manejar los asuntos ambientales así como otros temas de de-
sarrollo local generó la necesidad de acercar los gobiernos a sus ciudadanos y
regulados. Temas tan sensibles como los ambientales que requieren de capaci-
dades de seguimiento y monitoreo tienen más sentido si son realizados desde el
estamento local.
Como ventajas
19
de la descentralización se señalan los siguientes puntos:
a. acerca las decisiones para resolver los problemas ambientales a los territorios
en los cuales se generan: estados, provincias, municipios, etc.;
b. crea oportunidades para incrementar la participación y representación ciudadana;
c. da transparencia a las decisiones; y,
d. aprovecha la competencia y creatividad de instancias regionales, municipales
y locales.
Sin embargo existen algunos retos que enfrentar. Con frecuencia los gobiernos
locales requieren mayor inversión para adquirir las capacidades requeridas y mu-
chas veces pueden existir problemas ambientales que rebasan la escala de lo
local y requieren un abordaje a nivel regional o nacional.
Pero sin duda la tendencia es clara y seguirá fortaleciéndose, no solo respecto de
la gestión ambiental en materia de regulación y emisión de permisos y licencias
ambientales, sino también a en aquellas que hacen relación a los temas verdes,
como la preservación de los ecosistemas y biodiversidad.
El Ecuador se enfrenta al reto de poner en práctica los principios de descentrali-
zación y autonomía en materia ambiental. Así, se observa desde la promulgación
de la Ley de Descentralización en 1997 hasta la aprobación del reciente Código
Orgánico de Desarrollo Territorial en el pasado octubre del 2010, un gran avance
respecto a temas y niveles de autonomía en la materia. Como todo será un ejer-
cicio que requerirá de un tiempo importante para su consolidación.
19 Ibid., pág. 108
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
19
SECCIÓN II
ANÁLISIS JURÍDICO E INSTITUCIONAL PARA EL ESTABLE-
CIMIENTO DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN PROVINCIALES
2.1. Antecedentes generales
La conservación de las áreas naturales fue una tarea encargada en un principio
a la Subsecretaría Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería; en la Ley
Forestal de 1981 se estableció al Ministerio de Agricultura como el encargado
de dar cumplimiento a las disposiciones de esta ley, administrar el Patrimonio
Forestal del Estado, la determinación de bosques y vegetaciones protectores y
áreas del Patrimonio Nacional de Áreas Naturales. Varios años después, en 1992,
se creó el Instituto Ecuatoriano Forestal y de Áreas Naturales y de Vida Silvestre
(INEFAN)
20
como una entidad de derecho público adscrita al Ministerio de Agri-
cultura y Ganadería, con personería jurídica, patrimonio propio, presupuesto inde-
pendiente y autonomía administrativa y fnanciera, por lo tanto, el INEFAN pasó
a constituirse en el organismo ejecutor de las atribuciones que la Ley Forestal le
confería al Ministerio de Agricultura.
El INEFAN estaba compuesto por un nivel directivo, un nivel ejecutivo, un nivel
asesor, un nivel operativo, en el que se creó la Dirección Nacional Forestal y la Di-
rección Nacional de Áreas Naturales y Vida Silvestre, y ocho Distritos Regionales.
En septiembre de 1993 se creó la Comisión Asesora Ambiental de la Presiden-
cia de la República
21
con el fn de proporcionar políticas y estrategias nacionales
en materia ambiental; delinear propuestas de ordenamiento ambiental; dirimir
confictos de competencias entre diferentes instituciones en materia ambiental
y proponer la elaboración de estudios, normas y ejecución de programas en ma-
teria ambiental.
20 Ley No. 8 publicada en el Registro Oficial No. 27 del 16 de septiembre de 1992
21 Decreto Ejecutivo No. 1107 publicado en el Registro Oficial No. 283 de 24 de septiembre de 1993
20
Posteriormente, en el año de 1996, se creó el Ministerio del Medio Ambiente
22

que reemplazaba al INEFAN en sus funciones. Entre los considerandos del De-
creto se establecen la necesidad de contar con una Secretaría de Estado que
coordine y supervise los esfuerzos que se realizan respecto a la protección del
ambiente y con capacidad y poder de decisión y ejecución para el establecimien-
to y aplicación de las normas de protección ecológica.
Entre las principales funciones del Ministerio se establecieron las de coordinar,
unifcar, ejecutar y supervisar las políticas, programas y proyectos de las depen-
dencias de la Función Ejecutiva en materia ambiental; unifcar las regulaciones y
reglamentos; asumir el rol de autoridad ambiental.
Un mes después de la creación del Ministerio de Medio Ambiente se ordenó la
adscripción del INEFAN, Fondo para el Ecodesarrollo Amazónico, Comisión Ase-
sora Ambiental y Comisión Ecuatoriana de Energía Atómica
23
a esta Secretaría
de Estado. Además, se dispuso que el Directorio del INEFAN se integre bajo la
presidencia del Ministerio de Medio Ambiente, el cual a su vez reemplazaría al
Ministerio de Agricultura en todas sus funciones.
La Comisión Asesora Ambiental fue suprimida en 1998
24
, por lo que todas las obli-
gaciones y funciones que le correspondían se trasladaron al Ministerio de Medio
Ambiente. Seguidamente, en enero de 1999 se ordenó la fusión del Ministerio de
Medio Ambiente y del INEFAN en una sola entidad, subsistiendo el Ministerio de
Medio Ambiente
25
, quien desde ese momento comenzó a ejercer las funciones y
atribuciones que la Ley Forestal había asignado al Ministerio de Agricultura.
Posteriormente en el mes de enero del año 2000 se fusionó bajo el nombre de
Ministerio de Turismo y Ambiente a la Subsecretaría de Turismo del Ministerio
de Comercio Exterior, Industrialización, Pesca y Turismo con el Ministerio del
Ambiente
26
. Tres meses después se reformó el decreto que fusionó al Ministerio
de Turismo y Ambiente, estableciendo la individualización de estas Secretarías
22 Decreto Ejecutivo No. 195-A publicado en el Registro Oficial Suplemento No. 40 de 4 octubre de 1996
23 Decreto Ejecutivo No. 290 publicado en el Registro Oficial Suplemento No. 64 de 8 de noviembre de 1996
24 Decreto Ejecutivo No. 394 publicado en el Registro Oficial No. 87 del 14 de diciembre de 1998
25 Decreto Ejecutivo No. 505 publicado en el Registro Oficial No. 118 del 28 de enero de 1999
26 Decreto Ejecutivo No. 26 publicado en el Registro Oficial No. 11 del 7 de febrero de 2000
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
21
de Estado
27
(Ministerio de Turismo y Ministerio de Ambiente) a quienes se les
otorgó independencia administrativa, fnanciera y jurídica.
A continuación se presenta un cuadro en el que se señalan los principales hitos,
políticas y normativas respecto a descentralización y las áreas protegidas:
Cuadro 1. Cronología – Paralelo información histórica
2829
Año Descentralización Áreas Protegidas
1993
Promulgación de la Ley de Modernización del Estado
Creación Consejo Nacional de Modernización
(CONAM)
28
17 áreas protegidas
1997
Promulgación de la Ley Especial de Descentralización
del Estado y de Participación Social (derogada)
24 áreas protegidas
1998
La Constitución establece que el Estado va a impulsar
mediante la descentralización y la desconcentración,
el desarrollo armónico del país, el fortalecimiento
de la participación ciudadana y de las entidades
seccionales, así como la distribución de los ingresos
públicos y de la riqueza
La Constitución establece que es de
interés público el establecimiento
de un Sistema Nacional de Áreas
Protegidas
1999
Creación de la Comisión para la Descentralización,
las Autonomías y las Circunscripciones Territoriales
(En la actualidad ya no existe esta Comisión)
Proceso de desconcentración del
Ministerio del Ambiente en materia
de gestión ambiental y creación de
Distritos Regionales para el manejo de
áreas protegidas y recursos forestales
27 Decreto Ejecutivo No. 259 publicado en el Registro Oficial No. 51 del 5 de abril del 2000
28 Por Decreto Ejecutivo No. 103, publicado en Registro Oficial Suplemento 26 de 22 de febrero del 2007, el
CONAM se fusiona a la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES. La Secretaría de Diálogo
Social y Planificación, creada por Decreto Ejecutivo No. 6, publicado en Registro Oficial 14 de 19 de febrero del
2003, está derogada por Decreto Ejecutivo No. 1343, publicado en Registro Oficial 278 de 23 de febrero del 2004.
29 Ver http://www.ambiente.gob.ec/paginas_espanol/1quienes/docs/Ambiente.PDF
22
2000
Creación de la Comisión Nacional para la
Descentralización, las Autonomías y las
Circunscripciones Territoriales (En la actualidad ya no
existe esta Comisión)
Publicación Estrategia Ambiental
para el Desarrollo Sustentable del
Ecuador
29
Celebración de un Convenio entre el
Ministerio del Ambiente y el Municipio
de Cuenca para la administración del
Parque Nacional Cajas
2001
Expedición del Acuerdo Ministerial No. 055 en el que
el Estado regula la transferencia de competencias
por parte del Ministerio del Ambiente a los Gobiernos
Seccionales - RO No. 438 de 23 octubre 2001
(Actualmente derogado)
Formulación de la Política y
Estrategia Nacional de Biodiversidad
2001 - 2010 (consagrada como
política de Estado en el 2007
30
)
2001
Expedición del Plan Nacional de Descentralización –
RO. No. 365 de 10 de julio de 2001
2003
Creación Comisión Nacional de Descentralización y
Organización Territorial – RO No. 83 de 16 mayo de
2003
Por primera vez se declaran áreas
protegidas en territorios indígenas
y de comunidades locales (Reserva
Ecológica Cofán Bermejo (2002) y
Refugio de Vida Silvestre Manglares
Estuario Río Muisne (2003)
2003
Conformación de la Comisión interna de
descentralización del Ministerio del Ambiente – RO
No. 148 de 15 de agosto de 2003
33 áreas protegidas
2006
Expedición del Acuerdo Ministerial No. 106 sobre las
regulaciones para la transferencia de competencias
del Ministerio del Ambiente a los gobiernos
seccionales – RO No. 374 de 11 de octubre del 2006
35 áreas protegidas
2008
Promulgación de la Constitución: En materia de
descentralización regula a los gobiernos autónomos
descentralizados y el régimen de competencias a
través del sistema nacional de competencias
La Constitución ratifca el
establecimiento del SNAP
Políticas y Plan Estratégico del
Sistema Nacional de Áreas
Protegidas 2007 – 2016
2010
Promulgación del Código Orgánico de Ordenamiento
Territorial, Autonomía y Descentralización
45 áreas protegidas
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
23
30 2.2. Marco normativo, internacional y regional
El Ecuador ha frmado varios tratados y convenios internacionales en materia
ambiental. Los convenios que imponen obligaciones al Ecuador en materia de
conservación son la Convención sobre Diversidad Biológica y la Convención rela-
tiva a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat
de Aves Acuáticas (Convención Ramsar), la Convención sobre la Protección del
Patrimonio Mundial, y, a nivel regional la Estrategia Regional de Biodiversidad.
El Convenio sobre Diversidad Biológica tiene como objetivo la conservación de
la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la partici-
pación justa y equitativa de los benefcios que se generen de la utilización de los
recursos genéticos
31
.
Algunas obligaciones importantes se establecen en el Convenio, entre ellas, la
obligación de las partes de tomar las medidas adecuadas con respecto a la con-
servación in situ y ex situ
32
; la elaboración de planes, estrategias o programas na-
cionales para la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica
33
.
Entre las disposiciones sobre la conservación in situ se destacan las siguientes
medidas
34
:
• Establecer un sistema de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar me-
didas especiales para conservar la diversidad biológica.
• En los casos necesarios se debe elaborar directrices para la selección, el esta-
blecimiento y la ordenación de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar
medidas especiales para conservar la diversidad biológica.
• Reglamentar o administrar los recursos biológicos importantes para la conser-
vación de la diversidad biológica, ya sea dentro o fuera de las áreas protegidas,
para garantizar su conservación y utilización sostenible.
30 Decreto Ejecutivo No. 2232, publicado en el Registro Oficial No. 11 del 30 de enero de 2007
31 Convenio sobre Diversidad Biológica, Art. 1
32 Ibíd., Arts. 8 y 9
33 Ibíd., Art. 6
34 Ibíd., Art. 8 literales a - e
24
• Promover la protección de ecosistemas y hábitats naturales y el mantenimien-
to de poblaciones viables de especies en entornos naturales.
• Promover un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en zonas adya-
centes a áreas protegidas, con miras a aumentar la protección de esas zonas.
Por su lado, en la Convención Ramsar se estableces obligaciones más específ-
cas orientadas a la conservación de los humedales, en consecuencia, la primera
obligación que surge con la frma, ratifcación o adhesión de la Convención es la
designación de al menos un humedal que pueda ser incluidos en la Lista de Hu-
medales de Importancia Internacional
35
.
Además, de la Convención se derivan dos principios fundamentales que sirven
de base para el cumplimiento de las demás obligaciones, estas son la conserva-
ción y el uso racional de los humedales
36
.
Otra obligación que se deriva de la Convención Ramsar es la de fomentar la con-
servación de los humedales a través del establecimiento de reservas naturales
de humedales y la adopción de medidas adecuadas para su protección
37
.
La Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial también es relevante
en cuanto a las obligaciones que impone a los Estados contratantes respecto a la
conservación del patrimonio natural.
En primer lugar, se impone una obligación de carácter general relacionada con
el deber de identifcar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las genera-
ciones futuras el patrimonio cultural y natural situado en su territorio. Es así que
los Estados deben procurar el logro de este objetivo utilizando todos los recursos
y esfuerzos que dispongan, además de acudir a la asistencia y la cooperación
internacional
38
.
Las obligaciones que se derivan de esta primera obligación general son entre
otras, la adopción de una política general que atribuya al patrimonio cultural y
35 Convención Ramsar, Art. 2 # 1 y 4
36 Ibíd., Art. 3 # 1
37 Ibíd., Art 4 # 1
38 Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Art. 4
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
25
natural una función en la vida colectiva; la integración de la protección del pa-
trimonio natural en los programas de planifcación general; instituir servicios de
protección, conservación y revalorización del patrimonio; desarrollo de estudios
e investigación científca y técnica para hacer frente a los peligros que amenazan
al patrimonio; adopción de las medidas jurídicas, científcas, técnicas, adminis-
trativas y fnancieras adecuadas, para identifcar, proteger, conservar, revalorizar
y rehabilitar del patrimonio
39
. Además, los Estados se obligan a no tomar deli-
beradamente medidas que puedan causar daños, directa o indirectamente, al
patrimonio natural
40
.
Por su parte, la UICN desarrolló un sistema de categorías para la gestión de las
áreas protegidas
41
, con el fn de que existiera a nivel internacional un marco de
referencia que sirviera a los países para defnir, recordar y clasifcas las áreas
protegidas. Si bien las categorías de la UICN no constan dentro de ningún trata-
do o convenio internacional, éstas ha sido aceptadas y reconocidas por algunos
organismos internacionales.
Se desarrollaron seis categorías, las cuales toman en cuenta el objetivo de ma-
nejo del área:
• Categoría I: Protección Estricta
• Ia: Reserva Natural Estricta
• Ib: Área Natural Silvestre
• Categoría II: Conservación y protección del ecosistema
• Parque Nacional
• Categoría III: Conservación de los rasgos naturales
• Monumento Natural
• Categoría IV: Conservación mediante gestión activa
39 Ibíd., Art. 5
40 Ibíd., Art. 6 # 3
41 Dudley, N. (Editor) (2008). Directrices para la aplicación de las categorías de gestión de áreas protegidas.
Gland, Suiza: UICN. x + 96pp.
26
• Área de Gestión de Hábitats / Especies
• Categoría V: Conservación de paisajes terrestres, marinos y recreación
• Paisaje Terrestre y Marino Protegido
• Categoría VI: Usos sostenible de los recursos naturales
• Área Protegida con uso sostenible de los recursos naturales
A continuación se presenta el objetivo de cada una de las categorías de manejo:
Cuadro 2. Categorías de Manejo UICN
42
Categoría Tipo de área Objetivo
Ia
Reserva Natural
Estricta
Áreas estrictamente protegidas
reservadas para proteger la
biodiversidad, así como los rasgos
geológicos/geomorfológicos.
Las visitas, el uso y los impactos están
estrictamente controlados y limitados.
Estas áreas protegidas pueden servir
como áreas de referencia para la
investigación científca y el monitoreo
Conservar a escala regional, nacional
o global ecosistemas, especies
(presencia o agregaciones) y/o rasgos
de geodiversidad extraordinarios:
dichos atributos se han conformado
principalmente o exclusivamente por
fuerzas no humanas y se degradarían
o destruirían si se viesen sometidos a
cualesquiera impactos humanos que no
fueran muy ligeros
Ib
Área Natural
Silvestre
Áreas no modifcadas o ligeramente
modifcadas de gran tamaño, que
retienen su carácter e infuencia natural,
sin asentamientos humanos signifcativos
o permanentes, que están protegidas y
gestionadas para preservar su condición
natural
Proteger la integridad ecológica a largo
plazo de áreas naturales no perturbadas
por actividades humanas signifcativas,
libres de infraestructuras modernas y
en las que predominan las fuerzas y
procesos naturales
42 El cuadro ha sido elaborado en base a la información de Dudley, N. (Editor) (2008). Directrices para la aplicación
de las categorías de gestión de áreas protegidas. Gland, Suiza: UICN. x + 96pp
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
27
II
Parque Nacional
Se trata de grandes áreas naturales o
casi naturales establecidas para proteger
procesos ecológicos a gran escala,
junto con el complemento de especies
y ecosistemas característicos del área;
también proporcionan la base para
oportunidades espirituales, científcas,
educativas, recreativas y de visita
que sean ambiental y culturalmente
compatibles
Proteger la biodiversidad natural junto
con la estructura ecológica subyacente y
los procesos ambientales sobre los que
se apoya y promover la educación y el
uso recreativo
III
Monumento o
Característica
Natural
Las áreas de esta categoría pueden ser
una formación terrestre, una montaña
submarina, una caverna submarina, una
cueva o incluso un elemento vivo como
una arboleda antigua.
Normalmente son áreas protegidas
bastante pequeñas y a menudo tienen un
gran valor para los visitantes
Proteger específcos rasgos naturales
sobresalientes y la biodiversidad y los
hábitats asociados a ellos
IV
Área de Gestión
de Hábitats /
Especies
Con la creación de estas áreas se
busca lograr la protección de hábitats o
especies concretas y su gestión refeja
dicha prioridad. Muchas áreas protegidas
necesitan intervenciones activas
habituales para abordar las necesidades
de especies concretas o para mantener
hábitats, pero esto no es un requisito de
la categoría
Mantener, conservar y restaurar
especies y hábitats
28
V
Paisaje Terrestre
y Marino
Protegido
Estas áreas se caracterizan por la
interacción entre los seres humanos y
la naturaleza, lo cual ha producido un
área de carácter distintivo con valores
ecológicos, biológicos, culturales y
estéticos signifcativos, por lo que
salvaguardar la integridad de dicha
interacción es vital para proteger y
mantener el área, la conservación de su
naturaleza y otros valores
Proteger y mantener paisajes terrestres/
marinos importantes y la conservación
de la naturaleza asociada a ellos, así
como otros valores creados por las
interacciones con los seres humanos
mediante prácticas de gestión
tradicionales
VI
Área Protegida
con uso
sostenible de
los recursos
naturales
Estas áreas conservan ecosistemas y
hábitats junto con los valores culturales y
los sistemas tradicionales de gestión de
recursos naturales asociados a ellos.
Normalmente son áreas extensas, con
una mayoría del área en condiciones
naturales, en las que una parte
cuenta con una gestión sostenible
de los recursos naturales, y en las
que se considera que uno de los
objetivos principales del área es el
uso no industrial y de bajo nivel de los
recursos naturales, compatible con la
conservación de la naturaleza
Proteger los ecosistemas naturales y
usar los recursos naturales de forma
sostenible, cuando la conservación y
el uso sostenible puedan benefciarse
mutuamente
A nivel regional la Comunidad Andina de Naciones (CAN) expidió la Estrategia
Regional de Biodiversidad que tiene como objetivo fundamental la identifca-
ción y acuerdo de acciones conjuntas de conservación y uso sostenible de los
componentes de la biodiversidad en los países de la CAN.
La Estrategia tiene como base el Convenio sobre Diversidad Biológica, en con-
secuencia, sus ejes estratégicos son la conservación, el conocimiento y uso sos-
tenible de la biodiversidad y una adecuada distribución de los benefcios que
derivan de ésta.
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
29
Entre los objetivos específcos de la estrategia se pone énfasis en la conservación
y uso sustentable de los ecosistemas, especies y recursos genéticos in situ, ade-
más de la implementación de acciones complementarias ex situ; el desarrollo de
conocimientos científcos, innovaciones y tecnologías para la conservación y uso
sostenible de la biodiversidad; la elaboración de políticas sectoriales y proyectos
de desarrollo que incorporen la conservación y uso sostenible de la biodiversidad.
2.3. Marco político, legal e institucional
La Ley Forestal regula los recursos forestales, bosques y vegetación protectores,
las plantaciones forestales, la producción y aprovechamiento forestal, la protección
forestal, el patrimonio nacional de áreas naturales, incentivos e infracciones a la Ley.
En la Ley se señala que el Patrimonio Nacional de Áreas Naturales está consti-
tuido por áreas silvestres de gran valor por su fora y fauna y ecosistemas que
contribuyen a mantener el equilibrio del medio ambiente
43
.
Se establecen ocho categorías de manejo de las áreas protegidas: (i) Parques
nacionales; (ii) Reserva ecológica; (iii) Refugio de vida silvestre; (iv) Reservas bio-
lógicas; (v) Áreas nacionales de recreación; (vi) Reserva de producción de fauna;
(vii) Área de caza y pesca
44
; y, (viii) Reserva Marina
45
.
43 Ley Forestal, Art. 66
44 Ibíd., Art. 67
45 Ibíd., Art. 106
30
Cuadro 3. Categorías de Manejo Ley Forestal
46
474849
CATEGORÍA TIPO DE ÁREA
Parque
Nacional
Es un área extensa, con las siguientes características o propósitos:
1.- Uno o varios ecosistemas, comprendidos dentro de un mínimo de 10.000 hectáreas
2.- Diversidad de especies de fora y fauna, rasgos geológicos y hábitats de importancia para la
ciencia, la educación y la recreación
3.- Mantenimiento del área en su condición natural, para la preservación de los rasgos ecológicos,
estéticos y culturales, siendo prohibida cualquier explotación u ocupación
Reserva
Ecológica
Es un área de por lo menos 10.000 hectáreas, que tiene las siguientes características y propósitos:
1.- Uno o más ecosistemas con especies de fora y fauna silvestres importantes, amenazadas de
extinción, para evitar lo cual se prohíbe cualquier tipo de explotación u ocupación
2.- Formaciones geológicas singulares en áreas naturales o parcialmente alteradas
Refugio de
Vida Silvestre
Área indispensable para garantizar la existencia de la vida silvestre, residente o migratoria,
con fnes científcos, educativos y recreativos
Reserva
Biológica
Es una área de extensión variable, que se halla en cualquiera de los ámbitos, terrestre o acuáti-
co destinada a la preservación de la vida silvestre
Área nacional
de recreación
Área con una superfcie de 1000 hectáreas o más en la que existen fundamentalmente bellezas
escénicas, recursos turísticos o de recreación en ambiente natural, fácilmente accesible desde
centros de población
Reserva de
Producción de
Fauna
Área de tamaño medio (entre 5.000 y 10.000 ha) cuyo objeto prioritario son los ecosistemas y
especies susceptibles de manejo, los cuales deberán estar poco alterados pero que tienen un
nivel medio de presencia humana (dependen de los recursos biológicos locales). Las acciones
prioritarias están relacionadas con el manejo sustentable de la vida silvestre, la educación
ambiental, la restauración de ecosistemas y el turismo orientado a la naturaleza. El nivel de
restricción de uso será bajo (poco restringido)
47
Área de Caza y
Pesca
48
Tienen por objeto el mantenimiento, fomento y aprovechamiento de especies silvestres, con fnes
deportivos y de recreación, cuya principal característica es mantener ambientes favorables para
la reproducción y supervivencia de dichas especies
49

46 Información obtenida del glosario de definiciones de la Ley Forestal
47 Definición tomada del Plan Estratégico del SNAP, pág. 86
48 La categoría de Área de caza y pesca no ha sido utilizada para la creación de áreas protegidas del Patrimonio
de Áreas Naturales del Estado
49 TULAS, Libro III, Art. 197
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
31
Reserva
Marina
Área marina que incluye la columna de agua, fondo marino y subsuelo que contiene predominan-
temente sistemas naturales no modifcados, es objeto de actividades de manejo para garantizar
la protección y el mantenimiento de la diversidad biológica a largo plazo, al mismo tiempo de
proporcionar un fujo sostenible de productos naturales, servicios y usos para benefcio de la
comunidad. Por ser sujeto a jurisdicciones y usos variados, la declaratoria de reserva marina debe
contar con el consentimiento previo de las autoridades que tienen jurisdicción y competencia.
La administración de las Áreas Marinas será compartida y participativa; los grados de partici-
pación deben constar en los correspondientes planes de manejo
Según la Ley, el Ministerio del Ambiente es la institución encargada de la pla-
nifcación, manejo, desarrollo, administración, protección y control de las áreas
naturales. Estas áreas deben manejarse de acuerdo a programas específcos de
ordenamiento
50
.
Por su lado, la Ley de Gestión Ambiental regula la gestión ambiental de los secto-
res público y privados a través del señalamiento de límites permisibles, controles
y sanciones. Si bien no tiene una relación directa con el manejo de las áreas pro-
tegidas, es importante considerarla debido a las competencias que los Gobiernos
Provinciales tienen respecto a la gestión ambiental.
Respecto a las áreas protegidas se establece que el aprovechamiento de recur-
sos naturales no renovables, que se realice en función del interés nacional dentro
de las áreas del PANE y en ecosistemas frágiles puede tener lugar por excepción,
previo la realización de un estudio de factibilidad económico y la evaluación de
impactos ambientales
51
.
Además, se dispone que los Consejos Provinciales y los Municipios pueden deli-
mitar, manejar y administrar áreas de conservación y reserva ecológica respetan-
do las regulaciones nacionales sobre el PANE y de acuerdo a las disposiciones
constitucionales, para lo cual se requiere realizar una consulta a los representan-
tes de los pueblos indígenas, afroecuatorianos y poblaciones locales
52
.
En cuanto a la gestión ambiental la ley la defne como el “conjunto de políticas,
normas, actividades operativas y administrativas de planeamiento, fnanciamiento
50 Ibíd., Arts. 69 y 71
51 Ley de Gestión Ambiental, Art. 6
52 Ibíd., Art. 13
32
y control estrechamente vinculadas, que deben ser ejecutadas por el Estado y la
sociedad para garantizar el desarrollo sustentable y una óptima calidad de vida”
53
Al mismo tiempo, se establecen como principios rectores de la gestión ambiental
los siguientes: solidaridad, corresponsabilidad, cooperación, coordinación, reci-
claje y reutilización de desechos, utilización de tecnologías alternativas ambiental-
mente sustentables y respeto a las culturas y prácticas tradicionales
54
.
Legislación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
El Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización
(COOTAD) recoge en un solo cuerpo normativo las disposiciones que regulan a
todos los gobiernos autónomos descentralizados, a diferencia de la anterior legis-
lación que regulaba de forma separada el régimen provincial, municipal y de las
juntas parroquiales.
Los gobiernos autónomos descentralizados son entes que gozan de autonomía
política, administrativa y fnanciera, y se deben regir a los principios de solidari-
dad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación ciudadana.
Cada circunscripción territorial cuenta con un gobierno autónomo descentrali-
zado, por lo cual constituyen gobiernos autónomos descentralizados las juntas
parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos metropolitanos, los
consejos provinciales y los consejos regionales
55
.
Todos los gobiernos autónomos descentralizados excepto las juntas parroquiales
tienen facultades legislativas en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones.
Las juntas parroquiales rurales tienen facultades reglamentarias
56
.
El ejercicio de los gobiernos autónomos descentralizados se realiza a través de
tres funciones integradas
57
:
• Legislación, normatividad y fscalización
53 Ibíd., Glosario de Términos
54 Ibíd., Art. 2
55 Constitución, Art. 238
56 Ibíd., Art. 240
57 COOTAD, Art. 29
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
33
• Ejecución y administración
• Participación ciudadana y control social
Se describe a los Gobiernos Autónomos Descentralizados Regionales, Provin-
ciales, Municipales, Gobiernos Parroquiales Rurales y Gobiernos de los Distritos
Metropolitanos Autónomos como personas jurídicas de derecho público, con au-
tonomía política, administrativa y fnanciera
58
.
Los gobiernos autónomos descentralizados tienen competencias exclusivas es-
tablecidas en la Constitución y en el COOTAD; se han establecido algunas com-
petencias nuevas, por lo que a continuación se presentan unos cuadros compa-
rativos de la legislación que regulaba a los Gobiernos Provinciales, Gobiernos
Municipales y Juntas Parroquiales, legislación que fue derogada por el COOTAD.
En la actualidad los Gobiernos Provinciales tienen competencias exclusivas que
son reguladas por la Constitución y el COOTAD:
Cuadro 4. Regulaciones gobiernos provinciales
59
LEY ORGÁNICA DE RÉGIMEN PROVINCIAL
59
COOTAD
Atribuciones:
Prestar servicios públicos y realizar obras públicas de
interés provincial (Art. 7 literal a y b)
Promover la explotación y fomento de las fuentes de
producción agrícola, pecuaria, industrial, minera y turismo
(Art. 7 literal f, i)
Colaborar en la explotación forestal y pesquera, para
proteger las obras que se construyan y para impedir la
despoblación ictiológica y la tala de bosques; fomentar la
siembra de árboles y la cría de variedades de peces en ríos
y lagos (Art. 29 literal o)
Competencias exclusivas (Art. 42):
Planifcación del desarrollo provincial y
ordenamiento territorial
Ejecución de obras en cuencas y
microcuencas
Gestión ambiental provincial
Planifcación, construcción, operación y
mantenimiento de sistemas de riego
Fomento de actividades productivas
provinciales especialmente
agropecuarias
58 Ibíd., Art. 30, 40, 53, 63, 83
59 La Ley Orgánica de Régimen Provincial fue derogada por el COOTAD
34
En el caso de los Municipios, algunas de las competencias establecidas en la Ley
Orgánica de Régimen
Municipal también son recogidas en el COOTAD; en el cuadro siguiente puede
observarse las actuales competencias exclusivas de los municipios y las que te-
nían anteriormente con la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Cuadro 5. Regulaciones gobiernos municipales
60
Ley Orgánica de Régimen Municipal
60
COOTAD
Atribuciones:
Planifcación del desarrollo cantonal
(Art. 14 # 12, 197)
Recolección, procesamiento o utilización
de residuos (Art. 14 # 3)
Prevenir y controlar la contaminación ambiental
(Art. 14 # 16)
Desarrollo físico del cantón y ordenación
urbanística (Art. 63 # 3)
Controlar el uso del suelo (Art. 63 # 5)
Planeamiento físico y urbanístico (Art. 196)
Competencias exclusivas (Art. 55):
Planifcar el desarrollo cantonal y ordenamiento
territorial
Regular y controlar el uso y ocupación del suelo
urbano y rural
Prestar servicios públicos de depuración de
aguas residuales, manejo de desechos sólidos y
saneamiento ambiental
Regulación, autorización y control de la
explotación de materiales de construcción
Mantenimiento, preservación y difusión del
patrimonio natural
En el caso de las Juntas Parroquiales se puede observar que se establecen nue-
vas competencias exclusivas en el COOTAD:
60 La Ley Orgánica de Régimen Municipal fue derogada por el COOTAD
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
35
Cuadro 6. Regulaciones juntas parroquiales
61
Ley Orgánica de Juntas Parroquiales
61
COOTAD
Atribuciones:
Coordinar la planifcación, presupuesto y ejecución
de políticas, programas y proyectos de desarrollo
de la parroquia (Art. 4 literal e)
Coordinar todo lo relacionado con el medio ambiente,
los recursos naturales, el desarrollo turístico y la
cultura popular de la parroquia y los problemas
sociales de sus habitantes (Art. 4 literal f)
Evaluar la ejecución de los planes, programas,
proyectos y acciones que se realicen en la
parroquia (Art. 4 literal g)
Formular el Plan de Desarrollo Parroquial
(Art. 4 literal o)
Competencias exclusivas (Art. 65):
Planifcación del desarrollo parroquial y
ordenamiento territorial
Planifcar, construir y mantener la
infraestructura física, equipamiento y espacios
públicos de la parroquia
Incentivar el desarrollo de actividades
productivas comunitarias, preservación de la
biodiversidad y protección del ambiente
El COOTAD también regula el proceso de descentralización de la gestión del Es-
tado y establece un Sistema Nacional de Competencias que defne los sectores,
competencias y facultades de cada nivel de gobierno.
La descentralización es defnida como “la transferencia obligatoria, progresiva
y defnitiva de competencias con los respectivos talentos humanos y recursos
fnancieros, materiales y tecnológicos, desde el gobierno central hacia los gobier-
nos autónomos descentralizados”
62
.
El objetivo de la descentralización es impulsar el desarrollo equitativo, solidario
y equilibrado en todo el territorio nacional con el fn de garantizar el buen vivir, la
equidad interterritorial, niveles de vida similares en toda la población a través del
fortalecimiento de los gobiernos autónomos descentralizados
63.
61 La Ley Orgánica de Juntas Parroquiales fue derogada por el COOTAD
62 COOTAD, Art. 105
63 Ibíd., Art. 106
36
Por su lado, el Sistema Nacional de Competencias es “el conjunto de institucio-
nes, planes, políticas, programas y actividades relacionados con el ejercicio de
las competencias que corresponden a cada nivel de gobierno”
64
.
El Sistema Nacional de Competencias está compuesto por un organismo téc-
nico: el Consejo Nacional de Competencias. El Consejo es una persona jurídica
de derecho público con autonomía administrativa, presupuestaria y fnanciera y
patrimonio propio
65
.
Entre las funciones más importantes del Consejo se destacan las siguientes
66
:
• Organizar e implementar el proceso de descentralización
• Evitar o dirimir la superposición de funciones entre los niveles de gobierno
• Disponer la intervención temporal de un nivel de gobierno en la gestión de las
competencias de otro nivel
• Resolver en sede administrativa los confictos de competencias
• Emitir las resoluciones necesarias para evitar o eliminar la superposición de
funciones entre los niveles de gobierno
A través de este sistema también se regula el ejercicio de las competencias
constitucionales, las competencias concurrentes y exclusivas de cada nivel de
gobierno.
2.4. Situación actual del Ministerio del Ambiente y manejo del SNAP
El Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador está constituido actual-
mente por 45 unidades que en total suman 19’052.233 hectáreas. De estas,
4’804.368 hectáreas son terrestres (casi 20% del territorio nacional) y 14’247.864
hectáreas son marinas. En este sistema encontramos 8 categorías de manejo. A
64 Ibíd., Art. 108
65 Ibíd., Art. 117
66 Ibíd., Art. 118 literales b, h, k, m, o
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
37
continuación se presenta una tabla que resume cuantas áreas protegidas existen
por categoría de manejo y cuanta superfcie terrestre y marina se conserva en
cada categoría:
Cuadro 7. Áreas protegidas
Categoría Unidades
Superfcie
Terrestre
Superfcie
Marina
Total
Superfcie
Parque Nacional 11 3’314.850 14.430 3’329.280
Reserva Ecológica 9 822.326 0 822.236
Reserva Biológica 5 42.239 14’110.000 14’152.239
Reserva Marina 1 0 54.604 54.604
Reserva de Producción Faunística 4 671.861 47.274 719.135
Reserva Geobotánica 1 3.383 0 3.383
Refugio de Vida Silvestre 10 19.356 21.556 40.912
Área Nacional de Recreación 4 5.499 0 5.499
Este sistema está administrado por el Ministerio del Ambiente a través de las
Direcciones Provinciales con la coordinación de las Subsecretarías de Patrimonio
Natural y de Gestión Marino Costera. En casos excepcionales como el Parque
Nacional Cajas, el Refugio de Vida Silvestre Pasochoa, la Reserva Ecológica Co-
fán Bermejo y el Área Nacional de Recreación Parque El Lago existen esquemas
formales que implican un manejo compartido con el Municipio de Cuenca, con
Fundación Natura, con la Federación Indígena Cofán del Ecuador y la Secretaría
Nacional del Agua respectivamente.
Los principales problemas identifcados del Sistema Nacional de Áreas Protegi-
das durante la elaboración de las Políticas y Plan Estratégico del SNAP son
67
:
67 Políticas y Plan Estratégico del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, pág. 60
38
• Existen ecosistemas de alto valor de conservación que no están incluidos en
el sistema, a nivel parroquial, cantonal y provincial.
• La investigación que se realiza en las áreas protegidas no está relacionada con
su manejo y no permite una toma de decisiones adecuada. Falta coordinación
del nivel político con el nivel de gestión local.
• Es necesario mejorar el marco legal e institucional para el manejo de las áreas.
• Existen confictos de tenencia de tierra en las áreas protegidas y falta de titu-
larización de los poseedores de tierras.
• Limitada capacidad de gestión de la autoridad ambiental frente a las necesida-
des de conservación a nivel nacional.
• Insufcientes instrumentos y mecanismos para generar fondos y gestionar re-
cursos
• Bajo nivel de participación de los actores sociales en el manejo de las áreas
protegidas
• No se reconocen los servicios ecológicos que prestan las áreas para el mante-
nimiento de la vida y para las actividades productivas y se limita la posibilidad
de recibir incentivos por conservación.
Algunas acciones para enfrentar estos problemas han sido planteadas en las Po-
líticas y Plan Estratégico del SNAP y han sido adoptadas. A continuación se re-
señan algunas:
A partir de 2007 han sido creadas 206.155 hectáreas de áreas protegidas, de las
cuales, 82.721 (40%) son terrestres. Esto ha contribuido a llenar algunos de los
vacíos de conservación, especialmente en la parte marina. También ha habido un
esfuerzo importante por actualizar los planes de manejo de las áreas protegidas.
Sin embargo, la implementación de los planes no tiene un seguimiento que per-
mita determinar el grado de cumplimiento.
A nivel político se destaca la adopción de una nueva Constitución que hace mu-
cho énfasis en la responsabilidad del Estado en la protección de la biodiversidad,
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
39
a la vez, establece derechos a la naturaleza misma. Incluso en la Constitución se
hace referencia al Sistema Nacional de Áreas Protegidas como una de las estra-
tegias para proteger el patrimonio. A nivel de leyes y reglamentos falta todavía
aterrizar muchos de los principios constitucionales aprobados.
Ciertamente ha habido un incremento importante del presupuesto estatal en el
manejo de las áreas protegidas. Esto ha implicado el aumento del personal y
mayores recursos técnicos para su manejo. Además, se ha frmado y está por
arrancar un proyecto específco sobre sostenibilidad fnanciera de las áreas prote-
gidas, incluyendo áreas del PANE y de los subsistemas privados y comunitarios.
Este proyecto es fnanciado por el GEF.
A pesar de estos avances persisten limitaciones en el manejo de las áreas por la
limitada capacidad del Ministerio para aumentar el personal y capacitarlo en las
funciones de manejo de las áreas protegidas. Muchas áreas cuentan con un per-
sonal mínimo que no se abastece para cumplir la compleja tarea de administrar
un área protegida. Los niveles de participación de los actores locales han mejora-
do pero todavía no se han institucionalizado. Si bien existen algunos Comités de
Manejo legalmente reconocidos, estos espacios no han llenado las expectativas
de los actores locales. Ejemplos de Comité de Manejo activos son el del Parque
Nacional Machalilla y el pre-comité de la Reserva Marina Galera-San Francisco.
La propuesta de complementar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas con
subsistemas no ha podido ponerse en práctica. Algo se ha trabajado en pro-
puestas para el establecimiento de áreas protegidas municipales. Incluso se ha
emitido un acuerdo ministerial al respecto (Acuerdo Ministerial 168
68
) pero en la
práctica, el Ministerio del Ambiente no ha establecido unas pautas claras para el
desarrollo de los subsistemas. Sin embargo, algunos GAD`s como Guayas, Car-
chi, Pichincha, Quito, entre otros han empezado a desarrollar sus propuestas de
sistemas de áreas de conservación a escala provincial o municipal según el caso.
Adicionalmente a las áreas protegidas, el gobierno nacional y especialmente el
Ministerio del Ambiente ha establecido otras áreas de conservación (o que pue-
den cumplir dicho fn) que son manejadas por diferentes estamentos dentro del
68

Acuerdo Ministerial No. 168, publicado en el Registro Oficial No. 319 del 12 de noviembre de 2010
40
propio Ministerio. Por ejemplo, los humedales son manejados por la Dirección
de Biodiversidad, las concesiones de manglar por la Subsecretaría de Gestión
Marino Costera, los bosques protectores por la Dirección Forestal. Todas estas
fguras tienen implicaciones en la conservación de la biodiversidad y deben ser
tomadas en cuenta para el establecimiento de un sistema de conservación.
2.5 Facultades legales y administrativas de los gobiernos autónomos
descentralizados: competencias y atribuciones
Es necesario establecer de forma clara la base jurídica que tiene el ejercicio regu-
latorio sobre la actividad de conservación provincial, así como sus limitaciones y
compromisos con otros gobiernos autónomos descentralizados.
2.5.1. Constitución de la República del Ecuador 2008
La Constitución del Estado Ecuatoriano establece en su Título II sobre derechos
y en su capítulo II los “Derechos del Buen Vivir”, estableciendo en el artículo
14 que “se reconoce el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado que garantice la sostenibilidad y el buen vivir, su-
mak kawsay”.
En dicho artículo se “declara de interés público la preservación del ambiente, la
conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio
genético del país, la prevención del daño ambiental y la recuperación de los es-
pacios naturales degradados”. La declaratoria pública sobre la preservación del
ambiente no es una mención que debe pasar desapercibida. Se trata de un seña-
lamiento de gran transcendencia, ya que el Estado prioriza a través de esta decla-
ratoria las actividades de conservación de la biodiversidad y los ecosistemas, así
como la recuperación de los espacios degradados. Ya ahí el Estado asume una
responsabilidad que se deberá ejercer a través de todos sus niveles de gobierno:
tanto a nivel central como en los gobiernos autónomos a nivel provincial, munici-
pal y parroquial.
Además dentro del Capítulo VII, del Título II, tenemos el establecimiento de
los derechos de la naturaleza, en el artículo 71 se dispone que “la naturaleza o
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
41
Pacha Mama, donde se reproduce y realiza la vida, tiene derecho a que se respe-
te integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneración de sus ciclos
vitales, estructura, funciones, y proceso evolutivos”. Añade además que “el Es-
tado incentivará a las personas naturales y jurídicas, y a los colectivos, para que
protejan la naturaleza, y promoverá el respeto a todos los elementos que forman
un ecosistema.”
Además, el artículo 73 establece que el Estado aplicará medidas de precaución
y restricción para las actividades que puedan conducir a la extinción de las es-
pecies o a la destrucción de ecosistemas. Tanto el respeto a su existencia como
el mantenimiento de los ciclos vitales de la naturaleza y sus procesos evolutivos
se los pone en práctica a través de medidas de restricción, que precisamente se
expresan a través de limitaciones al dominio cuando este se relacione con propie-
dades públicas o privadas que se encuentren en territorios o zonas de gran valor
ecológico que es preciso preservar sea para respetar ciclos vitales, por ejemplo
en acuíferos importantes, como para prevenir la extinción de especies de fora o
fauna. Las obligaciones de preservación y conservación hacen parte vital de las
obligaciones del Estado en todos sus niveles.
La Constitución, además, en el artículo 404 señala que el patrimonio natural del
Estado es único e invaluable y comprende formaciones biológicas, físicas y geo-
lógicas cuyo valor ambiental, científco, cultural o paisajístico exige su protección,
conservación y recuperación, para lo cual, en su gestión se ejercitarán los prin-
cipios y garantías de la Constitución y se la realizará de acuerdo al ordenamiento
territorial y a una zonifcación ecológica.
Aborda más adelante y de forma específca dentro del Título VII del régimen del
Buen Vivir, Capítulo II sobre Biodiversidad y Recursos Naturales, en su artículo
405, la institucionalización del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Estado
que ya se encontraba en la Constitución de 1998, pero desarrolla y profundiza el
concepto. Así, establece que el “Sistema Nacional de Áreas Protegidas garan-
tizará la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de las funciones
ecológicas. El Sistema se integrará por los subsistemas estatal, autónomo des-
centralizado, comunitario y privado, y su rectoría y regulación será ejercida por el
Estado. El Estado asignará los recursos económicos necesarios para la sosteni-
bilidad fnanciera del sistema, y fomentará la participación de las comunidades,
42
pueblos y nacionalidades que han habitado ancestralmente las áreas protegidas
en su administración y gestión”.
Hay varios temas que se derivan de este artículo:
• El SNAP es la herramienta mediante la cual se garantiza la conservación de la
biodiversidad y el mantenimiento de funciones ecológicas.
• El SNAP queda integrado por varios subsistemas: PANE, autónomo descen-
tralizado, privado y comunitario, y el Estado -en todos sus niveles de gobierno-
estará en la obligación de regularlo.
• El Estado asume la responsabilidad de su mantenimiento fnanciero.
• El Estado asume la obligación de promover la participación de las comunida-
des ancestrales en su gestión y administración.
En el caso de los Gobiernos Provinciales se establecen sus competencias exclu-
sivas en el artículo 263 del Título V sobre Organización Territorial del Estado, Ca-
pítulo IV sobre el Régimen de Competencias. Ahí se establece que los gobiernos
provinciales tienen las siguientes competencias exclusivas, sin perjuicio de otras
que determine la ley:
“Planifcar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de orde-
namiento territorial, de manera articulada con la planifcación nacional, regional,
cantonal y parroquial” y “la gestión ambiental Provincial”.
Es importante entender qué se interpreta por Gestión Ambiental, y para ello po-
demos acudir a la defnición que establece nuestra legislación en la Ley de Ges-
tión Ambiental
69
, la cual se anuncia como “el conjunto de políticas, normas, acti-
vidades operativas y administrativas de planeamiento, fnanciamiento y control,
estrechamente vinculadas que deben ser ejecutadas por el Estado y la sociedad
para garantizar el desarrollo sustentable y una óptima calidad de vida”. Adicio-
nalmente, en la legislación peruana se la defne como “el proceso permanen-
te y continuo, constituido por el conjunto estructurados de principios, normas
69 Ley de Gestión Ambiental, Glosario de definiciones
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
43
técnicas, procesos y actividades, orientadas a administrar los intereses, expecta-
tivas y recursos relacionados con los objetivos de la política ambiental y alcanzar
así, una mejor calidad de vida y el desarrollo integral de la población, el desarrollo
de las actividades económicos y la conservación del patrimonio ambiental y na-
tural del país”
70
.
En este contexto es importante mirar lo que establece el artículo 260 de la Cons-
titución sobre el régimen de competencias, en el cual se menciona que el ejer-
cicio de las competencias exclusivas (del Estado Central) no excluirá el ejercicio
concurrente de la gestión en la prestación de servicios públicos y las actividades
de colaboración y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno.
Las competencias exclusivas del Estado Central en la materia se referen al artí-
culo 261, numeral (7) “las áreas naturales protegidas y los recursos naturales”; y,
(11) “los recursos energéticos, minerales, hidrocarburos, hídricos, biodiversidad y
recursos forestales”, por cual se entendería que es preciso establecer sistemas
efcientes de coordinación en materia de biodiversidad y conservación de áreas
protegidas.
En relación a los gobiernos municipales que también han emprendido la tarea de
crear áreas de conservación, estos según el artículo 264 tienen las facultades de:
(num. 1) planifcar el desarrollo cantonal y formular los planes de ordenamiento
territorial; (num.2) ejercer control sobre uso de suelo en el cantón; y, (num. 4)
prestar los servicios de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas resi-
duales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y
aquellos que establezca la ley. Asimismo los gobiernos parroquiales ejercerán de
acuerdo al artículo 267, las facultades de: (num.1) planifcar su ordenamiento pa-
rroquial; (num.4) incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias,
la preservación de la biodiversidad y la protección del ambiente.
Es importante notar que las facultades en materia ambiental están presentes en
los tres niveles de gobiernos autónomos descentralizados, pero solo a nivel provin-
cial se establece la competencia amplia en “gestión ambiental”, la cual se la otorga
en función de la escala y del enfoque regional que la Constitución incorpora al
ordenamiento territorial nacional. Es por esto que a nivel municipal y parroquial se
70 Ley General del Ambiente (Perú), Art. 13
44
requiere un nivel de defnición y coordinación más preciso con la autoridad ambien-
tal. El Ministerio del Ambiente se constituye en la autoridad ambiental nacional y en
consecuencia en la instancia rectora, coordinadora y reguladora del sistema des-
centralizado de gestión ambiental, sin perjuicio de las atribuciones que dentro del
ámbito de sus competencias y otras leyes ejerzan otras instituciones del Estado
71
.
En función de esto, el Ministerio del Ambiente ha promulgado el Acuerdo 168
72

que establece las normas del Subsistema de Gobiernos Autónomos Descentrali-
zados en Áreas Protegidas Municipales, y en donde se establece que el Ministerio
del Ambiente a través de su Subsecretaria de Patrimonio Natural y la Dirección de
Biodiversidad será el encargado de aprobar, coordinar, hacer seguimiento, moni-
torear y evaluar las áreas protegidas municipales que se incorporen al Sistema, la
cual podría darse mediante manifestación de interés de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Municipales, a la vez, establece ciertos requisitos a cumplirse.
El papel de los municipios en la gestión de áreas protegidas
73
Los procesos de reforma estatal desarrollados en las últimas décadas en el
Ecuador han promovido un modelo de gobierno favorable al fortalecimiento
del régimen autónomo descentralizado, que es ejercido -entre otras entida-
des- por los Concejos Municipales. En el marco de la gestión ambiental, estos
procesos se refejan claramente, inter alia
74
, en el fortalecimiento del papel
municipal en la gestión de áreas protegidas. En efecto, durante la última déca-
da, la legislación ha complementado históricas competencias municipales de
planifcación y ordenamiento territorial, con aquellas relativas a delimitación,
manejo y administración de áreas protegidas a nivel cantonal.
El fortalecimiento del papel municipal en la gestión de áreas protegidas en el
Ecuador refeja, además, los procesos desarrollados en el ámbito internacional
71 Ley de Gestión Ambiental, Art. 8
72 Acuerdo Ministerial No. 168 publicado en el Registro Oficial No. 319 del 12 de noviembre de 2010
73 Echeverría, Hugo. 2010. Lineamientos para la creación de áreas protegidas municipales, Centro Ecuatoriano
de Derecho Ambiental, Conservación Internacional Ecuador y The Nature Conservancy. Quito, Ecuador
74 Entre otros
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
45
para promover una gestión más participativa de los gobiernos locales. Los do-
cumentos adoptados en el marco de la Conferencia de la Organización de las
Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo, en 1992, dan cuenta de ello.
Así, la Agenda 21 (1992)
75
dedica un capítulo al análisis de las iniciativas de las
autoridades locales en el desarrollo sustentable. De la misma manera, el Con-
venio sobre la Diversidad Biológica (1992)
76
hace eco de esta visión en el ar-
tículo 8 y, particularmente, a través de los principios que informan el enfoque
ecosistémico característico de este tratado internacional. Más recientemente,
la Declaración de Curitiba sobre Ciudades y Biodiversidad (2007), adoptada
en el marco de los esfuerzos por alcanzar los objetivos de conservación de
la biodiversidad hasta el año 2010
77
, reafrmó la urgencia de incorporar a las
autoridades locales en la implementación de los objetivos del Convenio.
En el marco de las Políticas Nacionales, esta tendencia también es notoria.
Tanto la Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad del Ecuador 2001-
2010
78
como el Plan Estratégico del Sistema Nacional de Áreas Protegidas
2007-2016, destacan el importante papel de los gobiernos autónomos des-
centralizados en la declaratoria, delimitación y manejo de áreas protegidas.
En el marco de la institucionalidad estatal, la gestión de áreas protegidas mu-
nicipales se circunscribe al ámbito de la gestión municipal autónoma, pero
se desarrolla a partir de los principios de coordinación y de cooperación con
los demás niveles de gobierno y, particularmente, con la autoridad ambiental
nacional. Esa es la tendencia delineada por el ordenamiento jurídico nacional
y expresamente formulada en el Plan Estratégico del Sistema Nacional de
Áreas Protegidas.
75 La Agenda 21 (1992) fue adoptada en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y
Desarrollo en 1992.
76 Convenio sobre Diversidad Biológica (1992) [Fecha de publicación del Convenio sobre la Diversidad Biológica
en el Regitro Oficial del Ecuador]. Registro Oficial No. 647 de 6 de marzo de 1995. El Convenio sobre la Diversidad
Biológica fue adoptado en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo en
1992. El Convenio fue aprobado y ratificado por el Ecuador en 1993.
77 Declaración de Curitiba Sobre Ciudades y Biodiversidad (2007). Convenio sobre la Diversidad Biológica [página
web]. http://www.cbd.int/authorities
78 Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad del Ecuador. Registro Oficial No. 11 de 30 de Enero de 2007
46
En este contexto nacional e internacional de políticas, normas e institucio-
nes, es evidente que los procesos normativos que se desarrollan en el Ecua-
dor avanzan hacia la consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas
(SNAP) que, de conformidad con la Constitución de la República, tiene por
objetivo fundamental garantizar la conservación de la biodiversidad y el man-
tenimiento de las funciones ecológicas, para lo cual se integrará por los sub-
sistemas estatal, autónomo descentralizado, comunitario y privado
79
.
El desarrollo de políticas y normas anotado, además de evidenciar un papel
fortalecido de los municipios en la gestión de áreas naturales, plantea un
escenario idóneo y marca un momento oportuno para el análisis de los me-
canismos jurídicos aplicables a la creación de áreas protegidas municipales.
Esta publicación ha sido diseñada a partir de estas premisas y en función de
una necesidad de información relativa a los procedimientos legales aplicables
en el ámbito de la gestión municipal en áreas naturales.
Los Gobiernos provinciales tienen el reto de encarnar la visión de desarrollo
regional que asume el Estado a través de la Constitución vigente, y en conse-
cuencia, constituirse en entres de planifcación y regulación que se encuen-
tren más cerca de los problemas socio-ambientales, y puedan dar respuestas
a la ciudadanía en el cumplimiento pleno de las garantía y para satisfacción de
las necesidades que se contemplan dentro de sus atribuciones. En todo caso,
la implementación del artículo 405 de la Constitución, es un reto de efciencia
y planifcación a nivel territorial que tiene el propósito de sumar acciones a los
esfuerzos ya emprendidos hace varios años por la Autoridad Nacional.
2.5.2. Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
Es la primera vez en el país que se cuenta con un cuerpo normativo a nivel de co-
difcación que tenga el propósito de regular los temas relativos al ordenamiento
político territorial y administrativo del país. En él además se establecen de forma
precisa las competencias de los gobiernos autónomos descentralizados y sus
diferentes atribuciones.
79 Constitución del Ecuador. Art. 405
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
47
El Artículo 4, en su literal (d) establece que uno de los fnes de los gobiernos au-
tónomos descentralizados es precisamente la “recuperación y conservación de
la naturaleza y el mantenimiento de un ambiente sostenible y sustentable”. Por
ellos es preciso entender que el sistema de autonomía descentralizada tiene por
objeto constituirse en un gobierno más cercano a los intereses y necesidades
ciudadanas a nivel local, y actúa específcamente en una serie de competencias,
las cuales se ha pensado son más efcientes si son ejercidas desde la perspectiva
del desarrollo local y mayor proximidad geográfca.
El Gobierno Provincial al estar integrado por un Consejo en el cual actúan los al-
caldes de los cantones de la provincia y representantes de las juntas parroquiales,
tiene la fnalidad de crear un foro para la deliberación y aprobación de actividades,
planes, proyectos y normativa relevante a nivel provincial, con la participación de
los actores locales municipales y parroquiales
80
.
Entre las funciones de los gobiernos autónomos descentralizados provinciales (ar-
tículo 41 literal e) se encuentra la de ejecutar las competencias exclusivas y concu-
rrentes reconocidas por la Constitución y la ley, entre ellas “la gestión ambiental”.
Esta mención es complementada con la visión del artículo siguiente, el mismo que
al referirse a las competencias exclusivas del gobierno autónomo descentralizado
provincial hace énfasis en la planifcación para el desarrollo provincial, la coordi-
nación con los demás gobiernos autónomos descentralizados sobre las obras en
cuencas y micro cuencas, y, nuevamente menciona a la gestión ambiental provin-
cial. Por lo cual, la gestión ambiental provincial constituye una competencia exclu-
siva a nivel provincial, la cual se complementa con el mandato sobre colaboración
y complementariedad, de acuerdo al artículo 260 de la Constitución.
Más aún, el artículo 110 del COOTAD al regular los sectores privativos estable-
ce que serán aquellos que por su naturaleza estratégica son de alcance nacio-
nal y todas sus competencias y facultades corresponden ser ejercidas por el
gobierno central sin posibilidad de ser descentralizables. En consecuencia, se
consideran sectores privativos la defensa nacional, protección interna, relaciones
internacionales, políticas económicas, tributarias, aduaneras, arancelarias, fscal y
monetaria, así como de comercio exterior y endeudamiento externo. No se
80 COOTAD, Art. 43
48
encuentra entre ellos a la gestión ambiental, ni a la protección de la biodiversidad
o conservación de áreas naturales protegidas.
Tanto la biodiversidad como el patrimonio genético se encuentran dentro de los
sectores estratégicos. El COOTAD defne en el artículo 111 a los sectores estra-
tégicos como “aquellos en los que el Estado, en sus diversos niveles de gobierno
se reserva todas sus competencias y facultades, dada su decisiva infuencia eco-
nómica, social, política o ambiental”. Más adelante se establece que la facultad
de rectoría de los sectores estratégicos le corresponde de manera exclusiva al
gobierno central, pero el ejercicio de las restantes facultades y competencias
puede ser concurrente entre los distintos niveles de gobierno. En consecuencia,
todos los niveles de gobierno tienen facultades y competencias sobre la biodiver-
sidad y patrimonio genético; específcamente los gobiernos provinciales tienen
facultades de planifcación, regulación, control y gestión de estos sectores.
Por otro lado, es importante mencionar que el COOTAD establece una mención
expresa de las competencias ambientales, y en su artículo 136 menciona que
la tutela estatal sobre el ambiente se articulará a través de un sistema nacional
descentralizado de gestión ambiental que tendrá a su cargo la defensoría del
ambiente y la naturaleza, a través de la gestión concurrente y subsidiaria de las
competencias como una función compartida entre autoridad nacional ambiental y
gobiernos autónomos descentralizados. Sin embargo resulta confusa la redacción
ya que la tutela, o capacidad de defender derechos consagrados en la Constitu-
ción no puede estar sujeta al control de una instancia administrativa específca; al
fnal del primer inciso del artículo se menciona que esto se ejercerá con sujeción
a las políticas, regulaciones técnicas y control de la autoridad ambiental nacional
de conformidad con la ley.
Sin embargo en la Constitución en su artículo 399 se establece “ que el ejercicio
integral de la tutela estatal sobre el ambiente y la corresponsabilidad de la ciuda-
danía en su preservación, se articulará a través de un sistema nacional descen-
tralizado de gestión ambiental, que tendrá a su cargo la defensoría del ambiente
y naturaleza”, sistema que de acuerdo a la misma ley integra a los niveles de
gobierno central con los autónomos descentralizados, por lo cual resulta contra-
dictorio que se supedite al control de la autoridad nacional.
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
49
SECCIÓN III
DIAGNÓSTICO TÉCNICO INSTITUCIONAL
DE LA CAPACIDAD DE CONSERVACIÓN A NIVEL
PROVINCIAL
3.1 Análisis del potencial de conservación de la provincia
Desde la creación de la Dirección de Medio Ambiente
81
(actualmente denomi-
nada Dirección de Medio Ambiente
82
) se han identifcado áreas de importancia
ecosistémica que no se encuentran protegidas bajo ninguna categoría legal, en
consecuencia, el Gobierno Provincial ha visto la necesidad de crear un Sistema
Provincial de Áreas de Conservación que permita conservar la importancia de
estos espacios de gran valor ecológico, además de sus bienes y servicios am-
bientales.
81 Ordenanza de Organización Administrativa que contiene un Orgánico Estructural, Orgánico Funcional, Perfiles
para los Cargos y Escala de Remuneración Mensual Unificada de los Funcionarios y Empleados del Consejo
Provincial del Guayas, creando la Dirección de Medio Ambiente dentro del Nivel Operativo, del 8 de mayo del 2008
82 A la fecha de ejecución de la presente consultoría se encuentra en trámite un nuevo orgánico funcional del
Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial del Guayas (GAD-Guayas), en el cual se cambiaría el nombre de
la actual Dirección de Medio Ambiente, por un nuevo nombre, probablemente Dirección de Medio Ambiente o
Coordinación General de Ambiente
50
Mapa 1. Áreas de Conservación y Áreas Prioritarias para la
Conservación en la Provincia del Guayas
Fuente: Jorge León, TNC
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
51
Áreas naturales y formaciones vegetales
En la provincia del Guayas, de acuerdo al mapa elaborado por Sierra (1999), encon-
tramos que de una superfcie de 1’527.711 hectáreas analizadas de la provincia,
el 71% (1’085.004) están intervenidas. Esto implica que 442.707 (29%) hectáreas
aun conservan formaciones vegetales naturales. A continuación se clasifca las
formaciones vegetales naturales remanentes:
Cuadro 8. Formaciones vegetales remanentes
83
Formación Superfcie (Ha) %
Bosque Deciduo de Tierras Bajas de la Costa 171.552 38,751
Manglar
83
81.993 18,521
Bosque Semideciduo de Tierras Bajas de la Costa 73.469 16,595
Matorral Seco de Tierras Bajas de la Costa 63.725 14,394
Sabana Arbustiva 10.784 2,436
Bosque Semideciduo Piemontano de la Costa 9.982 2,255
Bosque Siempreverde Piemontano de la Costa 9.890 2,234
Bosque Siempreverde de Tierras Bajas de la Costa 9.757 2,204
Bosque Siempreverde Piemontano de la Cordillera de la Costa 8.942 2,020
Herbazal de Tierras Bajas de la Costa 1.247 0,282
Bosque Siempreverde Montano Bajo de los Andes Occidentales 1.065 0,241
Bosque Deciduo Piemontano de la Costa 141 0,032
Bosque de Neblina Montano Bajo de la Cordillera de la Costa 131 0,030
Bosque de Neblina Montano de los Andes Occidentales 24 0,005
Manglillo 5 0,001
TOTAL 442.707 100,000
83 El estudio realizado por CLIRSEN para el PMRC en 2006 indica que la superficie de manglar para la provincia
del Guayas era de 105.219 hectáreas. Sin embargo, usamos la información de la propuesta de Sierra porque es
la única referencia que abarca todas las formaciones ecológicas. Estos datos deben verificarse con análisis de
campo
52
Como se observa en la tabla, la formación vegetal remanente más importante
es el bosque deciduo de tierras bajas de la costa (39%), seguido por el manglar
(19%), bosque semideciduo de tierra bajas (17%) y matorral seco de tierras bajas
de la costa (14%). Luego existen algunas formaciones de menor importancia
(en cuanto a cobertura) que mantienen 2% como la sabana arbustiva, bosque
semideciduo piemontano de la costa, bosque siempreverde piemontano de la
costa, bosque siempreverde de tierras bajas de la costa y bosque siempreverde
piemontano de la cordillera de la costa. Finalmente existen algunas formaciones
que ocupan menos del 1% de la vegetación remanente.
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
53
Mapa 2. Formaciones Vegetales
Fuente: Jorge León, TNC
54
Cuencas
De acuerdo a las demarcaciones hidrográfcas propuestas por SENAGUA, la pro-
vincia del Guayas se encuentra en las demarcaciones del Guayas, Naranjal y Zapo-
tal. La cuenca más importante de la provincia es la del río Guayas. De acuerdo a la
subdivisión propuesta por el antiguo Consejo Nacional de Recursos Hídricos, en el
Guayas encontramos 21 subcuencas.
Demarcación Hídrica Subcuencas Superfcie (Hectáreas) %
Guayas
Río Daule 454.256 30,70
Drenajes menores 187.876 12,70
Guayas Río Taura 126.761 8,57
Zapotal Río Daular 105.641 7,14
Guayas Isla Puná 87.790 5,93
Guayas Río Yaguachi 84.472 5,71
Guayas Río Jujan 67.276 4,55
Zapotal Estero del Morro 59.855 4,05
Zapotal Río Chongón 51.975 3,51
Naranjal Río Churute 41.527 2,81
Naranjal Río Naranjal 42.202 2,85
Naranjal Río Jagua 37.054 2,50
Guayas Río Macul 31.577 2,13
Naranjal Río Cañar 30.943 2,09
Naranjal Río Balao 24.952 1,69
Naranjal Río San Pablo 17.396 1,18
Naranjal Río Gala 11.645 0,79
Naranjal Río Tenguel 5.559 0,38
Naranjal Río Siete 4.193 0,28
Guayas Río Babahoyo 4.240 0,29
Zapotal Río Zapotal 2.472 0,17
TOTAL 1.479.662 100,00
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
55
Mapa 3. Subcuencas Hidrográfcas
Fuente: Jorge León, TNC
56
Áreas de Conservación
En la provincia del Guayas existen actualmente algunas áreas que cumplen fun-
ciones de conservación de biodiversidad. Algunas de estas áreas tienen una ges-
tión formal como áreas de conservación y otras son designaciones que implican
o podrían implicar un manejo con estos fnes. Estas áreas son:
• Áreas Protegidas del PANE
• Bosques Protectores
• Humedales de Importancia Internacional
• Concesiones de Manglar
• Áreas de importancia para las Aves
A continuación se detalla cada tipo de área de conservación mencionada.
Áreas Protegidas del PANE
Actualmente existen en la provincia del Guayas 6 áreas protegidas divididos en 4
categorías de manejo: Reserva Ecológica, Refugio de Vida Silvestre, Reserva de
Producción Faunística y Área Nacional de Recreación.
La superfcie total de protección es de 76.596 hectáreas lo cual representa alre-
dedor de 5% de la superfcie provincial. El 65% de esta superfcie protegida es
la Reserva Ecológica Manglares Churute seguida por el Refugio de Vida Silvestre
Manglares El Morro y la Reserva de Producción de Fauna Manglares El Salado.
En general, uno puede colegir de esta información que la mayor protección por
parte del PANE del Sistema Nacional de Áreas Protegidas en la provincia del
Guayas está en las zonas de manglar. A continuación una tabla con la información
de cada área.
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
57
Cuadro 10. Áreas protegidas existentes en el Guayas
Área Protegida Superfcie (hectáreas)
Reserva Ecológica Manglares Churute 50.068
Refugio de Vida Silvestre Manglares El Morro 11.807
Refugio de Producción de Fauna Manglares El Salado 9.748
Área Nacional de Recreación Parque El Lago 2.149
Área Nacional de Recreación Santay e isla del Gallo 2.224
Área Nacional de Recreación Samanes 600
TOTAL 76.596
Bosques Protectores
84
En la provincia del Guayas existen 14 bosques protectores que cubren una su-
perfcie de 42.549 hectáreas lo que representa un 3 % de la superfcie provincial
y un alrededor del 10% de las áreas con cobertura natural. Algunos de estos
bosques protectores no están solo en la provincia del Guayas sino en provincias
vecinas. En la siguiente tabla solo se considera la superfcie en la provincia del
Guayas.
84 Los manglares también constituyen bosques protectores según el artículo 20 del Libro V del TULAS que
dispone: “se declaran como bosques protectores a los manglares existentes en las provincias de Esmeraldas,
Manabí, Guayas y El Oro que fueran de dominio del Estado. Contará con la participación del Ministerio de Defensa,
Consejo Nacional de Recursos Hídricos y Corporaciones de Desarrollo Regional”
58
Cuadro 11. Bosques protectores existentes en Guayas
85
Bosque Protector Superfcie (hectáreas)
Daule Peripa 3.088
Chongón Colonche 5.387
Subcuenca del río Chongón
85
10.131
Chillanes Bucay 595
Cerro Blanco 6.078
La Prosperina 642
Estero Salado 46
Molleturo Mollepungo 11.779
Hacienda CIGASA 18
Cerro Colorado 316
Palo Santo 10
El Paraíso 578
Bosqueira 130
Yansun Limbo 3.881
TOTAL 42679
Si sumamos la superfcie de las áreas protegidas y los bosques protectores te-
nemos una extensión con estatus de protección equivalente a 119.275 hectáreas
que representa el 27% de las áreas con cobertura natural de la provincia.
85 En la declaratoria del Área Nacional de Recreación Parque el Lago en 2002 aparentemente se deroga este
bosque protector, pero en la página web del Ministerio del Ambiente sigue constando como tal hasta la actualidad
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
59
Mapa 4. Áreas Protegidas y Bosques Protectores
Fuente: Jorge León, TNC
60
Humedales de Importancia Internacional
En la provincia del Guayas existen 2 humedales reconocidos por la convención Ram-
sar como de importancia internacional: Isla Santay y Reserva Ecológica Manglares
Churute. Ellos ocupan una superfcie de aproximadamente 55.000 hectáreas.
Concesiones de Manglar
En la provincia del Guayas existen 10 concesiones de manglar que en total suman
20.334 hectáreas. Un par de concesiones están en proceso de renovación pues el
plazo de la concesión se ha cumplido Esto representa el 55% de las concesiones
de todo el país. Respecto a la superfcie de manglar, tenemos que bajo esta fgura
de concesión se encuentra el 25% del manglar de la provincia
86
. A continuación se
presenta una tabla con información sobre las concesiones.
Cuadro 12. Concesiones de manglar
Benefciario del Acuerdo Fecha del Acuerdo Superfcie (ha)
Asociación de Cangrejeros Seis de Julio 31 de Julio de 2000 1.366
Asociación de Usuarios del Manglar Cerritos de los
Morreños (En trámite de renovación)
8 de Agosto de 2000 3.394
Cooperativa de Cangrejeros Producción Pesquera
Artesanal Nuevo Porvenir
22 de Octubre de 2007 2.236
Asociación de Cangrejeros y Pescadores de Balao 29 de Diciembre de 2007 2.653
Asociación de Cangrejeros 6 de julio
(Nueva concesión con más hectáreas en custodia)
29 de Diciembre de 2007 560
Cooperativa de Producción Pesquera Artesanal
El Conchal
6 de agosto de 2010 1258,09
Cooperativa de Producción Pesquera Artesanal
Mondragón
6 de agosto de 2010 232,77
86 La referencia al 25% del manglar es la relación entre la superficie concesionada de manglar y el valor que
Sierra y sus colaboradores establecen en su mapa de formaciones vegetales del Ecuador
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
61
Cooperativa de Producción Pesquera Artesanal Buena
Vista
6 de agosto del 2010 454,57
Cooperativa de Producción Pesquera Artesanal Puerto
La Cruz
6 de agosto del 2010 1137,31
Asociación de Usuarios Ancestrales de Pesca
Artesanal Campo Alegre
6 de agosto del 2010 7042,25
Áreas de importancia para las Aves
En la provincia del Guayas encontramos 8 Áreas de Importancia para las Aves
cubriendo una superfcie de 263.509 hectáreas terrestres. En total cubren el 17%
de la provincia. El área más grande es los Manglares del Golfo de Guayaquil que
representa un 58% de todas las áreas de importancia para las aves en Ecuador.
Le siguen en importancia, Manglares Churute (16%) y las Ciénegas de Guayaquil
(13%). A continuación la tabla con la información respectiva. Es importante acla-
rar que algunas Áreas de Importancias para la Conservación de las Aves (AICAS)
son más extensas pero solo se ha tomado en cuenta la superfcie terrestre que
ocupan en la provincia.
Cuadro 13. Áreas de importancia para las aves
Área de Importancia para las Aves Superfcie en Guayas (Has)
Bosque Protector Chongón Colonche 10.745
Bosque Protector Cerro Blanco 15.731
Reserva Ecológica Manglares Churute 41.605
Manglares del Golfo de Guayaquil 153.401
Bosque Protector Molleturo Mollepungo 4.289
Cerro de Hayas 2.599
Isla Santay 1.845
Ciénegas de Guayaquil 33.294
TOTAL 263.509
62
Mapa 5. Áreas importantes para la conservación de las ves

Fuente: Jorge León, TNC
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
63
Vacíos de Conservación
A pesar de que existe cierta cobertura a través de diferentes áreas de conser-
vación, el estudio de vacíos de conservación realizado por el Ministerio del Am-
biente con otras organizaciones determinó que existen 315.766 hectáreas de va-
cíos de conservación en la provincia del Guayas. Esto representa el 71% de los
ecosistemas naturales de la provincia. El limitante de esta información es que la
escala utilizada por el estudio fue 1:250.000 lo cual no permite discriminar áreas
con potencial valor de conservación que tengan un tamaño pequeño. Este valor
debe considerarse referencial y debe ser afnado con un estudio de vacíos más
detallado a una escala mayor (1:50000 o 1:25000), y, que además evalúe la efec-
tividad de manejo de las áreas bajo conservación.
64
Mapa 6. Sitios Prioritarios Terrestres y Marinos
Fuente: Jorge León, TNC
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
65
3.2 Evaluación de las capacidades técnico- institucionales
El Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial del Guayas (GAD-Guayas)
cuenta con algunas capacidades relacionadas con el manejo de áreas de conser-
vación. Estas capacidades serán analizadas en términos de recursos humanos,
recursos materiales y recursos fnancieros.
En cuanto a recursos humanos, el Gobierno Provincial cuenta actualmente con
un jefe y cinco técnicos en la Jefatura de Biodiversidad y Áreas Protegidas de
la Dirección de Medio Ambiente. El Jefe de Biodiversidad y Áreas Protegidas
tiene una amplia experiencia en temas relacionados a áreas de conservación y
preparación académica acorde (Título de Biólogo y Curso de Especialización en
Áreas Protegidas). El resto del personal son igualmente biólogos (3) y biólogas
(2) con poca preparación académica formal en el tema específco de manejo de
áreas protegidas. Sin embargo, a través de sus diferentes especialidades pueden
contribuir al manejo de las áreas de conservación. Estas especialidades están
relacionadas con fora, fauna (especialmente aves y mamíferos), desarrollo comu-
nitario, y manejo de Sistemas de Información Geográfca. Uno de los funcionarios
se incorporó como Magister en manejo sustentable de recursos naturales, mien-
tras que dos funcionarios están participando en la misma maestría (un egresado
y un maestrante). Además de los conocimientos académicos, este personal ha
trabajado en diferentes organizaciones de la provincia y en diferentes lugares de
la misma por lo cual tienen un amplio conocimiento de su biodiversidad y la pro-
blemática asociada.
Además, de este personal específco, con alguna gestión la Jefatura podría contar
con el apoyo de otros técnicos de direcciones como turismo, planifcación, proyec-
tos especiales y otros.
En lo referente a recursos materiales, la Jefatura cuenta con una ofcina y equipos
de computación que permiten el trabajo de sus técnicos. A disposición de la Je-
fatura se encuentra un vehículo y equipos como GPS (2), binoculares (2) y cámara
fotográfca (1). No menos importante es la licencia para ArcGIS, lo que permite
establecer un sistema de información geográfca. En ese sentido otro recurso ma-
terial importante con el que cuenta el Gobierno Provincial es la información recopi-
lada y la que se encuentra recopilando. Los diferentes procesos de levantamiento
de información son claves para determinar sitios con potencial de conservación.
66
El Gobierno Provincial tiene un presupuesto propio del cuál algunos recursos se
destinan actualmente para temas relacionados con la conservación de la biodiver-
sidad y el establecimiento de las áreas de conservación a nivel provincial.
Adicionalmente, el Gobierno Provincial cuenta con aliados estratégicos que apo-
yan su gestión y que pueden contribuir al manejo de las áreas de conservación,
tanto con recursos fnancieros como con asistencia técnica. Entre estos aliados
existen organizaciones internacionales como The Nature Conservancy y Conser-
vación Internacional, proyectos como Costas y Bosques Sostenibles de USAID,
empresas privadas como TONI S.A. También el Gobierno Provincial tiene exce-
lentes relaciones con universidades, organizaciones no gubernamentales, esta-
mentos del gobierno central, gobiernos locales y comunidades. Estas alianzas
fortalecen la capacidad del Gobierno Provincial para el manejo de las áreas de
conservación que se declaren en el futuro.
Otro recurso importante con el que cuenta el Gobierno Provincial es la voluntad
política del Prefecto y de la Dirección de Medio Ambiente. Sin el empuje y apoyo
político de dichos estamentos no sería factible desarrollar el Sistema Provincial de
Áreas de Conservación. Dicha voluntad se manifesta no solo en palabras, discur-
sos y políticas sino en la asignación del tiempo de sus funcionarios y en la inversión
de recursos del presupuesto para el desarrollo del Sistema.
3.3 Instrumentos existentes sobre gestión,
co-gestión y manejo existentes a nivel nacional
En términos de gestión compartida de áreas protegidas, la situación es comple-
ja. A pesar de que se habla de participación, no está claramente defnido como
pueden otros actores que no sea el Ministerio del Ambiente participar en la toma
de decisiones sobre las áreas protegidas. La única fgura mencionada en la le-
gislación secundaria es el Comité de Gestión que en teoría debería agrupar a los
actores interesados en el área protegida. Sin embargo, dicho comité no tiene
ninguna injerencia en la toma de decisiones de las áreas protegidas.
En todo caso, en la práctica, existen casos de gestión compartida un poco forza-
da por las circunstancias y las presiones sociales. Quizás el caso más extremo
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
67
es la descentralización del Parque Nacional Cajas que dejó la administración del
área en el Municipio de Cuenca a través de su Empresa de Alcantarillado, Agua
Potable y Comunicaciones (ETAPA). La injerencia del Ministerio en el manejo del
área es mínima.
Existen otros casos como el Refugio de Vida Silvestre Pasochoa cuya administra-
ción está a cargo de Fundación Natura. En este caso, la fgura de bosque protec-
tor fue cambiada a Refugio de Vida Silvestre para que la Fundación pudiera seguir
administrando el área de conservación. Otro caso es el de la Reserva Ecológica
Cofan Bermejo cuya declaratoria se hizo a solicitud de los indígenas Cofanes y
que en su acuerdo de creación incluyó algunos términos para la administración
conjunta entre el Ministerio del Ambiente y la Federación Indígena Cofán del
Ecuador. En la práctica son los cofanes los que tienen una presencia más perma-
nente en el área y los que ejercen el control en dicho territorio. Igualmente, los
Cofanes tienen acuerdos con el Ministerio del Ambiente para manejar sus territo-
rios dentro de áreas protegidas como Cayambe Coca y Cuyabeno.
A diferencia de las áreas protegidas, en otras fguras de conservación como en
las concesiones de manglar, el tema de manejo compartido está mucho más ex-
plícito. En dichas fguras, las comunidades comparten responsabilidades con el
Ministerio por el cuidado de los recursos naturales. En los bosques protectores
la situación es un poco ambigua porque legalmente no existen disposiciones al
respecto pero en ciertos casos el Ministerio ha delegado el manejo de las áreas a
privados. En la práctica esto ha sido efectivo para conservar ciertas áreas.
68
SECCIÓN IV
POLÍTICAS BÁSICAS O DE ACCIÓN PARA EL SISTEMA
PROVINCIAL DE AREAS DE CONSERVACIÓN DEL GUAYAS.
1. Reconocer la responsabilidad de todos los niveles de gobierno autónomo
descentralizado y la necesidad de coordinación con los mismos en la con-
servación de la diversidad biológica y el mantenimiento de las funciones
ecológicas, de acuerdo al mandato constitucional.
2. Implementar el mandato constitucional para establecer el Sistema Nacional
de Áreas Protegidas integrado, entre otros, por el Subsistema de Gobiernos
Autónomos Descentralizados. Su rectoría y regulación será ejercida por el
Estado.
3. Instituir el Sistema Provincial de Áreas de Conservación dado que la con-
servación de los ecosistemas, la biodiversidad, la protección del ambiente
y la integridad del patrimonio genético es de interés público.
4. La identifcación y selección de áreas de conservación para el sistema pro-
vincial se hará de acuerdo con criterios ecológicos de representatividad,
complementariedad, viabilidad ecológica, conectividad y conservación de
paisaje. También se usarán criterios sociales relacionados a los bienes y
servicios ambientales que pueden prestar las áreas (agua, recreación, ma-
teria prima para procesos productivos, entre otros), aspectos culturales y
paisajísticos.
5. Articular la participación activa e incluyente de diversos actores clave /
partes interesadas en el manejo del sistema provincial; se fortalecerá sus
capacidades para el manejo de las áreas de conservación y sus áreas de
infuencia.
6. Implementar la co-gestión, co-administración y co-manejo de las áreas de
conservación, de manera técnica siguiendo los lineamientos locales, pro-
vinciales, nacionales e internacionales.
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
69
7. Mantener niveles óptimos de coordinación e intercambio de experiencias
con el Ministerio del Ambiente y otros organismos del Estado pertinentes,
así como con los gobiernos autónomos descentralizados, en la gestión y
manejo del Sistema Provincial de Áreas de Conservación.
8. Diseñar e implementar incentivos que motiven a los propietarios privados
y comunitarios a conservar la biodiversidad e incorporación de áreas al Sis-
tema Provincial de Áreas de Conservación. Estos incentivos serán moneta-
rios y no monetarios. Se motivará para que otros actores como gobiernos
locales y entidades privadas también implementen incentivos para la con-
servación.
9. Incorporar el concepto de uso sustentable de la biodiversidad dentro del
Sistema Provincial de Áreas de Conservación. Estos usos se darán siempre
de forma controlada y de acuerdo al ordenamiento de las áreas de conser-
vación. Especialmente se promoverán usos tradicionales.
10. Alcanzar la sostenibilidad fnanciera del Sistema Provincial de Áreas de
Conservación utilizando diversos mecanismos de fnanciamiento disponi-
bles a nivel local, nacional e internacional, en coordinación con los actores
involucrados en la gestión de áreas provinciales.
70
SECCIÓN V
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA PARA EL SISTEMA
PROVINCIAL DE AREAS DE CONSERVACIÓN DEL GUAYAS
2012 - 2016
5.1 Visión:
Un Sistema Provincial de Áreas de Conservación participativo, incluyente y téc-
nicamente viable, conformado por muestras representativas
87
de los ecosiste-
mas de la Provincia, que fortalece las estrategias nacionales de conservación
de la diversidad biológica y que sirve de insumo para los Planes de Desarrollo y
de Ordenamiento Territorial de los Gobiernos Autónomos Descentralizados de la
provincia del Guayas.
5.2 Misión:
Articular una estrategia regional de conservación para promover el rol activo del
Gobierno Provincial, Municipios y Juntas Parroquiales en la identifcación, gestión
de protección y manejo de áreas prioritarias para la conservación, y procurar su
inclusión en sus respectivos Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial,
a través de la integración de propietarios privados y comunitarios y la sociedad
civil organizada.
5.3 Principios institucionales
• El Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial del Guayas trabajará con
un sistema de acceso a la información sobre la planifcación en materia de
87 Una muestra representativa se considera a una superficie dada de cada tipo de ecosistema presente en
la provincia que pueda mantener la viabilidad ecológica del mismo. No existe un dato exacto y más es una
consideración que se hace con los especialistas para determinar el tamaño y condiciones del mismo
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
71
conservación, y mantendrá la información disponible, cumpliendo con los prin-
cipios de transparencia, frente a los demás gobiernos autónomos descentrali-
zados, organizaciones de la sociedad civil y a la ciudadanía en general.
• El Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial del Guayas asume la respon-
sabilidad de emitir políticas públicas y normativas que orienten las acciones de
conversación provincial para el logro de sus objetivos como parte de la planifca-
ción territorial provincial.
• El Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial del Guayas se guiará por
criterios de viabilidad ecológica y de participación activa e incluyen de todos
los sectores de la sociedad.
• El Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial del Guayas asistirá tanto a
gobiernos municipales y parroquiales, como a comunidades y propietarios pri-
vados en los procesos de incorporación al sistema provincial de conservación.
• El Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial del Guayas pondrá a dispo-
sición de los actores la capacitación necesaria para el cumplimiento de sus
objetivos y metas comunes.
5.4 Objetivos:
5.4.1. Objetivo general:
Conservación de muestras representativas de ecosistemas naturales de la pro-
vincia del Guayas, que no estén ya protegidos por otras categorías de protección
a nivel nacional, a través de la institucionalización del Sistema Provincial de Áreas
de Conservación.
5.4.2. Objetivos específcos:
1. Fortalecer las capacidades del Gobierno Provincial, los gobiernos locales y la
sociedad civil para conservar la biodiversidad de la Provincia
2. Generar en la población capacidad para hacer conservación y fomentar las
alianzas público–privado y comunitarias
72
3. Generar opciones de conservación y de uso y manejo sustentable de los re-
cursos de la biodiversidad provincial
4. Manejar efcientemente las áreas, a través de herramientas técnicas, con la
participación de los gobiernos locales y la sociedad civil; y procurar su soste-
nibilidad.
Relación de Objetivos con las líneas estratégicas
Objetivo Líneas Estratégicas
1
Desarrollo de un programa de fortalecimiento de capacidades para el manejo de las áreas
de conservación
Diseño de un sistema de gobernanza y manejo del sistema provincial de áreas de conser-
vación
2 Difusión del valor de la biodiversidad y de las acciones implementadas
3
Identifcación de áreas críticas para la conservación de la provincia del Guayas
Declaración de áreas de conservación de acuerdo a las prioridades establecidas
4
Elaboración de planes de manejo para las áreas del sistema provincial
Implementación de Acciones prioritarias de manejo en las áreas de conservación
Establecimiento de un sistema de manejo de información para las áreas de conservación.
Evaluación del impacto de las acciones desarrolladas
5.5 Líneas Estratégicas
Para alcanzar los objetivos planteados se propone la implementación de las si-
guientes estrategias:
1. Identifcación de áreas críticas para la conservación de la provincia del Guayas
2. Declaración de áreas de conservación de acuerdo a las prioridades establecidas
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
73
3. Elaboración de planes de manejo para las áreas del sistema provincial
4. Implementación de acciones prioritarias de manejo en las áreas de conservación
5. Establecimiento de un sistema de manejo de información para las áreas de
conservación.
6. Difusión del valor de la biodiversidad y de las acciones implementadas
7. Desarrollo de un programa de fortalecimiento de capacidades para el manejo
de las áreas de conservación
8. Evaluación del impacto de las acciones desarrolladas
9. Diseño de un sistema de gobernanza y manejo del sistema provincial de áreas
de conservación
Todas estas líneas estratégicas y en general el sistema deben adscribirse a los
siguientes factores:
• Basarse en ecosistemas
• Integrarse a la planifcación territorial
• Promover la participación de los actores sociales
• Desarrollar restricciones pero también incentivos
• Generar orgullo en la población guayasense y ecuatoriana
5.5.1. Identifcar áreas críticas para la conservación en la provincia
El punto de partida para el establecimiento del sistema provincial de áreas de
conservación es la identifcación de áreas críticas para la conservación en la
provincia. Es importante partir del hecho de que ya existen algunas áreas que
considerando su importancia ecológica han sido declaradas áreas protegidas
(PANE), bosques protectores, sitios Ramsar o áreas de importancia para las
aves. Además, considerando elementos de conservación y desarrollo productivo
se han establecido concesiones de manglar. También es necesario reconocer
que no todas estas áreas han tenido un manejo adecuado y que por lo tanto, la
74
conservación de la biodiversidad no está garantizada. Finalmente, es importante
admitir que en la provincia existe vacíos de conservación pues algunos ecosiste-
mas no están protegidos con una representatividad adecuada (o simplemente no
están protegidas). Lo mismo sucede con ciertas especies de fora y fauna que no
cuentan con una protección formal.
Existen estudios a nivel nacional y regional que proponen ciertas superfcies
como vacíos o áreas críticas para la conservación. Sin embargo, la escala de es-
tos estudios no es adecuada para una gestión a nivel provincial (Cuesta-Camacho
et al 2007, Tirira et al 2004).
Por eso se propone la realización de un proceso técnico para la identifcación
de áreas críticas para la conservación en la provincia del Guayas. Esto proceso
debe incluir la elaboración de un mapa de sistemas ecológicos a escala 1:50000
que permita hacer un análisis de vacíos de conservación tomando en cuenta los
ecosistemas y ciertos elementos de biodiversidad (especies clave). A partir de
este análisis enfocado en los factores biofísicos es necesario realizar los pro-
cesos sociales y políticos que permitan identifcar y priorizar áreas críticas de
conservación para la provincia. En los aspectos ecológicos es importante tomar
en cuenta factores como la integridad ecológica, representatividad (que todos
los ecosistemas y todas las especies seleccionadas estén representados y sean
viables dentro del sistema), el grado de amenaza, la irremplazabilidad (Dudley &
Parrish 2005). En cuanto a los aspectos sociales es necesario considerar el uso
de la biodiversidad, las fuentes hídricas para consumo humano y actividades pro-
ductivas, temas culturales, entre otros.
Si bien existe un componente altamente técnico para identifcar los vacíos hacien-
do referencia a la biodiversidad, el proceso fnal de identifcación de áreas críticas
para la conservación es un proceso que debe incluir la participación de múltiples
actores (gobiernos locales, comunidades, organizaciones de la sociedad civil, uni-
versidades, empresas, entre otros).
Objetivo
Identifcar de manera técnica y con la participación de los actores locales las
áreas críticas para la conservación de la provincia del Guayas
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
75
Acciones estratégicas
1. Recopilar información existente sobre la biodiversidad de la provincia (tanto
bibliográfca como cartográfca)
2. Desarrollo de un estudio de vacíos de conservación para la provincia
3. Socialización del estudio con actores locales
4. Priorización de áreas de conservación con participación de actores locales
Indicadores de éxito
Indicadores
Medios de
Verifcación
Situación Actual
(Enero 2012)
Situación Deseada
(Diciembre 2016)
Número de hectáreas iden-
tifcadas como vacíos de
conservación
Número de áreas identif-
cadas como prioritarias
Mapa áreas iden-
tifcadas como
vacíos de conser-
vación
Listado de áreas
priorizadas
0 hectáreas identi-
fcadas como vacíos
de conservación y
priorizadas
Estudio de vacíos de con-
servación realizado y al
menos 20 áreas priorizadas
5.5.2. Declaración de áreas de conservación de acuerdo a las prioridades establecidas
Una vez identifcadas las áreas prioritarias de conservación, y sin perjuicio de
haberse identifcado ya sitios relevantes para la conservación de la biodiversidad
(existen zonas que ya han sido identifcadas por la Dirección de Medio Ambiente
y Agua), se debe empezar la gestión para declararlas como áreas de conserva-
ción dentro del sistema provincial propuesto. Esto implica una serie de pasos
técnicos y legales.
En lo que tiene que ver con los aspectos técnicos el primer paso es realizar una
evaluación preliminar de la biodiversidad del área seleccionada. Esta evaluación
debe determinar las especies de fora y fauna presentes y el tipo de ecosistemas.
Se debe identifcar las especies que están en alguna categoría amenazada, aque-
llas que son endémicas y aquellas que por cualquier circunstancia representen
76
algún valor de conservación específco (uso local, asociación cultural, entre otros).
Para realizar esta evaluación se pueden realizar salidas de campo exploratorias
utilizando técnicas de evaluación ecológica rápida y complementarla con informa-
ción secundaria.
Además de esta exploración biológica es necesario identifcar a los actores so-
ciales vinculados y caracterizarlos en cuanto a su número, condiciones sociales y
económicas y su relación con el área. Si fuera posible, se debería incluir informa-
ción lo más detallada posible sobre la tenencia de la tierra.
A partir de este diagnóstico biológico y social se deben hacer las recomendacio-
nes necesarias para el establecimiento del área de conservación. Se deben de-
fnir de la manera más clara y específca posible los límites del área. Idealmente
estos límites deben ser determinados en campo mediante sistema de posiciona-
miento global (GPS), para su incorporación en una base de datos para el sistema
de información geográfca (SIG). Finalmente, también es importante desde el
punto de vista técnico proponer y defnir una categoría de manejo de acuerdo a
las características del área y a los objetivos que se busquen para la misma.
Todos estos procesos, mientras más participativos mejor. El involucramiento de
los actores relacionados desde los inicios de la creación del área facilitará los
procesos de manejo, generará confanza y disminuirá la resistencia. De todas
maneras, es importante reconocer que los procesos participativos tienen costos
específcos y generalmente hacen más lento el trabajo. Sin embargo, a la larga la
sostenibilidad social e institucional del proceso mejora sustancialmente.
En el instructivo que acompaña este documento se describen los procesos lega-
les para la declaración de un área de conservación.
Objetivo
Establecer áreas de conservación en los sitios críticos identifcados
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DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
77
Acciones estratégicas
1. Identifcación y delimitación del área de conservación propuesta
2. Realización de estudios de biodiversidad y de aspectos sociales (incluyendo
tenencia de tierra)
3. Determinación de una categoría de manejo
4. Socialización de la propuesta y consultas con población local y actores intere-
sados
5. Declaración del área de conservación (mediante ordenanza o resolución del
Consejo Provincial)
Indicadores de éxito
Indicadores
Medios de
Verifcación
Situación Actual
(Enero 2012)
Situación Deseada
(Diciembre 2016)
Hectáreas de áreas
de conservación
declaradas
Hectáreas de vacíos
cubiertos con las
áreas de conservación
declaradas
Mapa y Listado de
áreas de conservación
declaradas
0 hectáreas
declaradas como
áreas de conservación
0 hectáreas de vacíos
cubiertos
Al menos 10.000 hectáreas
declaradas como áreas de
conservación
Al menos 7.500 hectáreas
de vacíos cubiertos
5.5.3. Elaboración de planes de manejo para las áreas del Sistema Provincial
La principal herramienta para la conservación de las áreas debe ser el plan de
manejo. El plan de manejo entendido más como un proceso continuo y no como
un documento. Existen muchos modelos de planifcación que pueden ser aplica-
bles a las áreas de conservación, sin embargo, se recomienda usar metodologías
sencillas que permitan el involucramiento de los actores sociales y que también
permitan medir los resultados alcanzados para desarrollar un verdadero manejo
adaptativo.
78
Sin excluir otras posibilidades, se recomienda ampliamente usar un modelo base
como la metodología “Planifcación para la Conservación de Áreas” que permi-
te a grupos técnicos y no técnicos establecer una planifcación basada en los
objetos de conservación. Con esta metodología, a través de un proceso lógico se
van estableciendo las amenazas y el contexto social de los objetos de conserva-
ción lo que permite establecer objetivos y estrategias que pueden ser medidas y
adaptadas en el tiempo.
Los planes de manejo de las áreas deben durar al menos 5 años pero deben
ser evaluados en base anual. El Gobierno provincial liderará la elaboración de
los mismos pero buscará una participación amplia y activa de todos los secto-
res interesados en el área en todas las fases del proceso (diagnóstico, diseño,
implementación y evaluación). Sin desmedro de otros actores, se favorecerá la
participación de las poblaciones locales asociadas al área.
Es importante que la planifcación del área protegida se adapte a los planes de
desarrollo y/u ordenamiento de los territorios donde se encuentra, así como a las
planifcaciones institucionales de las organizaciones presentes. Si existiera una
planifcación de cuencas hidrográfcas también deberá tomarse en considera-
ción. Una referencia fundamental debe ser el Plan Nacional de Desarrollo.
Para que el proceso sea más adaptable se sugiere utilizar la recomendación de
Amend et al 2002 que propone dividir el documento de plan de manejo en cuatro
partes relativamente independientes: (1) información del área protegida (social y eco-
nómica), (2) documentos legales asociados (acuerdo de creación, leyes relacionadas,
resoluciones, ordenanzas), (3) documento de la estrategia (visión, misión, objetivos,
estrategias, cronogramas, presupuestos) y (4) zonifcación (mapa y leyenda).
Mínimamente, los planes de manejo deben defnir las operaciones que deben
implementarse para la conservación del área y establecer un sistema de gober-
nanza para la ejecución de las acciones planteadas. Además se deben defnir los
costos de manejo y proponer estrategias de fnanciamiento.
Objetivo
Contar con herramientas de manejo prácticas y actualizadas para el manejo de
las áreas de conservación
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
79
Acciones estratégicas
1. Establecer los lineamientos para la elaboración de los planes de manejo de las
áreas de conservación
2. Realizar los diagnósticos ambientales y sociales correspondientes
3. Diseñar los planes de manejo y actualizarlos según sea el caso
Indicadores de éxito
Indicadores
Medios de
Verifcación
Situación Actual
(Enero 2012)
Situación Deseada
(Diciembre 2016)
Número de áreas de conser-
vación con planes de manejo
Documentos téc-
nicos
No existen áreas de
conservación por
lo tanto no existen
planes de manejo
Al menos el 70% de
las áreas con planes de
manejo
5.5.4. Implementación de acciones prioritarias de manejo en las áreas de conservación
Lo ideal sería implementar de manera integral los planes de manejo diseñados.
Sin embargo, la realidad es que generalmente no se cuenta con los recursos hu-
manos y fnancieros. Por lo tanto, los planes de manejo deben priorizar las accio-
nes que son más indispensables para la conservación del área. Por supuesto, la
defnición de dichas acciones debe ser un proceso participativo. Esto facilitará su
implementación es incluso es posible que consiga apoyo adicional en recursos.
A continuación se listan algunas de las posibles acciones prioritarias que podrían
implementarse según el caso:
• Control y vigilancia
• Investigación
• Restauración de hábitats
• Uso Público (turismo, recreación, interpretación)
• Desarrollo productivo compatible con comunidades locales y/o empresas
80
• Incentivos para la conservación
• Fortalecimiento de capacidades de actores clave asociados (gobiernos loca-
les, comunidades, universidades)
• Educación Ambiental
• Comunicación y Promoción
• Desarrollo de infraestructura básica y equipamiento (senderos, puestos de
control, equipos de ofcina y de campo)
• Desarrollo de instrumentos legales específcos
• Monitoreo
• Sostenibilidad Financiera
Para facilitar la implementación de estas acciones, el gobierno provincial debe
buscar aliados estratégicos que puedan contribuir desde los puntos de vista téc-
nicos y fnancieros. Estos aliados pueden incluir gobiernos seccionales, organi-
zaciones del gobierno central, universidades, comunidades, organizaciones de la
sociedad civil nacional o internacional, cooperación internacional, entre otros. Lo
importante es que los convenios sean transparentes y que exista un seguimiento
de los mismos.
Objetivo
Contribuir de manera efectiva a la conservación de la biodiversidad a través de
acciones prioritarias en las áreas protegidas declaradas
Acciones estratégicas
1. Priorizar participativamente las acciones prioritarias por área de conservación
2. Buscar aliados para incrementar la capacidad de implementación
3. Implementar las acciones priorizadas de acuerdo a las capacidades propias y
de los aliados
4. Evaluar la implementación de las acciones implementadas
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
81
Indicadores de éxito
Indicadores
Medios de
Verifcación
Situación Actual
(Enero 2012)
Situación Deseada
(Diciembre 2016)
Número de aliados
trabajando conjunta-
mente
Número de acciones
de conservación imple-
mentadas
Convenios y Planes de
Trabajo conjuntos
Informes de activida-
des realizadas
2 convenios marcos de
cooperación (TNC – CI)
1 Acuerdo de Entendi-
miento (USAID Costas y
Bosques Sostenibles)
14 actividades en poten-
ciales áreas de conser-
vación
Al menos 10 convenios de
trabajo vigentes
Al menos 50 actividades
de manejo en las áreas de
conservación establecidas
5.5.5. Establecimiento de un sistema de manejo de información
para las áreas de conservación
Uno de los factores clave para el manejo del sistema de áreas de conservación
provincial es poder contar con información veraz y actualizada de manera oportu-
na y en formatos adecuados. Por este motivo es importante diseñar y poner en
funcionamiento un sistema de manejo de información.
El punto de partida para diseñar este sistema de información es defnir, en base
a los procesos de toma de decisión, qué información se necesita para el manejo
de las áreas de conservación. En general, actualmente existe mucha información
y lo clave es defnir cuál es la información más necesaria. La información puede
ser de tipo bibliográfca, cartográfca o audiovisual.
A partir de esta defnición se deben iniciar procesos de búsqueda de dicha infor-
mación. Se debe diversifcar la búsqueda de esa información tanto en fuentes
como en espacios geográfcos. Por ejemplo, mucha información sobre la biodi-
versidad del Ecuador está disponible en museos o instituciones fuera del Ecua-
dor (ej. Missouri Botanical Garden).
Una vez recopilada la información se debe hacer un análisis de vacíos de in-
formación. Es decir, defnir qué tipo de información falta recopilar. Para dicha
82
información se deben establecer procesos de levantamiento que pueden incluir
procesos directos de investigación o alianzas con otras organizaciones para ge-
nerar dicha información.
Paralelamente se deben desarrollar herramientas para ordenar y almacenar dicha
información. Dichas herramientas pueden ser bibliotecas físicas o virtuales, ba-
ses de datos, sistemas de información geográfcas, entre otros.
Finalmente es necesario establecer sistemas para hacer accesible dicha infor-
mación a diferentes usuarios. Para esto es importante reconocer que existen
diferentes tipos de usuarios con diferente acceso y manejo de las herramientas.
Generalmente herramientas como páginas webs o plataformas virtuales son ef-
cientes porque se puede hacer accesible una gran cantidad de información, pero
hay que tomar en cuenta factores como la baja conectividad en Ecuador. Otro
factor importante a considerar es el lenguaje. Muchos documentos pueden tener
un lenguaje que limita el acceso a personas no especializadas. Es conveniente
establecer vínculos con la línea estratégica de comunicación para hacer accesible
en cuanto a lenguaje, la información clave.
En todo proceso de difusión de información es importante establecer protocolos
que permitan respetar los derechos intelectuales sobre la información. También
se deben establecer protocolos para el manejo de información sensible.
Objetivos
Recopilar, ordenar, sistematizar y hacer accesible la información necesaria para el
manejo de las áreas de conservación de la provincia
Acciones estratégicas
1. Realizar un inventario de la información disponible
2. Identifcar la información necesaria para el manejo de las áreas de información
3. Establecer los lineamientos para la recopilación, generación, ordenamiento y
sistematización de la información
4. Ingresar de manera permanente información al sistema
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
83
5. Diseñar mecanismos diversos para hacer la información accesible (documen-
tos e información en línea, publicaciones, centros de distribución, evento de
difusión, entre otros)
Indicadores de éxito
Indicadores
Medios de
Verifcación
Situación Actual
(Enero 2012)
Situación Deseada
(Diciembre 2016)
Información ingresada
en el sistema
Número de
mecanismos de acceso
a la información
Bases de datos
Informes del desarrollo
de los mecanismos y
reportes de uso
Información dispersa
Pocos mecanismos (no
formales) de acceso a
la información
Información en el
sistema (ordenada)
Al menos 5 mecanismos
formales de acceso a la
información
5.5.6. Difusión del valor de la biodiversidad y de las acciones implementadas
La conservación de la biodiversidad y un manejo adecuado de las áreas de con-
servación no será posible si la sociedad no lo establece como una prioridad. Por
lo tanto es fundamental establecer acciones para difundir los valores biológicos
y culturales de la biodiversidad (Jacobson 1999). Es necesario generar una apro-
piación del sistema de áreas de conservación y del manejo de las áreas por la
sociedad guayasense en general.
Se debe partir del hecho de que la gente tiene una interacción con la naturaleza
(que puede ser cercana o lejana) y a partir de esa interacción tiene unas percep-
ciones específcas. Entonces, para establecer cualquier proceso de comunicación
es necesario conocer de la manera más detallada posible dichas percepciones.
Con esta información de deben diseñar acciones específcas de comunicación
adaptadas a la realidad social de cada tipo de interlocutor identifcado. Esta adap-
tación tiene que darse tanto en el tipo de medios a utilizar como en el lenguaje. Si
bien el énfasis debe ser la comunicación con la gente que habita dentro o cerca de
las áreas de conservación, no debe descuidarse a las poblaciones urbanas que mu-
chas veces toman decisiones en cuanto a prioridades de inversión. Las propuestas
de comunicación deben buscar vincular los aspectos naturales con los culturales.
84
Se deben aprovechar diferentes espacios y medios de comunicación. Aparte de los
medios masivos, también se deben usar medios alternativos como ferias, repre-
sentaciones artísticas, festivales, entre otros.
Aunque ya se ha planteado en otros espacios, se insiste en que estos proce-
sos deben ser participativos. Tanto en los diagnósticos como en el diseño y la
implementación. La elaboración de materiales siempre es más efectiva cuando
se cuenta con la participación de los potenciales usuarios.
Además de la difusión sobre los valores de la biodiversidad y de las áreas de con-
servación, también se debe comunicar el trabajo que realiza el gobierno provin-
cial y sus aliados para su protección. Esta comunicación debe darse tanto al inte-
rior del Gobierno Provincial como hacia afuera. Para esto es necesario coordinar
acciones con la unidad de comunicación del Consejo Provincial y con la Jefatura
de Educación Ambiental de la Dirección de Medio Ambiente. Esta comunicación
debe aprovecharse como un espacio de transparencia y rendición de cuentas de
la implementación del sistema.
Finalmente, es importante evaluar si las acciones de conservación han logrado
infuir en las percepciones de los interlocutores con los cuales se ha interactuado.
Objetivos
Sensibilizar a la población de la provincia sobre la importancia de la biodiversidad
y de las áreas de conservación como estrategia de manejo
Mantener informada a la ciudadanía sobre las acciones que se implementan en el
Gobierno Provincial para la conservación de la biodiversidad
Acciones estratégicas
1. Diagnóstico de las percepciones sobre la biodiversidad y las áreas de conser-
vación en la provincia
2. Diseño de un plan de comunicación sobre los valores de biodiversidad sobre
las áreas del sistema
3. Elaboración de materiales de difusión
4. Implementación de acciones de comunicación y difusión
5. Evaluación de cambios en las percepciones
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
85
Indicadores de éxito
Indicadores
Medios de
Verifcación
Situación Actual
(Enero 2012)
Situación Deseada
(Diciembre 2016)
Percepciones sobre
la biodiversidad
y las áreas de
conservación
Plan de
Comunicación
Materiales de
Difusión
Acciones de
Comunicación
Documento técnico
Materiales de
difusión e informes
de distribución
Informes de
las acciones de
comunicación
Registro de medios
de comunicación
No existe un conocimiento
sobre las percepciones
No existe plan de
comunicación
Existen materiales de
comunicación pero no
específcos ni elaborados por
el Gobierno Provincial
No existen acciones de
comunicación, excepto
presentaciones esporádicas
por parte de los técnicos
1 documento sobre
percepciones
1 documento de plan de
comunicación
Al menos 10 materiales
de difusión (afches,
programas de radio,
videos)
Al menos 50
procesos formales
de comunicación
(apariciones en medios,
charlas, títeres, teatro)
5.5.7. Desarrollo de un programa de fortalecimiento de capacidades
para el manejo de las áreas de conservación
El sistema de áreas de conservación provincial requiere de capacidades especí-
fcas a diferentes niveles. Muchas de esas capacidades ya existen pero es ne-
cesario fortalecerlas. Otras capacidades es necesario desarrollarlas. Como esta
propuesta promueve procesos participativos se debe considerar que las capa-
cidades no deben estar solo en el gobierno provincial sino en los otros actores
relacionados con el manejo de las áreas. Las capacidades en este proceso se en-
tienden como la formación y experiencia de los recursos humanos, los recursos
materiales necesario para el manejo de un área, la disponibilidad de información
relacionada y la voluntad política de las autoridades. Es imprescindible trabajar en
todas estas capacidades.
Para eso se propone partir de una evaluación de las capacidades actuales de los
funcionarios del gobierno provincial y de los actores relacionados que permita
diseñar un plan de fortalecimiento. Este plan debe incluir acciones diversas adap-
86
tadas a la realidad de los diferentes actores. Dichas acciones pueden incluir el
fomento de la formación de profesionales, capacitación en servicio, intercambio
de información y experiencias, dotación de equipos de trabajo y de información,
entre otras. También es importante que se propongan actividades para crear y
mantener la voluntad política del gobierno provincial y otros actores. Al igual que
en otros procesos, es importante evaluar los cambios en las capacidades que son
producto de la implementación de esta línea estratégica.
Objetivo
Mejorar las capacidades del Gobierno Provincial y de los actores locales para el
manejo de las áreas de conservación
Acciones estratégicas
1. Evaluar las capacidades actuales de los técnicos encargados del manejo de las
áreas de conservación y de los actores locales relacionados
2. Diseño de un programa de fortalecimiento
3. Implementación del programa de fortalecimiento (formación, capacitación, in-
tercambio de experiencias, dotación de información, material y equipo básico)
4. Evaluación de las capacidades de los participantes en procesos de fortalecimiento
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
87
Indicadores de éxito
Indicadores
Medios de
Verifcación
Situación Actual
(Enero 2012)
Situación Deseada
(Diciembre 2016)
Programa de
Fortalecimiento de
Capacidades
Número de personas
formadas en temas
relacionados
Número de procesos de
capacitación realizados
Número de procesos de
intercambio
Recursos materiales
distribuidos
Documento Técnico
Informes de procesos
de formación, de
capacitación y de
intercambio de
experiencias
Listado de materiales
distribuidos
5 técnicos con
capacidades diversas
en manejo de áreas de
conservación
Al menos 10 procesos
de capacitación
0 eventos de
intercambios de
experiencias
0 recursos materiales
distribuidos
15 técnicos con capacidades
diversas para manejo de
áreas de conservación
Al menos 15 procesos de
capacitación interna y 20
procesos externos
Al menos 5 intercambios de
experiencias
Al menos 10 entregas de
recursos materiales a actores
relacionados con el manejo
de áreas de conservación
5.5.8. Evaluación del impacto de las acciones desarrolladas
Un aspecto fundamental de cualquier proceso es la evaluación de su impacto.
Por lo tanto, el sistema provincial de áreas de conservación debe establecer sis-
temas para evaluar su impacto en conservación y la efciencia de manejo.
Para lograr esto se propone usar el marco de referencia planteado por la UICN
(Hocking et al 2000) que incluye el análisis de los siguientes aspectos:
• Contexto
• Planifcación
• Insumos
• Proceso
• Productos
88
• Resultados
Esta evaluación debe hacer de manera general cada 5 años, pero también se pro-
pone realizar evaluaciones anuales utilizando herramientas más sencillas como
tablas de puntuación (scorecards). Esto permitirá ir adaptando las acciones de
acuerdo a los avances y resultados obtenidos.
El involucramiento de todos los actores involucrados en el manejo del área mejo-
rará sustancialmente los resultados y facilitará la toma de decisiones. Es funda-
mental que los resultados de la evaluación sean socializados y compartidos con
los involucrados.
Objetivo
Medir el impacto en conservación por la implementación del sistema provincial
de áreas de conservación
Acciones estratégicas
1. Diseñar un sistema de evaluación que incluya la efciencia de manejo y el im-
pacto en conservación
2. Implementar el sistema de evaluación
3. Socializar los resultados y tomar las medidas correctivas necesarias
Indicadores de éxito
Indicadores
Medios de
Verifcación
Situación Actual
(Enero 2012)
Situación Deseada
(Diciembre 2016)
Sistema de evaluación
diseñado
Informes de
evaluación
Documento Técnico
Informes de Evaluación
No existe ni
documento técnico
ni informes de
evaluación
1 Documento técnico del
sistema de evaluación
Al menos 3 informes
anuales de evaluación
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
89
5.5.9. Diseño de un sistema de gobernanza y
manejo del sistema provincial de áreas de conservación
El manejo de las áreas de conservación puede hacerse siguiendo varios modelos.
Lo importante es desarrollar un modelo que sea inclusivo y que integre a diferen-
tes actores relacionados. Al ser un sistema provincial es obvio que el liderazgo
tiene que estar en el gobierno provincial pero eso no excluye una participación
activa de otros actores.
Si bien cada área debe tener su propio sistema de manejo, de acuerdo a sus
características, la categoría de manejo y a los acuerdos establecidos, es nece-
sario desarrollar un sistema de gobernanza para todo el sistema que permita a
las áreas funcionar como un todo. Aparte de los fujos ecológicos entre las áreas
también deben existir fujos administrativos y de manejo. Para esto, el Gobierno
Provincial y sus aliados establecerán planes operativos conjuntos y lineamientos
de manejo. Además, promoverá una comunicación activa y permanente entre las
diferentes áreas.
Objetivo
Promover un sistema de gobernanza que promueva la interacción entre las dife-
rentes áreas de conservación
Acciones estratégicas
1. Inventario de los actores relacionados a las áreas de conservación
2. Elaboración de planes operativos conjuntos
3. Diseño e implementación de reuniones de intercambio periódicas
4. Implementación de un espacio de discusión y toma de decisiones
90
Indicadores de éxito
Indicadores
Medios de
Verifcación
Situación Actual
(Enero 2012)
Situación Deseada
(Diciembre 2016)
Número de actores
participando
Número de actividades de
intercambio
Memorias de las
reuniones
Informes
Al menos 15 actores
interesados
No existe un proceso
de gobernanza
Proceso de gobernanza
establecido y en práctica
Al menos 25 actores
participando
frecuentemente
Al menos 1 reunión
anual de planifcación e
intercambio
Consideraciones de trabajo regional e interinstitucional
Acogiendo el principio de que los límites administrativos no se corresponden
con los límites de los ecosistemas naturales, se implementarán estrategias que
permitan al Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial del Guayas trabajar
con otros gobiernos provinciales cuando sea necesario para la conservación de
ecosistemas compartidos. Preliminarmente se han identifcado bosques secos
compartidos con Manabí y Santa Elena, bosques montanos compartidos con
Azuay, Cañar, Bolívar y Chimborazo, manglares compartidos con El Oro, bosques
húmedos y humedales compartidos con Los Ríos y Manabí.
Una de las opciones para el trabajo conjunto puede ser la conformación de man-
comunidades con aquellas provincias vecinas que lo consideren pertinente. Las
mancomunidades son procesos políticos complejos pero que muchas veces son
necesarios para el manejo adecuado de los territorios desde la perspectiva am-
biental. Además de los benefcios ambientales de las mancomunidades, también
existen ventajas desde el punto de vista del mejoramiento de las capacidades pues
puede existir intercambio de experiencias que enriquezcan los procesos locales.
Considerando su relevancia estratégica, el Gobierno Autónomo Descentralizado
Provincial del Guayas podría liderar un proceso de conservación que incluya a
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
91
toda la cuenca del río Guayas. Esto no debe ser un tema impositivo hacia otros
niveles de gobierno sino que debe ser una propuesta con liderazgo técnico y po-
lítico. Este tema trasciende la planifcación de áreas de conservación pero se lo
menciona como una opción que contribuiría al mejor manejo de los ecosistemas
asociados, tanto acuáticos como terrestres.
También es importante desarrollar de manera activa relaciones de trabajo con
las organizaciones del gobierno central más directamente involucradas en la con-
servación de las áreas como el Ministerio Coordinador del Patrimonio Natural y
Cultural, Ministerio del Ambiente, Ministerio de Agricultura, Ganadería, Pesca y
Acuacultura, Ministerio de Turismo, Ministerio de Cultura, Secretaría Nacional de
Planifcación, Secretaría Nacional del Agua y Secretaría Nacional de Riesgos. La
planifcación realizada por el Gobierno Provincial debe ser socializada y promocio-
nada en estos entes para conseguir apoyo técnico y fnanciero de acuerdo a las
competencias de cada entidad.
Quizás la relación más natural sea con el Ministerio del Ambiente. Será conve-
niente estar atentos a los procesos que el Ministerio lleve adelante respecto al
subsistema de áreas protegidas de los gobiernos autónomos descentralizados.
Esta propuesta puede servir de base al Ministerio para proponer los lineamientos
del sistema correspondientes. La adscripción de áreas de conservación de la
provincia al subsistema debe realizarse si este subsistema reporta algún benef-
cio práctico para la conservación. En general, esta planifcación ha considerado
muchos de los criterios trabajados en el Plan Estratégico del Sistema Nacional de
Áreas Protegidas.
Basado en su experiencia con este sistema, el Gobierno Provincial puede conver-
tirse en un ente de asistencia técnica para otros gobiernos provinciales interesa-
dos o para los gobiernos cantonales y municipales del Guayas. Se debe coordinar
con el CONGOPE para socializar esta propuesta y compartirla en los espacios de
intercambio previstos.
92
5.6 Categorías de manejo
Las categorías de manejo son una guía para la administración de un área. Se
busca que a través de un abanico de categorías con diferentes énfasis en las
áreas de conservación puedan cumplir con los diferentes tipos de objetivos para
los que fueron creadas. Proponemos que el Sistema Provincial de Áreas de Con-
servación tenga categorías propias que cubran las necesidades específcas de la
provincia del Guayas. Sin embargo, la mayoría de las categorías tendría un equi-
valente con las propuestas en el Plan Estratégico del SNAP y de la UICN.
El sistema provincial de áreas de conservación tendrá 5 categorías de acuerdo a
la tabla siguiente:
Cuadro 14. Categorías de manejo
88
89
Nombre Descripción Objetivos MAE
89
UICN
Usos
Promovidos
Usos
Restringidos
Administración
Refugio
Provincial de
Biodiversidad
Son áreas destinadas
a la conservación
de la biodiversidad.
Se permiten cierto
tipo de usos pero
siempre de manera
controlada. Dentro
de la zonifcación
habrá un área de
protección estricta.
Esta categoría puede
ser utilizada para crear
áreas relacionadas
con las comunidades
indígenas de la
provincia.
El énfasis es el
uso sustentable
de recursos.
Dichos usos serán
permitidos pero
regulados. Es una
categoría ideal
para conectividad y
restauración
Área de
Recursos
Manejados
VI
Protección
Investigación
Educación
Turismo
Actividades
productivas
asociadas a los
ecosistemas
Actividades
productivas
dañinas al
medio ambiente
(monocultivos,
alto uso de
agroquímicos,
destrucción de
bosque, etc.)
Cacería
GAD´s (Gobierno
Provincial, o
Municipal, o
Parroquial),
Privado o
Comunitario
88 Dentro de las categorías consideradas no se incluyen a las reservas marinas debido a que los gobiernos
autónomos descentralizados no tienen atribuciones directas para crear áreas marinas, cuya prerrogativa la tiene
el MAE
89 Estas categorías hacen referencia a aquellas consignadas en el Plan Estratégico del Sistema Nacional de
Áreas Protegidas y no han sido reconocidas legalmente hasta la actualidad a través de una reforma a la Ley
correspondiente.
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
93
Reserva
Provincial
de Fuentes
Hídricas
Son áreas que buscan
proteger las fuentes
de agua que abastecen
a poblaciones
humanas (consumo
humano o riego). Serán
áreas específcas con
restricciones para
evitar problemas en
cantidad y calidad de
agua.
El énfasis del área
es la conservación
de los recursos
hídricos y su
biodiversidad
Área de
Recursos
Manejados
VI
Protección
Investigación
Actividades
productivas
dañinas al
medio ambiente
GAD´s (Gobierno
Provincial,
Municipal,
Parroquial),
Privado o
Comunitario
Monumento
Provincial
Natural y
Cultural
Son áreas creadas
para la conservación
de elementos
naturales y culturales,
con características
geológicas o
paisajísticas
importantes (ej:,
cascadas, ruinas
ancestrales). Son
áreas donde se
permiten y promueven
usos tradicionales.
El énfasis es la
conservación de
rasgos geológicos
o naturales
sobresalientes
y aquellos
relacionados con
aspectos culturales
de los poblados
cercanos
Monumento
Natural y
Cultural
III
Turismo
Educación
Ambiental
Investigación
Científca
Protección
Actividades
culturales
ancestrales
Cacería
Actividades
productivas no
tradicionales del
lugar
GAD´s (Gobierno
Provincial o
Municipal o
Parroquial)
o Privado o
Comunitario
Área
Provincial
Natural de
Recreación
Son áreas destinadas
a actividades
recreativas en
espacios naturales.
Existen restricciones.
El énfasis del área
sería la recreación
en un entorno
natural.
Área
Natural de
Recreación
V
Turismo
Educación
Protección
Cacería
GAD´s (Gobierno
Provincial o
Municipal o
Parroquial)
o Privado o
Comunitario
Área
Provincial de
Productividad
y
Conservación
Son áreas dedicadas
a la producción que
están interesadas en
incorporar buenas
prácticas que permitan
una conservación de la
biodiversidad asociada
a dichos sistemas
productivos.
Conservar la
biodiversidad en
áreas asociadas
a espacios de
producción
(arrozales,
bananeras,
camaroneras,
silvopasturas, etc.)
No
equivalente
90
VI
Investigación
Actividades
productivas
con criterios de
sustentabilidad
Educación /
Turismo
Uso
indiscriminado
de agroquímicos
Cacería
Privado o
comunitario
90
90 Esta categoría es única y creada exclusivamente tomando en cuenta las características productivas de la
provincia del Guayas y la oportunidad de conservación que ofrecen.
94
Nombre
Objetos de
Conservación
Estado de
Conservación
Presencia
Humana
Nivel de
Restricción Uso
Refugio Provincial de
Biodiversidad
Ecosistemas
Flora y Fauna
nativa
Recursos hídricos
Poco alterado Media
Medianamente
restringido
Reserva Provincial de Fuentes
Hídricas
Fuentes hídricas
Medianamente
alterado
Media Poco restringido
Monumento Provincial Natural
y Cultural
Rasgos
geológicos,
naturales y
culturales
sobresalientes
Medianamente
alterado
Media
Medianamente
restringido
Área Provincial Natural de
Recreación
Atractivos
turísticos
naturales
Medianamente
alterado
Media Poco restringido
Área Provincial de
Productividad y Conservación
Flora y fauna
nativa
Medianamente
alterado
Media Poco restringido
5.7 Diseño Institucional requerido
• Recursos Humanos
Para manejar el sistema provincial de áreas de conservación es necesario contar
mínimamente con los siguientes recursos humanos:
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
95
• 1 Coordinador del Sistema Provincial de Áreas de Conservación
• 1 Coordinador de procesos de Manejo e Investigación
• 1 Coordinador de Relacionamiento Comunitario
• 1 Coordinador de Manejo de Información y Comunicación
• 1 Coordinador de Fortalecimiento de Capacidades
A continuación una breve descripción de los perfles y de las posibles funciones de los
puestos recomendados:
Cuadro 15. Perfles y funciones
Cargo
Propuesto
Funciones Perfl
Coordinador
del Sistema
Provincial
de Áreas de
Conservación
Coordinar el sistema provincial de
áreas de conservación.
Liderar la planifcación del sistema
Manejar el equipo de trabajo
Desarrollar las alianzas necesarias
para el manejo de las áreas de
conservación (gobiernos locales, ONG’s,
comunidades, propietarios privados)
Liderar el levantamiento de fondos para
el manejo de las áreas de conservación
Reportar los avances en la
implementación del sistema
Formación en carreras afnes a las
ciencias ambientales o sociales
Especialidad en manejo de áreas
protegidas
Experiencia en áreas protegidas, manejo
de equipos de trabajo, desarrollo de
proyectos y monitoreo
96
Coordinador de
Procesos de
Manejo e
Investigación
Desarrollar los programas de manejo
relacionados con aspectos de manejo
y conservación (protección y vigilancia,
restauración, investigación, monitoreo
ecológico)
Formación en carreras afnes a las
ciencias ambientales. Especialidad en
temas técnicos relacionados al manejo
de áreas protegidas (ecología, manejo
de especies)
Coordinador de
Relacionamiento
Comunitario
Desarrollar los programas de manejo
relacionados con el apoyo al desarrollo
comunitario y a actividades productivas
Formación en carreras afnes a las
ciencias ambientales y/o sociales.
Especialidad en temas de desarrollo
comunitario
Experiencia en trabajo con
comunidades
Coordinador
de Manejo de
Información y
Comunicación
Diseñar un sistema de manejo
de información para las áreas
de conservación que incluya la
recopilación, almacenamiento,
sistematización y difusión
Establecer lineamientos técnicos para
el levantamiento de información
Diseñar e implementar procesos de
comunicación sobre los valores de
conservación de las áreas del sistema
Formación en carreras afnes a la
geografía, informática o comunicación
Especialidad en temas relacionados a
manejo de información
Experiencia en sistemas de información
geográfca, procesos de comunicación
Coordinador de
Fortalecimiento
de Capacidades
Diseñar e implementar un programa
de fortalecimiento de capacidad tanto
dentro del Gobierno Provincial como
con los actores locales relacionados al
sistema
Identifcar y gestionar oportunidades
capacitación
Liderar los procesos de intercambio de
información y experiencias entre los
diferentes actores
Formación en carreras afnes a las
ciencias sociales o ambientales
Especialidad en formación de adultos
Experiencia en procesos de capacitación
y trabajo con actores locales
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
97
De acuerdo a la propuesta de nuevo orgánico funcional
91
de la Dirección de
Medio Ambiente se propone la siguiente equivalencia de cargos:
Cuadro 16. Cargos equivalentes
Cargo Equivalente
Coordinador del Sistema Provincial de Áreas de
Conservación
Intendencia de Control de Biodiversidad y Áreas
Naturales Protegidas
Coordinador de procesos de Manejo e
Investigación
Jefe de Biodiversidad y Restauración de
Ecosistemas
Técnicos Florístico y Faunístico
Coordinador de Relacionamiento Comunitario
Jefe de procesos de Conservación del Capital
Natural
Técnico de Procesos de Conservación Comunitaria
y Privada
Coordinador de Manejo de Información
y Comunicación
Jefe de procesos de Conservación del Capital
Natural
Técnico de Procesos de Conservación con Gobiernos
seccionales
Coordinador de Fortalecimiento
de Capacidades
Jefe de procesos de Conservación del Capital
Natural
Técnico de Procesos de Conservación con Gobiernos
seccionales
El personal adicional dependerá del número de áreas, de la superfcie que ocu-
pen y de las categorías que se establezcan. Si se requiere, cada coordinador
contará con uno o varios asistentes técnicos.
91 A la fecha no ha sido aprobado este nuevo orgánico funcional , por lo que de ser modificado el Director deberá
adaptar al esquema final que se apruebe
98
Como referencia de personal específco para el manejo de las áreas que sean
manejadas o comanejadas directamente por el Gobierno Provincial se propone la
siguiente tabla:
Cuadro 17. Personal para el manejo de las áreas
Nombre Menos de 500 has Entre 500 y 3000 has Mas de 3000 has
Refugio Provincial de
Biodiversidad
1 jefe de área
y al menos 4
guardaparques
1 jefe de área, 1 jefe de
conservación, 1 jefe de
desarrollo comunitario y
al menos 8 guardaparques
1 jefe de área, 1 jefe
de conservación, 1
jefe de desarrollo
comunitario y al menos
12 guardaparques
Reserva Provincial de
Fuentes Hídricas
1 jefe de área
y al menos 4
guardaparques
1 jefe de área y al menos
6 guardaparques
1 jefe de área, 1
jefe de conservación
y al menos 10
guardaparques
Monumento Provincial
Natural y Cultural
1 jefe de área
y al menos 4
guardaparques
1 jefe de área, 1
administrador, al menos 8
guardaparques y al menos
6 guías
1 jefe de área, 1
jefe de desarrollo
comunitario, al menos
8 guardaparques y al
menos 10 guías
Área Provincial
Natural de Recreación
1 jefe de área
y al menos 4
guardaparques
1 jefe de área, 1
administrador, al menos 8
guardaparques y al menos
6 guías
1 jefe de área, 1
jefe de desarrollo
comunitario, al menos
8 guardaparques y al
menos 10 guías
Área Provincial de
Productividad y
Conservación
1 jefe de área
y al menos 4
guardaparques
1 jefe de área y al menos
4 personas capacitadas
en temas ambientales
1 jefe de área, 1 jefe
de conservación y al
menos 6 personas
capacitadas en
temas ambientales
(trabajadores)
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
99
Esta tabla es meramente referencial pues la determinación exacta del personal
requerido dependerá de la situación específca de cada área y será determinada a
través del plan de manejo. Es importante mencionar que las áreas con menos de
500 hectáreas no necesariamente requieren un jefe de área a tiempo completo.
Una misma persona podría supervisar dos o tres áreas pero siempre teniendo
un personal fjo en cada uno. En dichos casos es recomendable que uno de los
guardaparques tenga un perfl más alto y capacidades técnicas específcas.
Una propuesta alternativa es trabajar en un esquema de zonifcación territorial
que permita que una persona pueda coordinar el manejo de varias áreas ubicada
en regiones determinadas. La ventaja de esta propuesta es acercarse a la flosofía
de un manejo ecosistémico de las áreas. Además, permitirá hacer más efciente
la inversión en personal y en recursos materiales para el manejo de las áreas.
De todas maneras, cada área debe tener personal permanente que sea exclusivo
del área a nivel de guardaparques. Si las áreas son de más de 3.000 hectáreas
también debe tener personal técnico fjo relacionado a los principales temas de
manejo del área (Turismo, Desarrollo Comunitario, Investigación, entre otros).
Las zonas de manejo propuestas serían:
• Bosques secos (zona sur, centro y occidental, zona del Golfo)
• Ecosistemas costeros (incluyendo manglares)
• Bosques húmedos ( zona oriental, estribaciones)
• Bosques sub húmedos (zona norte)
Si alguna de estas áreas es demasiado grande o tienen muchas áreas que dif-
culta su manejo, se sugiere subdividirlas en unidades de manejo más reducidas.
Cada zona de manejo tendrá una persona responsable encargada de la conserva-
ción del territorio. Esta persona contará con el apoyo de uno o varios técnicos en
los temas relacionado con las actividades de manejo programadas. A pesar de
que el énfasis, será la administración de las áreas de conservación, este esque-
ma facilitará la creación de corredores biológicos y manejo de las zonas aledañas
de las mismas.
100
Recursos Materiales
Como recursos materiales para el manejo de las áreas de conservación es im-
portante contar con ofcinas, equipos de computación, equipos de comunicación
y equipos de campo que pueden ser compartidos entre varias áreas dependien-
do de su ubicación. Todas las personas que trabajen en campo deberán contar
con una dotación de uniformes y equipos complementarios básicos (machete,
botiquín, botas de caucho, ponchos de agua, entre otros). Los requerimientos
puntales se defnirán en los Planes de Manejo de las áreas establecidas.
Es necesario contar con equipos de movilización que incluyan carros, motos y
en los casos donde amerite botes. En general, cada zona de manejo propuesta
deberá contar con recursos de movilización exclusivos compuestos por al menos
un carro y dependiendo del número y tipo de áreas otro tipo de vehículos (cua-
drones, motos, lanchas). También se requiere un buen sistema de comunicación
interna ya sea mediante radios o mediante equipos celulares.
Sería altamente deseable que el manejo de las áreas de conservación pueda te-
ner a su disposición un software de sistemas de información geográfco (ArcGIS)
que permita el almacenamiento, ordenamiento y análisis de la información reco-
pilada y generada sobre las áreas de conservación. Esta herramienta permitirá
generar mapas y diferentes análisis para un mejor manejo del área.
Participación
El manejo del sistema provincial de áreas de conservación será participativo e
incluyente. Esto implica que se promoverá y facilitará la participación de los ac-
tores sociales vinculados con las áreas. Esto incluye los diferentes niveles de
gobierno (gobierno central, municipios, parroquias y comunas) así como también
a entidades de la sociedad civil (asociaciones, empresas privadas, organizaciones
no gubernamentales, universidades, sistema educativo y otros).
Para que está participación sea efectiva se establecerá un Comité de Apoyo al
Sistema Provincial de Áreas de Conservación. Este comité estará conformado
de manera voluntaria por los actores anteriormente mencionados. La función
principal de dicho Comité será conocer, opinar, asesorar y evaluar el manejo de
las áreas de conservación. Para esto, al Comité se le presentará los planes opera-
tivos del sistema, los proyectos a implementarse, los presupuestos. En principio
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
101
el Comité no podrá decidir sobre dichos instrumentos de planifcación, pero si
podrá opinar y exigir información al respecto.
Como una manera de hacer operativo el Comité se establecerá una directiva
que será elegida en Asambleas. Dicha directiva estará siempre presidida por el
Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial del Guayas, y será la encargada
de representar a los miembros del Comité en diferentes espacios. La existencia
de este Comité no exime al Gobierno Provincial de realizar todos los procedimien-
tos de consulta y participación local que el manejo de las áreas requiera.
Los actores privados y comunitarios podrán participar en el sistema provincial
de manera voluntaria. Para involucrarlos de manera activa, el Gobierno Provincial
establecerá los incentivos que considere pertinentes. El Gobierno Provincial res-
petará todos los derechos establecidos en la Constitución para los ciudadanos, la
propiedad privada y los colectivos sociales.
5.8 Sostenibilidad fnanciera
5.8.1. El mantenimiento de las áreas protegidas
No es una tarea sencilla determinar el gasto que hace el Estado ecuatoriano en
las áreas protegidas. Existe un cálculo aproximado que establece que hasta 2007
se invertía casi 3 millones de dólares al año en el Sistema Nacional de Áreas
Protegidas (SNAP).
En el 2005 se realizó un análisis de necesidades de fnanciamiento para las 31
áreas continentales (actualmente existen 45 áreas y la superfcie terrestre y mari-
na se ha incrementado en alrededor de 220.000 hectáreas desde entonces). Este
estudio determinó que el manejo básico del sistema costaría alrededor de USD
6’300.000 y un manejo integral USD 12’200.000. Por lo tanto se determinó que
el défcit era de 3 y 9 millones de dólares respectivamente.
Aunque no existen datos ofciales, se podría decir que el gasto actual en las áreas
protegidas a nivel nacional se ha incrementado y probablemente llegue a los 5 o
6 millones de dólares. En principio estaría cubierto el escenario básico, pero hay
que considerar que existen más áreas y mayor superfcie por lo que este costo
102
seguramente será más alto. Además, de que se han creado áreas marinas que
tienen otro tipo de costos que no fueron considerados en el estudio.
De ahí la necesidad de contar con una estrategia fnanciera que responda a las
necesidades de conservación como a las reales posibilidades de fnanciamiento
anual.
5.8.2. Estrategia de Sostenibilidad Financiera
Una estrategia de sostenibilidad fnanciera es indispensable en la etapa de plani-
fcación para la subsistencia y ejecución del programa de conservación de áreas
naturales, sea público o privado.
El Sistema Provincial de Áreas de Conservación debe procurar su fnanciamiento
recurriendo a varias fuentes y mecanismos. El primer paso para acceder a dicho
fnanciamiento es hacer un análisis de las necesidades de fnanciamiento derivadas
de este plan estratégico. Con dicha información se debe hacer el análisis del fnan-
ciamiento disponible y de los recursos que serán necesarios, así como sus fuentes.
Mientras mayor grado de previsibilidad en la adquisición de recursos, mayor la
posibilidad de planifcar y ejecutar cronogramas de trabajo de manera sistemáti-
ca. Se presentan algunas posibilidades que deberán ser combinadas de acuerdo
a las necesidades identifcadas.
• La posibilidad más inmediata y de acuerdo al artículo 405 de la Constitución,
es el Presupuesto del Estado. Es decir la incorporación año a año dentro del
presupuesto del Gobierno Provincial
92
un rubro para conservación que debería
al menos cubrir del 50% al 60% del programa anual de conservación, el cual
se deriva del Presupuesto General del Estado. Este presupuesto se aplica
para todas las áreas del Sistema Provincial independientemente de que se
integren al Subsistema de Gobiernos Autónomos Descentralizados del SNAP.
El mismo tiene que ser estimado y construido de acuerdo a las capacidades
institucionales y administrativas, y a la capacidad de gestión técnica y de re-
cursos humanos.
92 Según el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, la proforma presupuestaria de los Gobiernos
Autónomos Descentralizados debe incluir los ingresos y egresos previstos para el ejercicio fiscal en el que se
vayan a ejecutar (Art. 102), además , deben incluir los programas, proyectos (Art. 100)
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
103
• Ventaja: Se incluye y negocia con el Ministerio de Finanzas de forma anti-
cipada.
• Desventaja: Nunca es posible incluir el monto total de las necesidades f-
nancieras por lo cual obliga buscar fuentes externas.
• Las compensaciones directas también son un mecanismo a utilizarse para el
fnanciamiento de áreas. El único sistema de pagos por conservación en el país
es el programa Socio Bosque, el cual depende del Ministerio del Ambiente.
• Ventaja: Es posible inscribir dentro del programa a propiedades particulares
existentes en la Provincia, ya que tiene un enfoque nacional.
• Desventaja: Se depende de los criterios técnicos de califcación del MAE
y hay mucha demanda a nivel nacional, por lo cual la competencia por los
fondos es grande.
• Negociación de contribuciones internacionales (donaciones de fuente públi-
ca o privada, cooperación bilateral y multilateral). El artículo 42 literal (g) del
COOTAD establece que es competencia de los gobiernos autónomos des-
centralizados la negociación y gestión de cooperación internacional para el
cumplimiento de sus funciones. Por lo cual el Gobierno Autónomo Descentra-
lizado Provincial del Guayas tiene plena capacidad legal y administrativa para
gestionar cooperación internacional con el objeto de fnanciar sus programas
de conservación.
• Ventaja: Hay algunos gobiernos y fondos multilaterales que fnancian pro-
gramas de conservación y sobretodo de generación de incentivos para la
conservación en base a ingresos para la sustentabilidad de las áreas.
• Desventaja: Estos fondos son muy competidos y requieren de niveles de
planifcación y ejecución de programas de forma rígida, por lo cual la planif-
cación debe ser muy precisa. También presentan limitantes en cuanto a con-
diciones o enfoques, que dichos programas tienen, lo cual puede convertirse
en una difcultad a la hora de avanzar en programas de conservación.
• Pago por servicios ambientales de las zonas conservadas. Esta es la estrategia
más popular hoy en día a nivel internacional. Con frecuencia los pagos están
104
asociados a turismo recreacional y de aventura, conservación de cuencas hí-
dricas, investigación científca, belleza escénica, secuestro de carbono y otros.
• Ventaja: La ventaja consiste en que se puede regular a través de tasas co-
brables contra la prestación del servicio a los usuarios del mismo. A través
de tasas la autoridad fja parámetros. En el caso del secuestro de carbono
(a través de algún mecanismo como REDD) se estará dependiendo de pa-
rámetros internacionales. Para el caso de secuestro de carbono se requiere
una estrategia independiente a ser desarrollada.
• Desventajas: Se requiere a nivel nacional de normativa secundaria que via-
bilice los cobros por medio de tasas aplicables dentro del país para usua-
rios, esta normativa aún no existe.
• También es posible generar incentivos para la conservación que pasan por
crear alianzas público – privadas o reconocimientos a la labor de la empresa
privada en las tareas de preservación del ambiente natural. Estas pueden abar-
car un rango amplio de posibilidades desde imponer a nivel municipal exen-
ciones hasta incorporar premios entregables anualmente por la contribución al
mantenimiento directo de áreas de conservación.
• Ventajas: Involucra al sector privado a través de sus estrategias de Respon-
sabilidad Empresarial.
• Desventajas: Cubre solamente un rango de empresas grandes que son las
únicas que tienen capacidad fnanciera.
• Finalmente es posible generar Ingresos por autogestión de las áreas (turismo,
concesiones). En algunas ocasiones ciertas áreas serán capaces de generar
ingresos que contribuyan a su manejo. Aquí lo importante es establecer un
sistema que permita combinar el uso de los recursos en el área que los genera
y la distribución de los mismos a otras áreas del sistema que lo requieran.
• Ventajas: Las propias áreas o sus habitantes contribuyen con una porción
importante para solventar las necesidades de fnanciamiento.
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
105
• Desventajas: Estos montos en la mayoría de los casos no son sufcientes y
requieren fondos adicionales de otras fuentes.
Adicionalmente se pueden mencionar algunos mecanismos para fnanciar las
áreas protegidas de acuerdo a la UICN
93
:
• Cargos basados en el mercado por bienes y servicios de las áreas protegidas
• Tasas por el uso de recursos
• Tasas por la bioprospección94
• Pagos por servicios ambientales
• Compensaciones por carbono
• Tasas por turismo
• Fondos que incentivan actividades de conservación
• Reparto de costos
• Inversión, créditos y fondos empresariales
• Arrendamientos y concesiones a comunidades y particulares para el mane-
jo de tierras, recursos e infraestructura
• Distribución de benefcios locales/ganancias (ingresos, renta)
• Instrumentos fscales
• Administración de fujos externos
• Fondos ambientales
• Canje de deuda por naturaleza
• Donaciones voluntarias
93 Emerton, L., Bishop, J. and Thomas, L. (2006). Sustainable Financing of Protected Areas: A global review of
challenges and options. IUCN, Gland Switzerland
94 Esto estaría sujeto a la implementación de normas constitucionales sobre recursos genéticos y la Decisión
391 de la Comunidad Andina
106
• Fondos de ONG’s
• Presupuesto de gobiernos y donantes
Todas estas posibilidades anotadas deben ser discutidas una vez que se hayan
identifcado las necesidades fnancieras de conservación y las áreas a ejecutarse
para generar una estrategia que se aplique caso por caso.
5.8.3. Necesidades de fnanciamiento del Sistema Provincial de Áreas de Conservación
En general se podría determinar que para el funcionamiento del Sistema se necesita
fnanciar:
• Recursos Humanos: Personal para el manejo del sistema y personal básico
para las áreas creadas
• Infraestructura: Ofcinas, infraestructura de control y vigilancia, infraestructura
turística y señalética
• Recursos logísticos: Equipos de ofcina, equipos de campo, movilización, equi-
pos de comunicación
• Estudios: Vacíos de conservación, sostenibilidad fnanciera, alternativas de
manejo, estrategias de comunicación, sistemas productivos
• Materiales de Comunicación: Productos impresos, radio, televisión, internet,
medios populares
• Capacitación: Para el personal y socios
La determinación y cuantifcación de los montos para cada uno de estos rubros,
así como la estrategia a optarse y sus posibilidades de combinación, deberán
realizarse como un ejercicio individual posterior, luego de la identifcación de las
áreas y la programación de su incorporación para un periodo de cinco años.
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
107
BIBLIOGRAFIA
• Constitución:
• Constitución Política del Ecuador - 1998, publicada en el Registro Ofcial
No. 1 del 11 de agosto de 1998
• Constitución de la República del Ecuador - 2008, publicada en el Registro
Ofcial No. 449 del 20 de octubre de 2008
• Convenios Internacionales:
• Convenio sobre Diversidad Biológica, publicado en el Registro Ofcial No.
647 de 6 de marzo de 1995
• Convención sobre los Humedales de Importancia Internacional especial-
mente como Hábitat de Aves Acuáticas (Ramsar), publicado en el Registro
Ofcial No. 434 del 10 de mayo de 1990
• Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural,
publicado en el Registro Ofcial No. 746 del 20 de febrero de 1975
• Estrategia Regional de Conservación de la Biodiversidad, publicada en el
Registro Ofcial No. 672 de 27 de septiembre de 2002
• Leyes:
• Codifcación Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida
Silvestre, publicada en el Registro Ofcial Suplemento No. 418 de 10 de
septiembre de 2004
• Codifcación Ley de Gestión Ambiental, publicada en el Registro Ofcial
Suplemento No. 418 de 10 de septiembre de 2004
• Codifcación Ley para la Preservación de Zonas de Reserva y Parques Na-
cionales, publicada en el Registro Ofcial Suplemento No. 418 del 10 de
septiembre de 2004
• Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentraliza-
ción, publicado en el Registro Ofcial No. 303 del 19 de octubre de 2010
108
• Código Orgánico de Planifcación y Finanzas Públicas, publicado en el Re-
gistro Ofcial No. 22 de octubre de 2010
• Ley No. 74 publicada en el Registro Ofcial No. 64 de 24 de agosto de 1981
• Ley No. 8 publicada en el Registro Ofcial No. 27 del 16 de septiembre de
1992
• Ley General del Ambiente Perú, http://www.redrrss.pe/material/2009012
1233353.pdf
• Ley Orgánica de Juntas Parroquiales, publicada en el Registro Ofcial No.
193 de 27 de octubre del 2000
• Ley Orgánica de Régimen Municipal, publicada en el Registro Ofcial Suple-
mento No. 159 de 5 de diciembre de 2005
• Ley Orgánica de Régimen Provincial, publicada en el Registro Ofcial No.
288 de 20 de marzo de 2001
• Acuerdos Ministeriales y Decretos Ejecutivos:
• Acuerdo Ministerial No. 322 publicado en el Registro Ofcial No. 69 de 20
de noviembre de 1979
• Acuerdo Ministerial No. 009, Políticas y Plan Estratégico del Sistema Nacio-
nal de Áreas Protegidas, publicado en el Registro Ofcial Suplemento No.
343 de 22 de mayo de 2008
• Acuerdo Ministerial No. 168, Normas del Subsistema de Gobiernos Autó-
nomos Descentralizados – Áreas Protegidas Municipales, publicado en el
Registro Ofcial No. 319 del 12 de noviembre de 2010
• Decreto Ejecutivo No. 1468 publicado en el Registro Ofcial No. 17 de 24
de septiembre de 1968
• Decreto Supremo No. 31 publicado en el Registro Ofcial No. 189 del 14 de
mayo de 1936
• Decreto Supremo No. 2259 publicado en el Registro Ofcial No. 536 de 1
de marzo de 1978
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL SISTEMA DE ÁREAS
DE CONSERVACIÓN DEL GOBIERNO PROVINCIAL DEL GUAYAS 2012 - 2016
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• Decreto Ejecutivo No. 1529 publicado en el Registro Ofcial No. 436 del 22
de febrero de 1983
• Decreto Ejecutivo No. 1107 publicado en el Registro Ofcial No. 283 de 24
de septiembre de 1993
• Decreto Ejecutivo No. 195-A, publicado en el Registro Ofcial Suplemento
No. 40 de 4 octubre de 1996
• Decreto Ejecutivo No. 290 publicado en el Registro Ofcial Suplemento No.
64 de 8 de noviembre de 1996
• Decreto Ejecutivo No. 394 publicado en el Registro Ofcial No. 87 del 14 de
diciembre de 1998
• Decreto Ejecutivo No. 505 publicado en el Registro Ofcial No. 118 del 28
de enero de 1999
• Decreto Ejecutivo No. 26 publicado en el Registro Ofcial No. 11 del 7 de
febrero de 2000
• Decreto Ejecutivo No. 259 publicado en el Registro Ofcial No. 51 del 5 de
abril del 2000
• Decreto Ejecutivo No. 2232, publicado en el Registro Ofcial No. 11 del 30
de enero de 2007
• Decreto Ejecutivo No. 103, publicado en Registro Ofcial Suplemento 26 de
22 de febrero del 2007
• Decreto Ejecutivo No. 3516, Texto Unifcado de Legislación Ambiental, pu-
blicado en el Registro Ofcial No. 2. Edición Especial del 31 de Marzo del
2003.
• Ordenanzas:
• Ordenanza de Organización Administrativa que contiene un Orgánico Es-
tructural, Orgánico Funcional, Perfles para los Cargos y Escala de Remu-
neración Mensual Unifcada de los Funcionarios y Empleados del Consejo
Provincial del Guayas, creando la Dirección de Medio Ambiente dentro del
Nivel Operativo, del 8 de mayo del 2008
110
• Resoluciones:
• Resolución No. 1, Plan Nacional para el Buen Vivir, publicado en el Registro
Ofcial Suplemento No. 144 de 5 de marzo de 2010
• Publicaciones:
• Arango, N. (Ed). 2005. Bases para el diseño de sistemas regionales de
áreas protegidas. Instituto de investigación de recursos biológico Alexander
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Nacionales y Conservación Ambiental. Panamá.
• CLIRSEN. 2006. Actualización del estudio multitemporal, camarones y
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• Cuesta-Camacho, F., M. Peralvo, A. Ganzenmüller, M. Saenz, J. Novoa, G.
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la conservación de la biodiversidad terrestre en el Ecuador continental en:
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Ecuador continental. Instituto Nasca de Investigaciones Marinas, EcoCien-
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Birdlife International y Aves & Conservación. Quito.
• Dudley, N. & J. Parrish. 2005. Cubriendo vacíos, la creación de sistemas de
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• Ervin. J. 2007. Planifcación Maestra del sistema de áreas protegidas. Una
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• Hockings, M. S. Stolton, N. Dudley. 2000. Evaluation effectiveness: a fra-
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• Estrategia para el Sistema Nacional de Áreas Protegidas – 1989, http://
www.ambiente.gob.ec/userfiles/51/file/Mapa/Plan%20Estrategico%20
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• Estrategia Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Ecuador, http://
www.ambiente.gob.ec/paginas_espanol/1quienes/docs/Ambiente.PDF