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4 - O IPPAR (Instituto Portugus do Patrimnio

Arquitectnico), por deciso no publicada de 02.01.2009, sem


ouvir o Ministro da Cultura e sem nada que o fizesse esperar,
decidiu suspender, com efeitos a partir de 01.10.2008, o
subsdio que vinha auferindo h mais de 20 anos uma
conhecida Instituio de Solidariedade Social, deixando esta
instituio sem receitas para apoio das suas actividades
sociais. O IPPAR tem personalidade jurdica, autonomia
administrativa e financeira, tendo sido a respectiva Lei
Orgnica aprovada por portaria ministerial. O Secretrio de
Estado da Cultura, sem poderes delegados, emanou um
regulamento com orientaes vinculativas concretas no
sentido de no prximo ms o subsdio voltar a ser pago
Instituio. O Juiz do Tribunal Judicial respectivo tambm j
havia, por sua iniciativa, tomado medidas para atribuir um
subsdio muito mais generoso mesma Instituio.
Aprecie o caso em termos jurdicos.
Resoluo:
O presente caso prtico refere-se a um Instituto Pblico. Podemos
definir Instituto Pblico como pessoa colectiva pblica, de tipo
institucional, criada para assegurar o desempenho de
determinadas funes administrativas de carcter no empresarial,
pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pblica (artigo
3 e 4 e 8 da LQIP).
Os Institutos Pblicos so rgos da Administrao Pblica
(artigo 2, n. 2, al. b), do CPA) e fazem parte da Organizao
Estadual Indirecta que, do ponto de vista objectivo, se pode
definir como o conjunto das entidades pblicas que desenvolvem,
com personalidade jurdica prpria e autonomia administrativa,
ou administrativa e financeira, uma actividade administrativa
destinada realizao de fins do Estado.
As decises dos Institutos no tm de ser publicadas nos termos
do disposto no artigo 3, n.
os
2 e 3 da Lei 74/98, de 11 de
Novembro alterada pela Lei n. 42/2007 de 24 de Agosto.
Cada instituto pblico est adstrito a um departamento
ministerial, (cfr. artigos 7., 41. e 42. da Lei n. 3/2004, de 15 de
janeiro alterada pela Lei 24/2012 de 9 de Julho) abreviadamente
designado por ministrio da tutela, e pelo disposto no artigo 199,
al. d), da CRP. O Governo superintende na administrao
indirecta, pode dirigir orientaes, emitir diretivas sobre os
objectivos a atingir na gesto e sobre as prioridades a adoptar na
respectiva prossecuo, ou solicitar informaes aos seus rgos
dirigentes.
Por este motivo que, tambm devido responsabilidade que
lhes atribuida pela sua autonomia administrativa e financeira, as
decises dos Institutos Pblicos devem visar, assim como toda a
Administrao Pblica, a prossecuo do interesse pblico no
respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos
cidados (art. 266 da C.R.P.).
O facto de a deciso tomada ter efeitos retroactivos foi tomada
em 02.01.2009 e produz efeitos 01.10.2008 manifestamente
contrria lei, pois, nos termos do disposto no artigo 128, n. 2,
al. a), do CPA, () o autor do acto administrativo s pode
atribuir-lhe eficcia retroactiva: quando a retroactividade seja
favorvel para os interessados e no lese direitos ou interesses de
terceiros..
A suspenso, sem que nada o fizesse esperar, de um subsdio que
a Instituio vinha auferindo h mais de 20 anos, configura uma
clara violao do Princpio da boa f (artigo 6-A.
No entanto, e mesmo sem consultar a Lei Orgnica do IPPAR,
julgo que no faz parte do escopo deste Instituto o apoio a
Instituies de Solidariedade Social mediante a atribuio e
subsdios, portanto, e nos termos do disposto do artigo 8, n. 3,
da Lei n. 3/2004, de 15 de Janeiro, alterada pela Lei 24/2012, de
9 de Julho, cada Instituto pblico s pode prosseguir os fins
especficos que justificaram a sua criao. Assim como, pelo
disposto no artigo 14, n. 2, do mesmo diploma, os institutos
pblicos no podem exercer actividade ou usar os seus poderes
fora das suas atribuies nem dedicar os seus recursos a
finalidades diversas das que lhes tenham sido cometidas. E ainda,
nos termos do artigo 5, n. 2, do mesmo diploma, os rgos de
direco devem assegurar que os recursos pblicos so
administrados de forma eficiente e sem desperdicios. Pelo que, a
verificar-se que o IPPAR extravasou das suas atribuies, a
deciso que concedeu o subsdio padece de nulidade (art. 133, n
2, al. b) do CPA, para alm de fazer incorrer o(s) seu(s) autor(es)
em responsabilidade civil, disciplinar e financeira, nos termos do
artigo 43, n.
os
1 e 2, da Lei n. 3/2004, de 15 de Janeiro alterada
pela Lei 24/2012 de 9 de Julho.
Os Institutos Pblicos (e por conseguinte as suas Leis Orgnicas)
so criados, nos termos do disposto no artigo 9, n. 1, da Lei n.
3/2004, de 15 de Janeiro, alterada pela Lei 24/2012, de 9 de Julho,
por um acto legislativo (Conforme se v do art.112, n. 1, da
CRP, so actos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos
legislativos regionais) e segundo o artigo 198, n.1, al. a), da
CRP, compete ao Governo fazer decretos-leis em matria no
reservadas Assembleia da Repblica, como o caso da criao
de Institutos Pblicos.
A Lei Orgnica do IPPAR no poderia, assim, ter sido aprovada
mediante portaria.(cfr. art. 112, ns 1 e 5, da CRP)
O Secretrio de Estado da Cultura, no tendo poderes delegados,
no poderia emanar qualquer deciso no mbito das competncias
do Instituto, pois a tutela sobre o Instituto do Ministro da
Cultura. A tutela administrativa desdobra-se em tutela de
legalidade e tutela de mrito, a tutela de legalidade a que visa
controlar a legalidade das decises da entidade tutelada; a tutela
de mrito aquela que visa controlar o mrito das decises
administrativas da entidade tutelada. Quando averiguamos da
legalidade de uma deciso, ns estamos a apurar se essa deciso
ou no conforme lei. Se estamos a verificar o mrito de uma
deciso, estamos a indagar se essa deciso, independentemente de
ser legal ou no, uma deciso conveniente ou inconveniente.
Alis, no caso concreto o prprio Ministro da Cultura no era
competente para tomar a deciso de repor o pagamento do
subsdio, quer por falta de atribuies, quer por a sua competncia
se circunscrever emisso de directivas e orientaes de carcter
genrico.
Os regulamentos no contm orientaes vinculativas concretas.
S mediante um acto administrativo poderia ter sido determinada
a suspenso do subsdio. De facto, o regulamento, como norma
jurdica que , uma regra geral e abstracta, ao passo que o acto
administrativo o acto jurdico unilateral praticado por um rgo
de Administrao no exerccio do poder administrativo e que visa
a produo de efeitos jurdicos sobre uma situao individual num
caso concreto (cfr. art. 120 do CPA).
O acto administrativo de reposio do subsdio, revogatrio do
acto inicial que o concedera, s poderia ter sido praticado pelos
rgos do IPPAR competentes para o efeito, nos termos da
respectiva Lei Orgnica.
Por fora do princpio constitucional da separao dos poderes,
no cabem aos tribunais funes executivas, mas, sim, funes
judiciais (cfr. art. 2 e 202 da CRP).
De qualquer modo, no domnio das relaes administrativas a
funo jurisdional compete aos tribunais administrativos. (cfr. art.
212 da CRP).
Tambm no compete ao Juz, independentemente do tribunal,
decidir sobre os montantes que os Institutos Pblicos atribuem de
subsdios, ou como que eles iro utilizar os seus recursos e
organizar as suas opes.
A funo administrativa compete ao Governo, nos trmos do art.
199 da CRP.

5 - O IPPAR (Instituto Portugus do Patrimnio
Arquitectnico), por deciso no publicada de 02.01.2012, sem
ouvir o Ministro da Cultura e sem nada que o fizesse esperar,
decidiu suspender com efeitos a partir de 01.10.2011, o
pagamento de 25% das receitas das visitas efectuadas ao
Palcio Nacional de Sintra que vinha auferindo h mais de 50
anos, deixando a Santa Casa da Misericrdia de Sintra sem
receitas para apoio das suas obras sociais. O IPPAR tem
personalidade jurdica, autonomia administrativa e
financeira, tendo sido a respectiva Lei Orgnica aprovada por
portaria ministerial. O Secretrio de Estado da Cultura, sem
poderes delegados, revogou em 10.01.2012 tal despacho. O
Ministrio Pblico entende que a deciso do IPPAR no tem
fundamento legal.
Aprecie o caso em termos jurdicos.

Resoluo:
O presente caso prtico refere-se a um Instituto Pblico. Podemos
definir Instituto Pblico como pessoa colectiva pblica, de tipo
institucional, criada para assegurar o desempenho de
determinadas funes administrativas de carcter no empresarial,
pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pblica (artigo
3 e 4 e 8 da LQIP).
Os Institutos Pblicos so rgos da Administrao Pblica
(artigo 2, n. 2, al. b), do CPA) e fazem parte da Organizao
Estadual Indirecta que, do ponto de vista objectivo, se pode
definir como o conjunto das entidades pblicas que desenvolvem,
com personalidade jurdica prpria e autonomia administrativa,
ou administrativa e financeira, uma actividade administrativa
destinada realizao de fins do Estado.
As decises dos Institutos no tm de ser publicadas nos termos
do disposto no artigo 3, n.
os
2 e 3 da Lei 74/98, de 11 de
Novembro alterada pela Lei n. 42/2007 de 24 de Agosto.
Cada instituto pblico est adstrito a um departamento
ministerial, (cfr. artigos 7., 41. e 42. da Lei n. 3/2004, de 15 de
janeiro alterada pela Lei 24/2012 de 9 de Julho) abreviadamente
designado por ministrio da tutela, e pelo disposto no artigo 199,
al. d), da CRP. O Governo superintende na administrao
indirecta, pode dirigir orientaes, emitir diretivas sobre os
objectivos a atingir na gesto e sobre as prioridades a adoptar na
respectiva prossecuo, ou solicitar informaes aos seus rgos
dirigentes.
Por este motivo que, tambm devido responsabilidade que
lhes atribuida pela sua autonomia administrativa e financeira, as
decises dos Institutos Pblicos devem visar, assim como toda a
Administrao Pblica, a prossecuo do interesse pblico no
respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos
cidados (art. 266 da C.R.P.).
O facto de a deciso tomada ter efeitos retroactivos foi tomada
em 02.01.2012 e produz efeitos 01.10.2011 manifestamente
contrria lei, pois, nos termos do disposto no artigo 128, n. 2,
al. a), do CPA, () o autor do acto administrativo s pode
atribuir-lhe eficcia retroactiva: quando a retroactividade seja
favorvel para os interessados e no lese direitos ou interesses de
terceiros..
A diminuio em 25% de um subsdio, sem que nada o fizesse
esperar, que vinha auferindo tal Instituio h mais de 50 anos,
uma notria violao do Princpio da boa f (artigo 6-A, n. 2, al.
a), do CPA), do Princpio da proporcionalidade (artigo 5 do
CPA) e o Princpio da Justia (artigo 6 do CPA).
No entanto, e mesmo sem consultar a Lei Orgnica do IPPAR,
julgo que no faz parte do escopo deste Instituto o apoio Santa
Casa de Misericrdia de Sintra mediante a atribuio de
subsdios, portanto, e nos termos do disposto do artigo 8, n. 3,
da Lei n. 3/2004, de 15 de Janeiro, alterada pela Lei 24/2012, de
9 de Julho, cada Instituto Pblico s pode prosseguir os fins
especficos que justificaram a sua criao. Assim como, pelo
disposto no artigo 14, n. 2, do mesmo diploma, os Institutos
Pblicos no podem exercer actividade ou usar os seus poderes
fora das suas atribuies nem dedicar os seus recursos a
finalidades diversas das que lhes tenham sido cometidas. E ainda,
nos termos do artigo 5, n. 2, do mesmo diploma, os rgos de
direco devem assegurar que os recursos pblicos so
administrados de forma eficiente e sem desperdicios. Pelo que, a
verificar-se que o IPPAR extravasou das suas atribuies, a
deciso que concedeu o subsdio padece de nulidade (art. 133, n
2, al. b) do CPA, para alm de fazer incorrer o(s) seu(s) autor(es)
em responsabilidade civil, disciplinar e financeira, nos termos do
artigo 43, n.
os
1 e 2, da Lei n. 3/2004, de 15 de Janeiro alterada
pela Lei 24/2012 de 9 de Julho.
Os Institutos Pblicos (e por conseguinte as suas Leis Orgnicas)
so criados, nos termos do disposto no artigo 9, n. 1, da Lei n.
3/2004, de 15 de Janeiro, alterada pela Lei 24/2012, de 9 de Julho,
por um acto legislativo (Conforme se v do art.112, n. 1, da
CRP, so actos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos
legislativos regionais) e segundo o artigo 198, n.1, al. a), da
CRP, compete ao Governo fazer decretos-leis em matria no
reservadas Assembleia da Repblica, como o caso da criao
de Institutos Pblicos.
A Lei Orgnica do IPPAR no poderia, assim, ter sido aprovada
mediante portaria.(cfr. art. 112, ns 1 e 5, da CRP)
O Secretrio de Estado da Cultura, no tendo poderes delegados,
no poderia emanar qualquer deciso no mbito das competncias
do Instituto, pois a tutela sobre o Instituto do Ministro da
Cultura. A tutela administrativa desdobra-se em tutela de
legalidade e tutela de mrito, a tutela de legalidade a que visa
controlar a legalidade das decises da entidade tutelada; a tutela
de mrito aquela que visa controlar o mrito das decises
administrativas da entidade tutelada. Quando averiguamos da
legalidade de uma deciso, ns estamos a apurar se essa deciso
ou no conforme lei. Se estamos a verificar o mrito de uma
deciso, estamos a indagar se essa deciso, independentemente de
ser legal ou no, uma deciso conveniente ou inconveniente.
Alis, no caso concreto o prprio Ministro da Cultura no era
competente para tomar a deciso de repor o pagamento da verba,
quer por falta de atribuies, quer por a sua competncia se
circunscrever emisso de directivas e orientaes de carcter
genrico. No Presente caso o Secretrio de Estado era
incompetente em razo da hierarquia, e, nos termos do artigo
135, estes actos so anulveis.
O Secretrio de Estado, se tivesse poderes delegados, ou o
Ministro da Tutela, poderia revogar o acto administrativo, por ser
o rgo competente (artigo 138 do CPA) e, neste caso com um
acto revogatrio da deciso do IPPAR. Um acto revogatrio o
acto administrativo que se destina a extinguir os efeitos de outro
acto administrativo anterior. Com a prtica da revogao, ou acto
revogatrio, extinguem-se os efeitos jurdicos do acto revogado.
Os seus efeitos jurdicos recaem sobre um acto anteriormente
praticado, no se concebendo a sua prtica desligada desse acto
preexistente.
O contedo da revogao a extino dos efeitos jurdicos
produzidos pelo acto revogado ou, se se preferir, a deciso de
extinguir esses efeitos. O objecto da revogao sempre o acto
revogado, justamente porque a revogao um acto secundrio,
um dos mais importantes actos sobre os actos.
fundamental sublinhar que a revogao , ela mesma, um acto
administrativo: como tal, so-lhe aplicveis todas as regras e
princpios caractersticos do regime jurdico dos actos
administrativos.
Neste caso, quanto iniciativa temos uma revogao espontnea
( praticada pelo rgo competente independentemente de
qualquer solicitao nesse sentido), quanto ao autor temos uma
revogao dita por rgo administrativo diferente (o acto
revogatrio praticado pelo superior hierrquico do autor do acto
revogado ou pelo delegante, relativamente a actos anteriormente
praticados por um subalterno ou por um delegado), quanto ao
fundamento na inconvenincia do acto que seu objecto (a
prtica do acto revogatrio encontra a sua razo por ser um juzo
de mrito, isto , numa nova valorao do interesse pblico feita
pelo rgo competente, independentemente de qualquer juzo de
legalidade sobre o acto objecto da revogao), quanto ao
contedo uma revogao ab-rogatria ou ex nunc (o rgo
administrativo competente muda de critrio e resolva extinguir
um acto anterior por considerar inconveniente).
O Ministrio Pblico tem poderes para impugnar um acto
administrativo, nos termos do disposto nos artigos 9, n. 2 e 55,
n. 1, al. b), do CPTA, assim ele entenda que aquela deciso , de
facto, violadora da legalidade.
Alm dos interessados, isto , dos titulares do interesse directo,
pessoal e legtimo, pode tambm interpor recurso contencioso o
Ministrio Pblico (artigo 219, n. 1, da CRP; artigo 51 do
ETAF). Existem agentes do Ministrio Pblico junto dos
Tribunais Administrativos, e esses podem, se assim o entenderem,
recorrer contenciosamente dos actos administrativos invlidos de
que tenham conhecimento.
Para alm desta possibilidade de que goza o Ministrio Pblico,
assiste-lhe ainda a faculdade de prosseguir com o recurso
contencioso se este, tendo sido interposto por um particular
interessado, estiver ameaado de extino pelo facto de o
recorrente particular desistir do recurso, assumindo assim a
posio de autor (v.g. artigo 62, n. 1, do CPTA).

6 F jardineiro do quadro de pessoal da Cmara Municipal
da Maia. Para desempenhar as suas tarefas utilizava
habitualmente uma carrinha Renault. O Chefe do Servio de
Relaes Pblicas da Cmara Municipal determinou que F
deveria passar a conduzir um ciclomotor de caixa fechada na
execuo das suas tarefas. F recusou-se a conduzir o
ciclomotor afirmando que no sabia conduzir ciclomotores e
invocando razes mdicas. Por postura de 10.01.2012, F
notificado de que, em sesso extraordinria de 02.01.2012, a
Assembleia Municipal deliberara aplicar-lhe uma sano
criminal de multa de 500,00, devido a ter desobedecido
vrias vezes ordem que recebera de utilizar o ciclomotor.
Aprecie o caso em termos jurdicos.

Resoluo:
A Cmara Municipal um rgo administrativo que se integra na
pessoa colectiva pblica municpio e pertence Administrao
autnoma do Estado. A administrao autnoma aquela que
prossegue interesses pblicos prprios das pessoas que a
constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com
independncia a orientao das suas actividades, sem sujeio a
hierarquia ou a superintendncia do Governo.
As autarquias locais so compostas pelas freguesias e pelos
municipios (v.g. artigo 236, n. 1, da CRP).
Podemos defini-las como pessoas colectivas pblicas de
populao e territrio, correspondentes aos agregados de
residentes em diversas circunscries do territrio nacional, e que
asseguram a prossecuo dos interesses comuns resultantes da
vizinhana mediante rgos prprios representativos dos
respectivos habitantes.
Assim, as autarquias locais tm autonomia patrimonial,
administrativa e financeira, e no esto sujeitos a qualquer tipo de
direco ou superintendncia; apenas, e s, a uma tutela de
legalidade, ou seja, por este ser um sistema descentralizado,
tambm no sentido poltico-administrativo, os rgos das
autarquias locais so livremente eleitos pelas respectivas
populaes, considerando-os a lei independentes na rbita das
suas atribuies e competncias, e sujeitos a formas atenuadas de
tutela administrativa, em regra restritas ao controle da legalidade
(cfr. artigo 242, n. 1, da CRP). Tambm, nos termos do disposto
no artigo 6, n. 1, da CRP, o Estado unitrio e respeita na sua
organizao e funcionamento o regime autonmico insular e os
princpios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais
e da descentralizao democrtica da administrao pblica.
Para a resoluo do caso prtico iremos utilizar os seguintes
diplomas legais, que so os que no nosso pas traam o regime
jurdico das autarquias locais. Assim, temos, a CRP, a Lei 169/99,
de 18 de Setembro, que se refere s competncias e regime
jurdico das autarquias, e o CPA.
No presente caso prtico diz-se que o Chefe do Servio de
Relaes Pblicas determinou que F deveria conduzir um
ciclomotor. Nos termos do artigo 68, n. 2, al. a) da Lei 169/99,
alterada pela Lei Orgnica n. 1/2011 de 30 de Novembro,
compete ao Presidente da cmara municipal decidir todos os
assuntos relacionados com a gesto e direco dos recursos
humanos afectos aos servios municipais. Assim, e no existindo
delegao de competncias, possvel nos termos do artigo 70,
n.1, do mesmo diploma, o Chefe de Servio de Relaes Pblicas
no tinha competncia para interferir na gesto de recursos
humanos (a haver delegao de competncias, seria no
responsvel pelos recursos humanos e no no das Relaes
Pblicas). A sua deciso encontra-se ferida de incompetncia
relativa (por fazer parte da mesma pessoa colectiva) em razo da
hierarquia, o que implica que esse acto seja anulvel, nos termos
do disposto no artigo 135, do CPA.
No caso presente, o funcionrio no estava sujeito ao ever de
obedincia, porque a ordem para passar a deslocar-se num
ciclomotor no emanou de um superior hierrquico (o Chefe do
Servio e Relaes Pblicas no ser de considerar superior
hierrquico daquele).
Por outro lado, a admitir que o funcionrio, para alm de no
saber conduzir ciclomotores, tambm no tinha habilitao legal
para o efeito, no estava vinculado ao dever de obedincia quer
porque, ainda que existisse a relao de hierarquia, no caso a
ordem conduzia prtica de crime de conduo sem habilitao
legal para o efeito. ( art. 271, n 3, da CRP.
Caso se tratasse de uma ordem ilegal (e parece que assim dever
qualificar-se no caso concreto, por a sua execuo contender com
a violao do seu direito sade, plasmado no art.59, n 1, al. c),
da CRP) dada por legtimo superior hierrquico, o funcionrio
no poderia deixar de lhe obedecer, sob pena de incorrer em
infraco disiciplinar.
Neste caso , na verdade, uma excepo do princpio da
legalidade, mas uma excepo que legitimada pela prpria
Constituio. Isso no significa, porm, que haja uma especial
legalidade interna: uma ordem ilegal, mesmo quando tenha de ser
acatada, sempre uma ordem ilegal que responsabiliza
nomeadamente, o seu autor e, eventualmente, tambm a prpria
Administrao.
Faz-se notar, todavia, que a responsabilidade disciplinar do
funcionrio excluda, nos termos do art. 271, n 2, da CRP,
desde que previamente tenha reclamado ou requerido a
confirmao por escrito da ordem dada por legtimo superior
hierrquico em matria de servio.
A postura municipal corresponde a uma deliberao autnoma,
tomada por rgo representativo da autarquia, em matria das
suas atribuies, traduzida em normativos de natureza preventiva
de carcter genrico e execuo permanente, ou seja, so o nvel
mais baixo da hierarquia das leis.
Assim sendo, F, nunca poderia ser notificado atravs de uma
postura, que geral, abstrata e permanente, mas teria de o ser
atravs de um acto administrativo, este invidual e concreto.
A Assembleia Municipal no tem competncia para aplicao de
sanes disciplinares e ou criminais, quer nos termos do disposto
no artigo 53 da Lei 169/99, alterada pela Lei Orgnica n.
1/2011, de 30 de Novembro, que delimita as suas competncias,
quer porque no ilcito penal se exige sempre a interveno judicial
(no se podendo aplicar nenhuma sano jurdico-penal sem a
interveno dos tribunais). Embora, a Assembleia Municipal
tenha competncia para aprovar posturas e regulamentos, nos
termos do artigo 53, n. 2, al. a), do mesmo diploma, esta postura
da Assembleia Municipal est ferida de incompetncia em razo
da matria e usurpao de poder judicial. Nos termos do artigo
95, n. 1, do referido diploma legal, so nulos os actos () para
os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade, nos
termos previstos no CPA. Desta forma, os actos viciados de
usurpao de poder, nos termos do artigo 133, n. 2, al. a), do
CPA, so nulos.