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Exposé finances publique : Le premier budget pluriannuel 2009-

2011.

Introduction :

Le gouvernement a officiellement lancé, le 12 décembre, à l’occasion du premier


conseil de modernisation des politiques publiques, les travaux pour la mise en place du
premier budget pluriannuel, qui définira pour une période de trois ans (2009-2011) l’ensemble
des missions du Gouvernement et les crédits correspondants. Le Premier ministre a indiqué
dans une circulaire adressée à l’ensemble des membres du Gouvernement, qu’il sera présenté
à la fin du printemps 2008.
Cette décision va permettre de donner un nouvel élan à la gouvernance et à la stratégie
d’assainissement des finances publiques. Elle est aussi, pour les acteurs du pilotage des
finances de l’État, un nouveau défi.

L’article 6 de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances) énonce que le
« budget décrit, pour un exercice, le montant et l’affectation des ressources et des charges de
l’Etat ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte ».
Le budget est alors voté chaque année et pour une année par le Parlement qui doit être ensuite
exécuté dans l’année par le gouvernement.
L’année budgétaire coïncide en France avec l’année civile (1er janvier au 31 décembre).

La mise en place d’un budget pluriannuel à partir de 2009 avait été annoncée en décembre par
le président Nicolas Sarkozy, dans le cadre de la modernisation des politiques publiques et
dans le prolongement de la réforme budgétaire instaurée par la LOLF, en vigueur depuis
2006, qui a rénové la gestion publique.
Jugé indispensable pour parachever cette réforme, le budget pluriannuel va permettre, selon la
circulaire, "d’inscrire dans la durée toutes les politiques gouvernementales". "La définition
d’enveloppes de crédits sur trois ans donnera de la visibilité à l’ensemble de notre politique
budgétaire, puisqu’elle revient à élaborer une loi de programmation pour chacun des secteurs
dont vous avez la charge", précise-t-elle aux ministres.

Dans les mois qui viennent, le gouvernement fixera les moyens de chacune des grandes
politiques publiques pour les trois prochaines années.
Une réunion de la Conférence des exécutifs est programmée dans le courant du mois d’avril
avec à son ordre du jour la question des relations entre l’Etat et les collectivités locales.
Tirant les conséquences de la révision générale des politiques publiques, le gouvernement
définira cette année « les budgets et les effectifs de l’Etat pour 2009, 2010 et 2011 ».

Le budget pluriannuel, établi sur une « base indicative », sera soumis au Parlement. Mais des
projets de loi de finances annuels, qui seuls ont une valeur contraignante, « continueront à être
présentés chaque automne », souligne la circulaire, ils détermineront notamment la partie
« recettes » et ajusteront les crédits par programme, dans le respect des plafonds fixés pour
chaque mission dans la programmation pluriannuelle. Ces plafonds de dépenses devront être
considérés comme impératifs : « C’est le gage de la crédibilité de notre trajectoire de
finances publiques » estime François Fillon.
Il est intéressant de constater que le principe historique d’annualité comporte des
limites (I), mais aussi que l’introduction d’un budget annuel est le prolongement logique de la
réforme engagée par la LOLF (II).

I. Les limites du principe historique d’annualité.

S’il est vrai que le principe d’annualité est un principe historique qui demeure légitime (A), il
n’en demeure pas moins que la nouvelle gestion des finances publiques nécessite un horizon
plus large (B).

A. Un principe historique : l’annualité.

L’annualité budgétaire est un élément important de notre démocratie.


En effet, ce principe historique garantit tout d’abord un contrôle régulier des finances de l’Etat
par le Parlement, qui correspond à l’ancienne mais permanente idée de consentement à
l’impôt, et au contrôle de son utilisation, qu’une période budgétaire plus longue rendrait plus
difficile.
L’administration, ensuite, est astreinte à produire ses comptes avec une périodicité annuelle
afin que les instances chargées des vérifications et contrôles puissent apprécier la bonne et
régulière gestion des deniers publics.
Enfin, l’annualité correspond à un rythme de vie sociale et économique : l’extension de la
période budgétaire rendrait plus incertaines les prévisions économiques.

B. La nécessité d’un horizon plus large dans la nouvelle gestion des finances
publiques.

Pour autant, l’action publique nécessite un horizon plus large et ce principe d’annualité
engendre des inconvénients.
D’une part, au niveau politique, du fait que le budget, constituant le plan d’action
gouvernemental, ne peut avoir un horizon annuel mais pluriannuel. En effet, les réformes les
plus structurantes ne sont en général pas conduites dans des délais inférieurs à un an.
D’autre part, au niveau technique, les équipements, dont dispose le gouvernement et dont il
est le maître d’ouvrage, s’échelonnent sur plus d’une année.
De plus, au niveau économique, les cycles économiques ne sont pas annuels.
Enfin, au niveau financier et comptable, ce principe ne favorise pas la lucidité sur les
perspectives ultérieures. Il ne permet pas d’intégrer les « bombes » budgétaires inéluctables,
comme par exemple l’augmentation du coût de la retraite des fonctionnaires en 2040.
Ainsi, les engagements à long terme de l’Etat ne figurent pas dans ce budget annuel.
De même, la stratégie de finances publiques est par essence pluriannuelle, compte tenu des
dynamiques à l’oeuvre. Il est ainsi impératif de disposer d’un cadre pluriannuel précis pour
améliorer le pilotage des finances publiques.

Transition : Le premier budget pluriannuel 2009-2011 est donc légitime face au nouvel
objectif de performance introduit par la LOLF, mais il peut être considéré de surcroît comme
le prolongement logique de la réforme engagée par la nouvelle « constitution budgétaire ».
II. Le prolongement logique de la réforme engagée par la LOLF.

Il est intéressant de constater que la pluriannualité répond à un objectif de retour à l’équilibre


(A), mais aussi que ainsi qu'elle permet l’application d’une logique de modernisation de la
gestion publique (B).

A. La réponse à un objectif de retour à l’équilibre.

Lors de la mise en œuvre de la LOLF, l’obligation de résultats s’est substituée à l’obligation


de moyens. La recherche de la performance est devenue l’objectif central des finances
publiques.
L’élaboration d’un budget pluriannuel peut être considéré comme une évolution "majeure" du
cadre budgétaire qui rapproche la France de ses partenaires anglais, néerlandais et suédois.
Depuis une conjoncture économique forte ayant fait chuter les recettes fiscales, le
gouvernement à pour préoccupation principale de contrôler l’évolution du déficit de l’Etat en
essayant de le maintenir stable ou au mieux de le faire diminuer.
Notons que cette préoccupation est réaffirmée dans le PLF 2008 grâce notamment à une
volonté de maîtrise des dépenses publiques, ainsi que le rétablissement des conditions de la
croissance par la valorisation du travail.
Alors que le redressement des finances de l’État est désormais une nécessité reconnue
de tous, les exemples étrangers tendent à montrer qu’une programmation d’ensemble de plus
long terme est plus efficace qu'une succession de décisions annuelles ; elle crée, en effet, les
conditions favorables à l’élaboration d’une stratégie cohérente de maîtrise des finances
publiques.
Comme par exemple le Royaume-Uni qui possède un programme triennale concernant les
autorisations de dépenses.
La pluriannualité devrait donc fortement contribuer à l'atteinte de l’objectif de retour à
l’équilibre des comptes publics.
L’insertion de la politique budgétaire dans un cadre pluriannuel s’inscrit par ailleurs dans le
droit fil de nos engagements européens obligeant les États à établir chaque année une
projection pluriannuelle de l’évolution de leurs finances publiques.
Cela se retrouve en filigrane du Pacte de Stabilité et de Croissance, adopté lors du Conseil
européen d’Amsterdam en 1997.

B. L’application d’une logique de modernisation de la gestion publique.

L’introduction de la pluriannualité dans la procédure budgétaire constitue également une


nouvelle étape dans l’approfondissement de la logique de modernisation de la gestion
publique impulsée par la LOLF.
La mise en place d’un budget pluriannuel s’accompagnera en effet d’une responsabilisation
accrue des gestionnaires qui disposeront d’une plus grande visibilité dans l’utilisation des
moyens, au service d’objectifs clairement identifiés, inscrits dans la durée.
La programmation pluriannuelle des finances publiques est aussi l'une des conditions
de réussite de la Révision générale des politiques publiques qui va amener l’Etat à engager
des réformes structurelles sur plusieurs années. Pour les conduire dans les meilleures
conditions, celui-ci aura en effet besoin, et ce pour chaque politique publique, d'une visibilité
accrue des moyens dont il dispose à moyen terme.
La Révision Générale des Politiques Publiques va conduire à définir des plans de
transformation sur 3 ans pour chaque politique publique, qui constitueront autant de « feuilles
de route » pour l’action de l’État sur cette période.
À l’issue du processus de révision générale, le conseil de la modernisation des
politiques publiques (CMPP) adoptera un ensemble de réformes pour la période 2009-
2011.
L’adoption d’un budget pluriannuel portant sur la même période permettra ainsi de disposer,
à la fin du 1er semestre 2008 et pour chaque politique publique, à la fois des réformes
structurelles à mettre en oeuvre sur la période et des enveloppes de crédits correspondantes.
En effet, une telle vision contribue à rendre plus crédible le postulat selon lequel les politiques
économiques sont en mesure de permettre de combattre les dérèglements sociaux comme le
chômage. Ainsi, tout plan de modernisation, de reconversion implique plusieurs années.

CONCLUSION :

Les éléments de pluriannualité contenus dans la loi organique relative aux lois de finances
(LOLF) du 1er août 2001, qui constitue le cadre d’adoption des lois de finances, sont réels,
mais d’une application encore limitée.
En pratique, le pilotage du budget demeure annuel, voire infra-annuel, eu égard aux
mouvements de crédits significatifs intervenant en cours d’année.
Ce budget pluriannuel 2009-2011 permettrait donc de mettre en application l’objectif de
performance instauré par la LOLF.

En somme, le principe d’annualité semble toujours légitime et nécessaire à la gestion moderne


des finances publiques.
Toutefois, des actions pluriannuelles reconnues par la nouvelle « constitution budgétaire »
semblent participer efficacement à cet objectif et être amenées à se renforcer.

En effet, dans leur dernier rapport remis au Gouvernement en octobre 2006, Alain Lambert et
Didier Migaud incitaient les pouvoirs publics à « oser la pluriannualité », qui s’inscrit, selon
eux, dans le prolongement de la LOLF.
L’intention du législateur était en effet de concilier l’impératif démocratique d’un vote annuel
du budget avec l’inscription des décisions budgétaires dans une perspective de plus long
terme. Les parlementaires concluent alors à la nécessité de renforcer ces mécanismes
notamment en renforçant la collégialité gouvernementale en matière de politique budgétaire.
Mais aussi en renforçant la portée du Pacte de Stabilité et de Croissance. Et enfin, en rendant
plus global le cadrage des finances publiques.

Ce premier budget pluriannuel est ainsi considéré comme un enjeu majeur de la


modernisation de la gestion publique.