41

ii. Mxico
Incluyente
42
Los avances que
se traduzcan en
mayor igualdad de
oportunidades para
todos sern los
mismos que logren
transformar a Mxico.
43
L
os niveles de pobreza, desigualdad y exclusin
social que enfrenta Mxico constituyen no slo
un desafo poltico y moral a la base misma
de nuestro principio fundacional como nacin
sustentado en la justicia social, sino tambin una
contradiccin con el nivel de desarrollo alcanzado
por nuestro pas.

La desigualdad y la pobreza generan frustracin en
amplios segmentos de la poblacin, erosionan la
cohesin social y abren el camino al conficto y la
violacin de la ley, con graves consecuencias para
la paz pblica, la fortaleza de las instituciones, as
como para el desarrollo sostenible del pas.
El que una elevada proporcin de la poblacin
carezca de acceso pleno y efectivo a los bienes
pblicos que le corresponden por ley, y enfrente
condiciones de vulnerabilidad inaceptables,
representa, adems, un poderoso freno a la
expansin del mercado interno y al incremento de
la productividad, lo que afecta sensiblemente el
potencial de crecimiento econmico del pas.
Un Mxico Incluyente propone enfocar la accin
del Estado en garantizar el ejercicio de los dere-
chos sociales y cerrar las brechas de desigualdad
social que an nos dividen. El objetivo es que el pas
se integre por una sociedad con equidad, cohesin
social e igualdad sustantiva.
Esto implica hacer efectivo el ejercicio de los
derechos sociales de todos los mexicanos, a
travs del acceso a servicios bsicos, agua potable,
drenaje, saneamiento, electricidad, seguridad
social, educacin, alimentacin y vivienda digna,
como base de un capital humano que les permita
desarrollarse plenamente como individuos.
Al igual que en el resto de las Metas Nacionales,
las polticas contenidas en Mxico Incluyente no
estn diseadas de manera aislada. Estas acciones
se complementan con las polticas de seguridad,
imparticin de justicia, educacin y fomento
econmico, que forman parte de las dems metas
del presente Plan, as como con las Estrategias
Transversales propuestas.
II.1. Diagnstico: persisten
altos niveles de exclusin,
privacin de derechos sociales
y desigualdad entre personas
y regiones de nuestro pas
Un pas fragmentado y desigual
Uno de cada cuatro participantes de la Consulta
Ciudadana consider que la prioridad del Gobierno
de la Repblica debe ser combatir la pobreza
y apoyar a los sectores ms vulnerables de la
poblacin. Actualmente, la pobreza ocupa en
Mxico una amplia extensin social y territorial.
Segn cifras del Consejo Nacional de Evaluacin
de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL)
correspondientes a 2010, el 46.2% de la poblacin
se encontraba en condiciones de pobreza. Lo
anterior signifca que casi la mitad de la poblacin
mexicana no dispone de ingresos sufcientes para
adquirir los bienes y servicios que requiere para
satisfacer sus necesidades, y no ejerce al menos
uno de los siguientes derechos sociales: educacin,
acceso a los servicios de salud, a la seguridad
No es el gobierno el que interpreta
las aspiraciones sociales, son los
ciudadanos quienes encauzan
los deseos de transformacin y
renovacin social.
Lzaro Crdenas del Ro
44
social, calidad y espacios de la vivienda, a servicios
bsicos en la vivienda y acceso a la alimentacin.
Por otra parte, el 10.4% de la poblacin nacional
se encuentra en pobreza extrema, esto es, carece
del ingreso mnimo necesario para adquirir
una canasta alimentaria, adems de no
poder ejercer tres o ms derechos sociales.
Las estadsticas del CONEVAL tambin
muestran que en 40% de los municipios del
pas el porcentaje de la poblacin en situacin
de pobreza es mayor al 75%. Destaca que la
mayora de stos son municipios pequeos, en
localidades rurales y con altos porcentajes de
poblacin de habla indgena. Asimismo, sobresale
que en tan slo 190 municipios del pas se
concentra la mitad de la poblacin en situacin de
pobreza extrema.
Los niveles de pobreza en Mxico se han mante-
nido altos, a pesar de un creciente gasto social y
de la implementacin de un diverso mosaico de
polticas pblicas de los tres rdenes de gobierno.
Hoy, la pobreza adems tiene otros rostros y
modalidades vinculadas a los nuevos patrones de
consumo sustentados en bienes y servicios cada
vez ms sofsticados. Las formas de exclusin
tambin han variado y se extienden a productos
y servicios no convencionales, como es el caso
de las tecnologas vinculadas con la Sociedad del
Conocimiento y la informacin. stas compiten en
importancia, en segmentos de la poblacin cada
vez ms amplios, con el consumo de alimentos,
la vivienda, el cuidado de la salud y otros rubros
fundamentales.
Un derecho social fundamental, establecido en el
Artculo Cuarto de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, es el derecho a una
alimentacin nutritiva, sufciente y de calidad.
De acuerdo con estimaciones del CONEVAL, 28
millones de personas no tuvieron acceso a una
alimentacin adecuada en 2010. De stos, 7.4
millones se encuentran en pobreza extrema.
El hambre es la expresin ms lacerante de la
pobreza extrema. Cuando afecta a los nios
pequeos genera daos fsicos e intelectuales
irreversibles que los condenan a repetir el mismo
ciclo de pobreza que sufrieron sus padres. De
acuerdo con la Encuesta Nacional de Salud y
Nutricin (ENSANUT), en 2012, 2.8% de los
menores de cinco aos presentan bajo peso,
13.6% muestran baja talla, 1.6% desnutricin
aguda (emaciacin) y 23.3% anemia.
La falta de acceso a los alimentos se agrava con
la prdida del poder adquisitivo de los hogares. De
acuerdo con el CONEVAL, entre 2008 y 2010,
en un escenario de crisis econmica y volatilidad
de precios internacionales de alimentos, la nica
carencia social que aument su incidencia fue
la alimentaria. Hasta antes de abril de 2010, el
crecimiento del valor de la canasta alimentaria fue
mayor que el de la infacin promedio, cuestin
que afecta en mayor medida a las personas de
menores ingresos (debido a que destinan una
proporcin ms elevada de su gasto a la compra
de alimentos). Dicha dinmica se debi, en parte,
a factores externos. Por ejemplo, en los ltimos
aos, el aumento del consumo per cpita de todos
los alimentos de China ha impactado signifcativa-
mente la demanda de los mismos y se ha traducido
en un incremento de sus precios a nivel mundial.
Por otro lado, la distribucin del ingreso del pas
representa un reto para el desarrollo nacional y la
equidad social. En la ltima dcada, Mxico fue la
segunda nacin ms desigual de la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
(OCDE) despus de Chile y la doceava en Amrica
Latina, de acuerdo con cifras de la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL). Con datos de la Encuesta Nacional de
Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2010,
se observa que la relacin de ingresos entre el 10%
de la poblacin ms rica y el 10% ms pobre fue
de 25 a 1. En trminos de desigualdad, tambin
destaca que el 44% de la clase trabajadora del pas
percibe ingresos por debajo de dos salarios mnimos
mensuales, a 2010 el 31.8% de los mexicanos no
contaba con acceso a algn esquema de salud y
60.7% de la poblacin no tena seguridad social.
La desigualdad tambin se presenta en trminos
de regiones. La concentracin de los ncleos de
crecimiento demogrfco en las ciudades es un
refejo del relativo estancamiento econmico
que presenta el campo. Mientras que el 65% de
las personas ubicadas en reas rurales es pobre,
la proporcin disminuye al 40.5% en las zonas
45
urbanas. No obstante, muchas de las ciudades,
independientemente de su tamao, siguen
manifestando patrones de crecimiento desorde-
nado y socialmente excluyente con carencias y
desigualdades, que inciden desfavorablemente
en la vida de sus habitantes. La pobreza urbana
muestra hoy el rostro ms desafante: ruptura del
tejido comunitario y familiar, segregacin, violencia
y delincuencia, entre muy diversas patologas
sociales.
Para que la ciudadana goce del pleno ejercicio
de sus derechos sociales, es necesario resolver
importantes retos vinculados con la forma en
que se conceptualizan y se ejercen las polticas
pblicas. Por ejemplo, los procesos de diseo,
gestin, implementacin y monitoreo se han
trabajado de manera aislada, lo que ha derivado en
ocasiones en la duplicidad de programas y en una
falta de coordinacin entre los diferentes rdenes
de gobierno. Actualmente, existen 273 programas
y acciones federales relacionados con derechos
sociales, mientras que en el mbito estatal se
cuenta con 2,391 programas. Sin embargo, no
existe un padrn nico de benefciarios y no se
tiene un alineamiento claro y estratgico de la
poltica social. Por tanto, se carece de una ade-
cuada articulacin interinstitucional que resulte
en el cumplimiento efectivo de objetivos de
desarrollo social comunes o complementarios.
Por otro lado, los recursos pblicos destinados a
atender los problemas de pobreza y desigualdad, en
algunos casos, no estn adecuadamente dirigidos:
la mitad de estos recursos se destinan al segmento
superior de la escala de ingresos y slo el 10% de
dichos fondos se asignan al 20% ms pobre de la
poblacin.
Desigualdad y discriminacin
La discriminacin que da a da sufren las mujeres,
los 6.7 millones que hablan alguna lengua indgena,
los ms de 5.7 millones que viven con alguna
discapacidad, las nias y nios adems de las
personas de edad avanzada, entre otros, ha dado
lugar a una situacin de indefensin, de abandono y
de incapacidad para exigir sus derechos, satisfacer
sus necesidades o para hacer frente a los problemas
cotidianos.
La discriminacin, intolerancia y exclusin social
que enfrentan estos sectores de la poblacin
mexicana constituyen uno de los mayores
desafos para la presente Administracin. De ah
el imperativo de generar polticas pblicas para
corregir desigualdades, dar poder a quienes no lo
tienen y crear una autntica sociedad de derechos
y de igualdad de oportunidades. El 30% de los
participantes de la Consulta Ciudadana consider
que la prioridad para mejorar la calidad de vida
en Mxico debe ser la igualdad de oportunidades.

Es fundamental atender el creciente nmero de
jvenes que no estudian y no trabajan, adems
de disear intervenciones especfcas de poltica
pblica enfocadas a mejorar su calidad de vida y
sus oportunidades.
En caso contrario, se corre el riesgo de
desaprovechar el bono demogrfco del que goza
el pas, que representa una oportunidad histrica
para la transformacin econmica de Mxico.
Un desarrollo defciente de la juventud hoy se
traducir en rezagos sociales, un capital humano
poco productivo y un menor potencial de
crecimiento en el maana. La existencia de una
poblacin joven sin esperanza ni futuro es el ca-
mino ms seguro para la reproduccin
intergeneracional de la pobreza y augura un
escenario de mayor inseguridad y falta de cohesin
social.
De acuerdo con el Censo de Poblacin y Vivienda
2010, hay 6.1 millones de nias, nios y
adolescentes que estn fuera de la escuela. El
Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF,
por sus siglas en ingls) seala que su inasistencia
se asocia con la persistencia de ciertas barreras,
tales como la lejana de los centros educativos de
sus comunidades, la falta de docentes capacitados
en la lengua materna de los nios y nias, la
falta de registro de nacimiento, la ausencia de
maestros capacitados para incluir a nios y nias
con discapacidades o difcultades de aprendizaje,
situacin de violencia en la escuela e iniquidad de
gnero, as como la falta de recursos fnancieros
para la compra de uniformes y materiales escolares.
Es imperativo garantizar a todos los nios y nias
el acceso a la escuela.
46
Este Plan tiene como uno de sus ejes transversales
la igualdad sustantiva de gnero, porque sin
la participacin plena de las mujeres, quienes
representan la mitad de la poblacin, en todos
los mbitos de la vida nacional, Mxico ser una
democracia incompleta y enfrentar fuertes
barreras en su desarrollo econmico, poltico y
social. Los retos en esta materia son an muchos
y muy complejos.
Segn la Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo
(ENOE) 2012, 18.4 millones de mujeres formaban
parte de la poblacin ocupada en el pas; su tasa
de participacin laboral es de 42.9%, casi dos
veces menor a la de los hombres. A pesar de que la
participacin femenina en la economa ha crecido
aceleradamente en los ltimos 40 aos, en su
mayora se siguen desempeando en puestos de
menor jerarqua, en trabajos precarios que carecen
de seguridad social, y en actividades propias de los
roles asignados a su gnero, es decir, en el sector
de servicios como vendedoras, profesoras,
enfermeras y cuidadoras de nios. Asimismo, en
Mxico se observan grandes diferencias de gnero
en cuanto al trabajo remunerado: 49.5% de las
mujeres ocupadas ganan menos de dos salarios
mnimos en comparacin con el 34.7% de los
hombres. Segn el ndice de Discriminacin Salarial
de 2012, las mujeres ganan en promedio 5%
menos que los hombres. Sin embargo, en algunas
ocupaciones la brecha de percepciones es mucho
mayor.
Cuatro de cada 10 hogares en Mxico tienen
jefatura femenina, lo que refeja el aumento de
su presencia en la economa y el mercado laboral.
Usualmente, estas mujeres desempean una
doble jornada: adems de su empleo se encargan
del trabajo domstico, aunque este ltimo no se
contabiliza en las cuentas nacionales.
Otro grupo que requiere atencin especial son
las personas adultas mayores de 65 aos, que
representan el 6.2% de la poblacin y casi la mitad
est en situacin de pobreza. Existe una enorme
brecha entre lo que establece la letra de nuestro
marco jurdico, como la Ley de los Derechos de
las Personas Adultas Mayores, y la situacin de
vulnerabilidad y exclusin que enfrentan estos
mexicanos.
En el mbito rural existen severas restricciones que
inhiben el desarrollo de las mujeres y los hombres
del campo: la pulverizacin de la propiedad, que no
slo se presenta en la propiedad social, sino que
es ms aguda en la pequea propiedad. Asimismo,
la falta de transferencia de la propiedad agraria,
la persistencia de confictos por la posesin de la
tierra, el envejecimiento de los sujetos agrarios
y la feminizacin del campo derivado de los
movimientos migratorios son algunas de las
problemticas que deben afrontarse para lograr un
desarrollo agrario justo y equitativo.
En Mxico hay 68 pueblos indgenas cuyas
comunidades tienen rasgos culturales comunes
como el uso de lenguas originarias y formas
propias de organizacin. Los esfuerzos dirigidos
a atender las carencias de dichas poblaciones en
ocasiones han resultado ser poco efectivos debido
a las barreras culturales y lingsticas, adems de
una accin pblica que no ha sido culturalmente
pertinente. Lo anterior se ha traducido en una
barrera adicional que difculta su movilidad social.
Estos pueblos histricamente han reclamado el
derecho a la vida y al bienestar social, as como a
construir una conciencia colectiva partiendo del
respeto a la diversidad cultural. Como qued claro
a travs de consultar a comunidades indgenas
en el marco de las consultas del Plan Nacional
de Desarrollo 2013-2018, una poltica adecuada
para la accin indgena debe ser concebida desde
la interculturalidad y el dilogo entre todos los
pueblos originarios, donde la diversidad sea motivo
de armona, respeto, igualdad y justicia, y en la que
se escuchen las necesidades de este sector de la
poblacin. De lo contrario, se corre el riesgo de
implementar polticas de tutelaje y asistencialismo
que poco ayuden al desarrollo integral de los
pueblos indgenas.
Por otro lado, de acuerdo con estadsticas del
INEGI, en Mxico el nmero de personas con alguna
limitacin fsica o mental ascenda a 5.7 millones
en 2010. Desde 1995, el Gobierno Federal ha
destinado recursos para crear las instituciones y
mecanismos a fn de garantizar los derechos de
las personas con discapacidad y contribuir a su
desarrollo integral e inclusin plena. Sin embargo,
an persiste una brecha importante en el acceso
a la educacin en condiciones adecuadas, as
como el acceso a oportunidades de trabajo para
47
este grupo. De acuerdo con diversos participantes
de los foros de consulta del Plan Nacional de
Desarrollo, el desempleo destaca como la principal
preocupacin de personas con discapacidad. Ante
esta problemtica, la falta de accesibilidad a la
infraestructura pblica y privada fue sealada
como un reto importante para cerrar la diferencia
de oportunidades que este sector de la poblacin
enfrenta.
Salud
El Artculo Cuarto de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos establece el derecho
de toda persona a la proteccin de la salud. En
respuesta a dicho artculo se ha construido un
amplio Sistema Nacional de Salud. Sin embargo,
ste se caracteriza por estar fragmentado en
mltiples subsistemas, donde diversos grupos de la
poblacin cuentan con derechos distintos. En 2012,
aproximadamente uno de cada cuatro mexicanos
no contaba con acceso en algn esquema de salud.
En 2004, el Seguro Popular inici con la fnalidad
de brindar proteccin fnanciera a la poblacin
no afliada a las instituciones de seguridad social.
Este programa representa un avance en trminos
de igualdad y proteccin social de la salud. Sin
embargo, su paquete de servicios es limitado
en comparacin con la cobertura que ofrecen
actualmente el Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE)
a sus derechohabientes. Adicionalmente, el Segu-
ro Popular representa un reto para promover la
formalidad del empleo con el tiempo.
Si bien el Sistema de Salud Pblica cuenta con una
amplia red de atencin mdica, en ocasiones la falta
de respuesta ha propiciado que la poblacin busque
la atencin en el mbito privado, la asistencia social
e incluso mediante la automedicacin. Para lograr
mayores niveles de efciencia y poder atender de
mejor manera las necesidades de la poblacin, es
necesaria una planeacin interinstitucional de largo
plazo, una mejor administracin de riesgos, as
como solidaridad, compromiso y corresponsabilidad
entre las instituciones y los diferentes grupos
poblacionales.
Entre 2000 y 2010, el gasto pblico en salud
como porcentaje del PIB creci de 2.6 a 3.1%, lo
que representa un incremento del 19.2%. A pesar
del aumento observado, este nivel de gasto sigue
siendo bajo en comparacin con el de los pases
de la OCDE. Para avanzar en la calidad y el alcance
de los servicios de salud no slo debemos pensar
en el nivel de gasto. La experiencia en los ltimos
aos indica que existen reas de oportunidad
para hacer un mejor uso de los recursos. Para
mejorar el Sistema de Salud tambin se requiere
un fortalecimiento de los modelos de atencin de
entidades federativas y municipios, as como una
regulacin adecuada en diversos mbitos.
Existen logros sustantivos en diversos indicadores
como el aumento en la esperanza de vida y
la disminucin de la mortalidad infantil en el
pas. Sin embargo, queda pendiente avanzar en
algunos indicadores clave de salud. Por ejemplo,
la mortalidad materna se redujo a menos de la
mitad entre 1990 y 2011 (al pasar de 89 a 43
defunciones de mujeres por cada 100,000 nacidos
vivos). No obstante, este indicador se encuentra
lejos de alcanzar la meta de 22 defunciones
propuesta para 2015, como parte de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio que fueron pactados
con pases miembros de la Organizacin de las
Naciones Unidas (ONU) para alcanzar una mejor
calidad de vida de la poblacin.
48
Cambio en la poblacin con carencias
en Mxico en el periodo 2008-2010
(millones de personas)
Distribucin de la poblacin segn
la situacin de pobreza en Mxico
(2010, %)

Acceso a la alimentacin
Acceso a servicios de salud
Acceso a seguridad social
Acceso a servicios bsicos en la vivienda
Calidad y espacios de la vivienda
Rezago educativo
6.0
4.0
2.0
0.0
-2.0
-4.0
-6.0
-8.0
-10.0
Fuente: CONEVAL.
-9.0
-2.9
-2.5
-2.3
-0.8
4.1
19.3
5.8
Nacional Adultos
mayores
Indgenas Poblacin
infantil
Zonas de
Atencin
Prioritaria
Fuente: CONEVAL.
10.4 10.1
35.6
31.4
5.6
17.3
12.8
41
22.5
7.2
16.5
32.5
45.3
17.6
1.3
3.3
40.2
39.1
16.5
1
3.2
35.8
28.7
Pobreza extrema
Pobreza moderada
Pobreza por ingresos
Vulnerable por
carencias sociales No pobre y no vulnerable
49
Los datos demogrfcos y epidemiolgicos indican
que las presiones sobre el Sistema Nacional de
Salud sern cada vez mayores, poniendo en riesgo
la sustentabilidad fnanciera de las instituciones
pblicas. La fecundidad, las tasas de mortalidad y
la migracin suponen una demanda ms elevada
de servicios, especialmente asociada al mayor
nmero de adultos mayores (la poblacin de 65
aos y ms crecer de 6.2% del total en 2010 a
10.5% en 2030). Este hecho impacta no slo en
el Sistema de Salud, sino que impone desafos a la
organizacin familiar, as como cargas adicionales
de trabajo para los cuidados, especialmente para
las mujeres, quienes realizan mayoritariamente
este trabajo.
Por otro lado, hay situaciones que atentan contra
la salud, como la pobreza y los estilos de vida
poco saludables y de riesgo. Por ejemplo, la
falta de actividad fsica, la nutricin inadecuada,
sexo inseguro, consumo de tabaco, alcohol y
drogas ilcitas, as como la falta de educacin vial
repercuten de manera signifcativa en la salud de la
poblacin. Estos factores explican, en gran medida,
la alta incidencia de enfermedades crnicas como
la diabetes mellitus, las enfermedades isqumicas
del corazn y los tumores malignos, as como el
alto nmero de personas lesionadas por accidentes.
El sobrepeso, la obesidad, la diabetes y la
hipertensin han llegado a niveles muy elevados en
todos los grupos de la poblacin. Entre los hombres
mayores de 20 aos de edad, 42.6% presentan
sobrepeso y 26.8% obesidad, mientras que en las
mujeres estas cifras corresponden a 35.5 y 37.5%,
respectivamente.
Por otra parte, en la poblacin escolar (5-11 aos)
la prevalencia de sobrepeso y obesidad fue de
19.8 y de 14.6%, respectivamente. Con base en
la ENSANUT 2012, la diabetes mellitus afecta
actualmente al 9.2% de la poblacin del pas,
lo que representa un incremento de 2.2 puntos
porcentuales respecto de 2006. Dado su papel
como causa de enfermedad, la obesidad aumenta la
demanda por servicios de salud y afecta el desarrollo
econmico y social de la poblacin. De acuerdo con
estimaciones de la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico (UNAM), el costo de la obesidad fue de
67,000 millones de pesos en 2008. De no actuar,
el costo que pagaremos en el futuro ser mayor a la
inversin requerida hoy para implementar polticas
que hagan frente a esta problemtica.
Existen tres factores que inciden negativamente
en la capacidad del Estado para dar plena vigencia
al derecho a la salud y que, por tanto, requieren
atencin. Primero, el modelo con que fueron
concebidas las instituciones del sector ha estado
enfocado hacia lo curativo y no a la prevencin.
En segundo lugar, no han permeado polticas con
enfoque multidisciplinario e interinstitucionales
hacia el mejoramiento de la calidad de los servicios
de salud. En este sentido, destaca como un reto
a enfrentar la diversidad de hbitos y costumbres
de la poblacin en materia de conocimiento y
cuidado de la salud. Tercero, en la rectora y
arreglo organizacional vigentes, donde prevalece
la participacin de instituciones verticalmente
integradas y fragmentadas, que limitan la capa-
cidad operativa y la efciencia del gasto en el
Sistema de Salud Pblica.
Sistema de Seguridad Social
De acuerdo con la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT), la seguridad social se defne como
La proteccin que la sociedad proporciona a sus
miembros, mediante una serie de medidas pblicas,
contra las privaciones econmicas y sociales que, de
no ser as, ocasionaran la desaparicin o una fuerte
reduccin de los ingresos por causa de enfermedad,
maternidad, accidente de trabajo, o enfermedad
laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y
tambin la proteccin en forma de asistencia mdica
y de ayuda a las familias con hijos.
En nuestro pas, el acceso a la seguridad social est
directamente relacionado con la condicin laboral
y favorece principalmente a quienes cuentan con
un trabajo formal. La estructura actual del Sistema
de Seguridad Social se caracteriza por contar
con mltiples esquemas de proteccin social de
limitada portabilidad entre ellos y con diferencias
signifcativas entre s. Dicha estructura ha resultado
en una distribucin desigual del gasto social y
representa una limitante para generar incentivos
que induzcan a la formalidad.
En 2010, la carencia por acceso a la seguridad social
ascendi a 60.7% del total de la poblacin del pas.
50
Aunque este nivel es cuatro puntos porcentuales
inferior al observado en 2008, sigue siendo la
carencia social con mayor incidencia.
Actualmente, el 84.4% del gasto del gobierno en
proteccin social est destinado a la poblacin
con un trabajo asalariado en el sector formal de
la economa que slo representa el 40% del total.
Esto implica que nicamente el 15.6% del gasto
en seguridad social del gobierno se utiliza para
atender al 60% de la poblacin, fraccin en la cual
se ubican las personas de menores ingresos.
Asimismo, destaca que el Sistema de Proteccin
Social vigente excluye a un gran nmero de mujeres
que realizan trabajo no remunerado a lo largo de
toda su vida. Por tanto, es fundamental garantizar
una distribucin adecuada del gasto en seguridad
social de una manera que se procure el desarrollo
integral del Sistema, sin que esto genere incentivos
a la informalidad. El acceso a la seguridad social
debe contemplar mecanismos que fomenten la
insercin de un mayor nmero de mexicanos a la
economa formal.
El Sistema de Seguridad Social en Mxico tambin
se caracteriza por la falta de portabilidad de
derechos entre los diversos subsistemas que
existen tanto a nivel federal como en las entidades
federativas y municipios. La consecuencia directa
de esta defciencia es que quienes deciden
cambiar de empleador, antes de cumplir con
cierta antigedad laboral, pierden sus benefcios
pensionarios y de atencin mdica, generando
un gran nmero de trabajadores con largas
trayectorias laborales y desproteccin en la vejez.
El IMSS es la institucin de seguridad social ms
grande de Latinoamrica: cuenta con ms de
16 millones de trabajadores asegurados, que se
traducen en casi 58 millones de derechohabientes.
Adems, brinda servicios mdicos a la pobla-
cin que no cuenta con seguridad social a travs
del Programa IMSS-Oportunidades. Dentro
del contexto de seguridad social y de manera
complementaria a los servicios de salud, el IMSS
brinda prestaciones econmicas y servicios que
protegen tanto a los trabajadores como a sus
familiares frente a un evento de riesgo, y apoyan en
el cuidado infantil durante la jornada laboral.
El IMSS presenta un panorama fnanciero
complicado, ocasionado por una combinacin
de factores internos y externos. Por una parte,
enfrenta la transicin demogrfca y epidemio-
lgica que ha tenido como consecuencia una
mayor prevalencia de padecimientos crnico-
degenerativos, cuya atencin requiere de mayores
recursos econmicos. Por otra parte, dicho insti-
tuto observa retos fnancieros derivados de su
rgimen de jubilaciones y pensiones y de una
contratacin acelerada de personal en los ltimos
aos.
El ISSSTE es la segunda institucin de seguridad
social ms importante del pas y representa el
11% del gasto operativo del sector pblico federal.
Este organismo requiere ser fortalecido para
garantizar su viabilidad. Mientras que las
reformas a la Ley del ISSSTE, aprobadas en 2007,
contribuyeron a sanear la situacin fnanciera
del mismo, la composicin poblacional de sus
derechohabientes del segmento de servicios
mdicos tiene implicaciones en la duracin, costo y
recurrencia de los tratamientos.
Los problemas que enfrenta el Sistema de Segu-
ridad Social representan un gran reto que hace
necesario llevar a cabo polticas que fortalezcan
la situacin fnanciera de estas instituciones, en
virtud de que sus necesidades y costos presentan
una tendencia de crecimiento mayor a la de sus
ingresos. De esta forma, es importante implementar
acciones enfocadas en hacer ms efciente su
operacin, con nfasis en aquellas que les permitan
contener su gasto. El gasto administrativo en
los sistemas de Seguridad Social es elevado, ya
que representa 11.4% del gasto total, que es
signifcativamente mayor en comparacin con el
promedio de 3.9% en pases miembros de la OCDE.
Asimismo, un Sistema de Seguridad Social Integral
debe contemplar un seguro de desempleo que
proteja a las familias ante cambios temporales en
la condicin laboral. En este sentido, el Reporte
de Empleo 2012 publicado por la OCDE seala
que un limitado alcance de las medidas de apoyo
para prdidas de empleo incide en el aumento
del sector informal. De acuerdo con el Informe de
Perspectivas 2012 de dicha organizacin, Mxico
es el nico pas miembro que no contaba con un
51
seguro de desempleo. Este benefcio debe aportar
una proteccin adecuada para que el trabajador
cuente con un periodo de bsqueda que le permita
encontrar un empleo acorde con sus capacidades y
productividad.
En todo caso, el fortalecimiento de los sistemas de
seguridad social es una condicin necesaria para
avanzar hacia una verdadera seguridad universal.
Esta meta requiere el impulso a la formalidad como
una solucin sustentable que garantice el acceso a
la seguridad social de los mexicanos.
Acceso a vivienda digna,
infraestructura social bsica
y desarrollo territorial
En materia de vivienda e infraestructura social
bsica, se ha avanzado de manera importante
en los ltimos 20 aos. Entre 1990 y 2010,
la proporcin de la poblacin que no contaba con
servicios bsicos de vivienda pas de 44 a 19
por ciento.
Sin embargo, los avances en este rubro no han sido
uniformes para todas las regiones y localidades
del pas. En 2010, la carencia de servicios bsicos
en la vivienda afect a 9.4% de la poblacin en
localidades urbanas, mientras que en zonas rurales
se presenta en 50.4%. En el mismo sentido,
existen grupos de la poblacin particularmente
desatendidos: la necesidad de reemplazo de
vivienda est concentrada en la poblacin no
afliada a la seguridad social, que representa
el 73% de la necesidad nacional y solamente
recibe el 30% del fnanciamiento total destinado
a vivienda. En este sentido, se requiere fomentar
mecanismos que puedan dar respuesta a las
necesidades especfcas de las mujeres con
esquemas de fnanciamiento apropiados a su
situacin en el mercado de trabajo.
Actualmente existen en Mxico 2.8 millones de
viviendas que necesitan ser reemplazadas y 11.8
millones que requieren algn tipo de mejoramiento
o ampliacin. Asimismo, para atender el crecimiento
de la poblacin se estima que en los prximos 20
aos se demandarn 10.8 millones de soluciones
de vivienda debido a la creacin de nuevos hogares.
El modelo de crecimiento urbano reciente ha
fomentado el desarrollo de viviendas que se
encuentran lejos de servicios como escuelas,
hospitales y centros de abasto. Es decir, la
produccin de vivienda nueva ha estado basada en
un modelo de crecimiento urbano extensivo. Los
desarrollos habitacionales se ubicaron en zonas
alejadas de los centros de trabajo y de servicios,
sin una densidad habitacional adecuada que
permitiera costear servicios, vas de comunicacin
y alternativas de transporte efcientes. Esto ha
generado comunidades dispersas, un debilita-
miento del tejido social y un uso poco efciente de
los recursos de la economa a travs de altos costos
de transporte para los trabajadores y las empresas.
Lo anterior tambin se ha traducido en un importante
nmero de viviendas deshabitadas. De acuerdo con
el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, el nmero
de viviendas deshabitadas fue de casi 5 millones
y las de uso temporal de poco ms de 2 millones.
Ante esta coyuntura, es necesario impulsar el
desarrollo de ciudades ms compactas con mayor
densidad de poblacin y actividad econmica.
Alternativas como los mercados de vivienda usada
y en renta an son incipientes, lo que difculta
que se pueda utilizar la oferta disponible para
solucionar las necesidades habitacionales
existentes. El mercado secundario de vivienda en
Mxico tiene un peso pequeo, aunque hay signos
de que ha incrementado su participacin. A pesar
de que siguen existiendo inhibidores, como los altos
costos del traslado de propiedad, el fnanciamiento
para la adquisicin de vivienda usada en INFONAVIT
prcticamente se duplic en la dcada pasada:
mientras que en 2002 representaba 13%, para
2012 la proporcin fue de 21%. Dado el creci-
miento urbano antes descrito, la vivienda usada
resulta cada vez ms atractiva ya que se encuentra
mejor ubicada que las nuevas, lo que ofrece una
mejor calidad de vida a sus habitantes.
Por su parte, el 23% de las viviendas habitadas se
clasifcan como no propias (rentadas, prestadas
y en otra situacin). En Mxico, la mayor parte
del mercado de renta es informal y no existe un
sistema formal de propietarios, administradores
de la propiedad ni compaas dedicadas a invertir
en la construccin y administracin de vivienda
para renta.
52
Consideramos que la nueva relacin gobierno-pueblos indgenas sea de respeto, dilogos y
acuerdos, donde juntos construyamos un Nuevo Mxico, sin poblaciones vulnerables, un Mxico
para todos.
Victoria Nataly Olmedo Basilio, Papantla, Veracruz
Reconocimiento constitucional pleno a las necesidades de las personas con alguna discapacidad,
eliminando las disposiciones legales que obstaculicen su productividad.
Leopoldo Proal, Cancn, Quintana Roo
Combatir la discriminacin y la violencia hacia las nias y mujeres en todos los mbitos;
fortalecer la igualdad de oportunidades, la salud y la dignidad de todas ellas, y propiciar una
mayor identidad de todas con sus municipios y su estado.
Patricia Garca, Puerto ngel, Oaxaca
Fomentar los derechos de los nios ya que muchos de ellos son los primeros en padecer ciertos
hechos o actos, como la violencia, el trabajo, etctera.
Guadalupe Jocelin Jurez, Gustavo A. Madero, Distrito Federal
Destinar recursos de la nacin para que estudiantes, madres solteras y trabajadores
independientes podamos conseguir nuestra primera casa, sera un mrito que defnitivamente
confrmara la vanguardia de la Presidencia de la Repblica, y que los mexicanos agradeceramos
infnitamente.
David Robertos, Chetumal, Quintana Roo
En las palabras de...
53
II.2. Plan de accin: integrar
una sociedad con equidad,
cohesin social e igualdad
de oportunidades
Un Mxico Incluyente plantea una poltica social
de nueva generacin. Es decir, una poltica
enfocada en alcanzar una sociedad de derechos
ciudadanos y humanos plenos. En este sentido, se
proponen polticas sociales que giran en torno al
ciudadano, ubicndolo como un agente de cambio,
protagonista de su propia superacin a travs
de su organizacin y participacin activa.
La prioridad ser integrar una sociedad con
equidad, cohesin social e igualdad de opor-
tunidades. Un Mxico Incluyente busca consolidar
plataformas de movilidad social que contribuyan
a cerrar las brechas existentes entre diferentes
grupos sociales y regiones del pas. En este sentido,
se plantea guiar la accin del gobierno en torno a
cinco objetivos que se describen a continuacin.
En primer lugar, se busca garantizar el ejercicio
efectivo de los derechos sociales para toda la
poblacin. Esto implica asegurar una alimentacin
y nutricin adecuada de los individuos en condicin
de extrema pobreza o con carencia alimentaria
severa. Es decir, un Mxico sin hambre. Asimismo,
el ejercicio efectivo de los derechos sociales
implica fortalecer el desarrollo de capacidades en
los hogares con carencias para contribuir a mejorar
su calidad de vida e incrementar su capacidad
productiva.
Sin duda, la va ms efectiva para cerrar el ciclo de
polticas asistencialistas y superar la pobreza es
construyendo oportunidades productivas a travs
de los programas pblicos. Por ello, el Gobierno de
la Repblica fortalecer las acciones que permitan
a los mexicanos en situacin de desventaja invertir
sus recursos, iniciativas, talentos y energas
emprendedoras. Estos recursos en manos de la
sociedad constituyen una fuente para democratizar
la productividad y generar riqueza en benefcio de
los mexicanos que ms lo necesitan.
En segundo trmino, se propone transitar hacia
una sociedad equitativa e incluyente. Para
lograrlo, se plantea generar esquemas de desarrollo
comunitario con un mayor grado de participacin
social. Asimismo, se busca articular polticas que
atiendan de manera especfca cada etapa del
ciclo de vida de la poblacin. Necesitamos hacer
de Mxico un pas para todas las generaciones. Se
buscar garantizar los derechos de la infancia
a travs de un mejor diseo institucional y
programtico, adems del incremento de la
inversin en el bienestar de los ms pequeos
de acuerdo con el principio del inters superior del
nio establecido en la legislacin nacional
e internacional. Asimismo, se propiciar el
desarrollo humano integral de los adultos mayores
brindndoles todas las oportunidades necesarias
para alcanzar un nivel de vida digno y sustentable.
Se fomentar el bienestar de los pueblos y
comunidades indgenas a travs de una revisin
a fondo del diseo e instrumentacin de los
programas enfocados a su benefcio, y de la
operacin de los fondos destinados a su desarrollo
econmico y social. Todo ello, en el marco de un
pleno respeto a su autonoma, identidades, voces
y prioridades.
Asimismo, se buscar asegurar la vigencia efectiva
de los derechos de las personas con discapacidad
y contribuir a su desarrollo integral, lo que transita
por su inclusin al mercado de trabajo y la dinmica
social, adems de impulsar, con el apoyo de
los medios de comunicacin y la sociedad civil,
estrategias que coadyuven a transformar la actual
cultura excluyente y discriminatoria en una abierta
a la tolerancia y la diversidad.
En materia de salubridad, el objetivo es asegurar
el acceso a los servicios de salud. En otras
palabras, se busca llevar a la prctica este derecho
constitucional. Para ello, se propone fortalecer
la rectora de la Secretara de Salud y promover
la integracin funcional a lo largo de todas las
instituciones que la integran. Asimismo, se plantea
reforzar la regulacin de los establecimientos de
atencin mdica, aplicar estndares de calidad
rigurosos, privilegiar el enfoque de prevencin y
promocin de una vida saludable, as como renovar
la planeacin y gestin de los recursos disponibles.
54
Todo lo anterior, cuidando una atencin continua
e integrada de los trabajadores sin importar su
condicin laboral.
Adicionalmente, se plantea ampliar el acceso
a la seguridad social para evitar que proble-
mas inesperados de salud o que movimientos
de la economa puedan interrumpir historias de
desarrollo personal. Una seguridad social incluyente
permitir que la ciudadana viva tranquila y
enfoque sus esfuerzos al desarrollo personal y a
la construccin de un Mxico ms productivo. Al
mismo tiempo, un Sistema de Seguridad Social
ms incluyente deber incrementar los incentivos
de las empresas para contratar trabajadores
formales, ya que disminuir el costo relativo del
empleo formal. Por tanto, las polticas pblicas
en este rubro estn enfocadas a promover la
portabilidad de derechos, ofrecer un soporte
universal a las personas adultas mayores y proveer
respaldo ante prdidas importantes de fuentes
del ingreso, as como a ampliar esquemas de
proteccin de manera temporal para evitar que
los hogares caigan en la pobreza, fomentando la
corresponsabilidad y la incorporacin a los procesos
productivos formales de la economa.
Se buscar disear esquemas para que el Sistema
de Seguridad Social contribuya a resarcir la
exclusin de las mujeres. Un Sistema de Seguridad
incluyente debe contemplar, por ejemplo,
mecanismos que impidan que la maternidad limite
su desarrollo profesional.
Los esfuerzos para lograr un Sistema de Seguridad
Social ms incluyente tambin requieren de un
uso efciente de los recursos para garantizar la
sustentabilidad de dicho Sistema en el mediano y
largo plazos. Lo anterior, considerando la dinmica
poblacional y epidemiolgica. En este sentido,
se busca la corresponsabilidad con los usuarios y
reorientar las labores de planeacin y operacin
para obtener mejores mrgenes fnancieros a lo
largo de la cadena de atencin del Sistema.
Por otro lado, un Mxico Incluyente tendr como
objetivo proveer un entorno adecuado para el
desarrollo de una vida digna. Para ello, se plantea
dar impulso a soluciones de vivienda dignas, as
como al mejoramiento de espacios pblicos. En
especfco, la Poltica Nacional de Vivienda consiste
en un nuevo modelo enfocado a promover el
desarrollo ordenado y sustentable del sector; a
mejorar y regularizar la vivienda urbana, as como
a construir y mejorar la vivienda rural. Esta Poltica
implica: i) lograr una mayor y mejor coordinacin
interinstitucional; ii) transitar hacia un modelo
de desarrollo urbano sustentable e inteligente;
iii) reducir de manera responsable el rezago en
vivienda; y iv) procurar una vivienda digna para los
mexicanos. Por tanto, se plantea impulsar acciones
de lotifcacin, construccin, ampliacin y mejora
de hogares, y se propone orientar los crditos
y subsidios del Gobierno de la Repblica hacia
proyectos que fomenten el crecimiento urbano
ordenado.
En trminos de igualdad de gnero, un Mxico
Incluyente tambin plantea reducir la brecha
entre mujeres y hombres en materia de acceso
y permanencia laboral, as como desarrollar y
fortalecer esquemas de apoyo y atencin que
ayuden a las mujeres a mejorar sus condiciones
de acceso a la seguridad social adems de su
bienestar y autonoma econmica. En este sentido,
una demanda recurrente en el proceso de consul-
tas del Plan Nacional de Desarrollo fue el impulsar
polticas tendientes a incrementar la colaboracin
de los hombres en el cuidado de su descendencia y
de las personas adultas mayores.
Un Mxico Incluyente busca tambin promover
una mayor productividad mediante polticas que
faciliten un uso social y econmicamente ptimo
del territorio nacional. Se impulsarn programas
que otorguen certidumbre jurdica a la tenencia de
la tierra, reduzcan la fragmentacin de los predios
agrcolas y promuevan el ordenamiento territorial
en zonas urbanas, as como el desarrollo de
ciudades sustentables y competitivas.
Por otro lado, se propone reducir la informalidad
y generar empleos mejor remunerados a travs
de una legislacin laboral y polticas de seguridad
social que disminuyan los costos que enfrentan las
empresas al contratar a trabajadores formales.
Asimismo, la idea de un Gobierno Cercano y
Moderno permea en un Mxico Incluyente,
principalmente a travs de polticas sociales
que promueven la transparencia, la rendicin de
cuentas y la participacin ciudadana. Esto incluye
55
desarrollar polticas pblicas con base en evidencia
estadstica, cuya planeacin utilice los mejores
insumos de informacin y evaluacin, as como las
mejores prcticas a nivel internacional. Asimismo,
la visin de gobierno de la presente Administracin
implica optimizar el gasto y rendir cuentas de los
programas y recursos pblicos invertidos, mediante
la participacin de instituciones acadmicas y
de investigacin, adems del fortalecimiento de
contraloras sociales comunitarias. Esta visin
tambin se traduce en hacer un uso adecuado
de las nuevas tecnologas de la informacin y la
comunicacin para, por ejemplo, integrar un padrn
con identifcacin nica de quienes son benefciarios
de programas sociales, para evitar duplicidades.
En materia de derecho a la identidad, la presente
Administracin se plantea fortalecer el Registro
Nacional de Poblacin a travs del mejoramiento
integral de la institucin registral de actos civiles,
de igual forma, mediante el uso y adopcin de
la Clave nica de Registro de Poblacin (CURP)
como el componente primario de intercambio de
informacin entre los tres rdenes de gobierno, y
mediante la emisin del documento establecido
por la Ley General de Poblacin, que garantice la
unicidad de la identidad biogrfca y biomtrica de
la poblacin.
Hoy, Mxico debe poner en el centro de todos
los esfuerzos el objetivo de lograr una sociedad
ms igualitaria, no slo por motivos ticos y de
congruencia con su proyecto nacional, sino tambin
por la necesidad de contar con mejores condiciones
para una convivencia pacfca y civilizada que
funjan como bases slidas para un crecimiento
econmico sostenido y dinmico, as como
para consolidar un liderazgo internacional y una
insercin ms competitiva en el mercado global.
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