Les régions et l’Europe : contre les Etats ?

Note préliminaire : Dans le cadre de notre étude, nous avons été amenés à interviewer de façon
informelle les personnes suivantes :
- Céline Chateau – Administratrice au sein du Comité des régions
- Jean Louis Bourlanges – Ancien député européen et professeur à Sciences Po Paris
-Véronique Auger – Journaliste française, rédactrice en chef et présentatrice de l’émission « Avenue de
l’Europe » sur France 3.
- Peter Spiegel – Journaliste au Financial Times, Brussels bureau chief.
Avertissement : les réponses aux interviews retranscrites dans cette étude ont été données à titre
personnel, elles ne sont en aucun cas représentatives des positions officielles des institutions
concernées et n’engagent pas ces dernières.
Introduction
  « Nous ne sommes pas seulement d’une province mais d’une région. Elle est une part de notre
identité » Fernand Braudel (historien français).
Les 26 régions de France représentent autant de déclinaisons possibles de l’identité française. A
l’échelle européenne, on dénombre plus de 90 000 collectivités locales et régionales avec des profils
divers et des caractéristiques politiques, géographiques et économiques très différentes. L’Allemagne
se compose par exemple de 16 Etats fédérés tandis que l’Espagne regroupe 17 régions autonomes. De
son côté, le Royaume-Uni compte 4 nations elles-mêmes composées de plusieurs collectivités. Si l’on
considère que l’identité européenne est en réalité formée par l’agrégation de 28 identités nationales, on
pourrait même envisager qu’elle se morcelle en centaines d’identités régionales représentatives des
peuples de toute l’Europe. Dans certains cas, ces identités régionales sont tellement fortes que des
mouvements apparaissent pour promouvoir leur particularisme, ils sont qualifiés de « régionalistes ».
  Le régionalisme, au sens d’un mouvement ou d’une doctrine affirmant l’existence d’entités
régionales et revendiquant leur reconnaissance, s’est développé dans l’ensemble des pays de l’Union
européenne en profitant notamment des politiques de dévolution, délégation et décentralisation mises
en place par les Etats. Il prend des formes diverses et exprime des revendications différentes si bien
qu’il est difficile d’identifier les mouvements qui en relèvent. Toutefois, il possède fréquemment une
dimension politique qui s’exprime à travers des partis dits « régionalistes » présents dans quasiment
tous les pays de l’Union.
  Ces partis présentent des profils divers (taille, place dans le système politique national etc.). Ils
relèvent par ailleurs d’idéologies et de familles politiques différentes et expriment des revendications
plus ou moins radicales - qui vont de la simple défense et valorisation de leur particularisme identitaire
à des revendications autonomistes, fédéralistes voire séparatistes - via des projets et des modalités
d’action variés (au sein ou en dehors du système politique). Il serait donc délicat voire impossible d’en
donner une définition.
  Pour Daniel-Louis Seiler, « l’élément qui déconcerte le plus les politologues habitués à des
schémas simples, voire simplistes, comme le dualisme droite-gauche ou, plus sophistiqués, comme
l’axe droite-centre-gauche, est le caractère dispersé sinon éclaté qu’offrent ces partis dès qu’on tente
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de les appréhender par ce biais. ». Il précise que « les plus efficaces d’entre les partis régionalistes
apparaissent comme des fronts qui rassemblent des militants de gauche, du centre et de droite au nom
d’une cause qui échappe à la confrontation entre droite et gauche. Cette cause, c’est la défense de la
singularité de leur région, de l’identité régionale […] ». Il en conclut que « en définitive, unies ou
divisées, radicales ou modérées, les formations régionalistes constituent des partis identitaires distincts
aussi bien de la droite et de la gauche classiques que du nationalisme étatique qu’incarne, par exemple,
en France, le Front national ».
  Pascal Delwit se rapproche de cette analyse puisqu’il considère que la notion de « famille de
partis » n’est pas appropriée en ce qui concerne les partis régionalistes dans la mesure où les
divergences précitées les empêchent de former une alliance qualitativement importante à l’échelle
européenne. Il dégage toutefois des points communs: « d’un point de vue électoral, les partis
politiques régionalistes sont souvent des acteurs modestes voire inexistants à l’échelle de l’Etat
nation » et ce sont souvent « des petits partis en termes absolus ». Mais ces éléments ne suffisent pas à
élaborer une définition qui appréhenderait le phénomène dans toute sa complexité.
  Les partis régionalistes ont récemment été mis sur le devant de la scène, notamment le Scottish
National Party qui tire profit de l’organisation prochaine du référendum écossais dont les
conséquences possibles intéressent beaucoup les médias européens. Néanmoins, il serait inexact de
parler d’un phénomène nouveau. Selon Pascal Delwit, il serait plus pertinent de parler de « réveil »
plutôt que « d’émergence » ou d’une « nouvelle famille de partis » puisque grand nombre des partis
régionalistes existaient déjà avant les années 2000 : le Parti Nationaliste Basque (1894), le Sinn Fein
(1907), le Scottish National Party (1934) ou même la Ligue du Nord (1991). Pour lui, la
nouveauté tient davantage au fait que l’on ait observé « dans la dernière décennie, la combinaison
d’une revendication régionaliste avec des traits de formation populiste et/ou d’extrême droite ». Il cite
les exemples de la Ligue du Nord en Italie et du parti régionaliste flamand Vlaams Belang. Ces partis
se distinguent en ce qu’ils prônent un « rejet de l’autre » (respectivement les italiens du sud et les
wallons), que l’on ne retrouve pas, du moins pas de façon aussi exacerbée, chez les autres partis
régionalistes. Ces mouvements, à l’approche des élections européennes, attirent également l’attention
des européens.
Parallèlement à ce phénomène de percée des mouvements régionalistes en Europe, l’élargissement de
l’Union européenne s’est poursuivi cette dernière décennie. Trois vagues successives en 2004, 2007 et
2013 ont ainsi fait passer l’Union de 15 à 28 Etats membres, augmentant de fait considérablement le
nombre de ses régions. De même, l’intégration européenne a été renforcée avec la conclusion de
nouveaux traités. L’adoption du Traité de Lisbonne a apporté d’importants changements institutionnels
favorables à une plus grande prise en compte du fait régional.
Dans quelle mesure le processus d'intégration européen a-t-il participé de l'émergence
des mouvements séparatistes régionaux au sein des Etats membres? De quelle façon ces
mouvements régionalistes envisagent-ils d'utiliser l'Union européenne comme vecteur
d'émancipation?
Quelles seraient les conséquences de ces interactions sur le paysage institutionnel
européen? La région est-elle amenée à devenir la nouvelle entité de référence dans l'Union?
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PARTIE 1 - L'Union européenne  : une aubaine pour l’émancipation des
régions ?

Quelle est l’influence de l'Union européenne sur les régions ? Quel est son rôle dans l'émergence des
mouvements séparatistes régionaux ?

I/ Un rôle direct : l'affaiblissement progressif des Etats - nations
L’Union semble avoir contribué à affaiblir les Etats membres au profit des régions à deux niveaux.
D’une part, par la récupération de compétences d’ordinaire exercées par les Etats (A) et d’autre part
par un renforcement des régions (B).
A) Un affaiblissement par le haut : le transfert de compétences
Depuis la création de la CECA en 1952, la Communauté européenne puis l’Union européenne
ont été dotées de compétences dans de nombreux domaines.
L’Union européenne dispose désormais de compétences exclusives pour lesquelles « seule l'Union
peut légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants, les États membres ne pouvant le faire
par eux-mêmes que s'ils sont habilités par l'Union, ou pour mettre en œuvre les actes de
l'Union » (article 2 TFUE). Ces compétences exclusives relèvent notamment des domaines
suivants (article 3 TFUE) : l'union douanière; l'établissement des règles de concurrence nécessaires au
fonctionnement du marché intérieur; la politique monétaire pour les États membres dont la monnaie
est l'euro; la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune
de la pêche; et la politique commerciale commune.
  Elle dispose également de compétences dites partagées pour lesquelles l’Union et les Etats
membres sont tous deux en mesure de légiférer. Ces domaines relèvent entre autres de la politique
sociale ; de la cohésion territoriale ; de l'agriculture et la pêche ; de l'environnement; de la protection
des consommateurs; des transports; de l'énergie. Toutefois une limite importante réside dans le fait que
« les États membres exercent leur compétence dans la mesure où l'Union n'a pas exercé la sienne. Les
États membres exercent à nouveau leur compétence dans la mesure où l'Union a décidé de cesser
d'exercer la sienne » (article 2 TFUE). La compétence des Etats membres est donc réduite aux
domaines dans lesquels l’Union n’est pas encore intervenue, or le nombre de ces domaines tend à se
réduire progressivement. L’Union dispose enfin d’une compétence pour « définir et mettre en œuvre
une politique étrangère et de sécurité commune, y compris la définition progressive d'une politique de
défense commune » (article 2 TFUE). L’Union possède donc de prérogatives étendues dans des
domaines variés. En vertu de la clause de flexibilité prévue à l’article 352 TFUE, elle peut même agir
au-delà des compétences précitées si l’objectif à atteindre le nécessite (mais cette clause est encadrée
par des restrictions et une procédure stricte).
  Il est important de prendre en compte l’existence des grands principes, prévus à l’article 5
TUE, qui encadrent cette répartition des compétences et son exercice. Ainsi selon le principe
d’attribution, l’Union ne dispose que des compétences qui lui sont expressément attribuées par les
traités. Elle ne possède des prérogatives que dans la mesure où les Etats l’ont décidé, celles-ci étant
subordonnées au consentement préalable des Etats membres. De même, le principe de proportionnalité
prévoit que l’exercice des compétences de l’Union ne peut aller au-delà de ce qui est nécessaire afin de
réaliser les objectifs des traités. Néanmoins, ces compétences touchent à des activités très importantes
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qui relèvent traditionnellement des fonctions régaliennes de l’Etat à savoir notamment assurer la
sécurité extérieure (diplomatie et défense), définir le droit et la justice, détenir la souveraineté
économique et financière en émettant de la monnaie. De plus, on assiste à une expansion progressive
de la sphère de compétences de l’Union parfois au-delà de ce qui est prévu par les traités sous
l’impulsion de la Cour de justice de l’Union européenne. Par une jurisprudence extensive, la Cour a
ainsi fait rentrer de nouveaux domaines dans le champ des compétences de l’Union notamment en
matière de droit pénal (voir par exemple l’arrêt P.I, 22 mai 2012, aff. C-348/09) ou d’attribution de la
nationalité (voir l’arrêt Rottmann, 2 mars 2010, aff. C-135/08).
Par conséquent, en acceptant de transférer des compétences étendues à l’Union européenne, les Etats
semblent avoir eux-mêmes contribué à leur affaiblissement.
B) Un affaiblissement par le bas : le renforcement des régions
Parallèlement à ce phénomène d’affaiblissement des Etats membres, on a pu paradoxalement
constater un renforcement des régions.
Sur le plan économique tout d’abord, les régions ont profité de la politique régionale et de
cohésion mise en place par l’Union. Apparue dans les années 70 suite aux premiers élargissements,
son importance s’est accrue avec l’intégration des pays de l’Europe de l’Est à partir de 2004. Elle
s’applique aujourd’hui à 274 unités régionales dans les 28 Etats membres et représentant le deuxième
poste de dépenses du budget européen après la PAC (Politique agricole commune). D’après le site de
la Commission, cette politique d’investissement vise notamment à « réduire les importantes disparités
économiques, sociales et territoriales qui subsistent entre les régions » de l’Union, avec trois objectifs
principaux : la convergence des niveaux de développement des régions européennes, la compétitivité
et l’emploi, et la coopération territoriale européenne. Le montant alloué à la politique de cohésion pour
la période 2014-2020 s’élèvera à 351 milliards d’euros (contre 347 milliards pour 2007-2013) ce qui
représente environ 36% du budget total de l’Union pour cette même période. Il sera réparti dans deux
fonds structurels - le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds social européen
(FSE) – et dans le Fonds de cohésion. Tous les programmes sont cofinancés par les Etats membres qui
contribuent donc au développement économique de leurs régions. Ces fonds sont utilisés en priorité
pour les transports, la recherche et l’innovation ainsi que pour la protection de l’environnement.
  En observant leur répartition entre chaque Etat membre, il est intéressant de constater que
l’Espagne et l’Italie, deux pays faisant face à des mouvements régionaux séparatistes, arrivent
respectivement en deuxième et troisième position derrière la Pologne. Cependant on ne peut en
déduire une corrélation systématique puisque le Royaume-Uni et la Belgique arrivent respectivement
en douzième et dix-huitième positions. En observant la répartition par régions, on remarque également
que les régions séparatistes ne sont pas celles qui reçoivent le plus d’aides de la part de l’Union
européenne, à l’exception de l’Ecosse. Ainsi ni la Catalogne, ni les régions d’Italie du Nord, ni même
la Flandre ne sont éligibles aux aides liées à l’objectif de convergence or celles-ci représentent 80% du
montant total des fonds. Cela pourrait toutefois expliquer les raisons pour lesquelles, contrairement
aux régions précitées, l’Ecosse, en cas d’indépendance, souhaiterait rester dans l’Union.
  Ainsi, si la politique de cohésion de l’Union européenne a certainement contribué au
renforcement économique des régions, elle n’explique pas seule l’apparition de mouvements
séparatistes régionaux.
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Ce renforcement économique s’est couplé d’un renforcement politique des régions. En effet,
l’adoption du principe de subsidiarité comme principe fondamental de la répartition des compétences
au sein de l’Union a sans nul doute accru le rôle des régions. Consacré à l’article 5 TUE, il vise à
déterminer le niveau d’intervention le plus pertinent dans les domaines de compétences partagées entre
l’Union européenne et les Etats membres. Selon ce principe, les prises de décisions au sein de l’Union
doivent se faire au plus près possible des citoyens. Il garantit donc que l’action soit prise au niveau
local lorsque cela est nécessaire ou avantageux. Dans cette optique, la Commission est tenue, avant de
proposer un acte législatif, d’élaborer un livre vert par lequel elle va notamment consulter les
institutions locales. Par ailleurs, avec le traité de Lisbonne, les régions sont pleinement associées au
contrôle du principe de subsidiarité. Ainsi, le Comité des régions peut désormais contester devant la
Cour tout acte législatif qui ne respecterait pas ce principe.
A la fois cause et conséquence de ce qui précède, l’influence des régions dans le processus
décisionnel européen a aussi été progressivement renforcée. Celles-ci sont représentées au sein de
l’Union à trois niveaux.
Tout d’abord, la majorité des régions européennes possèdent des représentations permanentes à
Bruxelles. Ces bureaux sont chargés de défendre leurs intérêts auprès des institutions européennes à
travers des activité de lobbying. Ils ont également un rôle de veille législative dans les domaines de
compétence de leur région et doivent informer les collectivités locales de l’impact possible des
politiques européennes sur leurs activités. Ils font la liaison entre les acteurs des collectivités
régionales et les institutions européennes en réseau avec les bureaux des autres régions. A cet égard,
Véronique Auger souligne que « les régions des pays fédéralistes [sont] très bien représentées à
Bruxelles. Les autres s’y sont installées plus tardivement et avec moins de moyens financiers mais
elles rattrapent leur retard en se regroupant ». De même, Céline Chateau précise que « les régions les
plus influentes, celles qui sont notamment dotées de pouvoirs législatifs comme en Allemagne,
Belgique, Royaume-Uni, Autriche, Portugal, Finlande, Espagne et Italie, développent leurs propres
liens avec les institutions européennes et avec leurs propres représentations régionales à Bruxelles ».
L’influence de ces instances semble donc disparate selon les régions.
Deuxièmement, les régions sont représentées au Parlement européen. Certes, si l’on omet
l’exception britannique, les élections européennes ne sont pas organisées selon un système de
circonscriptions régionales mais la majorité des députés européens prennent tout de même en compte
les intérêts locaux et régionaux dans leur travail parlementaire. Selon Olivier Costa, « En fonction des
dossiers, des configurations politiques et de leurs choix et intérêts personnels, [les députés européens]
se font tour à tour les représentants des Européens, de leurs compatriotes, de leurs électeurs ou des
habitants de leur région ou commune. En outre, leurs activités sont guidées dans bien des cas par leur
expérience locale, comme en témoigne le choix des exemples concrets qui étayent leurs
argumentations ». Cette défense des intérêts locaux n’est pas le propre des députés régionalistes, la
plupart des députés européens partagent cet objectif. Cela s’explique par le fait que « toute activité
politique est liée à une identité et à des pratiques sociales propres à un territoire, territoire qui est infra
étatique pour la grande majorité des parlementaires européens, puisqu’ils ne sont ni des responsables
politiques nationaux de premier plan, ni une élite européenne durablement expatriée à Strasbourg et
Bruxelles ». Toujours selon cet auteur, on assiste à une évolution dans la conception de leur mandat de
la part des députés européens. La fonction de représentation des intérêts régionaux, auparavant jugée
« accessoire sinon honteuse », serait désormais perçue comme un moyen de légitimation contre
l’accusation de déficit démocratique. Avec l’accroissement des prérogatives du Parlement européen,
qui en a fait un acteur primordial dans le processus législatif de codécision, les députés ont dû de plus
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en plus prendre en compte l’impact de leurs décisions sur les régions et développer « une conception
plus pragmatique de leur mandat ». De même, les élus locaux « accordent un intérêt croissant aux
travaux du Parlement européen et n’hésitent pas à solliciter «leurs » députés afin qu’ils défendent des
intérêts spécifiques ». Il existe plusieurs illustrations à ce phénomène. Tout d’abord, les origines
géographiques des députés sont prises en compte lors de la constitution des commissions
parlementaires. Les députés régionalistes sont ainsi très présents dans les commissions propices à la
défense des intérêts régionaux (agriculture, politique régionale, environnement…). Il en est de même
de la constitution d’intergroupes régionaux thématiques ou géographique au sein desquels les députés
originaires de régions liées par des enjeux communs peuvent s’entendre pour défendre leurs intérêts
territoriaux spécifiques (voir par exemple les intergroupes « Mer et zones côtières » ou « Minorités
nationales traditionnelles, régions constitutionnelles et langues régionales »). Il est donc rare que les
députés européens négligent totalement les enjeux régionaux dans l’exercice de leur mandat.
  Par ailleurs, la représentation des intérêts régionaux au Parlement européen a été facilitée par
la constitution d’un groupe politique commun entre les écologistes et l’Alliance libre européenne
(ALE), une fédération européenne de partis créée en 1981 qui rassemble plusieurs formations
régionalistes et autonomistes. Bien qu’assez différents, ces deux groupes partagent des objectifs
communs : « le respect des droits fondamentaux (parmi lesquels le droit à l’autodétermination),
l’approfondissement de la démocratie par la décentralisation et la participation directe des citoyens au
processus décisionnel qui les concerne et la construction d’une Union européenne fondée sur le
principe de subsidiarité ». Ce groupe fondé en 1999 sous l’appellation « les Verts/ Alliance libre
européenne » est aujourd’hui le quatrième groupe sur les sept que compte le Parlement européen. Il
regroupe actuellement 58 sièges - issus de 15 pays membres - sur un total de 766 (soit 7,57% des
membres de l’hémicycle) et possède des députés dans toutes les commissions parlementaires, en
particulier dans celles propices à la défense des intérêts régionaux (12 pour la commission
environnement, 10 à l’industrie, 8 au développement régional…). Le nombre de ses élus n’a cessé
d’augmenter depuis sa fondation en 1999 (39 pour la législature 1999-2004, 42 pour celle de
2004-2009 et 58 aujourd’hui). Compte tenu du fonctionnement du parlement européen, faire parti d’un
groupe politique est essentiel pour bénéficier de visibilité et de moyens d’action. Avant 1999, les partis
régionalistes étaient marginalisés dans les grands groupes politiques (Parti populaire ou Socialistes
démocrates) ou bien non inscrits (de par leurs réticences à siéger avec des alliés des gouvernements
auxquels ils s’opposent souvent). L’existence d’un tel groupe politique leur permet en théorie
d’accroître leur capacité d’action dans la défense de leurs intérêts territoriaux. Toutefois, il ne faut pas
surestimer le côté fédérateur du groupe des Verts/ ALE. S’il regroupe actuellement plusieurs députés
issus de partis régionalistes (Scottish National Party, Plaid Cymru...) beaucoup de ces partis restent
rattachés à d’autres groupes politiques. Par exemple, la Ligue du nord compte 7 députés dont 6 sont
membres du groupe eurosceptique « Europe libertés démocratie ».
Enfin et surtout, les régions sont représentées au sein du Comité des régions. Cet organe
consultatif compte 353 membres issus des 28 pays de l’Union qui sont tous des élus ou des acteurs
clés au sein des autorités locales ou régionales de leur pays d’origine. Son rôle est de faire valoir les
points de vue des régions dans le processus décisionnel européen. La Commission, le Conseil et le
Parlement sont tenus de le consulter sur les nombreuses thématiques d’intérêt régional (cohésion
territoriale, transports et télécommunications, énergie, éducation, santé publique, environnement,
emploi etc.) et ils peuvent choisir de le consulter dans tout autre domaine. Le Comité peut émettre des
avis de sa propre initiative, ce qui lui donne l’occasion d’inscrire à l’ordre du jour des questions
préoccupant les pouvoirs régionaux. Créé en 1994, il est initialement conçu comme une assemblée
consultative assurant la liaison entre Bruxelles et l’échelon local. Ses prérogatives vont être
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progressivement augmentées à mesure que s’est affirmée la dimension régionale de l’Union. Avec
l’adoption du traité d’Amsterdam en 1997, ses attributions sont étendues pour couvrir environ les deux
tiers des propositions législatives de l’UE. Par la suite le traité de Lisbonne, entré en vigueur en 2009,
va considérablement renforcer le rôle du Comité des régions et donc l’influence des régions.
Premièrement, il va reconnaître explicitement et pour la première fois le principe d’autonomie locale
et régionale au sein des Etats membres. Le mandat du Comité est aligné sur celui du Parlement
puisque sa durée passe de quatre à cinq ans. De plus, il élargit son domaine de compétences en y
ajoutant la protection civile et le changement climatique et consacre la cohésion territoriale comme
objectif fondamental de l’Union. Il prévoit également que le principe de subsidiarité s’applique non
seulement au niveau national mais aussi régional ce qui signifie que l’Union est tenue de respecter les
prérogatives locales. Par ailleurs, le Comité est désormais associé à l’ensemble du processus législatif
et peut suivre toutes ses étapes. Il devient obligatoire de le consulter non seulement pour la
Commission et le Conseil mais aussi pour le Parlement et ce, dès la phase pré législative. La
Commission doit ainsi procéder à de larges consultations, et tenir compte, par un examen approfondi,
des dimensions locale et régionale avant de proposer de nouveaux actes législatifs. Cette contribution
des régions au processus législatif semble justifiée lorsque l’on sait que les collectivités locales et
régionales mettent en œuvre 70% de la législation européenne. Enfin et surtout, le traité de Lisbonne
dote les régions et le Comité de nouveaux instruments politiques et juridiques pour faire respecter
leurs prérogatives. D’une part les parlements régionaux, avec l’accord des parlements nationaux, ont
un droit de regard sur la législation via le « mécanisme d’alerte précoce » par lequel il peut être
demandé le réexamen d’un projet de texte législatif qui ne respecterait pas le principe de subsidiarité.
D’autre part, le Comité des régions peut désormais introduire une action légale devant la Cour de
justice si une loi européenne ne respecte pas le principe de subsidiarité (en particulier si elle remet en
cause des compétences locales) ou si, durant la procédure législative, les institutions européennes ont
négligé les droits institutionnels du Comité. L’ensemble de ces nouveautés est favorable à une
meilleure prise en compte des intérêts locaux et à un renforcement de l’influence des régions à
l’échelle européenne.
  Pour Céline Château, l’avantage de la représentation par le Comité des régions par rapport au
Parlement est « de privilégier une approche collective et transparente, où toutes les régions (et autres
niveaux de collectivités) ont des chances égales de faire valoir leur point de vue ». Elle considère
toutefois que « les représentations par le Comité et par le Parlement ne devraient pas être opposées,
mais peuvent être complémentaires. D'ailleurs, les avis du Comité qui ont le plus d'impact sont ceux
qui sont relayés par le Parlement ».
Si l’Union européenne garde une « attitude relativement neutre sur la question de l’organisation
interne des Etats membres » (Jean-Louis Bourlanges), on ne peut nier qu’elle a directement contribué
à renforcer les régions sur un plan économique, politique et institutionnel.
II/ Un rôle indirect : le paradoxe de la construction communautaire
La dimension paradoxale de la construction européenne réside dans le fait que la poursuite de
l’élargissement et de l’intégration au sein de l’Union (B) ne s’est pas accompagnée de l’émergence
d’une identité européenne (A).
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A) L’absence d’identité européenne comme alternative
Le rôle de l’Union européenne dans le réveil du régionalisme possède aussi une dimension plus
sociologique et culturelle. En effet, l’affaiblissement des Etats décrit ci-dessus et la fragilisation de
l’identité nationale qui en résulte n’ont pas été compensés par la création d’une identité européenne
alternative dans laquelle les citoyens pourraient se reconnaître. En conséquence, ils se rabattent sur
leur l’échelon local et leur identité régionale.
  La disparition des monnaies nationales au profit de la monnaie unique est un exemple
frappant. La monnaie est en effet une composante importante de l’identité nationale et son abandon
marque un affaiblissement de cette identité. Max Gallo, ancien eurodéputé français, avait dit dès 1999
«L’euro est aujourd’hui un fait mais je crains qu’il ne conduise à l’émiettement de la France en régions
et au triomphe du communautarisme». A cet égard, il est intéressant de remarquer que la majorité des
Etats faisant actuellement face à des mouvements séparatistes font partie de la zone euro (Espagne,
Italie, Belgique).
  Pour Jean Quatremer, « le réveil des « nationalismes » locaux […] n’aurait pu être évité que si
un « peuple européen » avait remplacé ou s’était superposé aux identités nationales, ce qui n’a pas été
le cas : l’Union reste avant tout une union d’États et ceux-ci font tout pour empêcher l’émergence
d’une conscience européenne qui transcenderait les identités nationales ». Cette absence d’une
conscience européenne alternative a conduit à un « regain des identités locales là où elles existaient ».
Ce phénomène touche particulièrement les Etats nations hétérogènes où des identités régionales fortes
existaient déjà historiquement (l’Espagne, l’Italie, le Royaume-Uni).
  Alors que l’Union européenne est devenue un espace de décision primordial, cette absence de
sentiment européen, de conscience européenne est paradoxale. Elle peut s’expliquer de plusieurs
façons. Tout d’abord, les Etats membres de l’Union ne partagent pas tous la même langue, la même
religion, les mêmes traditions. S’ils partagent la même histoire, celle-ci est souvent faite de guerres
dont la mémoire divise parfois plus qu’elle n’unifie. S’ils partagent des valeurs démocratiques, la
notion de ces valeurs peut différer d’un Etat à l’autre. Par ailleurs, les mécanismes traditionnels qui
font que les citoyens s’attachent à leur Etat sont absents dans l’Union européenne : il n’y a pas
d’impôts européens, les citoyens n’élisent pas directement l’institution qui fait office de
gouvernement, à savoir la Commission, et la notion de patrie européenne est faible voire inexistante
puisqu’ils n’ont jamais eu à se battre pour l’Union.
  Beaucoup d’experts semblent partager cette vision et mettent en évidence la faiblesse voire
l’absence d’une identité européenne et le maintien de l’identité nationale comme identité de référence
pour les individus. Pour Véronique Auger « les individus s’identifient de plus en plus aux trois niveaux
[européen, national et local] selon l’endroit où ils se trouvent. L’identité européenne étant la moins
forte ». Peter Spiegel et Céline Chateau soulignent que ce sentiment diverge selon l’origine des
individus et leur métier. Pour cette dernière : « L'identité d'un citoyen de 'grand' pays centralisé comme
la France est probablement plus nationale que celle d'un citoyen de pays fédéral, comme l'Allemagne,
où elle sera plus régionale, ou encore celle d'un citoyen de petit pays comme les Pays-Bas ou le
Luxembourg qui se verront peut-être plus facilement européen. En ce qui concerne les fonctionnaires
européens, a fortiori quand ils vivent depuis longtemps à l'étranger, l'identité est forcément moins
attachée aux territoires ». De même Peter Spiegel affirme « I have found very few Europeans who see
themselves primarily as European, and those tend to be among the elites or those who have families
that are from two or more European countries” (Je connais très peu d’européens qui se perçoivent en
premier lieu comme tels, et ceux-ci font plutôt partie des élites ou viennent de familles originaires de
deux pays européens ou plus).
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  Ces éléments sont confirmés par les Eurobaromètres. Ainsi dans les sondages réalisés entre
1990 et 2006, à la question « Vous arrive-t-il de penser que vous êtes non seulement un citoyen
(nationalité) mais aussi un citoyen de l’Europe ? Cela vous arrive-t-il souvent, quelquefois, jamais ? »
le « jamais » l’emporte dans presque tous les pays. Si on constate une évolution d’ensemble avec une
légère baisse du jamais (de 50 à 43%) et une légère hausse du « quelquefois » (de 30 à 38%), la
proportion de personnes répondant « souvent » reste constante (aux alentours de 16%). De plus, ces
sondages confirment des situations disparates selon les pays : ainsi le sentiment européen est beaucoup
moins important au Royaume-Uni (66% des sondés répondent « jamais » contre 8% « souvent » en
2005) qu’au Luxembourg (où on observe la tendance inverse avec respectivement 28% et 38%).
L’absence de conscience européenne semble donc une réalité et constitue un cause plausible du réveil
des mouvements régionalistes en Europe.
B) L’élargissement et l’intégration comme facteurs d’encouragement
Mais paradoxalement, la poursuite de l’élargissement et de l’intégration au sein de l’Union
européenne a aussi pu constituer un facteur d’encouragement pour les mouvements régionalistes.
L’existence de l’Union européenne représente tout d’abord une garantie pour les régions. Dans
l’hypothèse où celles-ci, une fois indépendantes, seraient en mesure de devenir membres de l’Union,
elles se verraient offrir un cadre rassurant en termes d’échanges économiques (monnaie, marché
unique) mais aussi de sécurité (protection de l’OTAN). Ainsi la perspective d’une plus grande
autonomie ou même d’une indépendance représente moins « un saut dans l’inconnu » (Jean
Quatremer) et encourage l’émergence de telles revendications. Pour Jean-Louis Bourlanges, les
régions indépendantistes trouvent dans l’Union « le moyen de se distancier de l’état central sans pour
autant plonger dans le vide ».
  Les phases d’élargissement semblent avoir eu des effets similaires. D’après Véronique Auger
« l’information transitant mieux d’un pays à l’autre les pays les plus fédéralistes comme l’Allemagne
ont commencé à donner envie aux régions des pays les plus centralisés comme la France ». De plus, la
perspective d’élargissement prochaine à des pays comme la Serbie et le Monténégro, augmentant
d’autant plus le nombre d’Etats membres, tempère fortement la menace d’une « mise à l’écart de
l’Europe en cas de sécession » (J. Quatremer). Il semble en effet peu crédible que l’Union européenne
refuse d’intégrer des régions comme la Catalogne ou l’Ecosse dont le poids géographique et
économique est plus important que pour certains de ses Etats membres.
  L’Union européenne a donc joué un rôle indéniable et continue d’avoir une certaine
responsabilité dans le phénomène d’émancipation des régions. Nous allons analyser en détails
quelques exemples de ces mouvements régionalistes en nous concentrant sur leurs relations avec
l’Union européenne.
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PARTIE 2- Les mouvements régionalistes européens : points communs et
différences
Exemples de l’Ecosse, la Catalogne et la Ligue du Nord
I/ Régionalisme et Indépendance : quelle place pour un nouvel État écossais en Europe ?
“Le sentiment national a une signification très forte en Écosse, il a été entretenu au cours des siècles
en dépit de notre appartenance à l’Union depuis plus de trois cent ans. Pendant tout ce temps, nous
avons eu nos propres systèmes législatifs et éducatifs, différents de ceux des autres parties du
Royaume-Uni. Nous sommes une nation ancienne et fière. ”.        Colin Keir,
  Le 18 septembre prochain, les Écossais vont être appelés à se prononcer sur la sortie de
l’Écosse d’une Union établie en 1707 avec la couronne d’Angleterre donnant naissance au Royaume-
Uni de Grande Bretagne. À moins de six mois de la tenue de ce référendum historique pour l’avenir
constitutionnel de l’Écosse, le Parti Nationaliste Écossais (SNP), dirigé par son leader charismatique et
Premier Ministre Alex Salmond, mène une campagne effrénée afin de convaincre une majorité des
électeurs à voter en faveur de l’indépendance de cette nation ancienne et fière. Les derniers sondages
indiquent que plus de 40% des Écossais se prononcent désormais en faveur d’une sortie de l’Union,
alors que 45% s’y opposent. Les derniers 15% d’électeurs indécis apparaissent comme une cible qui
intéresse particulièrement le SNP et les responsables de la campagne en faveur du « Oui » au
référendum.
  Depuis le lancement en mai 2012 de la campagne pour le référendum pour l’indépendance, la
vie politique écossaise et britannique s’est vue également marquée par le développement d’un autre
débat portant sur la place éventuelle d’une Écosse indépendante au sein de l’Union européenne. La
création d’un nouvel État à l’issue d’un processus de sécession avec un État déjà membre de l’Union
constituerait une situation sans précédent. Le caractère inédit de cette situation, allié au silence des
traités face au cas en présence, contribue à animer les débats entre les partisans d’une Écosse
indépendante en Europe et ceux pour qui une adhésion du nouveau pays se révèlerait quasiment
impossible. Les récentes déclarations du Président de la Commission européenne, José Manuel
Barroso, jugeant l’entrée de l’Écosse dans l’Union « très difficile, voire impossible » n’ont pas manqué
de susciter les critiques de nombreux experts juridiques à travers l’Europe.
  L’Écosse, en dépit de sa situation géographique périphérique, est une région très attachée à
l’UE économiquement et politiquement. Toutefois ce sentiment bienveillant à l’égard de l’UE n’a pas
été toujours de rigueur au nord de la frontière anglaise. Ainsi, une majorité d’Écossais se serait
prononcée en faveur d’une sortie du Royaume-Uni de l’Union lors du référendum de 1975 (Mitchell
et. Leicester : 1999). Les gouvernements conservateurs et la rapide montée en puissance du SNP à la
fin des années 1980, ont contribué à convaincre le parti travailliste, britannique et Écossais, de changer
sa position vis-à-vis de l’Union Européenne. Aujourd’hui le SNP, premier parti d’Écosse est partisan
d’une « Ecosse indépendante au sein de l’Union Européenne »et a publié en novembre 2013 un Livre
Blanc intitulé : « l’Écosse dans l’Union européenne » exposant les ambitions de sa stratégie
10
européenne et critiquant l’attitude agressive du gouvernement de Westminster et sa proposition de
futur référendum sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union. Le SNP semble ainsi voir en l’Europe un
moyen de rassurer l’électorat Écossais dans la perspective de l’indépendance tout en légitimant ses
arguments. Dans le cadre de notre étude, nous chercherons à identifier les éléments à l’origine de cette
aspiration à rejoindre l’UE et pourrons ainsi souligner le caractère sincère ou au contraire opportuniste
de la stratégie de l’exécutif écossais.
  Comme le souligne Colin Keir, le sentiment national et nationaliste est très prégnant en Écosse
depuis plusieurs siècles. Ce sentiment s’incarnera dans la montée en puissance du SNP dans la seconde
moitié du XXème et se réalisera finalement dans l’engagement du parti travailliste pour la création
d’un Parlement Écossais à la fin des années 1990. Le nouveau gouvernement écossais, va être dès lors
chargé de mettre en œuvre la législation européenne sans pouvoir défendre directement les intérêts du
peuple écossais à Bruxelles. Cette frustration, issue partiellement du contrôle prudent réalisé par le
Gouvernement britannique, participera encore davantage de la volonté d’émancipation des
nationalistes Écossais au sein de l’Union européenne.
A) Le nationalisme écossais : de l’Home Rule à la dévolution
  En dépit de l’ordonnancement constitutionnel fixé par les Actes de l’Union (Acts of the Union)
en 1706 et 1707, le nationalisme Écossais est resté largement répandu au sein de la population grâce
notamment au maintien de l’autonomie de certaines institutions écossaises telles que les systèmes
juridictionnel et éducatif ainsi que l’Église Presbytérienne d’Écosse (The Kirk). Ces institutions,
distinctes de leurs homologues anglaises ou galloises, ont contribué à alimenter le sentiment national
jusqu’à ce que les revendications politiques proto-nationalistes se matérialisent pour la première fois à
la fin du 19
ème
siècle par le biais d’un mouvement prônant la mise en place de la ‘Home Rule’ (Nagel :
2004). Les partisans de ce mouvement, issus pour la plupart du parti Libéral, demandaient plus
d’autonomie et de contrôle par les Écossais sur les affaires les concernant directement. En 1928, la
fusion entre le Mouvement de l’Home Rule et la Ligue Nationale des Écossais donne naissance au
Parti National d’Écosse, un des deux partis à l’origine du SNP fondé en 1934. Toutefois jusqu’aux
années 1960, si les électeurs Écossais semblent assez sensibles aux idées d’un gouvernement
autonome, ils ne seront pas enclins à voter pour le parti nationaliste. Le SNP va connaître ses premiers
succès électoraux à partir des années 1970. Néanmoins, en dépit des efforts du SNP associés à ceux du
parti Travailliste Écossaise pour l’organisation d’un référendum sur l’indépendance en 1979, le
quorum de 40% de participation, nécessaire pour la validation du vote, ne sera pas atteint. Cet échec
politique pour le parti Travailliste se traduira notamment par l’arrivée au pouvoir de Margaret
Thatcher. Au cours des gouvernements conservateurs, le parti travailliste commença à se « tartaniser »
parallèlement aux nouvelles victoires électorales du SNP. Un mouvement porté par le parti travailliste,
le parti libéral, les églises d’Écosse et une importante partie de la société civile Écossaise mène jusqu’à
la mise en place de la Convention Constitutionnelle Écossaise (1989 – 1996) qui allait mener
directement à la dévolution. Élu en 1997, sur un programme ayant promis notamment la création d’un
Parlement Écossais, le Labour Party soumet le Scotland Act au vote au Parlement de Westminster. Le
Scotland Act portant création du Parlement Écossais est adopté en Mars 1997 avec plus de 74% des
voix à la Chambre. Quatorze ans plus tard, après avoir remporté plus de la majorité absolue des sièges
au Parlement Écossais lors des élections législatives de mai 2011, le SNP promet la tenue d’un
référendum sur l’indépendance de l’Écosse, un élément de cristallisation de toutes les aspirations
nationalistes.
11
B) Les sympathies écossaises à l’égard de l’Union Européenne
  Parallèlement à ce cheminement vers la création du Parlement Écossais, les différents partis
politiques connaissent une évolution de leur position vis-à-vis de la Communauté puis de l’Union
européenne. Les sympathies écossaises ne furent jamais très significatives au moment de la
construction de la Communauté européenne. Au référendum pour l’entrée du Royaume-Uni dans la
CEE, le soutien au « Oui » était plus faible en Écosse que dans l’ensemble du Royaume-Uni, environ
58,4% pour un taux de participation de 61.7% en Écosse contre 67.2% en faveur du « Oui » et 62.7%
de participation. De manière générale, l’Écosse, en tant que région périphérique, craignait la
domination des économies riches de la « banane bleue ». L’entrée du Royaume-Uni dans la
Communauté Économique, fut le fruit d’un lobbyisme efficace du parti conservateur, non représenté
en Écosse, auquel était opposé un sentiment d’anti-européisme chez les députés Écossais du parti
travailliste. De son côté le SNP, pourtant bienveillant quant à la communauté européenne dans les
années 1950 et 1960, décida ensuite de faire campagne contre le processus européen d’intégration et la
communauté dans son ensemble en laquelle il semblait voir de l’ordre établi des anciens États Nations
(Keating et Jones : 1991). En 1982, lors de la conférence annuelle du SNP, son leader Gordon Wilson
déclare que « l’adhésion à la Communauté Économique Européenne est incompatible avec les intérêts
nationaux écossais ». Toutefois six ans plus tard, lors de la conférence annuelle du parti en 1988, le
SNP affirme qu’une adhésion de l’Écosse à la Communauté européenne serait acceptable pour une
Écosse enfin à même de défendre ses intérêts dans l’élaboration des politiques communautaires.
  Depuis son arrivée au pouvoir en 2007, le SNP n’a cessé de défendre l’idée d’une « Écosse
indépendante au sein de l’Union Européenne » reprenant ainsi l’expression célèbre et l’ambition
portée par Jim Sillars, député au Parlement britannque et membre du SNP.
  Ce tournant à 180 degrés réalisé par le SNP est à considérer sur le long terme plutôt qu’en
épisodes qui successifs et inattendus. Il s’est agit d’abord pour les premiers eurodéputés SNP de
s’assurer la captation de fonds structurels européens, à l’image de Winnie Ewing pour sa
circonscription des Highlands et Islands. La perspective d’une adhésion à l’Union présente de
nombreux signes susceptibles de rassurer les électeurs sceptiques quant au projet d’indépendance
défendu par le SNP. Le concept d’indépendance de l’Écosse au sein de l’Union permet au SNP de se
distancier par rapport à d’autres parti autonomistes ou indépendantistes européens qui rejettent
catégoriquement toute perspective d’entrée dans l’Union, comme la Ligue du Nord Italienne par
exemple. Le projet Écossais se positionne ainsi de façon plus moderne, plus pragmatique et faisant une
évaluation moins élevée des coûts de la sécession. Par ailleurs, il permet au SNP de prendre clairement
ses distances avec les franges les plus anti-européennes du parti conservateur issues du Thatchérisme.
  De même, alors que le parti travailliste s’était prononcé en faveur du retrait du Royaume-Uni
de l’Union européenne, deux éléments politiques vont participer du changement de position du parti.
L’agressivité du Thatchérisme à l’égard de l’UE et les succès du SNP à la fin des 1980 ont
effectivement poussé le parti travailliste à défendre l’idée d’une « Écosse dans le Royaume-Uni au
sein de l’Union Européenne » (Burrows : 2000).
  Les aspirations pro-européennes des partis travailliste et nationaliste Écossais n’eurent
toutefois que très peu d’échos au-delà des frontières britanniques jusqu’à la création du Parlement
Écossais et même après la mise en marche de la nouvelle institution. La structure institutionnelle et
constitutionnelle mise en place par le Scotland Act de 1998 a en effet contribué à maintenir l’influence
12
écrasante de l’exécutif de Westminster dans la gestion des affaires européennes intéressant directement
le peuple écossais.
C) L’émergence d’une stratégie européenne de l’Écosse en réponse à la frustration du contrôle
exercé par le gouvernement britannique dans la gestion des affaires européennes
  Après la dévolution, les affaires européennes demeurent un domaine réservé du gouvernement
de Westminster. Le changement institutionnel engendré par le Scotland Act concerne la possibilité
pour les membres de l’exécutif écossais de participer aux réunions des Conseils des Ministres à
Bruxelles dans des affaires qui concernent directement l’Écosse. Avant les accords de dévolution, dans
de tels cas d’espèce, ce privilège était réservé au Secrétaire d’État britannique pour l’Écosse.
Cependant, les membres de l’exécutif écossais ont tendance à ne pas utiliser ce privilège. Un privilège
relatif, qui leur donne le droit d’assister et d’intervenir dans les réunions du Conseil en tant que
membre de la délégation britannique. Les interventions des Ministres écossais doivent par ailleurs
respecter un ensemble de règles clairement asymétriques, définies par le Scotland Act et par d’autres
accords conclus entre les gouvernements britanniques et écossais. Le système de dévolution
britannique repose sur une répartition des compétences entre Holyrood (nom du Parlement Écossais)
et Westminster qui penche largement en faveur du second. Le Parlement et le Gouvernement écossais
se voient dotés de compétences subordonnées n’appartenant pas au domaine réservé de l’exécutif
londonien. Toutefois le gouvernement britannique reste libre de légiférer dans ces domaines s’il estime
que son intervention est nécessaire. De manière générale, les affaires européennes demeurent dans le
domaine réservé du gouvernement britannique. Néanmoins, selon la lettre de la section 53 du Scotland
Act, le Gouvernement Écossais détient la prérogative de la mise en œuvre du droit primaire et dérivé
européen. Le Memorandum of Understanding et des accords supplémentaires incluant le Concordat on
Co-ordination of EU Policy Issues, adopté en 2002 organise la mise en œuvre du droit communautaire
entre les deux gouvernements. C’est au Gouvernement écossais de décider après consultation avec
Whitehall dans le cas où une partie du droit communautaire doit faire l’objet d’une législation
écossaise différente de celle britannique. En pratique toutefois, une grande partie de la mise en œuvre
du droit communautaire est prise en mains par le Gouvernement britannique de Londres à travers des
règlements qui sont appliqués directement par l’exécutif écossais. En effet, alors que le traité de
Maastricht introduit par exemple de nouveaux fonds européens pour l’infrastructure et l’écologie
ceux-ci sont toujours gérés au niveau des États membres. Or, ces derniers sont libres de juger jusqu'à
quel niveau les régions et leurs gouvernements décentralisés peuvent participer à l’élaboration et à la
mise en œuvre de projets financés par ces fonds européens.
  Face à un tel contrôle de Whitehall sur les affaires européennes, les différents gouvernements
Écossais ont choisi de contourner la frustration héritée de l’ordonnancement constitutionnel en
proposant de leur propre chef, des stratégies européennes afin d’être à même de défendre au mieux les
intérêts écossais.
  En 2004, le Premier Ministre travailliste Jack McConnell décide de lancer la « Scottish
Executive European Strategy » pour démontrer à ses homologues britanniques et européens qu’il était
possible d’envisager l’existence d’une stratégie écossaise indépendante concernant les affaires
européennes. Cette stratégie développée au lendemain de l’élection de la deuxième législature au
Parlement Écossais poursuivait deux objectifs : celui d’œuvrer au positionnement de l’Écosse en tant
que région leader sur les plans législatif et économique tout en mettant la pression sur le gouvernement
britannique, les États membres, les régions et les institutions de l’UE affectant la policy-making pour
l’Écosse. La stratégie se concentrait ainsi sur trois aspects des compétences gouvernementales : la
13
promotion des intérêts écossais en Europe, l’optimisation de l’influence du gouvernement britannique
et enfin l’amélioration de l’image de l’Écosse par la construction notamment de partenariats régionaux
soutenant les liens commerciaux avec l’Europe. Afin de mettre en œuvre sa stratégie, le Gouvernement
Écossais pouvait compter sur la collaboration du Bureau Écossais en Europe fondé en 1992. Situé à
quelques centaines de mètres du Parlement Européen à Bruxelles, celui-ci a dès lors la charge de
guider le lobbying des groupes d’intérêts économiques et sociaux écossais à Bruxelles. Suite aux
accords de dévolution, les compétences du Bureau Écossais à Bruxelles (BEB) va être élargi afin de
faciliter le développement d’activités de lobbying auprès de la Commission et des autres autorités
européennes. Parallèlement au BEB, le gouvernement Écossais décide également de se doter d’un
bureau de représentation à Bruxelles au sein même de la délégation britannique afin de relayer ses
demandes et de renforcer l’influence de l’Écosse au niveau de l’Union. De même afin d’influencer la
représentation du Royaume-Uni à Bruxelles, le SEEUO publie à chaque début de présidence un
document intitulé « Forward Look » dans lequel sont reprises les priorités de la nouvelle présidence et
les domaines dans lesquels les intérêts écossais pourraient être affectés. Cette publication
d’information est réalisée en toute transparence sur le site du gouvernement écossais afin que les
départements ministériels de Whitehall ne puissent ignorer les priorités et la nécessité de la défense
des intérêts écossais.
  Arrivé au pourvoir après les élections législatives de 2007, le SNP développe à son tour un
Plan d’Action sur ses Engagements Européens. Contraint par la position assez faible des
gouvernements régionaux dans l’Union Européenne, l’exécutif écossais s’appuie sur la formation de
partenariats régionaux et d’accords de coopération avec un nombre limité de régions qui partagent les
mêmes intérêts : Flandre, Westphalie du Nord, la République Tchèque et les pays Nordiques. Dans ce
cadre, un accord de coopération bilatérale est signé en 2002 avec la Catalogne pour le développement
de projets dans les domaines de l’innovation, de l’éducation et de la formation, de la culture, de
l’environnement et du e-gouvernement.
  En dépit de toutes les initiatives entreprises pour influencer le gouvernement britannique et
renforcer la position de l’Écosse au niveau de l’Union, les stratégies européennes des gouvernements
travailliste puis nationaliste se révèlent peu ambitieuses et ne parviennent pas à remettre en cause
l’arrangement constitutionnel entre Holyrood et Westminster. Les deux stratégies sont le résultat d’une
cohabitation politique héritée de la pax laburista (Burrows: 2010) mise en place après les accords de
dévolution. Cette situation, ne garantissant aucune transparence ni responsabilité des gouvernements,
semble s’être brisée avec l’arrivée au pouvoir du parti conservateur et nationaliste de part et d’autres
de la frontière en 2010 et 2011. Le SNP, insatisfait des dispositions du Scotland Act concernant la
gestion des affaires européennes et refusant une coopération souple avec le gouvernement de David
Cameron, profite de sa majorité absolue au Parlement pour développer une stratégie plus agressive en
perspective de l’indépendance de l’Écosse. Dans son Livre Blanc publié en 2013 et intitulé « Scotland
in the European Union », le SNP affirme la volonté d’un gouvernement indépendant assis à la table
des négociations pour défendre les intérêts du peuple écossais. En cas d’indépendance le processus
d’adhésion à l’Écosse serait réalisé entre septembre 2014 et mars 2016 en accord avec le
gouvernement britannique et avec le soutien du Conseil des Ministres. Les textes européens ne
prévoient pas expressément l’intégration automatique ou différée d’un nouvel État qui aurait fait
sécession avec un État membre. La demande d’adhésion de l’État sécessionniste pourrait être
appréhender selon la procédure de droit commun inscrite à l’article 49 du TUE et qui prévoit une
consultation de la Commission et du Parlement, un vote à l’unanimité du Conseil ainsi qu’une
ratification de l’accord d’adhésion par tous les États membres et par le nouvel État membre. Toutefois,
14
sans base juridique, le concept d’élargissement « intérieur »
1
, invite à séparer les règles et principes de
négociations appliquées aux États tiers et de ceux qui pourraient être appliqués aux États issus d’une
scission d’un État membre. Ainsi, selon le gouvernement écossais, l’Union ne pourrait se permettre de
refuser l’entrée de l’Écosse dans l’Union sans risquer de renier les fondements démocratiques sur
lesquels celle-ci a été construite.
  De nombreux experts juridiques du droit communautaire invite la pratique à trouver une
solution réaliste et efficace à l’éventuelle accession à l’indépendance d’une région comme l’Écosse. À
ce sujet, David Edward, qui fut le juge britannique de la CJUE de 1992 à 2004 a rendu en 2012 un avis
juridique
2
qui suggère une négociation simultanée de l’indépendance et de l’adhésion à l’Union
européenne. Cette négociation pourrait couvrir un champ très large allant de la monnaie aux nouveaux
accords de répartition budgétaire. L’objectif étant d’y associer l’Union européenne qui selon le
principe de coopération loyale inscrit à l’article 4 du TUE, ne pourrait adopter durant cette négociation
une attitude rendant impossible son aboutissement (Gounin : 2013).
  L’influence des régions sur les politiques européennes dépend de leur pouvoir dans leurs États
respectifs. Les régions ayant le soutien de leurs Etats auront tendance à être plus puissants en Europe
que les nations minoritaires.
II/ L’exemple de la Catalogne, un retour historique
A) L’identité européenne de la Catalogne, une utilisation rhétorique
  Le thème européen a toujours fortement imprégné le discours des nationalistes catalans, qui
s’en servent pour d’une part ancrer leur différence par rapport à l’Etat-nation, qui s’appuierait sur une
continuité historique, mais aussi pour légitimer leur action à l’échelle européenne.
De fait, il s’agit d’ancrer le couple Catalogne-Europe dans le passé pour le projeter vers
l’avenir. Les nationalistes catalans valorisent notamment l’ancienneté et la continuité de leur
organisation en l’appuyant sur l’Histoire. Pour cette partie, on analysera les discours de Jordi Pujol, du
parti CiU. Pour ce leader nationaliste emblématique, la Catalogne n’a pas une vision différente de celle
des pays européens de la première Communauté, contrairement à l’Espagne. La Catalogne est
carolingienne, proche des influences provençales et occitanes, dépendante religieusement de Narbonne
jusqu’au XIIe siècle alors que l’Espagne serait l’héritière d’une monarchie wisigothe, déjà
isolationniste en son temps, notamment vis-à-vis du reste de l’Europe. En outre, c’est à travers la
Catalogne que l’Europe aurait reçu une grande partie de ses influences décisives comme l’influence
arabe à partir de l’an 1000. Après la tentative infructueuse d’assurer la présence catalane au sud de la
France, elle se lance à la conquête de la Méditerranée, et grâce à une alliance avec l’Aragon, elle part à
la conquête de Valence. La Catalogne aurait donc acquis historiquement trois dimensions : sa
dimension européenne continentale, sa dimension européenne méditerranéenne et sa dimension
péninsulaire, alors que le reste de l’Espagne serait restée à la périphérie de l’Europe. Elle connaîtra
ensuite une longue période d’isolation, jusqu’au XVIIe siècle où elle recommence à se sentir en
15
1
L. Roman, J. Matas I Dalmases, A. Gonzalez Bondia et J. Jaria Manzano L’ampliació interna de la Unió
Europea. Anàlisi de les conseqüencies juridicopolítiques per a la Unió Europea en cas de
secessió o dissolució d’un estat membre, Barcelone, Fondation Josep Irla, 2010.
2
http://www.scottishconstitutionalfutures.org/OpinionandAnalysis/ViewBlogPost/tabid/1767/
articleType/ArticleView/articleId/852/David-Edward-Scotland-and-the-European-Union.aspx
mesure de prendre des initiatives politiques et économiques, en tentant d’imiter le modèle hollandais.
Elle se rapproche ainsi de l’Europe au XVIIIe siècle, sur les plans de la démographie, de la
modernisation de l’agriculture, de l’industrie naissante, de l’action commerciale dans le reste du
monde. Pujol indique que ce « redressement se produit de nouveau sous le signe de l’Europe et de
l’européisme », alors que le reste de l’Espagne aurait consolidé un certain conservatisme
isolationniste. Le XIXe siècle, qui marque la grande industrialisation de la Catalogne, finit de
consolider cette dualité ; les mouvements artistiques européens, et en particulier le romantisme, ont
d’ailleurs beaucoup de poids dans la région, « à tel point que l’européisme, de la fin du XIXe siècle
jusqu’à aujourd’hui pratiquement, a été considéré par les Catalans comme un signe d’identité ».
  Pour les nationalistes catalans en général, et Pujol en particulier, les constantes historiques
sont donc stables et sans équivoque, alors que la vague européiste en Espagne n’est peut-être pas aussi
solide. L’adhésion de l’Espagne à la Communauté Européenne aurait en effet pu remettre en cause le
caractère européen de la seule Catalogne, alignant le reste du pays à cette perspective et enlevant un
élément facile de différenciation qui reposait sur l’insuffisance d’autrui. Mais l’Espagne reste en
périphérie géographique, et dès 1986, il apparaît à ces nationalistes qu’il faudra « continuer à être un
élément de liaison entre le Nord et le Sud ».
  Ainsi, la personnalité catalane s’ancre dans le monde européen ; ses caractéristiques sont
mises en scène pour renforcer sa cohésion. Une autre arme rhétorique est celle de la perte de
souveraineté des Etats. Mais dans la construction européenne, c’est bien à l’Etat que la souveraineté
reste reconnue. On peut, à partir de là, catégoriser deux types d’acteurs nationalistes : ceux qui ont
joué la carte européenne et considéré qu’il y avait là un véritable enjeu d’une part. Et ceux qui,
minimisant voire s’opposant à cette donnée, analysent l’Europe comme le prolongement des Etats-
nations, d’autre part.
B) L’activité catalane dans l’arène étatique : vers une projection européenne
  Pour comprendre les perspectives de projection européenne catalanes, il est important de
revenir sur la période post-dictature en Espagne et de voir en quoi les élites catalanes, qui ne
trouvaient pas un relais suffisant de leur voix au niveau étatique, ont ensuite cherché à investir la scène
européenne pour gagner une nouvelle plateforme d’influence.
Dans la deuxième moitié des années 1970, avec la transition démocratique en Espagne, la
Catalogne est certainement la région qui représentait le plus l’idéal de résistance démocratique et
national, et a pu ainsi devenir un acteur-clé de cette transition. Les demandes sont simples : l’amnistie,
les libertés démocratiques, et le retour au statut d’autonomie de 1932, qui éliminerait ainsi les
provinces comme niveau d’organisation territoriale. La vision des élites étatiques était cependant
différente : considérant le « problème historique catalan », celles-ci ont pu mettre en place dès 1975 un
décret-loi prévoyant l’élection directe des gouvernements provinciaux, sans régime spécial.
L’importance du fait régional n’est cependant pas niée : Juan Carlos 1
er
en fit la destination de son
premier voyage officiel, le 16 février 1976. Se met alors en place une certaine stratégie de flatterie au
moyen de promesses d’administration locale et de reconnaissances culturelles, assortie de l’affirmation
d’unité de l’Etat espagnol. La stratégie de « décentralisation administrative », en réalité relativement
centraliste, diverge profondément de l’idéal de dévolution d’un véritable pouvoir politique à la
Catalogne. Manuel Fraga, issu de la tendance réformiste du très conservateur gouvernement Navarro,
prit alors la tête d’une initiative pour un régime spécial, mais a surtout traité le fait catalan comme un
fait administratif, plus que constitutionnel. Cette initiative aurait d’ailleurs été approuvée si les partis
politiques plaidant pour un retour au statut d’autonomie de 1932 n’avaient pas obtenu près de 75% des
16
voix en Catalogne le 15 juin 1977. Les négociations qui s’ensuivent aboutissent rapidement à la mise
en place d’une Generalitat provisoire.
  La position officielle des teneurs du pouvoir en Catalogne est donc celle de l’élimination des
provinces dans les négociations pour une Constitution et pour un Statut d’Autonomie, qui se heurte au
refus catégorique des socialistes. En 1978, la version finale de la Constitution, et notamment l’article
137, illustrent bien la stratégie du centre : « L’Etat est territorialement organisé par les municipalités,
les provinces et les communautés autonomes constituées. Toutes ces entités possèdent l’autonomie
pour gérer leurs intérêts respectifs ». L’équipe catalane a donc cédé sur le point des provinces, point
sur lequel on l’a fortement critiquée. José Solé Tura reconnaîtra en 1985 que « la reconnaissance
constitutionnelle de la province représente la principale défaite politique des groupes pro-
autonomiques ». La reconnaissance d’un Statut d’Autonomie pour la Catalogne est originellement
assez vague, les acteurs envisageant une période de consolidation. La maîtrise de l’organisation
territoriale deviendra donc source de conflits entre les deux partis dominants, alors qu’au début des
années 1980, les Socialistes du PSOE entament une période de domination de la vie politique qui
durera 14 ans, parallèlement à la domination de la Generalitat en Catalogne.
  A partir de là, les élites catalanes chercheront à s’investir dans l’arène européenne comme pour
trouver une nouvelle plateforme de reconnaissance de leur voix. Alors que la région peut difficilement
s’affranchir de la tutelle madrilène, qui absorbe une grande partie de ses ventes extérieures et qui
abrite les plus grands centres de finances et de recherche, elle cherchera de nouvelles projections.
  Mais ces tentatives se heurtent à certaines divisions internes entre les élites politiques
catalanes : les nationalistes du CiU et les socialistes du PSC poursuivent deux agendas différents, à tel
point que certains auteurs comme Michael Malloy parleront des Socialistes catalans comme du
« cheval de Troie » des élites étatiques dans leur désir de maîtriser le processus de régionalisation au
moyen d’une décentralisation administrative. Les Socialistes catalans sont en effet dans une position
relativement délicate en Catalogne, de par leurs liens étroits avec le PSOE : le PSC a largement adhéré
dans les années 1990 à la position classique des Socialistes espagnols et européens, en soutenant
notamment la vision deloriste. D’où l’accusation fréquente de la part du CiU de « brader la Catalogne
pour obtenir de l’influence et du pouvoir à Madrid ». Cet antagonisme provient en particulier du refus
des Socialistes catalans de participer au gouvernement de coalition de Pujol en 1980. Ce dernier est la
véritable personnification de la Catalogne sur l’échiquier politique dans les années qui suivent, de par
sa position dominante dans le jeu politique régional. Il défend une vision moderne, économiquement
dynamique, culturellement progressiste, qui envisage l’Europe comme véritable moteur d’avenir. Avec
ces nombreux voyages à travers l’Europe, il acquiert l’image d’un acteur majeur du jeu politique
européen.
C) La projection catalane dans la sphère européenne
  En 1991, les négociations pour Maastricht, et notamment les perspectives de création d’un
Comité des régions, mettent un accent sans précédent sur le transfert de prérogatives étatiques à une
organisation élargie, augmentant ainsi le potentiel de transfert de prérogatives aux régions. Avec le
traité de Maastricht, qui définit légalement le concept de « subsidiarité », commence une période de
forte activité des régions, le concept venant justifier leurs efforts. Les Catalans sont parmi les plus
dynamiques dans les négociations : Jordi Pujol est alors président de l’Assemblée des régions
européennes, Pasqual Maragall deviendra président du Comité des régions, le communiste Antoni
Guitiéres-Días est Président de la Commission sur la Politique Régionale au Parlement Européen. Les
Catalans sont aussi partie prenante de l’initiative « Quatre moteurs pour l’Europe ». Cette initiative,
sans structure institutionnelle propre, regroupe quatre régions : le Bade-Würtemberg, la Catalogne,
17
Rhône-Alpes et la Lombardie, qui ont en commun un certain dynamisme au sein de leur Etat et une
dimension exportatrice importante. La Catalogne entend s’afficher comme leader européen : il s’agit
d’améliorer la compétitivité en intensifiant la collaboration en matière de recherche technologique et
scientifique. Concrètement, l’action vise à réduire les coûts d’information et de transaction des
entreprises, qui mettent en commun leurs bureaux de représentation, chaque région pouvant ainsi
utiliser les structures qui lui font défaut. Les bases sont posées dans le mémorandum de 1988, où elles
déclarent que « les régions participantes se considèrent moteurs de la construction européenne tant à
l’intérieur de leurs Etats qu’à l’intérieur de la Communauté européenne, spécialement dans les
domaines économique, technique, scientifique et culturel ». Cet exemple démontre la capacité de
quelques régions dynamiques à se mouvoir dans l’espace européen en agissant comme un lobby et en
capitalisant ses nouvelles possibilités.
  D’autres associations régionales européennes viennent compléter cette nouvelle plateforme et
donner de nouvelles possibilités aux leaders catalans. L’Assemblée des Régions d’Europe (ARE) et le
« Conseil des Municipalités et Régions Européennes » (CMRE) défendent respectivement l’idée d’une
plus grande implication des régions dans les affaires européennes et d’une égale représentation des
régions et municipalités. Le tournant est annoncé dès mars 1991 par Jacques Delors devant le
Parlement bavarois : « la participation des régions à la construction européenne est un facteur essentiel
de son succès ». L’ARE, qui représente plus de 180 régions, est investie par Pujol, et le CMRE par
Pasqual Maragall en 1992 : ce dernier se prononce avec Delors pour une représentation équilibrée, qui
prend également en compte les municipalités.
  Mais c’est surtout le Comité des Régions qui devient une plateforme cruciale pour
les revendications régionalistes : l’argument municipal y est utilisé pour éviter un trop important
développement des prérogatives régionales. Alors que l’ARE et le CMRE débattaient encore sur son
fonctionnement interne, ses principales caractéristiques avaient déjà été définies. La Conférence
Intergouvernementale de novembre 1991 avait en effet accepté la proposition allemande et espagnole
de création d’un Comité des Régions, malgré les réticences institutionnelles et étatiques alléguant une
potentielle source de discorde. La proposition initiale ne prenant en compte que les régions a
cependant été modifiée pour inclure les municipalités, malgré les objections de Pujol, qui dénonçait la
potentielle confusion qu’engendrerait ce mélange ainsi que l’association du Comité avec le Comité
Economique et Social, considéré comme une simple entité symbolique. La position catalane de la
Generalitat sur le Comité a été présentée en janvier 1993 sous le titre « Maastricht et les régions » :
« pour la première fois, le Traité de Maastricht énonce le fait régional, la réalité des régions dans le
texte d’un traité communautaire », marquant ainsi une évolution politique de la construction
européenne et de l’Etat vers un modèle d’organisation plus décentralisé. L’économiste Alvin Toffler
allait même jusqu’à prévoir l’absorption des Etats dans un super-Etat ainsi que la dévolution d’une
partie de leurs compétences aux autorités locales. La position catalane reprenait également la notion de
subsidiarité qui démocratiserait la construction européenne en rapprochant les gouvernements et les
peuples : la notion de région dans son identité est ainsi essentielle.
  La stratégie européenne de la Generalitat cherche donc à créer une relation directe avec
Bruxelles au niveau politique pour renforcer sa région et remédier aux questions d’autonomie.
D’autres leaders, comme Pasqual Maragall dans « Régions et Villes en Europe », mettent quant à eux
l’accent sur les villes comme élément essentiel et indispensables intermédiaires dans la construction
européenne, alors que les Socialistes sont encore relativement exclus de la Generalitat, mais contrôlent
un grand nombre de villes. Il s’agit d’accorder une égale dignité à tous les niveaux de représentations,
appelant ainsi à la générosité des régions d’Europe afin qu’elles cohabitent avec les municipalités. La
session inaugurale du Comité des Régions portera d’ailleurs l’empreinte de Maragall, qui est élu vice-
18
président. Avec Jacques Blanc, Président, il insistera sur le fait que l’UE est une union d’Etats,
définissant ainsi clairement les limites du Comité : il ne cherchera pas à interférer dans les relations
internes entre autorités centrales et régionales, et ne saurait être utilisé comme plateforme pour la
réalisation d’un quelconque agenda régional ambitieux. De fait, l’agenda du Comité se limitera à des
questions étroites et concrètes, des tâches administratives visant à mieux faire comprendre les fonds de
cohésion et structurels ainsi que renforcer le sentiment d’appartenance du peuple. Son rôle sera surtout
consultatif sur les questions d’environnement, de technologies, d’emploi et d’affaires institutionnelles,
retranchant ainsi le Comité derrière une vision relativement restrictive de l’activité des régions dans
l’Union. Le rapport Westendorp confirmera le fait que les intérêts étatiques ont canalisé la question
régionale à partir de la décentralisation administrative qui tend finalement à accroître le potentiel de
l’Etat.
  La projection européenne de la Catalogne tend donc à affirmer sa propre différence d’avec le
reste de l’Etat-nation. Les actuelles difficultés rencontrées par le projet de référendum 9-N (9
novembre 2014), en écho avec celui organisé en Ecosse pour l’autodétermination, participent de cette
relation relativement conflictuelle : alors que Bruxelles, et notamment l’actuel vice-Président de la
Commission Joaquín Almunia, restent prudents et évasifs dans leurs réactions, l’actuel gouvernement
espagnol s’oppose fermement à la tenue de ce référendum, avançant l’argument constitutionnel.
III/ Régionalisme en Italie : La Ligue du Nord et La Padania
Introduction
  En novembre 2013, des rumeurs sur une nouvelle alliance politique d'extrême droite pour la
campagne électorale européenne de 2014 circulent dans les médias européens. Il s’agit d’une
association basée sur l'Alliance Européenne pour la Liberté, formée en 2010, et reconnue et financée
par l'Union Européenne depuis 2011. Lors d'une conférence de presse, Gert Wilders, chef et fondateur
du parti nationaliste néerlandais PVV, et Marine Le Pen, présidente du Front National français,
confirment ces rumeurs et annoncent une coopération ‘‘historique’’ des ‘‘mouvements patriotes’’ pour
la lutte contre ‘‘ce monstre nommé Bruxelles’’, comme le précise Wilders (Delaunay 2013). Selon Le
Pen, cela montrerait qu'une ‘‘belle dynamique’’ a commencé: ‘‘Les citoyens européens se dressent
contre l'UE. Ils souhaitent défendre leur identité’’ (Touriel 2013).
  Parmi les partis qui se réunissent sous cette alliance se trouve aussi la Ligue du Nord, parti
séparatiste italien qui se dit lutter pour l’indépendance de la Région fictive de Padania. Le chef de la
délégation des neuf eurodéputés de la Ligue du Nord, Lorenzo Fontana, a déclaré que son parti veut se
réunir avec d'autres forces eurosceptiques pour donner plus de pouvoir aux régions et moins à un État
supranational et bureaucratique tel que l'Union Européenne (Lahodynsky 2013). Ainsi, le discours
actuel de la Ligue du Nord s'inscrit dans une tendance européenne eurosceptique, basée, comme on le
verra dans cet article, sur des questions d'identité et souveraineté, des intérêts socio-économiques et
une idéologie anti-élitiste.
  Afin de mieux comprendre ce discours ainsi que la stratégie de la Ligue du Nord, on dégagera
d'abord brièvement les racines historiques du régionalisme italien, ce qui nous mènera à la formation
de la Ligue du Nord et à la conception de la fiction de Padania. Puis, on analysera les conditions sous
lesquelles le parti s’est formé pour tracer par la suite le développement et le changement de son
discours envers l’État central et l'Union Européenne. La thèse centrale que l'on développera ici est que
le discours de la Ligue du Nord peut être divisé en deux phases basées sur les mêmes axes : le centre
19
contre la périphérie et le peuple contre l'élite, mais qui changent par rapport à la définition de ce qu’est
le centre ou bien la périphérie et de qui est le peuple et l'élite (Albertazzi et MacDonnell 2010). La
première phase est un discours intra-national qui s'appuie sur l'Union Européenne afin d'intégrer la
région fictive de la Padania dans l'économie mondiale (Huysseune 2010:221) et battre les élites de
l’État central italien. La deuxième phase est un discours populiste anti-européen de protection
identitaire et économique qui s'inscrit dans une tendance européenne plus large contre les élites et
« l’État central européen ». Ce dernier culminait dans la formation de l'alliance d'extrême droite
européenne pour les élections européennes de 2014. Ce changement d'ennemi politique contradictoire
fait de la Ligue du Nord un « caméléon politique » pour lequel la définition de « l'ennemi politique »
semble être un choix purement stratégique (Albertazzi et McDonnell 2010:209/210).
A) Racines historiques du régionalisme en Italie
  D'après Clotilde Champeyrache, on peut trouver les racines du régionalisme italien dans la
longue tradition des partis dits ‘’ligues“ en Italie qui, à partir du moyen âge, formaient des unions
entre les villes pour faire face à des menaces extérieures (Champeyrache 2002:17). En 1861, le
royaume d'Italie est impulsé par le haut sous la domination de la Région du Piémont et sans option
fédéraliste. Beaucoup de ligues ont lutté contre cette impulsion car elles voyaient en elle une menace
élitiste extérieure à leur propre souveraineté et identité. Le manque d'une identité italienne dans la
jeune nation est reflété par les mots du penseur Massimo Taparelli d'Azeglio: « L’Italie est faite,
maintenant il faut faire les Italiens » (Guichonnet 2002).
  Déjà à cette époque de Resorgimento (mot italien pour ‘’résurrection“ faisant allusion à l'idée
d'une Italie renaissante et unifiée), il y avait un axe nord-sud important qui devait, plus d’'un siècle
plus tard, devenir la base du discours séparatiste de la Ligue du Nord. En effet, la Ligue se réfère
ouvertement à Alfredo Nicefero qui luttait alors pour un État Italien composé uniquement des régions
du nord (Champeyrache 2002:18). Cet objectif était basé sur l'idée raciste que l'Italie du nord serait
composé de septentrionaux, c'est-à-dire issus du nord comme les allemands, les slaves et les français
celtes alors que le sud de l'Italie serait composé des primitifs méditerranéens. Cette différenciation
entre nord et sud fut à l'origine de l'idéologie lombarde reprise par la Ligue du Nord et son fondateur
Umberto Bossi dans les années 90.
  L’objectif de création d'une identité italienne a été le plus accompli par Benito Mussolini et sa
dictature fasciste. Cependant, la défaite humiliante de l'Italie pendant la Deuxième Guerre Mondiale
rouvre des faussés et mène à un rejet de toute forme de nationalisme (Champeyrache 2002:23). Ce
n'est qu'à partir des années 80 dans le contexte de la crise du modèle bipartisan du Partito Comunista
Italiano et de la Democrazia Cristiana que la notion de territoire est réintroduite sur la scène politique
italienne par la Ligue du Nord (Champeyrache 2002:19).
B) Formation de la Ligue du Nord et première phase
  La Ligue du Nord a été fondée en 1989. Elle réunissait les régionalistes dont le plus important
est la Lega Lombarda. Le contexte international était alors marqué par les politiques néolibérales de
Ronald Reagan et Magret Thatcher, l'Acte Unique Européen en 1986, la chute du mur de Berlin et la
fin de l'Union soviétique ; évènements importants dans l’émergence de la Ligue du Nord (Huyssenne
2010:222) dont le but principal était de représenter et réunir les petites régions nord-italiennes.
  Pour créer une identité transrégionale liant les régions de l'Italie du nord, la Ligue du Nord
développe dans une première phase un discours qui se base sur deux éléments principaux.
20
  D'un côté, elle se sert de la mondialisation économique ainsi que de l'intégration européenne
en tant que facteurs justifiant une séparation territoriale du Nord de l'État d'Italie. Les régions du nord
se caractérisent par une culture industrielle et une puissance économique importante en fort lien avec
les cultures locales. Pour Frederico Rampini « le territoire est en Italie un facteur clef dans la
formation de l’identité politique. Sur les racines régionales et municipales se greffent des formes
d’identité historico-culturelles et une communauté d’intérêts socio-économiques. Enfin, lors des crises
les plus aigües, le territoire sert également à identifier les ennemis, à se différencier d’eux, à les
exclure» (Rampini 1994). Porteur d'un discours néolibéral, la Ligue du Nord soutenait l'intégration des
régions du nord dans l'économie mondiale tout en défendant les valeurs conservatrices et
traditionnelles de ces régions (Cento Bull et Gilbert 2001:211). Associé au sud économiquement plus
faible, l’État central italien avec sa capitale, Rome, était vu comme une menace extérieure qui
empêcherait la participation prospère du nord dans l'économie européenne et mondiale. Ces intérêts
socio-économiques communs aux divers mouvements régionaux ont créé un sentiment de
communauté et ont aidé la Ligue du Nord à déclencher une « montée d’un nationalisme ethnique et
régional marqué au Nord, lequel saura se faire entendre politiquement à plus large échelle que celle
juste de la région » (Champeyrache 2002:39). Ainsi, on peut observer une évolution de l'identité
territoriale : on passe d'une identité locale représentée par les diverses ligues à une identité
transrégionale représentée par la Ligue du Nord. Cette évolution atteint son zénith avec la création de
la méta-région Padania en 1995.
  D'un autre côté, le discours s'ancre dans un dualisme peuple contre élite. Lorsque les
dimensions territoriales changent, « l'autre » contre qui la Ligue se définit ne change pas : la
population du sud est présentée comme inférieure à celle du nord et l'élite de l’État central est vue
comme corrompue et menaçant le peuple simple, unifié, pur et travailleur ainsi que ses traditions et
son identité (Albertazzi et McDonnell 2010:128, Mény et Surel 2004:257). Ce discours populiste est
notamment porté par Umberto Bossi, père fondateur de la Ligue du Nord, qui écrit dans le journal de
la Ligue La Padania : « Je ressens que le bien est là où il y a le peuple. Le mal se niche dans les
corridors du pouvoir. » Selon la définition Weberienne d'un leader charismatique (Weber 2003), c'est le
capo (le leader) ou bien le guerriero (le guerrier), comme est notamment appelé Bossi par ses soutiens,
qui incarne la volonté du peuple et le seul qui peut sauver le peuple contre l'élite avide et éloignée de
Rome (Albertazzi et McDonnell 2010:130). Ici la nouvelle identité padane devient une identité
défensive servant comme refuge contre un monde extérieur hostile (Castells 1999).
  Pour conclure, on peut dire que lors de la première phase, la Ligue du Nord insère son projet
de créer une identité commune aux régions du Nord dans le processus de mondialisation économique.
En définissant des intérêts socio-économiques communs du « peuple » du Nord et en construisant
l'ennemi commun de l'élite politique à Rome, le discours de la première phase est marqué par un
modèle asymétrique/populiste de libéralisme économique et protectionnisme culturel (Huyssenne
2010). L'Union Européenne et notamment l'intégration économique n'est alors pas vu comme
menaçante, mais plutôt comme favorisant les intérêts économiques du Nord et comme atout contre
l'État central italien.
C) Deuxième phase et discours dans le contexte des élections européennes de 2014
La position de la Ligue du Nord a depuis lors changé à plusieurs reprises si bien qu’aux
élections de mai le parti se présente allié aux forces eurosceptiques. A travers des continus « U-turns »
en matière d’Europe (Iltanen et Kritzinger, 2004 et Giordano, 2008) ce parti a considéré l’Union
21
Européenne à la fois comme un atout pour sa cause indépendantiste et à la fois comme un ennemi
fédérateur.
  Un premier changement de discours par rapport à la question européenne peut être déjà
enregistré vers la fin des années 90. En effet, après l’entrée de l’Italie dans le Système monétaire
européen la Ligue commença à réévaluer ses positions. La vacuité des promesses d’empowerment des
régions européennes, le pouvoir concret restant en réalité aux mains des Etats membres et du Conseil,
rendait toute rhétorique pro-européenne inutile pour le projet indépendantiste du parti. Ainsi, comment
l’explique Iltanen, le discours du fondateur et actuel secrétaire, Bossi, devint progressivement
eurosceptique. Il commença par affirmer que le processus d’intégration s’était révélé négatif pour
l’Italie du Nord en accusant le Système monétaire européen d’avoir eu un impact positif pour les
grandes industries au détriment des petites et moyennes entreprises à la base du tissu économique de la
Padanie. Parallèlement il critiquait les réformes de l’Agenda 2000 de la PAC affirmant qu’elles étaient
formulées en faveur de l’Allemagne et des nouveaux Etats membres (à l’époque l’Autriche, la
Finlande et la Suède) et que le régime d’aides aux Etats membres était favorable de façon
disproportionnée au Sud d’Italie. Le ton populiste dans ce premier virage est déjà évident.
Le virage devint encore plus évident lors de la campagne pour les élections de 2001 où la Ligue se
présenta en qualité de « défenseur du Nord contre la globalisation et l’Union Européenne. » (Betz,
2002 as cited in Albertazzi and McDonnel, 2005); un changement qui coïncida avec l’accentuation de
la rhétorique en faveur de la « dévolution », du transfert de plus en plus de pouvoirs de l’Etat central
vers les régions, projet de réforme purement interne pour lequel l’Union européenne n’avait aucun
rôle à jouer. D’après Diamanti, ce changement représenta la transformation de la Ligue du Nord d’un
mouvement politique novateur qui considérait la mondialisation économique et l’intégration
européenne positivement à un mouvement ayant pour principal objectif de «réfléchir et reproduire la
peur» (Diamanti, La Repubblica, 12 octobre 2003). La Ligue du Nord devint ainsi en vue des élections
de 2001 le miroir en Italie de la peur des effets de la globalisation économique et culturelle et par
conséquent, également du projet d’intégration européenne. Si comme l’avait affirmé Bossi: « le mal
se niche derrière les couloirs du pouvoir », à partir de la campagne électorale de 2001 et pendant tout
mandat du fondateur Umberto Bossi, les couloirs de Bruxelles devinrent les nouveaux couloirs de
pouvoir pour la rhétorique leguiste, se substituant partiellement à ceux de Rome. Bruxelles était
désormais la « nouvelle Rome centralisatrice, hyper-bureaucratisée et corrompue » (Cesaro, 2012).
L’attitude anti-européenne de la classe dirigeante du parti émergea comme une des particularités du
parti si bien qu’en 2011 Romano Prodi affirma : « La Ligue du Nord est une force clairement anti-
européiste ».
Comment peut-on comprendre ce virage ? La cause régionaliste joua-t-elle un rôle dans ce
changement ? La réponse est négative, le virage peut être principalement considéré comme influencé
par des considérations relevant du simple intérêt politique. Tout d’abord aux élections nationales de
2001 la Ligue du Nord, qui avait renégocié un accord avec Forza Italia et Alleanza Nazionale, connut
une grosse défaite. En effet, dans un contexte où, d’après B. Giordano, la Ligue n’était plus perçue par
l’électorat de l’Italie du Nord comme la seule force apte à représenter ses intérêts, le parti régionaliste
perdit presque 1,5 millions de votes par rapport aux élections de 1996, passant du 10,4% des voix à un
inattendu 3,9%. Une telle baisse rendit nécessaire un changement de stratégie. Ainsi, dans un climat où
Diamanti témoigne d’une première montée de pessimisme par rapport à l’Union Européenne dans le
Nord d’Italie « la réponse de la Ligue fut d’intensifier sa rhétorique anti-Union Européenne s’était de
toute façon développée à la fin des années 90. » (Giordano, 2004 :67)
22
  Cette hostilité grandissante envers l’Union, au processus d’intégration et à toute forme de
délégation ultérieure de pouvoirs en direction de Bruxelles resta longtemps le fil rouge du
positionnement de la Ligue. Néanmoins un changement porta la Ligue du Nord à prendre, au moins
dans le discours officiel, un virage pro-européen sous la guide du nouveau secrétaire Maroni en 2012.
Dans le « Manifeste pour le Nord », le document programmatique publié après les grands scandales
qui touchèrent le parti et la conséquente baisse de soutien, une autre inversion de tendance est
évidente. La rhétorique anti-européiste est remodelée pour faire place à un discours qui intègre
l’ancienne question de l’indépendance padaine à l’ancien objectif de « l’Europe des Régions ». En
effet, le manifeste proclame: « Avec l’émergence et la diffusion de la crise mondiale il reste
fondamental que la Ligue du Nord, en tant que force politique proche des citoyens et qui se fait
interprète des exigences du Nord du Pays, donc de la question septentrionale, redéfinisse son
approche à propos des thématiques européennes». La nouvelle approche était ainsi explicitée: « nous
voulons que dans la construction de la ‘Nouvelle Europe’, les Etats nationaux désormais en fin
d’existence, soient dépassés pour laisser place aux Régions, aux Macrorégions. ». Concrètement le
document proposait donc la création d’une macro-région, « l’Eurorégion du Nord » coïncidant avec la
Padanie, autodéterminée et attachée à l’Union Européenne. Il semble que dans un contexte
d’européanisation des politiques publiques, et sous le guide du secrétaire Maroni qui cherche à donner
à la Ligue l’allure d’un parti responsable et de gouvernement, la direction retourna vers une vision
proche de celle des origines et des théorisations de Gianfranco Miglio d’où la référence à l’Europe des
Régions et la volonté d’utiliser l’Europe pour se détacher encore plus du Sud de l’Italie.
  Encore différente est la position avec laquelle la Ligue se présente aux élections européennes
de mai de cette année. Après cette brève parenthèse «institutionnaliste», la ligue est retournée à ses
anciens slogans populistes avec l’élection de son nouveau secrétaire en décembre.
En effet, le nouveau secrétaire Salvini, depuis le début de son mandat, a adressé ses attaques
principalement à Bruxelles et non plus à Rome (Il fatto quotidiano, 2014). Le jour de son élection il
affirma : « Ma Ligue sera une ligue de bataille qui aura comme premier objectif de reprendre la
souveraineté à l’Union Européenne ». Un choix qui a porté la Ligue du Nord à s’allier au Front
National et aux autres forces eurosceptiques et souverainistes en Europe. Un choix qui est très
intéressant si on considère que la Ligue du Nord est un parti né contre l’Etat centralisateur. Comment
s’allier à des forces souverainistes quand au niveau national on est opposé à la centralisation des
pouvoirs? G. Speroni, co-président de l’ELD et eurodéputé nous a répondu que c’était possible. Il
s’agit de « combattre les mêmes objectifs dans deux champs de batailles différents. » De cette
affirmation on comprend que l’Union Européenne n’est plus considérée par la Ligue comme un atout
pour la cause indépendantiste. En tout cas, ce dernier « U-turn » semble conditionner significativement
les positions du mouvement si bien que, pour la première fois depuis la naissance du parti, le symbole
qui sera dessiné sur les bulletins de vote des élections européennes ne mentionnera plus le terme
«Padania» mais «Basta Euro». Un changement important parce que le parti ne présentera plus aucune
référence à la rhétorique indépendantiste propre au mouvement mais plutôt une référence explicite à
l’euroscepticisme. Une explication à ce renversement susceptible selon Salvini de donner « une
connotation politique liée au futur » pourrait être, encore une fois, une stratégie politique adoptée à la
lumière de la difficile situation interne qui caractérise aujourd’hui le parti qui, selon les derniers
sondages des élections du Parlement Européen est crédité de 4.3% des voix alors qu’en 2009 il avait
atteint les 10.9%.
En conclusion, dans le panorama des partis régionalistes la Ligue du Nord apparait donc
comme une pure exception. Son positionnement par rapport à l’Union Européenne et aux questions
23
européennes, après une première phase qui considérait l’Union comme un atout pour achever sa cause
indépendantiste, semble avoir été plus lié à des considérations d’intérêts politiques contingents plutôt
qu’à une stratégie finalisée à l’obtention de l’indépendance qui reste encore l’objectif que le parti
propose. En ce sens, la Ligue du Nord apparait donc dans le cadre des mouvements régionalistes
comme un «animal» politique et précisément comme un caméléon politique capable de changer ses
positions avec des continus « U-turns » qui paradoxalement restent la principale constante historique
de ce parti. En effet, d’après Giordano la force principale de la direction de la Ligue du Nord a été, et
reste aujourd’hui, sa capacité de modifier et changer sa ligne politique tout en maintenant le support de
sa propre base électorale. Dès son origine de parti anti-Sud, anti bureaucratie et anti taxes, la
rhétorique du parti a évolué à plusieurs reprises en se transformant en un parti anti-immigrés, anti-
européiste et aujourd’hui anti-euro. Si cette constante réinvention peut apparaitre schizophrénique, en
réalité il s’agit plutôt d’une véritable stratégie politique formulée par Bossi et les secrétaires successifs
du parti Maroni et Salvini dans le but de se garantir un soutien politique dans les différents climats
politiques italiens à un projet indépendantiste qu’elle a imposé plutôt que porter une véritable demande
populaire.
PARTIE 3 – Perspectives de gouvernance européenne  : la région comme
entité de référence?
I/ La région comme nouvelle communauté imaginaire
Si l’hégémonie de l’Etat-nation dans la modernité post-1789 n’est pas à démontrer, on peut
interroger, au vu de la progression du cadre de référence régional et de son exploitation à l’échelle
européenne, la future configuration de la gouvernance. L’Europe des régions est-elle un horizon
possible ?
Le principe de souveraineté territoriale connaît une période de difficultés : il est mis à mal à la
fois par le bas avec les réinventions identitaires, mais aussi par le haut avec la modernité transnationale
en général et la construction européenne en particulier. D’où un certain regain de faveur pour l’idée de
région, qui apparaît a priori être le moyen ultime de sauvegarder les fonctions régulatrices du
territoire. Cette catégorie cependant, on l’a vu, est assez indéfinissable : une région peut tout aussi bien
être une formation subnationale, une zone de coopération ou encore un espace transfrontaliers entre
plusieurs régions. Comme l’indique Richard Balme, la Commission, lorsqu’elle cherche à fonder la
politique régionale de l’UE, s’appuie sur des types de statistiques différents selon les cas. A l’heure de
Maastricht, là encore, ce sont des espaces flous qui sont envisagés : lorsque le traité institue le Comité
des régions, il ne distingue pas, comme on l’a évoqué, les niveaux local et régional.
24
Il s’agit en tout cas pour les acteurs de partir à la quête de l’espace pertinent : avec les
nouvelles frontières à l’intérieur des Etats et les transformations du système international, de nouvelles
formes de régionalisation se font concurrence. Marie-Claude Smouts en distingue trois : la région
délibérée, la région spontanée et la région choisie. Pour la première, la proximité est l’élément clé qui
permettra une nouvelle « régionalisation du monde », qui se construira notamment autour de trois
grands blocs commerciaux : les blocs Europe, Amérique et Asie-Pacifique. Ceux-ci se superposent au
système interétatique classique par le haut, dans une démarche délibérée même si relativement
hésitante des Etats, eux-mêmes largement appuyés par les firmes multinationales. La région spontanée,
quant à elle, caractérise bien l’expérience européenne. Partant d’une volonté de coopération entre les
bureaucraties et élites nationales, son ultime accomplissement devrait en être l’émergence d’une
construction supranationale. Son résultat pratique est surtout la multiplication des flux transnationaux
engendrés par les interactions quotidiennes des acteurs locaux, hommes d’affaires, migrants ou
consommateurs. Ces flux organisent les rapports de domination, et forment en cela un espace d’action
politique aux contours flous. La région choisie, pour finir, est par définition un espace subjectif,
construite principalement à partir de représentations symboliques, d’un passé réinventé, d’un futur
désiré. Elle peut constituer un nouvel espace de mobilisation pour l’action. La spécificité européenne
tient finalement au fait que le fait régional en Europe est relativement composite, pouvant emprunter
des caractéristiques à ces trois catégories. Elle a néanmoins marqué le rapport de ses membres à la
territorialité de façon décisive, habituant les pays européens à des « territorialités multiples », selon
l’expression de Bertrand Badie. Avec la subsidiarité et selon la nature des questions, l’espace local,
national ou bruxellois se déploie. En outre, la politique communautaire tend à encourager le fait
régional, et participe ainsi de l’invention d’un territoire européen, dans le but affiché de « promouvoir
un développement harmonieux de l’ensemble de la Communauté ». Rien n’indique pourtant que la
région soit amenée à définir une nouvelle territorialité prioritaire qui marginaliserait d’autres espaces
d’action politique : elle est un autre espace de mobilisation, qui a parfois pu être investi par les élites
étatiques. Un autre espace de mobilisation qui peut néanmoins apporter de nouvelles transactions, de
nouveaux répertoires d’action, de nouvelles structures et de nouveaux enjeux.
Ainsi, le niveau régional va jouer un rôle vital au niveau de la gouvernance européenne, à
laquelle il apporte de réelles contributions. Alors que la bureaucratie européenne est de taille réduite, la
Commission compte beaucoup sur les connaissances locales et autres ressources des instances
bureaucratiques régionales. Il est donc assez probable qu’elle continue à être encline à donner un rôle
indispensable aux régions, même si peut-être plus modeste que ce qu’attendraient les régionalistes du
REGLEG et de plusieurs mouvements. Le régionalisme européen (euro-regionalism) est bien vivant.
C’est aussi le cas du régionalisme étatique (state-regionalism) : il est très peu remis en cause que le
niveau régional offre de grands avantages en termes d’organisation et de promotion du développement
économique. A l’exception d’une poignée de petits Etats prospères, les problèmes de développement
économique disparate à travers le territoire est un problème partagé par tous les Etats-membres. Le
levier régional ne peut donc pas être ignoré.
II/ Les enjeux de la  régionalisation des élections européennes
Formée en 1981, l’Alliance Libre Européenne, regroupant la plupart des parties autonomistes
et régionalistes européens, fait son entrée à Strasbourg en tant que groupe parlementaire au lendemain
des élections de 1989. Dix ans plus tard, ayant tiré les leçons de la défaite électoral de 1994, les
membres de l’Alliance Libre Européenne décident de fusionner avec le Parti Vert européen afin de
créer un seul et même groupe parlementaire (Les Verts/ Alliance Libre Européenne). Grâce à cette
25
alliance avec les Verts, les partis régionalistes disposent aujourd’hui d’une meilleure visibilité et de
moyens supplémentaires pour peser sur le processus d’élaboration de la loi. Le facteur régional au
Parlement européen se matérialise ainsi dans l’extension des pouvoirs et de l’influence des partis tels
que le SNP ou Plaid Cymru au cours des législatures. Comme l’explique Olivier Costa, il ne s’agit là
que de la « partie visible d’un processus, plus large de prise en compte des intérêts locaux et
régionaux par les députés, et d’une évolution de leur conception du mandat européen. La
représentation d’intérêts locaux ou régionaux (...) et désormais comprise par les parlementaires
comme le meilleur moyen de réduire la distance qui les sépare des citoyens et de légitimer leur
travail ». Afin de réduire le déficit démocratique pour lequel, sont souvent incriminées les institutions
de l’UE, les parlementaires européens s’efforcent de prendre en compte la dimension régionale du
processus d’intégration européenne en multipliant les rencontres et les partenariats avec les
responsables des autorités locales et régionales en Europe. À cet égard, lors d’une conférence
bilatérale avec des représentants des collectivités territoriales, les Parlementaires européens vont
inviter les négociateurs du traité d’Amsterdam à envisager « une participation accrue des pouvoirs
locaux et régionaux » (Costa : 1999) – par ailleurs, un projet d’uniformisation du mode de scrutin pour
les élections européennes est adopté par les députés le 15 juillet 1998, afin de consolider la légitimité
démocratique du Parlement Européen. Le projet d’uniformisation se prononce en faveur de la mise en
place de circonscriptions régionales dans tous les États de plus de 20 millions d’habitants. Cette
ambition vient à l’encontre des conceptions traditionnelles de la représentation politique européenne
selon laquelle, les eurodéputés agissent en tant que représentants des « peuples européens
indivisibles ». Il semble que cette conception ne soit plus adaptée aux logiques de représentativité
pluraliste, partisane, sociale, sectorielle et territoriale (Costa 2002) du Parlement européen.
  Au-delà d’une initiative visant à réduire le déficit démocratique dont souffre l’UE, le projet
d’uniformisation du mode de scrutin tend également à éviter que les enjeux européens des élections ne
soit relégués au second plan par des campagnes essentiellement nationales. Les électeurs semblent en
effet être plus à même de saisir les enjeux des élections européennes à travers le prisme de l’échelon
local ou régional, échelon à partir duquel sont ressentis les bénéfices de l’Union européenne
notamment grâce aux fonds structurels.
  Attendue pour les élections européennes de 2004, cette réforme d’uniformisation électorale
n’a pas eu lieu. Aujourd’hui, la plupart des États membres font office de circonscriptions uniques.
Seuls quatre États membres (la France, l’Irlande, l’Italie et le Royaume-Uni) ont choisi d’instaurer des
circonscriptions régionales sur leur territoire national. Toutefois, au regard de ses ambitions louables
de clarification des enjeux des élections européennes et de légitimation démocratique de l’institution
de Strasbourg, il est permis de penser que le projet de généralisation des circonscriptions régionales et
a fortiori la représentation des territoires puisse voir le jour au cours des prochaines législatures.
III/ Le renforcement du poids des régions : réformes institutionnelles et régionalisme coopératif
  Pour parvenir à une « Europe des régions », il faudrait sans nul doute que celles-ci confortent
encore davantage leur influence à l’échelle européenne. Plusieurs pistes sont envisageables.
Tout d’abord, la représentation des régions au sein de l’Union européenne pourrait être renforcée en
augmentant les prérogatives des parlements régionaux et du Comité des régions. Céline Chateau
regrette actuellement une « représentation trop faible des régions dans les mécanismes de prise de
décision de l'UE » et que « le rôle des parlements régionaux dans la procédure de suivi de la
subsidiarité […] est trop faible dans le dispositif actuel, puisque leur consultation est laissée à la
26
discrétion de leurs parlements nationaux ». Elle souligne l’un des points faibles du Comité dans la
configuration actuelle : « ses avis ne sont pas obligatoires. Leur influence dépend beaucoup du suivi
que les rapporteurs leur donnent, dans les relations avec la Commission, le Conseil et les rapporteurs
du Parlement européen ». Le Comité est donc dépendant des autres institutions de l’Union pour faire
entendre sa voix. On pourrait envisager plusieurs changements. Premièrement, le Comité des régions
pourrait devenir une institution de l’Union à part entière et non plus un simple organe consultatif.
Deuxièmement, les thèmes pour lesquels il est obligatoire de le consulter pourraient être étendus
puisqu’ils « ne couvrent pas par exemple les marchés publics et les concessions » (Céline Chateau),
deux domaines pouvant avoir un impact important au niveau régional. Enfin, ses avis pourraient
acquérir une valeur obligatoire : le Parlement serait ainsi tenu de les relayer et ils auraient par
conséquent davantage d’impact. Mais tout cela nécessiterait une modification des traités, ce qui paraît
peu probable dans l’immédiat. D’autant plus que l’on risque de se heurter à la réticence des Etats et
des institutions de l’Union, notamment du Parlement. Pour Jean-Louis Bourlanges, ancien député
européen « le comité ne pourrait pas voir ses compétences profondément élargies sans mettre en cause
les pouvoirs du parlement : le bon équilibre, c’est les initiatives et l’expertise au Comité, les décisions
à l’autorité législative ». Cette évolution ne semble donc pas pour toute suite.
Par ailleurs, les régions pourraient développer un « régionalisme coopératif » définit comme
l’ensemble des relations internationales directes des régions. Celui-ci s’apparenterait à « une mise en
réseau des régions » grâce auquel elles pourraient s’affirmer sur la scène européenne. En effet, dans un
contexte de mondialisation où les grands enjeux ont de plus en plus une dimension transnationale, les
régions ont tout intérêt à s’organiser en réseaux d’intérêt pour tirer leur épingle du jeu. De telles
coalitions, même si elles sont dépourvues de compétences légales ou politiques, peuvent s’avérer
utiles pour défendre les intérêts des régions et régler les problèmes spécifiques auxquels elles font
face. Toutefois la mise en place d’un régionalisme coopératif au niveau européen se heurte à certaines
difficultés. Premièrement, les constitutions nationales réservent les compétences en matière de
relations extérieures aux Etats et les régions n’ont que très peu voire pas du tout de prérogatives en la
matière. Or pour s’affirmer sur la scène européenne, elles doivent pouvoir exercer des activités
internationales autonomes. Deuxièmement, « l’hétérogénéité structurelle » des régions en Europe peut
être un obstacle au régionalisme européen. Il existe de grandes divergences entre le statut et les
compétences des différentes collectivités territoriales. Pour Jean-Louis Bourlanges « le concept de
région est un pavillon qui couvre les marchandises les plus diverses ». Cette hétérogénéité rend
difficile l’identification de l’échelon régional et des domaines qui en relèvent, il est d’ailleurs souvent
confondu avec l’échelon local au niveau institutionnel (voir les compétences du Comité des régions).
Cet obstacle pourrait néanmoins être surpassé par une homogénéisation des organisations territoriales
et des structures juridiques entre les Etats.
  Quoiqu’il en soit, une plus grande coopération entre les régions leur permettrait de renforcer
leur poids politique et économique en Europe et donc d’exiger une meilleure prise en compte des
intérêts régionaux au sein de l’Union européenne. D’ailleurs, en dépit des difficultés précitées, de
nombreux exemples d’une telle coopération existent d’ores et déjà. Premièrement, de nombreuses
conventions de coopération bilatérales ou multilatérales ont été signées entre les régions. De plus, il
existe de grandes associations de collectivités territoriales comme Eurocities - un réseau fondé en
1986 par les maires de six grandes villes européennes et qui comprend aujourd’hui plus de 130 villes
situées dans 35 Etats européens - ou le Conseil des communes et régions d’Europe (CCRE) créé en
1951, qui est la plus grande association d’autorités locales et régionales en Europe puisqu’elle
regroupe 150 000 membres issus de 41 pays européens. Ces deux associations ont pour objectif de
favoriser les échanges d’information aux niveaux local et régional et d’influencer la législation
27
communautaire afin qu’elle prenne mieux en compte les enjeux locaux. En vue des prochaines
élections européennes, le CCRE a également lancé un manifeste de 9 propositions visant à renforcer
l’implication des collectivités locales dans la vie politique européenne. Enfin, il existe de grands
organismes régionaux européens tels l’Assemblée des Régions d’Europe (ARE), un réseau
indépendant d’autorités régionales créé en 1985 qui se présente comme « un forum pour la coopération
interrégionale et un réseau d'influence politique des intérêts régionaux au niveau européen ».
L’Association des régions transfrontalières européennes (ARFE) réunit quant à elle des
« Eurorégions » c'est-à-dire des structures de coopération transfrontalière entre plusieurs territoires de
différents Etats européens. Ces Eurorégions n’ont pas de pouvoir politique et ont des compétences
limitées mais elles visent à promouvoir des intérêts communs transfrontaliers. En 2007, le Conseil de
l’Europe en répertoriait plus de 90. L’Eurorégion Meuse-Rhin, qui regroupe des régions belges,
allemandes et hollandaises, est l’une des plus anciennes. De même, la Conférence des régions
périphériques maritimes milite pour une politique régionale européenne forte et pour la mise en
œuvre d’une politique maritime intégrée. On le voit, les relations interrégionales sont nombreuses et
prennent des formes variées. Pour Nicolas Schmitt, celles-ci ont fini par « constituer un réseau
transeuropéen ». Les régions semblent décidées à contourner le cadre institutionnel en place,
notamment le Comité des régions dont l’influence est jugée trop faible, pour défendre aux mieux leurs
intérêts. Ce régionalisme coopératif pourrait être développé encore davantage pour permettre aux
régions de devenir des acteurs de poids au niveau européen. Cela serait bénéfique non seulement pour
les citoyens, qui pourrait ainsi faire valoir leurs intérêts en s’opposant à la « double centralisation
stato-nationale et eurocratique » mais aussi pour l’Union elle-même puisque, selon Schmitt,
« promouvoir le régionalisme coopératif c’est travailler pour l’Europe parce que celle-ci a besoin de
s’édifier sur des rattachements et des sentiments liés à des espaces géographiques aux dimensions
humaines, qu’ils soient régionaux, provinciaux ou locaux ».
IV/ Un remède au déficit démocratique ?
Un autre argument souvent mis en avant en faveur du renforcement des compétences et du
pouvoir des régions est le déficit démocratique de l’UE. Trop loin des problèmes locaux des citoyens
une centralisation de plus en plus forte non seulement à Bruxelles, mais aussi dans les Etats membres
mêmes de l’UE se réaliserait au détriment de la démocratie locale. La question est de savoir si on peut
parler d’un déficit démocratique de l’UE. Elle est matière à débats et touche au cœur de la définition
même de démocratie. Alors que pour Karl Popper, « Démocratie est un mot pour quelque chose qui
n’existe pas » (Popper 1988) et ne serait qu’un idéal, des auteurs comme Urbinati et Warren essaient
de montrer que le problème intrinsèque de la démocratie serait la séparation de la source légitimatrice
(le principal) du pouvoir démocratique, l’agent exerçant ce pouvoir en son nom (Urbinati/Warren
2008:389). Etant donnée la complexité des processus de décision dans l’UE et faute d’une
responsabilité clairement identifiable pour les décisions prises, cette séparation apparait d’autant plus
importante. Ainsi, des auteurs comme Simon Hix et Andreas Follesdal parle d’un déficit démocratique
de l’UE notamment à cause une dépolitisation croissante des décisions d’un « exécutif autoritaire
bénévole » qui prend la forme de la Commission et du Conseil européen (Hix/Follesdal 2006:3). Cette
argumentation est remise en cause notamment par Moravcsik and Majone, qui considèrent que l’UE
est aussi démocratique que possible pour une institution intergouvernementale où les intérêts des
citoyens seraient représentés par les gouvernements (Moravcsik 1994, 1996, 2000). De surcroît, l’UE
en tant qu’ « Etat régulateur » avec des pouvoirs limités n’aurait pas besoin d’un « democratic input »
équivalent à celui d’un Etat nation classique (Scharpf 1997). Cette ligne est également défendue par
28
Jean Louis Bourlanges, ancien membre de l’UDF et membre du parlement européen entre 1989 et
2007, qui parle d’« apparence » du déficit démocratique qui ne serait, selon lui, « que le nom ordinaire
du mal-être européen » qui serait « commun aux euro-fervents et eurosceptiques. (…) Ce mal-être ne
tient pas, à mes yeux, à une démocratie insuffisante des institutions et des procédures communautaires
et pas davantage à un partage inapproprié des compétences à l’intérieur des Etats. Il tient, même si peu
de gens le reconnaissent, au caractère très limité des pouvoirs politiques dans l’Union. Celle-ci touche
à tout, mais tranche bien peu de choses, ce qui développe dans l’opinion un sentiment justifié
d’insignifiance et d’impuissance européenne. L’Europe fait semblant et les européens ne se satisfont
pas de vivre dans un théâtre d’ombres. » Si la question de l’existence d’un déficit démocratique reste
ouverte, elle représente néanmoins une force mobilisatrice pour beaucoup de mouvements
souverainistes…
  Si l’on accepte l’existence d’un déficit démocratique au sein de l’Union Européenne
(Marquand, Magnette), qui serait dû au fait que les principaux organes décisionnels ne sont pas
responsables envers les peuples d’Europe, une solution envisageable pourrait être le renforcement des
pouvoirs des régions. Point de départ d’une telle interprétation est le fait qu’aujourd’hui tous les Etats
membres de l’UE possèdent des systèmes politiques démocratiques aux niveaux infranationaux, même
si les accords qui lient les niveaux nationaux et infranationaux varient significativement en raison du
type d’organisation interne. En effet, il existe en Europe occidentale une tradition d’autonomie locale
significative qui, comme l’illustrent les exemples des Etats-cités italiens et des villes de la Ligue
hanséatique, précède l’émergence de l’Etat nation (et peut être considérée à la base des formes
actuelles de démocratie locale).
  Sur la base de ces considérations, on a vu comment la création du Comité des régions, déjà en
1994, a répondu à la volonté de combler ce vide démocratique en permettant la représentation des
autorités locales et régionales au niveau européen.
  Une stratégie qui a donné des premiers résultats intéressants. Comme on le retrouve dans
l’étude sur la démocratie régionale et locale dans l’Union Européenne du Comité des régions, « dès sa
création en 1994, le Comité des régions s’est engagé en faveur d’un renforcement des structures
démocratiques dans l’Union européenne et a contribué à rendre l’Europe à la fois plus proche des
citoyens et plus transparente ».
  Toutefois, les gouvernements nationaux sont restés les acteurs centraux dans le système de
gouvernance européenne ce qui empêche d’affirmer qu’on a assisté à l’émergence d’une « Europe des
régions ». Au contraire, Il est plus réaliste de parler aujourd’hui d’une « Europe avec les
régions » (Loughlin, 1996) en raison du fait que les autorités régionales, et d’autres autorités
infranationales, ont progressivement acquis une voix dans le processus décisionnel de l’Union
Européenne mais avec des pouvoirs principalement consultatifs.
  D’après certains, renforcer ce système, les régions et leurs pouvoirs pourrait être une stratégie
pour tenter de mieux résoudre la question du déficit démocratique qui reste encore très sensible
aujourd’hui. Ainsi Céline Château, administratrice au Comité des régions, estime qu’un renforcement
du rôle des régions au sein de l’Union Européenne « permettrait d’assurer une base démocratique plus
solide au processus de décision, en rapprochant la prise de décision des citoyens » même si un tel
renforcement ne garantirait pas nécessairement un regain d’intérêt des citoyens pour l’Union
Européenne. En effet, d’après Peter Spiegel : « à cause du fait que relativement peu d’Européens
s’identifient avec leur région, un renforcement du rôle des régions ne stimulerait aucun intérêt des
électeurs pour l’UE ». Il reste en tout cas possible que lier encore plus étroitement le niveau de la
démocratie locale à la représentation européenne permettrait si non de raviver l’intérêt des citoyens
29
aux questions européennes, tout au moins de gagner une légitimité démocratique plus solide que le
progressif renforcement du Parlement Européen n’a été capable de l’assurer jusqu’ici.
Remerciements
Nous tenons à remercier :
- Céline Chateau, Jean Louis Bourlanges, Véronique Auger et Peter Spiegel d’avoir accepté de
répondre à nos questions.
- Thomas Mimra et Quentin Perret, nos tuteurs d’Atelier Europe, pour leurs conseils.
- Esther Rogan et l’ensemble de l’équipe des projets collectifs de Sciences Po.
Alice COLOMBO, Laurie CROZE, Maxime DELATTRE
Julian GOPFFARTH, Niccolo PAGANI
Master Affaires européennes, Sciences Po
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