UDP CLAUDIO FUENTES Diseño Constitucional en Chile 1980-2005 (2009)

Mirando el pasado, definiendo el futuro:
Diseo Constitucional en Chile 1980 - 2005

Claudio Fuentes S.
Universidad Diego Portales
claudio.fuentessaa@udp.cl

Paper presentado en el 28 Congreso del Latin American Studies Association, LASA,
Ro de Janeiro, 11-14 de Junio, 2009
C. Fuentes. Mirando el pasado. LASA 2009
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Mirando el pasado, definiendo el futuro:
Diseo Constitucional en Chile 1980 - 2005

Claudio Fuentes
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The vast majority of the new institutional modifications
introduced by the 1980 Constitution were designed looking backward
Robert Barros (2002)

Introduccin

El objetivo principal de este trabajo es analizar los efectos del diseo constitucional de
1980 en el caso chileno, examinando las intenciones y resultados de quienes lo elaboraron.
A partir de un anlisis de las motivaciones del legislador se argumenta que el diseo
constitucional es el producto de una combinacin de miradas hacia el pasadoa fin de
evitar experiencias pasadas perjudiciales para los que en esa coyuntura estn en el podery
una visin hacia el futuro anticipando las posibles consecuencias que tendra el nuevo
diseo en sus intereses. Los actores observan y legislan mirando el pasado pero con la
intencin de prevenir efectos negativos para ellos mismos en el futuro (Barros 2002, Heiss
& Navia 2007, Pierson 2004).
Inspirado en el anlisis de Paul Pierson (2004), el trabajo observa dos tiempos,
uno de larga duracin y otro de ms corto alcance. En el proceso de larga duracin se
discuten los aspectos en comn de los tres momentos constitucionales de Chile desde su
independencia (1833, 1925, 1980). Se destaca que existen varias caractersticas similares a
tales procesos: en los tres casos se dio tal momento despus de una severa crisis
institucional; en los tres casos el diseo institucional favoreci el presidencialismo; y en los
tres casos el momento posterior al establecimiento de la Constitucin es una constante
lucha por ampliar la base de participacin electoral y por evitar la intervencin electoral del
Ejecutivo. As, evidenciamos ciclos de concentracin de poder en el Ejecutivo (1833,
1925, 1980) y ciclos de bsqueda de un equilibrio de poder en los perodos entre cada
ensayo constitucional (1833-1925, 1925-1973, 1990- a la fecha).
Estas fuerzas estructurales de larga duracinde bsqueda de balance de poder y de
expansin de la ciudadanapermiten darnos un marco histrico para entender el proceso
que detalla este trabajo y que se refiere al diseo constitucional de 1980 y sus
consecuencias recientes. En efecto, el proceso vivido en Chile entre 1990 y 2006 cuando se
implement en su totalidad la Constitucin de 1980 incluye los dos elementos indicados:
bsqueda de restablecer equilibrios de poder definidos en la Constitucin de 1980 y el
debate sobre la ampliacin de la ciudadana.
En trminos comparados, la Constitucin de 1980 es la ms presidencialista de las
constituciones nacionales y quizs de Amrica Latina (Payne et al. 2002). Sin embargo, el
modelo escogido difiere de los anteriores dado que se establece un presidencialismo
fiscalizado, esto es, la generacin de mecanismos institucionales para controlar la accin
del Presidente. Por una parte se redujeron los poderes del Congreso, pero al mismo tiempo

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Ph.D. Ciencia Poltica (Universidad de Carolina del Norte, Chapel Hill). Director del Instituto de
Investigacin en Ciencias Sociales, ICSO. Universidad Diego Portales. Santiago. Chile. Comentarios a
claudio.fuentessaa@udp.cl. Una versin anterior a este trabajo fue presentado al 102 Congreso de American
Political Science Association, APSA. Philadephia 31 de agosto, 3 de septiembre, 2006.
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se ampliaron los poderes de otros organismos del Estado: el Tribunal Constitucional, el
Consejo de Seguridad Nacional, Las fuerzas armadas y el poder Judicial.
En el trabajo se establecen dos motivaciones centrales de este modelo ideado por la
dictadura: primero, evitar lo a juicio de ellos era una sobre-partidizacin del sistema
poltico reduciendo el rol que anteriormente le caba al Congreso en decisiones vinculadas
al gobierno nacional, y aumentar la incidencia poltica de las fuerzas armadas en el sistema
poltico a travs del nombramiento de autoridades polticas y estableciendo un control sobre
el Presidente de la Repblica en materias de inters nacional.
La derrota del general Pinochet en el plebiscito de 1988 donde buscaba mantenerse
en el poder por otros 8 aos, abri una ventana de oportunidades para la oposicin de
entonces. En 1989 se negoci una serie de reformas constitucionales que si bien
aparentemente no tuvieron efectos inmediatos, en el largo plazo s implicaron cambios
sustantivos en el sistema poltico. En dicha coyuntura, las fuerzas armadas negociaron
intereses de corto plazo destinados a aumentar sus privilegios y autonoma, lo que
efectivamente obtuvieron. Sin embargo, en este trabajo demostramos que el costo de
aquella negociacin fue el de aceptar cambiar algunos mecanismos que facilitaban realizar
reformas futuras a la Constitucin de 1980. Al reducir los umbrales para realizar reformas,
los actores de oposicin anticiparon un escenario futuro de cambios importantes al diseo
institucional, mientras las autoridades militares se centraron slo en sus intereses de corto
plazo. 16 aos despus de ocurrida la transicin, se logr un importante consenso poltico
que elimin gran parte de los privilegios de los uniformados.
Las lecciones que se derivan de este caso son tres: primero, parece ser que al
considerar tendencias de largo plazo, existira una lnea o cadena causal de larga duracin
(causal chain) que se relaciona con la pugna de poderes entre el Ejecutivo y fuerzas de
oposicin para controlar al primero respecto de su intervencionismo electoral y con el
debate sobre la ampliacin de la base electoral que ha significadoindirectamenteuna
ampliacin de derechos para sectores excluidos del sistema poltico. Ello ha significado una
bsqueda de reducir los poderes del Ejecutivo en relacin al Congreso. En los tres perodos
observamos aquella tendencia: controlar el intervencionismo del Ejecutivo intentando
reducirle sus atribuciones o poderes y la disputa sobre el electorado, generalmente
ampliando la base electoral.
La segunda enseanza es que en el proceso poltico los diseadores muchas veces
piensan en sus ventajas corporativas inmediatas y estn dispuestos a transar en cuestiones
que si bien a corto plazo parecieran menos relevantes, a mediano plazo podran ser costosas
para ellos. Las fuerzas armadas en el ao 1989 y en una coyuntura de derrota poltica se
preocuparon prioritariamente de cautelar sus intereses inmediatos. Su mecanismo de
transaccin fue aceptar reducir umbrales para posibles futuras reformas constitucionales.
Aquel mecanismo, en el mediano plazo, fue perjudicial para los propios intereses de los
diseadores originales.
Existe otra enseanza y es que los mismos actores podran llegar a tener intereses
distintos dependiendo del contexto poltico en que se encuentren. Un diseo institucional
podra no activarse si el contexto poltico se transforma. Los intereses de los actores se
acomodan al nuevo contexto, convirtiendo en intil una determinada institucin.
El trabajo se divide en cuatro partes. En la primera examinamos los momentos
Constitucionales en Chile intentando realizar una aproximacin de larga duracin. En la
segunda parte observamos las motivaciones e intenciones originales de los diseadores de
la Constitucin de 1980. Luego, en la tercera parte observamos los principales cambios
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introducidos en dicha Constitucin en 1989antes de verificarse la transicin a la
democracia. En la cuarta parte, analizamos las consecuencias o efectos del diseo,
intentando evaluar su impacto en los actores polticos y cmo ello ha creado incentivos para
el cambio o para la continuidad.

I. Momentos Constitucionales

Los procesos polticos recientes estn marcados por un modo de hacer las cosas, por una
forma de administrar el poder. En Chile se observa una gran continuidad histrica en
relacin a la creacin de constituciones. En el pas se observan tres grandes momentos
constitucionales que han definido la historia republicana nacional: 1833, 1925 y 1980. En
los tres casos, se advierte que los actores que participaron de tales diseos lo hicieron
pensando en cmo dar una solucin institucional al momento de crisis inmediatamente
anterior que se estaba viviendo. Adicionalmente, en los tres casos la solucin pas por
matices ms, matices menosel fortalecimiento del poder del Ejecutivo vis--vis el
Legislativo. Finalmente, la historia de Chile muestra que los cambios en el contexto
poltico y, con ello, en la correlacin de fuerzas en el Congreso ha llevado a promover
cambios en el diseo original, intentando balancear el excesivo poder del Ejecutivo en dos
casos (1833 y 1980) e intentando transformar las reglas del juego poltico para incluir
sectores postergados del juego poltico (1833, 1925, y 1980).
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El primer momento constitucional tom lugar con ocasin de la aprobacin de la
Constitucin de 1833. Luego de la independencia nacional, se observaron varios ensayos
constitucionales que derivaron en fuertes pugnas de poder dentro de la elite que diriga los
destinos de este nuevo pas
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. Hacia 1832 y bajo la influencia de Mariano Egaa, Diego
Portales y Andrs Bello, se definieron las estructuras fundamentales de lo que seran las
reglas del juego institucional hasta la segunda dcada del siglo XX.
El modelo escogido fue centralista y presidencialista otorgndole importantes
poderes al Presidente. Ello quedaba demostrado al permitirle al Presidente expedir decretos,
ejercer un alto control en el nombramiento de su gabinete y de ministros del Poder Judicial,
disponer de facultades extraordinarias, tener incidencia en la ley electoral, de imprenta,
permitir su reeleccin por un perodo e incidir en la propuesta de eclesisticos y
gobernadores, entre otros (Valdivia 2009). Durante las pocas de receso del Congreso, el
Presidente tena facultades para declarar estado de sitio, los que fueron efectivamente
utilizados al menos durante un tercio del perodo entre 1833 y 1861 (Collier & Sater 1996).
Por su parte, el Congreso, tena pocas atribuciones, aunque el principal de ellas era
la aprobacin de leyes peridicas y, entre ellas, la del presupuesto nacional que slo se
convertira en un instrumento de negociacin luego que la correlacin de fuerzas cambi en
el pas luego de 1861 (Gil 1969).
Desde el punto de vista institucional, la historia que va entre 1833 y 1925 podra
interpretarse como la lucha de crecientes sectores liberales por ganar espacios de poder y
transformar las reglas del juego poltico. En la dcada de los 1870s se producen importantes
reformas al sistema poltico incluyendo la imposibilidad de la reeleccin presidencial,

2
Respecto del perodo 1810 1973, ver Valenzuela (1999).
3
Entre 1810 y 1833 se promulgaron seis ensayos Constitucionales de diverso ndole (1812, 1818, 1822, 1823,
1826 y 1828) demostrndose una alta inestabilidad institucional que no eran ms reflejo que pugnas de poder
dentro de la elite independentista.
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cambio en la ley electoral mediante la creacin de una junta electoral para evitar el
intervencionismo del Ejecutivo, establecimiento del voto acumulativo, incremento de los
poderes del Legislativo en materia de leyes de excepcin e interpelacin a ministros, y
fortalecimiento de derechos y libertades civiles como el de asamblea y reunin, entre otros
(Gil 1969, Collier & Sater 1996).
El segundo momento constitucional fue el del ao 1925 con el establecimiento de
una nueva Constitucin. Tal como ocurri en 1833, el contexto poltico tambin estaba
agitado por la cuestin social que coloc a militares, trabajadores y una emergente clase
media en medio de fuertes disputas de poder. El presidente Arturo Alessandri busc una
solucin institucional para responder al fantasma del parlamentarismo que haba
ocasionado serios problemas entre 1891 y 1920. Estableci para estos efectos una Comisin
Consultiva Constitucional de 53 miembros en la que estaban representados los principales
referentes polticos
4
. Adicionalmente, se incluyeron independientes de diversas corrientes
de opinin. La propuesta definitiva fue rechazada por los radicales, conservadores y
comunistas, pero el presidente Alessandri decidi convocar a un plebiscito, el que pese a
que slo convoc a un 43 por ciento del electorado, fue ratificada y promulgada con motivo
de la celebracin del da de la independencia el 18 de septiembre de 1925.
La nueva Constitucin puso nfasis en el papel social del Estado y se establecieron
garantas de proteccin al trabajo, la industria y la previsin social. Se facult al Estado
para intervenir en el proceso econmico y en el desarrollo econmico nacional (Valdivia
2009). Aunque esta nueva Constitucin no podra entenderse como un retorno al alto
presidencialismo definido en el anterior cuerpo legal de 1833, s devolvi poderes al
Ejecutivo, estableciendo un balance ms favorable a ste. Se estableci un perodo
presidencial de seis aos por eleccin directa sin re-eleccin y el establecimiento de un
sistema electoral proporcional y de renovacin de cada cuatro aos para el Congreso. Se
elimin el voto de censura en contra del gabinete por parte del Congreso y se permiti que
el Presidente pudiese definir un decreto de aprobacin presupuestaria si el parlamento no
aprobaba el presupuesto propuesto por el Ejecutivo en los plazos correspondientes. Este
haba sido el mecanismo de presin ms importante del Congreso sobre el Ejecutivo en el
perodo 1891-1924 y que haba generado impasses entre los dos poderes del estado.
Adicionalmente, se le permiti al Ejecutivo definir la agenda legislativa mediante el
establecimiento de un mecanismo de urgencias legislativas.
El tercer momento constitucional est marcado por la Constitucin establecida en
dictadura en el ao 1980 y que es el principal motivo de anlisis de este trabajo. Luego del
golpe de estado de 1973, el rgimen militar decidi establecer una nuevo diseo
constitucional creando Comisin de estudios para el establecimiento de una Constitucin la
que entre 1978 y 1980 estudi y propuso a la Junta de Gobierno un nuevo marco normativo
fortaleciendo la figura del Presidente pero, al mismo tiempo, incorporando un complejo
sistema de control y chequeo de poderes e incidencia en la poltica contingente por parte de
actores corporativos (fuerzas armadas y poder judicial principalmente). Al anteproyecto fue
visto por el Consejo de Estado encabezado por el ex presidente conservador Jorge
Alessandri y luego visto por la propia Junta de Gobierno. La Constitucin fue sometida a
un plebiscito nacional en 1980, aunque dicho procedimiento fue altamente cuestionado por
la carencia de legitimidad del proceso de establecimiento de esta nueva Constitucin y el

4
La comisin inclua a Radicales (26), Liberales (16) Conservadores (14), Demcratas (14), Liberales
Demcratas (10), Comunistas (6), y Nacionales (2).
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total control que ejerci la autoridad militar del proceso de consulta ciudadana. El
plebiscito de 1980 no cont con condiciones mnimas para su ratificacin popular.

Control al Ejecutivo y ampliacin del electorado
Como observamos, los tres momentos constitucionales descritos (1833, 1925 y
1980) requieren necesariamente relacionarse con el momento poltico inmediatamente
anterior al establecimiento de las normas. Aunque en diferentes grados, en los tres casos se
intent fortalecer la figura presidencial.
Los perodos en la que tomaron lugar las respectivas constituciones (1833-1924,
1925 -1973, y 1990-2006) podra caracterizarse por intentos de expandir la ciudadana a
sectores que no son de la elite y la forma en que se han incorporado grupos emergentes y
sectores sociales excluidos. La experiencia chilena entre 1833 y 1924 fue la de una pugna al
interior de la elite por obtener posiciones de poder, expandiendo la base de votacin y
buscando normas para garantizar el no intervencionismo del Ejecutivo en el proceso
electoral. Las reformas constitucionales de 1871-1874 apuntaron precisamente en este
sentido. En 1871 se introdujo una reforma constitucional no permitiendo la reeleccin del
presidente por un segundo periodo presidencial y, tal como ya se seal, se introdujeron
reformas para aumentar el poder del Congreso vis-a-vis el Ejecutivo.
Sin embargo, uno de los principales cambios fue la expansin del sufragio a nuevos
sectores mediante la supresin de la condicin de tener una renta y/o propiedad para
participar en el proceso electoral intentaba beneficiar a los sectores conservadores quienes
trataron de asegurar el voto de los sectores agrarios tradicionales de Chile y que muchas
veces no podan justificar dichas rentas por escrito. En 1874 se permiti el voto a los
hombres que acreditaran saber leer y escribir. Aunque la base electoral no se increment
significativamente dado que menos del diez por ciento de la poblacin presentaba aquella
condicin, una de las consecuencias no esperadas de esta reforma fue que, al crecer los
sectores de clase media hacia comienzos del siglo XX, se beneficiaron con esta reforma no
slo los conservadores, sino que tambin grupos de clase media emergentes (Valenzuela
1999). Adicionalmente, se estableci una junta electoral para evitar las constantes
acusaciones de manipulacin de los resultados electorales por parte de las autoridades del
Ejecutivo que buscaban mantenerse en el poder.
De la misma forma, en el perodo 1925-1973 observamos, primero, un intento por
avanzar en regulaciones para controlar los procesos electorales y luchas desde y fuera de la
elite por la ampliacin de la ciudadana. En relacin al primer aspecto, con la Constitucin
de 1925 se cre un Tribunal Calificador de Elecciones. En relacin con la ampliacin de
derechos, en 1934 se permiti el voto de la mujer en las elecciones municipales, y se
ampli a las elecciones del Congreso en 1949 y presidenciales en 1952. Aqu de nuevo los
sectores conservadores fueron grandes impulsores de esta reforma dado que el voto
femenino tenda serles favorable.
Durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva se redujo la edad para obtener el
derecho a voto de 21 a 18 aos y se permiti el voto para los analfabetos. Esta expansin
buscaba favorecer a sectores de centro e izquierda tradicionalmente excluidos y que ahora
estaban siendo movilizados por los partidos reformistas.
De esta forma, entre 1952 y 1973 observamos un cambio dramtico en el padrn
electoral, pasando de cerca de 17% a poco ms de un 60% de participacin electoral en
proporcin a los adultos en edad de votar.
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Como se argumentar ms adelante, en el perodo 1990-2006 cuando ha entrado en
vigencia la Constitucin de 1980, lo que se ha observado es un intento similar al acontecido
en los dos periodos anteriores: la bsqueda de restringir los poderes del Ejecutivo,
particular pero no exclusivamente en lo referente al intervencionismo electoral, y una
incipiente discusin por ampliar la base electoral dado que la frmula escogida (sistema
binominal e inscripcin voluntaria voto obligatorio) ha reducido la posibilidad que
nuevos actores se integren al sistema poltico. En este tercer momento constitucional
nuevamente se observa una doble pugna de balances de poder y de ampliacin de la
ciudadana a actores que quedan fuera del proceso poltico.

Sntesis de debates en Ciclos Constitucionales
1833-1925 1925-1973 1990 - presente
Balance de poder
Ejecutivo/Legislativo
-Fiscalizacin Cmara
-Junta Electoral
-Poderes legislativo

-Tribunal Electoral -Fiscalizacin Cmara
-Ley financiamiento
electoral
-Debate sobre
intervencionismo Ejec.
Electorado -Eliminacin voto
censitario/renta

-Voto mujeres
-Voto analfabetos
-Debate sobre
inscripcin obligatoria

II. Las motivaciones del diseo institucional de 1980

La Constitucin de 1980 se dise en torno a dos perodos. Entre 1974 y 1980 actu
una Comisin Constitucional que incorpor a diversos Constitucionalistas cercanos al
rgimen militar. Dichas propuestas fueron sometidas a la Junta Militar de Gobierno para su
final ratificacin. Una vez aprobada la Constitucin y definido el itinerario de la salida del
rgimen militar luego de la derrota de Pinochet en 1988, se aprobaron normas de carcter
Constitucional (denominadas Leyes Orgnicas Constitucionales) y una reforma a la
Constitucin que fue negociada con la oposicin y que fue refrendada en un plebiscito
efectuado en Julio de 1989.
En esta seccin analizaremos en detalle la poltica de las reformas constitucionales
en el caso chileno, centrndonos en el perodo 1980-1989 y sus consecuencias en el proceso
poltico chileno de transicin. Nos centraremos en dos aspectos claves del diseo
constitucional: 1) la eleccin de autoridades a nivel nacional (en el poder ejecutivo,
legislativo y judicial) y a nivel subnacional en el poder ejecutivo, 2) y los balances de poder
sobre las acciones del Ejecutivo.
Tal como Robert Barros (2002) y Heiss & Navia (2007) lo sostienen, los actores que
concibieron la Constitucin de 1980 lo hicieron pensando en cmo resolver los problemas
del pasado inmediato. Pero aquella mirada al pasado ciertamente que se proyectaba en el
futuro: se trataba de evitar los percibidos problemas del pasado para definir un futuro
institucional. Las motivaciones del diseador se orientaban a cumplir con tres objetivos:
presidencialismo fiscalizado, des-partidizacin e inmovilismo institucional.
El proceso de diseo constitucional se realiz a partir de una Comisin en la que
participaron un significativo e influyente grupo de abogados civiles cercanos al rgimen. Si
bien la Comisin Constituyente fue establecida inmediatamente despus del golpe militar
en 1973, en la prctica el proceso de debate sobre la nueva Constitucin tom forma entre
1977 y 1978 cuando se evidenciaron presiones internacionales y domsticas por modelar
8
algn tipo de transicin poltica
5
. En 1978 esta Comisin entreg un informe al Consejo de
Estado quin introdujo algunos comentarios y propuestas que finalmente fueron vistas por
la Junta de Gobierno integrada por los representantes mximos de las tres fuerzas armadas
y Carabineros. A continuacin describiremos las motivaciones que impulsaron al rgimen
militar a establecer una estructura institucional que denominaremos democracia protegida
para lo cual utilizaremos la principal fuente existente sobre la materia: las Actas Oficiales
de la Comisin de Estudio de la Nueva Constitucin Poltica (AOCC).

1. Presidencialismo fiscalizado: Control sobre el Ejecutivo
Como se dijo, la Constitucin de 1980 estableci una combinacin de alto
presidencialismoreduciendo con ello el poder relativo del Congreso con un complejo
sistema de control y chequeo de poderes sobre el Ejecutivo por parte de una serie de
instituciones a las cuales se les daba poderes y relativa autonoma para actuar en este nuevo
marco normativo (Godoy 2003). En trminos de una de las integrantes de la Comisin que
estudi la nueva Constitucin, Luz Bulnes, se trataba de un rgimen presidencial
vigorizado o fortalecido dado que se le otorgaron mayores atribuciones que respecto de la
anterior Constitucin (AOCC: 3214).

Poderes del Ejecutivo Constituciones 1925 y 1980
Constitucin 1925 Constitucin 1980
Perodo 6 aos sin reeleccin 8 aos sin reeleccin
Disolucin de la Cmara No 1 vez en el perodo

Nombramientos
Embajadores Si, con acuerdo Senado Si
Contralor General Si Si, con acuerdo Senado
Corte Suprema (CS) Si Si, terna propuesta por CS
Ascenso oficiales FFAA Si, con acuerdo Senado Si, a propuesta de FFAA
Comandantes en jefe FFAA Si, sin limitacin Si, entre 5 antigedades
Tribunal Constitucional (creado en 1970) Si,
Senadores No 2 senadores
Intendentes Si Si
Gobernadores Si Si
Consejo Regional Si, electo por municipios Si, designado (con FFAA)
Alcaldes Si Si, con restricciones
Consejo Comunal Si, electo votacin directa Si, designado

Entre los poderes otorgados al presidente se destaca en forma especial: 1)
establecimiento de un perodo de gobierno de ocho aos, 2) establecimiento de poder de
convocatoria a plebiscito, 3) facultad de disolver la Cmara al menos una vez durante su
perodo presidencial salvo en el ltimo ao de ejercicio del mando, 4) nombramiento de
ministros, intendentes, gobernadores, embajadores y alcaldes, 5) disponer de las urgencias
en materia legislativa, y 6) disponer de iniciativa exclusiva de ley una serie de temas que
involucran presupuesto, procedimientos de negociacin colectiva, normas de seguridad
social y creacin de nuevos servicios pblicos.

5
Integraron esta comisin en 1973, entre otros, Enrique Ortzar (Presidente), Sergio Diez, Jaime Guzmn,
Jorge Ovalle, y Rafael Eyzaguirre (como secretario). Hacia 1978 la integraban Enrique Ortzar, Juan de Dios
Carmona, Ral Bertelsen, Jaime Guzmn, Gustavo Lorca , Luz Bulnes y Rafael Larran (secretario).
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El fortalecimiento del poder del Ejecutivo en la Constitucin de 1980 en relacin a
la anterior Constitucin puede observarse en la siguiente tabla que sistematiza algunas de
las diferencias sustantivas en sus atribuciones, centrndonos en la designacin de
autoridades por parte del Presidente.
Del presente cuadro se infiere que bajo la Constitucin de 1980 se elimin la
capacidad de incidencia del Senado en el nombramiento de de embajadores y ascenso de
oficiales y se aument la capacidad de incidencia del Presidente al poder nombrar
senadores, consejeros regionales y alcaldes. Sin embargo, tambin en esta Constitucin la
Corte Suprema y las Fuerzas Armadas adquirieron un rol mayor al ser ellos los que
proponen ternas para nombramientos por parte del Ejecutivo.
Pero al mismo tiempo, la Constitucin estableci una serie de mecanismos para
controlar al Ejecutivo, otorgndole una autonoma relativa y cierto poder de veto a cuatro
instancias: La Contralora General de la Repblica, el Tribunal Constitucional, el Consejo
de Seguridad Nacional y a las propias Fuerzas Armadas.
Contralora General de la Repblica. Se trata de un organismo autnomo que tiene
por funcin el control de la legalidad de los actos de la administracin, fiscalizando el
ingreso y la inversin de los fondos del fisco, de las municipalidades y de los dems
organismos y servicios que determinen las leyes; examina y juzga las cuentas de las
personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades; y lleva la contabilidad general del
pas. De acuerdo al texto constitucional el Contralor General de la Repblica es designado
por el Presidente de la Repblica con acuerdo del Senado adoptado por la mayora de sus
miembros en ejercicio, y goza de inamovilidad en su cargo hasta cumplir 75 aos de edad.
El principal cambio introducido en la Constitucin de 1980 en relacin a la de 1925
es que elev el acto de toma de razn por parte de la Contralora a un rango Constitucional.
Aunque se mantuvo una frmula de insistencia mediante el cual el Ejecutivo poda alegar la
legalidad de un decreto con la firma de todo el gabinete, restringi en algunos casos como
decretos con fuerza de ley, decretos promulgatorios de una ley o de una reforma
constitucional, donde se requera la consulta al Tribunal Constitucional. Esto se hizo
pensando en el comportamiento de los presidentes Frei y Allende que a juicio de los
miembros de la Comisin Constituyente haban abusado de dicho poder (Barros 2002:
235).
Tribunal Constitucional. Esta instancia tiene las mismas atribuciones que la creada
en 1970. De acuerdo a la Constitucin tiene por misin principal ejercer el control de la
constitucionalidad de las leyes orgnicas constitucionales antes de su promulgacin y de las
leyes que interpreten algn precepto de la Constitucin, incluyendo adems tratados
decretos con fuerza de ley, y resolucin de cuestiones de constitucionalidad cuando se
convoque a un plebiscito. Entre las nuevas funciones entregadas al Tribunal Constitucional
se contaba la de declarar la inconstitucionalidad de las organizaciones, y de los
movimientos o partidos polticos que de acuerdo al artculo 8 de la Constitucin atentasen
contra las bases de la institucionalidad, y declarar la responsabilidad de las personas que
atenten o hayan atentado contra el ordenamiento institucional de la Repblica. Sin
embargo, si la persona afectada fuere el Presidente de la Repblica o el Presidente electo,
dicha declaracin requerir, adems, el acuerdo del Senado adoptado por la mayora de sus
miembros en ejercicio.
La designacin de los miembros del Tribunal Constitucional constitua la principal
fuente de preocupacin de los redactores de la Constitucin por cuanto, antes de 1973, la
mayora de los miembros (3 de 5) eran designados por el Presidente con acuerdo del
10
Senado (Barros 2002). En la nueva modalidad, se le daba mayor relevancia a la Corte
Suprema que elega 3 de los 7 miembros, 2 eran seleccionados por el Consejo de Seguridad
Nacional (donde los militares tena el 50% de los asientos), 1 integrante por el Senado y
otro por el Presidente de la Repblica. Se estableci que los miembros del Tribunal
duraran ocho aos en sus cargos, y que se renovaran por parcialidades cada cuatro aos y
de carcter inamovible.
Consejo de Seguridad Nacional. Este Consejo fue creado con los principales
objetivos de asesorar al Presidente de la Repblica en cualquier materia vinculada a la
seguridad nacional en que ste lo solicite; representar, a cualquiera autoridad establecida
por la Constitucin, su opinin frente a algn hecho, acto o materia, que a su juicio atente
gravemente en contra de las bases de la institucionalidad o pueda comprometer la seguridad
nacional; y recabar de las autoridades y funcionarios de la administracin todos los
antecedentes relacionados con la seguridad exterior e interior del Estado. Adicionalmente,
le corresponda al CSN una funcin muy relevante al tener que nombrar dos integrantes del
Tribunal Constitucional, y cuatro ex representantes de las fuerzas armadas como senadores
designados.
El CSN estaba presidido por el Presidente de la Repblica e integrado por los
presidentes del Senado y de la Corte Suprema, por los Comandantes en Jefe de las Fuerzas
Armadas, y por el General Director de Carabineros. Participaban tambin como miembros
del Consejo, con derecho a voz, los ministros encargados del gobierno interior, de las
relaciones exteriores, de la defensa nacional y de la economa y finanzas del pas. El
Consejo de Seguridad Nacional podra ser convocado por el Presidente de la Repblica o a
solicitud de dos de sus miembros y requerira como qurum para sesionar el de la mayora
absoluta de sus integrantes. Para los efectos de la convocatoria al Consejo y del qurum
para sesionar slo se considerara a sus integrantes con derecho a voto.
Con dicha composicin y atribuciones, el CSN quedaba con una mayora de
uniformados (4) y una minora de 3 civiles y poda ser convocado por una minora que no
necesariamente pasaba por el Presidente de la Repblica lo que generaba un potencial
conflicto de poderes. Su funcin principalde no existir una crisis institucionalse refera
a su intervencin en la designacin de autoridades en el Senado y Tribunal Constitucional.
Con ello, las Fuerzas Armadas en el sistema poltico a travs del CSN y, al mismo tiempo,
se les garantizaba una alta autonoma al gozar los comandantes en jefe de inamovilidad en
sus cargos por el tiempo de su designacin (4 aos).

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Diagrama 1. Participacin institucional Constitucin 1980

La compleja red de balances y contra-balances sobre el Presidente tena por objetivo
establecer controles supuestamente a-polticos del sistema y prevenir que la autoridad del
Presidente se desbordara. En relacin al primer punto, se podra ilustrar este tema en
relacin al debate sobre la composicin del Tribunal Constitucional. Para el integrante de la
Comisin, Gustavo Lorca, dado que tal organismo velara por la constitucionalidad de las
normas, deba estar compuesto en representacin de tercios de los tres poderes del Estado.
En cambio, la visin que predomin fue la de Jaime Guzmn, quien justificaba que la
composicin deba ser exclusivamente de jueces, y de no aceptarse tal propuesta, de una
mayora de jueces (AOCC: 2338). La preocupacin central de Guzmn era que si la
composicin final del Tribunal Constitucional recayera en abogados nombrados por el
Presidente en acuerdo con el Senado, dicha nominacin terminara en representantes afines
a partidos polticos (AOCC 2339), agregando que el tribunal debe estar conformado por
personas acostumbradas a fallar como jueces, con criterio jurdico para enfocar los
problemas y no poltico (AOCC 2340). Asimismo, para evitar la ingerencia de visiones
extremistas en la sociedad chilena, una de las funciones del Tribunal Constitucional era la
de ser rbitro respecto de la inconstitucionalidad de ciertos partidos o movimientos
polticos. La justificacin de aquello era que tal instancia daba suficiente garanta de
hacerlo con criterio imparcial e independiente (AOCC: 2354).
En relacin al control y chequeo del Presidente, se sostena que si bien se haba
fortalecido la figura del Presidente otorgndole poderes importantes, al mismo tiempo se
haban buscado los mecanismos para prevenir que un gobierno de minora y demaggico
pudiese llegar al poder. En primer trmino, sostena el presidente de la Comisin, Enrique
Ortzar, se haba establecido la eleccin directa del Presidente con segunda vuelta.
Asimismo, el Tribunal Constitucional controlara la existencia de partidos contrarios a las
bases esenciales de la institucionalidad. Asimismo, el Consejo de Seguridad Nacional
propuesto estar facultado para presentar a cualquier autoridad, incluso al Tribunal
CSN
Tribunal
Constitucional
.
Contralora
FF.AA.
Poder Legislativo
(Senado)
Presidente
Poder Judicial
(Corte Suprema)
12
Constitucional, cualquier hecho, acto o materia que considere un peligro para la seguridad
nacional (AOCC 3224).

2. Des-partidizacin: Resguardos institucionales frente a los partidos
En relacin a rol que cumpliran los partidos, varios antecedentes son relevantes. La
comisin que estudiaba la nueva Constitucin debati intensamente sobre los mecanismos
de elecciones. De los debates se desprende una fuerte preocupacin sobre la aceptacin de
fuerzas que propugnaran visiones radicales y anti-sistema, la preocupacin porque se dieran
gobiernos de minora, la preocupacin que el sistema poltico fuese monopolizado por los
partidos polticos no permitiendo la expresin de corrientes independientes, y lo referido a
la atomizacin del sistema poltico que fue caracterstico en el perodo anterior.
El propio General Pinochet expres su preocupacin sobre el tema cuando envi
una comunicacin a la Comisin el 10 de noviembre de 1978 indicando que sera
recomendable el establecimiento de sistemas electorales que impidan que los partidos
polticos se conviertan en conductos monoplicos de la participacin ciudadana, y en
gigantescas maquinarias de poder que subordinen a los legisladores a rdenes de partido,
impartidas por pequeas oligarquas que dirigen los partidos sin ttulo ni responsabilidad
real alguna (AOCC 2370).
La motivacin detrs del debate sobre el sistema de elecciones se orientaba entonces
a evitar los vicios de la experiencia pasada de politizacin, la bsqueda de mecanismos
para garantizar gobiernos de mayora, y el fortalecimiento de las minoras en un sistema de
balances y contrabalances como se ha venido discutiendo en este trabajo.
Eleccin presidencial. En la comisin redactora de la Constitucin no exista
consenso sobre la eleccin directa del Presidente de la Repblica. Algunos comisionados
plantearon una frmula de eleccin indirecta a travs de la designacin de un colegio
electoral restringido. Sin embargo, la opinin mayoritaria que predomin fue que para
continuar la tradicin chilena, evitar las componendas entre una elite poltica y evitar un
gobierno de minora, lo ms conveniente era un sistema de eleccin por mayora absoluta
con segunda vuelta (AOCC 3220-3224). A juicio de Enrique Ortzar, la demogagia y el
extremismo se moderaran tanto por el sistema de eleccin del presidente como por la
existencia de mecanismos de balance y control sobre el Ejecutivo en las figuras del
Tribunal Constitucional y el Consejo de Seguridad Nacional (AOCC 3224).
Obligatoriedad del sufragio. La comisin tambin estaba de acuerdo en la
obligatoriedad del sufragio. Para los comisionados Ovalle, Silva Bascun, y Evans podra
resultar gravsimo para el orden social que el voto no fuese obligatorio. El comisionado
Jaime Guzmn sostuvo una posicin ms ambivalente, indicando que si bien respecto del
deber ser se inclinaba por la obligatoriedad del voto, la prctica poltica lo haca
inclinarse por la voluntariedad del voto (AOCC 27-29). En definitiva la postura que
predomin fue que la Constitucin estableciera su obligacin.
Sin embargo, en 1987 y cuando se comenzaba el proceso de inscripcin en los
registros electorales, se promulg una ley que estableca la voluntariedad del registro.
Aquello, se explica por circunstancias de estrategia poltica de corto plazo: como la
oposicin de entonces estaba dividida frente a su participacin en el plebiscito de 1988, el
rgimen militar apostaba a que mientras menos ciudadanos se inscribieran, ms
posibilidades tenan de obtener un triunfo en tal referendo. El impacto de largo plazo de
aquella estrategia como veremos ms adelante fue que bajo la lgica de inscripcin
13
voluntaria-voto obligatorio, se redujo sustantivamente el universo de votantes hasta cifras
similares a las alcanzadas en 1970.
Eleccin de autoridades a nivel subnacional. En la Constitucin de 1980 se mantuvo
la tradicin centralista que el Presidente de la Repblica designe a personas de su confianza
en los cargos de Intendentes a nivel de regiones, gobernadores a nivel provincial, y de
alcaldes a nivel comunal.
6
La principal diferencia con el modelo anterior radicaba en los
denominados Consejos Regionales de Desarrollo y Consejos Comunales. En la
Constitucin de 1925 existan las Asambleas provinciales donde participaban
representantes electos de las comunas (regidores) por voto acumulativo. Tena un rol asesor
del Intendente y sus resoluciones podan ser revisadas por la autoridad mxima. La
normativa especfica para la creacin de estas asambleas provinciales nunca se hizo
efectiva por lo que no funcionaron (SUBDERE p. 15).
En la Constitucin de 1980 se establecieron Consejos Regionales de Desarrollo,
presidido por el Intendente y donde participaban los gobernadores de la regin respectiva,
un represente de las Fuerzas Armadas y de Carabineros, y por un nmero por definir de
representantes de organismos pblicos y privados de la regin. Se estableci que siempre la
representacin del sector privado deba ser mayoritaria en dicho Consejo. Se concibi como
una entidad corporativa incluyendo incluso a las Fuerzas Armadas dentro de este Consejo.
A nivel comunal, la Constitucin de 1980 estableci un Consejo de Desarrollo
Comunal presidido por el alcalde y con la participacin de representantes corporativos de
organizaciones de la comuna. Este Consejo tena por funcin asesorar la alcalde y materias
vinculados a presupuesto y plan comunal de desarrollo deban ser materia de consulta a
dicho Consejo.
De acuerdo a la Constitucin, el alcalde era designado por el Consejo Regional de
Desarrollo respectivo a propuesta en una terna del Consejo Comunal. Adicionalmente, el
Presidente tendra la atribucin de designar algunos alcaldes en 16 comunas claves
(generalmente las alcaldas ms relevantes en trminos demogrficos en cada regin). Bajo
esta frmula, se le otorgaba un peso importante a las corporaciones o asociaciones
regionales y locales intentando des-partidizar la designacin de los mismos.
Sistema electoral binominal.
7
Aunque la norma que formalmente consagr el
sistema binominal es posterior a la derrota del general Pinochet en el plebiscito de 1988, el
origen del sistema binominal es anterior a aquella coyuntura (Pastor 2004, Cabezas y Navia
2005). Los objetivos declarados por las autoridades del rgimen militar y que se expresan
en los fundamentos del proyecto de ley destacaban la necesidad de reducir el nmero de
partidos evitando el multipartidismo, que buscara la moderacin de las corrientes de
opinin e ideologismos. Asimismo, se pretenda repetir la experiencia de los tres tercios,
por lo que se pens en un una frmula que obligara a las corrientes de opinin a establecer

6
En la Constitucin de 1925 la divisin territorial era de Provincias (con intendentes como la autoridad
mxima, Departamentos con gobernadores, y Comunas con alcaldes. En la Constitucin de 1980 tal divisin
se modific a regiones, provincias y comunas.
7
Se trata de un sistema de representacin proporcional con lista abierta donde tanto en las circunscripciones
senatoriales como en los distritos de diputados se eligen solo dos representantes. El primer escao se asigna a
la candidatura ms votada de la lista ms votada. El segundo escao se asigna segn las siguientes
condiciones: si las dos candidaturas de la misma lista obtienen ms del doble de lo que pudiese alcanzar las
otras listas en competencia, entonces los dos escaos son asignados a esa lista; (b) si no se da el primer caso,
se asignar el escao al candidato que obtuviere ms votos de la segunda lista ms votada.
14
dos bloques en competencia y evitando que un partidario mayoritario lograra el control
absoluto de los escaos (en Cabezas y Navia 2005).
En las discusiones de la Comisin para la nueva Constitucin, se argumentaba que
era necesario hacer ajustes al sistema de representacin proporcional imperante en el pas
hasta 1973 y que se requera estimular un sistema de alianzas, pero no se lleg a discutir en
profundidad un sistema alternativo especfico (AOCC 2380-2386). Asimismo, exista
consenso en distinguir entre las dos cmaras, estableciendo para el senado un sistema de
eleccin especfico, aunque vagamente definido. Jaime Guzmn, por ejemplo, se inclinaba
por un Colegio Electoral Unico que eligiese 15 senadores cada cuatro aos. Se mostraba
partidario de un sistema de colegio mltiple pluripersonal con dos o tres diputados por
agrupacin y con una barrera del 10 por ciento (AOCC 2384). Guzmn rechazaba la idea
de un sistema uninominal por cuanto podra llevar a que un solo partido pudiese convertirse
en una mayora aplastante en el pas. Si en cambio, sostena Guzmn, se optara por un
sistema proporcional con barreras altas de entrada, se evitara el riesgo del monopolio por
parte de un solo partido del poder. Respecto del objetivo de brindar una mayora a un
gobierno, ella se producira por la alianza de los dos grandes partidos que, por la exigencia
para subsistir de 10 por ciento, quedaran reducidos a unos pocos (AOCC 2387).
La comisin para la nueva Constitucin no logr un acuerdo sobre la materia y
propuso una vaga solucin sin proponer concretamente un sistema electoral. El Consejo de
Estado revis tal propuesta y propuso modificaciones a la Junta de Gobierno, aumentando
el nmero de senadores en las regiones con mayor poblacin y proponiendo un sistema de
eleccin uninominal con segunda vuelta para la Cmara (Pastor 2004). La Junta de
Gobierno encontr esta propuesta demasiado liberal. Respecto de los senadores, estableci
un sistema con 26 electos (2 por cada una de las 13 regiones del pas) y nueve designados.
En el caso de la Cmara estableci un nmero de 120 sin definir el sistema que regulara su
eleccin.
Entre 1983 y 1985 se estableci una subcomisin dentro del gobierno militar para
estudiar el nuevo sistema electoral
8
. Rpidamente, los miembros de la comisin descartaron
el sistema proporcional por los problemas que a su juicio se generaron antes de 1973, y
Arturo Marn propuso un sistema binominal. Adicionalmente, descart la posibilidad de un
sistema mayoritario por cuanto adems de generar un monopolio de un solo partido, a su
juicio el primer gobierno democrtico luego del rgimen militar favorecera en ese marco a
la oposicin. Desde el punto de vista estratgico, para Marn resultaba un sistema
conveniente pues dividira el electorado en dos grandes alianzas y, en el contexto
democrtico, era esperable que la entonces oposicin obtuviera mayores preferencias. El
sistema binominal garantizara al menos la obtencin de asientos para la derecha y evitara
la fragmentacin poltica de un sistema proporcional (Pastor 2004: 51). La propuesta
definitiva fue entregada al general Pinochet en 1985 incluyendo una propuesta de
delimitacin de los distritos.
De este modo, los argumentos centrales para defender la propuesta se referan a una
supuesta creacin de una fuerza centrpeta al forzar a los partidos a establecer alianzas lo
que se vera reforzado porque las coaliciones buscaran presentar candidatos moderados

8
La comisin la integraron los representantes del Consejo de Estado Francisco Bulnes, Julio Chan, Pedro
Ibez, Juan Antonio Coloma, adems de los siguientes representantes la Comisin de Estudios de Leyes
Orgnicas Constitucionales Hermgenes Prez de Arce, Jaime Guzmn, Gustavo Cuevas, Luz Bulnes, y
Arturo Marn.
15
para atraer al mayor nmero de electores posible. Adicionalmente se buscara la integracin
de los partidos (o al menos el establecimiento de acuerdos). De acuerdo a su visin, exista
la posibilidad que la izquierda y el centro buscasen una alianza estratgica en contra del
rgimen militar en una primera eleccin, pero que tal alianza podra romperse en la medida
en que los partidos de centro buscasen distinguirse de las fuerzas ms extremistas de
izquierda (Marn 1986; Von Baer 2009).
Cuando se aproximaba el plebiscito, el entonces ministro Sergio Fernndez retom
la propuesta de creacin de un sistema binominal en el marco de la formulacin de una ley
orgnica constitucional sobre votaciones y escrutinios populares (ley 18.700) promulgada
por la Junta de Gobierno en Mayo de 1988. All se adopt tal frmula especficamente para
el Senado. Posteriormente, la ley 18.799 promulgada el 26 de mayo de 1989 consagr tal
sistema tambin para la Cmara de Diputados (Navia 2005, Cabezas y Navia 2005).
Si bien antes del plebiscito de 1988 donde el rgimen militar consult a la poblacin
sobre la continuacin del general Pinochet por otros 8 aos en el poder, ya exista relativo
consenso en el sistema binominal, el principal efecto que tuvo la derrota por parte de
Pinochet en dicho plebiscito fue una discusin interna sobre qu mecanismos de distritaje
favorecera ms a los partidarios del rgimen. Antes del plebiscito se haba pensado en una
frmula de subdivisin en 4 grandes macro-zonas con el objetivo de darle mayor relevancia
a las zonas geogrficas rurales que eran favorables a la derecha Despus de la derrota del
plebiscito, el equipo de tcnicos propuso establecer 60 distritos binominales y el rgimen
militar acept dicha frmula. La definicin de los distritos consideraba los resultados del
plebiscito de 1988 por lo que ciertamente que en dicha decisin prim el clculo estratgico
electoral (Pastor 2004: 54).
Senadores vitalicios y designados. Otro de los aspectos impuestos por la
Constitucin de 1980 fue la nocin de senadores vitalicios y designados. Los primeros
seran los presidentes de la Repblica que hubiesen Los primeros correspondan a ex
presidentes que hubiesen estado en el cargo por ms de seis aos, con lo que se garantizaba
la designacin del general Pinochet como miembro del Senado luego de dejar la
comandancia en jefe del Ejrcito en 1998, ocho aos despus de la transicin democrtica.
Los senadores institucionales o designados en cambio, correspondan a 4 ex
comandantes en jefe de las fuerzas armadas y de Carabineros designados por el Consejo de
Seguridad Nacional, 3 representantes nombrados por la Corte Suprema (dos ex ministros y
un ex contralor), y 2 representantes nombrados por el Presidente de la Repblica (1 ex
rector y 1 ex ministro).
La Comisin para la Nueva Constitucin sugiri a la Junta de Gobierno la inclusin
de tales senadores. La inclusin de senadores vitalicios y designados tena por motivacin
el evitar que existieran mayoras en contra del sector minoritario representado por la
derecha y hacer que las fuerzas armadas y de orden tuviesen una incidencia directa en la
vida poltica al designar 4 senadores que representaran aproximadamente el 8,5% de dicha
corporacin. De nuevo, bajo este esquema, las fuerzas armadas y la Corte Suprema tenan
por objetivo balancear la influencia del Ejecutivo. Entre los objetivos ya reiterados aqu, se
buscaba moderar la posibilidad que una mayora pudiese controlar los destinos polticos del
pas, evitando el multipartidismo excesivo, fomentando la gobernabilidad y la eficiencia del
poder Legislativo (la argumentacin en Navia 2005)

16
3. Inmovilismo institucional: Leyes Orgnicas Constitucionales

Un tercer objetivo de la Constitucin de 1980 era establecer un marco rgido de
reformas constitucional de modo de inhibir cambios a la misma. Adems del diseo
institucional creado para establecer un sistema de balances externos a la autoridad
presidencial y de la expectativa de reducir el rol de los partidos en el sistema poltico, el
rgimen militar tambin busc dificultar la posibilidad de establecer reformas a la
Constitucin y lo hizo especialmente con la creacin de las denominadas Leyes
Orgnicas Constitucionales, que requeriran de una super-mayora para ser aprobadas
(Atria 2008, Couso y Coddou 2009).
El espritu original de los creadores de la Constitucin de 1980 fue establecer un
estatus intermedio entre la Constitucin y las leyes ordinarias. En palabras del
constitucionalista Diez se requera que ciertas reas crticas como el sistema econmico,
los medios de comunicacin, la formacin de ley y la aprobacin de tratados estuvieran
bajo un estatus especial. A juicio de Diez el constituyente de 1925 no consider las
posibles irregularidades que el presidente de la repblica podra cometer en el uso de tal
facultad (AOCC, sesin 9, 23/10/1973). En el espritu original de la Comisin Ortuzar,
se propuso una graduacin de las leyes desde mayoras simples de los presentes en sala
para normas comunes hasta 2/3 de los diputados y senadores en ejercicio para reformas
al texto constitucional. Una versin menos restrictiva se aprob en el texto original de
1980 equiparando las leyes orgnicas y Constitucionales aunque an con un alto
qurum (3/5). La reforma de 1989 permiti una reforma menor, al establecer un
qurum de 4/7 en ambas cmaras para las reformas de las leyes orgnicas. Por lo tanto,
no slo se trataba slo de un diseo de instituciones sino que dificultar a travs de los
procesos, la posibilidad de reformar lo existente.

Qurum de aprobacin de leyes
Comisin
Ortuzar
18/04/1978
Constitucin
1980
(Original)
Constitucin
1980
(texto 1989)
Constitucin
1980
(texto 2005)
Ley comn Mayora de
presentes (1/3 al
menos)
Mayora simple Mayora simple Mayora simple
Ley Qurum
Calificado
50 + 1 en ejercicio 50 + 1 en ejercicio 50 + 1 en ejercicio 50 + 1 en ejercicio
Leyes orgnicas 3/5 en ejercicio 3/5 en ejercicio 4/7 en ejercicio 4/7 en ejercicio
Reforma
constitucional
2/3 en ejercicio 3/5 en ejercicio 3/5 en ejercicio
2/3 en algunos
captulos
3/5 en ejercicio
2/3 en algunos
captulos
9

18 reas temticas fueron incorporadas como leyes orgnicas. El siguiente cuadro
explica las reas temticas que consideran relevantes cuestiones econmicas como las
concesiones mineras, los consejos regionales de desarrollo, y el Banco Central.
Adicionalmente, se incorporaban una serie de aspectos institucionales como el tribunal
calificador de elecciones, servicio electoral, registro electoral, partidos polticos,
municipios, Congreso Nacional, gobiernos y administracin regional y administracin
del Estado. Se incorpor la Ley de enseanza como un tema de tipo social clave para

9
Requieren 2/3 partes de ambas cmaras en ejercicio los captulos I, III, VIII, IX, XII y XV.
17
las autoridades militares y finalmente, asuntos de seguridad asociados a la estructura de
las fuerzas armadas y las policas civil y uniformada, y los estados de excepcin.
Resulta interesante observar que seis de estas iniciativas fueron aprobadas por la Junta
de Gobierno perdi el plebiscito que defina el seguimiento de Pinochet en el poder en
octubre de 1988 y, algunas de ellas, fueron aprobadas durante las dos ltimas semanas
antes de dejar el mando de la nacin.

Leyes orgnicas aprobadas en dictadura
Norma/Tema Ley Fecha promulgacin
Investigaciones de Chile (polica civil) DL 2460 09.01.1979
Tribunal Constitucional 17.997 12.05.1981
Concesiones Mineras 18.097 07.01.1982
Tribunal calificador de elecciones 18.460 04.11.1985
Registro y Servicio Electoral 18.556 11.09.1986
Planta Servicio Electoral 18.583 04.12.1986
Administracin Estado 18.575 05.12.1986
Partidos polticos 18.603 11.03.1987
Consejos Regionales Desarrollo 18.605 26.03-1987
Gobierno y administracin regional 19.175 06.04.1987
Municipalidades 18.695 31.03.1988
Votaciones y escrutinios populares 18.700 19.04.1988
Banco Central 18.840 04.10.1989
Carabineros de Chile 18.961 27.02.1990
Congreso Nacional 18.918 26.01.1990
Ley orgnica Enseanza 18.962 10.03.1990
Estados de Excepcin 18.415 24.01.1990 (reforma)
Fuerzas Armadas 18.948 22.02.1990

De esta forma, el nuevo marco institucional no slo generaba un sistema
presidencial fuerte con controles externos al sistema poltico provenientes de las fuerzas
armadas y de rganos designados, sino que tambin estableca mecanismos que inhiban
opciones de una eventual reforma.

III. La coyuntura de la reforma. Los aspectos claves

Una vez que el general Pinochet perdi en el plebiscito en octubre de1988, se
negoci con la oposicin una serie de reformas constitucionales. La oposicin articulada en
torno a la Concertacin de partidos por la Democracia que reuna a la mayora de los
partidos de oposicin al rgimen y el partido de derecha Renovacin Nacional establecieron
una comisin que propuso al rgimen cambios a la Constitucin, varios de los cuales fueron
aceptados. Tales acuerdos se basaron, en parte, en lo que se denominaba el Acuerdo
Nacional y que estableci proposiciones para una reforma mnima de la Constitucin de
fecha 16 de abril de 1986 y en la tambin participaron algunos partidos de derecha
moderada. Renovacin Nacional jug un papel crucial ya que pese a apoyar al rgimen
militar, se mostr partidaria de realizar algunas transformaciones. Algunos de sus
18
integrantes incluso haban participado de la Comisin de asuntos constitucionales antes
descrita como Francisco Bulnes y Miguel Luis Amuntegui.
La Concertacin, bajo el auspicio de la Asociacin Chilena de Ciencia Poltica
encabezada en ese entonces por el profesor Gustavo Lagos estableci una comisin de
reformas constitucionales en la que participaron 9 abogados y se propuso estudiar los
siguientes 6 puntos: reforma a la Constitucin, composicin y generacin de la Cmara de
Diputados y del Senado, artculo 8 referido a la proscripcin de partidos polticos,
composicin y estructura del Consejo de Seguridad Nacional, inamovilidad de los
comandantes en jefe de las fuerzas armadas y carabineros, e incompatibilidad de la calidad
de dirigente gremial y de militante de un partido poltico (Andrade 1991). En este sentido,
para la Concertacin la preocupacin clave era cmo generar condiciones de reforma, ms
que proponer una posicin maximalista de cambios constitucionales. El desentrabamiento
de la posibilidad de reformar la Constitucin apareca como un elemento importante de
colocar en la agenda.
En Diciembre de 1988 la Concertacin y Renovacin Nacional crearon una
Comisin mixta a fin de proponer cambios a la Constitucin y en la que incluyeron
acadmicos y constitucionalistas.
10
En el mes de marzo de 1989 se propiciaron reuniones
entre la Comisin y el gobierno militar canalizadas a travs del ministerio del Interior.
Luego de escuchar las opiniones de la oposicin, el gobierno militar llam a un plebiscito
para sancionar 56 reformas a la Constitucin el 30 de Julio de 1989, algunas de las cuales
incorporaron las preocupaciones de la Concertacin.
Los cambios se referan principalmente a derechos polticos eliminando la clusula
que proscriba doctrinas totalitarias y elimin la posibilidad del exilio; reformas en los
qurum para permitir reformas de carcter Constitucional y una restriccin del Ejecutivo en
su capacidad de disolver la Cmara; el aumento del nmero de senadores, lo que le permiti
incrementar la posibilidad de alcanzar una mayora al ; y establece un balance de poder del
Ejecutivo en relacin a las Fuerzas Armadas en lo referido a la composicin del Senado. A
continuacin destacaremos los principales aspectos reformados y que son de inters para
este trabajo.

Sntesis aspectos relevantes de la Reforma Constitucional de 1989
Constitucin 1980 Reforma 1989
Reforma Constitucional Dos legislaturas para reformas
constitucionales
Derogado
Reforma Constitucional
Qurum leyes
2/3 para reformar ciertas
atribuciones del Presidente
3/5 para Ley orgnica const.
Mayora absoluta para leyes
qurum calificado
3/5 para Constitucin

4/7 para Ley orgnica
Mayora absoluta para leyes
qurum calificado
Atribuciones Ejecutivo

Poder disolucin Cmara Derogado
Perodo presidencial 8 aos de duracin Permite gobierno transitorio de 4
aos con reeleccin
Balance de poder
Tribunal Constitucional
TC declara inconstitucionalidad
de organizaciones por art 8
Declara inconst. a organizaciones.
Si es el Pte. Requiere acuerdo

10
Los integrantes de Renovacin Nacional fueron Carlos Reymond, Ricardo Rivadeneira, Oscar Godoy, Jos
Luis Cea y Enrique Barros. Los integrantes de la Concertacin fueron Francisco Cumplido, Carlos Andrade,
Adolfo Veloso, Juan Enrique Prieto y Jos Antonio Viera-Gallo.
19
Senado
Balance de Poder
Consejo de Seguridad Nacional
7 miembros, 4 FFAA y orden 3
civiles
8 miembros, 4 FFAA y Orden y 4
civiles
Balance de poder
FFAA
Eran normas regulares Establece carrera, planta previsin
y presupuesto como Leyes
orgnicas
Partidos Polticos Proscribe partidos con
doctrinas totalitarias
Derogado
Composicin Senado 26 senadores electos 38 senadores electos
Eleccin subnacional Alcaldes designados Alcaldes elegidos indirectamente

Las motivaciones de los reformadores
La oposicin de entonces percibi que sus principales esfuerzos deban orientarse a
desentrabar la posibilidad de reformar la Constitucin. En este sentido, el clculo
estratgico de los negociadores fue no buscar una reforma de todos los aspectos crticos que
contena la Constitucin de 1980, sino que simplemente buscar reducir los umbrales para
una futura reforma. Aquello se hizo mediante dos mecanismos: reducir los qurum
necesarios para introducir reformas y ampliar el nmero de senadores para reducir el peso
relativo de los senadores no electos (Andrade 1991, Heiss y Navia 2007). Esto qued en
evidencia cuando el ministro del Interior de entonces, Carlos Cceres, dio a conocer a fines
de Abril de 1989 el paquete de reformas que sera sometido a plebiscito luego de la ronda
de negociaciones con la oposicin.
La respuesta de la Concertacin muestra las motivaciones que la animaban y que
recin indicbamos. Francisco Cumplido, entonces coordinador de la comisin tcnica de la
Concertacin sostuvo que el proyecto del rgimen militar:
Contiene reformas a slo algunos de los temas que fueron considerados por la
comisin tcnica (). Omite un tema fundamental: reformas a las disposiciones
sobre organizacin y eleccin de la Cmara de Diputados y del Senado. En efecto,
leemos en la exposicin, de aprobarse el proyecto del Presidente Pinochet, la cmara
continuara constituida por 120 miembros elegidos dos por cada distrito mediante el
sistema electoral arbitrario llamado binominal. El Senado continuara integrado por
26 senadores elegidos por el mismo sistema electoral arbitrario y por 9 senadores
designados ms el ex presidente de la repblica (en Andrade 1991: 120).

A juicio de Cumplido la composicin de la Cmara y del Senado influa
decisivamente en las futuras reformas constitucionales y en la modificacin de las leyes
constitucionales, permitiendo que una minora pueda imponer su voluntad a una mayora
consensual alta (Andrade 1991: 120). Otra de sus preocupaciones era que si bien la
propuesta del general Pinochet disminua el qurum para modificar el captulos
relacionados con las bases de la institucionalidad, fuerzas armadas, Consejo de Seguridad
Nacional y Tribunal Constitucional de 2/3 a 3/5 de diputados y senadores en ejercicio,
mantena la exigencia de doble aprobacin por dos Congresos sucesivos, extendiendo su
rigidez a dos nuevos captulos de la Constitucin: el de derechos y deberes constitucionales
y el de los propios procedimientos de reforma Constitucional.
De parte del rgimen militar, su clculo estratgico gir en torno a preservar, e
incluso aumentar, la autonoma militaren el contexto de derrota del general Pinochet. Una
de las principales preocupaciones del rgimen fue mantener los privilegios de las fuerzas
armadas y de orden en temas de incidencia en poltica (a travs de la designacin de
20
senadores designados), y su autonoma (a travs de la inmovilidad de los comandantes en
jefe y darle rango de carcter orgnico a las normas internas de las fuerzas armadas) (Heiss
y Navia, en prensa).

Mecanismos de reforma de la Constitucin
Tal como se indic recin, la preocupacin central de los reformadores se refera a
la posibilidad de reformar a futuro al Constitucin. Tal como fue establecida en 1980, la
Constitucin contaba de tres procedimientos de reformas, convirtindola en la ms rgida
de las tres constituciones del pas. El primer procedimiento era uno de carcter general que
indicaba que un proyecto de reforma necesitaba de 3/5 (60%) partes de ambas cmaras. Si
el presidente rechazaba este procedimiento, las cmaras podran insistir con el voto de
partes (75%). Si el presidente igual no deseaba promulgar tal proyecto, podra convocar a
un plebiscito. En caso que el presidente hiciera observaciones parciales, ellas podran ser
aprobadas por la mayora absoluta.
Un segundo procedimiento dispona que en las reformas constitucionales sobre
plebiscito, reduccin de facultades del Presidente, aumento de atribuciones del Congreso
requeriran el apoyo de 2/3 partes de ambas cmaras (66,6%), sin proceder a su respecto un
plebiscito.
El tercer procedimiento aluda a que en proyectos referidos a las Bases de la
Institucionalidad, fuerzas armadas y de orden y Consejo de Seguridad Nacional requeran
tambin de las 2/3 partes de ambas cmaras pero que se requerira la aprobacin de dos
legislaturas sucesivas con el mismo qurum para ser aprobados.
En las negociaciones, el rgimen militar en abril de 1989 propuso una reforma an
ms exigente dado que a todo lo referido con bases de la institucionalidad, facultades del
Presidente, y atribuciones del Congreso, se le agreg el captulo de derechos y deberes
constitucionales y el de reforma constitucional, indicando que se requerira la ratificacin
de 3/5 partes de ambas cmaras en una segunda legislatura y con la posibilidad que el
Presidente pudiese consultar a la ciudadana si no estuviese de acuerdo.
El acuerdo final redujo finalmente los umbrales para una potencial reforma a la
Constitucin. Quedaron establecidos dos mecanismos: un proyecto en general requerira de
las 3/5 partes (60%) de los integrantes en ejercicio del Congreso. En los casos vinculados a
los captulos sobre bases de la institucionalidad, deberes y derechos constitucionales,
Tribunal Constitucional, Consejo de Seguridad Nacional y Reforma a la Constitucin se
requerira la aprobacin de 2/3 partes (66,6%) de diputados y senadores en ejercicio.
En caso de rechazo de un proyecto por parte del Presidente, el Congreso podra
insistir con las 2/3 partes de sus miembros, caso en el cual el Presidente deba promulgar el
proyecto salvo que consultase a la ciudadana mediante plebiscito.

Control sobre el Ejecutivo
En este mbito las reformas de 1989 fueron moderadas ya que slo se cambi la
composicin del Consejo de Seguridad Nacional. Para la oposicin e incluso para
Renovacin Nacional resultaba contradictorio para un sistema presidencial que en el
nombramiento de los representantes con derecho a voto de ese Consejo, las fuerzas armadas
tuviesen un voto de mayora y que la convocatoria se hiciese a solicitud de dos
representantes que podra no ser el Presidente. La reforma incorpor a un nuevo miembro,
el Contralor General de la Repblica, con lo que la representacin qued establecida de la
siguiente manera: 4 representantes de las fuerzas armadas y orden, 2 representantes del
21
poder poltico (El presidente y el presidente del senado), y dos representantes del poder
jurdico (El presidente de la Corte Suprema y el Contralor General). Adicionalmente, se
reform de las funciones del Consejo la expresin representar a cualquier autoridad
establecida en la Constitucin, por la expresin hacer presente al presidente de la
Repblica, al Congreso Nacional o al Tribunal Constitucional su opinin frente a un hecho
que atente gravemente en contra de la institucionalidad o la seguridad nacional.
Lo anterior era relevante por cuanto la representacin de una preocupacin ante
cualquier autoridad resultaba ambigua y hacer presente tena una connotacin que
demandaba un menor grado de obligatoriedad. Adicionalmente, se especific que el
Consejo de Seguridad Nacional poda hacer presente su preocupacin no a cualquier
institucin, sino a tres en particular: el propio Presidente, el Tribunal Constitucional y el
Congreso. Finalmente, se estableci que los acuerdos deban obtenerse por mayora
absoluta, lo que implicaba que al menos se requera de un representante civil o uno militar
para obtener un voto de mayora.
En relacin al Tribunal Constitucional, no se abordaron los temas de su integracin
ni el sistema de eleccin de sus integrantes. El nico cambio se refiri a la declaracin de
inconstitucionalidad de ciertas organizaciones que ahora se refiri a instancias que
atentaran contra los principios democrticos. Se agreg que si la persona fuere el Presidente
de la Repblica o Presidente electo, se requerira adems el acuerdo del Senado adoptado
por mayora de sus miembros.
En cuanto a las fuerzas armadas y de orden, la reforma de 1989 aument la
autonoma de ellas dado que el rgimen militar elev los temas de carrera militar, previsin
y presupuesto a una norma de rango Constitucional, incrementando el qurum necesario
para modificar dicha norma de mayora absoluta a 4/7 de los diputados y senadores. El
nuevo artculo 94 de la Constitucin estableci que los nombramientos, ascensos y retiros
de los oficiales as como lo referido a carrera profesional, incorporacin a sus plantas,
previsin, antigedad, mando, sucesin de mando y presupuesto de las Fuerzas Armadas y
Carabineros se realizara de acuerdo a la ley orgnica Constitucional. Posteriormente, dicha
ley orgnica de las fuerzas armadas fue modificada pocos das antes del traspaso de mando
estableciendo que le correspondera al comandante en jefe proponer los ascensos y retiros
al Presidente de la Repblica. Asimismo, se estableci un piso mnimo presupuestario para
las Fuerzas Armadas reajustable de acuerdo a la inflacin anual y la llamada ley reservada
del Cobre que permita el otorgamiento de fondos para las fuerzas armadas de las utilidades
de la empresa nacional CODELCO, se convirtiese en ley orgnica constitucional.

Inscripcin electoral y obligatoriedad del voto
Uno de los temas no contemplados en la reforma constitucional se refera a la
obligatoriedad del voto. Tal como vimos previamente, la Constitucin de 1980 estableci la
obligatoriedad del voto. Por otra parte, la ley orgnica sobre el sistema de inscripciones y
registro electoral de octubre de 1986 no indica nada sobre la obligatoriedad del voto,
convirtiendo el registro electoral en voluntario. Lo nico que establece la ley es que podrn
inscribiste en los registros electorales los chilenos mayores de 18 aos y habilitados para
ejercer el derecho a sufragio.
La aprobacin de esta ley se hizo en un contexto donde el rgimen militar anticipaba
que la oposicin estara dividida en torno a participar del proceso poltico y del futuro
plebiscito que convocara para ratificar la continuidad del rgimen. En este marco, convertir
la inscripcin electoral en una de tipo voluntaria se miraba como una oportunidad para
22
obtener un triunfo electoral frente a una oposicin dividida en torno a si jugar dentro de las
reglas del juego impuestos por la Junta de Gobierno.

Sistema de eleccin
La reforma principal fue el aumento en el nmero de senadores de 26 a 38
senadores, lo que permiti una reduccin de la influencia de los senadores designados de
25% a 19,7%. Bajo la configuracin de la Constitucin de 1980, los senadores designados
seran claves en la aprobacin de legislacin con qurum calificado tales como reformas
constitucionales, leyes orgnicas constitucionales, y leyes con qurum calificado. La otra
cesin que hizo el rgimen militar en esta materia fue que en caso de vacancia no se
permitira su reemplazo.
En relacin al gobierno subnacional, se mantuvo la designacin por parte del
Presidente de Intendentes y Gobernadores y no se avanz en reformas a los Consejos
Regionales de Desarrollo. Asimismo, tampoco se debati la forma de designacin de los
alcaldes. Mediante ley 18.695 del 31 de marzo de 1988, se estableci que un Concejo
Municipal sera elegido por sufragio universal y que ste durara 4 aos con derecho a
reeleccin. La ley especfica determinara el nmero de concejales por comuna y la forma
en que ste concejo elegira al alcalde.

IV. Implementacin de la Constitucin: consecuencias no esperadas

La implementacin de la Constitucin de 1980 despus de asumido el gobierno
democrtico el 11 de marzo de 1990 es en gran medida la inspiracin de los actores que
imaginaron un diseo de Presidencialismo fiscalizado con algunas innovaciones
introducidas en la reforma de 1989. Estas ltimas se refirieron principalmente a los
mecanismos de reforma constitucional y la composicin del Senado para facilitar reformas.
La concepcin de un presidencialismo fiscalizado por una serie de instancias (Tribunal
Constitucional y Consejo de Seguridad Nacional) qued plasmado en la Constitucin y sus
reformas antes de la transicin a la democracia. Por parte del rgimen militar, adems de
buscar un mecanismo de control del Presidente, se intent en los ltimos meses antes de la
transicin definitiva, defender los espacios de autonoma de los militares. En este sentido, y
tal como Heiss & Navia (2007) lo documentan, la Junta de Gobierno tuvo un inters
inmediato de defender prerrogativas ms que pensar en defender el sistema en su conjunto.
Ante un escenario de derrota poltica y con la propensin de algunos sectores de derecha de
posibilitar reformas, la principal preocupacin de la Junta de Gobierno fue mantener sus
propias prerrogativas.

Reformando para (luego) reformar
En efecto, si el propsito principal de los diseadores originales de la Constitucin
fue el poner la mayor cantidad de cortapisas para viabilizar una reforma a la Constitucin,
la negociacin de 1989 implic un cambio relevante ya que al ampliar el nmero de
senadores de 26 a 38 y reducir los umbrales para aprobar reformas a la Constitucin se
abri la posibilidad de introducir reformas significativas al sistema poltico. Incluso en
1989, uno de los intereses de la Junta de Gobierno fue mantener tales umbrales altos en
asuntos que para ellos eran cruciales: Bases de la institucionalidad, Consejo de Seguridad
Nacional y Tribunal Constitucional.
23
Si la Constitucin hubiese mantenido el mismo nmero de senadores (26 electos y 9
designados), se hubiese hecho prcticamente imposible posibilitar reformas
constitucionales. Bajo la nueva estructura del Congreso (38 electos y 9 designados) se
ampli la posibilidad de buscar acuerdos con la oposicin para generar reformas. Al mismo
tiempo, al reducir los umbrales y eliminar la disposicin que obligaba a revisar la reforma
por una segunda legislatura, eventuales reformas se hicieron ms probables.
Gracias a tales reformas, entre 1990 y 2003 se evidenciaron 14 reformas
constitucionales, siendo las ms importantes de ellas la referida a conductas terroristas, la
modificacin a gobiernos regionales y municipales y la reduccin del mandato presidencial
de 8 a 6 aos.

Reformas Constitucionales 1991 - 2003
Ao Ley Materia Contenido
1991 Ley N 19.055, de 1 de
abril de 1991
Seguridad preceptos relativos a los conductas terroristas.
1991 Ley N 19.097, de 12
de noviembre de 1991
Gob. Subnacional
Elecciones
gobierno y administracin regional y provincial y
a la administracin comunal
1994 Ley N 19.295, de 4 de
marzo de 1994
Ejecutivo
Mandato presidencial
redujo el mandato presidencial original de 8 a 6
aos.
1997 Ley N 19.519, de 16
de septiembre de 1997
Justicia modificaciones relativas a la reforma procesal
penal.
1997 Ley N 19.526, de 17
de noviembre de 1997
Gob. Subnacional normas sobre organizacin y atribuciones de las
municipalidades
1997 Ley N 19.541, de 22
de diciembre de 1997
Balance de poder
Judicial
cambios en el nmero y forma de nombramiento
de los ministros de la Corte Suprema y otros
miembros del Poder Judicial
1999 Ley N 19.597, de 14
de enero de 1999
Balance de poder
Judicial
modificacin de la ley orgnica constitucional
sobre organizacin y atribuciones de los
tribunales, el or previamente a la Corte Suprema
1999 Ley N 19.611, de 16
de junio de 1999
Igualdad de Gnero sustituir la expresin "los hombres" por "las
personas", con el objetivo de reforzar el principio
de igualdad ante la ley de hombres y mujeres.
1999 Ley N 19.634, de 2 de
octubre de 1999
Derechos socio-
econmicos
obligacin del Estado de promover la educacin
parvularia
1999 Ley N 19.643, de 5 de
noviembre de 1999
Tribunal Calificador
de elecciones
eleccin presidencial (segunda vuelta) y la
integracin del Tribunal Calificador de Elecciones
2000 Ley N 19.671, de 29
de abril de 2000
Reforma const. reform una norma sobre el mecanismo de
reforma constitucional
2000 Ley N 19.672, de 28
de abril de 2000
Derechos polticos cre el estatuto de "Ex Presidente de la
Repblica".
2001 Ley N 19.742, de 25
de agosto de 2001
Libertad de expresin reemplaz el sistema de censura por uno de
calificacin cinematogrfica e incorpor la
libertad de crear y difundir las artes en la
disposicin sobre el derecho de autor
2003 Ley N 19.876, de 22
de mayo de 2003
Derechos socio-
econmicos
estableci la obligatoriedad de la educacin media
y el deber del Estado de proporcionar un sistema
gratuito con tal objeto

Sin embargo, la modificacin ms significativa se realiz en 2005 cuando se
alcanz un consenso significativo a nivel de partidos polticos para realizar una reforma a la
Constitucin y en donde se hicieron significativas modificaciones como la supresin de los
senadores designados, el cambio en las funciones y composicin del Consejo de Seguridad
24
Nacional incorporando al Presidente de la Cmara de Diputados, la restitucin al Presidente
de la Repblica de llamar a retiro a los Comandantes en Jefe, la alteracin en la
composicin del Tribunal Constitucional suprimiendo la disposicin que permita al
Consejo de Seguridad Nacional incidir en el nombramiento de miembros de dicho Tribunal,
entre otros cambios.

Ley 20.050 que establece reformas a la Constitucin de 1980
Reformas relevantes
Senadores designados
Se eliminan los senadores designados y vitalicios. A partir del 11 de marzo de 2006 el Senado quedar ntegramente
formado por 38 miembros elegidos en forma popular.

Duracin de mandato
Reduccin del perodo presidencial de seis a cuatro aos sin reeleccin inmediata. Como efecto indirecto, se concentran
las elecciones presidencial, parlamentarias y municipales en un mismo da.

Balance de poder
Aumentan las facultades fiscalizadoras de la Cmara de Diputados. Se podrn crear comisiones investigadoras con el
voto favorable de 3/5 de los diputados en ejercicio, los informes debern contener votos de mayora y minora (si los
hubiere), y se podr llamar a declarar a Ministros de Estado hasta tres veces en un ao calendario con el acuerdo de un
tercio de los diputados en ejercicio. Los ministros tendrn obligacin de acudir a estos llamados.

Sistema electoral
La referencia al sistema electoral binominal se retira de la Constitucin. Cualquier cambio que se le quiera hacer tendr
que ser a travs de una reforma a la Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios.

Poder Legislativo
Se eliminan los conceptos de "legislatura ordinaria" y "legislatura extraordinaria" para el Congreso Nacional. Ahora hay
una legislatura nica que dura todo el ao.

Estados de excepcin
Para declarar el estado de sitio (guerra civil o grave conmocin interna), el Presidente de la Repblica necesitar
obligatoriamente el acuerdo del Senado, cuyo plazo de respuesta se reduce de diez a cinco das. Adems el plazo de su
vigencia se reduce de 90 a 15 das, prorrogables por razones fundadas.

El estado de emergencia (grave alteracin del orden pblico) podr ser decretado por el Presidente de la Repblica por 15
das, y las prrrogas sern con acuerdo de las dos Cmaras del Congreso.

Contralora
El Contralor General de la Repblica ya no es inamovible y ser designado por un perodo de ocho aos.

Fuerzas Armadas
Se elimina la funcin de las Fuerzas Armadas de ser "garantes de la institucionalidad", funcin que se encarga ahora a
todos los rganos del Estado. Los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y el Director General de Carabineros ya
no son inamovibles en sus cargos: el Presidente de la Repblica podr ordenar su retiro. Y ya no necesitar permiso del
Consejo de Seguridad Nacional, sino solamente informar al Senado y a la Cmara de Diputados.

Consejo de Seguridad Nacional
El Consejo de Seguridad Nacional ya no puede autoconvocarse, sino que deber llamarlo nicamente el Presidente de la
Repblica. Dicho Consejo tiene ahora una funcin slo de asesora, al eliminarse la facultad de "hacer presente" sus
observaciones a rganos pblicos. El Presidente de la Cmara de Diputados se integra al Consejo de Seguridad
Nacional. Adems, el Presidente de la Repblica podr decidir si a una sesin asisten los ministros de Interior, Defensa,
Seguridad Pblica, Relaciones Exteriores y Economa.

Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional aumentar su integracin de siete a diez miembros.

El Tribunal Constitucional tendr la siguiente conformacin: tres abogados designados por el Presidente de la Repblica,
tres abogados designados por la Corte Suprema de entre sus miembros, dos abogados nombrados directamente por el
Senado y otros dos nombrados tambin por esta Cmara, pero sobre la base de nombres propuestos por la Cmara de
Diputados. Las Fuerzas Armadas, a travs del COSENA, ya no tendrn injerencia en estos nombramientos.
25

El Tribunal Constitucional tendr la facultad de resolver sobre recursos de inaplicabilidad (hasta ahora facultad slo de la
Corte Suprema) y podr examinar los autos acordados del mximo tribunal, de la Corte de Apelaciones y del Tribunal
Calificador de Elecciones que inciden en materias constitucionales o de leyes orgnicas. Lo que se pretende es que las
normas que inciden en las libertades de las personas tengan revisin constitucional.

Divisin territorial
Se flexibiliza la cantidad de regiones del pas, permitiendo que a travs de una ley orgnica constitucional se pueda crear,
modificar y suprimir regiones, provincias y comunas. En la actualidad esta facultad esta limitada slo a las provincias y
comunas.

En trminos de balance de poder, se redujo significativamente la ingerencia de las
fuerzas armadas y de orden en el sistema poltico ya que a partir de esta reforma se permite
la remocin de los comandantes en jefe, se suprimi la disposicin que las sealaba como
garantes del orden institucional, se estableci al Consejo de Seguridad Nacional como un
organismo slo consultivo y que slo puede ser convocado por el Presidente de la
Repblica, se ampli dicho Consejo incorporando al Presidente de la Cmara de Diputados
dndole mayora a los civiles, y se elimin la ingerencia de las fuerzas armadas sobre el
Tribunal Constitucional y en la designacin de senadores a travs del Consejo de Seguridad
Nacional al suprimirse stos ltimos.
Si el objetivo original de diseador de la Constitucin era convertir a las fuerzas
armadas en una instancia de control indirecto del sistema poltico, y contrariamente a la
intencin de la Junta de Gobierno, las reformas de 1989 posibilitaron que en el mediano
plazo se transformaran las reglas del juego de manera significativa reduciendo su poder de
influencia.

Mecanismos de control sobre el Ejecutivo
En una lgica de presidencialismo fiscalizado debisemos esperar recurrentes
conflictos de poder entre los fiscalizadores y el mximo representante del poder Ejecutivo.
No obstante, contrariamente a lo esperado, aquello no sucedi. Las principales razones que
explican aquello se deben a la ambigedad y amplitud en la definicin de los poderes de
fiscalizacin y a la capacidad poltica de usar dichos poderes. Observamos estos dos
elementos particularmente en lo referido al Consejo de Seguridad Nacional y a la
Contralora General de la Repblica.
Consejo de Seguridad Nacional. Tal como se advirti en la seccin primera, uno de
los principales mecanismos de control sobre el poder Ejecutivo fue el establecimiento del
Consejo de Seguridad Nacional. En el espritu original de la norma, le corresponda velar
por la institucionalidad, concurrir a la designacin de miembros del Senado y del Tribunal
Constitucional y representar su preocupacin frente a cualquier instancia del Estado cuando
a juicio de la mayora de sus miembros (la mayora constituida por representantes de las
fuerzas armadas y Carabineros) se viera afectada la institucionalidad de la Repblica. La
reforma de 1989 el nico cambio que introdujo fue aumentar el nmero de civiles, pero
tampoco se garantizaba que no se podra producir un impasse constitucional.
Una vez restablecida la democracia, se produjeron una serie de incidentes entre el
Presidente y las fuerzas armadas que pudieron terminar en una confrontacin de poderes
dado que con un voto de minora se pudo perfectamente convocar al Consejo de Seguridad
Nacional. Lo anterior hubiese significado daar la autoridad del presidente de la Repblica
dado que se hubiese convocado sin su aprobacin. No obstante, aquella incmoda situacin
poltica slo en una ocasin se produjo, cuando en 1992 los comandantes en jefe del
26
Ejrcito, de la Armada y el Presidente de la Corte Suprema convocaron al Consejo. En el
resto de las ocasiones, se hizo ver al presidente informalmente la conveniencia de
convocarlo, el cual generalmente acept (Fuentes 1996 y 2006).
La convocatoria a dicho Consejo se hizo no por las constantes dificultades que se
tenan con las fuerzas armadas, sino que a solicitud del Presidente de la Corte Suprema.
Unos das antes, diez diputados de la Concertacin haban presentado la primera acusacin
constitucional contra cuatro miembros del poder Judicial (los jueces Lionel Braud,
Germn Valenzuela, Hernn Cereceda y el fiscal militar Fernando Torres) por notable
abandono de deberes al fallar en contra de un caso por violacin a los derechos humanos y
traspasarlo a la justicia militar. El 24 de diciembre la Corte Suprema reaccin con espritu
de cuerpo y sostiene en una declaracin que esta solicitud afectaba gravemente las bases de
la institucionalidad. El 28 de diciembre, el Presidente de la Corte Suprema, Marcos Aburto,
y los comandantes en jefe Pinochet y Martnez Bush convocaron al Consejo de Seguridad
Nacional. El presidente Aylwin tuvo que convocarlo de inmediato para evitar entrar en una
situacin donde la convocatoria no se haca por inters del propio primer mandatario.
El debate que se dio en la sesin del Consejo del 30 de diciembre de 1992 es
interesante pues coloc en entredicho el control de poderes en Chile. Para el juez Aburto, la
acusacin constitucional era una intromisin en el poder Judicial. Por su parte, para el
Presidente del Senado, Gabriel Valds, la intervencin del propio Consejo de Seguridad
Nacional en una atribucin que era del Congreso sera un grave atentado a la
institucionalidad. Aquella postura fue apoyada por el Contralor General de la Repblica,
Osvaldo Iturriaga, el Presidente de la Repblica y, sorpresivamente, el general Ramn
Vega de la Fuerza Area, quien manifest que intervenir en este caso resultaba inquietante,
aunque era partidario de enviarle una nota al Congreso. Como no se haba producido un
acuerdo sobre lo que haba que hacer, el Presidente de la Repblica decidi levantar la
sesin (Cavallo 1998: 188).
Despus de este Consejo de Seguridad Nacional, no se registraron nuevos casos
donde una minora lo convocase, lo que estableci un implcito que al menos el Presidente
deba mostrarse dispuesto a convocarlo. Asimismo, la ambigedad de sus atribuciones lo
hacan un espacio que permita reunir a diversos poderes del Estado pero tampoco quedaba
claro cmo se manifestaran sus resultados o que efectos especficos tendran sus
resoluciones. Hacer presente a otros poderes del Estado su parecer no tena efectos
obligatorios y se transformaba en un ente con menor poder del que la legislacin pareca
establecer.
Contralora General de la Repblica. En el caso de la Contralora se da una
situacin de inters. La Constitucin de 1980 defini el rol de la Contralora como una
entidad autnoma y que tena por objetivo ejercer el control de la legalidad de los actos de
la administracin. Se estableci adems que su designacin era por 8 aos y su cargo era
inamovible. La designacin hecha por el general Pinochet recay en Osvaldo Iturriaga,
quien supuestamente representara los intereses del rgimen militar una vez retornada la
democracia.
Sin embargo, el contexto poltico cambi y la actuacin del contralor no se ajust a
lo esperado originalmente por las autoridades del rgimen militar. El caso ms significativo
y que marc la pauta de la accin de la Contralora fue en noviembre de 1990. El presidente
Aylwin decidi que no firmara el decreto de ascenso de dos oficiales del Ejrcito que
estaban acusados en casos de violaciones de derechos humanos, los generales Carlos Parera
y Ramn Castro. El ejrcito aleg que dicha accin del Ejecutivo constitua una ilegalidad
27
por cuanto le corresponda al Comandante en Jefe del Ejrcito por ley orgnica el proponer
el ascenso y remocin de oficiales y que tampoco resultaba procedente que se ascendiera a
oficiales que estaban por debajo de la lnea de mando de los oficiales en cuestin. Con estos
argumentos, el Ejrcito decidi apelar ante la Contralora General de la Repblica,
argumentando que se trataba de una ilegalidad administrativa la que estara cometiendo en
Presidente de la Repblica. No obstante, el 9 de noviembre de 1990 dicha institucin cursa
los decretos dndole la razn al Ejecutivo (Fuentes 1996, Cavallo 1998).
En el segundo impasse institucional de 1992 sobre la acusacin constitucional en
contra de los jueces de la Corte Suprema, el Contralor tambin apoy la postura del
Presidente, demostrando que el contexto poltico era ms relevante que las lealtades
originales con el general Pinochet.
Control del Ejecutivo en temas electorales. Un debate reciente en la poltica chilena
se refiere al intervencionismo electoral del Ejecutivo en las campaas polticas. Gran parte
de las reformas de transparencia aprobadas en el ao 2003 y que tienen que ver con el
financiamiento de la poltica tienen que ver con este tema. Los partidos de derecha desde
muy temprano en la transicin haban manifestado su rechazo a establecer normas para el
financiamiento electoral bajo la premisa que los empresarios tendan a favorecer sus
posturas. En el ao 2003 se lleg a un acuerdo con el gobierno para legislar sobre un
sistema de financiamiento mixto estatal y privado de campaas polticas. La gran
preocupacin en esa oportunidad para los partidos de derecha fue el establecimiento de
normas que restringieran la ingerencia del gobierno en pocas electorales (Fuentes 2004).
En el ao 2006 y a propsito de un incipiente debate sobre la modificacin al sistema
electoral, el partido de derecha Renovacin Nacional coloc nuevamente como condicin
que cualquier modificacin al sistema electoral requerira de nuevas normas para evitar el
intervencionismo electoral del Ejecutivo durante las campaas.
En efecto, el dirigente de Renovacin Nacional, Sebastin Piera, sostuvo
recientemente que "nosotros siempre hemos tenido la voluntad y la disposicin para
perfeccionar nuestro sistema democrtico, y por eso le hemos planteado al gobierno no
solamente perfeccionar el sistema electoral, sino que tambin mejorar la democracia
regional, y tambin limitar y controlar el grado de intervencin del Estado en las
elecciones, afirm Piera
11
.

Sistema de inscripcin electoral
Tal como se indic, la Constitucin poltica establece que todos los hombres y
mujeres mayores de 18 aos son ciudadanos y que el voto es obligatorio. No obstante, y tal
como lo observamos, el rgimen militar tuvo un fuerte incentivo para restringir el acceso a
la mayor cantidad de ciudadanos posible con vistas al plebiscito de 1988. La ley estableci
una barrera de entrada al ejercicio de la ciudadana al imponer un engorroso sistema de
inscripcin electoral voluntario. Debido a que el registro electoral atiende en un horario
limitado y slo por cierto perodo de tiempo antes de una eleccin, el ejercicio de la
ciudadana se torn muy difcil. Lo anterior llev a que se produjese un acelerado
envejecimiento del padrn electoral. A partir de 1990, se ha ido reduciendo dramticamente
el nmero de inscritos. Aproximadamente 2 millones 400 mil ciudadanos mayores de 18
aos no estn inscritos, lo que representa un 22% del total de la poblacin en edad de votar;
de ellos, cerca del 90% son menores de 29 aos.

11
La Tercera, Piera dispuesto a conversar sobre binominal. 28 de junio, 2006.
28
A ello se suma que los votos obtenidos entre las coaliciones de gobierno y oposicin
han disminuido su representatividad en relacin a los mayores de 18 aos, pasando de un
70% en 1989 a un 54% en la ltima eleccin de diputados.

Participacin electoral. Eleccin de Diputados
Ao Poblacin
Edad de
votar(1)
Total
Inscritos
Absten-
cin
Votos
Emitidos(
2)
Votos
Traduci-
dos en
representa
cin
%
participacin
18 y + (3)
%
represen-
tacin
real
Cmara(4)
1989 8.469.972 7.557.537 398.891 7.158.646 6.311.773 84,5 74,5
1993 9.020.632 8.085.439 700.423 7.385.016 6.205.065 81,8 68,7
1997 9.730.590 8.069.624 1.023.273 7.046.351 5.193.028 72,4 53,3
2001 10.451.435 8.075.446 1.041.154 7.034.292 5.750.148 67,3 55,0
2005 11.271.769 8.220.897 1.105.227 7.115.620 6.032.637 63,1 53,5
(1) Estimacin del INE. Se descuentan personas condenadas.
(2) votos emitidos: suma de votos vlidamente emitidos, nulos y blancos.
(3) Considera diferencia entre personas en edad de votar y votos emitidos
(4) Considera diferencia entre personas en edad de votar y votos validamente emitidos por candidatos
elegidos en la Cmara (se descuentan nulos, blancos y alianzas que no alcanzaron un escao).

Cabe destacar que el colocar altas barreras para la inscripcin electoral en el diseo
original de 1986 (fecha en que se promulg la ley) era el efecto esperado por el diseador
institucional. Sin embargo, tal objetivo no fue obtenido en el corto plazo dado que poco
ms del 90% de las personas en edad de votar para el ao 1988 estaban inscritas en el
padrn electoral.
El efectoquizs no esperadoque se obtuvo fue que en el largo plazo se produjo
una importante reduccin del padrn electoral y que ha tenido importantes consecuencias
en el sistema poltico ya que los partidos polticos tienden a focalizar su atencin en un
nmero cada vez menor y ms adulto de potenciales electorales. Hasta mediados de 2006
no exista consenso poltico sobre la posibilidad de cambiar el sistema de inscripcin
transformndola en una de tipo automtica y obligatoria. De los antecedentes analizados
para este trabajo, no es posible deducir que las barreras para la inscripcin haya sido un
efecto esperado por el diseo original.
En todo caso, los partidos de la Concertacin estn divididos sobre el asunto.
Algunos sectores liberales de la coalicin plantean la necesidad que el voto sea totalmente
voluntario. En cambio, durante el gobierno de Lagos se envi un proyecto para realizar la
inscripcin automtica pero sin cambiar la clusula constitucional que establece la
obligatoriedad del voto (Fuentes & Villar 2005). El dilema para los partidos polticos es
hasta qu punto la incorporacin de 2.4 millones de potenciales electores podran afectar al
sistema poltico y no existe consenso sobre las consecuencias de tal cambio. La expansin
de la ciudadana (al igual que a mediados de los aos 1960s) se ha transformado en un tema
poltico y existe un debate transversal a los partidos polticos sobre su conveniencia. En
este tema, parece predominar el clculo estratgico ms que la conviccin ideolgica sobre
la obligatoriedad del voto.

Sistema de eleccin
Eleccin de autoridades a nivel subnacional. En este caso, la designacin de
Intendentes y gobernadores por parte del Ejecutivo fue importante para mantener el control
29
poltico a nivel regional por parte del gobierno de turno. Muy temprano en la transicin se
modific la Constitucin en lo relativo a la administracin regional eliminado la
participacin de las fuerzas armadas y se estableci una normativa especfica para tal
Consejo Regional en la ley orgnica aprobada en 1993. En dicho consejo regional
participaran consejeros electos por los integrantes de los Concejos Comunales. De nuevo,
la posibilidad de reducir los qurum en el Congreso para legislacin de carcter orgnica
constitucional a 3/5 partes de ambas cmaras permiti generar consensos con la oposicin
para avanzar en esta reforma (ver SUBDERE, sin fecha). De la misma forma, se transform
el sistema de eleccin de alcaldes en el ao 2001, debutando por primera vez la eleccin
separada de alcaldes en el ao 2004.
Sistema binominal. De acuerdo a lo indicado en la II. y III parte de este trabajo, el
sistema binominal buscaba incrementar la fuerza relativa de la segunda mayoraque en el
contexto de 1989 era la derecha--, limitar el nmero de partidos colocando una barrera de
entrada al sistema que fuese alta para partidos minoritarios, y forzar el establecimiento de
coaliciones bajo el predicamento que tales coaliciones promoveran una moderacin del
sistema poltico en la medida en que las fuerzas polticas se veran obligadas a buscar el
voto de centro.
Los resultados electorales producidos entre 1990 y 2006 confirman que
efectivamente el sistema binominal tiende a sobre-representar a las dos primeras
coaliciones en el poder y subrepresentar al resto de los partidos o candidaturas
independientes que aspiren a un puesto en el Congreso Nacional. No obstante, desde 1989 a
la fecha, se ha producido una tendencia igualadora en el sistema poltico nacional, donde
las dos principales coaliciones se ven sobre-representadas en el Congreso en
aproximadamente 3 puntos porcentuales.

Sobre-Representacin: Cmara de Diputados

Aos de
eleccin
Concertacin por la democracia Alianza por Chile

% votacin % escaos Diferencia % votacin %
escaos
Diferencia
1989 51.4 57.5 +6.1 34.1 40 +5.9
1993 55.4 58.3 +2.9 36.6 41.6 +5.0
1997 50.5 57.5 +7.0 36.2 39.1 +2.9
2001 47.9 51.6 +3.7 44.2 47.5 +3.3
2005 51,7 54,1 +2,4 38,7 45,0 +6,3
Fuente: FLACSO-Chile 2006.

Individualmente, el partido que ms se ha beneficiado con el sistema ha sido la UDI y los
ms perjudicados han sido RN, el PDC y el partido comunista. El hecho que no todos los
partidos dentro de una misma coalicin se beneficien por igual explica las tensiones dentro
de dicha coalicin por transformar el sistema. Al comenzar la transicin el partido de la
Alianza que sala ms favorecido con el sistema binominal era Renovacin Nacional. En
cambio, despus de la eleccin de 1999, la UDI fue el partido que dentro de aquella alianza
resultaba ms favorecida en la relacin entre el porcentaje de votos obtenidos y el
porcentaje de escaos. Lo anterior gener una tensin al interior de dicha Alianza que hace
mucho ms proclive esta ltima a buscar una reforma al sistema electoral como en la
actualidad est ocurriendo.

30

Diferencia entre voto obtenido y % escaos
Cmara de Diputados 2005
Diferencia % votos
obtenidos/Escaos
UDI + 5,2
PPD + 2,6
PS +2,3
PRSD +2,3
RN +1,8
Independientes +1,4
PH - 1,5
PDC - 3,3
PC - 5,1
Fuente: FLACSO-Chile 2006.

La misma tendencia observada en la Cmara se observa en el Senado. Por citar un ejemplo,
cuando en 1997 se renov la mitad de la Cmara Alta, la Concertacin de Partidos por la
Democracia obtuvo el 49% de los votos, quedndose con el 55% del Senado (+6%); la
Alianza por Chile alcanz un 36,64% de la votacin consiguiendo un 45% del Senado
(+8.3%). La izquierda extraparlamentaria sum ms del 10% de los votos generales, y sin
embargo, no obtuvo ningn asiento en el Senado.

Sobre-Representacin: Senado

Aos de
eleccin
Concertacin por la democracia Alianza por Chile

% votacin % escaos Diferencia % votacin %
escaos
Diferencia
1989 54,6 57.9 +3,3 34.9 42,1 +7,3
1993 55.5 55,3 -0,2 35,7 44,7 +9,0
1997 51.6 52,6 +1,0 36.8 47,4 +10,5
2001 50,3 52,6 +2,3 38,8 47.4 +8,6
2005 55,2 52,6 +2,6 37,2 44,7 +7,5
Fuente: FLACSO-Chile 2006. Se excluye a los senadores designados.

Cabe advertir que la segunda coalicin ms votada siempre gana ms que la
coalicin que obtuvo ms votos (Navia & Schuster 2005). Si consideramos los resultados
de la Cmara, en el caso de la Concertacin un alza en la votacin del 1% le ha significado
un alza promedio de 0,42% de escaos. En cambio, para la Alianza por Chile el incremento
en su votacin de 1 punto porcentual se traduce en un nmero superior de escaos
obtenidos (0,95% como promedio) (FLACSO-Chile 2006). En este sentido, el diseo
original s ha cumplido con una importante expectativa al favorecer a la segunda coalicin
ms votada, es decir la derecha.
Un efecto quizs no esperado es la progresiva transformacin en la composicin de
los senadores designados. Como la Concertacin gan en tres elecciones consecutivas entre
1990 y 1999, increment el porcentaje de senadores designados, con lo que increment la
posibilidad que el Presidente de la Repblica pudiese designar senadores favorables a sus
posturas. Entre 1990 y 1998, los 9 senadores designados representaban posiciones
31
favorables a la derecha. Entre 1998 y 2002 la cifra se redujo a 7, por cuanto el presidente
Frei design a dos autoridades, el ex rector y ex ministro Edgardo Boeninger y el ex
ministro Enrique Silva Cimma.
12

En cuanto a los senadores vitalicios, el general Pinochet slo se incorpor al senado
entre marzo y octubre de 1998 dado que despus de su arresto preventivo en Londres nunca
ms volvi al Senado. El ex presidente Eduardo Frei se incorpor al Senado en el ao 2002,
incrementando el nmero de senadores pro-Concertacin. Aunque la Concertacin se
mantena como una fuerza minoritaria en el Senado, la inclusin progresiva de actores
designados estimul un debate interno en la derecha sobre la conveniencia en el largo plazo
de mantener dicha institucionalidad. Desde muy temprano en la transicin, Renovacin
Nacional se mostr partidaria de eliminar los senadores designados, lo que efectivamente
ocurri en el ao 2005 cuando se suprimieron tanto los senadores vitalicios como los
designados.

Correlacin de fuerzas en el Senado 1990 - 2002
Slo Electos Electos + Designados
Eleccin Concertacin Alianza Concertacin Alianza
1990 22 16 22 22 16 + 9 = 25
1994 21 17 21 21 17 + 9 = 25
1998 20 18 20 + 2 = 22 18 + 7*=25
2002 20 18 20 + 3 = 23 18 + 7 = 25
*Dado que el General Pinochet slo estuvo 8 meses en el cargo de senador vitalicio, se excluy de esta
contabilidad.

En sntesis, quizs el principal efecto no esperado de la reforma de 1989 fue la
ampliacin de senadores electos de 26 a 38, lo que aument las posibilidades de propiciar
alianzas y encontrar una mayora favorable a reformas constitucionales. Asimismo,
lentamente comenz a variar la composicin de los senadores designados que, al comienzo
de la transicin representaban todos el inters de los partidos de derecha (y del rgimen
militar), por senadores que representaban el inters de la Concertacin. Al estar en el pode
por tres consecutivos periodos, la coalicin de gobierno vio incrementada la cantidad de
senadores designados en su favor, afectando la correlacin de fuerzas.

Conclusiones
La historia de Chile parece ser cclica. En los tres momentos constitucionales
observamos un evidente intento de concentracin de poder en el Ejecutivo luego de crisis
institucionales significativas (1833, 1925, 1980). Luego de verificada tal concentracin de
poder, observamos una tendencia que se relaciona con la pugna de poderes entre el
Ejecutivo y las fuerzas de oposicin para intentar controlar o reducir los poderes del
primero ya sea a travs del aumento de las atribuciones del Congreso o de la bsqueda de
mecanismos para reducir el intervencionismo electoral del Presidente. Al mismo tiempo
observamos, en los tres casos, intentos por ampliar la base electoral, lo que significado,
como consecuencia, una ampliacin de derechos para sectores excluidos del sistema
poltico. En 1874, 1934-52, y 1970 aquello ha sucedi consecutivamente con personas que
no podan justificar renta o propiedad, el voto para la mujer, y el voto para los analfabetos.

12
En este caso, partimos del supuesto que los senadores designados se inclinarn siempre por posiciones
favorables a la Alianza por Chile de derecha, cuestin que no fue siempre el caso.
32
Sera errneo adjudicar la causalidad de estos procesos a esfuerzos de fuerzas
progresistas por ampliar derechos ciudadanos o a preferencias doctrinarias de los partidos.
Las reformas de 1874 y 1934-52 fueron en gran parte producto de fuerzas conservadoras
que vieron oportunidades para mantenerse en el poder al ampliar su base electoral, primero
a los que saban leer y escribir, y segundo a las mujeres. En este sentido, la constante
institucional en Chile ha sido la pugna por la reduccin/ampliacin de atribuciones del
Ejecutivo y la mayor o menor apertura del sistema poltico a los que estn excluidos para
asegurar un electorado afn a sus preferencias. En la actual coyuntura post 1990, mientras
las fuerzas conservadoras buscan controlar al Ejecutivo para evitar el intervencionismo
electoral (y, por lo tanto, se muestran partidarias de devolver poderes al Congreso), las
fuerzas progresistas buscan ampliar su base electoral al hacer automtico el registro
electoral incorporando a los que no estn inscritos. En la medida en que las encuestas
comenzaron a mostrar que los jvenes manifestaran una inclinacin por apoyar la opcin
de un cambio poltico, las fuerzas conservadoras de oposicin han promovido la
incorporacin de nuevos electores bajo el supuesto que los jvenes podran inclinarse por la
coalicin de derecha. En este sentido, los ciclos de reforma Constitucional en Chile han
sido bastante predecibles y responde, en primer lugar, a una permanente pugna de poder
poltico: el clculo estratgico de los actores polticos define en gran medida la bsqueda de
reformas que favorezcan mejorar su posicin en el juego poltico y aquello sucedi en el
siglo XIX, siglo XX y en el siglo que recin comienza.
Al observar el ciclo de reformas 1980 2006 observamos otros fenmenos de
inters respecto de la racionalidad de los actores al momento de definir una determinada
institucionalidad. Resulta evidente que cuando existe una cierta cohesin poltica y
consistencia en el proyecto estratgico que se desea, es ms plausible definir una
institucionalidad que perdure en el tiempo. La dictadura y sus aliados civiles disearon un
modelo institucional que buscaba la permanencia en el tiempo. Los actores miraban el
pasado y buscaron recetas institucionales para evitar lo que ellos denominaban males del
pasado. De all su insistencia en tratar de establecer una institucionalidad lo menos
reformable posible, con el mayor nmero de vetos posibles de instancias extra-
institucionales y con un sistema de representacin poltica que incrementara el poder de las
segundas fuerzas en competencia. Pese a que la Constitucin de 1980 es la que ha sufrido
mayores cambios de las dos anteriores que la precedieron, hasta el ao 2009 era posible
identificar los siguientes pilares esenciales que inspiran dicho modelo:
En el mbito poltico, sin duda que el sistema electoral binominal que define
la forma en que se ven representados los partidos en el Congreso
En el mbito de la arquitectura institucional, el rol del Tribunal
Constitucional, la ley de gobierno y administracin regional, la ley de
municipalidades y los privilegios hasta hoy presentes por parte de las fuerzas
armadas gracias a la existencia de una ley orgnica constitucional de fuerzas
armadas.
En el mbito de los procedimientos, un aspecto crucial es la existencia de un
mecanismo de leyes orgnicas constitucionales, nicas en el mundo que
convierten a la minora poltica en el actor clave para proceder a realizar
reformas institucionales significativas.

33
Son estos elementos los que han hecho que para los actores polticos de centro e
izquierda sigua persistiendo una marcada insatisfaccin con la Constitucin, hecho que
incluso ha llevado al candidato presidencial de la Concertacin a plantear la necesidad de
una Nueva Constitucin para la Repblica.
13

Otra dimensin tiene que ver con los efectos no esperados o deseados para los
actores polticos. Resulta plausible esperar que los diseadores del modelo institucional
pensaron en sus ventajas corporativas inmediatas y se mostraron dispuestos a transar en
cuestiones que aparentemente no afectaba sus intereses directos. Fue el caso de las
instituciones armadas que en el ao 1989 se encontraban en una difcil coyuntura poltica
ya que adems de ser derrotados en el plebiscito, observaban que incluso sectores polticos
de derecha se mostraban proclives a realizar cambios constitucionales. En ese marco, el
rgimen militar se preocup prioritariamente de cautelar los intereses inmediatos
robusteciendo la autonoma de las fuerzas armadas y aprobando una serie de normas para
cautelar sus propios intereses en leyes orgnicas constitucionales de difcil reforma. Su
mecanismo de transaccin fue hacer ms difcil una potencial reforma a sus privilegios
especficos a cambio de aceptar reducir los umbrales para posibles reformas
constitucionales futuras. Como observamos en este estudio, aquel mecanismo, en el
mediano plazo, fue perjudicial para los propios intereses de los diseadores originales en la
medida en que para el ao 2005 gran parte de las instancias de ingerencia de las fuerzas
armadas en el sistema poltico fueron eliminadas. El poder de los militares se redujo
drsticamente y, una parte significativa de la explicacin, radica en la reduccin de los
umbrales para la reforma y el aumento de senadores electos, lo que permiti en el largo
plazo alcanzar consensos polticos con las fuerzas de oposicin en materias centrales.
Otro efecto no esperado en el corto plazo fueron las reformas aprobadas en 1989
referidas a la ampliacin del nmero de senadores electos de 26 a 38, lo que redujo
sustantivamente el peso de los senadores designados de 34 a 23%. Esta decisin, adems de
el progresivo reemplazo de senadores designados por algunos que eran pro-Concertacin
abri posibilidades para alcanzar un acuerdo de reformas constitucionales que suprimi
dichos senadores en el ao 2005.
Pero quizs uno de los principales efectos no esperados se refiere al progresivo
envejecimiento del padrn electoral. Como ya se dijo, esto ha estimulado que los sectores
de oposicin y gobierno busquen mecanismos para incorporar nuevos votantes bajo la
aspiracin que tal incorporacin los beneficiar electoralmente.
Otro aspecto relevante a destacar de este trabajo es que el contexto poltico tiene un
impacto relevante en los intereses de los actores polticos. Un cambio de contexto puede
llevar a los actores a actuar en forma totalmente distinta a lo que podramos esperar
originalmente. En el caso de la Contralora General de la Repblica, el comportamiento
esperado por los originales diseadores del modelo no se ajust a lo previsto. Dado que el
contexto poltico haba cambiado, El Contralordesignado por Pinochettom una
postura totalmente diferente a la que originalmente pudo esperarse. Asimismo, los actores
polticos, al transformarse un contexto poltico, decidieron no activar determinados diseos
institucionales parasupuestamenteprevenir crisis institucionales dado que al cambiar el
contexto poltico dicha activacin podra adquirir un significado totalmente distinto. Esto
por ejemplo ocurri con el Consejo de Seguridad Nacional. Como los intereses de los
actores se acomodaron a un nuevo contexto y como la definicin del rol de dicha

13
El Mercurio, Nueva Constitucin ser eje de eventual segundo gobierno de Frei. 24 de Mayo, 2009.
34
institucin era ambigua, el Consejo de Seguridad Nacional se convirti en una institucin
intil para alcanzar ciertos objetivos polticos. La agencia de los actores de usar o no usar
una determinada institucin con fines polticos parece tambin un importante elemento a
destacar. Los denominados amarres institucionales se combinaron con normas
informales que comenzaron a operar una vez que se transform el escenario poltico en
marzo de 1990.
El efecto inmovilizador que se buscaba a partir de la Constitucin de 1980 no
produjo el efecto esperado. La defensa de intereses corporativos de corto plazo por parte de
las fuerzas armadas en la coyuntura de 1989 dio paso a una ventana de oportunidades
insospechada de reformas. Tal como se sostiene en otro trabajo (Fuentes 2006), el futuro no
qued anclado por su pasado, es decir, el modelo institucional diseado no ha evitado su
propia reforma, y es probable que en el ao 2010 se inaugure un prolfero ciclo de nuevas
reformas a la Constitucin de 1980.

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Constitucin de la Repblica de Chile, 1980 (con modificaciones de 2005).

UDP CLAUDIO FUENTES Diseño Constitucional en Chile 1980-2005 (2009)

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