Compiladores

Alejandro Becker
Carolina Chica
Miguel Eduardo Cárdenas
GTZ • FESCOL
Ordenamiento territorial
La reivindicación de la
descentralización para
el desarrollo
Derechos reservados
© GTZ FESCOL
Editor y diseño de carátula
Roberto Romero Ospina
Dirección editorial
Carolina Chica Builes
Fotografía
Felix Mosquera
Diagramación
Juan Carlos Lara
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
(Cooperación Alemana al Desarrollo)
Programa de Apoyo a la Descentralización
y el Desarrollo Local para la Paz
Calle 26 No. 13-19, piso 30
Tel +57-1-5960321 ext. 2546
Friedrich Ebert Stiftung
en Colombia
FESCOL
Calle 71 No. 11-90
Tel +57-1-3473077
Primera edición
octubre de 2003
Bogotá, D.C, Colombia
Impresión
Grafvisión Editores Ltda.
Las opiniones aquí presentadas solo corresponden
a los autores de las diferentes ponencias y no com-
prometen la política de las instituciones editoras de
este libro, la Friedrich Ebert Stiftung en Colombia,
y el Programa de Apoyo a la Descentralización y el
Desarrollo para la Paz de la GTZ.
INTRODUCCIÓN.................................................................................... 9
1. LAS LEYES DE SANEAMIENTO FISCAL Y SUS EFECTOS
SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN......................................................... 15
Carlos Augusto Cabrera Saavedra/Rodrigos Naranjo Gálvez
Introducción................................................................................... 15
La situación fscal del país entre 1997 y 2002.............................. 19
Los nuevos instrumentos................................................................ 27
Ley 358 de 1997.......................................................................... 27
Ley 550 de 1999.......................................................................... 29
Ley 617 de 2000.......................................................................... 30
Acto Legislativo 01 de 2001 y Ley 715 de 2001 ...................... 35
Ley 819 de 2003.......................................................................... 39
Una mirada transversal a los nuevos instrumentos de
“descentralización” ......................................................................... 41
Efectos sobre la autonomía fscal territorial............................. 42
Restricciones a la autonomía desde el punto de vista del ingreso............ 42
Principales restricciones a la autonomía fscal en lo relativo a la
asignación de recursos y gasto......................................................... 43
El criterio jurisprudencial: la autonomía territorial frente a la
estabilidad de la economía nacional y el manejo macroeconómico
unifcado ................................................................................... 44
Ajuste fscal, legitimidad y gobernabilidad................................46
Conclusiones................................................................................... 50
Contenido
2. DESCENTRALIZACIÓN, DESARROLLO E INTEGRACIÓN: CRISIS
DEL CENTRALISMO Y NUEVOS RETOS PARA LAS ENTIDADES TERRI-
TORIALES.......................................................................................... 55
Darío I. Restrepo/Rául Ernesto Cárdenas
La crisis del centralismo y su triple causalidad ................................. 55
Tensiones entre el centro y las periferias.................................. 57
Apertura del mapa electoral y gobernabilidad ........................ 57
Descentralización centralista y autonomía local ...................... 60
Orden público y reagrupamientos políticos.............................66
El péndulo de las relaciones entre el centro y sus
periferias, y una línea de fuga........................................................ 68
Agrupamientos político-territoriales y desarrollo .................... 70
Descentralización, integración y desarrollo.................................. 72
El desarrollo, algo más que macroeconomía y mercado......... 73
Desarrollo y opciones políticas...................................................75
Gobiernos locales y desarrollo .................................................. 78
La “territorialización” de las políticas públicas ........................ 79
Ordenamiento territorial y desarrollo...................................... 84
Ordenamiento territorial, desarrollo y proceso de paz ........... 86
Procesos de integración y autonomía de los territorios.
Escenarios prospectivos.................................................................. 88
Lo productivo, lo fscal y lo político: una agenda para
los territorios .............................................................................. 88
Agendas regionales y sociales en relación con la
negociación supranacional........................................................ 90
Efectos de la distribución sobre las fnanzas territoriales........ 90
Agenda de integración, fexibilidades e infexibilidades
y su efecto sobre el bienestar..................................................... 94
Impactos diferenciados por territorios. ¿Qué sectores
privilegiar? .................................................................................. 96
Conclusión. La necesidad de una agenda amplia,
compartida y concertada................................................................ 97
3. REGIONALIZACIÓN Y CONSTITUCIÓN DE 1991....................... 109
José Lurduy Ortegón
Presentación ................................................................................. 109
Reforma política y ordenamiento territorial .............................. 111
La regionalización como expresión de un nuevo modelo
y desarrollo de Estado .................................................................. 118
Criterios y principios para la conformación de las divisiones
político administrativas y las entidades territoriales.................. 120
Objetivos del proceso de regionalización................................... 126
Los territorios socialmente construidos: espacio -
territorio y región......................................................................... 129
El concepto de región y sus tipologías ........................................ 133
Regiones socioculturales .............................................................. 139
Las regiones económicas.................................................................. 140
Regiones para la planifcación..................................................... 141
Metodología para la construcción social de los territorios
y las entidades territoriales.............................................................. 144
Elementos en la construcción social de región.......................... 148
Propuestas de regionalizacion administrativa en curso............. 153
Regionalización y normatividad vigente ..................................... 156
Comentarios a los proyectos gubernamentales sobre el
ordenamiento territorial .............................................................. 163
4. NIVELES INTERMEDIOS LOCALES Y PRAGMATISMO EN LAS
RELACIONES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS: LECCIONES PARA
COLOMBIA.......................................................................................... 171
Viviana Barberena Nisimblat
Introducción................................................................................. 171
El caso alemán .............................................................................. 173
Siglo XIX....................................................................................... 174
Siglo XX........................................................................................ 176
El modelo de los Estados Unidos ................................................ 181
El caso de España ......................................................................... 184
9
Niveles intermedios locales en otros países europeos................ 188
Características comunes a todos los países estudiados............... 188
Algunas lecciones por aprender para el caso colombiano ........ 190
5. LA NECESIDAD DE UN REORDENAMIENTO DEL CONTROL
AL GASTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. LA REFORMA
PREVISTA EN EL REFERENDO............................................................ 193
Rodrigo Lara Restrepo
Introducción................................................................................. 193
Las tendencias modernas del control fscal a las entidades
territoriales y la situación colombiana ........................................ 196
Evolución del control del gasto de las entidades
territoriales ............................................................................... 196
La situación en Colombia: el “autocontrol” de las entidades
territoriales.................................................................................... 200
Las contralorías descentralizadas ............................................ 200
Los actos de las entidades territoriales no están sometidos
a un control administrativo de legalidad................................ 202
El control a las regalías ............................................................ 205
Las auditorías externas ............................................................ 206
El sistema de control en Inglaterra ............................................. 208
El control del gasto por vía de arreglos constitucionales ...... 208
El control ejercido por el gobierno central............................ 210
Los controles previos (a priori).............................................. 210
El control posterior y selectivo (a posteriori) por medio
de las auditorias........................................................................ 212
El papel de las agencias ........................................................... 213
Las auditorías como control de la gestión de las entidades
territoriales: los ajustes necesarios para el éxito de esta
reforma.......................................................................................... 214
Conclusión.................................................................................... 220
9
Introducción
La Friedrich Ebert Stiftung en Colombia, FESCOL, y el Pro-
grama de Apoyo a la Descentralización y el Desarrollo Local
para la Paz, ejecutado por la Cooperación Alemana al Desarro-
llo, GTZ, desde su misma vinculación al país están empeñados
en generar espacios de refexión sobre las políticas públicas
nacionales con el ánimo de aportar insumos que consoliden
las bases del desarrollo y la paz.
En esta oportunidad se han unido esfuerzos institucionales
para contribuir a la discusión académica sobre la descentrali-
zación y el ordenamiento territorial. El debate gira en torno
a la pregunta de cómo diseñar arreglos político-administra-
tivos para que el Estado pueda articular los intereses de la
población, las instituciones y el territorio. En otras palabras,
se insiste en considerar el ordenamiento territorial como una
condición para garantizar que la descentralización cumpla con
los objetivos de alcanzar bienestar social, legitimar el sistema
institucional y promover la productividad económica.
Esta publicación compila las ponencias presentadas por
académicos y expertos de la administración y la gerencia
pública invitados al Seminario Internacional Ordenamiento
territorial, la reivindicación de la descentralización para el desarrollo,
realizado en Bogotá el 27 y 28 de agosto de 2003. Cada ensayo
es un ejercicio juicioso de exploración y crítica sobre los resul-
tados de la descentralización y las posibilidades de innovar las
formas de organización territorial en Colombia. Asimismo, los
escritos reúnen los principales aportes de comentaristas y asis-
tentes del evento.
El libro inicia con un balance de los nuevos instrumentos
de la descentralización y su incidencia en la crisis de autono-
mía de las entidades territoriales del país. El segundo artí-
Ordenamiento Territorial
10 11
culo señala que es necesario dar un cambio cualitativo en la
formulación de las políticas públicas, puesto que el papel de
los gobiernos subnacionales debe consistir en dar una visión
territorial a las directrices de desarrollo. Le sigue una refexión
sobre distintas iniciativas de regionalización en Colombia, al
lado de un llamado a reconocer la pertinencia de promover la
creación de niveles intermedios locales territoriales. Un ensayo
que trae lecciones sobre la manera de vincular la sociedad en
los procesos de formulación y ejecución de políticas cierra el
tema de la gestión para el desarrollo. El debate termina con
la discusión sobre la necesidad de repensar las funciones de
control a las entidades territoriales.
Una mirada rápida al contenido del debate arroja las
siguientes líneas como ideas principales: un adecuado análi-
sis sobre los retrocesos y avances del proceso de descentraliza-
ción requiere que los temas relacionados con la problemática
territorial sean contextualizados dentro de la crisis fscal del
Estado, aunque siendo cuidadosos en evitar la adopción de
una visión puramente fscalista de la misma. En este sentido,
es posible afrmar que la gravedad de la situación fscal del
gobierno nacional condujo a la promulgación de políticas
que, si bien han sido funcionales para hacer frente a los
problemas fnancieros del sector público consolidado, han
representado un alto costo social en autonomía de las entida-
des territoriales que amenaza el fundamento de la descentra-
lización y pone en riesgo la legitimidad y la gobernabilidad
del Estado.
La recuperación de tal autonomía sólo resulta viable
como producto del rediseño de las entidades territoriales al
combinar adecuadamente los elementos fscales, funcionales,
institucionales, físicos y culturales. Este proceso demanda la
promulgación de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territo-
rial coherente, la democratización de la sociedad y una mayor
responsabilidad del gobierno central con sus propios límites
de gasto y de endeudamiento. En últimas, si el Estado no es
viable fscalmente, tampoco lo será su descentralización.
Ordenamiento Territorial
10 11
Se requiere generar consenso sobre la necesidad de
transformar el concepto geográfco del territorio –como
espacio físico del conficto– y su relación con lo político y lo
institucional, para que de un ordenamiento territorial rígido
e infexible, se abra paso a un nivel intermedio territorial
dinámico que permita a la administración pública territorial del
Estado, responder de una manera efciente a las necesidades
de la población en materia de prestación de servicios públicos
básicos como aspecto clave del propósito de realizar y hacer
efectivos los derechos económicos y sociales.
La experiencia internacional prueba que la creación de
competencias ajustadas a capacidades diferenciales en cuanto a
tamaño de municipios, recaudo de ingresos propios y niveles de
desarrollo institucional, reduce el riesgo de la inviabilidad de las
entidades territoriales, al tiempo que permite desmentir el mito de
que los municipios pequeños no sirven. Por el contrario, regíme-
nes respetuosos de la heterogeneidad hacen posible corroborar
que el nivel local en la forma de municipalidad es un instrumento
para consolidar la presencia de lo público sobre el territorio. Al
respecto, se mencionaron formas alternativas de organización del
territorio, no sólo mediante fguras como asociaciones de muni-
cipios, ecorregiones, zonas de frontera, zonas marinas y áreas
metropolitanas, sino también mediante la propuesta concreta de
consolidar un modelo de Estado Regional Unitario, ilustrado con
la experiencia de la región sur-colombiana.
Por otro lado, es punto común entre los expertos afrmar
que la discusión sobre el problema del territorio no se agota
en los aspectos físicos del mismo sino en sus potencialidades
para asumir las diversas opciones de progreso social y desarro-
llo económico. De esta manera, se hace un llamado a ampliar
el margen de maniobra de las regiones en la negociación de
los procesos de integración (‘hacia fuera’ ) para que la política
nacional se construya a partir de las agendas de desarrollo de
las regiones. Estas abarcan áreas como el régimen tributario, la
industria, la ciencia y la tecnología, el medio ambiente y las dis-
posiciones legales, que toman como eje rector el incremento
Introducción
Ordenamiento Territorial
12 13
de la productividad para la distribución social. De no ser incor-
poradas las agendas de los territorios en las rondas de nego-
ciación de los procesos de integración comercial, se podrían
generar efectos perversos y devastadores en algunas regiones
de país, dependiendo de las características de su inserción al
mercado internacional.
El diseño de políticas a nivel territorial incentiva la partici-
pación ciudadana en la formulación y ejecución de proyectos
públicos. Un ejemplo de ello es cómo se manejan los procesos de
deliberación y toma de decisiones en las entidades territoriales
de Brasil. En ese país el desarrollo regional se construye a partir
de planes de largo plazo apoyados por una comunidad activa y
comprometida con los resultados de la administración. Así pues,
este caso permite ilustrar que la administración pública territo-
rial se puede constituir como soporte técnico de la participación
popular encaminada a construir un nuevo orden social.
Por último, el tema de los controles al gasto de las entida-
des territoriales plantea a todos que la descentralización no se
agota en la distribución de funciones, recursos y competencias,
en tanto implica el diseño y la puesta en marcha de mecanis-
mos efectivos de control, tanto a quienes ejecutan recursos
públicos como a quienes controlan al control. Se llama la
atención sobre el recurrente error de dar un excesivo énfasis a
los controles de legalidad, mientras se abandona el concepto
práctico del control como alarma e instancia para identifcar
debilidades y difcultades de la gestión y como instrumento
para sugerir correctivos oportunos.
A propósito de la reforma al control fscal, se identifcó la
estrecha relación que existe entre el control y la autonomía de
las entidades territoriales. Reformas orientadas al sobredimen-
sionamiento de los organismos del gobierno central en mate-
ria de control, conducirían no sólo a una mayor centralización
del gasto, sino también a signifcativos retrocesos en el terreno
de la descentralización.
A manera de conclusiones preliminares es menester
anotar: primero, reconocer la pertinencia de conformar nive-
Ordenamiento Territorial
12 13
les intermedios territoriales (regionales o locales) capaces de
complementar la gestión municipal. Y segundo, advertir que el
actual modelo de descentralización se encuentra revaluado, ya
que el énfasis debe variar de la simple delegación de recursos y
competencias, hacia la conformación de entidades territoriales
fscal, administrativa y socialmente viables.
En el centro de toda esta discusión, el ordenamiento terri-
torial emerge como el único instrumento capaz de crear siner-
gias entre la población, el territorio y las instituciones con el
fn dar origen a dinámicas de desarrollo integral. Sin embargo,
debe ser superada la falta de voluntad política para empren-
der una verdadera reforma al régimen existente. Es tiempo
de pensar en arreglos territoriales fexibles que reconozcan
la heterogeneidad y las capacidades diferenciales de nuestros
departamentos, municipios y regiones, no sólo para dinamizar
el desarrollo económico nacional, sino también, para garanti-
zar un ordenamiento que vincule a los ciudadanos en el ejerci-
cio de las actividades públicas.
FESCOL y el Programa de Apoyo a la Descentralización y el
Desarrollo Local para la Paz, ejecutado por la GTZ, agradecen la
participación de todos aquellos que con sus aportes enriquecie-
ron esta publicación, en especial el apoyo técnico brindado por
la Universidad Externado de Colombia, la Universidad Colegio
Mayor del Rosario, y el Centro de Investigaciones para el Desa-
rrollo –CID– de la Facultad de Ciencias Económicas de la Uni-
versidad Nacional de Colombia. Sólo resta decir que este libro
que hoy ponemos en manos de los lectores de todas las regiones,
espera ser parte de los argumentos que se necesitan para que el
ordenamiento territorial tenga la importancia merecida en la
agenda de las decisiones urgentes que reclama Colombia.
GTZ FESCOL
Introducción
15
15
Las leyes de saneamiento
fiscal y su efecto sobre
la descentralización
Carlos Augusto Cabrera Saavedra*
Rodrigo Naranjo Galves**
El concepto “descentralización” al igual que el de “amor” es
utilizado y deseado por todos, aunque cada uno, cuando lo
utiliza, parece estar pensado en una cosa diferente.
Introducción
El proceso de descentralización en Colombia, como lo reco-
noce Planeación Nacional,
1
surgió al tiempo con las tenden-
cias internacionales que lo imponían, pero como respuesta
a factores internos diferentes a las necesidades del mercado
internacional. Sin embargo, el factor fundamental fue la
necesidad de salvaguardar las estructuras de poder existentes,
dándole mayor legitimidad a las autoridades locales –alcaldes
1

* Administrador Público, Especialista en Finanzas Públicas y en Derecho Público. Catedrático
de las Universidades Javeriana, Rosario y Católica.
** Abogado, especialista en Derecho Administrativo y candidato a Magíster de la Universidad
del Rosario. Profesor en la Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario.
1

DNP- GTZ, Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: Balance de una década, Tomo
I, marco conceptual y resultados del progreso municipal, Bogotá, 2003.
Ordenamiento Territorial
16 17
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
municipales - y mayor fexibilidad y capacidad de respuesta a
sus necesidades.
2

En este sentido, en los estudios de evaluación de la descentra-
lización del Departamento Nacional de Planeación se afrma
que “la situación que condujo a la expedición de las reformas
descentralistas puede caracterizarse como una crisis de legiti-
midad y gobernabilidad del Estado colombiano que se expresa
fundamentalmente en las restricciones a la democracia, el
deterioro en la provisión de bienes y servicios públicos locales,
especialmente en los municipios más pequeños y atrasados y en
el surgimiento de protestas sociales y paros cívicos que confron-
taban al gobierno. Todos estos factores fueron articulados en
el diagnóstico ofcial que consideraba el centralismo como una
de las causas principales, quizá la más importante.”
3
Al mismo
tiempo se plantea como objetivo del proceso la efciencia estatal
en la asignación de los recursos, tomada de teorías económicas,
en especial las relacionadas con el federalismo fscal.
Dicha simultaneidad permitió respaldar conceptual-
mente el proceso, presentando como objetivos y benefcios
adicionales, las ventajas que a la implementación de la des-
centralización se le atribuían a nivel internacional, aunque
en contextos políticos y económicos diferentes al nivel de
desarrollo alcanzado en Colombia. Pero son múltiples las
tensiones que surgen entre los objetivos y mecanismos, dado

2 La gobernabilidad puede entenderse como la “capacidad de gobernar efectivamente en
forma estable o la viabilidad misma del gobierno”; incluye el papel del gobierno y su capaci-
dad para asegurar la gobernabilidad de las instituciones políticas y depende de su habilidad
para lograr consensos que permitan responder a las demandas individuales, que se concreta
en la formulación de políticas públicas que satisfagan al mayor número de ciudadanos posi-
ble. (TOMASSI: 2001: 45). En este sentido, la gobernabilidad implica estabilidad política
asociada a condiciones de integración socioeconómica interna, fortaleza de las instituciones
democráticas y participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones. Según
CARRILLO, la gobernabilidad democrática hace referencia al conjunto de factores de cohe-
sión socioeconómica, de libertades políticas y garantía de derechos fundamentales que hacen
parte de la vida cotidiana de cada ciudadano y que en últimas determinan la vigencia o no del
sistema democrático y su legitimidad. (CARRILLO: 2001: 32).De otro lado, algunos autores
hacen la distinción entre gobernabilidad como capacidad política de gobernar que deriva
de la relación legítima del Estado y de su gobierno con la sociedad, y ‘governance’, defnida
como la capacidad fnanciera y administrativa de un gobierno para implementar políticas.
(BRESSER: 2001: 131).
3

Ibídem, pág. 36.
Ordenamiento Territorial
16 17
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
que por ejemplo, la efciencia no es el factor inicialmente más
relevante si de lo que se trata es de democratizar una socie-
dad. En otras palabras, no se pueden plantear los mismos
objetivos y esperar los mismos resultados al aplicar la des-
centralización en un país consolidado como Estado-Nación,
incluyendo un mercado desarrollado, que al aplicarla en un
Estado incipiente, cuyo mercado es igualmente incipiente;
así como no es lo mismo aplicarla en un Estado unitario que
en una federación de Estados.
Se ha reconocido que tanto los objetivos como el tipo de
descentralización en Colombia han variado históricamente.
4
El
proceso ha estado acompañado de la importación y aplicación
de teorías relacionadas con la descentralización y en general de
la organización del Estado, que no corresponden con las carac-
terísticas de organización y concepción del Estado en Colombia;
además, algunas de ellas presentan fuertes tensiones entre sí. A
manera de ejemplo, resulta poco compatible y por tanto genera
resultados diferentes a los esperados u obtenidos en otros países,
un sistema de aseguramiento en salud bajo un esquema de ase-
guradores privados y prestadores mixtos, y una distribución de
funciones en materia de prestación entre los diferentes niveles
territoriales de gobierno, mezclando una descentralización
hacia el mercado con una posible descentralización por devo-
lución de diseño exclusivamente estatal. Es más, el esquema de
la Ley 100 de 1993 funcionaría perfectamente sin descentraliza-
ción territorial y con un control nacional de la Superintenden-
cia de Salud, si tuviésemos una oferta de salud consolidada y con
tradición de mercado y no de caridad.
Este marco conceptual ecléctico ha facilitado y propiciado
la creación de un concepto propio de autonomía que se

4 Ibídem, pág. 39. En principio se identifcan dos etapas: La primera comienza en 1983 y va
hasta la Constitución de 1991 y se caracteriza por medidas combinadas de orden fscal y
político, es decir de gobernabilidad fnanciada, con base municipalista; la segunda iría desde
la Constitución de 1991 hasta la fecha, caracterizándose por el énfasis sectorial y el rescate
inicial de la función departamental. Sin embargo, consideramos que a partir de la Ley 358
de 1997, existe una nueva etapa que denominaremos de “recentralización y crisis fscal”, en
donde la orientación fundamental es la estabilidad macroeconómica
Ordenamiento Territorial
18 19
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
podría resumir en una frase: “autonomía territorial es lo que
la ley defna como tal”, lo cual permite a las autoridades del
nivel central moverse válidamente a través de leyes y sentencias
entre unos mayores o menores grados concretos de autono-
mía, dependiendo de las necesidades del Estado central, que
no necesariamente corresponden con las de los entes territo-
riales e incluso, pueden no corresponder con las necesidades
de desarrollo del país.
Todo lo anterior nos conduce a plantear primero, que no hay
un modelo o paradigma en relación con la descentralización que
lleve a comparar o afrmar que se ha avanzado o retrocedido en
esa materia como producto de la introducción de las reformas
contenidas en las Leyes 358 de 1997, 549 y 550 de 1999, 617 de
2000 y 715 de 2001. Adicionalmente, como los objetivos han cam-
biado, ni siquiera es posible evaluar sobre la base de los objetivos
buscados en el inicio del proceso o en la etapa anterior, dado pre-
cisamente que con los instrumentos a analizar se introduce una
nueva “etapa”, obviamente con nuevos objetivos. Además, como
lo planteó Rojas (2003)
5
en la evaluación de los resultados del pro-
ceso se han diseñado indicadores cuyo éxito o fracaso depende de
variables que no están en la órbita de la gobernabilidad entregada
a las autoridades locales.
Siendo lo anterior una crítica anticipada a cualquier análisis,
en todo caso resulta metodológicamente válido plantear, desde
la perspectiva de lo que se había conseguido en el proceso de
descentralización, qué cambios representan las reformas legales
antes mencionadas, en términos de aumento o disminución de
autonomía, entendida esta última como la capacidad de las auto-
ridades territoriales para resolver las necesidades de la población
sin injerencia de las autoridades centrales. Igualmente, resulta
válido el análisis de los efectos que dichas normas podrían repre-
sentar en términos de legitimidad
6
y gobernabilidad, sean o no

5 Ibídem, tomo IV, pág. 107.
6 Para efectos de este documento entenderemos el concepto de legitimidad como la capacidad
del sistema político para lograr consensos y al hecho de que el régimen político sea fruto del
consenso o se valide en virtud del mismo.
Ordenamiento Territorial
18 19
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
objetivos del proceso y si el texto fnal de las mismas, permitiría
cumplir los objetivos que con ellas se buscaban.
En tal sentido, la hipótesis que se intenta demostrar hace
relación a la funcionalidad de los nuevos instrumentos frente a
la crisis fscal.
7
La argumentación, debe advertirse, no discrimina
identidad o no de los autores de este trabajo con las medidas
estudiadas. Simplemente, se parte de un supuesto: “si el Estado
no es viable fscalmente, no lo será su descentralización”. Com-
plementariamente, se evidencia que el costo en materia de
autonomía, puede afectar de forma directa la gobernabilidad y
legitimidad democrática. En otras palabras, resulta riesgoso para
la estabilidad del Estado una autonomía territorial que permite
identifcar problemas, pero no otorgar soluciones.
Para el efecto, el documento comienza con una descripción
de la situación fscal de país cuando se iniciaba el proceso de
ajuste; luego, en la segunda parte, se estudian las principales leyes
objeto de este análisis. En la tercera parte, se hace una mirada
transversal a estos nuevos instrumentos, identifcando una línea
común en aquellos aspectos que signifcan aumento o disminu-
ción de autonomía en los términos defnidos anteriormente. Por
último, se aborda el tema de los resultados de los instrumentos de
ajuste fscal en términos de legitimidad y gobernabilidad.
La situación fscal del país entre 1997 y 2002
Las leyes objeto de análisis y las restricciones que ellas consa-
gran, deben entenderse en el marco de una situación fscal
que fue deteriorándose progresivamente durante la última
mitad de la década de los noventa e hizo crisis en 1998, lo cual
exige examinar en qué forma las medidas adoptadas fueron
útiles de cara al manejo que el Gobierno le dio a dicha crisis.
El proceso de ajuste fscal comenzó en 1998 y se convirtió en
parte del ajuste estructural en el marco del acuerdo extendido

7 Consideramos improductivo discutir la necesidad del ajuste fscal dadas las relaciones obje-
tivas de poder en las cuales está inmerso el Estado colombiano, y caracterizadas por una
globalización de los mercados fnancieros que actúan sobre cualquier manifestación real o
esperada de “indisciplina fscal”.
Ordenamiento Territorial
20 21
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
celebrado con el Fondo Monetario Internacional en 1999,
8

proceso que hoy continúa en el marco del nuevo acuerdo -
stand by - suscrito en 2003.
Desde el punto de vista de modifcaciones normativas
(reformas constitucionales y legales), el ajuste estructural de
las fnanzas públicas se agrupa alrededor de tres propósitos
principales: (i) suprimir “rigideces presupuestales” y eliminar
fuentes de gasto público de mala calidad; (ii) mejorar los ins-
trumentos de control de gasto, en especial aunque no exclusi-
vamente, y el control fscal y (iii) mejorar los ingresos públicos,
especialmente los tributarios.
No se trata de una clasifcación absoluta. Algunas de estas
reformas tocan varios de estos temas – como sucede con la Ley
617-, pero en términos generales conserva validez y facilita el
estudio del proceso de ajuste.
9
Para el Gobierno la parte fscal
del ajuste era la parte central del programa de reformas acor-
dado con el FMI, como expresamente lo resalta un funcionario
del Gobierno Pastrana,
10
subrayando la importancia que para
este propósito tuvieron las Leyes 549 y 617 y la reforma al régi-
men de transferencias, contenida en el Acto Legislativo No. 01
de 2001 y la Ley 715 del mismo año:
11

“El ajuste fscal fue el eje central del programa acordado
con el FMI. Se establecieron metas específcas para la reduc-
ción del défcit del sector público consolidado a 3.5% del PIB
en 2000, 2.5% en 2001 y 1.5% en 2002. Para lograr estas metas
fue indispensable desarrollar una compleja agenda legislativa
cuyo paso inicial fue la aprobación de un austero presupuesto

8 Para un examen de este acuerdo y de la parte fscal del mismo, ver LIZARAZO RODRÍGUEZ,
Liliana, El acuerdo extendido celebrado entre Colombia y el Fondo Monetario Internacional, en revista Estu-
dios Socio – Jurídicos, Bogotá, Universidad del Rosario, Facultad de Jurisprudencia – Grupo de
Investigadores Carlos Holguín Holguín, Vol 4, No. 1, marzo de 2002, págs. 83 a 101.
9 SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, NARANJO, Rodrigo y RINCÓN CÁRDENAS, Erick, (2002)
Crisis del Estado y ajuste fscal, cuatro años de ajuste a las fnanzas, artículo en proceso de publica-
ción, Universidad del Rosario, Bogotá, págs. 1 y 2.
10 CÁRDENAS SANTAMARÍA, Mauricio, (2002) La visión del desarrollo de la administración Pas-
trana Arango, en PASTRANA ARANGO, Andrés et al, Economía con responsabilidad. La política
del Gobierno de Andrés Pastrana Arango, libros de Cambio, No. 15, Alfaomega, Cambio, Bogotá,
pág.20.
11 CÁRDENAS SANTAMARÍA, Mauricio, La visión del desarrollo de ..., Ibídem.
Ordenamiento Territorial
20 21
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
de gastos para la vigencia del año 2000 (...). En materia legisla-
tiva, en diciembre de 1999, el Congreso aprobó la creación del
Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet)
mediante el cual se obligó a los entes territoriales a ahorrar
parte de sus ingresos, especialmente los provenientes de priva-
tizaciones, con el propósito de ahorrar recursos para el pago
de sus pensiones. En la misma dirección se orientó la Ley 643
de 2000, relacionada con el sistema de juegos de suerte y azar,
que incrementó los recursos disponibles para el sector salud.
(...) Por su parte, la Ley 617/2001 impuso un estricto control
a los gastos de funcionamiento tanto a nivel nacional como
territorial. Las entidades territoriales con agudos problemas
de endeudamiento frmaron convenios de desempeño con el
Gobierno Nacional (supervisados por la dirección de apoyo
fscal), a cambio de los cuales la Nación entró a garantizar
hasta el 40% de esas deudas de las entidades con el sistema
fnanciero nacional. (...), el Congreso aprobó el Acto Legisla-
tivo Número 1 que había presentado desde el primer trimestre
de 2000, por medio del cual se modifcó el sistema de transfe-
rencias a los entes territoriales. Se estableció que dichas trans-
ferencias crecerán a una tasa de 2% real por año en el período
2002-2005 y de 2.5% por año entre los años 2006 y 2008. A
partir de ese momento crecerán de acuerdo con el incremento
promedio de los últimos cuatro años de los ingresos corrientes
de la Nación. (...). La reforma (Ley 715 de 2001) separó las
competencias de los diferentes niveles de gobierno y le puso
un tope transitorio al crecimiento de los costos asociados con
la prestación de los servicios. Un punto fundamental de esta
reforma fue el cambio en la manera de distribuir los recursos
hacia las regiones, que pasó de un sistema de pago de nómina,
a uno de población atendida.”(negrillas fuera de texto).
El entorno económico en el que se implementaron las
reformas contempla básicamente tres características, que
defnieron en gran medida los sectores sobre los cuales recaye-
ron las medidas de ajuste fscal: (i) aumento del défcit fscal,
en especial del Gobierno central; (ii) necesidad de acudir a
Ordenamiento Territorial
22 23
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
nuevas fuentes de ingresos tributarios, a un endeudamiento
cada vez más creciente y a las privatizaciones, y (iii) la escasa
capacidad de maniobra del Gobierno para reducir su gasto.
Desde 1994, el défcit del Gobierno Nacional Central,
GNC, fue creciente por diversos factores, entre ellos el incre-
mento en los compromisos de gasto que implicó la nueva
Constitución Política y el hecho de que el Estado central en
su momento no disminuyó su tamaño en forma proporcional
al crecimiento de las transferencias a los entes territoriales
(Cuadro 1). El crecimiento del défcit del Sector Público No
Financiero, SPNF, fue menor que el del GNC dado que los
excedentes fnancieros de las entidades descentralizadas, sir-
vieron para moderar el défcit de éste último. A nivel del Sector
Público Consolidado, el alivio provino del balance cuasi fscal
del Banco de la República.
El creciente défcit como porcentaje del PIB, en el GNC y
el SPNF, se muestra enseguida:
12
Cuadro No. 1
Défcit del GNC y del SPNF como % del PIB
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
2002
pr
Gobierno
Nacional
-1,4 -2,3 -3,7 -3,7 -4,7 -7,6 -5,6 -5,7 -6,5
Défcit
total SPNF
0,1 -0,4 -1,8 -3,7 -3,4 -8,0 -3,1 -3,0 -3,0
SPC -5.5 -3.3 -3.2 -3.8
Défcit total. Incluye défcit real de caja, préstamos y ajustes por causación.
(pr): preliminar; (py) proyectado
Nota 1: El resultado fscal de cada entidad tiene incluido su préstamo neto y los ajustes por causación para
presentar el défcit total del SPNF según metodología FMI.
Nota 2: A partir de 1999 se incluyen los ajustes de causación para presentar el défcit total del SPNF según
metodología FMI.
Nota 3: Revisión según documento de Asesores Confs de noviembre 2 de 2001.
Pib nominal- Confs - Plan fnanciero
Fuente: Confs

12 Fuente de los datos de 1993-96: ALONSO J. C., Oliver M.,. y FAIMBOIM I., (2000), Del equi-
librio al desequilibrio fscal en Colombia: La experiencia se repite (1980-1996), en TALVI, Ernesto, y
VÉGH, Carlos, (comp.), ¿Como armar el rompecabezas fscal?, BID, Red de Centros de Investiga-
ción, Washington, pág. 151.
Ordenamiento Territorial
22 23
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
Una parte del problema consistió en que a partir de 1994,
la proporción de gasto del gobierno que podía ser cubierta
con ingresos corrientes, especialmente los tributarios, era cada
vez menor como se muestra a continuación:
Cuadro No. 2
Ingresos y gastos de funcionamiento como % del PIB
Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 pr 2002 py
Ingresos
Gobierno
Central
SPNF
10,3
26,2
10,0
27,8
10,7
31,0
11,6
31,3
11,1
30,5
11,8
31,4
12,1
29,7
13,8
29,9
13,8
27,5
Gastos
Gobierno
Nacional
Corrientes
Inversión
7,4
5,4
2,0
7,8
5,7
2,1
8,6
6,3
2,3
9,8
7,2
2,6
9,9
8,3
1,6
10,8
9,3
1,5
10,8
9,3
1,5
10,7
9,2
1,5
7,3
6,8
0,5
Las cifras corresponden al défcit real de caja calculado con metodología Confs. No incluyen los ajustes
de causación por $1340.3 mm, $811.5 mm , $1209.9 mm y 2733 mm para 1999, 2000, 2001 y 2002
respectivamente
Fuente: Confs. Cálculos con base en el modelo neto de transferencias DNP-DEE
De otro lado, en razón del mandato constitucional (Artícu-
los 356 y 357) se presentó un incremento nominal de las trans-
ferencias a entes territoriales. Sin embargo, debido a la falta de
crecimiento de la economía, se afectó su base de liquidación
que son los ingresos corrientes de la Nación, cuyo principal
componente son los tributarios.
13


13 En la exposición de motivos al Proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2000, el ministro de
Hacienda explicó que el diseño constitucional de 1991 hacía depender las transferencias
territoriales de los ingresos corrientes de la Nación, los cuales exhibieron inestabilidad
durante los años noventa, derivada de las fuctuaciones propias de la actividad económica.
De esta manera, los recursos transferidos a municipios y departamentos estuvieron sometidos
durante esa década a una gran volatilidad (Gráfca No. 1).
Ordenamiento Territorial
24 25
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
Gráfca No. 1
Ingresos tributarios vs. gasto total del Gobierno 1991-2000
Fuente: Contraloría General de la República
Cuadro No. 3
Transferencias a entidades territoriales % del PIB
Sectores 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
2002
py
Transferencias
= Situado
Participaciones
3,57 3,76 4,11 4,15 4,24 5,07 4,58 5,14 5,39
Fuente: Leyes de Presupuesto. Cálculos DNP-DEE. Tomado del portal de fnanzas públicas del Estado colombiano
Frente a esta situación, era necesario incrementar los recur-
sos disponibles para garantizar los gastos de funcionamiento.
Las alternativas previstas eran: (i) nuevas reformas tributarias,
(ii) incrementar el nivel de endeudamiento tanto interno
como externo y (iii) privatización de empresas y activos del
Estado. El Gobierno acudió a todas.
El resultado como lo muestra el cuadro 4, implicó un aumento
de los recursos por ingresos tributarios sin disminución del déf-
cit del GNC y un aumento en la deuda pública aun con ingresos
por privatizaciones. Sin embargo, las medidas de ajuste recayeron
principalmente sobre los entes territoriales, (Leyes 549, 550 y
11,4
9,6
19,0
10,6
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
20,0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Tributarios
Gasto total
Ordenamiento Territorial
24 25
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
617)
14
mientras el Gobierno le solicitaba al Congreso ampliación
de su cupo de endeudamiento (Ley 533). El Gobierno optó por
reducir el nivel de transferencias a las entidades territoriales (Acto
Legislativo 01 y Ley 715 de 2001), lo cual le permitía aumentar
la disponibilidad de recursos para cubrir su gasto, en especial el
correspondiente al servicio de la deuda.
Cuadro No. 4
Ingresos y gastos de funcionamiento como % del PIB
Ejecución del Presupuesto General de la Nación por sectores*.
(Gastos de funcionamiento. % del PIB)
Año 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Ingresos
tributarios
GCN
10.3 10.0 10.7 11.6 11.1 11.8 12.1 13.8 13.8
Saldo deuda
pública
GNC
12.32 13.82 14.39 17.85 22.21 29.63 39.07 45.2 52.75
Continúa
Gráfca No. 2
Transferencias territoriales: participación en el PIB y crecimiento real
Fuente: CONPES Social N° 57. DNP. 2002.

35.0
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
-5.0
-10.0
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
%

P
I
B
C
r
e
c
i
m
i
e
n
t
o

r
e
a
l

(
%
)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Crecimiento real
%del PIB

14 Las medidas podrían representar una política implícita: reducir o mantener el défcit del SPNF
disminuyendo el défcit territorial a fn de poder mantener o aumentar el nacional central.
Ordenamiento Territorial
26 27
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
Cuadro No. 4 (continuación)
Año 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Saldo deuda
pública
territorial
7.41 8.13 7.59 8.24 8.46 9.15 8.71 8.11 8.51
Gastos
funcionamiento
Sector Justicia*
1.02 1.1 1.08 0.94 0.96 0.91 1.09 1.06 0.97
Gastos de
funcionamiento
Sector
Seguridad *
2.21 1.26 2.5 2.11 2.15 2.07 2.51 2.43 2.44
Gobierno
Nacional
7,4 7,8 8,6 9,8 9,9 10,8 10,8 10,7 7,3
Gastos
Corrientes
5,4 5,7 6,3 7,2 8,3 9,3 9,3 9,2 6,8
Inversión 2,0 2,1 2,3 2,6 1,6 1,5 1,5 1,5 0,5
Fuente: CONFIS, Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Las cifras corresponden al défcit real de caja calculado con metodología Confs. No incluyen los ajustes
de causación por $1340.3 mm, $811.5 mm, $1209.9 mm y 2733 mm para 1999, 2000, 2001 y 2002
respectivamente
* Fuente: Confs. Cálculos con base en el modelo neto de transferencias DNP-DEE
En cuanto a las privatizaciones, su efecto sobre la disminu-
ción del défcit del GNC fue el siguiente:
Cuadro No. 5
Efecto de las privatizaciones sobre el défcit del GNC
Año 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
GNC sin
privatizaciones
-1.37 -2.21 -3.62 -3.74 -4.94 -5.85 -5.91 -5.94 -5.51
GNC con
privatizaciones
0.72 -2.21 -2.28 -3.16 -4.94 -5.79 -5.49 -5.85 -5.51
(py) proyectado
Nota 1: El resultado fscal de cada entidad, tiene incluido su préstamo neto y los ajustes por causación para
presentar el défcit total del SPNF según metodología FMI.
Nota 2: A partir de 1999 se incluyen los ajustes de causación para presentar el défcit total del SPNF según
metodología FMI.
Nota 3: Revisión según documento de Asesores Confs de noviembre 2 de 2001.
Nota 4: las cifras expuestas en este cuadro sobre cuantía del défcit diferen de las contenidas en otros; lo importante
es hacer notar el efecto que las privatizaciones tuvieron para moderar el tamaño del défcit del GNC.
Fuente: Confs
Ordenamiento Territorial
26 27
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
Finalmente, en este contexto económico las posibilidades
del Gobierno en materia de reducción de gasto eran muy limi-
tadas: por un lado, las transferencias no podían desacelerarse
sin una reforma constitucional y legal que fue bastante compli-
cada, y de otro, el pago de la deuda era creciente y el país no
podía negarse a cancelarla. Adicionalmente, el gasto en mate-
ria de justicia y seguridad no puede disminuirse fácilmente
(como lo muestra el cuadro 4), dadas las especiales caracte-
rísticas de estos sectores y la situación de orden público. En
estas circunstancias, las alternativas utilizadas fueron controlar
el gasto del Gobierno en lo que no correspondiera a justicia y
seguridad y ajustar el gasto territorial, como en efecto se hizo,
con devastadores efectos para la autonomía territorial.
Los nuevos instrumentos
Ley 358 de 1997
Con esta ley se buscó limitar el endeudamiento territorial, que
el gobierno afrmó estaba desbordado y podría representar
riesgos macroeconómicos, y ajustar la normatividad sobre el
punto a las condiciones previstas en el Artículo 364 de la Cons-
titución. Sin embargo, la deuda de las entidades territoriales
en relación con el PIB desde 1990, nunca ha representado
más del 3.5% de mismo, y cuando se aprobó la ley estaba en
el 3.2%; montos inferiores al crecimiento anual de la deuda
del Gobierno Nacional, como porcentaje del PIB. Es decir, el
monto total de la deuda de las entidades territoriales es infe-
rior al incremento anual de la deuda del Gobierno Nacional.
Antes de la expedición de la Ley 358 de 1997, las entidades
territoriales podían realizar operaciones de crédito público
siempre y cuando el servicio de la deuda no superara el 30%
de los ingresos corrientes, incluyendo el servicio de la deuda
del crédito que se pretendía contratar, sin importar el nivel de
deuda o la capacidad real de pago, condicionada por la dis-
ponibilidad real de rentas para el pago de la deuda, dadas las
infexibilidades propias de las rentas territoriales. En términos
Ordenamiento Territorial
28 29
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
de autonomía, con unas excepciones relacionadas con endeu-
damiento externo y titularizaciones, la decisión y trámite previo
para realizar operaciones de crédito público, dependía única y
exclusivamente del cumplimiento de unos requisitos formales,
pero las instancias de decisión eran exclusivamente territoriales,
siempre y cuando no sobrepasara el límite legal; de lo contrario
no era posible el endeudamiento ante ninguna instancia.
Con la Ley 358 de 1997, se estableció un sistema denomi-
nado de semáforos, con el cual no se limita la posibilidad real
de realizar operaciones de crédito, pero si se crean instancias
para obtenerlo, dependiendo del nivel de endeudamiento del
ente territorial. La negociación durante el trámite legislativo
llevó al establecimiento de unos indicadores que inicialmente
se habían concebido técnicamente, pero en el texto fnal no
miden la capacidad real de pago y permiten apalancar endeu-
damiento con recursos extraordinarios. No obstante, la ley
logró establecer las bases para la introducción del ajuste fscal
territorial a través de convenios de desempeño.
La reforma al endeudamiento territorial contenida en
la Ley 358 de 1997, representó un retroceso en términos de
autonomía y responsabilidad, aunque en términos de con-
trol nacional del endeudamiento estatal signifcó un avance,
Deuda Pública como porcentaje del PIB
Fuente: Datos Contraloría General de la República, Gráfco de los autores
Gobierno Central
Entidades Territoriales
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e

d
e
l

P
I
B
0
10
20
30
40
50
60
1990 1990 1990 1990 1990 1990 1990
Ordenamiento Territorial
28 29
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
máxime que con la introducción de los denominados conve-
nios de desempeño, no solo se condiciona la capacidad real
para endeudarse, sino que se condiciona la gestión en su tota-
lidad a la recuperación de la capacidad de pago.
15
Con los convenios de desempeño, los gobernantes entre-
gan a la Nación (o al departamento en el caso de algunos
municipios
16
) su autonomía en la gestión, a cambio de una
autorización de endeudamiento hasta tanto recupere la “capa-
cidad de pago”. Es decir, se reprodujo el esquema FMI a nivel
interno.
Después de la expedición de la ley, el nivel de endeudamiento
de las entidades territoriales se ha mantenido relativamente esta-
ble
17
en relación con el PIB, a pesar de los prepagos fnanciados
con recursos del Fondo de Ahorro de Estabilidad Petrolera, FAEP,
mientras que el de la Nación ha crecido notablemente.
Ley 550 de 1999
La Ley 550 fue concebida con el fn de construir un mecanismo
alternativo a los concordatos para salvar empresas en crisis, dada
la situación económica que venía atravesando el país. A esta ley de
intervención económica, se le incluyó un capítulo para entidades
territoriales y sus entidades descentralizadas a fn de efectuar pro-
cesos de saneamiento fscal exclusivamente a entidades en situacio-
nes críticas, que no estaban dispuestas a realizar procesos de ajuste
voluntario a través de convenios de desempeño o a las cuales los
instrumentos actuales no le permitían resolver su problema fscal.
La principal ventaja que para efectos de un proceso de sanea-
miento tiene esta ley es el blindaje que representa contra los
embargos, que desbarataban cualquier fujo fnanciero progra-

15 Aunque no es el tema del documento como se afrmó anteriormente, la ley permite que
recursos extraordinarios como los del balance, sean califcados como ingresos corrientes a
efectos de determinar los indicadores de capacidad de pago, lo cual no garantiza el repago
de la deuda.
16 Los municipios en semáforo amarillo acudían ante el departamento para la suscripción de
los convenios de desempeño. Sin embargo, el semáforo amarillo fue suprimido en la reforma
fnanciera.
17 A partir de 1997, el endeudamiento de las entidades territoriales ha oscilado entre el 3.2 y el 3.5%
del PIB, dado que los procesos de saneamiento se han fnanciado con recursos del crédito.
Ordenamiento Territorial
30 31
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
mado para pagar acreencias. Poder reunir a todos los acreedores
a concertar un plan de pagos, constituye su estrategia principal.
Desde la perspectiva de la autonomía representa su abso-
luta negación; es más, no tiene sentido realizar procesos elec-
torales, en un ente territorial sometido a reestructuración de
pasivos, cuando el futuro del ente (en promedio 15 años), fue
decidido con los acreedores y no con la sociedad y cuando las
decisiones cotidianas son tomadas por el comité de vigilancia
o por el promotor (que es un funcionario o contratista de la
Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público) y no por el Gobernador o el Alcalde.
Si bien es un instrumento para recuperar la capacidad de
pago, su aplicación ha llevado a desvirtuar la esencia y natura-
leza del ente territorial. A manera de ejemplo, el Acuerdo de
Reestructuración de Pasivos del Departamento del Cauca, no
permite la inversión en los próximos 15 años; sin contar que
han surgido pasivos contingentes que podrían llegar a ser supe-
riores al identifcado al momento de suscribir el Acuerdo.
Aunque resulte obvio el efecto sobre la legitimidad y
gobernabilidad de los mandatarios territoriales, es importante
resaltar que el proceso no prevé el establecimiento de respon-
sabilidades por parte de los funcionarios que por acción u omi-
sión llevaron a tal situación fscal en el territorio, mientras se
condena a la colectividad a pagar lo que no le generó benefcio
alguno, afectándose gravemente la legitimidad del Estado.
18
Ley 617 de 2000
Con las Leyes 358 y 550, al tiempo que se daba una solución a
la crisis de los entes que habían entrado en cesación de pagos
o que se encontraban en niveles insostenibles de deuda, no se
tomaban medidas para prevenir la generalización de la crisis.
Además la realización de posibles procesos de ajuste volunta-
rio, encontraba graves limitaciones de viabilidad al momento

18 El problema de la “irresponsabilidad de los funcionarios” está presente de igual forma en el
nivel central nacional e inclusive en el Banco Central.
Ordenamiento Territorial
30 31
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
de acudir a las instancias políticas de decisión; más específca-
mente cuando se requería del consentimiento de los Concejos
o Asambleas y máxime cuando ellos debían ser sometidos al
mismo proceso de ajuste. Por esta razón el Gobierno Nacional
elaboró la Ley 617 de 2000, precisamente para realizar el ajuste
y prevenir la generalización de la crisis fscal de las entidades
territoriales, tomando las decisiones desde el nivel nacio-
nal. De esta manera, a nivel territorial, el costo político era
mínimo; costo que solía corresponder con la irresponsabilidad
de la clase política de las regiones.
La ley intentó tocar el problema de fondo al determinar
criterios más exigentes para la creación de municipios; sin
embargo, no se establecieron las condiciones generales del
ordenamiento territorial y terminó simplemente aumentando
los requisitos de población y recursos; criterios que no son los
únicos que caracterizan el tipo de entidad territorial viable en
nuestro contexto político, geográfco y cultural. Se echan de
menos condiciones tales como la capacidad de gestión, la inte-
gración al mercado, las vías de comunicación y la infraestruc-
tura para atender necesidades locales, todas objeto necesario
de una ley de ordenamiento territorial.
La ley contiene una cantidad de instrumentos que vale la
pena mencionar por las incidencias que en términos de auto-
nomía representan. La ley se inicia con una categorización
presupuestal de los departamentos hasta esa fecha inexistente
como norma legal
19
y una modifcación de las categorías crea-
das con la Ley 136 de 1994.
Las nuevas categorías se establecieron para fjar límites a
los gastos de funcionamiento así como a los salarios de los ser-
vidores territoriales y no con el fn de señalar competencias u
otro tipo de instrumentos de gestión. El inadecuado
20
diseño

19 Sólo había un antecedente del mismo año y con las mismas características de la Ley 617 de
2000 y era el decreto mediante el cual se establecían límites a la remuneración de los Gober-
nadores.
20 Por lo menos en el caso de los municipios, la categoría sexta representa más del 90% de los
municipios con lo cual resulta cuestionable la utilidad de la categorización.
Ordenamiento Territorial
32 33
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
de las categorías utiliza como criterios de clasifcación la pobla-
ción y los ingresos corrientes de libre destinación. Este último
criterio es el que termina fjando la categoría.
Posteriormente la ley determina que las entidades territoriales
deberán, con sus ingresos corrientes de libre destinación, fnan-
ciar la totalidad de los gastos de funcionamiento y además generar
un excedente para inversión, reviviendo la esencia del principio
del equilibrio, que se encontraba desvirtuado en la Ley 38 de 1989
y que la Corte dictaminó no estar ajustado a la Constitución. Adi-
cionalmente determinó qué recursos se prohibían para fnanciar
el funcionamiento, listado que ha venido disminuyendo como
producto de las sentencias de la Corte Constitucional.
El criterio fjado en la Ley 617 de 2000, no se refere al
nivel de gastos de funcionamiento que debería tener el ente
territorial en condiciones de efciencia, sino al que está en
posibilidad de pagar con los recursos que la ley le autoriza
a gastar como porcentaje de los ingresos corrientes de libre
destinación, tomando la categoría que fue fjada sobre el nivel
de ingreso. Es decir, no se establece un límite a gastos de fun-
cionamiento en relación con el nivel de competencias o sobre
un esquema de evaluación de necesidades de gasto, sino sobre
los ingresos.
Se establecieron las condiciones para limitar la remunera-
ción de los servidores territoriales
21
y un sistema de castigo a la
“inadecuada gestión”, consistente en la reducción de los salarios
y honorarios cuando el ente territorial descendiera de catego-
ría. Sin embargo, la Corte Constitucional
22
dejó sin vigencia esta
norma medular de la ley argumentado la defensa de los dere-
chos laborales adquiridos, desconocía así, el diseño de salario
variable que la ley contemplaba y que permitía castigar econó-
micamente a los servidores responsables de la gestión.

21 El diagnóstico previo a la ley había mostrado que el costo de las plantas de personal, con-
formadas históricamente con criterios fundamentalmente clientelistas, para consecución o
mantenimiento de la gobernabilidad interna de la administración del ente territorial, estaba
representando uno de los factores detonantes de las crisis y su importancia en la composición
del gasto era mayoritaria.
22 Corte Constitucional, Sentencias C-1098 y C-1112 de 2001.
Ordenamiento Territorial
32 33
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
A pesar del fallo comentado, aun no se han tomado las
medidas correctivas de norma
23
y ni siquiera la Corte se ocupó
del problema generado, al afrmar en la sentencia citada:
“Finalmente, no le corresponde a la Corte señalar cómo se
debe proceder a realizar las metas de ajuste fscal en las entida-
des territoriales ante la imposibilidad de disminuir los salarios
de los servidores públicos respectivos por orden directa del
legislador”. Además, contrario al propósito de la ley, se acude
a la práctica de subir los salarios a la nueva categoría a pesar
de que el ente territorial no ascienda, con lo cual se invierte el
efecto buscado.
De otro lado, los límites de gasto para los entes territoriales
y sus órganos fueron establecidos atendiendo estadísticas cuya
consistencia con las medidas tomadas resulta cuestionable, ya que
no se consideraron los gastos generados por la misma ley. Además
la rigidez de los límites iniciales fue sujeto de negociación entre
el Gobierno Nacional y los gobernantes para lograr disminuir
la oposición al acto legislativo de transferencias.
24
A manera de
ejemplo de las defciencias en el diseño de la ley, a las asambleas
de departamentos, categorías tercera y cuarta, se les estableció
como gasto adicional a la remuneración de los diputados, el 25%
del monto correspondiente a la misma; y la propia ley les reco-
noció derechos a la seguridad social (salud, pensiones, riesgos
profesionales, etc.), los cuales no alcanzan a ser cubiertos con el
porcentaje asignado. Como se ha vuelto costumbre, a través de
conceptos “ingeniosos” corregimos los “errores de la ley”.
Un elemento que en términos de autonomía resulta rele-
vante, es la posibilidad que brinda la ley de reorientar rentas
de destinación específca con excepción de las constitucionales
y de transferencias, para fnanciar programas de saneamiento,
aunque lo deseable era que dicha autorización fuera perma-
nente para viabilizar los planes de desarrollo.

23 El hecho podría explicarse por la inutilidad de medidas permanentes para conjurar la crisis
al encontrarse ya controlada en las actuales circunstancias.
24 El cambio en los límites de lo previsto en la ley y desarrollado en el Decreto 192 de 2000, se
realizó a través del Decreto 735 de 2001.
Ordenamiento Territorial
34 35
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
Como consecuencia del incumplimiento de los límites de
gasto establecidos en la ley y el fracaso de los planes de sanea-
miento, la ley prevé los mecanismos e instrumentos que lleva-
rían a un modelo diferente de descentralización al existente.
Nos referimos a la posibilidad de fusionar departamentos
y municipios, como producto de su inviabilidad fnanciera
medido en los términos de la Ley 617 de 2000.
Sobre este aspecto - tamaño y tipo de entidad territorial
viable-, consideramos que la discusión debe estar enfocada
sobre el actual modelo de descentralización, resolviendo de
fondo las contradicciones internas del mismo. Sin embargo,
dicha discusión se refeja en el proyecto de ley de ordena-
miento territorial y para la cual no se han dado aun las condi-
ciones políticas; a no ser que se lleve a cabo un proceso de paz
con la totalidad de grupos armados, dicha ley, en su concep-
ción original, no saldrá en la próxima década.
25

Uno de los pocos aportes a la autonomía de los entes terri-
toriales que hace la Ley 617 de 2000, lo constituye la libertad
para establecer o no las innumerables dependencias que las
leyes sectoriales les han obligado a crear en temas como juven-
tud, control interno, vivienda, etc. Sin embargo, dicha norma
tal vez no era necesaria, pues en razón de sus competencias
constitucionales, son las Asambleas y Concejos quienes defnen
la estructura de la administración territorial. Fue necesaria una
disposición para evitar la intromisión de la ley en la organiza-
ción territorial.
Con excepción del último aspecto comentado, la Ley 617
de 2001 constituye un retroceso en materia de autonomía y
responsabilidad de los gobernantes territoriales. Su recortado
e inconsistente estado actual, producto de una antitécnica
redacción, el error en los instrumentos y su mutilación por
la Corte Constitucional, hacen que se confgure como un ele-

25 Sin embargo, el Proyecto de Acto Legislativo No. 3 de 2003, defne las regiones y provin-
cias como fusión de departamentos y municipios con lo cual se busca el mismo propósito,
pero con un mecanismo de validación democrática poco viable en una sociedad sin forma-
ción política.
Ordenamiento Territorial
34 35
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
mento de permanente controversia entre los gobernantes y sus
corporaciones administrativas seudo democráticas, con lo cual
se afecta la gobernabilidad de la administración territorial, no
se garantiza el saneamiento fscal de los entes territoriales, ni
previene la generación de nuevas crisis en aquellos en los que
contribuyó a conjurarlas de forma temporal.
Acto Legislativo 01 de 2001 y Ley 715 de 2001
Es necesario anotar que desde el punto de vista del modelo de
descentralización, el Acto Legislativo 01 y la Ley 715 de 2001,
representan un cambio de modelo de una descentralización,
con criterio básico territorial, a un modelo de descentrali-
zación sectorial en el territorio. Es decir los instrumentos y
mecanismos de dichas normas se encuentran orientados más a
garantizar el cumplimiento de unos objetivos sectoriales espe-
cialmente en materia de educación y salud, que a garantizar el
desarrollo armónico de territorio.
El acto legislativo y la ley de transferencias tenían varios
objetivos de política macroeconómica que podríamos sinteti-
zar de la siguiente manera:
• Desvincular las transferencias de los ingresos corrientes
de la Nación, a fn de viabilizar las políticas nacionales de
fnanciación del défcit.
• Reducir por esta vía la tasa de crecimiento de las transfe-
rencias a fn de liberar recursos para fnanciar el défcit.
• “Corregir defciencias” identifcadas en el sistema de trans-
ferencias intergubernamentales.
En cuanto al primer objetivo, sólo fue conseguido parcial-
mente, dado que durante el régimen transitorio las transferen-
cias parten de un monto preciso y tienen un crecimiento fjo
porcentual, independientemente del nivel de ingresos corrien-
tes de la Nación. Por ello sólo contribuirán al saneamiento de
la situación fscal de la Nación, si durante este régimen transi-
torio los ingresos nacionales crecen a una tasa real superior a
la prevista como crecimiento de las transferencias (IPC + 2.5%
e IPC + 2.0 %).
Ordenamiento Territorial
36 37
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
De otro lado, al fnalizar el periodo transitorio, aunque la
Nación queda con un margen de maniobra superior al exis-
tente antes del acto legislativo, la obligación de mantener como
mínimo el porcentaje de 2001 de las transferencias constitucio-
nales (Situado de Participación de los Ingresos Corrientes de la
Nación, PICN, sin contar con el Fondo Educativo de Compen-
sación, FEC), afecta su capacidad de respuesta a la crisis, con lo
cual resulta claro que al ser una vía promedio de crecimiento o
límite mínimo, las transferencias continúan ligadas a los ingre-
sos corrientes de la Nación, o crecen como si lo estuvieran.
Sobre el segundo propósito, es decir la disminución del cre-
cimiento de las transferencias - no fue posible establecerlo por
falta de información -, no hay señas de haberse conseguido. Si
se hubiese logrado, no estaría el Gobierno intentando nuevas
formas de disminuir la participación como las contenidas en
el proyecto de Acto Legislativo No. 3 de 2003, ni los gremios
abogando por su disminución.
El tercer propósito conlleva el análisis sectorial del cambio
normativo, a fn de identifcar si se corrigieron “las defcien-
cias” del sistema previsto en la Ley 60 de 1993.
Con la Ley 715 de 2001, aparentemente
26
se municipaliza el
servicio educativo, al encontrarse previsto que puedan ser cer-
tifcados la totalidad de municipios al desaparecer la limitación
de cien mil habitantes que tenía la Ley 60 de 1993. Signifcaría
que cada departamento es un administrador temporal y que si
todos sus municipios son certifcados, quedaría con unas funcio-
nes mínimas de coordinación y control del servicio educativo.
En educación las fórmulas de distribución del situado fscal
no garantizaban efciencia, ya que su criterio fundamental, de
origen constitucional, era “atender adecuadamente los servi-
cios”, lo que en términos prácticos signifca cubrir los costos
27


26 Con la experiencia de la Ley 60 de 1993, es posible afrmar que no todos los municipios se
van a certifcar por falta de interés o por falta de capacidad técnica para asumir la prestación
del servicio educativo.
27 Aunque la ley incluía un factor de efciencia, ella era medida frente al gasto con ingresos
diferentes al situado. Además si la fórmula castigaba en algún momento la inefciencia, la
diferencia se la cubrían con el FEC.
Ordenamiento Territorial
36 37
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
sin que ellos sean directamente controlables, ya que algunos de
ellos eran manejados por la Nación inconsultamente con los
territorios (los salarios por ejemplo) y a su vez otros eran mane-
jados por las entidades territoriales (construcción, dotación
etc.), sin ningún control estatal que evitara su desbordamiento.
Con la Ley 715 de 2001 se intentan introducir criterios de
efciencia, con múltiples medidas que van desde la fjación de
un valor per capita por costo promedio que premie efciencia
o castigue la inefciencia, hasta la fusión y/o reorganización de
los colegios en instituciones educativas. Sin embargo, las prio-
ridades de gasto previstas en la misma ley, que ordena priorita-
riamente el pago de los salarios por encima de cualquier otra
obligación, conlleva a cubrir primero el costo, y trasladando
los costos de la inefciencia a la calidad del servicio educativo,
la cual termina quedando sin fnanciación adecuada.
Por otra parte, la segregación “temporal” de las funciones
de prestación e inversión en calidad entre el departamento y el
municipio, fue una experiencia ya vivida con la Ley 60 de 1993
en el sector salud. Esto llevó a la desarticulación de la oferta y a
grandes desperdicios de recursos en puestos y centros de salud
con ubicaciones inadecuadas o sin las dotaciones y personal
apropiado para la prestación del servicio, o ejerciendo compe-
tencia desleal entre instituciones de diferentes niveles.
Sin embargo, gran parte del éxito en racionalización de los
costos del sector educativo depende de la elaboración de las
plantas que realice el Ministerio de Educación, con todo y tras-
lados y de la aplicación del nuevo régimen salarial y prestacio-
nal docente. En todo caso, en departamentos como Nariño, la
aplicación del nuevo régimen implicará la multiplicación auto-
mática de los costos, ya que los docentes vinculados por Orden
de Prestación de Servicios OPS, percibían remuneraciones
inferiores o iguales al salario mínimo mensual vigente.
28

En materia de autonomía en relación con la Ley 60 de
1993, la cual no era signifcativa en el sector educativo, con

28 Sería interesante estimar el pasivo contingente, que las demandas por estas razones generarán.
Ordenamiento Territorial
38 39
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
la Ley 715 de 2001 se recorta, ya que no se entregan nuevas
competencias que pertenecieran al nivel nacional y por el
contrario, competencias que eran departamentales como
los currículos, son reasumidas por la Nación. Se podría afr-
mar que existe un avance en términos de autonomía porque
ahora los departamentos, así como los municipios mayores de
100.000 habitantes, fueron certifcados por la ley. Sin embargo,
analizando los aspectos relacionados con la prestación del ser-
vicio educativo tales como la planta, los salarios, la canasta
educativa, las prioridades de gasto, la forma, método y proce-
dimiento de provisión de los empleos, etc., ahora dependen en
su totalidad de las regulaciones nacionales, lo que convierte a
los gobernadores y alcaldes en simples ejecutores de recursos y
políticas nacionales.
En el sector de la salud, la Ley 715 de 2001 introdujo ajustes
al modelo de descentralización previsto en la Ley 60 de 1993,
a fn de intentar hacer compatible en dicho sector el diseño
de la Ley 100 de 1993, que al principio eran discordantes.
En materia de distribución de competencias de prestación
de servicios y afliación, se avanzó al establecer competencias
excluyentes, pero en temas medulares como la salud pública
y el control, el avance no fue signifcativo. Como se afrmó en
la parte introductoria, el sistema de seguridad social en salud
funciona con o sin descentralización, lo que signifca en tér-
minos de autonomía, que las entidades territoriales no tenían
ni tendrán el control del sistema y por tanto no estamos ante
una descentralización por devolución; la función de los entes
territoriales se limita a garantizar la prestación del servicio y a
cofnanciar la afliación al régimen subsidiado, principalmente
con transferencias nacionales.
El problema principal de la Ley 715 de 2001, en relación
con las competencias, consiste en primer lugar en la oposi-
ción de intereses que se genera entre los departamentos y
los municipios, ya que entre más recursos existan para pres-
tación, menos hay para afliación y viceversa; y en segundo
lugar, respecto a las herramientas que entregó dicha ley al
Ordenamiento Territorial
38 39
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
departamento y que le permite hacer competencia desleal a
los prestadores del sector privado, sin los cuales el sistema no
garantiza cobertura ni calidad en la prestación. Además, un
sistema diseñado con esquema de aseguramiento requiere una
gran inversión en salud pública, área minoritaria en el reparto
de los recursos del sector.
En el denominado componente de propósitos generales, se pre-
senta una dualidad interesante. Por una parte, se liberan algunos
porcentajes sectoriales que antes eran más rígidos, pero al mismo
tiempo, como producto del aumento de la participación del sector
educativo, se disminuye el monto a distribuir. Sin embargo, el saldo
relacionado con este componente es positivo en materia de auto-
nomía, dado que no solo le disminuyeron rigidez, sino que se auto-
rizó el pago, con cargo a estos recursos, de objetos antes prohibidos
como el pago de personal de las inspecciones de policía, con lo cual
es posible disminuir la presión de la Ley 617 de 2001 y en algunos
casos sustituir fuentes para apalancar inversión. Sin embargo, esto
contrasta con la disminución de los recursos transferidos.
En lo que tiene que ver con las fórmulas y criterios de distri-
bución para todos los sectores, y que dada su complejidad no
son transparentes para los benefciarios, los factores redistri-
butivos no son signifcativos. Ello es contrario a los propósitos
de equidad, aunque sí benéfcos para la efciencia, algo consis-
tente con la crisis fscal.
En conclusión y con excepción de los recursos de propó-
sitos generales (17% del SGP), en lo relativo a su destinación
el cambio de diseño de la descentralización territorial a la sec-
torial, signifcó una disminución de la autonomía que tenían
dichas entidades en el régimen anterior a esta ley, sin contar los
efectos en materia de equidad que signifca no privilegiar en la
distribución a las poblaciones menores de 50.000 habitantes.
Ley 819 de 2003
Esta ley diseñada de conformidad con los acuerdos suscritos
con el Fondo Monetario Internacional, busca “garantizar la
sostenibilidad de la deuda y el crecimiento económico” y con
Ordenamiento Territorial
40 41
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
miras a este objetivo introduce una serie de instrumentos que
limitan la autonomía de los entes territoriales, en especial en
materia de manejo presupuestal y de endeudamiento.
Aunque la ley no ha sido desarrollada,
29
esta se inicia con la
creación de un nuevo instrumento de planifcación fnanciera
de mediano plazo, que se suma a la ya prolífca cantidad de
instrumentos actuales.
30
Si el instrumento hubiese sustituido
varios de los existentes, constituiría un avance en términos de
su contenido, especialmente al exigir establecer con claridad
el costo de las decisiones normativas y de las exenciones tribu-
tarias, así como la estimación de los pasivos contingentes que
terminan quebrando cualquier prospectiva fnanciera.
El Marco Fiscal de Mediano Plazo, MFMP, como se deno-
mina el nuevo instrumento, se construye con el propósito de
establecer un superávit primario, que garantice el pago de la
deuda, así sea sacrifcando la inversión o el funcionamiento
mínimo que se requiere para la continuidad del servicio. La
regulación general y dada su redacción, conlleva que todas
las entidades deban generar superávit
31
primario
32
, el cual,
aunque lo fjan de forma autónoma las entidades territoriales
en cuanto a su monto, resulta una medida inconsistente para
entidades que no tengan deuda pública.
Por otra parte, el presupuesto, que debe ser refrendado
por los representantes de la sociedad, (Congreso, Asamblea y
Concejo) es supeditado en su contenido por un instrumento
de Gobierno como es el MFMP; es más, las metas previstas en
los planes de desarrollo y/o programas de Gobierno no resul-

29 En relación con este aspecto, es importante anotar primero, que no hay unidad de criterio
entre entidades del nivel nacional sobre su interpretación para aplicación y segundo, que las
sentencias de la Corte Constitucional han sentado las bases para impedir la reglamentación,
vía decreto de las leyes orgánicas, lo que podría conllevar una nueva ley para su desarrollo.
30 La cantidad de instrumentos ha sido cuestionada (Plan de Desarrollo, Plan Financiero,
POAI, Presupuesto, PAC), no solo por disminuir transparencia al proceso, sino por la
incapacidad técnica de los pequeños municipios para manejar las técnicas que conllevan la
totalidad de instrumentos.
31 Aunque la obligación para los Municipios pequeños es a partir de 2005.
32 El superávit se debe determinar restado a los ingresos del ente territorial, los recursos del cré-
dito y las privatizaciones y a ellos restando los gastos de funcionamiento, operación e inversión,
lo que signifca que se debe garantizar el pago de la deuda, sin créditos ni privatizaciones.
Ordenamiento Territorial
40 41
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
tan vinculantes, sino están previstas en el MFMP o desbordan
los balances que la misma sociedad contempla.
En principio el MFMP no representaría en sí mismo un
retroceso en la autonomía de los entes territoriales ya que son
ellos quienes lo defnirán, aunque su propósito es la sostenibi-
lidad de la deuda por encima de cualquier otra prioridad.
Las limitaciones a la autonomía territorial surgen de los cam-
bios introducidos a las vigencias futuras y al endeudamiento,
con criterios no aplicados con el mismo rigor a la Nación. Si
bien con estas fguras se han presentado abusos en algunas enti-
dades territoriales, como la del Distrito Capital, han permitido la
transformación de la ciudad. En todo caso, con el cumplimiento
de los requisitos legales, las vigencias futuras continúan en la
órbita de las decisiones de las autoridades propias, mientras
que en materia de endeudamiento se aumenta la competencia
nacional, para limitar el territorial y aumentar el nacional man-
teniendo constante el del sector público consolidado.
Una mirada transversal a los nuevos instrumen-
tos de “descentralización”
Vistas en su conjunto las leyes atrás descritas, tienen un efecto
común constituido por una importante restricción a la autono-
mía fscal de los entes territoriales en cuanto al manejo de sus
recursos.
33
Al respecto debe recordarse que en el campo fscal
la autonomía depende esencialmente de las fuentes de fnan-
ciación de los entes territoriales, pero también puede mirarse
a nivel del gasto y cabe afrmar que en Colombia ambas formas
de autonomía fscal están muy limitadas,
34
como se explica a

33 Vg. La mayoría de las reformas fueron presentadas como instrumentos de profundización
de la descentralización. La exposición de motivos al proyecto de Ley No. 46 de 1999, que
dio origen a la Ley 617 de 2001, cuyo título expresa el propósito de “fortalecer la descen-
tralización mediante el saneamiento fscal de las entidades territoriales...”. Allí, el Ministro
de Hacienda afrma además, la afnidad de las medidas propuestas con el modelo de fede-
ralismo fscal: RESTREPO, Juan Camilo, (1999), El ajuste estructural de las fnanzas públicas,
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bogotá, págs. 101 y siguientes.
34 LIZARAZO RODRÍGUEZ, Liliana, (2003), Evolución normativa del situado fscal, en V.V.A.A.,
LIZARAZO RODRÍGUEZ, Liliana, y ZAMBRANO CETINA, William, (Editores), Crisis econó-
mica y fnanzas públicas, centro editorial Universidad del Rosario, Bogotá, págs. 219 a 222.
Ordenamiento Territorial
42 43
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
continuación, empezando por el tema de ingresos. A ello debe
agregarse el efecto las sentencias de la Corte Constitucional que,
en nuestro criterio, abren campo para nuevas restricciones.
Efectos sobre la autonomía fscal territorial
Restricciones a la autonomía desde el punto de vista del ingreso
Observadas las cosas a partir del punto de vista de las fuentes
de fnanciación, la estructura del sistema tributario desde su
diseño básico constitucional determina que sólo la ley crea
tributos, y las entidades territoriales únicamente pueden esta-
blecerlos cuando así lo autoricen las normas legales de crea-
ción; el legislador puede permitir a los entes territoriales fjar
algunos elementos del tributo, como tarifas y bases gravables
(Artículo 150, ordinales 11 y 12; Artículo 300, ordinal 4; y Artí-
culo 313, ordinal 4),
35
pero no de todos ellos y en todo caso, no
el hecho generador. A ello se agrega que la libertad del legisla-
dor en materia tributaria es muy grande, de tal manera que las
entidades territoriales gozan de pocas garantías institucionales
que las protejan frente a las decisiones legislativas y les den un
campo tributario propio; excepción hecha de la prohibición
al legislador de conceder exenciones para tributos de las enti-
dades territoriales
36
(Artículo 294), la protección de sus rentas
- en cualquier circunstancia muy general- (Artículo 362) y la
disposición que reserva para los municipios la posibilidad de
gravar la propiedad inmueble (Artículo 317).
En tal sentido, las leyes tributarias han determinado que
los impuestos más productivos - renta e IVA - estén en manos
del nivel central, mientras que las entidades territoriales
gozan de fuentes tributarias menos dinámicas. En el caso de
los departamentos son básicamente impuestos al consumo
de bienes suntuarios (lo que se conoce como “impuesto a

35 BRAVO ARTEAGA, Juan Rafael, (2000), Nociones fundamentales de derecho tributario, tercera
edición, Legis Editores S.A, Bogotá, págs. 136 y 137.
36 Aunque en todo caso con el mantenimiento del concepto de rentas cedidas como exógenas,
dicho precepto no es absoluto.
Ordenamiento Territorial
42 43
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
los vicios”): licores, cervezas, tabaco y el monopolio de la
suerte y azar, que tienen graves problemas de elasticidad; a
esto se suma las altas tarifas, bases reducidas y defciencias
en su administración.
37

Los municipios por su parte, gozan de fuentes tributarias
un poco más dinámicas, como los impuestos a la propiedad
inmueble (predial), impuesto de industria y comercio y la
sobre tasa a la gasolina, que han administrado mejor que los
departamentos.
38
Sin embargo, estas recursos tributarios son
signifcativos solo en las grandes capitales y en ciertas ciuda-
des intermedias. En la inmensa mayoría de los municipios,
el potencial tributario es pobre y está constituido primordial-
mente por el impuesto predial, pues no tienen una base tribu-
taria real en industria y comercio, y en los antiguos territorios
nacionales no existe formación catastral y en algunos casos ni
siquiera municipio.
Principales restricciones a la autonomía fscal en lo relativo a
la asignación de recursos y gasto
Por regla general, en departamentos y municipios el producto
del esfuerzo fscal propio no es aún satisfactorio - aunque los
municipios han tenido un mejor desempeño que los departa-
mentos. Por ello, la mayor parte de los ingresos de los entes
territoriales corresponde a las transferencias que reciben de
la Nación. Las transferencias están condicionadas pues en su
mayor parte son rentas con destinación específca sobre cuya
utilización tienen poca capacidad de decisión las entidades
territoriales y en tal sentido, desde la perspectiva del gasto, la
autonomía fscal tampoco ha sido notable. A esto hay que agre-
gar que esta forma de autonomía fscal se ha visto disminuida
como resultado de las leyes que aquí examinamos y de la juris-
prudencia constitucional.

37 ACOSTA, Olga Lucía, y BIRD, Richard, (2003), El dilema de la descentralización en Colom-
bia, Bogotá, págs. 19 y 20. Documento que hace parte del informe fnal de la Misión de
ingreso público.
38 ACOSTA, Olga Lucía y BIRD, Richard, El dilema de la descentralización...”, op. cit., pág. 31.
Ordenamiento Territorial
44 45
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
Recordemos que las principales restricciones, resultado de
las leyes de ajuste fscal, hacen relación a los siguientes temas:
(i) capacidad y posibilidad de endeudamiento (Ley 358); (ii)
manejo del tema de seguridad social territorial (Ley 549) y (iii)
asignación de recursos, tanto los provenientes de transferen-
cias como los que provengan de tributos propios (Ley 550 y
Ley 617). A estas limitaciones hay que añadir las restricciones
provenientes de otras leyes, como las que se referen al manejo
de arbitrios rentísticos (Ley 643 de 2001) y control fscal sobre
sus recursos (Ley 610 de 2001).
Respecto del control fscal local, la Ley 42 de 1993 en desa-
rrollo del Artículo 267, inciso tercero constitucional, regula el
control fscal excepcional que puede llevar acabo la Contralo-
ría General de la República sobre las cuentas de cualquier enti-
dad territorial. A su vez, la Ley 610 establece que este control
excepcional incluye la competencia para adelantar los juicios
fscales correspondientes. Sin embargo, la Corte convirtió lo
excepcional en regla general al ligar la competencia de control
al origen de los recursos y no a su destinatario.
39
En lo relativo al manejo del monopolio rentístico de los
juegos de suerte y azar, la Ley 643, aparentemente, otorga la
titularidad del monopolio a los entes territoriales. La realidad es
otra: la ley limita la capacidad de los departamentos y municipios
en el manejo y administración de tales juegos, reservando para
la Nación la mejor parte de ellos, es decir los juegos novedosos;
además centraliza el control y la regulación, amén de privar a
los municipios de mayor tamaño de los juegos localizados, repi-
tiendo errores cometidos cuando se creó ECOSALUD.
El criterio jurisprudencial: la autonomía territorial frente a la
estabilidad de la economía nacional y el manejo macroeconó-
mico unifcado
El efecto restrictivo de la autonomía territorial no es resultado
solamente de las medidas de ajuste antes examinadas, sino

39 Ver Corte Constitucional, sentencias C- 364 de 2001 en concordancia con la C- 403 de 1999.
Ordenamiento Territorial
44 45
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
también de un conjunto de decisiones de la Corte Consti-
tucional, en las cuales ésta defnió un criterio general sobre
la validez de dichas limitaciones que puede resumirse en lo
siguiente: el legislador puede válidamente restringir y condi-
cionar el manejo fscal de los entes territoriales, tanto en lo
que hace a recursos exógenos como endógenos. La posibilidad
de imponer tales limitaciones es más grande en el primer caso
(transferencias e impuestos nacionales cedidos) y menor en
el segundo caso (que incluye los impuestos de cada entidad),
situación en la cual queda condicionada a la necesidad de
enfrentar riesgos macroeconómicos o preservar el principio
de Estado unitario.
En la base de todo este conjunto de sentencias se encuen-
tra el criterio de la Corte Constitucional que distingue, en lo
relativo a las rentas de las entidades territoriales, entre rentas o
fuentes de fnanciación endógenas y rentas o fuentes de fnan-
ciación exogénas. Esta tesis, por cierto bastante discutible, en
últimas implica que el legislador, no obstante la protección
reconocida a los bienes y rentas de los entes territoriales (Artí-
culo 362 constitucional), puede variar a voluntad la titularidad
de los impuestos que en su origen fueron nacionales y luego
pasaron a los entes territoriales.
40

Las principales decisiones de la Corte, agrupadas según los
temas a que hacen referencia las restricciones analizadas, son
las siguientes:
41

• Endeudamiento territorial: Sentencias C- 1496 de 2000 y
C-404 de 2001.
• Manejo del FONPET: Sentencia C- 1187 de 2000, en con-
cordancia con T- SU-090 DE 2000.
• Manejo y asignación de recursos endógenos: Sentencias C-
579 y C –837 de 2001.

40 Ver entre otras las sentencias C- 219 de 1997, C-495 de 1998, C- 897 de 1999, C-579 de 2001 y
1191 de 2001.
41 Debe aclararse que resumen sólo los fallos que tiene directa relación con tales restricciones,
es decir, los que han resuelto controversias relacionadas con la violación de la autonomía
territorial. Por tanto, quedan por fuera otros fallos que se referen a las mismas leyes pero
tocan otros temas.
Ordenamiento Territorial
46 47
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
• Control fscal local: Sentencias C- 364 de 2000 en concor-
dancia con la C- 403 de 1999.
• Manejo de monopolios rentísticos: Sentencia C-1191 de 2001.
En nuestro criterio, lo peligroso no es solo el “espaldarazo”
que se le otorga a las restricciones, sino la tácita aquiescencia a
futuras limitaciones de la autonomía fscal territorial, pues con
fundamento en este grupo de sentencias, el legislador podrá
imponer nuevas limitaciones al manejo y asignación de recursos
por parte de los entes territoriales, aún sobre los que ella deno-
mina recursos endógenos, cuando así lo juzgue necesario por
razones de manejo macroeconómico; razones que solo las auto-
ridades centrales valoran y cuantifcan. En todo caso, no resulta
consistente la validación por la Corte de las limitaciones a las
rentas endógenas a través de medidas permanentes, cuando su
sustentación ha sido una situación coyuntural de crisis fscal.
Ajuste fscal, legitimidad y gobernabilidad
Como se dijo anteriormente, la justifcación del proceso de
descentralización en sus diferentes etapas ha involucrado
razones políticas, como la obtención, en el nivel territorial
de gobernabilidad y legitimidad (entendidas la primera como
capacidad de gobernar efectivamente en forma estable y viable
y la segunda, como el consenso que valida el ejercicio del
poder), así como razones económicas que se concretan en la
descentralización fscal y hacen relación a la mejor asignación
de recursos públicos por autoridades locales, que se supone
conocen mejor las necesidades de su entorno que las autorida-
des centrales y estarán vigiladas por sus electores. Ello conlleva-
ría una mejoría en la asignación y ejecución del gasto.
En este contexto, en la primera etapa (1983-1991) se
toman medidas de descentralización en lo fscal tales como la
Ley 14 de 1983 sobre tributación territorial y la Ley 12 de 1986
en materia de cesión del IVA a los municipios y medidas de
descentralización política, como la elección popular de alcal-
des (Acto Legislativo No. 01 de 1986). Estas medidas fscales y
administrativas eran claramente funcionales al tema político,
Ordenamiento Territorial
46 47
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
buscaban conjurar una situación en la cual el centralismo
había llevado a que el Gobierno concentrara más del 80%
del ingreso tributario y desempeñara directamente funciones
administrativas de carácter local.
Las reformas fscales que se estudian en este documento,
subordinan las demás formas de la descentralización, en lo
administrativo y en lo político, a consideraciones macroeco-
nómicas. Pareciera que se ha invertido el sentido del proceso:
la autonomía fscal se recorta y con ella las formas o manifes-
taciones de la descentralización cuya efectividad depende de
la variable fscal, que son casi todas. Se trata de un retroceso
en la autonomía territorial y por tanto, en la descentraliza-
ción misma.
En estas circunstancias es muy difícil para los mandatarios
territoriales dar respuestas efcaces y oportunas a los reque-
rimientos locales, por falta de instrumentos políticos y de
recursos. Esto podría llevar a “cerrar el ciclo”, es decir, a gene-
rar nuevamente los movimientos sociales que caracterizaron
la etapa previa al proceso de descentralización, pero con
un factor adicional: ahora las comunidades se encuentran
“empoderadas” y están lideradas por sus alcaldes y goberna-
dores. En otras palabras, los nuevos movimientos sociales de
protesta podrían estar encabezados por los mismos mandata-
rios territoriales.
El dilema en el que se encuentra el Estado colombiano
consiste por tanto, en que requiere entregar autonomía a
sus entes territoriales, pero no hay recursos para fnanciarla.
Si la Nación no es viable fscalmente como se ha descrito, no
es viable mantener el actual nivel de transferencias, pero tam-
poco es viable disminuir dichas transferencias sin sacrifcar la
autonomía. El reto está orientado en varios sentidos:
1. Se requiere diseñar un tipo de entidad territorial, que sea
viable política, económica y socialmente, a fn de evitar
la actual atomización de los recursos que conduce a que
ningún municipio puede dar soluciones con los recursos
entregados y que el supuesto plus que genera su existen-
Ordenamiento Territorial
48 49
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
cia, desde el punto de vista democrático, termina siendo
negado por la imposibilidad de dar soluciones.
El rediseño de dicha entidad territorial, consideramos,
se debe realizar desde la óptica de la ley de ordenamiento
territorial y debe prever mecanismos de participación
directa de la población, lo cual haría efcaz el control y
disminuiría los costos de los mecanismos locales de demo-
cracia representativa (Concejos y Asambleas); a manera de
ejemplo, podría resultar menos costoso y más transparente
convocar a la comunidad a decidir las líneas del presu-
puesto, que el Concejo aprobarlo.
En todo caso será necesario diseñar igualmente un
tipo de entidad territorial, que sin ser autofnanciable,
sea mantenida con fundamento en el principio de soli-
daridad, para garantizar su función social y ecológica, y
únicamente con dicho propósito. Es decir, las entidades
territoriales que se diseñen deberán tener una diferencia-
ción de funciones de acuerdo con su carácter en el con-
texto de desarrollo del país, y no podrá haber un régimen
general y único de competencias, funciones y característi-
cas organizacionales.
2. La viabilidad de la Nación está supeditada de forma directa
a la solución del conficto interno armado, la renegocia-
ción de la deuda pública y al establecimiento de un sistema
impositivo que garantice equidad, progresividad y efcien-
cia, así como una reforma política
42
que evite la apropiación
del poder y los recursos estatales por parte de grupos sobre
representados y en benefcio exclusivo de dichos sectores.
La solución del conficto armado no solo conlleva la dis-
minución de los gastos de defensa, sino el establecimiento

42 “El problema fscal no es un problema técnico y no lo vamos a arreglar los economistas ni
vamos a solucionarlo con modelos econométricos ni con ecuaciones; este es un problema
eminentemente político, fundamentalmente político y hay que abordarlo desde este paráme-
tro para resolver el problema fscal; con argumentos técnicos no lo vamos a lograr.” Tomado
de: ROSAS VEGA, Gabriel, (2001), Défcit fscal y reorientación del gasto público. En LIZARAZO,
Liliana y ZAMBRANO, William (Editores), Crisis económica y fnanzas públicas, Universidad del
Rosario, Bogotá.
Ordenamiento Territorial
48 49
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
de condiciones propicias para la inversión tanto interna
como externa, efecto que se refejaría de forma directa en
la recuperación del ingreso público y por tanto en las posi-
bilidades de inversión y empleo.
La renegociación de la deuda, liberaría las presiones
de caja que aumentan las necesidades de fnanciamiento
y disminuiría la presión en los gastos del servicio de la
misma. No sobraría un análisis del uso dado a los recursos
de los créditos que se están cancelando a fn de cobrar a
los responsables de su destinación la no generación de
benefcios sociales.
En cuanto al sistema impositivo, es necesario referirse a
la recuperación del propósito redistributivo del impuesto a
través de la eliminación de los tratamientos preferenciales
y exclusiones injustifcadas, con supuestos propósitos de
fomento, que perforan la base tributaria y también tienen
origen en el diseño político que permite la apropiación por
parte de los particulares del excedente público (a través de
una renuncia fscal que no se cuantifca). Es también nece-
sario mejorar la gestión del recaudo como tal, sin embargo,
esto es inefcaz sino se acompaña de una reforma política.
La corrupción en la gestión pública, defnida como la
apropiación por particulares de benefcios públicos (espe-
cialmente poder y demás recursos), debe ser atacada para
viabilizar el Estado y conjurar la crisis fscal; debemos rea-
lizar cambios estructurales en el diseño del Estado, en la
distribución del poder, en la forma de hacer y fnanciar la
actividad política, en el acceso, permanencia y ascenso a la
función pública. Es imperativo acabar con la impunidad y
hacer efcaces los órganos de control; fortalecer los meca-
nismos de participación y gestión social, pero sobre todo,
debemos iniciar la construcción de una cultura política
cimentada en valores que hagan prevalecer el interés gene-
ral sobre el particular. Es decir, parafraseando el mensaje
institucional, “Para empezar a estar bien, pongámonos de
acuerdo en lo que está mal”.
Ordenamiento Territorial
50 51
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
Conclusiones
La crisis fscal del Estado colombiano ha sido enfrentada,
entre otras medidas, con leyes de ajuste que implican un
fuerte recorte en la autonomía de los entes territoriales y por
tanto, un retroceso permanente en la descentralización. Por
razones macroeconómicas y consideraciones de viabilidad
práctica, el peso del proceso de ajuste ha recaído en mayor
medida en los departamentos y municipios, ignorando el
riesgo político que representan para el conjunto del Estado
unas entidades territoriales cuyas autoridades tienen funcio-
nes, mas no instrumentos para cumplirlas ni autonomía para
tomar decisiones.
El Estado central no ha sido igualmente diligente para ajus-
tar las variables que dependen de él. En este sentido, se echan
de menos medidas de fondo para garantizar la viabilidad fscal
del Gobierno central, entre ellas la reforma del sistema tribu-
tario, la efcacia en la lucha contra la evasión, la lucha antico-
rrupción, el control sobre la efcacia y la efciencia del gasto y
la renegociación de la deuda pública.
Pero más allá de las medidas económicas, en todo caso
necesarias, lograr un Estado fscalmente viable exige la con-
currencia de elementos políticos: reforma política profunda y
rediseño político-administrativo del territorio, a través de una
ley de ordenamiento territorial. También es imperativo lograr
un acuerdo que permita garantizar la paz y el orden público en
todo el territorio nacional, sin lo cual es muy difícil disminuir
el gasto militar e incrementar la inversión privada y pública
indispensable para lograr el crecimiento económico. Mientras
esto no se haga, las medidas de ajuste serán temporales y en
todo caso precarias.
Esta ponencia fue comentada por Jorge Iván González,
Director del Centro de Investigaciones para el Desarrollo
de la Universidad Nacional de Colombia.
Ordenamiento Territorial
50 51
Las leyes de saneamiento fscal y su efecto sobre la descentralización
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55
Descentralización,
desarrollo e integración:
crisis del centralismo y
nuevos retos para las
entidades territoriales
Darío I. Restrepo*
Raúl Ernesto Cárdenas**
2
La crisis del centralismo y su triple causalidad
La forma centralista de organización se refere tanto al Estado
como a la sociedad, a la economía pública como privada, a las
instituciones públicas como a los partidos políticos, los sindica-
tos y los gremios del capital.
La primacía de las formas de organización centralista
correspondió a una época histórica caracterizada por la cons-
trucción de Estados nacionales. En este largo periodo incluso
las formas de organización federal de algunos Estados se carac-
terizaron por una repartición de funciones y competencias
dentro de la perspectiva de construcción del Estado, el mer-
cado y el sistema político nacional como factores prioritarios
de integración económica y política de las naciones.
En la actualidad, es decir, desde la década del ochenta
del siglo pasado, los estados nacionales están sometidos a una

* Filósofo. Profesor de la Universidad Nacional de Colombia. Ha publicado ensayos sobre
política social, y descentralización.
** Economista. Magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.
Ordenamiento Territorial
56 57
Descentralización, desarrollo e integración
triple tensión: hacia adentro, mediante procesos de descentra-
lización, hacia fuera, por la profundización de la globalización
económica y, en tercer lugar, hacia el mercado mediante la
privatización de activos estatales.
1
De tal manera, se afectan las competencias y funciones
estatales tanto como las responsabilidades de la sociedad en
el desarrollo, la provisión de servicios y la construcción de la
democracia. En particular, se transforma la presencia institu-
cional en los territorios, las relaciones fscales entre niveles de
gobierno, el mapa político territorial y la geografía económica.
Ante estos acontecimientos, actores sociales, políticos, econó-
micos, e incluso, los llamados actores armados irregulares,
pugnan por defnir nuevas relaciones de poder entre territo-
rios de la Nación.
2
A pesar de la profundidad de estas reformas y, en particu-
lar de que cada una afecta de manera diferenciada los terri-
torios, sus competencias, oportunidades, amenazas y retos,
existen dos agendas paralelas, la del proceso de descentrali-
zación y las políticas públicas de desarrollo; en estas últimas,
los diferentes acuerdos de integración internacional ganan
una importancia creciente.
¿Debe esto seguir así o los territorios debieran asumir de
manera más dinámica el debate sobre el desarrollo local en un
contexto de integración y apertura? Expresada de otra manera
la inquietud que nos anima: ¿Las competencias del proceso de
descentralización debieran sobrepasar la frontera de la provi-
sión de servicios para extenderse hacia el comercio, la produc-
ción y el mercado?
Responder de manera positiva a estos interrogantes insi-
núa una doble conclusión. Por una parte, la necesidad de

1

Un desarrollo de esta tesis y su impacto sobre los sistemas políticos nacionales se encuentra
en RESTREPO, Darío I, (1994), Los desfases de la democracia, Democracia formal y real., Instituto
para el desarrollo de la democracia, Luis Carlos Galán. Bogotá, Colombia.
2 Un análisis de las estrategias desplegadas por diferentes actores ante el proceso de descentra-
lización y el poder territorial se encuentra en RESTREPO, Darío I, (2002), Luchas por el control
territorial en Colombia, Economía, Sociedad y Territorio. Revista del Colegio Mexiquense, A.C.
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Ordenamiento Territorial
56 57
Descentralización, desarrollo e integración
“territorializar” las políticas públicas, es decir, abandonar la
pretensión de uniformar todos los territorios a través de legis-
laciones homogéneas. La segunda, dejar de leer y actuar sobre
los procesos de descentralización e integración desde ópticas
centrales, que debieran compartir más los enfoques, necesida-
des, potencialidades y agendas políticas y de desarrollo de las
regiones colombianas.
Tensiones entre el centro y las periferias
En las últimas décadas se han modifcado las relaciones entre el
centro y las periferias. Nuevas relaciones de poder entre niveles
del Estado se han ido fraguando y no parece que el proceso
haya llegado a cristalizar una defnitiva cartografía estable en el
ordenamiento territorial. Varias son las tensiones que animan
la nueva geografía de las relaciones al interior de la Nación.
Por una parte, los territorios demandan mayor autonomía del
centro, entendida como una participación superior en la torta
de la riqueza nacional, más libertad de asignación local de recur-
sos transferidos, protagonismo en asuntos de interés nacional
y autodeterminación en perfles de desarrollo local. En la otra
dirección pugnan fuerzas importantes que justifcan recortar
transferencias, intervenir los modelos de gestión local, recentra-
lizar recursos y supeditar las agendas locales a las centrales.
La dinámica de las relaciones espaciales puede ilustrarse a
través de cuatro políticas públicas: descentralización política,
transferencia de recursos y competencias, orden público, y
desarrollo. Tal revisión permite acercarse a algunas de las
oportunidades y amenazas que caracterizan los nuevos retos
de las entidades territoriales y de una Nación que acomete, al
tiempo, un audaz proceso de descentralización y una apertura
económica, mañana más profunda debido a las negociaciones
de integración.
Apertura del mapa electoral y gobernabilidad
No hay duda en considerar la elección de alcaldes y gober-
nadores como una de las reformas políticas más importantes
Ordenamiento Territorial
58 59
Descentralización, desarrollo e integración
del fnal del siglo pasado. Acabó de tajo con un vestigio del
sistema político del Frente Nacional, la repartición milimétrica
del poder representativo territorial entre los partidos Liberal y
Conservador (1958–1974) y la repartición adecuada y equita-
tiva entre ellos (1974–1988). El fn del monopolio bipartidista
sobre la representación local explica la apertura del mapa
electoral por abajo. Entre el 11% y el 36% de los gobiernos
locales han sido ganados por representantes distintos a los
partidos del Frente Nacional, entre 1988 y el 2000. Una nueva
manera de agruparse políticamente ha surgido: los gremios de
alcaldes y gobernadores, independientemente de su fliación
política nacional, realizan encuentros, polemizan con el nivel
central del gobierno, levantan pedidos y formulan propuestas
de modifcación a las relaciones políticas, económicas y admi-
nistrativas entre niveles territoriales.
La descentralización de la política acelera de manera
poderosa la crisis de los partidos del Frente Nacional. Para las
elecciones locales de 2003, el Partido Conservador se abstiene
de presentar candidatos en 17 gobernaciones y el Liberal en 4.
Visible es, además, que para varias alcaldías y gobernaciones se
enfrentan reconocidos líderes de un mismo origen partidista.
3

A una crisis de identidad programática, le sucede una ruptura
de la disciplina a unas jefaturas nacionales y la dispersión de las
maquinarias en los partidos. Las elecciones y el partido nacio-
nal ya no garantizan el acceso al poder local: cada fragmento
y facción debe valerse por sí mismo, con lo cual “la federación
de aparatos electorales” tiende a romperse desde su cimiento
territorial, llevando la representación política a niveles supe-
riores de personalización y atomización.
Los partidos Liberal y Conservador todavía garantizan la
representación mayoritaria en Senado y Cámara de Represen-
tantes, y los presidentes de la República son de su fliación,
así no hayan lanzado siempre en las últimas contiendas, sus

3 Por ejemplo, en la ciudad capital, los candidatos Jaime Castro, María Emma Mejía y Juan
Lozano provienen del liberalismo, aunque solo el primero comenzó la campaña como candi-
dato ofcial del partido.
Ordenamiento Territorial
58 59
Descentralización, desarrollo e integración
candidaturas desde las entrañas de las estructuras y reglas
partidistas.
4
La dispersión en los debates y posturas respecto a
leyes de origen gubernamental o parlamentario, derivan en el
aumento de los tiempos y costos de las transacciones políticas.
La difcultad de adoptar una ley de ordenamiento territorial,
después de 12 propuestas presentadas en igual número de
años, tiene allí una de sus explicaciones.
El sistema político descentralizado es más representativo y
abierto que aquel bipartidista que centralizaba el monopolio
de la representación de arriba abajo. Debilitado el centralismo
político se acrecienta la ingobernabilidad. Dos tendencias se
afanan por construir condiciones de agremiación política: una
con base en la representación nacional, la otra en lo regional.
Una anhelada reforma política se discute y pospone desde
hace una quincena de años, antes de la constituyente de 1991
y, desde entonces, como complemento de lo que aquella no
hizo para transformar las costumbres políticas y el régimen
de partidos. La creación de condiciones estructurales para
modernizar, democratizar y forzar la unidad de los partidos,
es un objetivo compartido por fuerzas de diversa adscripción
política. Entre otras propuestas se discute la fnanciación de
las campañas electorales, la prohibición de la afliación a múl-
tiples partidos, listas únicas para las corporaciones públicas, el
vocero en los órganos representativos nacionales, cuotas míni-
mas para acceder al derecho a la representación, la muerte
política de los corruptos y la prohibición de los auxilios par-
lamentarios, que resucita cada gobierno desde su prohibición
constitucional en 1991.
Con el fn de acrecentar la gobernabilidad del sistema polí-
tico se promueve la existencia de partidos políticos nacionales y
fuertes. Para lograr tal propósito, se plantea establecer un umbral
mínimo para el acceso a las instancias representativas naciona-

4 Por ejemplo, el actual presidente Uribe Vélez, de fliación liberal se presentó a la contienda
electoral por fuera de las estructuras del partido Liberal y en competencia contra su candi-
dato ofcial, Serpa Uribe. El anterior presidente, Pastrana Arango, se lanzó a la contienda
electoral y solo después el partido Conservador adhirió a su campaña y lo proclamó candi-
dato ofcial.
Ordenamiento Territorial
60 61
Descentralización, desarrollo e integración
les. Sin embargo, tal medida difculta el nacimiento y expresión
de nuevos partidos y movimientos políticos, así como el acceso
a la representación nacional de mayorías meramente locales.
Además, tendría el efecto de evitar que las agremiaciones políticas
con base en reagrupamientos territoriales se fortalezcan, al punto
de sustituir en importancia la partición y repartición política del
país entre agremiaciones partidistas nacionales.
Desde el ámbito territorial también se exploran salidas de
reagrupamiento político que superen la tendencia hacia la dis-
persión y fragmentación que desató la crisis del Frente Nacio-
nal y la propia descentralización política. La alianza de los seis
gobernadores del sur (Tolima, Nariño, Huila, Cauca, Caquetá,
Putumayo); la asociación entre 63 alcaldes del Magdalena
Medio, el bloque de la Costa Caribe, las redes políticas entre
representantes del Eje Cafetero, los acercamientos de la clase
política del norte del Valle y múltiples iniciativas de concerta-
ción de políticas y proyectos entre autoridades municipales a
escala metropolitana y provincial.
5

Es sintomático y nada casual, que el conjunto de estas aso-
ciaciones, a pesar de los diferentes orígenes y tintes políticos
de aquellos que las conforman, busca desarrollar el ordena-
miento territorial estipulado en la Constitución Nacional y que
hasta ahora espera su ley orgánica: la creación de provincias y
regiones como entidades representativas y de planeación del
desarrollo. La superación de la crisis del sistema político cen-
tralista que creó el bipartidismo, es explorada por agrupamien-
tos con base en intereses políticos y económicos estratégicos de
los territorios de la Nación.
6

Descentralización centralista y autonomía local
En virtud de la descentralización fscal se transferen cuantio-
sas sumas del presupuesto nacional a las entidades territoriales

5 Incluso la dinámica de la confrontación armada tiende a la extensión territorial supra depar-
tamental y municipal del movimiento insurgente y los paramilitares.
6 Un recuento de múltiples asociaciones políticas territoriales se encuentra en BORJA, Miguel
(1999), Estado, sociedad y ordenamiento territorial en Colombia., Universidad Nacional de Colom-
bia / CEREC, Bogotá, Colombia.
Ordenamiento Territorial
60 61
Descentralización, desarrollo e integración
y la descentralización administrativa transfere competencias
importantes de la política social, fundamentalmente la salud
y la educación en sus niveles básicos. Los gobiernos locales se
encuentran así fortalecidos económicamente y en tanto admi-
nistradores de servicios, instituciones y programas. En corres-
pondencia, se abandonó la función de ejecución de políticas
por los ministerios nacionales.
Las transferencias han sido la principal estrategia de descen-
tralización en el campo fscal, amparadas en la Ley 11 de 1986 y,
posteriormente, en la Constitución de 1991. En 1990 las princi-
pales transferencias representaban el 2.8% del PIB. Una década
después, en el año 2000, se elevaron al 4.9%. Desde la óptica del
gobierno central el derecho adquirido por las entidades terri-
toriales genera una “infexibilidad” en el gasto, porque asuntos
prioritarios de la agenda económica nacional quedaron supedi-
tados a los recursos transferidos y al manejo que de ellos hacen
las entidades territoriales. El pacto político consignado en la
reforma a la Constitución en 1991, debilitó el centralismo; desde
entonces los giros anuales no han dependido de la voluntad del
ministro de Hacienda, ni de una negociación circunstancial del
presupuesto en el Congreso de la República, como tampoco de
la disponibilidad presupuestal o del tamaño del défcit.
Así, la agenda de las autoridades nacionales, que se expresa
en las maneras como entienden el manejo del equilibrio
macroeconómico, la reducción del défcit y el control a la
efciencia del gasto público, dejan de ser potestad absoluta
del poder central. Ahora, la consecución de logros de política
nacional es compartida con el devenir mismo de los montos
transferidos y los desempeños de los gobiernos locales y sus
empresas públicas. Para afectar el pacto sellado en la Consti-
tuyente de 1991 se requirió de una negociación política en
el Congreso 11 años después (Acto Legislativo No. 01
7
y Ley
715 de 2001), y de una correlación de fuerzas diferente a la

7 Con anterioridad al acto legislativo las transferencias se calculaban como porcentaje de los
ingresos corrientes de la nación y, con posterioridad, se intenta mantener constantes los
recursos girados.
Ordenamiento Territorial
62 63
Descentralización, desarrollo e integración
que hizo posible la promulgación de la descentralización y el
Estado social de derecho.
El fortalecimiento de la cobertura y calidad de la salud y
educación públicas es el principal objetivo de la política social.
Como quiera que la educación pasó de representar el 16.20% de
los ingresos corrientes de la Nación, en 1990, al 22.74% en 2002,
y la salud pasó del 4.25% en 1990 al 9.44% en el 2002.
8
La trans-
ferencia de estas políticas sociales a los gobiernos locales hace
depender parcialmente los resultados obtenidos de las capaci-
dades administrativas, la moralidad, la relación entre gastos de
funcionamiento e inversión y los procesos políticos locales.
En cuanto a recursos y funciones, la debilidad de las autori-
dades nacionales es solo parcial. En estas materias no es exage-
rado hablar de una “descentralización centralista”. Los montos
girados poseen casi en su mayoría una destinación específca,
con lo cual los mandatarios locales siguen siendo “agentes
pagadores” de rubros nacionales que se ejecutan en su terri-
torio y sobre los cuales no poseen discreción en el destino de
las platas. De igual manera, los modelos de gestión en salud y
educación, como en otras áreas, están determinados por leyes
nacionales, múltiples regulaciones de entidades técnicas como
el Departamento Nacional de Planeación y de los respectivos
ministerios. Las autoridades locales no poseen plena autono-
mía de gestión sino que administran, por vía delegada, direc-
trices del orden central. Completa este mapa la sobrevivencia
de una mentalidad central que tiende a legislar para todas las
entidades territoriales iguales derechos y responsabilidades, lo
cual redunda en acrecentar la estrechez de las posibilidades de
innovación en las administraciones públicas locales.
La fragilidad de la autonomía administrativa y fscal ha tra-
tado de ser compensada mediante el incremento de los ingresos
locales propios.
9
Mediante este esfuerzo, las entidades territoria-

8 Cálculo de los autores con base en la información proporcionada por la División de Desarro-
llo Territorial del Departamento Nacional de Planeación.
9 Mientras que en el año de 1990 los ingresos tributarios territoriales eran el 1.8% del PIB, en
el año 2000, fueron el 2.6% del PIB.
Ordenamiento Territorial
62 63
Descentralización, desarrollo e integración
les ganan la libertad de decisión sobre la destinación del gasto y
sobre modelos de gestión autónomamente asumidos.
Existe entonces, una especie de empate técnico entre el
nivel central y las periferias en materia fscal y administrativa.
Objetivos de política nacional dependen del desempeño de los
gobiernos locales, pero las autoridades territoriales no poseen
discreción sobre montos y competencias. Este equilibrio ines-
table ha girado a favor de una recentralización de recursos y
competencias ante el acoso de un défcit fscal creciente y una
intensifcación del conficto armado.
La prioridad del gobierno central de reducir el défcit
y la deuda se impuso en la nueva legislación en detrimento
del gasto descentralizado. No obstante, las cifras muestran
que en la década del 90 el gasto total del Estado creció del
20.3% como porcentaje del PIB en 1990, al 36.6% en 1999, lo
cual representa un crecimiento de 17.3%; de estas cifras solo
el 5.7% correspondió al gasto público local (transferencias,
deuda y esfuerzo local). De igual manera, mientras la deuda
del gobierno nacional central pasó del 14% al 30% del PIB
entre 1991 y 1999, la deuda pública territorial pasó del 0.78%
al 2.87% del PIB, en el mismo período.
10

A pesar de que la responsabilidad del défcit fscal no fue
de manera prioritaria de los entes territoriales, la agenda de los
territorios fue desplazada para dar cabida a la macroeconómica,
lo que en sí mismo constituyó un intento por volver a la discrecio-
nalidad de imponer prioridades políticas nacionales para contro-
lar el devenir de los territorios. En este sentido, la restricción al
crecimiento de las transferencias, que afectan la consecución de
metas sociales plasmadas en la Constitución, resulta de una nueva
correlación de fuerzas políticas favorable a la re-centralización
que obliga el ajuste fscal dispuesto en el acuerdo con el FMI.
11


10 CANCELADO, Nelsy, (2003), Endeudamiento territorial en Colombia. Lecciones de la experiencia
reciente. Trabajo de grado para optar al título de maestría en Teoría y Política Económica,
Director: Eduardo Fernández Delgado. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, Colom-
bia.
11 El ahorro de la Nación por el Acto Legislativo 01 y la Ley 715 del 2001 es estimado por la
Contraloría General de la República en 7.1 billones de pesos en cuatro años (2002 – 2006).
Ordenamiento Territorial
64 65
Descentralización, desarrollo e integración
La elección del presidente Uribe avaló el rompimiento de
los diálogos con la insurgencia y se tradujo en una orientación
fscal hacia el aumento del gasto en seguridad. Sin embargo,
fuerzas políticas regionales expresadas, por ejemplo, en las
gobernaciones del sur como en Antioquia, siguieron ani-
mando la posibilidad de la negociación del conficto armado.
Una traducción fscal de esta prioridad no necesariamente
reduce el gasto total, pero podría controlar los costos de la
confrontación armada a cambio de mantener las transferen-
cias para salud y educación, y realizar de manera diferente la
erradicación de cultivos ilícitos, no a través de la fumigación
sino por vía manual y a través de estrategias de desarrollo eco-
nómico territorial pactadas en diálogos regionales.
Lo anterior pone en evidencia algo que no suele mencio-
narse y es que lo que se entiende por infexibilidad fscal y las
maneras de realizar el ajuste no obedecen, en todos los casos,
a las prioridades de efciencia en el gasto, sino que se encuen-
tran determinadas en gran medida, por opciones políticas con
ganadores y perdedores. Las entidades territoriales han mani-
festado otras prioridades de política económica, por ejemplo,
aumentar los recursos en disposición de los gobiernos locales,
mayores grados de autonomía en el destino de los recursos y
las maneras de realizar el gasto y acrecentar las competencias
en asuntos de orden público. Desde la perspectiva de las enti-
dades territoriales, existe también una queja sobre la infexi-
bilidad de las transferencias, que refere a la incapacidad de
distribuir los giros según prioridades locales inscritas en sus
planes de desarrollo.
El manejo de la deuda territorial es también paradigmático
en ilustrar la opción de unas prioridades políticas nacionales
sobre otras posibles. El crecimiento de la deuda territorial en
la década del 90 fue el resultado de la confuencia de tres fac-
tores.
12
Por una parte, en virtud del proceso de descentraliza-
ción fscal se transfrieron unos recursos menores a los costos

12 CANCELADO, Nelsy, Op. Cit.
Ordenamiento Territorial
64 65
Descentralización, desarrollo e integración
de la administración, prestación de los servicios y resolución
de demandas sociales en las localidades. Lo cual forzó un
aumento de la tributación local, emprender procesos de priva-
tización de empresas y acudir al endeudamiento para fnanciar
el hueco presupuestal entre ingresos y gastos corrientes.
13
En
segundo lugar, debe señalarse que el sector bancario otorgó
generosos préstamos a las entidades territoriales, a tasas de
interés altas y con poco control de las autoridades nacionales.
Todo, amparado en la certeza de transferencias aseguradas,
dinámicas y crecientes. El tercer factor que explica el creci-
miento de la deuda territorial reposa en las necesidades de
legitimación y reproducción de las clases políticas locales. En
la medida en que las transferencias tienen en su mayoría una
destinación específca y que se concentran en la fnanciación
de la salud y la educación, otras necesidades locales estaban
desfnanciadas, como por ejemplo, el saneamiento ambiental,
la vivienda y la infraestructura. El emprendimiento de estas
obras requiere de cuantiosas inversiones, que el aumento siste-
mático de los ingresos propios y las transferencias en la década
no suplieron. Por lo cual, era inevitable acudir a un alto endeu-
damiento, especialmente en los municipios y departamentos
más grandes, que son a la vez los que concentraron entre el 60
y el 70% de la deuda territorial.
14

Ahora bien, el ajuste fscal en los territorios acrecentó el
control sobre el gasto local y no afectó la responsabilidad de la
nación y el esquema de transferencias. Más aun, a pesar de que
el monto total de la deuda territorial no comprometía la estabi-
lidad del sector fnanciero
15
y de que los grandes deudores eran

13 Mientras que en el año de 1991 tanto los municipios como los departamentos presentaban
un nivel de ahorro ligeramente mayor a su volumen de deuda, una década después, en el año
2000, los municipios presentaban una brecha entre el nivel de ahorro y la deuda del 1.49%
del PIB y los departamentos del 1.76%. CANCELADO, Nelsy, Op. Cit.
14 Los departamentos más endeudados son Valle, Antioquia, Santander, Cundinamarca, Casa-
nare y Atlántico, los cuales concentraron en el año 2000 dos tercios de la deuda total del
sector central de los departamentos. Los seis municipios más endeudados son Bogotá, Cali,
Medellín, Barranquilla, Cartagena e Ibagué, los cuales concentraron el 60% de la deuda del
sector central del total de municipios. CANCELADO, Nelsy, Op. Cit.
15 La cartera territorial representa el 8.6% de la cartera total del sistema fnanciero. CANCE-
LADO, Nelsy, Op. Cit.
Ordenamiento Territorial
66 67
Descentralización, desarrollo e integración
también grandes recaudadores, el gobierno decidió, a través
de la ley 617 de 2000, emprender un vigoroso y exitoso sanea-
miento de las fnanzas locales. La ocasión fue aprovechada para
impulsar el paquete general de reformas políticas a la adminis-
tración pública, que animan los organismos internacionales y
que comparte la alta tecnocracia y la clase dirigente del país.
Esto es, la primacía de los argumentos fscales y sus autoridades
sobre las consideraciones de la gobernabilidad política,
16
la pri-
vatización de las empresas públicas locales, el debilitamiento de
la fuerza sindical, la contracción de los salarios y la reducción de
la burocracia estatal ligada al área de los servicios, para ahorrar
recursos destinados al pago de la deuda y acrecentar los gastos
en seguridad ciudadana y orden público.
Orden público y reagrupamientos políticos
Un tercer aspecto que ilustra las tensiones entre el nivel nacio-
nal y las entidades territoriales es el manejo del orden público.
En virtud de la elección de los mandatarios territoriales, el pre-
sidente ya no nombra a los gobernadores, ni estos a los alcal-
des. Las autoridades locales no son ya “agentes directos del
presidente”, con una importante excepción: el orden público.
La total colaboración es exigida y en esta materia la constitu-
ción nacional prohíbe cualquier protagonismo inconsulto o a
contra corriente de las directrices del presidente.
Dicha facultad permitió al presidente Andrés Pastrana
declarar la zona de distensión en cinco municipios, sin consulta
alguna con los mandatarios locales. La autoridad de los gobier-
nos seccionales fue debilitada, así como de otras instituciones
nacionales, como la fscalía. Al rompimiento de los diálogos
con la insurgencia, los alcaldes y las instituciones nacionales
recuperaron la plenitud de sus funciones. En el gobierno del

16 No sobra señalar que a pesar de la concentración de la deuda territorial en pocas entidades,
la Ley 617 es de aplicación general y tan restrictiva que solo permite el endeudamiento si se
tiene un superavit, es decir, lo vuelve prohibitivo para muchas entidades pequeñas. Así, las
autoridades económicas presionan la desaparición de las entidades territoriales pequeñas
y obligan su asociación. Discusión y objetivo netamente político que se abstrae del debate
público y se logra como imposición de las autoridades fnancieras.
Ordenamiento Territorial
66 67
Descentralización, desarrollo e integración
presidente Alvaro Uribe Vélez se han declarado varias zonas de
rehabilitación que exigen la plena colaboración de las autori-
dades locales con las directrices del presidente y de las fuerzas
armadas, de la cual el es su comandante en jefe.
Sin embargo, esta potestad presidencial tensa a veces las
relaciones con los mandatarios locales. Las autoridades del sur
del departamento de Bolivar impidieron el uso de su territorio
para adelantar diálogos con el ELN, lo que impidió concretar al
acuerdo entre el gobierno de Pastrana y la insurgencia en este
sentido. Diez y nueve alcaldes del Oriente Antioqueño adelan-
taron contactos y después frmaron un acuerdo humanitario y
de protección de la infraestructura local con el ELN, también
durante el cuatrenio anterior. Otras autoridades territoriales
hicieron público acercamientos y diálogos con la insurgencia
en sus jurisdicciones, no siempre con el sufciente conoci-
miento y consentimiento de la presidencia de la república.
Varios encuentros nacionales de la federación de municipios
y de los gobernadores del país, han reclamado mayor protago-
nismo en la búsqueda de disminuir la intensidad del conficto
en sus territorios. De la misma manera, autoridades regionales,
como los gobernadores del sur, han desplegado una diploma-
cia internacional alternativa al Plan Colombia, mediante la
cual proponen una sustitución manual y voluntaria de cultivos
ilícitos dentro de una estrategia de desarrollo alternativo; en
vez de priorizar las fumigaciones y el sometimiento a la justicia
de los cultivadores.
No es exagerado afrmar que durante los dos gobiernos
anteriores (Samper, 1994-1998 y Pastrana, 1998-2002) se estaba
rompiendo parcialmente con el monopolio presidencial en
el manejo del conficto armado. Tendencia abruptamente
interrumpida por el presidente Uribe, el cual parece haber
recogido toda tentación de fragmentar la unidad de mando del
Estado central. Sin embargo, no es de desconocimiento público
que varios líderes locales siguen reclamando protagonismo y un
mayor énfasis a una salida negociada del conficto armado, en
vez de la opción de escalar la confrontación que impera hoy.
Ordenamiento Territorial
68 69
Descentralización, desarrollo e integración
El péndulo de las relaciones entre el centro y sus
periferias, y una línea de fuga
El breve recuento de la evolución de las tensiones entre el
centro y las periferias, deja al descubierto una dinámica que
comienza con un importante protagonismo de las entidades
territoriales, y termina con fuertes tendencias hacia la re-cen-
tralización de recursos, facultades y protagonismo político.
Importantes modifcaciones políticas y macroeconómicas
explican, aunque no necesariamente justifcan, este péndulo.
El comienzo del proceso de descentralización estuvo mar-
cado por una clara voluntad de “Apertura democrática”, bajo el
gobierno de Belisario Betancur (1982-1986), en la que se frmó
un acuerdo de cese al fuego, tregua y paz con las FARC, se ami-
noró la criminalización de la protesta social, se estableció la
elección de alcaldes y se transfrieron recursos y funciones a las
entidades territoriales. Con posterioridad, durante el gobierno
de Virgilio Barco (1986-1990), y a pesar del rompimiento de
los acuerdos con las FARC, se frmó la paz con cinco movimien-
tos insurgentes (M 19, EPL, Quintín Lame, PRT y una fracción
del ELN) y se decidió la convocatoria a una asamblea constitu-
cional. La asamblea de 1991 se declaró omnímoda para refor-
mar la constitución y se convirtió en el escenario constituyente
más representativo y plural desde el comienzo de la república.
Durante ese lapso, y su extensión hasta 1995, el PIB creció,
17
lo
cual permitió la fnanciación de las transferencias, al tiempo
que se acrecentó el gasto del nivel central.
A fnales de la década del noventa el escenario es otro. El
crecimiento se detuvo, el défcit nacional se ahondó y el endeu-
damiento externo e interno creció, tanto en el orden central
como territorial.
18
A fnales del gobierno del presidente Pas-
trana se rompieron los diálogos con las FARC, en un escenario

17 Mientras entre el año 1991 y 1995 el PIB creció en promedio al 5,26%, entre el año 1996 y el
2000 lo hizo a una tasa del 0,96%. Cabe resaltar la hecatombe ocurrida durante el gobierno
de Pastrana. En el año de 1998 el crecimiento fue negativo en un -4,33% del PIB.
18 A partir del año de 1994 al ahorro corriente de la nación fue negativo. Mientras que en 1990
era el 1,3% del PIB, para el año de 1999 fue del menos 4% del PIB.
Ordenamiento Territorial
68 69
Descentralización, desarrollo e integración
de escalada de la guerra. La insurgencia y la contrainsurgencia
han hecho uso de los recursos del narcotráfco para fnanciar
una fuerza armada cada vez mayor, con presencia territorial
extensiva, capacidad de presión sobre los gobiernos locales, los
recursos y funciones descentralizadas, y la economía pública
y privada. Los cambios en la coyuntura económica y política
fueron propicios para alimentar una correlación de fuerzas
que tiende hacia fortalecer el centralismo. Acomete el recorte
de las transferencias, el control sobre su uso, la restricción a
la relativa autonomía local
19
y la recuperación del monopolio
presidencial en el manejo del orden público y las relaciones
con la insurgencia y los paramilitares.
Cuatro argumentos se utilizan para justifcar el fortaleci-
miento de centro sobre las periferias. El défcit fscal, para cuya
reducción se acude al recorte de las transferencias. El orden
público, en virtud del cual se aumenta el celo y control central
sobre recursos, funciones y prerrogativas de las autoridades
locales.
20
El logro de la efciencia y moralidad del gasto, que
realza la inmoralidad de los gobiernos locales. Finalmente, los
acuerdos de integración se evocan para socavar las regulacio-
nes nacionales y competencias locales que entraben la plena
libertad de los inversionistas.
Sin embargo, la dinámica abierta por la redefnición de las rela-
ciones entre el centro y las periferias no se ha sencillamente rever-
tido. La importancia de las entidades territoriales está inscrita de
manera profunda en la realidad nacional. Empieza a experimen-
tar la necesidad de un nuevo ordenamiento territorial. Pretende
rediseñar el mapa de la representación política y las facultades de
intervención de los poderes públicos en la planeación del desarro-
llo, así como, los servicios prestados a la población.

19 La tendencia hacia la recentralización en detrimento de las autoridades locales también se
expresa en otros rubros de política pública como los de medio ambiente y la potestad de las
autoridades indígenas sobre la propiedad colectiva de sus territorios.
20 Al departamento de Arauca le fueron “decomisados” por las autoridades centrales durante
un tiempo los recursos de las regalías bajo la sospecha de que estos fnanciaban a la guerrilla.
En la actualidad cinco departamentos y 20 municipios se encuentran bajo la misma sospe-
cha.
Ordenamiento Territorial
70 71
Descentralización, desarrollo e integración
Agrupamientos político-territoriales y desarrollo
El modelo de desarrollo centralista concentró los recursos públi-
cos y privados en cuatro grandes ciudades (Bogotá, Cali, Medellín
y Barranquilla) y algunos centros agroindustriales, mineros y
energéticos. Concentración territorial y centralización social del
desarrollo son las dos caras del legado de un siglo de centralismo.
El resto del territorio estuvo desprovisto de importantes inversio-
nes, por lo cual, hasta el día de hoy, inmensas zonas del país están
insufcientemente desarrolladas, sus mercados son incipientes
y desconectados entre sí a nivel local y, con más veras, respecto
de mercados internos y externos importantes. La mayoría del
territorio nacional carece de adecuada infraestructura de comu-
nicaciones por tierra, agua, aire y medios virtuales, así como de
instituciones fuertes de apoyo a la actividad económica.
En la última década del siglo XX la apertura económica,
el ajuste estructural y la reforma del Estado tuvieron impactos
diferenciados sobre los territorios nacionales. Bogotá, Antioquia
y Valle siguen aportando la mayor contribución al PIB nacional,
aunque su peso disminuyó un poco a favor de la actividad econó-
mica en otros territorios. Los departamentos que por su actividad
económica dependen de los precios externos, tales como Caldas,
Risaralda y Quindío, perdieron participación dentro del PIB,
porque su producto de exportación, el café, diminuyó de preció
en el mercado internacional. Mientras otros, cuya producción
estuvo volcada al mercado interno, como los departamentos de
Córdoba, Boyacá y Tolima, no sufrieron sustanciales modifcacio-
nes en su participación en el producto interno bruto. (Tabla 1)
Si consideramos el índice de competitividad entre departa-
mentos, se aprecia que Huila y Nariño, diminuyeron su posi-
ción, mientras Cauca se mantuvo en los últimos lugares. Tal
desempeño explica, parcialmente, la agremiación política de
los gobernadores del sur.
21


21 Departamento Nacional de Planeación, (2003), Lineamientos para el proceso de Construcción de
un futuro para Colombia desde sus territorios. Construcción de un futuro para Colombia desde sus terri-
torios. Corporación Andina de Fomento / División de Desarrollo Territorial, Departamento
Nacional de Planeación. Bogotá, Colombia.
Ordenamiento Territorial
70 71
Descentralización, desarrollo e integración
Por otra parte, el índice de línea de pobreza pasó en todo el
territorio nacional del 50% al 60% entre 1997 y el año 2000. Sin
embargo, mientras en el departamento de Atlántico se deterioró
en un 20%, Sucre solo sufrió una desmejora del 1.4% (Tabla 2).
En términos generales, los departamentos cuya actividad econó-
mica está más relacionada con la variación de precios externos,
experimentaron una fuerte retracción en la calidad de vida de su
población, mientras que aquellos, volcados a mercados locales,
mantuvieron su condición en la década. Esto demuestra que en
Colombia, como en otros países del tercer mundo, el impacto
de la apertura afecta más aquellos cuya producción se relaciona
con el mercado internacional, que los que se encuentran volca-
dos sobre los mercados locales. Enseñanza importante que nos
advierte dos lecciones. Primera, que la inserción al mercado
mundial provoca grados crecientes de vulnerabilidad. Segunda,
los mercados locales son importantes a pesar de la apertura y los
tratados de integración.
Por otra parte, los efectos de la apertura económica en la
década del noventa demuestran deterioro de la balanza comer-
cial en todas las regiones, (diferencia entre importaciones y
exportaciones); lo cual generó altas tasas de desempleo y creci-
miento de la línea de pobreza (Gráfcos de 1 a 5 y tabla 2). No
obstante la reducción de las necesidades básicas insatisfechas
fue permanente en la década, como resultado de un histórico,
permanente y creciente gasto público hacia el logro de estos
resultados (Tabla 3). Sin embargo, los departamentos más
rezagados mejoraron sus guarismos, frente a los más desarro-
llados. Así, mientras que el departamento de Caquetá tuvo una
disminución porcentual del 36%, en el índice de necesidades
básicas insatisfechas, la ciudad de Bogotá, solo lo hizo en un
5% (Tabla 3).
Entre el año de 1997 y el 2000, el departamento de Risa-
ralda, ligado a actividades externas, empeoró en un 13% su
línea de pobreza, mientras Córdoba, más ligado al mercado
interno, solo lo hizo en un 1.5% (Tabla 2). Aunque debe adver-
tirse que mientras Risaralda era en 1997 un departamento con
Ordenamiento Territorial
72 73
Descentralización, desarrollo e integración
un nivel de ingresos de su población por encima de la media
nacional, Córdoba ha sido uno de los departamentos con
mayor cantidad de pobres del país.
Las diferencias entre departamentos y regiones en cuanto
a crecimiento, línea de pobreza y necesidades básicas insatisfe-
chas demuestra los impactos diferenciados de las reformas en
los territorios en relación a la vulnerabilidad de la inserción a
mercados internacionales.
Mañana, el desarrollo de la integración profundizará estas
diferencias territoriales. Interesarán más las ciudades y las
regiones que el mercado nacional para atraer las inversiones y
vincularse al mercado internacional. Por lo tanto, la agenda del
desarrollo local se convertirá en una variable principal para el
desempeño económico y el bienestar dentro de los territorios.
La transferencia de recursos y competencias no contrarían
la tendencia “natural del mercado a su concentración” y a la
diferenciación territorial en niveles de bienestar y calidad de
vida. Es por ello que los agrupamientos políticos con base en
territorios, aspiran a la “descentralización del modelo de desa-
rrollo”, hacerse a nuevos recursos que les permitan fecundar
los mercados locales, presionar la ampliación de las cobertu-
ras de infraestructura, desarrollar investigaciones en ciencia
y tecnología sobre activos regionales, crear la capacidad de
negociar la captación de inversiones en un mundo más inte-
grado, retener partes del excedente de grandes proyectos para
aumentar coberturas de servicios públicos y apoyar actividades
económicas propias.
Descentralización, integración y desarrollo
La pregunta básica que se aborda en este aparte es aquella que
plantea el interrogante sobre las relaciones entre el proceso de
descentralización y el desarrollo en un contexto acrecentado
de integración. ¿Debe el itinerario de la descentralización, es
decir, las competencias de los gobiernos y las entidades terri-
toriales limitarse fundamentalmente a la administración de las
políticas sociales que han sido transferidas? Sí, responden algu-
Ordenamiento Territorial
72 73
Descentralización, desarrollo e integración
nos, argumentando que los asuntos del desarrollo económico
se establecen básicamente a través de las negociaciones comer-
ciales de integración, las cuales no deben sufrir modifcaciones
de parte de las entidades subnacionales. En esta perspectiva,
las entidades territoriales no pueden inmiscuirse en asuntos
de desarrollo económico, debido a que las decisiones de inver-
sión solo son efcientes si las toma el mercado, entendido éste
básicamente como los inversionistas. En últimas, “al mercado
internacional no le interesa la descentralización” que dote a las
entidades territoriales de facultades en asuntos económicos.
Dicho mercado sería enemigo de un pluralismo normativo y
de regulación en diferentes localidades, porque ello se opon-
dría a la libertad de circulación del capital, aumentaría los
costos de transacción y la inestabilidad normativa e impediría
los derechos a la libre competencia.
Este enfoque tiene la ventaja de la claridad y de optar por una
cartografía sencilla. Al mercado los temas del desarrollo y a las
entidades territoriales las políticas de servicios sociales. Nosotros
disentimos de esta perspectiva por cuatro motivos principales. Pri-
mero, porque es necesario fortalecer las condiciones que permi-
tan competir a los espacios territoriales en mercados integrados.
Segundo, porque la integración, e incluso “el libre comercio”, se
realizan a través de intervenciones políticas de diversas instancias
estatales desde el momento mismo de la negociación. Tercero,
porque es factible y defendible construir opciones de desarrollo
en un mundo globalizado. Y, cuarto, porque podría facilitar un
desenlace a la crisis política y la confrontación armada.
El desarrollo, algo más que macroeconomía y mercado
Una amplia literatura se ha consagrado a explicar porque
algunos países y regiones se desarrollan y otros no.
22
Muchas
son las enseñanzas aprendidas. Entre ellas, la consideración

22 Un recuento de las principales teorías económicas del desarrollo espacial se encuentra en
MONCAYO, Edgar (2001) Evolución de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo
regional. Espacio y territorios. Razón , pasión e imaginarios. Universidad Nacional de Colombia.
Bogotá, Colombia.
Ordenamiento Territorial
74 75
Descentralización, desarrollo e integración
de que el desarrollo se alcanza no únicamente por la garantía
de unas condiciones de estabilidad macroeconómica y sanas
políticas sectoriales, sino además, por variables territoriales. Es
decir, por la cercanía o lejanía a recursos y mercados, por la
existencia de una infraestructura adecuada, una fuerza laboral
formada, bajos niveles de confictividad social, la estabilidad
política, institucional y normativa, la audacia de sus dirigentes
e inversionistas y una especie de propósito, visión, identidad o
civismo de los habitantes, entre otros factores.
La naturaleza, las condiciones físicas creadas, el conoci-
miento, la política, las instituciones, los liderazgos locales y,
hasta la cultura, cuentan. La atracción de la inversión propia
y externa en los territorios depende de causas endógenas
que completan los condicionantes exógenos. Es por eso una
abstracción fantasmagórica pretender que el mercado se vale
por si mismo para generar crecimiento. Menos aun, si consi-
deramos la opción del bienestar y de la democracia, las cuales
requieren del desarrollo económico, pero no resultan automá-
ticamente de él.
El sector más lúcido del empresariado colombiano lo sabe
y por ello empieza a inmiscuirse en la discusión y liderazgo
departamental sobre el desarrollo territorial. La representa-
ción gremial de los empresarios a escala nacional es comple-
tada por el estudio de los activos territoriales, la búsqueda por
afectar las variables institucionales y políticas del desarrollo
local, la formación del recurso humano, las investigaciones en
ciencia y tecnología que sus regiones requieren y las condicio-
nes de seguridad para la actividad económica. Gobernadores,
universidades, centros de investigación, consultoras, movi-
mientos sociales y políticos locales participan con desigual
liderazgo en estos ejercicios, todavía incipientes y, en casos,
muy normativos, que no se traducen todavía en políticas y pro-
gramas, planes de desarrollo y de gobierno.
23

23 Plan Estratégico de Antioquia, Mesa de Planifcación Región Bogotá-Cundinamarca, Plan
Estratégico del Área Metropolitana de Bucaramanga, Visión Risaralda 2017, Plan de Desarro-
llo de la Surcolombianidad, Plan Maestro del Valle, entre otros.
Ordenamiento Territorial
74 75
Descentralización, desarrollo e integración
Grados crecientes de integración de la economía no conllevan
la homogeneidad en los índices de desarrollo y bienestar entre las
naciones y al interior de ellas, entre territorios y ciudades.
24
Por el
contrario, unas regiones ganan y otras pierden. En este contexto
se plantea el reclamo de “territorializar” algunas políticas públicas
que afectan las posibilidades de desarrollo territorial.
Desarrollo y opciones políticas
El profesor del London School of Economics, John Gray escri-
bió un libro muy aleccionador sobre el funcionamiento del capi-
talismo en estos tiempos en los que se reclama el imperativo de
los mercados libres. La tesis central es que no existe un solo capi-
talismo, sino muchos.
25
El desarrollo histórico del capitalismo
no ha construido idénticos Estados, instituciones y sistemas polí-
ticos en todas partes. La tendencia hacia “el libre mercado” no
contraría esta realidad, por el contrario, cada sociedad aporta
respuestas específcas a la extensión del mercado: en los EE.UU.,
Inglaterra, Alemania, Japón, China, Rusia y los una vez llama-
dos, tigres asiáticos. Entre otras cosas, Gray comprueba la per-
sistencia de formas de intervención política sobre los mercados
nacionales y sobre la inserción en la economía mundial de cada
uno de esos países. El bagaje histórico, los valores nacionales, las
características propias de los mercados locales, las especifcida-
des institucionales y los procesos políticos concurren en dibujar
un panorama mundial de diversas sociedades de mercado y no
una sola e idéntica, que correspondería a un supuesto e inexis-
tente mercado libre global de bienes y servicios, sin regulaciones
nacionales, regionales y trasnacionales.
Joseph Stiglitz sostiene que el FMI impone diagnósticos
y políticas uniformes a los países que se ven constreñidos a

24 PUYANA, Alicia, (2003), La convergencia en el TLCAN. ¿Experiencias para el ALCA? FLACSO-
México. Ponencia presentada en la conferencia “El ALCA y el futuro de la integración en
las Américas”, Puebla. UMAÑA, Germán, (2002), Estado, Nación, integración: convergencia o
divergencia, Universidad Nacional de Colombia. Ponencia presentada al seminario “Globali-
zación”, Bogotá, Colombia.
25 GRAY, John, (1998), Falso amanecer. Los engaños del capitalismo global, Ediciones Paidós Ibérica,
2000. Barcelona, España.
Ordenamiento Territorial
76 77
Descentralización, desarrollo e integración
su aval para acceder al mercado fnanciero internacional. El
resultado: desconoce los procesos económicos nacionales,
no previene las crisis, sino que las profundiza, defende los
benefcios de los acreedores internacionales en detrimento
del crecimiento económico interno y suplanta y debilita las
instituciones de la democracia. Stiglitz recomienda abocarse al
estudio de las economías nacionales, defender los procesos de
concertación nacional en búsqueda de acuerdos de ajuste que
no sacrifquen el desarrollo y trabajar en la necesidad de polí-
ticas activas de sostenimiento de los mercados nacionales que
maximicen el empleo. Sobre todo, argumenta la necesidad de
fortalecer las instituciones democráticas en cada país de cara
a incubar potencialidades de nuevos productos y procesos
económicos para competir en mercados internacionales. En
una frase: se trata de crear condiciones políticas para defnir
el modelo de desarrollo económico de cada país en un mundo
cada vez más globalizado.
26

Los análisis del profesor alemán Ulrich Beck, señalan
que a pesar de la globalización no vamos hacia un mundo
sin gobierno, que sería desplazado por las fuerzas anónimas
del mercado, ni tampoco hacia la construcción de un Estado
global.
27
Empresas transnacionales, redes sociales y de acti-
vistas globales, regulaciones e instituciones supra estatales,
compiten con los tradicionales actores económicos, políticos
y sociales nacionales en el devenir del desarrollo y de la demo-
cracia a escala global y en cada país. El profesor egipcio Samir
Amin, realiza una visión panorámica del todo el siglo XX y
concluye con la caracterización de varias regiones económicas
en el mundo, algunas más integradas que otras por institucio-
nes y acuerdos comerciales, productivos, fnancieros y pactos
sobre diferentes políticas sociales.
28
Amin reclama fortalecer
la construcción de instituciones representativas y de políticas

26 STIGLITZ, Joseph, (2002), El malestar en la globalización, Taurus, Bogotá, Colombia.
27 BECK, Ulrich, (1997), ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globaliza-
ción., Ediciones Paidós Ibérica, 1998, Barcelona, España.
28 AMIN, Samir, (1997), El capitalismo en la era de la globalización., Ediciones Paidós Ibérica, 1999.
Barcelona, España.
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Descentralización, desarrollo e integración
sociales, laborales, de migración y de medio ambiente, que
complementen la prelación otorgada a los acuerdos comercia-
les, productivos y monetarios.
La extensión y características del mercado no excluyen
entonces a los Estados, la política y a diferentes actores sociales,
culturales y étnicos, como tampoco, a las creencias y activistas
religiosos,
29
en las posibilidades y características del desarro-
llo, incluso entendido este en su aserción más estrecha, como
meros indicadores económicos.
Los profesores Georges Benko y Alain Lipietz documenta-
ron, para el caso europeo, las variables que explican el hecho
de que unas regiones ganan y otras pierden en los procesos de
reestructuración productiva y de integración supra nacional.
30

La Red Iberoamericana de Investigadores en Globalización y
Territorio ha realizado 7 eventos que documentan los impac-
tos diferenciados de los procesos de apertura e integración
en ciudades, fronteras, municipalidades, departamentos y
regiones.
31
Dos conclusiones de estos estudios nos interesan
aquí. Los nuevos desarrollos del mercado no producen impac-
tos homogéneos en todos los territorios. Por el contrario,
crean nuevas fragmentaciones, zonas excluidas e integradas,
poblaciones deprimidas donde se generaliza el desempleo y
la desesperanza, y otras en las que se incentivan dinámicas de
crecimiento del empleo y la actividad productiva. La segunda:
una variable no desdeñable que interviene sobre los resultados
desiguales en el desarrollo territorial es la política pública, los
procesos políticos locales y las decisiones empresariales que en
ellos se toman.

29 Un apasionante libro documenta la incidencia de los dogmas religiosos en la elite científca
norteamericana y sus relaciones con la dirección de los principales programas de desarrollo
científco, tales como: las armas de destrucción masiva, la exploración espacial, la inteligencia
artifcial y la ingeniería genética. Nadie desconoce la inversión directa del Estado norteameri-
cano en estos sectores, que a la vez, jalonan la economía nacional y les permite sustentar una
primacía militar y científca en los mercados mundiales. NOBLE, David, (1997), La religión
de la tecnología. La divinidad del hombre y el espíritu de invención. Ediciones Paidós Ibérica, 1999,
Barcelona, España.
30 BENKO, Georges y LIPIETZ, Alian, (1994), El nuevo debate regional. En BENKO, Georges y
LIPIETZ, Alian, Las regiones que ganan, Edicións Alfons El Magnánim, Valencia, España.
31 Para toda información, GONZÁLEZ, Sergio, coordinador general: sergiogonlop2@yahoo.com
Ordenamiento Territorial
78 79
Descentralización, desarrollo e integración
Gobiernos locales y desarrollo
En este contexto, las entidades territoriales pueden optar por
diferentes políticas públicas que afectan los grados y caracte-
rísticas del desarrollo, así como las maneras de insertarse en la
economía internacional. En países federales como en Estados
Unidos y Brasil se confrontan diversos modelos de desarrollo y
de gobierno entre ciudades; en Europa, la integración supra-
nacional de mercados está acompañada de un procesos de
diferenciación del desarrollo entre ciudades y regiones y de
facultades de política económica en esas entidades territoria-
les; en Colombia, el proceso de descentralización comienza a
mostrar resultados en cuanto a maneras diferentes de realizar
políticas públicas que afectan al mercado.
A manera de ilustración evocamos algunas opciones que
confrontan diversas ciudades en temas que afectan las posi-
bilidades y características del desarrollo y tipos de inserción
diferentes a mercados externos.
No existe una opción inevitable de privatizar empresas
públicas locales, algunas entidades territoriales garantizan la
efciencia fnanciera y social de tales empresas, mientras otras
las conducen a la quiebra y deben privatizarlas. Muchas son las
opciones para privatizar empresas públicas. Se puede trocar el
monopolio público por otro privado, o privilegiar la venta par-
cial o total de las empresas a sus trabajadores, o a los usuarios,
o situar acciones al público en general.
Unos gobiernos optan por regulaciones estrictas a las emisio-
nes de industrias o del transporte urbano, otros son más laxos.
Los planes de desarrollo pueden ser elaborados por técnicos, for-
mularse exclusivamente como ejercicio de repartición de rentas y
proyectos entre fracciones políticas, o pactarse primordialmente
con la clase empresarial, e incluso se populariza en varias ciudades
de América Latina la elaboración participativa de los planes de
desarrollo y de los presupuestos de inversión. Un gobierno puede
privilegiar los controles institucionales al gasto y los funcionarios,
otros incentivan controles sociales y comunitarios.
Ordenamiento Territorial
78 79
Descentralización, desarrollo e integración
Algunas ciudades optan por la construcción de grandes
autopistas en su interior, otras por la preservación de espacios
históricos y la salvaguarda de la infraestructura de sus barrios.
La solución al transporte masivo puede tener énfasis en el
sector privado, o público, en grandes sistemas pesados o cir-
cuitos descentralizados, en empresas grandes o cooperativas
pequeñas de transportadores.
Los gobiernos se fnancian mediante tasas impositivas más
fuertes al sector empresarial, o al consumo privado de servi-
cios por los usuarios. La competitividad de la ciudad puede
buscarse en la reducción de los costos salariales, o en la gene-
ración de actividades que maximicen el empleo y la capacidad
de consumo de sus habitantes. Las estrategias de seguridad
ciudadana pueden privilegiar respuestas más represivas o más
preventivas y educativas. Y así sucesivamente…
La intervención del Estado en el mercado es tanto indi-
recta como directa.
32
Indirecta en cuanto establece políticas
ambientales, regula las privatizaciones, la ocupación del espa-
cio público, la seguridad ciudadana y las relaciones laborales.
Directa, en la medida que establece políticas tributarias, de
investigación tecnológica, capacitación laboral, de estudios
sobre mercados potenciales y puede desplegar instrumentos
crediticios discrecionales.
La “territorialización” de las políticas públicas
Dos conclusiones arrojan las consideraciones anteriores sobre
el desarrollo espacial. Por una parte, la apertura económica y
el ajuste estructural de la economía tienen efectos diferentes
sobre el crecimiento, el empleo y el bienestar en los espacios
subnacionales. Por otra, las políticas de los gobiernos locales
inciden sobre los mercados y los modelos de desarrollo terri-
torial. Se presume que los acuerdos de integración no tendrán
efecto diferente al de profundizar esta evidencia. En este con-

32 VON HALDENWANG, Christian (2001), Nuevos conceptos de la política regional de desarrollo.
Aportes para la discusión latinoamericana. Desarrollo económico local y descentralización en
América Latina. Un análisis comparativo, CEPAL / GTZ, Santiago de Chile, Chile.
Ordenamiento Territorial
80 81
Descentralización, desarrollo e integración
texto, debería actuarse nacionalmente con un mayor enfoque
territorial y dotar a las entidades territoriales de crecientes
instrumentos de política económica.
Un enfoque nacional de desarrollo que considere de
manera prioritaria el devenir de los diferentes territorios
supone la elaboración de una porción del presupuesto de
inversiones por departamentos y regiones. No como simple
ejercicio contable, sino como expresión del derecho real de
los diferentes territorios de participar en la repartición de las
inversiones y decisiones de política pública sobre el desarro-
llo y la integración. Es inevitable que el logro de tal cambio
presupuestal requiera importantes transformaciones políticas
e institucionales en el ámbito nacional. Una representación
regional en órganos legislativos y regulatorios nacionales, se
completaría con el fortalecimiento de las funciones de dichos
órganos en las localidades y la creación de ellos en las regiones.
También, una representación más adecuada de los diferentes
territorios en los órganos de decisión económica y administra-
tiva del Estado.
Hasta ahora, la perpetuación del centralismo lo impide.
Las clases políticas y empresariales de los departamentos fuer-
tes, como Antioquia y el Valle del Cauca, han colonizado las
instancias técnicas y gubernamentales estratégicas, lo cual se
refeja en decisiones de inversión. También, debe superarse la
mentalidad centralista que pulula en la media y alta tecnocra-
cia del Estado y que se materializa en un fuerte paternalismo,
autoritarismo y desconfanza respecto de los habitantes y
representantes locales. El conocimiento así producido pri-
vilegia una lectura centralista que se encuentra refejada en
los estudios nacionales y sectoriales de desarrollo y de las
empresas estatales; los cuales no tienen consideración de las
entidades territoriales en las que se ejecutan tales directrices.
33
El presupuesto, el sistema político, las instituciones y la menta-

33 Departamento Nacional de Planeación, Corporación Andina de Fomento, (2003), Construc-
ción de un futuro para Colombia desde sus territorios. Documentos de trabajo. Bogotá, Colombia.
Ordenamiento Territorial
80 81
Descentralización, desarrollo e integración
lidad centralista deben romperse si se desea avanzar hacia una
país más integrado, es decir, aquel que garantice un equilibrio
mayor en la representación de intereses de todos los territorios
en las decisiones de inversión pública.
Un desarrollo nacional que tenga más en cuenta la diver-
sidad de los territorios que la componen implica también la
“territorialización” de las políticas públicas. Las competencias
de la descentralización no pueden seguir siendo uniformes
para categorías de municipios y departamentos tan dispares
en posibilidades de desarrollo institucional y económico. Tam-
bién, es imperativo revisar el carácter tutelar tan fuerte del pro-
ceso de descentralización colombiano. La “descentralización
centralista” impide la autonomía de las entidades territoriales,
al punto que no se les puede responsabilizar completamente de
los desempeños logrados a partir de la transferencia de recur-
sos y funciones. Múltiples leyes nacionales, la intervención de
los ministerios y de los órganos técnico fnancieros sobre los
gobiernos locales, coartan su libertad, determinan el destino
de los recursos y los modelos de gestión que deben adoptar en
la prestación de las funciones y competencias descentralizadas.
Por lo tanto, la responsabilidad sobre los resultados de la des-
centralización sigue siendo incierta, debido a que en buena
parte los resultados en salud y educación son imputables al cre-
cimiento del gasto nacional en estos sectores y a los modelos de
gestión dictados desde la Nación.
34

Suele afrmarse, con razón, que las transferencias de recursos
en virtud de la descentralización, son el mecanismo fundamen-
tal de redistribución de recursos implementado por las políticas
públicas. Perfectible, claro está, pero con una orientación dia-
metralmente opuesta a la política tributaria que contraría toda
intención de equidad social. Por el contrario, acrecienta la pre-
sión impositiva sobre los consumidores, independientemente de
su capacidad adquisitiva, y acude a la retención en la fuente a los

34 ROJAS, Fernando, (2002), La descentralización en Colombia desde la perspectiva de los organismos
internacionales, Banco Mundial, Evaluación de la descentralización municipal en Colombia.
Balance de una década. Tomo IV, Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, Colombia.
Ordenamiento Territorial
82 83
Descentralización, desarrollo e integración
salarios de los trabajadores, al tiempo que logra aminorar el peso
relativo en la fnanciación del Estado por los impuestos al capital
y a la renta. Si verdaderamente se desea consolidar la descentra-
lización fscal como estrategia de equidad social, el origen de la
bolsa de las transferencias debiera provenir de un porcentaje de
los impuestos a la renta y complementarios y de un porcentaje
directamente proporcional al PIB de los departamentos.
Por otra parte, una “descentralización para el desarrollo”
requiere mover la frontera de la transferencia de la política
social básica a los gobiernos locales, hacia la territorialización
de parte de la política económica que incide directamente en
el desarrollo territorial.
35

Los grandes proyectos de inversión tienen impactos terri-
toriales, en ocasiones, mayores al conjunto de la actividad
económica local. Las entidades territoriales y los diferentes
liderazgos políticos, empresariales y sociales tienen el dere-
cho de participar de las decisiones, administración y vigilan-
cia de asuntos que tan dramáticamente afectan la vida local.
Lo mismo puede afrmarse de las decisiones de inversión en
infraestructura, como del manejo de los recursos naturales. La
recepción de regalías y los subsidios que tales empresas apor-
tan a las regiones que los acogen, perpetúan un centralismo
paternalista e impiden la asunción plena del desarrollo territo-
rial por las fuerzas vivas locales.
La tecnocracia central suele quejarse de la alta dependencia
que los presupuestos locales tienen de las transferencias nacio-
nales. Prueba reina de la supuesta “pereza fscal” que explica
la inefciencia de los gobiernos locales.
36
“De lo que no nos
cuesta, hagamos festa”, es el adagio popular adoptado por la
fnura del conocimiento de la racionalidad centralista. Tal pos-

35 Una interesante relación entre ordenamiento territorial, desarrollo, democracia y paz se
encuentra en FALS, Orlando, (2000), Acción y espacio. Autonomía en la nueva república.
Tercer mundo editores / Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, Colombia.
36 Un análisis de las difcultades estructurales para el logro de la efciencia del gasto público,
mediante un proceso de descentralización, se encuentra en WIESNER, Eduardo, (1992),
Colombia: descentralización y federalismo fscal. Informe fnal de la misión para la descentralización.
Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, Colombia.
Ordenamiento Territorial
82 83
Descentralización, desarrollo e integración
tura es indemostrable empíricamente y falaz teóricamente.
37

Si existe tal dependencia es porque hay un centralismo tribu-
tario en virtud del cual el nivel central se reserva los mayores
impuestos. ¿Y si se repartieran de nuevo los impuestos entre el
nivel central y las entidades territoriales, como ha reclamado
en varias ocasiones el gremio de los gobernadores? ¿Además,
por qué no pensar en la posibilidad de otorgar mayor libertad
tributaria a las entidades territoriales? Las facultades tributarias
pueden ser un excelente mecanismo para generar incentivos
al desarrollo empresarial local, también pueden usarse para
estimular el crecimiento de organizaciones no gubernamenta-
les que promuevan el desarrollo social, o para cualquier otra
opción de desarrollo libremente decidida localmente.
La investigación en ciencia y tecnología es un asunto estra-
tégico para el logro del desarrollo. Es de vital interés que cada
una de las regiones que componen la Nación posea centros de
investigación tecnológica en los que concurra la fnanciación
pública y privada, del gobierno central y de los territorios, y que
estén orientadas a establecer alianzas con inversores, centros de
investigación y mercados internacionales. En el mismo orden de
ideas, la “territorialización” de la capacitación laboral es impe-
rativa para formar una fuerza de trabajo orientada al desarrollo
del conocimiento y manejo de los activos territoriales.
Por último, uno de los más grandes problemas nacionales
es la concentración de la propiedad de la tierra y la coloni-
zación espontánea del territorio que destruye grandes áreas
naturales. La lucha armada en el campo,
38
los relativos altos
precios de los productos agropecuarios y los bajos niveles de
tributación de este sector, estarían relacionados con la ausen-

37 Un análisis de 20 años del pensamiento técnico político en descentralización y, en particular,
la presentación crítica del concepto de “pereza fscal”, se encuentra en RESTREPO, Darío I.,
(2001), El mito de Sísifo o veinte años de pujanza descentralizadora, Desarrollo económico y social
en Colombia. Siglo XX, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, Colombia.
38 Varios autores señalan a la inexistencia de la reforma agraria como causa original de la lucha
armada y, con posterioridad, como aliciente para mantener altos niveles de reclutamiento
de los campesinos sin tierra en diferentes bandos armados. También, se reconoce que los
ejércitos paramilitares son una estrategia de concentración de la tierra. Ver por ejemplo,
FAJARDO, Darío, (2002), Para sembrar la paz, hay que afojar la tierra, Universidad Nacional de
Colombia, Bogotá, Colombia.
Ordenamiento Territorial
84 85
Descentralización, desarrollo e integración
cia de una reforma agraria. Para resolver parte de las causas
estructurales de la guerra y el subdesarrollo, es imperioso
construir un acuerdo nacional capaz de imponer programas
regionales de reforma agraria.
Ordenamiento territorial y desarrollo
Partimos de la búsqueda de una relación más estrecha en los
territorios entre mercados, instituciones técnicas de regulación,
formulación de políticas económicas y los sistemas representati-
vos. Esto, con el fn de acrecentar las posibilidades de generar un
debate público y una contienda política sobre el tipo de desarro-
llo que se desea, y sobre las condiciones que se confrontan ante
los electores sobre requisitos para lograrlo. La contienda electo-
ral podría refrendar o castigar las opciones políticas, a partir de
la capacidad de generar niveles y características específcas de
desarrollo. Una mayor correspondencia entre el mapa electoral
y las instituciones con el mercado articularía, con mayor prove-
cho, las políticas económicas, tributarias, de infraestructura y de
ciencia y tecnología a las redes e iniciativas de facto que integra
el mercado, y a los desarrollos potenciales que se opten. Se trata
de acercar la triada: democracia, instituciones y desarrollo.
¿Pero cuales son las entidades territoriales receptoras de las
facultades de intervención sobre el desarrollo territorial que aquí
se recomiendan? Dicho de otra manera: ¿Cuál es el ordenamiento
territorial más adecuado para complementar la descentralización
administrativa con las políticas de desarrollo territorial?
La manera más fácil de errar en la respuesta es otorgar
exclusivamente o a los municipios, o a las provincias, o a los
departamentos, o a las regiones, tales facultades. Suele afr-
marse, con razón, que algunos municipios no son capaces de
sufragar los costos de su propia administración, menos tendrían
capacidad de estimular y fnanciar políticas de desarrollo. Pero
existen municipios con capacidad económica y técnica de poder
hacerlo. Se defende que los departamentos podrían intervenir
de manera más resuelta en algunas variables de desarrollo y
estimular en su interior alianzas supra municipales para la pres-
Ordenamiento Territorial
84 85
Descentralización, desarrollo e integración
tación de servicios y planes de superación de la pobreza, entre
otros asuntos. También se afrma que para ciertas cuestiones
estratégicas el nivel departamental es un espacio territorial
pequeño. En cambio, se señalan eventuales agrupamientos
regionales como los más adecuados para integrar estructuras
viales, la explotación sostenible de recursos naturales a partir de
ecosistemas estratégicos y grandes proyectos de inversión.
El mercado suele ser más dinámico que la tendencia a la
perdurabilidad de las instituciones de regulación, y las instan-
cias de representación electoral son aún más perennes. Por
ejemplo, en Colombia el ordenamiento territorial en depar-
tamentos y municipios está vigente desde 1986, es decir, ha
sobrevivido a múltiples cambios en los modelos de desarrollo e
inserción a la economía mundial. No es recomendable enton-
ces casarse con una sola instancia de intervención en el desa-
rrollo económico. Lo más prudente es apelar a las capacidades
reales de diferentes entidades territoriales de intervenir en el
estímulo y características del desarrollo territorial. Es decir, en
principio, todas podrían aspirar a tener facultades de política
económica, no de manera obligatoria, sino a partir de una
demanda expresa, de la comprobación de capacidades propias
y del sometimiento a una refrendación pública locales. Las
asociaciones entre municipios, eventuales provincias, depar-
tamentos y regiones podrían ser el mecanismo más adecuado
para estimular alianzas hacia el desarrollo territorial.
Las regiones, constituidas por alianzas libres entre depar-
tamentos podrían ser los lugares estratégicos a partir de los
cuales se estimulen las agrupaciones intra regionales y se
articule la planeación territorial del desarrollo a partir de la
delegación, por la nación, de facultades legislativas y de regu-
lación.
39
Se trata de construir una geografía abierta y fexible
de facultades en el desarrollo territorial basada en un princi-
pio de subsidiaridad y coordinación. Categorizar municipios y

39 Un argumento similar se puede leer en CASTRO, Jaime, (2002), La cuestión territorial. Edito-
rial Oveja Negra, Bogotá, Colombia.
Ordenamiento Territorial
86 87
Descentralización, desarrollo e integración
departamentos, mañana, provincias y regiones, es una manera
de acercarse a la construcción de un ordenamiento territorial
fexible que genere incentivos a la asunción de facultades de
desarrollo por categorías de entidades territoriales.
Sin embargo, advertimos que, desatar la competencia entre
ciudades y demás entidades territoriales, -en medio de la guerra
y grandes disparidades territoriales en los índices de creci-
miento y bienestar- es un sendero seguro hacia el debilitamiento
irreversible del Estado y el rompimiento de los lazos de la soli-
daridad entre regiones. Un fondo de compensación regional,
políticas activas de transferencia de tecnología e inversiones es
el complemento indispensable de acrecentados niveles de des-
centralización para el desarrollo. De igual manera, es deseable
la creación de un fondo de reestructuración productiva para las
regiones que fnancie nuevas industrias y productos y apoye la
reestructuración de las industrias y de los procesos comerciales y
fnancieros existentes en las regiones.
40
Ordenamiento territorial, desarrollo y proceso de paz
¿Tiene el centralismo alguna incidencia en las causas del
conficto armado y podría un nuevo ordenamiento territorial
ayudar a su posible resolución? Es posible que sí.
41
El centra-
lismo concentró la actividad económica, los recursos públicos,
la infraestructura, el empleo, los subsidios, las políticas socia-
les, las instituciones y la fortaleza de los representantes políti-
cos en ciertos territorios, en detrimento de otros. Los jefes de
la insurgencia lo han afrmado una y otra vez, se sienten expul-
sados de la política y del desarrollo.
42
Los territorios originales

40 Prestamos la idea de un necesario fondo regional de reestructuración productiva de
URIBE-ECHEVARRÍA, Francisco (1998), Región: punto de fuga, Universidad de los Andes,
Bogotá, Colombia.
41 La sustentación de esta tesis puede leerse en RIVERA, Rodrigo, (2001), Hacia un nuevo federa-
lismo para Colombia, Editorial Oveja Negra, Bogotá, Colombia.
42 Las FARC justifcan su accionar desde una posición de víctimas de la persecución por el régi-
men, la marginalidad y abandono de las clases populares por el Estado, los engaños sistemáticos
en los procesos de diálogo y la imposibilidad de expresión política partidista desde sus posturas
radicales. Ver, FERRO, Juan Guillermo y URIBE, Graciela, (2002), El orden de la guerra. Las
FARC-EP: entre la organización y la política. Centro editorial javeriano, CEJA, Bogotá, Colombia.
Ordenamiento Territorial
86 87
Descentralización, desarrollo e integración
y de extensión de sus bases sociales se confunden con aquellos
que padecen la precariedad de la presencia estatal y el subde-
sarrollo del mercado.
Durante el gobierno de Belisario Betancur, la elección de
mandatarios locales y la transferencia de recursos y funciones
de política social hacia los gobiernos locales fue públicamente
justifcada por el gobierno nacional como construcción de
condiciones para la inserción del movimiento armado a la vida
institucional. Todos los movimientos insurgentes que se han
desmovilizado se han volcado sobre los gobiernos locales. No
obstante, las elecciones seccionales se han convertido en un
escenario propicio para la escalada de la confrontación armada,
precisamente por el interés de incidir en la vida política local y
la administración de las instituciones, recursos y funciones des-
centralizadas. Una eventual negociación política del conficto
armado encontrará en la descentralización acometida hasta
ahora una oportunidad para asentar un pacto de paz.
Sin embargo, las FARC y el ELN han manifestado que su
interés no está solamente en los gobiernos locales, ni tampoco
en su conversión en movimiento político. Ellos son críticos
de los alcances logrados por los llamados procesos de paz
anteriores en la transformación del poder en Colombia. No
reconocen modifcaciones en el modelo de desarrollo y en la
distribución de la riqueza. En ello reside, sin duda, una de las
razones por las cuales se empantanó de manera temprana el
esquema de diálogo entre el gobierno del presidente Andrés
Pastrana y las FARC. Para sectores importantes del gobierno
y de los gremios económicos, el horizonte de la negociación
era la inserción del movimiento insurgente a la vida política
nacional. Para la insurgencia este escenario solo sería posible si
estuvieran derrotadas. Para ellas, el objetivo de la negociación,
que condiciona el fn de la confrontación, es la acometida de
reformas al modelo de desarrollo y del Estado colombiano.
Por esta razón, las propuestas aquí avanzadas, en el sentido de
trascender la descentralización hacia las facultades de desarrollo
territorial, están pensadas como complemento necesario a una
Ordenamiento Territorial
88 89
Descentralización, desarrollo e integración
negociación política del conficto armado. Como dice el personaje
de Morfeo en la cinta cinematográfca Matrix, “lo importante no es
qué, sino cuándo” y en seguida, describe el cómo de ese cuándo.
Es decir, el impacto de adoptar políticas de desarrollo territorial a
través de un nuevo ordenamiento podría ser benéfco si se articula
con la salida negociada al conficto armado. De lo contrario, se
daría un resultado similar al que ha tenido la descentralización
hasta ahora, exacerbar, a una escala mayor, los enfrentamientos
guerreros. Es posible que el desenlace de la guerra defna un def-
nitivo ordenamiento territorial para las generaciones futuras.
De la misma manera, el imperativo de aumentar la fede-
ralización ganaría en impacto si se acompaña de acuerdos de
integración fronterizos y regionales, que incluyan la construc-
ción de escenarios representativos, políticas de compensación
regional como en Europa y programas sociales. Lo contrario,
es decir, niveles mayores de descentralización del desarrollo
combinados con la intensidad de la integración comercial
con Estados Unidos y el ALCA, pueden volver más precaria la
capacidad de negociación de cada entidad territorial con los
inversionistas nacionales e internacionales.
Procesos de integración y autonomía
de los territorios. Escenarios prospectivos
Mediante de la construcción de escenarios hipotéticos, nos
proponemos mostrar los problemas de pobreza y bienestar,
que podrían originarse a partir de lo que se negocie en el
marco de los tratados de libre comercio a los que se enfrenta
actualmente la Nación colombiana. Afrmamos, que es necesa-
rio contemplar al lado de los problemas de efciencia, los que
se derivan de la distribución; si el propósito, es la consecución
de un desarrollo socioeconómico auto sostenible.
Lo productivo, lo fscal y lo político: una agenda para los
territorios
La distribución de beneficios y el desarrollo social y econó-
mico, ha dejado de ser un asunto definido solamente por
Ordenamiento Territorial
88 89
Descentralización, desarrollo e integración
pactos políticos plasmados o no en constituciones naciona-
les. En el caso del llamado tercer mundo estos se encuen-
tran mediados por dos factores externos: Primero, por las
directrices de instituciones supranacionales tipo FMI cuya
agenda tecnocrática se impone con creces sobre las agen-
das nacionales y regionales. Segundo: por los tratados de
integración comercial
43
con otros Estados, como uno de los
factores más importantes en términos de desarrollo. Es en
el marco de estos últimos, que en este aparte nos propone-
mos mostrar la necesidad de incidir en las negociaciones
que se llevan a cabo, desde diferentes esferas de lo político,
social y territorial. Lo anterior, con miras a superar la idea
de que la función principal en la definición de la agenda,
se circunscribe al gobierno central y a los gremios de la
producción, como si las prioridades de estos coincidieran
de facto con las de los demás estamentos constitutivos de
la nación.
La integración en el marco de la globalización, debe ser
observada desde las naciones estado y sus regiones, como
la posibilidad de generar nuevas asignaciones al interior de
núcleos territoriales en lo económico, lo social y lo político.
Los efectos generales no serán homogéneos, así como la dis-
tribución de los benefcios y/o las pérdidas que se originen
de este nuevo ordenamiento, los cuales se verán refejados
en aspectos como cantidad y calidad del empleo, pobreza,
volumen de tributación y distribución espacial, educación y
ciencia y tecnología. En este sentido, es necesario contem-
plar algunos puntos, que nos lleven a mirar de forma amplia
el panorama, de forma tal que nos permitan prever estados
deseados y no deseados que pueden ser generados a partir de
este proceso.

43 Los tratados de integración pueden incluir aspectos que sobrepasan los límites comerciales,
avanzando hacia legislación común en aspectos civiles y/o penales, así como frente a políti-
cas de migración, entre otras. El caso de América Latina en relación con los Estados Unidos
tiende a centrarse en aspectos comerciales, pero es posible construir agendas que incluyan
otros aspectos al interior de la CAN o MERCOSUR.
Ordenamiento Territorial
90 91
Descentralización, desarrollo e integración
Agendas regionales y sociales en relación con la negocia-
ción supranacional
La puja por lograr puntos en la negociación, que favorezcan
en forma particular los intereses de determinados gremios de
la producción, no necesariamente es compatible con el inte-
rés general. Lo que se negocie en los acuerdos comerciales
impondrá lineamientos sobre el tipo de actividades produc-
tivas que se verán estimuladas y aquellas que defnitivamente
dejarán de ser viables. No hay que olvidar, que no forzosa-
mente el logro de un mayor nivel de exportaciones o de una
balanza comercial positiva, se verá refejado en la disminu-
ción de niveles de pobreza. Incluso, es posible enfrentarnos a
escenarios donde el país se convierta en un exportador neto
y estos indicadores empeoren.
44

Las agendas regionales parecen ser un buen punto de par-
tida, si lo que se pretende es el logro de unas negociaciones
donde los intereses de diferentes entes territoriales sean repre-
sentados desde sus particularidades, siempre y cuando en ellas
se involucren las demandas de grupos poblacionales a partir
de lo espacial.
Efectos de la distribución sobre las fnanzas territoriales
El efecto de un eventual aumento en las exportaciones sobre
las fnanzas territoriales, es sin duda positivo, sin embargo,
será diferenciado por zonas y estará mediado por la distri-
bución de benefcios al interior de ellas. En forma simplif-
cada, defnido por las remuneraciones al factor trabajo y al
capital y de los estímulos que se deriven de la negociación y
sus consecuencias.
En un escenario, donde los tratados de integración con-
duzcan a un aumento sustancial de las exportaciones, acom-
pañado de la conformación de varios polos de desarrollo, es
previsible que se presente una correlación entre desempeño
económico y desarrollo municipal, como la que se ha venido

44 Tal es el caso de México dentro del acuerdo con Canadá y los Estados Unidos de América. Ver
PUYANA, Alicia. Obra ya citada.
Ordenamiento Territorial
90 91
Descentralización, desarrollo e integración
dando durante la última década de descentralización, tal como
fue referenciado en el estudio de DNP.
45

Lo anterior se verá unido a un mayor esfuerzo fscal, la
ampliación de la base tributaría en las regiones y mayor capaci-
dad de endeudamiento. Lo cual permitiría a los gobiernos terri-
toriales sumar esfuerzos al desarrollo de políticas nacionales,
pero también, la implementación de políticas propias defnidas
por las agendas políticas y de desarrollo territorial. El grado de
maniobra y la sostenibilidad de este bienestar relativo sobre las
fnanzas públicas, se encontrará relacionado con los efectos que
un eventual auge exportador tenga sobre los pobladores regio-
nales.
46
Consideremos algunos escenarios simplifcados que en
nuestra opinión pueden ser bastante ilustrativos.
1. Crecimiento equitativo. Todos ganan.
47
En este escenario, un
eventual aumento de exportaciones lleva a mejorar los ingre-
sos de las empresas y aumentar los salarios. Los incrementos
de los ingresos territoriales podrán tener una mayor elastici-
dad en su utilización, dedicándose a fnanciar las necesida-
des de infraestructura económica y educación, generando
procesos de califcación y desarrollo de componentes tecno-
lógicos que a la larga tendrán efectos sobre competitividad
regional. En este caso, las posibilidades de los gobiernos
territoriales para ocuparse de competencias en aspectos que
van más allá de paliar problemas de pobreza, son posibles.
Lo anterior es factible, ya que las demandas por subsi-
dios estatales en salud, educación, vivienda y saneamiento
básico, entre otros, podrán disminuir progresivamente, una
vez se entre en una senda de superación de condiciones de
pobreza, que de paso a la consolidación de una gran clase

45 DNP. Memorias Seminario Internacional de la Descentralización en Colombia. Gráfco 23
pág. 39. El mejor desempeño se da en aspectos como educación, salud, agua potable, frente
al desempeño económico en instrumentos de desarrollo económico, densidad vial, valor de
la tierra, industria y comercio, etc.
46 Para discusión sobre tipo de asignaciones justas ver: RAWLS, John, (1971), Teoría de la justicia,
México, Fondo de Cultura Económica, 1997.
47 Sobre discusiones acerca de efciencia, versus consideraciones distributivas relativas a la utilidad,
ver: AMARTYA, Sen (1978), Sobre ética y economía, Madrid, Alianza Editorial, 1989. AMARTYA, Sen
(1985), La elección y la justicia, en: Nueva economía del bienestar. Escritos seleccionados, Universidad
de Valencia, 1995. Versión orginal: Journal of Economic Literature, diciembre 1985.
Ordenamiento Territorial
92 93
Descentralización, desarrollo e integración
media con poder adquisitivo, capacidad de tributación y
de asumir la mayor parte del gasto en forma privada. En el
mediano plazo, la presión sobre las fnanzas públicas que
hoy existe, en particular por salud y educación, rubros que
obedecen a derechos consagrados en la Constitución del
91, desaparecerá como la conocemos hoy.
48
2. Crecimiento con inequidad. Unos ganan y otros pierden. Un
segundo escenario, es aquel donde los ingresos de las
empresas aumentan, pero los salarios disminuyen, llevando
a grandes masas de trabajadores a encontrarse por debajo
de la línea de pobreza Aquí, las crecientes demandas por
infraestructura de saneamiento básico, vivienda, educación
básica y salud, tendrán que ser asumidas en gran parte por
los gobiernos territoriales. Lo anterior, en tanto los proyec-
tos políticos locales se encontrarán siempre mediados y bajo
las demandas de la población empobrecida, por superar
estas condiciones. La posibilidad de canalizar recursos hacia
la construcción de infraestructura productiva, inversión en
ciencia y tecnología, educación universitaria y bienes de
carácter superior, como programas de cultura ciudadana o
de otro tipo, que se encuentren en la agenda política de las
entidades territoriales, será solo parcial y en la mayoría de
los casos tendrá que esperar. De tal manera y a pesar de un
crecimiento de la actividad económica territorial, la pobla-
ción presionará por mayores transferencias del presupuesto
nacional para paliar los efectos sociales regresivos.
Suponiendo que las condiciones de participación de las
entidades territoriales en los ingresos tributarios no cam-
biasen, el impuesto predial, una de las principales fuentes
tributarías propias de los municipios,
49
tendría a compor-
tarse como sigue:

48 Aquí, la aparición de zonas residenciales y productivas de mayor valor, permiten la los entes
territoriales impulsar obras cofnanciadas con las empresas privadas, o impulsadas por
impuestos de valorización. El panorama sería aún más amplio, si las regiones pudiesen empe-
zar a administrar algunos recursos que hoy son del orden nacional.
49 En el futuro es necesario tomar en cuenta la posibilidad de generar una nueva repartición de
los impuestos.
Ordenamiento Territorial
92 93
Descentralización, desarrollo e integración
El valor de la tierra, se ve afectado por la infraestructura
– vías, educación, parques, transporte, servicios públicos,
entre otros-, y por un fuerte componente sociológico para
la tierra de uso habitacional, ligado a capacidad de ingresos
y educación de las personas que habitan determinado terri-
torio. En este caso, el grado de fexibilidad en el uso de las
nuevas fuentes es bajo, por lo cual, la construcción de vías y
de infraestructura económica es limitada, hecho que pone
tope al crecimiento del valor de la tierra en los municipios.
Respecto al componente sociológico, es claro que si la gran
masa trabajadora no aumenta su capacidad adquisitiva,
las zonas locales de mayores ingresos y donde el valor de
la tierra es alto, serán cada vez menos. La ampliación de
recursos por esta vía, en lugar de expandirse, podría llegar
a experimentar cierto grado de contracción. Quedan en
este caso: los impuestos prediales ligados a la actividad
comercial y aquellos derivados de industria y comercio.
Estos últimos de apropiación departamental y sobre los
cuales es posible prever una disminución dado el descenso
en la capacidad de consumo interno.
En esta estrategia, los únicos ganadores son los empresa-
rios unidos a la cadena exportadora. Los entes territoriales,
los excluidos socialmente y los trabajadores, no derivan bene-
fcios e incluso podrían ver empeoradas sus condiciones.
3. Decrecimiento con inequidad. Todos pierden. En un tercer
escenario, donde la negociación conduzca a una profun-
dización de una balanza comercial negativa,
50
ligada al des-
mantelamiento del aparato productivo, nos encontraremos
ante una constricción de la base tributaría. En este caso,
es previsible una disminución de los ingresos nacionales y
territoriales, con un creciente défcit fscal, acompañado de
presiones del FMI para su cubrimiento y el sostenimiento
de una disciplina macroeconómica. Al mismo tiempo, es

50 Advertimos al lector que en la década del noventa, la balanza comercial de todas las regiones
fue crecientemente negativa. Ver anexos, gráfcos del 1 al 5.
Ordenamiento Territorial
94 95
Descentralización, desarrollo e integración
predecible el aumento de las tasas de desempleo y la pro-
fundización de la pobreza.
51
En este caso, la presión sobre los salarios a la baja se
originaría desde dos lógicas. La primera, relacionada con el
cubrimiento del défcit fscal, por lo cual se intentaría evitar
su crecimiento real al menos para los empleados del sector
público, lo que al fnal originaría que todos los salarios tien-
dan a la baja.
52
Y una segunda, bajo la idea de que la cuestión
por la cual no se habría logrado la inserción comercial a los
otros mercados, se relaciona con la poca competitividad,
dada por el precio del factor trabajo, el cual se argumentaría
es relativamente más costoso frente a otras economías.
Agenda de integración, fexibilidades e infexibilidades y
su efecto sobre el bienestar
En el proceso de negociación de los tratados de integración
con otros países o comunidades de países, siempre aparece la
dicotomía frente a que cuestiones se consideran más o menos
fexibles. Esta condición parece derivarse, la mayoría de las
veces, del aparato productivo existente, representado en los
gremios económicos y su legitimidad política individual frente
al gobierno nacional, que es el que negocia.
Aunque aún no es claro el papel que han tenido y tendrán
otros actores como las entidades territoriales, las universida-
des, los sindicatos, etc., en el momento de la negociación. Si
tomamos en cuenta las asimetrías de información existentes y
la legitimidad política de estas entidades frente a los estamen-
tos gubernamentales nacionales que lideran este proceso, es
posible anticipar su baja ingerencia en la agenda. Lo anterior
resulta preocupante, ya que no cualquier tratado de integra-
ción apunta a mejorar el interés general. De lo que se pacte,

51 Este es el escenario más probable según un prestigioso economista argentino ARCEO, Enri-
que (2002) Alca, neoliberalismo y nuevo pacto colonial, Central de los Trabajadores Argentinos,
Buenos Aires, Argentina.
52 Esto unido a la creciente oferta de trabajadores, presionaría en el mercado de trabajo los
salarios hacia la baja. Es previsible que se legisle una mayor desregulación del salario mínimo
y se acreciente la fexibilidad en el tipo de contratación.
Ordenamiento Territorial
94 95
Descentralización, desarrollo e integración
dependerá generar condiciones más o menos equitativas como
las descritas anteriormente.
A manera de ejemplo, consideremos el caso donde el papel
de los gremios se encuentra ligado a maximizar su tasa de ganan-
cia, en el cual una estrategia consistente no necesariamente se
acerca a procesos de reconversión tecnológica.
53
En las actuales
condiciones de incertidumbre económica y dada su vocación de
productores para el mercado local, inversiones en componente
tecnológico pueden experimentar grandes riesgos en su tasa de
retorno. Desde su perspectiva, resulta más razonable apostarle
a las estrategias que han tenido otras naciones como México, o
China, donde se ha buscado lograr competitividad a partir de la
utilización de mano de obra barata.
Si la posición de los gremios en nuestro ejemplo, es la
preponderante en el momento en que el gobierno nacional
aborda la negociación de un tratado de libre comercio, los
efectos sobre las regiones y/o los procesos territoriales, los
trabajadores y los empresarios, se parecerán a lo descrito en
el escenario “Crecimiento con inequidad”, donde solo los produc-
tores ligados a la cadena exportadora se benefcian de estos
nuevos arreglos mientras los demás actores pierden.
Pero, podríamos estar también en el escenario tres de
“decrecimiento con inequidad,” ya que la competitividad dada por
mano de obra barata tendería a desaparecer, al competir en
mercados desarrollados saturados de bienes con bajos compo-
nentes tecnológicos y producidos con salarios iguales o más
bajos, que llegarían desde China, México y la gran mayoría de
los países latinoamericanos: la maquila. Con un agravante adi-
cional, que una vez frmados los acuerdos de integración nos
encontraríamos ante la rigidez o imposibilidad de modifcar
en forma sustancial lo negociado.
En el caso anterior, las posibilidades de entrar en procesos
de desarrollo y de consolidar una clase media con capacidad

53 Sobre invención y bienestar económico, ver: ARROW , Keneth (1971), El bienestar económico y
la asignación de recursos para la invención, en NATHAN, Rosemberg (1971) Economía del cambio
tecnológico, Fondo de Cultura Económica, México, 1979.
Ordenamiento Territorial
96 97
Descentralización, desarrollo e integración
adquisitiva y educada, así como de la promoción de infraes-
tructura productiva y políticas de ciencia y tecnología, entre
otras, quedarían aplazadas para una nueva repartición, que
sería incierta. Nos enfrentaríamos a dos escenarios, donde el
bienestar general se ve imposibilitado, a partir de las decisiones
de uno de los agentes económicos participantes en el proceso,
cuya apropiación de benefcios es privada.
Impactos diferenciados por territorios. ¿Qué sectores
privilegiar?
La protección o desprotección de ciertos sectores, serán estí-
mulos hacia el desarrollo o desaparición de ciertas actividades
productivas, al interior de los territorios, cuya diversidad es
total: zonas industriales, productores de servicios, agroindus-
tria, economía campesina, ganadería extensiva, hidrocarburos,
monocultivos, etc. Garantizar condiciones adecuadas de com-
petitividad para ciertas actividades económicas y ceder frente
a otras, en aspectos como subsidios, protección arancelaria,
imposición de cuotas de importación o requisitos ftosanita-
rios, puede tener profundas implicaciones sobre varios aspec-
tos diferenciados por áreas espaciales. Los efectos conseguidos
dependerán del los estímulos que se deriven de la reglamenta-
ción adoptada frente a determinados tipos de actividades eco-
nómicas y de los impactos sobre variables como la calidad del
empleo, el volumen, los salarios y la tributación.
Lo anterior daría como resultado un desigual nivel de desarro-
llo por regiones o departamentos. Mientras ciertas zonas podrían
encontrarse bajo procesos de crecimiento equitativo, en forma
simultánea, otras podrían experimentar profundas inequidades
en la distribución de su ingreso, o sumirse en la más profunda de
las miserias. El país podría experimentar una desconcentración
de su actividad productiva de lugares como Bogotá, Antioquia y el
Valle, hacia otros entes territoriales, o podría profundizar brechas
entre estos. Un ejemplo nos permite ilustrar el punto anterior:
Supongamos que se negociará en forma tal, que resultará
estimulado y/o protegido el sector de la ganadería extensiva y
Ordenamiento Territorial
96 97
Descentralización, desarrollo e integración
se consiguiera cierto grado de apertura frente a otros mercados,
para sus productos. Los efectos sobre la población trabajadora
rural, podrían ser altamente perjudiciales profundizando algu-
nas de las condiciones que se viene presentando, como la expul-
sión del campesinado de la tierra, ligado a la baja demanda de
trabajadores por hectárea dedicados a la ganadería.
Los productores de un departamento como Córdoba
podrían verse benefciados, así como la base tributaria de sus
municipios, por la valorización de la tierra productiva. Los
indicadores de línea de pobreza no necesariamente mejoraran
e incluso habría la posibilidad de que empeorarán, ejerciendo
presión sobre los nuevos recursos. Córdoba podría presentar
un “crecimiento inequitativo.”
Pero como toda negociación implica ceder en algunos
puntos, conjeturemos que a cambio el gobierno colombiano
optaría por permitir el libre acceso al mercado nacional de
algunos productos agrícolas como sorgo, o arroz, bienes muy
importantes para departamentos como Tolima y Huila. En
consecuencia, los cultivadores de estas zonas quebrarían pau-
latinamente. En estos departamentos, los índices de pobreza
podrían verse disparados, al igual que las tasas de desempleo.
Los impuestos departamentales y locales tendería a la baja y
posiblemente las tierras dedicadas a cultivos, poco a poco, lle-
varía a la expansión de la ganadería, actividad que como vimos,
no necesariamente compensaría los efectos sociales negativos
que ya se habrían producido.
54

Conclusión. La necesidad de una agenda amplia,
compartida y concertada
1. Desafortunadamente, parece existir la tendencia a privile-
giar una agenda nacional, que pretende montar una estra-
tegia exportadora unida a la paulatina disminución de las

54 Por el contrario, si en la negociación se opta por producción agrícola, y se consiguen ciertas
condiciones de favorabilidad para estos productos en los mercados externos, ligadas a la
utilización de economía campesina y/o producción orgánica, sería posible esperar efectos
importantes sobre los ingresos de esta población, a la vez que total grado de compatibilidad
con los mayores ingresos regionales para las administraciones públicas de departamentos.
Ordenamiento Territorial
98 99
Descentralización, desarrollo e integración
tasas de salarios reales. Lo anterior se viene profundizando
por dos vías y se pretende profundizar.
55
a. La primera, ligada al referendo, es la eliminación del
crecimiento de los salarios vía control del precio del
mercado del trabajo en el sector público. Como todo
mercado, el de trabajo tenderá a ajustar los precios
medios, en este caso a la baja, tendiendo hacia el equi-
librio. Esto signifca que no son solo los precios del
trabajo del sector público los que se estancarán o redu-
cirán en poder adquisitivo real durante los próximos
dos años, sino que, dada la oferta de mano de obra y la
operación de las fuerzas de oferta y demanda también
lo harán los salarios del sector privado.
b. La segunda, en una economía abierta como la
colombiana, se relaciona con la perdida de poder
adquisitivo de la moneda local, lo que genera que
el consumo de bienes importados sea relativamente
más costoso y por lo tanto se consuma menos. Si la
elasticidad de la oferta local fuese total, este efecto
podría ser bajo, sin embargo, tras 13 años de aper-
tura, esto ha dejado de ser una realidad y los efectos
se traducen totalmente en una contracción real de
la demanda, entiéndase del consumo. Una estrategia
de este tipo basa su competitividad en la redistribu-
ción de rentas entre capital y trabajo al interior del
país, a favor de los primeros.
2. Es necesario ampliar el horizonte y empezar a contemplar
que la negociación de los tratados de integración debe
incorporar agendas territoriales y sociales, que protejan sus
intereses, tanto como los del aparato productivo, esto es
llegar a acuerdos que maximicen el interés general.

55 En el caso hipotético de que se logre tener competitividad en mercados estratégicos con
ciertos productos a partir de la disminución de los salarios reales, podríamos profundizar una
categoría que se viene cada vez extendiendo más en Colombia y es la del trabajador pobre,
esto es aquel sujeto que a pesar de estar involucrado en la actividad económica es sujeto de
transferencias sociales por parte del estado, ya que su nivel de ingreso no alcanza para suplir
sus necesidades fundamentales.
Ordenamiento Territorial
98 99
Descentralización, desarrollo e integración
3. La integración como dinamizador de las economías terri-
toriales, en la medida que contribuya al fortalecimiento de
las fnanzas territoriales, puede permitir articular proyectos
políticos propios, superando la baja capacidad de maniobra
que han tenido los gobiernos territoriales a pesar del pro-
ceso de descentralización acometido en la última década.
Lo anterior será posible, solo si la integración sobrepasa las
expectativas de aumentar las exportaciones netas y, por esta
vía la del aumento del empleo, pues los matices resultan de
alto impacto con profundas implicaciones en la redistribu-
ción de ingresos.
56
4. En la negociación de los procesos de integración quedará
plasmado el tipo de país que queremos en cuanto a desarrollo
socioeconómico de la población, así como la distribución de
rentas al interior de los agentes económicos y territoriales.
La anterior ponencia fue comentada por José Oswaldo Espi-
nosa Cuervo, Coordinador Nacional Proyecto Profundización
de la Descentralización en Colombia.

56 Si bien el esfuerzo del empresariado puede resultar importante en las negociaciones de
los tratados de libre comercio, no siempre lo que es bueno para estos agentes económicos,
resulta adecuado para el país plasmado en la Constitución del 91; donde los derechos de los
ciudadanos, incluidos los económicos, son expresados como una condición deseable que se
espera alcanzar.
Ordenamiento Territorial
100 101
Descentralización, desarrollo e integración
Anexos
Tabla 1
Participación en el PIB nacional
por departamentos
Orden
1994
Orden
2000
Bogotá, D. C. 1 1
Antioquia 2 2
Valle 3 3
Santander 4 4
Cundinamarca 5 5
Atlántico 6 6
Bolívar 7 7
Boyacá 8 9
Tolima 9 8
Caldas 10 12
Córdoba 11 11
Risaralda 12 18
Huila 13 15
Meta 14 13
Norte Santander 15 14
Nariño 16 16
Magdalena 17 20
Cesar 18 17
Cauca 19 19
La Guajira 20 21
Quindío 21 22
Arauca 22 24
Casanare 23 10
Sucre 24 23
Caquetá 25 26
Chocó 26 27
Guaviare 27 29
Putumayo 28 25
San Andrés y Providencia 29 28
Amazonas 30 31
Vichada 31 30
Vaupés 32 32
Guanía 33 33
Fuente: Dane - DNP, Calculo de los autores.
Ordenamiento Territorial
100 101
Descentralización, desarrollo e integración
Tabla 2
Población bajo Lp
por departamentos
1997 LP 1999 LP 2000 LP
Antioquia 50,5% 57,8% 59,4%
Atlántico 47,0% 57,9% 66,7%
Bogotá 32,4% 46,3% 49,6%
Bolívar 62,6% 59,9% 65,8%
Boyacá 61,5% 62,6% 65,6%
Caldas 54,9% 53,9% 61,3%
Caquetá 57,5% 59,9% 69,2%
Cauca 64,4% 73,3% 77,2%
Cesar 55,9% 53,7% 61,4%
Chocó 70,5% 78,0% 78,0%
Córdoba 70,8% 72,6% 69,4%
Cundinamarca 43,5% 50,9% 59,0%
Huila 53,3% 62,5% 62,4%
La Guajira 59,0% 50,2% 56,6%
Magdalena 58,9% 62,6% 59,5%
Meta 38,6% 52,4% 55,5%
Norte Santander 58,6% 58,2% 53,0%
Nariño 67,1% 71,7% 74,7%
Quindío 47,1% 50,8% 50,6%
Risaralda 45,2% 51,1% 58,2%
Santander 44,2% 54,9% 57,7%
Sucre 66,0% 64,0% 67,4%
Tolima 60,7% 57,3% 66,4%
Valle 42,9% 47,6% 52,3%
Nacional 50,3% 56,3% 59,8%
Fuente: Dane - DNP, Cálculo de los autores.
Tabla 3
NBI por
departamento
1993 NBI 1997 NBI 1999 NBI 2000 NBI
Antioquia 30,95% 23,5% 22,4% 18,3%
Atlántico 31,46% 20,8% 19,5% 23,0%
Bogotá 17,28% 13,0% 12,4% 12,4%
Bolívar 54,19% 43,1% 37,5% 35,2%
Boyacá 39,26% 34,6% 28,0% 24,5%
Caldas 28,90% 21,6% 20,4% 15,4%
Continúa
Ordenamiento Territorial
102 103
Descentralización, desarrollo e integración
Tabla 3 (continuación)
NBI por
departamento
1993 NBI 1997 NBI 1999 NBI 2000 NBI
Caquetá 58,16% 42,0% 27,5% 22,2%
Cauca 56,40% 32,2% 40,3% 28,9%
Cesar 56,10% 35,5% 32,1% 36,3%
Chocó 80,39% 49,1% 64,9% 60,6%
Córdoba 65,88% 53,5% 49,0% 44,1%
Cundinamarca 34,02% 21,8% 23,0% 23,4%
Huila 40,49% 24,1% 26,6% 28,6%
La Guajira 64,08% 34,2% 37,7% 32,6%
Magdalena 55,15% 40,9% 40,6% 34,0%
Meta 41,34% 29,5% 25,7% 26,2%
Norte Santander 41,83% 27,1% 22,0% 19,2%
Nariño 56,31% 39,5% 34,0% 32,6%
Quindio 23,99% 20,0% 21,1% 18,1%
Risaralda 26,75% 14,9% 15,1% 16,7%
Santander 31,70% 18,4% 20,3% 20,8%
Sucre 65,21% 48,8% 44,2% 39,8%
Tolima 39,22% 29,9% 28,9% 27,3%
Valle 24,72% 15,7% 17,1% 15,7%
Nacional 37,21% 25,9% 24,9% 22,9%
Fuente: DANE – DNP – UDS. Con base en Encuesta Nacional de Hogares.
Gráfco 1
Zona Central - Balanza comercial y desempleo
Desempleo
Balanza comercial zona central
-4.000.000.000
-3.500.000.000
-3.000.000.000
-2.500.000.000
-2.000.000.000
-1.500.000.000
-1.000.000.000
-500.000.000
0
500.000.000
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
14,0%
16,0%
18,0%
20,0%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Años
M
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n
e
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a
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s

F
O
B
Fuente: DANE, DNP- UDE- UDS. Cálculo de los autores.
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Descentralización, desarrollo e integración
Gráfco 2
Zona Atlántica - Balanza comercial y desempleo
Gráfco 3
Zona Oriente- Balanza comercial y desempleo
Desempleo
Balanza comercial
-200
0
200
400
600
800
1000
1200
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Años
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ó
a
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2,00%
4,00%
6,00%
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10,00%
12,00%
14,00%
16,00%
Fuente: DANE, DNP- UDE- UDS. Cálculo de los autores.
Desempleo
Balanza comercial
Años
M
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B
-400
-300
-200
-100
0
100
200
300
400
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1996 1997 1998 1999 2000
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
12,00%
14,00%
16,00%
Fuente: DANE, DNP- UDE- UDS. Cálculo de los autores.
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Descentralización, desarrollo e integración
Gráfco 4
Zona Pacífca - Balanza comercial y desempleo
Gráfco 5
Bogotá - Balanza comercial y desempleo
Desempleo
Balanza comercial
Años
M
i
l
l
o
n
e
s

d
e

d
ó
a
r
e
s

F
O
B
-1800
-1600
-1400
-1200
-1000
-800
-600
-400
-200
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
12,00%
14,00%
16,00%
18,00%
20,00%
Fuente: DANE, DNP- UDE- UDS. Cálculo de los autores.
Desempleo
Balanza comercial
Años
M
i
l
l
o
n
e
s

d
e

d
ó
a
r
e
s

F
O
B
-4000
-3500
-3000
-2500
-2000
-1500
-1000
-500
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
Fuente: DANE, DNP- UDE- UDS. Cálculo de los autores.
Ordenamiento Territorial
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Descentralización, desarrollo e integración
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Regionalización
y Constitución
de 1991
José Lurduy Ortegón*
3
Presentación
Durante los últimos tres años diversos espacios sociales, polí-
ticos, académicos e institucionales han impulsado el proceso
de regionalización, tesis y estrategias que han tomado pista y
hacen camino en el quehacer político de importantes sectores
progresistas de la sociedad civil. Proceso social desde diversos
espacios territoriales que ha permitido vislumbrar el futuro
desde la región. Este documento presenta criterios que han
contribuido a promover el proceso de la conformación de las
regiones en Colombia como implementación de la descentra-
lización y autonomía de las entidades territoriales y guían la
creación del Estado Regional Unitario como expresión demo-
crática de la sociedad futura de la Nación.
Las propuestas de Estado Regional Unitario surgen de la
región sur como una manifestación de la resistencia social,
moral y política al desueto y fracasado esquema departamen-

* Administrador Público, Especialista en Gestión Ambiental. Consultor de la Friederich Ebert
Stiftung en Colombia, FESCOL.
Ordenamiento Territorial
110 111
Regionalización y Constitución de 1991
talista, al tiempo que expresan la desobediencia civil ante una
institucionalidad incapaz de diseñar políticas públicas acordes
al momento histórico y que pretenden mantener el actual
estado de privilegios.
Contrastando con ello, ha recibido el respaldo de los sectores
progresistas de la sociedad civil: organizaciones sociales, académi-
cos, centros de investigación, ONGs, parlamentarios demócratas,
alcaldes, diputados, concejales, servidores públicos, ciudadanos,
por ser deseo y refejo de nuevas realidades que se desarrollan en
el país y que se expresan en los procesos de integración regional:
el de la Sur colombianidad, el Caribe, el de Bogotá y Cundina-
marca, en el Eje Cafetero, la Costa Pacífca, los Llanos Orientales
y la Amazonia. Hace tres años fue una tesis, tachada de autono-
mista. Hoy, ya no solo es una tesis, sino un movimiento social en
curso. Los únicos que no lo han entendido son los congresistas,
los “asesores” de las entidades nacionales y algunos pocos depar-
tamentalistas que buscan mantener el statu quo.
Los procesos sociales no se detienen, avanzan con marco
legislativo o sin él. No tienen reversa, porque otras son las
dinámicas y leyes que rigen el desarrollo social y las relaciones
que los seres humanos establecen en la construcción de comu-
nidad.
1
De esta manera el proceso de regionalización toma
fuerza por varios factores:
1. El surgimiento y fortalecimiento de movimientos cívicos,
políticos y regionales alternativos; la unidad de diversas
fuerzas políticas progresistas, independientes y organi-
zaciones sociales, para el cambio de gobernabilidad; y el
ejercicio del poder político de dichas fuerzas las cuales han
logrado elegir desde hace 12 años tanto al parlamento,

1 Para contribuir al debate nacional este documento aclara el contenido de la propuesta de la
regionalización, con base en los documentos elaborados por sus promotores en el proceso
de integración regional. Sus proponentes han sido invitados a foros y eventos regionales,
nacionales e internacionales a presentar la propuesta. Como candidatos presidenciales Luis
E. Garzón y Alvaro Uribe Vélez, incluyeron en sus programas de gobierno tesis sobre regio-
nalización. El Plan de Desarrollo, Ley 812 de 2003 dice: “se promoverá la creación de regio-
nes” y establece una distribución de recursos indicativa para las siguientes regiones: “Costa
Atlántica, Occidente, Centro Oriente, Orinoquia, Amazonia, Bogotá”. Los candidatos a la
Gobernación el Valle, Angelino Garzón y a la Alcaldía de Bogota, Luis E. Garzón, incluyen en
sus programas de gobierno el tema regional y el de Ciudad–región.
Ordenamiento Territorial
110 111
Regionalización y Constitución de 1991
como a las gobernaciones y administraciones municipales,
a líderes y gobernantes cívicos independientes y demo-
cráticos. Se demostrada así la posibilidad de opciones de
gobierno distintas a las de los desgastados dirigentes libe-
ral- conservadores que han llevado a la quiebra a entidades
publicas, municipios y departamentos.
2. Propuestas de profundización del proceso de descen-
tralización y salidas políticas a la contrareforma de los
gobiernos nacionales, que han impuesto a las entidades
territoriales recortes en la inversión social y modifcacio-
nes sustanciales al régimen de transferencias de la Nación
a las entidades territoriales.
3. Procesos de concertación y búsqueda de consensos que
han permitido la defnición de postulados programáticos
para impulsar el ejercicio de la acción política adminis-
trativa fundamentada en los principios de la democracia
participativa, autonomía territorial, descentralización, sos-
tenibilidad del desarrollo y fexibilidad administrativa.
4. Los tres elementos anteriores se sintetizan en la propuesta
de creación de un Estado Regional Unitario,
2
con funda-
mento en la Constitución (Artículos 1, 3, 285, 286, 306, 307,
321) y en una nueva concepción del modelo de desarrollo.
Reforma política y ordenamiento territorial
No puede resultar menos que paradójico que aunque la Cons-
titución de 1991 determinó expresamente la intencionalidad
de una nueva estructura de la organización del territorio y
el Estado, bajo los principios de la democracia participativa, la
descentralización y la autonomía territorial, doce años después
las entidades territoriales municipales y departamentales

2 Ponencia presentada por el Gobernador del Huila, JUAN CÁRDENAS CHÁVEZ, a la III
Cumbre de Gobernadores de la Región Sur Colombiana (Cauca, Caquetá, Huila, Putumayo,
Nariño y Tolima), Pasto, 20 – 22 de septiembre de 2001. Este documento fue aprobado por
unanimidad en este evento. (Participaron además en la elaboración de la ponencia: Cecilia
Correa V. y Gerardo Montoya C. – Departamento de Planeación de la Gobernación del
Tolima. Iván Cortes y Helena Borrero – Departamento de Planeación - Gobernación del
Huila, José Lurduy O. Alberto Téllez I. – FESCOL, Proyecto de apoyo a la Región Administra-
tiva y de Planifcación RAP – Sur colombiana.
Ordenamiento Territorial
112 113
Regionalización y Constitución de 1991
continúan soportando no sólo un tratamiento centralista y
discrecional sobre el régimen de competencias y transferen-
cias, sino la permanencia de una situación inequitativa con
respecto a los institutos descentralizados y a los diferentes
fondos de inversión que han llegado a disponer de recursos
y personal de una manera clientelista y a retomar la fgura de
los auxilios parlamentarios.
Para cambiar esta situación, el Encuentro Nacional sobre
Regiones y Provincias, que se realizó en Ibagué del 19 al 20 julio
de 2001, organizado por los promotores de la regionalización,
señaló la voluntad y anhelo legítimo de los pueblos que buscan
un nuevo contrato político-administrativo entre el gobierno
central y las entidades territoriales, fundamentado en la posi-
bilidad de crear las regiones como lo establece la Constitución
Nacional. Este nuevo contrato, que se expresa en la propuesta
de un Estado Regional Unitario,
3
debe recoger el clamor de
las sociedades regionales y reconstruir el agrietado edifcio de
nuestra Nación a través de los siguientes postulados:
a. Sin un nuevo ordenamiento territorial no hay reforma
política profunda. Un nuevo modelo regional implica un
cambio en las costumbres administrativas del Estado por
las inmensas repercusiones sociales y políticas que conlleva.
Los cambios que en este terreno se den, modifcarán las
reglas con las cuales hoy se defnen las competencias, las
funciones, la distribución de las transferencias y recursos
del Estado, así como la creación de los establecimientos
públicos, entidades territoriales y la defnición de los lími-
tes administrativos, sin dejar de lado las bases sobre las que
se soportan las prácticas políticas clientelistas, ancladas
territorialmente en los departamentos.

3 Ponencia central presentada por el Sr. Gobernador del Tolima, Guillermo Alfonso Jaramillo
M., al Encuentro Nacional de Regiones y Provincias realizado en Ibagué el 19 y 20 de julio de
2001. Documento preparado por la Ofcina de modernización de la Gobernación del Tolima,
el Centro de Estudios Regionales de la Universidad del Tolima y FESCOL. Estas tesis han sido
ratifcadas en las cinco cumbres de los gobernadores de la región sur colombiana realizadas
durante los últimos tres años en Neiva, Pasto, Mocoa, Popayán, por las Asambleas Constitu-
yentes de los departamentos del Tolima y Nariño y en los tres encuentros de regionales de
organizaciones sociales realizados en Popayán.
Ordenamiento Territorial
112 113
Regionalización y Constitución de 1991
b. Un nuevo ordenamiento territorial con base en la regio-
nalización. Un ordenamiento diferente modifcará no
sólo los límites administrativos, sino también las circuns-
cripciones electorales para elegir Congreso, Asambleas y
Concejos y el mismo sistema electoral colombiano. Habrá
mayor descentralización política por una nueva composición
de los cuerpos colegidos elegidos popularmente: sistema
unicameral nacional, creación de cámaras o asambleas
regionales;
4
disolución de las asambleas departamentales
y creación de asambleas provinciales y círculos electora-
les provinciales para elegir representantes a la cámara
nacional y a las regionales. El actual sistema político
administrativo resume una historia centenaria, marcada
por la irracionalidad en la confguración de sus unidades
político – administrativas, las cuales, han obedecido a la
conformación de los bastiones electorales en los terri-
torios, que actúan en función del peso específco de los
principales centros de poder. Con la creación de las regiones
y provincias el viejo sistema se eliminará creándose uno más
próximo al ciudadano.
El modelo de democracia, de desarrollo y de Estado
imperante ha establecido muros a una efectiva autono-
mía territorial, a la descentralización y participación
ciudadana en la gestión pública, herencia del sistema
republicano de electividad
5,6
y representación centra-
lista. La democracia representativa se agotó
7
y está en

4 Este postulado fue acogido en la propuesta a la reforma política presentada por la Federa-
ción de Gobernadores y en el Acto Legislativo para reformar los Artículos 286 y 306 presen-
tado al congreso por el Ministerio del Interior y de Justicia. Esta propuesta fue presentada por
los gobernadores del sur al presidente Álvaro Uribe Vélez.
5 “Donde las deliberaciones colectivas, las que involucran a toda la colectividad, no son toma-
das directamente por los que hacen parte de ella, sino por personas elegidas para ese fn.” ,
BOBBIO, Norberto, El futuro de la democracia, pág. 34, FCE, 1986.
6

“El modelo de elección pública, aplicación de la teoría neoclásica al campo de la política,
concibe el ejercicio de la política como un modelo de oferta y demanda por bienes y servicios
públicos, de esta manera los gobiernos locales, podrían aplicar los supuestos de la econo-
mía privada al sector público”. Evaluación de la descentralización municipal en Colombia,
balance de una década. Tomo I, DNP, PNUD, ACCI, GTZ, FONADE, pág. 16.
7 RESTREPO, Dario I., Perspectivas de la participación, en Enlaces y Rupturas, experiencias de parti-
cipación representativas de una década en Colombia, págs. Diakinía-Parcomún, 2002, pág. 25.
Ordenamiento Territorial
114 115
Regionalización y Constitución de 1991
crisis.
8
Ha sido la responsable de la apatía y alejamiento
de la ciudadanía de los espacios de gobernabilidad.
Colombia ha pasado a un nuevo modelo: al de la demo-
cracia participativa
9
que se sustenta en la participación
directa de las personas y de las organizaciones de la socie-
dad civil (OSC) en la gestión de lo público, en las delibera-
ciones y decisiones que las afectan, en el diseño y control
del poder político, en el seguimiento, control y vigilancia
de las políticas públicas e incorporando la participación
de la ciudadanía en la gestión pública bajo un esquema
de corresponsabilidad,
10
como principio de cooperación y
solidaridad ciudadana. y procurando la democratización de
la sociedad.
11
Los servidores públicos, amplios sectores de
la opinión pública y ciudadanía no han asumido el nuevo
modelo que ha sido aceptado socialmente en Colombia
con el pacto constituyente de 1991, en el cual se reconocen
y establecen espacios y mecanismos para la participación
ciudadana y comunitaria de manera directa y decisoria
(Constitución Nacional, Artículos 1, 2,3, 40, b95).
12,

13

c. Reforma a la administración estatal. Con esta reforma se
liquidarán los institutos descentralizados,
14
fondos de cofnan-

8 VELÁSQUEZ C., Fabio, GONZÁLEZ R., Esperanza, (2003), ¿Qué ha pasado con la participación
ciudadana en Colombia?. Estudio patrocinado por. AF, Fundación Corona, Fundación Social,
Foro por Colombia Banco Mundial, Cider, Corporación Región, Viva la Ciudadanía, Trans-
parencia por Colombia, pág. 52.
9 CORTINA, Adela, (2001), Ética aplicada y democracia radical, Tecnos, págs. 91, 100, 101, 119.
10 CORTINA, Adela, (2002), Educación en valores y responsabilidad cívica, ed. El Buho.
11 El modelo de democracia participativa no sustituye las formas representativas y la delegación,
por el contrario, busca ampliar la representación y la participación de los ciudadanos en mas ins-
tancias y espacios de deliberación y decisión, procurando la democratización de la sociedad y la
socialización del poder (BOBBIO, 1986, 1987) y no limitar la representación a las organizaciones
sociales o a las corporaciones publicas. Es la extensión de la democracia a todos los espacios de la
vida social y asegurar el control social y político sobre la economía (TOURAINE 1995, 1997)
12 Establecido en los Artículos 1, 2, 3, de la Constitución.. “ Estado social de derecho, demo-
crático, participativo, pluralista, uno de sus fnes esenciales es el de facilitar la participación
de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación, mediante el ejercicio de la soberanía popular de la cual emana el poder
público, el pueblo la ejercerá en forma directa o por medio de sus representantes.
13 ARISTIZÁBAL, Iván Darío y otros, (2001), Sistematización de experiencias de veedurías ciudadanas
y control social en la administración pública. Estrategias de participación ciudadana, Universidad de
la Salle, Facultad de Trabajo Social, Bogotá, pág. 16.
14 Propuesta acogida por la Federación nacional de Gobernadores, Proyecto LOOT. Ponencia
del ex gobernador de Antioquia. Doctor Guillermo Gaviria Correa, al “Encuentro nacional sobre
regiones y provincias”, Ibagué, julio 19 y 20 de 2001.
Ordenamiento Territorial
114 115
Regionalización y Constitución de 1991
ciación y Corporaciones Autónomas Regionales y sus compe-
tencias y recursos pasarán a las regiones, profundizándose la
descentralización administrativa y por servicios; de esta manera se
desmembrarán los bastiones de la burocracia estatal, el clien-
telismo, la asignación de recursos a proyectos como auxilios
parlamentarios y la corrupción parlamentaria.
d. Mayor democracia, autonomía y descentralización territo-
rial. La propuesta de regionalización tiene ese doble reto: su
construcción se basa en la participación de los pobladores de
las regiones, en la toma de decisiones y diseño de políticas
públicas; y por otro lado, en la tarea histórica de dotar al país
de un modelo político administrativo que retome anhelos
sociales de autodeterminación y soberanía. (Planes terri-
toriales y presupuestos participativos, cabildos populares,
mingas de gobernabilidad, constituyentes municipales como
las de Tarso y Mogotes y departamentales como las Tolima,
Nariño, Cauca, Antioquia y los pactos sociales del Putumayo).
No basta la descentralización política (elección de mandatarios,
mayores espacios para la participación); esta pasa por que las
regiones constituidas tengan facultades legislativas; No basta
la descentralización funcional y de servicios; no habrá descentrali-
zación territorial sin autonomía verdadera y ésta se determina si las
regiones defnen sus tributos y la destinación de sus recursos y de las
transferencias que reciben de la Nación. Hoy la expresión más
centralista del Estado se expresa en la forma arbitraria como
determina en qué deben gastar las entidades territoriales
sus recursos y los del sistema general de participaciones. La
descentralización fscal no es sólo transferencias de recursos,
es autonomía para que las entidades territoriales defnan en
qué los invierten.
e. Una nueva gestión de lo público. Lo que se expresa en
una gobernabilidad democrática, concertada y proactiva,
15

abierta al cambio, ágil, fexible, innovadora, creativa y

15 LURDUY O., José, (2001), Construcción social de región, Documentos de apoyo, Región Admi-
nistrativa de Planifcación, RAP- Región sur Colombiana – FESCOL.
Ordenamiento Territorial
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Regionalización y Constitución de 1991
transparente. Los siguientes principios
16
se proponen
para la defnición de políticas públicas, el desarrollo de la
gobernabilidad democrática, la gestión de lo público y han
guiado el proceso de construcción participativa de región.
1. Autonomía. Las entidades territoriales tendrán la facul-
tad de decidir y autodeterminarse. Libertad para decidir su
destino, defnir las políticas para su desarrollo, sus recursos
y la orientación del gasto público, establecer su estructura
administrativa y adelantar la gestión de los intereses
propios de su ámbito territorial.
2. Descentralización. La descentralización de competen-
cias entre la Nación y las entidades territoriales se reali-
zará trasladando el correspondiente poder de decisión
de los órganos centrales y descentralizados del gobierno
nacional hacia el nivel territorial pertinente, en lo que
corresponda.(Desarrollo constitucional, Artículos 288,
302, 307).
3. Democracia participativa. Las decisiones sobre el
ordenamiento político administrativo, la planeación
y presupuesto territorial, la creación de regiones,
provincias y nuevas entidades territoriales serán some-
tidas a la consulta ciudadana. Los ciudadanos y OSC
participarán en la toma de decisiones y en los espacios
de la administración donde se diseñan y defnen las
políticas públicas y podrán ejercer el control social

16 Estas tesis han sido presentadas en las Cumbres Nacionales de Gobernadores realizadas en
Medellín, Paipa, Bucaramanga, San Andrés y Providencia durante los años 2001-2002; en la
ponencia central presentada por el Gobernador del Tolima, Guillermo Alfonso Jaramillo M.,
en el Encuentro Nacional de Regiones y Provincias realizado en Ibagué el 19 y 20 de julio de
2001; en la Ponencia presentada por el Gobernador del Huila, JUAN CÁRDENAS CHÁVEZ,
a la III Cumbre de Gobernadores de la Región Sur Colombiana, Pasto, 20 – 22 de septiembre
de 2001; Ponencia presentada por José Lurduy O. Asesor de FESCOL en el seminario Orde-
namiento Territorial y Región, organizado por el CIDER. Universidad de los Andes, Bogotá,
octubre 29 de 2001, en el Seminario sobre la Ley de Ordenamiento Territorial realizado en
Popayán los días 14,15 y 16 de noviembre de 2001, organizado por la ESAP, la Contraloría
Departamental y la Gobernación del Cauca. Además en los foros sobre el tema realizados
en la ESAP – Boyacá, el 8 de noviembre y Norte de Santander el 30 de noviembre de 2001;
Ponencia presentada por el Dr. Guillermo Alfonso Jaramillo M., Gobernador del Tolima en
el IV ENCUENTRO COLOMBIA HACIA LA PAZ, Organizado por el Departamento Federal
de Asuntos Exteriores de Suiza, y el Instituto Universitario de Estudios de Desarrollo, I.U.E.D,
Ginebra, Suiza, 6 al 9 de febrero de 2002.
Ordenamiento Territorial
116 117
Regionalización y Constitución de 1991
sobre las mismas, de manera directa o por medio de
sus organizaciones.
4. El ordenamiento territorial. Es un proceso complejo polí-
tico, social, cultural y ambiental, para ordenar el espacio
geográfco, con base en la cosmovisión de la sociedad; es
un proceso de diseño de políticas públicas, de planifca-
ción, de gestión y de construcción colectiva del territorio.
17

Es una política de la sociedad y el Estado para procurar el
desarrollo humano sostenible; la conservación y restaura-
ción del ambiente y de los ecosistemas estratégicos para el
mantenimiento y equilibrio ecológico y de la biodiversidad;
determinar la ocupación del espacio; el establecimiento
de las zonas de producción económica; el reconocimiento
del pluralismo, la diversidad geográfca, económica, social,
étnicas, culturales, generacionales y de género.
18

En cada una de las entidades territoriales (Nación,
departamento, distritos, municipios, Entidades Territoria-
les Indígenas, ETI, regiones, provincias) y en las asociacio-
nes de entidades territoriales ( asociaciones de municipios,
áreas metropolitanas, regiones fronterizas) se creará una
Comisión de Ordenamiento Territorial como órgano de
decisión sobre los asuntos referentes a la materia.
5. Flexibilidad. Los territorios son unidades fexibles de
ocupación humana, los límites, formales y legales de la confor-
mación de los territorios, deben estar sujetos a revisiones perió-
dicas, según las pulsaciones de su ocupación, para asegurar
la efectividad en el manejo de los asuntos públicos, la
gestión administrativa, la satisfacción de las necesidades
humanas y la conservación de los recursos naturales.
(Desarrollo constitucional, Artículos 285 y 290).
La categorización por niveles de las entidades
territoriales se hará de acuerdo a sus condiciones

17 Comentarios generales al proyecto de LOOT. FESCOL- GOBERNACIÓN DEL TOLIMA.
1° de agosto de 2001. (Elaborado por Guillermo Alfonso Jaramillo M., Gobernador, Cecilia
Correa V. , Directora de Planeación y José Lurduy O., Asesor FESCOL.
18 Documentos citados.
Ordenamiento Territorial
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Regionalización y Constitución de 1991
socioeconómicas, geográfcas, culturales, ambientales,
demográfcas, para la participación adecuada, equita-
tiva y equilibrada en las políticas publicas y recursos
nacionales e internacionales de cooperación y en la
prioridad de atención por parte del Estado para lograr
una mejor competitividad.
19
6. Sostenibilidad. Se impulsará la equidad social, la soste-
nibilidad ambiental y el crecimiento económico para
garantizar la reproducción de los ciclos productivos y
los sistemas naturales y lograr adecuadas condiciones
de vida para las generaciones presentes y futuras.
La regionalización como expresión de un nuevo
modelo de desarrollo y de Estado
La regionalización o Estado Regional puede califcarse como
un tercer modelo de organización del Estado,
20
un modelo
alternativo al federalismo y al Estado centralista.
El proceso de concertación interdepartamental en la
construcción social de regiones ha conllevado la búsqueda
de consensos en los temas centrales de acción. La visión de
futuro y el enfoque del desarrollo han sido uno de los ejes de
este encuentro de voluntades y quehaceres. Es por ello que
al plantear un acuerdo sobre el Estado Regional, también se
plantea un modelo de desarrollo alternativo expresado en los
siguientes postulados.
“El desarrollo humano sostenible; la equidad y solidaridad;
la democracia y participación; la competitividad y productivi-
dad y el desarrollo de la ciencia y la tecnología”.
21,22


19 Ibídem.
20 VIDAL PERDOMO, Jaime, (2001), La región en la organización territorial del Estado, Centro
editorial Universidad del Rosario.
21 Formulación Plan de Desarrollo de la Región Sur colombiana, Documentos de trabajo.
Comisión Técnica de Directores de Planeación de la Región Sur Colombiana, Ibagué 14 de
septiembre, 2001.
22 Ideas similares se plantean desde: “Consenso social para la convivencia”, Plan de Desarro-
llo del departamento de Bolívar 2001-2003; La propuesta de “Ecorregión Eje Cafetero,
un territorio de oportunidades”, Convenio CARDER-FONADE- Corporación ALMATER-
FOREC, Pereira 2002. Decreto 619/2000, POT Bogotá. Acuerdo 79/03, Código de Policía
del Distrito Capital.
Ordenamiento Territorial
118 119
Regionalización y Constitución de 1991
“Desde este enfoque se construye una forma alternativa de
gobernar, de defnir políticas públicas, de ver la cultura, la diver-
sidad, el reconocimiento del otro, de concebir la convivencia, el
ambiente, el hábitat, los ecosistemas, la asociación de entidades
territoriales, el reconocimiento social de las regiones y sobre todo,
del SER HUMANO y sus relaciones de armonía con el sistema
natural, sus valores y costumbres. Es decir, su forma de vida”.
Los temas del desarrollo humano sostenible, la conserva-
ción de los ecosistemas estratégicos, la competitividad, produc-
tividad, el fomento de la ciencia, la tecnología, la agricultura,
el ordenamiento territorial, el respeto a nuestras tradiciones
y cultura, reconocimiento de la diversidad y etnicidad, la
correspondencia del modelo educativo para formar ciudada-
nos y desarrollar las potencialidades de nuestros territorios
son temas que no llegan a los altos despachos del CONPES y
menos a las ofcinas de planeación de los departamentos; por
ello han quedado en el papel las alianzas de entidades territo-
riales para procurarles soluciones compartidas, cada entidad
funciona como una isla y no se aplican normas y procesos lega-
les para la integración: contratos interadministrativos de enti-
dades públicas (Ley 80); asociaciones de municipios (Ley 136);
asignación de recursos nacionales a proyectos de integración
regional (Decreto 1222), sólo por mencionar algunas medidas
que contribuirían si se ejecutaran, aplicaran o acordaran a
crear alianzas en procura de garantizar de manera subsidiaria,
concurrente y complementaria, el desarrollo de los territorios,
la prestación de servicios de manera colaborativa, complemen-
taria y solidaria entre las entidades territoriales y su proyección
en el contexto nacional e internacional.
La regionalización ha colocado en la agenda de la gober-
nabilidad democrática estos temas como factores de desarrollo
y las alianzas, la integración y fusiones territoriales como una
necesidad del mismo. Lo que tiene que ver con la equidad en la
distribución de los recursos, los bienes, benefcios y excedentes
de la producción, en la aplicación de las relaciones sociales y en
la búsqueda de oportunidades.
Ordenamiento Territorial
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Regionalización y Constitución de 1991
Criterios y principios para la conformación de
las divisiones político administrativas y las enti-
dades territoriales
Acercarnos a un concepto de región, conllevó sacar de los
recintos cerrados el debate y colocarlo al orden del día en el
país como fundamento de la reforma política; defnir criterios y
elementos conceptuales y metodológicos que guiaran el proceso
de regionalización y confrontar con la teoría y la práctica social
las aseveraciones departamentalistas y la creencia de que “...en
Colombia no existe espíritu regional, ni si quiera se pueden
distinguir claramente las regiones y lo que es peor todavía no
se tiene un concepto claro y unívoco de región...” “... el departa-
mento no es objeto de una política de Estado desde hace quince
años. Su profunda crisis, que hace parte de la crisis general del
Estado, radica precisamente en ese abandono institucional,
que produce un impacto negativo en la estructura general de
la administración pública y que crea problemas adicionales a
la gestión municipal... al haberse dejado el departamento a la
deriva, en el limbo jurídico, no se ha logrado desarrollar una
política de ámbito regional,... la organización territorial se ha
polarizado entre la Nación y los municipios...”
23

En el programa de gobierno “Mano frme y corazón
grande”
24
el Presidente Álvaro Uribe Vélez, en el mismo sen-
tido planteó frente a la descentralización: “Todavía tenemos
un nocivo sesgo centralista, plagado de infuencias cliente-
listas y oportunistas. Se advierte una renuencia a avanzar
en la construcción de nuevas modalidades de gestión, que
refuercen la efciencia local en benefcio de los habitantes.
La estructura tradicional de departamentos (hoy 32), con
toda su carga burocrática, ha perdido capacidad de inversión
social.” “La Nación ha seguido creciendo su burocracia a

23 RESTREPO, Juan Camilo, CAICEDO FERRER, Juan Martín, ARIAS CARRIZOSA, Manuel,
(2002), ¿Por qué primero el departamento?, Pontifcia Universidad Javeriana, Facultad de Cien-
cias Jurídicas, septiembre 2002, en Quaestiones jurídicae Nº 25 , pág 11.
24 Tesis de la campaña presidencial y ahora planteadas en el Acto Legislativo propuesto al Con-
greso para su debate en la actual legislatura.
Ordenamiento Territorial
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Regionalización y Constitución de 1991
pesar de la descentralización. Hay que desmontarla porque
de lo contrario se marchita la descentralización”. “Integrare-
mos una comisión que recomiende la opción departamental
y regional más conveniente para profundizar la descentraliza-
ción. La reforma se hará”.
“Los departamentos no cofnancian hoy a los municipios
ni lideran sus proyectos. Alcaldes y concejales pasan viajando
a las ofcinas del gobierno central. Necesitamos recuperar la
fortaleza del nivel intermedio de gobierno. La Constitución
debe autorizar regiones autónomas que surjan de la fusión de
departamentos con mecanismos que mantengan su identidad
cultural. Que las regiones no sean simples entes territoria-
les con nuevos costos. Tres departamentos que se unan, de
manera voluntaria y por iniciativa propia, podrán tener una
sola gobernación, una sola asamblea. Ahorrarán, dispondrán
de más recursos para lo social. La Nación debe desmontar las
duplicidades y delegar más funciones y competencias en las
regiones. Por ejemplo, Caminos Vecinales no debe existir en
el nivel central”.
“Las asambleas tienen que ser más austeras, pero no se
deben suprimir salvo cuando sean sustituidas por parlamentos
regionales. Se justifcan por la representación de las subregio-
nes de cada departamento y el control político”.
Las regiones serán delegatarias de funciones nacionales y
tendrán una autonomía real en el manejo de las transferencias
del Gobierno Central”.
25
Estamos frente a una realidad propuesta de manera franca
por estos connotados defensores de las tradiciones políticas de
la Carta del 86 y por el mismo Presidente de los colombianos.
Desde una visión alternativa construida colectivamente, se
demuestra como el concepto de región tiene una larga tradi-
ción de estudio en el país.
Todos los medios hablados y escritos poseen una sección
que se denomina “La región” a través de notas y noticias regio-

25 Programa Gobierno AUV, pág. 33.
Ordenamiento Territorial
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Regionalización y Constitución de 1991
nales. El Ministerio de Cultura tiene, por ejemplo, las Jorna-
das regionales de cultura, el Ministerio de Medio Ambiente,
Ecorregiones estratégicas y las Corporaciones Autónomas
Regionales. COLCIENCIAS, el Sistema Regional de Ciencia y
Tecnología y agendas regionales de CYT. El Ministerio de Edu-
cación, los Consejos Regionales de Educación; universidades
como la UNAD, los Centros Regionales de Educación a Distan-
cia, CREAD, y existen Centros Regionales de Investigación en
las universidades de Nariño, Cauca, Tolima, Surcolombiana,
Nacional, Antioquia, Andes, ESAP, Atlántico, CIDER –UNIAN-
DES, por mencionar sólo algunas.
EL Instituto Geográfco Agustín Codazzi, IGAG, presenta
6 divisiones regionales y 34 subregiones geográfcas en su atlas
básico de Colombia y en la página de internet. La Comisión de
Ordenamiento Territorial, COT, post constitucional, propuso un
mapa de organización de regiones socioculturales (BORDA, Fals,
1994). De igual manera el investigador del IEPRI de la Universi-
dad Nacional, Miguel Borja, en su libro Estado, sociedad y ordena-
miento territorial en Colombia, y Alberto Mendoza Morales, en sus
memorias geográfcas editadas en dos magistrales textos sobre el
Ordenamiento Territorial, (El Ordenador y Colombia Estado Regional,
Sociedad Geográfca de Colombia, 2000) presentan propuestas
de regionalización; entidades como el Ministerio de Agricultura,
DNP, CORPES, IGAC y otros investigadores de renombre nacio-
nal e internacional hacen similares propuestas. El Sistema Nacio-
nal Ambiental, SINA, propone con base en trabajos de campo y
con criterios ambientales y geográfcos, las ecorregiones.
Para reafrmar las tesis sobre la regionalización presenta-
mos los criterios del ordenamiento territorial para la confor-
mación de las divisiones político administrativas y las entidades
territoriales. No tratamos el tema de regiones geográfcas, ya
que respaldamos las tesis de Mendoza Morales: “Las regio-
nes naturales y geográfcas, no se construyen, ni decretan, se
estudian, respetan y conservan”; las que se determinan son las
divisiones político administrativas, con base en criterios eco-
nómicos, sociológicos y culturales. La labor de proponer eco-
Ordenamiento Territorial
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Regionalización y Constitución de 1991
rregiones estratégicas la está desarrollando el SINA por medio
de consultas en los territorios donde se ubican los ecosistemas
estratégicos de la Nación.
El tema del ordenamiento territorial y en particular lo rela-
cionado con la conformación de regiones, tomó trascendental
importancia a raíz de las mesas de trabajo que se convocaron
para la Asamblea Nacional Constituyente. En artículo publi-
cado por Orlando Fals Borda en la revista Colombia Siglo XXI en
1990, se propusieron seis criterios básicos para trabajar sobre
este proceso. Estos sirvieron para la propuesta que se llevó para
la Asamblea Nacional Constituyente y que se ha venido impul-
sando desde ese entonces por sectores que propugnan por una
propuesta alternativa de desarrollo social. De igual manera han
sido orientadores del proceso de la Región sur colombiana.
PRIMERO: Los territorios de una Nación son unidades fexi-
bles de ocupación humana para asegurar la efciencia en el
manejo de los asuntos públicos y la gestión administrativa. La
determinación de los límites formales o legales en la conforma-
ción de tales territorios deben estar sujetos a revisiones perió-
dicas según las pulsaciones de esa ocupación.
SEGUNDO: la defensa de los recursos naturales y del medio
ambiente así como el de los productores, exige adecuada aten-
ción administrativa, en forma global y sistemática en unidades
defnidas según criterios socio-culturales, geográfcos, ecológi-
cos y económicos.
TERCERO: la búsqueda de la satisfacción de necesidades bási-
cas, de relaciones de solidaridad y reciprocidad de los ciudada-
nos, enfatizando que las políticas y programas de toda índole,
se realizan de manera más efcaz en círculos pequeños de
organización. Estos círculos o entidades territoriales nuevas o
modernas son los previstos como provincias, regiones, distritos
metropolitanos y la determinación de los territorios indígenas
como comunidades político administrativas, culturales, econó-
micas y sociales.
CUARTO: los funcionarios territoriales son delegatarios de la
voluntad popular y responden por sus actos ante los electores
Ordenamiento Territorial
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Regionalización y Constitución de 1991
mediante ejercicios apropiados de democracia participativa.
Estos actos deben reforzar la autonomía local, la descentra-
lización y el poder popular, la planeación participativa y la
consulta popular, lo que permite lograr que se acerque la
administración a los administrados.
QUINTO: el marco jurídico del ordenamiento territorial
podrá proveer la transición de unas formas territoriales a otras,
mediante la creación de cuerpos técnicos que inicien los trabajos
pertinentes de ofcio y hagan su labor de manera permanente
como es el caso de las comisiones de ordenamiento territorial.
SEXTO: la elección de dignatarios en las nuevas entidades territo-
riales refejarán de una manera mas concreta la realidad del país y
se podrá trabajar mejor en la resolución de problemas colectivos
cuando sus delegatarios o representantes provengan del nivel
local, distrital y provincial que esta más ligado al pueblo.
Estos criterios proporcionan elementos de análisis al sentido
del nuevo ordenamiento territorial dentro de unas pautas más
humanas, de desarrollo sostenible de la población, de los recur-
sos y del medio ambiente. También pueden determinar nuevas
formas de participar en el manejo de la gestión pública, en la
solución de los problemas cotidianos de gobierno, conocer más
a fondo la compleja problemática que afecta al país mediante
el encuentro o reencuentro de las entidades de gobierno y los
ciudadanos para resolver los problemas de tipo limítrofe que se
puedan presentar en las distintas entidades territoriales, igual-
mente impulsar nuevas formas de hacer política en Colombia
en búsqueda de un poder más colectivo, del afanzamiento del
poder popular que combata los viejos vicios clientelistas y caudi-
llistas y las viejas formas de poder establecidas en la Nación.
Llegamos por intermedio del análisis del ordenamiento
territorial a la defnición de un nuevo concepto de Nación
más descentralizada, con una concepción más autonomista
de las entidades territoriales, más participativa por parte de
los ciudadanos y cambiar el concepto del Estado Nación clá-
sico. Es decir, la conformación de un nuevo Estado regional,
manteniendo la unidad nacional que como el nuestro todavía
Ordenamiento Territorial
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Regionalización y Constitución de 1991
se encuentra en formación. De esta forma el ordenamiento
territorial debe buscar la adecuada organización y aprovecha-
miento del espacio por parte de los habitantes de un territorio,
de la comunidad, una forma más conveniente del aprovecha-
miento de los recursos naturales y económicos buscando el
desarrollo humano en armonía con el medio ambiente del
cual somos los usufructuarios.
En el marco de esta concepción del ordenamiento territo-
rial y la construcción regional, el municipio juega un papel muy
importante como la entidad fundamental de la Nación y como
quedó defnido en la Constitución Nacional de 1991 como la
entidad territorial básica, donde se deben prestar los servicios,
satisfacer las necesidades y donde el ciudadano tiene los espacios
y mecanismos de participación más cercanos a él. Determina
también esta concepción la creación de entidades intermedias
que permitan esta relación entre el Estado y el ciudadano.
Implementar una nueva concepción del ordenamiento
territorial debe ser una política integral de la sociedad hacia
Estado concebida a largo plazo, dentro de unos 10, 20 o 30
años para intervenir y modifcar la organización espacial del
territorio, orientar provisoriamente su ocupación y armonizar
u optimizar su aprovechamiento y defnir sus divisiones polí-
ticas administrativas, teniendo en cuenta las potencialidades
y limitaciones del medio biofísico, socioeconómico, político,
cultural y político administrativo y hacer confuir los intereses
de los actores sociales del territorio.
Esto se diferencia de la concepción tradicional que concibe
el espacio como lo físico, lo natural, lo geográfco, lo pasivo, y
lo neutro en el cual las relaciones sociales y los confictos no
tienen vinculación, ni participación y donde el Estado de forma
directa y autoritaria ejerce su soberanía y sitúa sus objetos de
gobierno desconociendo que en los espacios territoriales se
desarrollan fenómenos complejos de diferentes aspectos.
La distribución político administrativa del país ha estado
determinada en función de políticas sectoriales. Por el con-
trario, la política de ordenamiento territorial es una política
Ordenamiento Territorial
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Regionalización y Constitución de 1991
esencialmente integral donde se tienen en cuenta múltiples
factores que inciden en el desarrollo del ser humano y de
la sociedad. El ordenamiento territorial concebido de esta
manera, obliga al Estado a resolver los obstáculos que presenta
el sistema administrativo y de planeación actual, en cuanto está
desarticulado del accionar de las instituciones en el camino al
desarrollo económico, ambiental y social. Desarticulación que
se manifesta en forma estructural y que se refeja también en
la distribución y ocupación de los espacios por los ciudadanos
en búsqueda de la satisfacción de sus necesidades.
Objetivos del proceso de regionalización
De las conclusiones de 40 eventos y la participación en ellos de
cerca de 20.000 personas, se extraen cinco postulados de gober-
nabilidad democrática, los cuales han sido propuestos y difun-
didos por las organizaciones sociales y gobernaciones y han ido
tomando vuelo en las constituyentes del Tolima y Nariño.
a. La autonomía de las entidades territoriales
Difícil tarea, ya que en nuestro país los gobernadores de
periodos anteriores sólo han tenido rodilleras para entrar al
Congreso y al Palacio de Nariño y como lo dice el Gobernador
del Tolima, van a Bogotá con una totuma a recibir las goteras
que el presupuesto nacional y los fondos clientelistas de fnan-
ciación asignan a sus territorios; pero nunca antes se habían
hecho sonar tan fuerte en el país y desde los departamentos,
fgura administrativa con enfermedad crónica, un clarín de
autonomía y voluntad popular en el contexto nacional.
La autonomía, establecida en el articulo primero de la
Constitución Nacional, alumbra la declaración de principios
de nuestra carta magna, pero ha sido pisoteada durante estos
doce años por el parlamento y el ejecutivo, en la asignación
presupuestal, el ejercicio de las competencias, la creación de
entidades descentralizadas para que cumplan funciones para-
lelas a los departamentos y por la legislación (Leyes 60, 99, 100,
101, 115, 152, 160, 225 550, 617, 715), las cuales ha restado
Ordenamiento Territorial
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Regionalización y Constitución de 1991
funciones a los departamentos y los ha reducido a la corte
burocrática del algún cacique electoral convirtiéndolos en la
caja menor de los politiqueros, lo que los llevó a la quiebra y al
endeudamiento crónico.
La autonomía territorial para los regionalistas es un prin-
cipio fundamental. Es profundizar la descentralización y la
democracia participativa. Consiste en que los habitantes de
las entidades territoriales, no sólo elijan los gobernantes, sino
que principalmente establezcan por sí mismos el modelo de
desarrollo más acorde con sus necesidades y participen en la
construcción de un proyecto político con visión de futuro, en
la defnición de las políticas públicas, en la determinación del
gasto e inversión de manera autónoma y sin tutelas centralistas
y en la destinación de los presupuestos de inversión, lo que
implica entrar de verdad en el modelo de democracia partici-
pativa, superando el de democracia representativa.
b. Desarrollo y la identidad regional
La región debe contribuir al desarrollo de la transformación
del país en el campo de la productividad, ciencia y tecnolo-
gía, las relaciones internacionales, la democratización social y
las relaciones interregionales y de articulación nacional y el
comercio exterior en forma subsidiaria y concurrente. Ello
implica el desarrollo efciente y sostenido de la administra-
ción pública, bajo los principios reguladores de la solidaridad
y el bien común; la adecuada utilización de los recursos, el
mejoramiento del medio ambiente y utilización de los recur-
sos naturales y las riquezas no renovables en una forma no
depredadora de la naturaleza; la adecuada utilización del uso
del suelo, el subsuelo y los recursos energéticos; una adecuada
distribución territorial a nivel provincial, municipal y de orga-
nización política, social y comunitaria.
El desarrollo de programas de bienestar social, desarrollo
humano, apoyo y prevención sobre las poblaciones en riesgo;
la prevención de desastres, el control y prevención epide-
miológica y el fomento, desarrollo económico y social de la
Ordenamiento Territorial
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Regionalización y Constitución de 1991
población, colocando al ser humano como centro, eje, sujeto y
factor principal de la producción y en el planeamiento de los
programas sectoriales en seguridad, salud, educación, cultura,
recreación, deportes, vivienda, para la juventud, la tercera
edad, la mujer y la familia; participación comunitaria, fomento
empresarial , cooperativo y de generación de empleo; el ejerci-
cio de la creatividad, el uso del tiempo libre y el ocio creativo.
c. La participación ciudadana en la toma de decisiones
Postulado consagrado en la constitución política, con capítulos
específcos en las leyes de planeación, contratación, competen-
cias y recursos, participación ciudadana, de reforma urbana y usos
del suelo, de educación, salud, cultura, desarrollo agrario, medio
ambiente, por mencionar las que competen a los departamentos,
no habían tenido aplicabilidad hasta las actuales gobernaciones.
Nunca como ahora se había visto en estos territorios el deseo de
las comunidades por gestar su desarrollo y por ello avalaron los
programas de gobierno de los seis mandatarios del sur y de otros
pocos departamentos como una propuesta alternativas de gober-
nabilidad. Al repasar los Planes de Desarrollo Departamentales,
se observa en ellos y en sus declaraciones que las comunidades de
los 214 municipios del sur de Colombia aportaron en el diseño
de las políticas públicas de su desarrollo y ahora lo hacen en el
deseo de construir identidad, desarrollo e integración regional.
Se mencionan en la introducción algunas metodologías parti-
cipativas que se aplicaron en la formulación de dichos planes:
mingas, consultas, pactos sociales, asambleas populares, cabildos
de gobernabilidad, construcción de visiones territoriales, talleres
de prospectiva entre otros, lo que permitió hacer valer en este
amplio territorio de Colombia la voluntad de sus habitantes en la
construcción colectiva de su futuro (Visión).
d. Modernizar las estructuras administrativas de las enti-
dades territoriales
Reformas administrativas, recorte de planta de personal, fexi-
bilidad en el manejo de la gestión pública, estudios de factibi-
Ordenamiento Territorial
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Regionalización y Constitución de 1991
lidad, reestructuración de procesos y mejoramiento continuo,
capacitación del recurso humano, utilización de tecnologías de
información, sistemas georeferenciales, son sólo unos pocos de
los instrumentos para la modernización del aparato de Estado
que avanzan en las gobernaciones mencionadas en procura de
hacer funcionar la paquidermia establecida. El Estado regional
debe propender por modernizar sus estructuras y el desarrollo
científco – tecnológico de su labor, el uso de las nuevas tecno-
logías de información y procesos de gerencia pública acorde
con las nuevas realidades sociales para mejorar la calidad de
sus servicios y de vida de los usuarios.
e. Buscar la inserción internacional de sus departamen-
tos en el escenario internacional
Plan Colombia, fumigaciones, deuda externa, cooperación
internacional, han sido los temas obligados que los manda-
tarios del sur han tenido que asumir frente a la comunidad
internacional para cambiar la imagen de la guerra, de Colom-
bia, de sus terruños y sacudir el desconocimiento que sobre
la realidad nacional tenían las agencias de cooperación y
comunidad internacional, la cual ha prestado atentos oídos a
esta cantata del sur y a manifestado su voluntad de contribuir
a su desarrollo. Por ello, uno de los objetivos del proceso de
regionalización tiene que ver con que la regiones constituidas
establezcan pactos, alianzas, relaciones comerciales con los
bloques de comercio internacional para el logro de la compe-
titividad regional en el contexto del mercado internacional y
acceder a los recursos de la cooperación para el desarrollo de
manera directa y sin la tutela centralista.
Los territorios socialmente construidos: espacio
- territorio y región
Lo que ha permitido avanzar en la construcción social de terri-
torio (veredal, municipal, local, provincial, regional, departa-
mental), de futuros (visión de sociedad) y liberar las fuerzas
estancadas sobre el ordenamiento territorial, son los elemen-
Ordenamiento Territorial
130 131
Regionalización y Constitución de 1991
tos interpretativos que sobre el tema se han construido sobre
espacio, territorio y región.
Espacio: expresión geográfca, biótica y abiótica que existe
en forma natural, que se transforma por sí misma y de manera
natural o por acciones antrópicas; incluye el suelo, el hábitat,
el paisaje natural, el ecosistema.
Teniendo en cuenta que las relaciones sociales, se con-
fguran dentro de las dimensiones de tiempo y espacio, la
sociedad ejerce una acción transformadora en el tiempo,
sobre el espacio, por medio de los procesos productivos y
los asentamientos humanos que apropian y transforman
los recursos disponibles, desarrollando relaciones internas
y externas respecto a ese espacio, las cuales se expresan en
términos socio-culturales.
“La sociedad recrea su espacio sobre la base de un espacio
concreto, siempre dado, heredado del pasado. El espacio social
es una de las dimensiones de este molde social, es un momento
de la reproducción social. Este espacio en sí es el fundamento
objetivo del espacio empirista donde se efectúan, inscriben, se
desarrollan, las prácticas sociales”.
26

“De la concepción de la estructura social resulta una
concepción de la estructura espacial concreta. El espacio
socio-económico concreto puede analizarse en términos de
articulación de las espacialidades propias de las relaciones
defnidas en las diferentes instancias de cada modo de produc-
ción presente en la formación social. La espacialidad consiste
en una correspondencia entre presencia/alejamiento (a nivel
de espacio) y participación/ exclusión (a nivel de estructura o
de la relación)”.
27
Territorio: es el espacio donde interactúan los seres huma-
nos y construyen su identidad, donde se tiene raigambre,
relaciones sociales, familiares, culturales, es un espacio de
múltiples interrelaciones que se tejen entre el hombre y de

26 LIPIETZ, Alain, Lo Nacional y lo Regional. ¿Cual autonomía frente a la crisis capitalista mundial?.
Cuadernos de Economía No 11. Universidad Nacional de Colombia, 1987. pág. 78.
27 LIPIETZ, Alain, El capital y el espacio. Siglo XXI editores, 1977, págs. 25 a 36.
Ordenamiento Territorial
130 131
Regionalización y Constitución de 1991
este con la sociedad que lo circunda, con el paisaje y la natura-
leza. Plataforma que sirve de soporte a las actividades sociales
culturales y productivas, contenedor de una cultura propia que
identifca particularidades y especifcidades.
Territorialidad: dimensión espacial que establece las fron-
teras y la relación con otros sistemas, naturales y socioeconó-
micos, hace posible la confguración e identidad regional y sus
componentes sinérgicos. Espacio geográfco en el cual se desa-
rrollan las relaciones sociales que establece la sociedad y sobre
la cual se proyecta la actividad de la integración y planifcación
para el desarrollo.
Con base en lo anterior hay que tener en cuenta cómo se
va confgurando un “espacio en si” a un “espacio para si” y sus
formas político administrativas.
Lo local: el municipio como base fundamental para la pres-
tación de los servicios y satisfacción de las necesidades de la
población la inversión y el empleo.
La provincia y el departamento: como asociación de muni-
cipios y entidades territoriales indígenas, para propósitos
comunes, coordinación y solidaridad.
Región: es una categoría del territorio. Territorio natural,
(regiones geográfcas); territorio equipado, aquel afectado por
el hombre en sus múltiples interrelaciones; territorio organi-
zado (región consciente de su desarrollo).
El espacio socio-económico: aparece como un producto,
un “refejo” de las articulaciones de las relaciones sociales, y
en tanto que espacio concreto dado, como una condición (res-
tricción) objetiva que se opone al nuevo despliegue de estas
relaciones sociales.
El espacio político: corta Estados, regiones, departamen-
tos. La diferenciación de los espacios concretos (regionales,
nacionales) debe abordarse a partir de la articulación de las
estructuras sociales y de los espacios generados por ellas. Estos
espacios, diferenciados a su vez, no pueden defnirse sino a
partir de un análisis concreto de las estructuras sociales que
les conferen individualidad. La región aparece como un
Ordenamiento Territorial
132 133
Regionalización y Constitución de 1991
producto de las relaciones interregionales, y estás como una
dimensión de las relaciones sociales.
28
Un armazón regional: es un espacio para sí donde las
clases dominantes del bloque hegemónico local disponen
de aparatos ideológicos y políticos propios que les permiten
regular a escala local, algunos confictos sociales y económi-
cos. La armazón regional sobre todo se diferencia del Estado-
Nacional: territorio que se caracteriza por la universalidad del
derecho (en particular social), por la unidad de moneda, por
el monopolio de la violencia legítima (soberanía). De allí que
las luchas y los compromisos, solo pueden ser regulados en el
ámbito nacional, y a nivel regional solo pueden ser regulados
los confictos, valiéndose de las condiciones nacionales.
29

La región a construir: está concebida como expresión socio-
cultural y económica de la ocupación poblacional, organizada
por el hombre, como unidad en lo diverso, con su propia his-
toria y proyección, para la integración de los sectores sociales
y productivos, la identidad cultural, el aprovechamiento de
las vocaciones del territorio y de la naturaleza, el desarrollo
humano sostenible, mediante las acciones que se adelanten
para lograr no solamente el ordenamiento físico y espacial sino
también del entorno sociocultural y ambiental. “Es territorio
organizado, socialmente construido por medio de un proyecto
político y cultural articulador, cohesionador, movilizador tras
intereses colectivos y consensuales que provean lazos de auto-
organización, auto-identifcación y pertenencia territorial”,
30
por
eso hablamos de la automía territorial y de las regiones político
administrativas como entidades territoriales autónomas.
Los territorios como espacios de ocupación humana son
resultado de los imaginarios colectivos, la cultura y las costumbres
que en ellos los pobladores construyen y que luego se convierten
por normas jurídicas, igualmente creadas por los seres humanos

28 LIPIETZ, Alain, (1977), El capital y el espacio. Siglo XXI editores, págs. 25 a 36.
29

LIPIETZ, Alain, (1977), El capital y el espacio. Siglo XXI editores, 1977, págs. 25 a 36.
30 BOISIER, Sergio, (1992), El difícil arte de hacer región, Centro de Estudios Regionales Andinos,
Cusco, págs. 54, 85, 174.
Ordenamiento Territorial
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Regionalización y Constitución de 1991
que habitan los territorios en divisiones políticos administrativas
para efecto de políticas de desarrollo y gobernabilidad y no al
contrario como el resultado de normas, sin ningún fundamento
en las costumbres de los pueblos y sin que hayan entrado en los
imaginarios colectivos. Por ello la decisión de crear regiones,
provincias o cualquier entidad territorial, tiene que ser pro-
ducto de la decisión de los habitantes del territorio y no de una
decisión legal o normativa, sin concurso ciudadano.
El concepto de región y sus tipologías
31
La administración pública, la planeación, las políticas de
desarrollo requieren que el territorio esté organizado en
subdivisiones de diferente tamaño. La demarcación de estos
territorios es necesaria para una adecuada ejecución de las
funciones administrativas. El resultado de esta división se
puede determinar en el ámbito geográfco, ambiental, eco-
nómico, cultural, educativo, étnico y político-administrativo o
como entidades territoriales con funciones asignadas por un
Estado-nacional. Por lo general, este proceso administrativo
institucional y de ordenamiento territorial, se denomina regio-
nalización. Algunos de los criterios para defnir estos espacios
sociales serán resumidos en este trabajo con el propósito de
acercarnos a un concepto de región como entidad territorial.
(LURDUY, Construcción social de región, FESCOL, 2001).
“La región es una unidad territorial determinada, con-
formada por elementos culturales, naturales, físicos, bióticos
(ambiente, hábitat), sociales, económicos, (relaciones de pro-
ducción y consumo), los cuales tienen características homogé-
neas y están relacionadas entre sí. El tipo y las singularidades de
estos elementos, así como las relaciones entre ellos, determina-
ran la especifcidad y su diferenciación con otras. Estos elemen-
tos y sus interrelaciones, conforman una unidad estructurada,
funcional, organizada. En el momento en el que se altera uno

31 Se extractan algunas notas del Documento Construcción Social de Región, elaborado por
José Lurduy O., para FESCOL en desarrollo del proyecto de apoyo a la RAP- Región Surco-
lombiana, 2001-2002.
Ordenamiento Territorial
134 135
Regionalización y Constitución de 1991
de los elementos que conforman una región, puede alterarse
toda su organización y estructura. Los elementos existen en un
espacio determinado y establecen una frontera y en una dimen-
sión temporal determinada, a través del tiempo se han ido
estructurando los elementos que conforman la región.
32
“La región como realidad históricamente formada, social-
mente construida, colectivamente vivida por sus pobladores y
a veces pensada por sus dirigentes, por sus intelectuales que le
imprimen un sentido político, una dirección y un horizonte
de posibilidad a esa existencia histórica compartida mediante
la formulación y puesta en ejecución de proyectos políticos
y ético-culturales que termina defniendo los perfles de un
ethos perfectamente diferenciable.
33
“La región como concepto no se entiende bien sin vincularla
a conceptos como sociedad, o formación económico-social, en
las que juega el cambio social, visto como un proceso histórico-
natural, donde se articulan diversos modos de producción. La his-
toricidad y dinamicidad de este proceso, no pueden darse en un
infnito social. Deben expresarse en lo concreto, es decir en una
totalidad social delimitada por la naturaleza especifca de articula-
ciones propias. Estas articulaciones comprenden la manera como
se ínter penetran en esa totalidad no solo los diversos modos de
producción, sino también las instituciones sociales, políticas y
culturales en su evolución con sus secuencias de continuidad y
discontinuidad historia. Por tanto, al desmenuzar la formación
económico-social, o sociedad, se llega inevitablemente a expre-
siones socio geográfcas, políticas, temporales concretas que se
mueven cada vez en un tiempo, en un espacio y en una estructura
social determinada. Ellas son las regiones vistas como secuencias
históricas situadas espacialmente”.
34


32 CORREA CORTÉS, Elena, (1999), Impactos socio-económicos de grandes proyectos, FEN, págs. 28 a 31.
33 URIBE, Maria Teresa, (1990), La territorialidad de los confictos y la violencia en Antioquia. Citada
por ZAMBRANO PANTOJA, Fabio en El contexto histórico de la descentralización territorial en
Colombia. Revista Nómadas, UniCentral N° 3, 1995, pág, 105.

34

FALS B., Orlando, (1991), Región y Cultura, algunas implicaciones teóricas y políticas. Imágenes y
refexiones de la cultura en Colombia, Regiones, Ciudades y violencia. Foro Nacional de Cultura,
Colcultura, marzo de 1991, págs. 174-175.
Ordenamiento Territorial
134 135
Regionalización y Constitución de 1991
El debate sociopolítico en torno al proceso de regionali-
zación lleva a establecer, con base en los conceptos de región,
diversas tipologías y aclarar el tipo de región que se aspira a
construir socialmente. Veremos una tipología de las visiones de
región que en la actualidad se han planteado.
Las regiones geográfcas y naturales
Región natural: se entiende aquella cuyas características
físico-bióticas son homogéneas y han determinado en gran
parte las características sociales y económicas de la población
que habita en ella.
35

Región geográfca: “Es una extensión territorial defnida
por límites naturales o arcifnios, no son solo los límites natu-
rales sino también los territorios defnidos por dichos límites.
Una cordillera, un abismo, los ríos los mares, son límites natu-
rales, una cuenca hidrográfca. Llanuras, selvas, montañas,
desiertos, ríos, son entre otros elementos unifcantes que def-
nen regiones y les conferen identidad específca, reconocida
por tener una o varias características físicas comunes que la
determinan y la hacen identifcable”.
36

Biorregiones:
37
son áreas geográfcas que tienen característi-
cas comunes de suelo, acuíferos, clima, vegetación nativa y anima-
les. Una biorregión se refere tanto al territorio geográfco como
a un territorio de conciencia -a un lugar y a las ideas que se han
desarrollado acerca de cómo vivir en ese lugar, BERG, Peter.
“Biorregiones son estructuras morfológicas que incluyen: a]
áreas centrales de elevada biodiversidad; b] zonas de transición
para aminorar impactos negativos de la interacción; c] corredo-
res de tierra o agua para conectar áreas centrales; d] una matriz
incluyente de los elementos anteriores”, MILLER, Kenton.

35 CORREA CORTÉS, Elena, (1999), Impactos socio-económicos de grandes proyectos, FEN, págs. 28 a 31.
36 MENDOZA, Alberto, (1992), El Ordenador. Metodología del ordenamiento territorial. Corporación
Universidad Piloto de Colombia, Editora Guadalupe, págs. 50-51.
Colombia: Estado Regional. Ordenamiento territorial, Metodología. págs. 47-52.
37 Cascadia Planet, (2000), http://www.tnews.com/term/biorregion.def.hatml. Traducido por
Sergio Boisier, Biorregionalismo: La última versión del traje del emperador, Revista Territo-
rios, N° 5, 2000, pág.133. CIDER.
Ordenamiento Territorial
136 137
Regionalización y Constitución de 1991
Región antropo-geográfca:
38
“Se caracterizan por una
determinada estructura compuesta por muy variados componen-
tes dados por su contenido geográfco natural, en población, en
economía, en las infraestructuras viales que forman las estructuras
de un espacio, el cual luego es invadido por el poder político,
uniéndose esos componentes en formas armónicas, estructurando
así una frontera, hasta donde llegue el poder de todos los compo-
nentes. Esta frontera es artifcialmente impuesta, no divide los com-
ponentes del espacio sino que los une. Las características de estas
regiones dependen en forma defnitiva, además de la base espacial,
del grado de desarrollo de las fuerzas productivas y de la naturaleza
o tipo de la misma producción, es decir, de las formas de vida polí-
tica, social y económica de la sociedad que la ocupa.
39

Las ecorregiones estratégicas como eje articulador del
ordenamiento ambiental: este tema se fundamenta en los
parámetros establecidos por el Ministerio de Medio Ambiente
y el Sistema Nacional Ambiental, de donde se toman las def-
niciones y criterios aquí expuestos en la clasifcación de las
ecorregiones. Esto demuestra la gran diversidad geográfca y
ambiental que la naturaleza ha brindado al país.
Una ecorregión estratégica “es un territorio conformado
por ecosistemas con dinámicas similares y de gran importancia
por el valor actual o potencial de los bienes y servicios ambien-
tales que presta a sus regiones vecinas.” Para determinar las
ecorregiones se tienen en cuenta los siguientes elementos:
40
1. Uso racional de los recursos naturales (principalmente el
del agua);
2. La posibilidad de que dicho uso permita la solución a pro-
blemas sociales y económicos de la zona;
3. Que el territorio esté compartido por varias autoridades
ambientales (Corporaciones Autónomas Regionales) y
entes territoriales.

38 GUHL, Ernesto, (1991), Escritos geográfcos. Las fronteras políticas y los límites naturales. Espacio,
estructura y sociedad. Fundación FEN de Colombia, págs. 11-18.
39 GUHL, Ernesto, (1991), Escritos geográfcos. Las fronteras políticas y los límites naturales. Espacio,
estructura y sociedad. Fundación FEN de Colombia, págs. 60, 197.
40 Ministerio de Medio Ambiente, www.minambiente.gov.co ( 2003).
Ordenamiento Territorial
136 137
Regionalización y Constitución de 1991
Los criterios empleados son “fundamentalmente de carácter
administrativo y de planifcación ambiental”.
41
Con la ecorregión
se busca impulsar la gestión ambiental colectiva y articulada de
entes territoriales y actores institucionales y sociales para el desa-
rrollo de experiencias pedagógicas alrededor de la búsqueda de
acciones de desarrollo y conservación y restauración ambiental.
El Ministerio de Medio Ambiente ha efectuado estudios
para defnir este tipo de ecorregiones. La fundamentación de
esta delimitación se hizo con base en el estudio realizado por
BIOCOLOMBIA para la Unidad de Parques. Los criterios para
la identifcación de la territorialidad de las ecorregiones estra-
tégicas regionales fueron:
42
1. La homogeneidad o interdependencia entre los ecosiste-
mas que la constituyen;
2. La conformación de unidades culturales coherentes;
3. La coincidencia con sistemas urbano - regionales y econó-
micos funcionales,
4. La trayectoria de trabajo conjunto entre los actores socia-
les, institucionales y privados de la región.
Además se tuvieron en cuenta los criterios propuestos
en las regiones a través del Proyecto Colectivo Ambiental:
• Presencia de unidades ecológicas prioritarias para la
retención y regulación de agua.
• Presencia de ecosistemas estratégicos.
• Territorio compartido por más de dos entes territo-
riales y que corresponde a jurisdicción de más de dos
Corporaciones Autónomas Regionales.
• Posibilidad de articular territorialmente acciones rela-
cionadas con varias áreas temáticas del Proyecto Colec-
tivo Ambiental.
• Posibilidad de vincular la oferta natural a la solución de
confictos y al bienestar de la población.
• Posibilidad de articular diversas fuentes y recursos
económicos.

41 Ministerio de Medio Ambiente, www.minambiente.gov.co ( 2003).
42 Ministerio de Medio Ambiente, www.minambiente.gov.co ( 2003).
Ordenamiento Territorial
138 139
Regionalización y Constitución de 1991
• Construcción del proceso de concertación a partir de la
complementación y/o convergencia de acuerdos.
• Identifcación de las cadenas productivas y del agua como
elementos de articulación de acciones.
• Procesos de Comunicación Educativa que promuevan y
consoliden la construcción regional y la cohesión entre
los diferentes actores alrededor de los acuerdos de gestión
ambiental colectiva.
Se propone concebir la gestión ambiental en la región
priorizando con base en el mayor número de criterios conteni-
dos en una propuesta, más que sobre una determinada zona.
Toda esta dinámica ha contribuido a relevar la importancia
estratégica de la propuesta de involucrar pautas regionales
para la gestión ambiental. En este sentido se ha reconocido la
necesidad de construir concertadamente una visión regional
como perspectiva de futuro, que sirva de base para vincular
todas las instancias y sectores, en acuerdos de sostenibilidad
ambiental y equidad social que mejoren la calidad de vida y
garanticen la oferta ambiental. Se han identifcado cuatro eco-
rregiones estratégicas nacionales y 94 regionales en el ámbito
de las 14 regiones SINA.
Como se puede apreciar, desde el Ministerio del Medio y
con base a criterios ambientales, geográfcos, socioculturales y
administrativos y en concertación con las comunidades de los
territorios donde existen áreas de conservación, ecosistemas
estratégicos y planes de gestión ambiental se esta trabajando
en una categorización del territorio, la cual deberá implicar
a largo plazo, la creación de asociaciones, convenios interad-
ministrativos y de cooperación y recursos territoriales, para el
manejo de dichas ecorregiones.
Esta labor debería ser dirigida y orientada desde los
departamentos y sus ofcinas de planeación y conjugando
la creación de entidades que permitan asumirse posterior-
mente como entidades territoriales, o provincias para que
sean estas las que asuman directamente el manejo de los
recursos ambientales.
Ordenamiento Territorial
138 139
Regionalización y Constitución de 1991
Regiones socioculturales
La región sociocultural propiamente dicha:
43
“Las regiones
son como el amor, son difíciles de describir, pero cuando las
vemos las sabemos reconocer, las regiones son más bien hipó-
tesis que necesitan ser probadas antes que datos que deben ser
registrados. (Van Young, 1992)”. En cuanto construcción cul-
tural, la región es producto del medio ambiente de la historia y
de la cultura. La región sociocultural se concibe como un espa-
cio geo simbólico (entorno, paisaje, afecto, memoria colectiva,
símbolos) cargado de afectividad y signifcados, es un espacio
de comunión con un conjunto de signos y valores, como expre-
sión de la territorialidad (espacio en el que se entretejen la
relaciones de producción, sociales y simbólicas).
“Las regiones son organismos complejos y vivientes:
nacen, es decir toman cuerpo, y cristalizan – se desarrollan,
es decir, se estructuran de una manera cada vez más frme,
ganando en cohesión. Pueden también morir bruscamente,
debido al hecho de intervención de un agente exterior, o por
la lenta desintegración” (GEORGE, Raymon, BERNARD e
YVES, 1971).
44

“Las regiones se manifestan en agrupamientos humanos
como comunidades de producción y reproducción en las que
se elaboran fuentes de vida y de energía familias, veredas,
caseríos, aldeas, vecindarios, poblamientos, barrios, ciudades
que responden a las pulsaciones de la existencia, la economía,
la cultura y el trabajo como apropiación de la naturaleza por
el hombre. Las regiones son entidades sociales y económicas
dinámicas que tienen una base espacial común, son como
amebas que se expanden o retraen según el juego de esos fac-
tores o según la fricción de distancia, allí se sobrepone lo geo-
gráfco-natural con lo histórico, lo social con lo económico y

43 JIMÉNEZ, Gilberto, (2000), Territorio, cultura e identidades. La región sociocultural. Cultura y
Región, págs. 107 a 114, ediciones CES, UNAL, MINCULTURA; BARBERO, Martín, LÓPEZ
DE LA ROCHE, Fabio, editores.
44 Citado por CORREA CORTÉS, Elena, (1999), Impactos socio-económicos de grandes proyectos,
FEN, pág. 28.
Ordenamiento Territorial
140 141
Regionalización y Constitución de 1991
cultural. El espacio concebido como región es inconcebible sin
cultura, esta a su vez es factor en la determinación del ámbito
y de los límites de la región y en las aspiraciones de autonomía
que tengan sus habitantes”.
45

La región vernacular o perceptual: es aquella que la gente
cree que existe como parte de su identidad cultural. Emerge
de los conceptos que las personas utilizan informalmente en su
vida cotidiana más que a modelos científcos desarrollados.
46
Regiones económicas
El espacio socio-económico no es otra cosa que la dimensión
espacial de la existencia material de las relaciones económicas
y sociales. La región confgura un espacio en el cual se desa-
rrollan procesos productivos y de reproducción de capital, de
formación de mercado, de relaciones sociales
47
y de confgura-
ción o desconfguración del Estado-Nación, lo que nos permite
determinar los desequilibrios y desarrollos regionales, en tér-
minos de la reproducción social.
“Constituye un espacio preciso más no inmutable, inscrito
en un marco natural dado, con vínculos existentes entre sus
habitantes, con organización en torno a un centro dotado de
cierta autonomía e integrado socialmente a una economía
global. Es el efecto de factores naturales, históricos, de comu-
nicaciones, de divisiones político-administrativas, técnicos y
humanos”.
48
La región geográfco-económica: “Es una división geográ-
fca del espacio económico, diferenciado según las formas de

45

FALS B., Orlando, (1991), Región y Cultura, algunas implicaciones teóricas y políticas. Imágenes
y refexiones de la cultura en Colombia, Regiones, ciudades y violencia. Foro Nacional de Cultura,
Colcultura, marzo de 1991, págs. 174-175.
46 CORREA CORTÉS, Elena, (1999), Impactos socio-económicos de grandes proyectos, FEN, 1999,
página 32. JIMÉNEZ, Gilberto, Territorio, cultura e identidades. La región sociocultural. Cultura y
Región, págs. 110-112.
47 FAJARDO, Darío, (1991), Cultura y Región en la construcción de una nueva sociedad. Imágenes
y refexiones de la cultura en Colombia, Regiones, ciudades y violencia. Foro Nacional de Cultura,
Colcultura, marzo de 1991, págs. 138-140.
48 PIERRE, Jorge, (1991), Geografía de población, Barcelona, 1971, citado por Francisco Cifuen-
tes, Introducción al estudio de los procesos culturales regionales. Imágenes y refexiones de
la cultura en Colombia, Regiones, ciudades y violencia. Foro Nacional de Cultura, Colcultura,
marzo de 1991, págs. 161-163.
Ordenamiento Territorial
140 141
Regionalización y Constitución de 1991
producción y vida social, que no necesariamente debe estar
circunscrito al área ecológico-geográfca de la región”.
49
Región económica: “Es un espacio en sí que constituye
un área homogénea de articulación de modos de producción
(cuando decimos homogéneos no se ignoran las diferencias
subregionales, ni la división ciudad y campo, ni la división eco-
nómica y social al interior de los espacios, ni la jerarquía urbana
dentro de la región). Si se consideran estas relaciones como un
conjunto entonces la forma de esta articulación individualiza la
región en sí, y también respecto a otras regiones. En una región
económica existe un régimen de acumulación defnido que man-
tiene relaciones con su exterior. Se hace evidente la cuestión de la
existencia del bloque social hegemónico y de las formas institucio-
nales, los cuales unidos darán su “personalidad” al espacio y es allí
donde se impone, insoslayable, la cuestión del Estado.
50
Regiones para la planifcación
Región uniforme u homogénea: delimita una zona, unidad
espacial considerando, características predominantes. Facto-
res económicos como estructuras y actividades productivas
similares; geográfcos como un recurso natural, topografía o
clima predominante y culturales, como la tradición histórica o
identidad regional.
Región nodal o polarizada: agrupación social en torno a un
centro urbano principal, lo que determina su carácter, nivel de
dependencia e infuencia.
Región plan: unidad territorial sobre la cual el gobierno
ejerce jurisdicción para efectos de obtener coherencia y
unidad en la elaboración de las decisiones y en la ejecución
de sus acciones político administrativas.
Región para la planifcación del desarrollo regional: espa-
cio defnido más por su contenido sociológico (identidad) y

49 GULH, Ernesto, (1991), Escritos geográfcos. Las fronteras políticas y los límites naturales. Espacio,
estructura y sociedad. Fundación FEN de Colombia, 1991, pág. 26.
50 LIPIETZ, Alain, (1987), Lo Nacional y lo Regional. ¿Cuál autonomía frente a la crisis capitalista
mundial. Cuadernos de Economía No 11. Universidad Nacional de Colombia, 1987, págs. 79,
Ordenamiento Territorial
142 143
Regionalización y Constitución de 1991
político (poder) que por su entorno, superfcie y atributos
meramente geográfcos. Es un territorio continuo en el que
resulta factible una práctica de planifcación multisectorial que
representa un vector horizontal en el que sea posible recono-
cer componentes de planifcación económica, técnica, social,
cultural, espacial, técnica ambiental (BOISIER, 1982). Puede
ser un instrumento útil de ordenación y desarrollo económico,
lo que implica autonomía en la toma de decisiones; capaci-
dad para captar e invertir el excedente económico; inclusión
social; conciencia ecológica; crecimiento económico sostenido
y sostenible.
Regiones ganadoras: territorios organizados, con ventajas
iniciales de localización; sistemas avanzados de transporte y
comunicaciones; sistema urbano y equipamiento social; sistema
de soporte de ciudades intermedias articuladas; disponibilidad
de mano de obra califcada; tejido productivo; accesibilidad a
los mercados, al poder político y a la tecnología; disponibilidad
de servicios; dirigencia regional con autonomía; clima social
cooperante. (CUADRADO-ROURA, 1994). Velocidad para
tomar decisiones; fexibilidad frente al entorno; identidad
cultural; resiliencia del tejido social y productivo, capacidad de
responder a los impactos y agentes externos.
51

Regiones pivótales:
52
territorios organizados complejos,
identifcables en la escala político administrativa histórica.
Son las menores unidades político administrativas, con iden-
tidad, cultura y fexibilidad. Auto construida, estratégica,
continua, permanente.
Regiones asociativa: se organizan como asociación de
regiones pivótales o como unión voluntaria de unidades
administrativas menores adyacentes, lo que le da un carácter
democrático a la región. Consensuada, heterogénea, gestión
estratégica como proceso de construcción social.

51 BOISIER, Sergio, (2000), La última versión del traje del emperador, Revista Territorios, N° 5,
2000, págs. 124-125. CIDER.
52 BOISIER, Sergio, (1994), Regiones pivótales y regiones virtuales. Posmodernismo territorial y globaliza-
ción, numerales 2.2.15, a 2. 2.17. Pivótales. Revista Foro No 25, diciembre de 1994. pág. 16-27.
Ordenamiento Territorial
142 143
Regionalización y Constitución de 1991
Regiones virtuales: resultado de un acuerdo contractual
entre dos o más regiones, pivótales o asociativas, para alcanzar
objetivo a corto o mediano plazo. Complementaria a las ante-
riores, selectiva, táctica, coyuntural, discontinua, funcional.
Regiones administrativas y de planifcación, (RAP): asocia-
ción libre, voluntaria de dos o más departamentos (puede ser
contiguos o no; la Constitución Nacional no limita la asociación
por límites o cantidad). Organizada como entidad descentrali-
zada, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio.
Su objeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo terri-
torio. Criterios establecidos en el Artículo 306 de la Constitución
Nacional y con funciones otorgadas por la Ley 152/94, Orgánica
de Planeación, en el articulo 47: 1.Contribuir a la coherencia y
articulación entre la planeación nacional y la de las entidades
territoriales; 2. Promover y preparar planes y programas que sean
de interés mutuo de la Nación y de los departamentos; 3. Asesorar
técnica y administrativamente a las ofcinas de planeación depar-
tamentales.4. Apoyar los procesos de descentralización.
La región como entidad territorial: la RAP puede convertirse en
entidad territorial, previo los requisitos establecidos en la Constitu-
ción: concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial; Ley
Orgánica de creación y referendo de los ciudadanos de los departa-
mentos interesados. (Articulo 307, Constitución Nacional).
De esta manera la región adquiere los derechos de las enti-
dades territoriales consagrados en el Artículo 287 de la Constitu-
ción Nacional: “Gobernarse por autoridades propias, esto es, los
ciudadanos y ciudadanas de su jurisdicción elegirán a sus gober-
nantes, al ejecutivo y los representantes a la corporación pública
que se establezca; ejercer las competencias que le correspondan;
administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones; participar en las rentas nacio-
nales, esto es, recibir recursos del presupuesto nacional, Sistema
Nacional de Participaciones y Fondo Nacional de Regalías”.
Regiones Autónomas: autogobernadas, con autonomía
política y poder normativo y administrativo en todos los orde-
nes; distribución de los poderes de la nación; elección de sus
Ordenamiento Territorial
144 145
Regionalización y Constitución de 1991
autoridades; que aproxime la administración a los ciudadanos y
establezca relaciones bilaterales con otras regiones en el ámbito
interno y externo; creada por el poder autónomo de sus ciuda-
danos mediante referendo o consulta popular. La libre asocia-
ción de las regiones conformaría el Estado Regional Unitario.
Con base a la claridad dada por los diferentes conceptos y
tipos de región determinados por la bibliografía consultada,
queda claro que la región a construir, es una entidad territorial
autónoma como esta establecido en la Constitución Nacional.
Este proceso pasa por determinar especifcidades en aspectos
socioculturales, económicos, geográfcos, procurando la mayor
identidad regional posible en el proceso de integración, para
que esta sea una región competitiva, ganadora, para la planif-
cación del desarrollo. Este proceso parte de la asociatividad de
los departamentos y termina con su disolución.
Metodología para la construcción social de los
territorios y las entidades territoriales
53
El desarrollo desigual del capitalismo en Colombia generó la
diferenciación de los mercados internos, la división produc-
tiva y del trabajo, la asignación de funciones específcas a los
territorios resultantes de mejores condiciones de competencia
y del proceso de acumulación capitalista. Dándose así formas
de producción diferentes y el desequilibrio en el progreso de
las regiones. En la búsqueda por disminuir las disparidades del
desarrollo capitalista, las desigualdades, el deterioro ambien-
tal, lograr el mejoramiento en la calidad de vida, la equidad y
la participación de los que conviven en las regiones, se ha pro-
puesto la estrategia política de la reconstrucción social de las
regiones como un proceso de transformación y cambio social
El pacto social y político establecido con la Constitución de
1991 abrió el camino para que este propósito se implementara.

53 Esta ponencia fue presentada al Foro Departamental sobre Ordenamiento Territorial,
organizado por la Gobernación del Tolima, Ibagué 20 de febrero de 2001 y al seminario del
Movimiento Social Alternativo del Tolima, Ibagué, 4 de marzo de 2001.
Ordenamiento Territorial
144 145
Regionalización y Constitución de 1991
Logro que se ve más cerca, con la voluntad política de varios gober-
nadores, que en procura de sacar de la crisis a sus departamentos,
se plantean hoy la asociación para concertar proyectos de desarro-
llo y bien común por medio de las Regiones Administrativa y de
Planifcación, RAP. Hoy, ya no se discute su necesidad, sino el ¿qué
nos une?, el ¿cómo nos unimos? y el ¿para qué nos unimos?
La conformación de las RAP, su proyección y ejecución
determinará a largo plazo un proceso de adecuada utilización de
recursos fscales y administrativos de las entidades a integrarse, de
reducción de costos en las áreas en que la región asuma las funcio-
nes de los departamentos y de la Nación y por ende de saneamiento
fscal para los departamentos, el cual deberá ser entendido así por
los actores que en el se involucren. Es un proyecto estratégico de
desarrollo regional, ordenamiento territorial y de integración
social y política de los actores involucrados que implica un proceso
de amplia participación social y de la sociedad civil.
Por estas razones se plantea una metodología participativa
que involucra a todos los actores en el proceso de conformación
de la RAP para que tomen parte activa y se apropien del mismo.
Construir socialmente territorialidad, sea cual sea su categoría,
implica “formar ciudadanía”, fortalecer el papel de las personas
en los asuntos públicos es decir sujetos capaces, libres, autóno-
mos, responsables de sus decisiones, solidarios, con sentido de
la justicia y pertenencia a una comunidad. Actores y agentes del
desarrollo y de una cultura democrática, personas que hagan de
la democracia y la participación su forma y proyecto de vida y
fortalecer el papel de las organizaciones de la sociedad civil OSC
y el control social. Se ha trabajado esta metodología en varios
eventos y en particular se viene impulsando en los departamen-
tos y con las gobernaciones de la región surcolombiana.
La reconstrucción social de las regiones debe hacerse
desde y con la sociedad regional. Signifca potenciar la auto
- organización, transformando una sociedad segmentada por
la violencia en todos sus matices y por intereses sectoriales y
gremiales, poco perceptiva de su identidad en una sociedad
organizada, cohesionada consciente de su futuro y sujeto de su
Ordenamiento Territorial
146 147
Regionalización y Constitución de 1991
desarrollo. Donde la persona sea el centro de atención y se pro-
mueva el reconocimiento de la diversidad y la heterogeneidad.
La convivencia y el diálogo de múltiples actores sociales, donde
se sustituya la relación de subordinación Estado–región, por
Región–estado; objeto–sujeto, por sujeto–sujeto, relaciones
horizontales y bilaterales y se conformen redes de coordina-
ción entre entidades territoriales y agentes del desarrollo.
Se requiere de un nuevo pacto social–político, la recons-
trucción del tejido social, (sociedad civil), de la construcción
de un movimiento político regional que jalone el proceso,
integrado por todos los actores sociales y políticos, partidos
y movimientos de la región, amplio, democrático, pluralista,
humanista, ambientalista y unas instituciones que lo consoli-
den, mediante la gobernabilidad democrática y consenso con
las corporaciones públicas.
Un proyecto cultural por la identidad, constituida por
heterogeneidades, la unidad en la diferencia, el sentido de
pertenencia sin exclusiones, la convivencia y los derechos
humanos. La bioética del desarrollo. Una nueva forma de
hacer gobierno, transparente, participativa, honesta, efciente,
sostenible, sinérgico, competitivo, gerencial, empresarial.
La reconstrucción social de las regiones pasa por defnir pri-
mero el contenido, luego los aliados, más que las relaciones de
contigüidad o límites geográfcos, lo que puede conllevar a alian-
zas tácticas entre varios departamentos o categorías de territorios,
vecinos o no, encogiendo a expandiendo sus límites o pactos a
manera de espirales asociativas. Municipios de un departamento
autónomamente se pueden separar para asociarse o integrarse con
otro o integrase a una región o departamento constituidos, pero de
igual manera una vereda lo puede hacer pasando a formar parte
de un municipio vecino, todo esto mediante procesos de consulta
popular o referendo, lo que implica promover, educar, formar ciu-
dadanía conciente de su desarrollo y quehacer político.
Por ello al establecer una metodología para la construcción
social de región y su implementación, se deben de tener en cuenta
a los diversos actores sociales, institucionales, políticos, tanto del
Ordenamiento Territorial
146 147
Regionalización y Constitución de 1991
orden local, departamental y nacional que tendrían que ver con
el proceso en tres fases y se propone la siguiente metodología:
54
Sensibilización y socialización
Conformación en cada departamento de un equipo admi-
nistrativo de impulso a la RAP bajo la dirección directa del
gobernador o su delegado para establecer los criterios polí-
ticos-administrativos con plenas facultades de ejecución. Este
equipo será el encargado de adelantar el proceso participativo
y de concertación en los municipios con los actores sociales y
políticos con el fn de lograr la sensibilización, difusión y con-
sensos necesarios para la conformación de la RAP.
En la región sur colombiana, siguiendo este paso, se integró
el Comité Técnico de Planeación (CTPSUR) integrado por los
Directores de Planeación de los seis departamentos y por los
asesores delegados por los gobernadores y ONGs de apoyo. Su
función ha sido la de organizar toda la base conceptual, teórica,
documental, operativa y los documentos bases de discusión.
Capacitación y asesoría
Capacitación y asesoría al equipo administrativo de impulso a la
RAP y a los funcionarios de la gobernación, líderes y liderezas,
para que estos a su vez apoyen en las entidades territoriales con un
respaldo real y concreto esta capacitación se desarrolla para que
puedan observar en la práctica los objetivos y fnes administrativos
de la RAP–RET, en formación y el fundamento de su creación.
55

54 La metodología que aquí señalamos, se esta llevando a cabo, tal cual fue diseñada en el pro-
ceso de la surcolombianidad, Los resultados de su ejecución y aplicación tanto teóricos como
conceptuales se señalan en este trabajo.
55 Con el apoyo de FESCOL se adelantó en la región 20 talleres de formación de líderes sobre meto-
dología y las bases operativas de la RAP, evaluación de la LOOT y presentación de la propuesta de
regionalización y el Plan Sur Colombiano, Planeación y presupuestos participativos. La Fundación
Minga organizó los encuentros de líderes y organizaciones sociales en la región de los cuales se
desarrollaron los de Cauca,Tolima, Putumayo y Nariño y un encuentro regional en Popayán. La
corporación Ciudad y Vida desarrolló con fnanciación de la gobernación del Tolima, un trabajo
previo a las sesiones de la Asamblea Constituyente del Tolima sobre la socialización y pedagogía
constitucional en el O.T.; capacitación para la conformación de región y provincias en el depar-
tamento del Tolima. Participaron 500 líderes, alcaldes, constituyentes, concejales de 17 de los 42
municipios del Tolima. COLCIENCIAS y la FUNDACIÓN SOCIAL, apoyan el desarrollo de la
Agenda Regional de Ciencia y Tecnología, en la cual participan los delegados de las Universidades,
centros de investigación, gobernaciones, los CODECYT y núcleos de investigadores de la región.
Ordenamiento Territorial
148 149
Regionalización y Constitución de 1991
El (CTPSUR) con el apoyo de ONGs directamente compro-
metidas en el proceso coordinan la realización de la socializa-
ción en las Cumbres, en talleres y eventos de trabajo colectivo
de defnición de políticas públicas sobre el tema. Entre ellos
las cinco cumbres de gobernadores y seis eventos de organiza-
ciones sociales, cuatro departamentales y dos regionales, y el
trabajo social permanente realizado por los funcionarios públi-
cos concientes de su misión en cada departamento los cuales
diaria y semanalmente han realizado una meritoria labor de
campo y organización social.
Asambleas constituyentes municipales y departamentales
en las cuales se analiza y discute el tema del ordenamiento
territorial como tema central, del cual se desprenden otras
políticas sectoriales. La Asamblea Constituyente del Tolima
acogió dentro de sus mandatos las tesis centrales de construir
socialmente el Estado Regional Unitario y proponer como
entidades territoriales las regiones y las provincias y su impulso
en el departamento.
Estos eventos se reproducirán primero en cada uno de los
municipios; segundo, por grupos de municipios dada su afnidad
y/o por asociaciones de municipios constituidas o en proceso de
constitución o por provincias con la fnalidad de sensibilizar a
los actores sociales en la conformación de las mismas.
Papel fundamental en este proceso han jugado las ONGs
de apoyo, las organizaciones sociales, sindicatos, indígenas,
de mujeres, juveniles y sus líderes quienes han participado en
la variedad de jornadas, foros, eventos, contribuyendo en su
organización y motivando la participación de las sociedad civil
en este proceso.
Elementos en la construcción social de región
En la construcción de región no se puede hablar de consen-
sualidad. Los intereses regionales no siempre concuerdan con
intereses populares (acceso al poder, qué poder se debe cons-
truir, reproducción de relaciones de clase y de acumulación
del capital y de la producción social); puede no haber similitud
Ordenamiento Territorial
148 149
Regionalización y Constitución de 1991
entre los procesos culturales regionales y los procesos cultura-
les populares. Esto implica que el proceso de construcción de
región no siempre expresa procesos e intereses democráticos,
por el contrario puede expresar (de acuerdo a la concepción
de poder de que se parta) la reproducción de relaciones de
explotación, pobreza, dominación, la división campo-ciudad,
la concepción jurídico administrativa y la reproducción de las
mismas relaciones centro-periferia del nivel nacional al regio-
nal, sociedad-individuo, Estado-ciudadanos; formulación de
políticas regionales desde lo nacional; relación de los bloque
de poder constituidos.
Por ello, el concepto de región debe tener en cuenta la
redefnición de concepción de poder en la búsqueda de la
democratización de la sociedad desde la familia, la escuela,
el centro de trabajo o desde donde se da la reproducción de
relaciones sociales (la universidad, el Estado, las iglesias) y la
socialización del poder: En lo político, ampliar los procesos de
acercar la administración a los administrados, haciéndola más
participativa, descentralizada, desconcentrada; desmontando
la burocracia y los procesos administrativos y productivos inef-
cientes; construyendo espacios de participación comunitaria y
ciudadana y fortaleciendo el papel de los movimientos sociales.
En lo semántico, modifcando el lenguaje, lo comunicativo, los
conversatorios, la identidad. En lo administrativo, la nueva ges-
tión de lo público, la planeación participativa, el ordenamiento
territorial y los elementos y parámetros que se proponen con
una perspectiva de desarrollo social alternativo. En lo jurídico,
la regulación de las relaciones sociales hacia la convivencia, la
inclusión, la transparencia administrativa. En lo cultural y moral,
las formas de aprensión de los aspectos anteriores y del conoci-
miento, el conocimiento popular y la cosmovisión del mundo,
la promoción de costumbres, valores y moral cívica.
Para lograr los propósitos enumerados se deberían tener
en cuenta los siguientes criterios:
Esfuerzo mínimo, relaciones costo-benefcio-presencia/aleja-
miento, adecuadas y que no impliquen a los benefciarios mayo-
Ordenamiento Territorial
150 151
Regionalización y Constitución de 1991
res erogaciones, sino que por el contrario las reduzcan y en las
relaciones de intercambio y reproducción social y efciencia en
la administración pública acercar los servicios a los ciudadanos.
Cercanía de grupos e instituciones, articulaciones funcionales ágiles,
equilibrio, armonía en las relaciones con el medio ambiente y
entre los seres humanos (mayor participación/menor exclusión);
relación adecuada entre centros urbanos y la periferia. Equidad,
en la distribución de los excedentes sociales y productivos, bienes
y servicios, solidaridad social. Autonomía y democracia local, partici-
pación ciudadana y comunitaria en la Planeación, destinación y
generación de recursos, política fscal y administrativa, aplicación
y control del gasto público y en la relación con el Estado. Proyecto
político-cultural, reconstrucción de la cultura regional popular,
etnicidad, desarrollo del movimiento social, pertenencia e identi-
dad regional y de los aspectos sociales y demográfcos.
La región comprende una estructura socio-política, socio-
económica, y físico-espacial, bloques de poder y búsqueda de
legitimidad de los bloques sociales hacia un bloque hegemó-
nico. Por ello en la construcción de la región se deben tener
en cuenta los diversos factores enunciados y los fnes que se
buscan con la conformación de la región y el tipo de región a
construir. Más allá de una región asociativa la confuencia de
factores, geográfcos, antropológicos, económicos, culturales,
étnicos y culturales contribuirían a la confguración de una
entidad territorial regional autónoma, principalmente por la
apropiación del principio de autonomía por sus ciudadanos.
Riesgos en proceso de construcción regional
La concepción departamentalista: uno de los ejes de la política
en contra de la construcción de la región ha sido la de concebir
el departamento como el eje de concertación entre las locali-
dades y la Nación y el organismo tutelar de los municipios. Las
reformas descentralistas planteadas antes de la Constitución del
91 pretendían que el rector de la planeación y las fnanzas muni-
cipales fuera el departamento. El más benefciado con la nueva
Constitución también fue el departamento, pues la elección de
Ordenamiento Territorial
150 151
Regionalización y Constitución de 1991
gobernadores, fortalecía el papel de estas entidades territoriales
intermedias, además las leyes post-constituyente de desarrollo de
la descentralización, también dieron importantes atribuciones a
los departamentos como instancia de coordinación, planeación,
asesoria fjación de políticas y control fscal a los municipios. Pero
estos no cumplieron y su esquema esta agotado socialmente.
El caudillismo y el clientelismo: los factores con más raíces en
la política nacional han sido el caudillismo y clientelismo. El depar-
tamento ha sido una instancia de clientelización de la política y a
su vez, expresión de la lucha de los diferentes factores de poder. En
estas instancias se han reproducido todos los vicios de la política
nacional, la departamentalización ha contribuido a la burocratiza-
ción y fraccionamiento político administrativo de la nación. Cada
vez que un caudillo o diferentes coaliciones de gamonales han
querido tener expresión política territorial han promovido la crea-
ción de los departamentos. En el fondo los grandes terratenientes
y gamonales departamentales saben que la redistribución y fraccio-
namiento de los departamentos debilitaría sus espacios de poder y
clientelas electorales, debilitaría el recaudo de recursos fscales y las
prebendas de que goza el departamento en la asignación de cargos
y en el juego parlamentario de la política.
El escaso desarrollo organizativo de la sociedad civil: la
falta de organización política de la sociedad civil ha contri-
buido a que los procesos de cambio y las propuestas alterna-
tivas de desarrollo a instancias superiores de administración
estatal no se hayan desarrollado en el país, esto debido a una
falta de cultura política del ciudadano y al manejo que este le
da a la búsqueda de la solución de sus necesidades mediante la
intermediación política, lo que impide que se ejerza en buen
sentido la democracia directa, la participación social y el con-
trol ciudadano sobre los gobernantes elegidos.
Fortalezas al proceso de construcción regional
Un nuevo criterio de gobernabilidad: enunciado en los
criterios, elementos, dimensiones y concepto de región se des-
prende un nuevo criterio de gobernabilidad, lo cual permitiría
Ordenamiento Territorial
152 153
Regionalización y Constitución de 1991
como lo hemos reiterado acercar la administración a los admi-
nistrados, mejorar los procesos de planeación y administración
de recursos hacia un desarrollo más armónico de las regiones.
La situación internacional: el proceso de globalización de
la economía, la trasnacionalización del capital, la creación de
bloques económicos, los procesos de reconversión del capital
y de fexibilización de los procesos productivos, contribuyen
en gran medida a la creación de regiones no sólo en el ámbito
nacional, sino también continental; las corrientes descentra-
listas, el desarrollo de los medios informáticos y de las comu-
nicaciones y las tendencias al desmonte del Estado – Nación
contribuyen en igual medida a que los procesos de reorgani-
zación espacial se den al interior de los países y la agrupación
de estos en bloques económicos regionales. En el campo inter-
nacional la conformación de la multipolaridad económica y
el proceso de conformación de bloques supraregionales de
poder económico diferenciados a los dos polos imperiales de
la guerra fría; los avances tecnológicos e informáticos; el papel
de las multinacionales en su lucha por penetrar todos los rin-
cones el mundo.
El marco constitucional: la Constitución Nacional abrió el
camino institucional para la conformación por etapas de la
creación de regiones, mediante la asociación de los departa-
mentos limítrofes y la refrendación ciudadana, con criterios
para la planeación y la administración.
En el campo interno, la profundización de la descentra-
lización y el deseo de autonomía de los entes territoriales;
creciente repunte de los movimientos sociales alternos y
coaliciones políticas que rompen con las barreras de viejos
paradigmas y concepción de las alianzas en las formas del
ejercicio de la política y el acceso al poder; la crisis de los
partidos hegemónicos y su dominio sobre el electorado; la
búsqueda de mercados y apertura hacia el mundo de las fuer-
zas productivas marginadas y el deseo de impulsar una nueva
gestión de hacer lo público.
Ordenamiento Territorial
152 153
Regionalización y Constitución de 1991
Esto ha permitido abrir el debate nacional acerca de la con-
veniencia o no de las regiones y a conceptualizar sobre ellas en
mayor escala y en los diferentes niveles en que se debate la vida
pública del país. Este importante debate sobre el ordenamiento
territorial y los criterios y elementos que lo deben guiar, ha per-
mitido que el debate académico haya llegado a amplios sectores
de la población y abierto el corazón de los pobladores de lejanas
comarcas, que ven en esta propuesta una alternativa para una
mejor gobernabilidad, como lo expresado por la Comisión de
Ordenamiento Territorial en sus diversos documentos (Boleti-
nes COT, 1994),
56
producto de la juiciosa refexión de los secto-
res institucionales, académicos y sociales del país.
Propuestas de regionalización administrativa
en curso
El desarrollo de movimientos cívicos y sociales en las
regiones
Como lo hemos enunciado, no siempre hay confuencia entre
la aspiración a conformar una región y los procesos demo-
cráticos. Pero desde antes de la promulgación de la nueva
constitución y de la elección popular de alcaldes, ambos pro-
cesos resultado y consecuencia de una creciente movilización
popular, se han forjado en los regiones movimientos, jornadas,
paros, movilizaciones y organización política regional en aras
del desarrollo de las propuestas de nueva gobernabilidad y
autonomía regional. De búsqueda de un equilibrio entre las
relaciones centro-periferia.
Si bien el escaso desarrollo de la sociedad civil, no ha per-
mitido la conformación de bloques sociales y hegemónicos de
poder popular, los avances de estos movimientos han permi-
tido plasmar en el país un mapa más pluralista, democrático
y de apertura en el terreno de la organización política, el cual

56 Proyecto de Ley. Comisión de Ordenamiento Territorial, Revistas 27, 28, 29. Constitución Política
de Colombia, Artículos 306, 307.
Ordenamiento Territorial
154 155
Regionalización y Constitución de 1991
se ha expresado en una mayor participación ciudadana en los
espacios locales y de expresiones cívicas y coaliciones multipar-
tidistas en las corporaciones publicas y en los ejecutivos locales
y departamentales.
Se ha avanzado en el reconocimiento de nuestra diversi-
dad étnica y cultural, en la redefnición de nuevos conceptos
sobre la política, el poder, las formas de gobierno y el acceso
al poder. La construcción regional no debe contribuir a man-
tener los poderes constituidos, sino a minar los establecidos,
y ha construir un poder más humano y vivencial para los que
trabajen en forjarlo. Esta debe ser la fnalidad fundamental del
proceso de construcción regional. Ni la historia ha terminado,
ni las utopías han muerto.
En fechas cercanas se han venido dando eventos de inte-
gración regional y procesos hacia la conformación de regiones.
Las tesis propuestas por la Comisión Constitucional de Orde-
namiento Territorial, que dejo sus recomendaciones y conclu-
siones en 1994 ha servido como avances para el trabajo y que
se refeja en estos eventos. Pero el más cercano políticamente
el de los gobernadores del sur con la elección de los goberna-
dores del Tolima, Cauca, Nariño, Huila, Caquetá, resultado de
coaliciones, de movimientos de larga tradición cívica y social
con fuerzas desprendidas de los partidos tradicionales, inde-
pendientes y alternativas.
El planteamiento de la conformación de la región del
sur occidente propuesta ha recorrido el país, pero a esta se
suman otros esfuerzos de integración regional planteados en
diversos eventos:
1. La reunión programada por Pro Antioquia, las Cámaras de
Comercio de Cali, Medellín y Cartago que reunió delega-
dos de 6 departamentos del Occidente colombiano efec-
tuada en Cartago-Valle el 3 y 4 de julio de 2001, donde se
presentaron propuestas de regionalización.
2. La integración regional del Eje Cafetero propuesta por los
departamentos de Risaralda, Quindío y Caldas.
3. Propuesta regional de los departamentos del Meta y Casanare.
Ordenamiento Territorial
154 155
Regionalización y Constitución de 1991
4. La propuesta del Pacífco Colombiano como región pro-
puesta por instituciones que integran la Agenda Pacífco
XXI, DNP, Medio Ambiente,
5. Propuestas regionales como la del Macizo Colombiano
6. La propuesta regionalización de Cormagdalena.
7. Universidades como la del Valle, Javeriana, Tolima, Nacional,
de Quindío, de Caldas, Tecnológica de Tunja han propuesto
modelos de regionalización en los últimos dos años.
8. Centros de investigación y promoción social de reconocido
prestigio nacional como Foro por Colombia, Fundacion
Social, Pro Antioquia, respaldan la propuesta y es má, la
fundación FESCOL ha propuesto un proceso idóneo para
reiniciar el proceso de construcción regional.
9. Propuesta de la Región Centro Occidente: Caldas, Chocó,
Risaralda, Quindío, Valle.
10. Alianza de Gobernadores de la Costa para la creación de la
región Caribe.
11. La propuesta de la Ciudad–Región entre el Distrito Capi-
tal y Cundinamarca ya institucionalizada, mediante Acto
Legislativo aprobado en la anterior legislatura.
12. La creación de la región del Magdalena Medio.
13. La determinación de las ecorregiones estratégicas regiona-
les por parte del Sistema Nacional Ambiental, con criterios
eco sistémicos, administrativos, y socioculturales.
Los antioqueños han planteado la necesidad de promover
el fortalecimiento del municipio como entidad fundamental
de la Nación, la modernización de los departamentos como
entes territoriales básicos para la conformación de las regio-
nes, la conformación de regiones y la disminución del papel
del Estado, pasando funciones de la Nación a las regiones. La
gobernación de Cundinamarca plantea la necesidad de agili-
zar el proceso mediante la creación de regiones administrati-
vas de planeación como paso previo hacia la conformación de
las regiones. Tesis que en lo fundamental compartimos.
En similitudes posiciones se manifesta el descentralista y
constituyente Jaime Castro, es decir, esto signifca que impor-
Ordenamiento Territorial
156 157
Regionalización y Constitución de 1991
tantes sectores del liberalismo acogen la idea de la regiona-
lización. La tesis construcción de regiones es hoy una fuerza
política alternativa nacional de carácter social extendida por
toda la geografía nacional y el propósito de construir un Estado
Regional, no es una utopía sino algo posible a mediano plazo.
Hasta este punto se demuestra como este ha sido un proceso
de desobediencia social a paradigmas y esquemas de una estruc-
tura de Estado que se pretende sostener por quienes hoy detentan
el poder y la exclusión y defnen en las altas esferas del Estado las
políticas públicas. Poco a poco se ha ido formando desde lo social
un torrente que va creciendo y apoyándose en espacios de goberna-
bilidad, en la academia, en los sectores progresistas y tomando posi-
ciones para transformar el esquema departamentalista y centralista
y por hacer cumplir la Constitución Política de Colombia
Regionalización y normatividad vigente
La regionalización está consagrada en la Constitución de
1991: la Constitución además defne un procedimiento ágil y
expedito para la asociación departamental, la creación de las
RAP y su conversión en RET, lo que está fundamentado en el
pleno derecho de los ciudadanos a participar en las decisiones
que los afectan (Artículos 2, 40, 95, 103 de la Constitución),
del mandato a sus autoridades legítimamente constituidas de
propender por el desarrollo de su territorio (Artículos 298, 299,
305, 311, 313) y en desarrollo de los artículos 1, 2, 306, 307, 321
de Constitución. Las gobernaciones y organismos de la sociedad
civil de los departamentos, participantes en el proyecto político
de la Región Sur Colombiana, han planteado un proceso alter-
nativo, participativo de regionalización siguiendo etapas.
57
Conformación de las Regiones Administrativas y de Planif-
cación, RAP: estas se conformarán como entidades descentrali-
zadas del orden regional, creadas de manera autónoma y libre
por los departamentos (contiguos o no contiguos), que quieran

57 Este proceso se sintetiza con base en las propuestas de las diversas ponencias reseñadas en
este documento.
Ordenamiento Territorial
156 157
Regionalización y Constitución de 1991
asociarse, mediante la celebración de convenios, para el cumpli-
miento de las funciones, la prestación de los servicios a su cargo, la
ejecución de obras o proyectos de desarrollo regional, (desarrollo
de los Artículos 306 de la Constitución; Artículo 47 de la Ley 152
de 1994, Orgánica de Planeación y del Régimen Departamental
Colombiano, Decreto 1222/86, Artículos 259, 260, 327, 328, 329).
Con base en estas normas constitucionales y legales se adquiere la
potestad de la libre voluntad de asociación entre dos o más enti-
dades territoriales del orden departamental, para la integración
regional y formular Planes de Desarrollo Regionales.
58
La Constitución Nacional en su Artículo 306 establece que:
“Dos o más departamentos podrán constituirse en Regiones Admi-
nistrativas y de Planeación, RAP, con personería jurídica, autono-
mía y patrimonio propio”. Es decir, son entidades descentralizadas.
Su objeto principal será el desarrollo económico y social del respec-
tivo territorio. Se promueve la integración regional, mediante la
unidad de varios departamentos y la conformación de las Regiones
Administrativas y de Planeación (RAP). Las RAP propenderán por
la adecuada disposición de los elementos del ambiente, el efciente
uso de los recursos en las dimensiones económica, social, cultural,
humana y el logro de la equidad concebida como el adecuado
acceso de las personas a las oportunidades, decisiones, ingresos,
bienes y servicios en el territorio socialmente construido.
La Ley 152 de 1994 Orgánica de Planeación en el parágrafo
único del Artículo 47, establece que las funciones y competen-
cias de las Regiones de Planifcación a las cuales se refere esta
Ley, serán asumidas por las RAP - que se organicen en desarrollo
del artículo 306 de la Constitución Política. De esta forma, se
otorga a las RAP las funciones del desarrollo económico y social
del respectivo territorio, de contribuir a la coherencia y articula-
ción entre la planeación nacional y la de las entidades territoria-
les, promover y preparar planes y programas que sean de interés
mutuo de la Nación y de los departamentos, asesorar técnica y

58 LURDUY O., José, (2001), Construcción Social de Región. Proyecto RAP – FESCOL, Documen-
tos de apoyo.
Ordenamiento Territorial
158 159
Regionalización y Constitución de 1991
administrativamente a las ofcinas de planeación departamen-
tales y apoyar los procesos de descentralización. Tal es el objeto
principal de la RAP desde la Constitución y la Ley.
Asociatividad de los departamentos: el Régimen Depar-
tamental, R.D., Decreto 1222/86 Artículo 327, establece que
mediante la celebración de convenios, los departamentos
podrán asociarse entre sí para el cumplimiento de las funcio-
nes y la prestación de los servicios a su cargo y para la ejecución
de obras o proyectos de desarrollo regional. Con base en estas
normas constitucionales y legales, en términos administrativos
signifca que se confere la potestad de la libre voluntad de aso-
ciación de dos o más entidades territoriales del orden departa-
mental por medio de dos procedimientos:
• Primero. Un acto administrativo que les dé estatus de entida-
des públicas descentralizadas –convenio inter administrativo,
acta de constitución, contrato de asociación –-. El cual podrá
ser convenido por el señor gobernador con otro u otros
gobernadores de acuerdo a sus funciones constitucionales
(Artículo 305, Constitución Nacional, numeral 2 y 6). “...
Actuar en nombre del departamento para el cual fue elegido
como gestor y promotor del desarrollo integral del territo-
rio...” y “Fomentar de acuerdo con los planes y programas
generales, las empresas, industrias y actividades convenientes
al desarrollo cultural, social, económico del departamento
que no correspondan al departamento y los municipios”
Por su calidad y revestidos por el mandato popular con-
ferido pueden los gobernadores asociarse mediante acto
administrativo y conformar las RAP para el desarrollo de
sus departamentos.
• Segundo. Mediante la aprobación de una Ordenanza por
parte de la Asamblea departamentales en las cuales se
autoriza al gobernador a asociarse con otros departamen-
tos o se le conferen facultadas para gestionar y promover
este proceso.
El Artículo 328 Régimen Departamental, establece que la
Nación apropiará con destino a las formas asociativas de que
Ordenamiento Territorial
158 159
Regionalización y Constitución de 1991
habla el artículo anterior (citado 327), partidas por sumas igua-
les a las que efectivamente se hayan invertido para la ejecución
de obras o de proyectos de desarrollo regional. Tales inversiones
deben haberse realizado con cargo a los ingresos ordinarios
corrientes a que se refere el respectivo convenio. En los presu-
puestos anuales de la nación se incluirán el rubro y las asignacio-
nes necesarias para la atención de los pagos aquí ordenados.
Artículo 329 Régimen Departamental. Los convenios que,
con autorización de la asamblea, celebren los departamentos
en desarrollo del Artículo 327, no estarán sujetos a las formali-
dades o requisitos distintos de los que la ley exige para la con-
tratación entre particulares, ni requerirán de la revisión que
ordena el Código Contencioso Administrativo. Sin embargo,
en ellos se pactará la sujeción de los pagos a las apropiaciones
presupuestales y disponibilidad presupuestales y serán registra-
dos en la correspondiente ofcina presupuestal.
El desarrollo de este proceso no requiere que este regla-
mentado por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial,
solo se requiere alcanzar los consensos territoriales necesarios
para lograr que se dé sin traumatismos de mayor alcance, dada
la magnitud de la propuesta y los diversos intereses prospecti-
vos en desarrollo de la región.
Este no es un proceso llano y lineal desprovisto de difcul-
tades ya que lo que se busca construir es una cultura política
alternativa de la gestión y desarrollo regional que se contra-
pone a los tradicionales intereses partidistas y clientelistas que
se entrecruzan en las diversas entidades territoriales.
Pero por la inoperancia de las gobernaciones estos artícu-
los consagrados en el Régimen Departamental nunca fueron
implementados, porque ningún departamento intentó hacer
el ejercicio de la integración y la gestión presupuestal ante los
órganos nacionales.
Conformación de las Provincias o Subregiones: las Provincias
o Subregiones se conformarán como asociaciones de municipios
y entidades descentralizadas del orden departamental, ya que su
creación debe ser por ordenanza (desarrollo Constitucional, Artí-
Ordenamiento Territorial
160 161
Regionalización y Constitución de 1991
culo 321), para el desarrollo territorial y apoyo a los municipios
y fusión e integración de municipios no viables administrativa
y fnancieramente. Esta será una categoría subregional. Cada
provincia será una circunscripción electoral, para la elección de
representantes a la Cámara y a la Asamblea Regional.
Recursos para las regiones: conversión mediante reforma
constitucional del Articulo 361, sobre el FONDO NACIONAL
DE REGALÍAS, en un FONDO DE COMPENSACIÓN REGIO-
NAL, al cual se destinen los recursos establecidos en el Plan
de Desarrollo, presupuesto y plan de inversiones nacionales
para que sean transferidos directamente a las entidades terri-
toriales, sin la intermediación de los fondos de cofnanciación,
entidades nacionales o parlamentarios, evitando de esta forma
los fortines de la corrupción, los manejos burocráticos y clien-
telistas de los recursos públicos.
“El Fondo de Compensación Territorial, debe corresponder
a los principios de equidad, desarrollo y solidaridad territorial,
además parte de sus recursos estarán destinados a la conserva-
ción del medio ambiente, para ello se cuantifcará y recono-
cerá económicamente a las entidades territoriales los servicios
ambientales que preste un área de importancia ecológica y
ambiental del territorio. El Congreso Nacional establecerá los
criterios técnicos y económicos necesarios para su aplicación y
el procedimiento para la transferencia de recursos”.
59

De esta manera se procura garantizar la sostenibilidad de
los ecosistemas estratégicos, ya que se establece la compensa-
ción por prestación de servicios ambientales.
Conversión después de tres años de funcionamiento de las
RAP y la Provincias en Entidades Territoriales, como regiones
(RET) y provincias (PET): los ciudadanos de los respectivos
territorios asociados, ratifcarán la decisión legislativa de crea-
ción de la región por referendo y la de ordenanza mediante
consulta popular (construcción colectiva y social de territorio y
de futuro). (Artículos 307 y 321, Constitución Nacional).

59 Propuesta de la Gobernación del Departamento de Putumayo.
Ordenamiento Territorial
160 161
Regionalización y Constitución de 1991
De esta manera las nuevas entidades gozaran de los plenos dere-
chos consagrados en el Artículo 287 de la Constitución Nacional:
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les corresponden.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.
Establecimiento en la Ley de Ordenamiento Territorial
(LOOT), las competencias de la Nación, de las Entidades
Territoriales y los órganos de administración de las regiones y
provincias como Entidades Territoriales: promulgación de la
Ley de Ordenamiento Territorial de acuerdo a lo determinado
por la Constitución Política, estableciendo en ella los princi-
pios enumerados para el diseño de políticas públicas territoria-
les y los siguientes criterios para el proceso de regionalización,
descentralización y autonomía territorial:
• La Nación mantendrá la competencia legislativa, la regula-
ción estatutaria y orgánica, la política exterior, económica,
fscal, la seguridad nacional, el orden público, la vigilancia
y control constitucional.
• El municipio defnido en la Constitución de 1991, como la
entidad territorial básica, mantendrá las competencias de
planeación, ordenamiento territorial, prestación de los servi-
cios públicos y ejecución de obras públicas para satisfacer las
necesidades humanas, además de garantizar a sus habitantes
los espacios y mecanismos de participación ciudadana.
Competencias de las regiones: son competencias de las
regiones: Planear y dirigir el desarrollo socioeconómico, cultu-
ral y ambiental en su territorio; promover la competitividad, la
cooperación internacional, el equilibrio e identidad regiona-
les; las asignadas a las Regiones Administrativas y de planifca-
ción RAP que sirvieron de base para su creación; las asignadas
a los departamentos que las integren; las competencias de las
Corporaciones Autónomas Regionales.
Las regiones tendrán las competencias referidas a la orienta-
ción, diseño y normatividad en políticas: económicas, de compe-
Ordenamiento Territorial
162 163
Regionalización y Constitución de 1991
titividad y de comercio regional con el exterior; ambientales y de
ordenamiento territorial; culturales, educativas, de desarrollo de
ciencia y tecnología, para ello se liquidarán los entidades nacio-
nales que tiene que ver actualmente con estas disposiciones.
De tal manera que instancias de intermediación como los
Ministerios de Educación, Cultura, Medio ambiente, los Fondos
de Financiación Nacionales, las Corporaciones Autónomas
Regionales, los Institutos descentralizados se liquidarán y sus
funciones pasen a los departamentos y posteriormente a las
regiones, minimizando así el gasto y competencias del Estado y
mejorando la inversión social, por intermedio de las regiones.
Competencias de las provincias: las provincias tendrán
como competencias las asignadas por el departamento en
la ordenanza de su creación, las asignadas por la región y la
Nación: planear y dirigir el desarrollo socioeconómico, cultu-
ral y ambiental en su territorio; prestar servicios públicos; aten-
ción y ampliación de coberturas; desarrollo de proyectos de
inversión social y de infraestructura; ejecución de competen-
cias y funciones delegadas por la Nación y los departamentos
que los municipios no puedan ejecutar por carecer de infraes-
tructura, recursos y capacidad administrativa.
Órganos de administración de las regiones: se propone una
Cámara o Asamblea Regional y un Gobernador Regional, ele-
gidos por voto popular por un periodo de cuatro años.
La Cámara o Asamblea Regional, estará conformada de
acuerdo a su población por un numero impar de diputados.
Este no será inferior a la sumatoria de elegidos a la Cámara de
Representantes por cada uno de los departamentos que integran
la región y como lo establezca la ley de creación de la región.
Órganos de administración de las provincias: para su
administración se propone un Alcalde Provincial y una Junta
Administradora Provincial elegidos por voto popular por un
periodo de cuatro años.
La Junta Administradora Provincial, será integrada por un
número impar de delegados, se elegirá uno por cada 10.000
habitantes de acuerdo a la cantidad de población provincial.
Ordenamiento Territorial
162 163
Regionalización y Constitución de 1991
Régimen del archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina: aquí se propone su conversión político admi-
nistrativa en una Región Insular Autónoma por su carácter de
biorregión y patrimonio ecosistémico de la humanidad.
Creación de las regiones: con la creación de las regiones
se disolverán los departamentos y trasladarán las competen-
cias, bienes y recursos a la entidad REGIONAL constituida.
(Reforma Constitucional, Artículo 297).
60
Estas tesis, criterios, principios, metodología y acciones han
sido el resultado de un trabajo colectivo de mujeres y hombres
de diversas posturas políticas quienes en reconocimiento del
pluralismo ideológico, se han concertado acuerdos ideológicos y
de trabajo en procura del desarrollo de la Constitución Nacional;
de la autonomía de los territorios, la democracia participativa, un
modelo de desarrollo humano sostenible y la construcción de un
modelo democrático de sociedad y de seres humanos autónomos.
En eso se han empeñado los propósitos de trabajo en estos tres
pasados años. Confrontando todos los esquemas del estableci-
miento de una manera pacifca, intelectual y moral y mostrando
una opinión social como opinión alternativa de gobernar.
Comentarios a los proyectos gubernamentales
sobre el ordenamiento territorial
Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial,
LOOT
El gobierno presentó al Congreso un proyecto de LOOT (016
de 2003), el cual en términos generales es un retroceso en refe-
rencia al proyecto de LOOT 041 que cursaba en el congreso. Es
solo un proyecto de enunciados generales, reduce el tema a los
siguientes aspectos: fnes, principios, organización institucional,
creación de la Comisión de Ordenamiento Territorial, creación
de las Entidades Territoriales Indígenas, ETIS, asociatividad de

60 Este punto fue acogido por la comisión de trabajo que se conformó en la Federación de
Gobernadores en el debate sobre la reforma política en el tema del O.T.
El Acto Legislativo elaborado por el Ministerio del Interior también incluye esta propuesta.
Ordenamiento Territorial
164 165
Regionalización y Constitución de 1991
las entidades territoriales, objetivos de la legislación departa-
mental y municipal y delega a leyes reglamentarias los aspectos
pertinentes a estas materias.
Este proyecto relaciona pero no defne, ni profundiza los
principios constitucionales de autonomía y descentralización
territorial, no defne, ni establece el propósito del ordenamiento
territorial, no recoge los mandatos constituyentes centrales del
mismo referidos a que la LOOT debe establecer: las competen-
cias entre la Nación y las entidades territoriales conforme a los
principios de coordinación concurrencia y subsidiariedad. (Artí-
culo 288); la creación de nuevos departamentos (Artículos 298);
establecer la conversión de las RAP en RET, las atribuciones, los
órganos administrativos y los recursos de las regiones, la partici-
pación de las regiones en el manejo de los recursos provenientes
del FNR y defnir los principios para la adopción del estatuto
especial de cada región (Artículo 307); defnir el régimen de las
áreas metropolitanas, organizar las consultas populares de los
municipios que decidan la vinculación a las áreas metropolita-
nas (Artículo. 319); determinar los criterios para las consultas
populares que convoquen gobernadores y alcaldes para decidir
sobre asuntos de competencia de los departamentos o munici-
pios (Artículo 105); la conformación de las entidades territoria-
les indígenas (Artículo 329).
Temas de concertación y acuerdo en los cuales la sociedad
civil y la comisión de ordenamiento territorial del Congreso
habían avanzado como son los referentes a la defnición de
principios, fnes de este ordenamiento, conformación y funcio-
nes de la COT, la creación de las RAP, la conversión a las RET,
creación de las provincias, competencias de las entidades terri-
toriales, criterios para la conformación de las entidades territo-
riales, organización de las ETIS, papel de las zonas fronterizas,
han sido dejados al margen, desconociendo un esfuerzo social
de conciliación y diálogo realizado en los últimos por distin-
tos estamentos de la sociedad. De esta manera este proyecto
gubernamental no desarrolla los postulados constitucionales
de participación, autonomía y descentralización.
Ordenamiento Territorial
164 165
Regionalización y Constitución de 1991
Merece especial mención como la propuesta guberna-
mental reduce las funciones de COT y la convierte en una
comisión de expertos, con delegados institucionales y de las
comunidades indígenas y sin otra representación de la socie-
dad civil.
Acto Legislativo presentado por el gobierno nacional
El proyecto de Acto Legislativo 03 de 2003, en el capítulo
quinto de la organización territorial, Artículos 15 al 20, pro-
pone modifcaciones al Titulo XI de la Constitución Nacional.
Se propone la modifcación del Artículo 286 ampliando las
entidades territoriales con las regiones y provincias; deroga el
artículo 307; el artículo 306 es modifcado, derogando las RAP
y estableciendo el proceso de creación de las RET, complemen-
tado con la disolución automática de los departamentos que se
fusionen en la nueva entidad territorial.
Crea la fgura del gobernador y la asamblea regional, disol-
viendo las asambleas y la fgura de los gobernadores depar-
tamentales; cambia el mecanismo del referendo por el de la
consulta para la ratifcación popular de las regiones. Dentro
del mismo espíritu se propone modifcar el Artículo 321 con
la posibilidad de crear las provincias como entidades territo-
riales, establece la fgura del alcalde y concejo provincial y la
refrendación de la provincia por consulta popular
Remite a una ley ordinaria que será expedida por el presi-
dente en caso de que el parlamento en un año no la establezca
el estatuto regional y provincial
En estas propuestas se presenta un avance en lo referido a
la organización política administrativa del Estado, propuesta
que fue expuesta al presidente por los gobernadores de la
Región Sur Colombiana en un proyecto de Acto Legislativo,
resultado del proceso social logrado entre los gobernadores y
los actores sociales en el impulso del Estado Regional Unitario.
El presidente intenta con ello cumplir uno de los puntos de su
programa de gobierno y lo establecido en la Ley 812 de 2003,
sobre el Plan Nacional de Desarrollo.
Ordenamiento Territorial
166 167
Regionalización y Constitución de 1991
En lo referente a los municipios esta reforma presenta un
aspecto contradictorio al proponer su disolución, la fusión de
los concejos municipales por las asociaciones de municipios
(Artículo 18 del proyecto de Acto Legislativo) y la disolución
con la conformación de las provincias de las alcaldías y conce-
jos (Artículo 19, inciso 2º del proyecto de Acto Legislativo).
Las provincias deben ser entidades de coordinación entre
los municipios, de integración para el desarrollo y de inter-
mediación entre los municipios con la región y la Nación. Los
municipios deben mantenerse como entidades territoriales con
los derechos establecidos en el Artículo 287 de la Constitución,
en particular el más importante: gobernarse por autoridades
propias elegidas por voto popular. Si bien se ha defendido la
creación de las provincias no se comparte el deseo del Estado
central de acabar con los alcaldes y las corporaciones públicas
locales, expresiones del modelo de democracia representativa,
de la soberanía popular y autonomía territorial y menos liqui-
dar por un Acto Legislativo los municipios, lo que contradice
el Artículo 311 de la Constitución, que los defne como la enti-
dad fundamental de la división política- administrativa del Estado.
A los municipios no se les pueda dar el mismo tratamiento
que a los departamentos. La disolución o fusión de un muni-
cipio debe ser el resultado de una consulta popular. Esta
propuesta va en contravía de la democracia participativa y
de la autonomía de las entidades territoriales y le coloca una
cortapisa a la creación de las provincias, ya que sobre esta base
ningún habitante municipal votaría en una consulta popular
la desaparición del lugar que ha sido su lugar de nacimiento y
donde recrea sus condiciones básicas de existencia, para fusio-
narla en otra entidad territorial de mayor tamaño.
El Acto Legislativo referenciado amerita un amplio debate
nacional y su complementación con el diseño de una Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial que defna y establezca
con claridad los criterios para la creación, fusión, liquidación
e integración de las entidades territoriales, previa consulta
ciudadana; determine sus competencias y las de la Nación, las
Ordenamiento Territorial
166 167
Regionalización y Constitución de 1991
fuentes de los recursos y el sistema de participaciones sin la
tutela centralista. Esto es, una LOOT que desarrolle dentro del
modelo de democracia participativa establecido en la Consti-
tución, los principios de descentralización y autonomía de las
entidades territoriales.
Las notas presentadas en este capítulo fueron comentadas por
Rodrigo Rivera, Senador de la República, miembro de la Comi-
sión de Ordenamiento Territorial de esa unidad legislativa.
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171
171
Niveles intermedios
locales y pragmatismo
en las relaciones político-
administrativas: lecciones
para Colombia
Viviana Barberena Nisimblat*
4
Introducción
Cuando se alude al proceso de ordenamiento territorial en
Colombia, dada la polarización del debate al cual se ha llegado
ante la imposibilidad de lograr una ley de ordenamiento acorde
con nuestra realidad, resulta difícil introducir el tema de los
niveles intermedios locales porque ya de suyo todos los involu-
crados han tomado partido por alguna de las propuestas.
Es interesante observar como el debate en Colombia ha
estado básicamente concentrado en la creación de regiones
y la existencia o no existencia de los departamentos, pero
el nivel de discusión sobre cómo llegar al ciudadano con
servicios de mejor calidad y en las mejores condiciones ha
quedado rezagado.

* Abogada y flósofa, Magíster en Gerencia Pública de la Universidad de Speyer (Alemania).
Profesora de la Universidad Externado de Colombia. Asesora del Programa de Apoyo a la Des-
centralización y el Desarrollo Local para la Paz de la Cooperación Alemana al Desarrollo.
La autora hace un reconocimiento público a los valiosos aportes de los señores Thorsten Sagawe y
Alejandro Becker quienes con sus documentos, información estadística y comentarios contribuye-
ron a la sistematización de este trabajo.
Ordenamiento Territorial
172 173
Niveles intermedios locales
Es importante insistir en la necesidad de profundizar la
democracia, ahondar los mecanismos de representación, prepa-
rar a las regiones para los retos que la globalización les impone,
pero no se pueden olvidar las razones por las cuales optamos
por la descentralización: prestar mejores servicios, acercar el
estado al ciudadano y hacer que la comunidad participe de
manera más activa en la gestión de su propio desarrollo.
Por otra parte hay que cuidarse de intentar que la descen-
tralización sea la responsable de todos los aspectos de la vida
social y política del país porque se corre el riesgo de desna-
turalizarla y además de desvalorizarla por la incapacidad de
cumplir con todas las expectativas que se tienen sobre ella:
resolver el problema de violencia, garantizar la prestación
de los servicios, ser la garante del Estado social de derecho,
eliminar la pobreza, controlar el desempleo, entre otros. Pero
en cambio para contribuir con todo lo anterior sí hay que
fortalecerla y garantizar que su viabilidad no se ahogue en los
vericuetos de la política fscal como único criterio para la toma
de decisiones.
En esa discusión sobre el ordenamiento y la profundización
de la descentralización es necesario también, revisar cuál es la
estructura requerida para que ella sea exitosa y esto pasa por
el examen sobre cuántos niveles territoriales de gobierno se
requieren para garantizarlo. En los países latinoamericanos ha
sido una constante que los procesos de descentralización han
sido entendidos como “municipalización” y todas las reformas
se han orientado al traslado de competencias y recursos a los
municipios, sin entender que la descentralización es un tras-
lado de competencias y recursos a los niveles territoriales con
los cuales el Estado cumple con sus deberes esenciales.
Por ello es tan difícil y a la vez tan necesario invitar al prag-
matismo y la racionalidad de las competencias, cuando plan-
tear la necesidad de distintos niveles territoriales de gobierno
se interpreta como un atentado a la descentralización. Sin
embargo, es evidente que la estructura territorial requiere un
examen riguroso y no solo del papel del departamento sino del
Ordenamiento Territorial
172 173
Niveles intermedios locales
municipio para garantizar su capacidad frente a las competen-
cias que les han sido asignadas.
La crisis del ordenamiento territorial en Colombia tiene
como origen no solo la falta de claridad de cuál debe ser el
papel del departamento sino la forma como se debe estruc-
turar un sistema de competencias en lo local, que garantice
por un lado la presencia real del Estado en los territorios pero
por otro, que quien debe prestar los servicios lo pueda hacer
con calidad y efciencia y esto pasa por plantear la pregunta de
si para cumplir con ello basta con el municipio como célula
básica, o se requiere de uno o más niveles territoriales interme-
dios locales que complementen la acción municipal.
El propósito de estas notas es aportar, a partir de expe-
riencias internacionales, algunos insumos para la discusión en
Colombia sobre el ordenamiento territorial desde la perspec-
tiva de los niveles territoriales locales. La información utilizada
para la elaboración de esta disertación procede de un estudio
sobre niveles intermedios locales realizado por la GTZ en el
marco del Programa de Apoyo a la Descentralización y el Desa-
rrollo Local para Paz, que pretende rescatar elementos sugesti-
vos para su aplicación en Colombia.
Para empezar y de manera especial, se presentará el sistema
alemán pero también se mostrará el caso de los Estados Unidos y
de España para ilustrar el tema desde diferentes perspectivas.
El caso alemán
Antecedentes y supuestos históricos
Es casi un lugar común decir que el federalismo está implícito
en el desarrollo y es al mismo tiempo habitual en nuestros países
desechar el estudio de estos modelos por considerarse que los
han podido llevar a cabo precisamente por ser desarrollados. Lo
que poco se refexiona es que Estados como el alemán deben
buena parte de su historia precisamente a su régimen federal y
no al contrario. Ellos fueron primero federales y luego se desa-
rrollaron. Es decir, el federalismo fue una precondición.
Ordenamiento Territorial
174 175
Niveles intermedios locales
Otro aspecto que resulta importante destacar es que no se
trata de un federalismo “puro”, armado desde la más elabo-
rada construcción teórica; fue la historia, a través de su curso,
la que decantó su actual forma y estructura. No es tampoco un
modelo acabado; por el contrario, es siempre sujeto de revisión
y ajustes y tampoco está exento de los confictos a los cuales se
ven abocados nuestros países en la lucha por los recursos y las
competencias frente a los intereses del poder central. La gran
mayoría de los Estados federales en Alemania cuentan con un
ministerio para asuntos federales cuya tarea fundamental es
hacer lobby ante los organismos del gobierno federal.
Tampoco es cierto, como suele creerse, que se trata o se ha tra-
tado de un sistema aceptado unánimemente por toda la sociedad.
Incluso han existido momentos históricos en los cuales también
ha sido cuestionado. Su desarrollo ha sido también producto de
luchas, tensiones y negociaciones entre los distintos niveles de
gobierno, territorios más poderosos, Estados más pobres.
Pero asimismo su desarrollo sirvió de paradigma para la
unifcación alemana y hoy “una Europa de regiones” parecer
ser el modelo de la Unión Europea. Incluso en la reunifcación
alemana, los Estados actuales no fueron producto de Estados
históricamente conformados sino producto de la necesidad de
adquirir una estructura adecuada a las características del sis-
tema alemán. Como dato histórico interesante, es importante
recordar que la reconstrucción alemana fue posible en parte
por su fuerte esquema federal: se hizo de abajo hacia arriba, de
los municipios hacia lo federal.
Para ubicar algunos aspectos importantes de la manera como
se consolidó el sistema alemán se hará una corta reseña que tiene el
único propósito de resaltar los momentos de la historia relaciona-
das de manera importante con la consolidación del federalismo.
Siglo XIX
Con la desaparición del Sacro Imperio Romano, Alemania era
la conjunción de 35 Estados independientes y autónomos. El
órgano de gobierno era una asamblea de príncipes producto
Ordenamiento Territorial
174 175
Niveles intermedios locales
de la segregación de las elites que tuvo el reino. Es decir, si
bien hubo algunos poderes locales fuertes, ninguno tuvo el
sufciente poder para imponerse a los demás. No tuvo el reino
alemán un Luis XIV, un Carlos V o un Enrique VIII.
Después de las guerras napoleónicas cambia la composi-
ción porque Prusia consigue un dominio mayor aunque no
logra imponerse; busca generar cambios especialmente a nivel
local, con el interés claro de fortalecerse a través de un nuevo
orden institucional que vinculara las clases empresariales y
comerciales emergentes.
A partir de 1808, los municipios adquieren mayor autono-
mía, se profundiza la participación ciudadana en los asuntos
locales para constituirse en un derecho fundamental en el sis-
tema. Falta sin embargo una estructura parlamentaria soporte
del sistema democrático.
Un aspecto interesante de resaltar en este momento de la
vida alemana, es el estrecho vínculo entre desarrollo econó-
mico y el incipiente federalismo de ese entonces. La célula
básica que da origen al federalismo es el municipio, pero toda-
vía en este momento no puede hablarse de estructura federal,
es tan solo el comienzo.
Contrario a lo que posiblemente sucedió en otros países,
aquí hubo una gran alianza entre lo público y lo privado a nivel
local que se extendió incluso, a la prestación de los servicios
públicos por parte de particulares. Eso trajo como consecuen-
cia el fortalecimiento fnanciero de los municipios y el acele-
ramiento del proceso de industrialización que tardíamente se
dio en Alemania. Es más, dado que las consecuencias de la
industrialización fueron muy graves en términos sociales, los
municipios asumen estas competencias de tal manera que lo
social, considerado una de las fortalezas del sistema alemán,
aparece embrionariamente aquí, combinado con esquemas
participativos sociales muy fuertes.
A fnales del siglo XIX, como consecuencia de estas deman-
das y los desarrollos políticos, la administración inicia su pro-
ceso de profesionalización y el surgimiento de los partidos
Ordenamiento Territorial
176 177
Niveles intermedios locales
políticos promoverá reformas que cambian algunas estructuras
y fortalecen el Estado nacional en desmedro de la autonomía
territorial. Otra consecuencia de la profesionalización es la
pérdida de algunos espacios de participación en la medida
en que algunas de las decisiones que antes eran participativas
pasan a ser decisiones de la administración.
Luego de guerras y rivalidades se consigue la unidad con
predominio de Prusia, con Bismark a la cabeza. En 1871 se da
la Constitución del Reino Unido unifcado, se fortalecen los
Estados y el poder local tan arraigado hasta entonces pierde
fortaleza. En este período ya se decanta con más claridad la
conformación del Estado federal alemán. Desde entonces se
perfla un equilibrio entre los Estados, constituyéndose este
hecho como una regla de oro del Estado alemán, pero conser-
vando la monarquía constitucional
Siglo XX
En 1919 se declara la Constitución de la República de Weimar.
Ella signifca la pérdida de poderes de los Estados y municipios
con una fuerte concentración de poder en el Reichstag. Los
Estados y el nivel local pierden mucha de la autonomía que
hasta ese momento habían ganado. Asistimos aquí a una de las
grandes paradojas de la vida democrática. La Constitución de
Alemania en república signifcó un desmedro de la autonomía
territorial, aún cuando flosófcamente los mantiene. Asisten
pues, a la paradoja de convertirse en república y perder facul-
tades federales.
El ascenso de Hitler disuelve el Estado federal y con la
ley sobre reconstrucción del Reich se entroniza la centrali-
zación absoluta.
Con la derrota de Alemania y el temor vigente de enfren-
tarse a otra guerra, los aliados proponen un sistema de pesos
y contrapesos, división de poderes, intensifcación del carácter
federal para evitar los abusos del poder central, lo que signifca
que en el “purista” sistema federal alemán intervienen los alia-
dos e imponen su impronta, de tal manera que en él quedan
Ordenamiento Territorial
176 177
Niveles intermedios locales
plasmados los intereses y las estructuras de cada uno de los
países victoriosos.
Se dicta la Ley fundamental que tiene los principios básicos
que soportan el sistema (Artículos 28 y 29, Ley Fundamental):
• Bundestag (parlamento) con representantes electos y Bun-
desrat órgano de representación de los estados. Este es un
esquema interesante de representación de las regiones en
el parlamento por cuanto garantiza que las leyes que son
discutidas allí y que afectan de una u otra forma a las regio-
nes deben pasar por el Bundesrat, lo cual neutraliza en
buena parte al poder federal. Cada Estado (Land) tendrá
su propio órgano de representación popular, al igual que
los municipios, pero en estos podrá existir en su defecto
una asamblea comunal.
• Libertad a los Estados federales para arreglarse con sus
niveles intermedios locales siempre y cuando respondan
a los principios del Estado de derecho republicano,
democrático y social señalado en la Ley Fundamental
(Grundgesetzt).
• Los municipios tienen el derecho a resolver bajo su propia
responsabilidad y de acuerdo con las leyes, todos los asun-
tos de su comunidad local. Igualmente las agrupaciones
municipales gozarán de autonomía administrativa.
• El territorio federal puede ser reorganizado para garantizar
que los Estados (Länder), por su extensión y capacidad eco-
nómica puedan cumplir con las tareas de su competencia.
• Sistema judicial independiente y federal
Características del sistema
a) Respeto por la autonomía pero con un fuerte sistema de
control que busca evitar que se cometan abusos y que se
garantice la transparencia en el ejercicio de las funciones.
b) Servicios de calidad a toda la población. Estado signifca igual-
dad de condiciones a los ciudadanos cualquiera que sea el
lugar donde viva; acceso a la misma calidad de servicios.
c) La legitimidad política está soportada en buena parte por
Ordenamiento Territorial
178 179
Niveles intermedios locales
la cercanía del Estado al ciudadano, especialmente en la
prestación de los servicios. Por ello el sistema alemán se
apoya en buena medida, en el funcionamiento de niveles
intermedios locales de la administración que no son repre-
sentación de los Estados sino verdaderos poderes locales.
Los gobernantes son considerados alcaldes.
d) Racionalidad en el manejo de los recursos. A los munici-
pios les está permitido hacer todo aquello que estén en
condiciones fnancieras de asumir, siempre y cuando cum-
plan primero con sus competencias obligatorias.
e) Autonomía local orientada al ciudadano. El municipio sigue
siendo la célula básica del ordenamiento alemán y en esto no
hay cuestionamiento alguno. Precisamente los niveles locales
superiores deben su existencia a la necesidad de amortiguar
las debilidades de los municipios pequeños. En esencia, un
nivel inmediatamente superior al municipio tiene la función
de generar economías de escala para cumplir con costos
racionales en la prestación de servicios públicos.
f) El servicio se presta por quien está en capacidad de hacerlo
mejor y a un menor costo. Es claro que para el ciudadano
lo importante no es quien le presta el servicio sino quien lo
presta bien. No siempre es claro para el ciudadano común
entender el esquema de competencias entre los distintos nive-
les locales pero lo importante es la garantía del servicio.
g) Incorporar una cierta dosis de pragmatismo político para
garantizar los objetivos del Estado basados en el principio
de subsidiariedad y en la aplicación del federalismo fscal
que lleva a producir economías de escala. Incorporar crite-
rios técnicos para defnir competencias y recursos, así como
el costo real de los servicios y el punto en el cual se prestan
de manera más efciente. Control de los actos y fexibilidad
en los criterios de anexiones, supresiones, etc.
h) Competencias claramente diferenciadas por niveles.
Unas obligatorias que cada nivel debe cumplir. Unas
voluntarias que puede asumir el nivel correspondiente
cuando ha cumplido con las obligatorias. En ningún caso
Ordenamiento Territorial
178 179
Niveles intermedios locales
se pueden asumir las voluntarias sin que se haya cumplido
completamente con las obligatorias.
1
Finalmente otras por
delegación de los niveles superiores.
En esta perspectiva la estructura político administrativa
alemana es la siguiente:
República Federal de Alemania Datos Generales
Superfcie 357.000 km
2
Habitantes 16 millones
Lander (Estado miembro) 16
Kreise (Condado) 323
Municipios no miembros de Condado 116
Municipios miembros de Condado 14.627
Fuente: European Commission: A Europe of Towns and Cities. 1997
Para entender de manera más clara, se presenta el funcio-
namiento del estado de Baviera que tiene un nivel adicional
que es el Bezirk (para efectos de la traducción se ha defnido
como provincia). Cuadro No. 1
Cuadro No. 1
Estructura de Alemania
Caso Baviera
Gobierno Federal (Bund)
Estado Federado (Bundesland) de Baviera
T
r
e
s

N
i
v
e
l
e
s

L
o
c
a
l
e
s Provincia (Bezirk)
Condado (Kreis)
M
u
n
i
c
i
p
i
o
sMunicipio
no miembro
del condado
(Kreisfreie
Gemeinde
Miembro del
condado con
competencias
Especiales
(Grosse
Kreisstadt)
Municipio Miembro
del condado parte
de una Asociación
Administrativa
(Gemeinde in Verwal-
tungs-Gemeinschaft)
Municipio
Miembro del
condado
(Einheitsge-
meinde)

1 Es interesante este sistema porque asegura el cumplimiento de los deberes esenciales del Estado.
No existe en Alemania ninguna posibilidad de que un nivel territorial construya primero
un canódromo o una piscina con olas si no está cubierta primero, por ejemplo la educación
básica y la salud.
Ordenamiento Territorial
180 181
Niveles intermedios locales
En el Estado de Baviera los municipios mayores de 50.000
habitantes son municipios no miembros del condado y asumen
competencias del condado y de los municipios miembros del
condado. Al condado pertenecen aquellos que no sobrepasan
los 5000 habitantes y que a su vez se asocian para asumir com-
petencias obligatorias y transferidas. Finalmente están los muni-
cipios miembros del condado que tienen una población que
oscila entre los 5000 y los 50.000 habitantes. Cuadro No. 2.
Cuadro No. 2
Estado de Baviera Datos Generales - 2001
Superfcie 70.550 km
2
Población 12,230.255
Densidad poblacional 173 hab/km
2
Provincias (Bezirke) 7
Condados (Kreise) 72
Municipios 2056
Municipios no miembros del Condado 25
Municipios miembros del Condado 2031
Asociaciones municipales 319
Fuente: Bayerisches Statistisches Landesamt. 2002.
Las competencias de cada nivel local aparecen en el cuadro No.
3, diferenciadas entre obligatorias, voluntarias y por delegación.
Cuadro No.3
Resumen de competencias de los niveles locales de Baviera
Propias Transferidas
Obligatorias Voluntarias Por delegacion
P
r
o
v
i
n
c
i
a
s
- Salud y educación
especializada
- Recursos hídricos
- Control y gestion
de niveles inferiores
- Vivienda
- Fomento cultural
- Especialistas y aseso-
res en temas agrope-
cuarios
- Medio ambiente
- Otras (muy pocas)
Continúa
Ordenamiento Territorial
180 181
Niveles intermedios locales
Resumen de competencias de los niveles locales de Baviera (continuación)
Propias Transferidas
Obligatorias Voluntarias Por delegación
C
o
n
d
a
d
o
- Hospitales
- Desechos sólidos
y recolección de
basuras
-Escuelas secundarias
-Subsidios sociales
- Monumentos
- Museos
- Subsidios de vivienda
- Controles y supervi-
sión de salud e higiene
- Atención emergen-
cias y desastres
- Seguridad ciudadana
M
u
n
i
c
i
p
i
o
- Red vial local
- Transporte escolar
- Escuelas primarias
- Atención a indigentes
- Agua y alcantarillado
- Cementerio
- Publicidad
- Bibliotecas y museos
- Piscinas públicas
- Deportes
- Ciclovías
- Jardín zoológico
- Jardín botánico
-Cooperación en elec-
ciones
- Impuestos sobre
renta
- Pasaportes
- Estadísticas
- Registro civil
El modelo de los Estados Unidos
Al igual que para el caso alemán, Estados Unidos suele con-
siderarse un país demasiado desarrollado para ser objeto de
estudio en estos temas. Pero comparte con Alemania su histo-
ria del desarrollo ligada a un modelo federal.
En el contexto de lo que se ha trabajado hasta aquí, en el
modelo estadounidense es interesante rescatar la muy alta dosis
de pragmatismo inherente a su modelo. En principio hay una
gran fexibilidad en la organización territorial. Las comunidades
pueden organizarse como mejor les parezca siempre y cuando
cuenten con los recursos para hacerlo. Es por esto que en Estados
Unidos se encuentran municipios de 5 ó 10 mil habitantes hasta
ciudades grandes, territorios extensos que pertenecen a un con-
dado pero no pertenecen a un municipio y son decisiones que
puede tomar la comunidad si se dan ciertas condiciones
2
.
Es en Estados Unidos donde de manera más clara se aplica
el federalismo fscal. Cada nivel territorial puede decidir qué

2 Recientemente hubo en Miami una consulta popular para decidir si el municipio se anexaba
al condado o seguía siendo municipio. Los habitantes decidían si mantenían su identidad de
ciudad pero con algunos servicios que le resultarían más costosos.
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Niveles intermedios locales
hace pero tiene que garantizar que cuenta con los recursos
sufcientes para hacerlo.
El exceso de fexibilidad empezó a generar problemas de
equidad social razón por la cual se ha hecho necesario que
aquellos miembros de una comunidad que deseen organizarse
de manera independiente deben transferir un porcentaje de
los recursos al Condado o municipio del cual se segregan para
cubrir los gastos sociales de los más pobres.
Para entender más fácilmente el modelo estadounidense
basta con observar detenidamente el cuadro No. 4 que explica,
a través del caso del estado de la Florida y el condado de Miami
-Dade, la estructura administrativa de estos territorios.
Cuadro No. 4
El condado Miami-Dade dentro de la estructura administrativa de la Florida
Nivel del
estado
Nivel del condado Nivel municipal
Gobierno
central
(Federal
government)
Estado de
Florida
(The state
of Florida)
Condado Miami-Dade
(Miami-Dade County)
31 Municipios
(municipalities)
En las áreas
no incorporadas
(Non-incorporated
areas)
El condade Miami-Dade
asume las funciones de
un municipio
Existen distritos
escolares
(School districts)
y distritos especiales)
(Special districts)
La estructura político administrativa del Condado Dade se
inicia con la enmienda a la Constitución estatal en 1956, que
le otorga a los gobiernos locales la facultad de autogobernarse
y conformar gobiernos metropolitanos. Es interesante que en
1957 la población del Condado Dade votó para su aprobación
y para darse su propia cara constitucional.
Ordenamiento Territorial
182 183
Niveles intermedios locales
Con la Carta Constitucional se estableció la conforma-
ción de un Consejo (junta de comisionados) y estableció las
principales tareas a cumplir, tales como policía, aseo y ornato,
agua, recolección y disposición de basura. Adicionalmente se
le otorgaron amplias de carácter regional como segundo nivel
de gobierno, tales como vías, puentes, túneles, tránsito y trans-
porte que incluyen aeropuertos y puertos, administra el hospi-
tal más grande del Estado de Florida, así como elaboración del
plan de desarrollo urbano del Condado y zonifcación. Sus atri-
buciones llegan incluso a imponer tributos, fnanciar créditos,
emitir bonos y contratar con otros órganos de gobierno.
Las atribuciones entregadas al Condado Dade son intere-
santes para el análisis porque muestra lo diverso que puede
ser el establecer competencias, la fexibilidad que se puede
manejar y la dosis de pragmatismo que va implícita en estas
decisiones. Dade es un condado con capacidad fnanciera y
administrativa para ejercer este tipo de competencias y por
eso le son otorgadas. La fexibilidad es un criterio impor-
tante. El asumir nuevas competencias se decide por refe-
rendo y el ciudadano vota consciente de que esto puede traer
consecuencias tributarias.
3
La gráfca anterior muestra la distribución de niveles que
tiene la Florida con el caso específco del Condado Dade. Debe
anotarse que la organización territorial incluye además de los
condados y municipios, los Distritos Escolares y Distritos espe-
ciales. En Estados Unidos hay que decir que la división de los
Distritos escolares no corresponde a la división político admi-
nistrativa tradicionalmente descrita. Por ejemplo, a un distrito
escolar pueden pertenecer colegios de distintos condados.
Para continuar con el esquema propuesto de revisar los tres
modelos se describen en los cuadros No. 5 y No. 6 las compe-
tencias del condado de Miami-Dade y de sus municipios:

3 Por ejemplo, en un municipio pequeño quieren más seguridad que la brindada por el
condado y por referendo se decide asumir la competencia. Probablemente los ciudadanos
tendrán que pagar más impuestos para el sostenimiento de ese servicio.
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184 185
Niveles intermedios locales
Cuadro No. 5
Las competencias del Condado
Miami-Dade-County
• Bomberos (Entrenamiento)
• Disposición fnal de basuras
• Policía (Coordinación, información,
Medicina Legal, Investigación)
• Defensa Civil
• Revitalización urbana
• parques y museos
• Salud pública
• Atención básica a los indigentes
• Funcionamiento del Hospital
Jackson Memorial
• Servicio de Salvamento Médico de
Urgencias
• Planifcación del transporte y fun-
cionamiento del sistema de Metro-
bus, Metro-rail y Metro-mover
• Funcionamiento del puerto de Miami
• Funcionamiento del Aeropuerto
Internacional de Miami y otros
cinco terminales aéreos
• Funcionamiento del Parque Zooló-
gico Metro-zoo
• Celebración de elecciones
• Mantenimientos de señales y con-
trol del tránsito
• Mantenimiento de puentes y vías
arteriales
• Planifcación regional
• Código de construcción
• Suministros de agua
• Alcantarillado
• Tasación de inmuebles
Cuadro No. 6
Competencias de los municipios (Municipalities)
- Bomberos (operación)
- Recoleccion basuras
- Policía (tránsito, y atención inmediata)
- Zonas verdes y recreación
- Museos
- Planifcación local
- Distribución del agua
- Alcantarillado local
El Condado Miami-Dade asume las funciones de un municipio*
Fuente: Miami Dade County: Miami Dade County At-A-Glance. 1996
* En las áreas no incorporadas (Non-incorporated areas)
El caso de España
España encuentra en el ordenamiento territorial uno de los caminos
más importantes para abrirle espacio a la democracia. El pacto social
y político de ese entonces lleva a plantear no solo una nueva forma
de gobierno, sino una manera de establecer una mayor cercanía con
el ciudadano y un rescate de la diversidad del pueblo español.
Ordenamiento Territorial
184 185
Niveles intermedios locales
En la búsqueda de una estructura político administrativa
incluyente y que permitiera superar viejos confictos España opta por
un esquema fexible, de mínimos que permite que cada territorio
pudiera adaptarse a las nuevas circunstancias al ritmo exigido por
las mismas.
4
Así se establece un sistema de competencias que hace
posible que haya comunidades con un alto nivel en este plano y
otras de vía lenta con un bajo nivel; estas últimas pueden asumir
mayores competencias cuando están preparadas para ello.
En ese contexto se tiene un ordenamiento variado en
tamaño de población, número de competencias e incluso formas
político administrativas como las Comarcas y los Consejos de las
Islas que no existen en todo el territorio.
5
El cuadro No. 7 muestra la estructura territorial que da
cuenta de la fexibilidad que caracteriza el sistema.
Cuadro No. 7
Estructura de España (por niveles administrativos) 1997
Superfcie 506,000 km
2
Habitantes 40.847.371
Comunidades autónomas 17
Con alto nivel de competencias 7
Con bajo nivel de competencias 10
Provincias 50
Consejos de islas 10
Condados metropolitanos: 2
Comarcas (Cataluña y Andalucía) 47
Municipios 8.108
Mancomunidades 287
Fuente: Institutions of Modern Spain, 1997.

4 Citando una conferencia de José Luis Abalos Meco, Concejal del Ayuntamiento de Valencia
dice: “Esto ha permitido llegar a un modelo que hoy todos los partidos políticos, incluidos
los que no estaban de acuerdo con llevar adelante esa descentralización, hoy, insisto, todos se
sienten orgullosos, se reclaman partidarios de este proceso que nos ha posibilitado ser uno
de los países más descentralizados del mundo.
5 Este consejo de islas puede ser interesante para revisar casos como el de San Andrés y Provi-
dencia que hasta ahora nuestro ordenamiento no ha podido resolver.
Ordenamiento Territorial
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Niveles intermedios locales
Al igual que los otros países descritos, también posee niveles
intermedios locales como el caso de la provincia recogida de ins-
tituciones que funcionaban con anterioridad a la Constitución. Si
bien el esfuerzo descentralizador de España, falta profundizarse
a nivel local (e inclusive en algunos aspectos nuestros municipios
asumen mas competencias), allá son diferenciadas por tamaño
de municipio, lo cual permite que la descentralización respete las
capacidades de los territorios y maneje la fexibilidad necesaria
para garantizar que pueden cumplir con las tareas encomendadas.
A manera de ilustración se muestra el cuadro No. 8 las com-
petencias por tipo de municipio. El nivel superior es la provin-
cia, que para los municipios pequeños, asume las competencias
que a ellos no les han sido delegadas. Se observan algunas coin-
cidencias mínimas con los otros países en lo que se entiende
por competencias locales, pero el tipo de competencia por nivel
varía según la estructura administrativa de un país a otro.
Cuadro No. 8
Clase de Municipio Mínimo de Competencias
Con menos
de 5000 habitantes
Alumbrado público
Cementerios
Limpieza de calles
Recolección de basuras
Alcantarillado
Mantenimiento de vías municipales
Inspección de alimentos y bebidas
Con población por encima
de 5000 habitantes
Todas las anteriores
Parques públicos
Bibliotecas públicas
Mercados
Acueducto y tratamiento de basuras
Con población por encima
de 20.000 habitantes
Todas las anteriores
Servicios sociales
Policía
Bomberos
Facilidades para el deporte
Mataderos
Con población por encima
de 50.000 habitantes
Todas las anteriores
Transporte público
Protección ambiental
Fuente: Institutions of Modern Spain. 1997.
Ordenamiento Territorial
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Niveles intermedios locales
Niveles intermedios locales en otros países europeos
Es importante señalar que en la gran mayoría de los llamados
países desarrollados existe más de un nivel intermedio local pre-
cisamente para lograr que los servicios lleguen con calidad, opor-
tunidad y efciencia al ciudadano. Existen en la historia político
administrativa hace muchos años y siempre el criterio ha sido cali-
dad y efciencia en los servicios que se le prestan al ciudadano.
Es interesante reseñar que muchos países son extremada-
mente pequeños y con pocos habitantes como Bélgica y sin
embargo tienen una estructura multiniveles en lo local. Así
el argumento de que no se justifca queda desvirtuado. Otra
cosa es que la estructura administrativa y fnanciera que se de
a estos niveles esté adecuada a lo requerido y a la capacidad
fnanciera de la entidad para mantenerse.
Como se puede observar en el cuadro No. 9, se trata de
países con diversidad de culturas, idioma, tamaño de territo-
rio, historia, estructuras político administrativas y sin embargo
comparten la misma idea común de la necesidad de niveles
intermedios territoriales.
Características comunes a todos los países estudiados
1. Claridad en el principio de subsidiariedad entre los distin-
tos niveles. Por principio el nivel inferior debe tener todas
las competencias, salvo aquellas que defnitivamente puede
prestar mejor el nivel superior y esto signifca también tras-
lado de recursos. En ese caso, el nivel inferior traslada el
recurso para que el superior pueda asumir la competencia.
2. Todos soportan un esquema de competencias diferenciadas
por número de habitantes y capacidad fscal e institucional
para asegurar la buena prestación de servicios y hacer
viable cada nivel territorial. Pero se trata de un esquema
fexible de competencias.
3. La célula básica es el municipio y en todos los casos la
estructura territorial tiene un alto porcentaje de municipios
pequeños que en la discusión nuestra parecen inviables.
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Niveles intermedios locales
4. Todos los gobernantes de los niveles territoriales son elegi-
dos popularmente y tienen un órgano de representación
popular. Los gobernantes rinden cuentas directamente a
los ciudadanos. Las autoridades de estos niveles son consi-
derados locales (alcaldes)
5. Las organización de los niveles es fexible (unos más que
otros por supuesto) y se han sometido atendiendo a las cir-
cunstancias, a procesos de transformación y cambio incor-
porando decisiones políticas pero también técnicas y de
conveniencia. Por contraste, nuestro nivel intermedio (en
Colombia pero en general en Latinoamérica) le apuntó
siempre al papel intermedio entre la Nación y el municipio
y a ser la presencia de la Nación en los territorios como es
el caso de Chile con sus regiones y provincias.
6. Todos incorporan en forma obligatoria y voluntaria, dife-
rentes maneras de asociarse para mejorar la prestación de
los servicios.
Algunas lecciones por aprender para el caso colombiano
No se trata de copiar pero si de revisar otros ordenamientos territo-
riales. La experiencia de otros países sirve para mostrar que no hay
una fórmula única y que los países se han dado su orden en múlti-
ples variables lo cual puede dar la posibilidad de pensar el ordena-
miento con un margen amplio de fexibilidad y creatividad.
Es necesario proteger la descentralización haciéndola viable.
Por lo tanto se debe tener en consideración los siguientes aspectos:
a) Crear competencias diferenciadas por tamaño de munici-
pio y capacidad fscal que garantice la adecuada llegada del
estado al ciudadano y la prestación de servicios de calidad.
Esto evita la disolución de muchos municipios inviables
fnancieramente, pero viables política y socialmente y nece-
sarios por la legitimidad del Estado. En un país como el nues-
tro la legitimidad política debe mantenerse y un esquema de
niveles intermedios locales que corrija la “inviabilidad fscal”
contribuiría a este propósito. Con esto se asegura mayor pre-
sencia del Estado en las regiones, pero de manera efectiva.
Ordenamiento Territorial
190 191
Niveles intermedios locales
b) No basta con que el municipio demuestre capacidad. Es
necesario racionalizar la prestación de los servicios porque
los recursos pueden ser mejor empleados. Hospitales, empre-
sas de servicios públicos en cada municipio, no parecen ser
una manera adecuada de administrar porque así se tenga
con qué asumir los servicios, los usuarios no son sufcientes y
la improductividad de esos recursos podría canalizarse hacia
otras necesidades.
c) Establecer un esquema fexible que atienda las diferencias de
todo tipo que tenemos. No basta con hacer una categorización,
hay que abrir la discusión a otras formas de organización como
las Entidades Territoriales Indígenas, las Entidades Territoriales
Afrocolombianas y otras que puedan surgir en los territorios.
d) Revisar con mayor atención el ordenamiento de los niveles
inferiores que es donde se presentan las mayores debilida-
des. Es necesario allí un nivel intermedio local.
e) Lo fscal no puede ser el único argumento para revisar el orde-
namiento territorial ni la justifcación para evitar cualquier
reforma. Revisar el ordenamiento por el contrario puede
signifcar ahorro en la medida en que evita duplicidades.
f) En estos procesos se requiere también un componente
fuerte de elementos técnicos para la toma de decisiones.
Preguntarse muy seriamente con qué nivel de agregación
se logran economías de escala por ejemplo.
g) Dada la situación de orden público por la que atraviesa el
país se requiere más Estado y no menos. La supresión de
municipios no es una buena forma per se.
h) No poner a la descentralización a responder por todas las
políticas de Estado.
i) Promover la asociatividad es importante, pero ello no suple
la necesidad de niveles intermedios de la administración. El
reacomodo institucional requiere de organizaciones políti-
cas con poder decisorio, manejo de recursos y legitimidad.
j) Descentralización no es municipalización y hay que supe-
rar esta etapa. Aún los países como Alemania que tuvieron
arraigo en los municipios pequeños no lo pensaron así.
Ordenamiento Territorial
190 191
Niveles intermedios locales
k) Se requiere de una verdadera representación de lo regio-
nal en lo nacional.
La anterior ponencia fue comentada por Guillermo Alfonso
Jaramillo, Gobernador del Tolima,
Bibliografía
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und Staat: Freistaat Bayern und Bezirke.
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Documentos de trabajo GTZ – Prodespaz.
193
193
La necesidad de
reordenamiento del
control al gasto de las
entidades territoriales.
La reforma prevista
en el referendo
Rodrigo Lara Restrepo*
5
Introducción
Tras 17 años de las primeras grandes reformas de descentraliza-
ción en el país, una de las principales observaciones que pode-
mos realizar tienen que ver con el carácter aun ambivalente e
inacabado de la descentralización colombiana. Una compara-
ción entre los principios de descentralización en la Constitución
de 1991 y la práctica, nos muestra una disparidad profunda
entre el deber ser y el ser. La consagración constitucional de
la autonomía de las entidades territoriales, que pretendía otor-
garles el poder de “decidir localmente”, es circunscrita por el
Estado central por medio de transferencias preasignadas y leyes
sectoriales que enmarcan las decisiones locales.
Este fenómeno tiene varias explicaciones. La más frecuente,
culpa a las entidades territoriales por su débil capacidad de
gestión, su incapacidad para asumir con efciencia las responsa-
bilidades transferidas y la constante malversación de los dineros

* Abogado. Magíster en Administración Pública de la E.N.A (Francia). Profesor de la Universi-
dad Externado de Colombia.
Ordenamiento Territorial
194 195
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
públicos. Si bien esta explicación tiene sentido, también puede
ser interpretada desde otro ángulo: la incapacidad del Estado
central para adaptarse a la nueva realidad descentralizada de
los poderes públicos. En efecto, a pesar de que el proceso de
descentralización fue considerado cómo un vector en sí de
modernización del Estado central, el asunto de su reforma
no fue realmente abordado. Un proceso de descentralización
municipalista, que atribuyó al órgano más pequeño y débil ins-
titucionalmente toda una serie de competencias anteriormente
en cabeza de servicios de la Nación, requería que el Estado
central cambiara en sus formas de intervención y regulación
en el territorio. Y el Estado central no cambió ni se adaptó a
la nueva realidad. Por el contrario, redujo considerablemente
su presencia territorial en momentos en que su oferta de servi-
cios técnicos y de acompañamiento institucional eran de vital
importancia para los más de mil municipios pequeños del país y
no supo elaborar una serie de efcientes controles externos que
regularan la actividad de las entidades territoriales.
La única reforma realmente palpable del Estado central
fue su “huída” de las regiones para quedarse ensimismado en
Bogotá. Su representación territorial se convirtió en una percep-
ción difusa para los habitantes de las regiones, fragmentada en
algunas políticas sectoriales elaboradas desde la capital sin real
coordinación interministerial y sin que estas se vieran declinadas
y adaptadas a la realidad de cada región. No obstante, a pesar de
su ausencia, la omnipresencia del Estado central en los procesos
territoriales de deliberación y de decisión local sigue siendo
igual de obsesiva que en los tiempos de la más férrea centrali-
zación, sobre todo en razón del estricto encuadramiento de los
ministerios a las políticas públicas locales.
La ausencia de instrumentos y técnicas institucionales ef-
cientes de control del gasto de las entidades territoriales, que
le permitan a la Nación regular la descentralización, respe-
tando al mismo tiempo su autonomía y controlar sin necesidad
de acudir a preasignación del gasto, resultó en la perdida de
la razón de ser de la descentralización: que las decisiones sean
Ordenamiento Territorial
194 195
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
tomadas en el nivel local – no en las ofcinas bogotanas - y que
los responsables locales tengan la sufciente capacidad para
gestionar autónomamente sin necesidad de viajar a Bogotá o
de depender del papel de intermediarios clientelistas de los
caciques locales.
Esta breve y limitada generalización del resultado de 17
años de descentralización, nos pone ante la evidencia de ade-
lantar una investigación sobre las modalidades de control de
cerca de 40% de los ingresos corrientes de la Nación que son
transferidos cada año a las entidades territoriales.
La delimitación del campo de esta ponencia procede de
las nociones de descentralización, Estado central y control del
gasto. Resumiendo la doctrina, podemos defnir la descentra-
lización como la “transferencia de competencias de la Nación a ins-
tituciones administrativas elegidas democráticamente y jurídicamente
distintas de la Nación, que benefcian, bajo la vigilancia de la Nación,
de cierta autonomía de gestión”. Aprehender los controles al gasto
de las entidades territoriales implica necesariamente circuns-
cribir, en esta amplia defnición, aquello que está relacionado
con el ordenamiento jurídico, la ciencia administrativa y las
fnanzas públicas nacionales. Desde este ángulo, se tratará
en este estudio de los controles al gasto descentralizado bajo
diversos aspectos que derivan del control que ejercen las con-
tralorías departamentales y municipales y de los controles de
la Nación a las regalías, todo esto dentro del marco de la evolu-
ción de los sistemas de control en el mundo que tienden hacía
un enfoque más en el resultado que en el respeto de la norma
jurídica. De igual modo, es necesario analizar la reforma pre-
vista en el texto del referendo que pretende concentrar el
control en una Contraloría General técnica y pequeña, muy
similar al modelo inglés de la Audit Commission for local authori-
ties para vislumbrar la adaptabilidad institucional de este trans-
plante en nuestro país.
Responder a las inquietudes e interrogantes de esta intro-
ducción, deriva en un análisis del control al gasto en dos tiem-
pos principales, que constituyen la estructura de la siguiente
Ordenamiento Territorial
196 197
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
ponencia. Ante todo, es importante poner de relieve las ten-
dencias generales del control a la gestión de las entidades
territoriales y estudiar la situación del control en Colombia,
que frente a varios países del mundo se caracteriza por la
debilidad de sus controles. Primero: frente a esta situación,
se analiza el sistema de control en Inglaterra para entender
cabalmente la incidencia que tendrá en Colombia la importa-
ción de una modalidad de contraloría muy similar a la de ese
país. Segundo: de esta forma, sobre la base de las diferencias
institucionales y jurídicas entre los dos países, solo queda por
interrogarse sobre los ajustes necesarios para el éxito de la
reforma en cuestión.
Las tendencias modernas del control fscal a las
entidades territoriales y la situación colombiana
Evolución del control del gasto de las entidades territoriales
Lejos de constituir un fenómeno aislado, el proceso de des-
centralización en Colombia iniciado en 1986 se inscribe en un
movimiento de fondo presente en los países de América Latina
y Europa. Esta evolución, que confía el ejercicio de responsa-
bilidades públicas de preferencia a las autoridades más próxi-
mas a los ciudadanos, plantea en nuevos términos el asunto
del control a las entidades territoriales. El control al gasto de
departamentos y municipios, consagrado en la Constitución de
1991, es la contrapartida necesaria al principio constitucional
de autonomía de las entidades territoriales. El control mani-
festa el carácter unitario del Estado y su preeminencia sobre
las instituciones descentralizadas.
El control constituye una condición de la confanza de los
ciudadanos en la democracia local. También permite asegurar
la preeminencia de los intereses nacionales sobre los intereses
locales y mantener la unidad del ordenamiento jurídico. Si estas
fnalidades del control son aceptadas como necesarias para el
ejercicio de la acción administrativa, independientemente de
las diferencias institucionales, en ocasiones muy profundas, los
Ordenamiento Territorial
196 197
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
países democráticos se encuentran frente a la misma difcultad:
¿cómo controlar la gestión de las entidades territoriales sin
vulnerar su autonomía? Los ejemplos de varias democracias
occidentales de Europa y América nos muestran las diferentes
respuestas que han encontrado frente a esta inquietud.
La expresión misma de entidad territorial no designa las
mismas realidades en países unitarios cómo Colombia, Chile,
Francia o Italia, y en ellos de estructura federal cómo Estados
Unidos, Alemania o Suiza. Mientras que en Colombia este
término se aplica al conjunto de entidades públicas diferentes
al Estado central, en los Estados federales solo corresponde
a las entidades de nivel inferior en el seno de las entidades
federadas. Los Estados de la Unión Americana, los Länder
alemanes, los Cantones suizos, no son un desmembramiento
del Estado central; son entidades con carácter de Estado, de
cuya asociación surge el Estado federal. Esto explica que en los
países unitarios se cuente con el mismo sistema de control para
ciudades importantes y para minúsculos municipios, y que el
Estado central ejerza por lo general el control. Esto nos per-
mite entender también que en Alemania el control del gasto y
de la gestión del Land lo organice este último, y no el Estado
federal, y que sea este mismo Land el que ejerza el control
externo de los municipios situados en su territorio.
Pero mas allá de estas diferencias, que revisten de la organi-
zación y de las estructuras del control, la naturaleza del control
sobre el gasto y la gestión de las entidades territoriales es un
tema de actualidad en Colombia y en los países del mundo desa-
rrollado. El referendo que será votado en octubre de 2003, busca
eliminar las contralorías descentralizadas para remplazarlas por
un control de auditorias en manos de una Contraloría central.
Esta reforma se inscribe en la evolución de la naturaleza de los
controles comprobada en Europa y en el continente americano
cómo consecuencia de los procesos de descentralización.
El primer rasgo de esta mutación reside en la disminu-
ción, inclusive en la eliminación de la tutela administrativa
del Estado central, y de una manera general, aquella de
Ordenamiento Territorial
198 199
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
las entidades territoriales “superiores” sobre las entidades
“inferiores”. Esto se traduce en la reducción o supresión
de los controles a priori y su reemplazo eventual por con-
troles a posteriori.
1
En la medida en que subsisten controles,
a priori o a posteriori, la tendencia es que se limiten a la
legalidad de las decisiones excluyendo apreciaciones sobre
su oportunidad. El ejemplo colombiano es característico
de esta tendencia. El gobierno central no puede anular
unilateralmente actos de un municipio cómo ocurría antes
de 1986, año en la cual se aprobó la elección popular de
alcaldes que de facto suprimió la tutela del Estado central
y del departamento sobe los municipios.
La reducción o la desaparición de las tutelas ejercidas por
los órganos del Estado central o por aquellos de la entidad
territorial superior, se vio acompañada del surgimiento de una
nueva modalidad de control llamado “control externo” por
no relevar de procedimientos o de agentes dependientes de
la entidad sometida al control (diferentemente del “control
interno”). Este control externo no se interesa exclusivamente,
o prioritariamente, en el respeto de la legalidad en las actua-
ciones de las entidades territoriales. Busca en la organización
de la entidad que examina las debilidades que pueden causarle
riesgos anormales: de contencioso administrativo, civil o penal,
degradación de la situación fnanciera, provisión de bienes
públicos de mala calidad, etc. En grandes líneas, esta moda-
lidad de control se interesa en todo aquello que impide a la
entidad territorial “optimizar” la utilización de sus recursos: es
la búsqueda de la “best value for money” en términos del sistema
inglés de auditorias.
Esta evolución tiene nombre: se trata de las técnicas de
auditoria, que permiten formular una opinión exterior e inde-
pendiente sobre la calidad de la gestión de una entidad terri-
torial dirigida a todos los interesados: alcalde, corporaciones

1 Este paso se dio en Colombia con la Constitución de 1991. Se eliminaron las autorizaciones
previas. La Constitución consagró el control selectivo y a posteriori de la Contraloría General
de la Nación y de las Contralorías descentralizadas.
Ordenamiento Territorial
198 199
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
administrativas, electores y contribuyentes y por supuesto los
poderes públicos centrales. Esta diferenciación entre el con-
trol de legalidad y un examen más amplio que englobe aspec-
tos económicos de la gestión (búsqueda de un gasto público
racionalizado, de la efcacia y de la efciencia) conduce a que el
control sea ejercido por autoridades diferentes. En España, el
control administrativo de la legalidad de los actos de los muni-
cipios lo ejercen conjuntamente las autoridades regionales y el
Delegado del Gobierno central en las comunidades autónomas;
el control externo corresponde conjuntamente al Tribunal de
Cuentas español y a Tribunales Regionales de cuentas creados
y fnanciados por las autonomías cómo ocurre en Alemania
con las Landsrechnungshöfe. En Argentina cohabitan la Corte
de cuentas para el Estado central y las Cortes provinciales
que vigilan el gasto provincial. En Francia, la Constitución de
1958 confía al Prefecto (agente desconcentrado del gobierno
central en el nivel intermedio) el control administrativo de la
legalidad de los actos administrativos, mientras que el examen
de la gestión es competencia de las cámaras regionales del Tri-
bunal de cuentas creadas concomitantemente con las reformas
de descentralización de 1982.
Pero la disminución de las tutelas no implica que los Esta-
dos centrales renuncien a ejercer controles sobre las fnanzas
de las entidades infranacionales. En efecto, si bien intervienen
menos en el detalle del gasto y de la gestión cotidiana de las
entidades territoriales, los nuevos parámetros de control se
enfocan en la situación fnanciera global de estas últimas. Este
nuevo enfoque no se limita a asegurar que las fnanzas locales
no se encuentren en défcit. Se interesa de igual forma en con-
tener el gasto local en un nivel compatible con las necesidades
macroeconómicas del Estado central.
El control del gasto previsto en la Constitución de 1991
tenía como norte otorgar a las entidades territoriales modernos
instrumentos para la gestión enmarcados en esta tendencia. Es
importante mirar entonces el balance en materia de control
luego de más de una década de la Constitución de 1991.
Ordenamiento Territorial
200 201
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
La situación en Colombia: el “autocontrol” de
las entidades territoriales
Las contralorías descentralizadas
La desaparición de la tutela del Estado central y del departa-
mento sobre el municipio, se tradujo en la supresión de los
controles a priori y su reemplazo por controles selectivos y a
posteriori. La naturaleza de esta modalidad de control porta
esencialmente sobre la legalidad de las decisiones del munici-
pio excluyendo apreciaciones sobre la oportunidad. En efecto,
el control consiste esencialmente en la verifcación de las cuen-
tas, de la liquidez y de los bienes a contabilizar. Son controles
defnidos a partir de reglas de contabilidad pública, y tienen
por objeto el respeto de estas reglas. La Constitución y la ley
prevén que los controles pueden ir más allá y abarcar la ges-
tión fnanciera en su conjunto. Para la ejercer estos controles,
la Ley 42 de 1993 autoriza a las contralorías a contratar con
sociedades privadas
La política general de control es defnida por una institu-
ción independiente, la Contraloría General de la Nación. Su
misión consiste en organizar el control de las cuentas, exa-
minar la gestión del Estado y determinar la responsabilidad
fscal cuando haya lugar a ella. Confía el control del gasto, de
gestión, presupuestal y fnanciero de las entidades territoriales
a las contralorías departamentales y a las contralorías munici-
pales en aquellos municipios donde existan.
2

Las contralorías de las entidades territoriales no están
sometidas jerárquicamente a la Contraloría General. Pero
en virtud de una modalidad llamada control preferente, esta
última puede realizar controles sobre las entidades territoria-
les, pero sin que tengan el necesario carácter sistemático para
asegurar la efcacia del control. Son descentralizadas y dotadas

2 De acuerdo con la Ley 617 de 2000, únicamente los distritos de categoría especial y los muni-
cipios de más de 100 000 habitantes pueden crear sus propias contralorías. En los municipios
que no pertenecen a estas dos categorías, corresponde a las contralorías departamentales el
control de su gestión.
Ordenamiento Territorial
200 201
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
de autonomía fnanciera y de gestión, lo que les permite mane-
jar autónomamente sus propios asuntos. Los contralores loca-
les son nombrados por el Consejo Municipal y por la Asamblea
Departamental sobre una terna escogida por los Tribunales.
En un recorrido por algunos países de Europa, y Norte
América, encontramos que solo en Finlandia y Suecia existe
un sistema de control del gasto y de la gestión de las entidades
territoriales similar al nuestro. En Finlandia y en Suecia las
autoridades del Estado central no tienen competencia para
supervisar la gestión y el manejo de las cuentas de los munici-
pios. Estos últimos nombran su propio comité de auditoria y a
los auditores según criterios políticos.
3
Únicamente los tribu-
nales están autorizados para controlar la legalidad de los actos
administrativos de los municipios sin que estos puedan pro-
nunciarse sobre la oportunidad de las decisiones municipales.
Sin embargo, a diferencia de nuestro país, en Suecia existe
un control administrativo de legalidad sobre ciertos actos
administrativos de los municipios, ejercido por autoridades
del Estado central presentes en el nivel intermedio. Existe una
combinación de controles repartidos entre comisiones admi-
nistrativas desconcentradas (salud, educación, por ejemplo),
y el agente desconcentrado en el nivel intermedio (Landsho-
ving), consistente en controles a posteriori y en algunos casos en
controles previos. El control administrativo sueco es un com-
plemento necesario al control de la gestión porque se centra
en la legalidad de los actos administrativos. En esto Suecia se
diferencia de nuestro país, ya que cuenta con controles sis-
temáticos de la administración central sobre los actos de los
municipios, cosa que no se da en Colombia.
En Colombia el sistema de control del gasto se traduce en
la práctica en un “auto-control” de las entidades territoriales.
De esta forma no se ven sujetas a un genuino control externo
de sus actos. Se creyó que atribuyéndole autonomía de gestión

3 Conseil de l’Europe, Le contrôle et l’Audit des Collectivités Locales, Communes et Régions
d’Europe No. 66, Editions du Conseil de l’Europe, Strasbourg.
Ordenamiento Territorial
202 203
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
a las contralorías y otorgándoles a los jueces la conformación
de la terna de contralor, se convertirían en una modalidad de
control externo. Y no fue así; las consecuencias son hoy muy
graves. La corrupción se aprovecha de este vacío de control.
Los contralores por lo general no tienen independencia real ya
que son nombrados por aquellas personas que deben contro-
lar. El presupuesto de las contralorías no es girado de manera
oportuna por la entidad territorial e inclusive en ocasiones,
no es girado para presionar en forma indebida al órgano de
control cuando ejerce una vigilancia seria y efcaz poniendo
de presente prácticas administrativas inefcientes e incluso
teñidas de corrupción.
4
Además, la autonomía de gestión ha
sido utilizada para proveer cargos públicos a la clientela de los
políticos locales. Por otro lado, la debilidad técnica de las con-
tralorías les impide integrar los métodos modernos de audito-
ria, que sin lugar a dudas constituirían una preciosa ayuda en
el proceso de toma de decisiones en lo municipal.
Los actos de las entidades territoriales no están someti-
dos a un control administrativo de legalidad
Los actos administrativos de las entidades territoriales tienen
ejecución de iure desde el momento mismo de su publicación. La
Constitución tomó el camino de no limitar constitucionalmente
la autonomía de las entidades territoriales por vía de un control
administrativo de legalidad. Solo el Articulo 305 numeral 10
prevé lo que podría interpretarse como un control administrativo
de legalidad sobre los actos de los municipios. En este artículo se
establece que el gobernador tiene poder de revisión de los actos
administrativos de los ciudadanos y de transmitirlos al tribunal
administrativo en caso de haber constatado una irregularidad.
La única declinación legal de esta disposición constitucio-
nal la encontramos en la Ley 11 de 1986 y se limita a describir
el procedimiento de transmisión de estos actos al tribunal

4 AMAYA OLAYA, U.A., (2003), El control en el pequeño municipio, en Problemática de los pequeños
municipios en Colombia ¿Supresión o reforma?, Universidad Externado de Colombia – Konrad
Adenauer Stiftung, Bogotá.
Ordenamiento Territorial
202 203
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
administrativo competente. La ley no prevé transmisión obli-
gatoria de los actos de los municipios al gobernador como si
ocurre en países como Chile, Francia, Alemania o Dinamarca,
en donde los municipios están obligados a transmitir sus actos
administrativos no al ejecutivo seccional sino al representante
desconcentrado del Estado en el nivel intermedio.
Por otro lado, debido a la autonomía municipal, el gober-
nador no tiene poder para obtener información sobre la
actividad municipal, por ejemplo solicitando informes sobre
un proceso de contratación – como si ocurre en España, en
donde el ejecutivo regional está habilitado para ello – ni está
facultado para recibir información complementaria en una
situación de comprobación de un acto ilegal. De esta forma,
sin transmisión obligatoria de los actos administrativos y sin
prerrogativas para obtener información sobre la actividad de
los municipios, el Artículo 305, numeral 10, sencillamente no
tiene alcance práctico. El gobernador se ve reducido al simple
rol que puede cumplir cualquier ciudadano del común solici-
tándole a un juez la anulación de un acto.
Pero si en el país existiera un control de legalidad, difícilmente
podría estar en cabeza del gobernador. Los departamentos son
una entidad territorial situada en pie de igualdad con el munici-
pio. Al no existir dependencia estatutaria de los municipios con
el nivel intermedio (como ocurre en los países regionales, España
e Italia, por ejemplo), el control de legalidad no puede estar en
cabeza del gobernador sino del Estado central; es el caso de países
unitarios como Francia, Suecia o Inglaterra. Lo mismo pasa en
países federales como Alemania, en donde el poder de controlar
reside en el Land y no en entidades territoriales intermedias.
La falta de un control de legalidad es sin lugar a dudas uno de
los problemas más graves del proceso de descentralización que se
da en Colombia. Los municipios y departamentos, bajo la égida de
una autonomía local mal comprendida, no son objeto de un des-
concentrado y efciente control administrativo sobre la legalidad
de sus actos. Es una situación grave que afecta la certeza jurídica
de los ciudadanos y se convierte en un factor de inseguridad jurí-
Ordenamiento Territorial
204 205
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
dica. El vacío de control de legalidad, como el defectuoso control
del gasto, permite un terreno fértil a la corrupción. Pensar que el
ciudadano del común ejercerá un continuo control de legalidad
sobre los actos administrativos es ilusorio por la complejidad del
mundo de la administración pública moderna.
De igual forma, la complejidad de las administraciones
modernas, la multiplicidad de los textos legales, la tecnicidad
de algunos procedimientos administrativos, como es el caso de
la contratación pública, exigen la conformación de tecnocra-
cias locales competentes que garantice capacidad de gestión a
las entidades territoriales y evitar así los riesgos de ilegalidad,
y en algunos casos extremos, la responsabilidad penal. Difícil-
mente se le puede exigir a un alcalde de uno de los más de mil
pequeños municipios de un país, que sea un experto en temas
de contratación o que conozca al detalle el complejo régimen
de las entidades territoriales. Su legitimidad proviene de ser un
líder en su comunidad; no de ser un excelso jurista.
Por la falta de un control de legalidad, la sola malla de segu-
ridad de los actos administrativos ilegales está en los jueces, más
aún en los jueces penales. Son innumerables los casos de gober-
nadores, pero sobre todo de alcaldes y concejales, “empapela-
dos” por los jueces represores debido a actos que muchas veces
corresponden al desconocimiento de los temas administrativos.
De ahí se explica la “penalización” de la política y la
administración pública, y por lo tanto un cierto descrédito
de la descentralización. Un permanente control penal de la
administración pública es inadecuado. La psicología del juez
penal es represiva por naturaleza, y además diferente de la del
administrador. Pero sobre todo, en sociedades democráticas,
el derecho penal, por su carácter represivo y la gravedad de
sus sanciones, debe ser la Ultima Ratio. La administración debe
siempre mantenerse como el juez primero de sus actos.
5


5 En países como Francia, España, Italia, Polonia o Suecia, para solo citar algunos, los actos
de las entidades territoriales deben ser transmitidos a las autoridades desconcentradas del
Estado central en el nivel intermedio o a las autoridades regionales en España e Italia. Su
papel consiste en verifcar la legalidad de los actos y en caso de constatar ilegalidad, intentan
remediarla con las autoridades locales o solicitan a los jueces competentes su anulación.
Ordenamiento Territorial
204 205
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
El control a las regalías
El control y la vigilancia de la utilización de las regalías recae
en la Comisión Nacional de Regalías de acuerdo con la Ley
141 de 1994 que las creó. La Comisión, órgano centralizado
en Bogotá, dispone de atribuciones de inspección a las entida-
des territoriales y está habilitada para contratar interventorías
administrativas y fnancieras. En caso de comprobar irregu-
laridades, la Comisión tiene la facultad de suspender giros y
nombrar un tercer ejecutor.
En recientes auditorias de la Contraloría General de la
República, se estableció que el control y la vigilancia del gasto
de las regalías es inefciente.
6
Se aducen las siguientes defcien-
cias en el control:
• Obras sin ejecución, inconclusas, de mala calidad o que no
le sirven a la comunidad.
• Desvío de regalías predeterminadas a un gasto específco a
gastos de funcionamiento.
• Violación de la Ley 80 de 1993 en el proceso de contrata-
ción de proyectos fnanciados con regalías.
• La Comisión Nacional de Regalías no posee información
sufciente para conceptuar sobre la ejecución de los pro-
yectos, ni el uso dado a los recursos del Fondo Nacional de
Regalías durante las vigencias 1996, 1997 y 1998.
Las razones que explican los escasos resultados en el control
y en la vigilancia del gasto de las regalías son las siguientes:
• Es apenas obvio que la estructura centralizada y reducida
de la Comisión Nacional de Regalías es inadaptada para
un país de nuestras condiciones geográfcas en el cual la
ejecución del gasto está ampliamente descentralizada.
• La naturaleza del control de las interventorías: se limitan
a aspectos administrativos y fnancieros. Solo verifcan que
el proyecto cumpla con los requisitos legales sin que exis-

6 RESTREPO, J.A.; VELANDIA O.; TORO, J.J; (2002), ¿Para qué han servido las regalías? Propuesta
de redistribución. En Economía Colombiana y Coyuntura Política; Contraloría General de la
República; Ed. 290, junio de 2002.
Ordenamiento Territorial
206 207
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
tan inspecciones in situ. Son muchas las obras certifcadas
como concluidas por interventorías y que ni siquiera se
han iniciado.
7
• La Comisión no cuenta con el personal sufciente para revi-
sar los informes que presentan las entidades territoriales
sobre el manejo de las regalías directas.
La situación del control a las regalías denota un descontrol
notorio. Es de amplio conocimiento su apropiación indebida
por grupos al margen de la ley. Por otro lado, la organización
centralista del control en manos de una comisión de regalías
acantonada en Bogotá y sin los medios técnicos y humanos para
asegurar la debida utilización de estos recursos, plantea con
urgencia una reforma del control de estos preciosos recursos.
Las auditorías externas
El proyecto de referendo sometido al escrutinio popular en octu-
bre de 2003, propone reformar el Artículo 272 de la Constitución.
Se busca eliminar las contralorías departamentales, distritales y
municipales para otorgar a la Contraloría General de la Nación
el control fscal de las entidades territoriales. Para cumplir con
esta función, la Contraloría podrá apoyarse en el auxilio técnico
de fundaciones, corporaciones, universidades, instituciones de
economía solidaria, o empresas privadas escogidas en audiencia
pública, previo concurso de méritos. Las decisiones administrati-
vas serán de competencia privativa de la Contraloría.
De ser aprobado este artículo, los cambios en el sistema
de control fscal serán sustanciales. El control a la gestión de
las entidades territoriales quedaría en manos de una Contra-
loría General, pequeña y técnica, con auditorias externas. Se
remplazaría de esta manera a las contralorías departamentales
y municipales. Contaríamos con un sistema real de control
externo del gasto.
La reforma propuesta se inspira claramente en el llamado

7 GARCÍA, M.F., (2002), Regalías, un problema de todos; En Economía Colombiana y Coyuntura
Política; Contraloría General de la República; Ed. 290, junio de 2002.
Ordenamiento Territorial
206 207
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
modelo Westminster, de control del gasto, que se diferencia del
modelo Europeo-continental que reposa en una institución
nacional de control independiente de los diferentes poderes
públicos (Tribunales de Cuentas y Tribunales Regionales de
Cuentas) y del modelo escandinavo – aun cuando en desuso
– cuyo pilar son los ombudsman parlamentarios. El modelo
Westminster se basa en instituciones dependientes del poder
legislativo (National Audit Offce para el Estado central y Audit
Commission para las entidades territoriales en Inglaterra; Gene-
ral Accounting Offce para las cuentas del tesoro federal y en
varios estados de EE.UU. como Wyoming, Alabama y Texas,
encontramos Auditores de Estado).
En el Reino Unido se creó en 1983 la Audit Commission for
local authorities in England and Wales, que como se propone para
Colombia en el referendo, consiste en un organismo cuya misión
es organizar el control de las cuentas y de examinar la gestión
de las entidades territoriales. Esta comisión tiene sede en Lon-
dres y dispone un personal modesto de aproximadamente 200
personas. La institución debe autofnanciarse y recibe aportes
de las entidades territoriales. La comisión nombra auditores de
la empresa privada y del Audit District Service (entidad pública de
auditoria, “brazo armado” de la Comisión de Auditoria. Cuenta
con cerca de 1500 funcionarios, la mayoría de los cuales son
auditores), para ayudar a las entidades territoriales a mejorar la
efciencia de sus servicios por vía de auditorías de gestión basa-
das en el sistema de best value for money.
8

De aprobarse el referendo, nuestro país fundaría su sis-
tema de control del gasto de las entidades territoriales en una
estructura muy similar a aquella que encontramos en el Reino
Unido. El modelo inglés se muestra, a primera vista, muy atrac-
tivo. La naturaleza del control es la efcacia de la gestión, la
consecución de objetivos y su posterior evaluación con base en

8 También conocido como sistema de las 4 C: challenge, compare, consult, compete. Este sistema
de benchmarking permite a los auditores, sobre la base de complejos indicadores de resultado,
identifcar rápidamente las debilidades de una organización y analizar con sus responsables
la manera de mejorar los resultados.
Ordenamiento Territorial
208 209
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
criterios propios a la gestión moderna del New Public Manage-
ment. Se contrapone al de sus vecinos del continente europeo
cuyo control se centra en instancias jurídicas bajo la forma de
tribunales de cuentas y que es en esencia un control jurídico,
9

y por consiguiente menos volcado hacía el paradigma de la ges-
tión pública moderna: la obtención de resultados y la efcacia
de las políticas públicas.
Sin embargo, mal haríamos pensando que el control del gasto
de las entidades territoriales inglesas y de los países anglosajones
reside única y exclusivamente en comisiones centrales de audi-
toria. El sistema de control del gasto en estos países es mucho
mas complejo y las auditorías no son más que un elemento entre
varios que conforman el sistema de control en su totalidad. El
control reside tanto en comisiones de auditoría como en arreglos
constitucionales que otorgan al Estado central poderes de control
previo y directo sobe las entidades territoriales.
El sistema de control en Inglaterra
El control del gasto por vía de arreglos constitucionales
En los países del common law, la autonomía de las entidades terri-
toriales no tiene la consagración constitucional con que cuenta
en los países de tradición constitucional y administrativa euro-
peo-continental. En el Reino Unido no hay constitución escrita
que limite la soberanía del Parlamento. Por otro lado, es una
constante en las ex-colonias británicas con constituciones fede-
rales, que no existan disposiciones protectoras de la autonomía
municipal. En los Estados Unidos y en Canadá, cada Estado indi-
vidualmente considerado puede fjar libremente las estructuras
y competencias de los municipios.
10
En este sentido, el Gobierno

9 Esta afrmación es relativa. Los tribunales de cuentas han integrado métodos modernos de
evaluación de resultados, y sobre la economía de los medios empleados. Por ejemplo, las
Cámaras Regionales de cuentas francesas realizan esta modalidad de control paralelamente a
sus funciones tradicionales de control jurídico, pero sin que ejerzan jurisdicción en su papel
de auditores.
10 NORTON, A., (1994), International Handbook of Local and Regional Government, Londres, Alder-
shot, pág. 75.
Ordenamiento Territorial
208 209
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
central (Londres o los Estados de la Unión Americana, por
ejemplo) determina la organización de las entidades territo-
riales, qué servicios prestan, cuáles tienen la opción de prestar
y cómo deben administrarlos.
11
Los límites de la actividad de
una entidad territorial son establecidos por la doctrina del ultra
vires (exceso de poder), según la cual las autoridades locales no
están facultadas para emprender alguna actividad sin haber sido
expresamente autorizada por el parlamento. Cualquier entidad
territorial que intente actuar sin el respaldo legal y expreso de la
ley, puede ser impedida de hacerlo por orden judicial. Es decir,
las entidades territoriales solo pueden hacer aquello que les ha
sido expresamente atribuido por ley. En este sentido el princi-
pio del ultra vires hace que en la práctica los municipios de los
Estados Unidos y de Inglaterra tengan menos “autonomía” que
aquellos de sus homólogos de tradición romano-germánica. En
efecto, el carácter de personas jurídicas de derecho público que
ostentan las entidades territoriales en los países de Europa con-
tinental y de Latinoamérica, se caracteriza por su competencia
general de atribución que las diferencia de las otras personas
jurídicas de derecho público que tienen un objeto taxativo. El
origen legal de estas competencias de las entidades territoriales
faculta al Parlamento inglés, potencialmente ilimitado, o a los
cuerpos legislativos de los Estados de la Unión Americana para
modifcar las competencias municipales sin limitaciones de tipo
constitucional, como si ocurre en nuestros países con el princi-
pio constitucional de autonomía de las entidades territoriales.
12


11 En los Estados Unidos las competencias locales están específcamente defnidas por la
legislación de los Estados federados. La doctrina del ultra vires fue plasmada en la Judge Dillon’s
rule (regla del juez Dillon) en 1870, según la cual los municipios solo pueden ejercer aquellas
competencias que le han sido expresamente otorgadas granted in express words. La tradición del
home rule tiene como linderos el principio de ultra vires. En NORTON, A., Ibídem.
12 En el pasado se pensaba que la autonomía local tenía estatus en las tradiciones de gobierno
que constituyen la unwritten constitution inglesa. Sin embargo, el gobierno Thatcher demostró
que la tradición de autonomía local no protegió a los municipios de los embates centralistas
del gobierno conservador. Por otro lado, es una constante en las ex-colonias británicas
con constituciones federales, que no existan disposiciones protectoras de la autonomía
municipal. En los Estados Unidos y en Canadá, cada Estado individualmente considerado
puede fjar libremente las estructuras y competencias de los municipios. NORTON, A., op.cit.,
pág. 75.
Ordenamiento Territorial
210 211
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
El control ejercido por el gobierno central
Vimos que el Parlamento inglés es potencialmente ilimitado
para fjar las competencias y los recursos de las entidades terri-
toriales. Emanación del poder legislativo, el ejecutivo recibe
amplio poderes del Parlamento para ejercer controles directos
sobre las entidades territoriales.
Las relaciones entre el gobierno central y las entidades
territoriales se basan en leyes específcas que determinan
la naturaleza particular de la relación de responsabilidades
correspondientes. Aun cuando la tendencia general de las
modalidades de control tiende hacia los controles selectivos
y a posteriori, los arreglos constitucionales citados garantizan
al gobierno inglés una amplia gama de controles previos y de
tutela que se traducen en la práctica en un cogobierno de las
entidades territoriales por los ministerios londinenses.
Los controles previos (a priori)
El gobierno inglés no cuenta con una organización periférica
desconcentrada homogénea para las actividades del Estado
central, como ocurre con los agentes desconcentrados del
ejecutivo en el nivel intermedio de Europa Continental. El
control se ejerce a través de departamentos ministeriales des-
concentrados según la materia a tratar (GOR: Government offces
for the regions) que cuentan con una capacidad de ingerencia
considerable en las actividades locales (poderes de inspección,
autorizaciones previas al gasto, intervenciones y poder de sus-
tituirse a las actividades locales, e inclusive anulación de actos
de las entidades territoriales.
Estas son algunas de las modalidades de control previo:
• Capacidad legislativa sin limitaciones constitucionales que
protejan la autonomía de los municipios: la mayoría de los
proyectos de ley que determinan las competencias de las
entidades territoriales son presentados por el gobierno
central. En este sentido, el gobierno que cuente con una
mayoría efectiva en el Parlamento ejerce un control sig-
Ordenamiento Territorial
210 211
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
nifcativo sobre las entidades territoriales. El volumen de
esta legislación presentada por los ministerios sectoriales
aumentó sensiblemente con el esfuerzo del gobierno That-
cher por controlar el gasto de las entidades territoriales.
13

• Transferencias. Los gobiernos locales ingleses se caracteri-
zan por la poca autonomía fnanciera con que cuentan si
los comparamos con sus vecinos del continente. Dependen
en cerca de 80% de sus recursos de las transferencias del
gobierno central. El gobierno de Londres no tiene limi-
taciones de tipo constitucional para fjar el monto de las
transferencias lo que le otorga un poder de infuencia y
presión sobre las entidades territoriales. Mas aun, el equi-
valente a nuestro ministerio del Interior (Department of the
Environment) está facultado para penalizar las entidades
territoriales que excedan los límites de gasto impuestos por
el Ministerio reduciendo hasta 60% de las transferencias.
14
• El endeudamiento de las entidades territoriales está some-
tido a un estricto encuadramiento legal de autorizaciones
previas. Solo pueden endeudarse sobre la base de “autori-
zaciones de crédito” otorgado por los ministerios sectoria-
les respectivos.
15

• La cofnanciación (City Challenge y Single Regeneration
Budget) está estrictamente controlada por Londres. Todo
proyecto cofnanciado está sujeto a una estrecha supervi-
sión que permite anular unilateralmente al ministerio del
Interior toda contratación que contenga vicios en la licita-
ción. Es un verdadero control de oportunidad. El ministe-
rio, al anular la contratación está facultado para pedir una
nueva adjudicación.
16

• Varias leyes autorizan al Ministerio del Interior asumir com-
petencias de las entidades territoriales cuando prueben
que no han sido ejercidas o cumplidas incorrectamente.

13 GOLDSMITH, M., (2002), Central Control over Local Government. A Western European com-
parison, en Local Government Studies, vol. 28, No. 3, autumn 2002, págs. 91-112.
14 BIRCH, A., The British System of Government, Routledge, Londres, pp. 234.
15 BIRCH, A., Ibídem, pág. 234.
16 BIRCH, A., Ibídem, pág. 235.
Ordenamiento Territorial
212 213
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
La Country and Planning Act de 1990 (ley de urbanismo) es
un ejemplo claro ya que permite al Ministerio asumir las
competencias de la entidad sancionada.
17
El control posterior y selectivo (a posteriori) por medio
de las auditorias
El gobierno central cuenta con amplio poderes que le permiten
controlar a posteriori tanto la legalidad como la oportunidad
de las actuaciones de las Entidades territoriales. El Department of
the Environment, encargado de la supervisión de las autoridades
locales, dispone de un poderoso instrumento que le permite
obtener la información para actuar directamente sobre las
entidades territoriales: la comisión de auditoria de las entidades
territoriales.
Esta comisión, cuyos miembros son nombrados por el
Department of the Environment, envía cada año verifcadores a
las entidades territoriales. Su misión consiste esencialmente
en verifcar los presupuestos locales y los libros de contabi-
lidad. Debe igualmente identifcar las causas de derroche y
malversación de los dineros públicos y proponer soluciones
para eliminarlas. De manera general, las auditorias anali-
zan las decisiones tomadas por las autoridades locales para
asegurar que fueron efcientes. Para ello dispone de varios
instrumentos. Puede proceder a todos los controles in situ
que estime convenientes y acceder a todos los documentos
ofciales del municipio.
La ley también le otorga amplios poderes. Puede prohibirle
a un municipio que tome determinada decisión, o de ejecu-
tar una decisión, si prevé gastos ilegales. Si por ejemplo las
auditorías del gobierno central verifcan al fnal de la vigencia
presupuestal que algunos gastos no están justifcados, es decir
no están autorizados por una ley expresa en virtud del princi-
pio del ultra vires, el auditor está facultado para desautorizar el
pago y exigirle a los funcionarios su posterior reembolso. Un

17 BIRCH, A., Ibídem, pág. 235.
Ordenamiento Territorial
212 213
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
caso trivial que ilustra los poderes del gobierno central se dio
en 1963. Obligó a lo funcionarios de un municipio a pagar el
costo de dos telegramas enviados a Krutschev y a Kennedy en el
que hacían un llamado a la paz durante la crisis de los misiles
cubanos. El argumento esgrimido era que ese tipo de gastos no
estaban autorizados por vía legal. De igual forma, la auditoria
puede prohibir decisiones de las autoridades locales si se tra-
ducen eventualmente en una futura mala operación fnanciera
para el municipio.
18

Los controles ejercidos por las auditorias son de oportuni-
dad. Se trata de una valoración sobre la decisión tomada. De
igual forma, son una ayuda a la gestión de los municipios. Pero,
en últimas, constituyen un instrumento del gobierno central
para obtener información sobre la gestión de los municipios
en aras de ejercer controles directos previos o a posteriori.
De esta forma el Department of the Environment puede san-
cionar a un municipio reduciéndole las transferencias si se
verifca por vía de auditoría que ha gastado más de lo que la
ley le autoriza. De igual modo, provee información a los minis-
terios sectoriales para controlar directamente, por medio de
sus dependencias desconcentradas, la prestación de servicios
como educación, policía local y vivienda social, anulando o
modifcando decisiones cuando la ley se los autorice.
El papel de las agencias
Para entender el control al gasto ejecutado localmente en el
Reino Unido, no podemos olvidar la importancia que tienen
en estos países las famosas Nexts Steps Agencies. Estos organismos
cumplen en Inglaterra y en varios estados americanos un papel
que en Colombia y en Europa continental corresponde en
muchos casos a las entidades territoriales.
Los “quangos” (quasi autonomous non-governmental organi-
sations: organizaciones no gubernamentales semi-autónomas)
tienen jurisdicción regional o infraregional. Desde la llegada de

18

BIRCH, Op. Cit.
Ordenamiento Territorial
214 215
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
los conservadores al poder en 1979, estos organismos compues-
tos por funcionarios nombrados por los ministerios, se han mul-
tiplicado sustituyéndose a las autoridades locales en la prestación
de varios servicios anteriormente en cabeza de ellas. Entre 1992 y
1993, estas agencias recibieron un presupuesto de 37 millares de
libras esterlinas, que representaron un equivalente a 2/3 de las
transferencias a las entidades territoriales. Los funcionarios que
trabajan en las agencias son aproximadamente 50.000 frente a
los 23.000 concejales de toda Inglaterra y Gales.
19

Estas agencias, si bien con una amplia autonomía geren-
cial, en últimas están enlazadas con los ministerios centrales
en virtud de una relación jerárquica, cordón umbilical que le
permite al gobierno central controlar sus actos. A los ministerios
sectoriales les corresponde la regulación de los subsidios a las
agencias y vigilan de igual forma los contratos y convenciones
que frman. En últimas, si bien estas agencias tienen autonomía
para la obtención de los resultados que constituyen su objeto
jurídico, persiste un control directo de los ministerios que se
traduce en la práctica en un control de tutela.
20
Esto implica que
una fracción muy importante del gasto local sigue siendo con-
trolada directamente, en virtud de lo que podríamos entender
como un control jerárquico, por los ministerios centrales.
Las auditorías como control de la gestión de las
entidades territoriales: los ajustes necesario para
el éxito de esta reforma
Como pudimos observar, la posibilidad con que cuenta el
gobierno central inglés para proceder a cambios fundamen-
tales en las estructuras administrativas y en las modalidades
de control de las entidades territoriales es reforzada por la
ausencia de una constitución escrita. Para adoptar reformas o

19 DUNLEAVY, P., (1999)Les Institutions Supérieures de Contrôle dans un environnement en mutation,
en Revue Française d’Administration Publique, No. 90, avril-juin 1999, págs. 285-291.
20 El conjunto de estas agencias locales y regionales se conocen como el local state (que para
nosotros vendrían siendo autoridades desconcentradas), para diferenciarlas de otros térmi-
nos como local authorities y local government que agrupan lo que nosotros conocemos como
autoridades descentralizadas. BIRCH, A. H., ibídem, pág. 187.
Ordenamiento Territorial
214 215
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
reforzar los controles, el gobierno solo necesita de una mayo-
ría simple en las dos cámaras del Parlamento. De igual modo,
el pensamiento tradicional británico sobre el gobierno de las
autoridades locales está impregnado de utilitarismo, lo que
privilegia la importancia de las capacidades funcionales y la
efcacia administrativa.
En Inglaterra la teoría del acto administrativo no existe. El
control sobre la administración inglesa se hace sobre la acti-
vidad de los funcionarios por un eventual “exceso de poder”
(ultra vires). En este sentido, el Parlamento inglés otorga a las
autoridades centrales poderes de acción unilateral en materia
de salud, de seguridad, de urbanismo de tal forma que cuenta
con el poder de ordenar, hacer desistir, inspeccionar, exigir la
producción de actos a los funcionarios locales.
21

La ausencia de los formalismos comentados, presentes
en las administraciones públicas de Europa continental y de
América Latina, hace que el poder central inglés disponga de
margen de maniobra signifcativo en el control del gasto de las
entidades territoriales, pudiendo establecer controles previos y
de tutela sobre las entidades territoriales.
En los países de tradición legal romano-jurídica como
Colombia, el poder central dispone de poderes mas reducidos,
debiendo acudir a los jueces para anular decisiones de las auto-
ridades locales.
Con las reformas de descentralización y la elección de las
autoridades locales en nuestro país se suprimió de facto la rela-
ción jerárquica entre gobierno central y autoridades locales y
su corolario el poder de tutela. Se consagró una talanquera
constitucional al poder del legislador al consagrar la autono-
mía de las entidades territoriales que impide al ejecutivo o el
legislativo anular directamente sus actos, revocar su contrata-
ción pública o desestimar sus actos por criterios de oportuni-
dad tal como ocurre en Inglaterra.

21 CASSESE, S., (2000), La construction du Droit Administratif. France et Royaume Uni.
Montchrestien, Paris, 2000, pág. 126.
Ordenamiento Territorial
216 217
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
En efecto, nuestras administraciones locales producen
actos administrativos, y el presupuesto, que es un acto adminis-
trativo, una vez ejecutado, solo puede ser controlado por vía
jurisdiccional. Sin la intervención de las autoridades de con-
trol, independientes del ejecutivo, no hay manera de anular los
actos de las entidades territoriales.
Frente a estas observaciones varias dudas surgen frente a la
viabilidad de un sistema de control del gasto fundado en audito-
rías externas. Si bien se puede importar a nuestro país el esquema
inglés de organización de la Comisión de auditoría de las entidades
territoriales, lo que no se puede hacer es adoptar la integralidad
del sistema de control que se basa en arreglos constitucionales pre-
cisos en ese país, en poderes de control directo de los ministerios
londinenses y en una auditoría al servicio del control directo del
gobierno central que extrapolados a Colombia o a la mayoría de los
países de Europa continental, son a todas luces inconstitucionales.
Sin embargo, la reforma constitucional prevista en el refe-
rendo es positiva o por lo menos mejor que la situación actual
que vive el país con las contralorías descentralizadas. De esta
forma, por fn contaríamos con un genuino control externo
de la gestión de las entidades territoriales. Control sobre la
gestión que debe ser complementado con controles adminis-
trativos de legalidad para garantizar la seguridad jurídica de los
actos administrativos y luchar contra la corrupción.
¿Qué ocurriría en el país en materia de control si lo funda-
mos exclusivamente en una contraloría central diseñada según
el modelo inglés de Comisión de auditoría?
• Contaríamos con un control externo de la gestión de los
municipios basado en técnicas modernas de medición de
resultados de las políticas públicas infranacionales. Más
que un control en sí, los municipios contarían con ele-
mentos de ayuda en la toma de decisiones y de mejora de
su gestión. De ahí que corramos el riesgo de confundir las
funciones de consejo y control.
• Pero no habría un control administrativo sistemático de los
actos jurídicos de las entidades territoriales. Las auditorias,
Ordenamiento Territorial
216 217
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
que se realizan por lo general una vez al año, corren el riesgo
de convertirse en una comprobación de irregularidades ya
consumadas Al contrario de lo que ocurre en Inglaterra,
la administración central colombiana no dispondría de los
controles administrativos directos desconcentrados con que
cuentan las autoridades londinenses para frenar a tiempo
una licitación indebida, revocar un contrato ya otorgado o
desautorizar una licencia de construcción. Los municipios
y departamentos quedarían sin control y vigilancia jurídica.
Solo una vez al año, sabremos, ya tarde, las posibles irregula-
ridades cometidas por funcionarios inescrupulosos
Por estas razones, para garantizar el éxito de la reforma
prevista en el referendo se necesita complementarla con un
control administrativo de legalidad ejercido por el gobierno
central. Así mismo, la Contraloría General asumirá con esta
nueva modalidad de control un verdadero reto de reformas
internas y capacidad de gestión. Por último, la efcacia del
nuevo sistema de control de auditorias dependerá en gran
parte de la publicidad que se le haga a los informes. Veamos.
• El control de legalidad ejercido por autoridades adminis-
trativas es una fgura poco conocida en el país. En ocasio-
nes es confundida con el control de tutela. Mientras que
en los países de Europa continental es común encontrarla
bajo varias modalidades, curiosamente no existe en Colom-
bia. Consiste en la capacidad que tienen las administracio-
nes centrales o territoriales (Länder alemanes, autonomías
españolas…) para controlar la concordancia de los actos
administrativos de las entidades territoriales con la ley gene-
ral. No se trata de un control de valoración u oportunidad
porque está estrictamente ceñido al respeto de la legalidad,
ni de un control previo porque los actos administrativos
tienen ejecutoria desde su promulgación. Para cumplir
este papel, las administraciones controladas deben trans-
mitir los actos administrativos a las autoridades encargadas
del control (por lo general el ministerio del interior y sus
agentes desconcentrados en el nivel intermedio; prefectos,
Ordenamiento Territorial
218 219
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
en Francia; Ejecutivos autonómicos y en subsidio Delegados
del Gobierno central, en España; Regierungs Praesident, en
algunos Länder alemanes; Landshoving, en Suecia; Commis-
sario del Governo, en Italia; Intendente, en Chile; Artmand,
en Dinamarca…) que tienen como función remitirlos a
los jueces competentes si comprueban irregularidades.
22

Corresponde exclusivamente al poder judicial la anulación
de los actos administrativos de las entidades territoriales.
Este control es simétrico con el control fnanciero que ejer-
cen los tribunales de cuentas en estos países porque estos
últimos, a diferencia de lo que ocurre en materia penal,
no están habilitados para iniciar investigaciones de ofcio.
En Colombia tenemos el problema de no contar con un
representante desconcentrado en los departamentos que
cumpla esta función (circunstancia que sitúa a Colombia
en excepción notable frente a los países de Europa con-
tinental que la mantienen en su gran mayoría) ya que los
gobernadores difícilmente pueden realizar esta función
al no tener superioridad estatutaria sobre los municipios
como ocurre en países regionales como España e Italia.
• La efcacia de los informes de las auditorias en Inglaterra,
Estados Unidos y Canadá depende ampliamente de la
publicidad que se les da a sus informes. Los resultados de
las auditorias son constantemente publicados y los electo-
res disponen de toda la información disponible para san-
cionar a los políticos en las siguientes elecciones. El sistema
funciona muy bien en los Estados Unidos y en Canadá,
pero muy mal en Japón en donde la independencia de los
audit comissionners no es asegurada, lo que hace inefciente
la comunicación al público de sus trabajos y explica el pro-
blema de corrupción que tiene ese país.
23
Este punto debe
hacernos refexionar en Colombia. La credibilidad del sis-
tema anglosajón de auditorías reposa en la confanza puesta

22 FONDRAZ, L., Le Contrôle de légalité des Actes des Collectivités Territoriales. Approche Comparatiste,
en Revue Administrative, Paris, No. 307.
23 BLANC, J., Finances Locales Comparées, LGDJ, Paris, pág. 142.
Ordenamiento Territorial
218 219
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
en los auditores por lo cual mucha atención tendremos que
poner en garantizar la independencia de las auditorias pri-
vadas. Por otro lado, dudas surgen sobre la relación entre
información provista al público y la acción que tomemos
para sancionar a políticos indelicados. En los países latinos
la participación de los ciudadanos en los asuntos locales
es de lejos inferior a la de países como Estados Unidos en
donde la tradición del home rule está anclada en la historia
y en la tradición de ese país y difícilmente tiene parangón
en Colombia. El comportamiento cívico y asociativo de los
norteamericanos, su apego al municipio y la sensibilidad de
los tax payers no es fácilmente exportable a nuestro país.
• Por otro lado, el esfuerzo de reorganización y de adap-
tación de la Contraloría General de la Nación a la nueva
modalidad de control va a ser muy grande. El reto será con-
trolar 1098 municipios y sus respectivos establecimientos
públicos. En Inglaterra, país que cuenta con menos de 400
entidades territoriales, los auditores del District Audit con-
trolan aproximadamente 13.000 organismos (entre entida-
des territoriales y el NHS, servicio nacional de salud) esto
junto con los auditores privados a quienes les corresponde
el 30% de estos controles.
24
De igual forma, la Contraloría
debe estar en capacidad de fjar los indicadores de resultado
y de calidad de los servicios que va a evaluar. En Inglaterra
son aproximadamente 120, entre los cuales encontramos
el porcentaje de basuras recicladas, los puntos de alum-
brado público defectuosos o el costo promedio semanal de
las viviendas sociales subsidiadas por las municipalidades,
indicadores en muchos casos irrelevantes en un país como
el nuestro que no ha logrado proveer todos los servicios
públicos básicos en la mayoría de los municipios del país.
Por último, el trabajo de la Contraloría colombiana será sin
duda más arduo que el de su homóloga británica. Recor-

24 MALLE, F.; MENGUY, Y., Le Contrôle des Comptes Publics Locaux en Angleterre et au Pays de Galles,
en Revue de l’Administration, La Documentation Française, Paris, No. 165.
Ordenamiento Territorial
220 221
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
demos que en Inglaterra muchas de las competencias que
en nuestro país ejercen los municipios están en cabeza
de agencias reguladas y controladas por el gobierno cen-
tral. En Colombia, por el contrario, toda la gestión de los
municipios recaería en la Contraloría, lo que genera dudas
sobre la capacidad de una entidad central para lograr el
control del gasto en un país descentralizado.
Conclusión
La necesidad de controlar de manera efciente el gasto de las
entidades territoriales es una verdadera exigencia institucio-
nal. De la capacidad de organización del Estado central para
cumplir el control, depende en parte el éxito del proceso de
descentralización. Las consecuencias son de primer orden no
sólo en términos de acompañamiento técnico a los municipios
en el ejercicio de sus competencias, sino igualmente para la
confanza de los ciudadanos en las instituciones.
Del efectivo control al gasto también depende el futuro
de un proceso de descentralización por ahora semi-des-
centralizado, complejo, opaco, construido sobre el díptico
Estado central-municipio. Con un control efciente del
gasto se liberará la autonomía de las entidades territoriales,
por ahora limitada por transferencias predeterminadas y la
omnipresencia reglamentaria de los ministerios sectoriales.
El punto es de trascendental importancia. Toda interroga-
ción sobre el futuro de la descentralización, que a todas
luces necesita de un nuevo impulso, confgura un horizonte
de reformas con la mira en continuar el proceso y profundi-
zarlo. Pero ahondar en la descentralización no implica un
“fuga desembocada” en la lógica de transferencia de com-
petencias y recursos a las entidades territoriales. Hacerlo, en
las circunstancias actuales, relevaría una actitud hipócrita del
Estado central, que con el argumento siempre políticamente
correcto de transferir más, se desentendería en los munici-
pios y departamentos de problemas que él mismo ha sido
incapaz de resolver históricamente.
Ordenamiento Territorial
220 221
La necesidad de reordenamiento del control al gasto de las entidades territoriales
Toda propuesta sobre el futuro de la descentralización
debe partir de la ccomprobación de verdaderas exigencias
en el plano institucional para poner en equilibrio el conjunto
de la organización pública, aspecto que implica como punto
central el control efciente del gasto ejecutado por las entida-
des territoriales, condición sine qua non para hacer avanzar de
manera responsable la descentralización.
La reforma de los controles a las entidades territoriales
prevista en el referendo, es un buen primer paso por constituir
un verdadero control externo sobre sus actos. No obstante, la
reforma debe ser adaptada a la realidad jurídica y administrativa
del país. Todo transplante contiene el riesgo de ser incompa-
tible. Por ello, importantes ajustes deben ser introducidos a la
reforma. En administraciones públicas como la colombiana, el
elemento jurídico está mucho mas presente que en administra-
ciones de corte anglosajón. Aspectos como la introducción de
controles administrativos de legalidad que sean sistemáticos, son
imprescindibles para que la reforma prevista en el referendo le
entregue por fn al país un control adecuado del gasto público.
Esta ponencia fue comentada por Clara López Obregón, Audi-
tora General de la República
Bibliografía
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en Problemática de los pequeños municipios en Colombia
¿Supresión o reforma?, Universidad Externado de Colombia
– Konrad Adenauer Stiftung, Bogotá.
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MALLE, F.; MENGUY, Y., Le Contrôle des Comptes Publics Locaux en
Angleterre et au Pays de Galles, en Revue de l’Administration,
La Documentation Française, Paris.
NORTON, A., (1994), International Handbook of Local and
Regional Government, Londres, Aldershot.
RESTREPO, J.A., VELANDIA O., TORO, J.J., (2002), ¿Para
qué han servido las regalías? Propuesta de redistribución. En
Economía Colombiana y Coyuntura Política, Contraloría
General de la República, Ed. 290, junio de 2002.
Ordenamiento Territorial
222
Este libro se terminó
de imprimir en el mes de octubre
del año 2003, en los talleres
de Grafvisión Editores
Bogotá D.C. - Colombia

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