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La nueva concepcin

de la Administracin Pblica
Wladimir Prez Parra
La nueva concepcin
de la Administracin Pblica
Wladimir Prez Parra
Ttulo de la obra: La nueva concepcin de la Administracin Pblica
Autor: Wladimir Prez Parra
Coeditado por Codepre, Colecciones de Gobierno
y Administracin Pblica del Gigep y el Consejo de Publicaciones
de la Universidad de Los Andes
Av. Andrs Bello, antiguo CALA. La Parroquia
Mrida, estado Mrida. Venezuela
Telefax (+58274) 2713210, 2712034, 2711955
e-mail: cpula@ula.ve
http://www.ula.ve/cp
Coleccin: Ciencias Econmicas y Sociales
Serie: Ciencias Polticas
1
a
edicin, 2013
Reservados todos los derechos
Wladimir Prez Parra
Diagramacin: Itzalex Hernndez
Diseo de portada: Itzalex Hernndez / itzalexbea@hotmail.com
Hecho el depsito de ley
Depsito legal lf23720123502556
ISBN 978-980-11-1536-6
Impreso en Talleres Grficos Universitarios ULA
Mrida, Venezuela, 2013

Mis padres: razn de mi existencia
Mis hijos: razn de mis esfuerzos
AGRADECIMIENTOS
Este trabajo es producto de aos de investigacin sobre el
tema desde mi trayectoria acadmica en la Universidad de Los
Andes, en donde he venido dictando por ms de una dcada la
ctedra de Administracin Pblica, y por mi estancia doctoral
en el Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset
adscrito a la Universidad Complutense de Madrid, por eso es
obligatorio el agradecimiento a personas que han contribuido y
siguen contribuyendo a mi crecimiento acadmico y profesional,
pero sobre todo a la gente interesada en la consolidacin de la
Administracin Pblica como disciplina. En Espaa, tengo que
agradecer especialmente a quien fue mi profesor y director de mi
tesis doctoral, D. Jos Vicente Gmez Rivas quien desde sus primeras
clases no slo me ense con perseverancia, sino tambin me dio la
oportunidad de gozar de su amistad. Mis gracias por su confianza. A
mis profesores Carles Ramio, Jos Manuel Ruano, Manuel Villoria,
Esther del Campo, Blanca Olas de Lima, Eduardo Zapico y Luis
Aguilar Villanueva mis reconocimientos por haberme guiado por
los nuevos derroteros de la Administracin Pblica. En Mxico, a mi
compaero y amigo del Doctorado en Gobierno y Administracin
Pblica Rafael Martnez Pun, prospecto latinoamericano con
trascendencia trasatlntica en la nueva Administracin Pblica,
quien con su constancia y amistad me ha orientado en este duro
batallar. En Venezuela no podran faltar mis grandes amigos: mis
compaeros del Departamento de Polticas Pblicas, Nely Sosa
Bencomo y Lenin Guerra, con quienes he tenido la dicha de trabajar
de forma armnica. Sin su apoyo, las cosas habran sido diferentes.
A mis hermanos de afecto, Romn Rodrguez y Vladimir Aguilar,
con quienes he compartido largas horas de discusiones poltico-
administrativas apostando a la academia y al pas. Y por ltimo, a
mis alumnos de pregrado y de posgrado, quienes han internalizado
la importancia de los estudios de la Administracin Pblica. Gracias
a todos por su confianza y espero no defraudarlos.
El autor
NDICE
PRLOGO ............................................................................................15
ESTUDIO INTRODUCTORIO ..........................................................19
INTRODUCCIN ...............................................................................43
SIGNIFICADO E IMPORTANCIA
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA .............................................49
ORGENES Y DESARROLLO DE LOS ESTUDIOS
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA .............................................57
LA RELACIN DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA CON LA CIENCIA POLTICA
Y OTRAS DISCIPLINAS SOCIALES .................................................69
EL DEBATE ENTRE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Y LA CIENCIA POLTICA: EL ORIGEN
DE LAS POLTICAS PBLICAS ........................................................75
EL NEOINSTITUCIONALISMO .......................................................87
EL NEOINSTITUCIONALISMO HISTRICO:
UNA APROXIMACIN TERICA A LA TRANSFORMACIN
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA ........................................... 111
ALGUNAS CATEGORAS DE ANLISIS
DEL NEW INSTITUCIONALISM ....................................................127
EL MODELO CLSICO-BUROCRTICO Y SU CRISIS
EN LA ADMINISTRACIN PBLICA ...........................................153
NUEVA GESTIN PBLICA: HACIA LA BSQUEDA
DE UN NUEVO MODELO COMO RESPUESTA
A LA CRISIS ADMINISTRATIVA ....................................................165
LA GOBERNANZA: EL DERECHO
A UNA BUENA ADMINISTRACIN .............................................207
LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
EN LA NUEVA RELACIN ESTADO-SOCIEDAD ........................ 219
LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
EN AMRICA LATINA .....................................................................243
MS ALL DE LA DICOTOMA ESTADO-MERCADO:
LA REDEFINICIN DE LO PBLICO .......................................... 269
LA ADMINISTRACIN PBLICA
Y CALIDAD DE GESTIN .............................................................. 285
LA ADMINISTRACIN PBLICA Y LAS NUEVAS
TECNOLOGAS DE LA INFORMACIN ......................................297
LA REPOLITIZACIN DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA ....................................................... 305
QU OCURRE EN VENEZUELA
CON LA ADMINISTRACIN PBLICA? ...................................... 319
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................ 339
Prlogo
PRLOGO
El libro que presentamos es consecuencia de un trabajo creativo.
Contrario a lo que determina la regla, en este caso lo creativo
no es efmero sino que es el resultado de un largo camino de
sistematizacin y estudio durante sus tiempos de formacin doctoral
en el prestigioso Instituto Universitario de Investigacin Ortega
y Gasset, de la Universidad Complutense de Madrid, de nuestro
hermano, amigo y colega, Wladimir Alberto Prez Parra.
Si los libros tienen cada uno su propia historia este sintetiza
un proceso de aprendizaje en que el autor se va (re)conociendo
consigo mismo. La nueva concepcin de la Administracin Pblica
no slo da cuenta de una disciplina en permanente cambio, sino
fundamentalmente de una herramienta para la accin de gobierno,
pero sobre todo de Estado, importante aspecto que est por resituarse
en nuestro Continente, particularmente en Venezuela.
Una nueva concepcin de la Administracin Pblica sera
as parte de las tareas democrticas pendientes en momentos de
transicin. De all la pertinencia del estudio de Prez Parra y de su
necesaria (inminente) mise en scene en nuestro pas. Si los estudios
de la Administracin Pblica datan de un tiempo atrs, la gestin de
lo pblico como novedad constituye una premura para la necesaria
gobernabilidad en la poca actual.
15
Wladimir Prez Parra
Tal como lo advierte Daniel Bensaid en su Elogio a la Poltica
Profana (2009), el siglo XVII que anunci las luces tambin anticip
el clculo. Calculemus fue la consigna. La estadstica pas tambin
a ser ciencia del Estado. Al principio la idea de una administracin
calculada entr en este escabroso torbellino y estuvo a punto de
peligrosas derivas. La sensatez de los gobernantes sera sustituida
por el orden administrativo, nos advierte Bensaid. El reino de la
medida avizoraba la desptica ley del valor.
Aparecera entonces el Leviatn no para abordar la organizacin
del Estado sino para prefigurar la contradiccin entre regmenes
parlamentarios y regmenes presidencialistas, como nos lo recuerda
Ricardo Uvalle Berrones. Del arte de gobernar se transita e impone
paulatinamente el arte de reinar. Se comienzan a gobernar hombres
en y con tiempos de trabajo especficos. Por lo tanto, la gobernabilidad
deviene de nuevo en una forma particular de poder que se garantiza
desde instituciones, procedimientos, anlisis, reflexiones, clculos y
tcticas sobre un determinado territorio y, en consecuencia, sobre
una poblacin. Desde all se comenzara a erigir toda la nocin de
soberana que tanto animara la pretendida Paz de Westfalia en 1648.
Se puede decir que el estudio y la caracterizacin de la
Administracin Pblica y su derivacin actual, la gestin pblica,
expresara el carcter de un determinado rgimen poltico pero,
sobre todo, el conjunto de contradicciones sociales que muestran
la composicin de las relaciones que dan forma a un Estado en un
tiempo histrico concreto.
Si lo anterior constituye una asignatura pendiente de estudio en
Venezuela, el libro que nos propone Prez Parra es una invitacin,
16
Prlogo
pero sobre todo, una exhortacin a iniciar un debate por hacerse en
el pas. En este caso, esta obra es una primera pieza en el complejo
andamiaje de lo pblico que est por materializarse tambin en
nuestra nacin pues contrario a lo que pudiera pensarse, la nueva
concepcin de la Administracin Pblica en Venezuela tiene una
historia de frustraciones. En efecto, el libro plantea nuevas lecturas
(interfases entre lo pblico, lo institucional e internacional) en
un rea (la Administracin Pblica) que se ha convertido en una
necesidad imperiosa en Venezuela, llegando a la conclusin que las
polticas pblicas son fundamentalmente asunto de la sociedad y
no slo de los Estados, y sobre todo, que es posible comprender que
los derechos individuales y colectivos contenidos en los contratos
sociales de los pases de Amrica Latina pueden ser extensibles
(materializados) a travs de las polticas pblicas.
En Venezuela, el Plan de Febrero de 1936 se plantea como el inicio
de un proceso de modernizacin de pas que an pendiente da
cuenta de una base material que va a ser recurrente en la historia
de la Administracin Pblica como sustrato de las dificultades para
implementar una Reforma del Estado: el salto explosivo de un pas agrcola
que transita hacia un pas petrolero y con l toda su pretendida institucionalidad.
Si concurrimos a un proceso de centralizacin de la industria petrolera
emergente es porque ocurre lo mismo con el modelo de Estado
que se pretende construir y, en consecuencia, con las instituciones
administrativas por nacer. El llamado subsidio estatal petrolero destacado
por el autor sigue deformando la relacin entre los actores.
La nueva concepcin de la Administracin Pblica venezolana, tal
como nos la da a entender Prez Parra, nos advierte de un proceso
poltico como parte de una estrategia econmico-social. En virtud
17
Wladimir Prez Parra
de lo anterior, dejamos varias interrogantes para futuros trabajos
nacionales a los cuales nos invita el autor: Basado en la idea de una
Reforma Administrativa Inconclusa, su impulso en un pas como
Venezuela tendra que dar cuenta de un cambio de la estructura
(base material) o de un cambio del Estado? Qu ocurri en 1998?
Cambi la base material o cambi el Estado?
Ya el autor insistentemente nos ha reiterado que el enfoque
neoinstitucional es una herramienta necesaria para delimitar,
claramente, entre una necesidad de cambio y una adecuacin de
las instituciones. Asimismo, plantea la importancia de diseos
institucionales (reglas de juego) que inciden en el comportamiento
de las personas y de los grupos, a la par de la tradicin y de la cultura.
Si ello es as: Qu es lo que en nuestro pas en la historia de sus
instituciones se arrastra como tradicin y como cultura?
En el mbito de ese deber ser administrativo al que constantemente
nos interpela el extraordinario libro de Wladimir Alberto Prez
Parra, la poltica y gestin de lo pblico se acompasaran en una
ida y vuelta permanente, creando las condiciones necesarias para
que la democracia trascienda como mera categora de anlisis y se
convierta en una ilustracin real de lo poltico.
Dr. Vladimir Aguilar Castro
Coordinador del Centro de Estudios Polticos
y Sociales de Amrica Latina (CEPSAL),
Universidad de Los Andes
Mrida, Venezuela.
Agosto 2012
18
Estudio introductorio
Por Rafael Martnez Pun
1
1
Tiene una estancia postdoctoral en el Instituto de Direccin y Gobernanza Pblica de
ESADE (Barcelona). Es Doctor en Gobierno y Administracin Pblica por el Instituto
Universitario Ortega y Gasset adscrito a la Universidad Complutense de Madrid. Es
miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel I, distincin que otorga el
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa CONACYT de Mxico. Es Director General
de la Revista Buen Gobierno que edita la Fundacin Mexicana de Estudios Polticos y
Administrativos A.C ww.fundamespa.org Es autor de los libros: La profesionalizacin
de la Administracin Pblica en Mxico: dilemas y perspectivas, editado por el Instituto
Nacional de Administracin Pblica de Espaa en 2001; Servicio profesional de carrera
Para qu?, editado por Miguel ngel Porra/Fundacin Mexicana de Estudios Polticos
y Administrativos en 2005 y Directivos versus Polticos. La importancia de la funcin
directiva en las administraciones pblicas editado por Miguel ngel Porra en 2011. Es
autor de ms de 40 artculos en temas de Administracin Pblica y Servicio Profesional
de Carrera, tanto en revistas nacionales e internacionales; la mayora de ellas arbitradas.
Actualmente se desempea como Director Ejecutivo del Servicio Profesional Electoral del
Instituto Federal Electoral.
Estudio introductorio
El campo estudio de la Administracin Pblica ha caminado
a lo largo de la historia por distintos senderos, no propiamente
senderos uniformes, sino todo lo contrario, han sido senderos
sinuosos, que por momentos han mostrado una cierta luminosidad
que ha despertado el inters de curiosos y estudiosos de las Ciencias
Sociales y otras disciplinas, pero tambin por otros senderos
caracterizados por su poca claridad. En efecto, en la evolucin del
campo de la Administracin Pblica ha habido perodos de un
auge extraordinario, pero por el otro, tambin la existencia de
perodos de crisis.
Una evolucin que como bien dice Ferrel Heady (1996) podra
dividirse en dos etapas: la primera en la que el estudio no es
propiamente sistematizado y que va desde la Arthasastra de Kautilya
en la India, la Biblia, la Poltica de Aristteles, pasando por el Prncipe
de Maquiavelo, hasta una segunda etapa en la que se observa una
sistematizacin en el estudio a partir de las Ciencias Camerales
en Alemania, las Ciencias de la Polica en Francia, el estudio de
la Administracin Pblica y las Polticas Pblicas en los Estados
Unidos, la Nueva Gestin Pblica y lo que se conoce hoy da como
Gobernanza o Estado Red.
Lo que es una realidad es que el estudio de la Administracin
Pblica difcilmente puede disociarse de la evolucin y desarrollo
del Estado y no se diga de su aparato administrativo o burocrtico
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Wladimir Prez Parra
que es la propia Administracin: El Estado no puede comprenderse
de espaldas a la Administracin, puesto que sta es la que le da
contenido aqul, siendo as que la Administracin es el cuerpo
del Estado y lo que un Estado hace realmente es a travs de su
Administracin (Nieto, 1996).
De modo, que tambin esta importante institucin en su
conjunto ha pasado por diversas etapas, en las que su protagonismo y
funcionamiento, ya sea en relacin con la sociedad, ya sea en relacin
con el mercado, ha variado sustancialmente. Esto indudablemente,
ha tenido un impacto importante en el campo de estudio de la
Administracin Pblica que va desde las redefiniciones en su
objeto de estudio, su enseanza, en la relacin de la academia con
el sector gubernamental-administrativo, en su prctica profesional,
las nuevas tendencias, hasta el tipo de investigacin que se ha venido
desarrollando en los ltimos aos.
La obra La nueva concepcin de la Administracin Pblica de nuestro
amigo y colega, el Dr. Wladimir Prez Parra centra su atencin en
la descripcin de esta larga y productiva trayectoria de este campo
de estudio as como sus tendencias; para l denominado Ciencia
de la Administracin. En cuyo desarrollo no slo hace notar
su evolucin como objeto de estudio, sino tambin su relacin
directa con las trasformaciones del Estado y la Sociedad. Destaca
el significado e importancia de la Administracin Pblica, y como
campo de estudio su relacin principalmente con la Ciencia Poltica
y el Neoinstitucionalismo. Parte del anlisis tambin se centra en
la redefinicin del espacio pblico y la crisis de la Administracin
Pblica como institucin y como campo de estudio, lo que ha dado
lugar a nuevas tendencias como la Nueva Gestin y la Gobernanza,
22
Estudio introductorio
as como otras modalidades particulares. De manera que el propsito
de este estudio introductorio es abordar algunos de estos temas que
desarrolla la obra.
Una de las grandes referencias internacionales en las que se apoya
el autor es en la utilizacin de la perspectiva norteamericana cuyo
anlisis se sita principalmente en el siglo pasado, pero tambin
en la perspectiva europea con largos siglos de tradicin, a partir de
los aportes hechos por pases como Alemania, Francia, Inglaterra,
Italia entre los principales, a travs del cultivo y la difusin de las
Ciencias Camerales, Ciencias de la Polica hasta lo que se podra
identificar como la Ciencia de la Administracin Pblica (Guerrero,
1986b; Heady, 1996; Baena del Alcazar, 1985; Baon, 1997).
Destacndose el siglo XX como relevante, ya que se considera que
el impulso y protagonismo alcanzado por parte del Estado y de su
Administracin Pblica y por ende de su estudio se har mucho
ms notorio sino que es necesario. Al respecto, si bien se tienen que
mencionar los trabajos clsicos de Wodrood Wilson (1887), Frank
Goodnow (1900), Max Weber [1918] (1979), sobre el fenmeno de
la poltica y la administracin y de la burocracia respectivamente,
as como a sus posteriores estudiosos, entre los que cabe destacar a
Crozier (1969), Mayntz (1985); se considera que una fuerte irrupcin
de la disciplina se dar despus de la segunda guerra mundial en
el que el protagonismo de la Administracin Pblica as como
crecimiento, nivel de complejidad y sofisticacin adquirirn un
lugar preponderante. En el mismo sentido, los estudios as como
las escuelas de Administracin comenzarn a cobrar una presencia
importante, primero en el seno de las escuelas de negocios con
toda la consabida influencia del management privado y luego con
presencia propia (Peters, 1995).
23
Wladimir Prez Parra
En efecto, y de hecho se destaca en la obra, el crecimiento de las
Administraciones Pblicas en las ltimas dcadas en el marco de lo
que se conoce como Estados de Bienestar, contribuy de manera
notoria a la diversificacin de sus funciones y polticas pblicas; a una
mayor cobertura de servicios pblicos; a la gestin de mayores recursos
econmicos, as como al rediseo de sus estructuras organizacionales.
Entre otras cosas, se cre una enorme bolsa de empleo debido al
crecimiento del aparato gubernamental-administrativo, y al cada vez
mayor control de la informacin. En contraparte para hacer frente a
tal complejidad, se dio lugar al despliegue de un mejor conocimiento
tcnico, al desarrollo de herramientas tcnico-administrativas para
todas las reas (ya sea a travs de su importacin del sector privado
o elaboracin propia), llmese de gestin financiera, de personal, de
recursos materiales etc., as como a la formacin y capacitacin de
personal especializado. De igual forma, en el inters de potencializar
el campo de la Administracin Pblica, precisamente para responder
a las nuevas necesidades y condiciones, se tuvo que echar mano de
todos los aportes de otras ciencias y disciplinas como la Economa,
las Ciencias Empresariales, el Derecho, la Informtica, la Teora de la
Organizacin, la Estadstica, la Sociologa, la Ingeniera, la Psicologa,
entre las ms importantes.
Desde nuestro parecer, este fenmeno en general, tuvo una
repercusin directa en el desarrollo y evolucin del campo de
estudio de la Administracin Pblica, principalmente en lo que
tiene que ver con su objeto de estudio. De modo que a lo largo del
tiempo, se han podido identificar varios objetos de estudio de la
siguiente manera: a) Primera Fase, a partir de los aos cuarenta, se
tiene como objeto de estudio a las estructuras, procesos, personas
de las Administraciones Pblicas tendientes a identificar la forma
24
Estudio introductorio
de organizacin y funcionamiento; principalmente este esquema
est inmerso en la filosofa de la separacin entre administracin
y poltica (Heady, 1996). En esta misma etapa, se identifican los
estudios de Administracin Pblica Comparada cuyo objetivo es el
de identificar modelos administrativos y mejores prcticas y a fines de
los aos cincuenta, estuvo lo que se conoci como administracin
del desarrollo, esto es, la identificacin de procesos administrativos
vinculados con el desarrollo econmico y social. Todo ello, con
gran influencia del estructuralismo y funcionalismo (Riggs, 1964).
b) Segunda Fase, a partir de mediados de los aos setenta que dio
lugar al estudio, anlisis e implementacin de polticas pblicas.
c) Tercera Fase, a partir de los aos ochenta que tiene su inters
en procesos de descentralizacin, externalizacin y en mejorar la
relacin con los ciudadanos a travs de la Nueva Gestin Pblica.
Y c) Cuarta Fase, a partir de los aos noventa hasta nuestros das,
centrada en temas de coordinacin de la Administracin Pblica
con otros actores no gubernamentales en una idea de gobernanza
(Heady, 1996; Villanueva 2006; Pardo, 2004).
Un objeto de estudio de la Administracin Pblica que ha venido
caminando o transitando, parafraseando a Lennart Lundquist
(1985), del orden al caos pero que bien podra verse ms como
una fortaleza que como debilidad. De igual modo, si bien podra
interpretarse que las perspectivas sobre los objetos de estudio han
venido a superarse unos con relacin a otros, la realidad es que
al final del da, todos ellos se encuentran vigentes y funcionan
concomitantemente. El hecho es que la Administracin Pblica,
ms all de encajonarse en un solo objeto de estudio, ante todo se
observa como un fenmeno polidrico, en el que a travs de sus
distintas caras pueden reconocer distintos fenmenos: a) como
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Wladimir Prez Parra
fenmeno de naturaleza legal; b) como un fenmeno organizativo; c)
como un fenmeno sociolgico; d) como fenmeno tcnico; incluso
e) como un fenmeno ideolgico.
Por otro lado, un problema consustancial de este campo de
estudio con relacin a su objeto de estudio, estriba en su nivel de
autonoma e identidad como tal, aspecto al que el autor Wladimir
Prez Parra le dedica varias pginas de su obra. Algo que este
campo de estudio ha venido reclamando desde sus orgenes para
hacer frente a la discusin o polmica dada por la influencia sino
es que, por un lado, la paternidad que alegan disciplinas como
el Derecho, concretamente el Derecho Administrativo, y de la
Ciencia Poltica, y por el otro lado, la maternidad de las Ciencias
Empresariales o el management (Baon, 1997). Estos factores o
supuestas paternidades, no de manera afortunada, le han restado al
campo de la Administracin Pblica independencia, cuyo resultado
final es que se le vea como un subcampo de aqullas. Fenmeno con
el que este campo de estudio sigue batallando hasta nuestros das
2
.
Y no se diga, si nos involucramos en el debate interminable de si es
una disciplina o una ciencia. En la que hay una cantidad enorme
de posiciones tanto de un lado como del otro.
Otro aspecto importante, que tambin trata nuestro colega Prez
Parra, es que no suficiente con lo antes mencionado, en cuanto a
la complejidad del campo de estudio de la Administracin Pblica
2
Sobre punto es imprescindible tener como referencia el ya clsico artculo de Luis Aguilar
Villanueva (1983) Los Objetos de conocimiento de la Administracin Pblica, en los
que en efecto, se le observa a la Administracin Pblica desde distintas miradas, que van
desde ser una disciplina muy prxima hacia los estudios del derecho y del Estado hasta la
de considerarla como una simple tcnica administrativa.
26
Estudio introductorio
con relacin a la diversidad de sus objetos de estudio, un elemento
fundamental que ha propiciado que esta disciplina de un giro de
360 relacionado con aspectos epistemolgicos y nuevas condiciones
en el quehacer poltico-administrativo ha sido la transformacin
de la divisin de lo pblico y lo privado. Al respecto, cabe sealar
que el estudio de la Administracin Pblica desde la perspectiva
estrictamente weberania ha dejado de ser exclusiva. A lo largo del
siglo XX, la racionalidad jurdica-formal y el modelo burocrtico han
dejado de ser los arquetipos dominantes para dar paso a modalidades
alternativas que posicionan al ciudadano y al mercado como
interlocutores principales. Y esto va ms all de las simples distinciones
entre organizaciones privadas con relacin a organizaciones pblicas,
as como tcnicas utilizadas en cada una de ellas.
En efecto, las fronteras de lo pblico antes ergo Estado-gobierno
de acuerdo con los estudios de derecho administrativo tradicional,
con relacin al espacio de lo privado se han diluido. De modo que
no suficiente ahora con mantener como objeto de estudio principal
a la propia Administracin Pblica, un elemento adicional es el
estudio de la coordinacin y relaciones de sta con otras entidades
que precisamente no tienen una naturaleza gubernamental para
el logro de fines pblicos. De esa forma, se encuentra hoy da en
el espectro de lo pblico una enorme diversidad de organismos
que dibujan un escenario variopinto como el que se describe a
continuacin: organismos que son privados pero que realizan
actividades pblicas; organismos no gubernamentales que participan
en la prestacin de servicios pblicos; empresas privadas cuya mayor
fuente de ingresos proviene del sector pblico; empresas privadas que
dependen totalmente de contratos pblicos; programas sociales que
son producidos casi totalmente por empresas privadas; empresa mixta
27
Wladimir Prez Parra
pblico-privada; empresa pblica por mayora ms del cincuenta
por cien de capital pblico; agencias reguladoras con participacin
de entidades privadas, etc. pero que estn participando de manera
activa en asuntos y actividades que al menos en el plano formal-legal,
le correspondan exclusivamente al Estado a travs de sus rganos de
poder para llevar a cabo su relacin con la ciudadana.
Cabe mencionar que este fenmeno de las redes ha potencializado
el estudio preponderantemente de la Administracin Pblica en su
relacin con otras entidades, pero tambin el estudio de lo pblico.
Lo que ha originado en los ltimos aos, la creacin de literatura ad
hoc que no es suficiente en decirnos qu son las redes y sus diversas
modalidades como lo son los paternariados pblico-privados, nos
encontramos en la situacin de que esta literatura se trasmute en
manuales, reglas de operacin y de buenas prcticas que tambin nos
diga el cmo (Longo e Ysa, 2008). En ese sentido, la Administracin
Pblica se ha convertido en el epicentro de una nueva tarea de
mediacin entre intereses, en el proceso de toma de decisiones, por
lo que los estudios estn ocupados en el anlisis de tal dinmica.
De modo, que elementos que no fueron considerados en su
momento por la teora clsica de la Administracin Pblica y la
burocracia como lo es la democracia, la participacin, y el fenmeno
de la redes hoy juegan un papel de primer orden y por ende
participan no slo en la transformacin de la disciplina sino en
nuevas modalidades de enseanza y formacin e investigacin. De
ah que sea importante resaltarlo a travs de un apartado particular.
Como consecuencia de estos escenarios, un cambio sustancial
que se registra es en la transformacin de la divisin poltica-
28
Estudio introductorio
administracin, que en igual magnitud, modifica el esquema
tradicional wilsoniano-weberiano. Al respecto, la Nueva Gestin
Pblica y el esquema de Gobernanza y redes han contribuido tambin
a esta no separacin tajante, ya que demanda entre otras cosas, una
cierta polivalencia en las funciones del personal que compone a las
Administraciones Pblicas. Si bien es cierto, que el derecho sigue
marcando lneas o fronteras predeterminadas por las diferentes
legislaciones, la realidad es que estos espectros materializados en
funciones y actividades se encuentran entremezclados y es difcil
distinguirlos. Las nuevas condiciones Estado-sociedad dadas por
redes, contribuye a que la poltica se haga de una cara gestora y por
su parte la gestin tambin se haga de una cara poltica.
Otra de las inquietudes que Prez Parra aborda en su obra
es hacia dnde se dirige este campo de estudio y cules son sus
tendencias? Por principio, resulta conveniente identificar qu factores
contextuales han estimulado que se estn explorando otros horizontes
y otros temas. Al respecto, Echebarra y Mendoza (1999) sealan
que en su vertiente ms positiva, los procesos de modernizacin
administrativa han contribuido sustancialmente a generar en la propia
Administracin el estmulo y la capacidad de aprendizaje necesarios,
en primer trmino para asimilar racionalmente las tcnicas de gestin
y soluciones innovadoras a sus propios problemas, pero en segundo
trmino, bajo el impulso de los programas de modernizacin se ha
asistido al florecimiento de unidades organizativas para promover la
introduccin de mejoras y divulgar sus resultados. Al mismo tiempo,
los valores de economa, eficiencia y eficacia, y ms recientemente
la calidad, reciben la proteccin institucional de organismos
especializados en su verificacin; la profesionalidad e independencia
de sus recomendaciones se refuerzan con la publicidad de sus informes,
29
Wladimir Prez Parra
buscando crear estmulos externos como los que el mercado ofrece a las
organizaciones para que mejoren continuamente su funcionamiento.
Del mismo modo, la creacin de un nuevo marco de responsabilidad
basado en la exigencia de resultados, frente a la mera conformidad
en la que se agota el principio burocrtico, es el hilo conductor de las
propuestas de modernizacin administrativa. Por lo tanto, se requieren
de nuevos contenidos y sobre todo de un nuevo orden ideolgico y
cultural cuyos valores e instituciones diferiran completamente del
management privado. Esto a grandes rasgos ha venido a configurar un
paradigma propio de la gestin pblica. Por lo tanto, es este contexto
de modernizacin y en la construccin de este paradigma es que ha
abierto un abanico de nuevos temas y posibilidades.
Es en este contexto y coincidiendo con Prez Parra, nace la
posibilidad real de crear un propio paradigma de la gestin pblica
no slo a partir de herramientas propias sino tambin de valores,
ideas y figuras preponderantes, entre ellas, el ciudadano como
centro de todas las cosas. Un esquema que en los ltimos aos
ha sido reforzado por las corrientes neopblicas versus corrientes
neoempresariales (Rami, 1999) y que ha venido a superar y a
desatanizar todos aquellos mitos ideolgicos que se crearon en
torno a la nueva gestin pblica en sus orgenes y su promocin
en los aos ochenta, vinculados a las ideas del cliente y actitud
empresarial de las organizaciones pblicas, entre otras cosas.
Desde nuestra perspectiva, qu acontece en relacin con las
tendencias de cambio? Una primera tendencia de la disciplina es hacia
la creacin de campos especializados. Segn Alejandro Nieto (2002), la
disciplina ha tendido a pulverizarse en especializaciones con el propsito
de la profundidad, pero tambin con el riesgo de que stas no estn
30
Estudio introductorio
conectadas. Por lo tanto, se necesitan especialistas pero tambin de
generalistas que precisamente le den todo un orden a las investigaciones
aisladas. Colocando cada cosa en su sitio en una suerte de labor de
sntesis. En palabras del mismo autor, esto no significa que lo nuevo
tampoco reemplace a lo viejo; los distintos sistemas conviven entre s.
Esa es una de las diferencias sustanciales de las Ciencias Sociales con
relacin a las Ciencias Naturales. En stas ltimas slo es importante el
ltimo descubrimiento que anula a los dems. En las ciencias sociales no
se procede por sustitucin sino por superposicin. Lo que no significa
que no se est abierto a los cambios y evoluciones de las cosas.
Una segunda tendencia es la adopcin de un carcter
instrumental o aplicado por parte de la disciplina, que tratara de
unir al mundo acadmico con el mundo de los practitioners. Un
ejemplo de ello en nuestros das es lo que presenta gran parte de
la literatura norteamericana consistente en trabajos efectuados por
encargo de una organizacin con el objeto de resolver problemas
concretos. Es sorprendente por ejemplo, la cantidad de fundaciones
y organizaciones que existen y financian programas de investigacin
aplicada. Con relacin a ello, una de las preocupaciones en ascenso
de los profesores e investigadores involucrados en la disciplina es la
de generar conocimiento til y directamente aplicable, circunstancia
que plantea un problema importante de control, pues existe una fcil
tendencia a caer en el comercialismo y en la falta de rigor mediante el
abuso de los conocimientos de gestores con experiencia (Lynn, 1996).
Cabe sealar que el conocimiento existente en la literatura en
gestin pblica no es siempre cientfico metodolgicamente; ms bien,
existe una gran parte del mismo que es terico, artesano, descriptivo
y personalista, configurando lo que se puede llamar literatura sabia
31
Wladimir Prez Parra
(Bozeman, 1993). De acuerdo con Villoria (2001) esta literatura es
diferente al conocimiento de sentido comn u ordinario sobre la
Administracin, basado en la experiencia personal, en los estereotipos,
en los conocimientos institucionalizados. Es un conocimiento basado
en la sntesis de estudios o en la experiencia personal transmitida
sistemticamente; adems, es validado por la propia comunidad
cientfica y controlado para su publicacin por los mismos revisores
de la literatura cientfica; algunos ejemplos que el propio autor pone
como casos de excelente literatura sabia son los siguientes textos:
Allison, G.T. (1971) Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile
Crisis. Boston. Ed. Little Brown; Bozeman, B. and Straussman,
G. (1990) Public Management Strategies: Guidelines for Managerial
Effectiveness, San Francisco. Ed. Jossey Bass, y Benn, S.I. y Gaus, G.F.
(1983) Public and Private in Social Life, New York, Ed. Sts Martins,
entre otros.
En cuanto a investigacin, hoy da en trminos generales, el
estudio de caso contina reconocido como la estrategia ms til de
investigacin para la gestin pblica, y sobre su base se puede generar
conocimiento cientficamente vlido (Behn, 1993; Lynn, 1996). Para
ello, es preciso reconocer que los gestores pblicos hacen frente a una
realidad muy compleja, y que deben intentar comprender esa realidad
hasta el punto en que consigan el suficiente control de ella como
para poder conseguir el cumplimiento de los objetivos que tienen
encomendados. Cmo se puede conseguir este conocimiento? A
travs de la habilidad en el uso de un repertorio de modelos analticos
que se emplean de manera experimental, ante diferentes situaciones
y contextos, es la heurstica aplicada (Lynn, 1996), un marco
conceptual que se puede emplear para hallar adecuadas explicaciones
de complejos fenmenos.
32
Estudio introductorio
Tambin se han desarrollado estrategias de investigacin con
un enfoque ms interpretativista. De acuerdo con Villoria (2001)
basndose en los textos de Morgan y Bellavita, nos indica que una
lnea de investigacin muy interesante es la denominada de accin
aprendizaje cuyas reglas son menos rgidas o cientficas y que
parte de la voluntad de no crear descripciones vlidas del mundo,
sino contar historias con abundante uso de metforas que ayudan a
entender la realidad de intervenciones que puedan producir claves
generalizables, y que sean relevantes para comprender mejor el proceso
de intervencin y las dinmicas, opciones o problemas esenciales que
han sido afrontados. Lo generalizable no est en la historia en s,
sino en la interpretacin o generacin de sentido que el lector de la
misma produce, lo que le puede llevar a interpretaciones o claves que
le creen una experiencia de confirmacin, una experiencia que le
indique que la situacin que l afronta responde a pautas similares.
Tanto en este tipo de investigacin como en la de la ciencia de la
accin los participantes ocupan un papel fundamental investigando
y cambiando la organizacin. En general, es muy importante entender
el papel del lenguaje en todo este proceso, pues las ideas sobre las
organizaciones estn basadas en imgenes implcitas o metforas que
nos persuaden para ver, comprender y gestionar las situaciones en
un camino particular. Una estrategia distinta de investigacin, ms
descriptiva, pero muy interesante es la bsqueda de la generacin
de sentido a travs de las historias que la organizacin cuenta de s
misma. Los gestores cuentan historias para construir socialmente y
comprender su mundo, estas historias son muy importantes para
conocer la cultura o el sistema de comunicacin de una organizacin,
los hallazgos basados en el anlisis de dichas historias, sobre la base
de construir el proceso entero de generacin de sentido, son de gran
relevancia cientfica y terica.
33
Wladimir Prez Parra
En conjunto, la tendencia actual de la gestin pblica hoy nos
indica: una mayor preocupacin por el enfoque externo estrategia,
pero sin descuidar el funcionamiento interno; atencin a la generacin
de teora, teora prescriptiva y mera prescripcin; una ms amplia
definicin de lo pblico, que estaran incluyendo los diferentes tipos
de organizaciones como las que se mencionaron en el apartado
anterior. De todos estos temas y necesidades generales antes, y para
reforzar la idea de la especializacin o pulverizacin de la disciplina,
si se tuvieran que mencionar una serie de temas, desde nuestro parecer
bien se podran agrupar de la siguiente manera:
a) En cuanto al enfoque externo o estrategia: Evaluacin
de polticas y organizaciones pblicas, transversalidad en
la Administracin Pblica, simplificacin regulatoria,
competencias en el sector pblico, tica en el servicio,
rendicin de cuentas, descentralizacin, externalizacin de
servicios pblicos, presupuestos participativos, polticas de
gestin del talento, gestin del conocimiento, liderazgo,
creacin de valor en el sector pblico, gestin por resultados,
uso de tecnologas de la informacin y la comunicacin y la
interoperabilidad.
b) En cuanto a funcionamiento interno: Estn todas aquellas
tcnicas y herramientas, en un principio importadas de la
gestin privada pero que una vez han entrado en un proceso de
readaptacin y que requieren de su fortalecimiento permanente:
Planificacin estratgica, Gestin del cambio organizacional,
Direccin por objetivos, Direccin de proyectos, Gestin de
servicios, Investigacin de mercados, Marketing, Gestin
presupuestal, Direccin de operaciones, Direccin de recursos
34
Estudio introductorio
humanos, Sistemas de informacin, Sistemas de control de
gestin, Sistemas de Calidad, Habilidades gerenciales.
c) En cuanto a la generacin de teora en sus diferentes
modalidades: Gobernanza Operativa, Gobiernos Locales,
Estudios Comparados, Cultura Organizacional Pblica, Estudios
histricos, Anlisis de casos, Relacin Poltica-Administracin.
d) Definicin de la pblico: Paternariados pblicos-privados
y Redes.
Como se puede observar, esta es una lista de temas sugerente que
est ah, y que evidentemente demandan por tanto de servidores
pblicos especializados dotados de las herramientas y habilidades
suficientes para hacer su labor, y de la formacin de especialistas
e investigadores que profundicen en el conocimiento de cada uno
de los temas. Lo interesante es cuando ambos caminos se juntan,
tanto el mbito administrativo con el acadmico o la esfera de la
consultora y se comienzan a conseguir objetivos comunes. Esta
prctica por lo visto, en algunos pases como Estados Unidos y
algunos de Europa cada vez ms se encuentra institucionalizada.
De forma, que es necesario conectar teora normativa y conductual.
La segunda puede ayudar a los gestores a comprender y explicar las
dinmicas de los contextos en los que se sitan y la eficacia de las
intervenciones potenciales. La primera otorga la capacidad para pensar
y reconocer cmo deben actuar de conformidad con los valores que
contienden por primar en una situacin dada (Perry, 1993). Pero,
adems, es preciso que esa teora se utilice adecuadamente, y para
ello se necesitan habilidades de gestin. Estas habilidades han sido
35
Wladimir Prez Parra
estudiadas desde muy diversos puntos de vista, segn Perry (1996) son
seis: habilidades tcnicas especializadas dependiendo de cada rea y
con valor descendente conforme se sube en la jerarqua; habilidades
humanas incluyen un numerossimo grupo como la capacidad de
negociar y resolver conflictos; habilidades conceptuales incluye
la capacidad de una visin contextual y holstica; habilidades
intrapersonales como la reflexin o el conocimiento de uno mismo
tan importantes para la conducta tica; responsabilidad ante las
instituciones democrticas o habilidad para mantener el respeto a la
ley e intentar dar respuesta a las demandas democrticas; habilidad
para centrarse en la bsqueda de resultados -a pesar de la ambigedad
inherente al mbito pblico.
En el mismo sentido, el campo de la Administracin Pblica en
estos momentos se complementa con otras ciencias o disciplinas,
lo que la hace an ms potente. Este es otro de los aspectos
sobresalientes de la obra de Wladimir Prez Parra. Por poner
ejemplos, en sus combinaciones con las Ciencias Econmicas, se
potencializa el estudio de la poltica econmica, las finanzas pblicas,
concretamente del presupuesto y su manejo, la relacin del gasto
pblico con el Producto Interno Bruto, en temas vinculados con la
creacin de empleo y asuntos que tienen que ver con la regulacin
de los mercados, as como el control de la inflacin. El campo de
estudio de la Administracin Pblica de la mano de la Teora de
la Organizacin, nos permite conocer los tipos de organizaciones
existentes en la burocracia pblica, desde su mbito sociotcnico,
cultural, y de control y mejora. La Administracin Pblica de la
mano de neoinstitucionalismo, permite identificar las instituciones
existentes tanto formales como informales, y observar brechas
y posibles mejoras al entramado institucional con el nimo de
36
Estudio introductorio
mejorar la convivencia y la obtencin de resultados. Se considera
que estas combinaciones, entre muchas, ms all de hablar de
complementarizacin disciplinar se puede hablar de un pensamiento
publiadministrativista superadora de visiones parciales.
Como elemento adicional en cuanto a una posible clasificacin
de estudiosos de este campo de estudio, pareciera ser que al igual
que en otros campos similares, bien se podran identificar a grupos
dismbolos y diferenciados tanto por sus posiciones tericas como
incluso a veces por su carcter ideolgico. Desde nuestro estricto
punto de vista, estos grupos pueden ser ir desde liberales-estatistas,
cientficos-disciplinarios, generalistas-especialistas, tericos-instru-
mentalistas, tradicionalistas/weberianos-nuevos gestores pblicos,
centralistas-localistas, hasta progubermentales-progovernance. Lo
que hace ver que el grupo de estudiosos sobre estos temas, es plural
y no est casado con una sola posicin.
Por ltimo, conviene preguntarse qu efecto se prev que
traiga esta obra tanto para atencin que requieren los estudios
administrativos pblicos como para la esfera gubernamental-
administrativa en Venezuela? Con respecto al primer segmento, sin
lugar a dudas est obra se constituye en artfice en el impulso de este
campo de estudio en Venezuela, dada la escasez de las aportaciones
en la materia, y seguramente detonar la suma de otros. Al mismo
tiempo, servir de revulsivo para tratar de contestar algunos
cuestionamientos bsicos, como bien pueden ser los siguientes:
Cuntas universidades del pas cuentan con carrera universitaria
o posgrado en administracin y gestin pblica? Cuntos docentes
e investigadores existen con el perfil y la trayectoria suficiente para
ser responsables de su enseanza? Cuntas obras se encuentran
37
Wladimir Prez Parra
terminadas y en curso que den cuenta de estos temas? Sin duda,
esta obra es bsica para todo iniciado en esta materia. En cuanto al
segundo segmento, tambin convendr preguntarse qu tanto esta
obra puede generar una conciencia en la actual Administracin
Pblica venezolana en su ser y quehacer poltico-administrativo.
Qu tanto puede ser de utilidad para muchos de los polticos y
funcionarios pero tambin para sus ciudadanos para contribuir a
tener un mejor gobierno y una mejor burocracia? En fin, menuda
tarea deja por delante el Dr. Wladimir Prez Parra, al que se le desea
mucho xito. Y seguros estamos que en esta labor evangelizadora
sobre la importancia de la Administracin Pblica y de su estudio,
se le sumaran otros ms, incluso con el propsito de que se pueda
crear una masa crtica. Por lo pronto, su gran mrito en Venezuela
es que est estableciendo las primeras bases para ello. Enhorabuena.
Ciudad de Mxico, agosto de 2012
38
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42
INTRODUCCIN
Vivimos tiempos de contrastes por la realidad social en la
que estamos inmersos, aquel deber ser ha quedado plenamente
deslegitimado dado su desvinculado de una sociedad cada da ms
exigente por su carcter cosmopolita. Hoy da, la sociedad no slo es
ms exigente, sino tambin mucho ms participativa y protagnica, y
en tal sentido es necesario darle una nueva explicacin al fenmeno
del Estado como institucin poltica y administrativa debido a
que ya no es una estructura vaca y sorda a las exigencias de sus
integrantes. Ahora se perfila como una institucin basada en los
conceptos de organizacin y ordenacin segn los criterios exigidos
por la sociedad. En otras palabras, existe hoy una nueva relacin
Estado-sociedad por la cual el primero se somete a las directrices de
la segunda, por lo que podemos afirmar que el Estado ha perdido
su protagonismo estelar cedindolo a la sociedad. As pues, tenemos
que determinar que hay una nueva concepcin del estudio de la
Administracin Pblica y un nuevo diseo de la teora del Estado.
Sin negar ni pretender acabar con el Estado, los tiempos actuales
son de una sociedad descentrada del Estado y de sus instituciones
gubernamentales, y hay una mayor autonoma y exigencias en cuanto
a la presin hacia las estructuras burocrticas estatales.
El dilema sobre si la Ciencia de la Administracin Pblica es
considerada ciencia de la accin gubernamental o no, ya no es tan
Wladimir Prez Parra
importante de dilucidar. Este campo de estudios tiene ahora una
cosmovisin de dimensiones que trascienden las especificaciones
nacionales y trasnacionales. El mbito de la poltica y de la
administracin tienen ahora preferencias dismiles; este contexto, sin
embargo, en nada cambia las especificidades que definen la Ciencia de
la Administracin Pblica, es decir, polticas pblicas, gestin pblica,
administraciones pblicas comparadas, gestin de recursos humanos,
tica pblica y gobernanza. Estas partes, aunque se vean como
interdependientes, puntualizan y posesionan a la Administracin
Pblica en los nuevos contextos y desafos mundiales.
El campo de estudio de la Administracin Pblica actual, tiene
un panorama amplio de materias propias, sin que eso conduzca a
olvidar la necesaria interdisciplinariedad que soportan sus estudios
e investigaciones como ciencia social. No dejando a un lado las reas
tradicionales o centrales en el estudio de la disciplina, por otra parte
tambin se destacan los campos temticos que tiempos atrs eran
considerados de poca importancia dentro de esta rea.
Los cambios sociales actuales han obligado a una revisin a
todos los planteamientos que ayer pudieron servir para alcanzar los
objetivos deseados con las dems ciencias sociales. Los niveles de
participacin social frente a los nuevos desafos de la globalizacin
han generado una sociedad ms politizada, con lo cual, el fenmeno
de la politizacin ciudadana es una realidad actual, la sociedad dej
de ser neutra y alejada de las decisiones, pues slo participaba en
la eleccin de sus representantes. Ahora, el poder de la sociedad se
hace sentir y el poder del Estado est dando paso al de la sociedad.
En suma, la Ciencia de la Administracin Pblica viene a tener por
objeto de estudio la organizacin estatal y el ejercicio del poder, as
44
Introduccin
como tambin el estudio de las instituciones administrativas y la
toma de decisiones en el mbito pblico.
Sin pretender convertir los estudios de la Administracin Pblica
en una mera disciplina formadora de burcratas, como lo han
querido sealar algunos tericos de la vieja Ciencia Poltica, la idea
es reencontrarse con sus orgenes. La Administracin Pblica como
objeto de estudio fue abandonada por la Ciencia Poltica, por lo cual, la
gestin empresarial y el derecho pblico se aduearon de ese campo de
estudio natural de la Ciencia Poltica. La realidad actual ha permitido
una coincidencia entre dos campos cientficos afines: la Ciencia
Poltica y la Administracin, lo cual no es ms que la recuperacin de
la esencia poltica que por su propia naturaleza tiene la Administracin
Pblica. Es el rescate del monopolio por parte de Ciencia Poltica,
tanto del mbito empresarial como en el normativo, lo que se ha
pretendido en los estudios de la Administracin Pblica. No negamos
el carcter pluridisciplinario a los estudios de las administraciones
pblicas, pero tampoco podemos convertirlas en un mbito nico
de lucros y de regulaciones pretendiendo con ello cambiarlas a unas
ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del Estado.
La accin gubernamental como campo profesional y disciplinario
ha exhibido diferentes denominaciones segn su contexto histrico.
Su recorrido denominacional ha pasado por Administracin
Pblica, Polticas Pblicas, Gestin Pblica y, ms recientemente,
Gerencia Pblica, tendencias stas producto de la realidad que le
ha tocado residir a los estudios gubernamentales, lo cual se releja en
sus respectivas denominaciones. Pero, al fin y al cabo, la finalidad
es la misma, estudiar el Gobierno en accin. En otras palabras,
y partiendo de lo sostenido por Enrique Carrero Mendoza en el
45
Wladimir Prez Parra
estudio introductorio del libro La gestin pblica: su situacin actual
de Bozeman (1998), la hoy llamada Nueva Gestin Pblica no es
ms que la Administracin Pblica de siempre, es decir, tanto los
estudiosos como los practicantes de la accin administrativa del
Estado producto de las nuevas demandas y realidades sociales, la
han llenado de una serie de tendencias y denominaciones, lo cual,
al fin y al cabo, se conoce y describe como Administracin Pblica
tradicional. En tal sentido, en la llamada Nueva Administracin o
Gestin Pblica coexisten ahora dos tendencias marcadas y claramente
diferenciadas, una, mayoritaria por ahora en la literatura universal,
denominada neoempresarial, y otra, con preferencias minoritaria
pero en franco crecimiento, identificada como neopblica. En esta
ltima se congrega la Ciencia Poltica, que con sus aportes est
generando un debate sobre la necesidad de modernizar el sector
pblico rescatando la naturaleza poltica de las organizaciones
pblicas y desarrollando un nuevo paradigma postweberiano.
Estamos frente a un nuevo Leviatn que deja atrs las
viejas estructuras tradicionales de un Estado todopoderoso de
corte metafsico y esquemas fundacionales de cierta estirpe de
trascendentalidad, para recoger ahora la cultura profana producto de
la destruccin de las imgenes metafsicas del mundo, y convertirse
as en un ente tan profano como el ciudadano que le imprime sus
rdenes y establece sus esquemas de cohesin y estructuracin
social, lo cual, a su vez, es efecto reflejo del orden artificial propio
de la modernidad. En fin, habitamos en la controversia en que
estn sumidas la Ciencia Poltica y la Administracin Pblica, la
cual ha abierto las discusiones y los debates en torno a cmo hacer
frente a la crisis del poder poltico, del Estado y de la democracia.
As, podemos afirmar entonces que asistimos a una sociedad ms
46
Introduccin
repolitizada, generadora de nuevos planteamientos y temas tales
como la ciudadana, los espacios pblicos, el buen gobierno, el
gnero, la cuestin ambiental, el multiculturalismo, los derechos
emergentes y la democracia participativa y deliberativa, entre otros.
En suma, los estudios sobre la Administracin Pblica son una
necesidad tanto poltica como acadmica, dado el gran deterioro
que han sufrido las instituciones pblicas en los ltimos tiempos.
Esto constituye una de las razones fundamentales que nos llevaron a
elaborar este trabajo, a fin de producir disertaciones en las diferentes
reas de la Administracin Pblica en el pas, llegar a un diagnstico
integral de sta y observar el estado en que se encuentra. Es la
reivindicacin de la importancia del estudio de la Administracin
Pblica como disciplina cientfica, pero tambin persigue estimular y
contribuir a futuras investigaciones en torno a la necesaria y urgente
reforma y modernizacin de la estructura administrativa pblica
para tratar de impulsar desde esta ptica terica general estudios
para que contribuyan a dar repuestas futuras a preguntas tales como:
Qu sucede con la Administracin Pblica venezolana?, cmo es
la Administracin Pblica venezolana? y por qu se ha estructurado
as la Administracin Pblica venezolana?
47
Significado e importancia
de la Administracin Pblica

Significado e importancia de...
En Ciencia Poltica y de la Administracin es habitual y obligatorio
el uso del trmino Estado, pero los politlogos se diferencian de
otros profesionales de la ciencias sociales cuando se trata de la
utilizacin de dicho termino, ya que para los primeros el Estado se
entiende como el conjunto de todas las instituciones de gobierno
y administracin, el cual est conformado por los funcionarios
que laboran en ellas. Todas las instituciones y organizaciones que
representan y proporcionan servicios a los ciudadanos representan
al Estado en accin, es decir, el Estado deja de ser un ente abstracto
para convertirse, gracias a sus instituciones, en un sujeto concreto
preciso y real.
El Estado que se instituy en el siglo XX, y sobre todo a partir
de la Segunda Guerra Mundial, se basa en un modelo de corte
democrtico y prestador de servicio y bienestar a los ciudadanos. Las
instituciones sufren transformaciones, extensiones y fragmentaciones
administrativas como consecuencia de la implementacin de
polticas hacia la prestacin de servicios. En el Estado social y del
bienestar, la cuestin se centrar en las instituciones que lo integran,
lo cual determinar el xito o fracaso de las polticas sociales. En
este sentido, la Ciencia Poltica y de la Administracin ve en las
instituciones la manera de crear y moldear el proceso poltico en
cuanto a la toma de decisiones. El neoinstitucionalismo, que es
el modelo que vamos a desarrollar ms adelante, es el enfoque de
investigacin que utiliza esta ciencia social para abordar el tema
51
Wladimir Prez Parra
de las instituciones, el cual parte de una hiptesis central que
afirma que todos los resultados polticos, as como las decisiones
gubernamentales, se explican en virtud del marco institucional de
cada pas y no los determinan simplemente las presiones sociales
y de los grupos no gubernamentales. Es decir, las instituciones s
cuentan, es el retorno del Estado o, mejor dicho, el renacimiento
del concepto de Estado, que haba dejado de ser el centro de estudio
en las Ciencias Sociales para ceder su espacio al conductismo y la
eleccin racional. Se revierten ahora los tiempos de atencin hacia
los individuos por parte de la economa, la sociologa y la ciencia
poltica y las instituciones pasan ahora a un primer plano, con lo
cual se les da una mayor importancia. Son los tiempos de la vuelta
a los estudios del Estado y de sus instituciones, ahora los estudios
no se limitan a la atencin de aspectos formales o legales. El estudio
institucional va ms all, las instituciones son reglas formales e
informales, normas y prcticas, hbitos y costumbres y todas ellas
influyen en el proceso poltico. En tal sentido, las instituciones son
las que median entre el poder y los resultados polticos.
El Estado est conformado por instituciones y la Administracin
Pblica es una de las ms importantes, ya que por su medio se
ponen en prctica las polticas pblicas, pero si el Estado no cuenta
con una Administracin Pblica eficaz, los gobiernos no pueden
funcionar eficientemente. En el nuevo milenio, las relaciones
Estado-sociedad se ha modificado para garantizar la estabilidad
del sistema poltico. La agenda poltica se ha diseado ahora para
solucionar los conflictos y las tensiones existentes y responder de
manera eficaz y eficiente a los problemas que se han heredado
del siglo pasado. La mayora de los pases desarrollados y en vas
de desarrollo estn apostando a la reforma de la administracin y
52
Significado e importancia de...
la creacin de redes polticas conocidas como policy networks. La
accin de gobernar va ms all del gobierno. As, los componentes
y las caractersticas de esta nueva forma de gobernar se basan en
el entendimiento entre sectores pblicos y privados para afrontar
juntos los problemas pblicos entendindose lo pblico ms all
de las fronteras gubernamentales y en estrecha colaboracin con
organismos multilaterales como: el Programa de las Naciones Unidas
Para el Desarrollo (PNUD), el Banco Mundial (BM), la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico ( OCDE) y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID).
La Administracin Pblica es un mbito de actividades
gubernamentales que existen desde que los sistemas polticos
funcionan, es tan antigua como el arte de gobernar; con ella se
procuran conseguir los objetivos funcionales establecidos por las
personas que tienen el poder para la toma de decisiones polticas,
y que por lo general aspiran a que la administracin sirva con
objetividad los intereses generales.
La Administracin Pblica ms que una simple dependencia del
gobierno es el motor que impulsa el funcionamiento del Estado.
Como con frecuencia ha sido sealado, implica al Gobierno en
accin. Gracias a ella se puede notar, y hasta sentir, la presencia del
Estado. Mediante la Administracin Pblica, los ciudadanos pueden
tener otra percepcin o, quiz mejor, una percepcin distinta a la
de un Estado abstracto o un gobierno inexistente.
La Administracin Pblica constituye el principal instrumento para
concretar la accin del Estado, lo que hace a muchos decir que
es el factor estratgico del desarrollo. Si el bien colectivo depende
53
Wladimir Prez Parra
principalmente de la gestin del Estado, su Administracin Pblica
tiene que responder a un esquema que propicie los cambios
polticos, econmicos, sociales y culturales (Amaro, 1995: 4).
En la medida en que el Estado moderno fue ampliando su rea
de influencia en la sociedad, la Administracin Pblica se hizo
presente en todos los rdenes de la activad social. Por eso, al hablar
del Gobierno se sobrentiende la Administracin Pblica, y a su
vez, sta es sinnimo de ejecucin y gestin de asuntos comunes a
los ciudadanos. Hay que resaltar que la administracin lleva por
apellido, pblica, por cuanto que consiste en la administracin
general del Estado. Es de tal forma porque rene las relaciones entre
ciudadanos y la sociedad(Bonnin, 2004: 106),
La gestin de asuntos comunes a los ciudadanos propia de la
Administracin Pblica se traduce en tomar y llevar a cabo (ejecutar)
unas decisiones que, en cuanto a medios y fines y ante un legislador
no marginalizado por la administracin, aparecen establecidas en
la respectiva normativa votada en el Parlamento, la cual, previa a
la accin administrativa, fija y establece los valores y fines que han
de perseguirse por la Administracin. Desde esta perspectiva, la
Administracin es el proceso de realizacin de valores previamente
fijados, en un mundo de hechos contingentes (Habermas, 2000: 255).
El Estado, ms que una simple relacin entre gobernantes y
gobernados, comprende una relacin pblica en funcin de los
intereses colectivos mediante la administracin, la cual determina
prcticamente los lmites del gobierno. En un sentido ms amplio
la Administracin Pblica es el gobierno, es decir, todo el conjunto
de conducta humana que determina cmo se distribuye y ejerce la
autoridad poltica (Muoz, 1974: 15).
54
Significado e importancia de...
La Administracin Pblica debe garantizar el cumplimiento
de lo reglamentado y es prcticamente la encargada de hacer el
trabajo del gobierno. En propiedad, la Administracin, como brazo
instrumental, est referida al qu y al cmo del Gobierno dentro de
la estructura del Estado. El qu sera la sustancia, el conocimiento
tcnico de un determinado campo, el cual incide en la capacidad
(habilitacin) del administrador para llevar a cabo su tarea, y
el cmo representa las tcnicas de gerencia, los mecanismos que
conducen al xito de los programas cooperativos. El qu y el cmo
son elementos indispensables porque juntos forman el compendio
llamado Administracin. La Administracin Pblica es un conjunto
de rganos que tienen la responsabilidad de formular y ejecutar todo
lo referente a los servicios y polticas pblicas, por lo que, se supone,
forma parte de la implementacin de los objetivos del Estado.
Por lo general, cuando se hace referencia a la Administracin Pblica
se la describe dentro de la lgica de las oficinas del Ejecutivo encargadas
de dar repuestas a la sociedad. Sin embargo, en el contexto de este
trabajo, la concepcin de la Administracin Pblica es mucho ms
amplia porque comprende la institucionalidad administrativa total del
Estado, es decir, desde nuestra perspectiva analtica, la Administracin
Pblica es, por un lado, el poder del Estado materializado en nervios
institucionales y observado como un sistema dual tcnico instrumental
que lo lleva a estructurarse de manera cerrada (y con competencias
especficas) en un sistema de cohesin y covarianza, y por otro lado es
poltico-administrativo en el sentido sociolgico de la funcionalidad
de las instituciones de manera no estructural.
La referida funcionalidad no estructural en el mbito de la
administracin implica que sta es observada y analizada a partir
55
Wladimir Prez Parra
de sus relaciones con su entorno (con la poltica, con el poder del
Estado y, en fin, con la sociedad civil). En otras palabras, se puede
concebir como un sistema tan cognitivamente abierto y plural
como sujeto a las presiones de la sociedad civil, de su entorno
poltico ejecutivo y de los actores de la sociedad poltica, quienes, en
definitiva, terminan construyendo sistemas de coercin, consenso
y persuasin a la congnitividad, tanto de los actores institucionales
como de las instituciones mismas.

56
Orgenes y desarrollo de los estudios
de la Administracin Pblica

Orgenes y desarrollo de los estudios...
Los primeros antecedentes de los estudios administrativos
tuvieron lugar en Europa entre los siglo XVII y XVIII. Las llamadas
Ciencias de la Polica y Ciencias Camerales en Francia y Alemania,
evidencian la evolucin, aunque de manera incipiente, de los
estudios dinsticos hacia los problemas ms cotidianos y de masas.
La Ciencia de la Polica viene del vocablo griego politeia, que
representaba los saberes y las actividades pblicas. En cambio los
estudios cameralistas se referan a mbitos ms prcticos, pues se
estudiaban las actividades de los servidores regios patrimonialistas
dentro del conjunto de oficinas administrativas llamadas cmaras,
y de ah deriv el trmino cameralismo (Cfr. Baena, 1996: 51).
Sin embargo, la gnesis de los estudios de la Administracin
tuvo lugar en Francia con Charles-Jean Bonnin y sus Principios de
administracin (1808), que plante el enfoque de la Administracin
Pblica como una ciencia social; en Alemania con Lorenzo Von Stein
y La teora de la Administracin Pblica (1868), y en Italia con el trabajo
de Giovanni de Gimis Curso de ciencia de la Administracin Pblica
(1876). En general, se terminaron de desarrollar con la concepcin
burocrtica racional de Weber. Los estudios administrativos desde la
ptica legal-racional weberiana van a ser determinantes para entender
el modelo Estado moderno que se estaba gestando, y los estudios de
la Administracin Pblica alcanzan su esplendor con el desarrollo de
este modelo conocido como clsico-burocrtico. Para este autor, la
racionalidad que sustenta a la burocracia es de tipo legal, la cual consiste
59
Wladimir Prez Parra
en aplicar la norma, considerada como el medio para conseguir los
objetivos de la organizacin. Esta concepcin ha contribuido mucho
al desarrollo de las administraciones en casi todos los pases durante
gran parte de este siglo (Lynn y Wildavsky, 1999: 13).
Los estudios administrativos tradicionales en el mundo occidental
se inician con la teora tradicional de la Administracin Pblica, que
logra propagarse por medio del Derecho Pblico especficamente
el Derecho Administrativo y de la Ciencia Poltica en la Europa
Continental hacia finales del siglo XIX. En Norteamrica se divulg
un ensayo que public Woodrow Wilson en el ao de 1887, en el
cual se sugera que la Administracin Pblica deba ser estudiada
como una disciplina a travs de la Ciencia Poltica. Wilson expuso
all las siguientes consideraciones: en primer lugar, la Ciencia de
la Administracin es eminentemente prctica y su conocimiento
es indispensable; en segundo lugar, debe ser enseada en las
universidades y explicada para mejorar la organizacin y los mtodos
de trabajo de las oficinas pblicas (Cfr. Waldo, 1979: 85-95).
Con Wilson se pone tambin de manifiesto la llamada dicotoma
poltica-administracin, que durante muchos aos fue motivo de un
gran debate en cualquier cuestin sobre la Administracin Pblica,
generando una discusin estril en su seno por ms de cinco dcadas,
la cual, en nada contribuy al fortalecimiento de esta disciplina,
dado que se gast mucho tiempo en esta discusin dejando a un
segundo plano otras cosas importantes de la disciplina. Wilson
considera que
la poltica altera los fines de la Administracin Pblica e incluso
evita o desva su cumplimiento. () Respecto a la dicotoma
60
Orgenes y desarrollo de los estudios...
poltico-administrativa, puede sealarse que, por su insistencia
en ella, ha alcanzado rango de doctrina. De ah que llegara a
considerarse que la Administracin Pblica careca de objeto de
estudio y que nicamente deba estudiarse como medicina, es decir,
como conocimiento aplicado (Uvalles, 1997: 15-16).
Paralelamente a eso cabe destacarse que en el campo de la
Administracin Pblica tambin se dio un debate sobre la cuestin
metodolgica y la produccin de conocimientos en dicha disciplina.
En los Estados Unidos, hacia la dcada de los aos treinta, un grupo
de profesores, entre quienes se destacaban William Mosher, Robert
Mutchims y Luther Gulick, discutan acerca de la posibilidad de
generar nuevas estrategias, mtodos y tcnicas de investigacin que
sirvieran para producir conocimientos vlidos y utilizables en la
enseanza y capacitacin de los funcionarios pblicos al servicio de
la nueva realidad estatal. Posteriormente, despus de 1945 surge el
ya clsico debate entre los pensadores Robert Dahl, Herbert Simons
y Dwight Waldo.
Antes de la Segunda Guerra Mundial, los estudios administrativos
se concentraban fundamentalmente en cuestiones jurdicas dado
el predominio del Estado liberal, y la Administracin Pblica era
el instrumento para asegurar y garantizar la libertad individual
y la proteccin de los derechos de la propiedad. Bsicamente,
la accin gubernamental se concentraba principalmente en las
actividades legales y regulativas, de tal manera que los estudios y los
funcionarios de la Administracin Pblica tenan una formacin
jurdica. La postguerra no slo arroj un mundo bipolar, sino
nuevas concepciones sobre el Estado. Con la expansin del
Estado social y la creacin del Estado del bienestar se llega al fin
a la del Estado gendarme y se inicia la expansin y fragmentacin
de la Administracin Pblica, pasando principalmente a ser una
61
Wladimir Prez Parra
estructura ejecutante de un nuevo modelo social que garantiza la
cobertura social de sus ciudadanos y el desarrollo de los extensos
programas de asistencia social. Esta concepcin estatal hizo que las
configuraciones eminentemente jurdicas resultasen insuficientes y a
partir de esta nueva realidad mundial, el modelo econmico y social
emergente requera entonces de estudios y personal con capacidad
tcnica y organizativa capaz de disear, evaluar e implementar los
diferentes programas sociales que posteriormente se estableceran
como polticas pblicas.
El Derecho Administrativo monopoliz por largo tiempo los
estudios de la Administracin Pblica tanto en Europa como
en Iberoamrica. El continente europeo, por razones historia
est compuesto por sociedades con fuertes tradiciones estatales
y en nuestro continente tambin lo son por ser instituciones
coercitivamente hablando descendientes de las europeas, con lo cual,
en ambos casos, el mbito normativo pesa y prevalece. Una de las
razones ms poderosas por las que ha predominado en las instituciones
administrativas europeas el enfoque normativo, es por la evolucin que
ha tenido el Estado. Cuando este ltimo se somete a las normas y las
leyes hay un despunte de los estudios normativos sobre el resto de las
disciplinas, llegndose al caso de que algunas nacientes e incipientes
disciplinas desaparecieron por el destello de las investigaciones y
tratados jurdicos. Como ejemplo tenemos al de las Ciencias de la
Polica y las Ciencias Camerales, que sucumbieron y desvanecieron
por inviabilidad cientfica frente al Derecho Administrativo.
La ingenua identidad que se establece entre Estado y Derecho hace
que la actuacin administrativa se vea bajo el prisma del derecho
administrativo, predominante en Europa durante ms de cien aos,
62
Orgenes y desarrollo de los estudios...
si bien estos estudios jurdicos se producen en sus orgenes ms por
la necesidades prcticas de conocimiento y aplicacin de las leyes
que por una preocupacin terica. () La consecuencia es que al
no existir ms una ciencia que trate sobre la Administracin que
el derecho administrativo, se instaura en Europa un monopolio
jurdico sobre la materia que durara hasta despus de la Segunda
Guerra Mundial (Baena, 1996: 52-53).
En Estados Unidos, por cuestiones de ndole histrica y la forma
en que se fue configurando ese Estado, la sociedad de inmigrantes
que se estableci en esos territorios sin el apoyo oficial de la corona
britnica fue conformando su propia estructura organizacional hasta
desencadenarse como nacin. La Constitucin de Filadelfia de 1787
estableci un modelo de Estado liberal en el que no existen barreras
entre el mbito pblico y el privado, y de ah nace la relacin de
la Administracin Pblica norteamericana con las organizaciones.
() En los Estados Unidos de Amrica se mantiene la disciplina de
la Administracin Pblica como un rea independiente y separada
de los estudios legales, pero con un gran nfasis en su carcter
neutral y tcnico-gerencial, lo que tiende tambin a mantenerse
apartada de la Teora del Estado y de la Ciencia Poltica, cuando
sta comienza a desarrollarse como una disciplina acadmica a
principios del siglo XX (Ferraro, 2009: 31).
La separacin definitiva de la Administracin Pblica como
disciplina cientfica emprica del enfoque jurdico-normativo en
Europa se produce a mediados de los aos sesenta. Esta naciente
disciplina queda sujeta en su objeto de estudio con la Ciencia Poltica
y la Teora del Estado, y conviene dejar claro que esta disociacin
nace dentro del mismo Derecho Administrativo, en otras palabras,
los antecedentes de refundacin de la Ciencia de la Administracin
estn en el Derecho Administrativo.
63
Wladimir Prez Parra
Es curioso observar la evolucin de la produccin del Derecho
Administrativo con el desarrollo del Estado de Bienestar. En los
pases que no tenan un sistema democrtico y en aquellos en que
el Estado de Bienestar estaba asentado, siempre dentro de los pises
que siguen el modelo continental europeo del derecho, la tendencia
de los cultivadores del Derecho Administrativo era a traspasar las
fronteras del mtodo jurdico para realizar incursiones diletantes
en anlisis poltico y de gestin, lo que se ha denominado con
mucho acierto como il Diritto senza diritto (Baon, 1997: 19-20).
Autores europeos como Giannini (1965) y Debbasch (1972) (Cfr.
Debbasch, 1972) plantearon tambin la necesidad de constituir
una Ciencia de la Administracin independiente, distanciada
del Derecho Administrativo y metodolgicamente cercana a la
Ciencia Poltica o establecindose como parte de ella. Y por ltimo
destacamos la labor de la alemana Ranate Mayntz (1978), quien es
partidaria de refundar la Ciencia de la Administracin desde la
Sociologa Poltica, es decir, de constituir su base desde la Sociologa
y la Ciencia Poltica partiendo de los estudios sociolgicos de la
burocracia de Wax Weber (Cfr. Mayntz, 1994).
En Espaa se refunda la Ciencia de la Administracin a partir
de la labor del catedrtico Mariano Baena del Alczar, quien logra
incluir esta materia en el pensum de estudios de la primera universidad
espaola que imparte la carrera de Ciencia Polticas (nos referimos
a la Universidad Complutense de Madrid). De tal manera que la
Administracin Pblica en Espaa queda inmersa como una disciplina
social e histrica con un mtodo de estudio interdisciplinario, y tiene
por objeto de estudio las organizaciones pblicas y los grupos de poder
que la integran, quedando incluida dentro de la Ciencia Poltica
por ser la Administracin Pblica una organizacin investida por el
poder poltico. Es importante resaltar que Baena nos advierte que
64
Orgenes y desarrollo de los estudios...
la Ciencia de la Administracin no puede considerarse una ciencia
social convencional, sino un campo de estudio que maneja un objeto
cientfico en el cual coexisten las organizaciones pblicas y los grupos
de poder dominantes, y que, como ya dijimos, se caracterizan por su
interdisciplinaridad y su historicidad.
Esta completa organizacin, con su sistema de articulacin
especfica y sus grupos humanos que la dominan, es el objeto de
la llamada Ciencia de la Administracin. Debe advertirse desde el
primer momento que la Ciencia de la Administracin no es todava
una ciencia en el sentido convencional, ya que no existen en ella el
condicionante mutuo entre objeto y el mtodo que es caracterstico
de cada una de las ciencias tales como se entienden normalmente.
Por el contrario la Ciencia de la Administracin utiliza por el
momento, como veremos, mtodos y enfoques distintos, tomados
de las diferentes ciencias sociales, aunque no por ello se trata de
un estudio pluridisciplinario puro y simple. El fin perseguido por
esa llamada Ciencia de la Administracin es el conocimiento de
las Administraciones pblicas desde las ms amplias perspectivas,
teniendo en cuenta su situacin real y sus relaciones con el poder
y la sociedad (Baena, 1996: 30).
Espaa ha alcanzado un excelente desarrollo en los estudios de
la Administracin Pblica de la mano de la Ciencia Poltica en los
ltimos veinte aos, con lo cual no podemos dejar de mencionar a
universidades e institutos, as como los acadmicos y catedrticos
que han hecho posible tal realidad. La Universidad Complutense de
Madrid, el Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset
y la Universidad de Barcelona, por slo mencionar algunas, poseen
doctorados en al rea de Gobierno y Administracin Pblica de alta
calidad. En cuanto a investigadores consagrados se encuentran Rafael
Ban, Blanca Olias de Lima, Joan Subitats, Joan Prats i Catal,
Carles Ramio Mata y Manuel Villoria Mendieta, entre otros muchos
tantos que desde la academia y la consultora vienen investigando
65
Wladimir Prez Parra
y publicando excelentes obras de las cuales nos nutrimos los que
estamos comenzando el largo camino intelectual. Hoy, los espaoles
han superado con creces su aporte en el debate contemporneo sobre
la nueva concepcin de la Administracin Pblica.
Cuando empec mis labores de enseanza y consultora en Espaa,
me beneficiaba de algunas ventajas por ser un experto extranjero.
Y es que entonces en Espaa, poca gente tena una comprensin
profunda de lo que era la gestin pblica orientada por resultados.
Quienes la tenan estaban interesados en acceder a informacin
y estudios analticos sobre prcticas en el extranjero, algo a lo que
en principio yo saba responder. Mis patrocinadores tambin vean
til la posibilidad de traer, de vez en cuando, a algn acadmico
extranjero para participar en seminarios sobre modernizacin de las
administraciones pblicas porque, en el ao 2005, me parece que
ya no dispongo de una clara ventaja en mi condicin de experto
extranjero. Y no es porque mi capital intelectual haya disminuido,
sino porque lo que ha cambiado es Espaa. Y es que desde el punto
de vista acadmico Espaa cuenta con numerosos profesores bien
conocidos nacional y incluso internacionalmente en el campo de
la gestin pblica (Barzelay, 2007: 168).
En Iberoamrica, los estudios sobre la Administracin Pblica
no tienen el desarrollo alcanzado por Espaa, sin embargo, en las
ltimas dcadas han logrado ubicarse en un lugar importante en
la esfera mundial. El Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarrollo (CLAD), con su sede permanente en Caracas,
viene llevando a cabo una labor titnica para poner sobre el tapete
internacional el inters de Iberoamrica por impulsar los estudios
de la Administracin Pblica y su reforma. Observamos el aporte
de Nuria Cunill Grau de Chile; Mxico se destaca por su valiosa
contribucin de acadmicos como Omar Guerrero Orozco, Ricardo
Uvalles Berrones y el joven intelectual Rafael Martnez Pun, y
en Argentina contamos con Bernardo Kliksberg y Oscar Oszlank,
66
Orgenes y desarrollo de los estudios...
entre otros tantos acadmicos de primera lnea. Estos son slo una
pequea muestra de la cantidad y calidad de los investigadores que
han emergido en nuestro continente interesados en transformar
los saberes del mbito pblico. Iberoamrica va por los senderos
de nuevos derroteros en el impulso por reivindicar los estudios y
la reforma de la Administracin Pblica. Nuestras universidades
han ampliado las ofertas de dichos estudios, logrando trascender
los espacios de la discusin acadmica y ahora se han dirigido a
aquellos sectores que de alguna manera tienen un compromiso
con la sociedad. Las alteraciones en la relaciones de poder y en las
estructuras de decisin poltica mundial han impulsado una nueva
forma de gobernar y, por consiguiente, de innovacin institucional.
En otras palabras, estamos en tiempos de las transformaciones de
nuestras administraciones pblicas y Amrica Latina no escapa a
esta nueva realidad.
67
La relacin de la Administracin
Pblica con la Ciencia Poltica
y otras disciplinas sociales

La relacin de la Administracin...
La Administracin Pblica como disciplina cientfica social tiene
muchos temas y tpicos importantes, pero uno de los antiguos y por
consiguiente ms importante es en torno a su relacin con la Ciencia
Poltica. Los acadmicos no han rehuido el debate, que muchas
veces se ha tornado candente, pero para llegar a la raz de dicha
relacin, que siempre se ha considerado tensa, hay que remontarse
a los orgenes y la evolucin de cualquier disciplina. Entre la
Administracin Pblica y la Ciencia Poltica hay una dicotoma que
vamos a desarrollar ms adelante, y que se va renovando a medida
que van pasando los aos dependiendo tambin en gran medida
de por qu en unos pases ms que en otros se ha dado mayor
importancia a esta bifurcacin (Harry, 1999: 9).
Entre decisin y ejecucin hay una relacin de dependencia
inseparable, en otras palabras, entre el poder y su ejercicio no hay
separacin, con lo cual queremos decir que entre la poltica y la
administracin hay y existen unas relaciones colindantes y de tutelas.
La historia reciente nos da los argumentos para poder afirmar lo
dicho anteriormente, y es que el desarrollo de la ciencia poltica y de
la Administracin Pblica instruyen la intercalacin de los enfoques
amalgamados en una sola y que forman parte de la investigacin
actual, la accin del buen gobierno (Ban, 1997: 17-18).
En las Ciencias Sociales es usual la diversidad de enfoques, de ah
que sea difcil su construccin sin la contribucin conjunta de diversos
71
Wladimir Prez Parra
puntos de vistas que la conviertan de manera obligada en disciplinas
imbricadas entre s; por tanto, sera tambin imposible la edificacin
de los aspectos tericos si no se hilvanan de manera convergente las
diferentes perspectivas terico-metodolgicas. La ciencia poltica y de la
Administracin Pblica como ciencia social tampoco escapa de esta
realidad: el contexto social y poltico es el encargado de imponer en
esta ciencia los diversos enfoques, y stos, partiendo de la especificidad,
logran ir ms all de sus fronteras y la convierten en una disciplina
de amplio espectro, capaz de dar repuestas a los diversos cambios que
actualmente ocurren en el mundo.
En cuanto a los estudios de las administraciones pblicas queremos
reivindicar la ciencia poltica como disciplina matriz y reconocer que
la Administracin Pblica es una subdisciplina de la Ciencia Poltica.
() la Administracin Pblica se ha convertido en un rea reconocida
de inters especializado, ya sea como subespecialidad de las ciencias
polticas o como una disciplina autnoma (Heady, 2000: 33). Van
varias dcadas de discusiones tanto en el desarrollo y alcance de la
administracin como de su estudio, con lo cual no se ha podido llegar
a un consenso, pero en lo que s ha llegado a coincidir es en que la
Administracin Pblica se halla en un ambiente poltico, en el cual se
ocupa principalmente de poner en prctica resoluciones de polticas
pblicas que previamente han sido tomadas por los que tienen el
poder de decidir en el sistema poltico (Heady, 2000: 34).
Encontrar un enfoque unidireccional de la Administracin
Pblica no es nada fcil, y se hace difcil por su caracterizacin
de institucin al servicio pblico, que la vincula no slo con las
estructuras de poder donde entra de forma natural la Ciencia
Poltica, sino tambin con los diferentes intereses que se entrecruzan
72
La relacin de la Administracin...
y en los que entran en juego otras disciplinas, convirtindose as la
administracin en una pluralidad disciplinaria.
La Administracin Pblica debe ser entendida de dos formas: la
subrayada con mayscula para definir su campo de estudio; y la otra
en minscula para definir la actividad o el oficio. Sea como fuere, lo
cierto es que la Administracin, desde el punto de vista funcional
es analizada por muchos especialistas del Derecho Pblico a travs
del Derecho Administrativo, de la Economa, de las Ciencias
Empresariales, de la Sociologa, de la Teora de la Organizacin,
e incluso hasta una rama de la Geografa como la Geografa de la
Administracin, y, obviamente, la Ciencia Poltica. Por mucho que
intenten los politlogos reivindicar la exclusividad de los estudios
administrativos, eso no significa encerrarse en esa exclusividad ni,
mucho menos, negar las posibilidades de su crtica, habida cuenta
de la gran variedad de funciones y responsabilidades propias de las
administraciones, que la convierten en un oficio interdisciplinario.
Pero el protagonismo de las administraciones como instituciones
que actan dentro del sistema poltico y del Estado le dan un
carcter de naturaleza poltica, con lo cual, la Ciencia Poltica no
pasa desapercibida dndosele un abordaje desde una aproximacin
politolgica sin dejar de lado a las otras disciplinas sociales. Tanto
es as, que estn los investigadores que ubican a la Administracin
Pblica como una subdisciplina de la Ciencia Poltica.
La Ciencia de la Administracin es una importante sub rea de la
Ciencia Poltica. Al definirla, constantemente aparecen expresiones
como el estudio de los acuerdos institucionales para la previsin
de servicios pblicos o el estudio de las burocracias pblicas. El
anlisis de las instituciones es, sin duda alguna, su caracterstica
73
Wladimir Prez Parra
clave, hasta el punto de que sus crticos se lamentan de la naturaleza
descriptiva y formal de esta materia (Rhodes, 1997: 62).
Como complemento final en este apartado podemos aseverar que
la Ciencia de la Administracin cuenta con disciplinas cientficas
que podemos considerar catalizadoras, el Derecho Administrativo, la
Sociologa, las Ciencias Empresariales, la Teora de la Organizacin,
la Economa y especialmente la Ciencia Poltica, han influido en
sus distintas perspectivas. Sin embargo de las antes mencionadas
disciplinas, la ciencia poltica es la que mayor influencia ha tenido
desde su reinvencin, dado la naturaleza poltica que tiene la
Administracin Pblica.
La ciencia poltica es la disciplina que, desde nuestra posicin, tiene
una mayor relacin con la ciencia de la administracin, llegando
al punto en que, tanto a nivel conceptual como institucional, la
ciencia poltica se convierte en la ciencia comn de la cual depende
la ciencia de la administracin. A pesar de todo, la ciencia poltica
tuvo poca influencia sobre la ciencia de la administracin ms
clsica. Pero la evolucin de la ciencia poltica y de la ciencia de
la administracin ha facilitado este encuentro. Por una parte, la
ciencia poltica ha vivido durante mucho tiempo de espalda a la
realidad administrativa, de espalda a los productos del poder. La
preocupacin esencial de la ciencia poltica fue el estudio de la
formacin del poder, su legitimacin y su estructura interna, y
no tanto cmo se ejerca ese poder o qu efectos tena sobre la
estructura social (Ramio, 2000: 27).
74
El debate entre la Administracin Pblica
y la Ciencia Poltica: el origen
de las Polticas Pblicas
El debate entre la Administracin Pblica ...
Lo que ms se ha cuestionado a la Administracin Pblica
y que ha impedido su desarrollo, sobre todo en las universidades
es su identidad vacilante como campo de estudio, lo cual ha
redundado en su viabilidad como profesin. Es una disciplina
que se encuentra en una encrucijada entre la Ciencia Poltica, el
Derecho y la Administracin. La Ciencia Poltica est considerada
de manera indiscutible como su ciencia madre, pero est an en
disputa quin es su padre, si es el Derecho o la Administracin de
Empresas. En Europa, por ser una sociedad con una fuerte tradicin
estatal, no est en discusin, fue el Derecho quien la apart de la
Ciencia Poltica, tambin el que la adsorbi y la convirti en una de
las ramas del Derecho Administrativo, mientras que en los EE UU,
en donde tambin surge de la Ciencia Poltica, la Administracin
Pblica se refugia en la Administracin Cientfica, lo cual le permiti
su desarrollo pero le impidi su consolidacin como disciplina
autnoma, dado que qued en el limbo por no tener identidad
propia, pues la comunidad acadmica de las escuelas de negocios
nunca la consider una de sus subdisciplinas, pero tampoco le
impidi su avance, y eso, en lugar de afectarla, ms bien la benefici,
ya que pudo progresar de forma autnoma.
Desde los aos treinta hubo una relacin tensa entre la Ciencia Poltica
y la Administracin Pblica en los EE UU, considerada mayormente
como una tensin ms creativa que destructiva. Las investigaciones
que se beneficiaban con becas, contratos para consultoras y suficiente
77
Wladimir Prez Parra
matrcula estudiantil eran lideradas por la Administracin Pblica.
Esto se mantuvo hasta los aos cincuenta, cuando como producto
de los cambios que se generan en la sociedad estadounidense por el
incremento de la tensin producto de la guerra fra y su protagonismo
por convertirse como la primera potencia mundial, surgen nuevos
desarrollos y necesidades polticas. La Administracin Pblica no
supo ni pudo interpretar estos nuevos desarrollos, enfrascada en ser
una disciplina ms prctica que terica, y su afn de distanciarse de la
Ciencia Poltica le imprimi una concepcin tecnicista devastadora en
su afianzamiento como disciplina y como profesin.
Desde el punto de vista intelectual, los principios de la
administracin uno de los pilares conceptuales del campo haban
sido demolidos por los autores de fines de los aos cuarenta (Dahl,
1947, pp. 1-11; Simon, 1946, pp. 53-67; 1947, pp. 201-204; 1947;
Waldo, 1948) y la administracin pblica como empresa acadmica,
inici una prolongada espiral descendente que dur hasta muy
entrados los aos sesenta (Henry, 1999: 46).
En cuanto a la dicotoma entre la poltica y la administracin,
a partir de 1952, con la llegada de los republicanos se comienza a
cuestionar este concepto, parecan dos fieras en jaulas distintas que
no podan estar juntas. La administracin no poda mezclarse con
la poltica, deba ser neutra e independiente de la poltica. Pero la
realidad poltica era otra, el argumento de que los burcratas deban
ser neutrales se caa por s mismo, era insostenible en el tiempo.
Previamente, ya autores como Fritz Morstein Marx (1946) y Gaus
(1950) expresaron sus inquietudes de la poca validez de esa dicotoma
y defendieron el carcter poltico que por su propia naturaleza
tena la Administracin Pblica, defendiendo que una teora de
la Administracin Pblica tambin era una teora de la poltica.
Para 1955 se presenta un informe federal por la Commission on
78
El debate entre la Administracin Pblica ...
Organization, denominado Personnel and Civil Service, en el cual
se defienden y propugnan las relaciones que deben existir entre los
elaboradores de las polticas y los ejecutores, es decir, que aquellos
que elaboren las polticas debe ser los miembros del partido ganador,
y los que la ejecuten son los funcionarios de carrera, que no deben
militar en ningn partido, y que son los encargados de que exista
la continuidad administrativa.
A pesar de la fuerte influencia que tuvo en la Administracin
Pblica la Administracin Cientfica, no pudo borrar el origen poltico
de la primera, sobre todo en la difusin de los valores democrticos,
la participacin poltica, la igualdad ante la ley y los procesos legales.
Estos orgenes politolgicos de la Administracin Pblica son los que
dan una proporcionada visin filosfica y normativa muy necesaria,
dado el mbito pblico en que se desenvuelve, sin la cual, la visin
empresarial y de negocios habra acabado con la Administracin
Pblica. Pero, no todo es negativo, dado que esta influencia de
las escuelas de negocio dio una perspectiva a la Administracin
Pblica hacia la gerencia. Hoy da, la teora de la gestin, tambin
denominada por Henry Mintzber la poltica de la gestin, la
cual l la considera como oveja negra de las escuelas empresariales
(Cfr. Mintzber, 1999: 11), est proporcionando un gran aporte a la
solucin de los problemas en lo concerniente a la ineficiencia y la
ineficacia administrativa del Estado.
Los aos sesenta fueron cruciales tanto para la Ciencia Poltica
como para la Administracin Pblica; la primera se encontraba en
una crisis de identidad y viabilidad, y la segunda estaba reafirmado
su campo de estudio. En fin, eran tiempos de cambios para ambas
disciplinas, los cuales dieron origen a los estudios de la llamada
79
Wladimir Prez Parra
ciencias de las polticas, que posteriormente conoceramos como
polticas pblicas.
El subcampo de la poltica pblica, o de los estudios de las
polticas, empez a formarse durante el mismo periodo en que la
administracin pblica estaba reafirmando su identidad como un
campo. La administracin pblica ha definido su identidad como
distinta de la ciencia poltica y de la administracin, pero no ocurri
lo mismo con la poltica pblica, que sigue teniendo partidarios
provenientes de la ciencia poltica y de la administracin pblica
(Henry, 1999: 48).
Las ciencias de las polticas pblicas o polticas pblicas, como
generalmente se las conoce, nacen en los Estados Unidos despus
que la Ciencia Poltica incorpora elementos y concepciones
descriptivas y explicativas en el anlisis de los fenmenos
polticos individuales y colectivos. Esto ocurri por los aos 50.
A esto hay que agregar el impulso que les dieron los estudios del
politlogo Harold Lasswell (1902-1978), quien logr incorporar
los conocimientos de la Ciencia Poltica en el manejo del
gobierno. Fundamentalmente, la idea era mejorar el desempeo
administrativo para que diera como resultado una buena accin
de gobierno, pero para que esto pudiera ser factible habra que
hacerse a travs de una nueva disciplina cientfica, denominada
ciencias de las polticas (policy sciences).
La poltica pblica surgi como un subcampo de la Ciencia
Poltica, en parte por ese enfrentamiento que exista entre madre
e hija, es decir, entre la poltica y la Administracin Pblica, se
vea que la primera no se interesaba para nada en los asuntos de
gobierno ni de la burocracia, as pues, la segunda se separ de
la Ciencia Poltica en su afn por encontrar su propio campo
80
El debate entre la Administracin Pblica ...
de estudio. Pero a esto hay que agregar algo, y es que la Ciencia
Poltica necesitaba renovarse para ponerse a tono con los nuevos
tiempos que se avecinaban.
La Ciencia Poltica se convertira, segn Lasswell, en una ciencia
tributaria de las ciencias de las polticas, al igual que lo haran las
dems ciencias sociales, y brindara sus elementos metodolgicos
y conceptuales para el estudio del Estado y la poltica. As, las dos
disciplinas compartiran el mismo objeto de estudio, pero con
objetivos diferentes que las haran complementarias: la Ciencia
Poltica se encargara de estudiar el es (lo positivo) y las ciencias de
las polticas el cmo y el para qu (una combinacin entre lo positivo
y lo normativo o prescriptivo). Por este hecho, los dos campos del
conocimiento se encontraron separados durante tantos aos y
slo llegada la dcada de 1980, el estudio de las polticas pblicas
hizo su arribo a la Ciencia Poltica. En la actualidad, las polticas
pblicas se han establecido como una subdisciplina en la Ciencia
Poltica. stas comenzaron a ser nombradas en espacios pblicos
y acadmicos en Estados Unidos, Francia y Espaa, especialmente
por las agencias multilaterales y de desarrollo como el Banco
Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y
actualmente se han extendido a las mltiples disciplinas sociales,
las cuales ven en este campo mucho por decir y hacer (Valencia
y lvarez, 2008: 96).
Desde sus orgenes, la poltica pblica es el sentido prctico de
la Ciencia Poltica, es la abstraccin de lo celestial a lo terrenal, es
la concrecin del mundo de las ideas al mundo de las realidades, es
interesarse por los asuntos cotidianos del Gobierno, es ver al Estado
y sus instituciones hacia adentro, en un sentido que va dirigido
ms a lo funcional y menos a lo abstracto. En pocas palabras, es la
Ciencia Poltica aplicada.
La poltica pblica viene a ser la bisagra entre la Ciencia Poltica
y la Administracin Pblica, separadas desde hace dcadas porque
cada una haba tomado caminos distintos. Las polticas pblicas han
81
Wladimir Prez Parra
logrado unir de alguna manera dos disciplinas que nunca debieron
separarse. Muchos investigadores afirman que este campo de estudio
se encontraba en medio de un debate hoy da considerado estril, en
el cual se han gastado toneladas de tinta y papel cuando la realidad
histrica ha sido diferente, nunca hubo dicotoma real entre la
poltica y la administracin, ambas son necesarias y complementarias,
y ninguna de las dos puede existir sin la ausencia de la otra.

Es probable que el primer reconocimiento formal, por parte de los
politlogos, de la importancia de la poltica pblica haya sido una
pequea reunin celebrada en 1965 con los auspicio del Committee
on Governmental and Legal Processes del Social Science Research
Council. De esa reunin surgi un consenso en el sentido de
que la pregunta ms urgente era: Cules son los conocimientos
y las obligaciones profesionales de los politlogos para estudiar,
evaluar y formular recomendaciones acerca del contenido de la
poltica pblica? En 1966 y 1967 se celebraron dos conferencias
patrocinadas por el comit sobre el mismo punto, y al ao siguiente
se publicaron los ensayos presentados en ellas (Henry, 1999: 48).
Como afirmamos anteriormente, la poltica pblica viene a ser
una especie de bisagra entre la Ciencia Poltica y la Administracin
Pblica, que vienen separadas y por senderos distintos desde
Woodrow Wilson y profundizadas en los tiempos de Luther
Gulick. La Ciencia Poltica, para superar su estancamiento y ponerse
a tono con la realidad por los fenmenos polticos que venan
sucediendo, desarrolla las ciencias de las polticas. Con este avance
cientfico se reivindica de alguna manera el rea gubernamental que
aos atrs haba dejado de estudiarse. El estudio de la estructura y
funcionamiento gubernamental dentro de la Administracin Pblica
tampoco estaba bien dirigido, muy por el contrario, estaba siendo
seriamente cuestionado por su carcter tcnico y prctico carente de
elementos tericos que le dieran sustento acadmico. Este debate sobre
82
El debate entre la Administracin Pblica ...
la Administracin Pblica de manera recurrente se vuelve a producir,
no hay lugar para seguir perdiendo el tiempo en este asunto, si sta en
definitiva debera ser poltica o tcnica. Lo que sucede ahora es que
ambas disciplinas empiezan a perfecionarse, cada una por su camino,
y con sus propias polticas pblicas. Por un lado est la rama conocida
como la sustantiva derivada de la Ciencia Poltica, que es ms emprica,
y por el otro est la terica surgida del seno de la Administracin
Pblica, que logra embarcarse en esta empresa acadmica para no
ser arropada y sacada del juego por la Ciencia Poltica. Nuevamente
se enfrascan en un debate separatista que al fin y al cabo ha sido ms
beneficioso que perjudicial en el campo cientfico, dado que hoy
podemos decir que las polticas pblicas tienen teora y prctica gracias
a la pugna entre la Ciencia Poltica y la Administracin Pblica.
Cabe afirmar que el subcampo de la poltica pblica se ubica en
medio de dos ramas intelectuales cada vez ms separadas. Una
de ellas es la rama sustantiva. El modo dominante de la poltica
pblica como subcampo de la ciencia poltica ha sido siempre el
de los temas sustantivos: lo que Ranney llama contenido y lo
que aos atrs llamara Herbert Simon prescripcin de polticas
pblicas La otra rama de la poltica pblica, menos frondosa
pero todava flexible, es la terica Los investigadores de la poltica
pblica que se identifican primordialmente con la ciencia poltica
parecen ser aquellos que trabajan sobre todo en la rama sustantiva
del subcampo (la poltica de algo), mientras que quienes se
identifican con la Administracin Pblica parecen encontrarse
ms frecuentemente en su rama terica y se preocupan ms por
los problemas del diseo de la investigacin, la eleccin pblica,
la planeacin estratgica, la implementacin, la organizacin, la
evaluacin de programas, la eficiencia, la eficacia, la productividad
y las cuestiones de la poltica pblica que se relacionan slo
incidentalmente con cuestiones de sustancia y contenido. Las
diferencias de estos dos enfoques se asemejan a las diferencias
existentes entre el campo de la Administracin Pblica y la ciencia
poltica: los estudiosos de la Administracin Pblica han preferido
siempre el anlisis de las cuestiones de poltica pblica relacionadas
con la accin bien informada en oposicin a un entendimiento
intelectualizado de los asuntos pblicos (Henry, 1999: 49-50).
83
Wladimir Prez Parra
La Administracin Pblica ha venido ganado la batalla a la Ciencia
Poltica con respecto a su enfoque, ms til y de mayor proyeccin,
aunque es de la Ciencia Poltica de donde nacen las polticas pblicas,
pero el mtodo impulsado por ella, como es el sustantivo se considera
demasiado aterico y ha quedado demostrado que es poco sostenible
en el tiempo, dado que se limita slo a la aplicacin y puesta en
prctica, pero sin ninguna discusin terica que pueda dar lugar a
alguna teora til para saber enfrentar los problemas y las necesidades
que cada da van apareciendo en la ciudadana.
Uno de los logros ms notables de la administracin pblica en
su nuevo paradigma consciente (segn la expresiva descripcin
de Dwight Waldo, 1979) es que haya motivado a muchos de sus
investigadores ms jvenes a elaborar teoras acerca de la poltica
pblica que se pueden utilizar: teoras que podran ayudar a los
practicantes de todos los campos de la poltica pblica. Esta rama
de la poltica pblica debieran estimularla con particular atencin
los profesionales de la Administracin Pblica, porque es la rama
terica del subcampo que probablemente contribuir en mayor
medida al campo ms amplio de la Administracin Pblica (Henry,
1999: 49-50).
Pero no hay de qu preocuparse por el hecho de que la batalla, por
ahora, la est ganando la Administracin Pblica frente a su madre,
la Ciencia Poltica, porque, al fin y al cabo, la una nunca podr
existir sin la otra. Es ms, la Administracin Pblica es poltica por
naturaleza, y existe una relacin de fuerza que se condensa dentro
de la estructura administrativa del Estado, y la Ciencia Poltica
tiene su razn de ser en el Estado y sus instituciones, pero quien
da operatividad y funcionamiento al Estado es la Administracin
Pblica. De tal manera que la Administracin Pblica, por su
razn poltica, es imprescindible para el Estado, dado que se podra
prescindir de otras organizaciones como, por ejemplo, los partidos
84
El debate entre la Administracin Pblica ...
polticos, pero jams se podr prescindir de la Administracin
Pblica por ser sta el ala instrumental y fundamental para echar a
andar cualquier programa poltico. Y si ah vamos, en el supuesto
caso de una destruccin del Estado por medio de revoluciones se
podra abolir cualquier vestigio estatal, llegndose incluso a pensar
en establecer una sociedad sin gobierno en la que slo existiera
una categora de un pueblo gobernado por s mismo sin ninguna
autoridad constitucional, pero jams se podr prescindir de la
Administracin Pblica.
No es difcil que, cuando de buscar algn ente sin administracin
se trata, se piense inmediatamente en la anarqua. Es de tal modo
por ser clebre por su repulsa al Estado, al gobierno y al derecho. Y,
sin embargo, no rechaza a la administracin (Guerrero, 2010: 107).
85
El neoinstitucionalismo
El neoinstitucionalismo
Las instituciones polticas han ocupado un lugar central en mayor
o menor medida dentro del mbito social, y en ese mismo espacio
han sido objeto de estudios y de elaboracin por diversas disciplinas,
entre la que se destaca la Ciencia Poltica y la Administracin Pblica.
Esto evidencia la relevancia del institucionalismo como enfoque
para el estudio y el anlisis de la estructura de la democracia y de su
sistema poltico. En tal sentido, no se podra desconocer el inters
por las instituciones, y ahora se puede notar con el aumento de las
investigaciones y los tratados enmarcados dentro de esa tendencia.
Estamos en la era del relanzamiento de los estudios de
las instituciones desde una nueva perspectiva denominada
neoinstitucionalismo. El institucionalismo clsico cedi su espacio
analtico, siendo sustituido, ya que era un enfoque que se basaba
en un excesivo formalismo y legalismo, influenciado por el derecho
y la filosofa de corte positivista y organicista, lo que le ocasion
fuertes crticas por parte de los conductistas, dado que dicho enfoque
se limitaba a tratar de dar repuestas a la complejidad social sin
lograrlo, al tiempo de que no aportaba soluciones ante las crecientes
demandas desde la sociedad hacia las instituciones.
As, el excesivo formalismo y legalismo del viejo institucionalismo
exclua a los actores sociales y polticos del anlisis cientfico de
la realidad institucional, y por idntica razn, importaba poco la
incidencia de las respuestas institucionales en cada uno de esos
89
Wladimir Prez Parra
actores, ya que sus respuestas son autoritativas y se legitiman a travs
de las meras reglas procedimentales. Va de suyo que dichas reglas,
como instrumentos al servicio de un modelo de legitimidad ya
agotado, no podan dar respuestas a las nuevas, diversas y crecientes
complejidades de la administracin.
Importa resaltar que, a nuestros efectos, entendemos por
legitimidad
la capacidad del sistema (institucional) para engendrar y mantener
la creencia de que las instituciones polticas existentes son las ms
apropiadas para la sociedad. Cuando se pregunta por la legitimidad
de un orden poltico, no basta con establecer la existencia de una
obediencia habitual, entendida como una regularidad emprica en
la que los individuos actan en consonancia con lo prescrito por
el orden. El uso del concepto legitimacin remite a un proceso
donde aquellos que detentan el poder poltico buscan obtener
un consenso que asegure la obediencia habitual, tanto de los
individuos que conforman su cuadro administrativo [yo cognitivo
del administrador], como en general de todos los que se encuentran
vinculados a ese poder (Serrano, 1994: 11).
Es decir, las referidas instituciones (incardinadas desde la perspectiva
del viejo institucionalismo) no tenan capacidad de respuestas, con
lo cual se evidenci y se propici, desde su esquema de actuacin
tradicional y anquilosado, un agotamiento de los regmenes polticos
y de las constituciones, que resultaban doblemente petrificadas por
una actuacin administrativa cuya transformacin no ordenaban:
petrificadas por anidar concepciones del Estado y de la sociedad
ya superadas, y petrificadas por amparar, desde esas concepciones,
esquemas de actuacin administrativa en completo divorcio con las
demandas de la sociedad. De tal suerte que el deber ser jurdico
90
El neoinstitucionalismo
de la actuacin administrativa quedaba al desnudo al momento de
contrastar con la realidad social, y eso contribuy al cuestionamiento
de los estudios polticos tradicionales de la poca.
En efecto, aqul deber ser qued completamente deslegitimado
en la ordenacin de fines y valores administrativos al resultar
desvinculado de una sociedad que no terminaba de cosmovisionar las
nuevas exigencias en la ordenacin de fines y valores desde la actuacin
parlamentaria y menos an desde la propia Administracin mediante
la adaptacin de su actuar administrativo a las nuevas exigencias. stas,
adems de demandar la diversificacin de los esquemas de regulacin
y control estatal a travs de su Administracin, suponan, como en
efecto ocurra, una sociedad completamente distinta a la regulada por
una Administracin formalista y legalista cuyo esquema resulta, por lo
dems, inviable en el nuevo contexto social (de mayor complejidad y
variedad) para conseguir los objetivos de una buena administracin.
La Administracin, en el cumplimiento de sus tareas de regulacin
y control, en mltiples aspectos no depende de intervenciones en
sentido tcnico-jurdico. () La moderna prctica administrativa
<<presenta un grado de complejidad, de dependencia de la situacin
y de incertidumbre tan alto, que no cabe nunca anticiprsele en el
pensamiento de forma completa y, en consecuencia, tampoco se
le puede predeterminar normativamente de forma concluyente.
Aqu fracasa, por tanto, en buena medida el tipo clsico de norma
del programa condicional que, en relacin con la materia de
que se tratase, enumeraba las condiciones bajo las que el Estado
estaba facultado para intervenir y, al referirse a las consecuencias
jurdicas, determinaba a qu medidas poda recurrir el Estado
(Habermas,2000: 516-517).
Y es que, efectivamente, el institucionalismo clsico haba
perdido toda virtualidad para dirigir la sociedad y sus demandas
91
Wladimir Prez Parra
administrativas, al extremo de que los gobiernos y el estudio de las
instituciones se quedaron fosilizadas en la concepcin orgnica de las
instituciones y en las meras formas del poder, sin darse cuenta de que
la complejidad y diversidad de la sociedad experimentaban cambios
ostensibles que demandaban modificaciones en los enfoques para
abordar los problemas y dar cuenta adecuada de ellos.
La comparacin entre gobierno era excesivamente formalista a la
hora de abordar las instituciones polticas; no tena conciencia
de la complejidad de los acuerdos sociales informales ni el papel
de stos en la formacin de decisiones y en el ejercicio del poder;
era insensible a los condicionantes polticos del comportamiento
poltico y descriptiva, en vez de centrarse en la solucin de los
problemas o tener un mtodo analtico; no tena en cuenta ni
hiptesis ni verificaciones y que, por lo tanto, era incapaz de
formular una teora poltica dinmica de tipo comparativo. En
pocas palabras, el estudio de las instituciones no era conductista. Se
centraba en el Estado cuando lo que estaba de moda era que la
ciencia poltica adoptara una perspectiva centrada en la sociedad
(Rhodes, 1997: 59).
Vivimos tiempos en los cuales se destaca tambin la explicacin
del fenmeno del Estado como una institucin poltica, basndose
en los conceptos de organizacin y ordenacin y partiendo del
anlisis de sus relaciones con la sociedad. Estos vnculos fueron
cobrando importancia en la medida que la economa se fue
fortaleciendo en el mbito pblico, con lo cual, aunado a otras
tantas cuestiones, el Estado se fue consolidando en el mbito social
y resultaba importante y necesario que interviniera en la sociedad
ms all de las funciones de orden interno, de administracin de
justicia y de seguridad exterior. Ahora, el Estado pas a ser un ente
interventor que asumi la tutela de la economa y su objetivo vendra
a ser la ampliacin o la obtencin del bienestar colectivo.
92
El neoinstitucionalismo
Cuando la estabilidad poltica se ha conseguido y el progreso
econmico ha permitido un sustancial y evidente aumento del
nivel de vida, la sociedad demanda del Estado algo ms que
su preocupacin econmica y es su preocupacin social: el
reconocimiento, primero, de determinados derechos sociales,
cuyo nmero ir aumentando paulatinamente, y la repuesta,
despus, a tales exigencias bajo la forma de prestacin directa que
produce no slo una intensificacin de la penetracin reciproca
Estado-sociedad, sino tambin y simultneamente un crecimiento
desmesurado del Estado prestador (Dez Moreno, 2004: 56).
Entre el Estado y la sociedad ha habido una relacin fundamentada
a menudo en la contradiccin, dado que los seres humanos parten
de un hecho contrapuesto entre s, es decir, entre los que quieren
ejercer el dominio del mundo exterior y los seres limitados que
no poseen la fuerza, el conocimiento ni el tiempo ms all de lo
inmediato. La contradiccin se fundamenta entre la individualidad
y la pluralidad, resaltndose as la impotencia individual, con lo
cual, las diferencias no pueden ser dilucidadas sino dentro de una
comunidad que aporte las soluciones mediante la trascendencia
frente a (o sobre los) referidos individuos y se cree una institucin que
sera un rbitro con personalidad propia. Esta comunidad, no slo
puede disipar las diferencias entre los individuos, sino que tambin
se le encomienda impulsar el desarrollo. Se establece una relacin
dentro de esa comunidad entre el sujeto y el objeto, es decir, entre
lo personal y lo impersonal, surgiendo as una contradiccin Estado-
sociedad que se manifiesta en la supremaca de aqul sobre sta.
El Estado es la personalidad de la comunidad y tiene como fin
su supremo desarrollo. Pero como el Estado est compuesto de
individuos el grado de desarrollo de stos se convierte en desarrollo
de aqul, por lo que para que el Estado desarrolle su personalidad
ha de desarrollar simultneamente la de los individuos que la
componen. Este desarrollo slo puede tener lugar haciendo
93
Wladimir Prez Parra
participar a los individuos en la personalidad misma del Estado y,
concretamente, en los momentos que la integran: en su voluntad
(constitucin del Estado) y en su actividad (administracin del
Estado) (Dez Moreno, 2004: 57).
A pesar de ser el Estado una necesidad social, tambin es visto
como una amenaza, por lo cual, la sociedad ha buscado por medio
de las instituciones (legalidad-ordenamiento) y la movilizacin
(democracia) ejercer alguna influencia en la autoridad del Estado
establecindose as una relacin de subordinacin vertical del Estado
como ente gobernante hacia la sociedad como objeto gobernado.
La democracia y el imperio de la legalidad pueden verse como dos
medios distintos para superar la contradiccin inherente entre
Estado y sociedad. La formacin del Estado es necesaria para la
sociedad, pero tambin representa una amenaza. El imperio de la
legalidad pretendi reducir la autoridad del Estado, mientras que la
democracia intent movilizar a la sociedad al ejercer la autoridad del
Estado. Esta contradiccin entre Estado y sociedad debi hacerse
sentir poderosamente en los siglos posteriores al Renacimiento
(Sejersted, 1999:157).
Como necesidad social, el Estado surge para asegurar a los
individuos la igualdad en sentido material, teniendo el deber
y la obligacin de atender dentro de las relaciones de poder las
desigualdades sociales mediante la garanta de prestaciones bsicas
a los ms dbiles socialmente, de tal manera que eso sera la
estatizacin de la sociedad o la socializacin del Estado, reforzndose
con ello an ms la relacin Estado-sociedad y manteniendo el
primero su supremaca sobre la segunda. En tal sentido estamos ante
la expresin del conjunto de acciones y de garantas prestacionales
otorgadas por el Estado a la sociedad, esto es, el Estado social.
El moderno Estado social, que se caracteriza por la regulacin
94
El neoinstitucionalismo
y conduccin de los procesos sociales a travs de intervenciones
realizadas mediante leyes-medidas y una administracin prestadora
de servicios (Parejo, 1983: 31).
Los cambios acelerados que han ocurrido en el mundo en los
ltimos aos han instaurado una nueva relacin entre el Estado
y la sociedad, instituyndose una reciprocidad que gira de forma
ms horizontal, y eso se debe en parte a que el Estado ha perdido
terreno y poder de influencia frente a la sociedad civil, y sta, a su
vez, detenta mayor autonoma de accin.
La Sociedad Civil sera aquel agregado de instituciones cuyos
miembros participan en un conjunto de actividades no estatales
produccin econmica y cultural, vida domstica y asociaciones
de ayuda mutua, y que aqu preservan y transforman su identidad
ejerciendo todo clase de prestaciones o controles sobre instituciones
del Estado () denota un entramado de instituciones sociopolticas
que incluye: un gobierno (o Estado) limitado, que opera bajo el
imperio de la ley; un conjunto de instituciones sociales tales como
mercados (u otros rdenes espontneos extensos) y asociaciones
basadas en acuerdos voluntarios entre agentes autnomos, y una
esfera pblica, en la que los agentes debaten entre s, y con el
Estado, acerca de los asuntos de inters pblico, y se comprometen
a actividades pblicas (Villoria, 1996: 93-94).
Esa mayor autonoma de accin permite a la sociedad civil ejercer
mayor control hacia las instituciones y, en no pocas ocasiones,
ejercer poderes paraestatales que irrumpen contra la capacidad
del Estado para establecer imperativamente las polticas y la accin
administrativa, toda vez que las contingencias, al ser determinadas
y desreguladas por la sociedad del riesgo y sus implicaciones,
no pueden ser taxativa y previsiblemente normadas de forma
prescriptiva.
95
Wladimir Prez Parra
El Estado est crecientemente implicado en la produccin de
nuevos riesgos determinados por la ciencia y la tcnica, ya sea de
forma activa, ya sea por omisin. () En general, los problemas de
la sociedad del riesgo plantean exigencias bien arduas tanto a la
capacidad analtica y a la capacidad de pronstico y previsin de los
expertos, como a la capacidad de elaboracin, a la disponibilidad
a la accin y a la velocidad de reaccin de las Administraciones
responsables de prevenir esos riesgos, esas exigencias son tales, que
los problemas de vinculacin a la ley y de seguridad jurdica que
el Estado social ya de por s plantea, se agudizan dramticamente
(Habermas, 2000: 518).
Al hilo de esta cuestin no resulta difcil comprender que en
virtud de la desregulacin provocada indirectamente por los efectos
colaterales de la ciencia y la tecnologa en la accin imperativa del
Estado y de su administracin, las asociaciones, las corporaciones,
los grupos de inters y, en fin, los grupos de expertos, tienen mayor
poder para controlar las instituciones pblicas. Y este es el contexto
en el que, por su propia fuerza, a buen seguro, y no por un simple
prurito de evitar que la soberana del Estado quede sepultada, la
actuacin de estas corporaciones y grupos darn lugar por un lado
a que stas se superpongan al Estado y, por otro lado, a que vuelvan
aicos la posibilidad de regulacin imperativa de un inters colectivo
que suponga la inclusin del mayor nmero de grupos, minoras
e individuos sin capacidad de influir de modo determinante en la
actuacin de los poderes pblicos y de la administracin del Estado.
Esta nueva realidad ha obligado a que las Ciencias Sociales se
sometan a un proceso de renovacin para adaptarse a este nuevo
fenmeno social que evidencia las crisis que se han sucedido en los
distintos enfoques asumidos por y desde el Estado: crisis del Estado
liberal, crisis del Estado del bienestar (Estado social y democrtico de derecho)
con el sucedneo de la emergencia de la sociedad civil y la necesidad de
96
El neoinstitucionalismo
un Estado Social que, adems, oriente su accin administrativa hacia la
prevencin y a la seguridad, y, seguramente, a la configuracin del, as
llamado, Estado vigilante.
La sociedad civil ha dejado a un lado la desvinculacin estatal, con
lo cual, ahora existe una comunicacin ms fluida entre el Estado y
la sociedad, y frente al debilitamiento del primero, la segunda surge
con una aptitud protagnica sin que eso suponga pretensiones de
reemplazarlo.
La crisis de legitimidad del modelo de Estado liberal representativo
se manifiesta en la inadecuacin de sus instituciones a la creciente
complejidad de la nueva estructura de la sociedad. Parte del
cuestionamiento y de las objeciones a ese modelo se referan al bajo
rendimiento de sus instituciones administrativas y a la debilidad
estructural de stas, lo que a su vez evidenciaba la debilidad de
todas instituciones estatales, de la cual, aquella era slo un plido
reflejo. Ante esta debilidad estatal manifiesta en la administracin,
la sociedad civil representa una alternativa al desempear un papel
destacado en la bsqueda de soluciones mediante la participacin
social para la construccin de un modelo acorde con la realidad actual.
As, frente a la crtica del Estado surge aunque sin fundamentacin
en s y por s la confianza hacia la sociedad civil a fin de que sta
se convierta en supervisora y garante de los procedimientos limpios
y abiertos en la ejecucin de las decisiones colectivas.
Cuando se habla de emergencia de la sociedad civil, se est
hablando ms bien de una realidad surgida del contraste, es decir,
ante el debilitamiento del Estado como centro y culminacin de la
realidad social, la mirada a la sociedad civil nos hace que aparezca
como fortalecida, lo cual no siempre es as (Villoria, 1996: 95).
97
Wladimir Prez Parra
A tenor de lo indicado conviene precisar que la Administracin
Pblica actual, en el contexto del Estado social y democrtico
de derecho y de justicia, ha dejado de ser una potentior persona
para entablar un sistema de vnculo y relaciones con el particular
desde un mbito de igualdad horizontal, al menos en lo que a la
regulacin legal y operativa se refiere, no sin pretenderlo tambin
desde los requerimientos de legitimidad y civilidad de la actuacin
administrativa frente a los particulares, y fundamentalmente en
todo lo referido a la proteccin y garanta de sus derechos humanos
y fundamentales.
En los estudios renovados sobre la Administracin Pblica
hay un retorno al concepto de Estado enmarcado tambin en
un nuevo concepto de sociedad que otorga a las instituciones un
mayor nfasis. Ahora, el concepto de Estado y, por consiguiente,
el de sus instituciones, encarna un espritu reorientador que
pone de manifiesto los cambios que se estn produciendo en las
organizaciones pblicas.
El renacimiento del concepto de Estado en alguna de sus
manifestaciones es un tema comn, con variaciones en los detalles
pero concurriendo en que Estado debe distinguirse tanto de
sociedad como de gobierno. Pese a que inevitablemente van
juntos, Estado y sociedad se consideran diferentes. As mismo, el
Estado es ms amplio que el gobierno en turno y que el aparato
institucional a travs del cual funciona. Fundamentalmente, se
pone nfasis en el Estado y en sus instituciones (Heady, 2000: 46).
La importancia de las instituciones en la vida poltica de las
democracias liberales contemporneas es uno de los factores que
impulsa el nuevo institucionalismo, y representa sin duda alguna
la reincorporacin del Estado al estudio politolgico, que en los
98
El neoinstitucionalismo
enfoques sociolgicos conductistas haba dejado de ser el centro
del anlisis. Estamos asistiendo a un retorno importante de la
categora (institucin) como variable significativa en el anlisis
poltico (Morn, 1998: 22).
Sin embargo, no podemos negar la importancia que signific
en su momento la eleccin racional y sus aportes frente al viejo
institucionalismo, dado que redimension los estudios polticos
sacndolos de un enfoque extremadamente formalista y legalista,
cuyo predominio era el derecho formalista y, en el mejor de los
casos, la filosofa poltica que se centraba particularmente en las
constituciones y los regmenes polticos, esto es, en la mera forma
del poder.
Hablar hoy de instituciones en Ciencia Poltica no es rememorar el
pasado: que el institucionalismo clsico sea cosa del ayer, no implica
que la importancia de las instituciones tambin lo sea. Tambin el
estudio de la conducta individual se ha venido quedando corto para
explicar los cambios que se estn llevando a cabo en la poltica y en
el gobierno. El nuevo institucionalismo viene a llenar las fallas y las
faltas que en ciencias polticas han tenido el viejo institucionalismo y
la eleccin racional. Es el retorno al inters por las instituciones frente
al comportamiento individual del conductismo y la eleccin racional.
Ha surgido un nuevo institucionalismo en el campo de la poltica
como reaccin a las concepciones previas del comportamiento
poltico, que era atomista no slo por su visin de la accin como
producto de individuos racionales orientados a metas (Posicin
que muchos tericos positivos todava comparten), sino tambin
por su concepcin abstracta y asocial de los contextos en los que
se persiguen estas metas. Una rama del institucionalismo de la
99
Wladimir Prez Parra
ciencia poltica (la teora positiva) se concentra en las instituciones
polticas nacionales; la otra (la teora del rgimen) trata de las
relaciones internacionales. La teora positiva de las instituciones
est interesada en la toma de decisiones polticas, especialmente
en las formas en que las estructuras polticas (o instituciones)
conforman los resultados polticos (Powel y DiMaggio, 1999: 38).
El enfoque neoinstitucional refuta la teora de los actores
racionales, ya que forja a las instituciones como el resultado de la
externalizacin de edificaciones culturales y se interesa por exponer
las formas bajo las cuales los grupos e individuos tratan de adaptarse a
ciertos contextos institucionales. De tal manera que las instituciones,
por el hecho de ser una construccin cultural y partiendo de que
todo lo que es cultura no es natura, sostienen que las instituciones
son creaciones humanas que evolucionan y son alteradas por los
propios humanos, por lo que no se presentan de forma esttica en
la estructura ni en la planificacin racional.
El origen del orden social en la sociedad no se encuentra
principalmente ni en la tradicin ni en el clculo y la planificacin
racionales, por mucho que los haga el Estado o cualquier otra
persona. La sociedad posee, en cierto sentido, una cualidad
orgnica; pero sta procede de la coordinacin espontnea e
inintencionada de muchos individuos que actan por motivos
propios (Giddens, 1994: 43).
La necesidad de razonar e interpretar los cambios como una realidad
mundial se denota por el comportamiento que estn asumiendo los
individuos en el interior de las instituciones, con lo cual hay una presin
social hacia las organizaciones pblicas para que se sometan a un proceso
de cambios institucionales. Esto hace del enfoque neoinstitucional una
configuracin de referencia obligatoria para explicar los elementos que
rodean dichos cambios. En tal sentido,
100
El neoinstitucionalismo
el comportamiento de los miembros de una institucin se
explica con base en los procesos de adquisicin de conocimiento
de organizaciones e individuos. Desde esta perspectiva, las reglas
y tradiciones institucionales son resultado de un proceso de
construccin de la realidad, es decir, son un fenmeno cultural y
constituyen el marco de referencia a partir del cual los individuos
se explican el mundo que los rodea (Marsh y Olsen, 1997: 21).
De ah, pues, la indicacin de que las instituciones son
indudablemente una creacin humana.
El enfoque neoinstitucional ha despertado tal inters que se ha
convertido para muchos tericos y disciplinas en una parte central
para entender la realidad social actual, especficamente en todo lo
referido a las instituciones pblicas.
La cuestin institucional ha recuperado protagonismo en el anlisis
poltico y econmico durante los ltimos aos y diversos autores
han incorporado las instituciones como parte central del examen
de la realidad social; as, se ha comenzado a hablar de la existencia
de una corriente contempornea en las ciencias sociales, el nuevo
institucionalismo (Romero, 1999: 7).
Las instituciones administrativas estn siendo sometidas a
profundas transformaciones por la densidad de la crisis poltica
y econmica que padecen los sistemas sociales. Las instituciones
cumplen un papel de primera lnea en el sistema poltico, con lo
cual, la superacin de la crisis del sistema no podr lograrse sin un
cambio institucional, y dicho cambio vendra por medio del rediseo
de las instituciones y la reforma de sus estructuras. La reforma de
las instituciones, si no quiere ser una aplicacin de aprendices de
brujo, requiere un tipo de anlisis configurativo en condiciones
de captar todas las variables e interacciones sistmicas (Pasquino,
101
Wladimir Prez Parra
1997: 22). De tal manera que la reforma al sistema poltico y de la
Administracin debe partir de la conformacin institucional, echada
a andar por un conjunto de individuos que, indudablemente, poseen
preferencias slidas, claras y bien definidas, si bien diversas y hasta
contradictorias entre s. Estas preferencias deben desarrollarse para
poder maximizar los objetivos dentro de la organizacin social, pero
partiendo del hecho real de que las instituciones son organizaciones
duraderas en el tiempo y no se pueden cambiar de forma inmediata,
ni que tampoco deben cambiar slo por el deseo o capricho de
algunos actores. Eso slo es posible si dichas preferencias son
trasladadas desde el mbito meramente subjetivo de sus poseedores
al mbito objetivo de las instituciones.
Los cambios han incidido en toda la estructura del sistema poltico
y desde los aos ochenta, en buena parte de Europa y Amrica Latina
se viene insistiendo en la necesidad de reformar y reestructurar las
instituciones pblicas. El modelo de Estado que vena operando
despus de la Segunda Guerra Mundial haba llegado a su fin, la
dcada de los ochenta constituye el comienzo de una ola de reformas
en todos los mbitos del sector pblico. Con lo cual, tambin se logra
posesionarse el enfoque neoinstitucional frente a la influencia de
las dos grandes revoluciones tericas que al efecto han marcado a la
Ciencia Poltica en los ltimos cien aos (institucionalismo clsico y
la rational choice). La mirada de los estudios se vuelca ahora hacia las
instituciones, y entre los primeros defensores de esta propuesta estn
James March y Johan Olsen, quienes fueron los que originalmente
le dieron nombre a este movimiento intelectual, corriente sta que
se encargara de la defensa de la teora poltica emprica y de lo
que esta debera ser, pero con una visin crtica por la prdida del
rumbo del institucionalismo clsico y de la rational choice; as, crean
102
El neoinstitucionalismo
necesario revalidar algunos rasgos del viejo anlisis institucional pero
sin retomar el pasado.
March y Olsen inician el camino hacia el neoinstitucionalismo
con la publicacin de un artculo (1984) que contendra uno de los
enfoques ms importantes de la Ciencia Poltica contempornea,
orientacin sta que toma verdadero cuerpo y forma en posteriores
trabajos conocidos como institucionalismo normativo (1989 y 1995).
Las bases del nuevo enfoque que establecieron estos investigadores
parten de la crtica hacia las dos corrientes tericas que haban
marcado el destino de la Ciencia Poltica en los ltimos tiempos,
ya referidas en el prrafo que antecede. Para dichos autores,
estos enfoques estaban caracterizados por el contextualismo, el
reduccionismo, el utilitarismo, el instrumentalismo y una falta
de perspectiva histrica. Con esta nueva perspectiva se aumenta
el inters por los estudios de las instituciones, que haban pasado
a ocupar un lugar residual en los esfuerzos de la Ciencia Poltica,
dado que el conductismo y la eleccin racional ocupaban el mayor
espacio en la literatura de esta disciplina durante mucho tiempo.
Lo que dichos autores se proponen parte del deseo de construir
o reconstruir lo que el viejo institucionalismo no fue capaz o no
pudo hacer, y esto representa el rescate del institucionalismo clsico
mediante la reformulacin de los aspectos positivos que este dej. En
otras palabras, con el resurgimiento institucional se intenta el rescate
del papel protagnico de las instituciones frente al individualismo
exagerado de la eleccin racional, sin desperdiciar, claro est, los
aportes positivos de esta corriente.
El nuevo institucionalismo contiene muchas caractersticas de
la versin anterior de esta manera de entender la poltica, pero
103
Wladimir Prez Parra
tambin hace aportes en diversos aspectos tericos y empricos.
Utiliza muchos de los supuestos del antiguo pensamiento
institucionalista, pero lo enriquece con las herramientas de
investigacin y con la explcita preocupacin por la teora que
haban informado tanto al conductismo como al anlisis de la
eleccin racional (Peters, 2003: 14).
As, las instituciones pasan de un papel secundario a ser el objeto
principal de las investigaciones actuales en las Ciencias Sociales, por
lo que ahora las instituciones cuentan con mayor peso que antes. Es
imposible pensar en el institucionalismo clsico y en el paradigma
que hemos heredado sin dejar de recordar que en este modelo
slo se podan observar los estudios de las diferentes estructuras
administrativas, legales y polticas como simples trabajos normativos
carentes todo elemento de anlisis comparativo, y que los exiguos
anlisis comparativos que haba no eran ms que escuetas descripciones
de comparaciones y contrastes, en un mbito muy exploratorio y
aproximativo, de distintas ordenaciones institucionales en diversos
pases, por lo cual, este enfoque no suministraba las herramientas,
las condiciones y, en fin, las nociones intermedias necesarias a fin de
fomentar investigaciones genuinamente comparativas para poder dar
lugar a una teora ms explicativa.
El institucionalismo clsico, al resaltar excesivamente la
importancia de las leyes formales, las reglas y las estructuras
administrativas, explic insuficientemente el comportamiento
poltico y administrativo, as como tambin la naturaleza y el
alcance de las endemias institucionales, lo que dio como resultado el
surgimiento de otras perspectivas que vinieron a llenar el vaco dejado
por el viejo institucionalismo. Con el tiempo qued demostrado
que el anlisis de la realidad social, visto slo desde la perspectiva
ensayada por el conductismo y la eleccin racional, era insuficiente.
104
El neoinstitucionalismo
Con la versin moderna y renovada del institucionalismo podemos
encontrar una variedad de corrientes y de autores que, superando
las limitaciones del institucionalismo clsico, destacan desde nuevas
perspectivas el papel protagnico de las instituciones para dar mayor
amplitud al anlisis social referido a ellas.
Autores como Katzeinstein, Skocpol y Hall en la Sociologa
Histrica; North en la Historia Econmica; March y Olsen o Powel
y DiMagiio en la Sociologa de las Organizaciones han planteado
la necesidad de recuperar las instituciones como centro de anlisis.
No obstante a pesar de sus diferencias, estos autores comparten la
crtica de las visiones de la historia que la consideran un proceso
eficaz de equilibrios donde las decisiones son tomadas por los
actores que no se enfrentan a restricciones y de las concepciones
conductistas que slo fijan su atencin en el comportamiento de
los actores sin analizar el entorno en el cual actan y que, en buena
medida, determina tanto sus preferencias como los resultados de
sus accin (Romero, 1999: 8).
Por otra parte, no hay consenso para determinar si realmente hay
uno o diversos neoinstitucionalismos al no haber acuerdos nicos
en torno a la definicin del concepto de institucin. Tampoco podr
haber uniformidad en un solo institucionalismo, ms an cuando
existen dismiles opiniones intelectuales y diferentes disciplinas
que se interesan por este mismo tema. Sin embargo, hay un bagaje
conceptual que se ofrece desde este enfoque al definir el concepto de
institucin asocindolo genricamente a la idea de reglas del juego
que conforman la interaccin entre los distintos agentes implicados
en un determinado entorno sociopoltico (Ramio, 2001: 94). Esta
diversidad de criterios para algunos autores se debe en parte a que
muchos de ellos subieron al tren de los estudios institucionales
cargando muchas veces el excesivo e innecesario equipaje de sus
iniciativas tericas pasadas. El resultado fue algo as como un embrollo
105
Wladimir Prez Parra
terico, o quizs una serie de rompecabezas sobre las instituciones y el
papel que desempean en la explicacin del comportamiento poltico,
por lo cual, hay escaso consenso acerca del concepto de institucin y,
menos an, acerca de la manera en que interactan con los individuos
para producir decisiones (Peters, 2003: 9-10).
Donde s existe consenso dentro de este enfoque es en los retos
comunes que se presentan frente a la necesidad de buscar respuestas
y soluciones a la realidad social; las diferencias se establecen
precisamente por el origen de las interpretaciones y los conceptos
de las instituciones como fenmeno social dentro de cada uno de
esos enfoques. Estas interpretaciones crean significados diferentes y
nuevas alternativas ante el problema, pero tambin ayudan a tener
una mejor visin y acercamiento a las instituciones y a la manera
en que es modelada la sociedad;
El nuevo institucionalismo tiene un significado levemente diferente
en el contexto de cada una de estas disciplinas alternativas. Cada
perspectiva puede efectuar su contribucin a una visin ms
completa de las formas en las cuales las instituciones modelan la
vida social. Pero las ventajas que se obtienen por construir de esa
manera una verdad ms amplia slo pueden alcanzarse a travs de
la toma de conciencia de que el nuevo institucionalismo no es
uno, sino muchos (Goodin, 2003: 14).
Con respecto a si se puede realmente entender la existencia de
uno o varios neoinstitucionalismos, vale la pena resaltar que es un
asunto secundario para muchos investigadores; lo ms importante
es el protagonismo que se le da a las instituciones como tal.
El neoinstitucionalismo, en Ciencia Poltica, al igual que en
otras disciplinas, es un fenmeno polifactico. No hay uno solo,
106
El neoinstitucionalismo
hay muchos neoinstitucionalismos. Pero todos comparten, por lo
menos, una conviccin bsica: institutions matter, las instituciones
importan (Schedler, 2000: 472).
Esto ayuda sin duda a ampliar las fronteras institucionales en
todas las disciplinas que tengan que ver con los asuntos pblicos.
Y pese a la pluralidad de enfoques neoinstitucionalistas, no parece
que eso sea motivo de pesimismo, mxime si reparamos en que,
inclusive, todava las Ciencias Sociales no han logrado crear un
mtodo comn que las agrupe, de ah que an menos podrn las
instituciones tener una sola ptica de estudio e interpretacin.
En efecto, la pluralidad de enfoques no debe intimidar a
nadie, pues aparte de que es algo inherente a la propia razn de la
modernidad, tambin cabe destacar que ni siquiera la razn misma
se inmuta ante la diversidad de enfoques que con fundamento en
ella se ensayan en cualquier mbito de la ciencia.
Tras un siglo que como ningn otro nos ha ilustrado sobre el
terror de la sinrazn existente, han quedado destruidos los ltimos
residuos de confianza esencialista en la razn. Pero ello significa
que la modernidad, que se ha vuelto consciente de sus propias
contingencias, queda tanto ms remitida a una razn procedimental,
vale decir tambin: a una razn capaz de litigar tambin contra s
misma. La crtica de la razn es tambin obra de la razn: este doble
sentido kantiano se debe a una idea radicalmente antiplatnica, a
saber, que no existe nada ms alto ni ms profundo a lo que nosotros,
que nos encontramos en nuestras formas de vida lingsticamente
estructuradas, podamos apelar (Habermas, 2000: 59).
A pesar de la existencia de varios puntos de vista, y admitiendo
a priori la existencia del neoinstitucionalismo en plural, interesa
destacar que Peters, en El nuevo institucionalismo: la teora institucional
107
Wladimir Prez Parra
en ciencia poltica (2003) ayuda a descifrar esa discusin y contribuye a
delimitar an ms este campo. Para l no existen varias perspectivas,
l considera la existencia de una perspectiva nica, aunque
diversificada, de la poltica. Por tanto, divide al neoinstitucionalismo
en siete enfoques: normativo, eleccin racional y teora institucional,
histrico, emprico, sociolgico, representacin de intereses e internacional.
Por otro lado est la postura de Rober Goodin (2003), quien
habla de la existencia de cinco perspectivas: el nuevo institucionalismo
en la historia, en la sociologa, en la teora social, en la economa y en
la ciencia poltica. El punto fundamental que, en suma, unifica a
todos estos enfoques y sus diversos componentes es que consideran
simplemente a las instituciones como el elemento principal de la vida
poltica en la sociedad; los investigadores tienen diferentes ngulos
y perspectivas intelectuales, pero hablan de cuestiones comunes,
aunque aparentemente dismiles. Lo ms importante, como ya
hemos sugerido, es que la mayora de estos investigadores se est
ocupando an ms por esclarecer qu tipo de influencias tienen las
instituciones sobre la sociedad. En resumen, las diferentes perspectivas
de aproximacin al neoinstitucionalismo permiten sin duda tener
una visin ms general de la utilidad de este enfoque terico en
torno a las propuestas de reformas administrativas que hoy se estn
planteando a escala mundial. Esta diversidad de perspectivas no puede
ser interpretada como una disgregacin intelectual; por el contrario,
hay que verla como un aporte para la complementariedad de las
ideas sobre el fenmeno del cambio institucional que debe abrirse
plenamente en la vida poltica. De esta forma se presenta como un
medio para distanciarse del encasillamiento intelectual, que slo ha
redundado en investigaciones estticas y excluyentes, y, a buen seguro,
constituyen reminiscencias de aquella razn esencialista a la que nos
108
El neoinstitucionalismo
hemos referido anteriormente. Es decir, con eso se puede reducir la
inestabilidad institucional que, originada en enfoques reduccionistas,
insufla una volatilidad incorrecta a la mutabilidad inherente a la
poltica, con lo cual, este abanico de visiones neoinstitucionales
permite tener una mayor perspectiva del problema y de la manera de
enfrentar los cambios, proporcionando una mejor aproximacin a la
vida real y a las instituciones pblico-administrativas.
109

El neoinstitucionalismo histrico:
una aproximacin terica a la transformacin
de la Administracin Pblica
El neoinstitucionalismo histrico...
La transformacin del Estado por medio de sus instituciones ha
sido un proceso histrico que ha requerido de mucha labor, iniciada
originalmente desde las bases sociales hasta difundirse y expandirse
por distintas vas, llegando hoy da a influir en todos los patrones
de conducta de las esferas gubernamentales. Realmente, no es tarea
fcil conciliar o cambiar, en un periodo corto y de mediano plazo,
patrones y conductas que se han adquirido y aprendido dentro de
las instituciones a lo largo de muchos aos.
El Estado, con el transcurrir del tiempo, ha ido evolucionando
y se ha organizado en estructuras que van ms hacia el deber ser, con
predominio de dominacin racional de tipo formal-legal, con base en
el cual se elaboran un conjunto de instrumentos que se manifiestan
por medio de las instituciones polticas y administrativas, al tiempo
que se establecen un conjunto de interacciones humanas que
disponen de reglas y jugadores dentro de ellas, con la previa
elaboracin de pautas claras para entrar al terreno del juego, es decir,
se han definido previamente las formas en que el juego se desarrollar.
De tal manera que el equipo tendra como objeto, dentro de este
conjunto de reglas, ganar el juego mediante la potencialidad de
capacidades, habilidades y coordinacin de aptitudes.
Son las reglas del juego en una sociedad o, ms formalmente son las
limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin
humana () estructuran incentivos en el intercambio humano, sea
113
Wladimir Prez Parra
poltico, social o econmico. El cambio institucional conforma el
modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por
lo cual es clave para entender el cambio histrico (North, 1993: 13).
Antiguamente, la historia poltica, generalmente, reflejaba y
narraba las guerras, las monarquas y sus problemas domsticos.
La narrativa de los intereses personales estaba por encima de
los colectivos, por lo que la historia de las instituciones estaba
personificada a quien ostentaba el poder, es decir, lo ms importante
eran los asuntos reales y sus cortes. El historiador giraba su atencin
a las instituciones, pero relacionndola con la poltica personal, y
as, la historia giraba en torno, y especficamente, a la forma en que
se obtena y se preservaba el poder. De modo, pues, que los asuntos
sociales no constaban en la narrativa y menos an las cuestiones
administrativas. No era de inters para los historiadores difundir
los contenidos sociales y administrativos.
Los historiadores han puesto siempre una atencin considerable en los
problemas del poder y en aquellos que lo detentan, cuya importancia
no puede negarse. Por otro lado, se ha dicho muy poco acerca de la
administracin y de aquellos que se han encargado de ella en nombre
de los jefes. Tambin esto es comprensible, ya que frecuentemente
las actividades de los jefes son espectaculares, concediendo la mera
esencia de una buena historia, en tanto que las de los administradores
son inherentemente pedestres (Gladden, 1989: 7).
A principios del siglo pasado, la historia poltica personalista fue
cediendo terreno a la historia social y la preponderancia en torno
a los reyes y las guerras que se libraban fue perdiendo importancia.
Ahora, lo ms trascendental es el estudio de las instituciones sociales
y no las polticas personalistas, de suerte que el inters se tornara
ms hacia organizaciones sociales como la iglesia, la familia, el
mercado laboral, las obras pblicas, la asistencia social, la educacin
114
El neoinstitucionalismo histrico...
y la salud. Esta corriente se basa en el mundo y su realidad, aunque
en este momento se le est cuestionando su desarrollo y su actitud
en este mundo contemporneo. As, en la actualidad es un hecho
necesario la narracin y el estudio de las relaciones entre un Estado
despersonalizado, su aparato administrativo y los dems elementos
sociales, lo cual se debe en parte al crecimiento que ha tenido la
Administracin Pblica en los ltimos cien aos, que hace inevitable
el anlisis de sus problemas y su naturaleza, ms an cuando la
Administracin Pblica ha estado presente siempre como actividad
en todas las etapas histricas de la humanidad.
Durante el curso del siglo XX, la concepcin de la historia como
estudio de los reyes y de las guerras cay en desuso. La historia
poltica ha cedido su lugar gradualmente a la historia social. En
aos ms recientes, el punto focal de la historia como disciplina
ha variado una vez ms. La vida privada de las personas comunes,
como hemos llegado a descubrir, no se encuentra aislada y
completamente aparte del resto de la sociedad en general. En
consecuencia, se ha producido un regreso al estudio de las
instituciones sociales ms generales. El eje de esta nueva historia
no son necesariamente las acciones de los reyes y sus cortes (ni sus
equivalentes contemporneos: presidentes y gabinetes, legisladores
y jueces, financieros y magnates de medios de comunicacin). Por
cierto que las formas ms modernas de investigacin histrica
no se encuentran en esto con exclusin de cualquier otro factor,
como pueden haberlo hecho las formas ms antiguas (Goddin,
2003: 15-16).
La explicacin de los procesos mediante los cuales la historia
puede atraer ciertos resultados aunque no sean nicos, puede
orientar y dar una visin ms amplia. A eso hay que agregar algunas
acciones simblicas mediante la poltica, ya que a sta se la considera
como un instrumento de orden interpretativo que ayuda en cierta
forma a disminuir la incertidumbre que se generan por los problemas
115
Wladimir Prez Parra
internos, pues como es bien sabido, cuando las instituciones entran
en conflicto, por ineficiencia, por falta de legitimidad o por tirana,
los individuos pueden movilizarse, para defender los smbolos y
prcticas de esta institucin, para impulsar cambios o para tratar de
extrapolar a las suyas los smbolos y prcticas de otras instituciones
y alcanzar as las transformaciones deseadas.
Por consiguiente, la corriente histrica es de mucha importancia y
cumple un papel esencial en el seno del nuevo institucionalismo. Su
planteamiento central se fundamenta en el hecho en que las decisiones
que son tomadas en un principio y que nacen de las polticas iniciales,
tienden a disear la historia de una poltica una vez establecida, y
estas polticas, cuando ya son instituidas, es difcil transformarlas. A
este hecho, Krasner (1984) lo llam dependencia del rumbo o de la
trayectoria recorrida path dependency. En el interior de las instituciones
se da una especie de fenmeno social, esto es, una suerte de desidia,
con lo cual se va desarrollando esta inercia institucional. Esto hace
que la lgica de la persistencia y de la dependencia determine que
toda poltica que se adopte dentro de una institucin permanezca
inalterable en el tiempo, y que slo podr ser revertida en el supuesto
de que exista una fuerte presin poltica.
Las decisiones polticas que se tomen al formar una institucin
o al iniciar la actividad tendrn una influencia prolongada y
definida sobre la poltica dominante () cuando, dentro del
mbito gubernamental, un programa o una organizacin toma
determinado rumbo, hay una suerte de inercia que hace que las
decisiones polticas persistan. Ese rumbo puede ser alterado, pero
se requiere una buena dosis de presin poltica para producir tal
cambio (Peters, 2003: 99).
116
El neoinstitucionalismo histrico...
Desde esta perspectiva es importante destacar que los que tienen la
responsabilidad de disear la poltica de la institucin en sus primeras
etapas deben tener mucho cuidado debido al riesgo que se corre al
configurar instituciones con polticas equivocadas, ya no slo porque
eso puede repercutir en contra de los intereses de la poblacin, sino
principalmente porque producen efectos perversos en la poltica
pblica que depende de (y se implementa desde) la referida institucin.
Indudablemente, dentro de las decisiones polticas, as como tambin
dentro del desempeo gubernamental, hay influencias de diversos
factores que muchas veces influyen fuertemente hacia la aplicacin
de mecanismos que resultan equivocados desde el principio y que a
la postre pueden convertirse en normas persistentes que marcarn la
vida de la institucin condenndola a la ineficiencia y a la ineficacia.
La nica manera de revertir esta poltica inicial es aplicando fuertes
correctivos capaces de superar esta desidia creada por las condiciones
internas existentes dentro de la misma institucin. Una de las fallas
ms persistentes en las instituciones pblicas es la rutina, ya que
todas las actividades estn propensas a sufrir este hbito, llegando
a crear hasta procedimientos operativos estndar. Ahora bien, esta
dependencia del rumbo o de la trayectoria recorrida es causal, es
decir, es a su vez causa y efecto, de suerte que as como es el problema,
es tambin la solucin. La salida est en la dependencia del rumbo en
accin, es decir, que en las mismas instituciones donde se ha generado
el problema se pueden buscar y encontrar las soluciones.
Una de las derivaciones ms interesante del institucionalismo
histrico es que la dependencia del rumbo no debe producirse
solamente en la forma simple y directa que hemos descrito. As
como los estudiosos de las organizaciones han sostenido que una
regla tiende a engendrar otra para compensar las insuficiencias de la
117
Wladimir Prez Parra
primera, tambin las reglas y las estructuras institucionales pueden
generar intentos por resolver los problemas que ellas mismas han
causado. Similar al concepto de <<sedimentacin>> de la teora
institucional sociolgica, esta perspectiva de la vida organizacional
propone una manera ms dinmica de conceptualizar la
dependencia del rumbo en accin. Adems, contribuye a hacer
ms interesante para el anlisis el impacto de las decisiones
institucionales a lo largo del tiempo (Peters, 2003: 102).
El neoinstitucionalismo histrico es una herramienta clave para
encontrar explicaciones sobre la falla institucional, una forma de
saber por qu las instituciones son dbiles y carentes de todo sentido
de eficiencia y eficacia. Permite entender, a travs de la comprensin
institucional, la falta de intencionalidad y de criterios de diseo de
las polticas en las instituciones. Es la combinacin de valores y de
estructuras, de suerte que se convierte en un medio para poder averiguar
cundo se crean las instituciones en lugar de saber cmo se crearon.
Importa resaltar que el cundo por el que se interesa el
neoinstitucionalismo histrico no es una mera alusin a un dato
numrico referido a la fecha de creacin de una institucin ni a la
mera referencia histrica con respecto a los orgenes de la instituciones
en s y por si, sino ms bien la fecha como inicio de la formacin
institucional con sus aciertos y desatinos, que vendrn por las medidas
y regulaciones que a partir de la referida fecha se pusieron en ejecucin
para marcar el rumbo que ha tomado la institucin. Por eso
el neoinstitucionalismo histrico pone ms nfasis en la
persistencia de las organizaciones despus de formadas que en los
hechos de su creacin. En cierta medida, el nfasis sobre la prctica
de encarar ideas en las estructuras que sustentan a las instituciones
puede ser tomado como una definicin de la formacin de las
instituciones. Es posible argumentar que cuando una idea llega a
118
El neoinstitucionalismo histrico...
ser aceptada y se encarna en una forma estructural, se puede decir
que la institucin ha sido creada. () Dentro del institucionalismo
histrico tal vez lo ms importante en el tema de la formacin sea la
definicin de cundo se produce la creacin. La eleccin de la fecha
pertinente a partir de la cual se considerarn los futuros desarrollos
ser decisiva para sostener que esas normas iniciales perdurarn y
moldearn las posteriores polticas que se sigan (Peters, 2003: 105).
Es la indicacin, pues, y la preferencia en el estudio, de la enorme
influencia que tiene el devenir histrico de la institucin en la
determinacin de sus disfuncionalidades presentes. As, es de suma
importancia tener el cundo como punto de partida, como elemento
y enfoque principal, y considerar que las elecciones hechas por las
instituciones en el pasado tienen una influencia considerable tanto
en el presente como en el futuro, ya que marcan la tendencia y el
camino que se seguir en las instituciones.
De tal manera que para evitar situaciones que redunden en el mal
funcionamiento de las instituciones se requerirn unas propuestas
y un conjunto de medidas polticas de cambios radicales. Para la
transformacin de estos cauces que se han convertido en tradiciones
o costumbres se requiere de un cambio institucional, llegndose
incluso a plantear la necesidad de sustituir al rgimen poltico
existente por otro que logre, tanto impulsar desde los inicios y
mediante un plan de transicin la reforma, como, a su vez, blindar a
las instituciones de otras desviaciones similares a las experimentadas.
Se tratara de una transformacin institucional sustituyendo las
reglas y normas viejas por otras nuevas; sin embargo, no olvidemos
que en esta direccin existen riesgos, dado el carcter desconocido
de las innovaciones, lo cual permitira afirmar que, en principio y
sobre la base de estos riesgos, no daran ninguna garanta de que
puedan ser mejores que las antiguas.
119
Wladimir Prez Parra
En comparacin con esta situacin inicial, es obvio que la
transicin implica incertidumbres de las reglas precisamente
porque se trata de un proceso para cambiar las reglas arbitrarias
existentes y el resultado las nuevas reglas- es desconocido
previamente. Por otra parte, los gobernantes y las polticas de
la transicin desempean un papel provisional, especialmente
porque la principal poltica pblica en ese periodo es la poltica
institucional y de reforma; es decir, la sustitucin del rgimen
anterior. Las expectativas de estabilizar los gobiernos y las otras
polticas pblicas de la transicin dependen, en gran medida, del
resultado institucional del proceso de cambio de rgimen y de
las oportunidades que ste ofrezca, por lo que son tambin muy
inciertas (Colomer, 2000: 25).
De conformidad con las ideas que anteceden puede afirmarse
que el diseo inicial de las instituciones ha surtido un efecto
considerable a lo largo de los ltimos aos en nuestros pases,
y que a partir de ah se ha logrado imponer paulatinamente la
cultura del cambio. Para el neoinstitucionalismo histrico es
importante el comportamiento inicial que puedan asumir las
diferentes fuerzas polticas, as como tambin las normas. Ambos
factores son los que determinan el resultado final en el devenir de
las instituciones, es decir, si en una institucin, en el momento de
ser creada, los actores polticos asumen un comportamiento no
acorde con los principios de responsabilidad y fiel cumplimiento
de las normas de funcionamiento previamente establecidas, eso
dar como resultado futuro instituciones deficientes. La actitud
que se tome inicialmente es determinante para saber cul ser el
comportamiento que asumirn las instituciones posteriormente.
En otras palabras, si desde un principio, las instituciones adoptan
una lnea de debilidad y no se hacen los correctivos necesarios, eso
determinar un comportamiento disfuncional en su futuro y se
producir entonces un bajo rendimiento institucional.
120
El neoinstitucionalismo histrico...
La idea bsica que subyace en el enfoque consiste en que las
elecciones realizadas en el momento de creacin de una institucin
o cuando una poltica se ha iniciado poseern una influencia
continua y determinante sobre la poltica y sobre acciones futuras
de la institucin. Cuando un programa gubernamental o una
organizacin se encaminan sobre una ruta determinada, existe una
tendencia inercial que hace que las elecciones inerciales persistan en
el tiempo. La inercia puede ser desafiada, pero el cambio requiere
una cantidad considerable de presin poltica (Parrado, 2001: 71).
Hay una cuestin que no se puede pasar por alto: el institucionalismo
histrico viene a ser la primera voz que se oye dentro del nuevo
institucionalismo, y eso gracias a la Ciencia Poltica. Esta seal
fue elevada en sus primeras investigaciones por Peters Hall (1986),
pionero de la corriente del institucionalismo histrico; sin embargo,
ha sido opacado por el enfoque normativo, ya que su crtica no fue tan
letal como la obra de March y Olsen (1984). Esta corriente no desea
estudiar el pasado o volver a mirar hacia atrs; en sta, ms bien se
puede observar cmo el pasado puede ejercer una influencia positiva
o negativa sobre nosotros y sobre nuestras instituciones, pero sern
cada una de las disciplinas, a travs de este enfoque, las encargadas
de buscar las soluciones al respecto. El pasado nada positivo de una
institucin o de los actores involucrados, puede ser un elemento
determinante para que una serie de propuestas de reformas novedosas
no se produzcan o fracasen en sus intentos por llevarlas a cabo.
El institucionalismo histrico fue prcticamente la primera versin
del nuevo institucionalismo que surgi dentro de la disciplina
llamada ciencia poltica. Uno de los primeros trabajos de
investigacin fue el anlisis de Peter Hall (1986) del desarrollo
de poltica econmica en Francia y el Reino Unido. Hall no se
refiri al institucionalismo histrico per se, sino que seal la
importancia de las instituciones en la orientacin de las polticas a
121
Wladimir Prez Parra
lo largo del tiempo... El argumento bsico presentado por Hall era
que para comprender las decisiones de poltica econmica que se
tomaban en estos dos pases (o en otros) era necesario comprender
tambin sus respectivas historias polticas. Segn el anlisis de Hall,
las decisiones que se tomaron durante las dcadas de 1970 y 1980
reflejaron claramente las antiguas pautas de elaboracin de polticas
econmicas en los dos pases (Peters, 2003: 100-101).
El neoinstitucionalismo histrico es una de las perspectivas
ms tiles en la Ciencia Poltica, ya que ofrece las herramientas
tericas tanto para explicar las continuidades histricas como para
determinar la posibilidad de variacin casi permanente de la
accin poltica, lo que podra afectar o ayudar a la explicacin del
desempeo institucional segn sea el curso de los cambios polticos.
En suma, lo que se pretende con este enfoque es confeccionar una
explicacin de tipo histrico-institucional capaz de aprehender y
comprender continuidades histricas y variaciones en las polticas
de diversos pases.
En tal sentido sera un instrumento clave para ver ms de
cerca el comportamiento de las instituciones en Latinoamrica,
concretamente de la Administracin Pblica, que carece de todo
sentido de eficiencia y eficacia, y a su vez sera de gran utilidad para
explicar las reformas administrativas desde una perspectiva institucional
en la que viene inmerso el retorno del estudio al Estado, lo cual, a su
vez, evidencia una reivindicacin del concepto de inters pblico.
Otro aspecto del neoinstitucionalismo es que ha revitalizado
una preocupacin por los problemas normativos asociados con
conceptos tradicionales, como inters pblico y ciencia civil.
Fesler, por ejemplo, avala que se examine nuevamente lo que a
menudo ha dado en llamarse, en trminos despectivos, el mito del
inters pblico. El hecho dice es que el inters pblico constituye
122
El neoinstitucionalismo histrico...
un ideal. Es para los administradores lo que la objetividad representa
para los acadmicos, algo a lo que se quiere llegar, aun cuando se
le alcance de manera imperfecta, algo que no debe dejarse de lado
por el hecho de que no se llegue a la meta. Robert H. Jackson se
ha expresado a favor de los beneficios del renovado inters en la
ciencia civil, definida como el estudio de reglas que constituyen
y gobiernan la vida poltica dentro y entre Estados soberanos.
Jackson afirma que existe la necesidad de renovar y dar nueva
vida a la ciencia civil en el anlisis comparativo de todos pases
contemporneos. Asimismo, distingue entre ciencia civil y ciencia
social, lo cual en su terminologa corresponde fundamentalmente
a lo que ha llamado ciencia poltica principal. Jackson no propone
que se remplace el mtodo de las ciencias sociales por el de las
ciencias civiles, sino que los considera igualmente importantes
y relacionados entre s de forma complementaria, no competitiva
(Heady, 2000: 47).
En el caso especfico de las administraciones pblicas lati-
noamericanas, y dentro de ellas la venezolana, la cual se caracteriza
por su alto grado de informalidad y bajo rendimiento institucional,
no resulta aventurado afirmar que precisamente eso constituye
la principal causa de la falta de capacidad de respuestas a las
necesidades y a las exigencias de los ciudadanos. Es posible adems
que la ineficiencia administrativa se deba en parte a la poltica de
la informalidad que los actores polticos han adoptado inicialmente
en el seno de las instituciones, la cual ha incidido negativamente en
los principios de eficiencia y eficacia. Dichas polticas, sostenidas
en el tiempo, han arrojado consecuencias nada comparables al
contrastarlas con los resultados obtenidos en pases desarrollados. La
perspectiva terica que venimos subrayando contiene los elementos
para determinar cmo las estructuras estatales y las pautas de
comportamiento de los diferentes actores (burcratas y polticos)
influyen en la forma de reestructurarse y funcionar el Estado y sus
estructuras administrativas.
123
Wladimir Prez Parra
La informalidad est profundamente enraizada en el tejido de la
sociedad, penetrando tanto al sector pblico como al privado, y
refleja las estructuras polticas. En consecuencia, la reforma de la
administracin pblica en los pases de Amrica Latina y el Caribe
no es meramente, o ni siquiera principalmente, un tema terico.
El cambio en las reglas formales no servir si no cambian los
incentivos. Un cambio en las condiciones polticas que estimulan
la informalidad es un requisito para cualquier sistema moderno
de administracin pblica basado en las reglas y revisiones de
controles y equilibrio. Es evidente que la regin se est desplazando
en direccin al cambio, como resultado de poderosas presiones: la
democratizacin y la globalizacin (Shepherd, 1999: 96-97)

Vale la pena resaltar la trascendencia de este enfoque para analizar
los problemas que en la evolucin histrico-institucional presenta
cualquier Administracin Pblica, dado que pone nfasis en el
diseo inicial de las instituciones y en el comportamiento de las
fuerzas polticas. Se trata de un enfoque importante por muchas
razones, entre otras porque nos permite determinar que:
1. Las continuidades o discontinuidades histricas son capaces
de explicar las variaciones en las polticas de reforma de la
Administracin Pblica.
2. Es muy posible que la institucin que surge de un conjunto
de desatinos racionales, si no introduce correctivos a
tiempo seguir arrastrando ese hito fundacional hasta muy
prolongada su funcionalidad existencial.
3. Dicho lo anterior de otro modo: cuando la institucin no toma
en consideracin todos los elementos de relevancia para su
desarrollo armnico y, a su vez, para su renovacin constante,
a buen seguro ser muy difcil corregir el rumbo a posteriori.
124
El neoinstitucionalismo histrico...
4. Toda institucin que adolece de problemas estructurales en
su fundacin, traslada stos a otras esferas de su existencia.
Un ejemplo es el reclutamiento del personal con el cual
desarrollar su actividad existencial.
5. Asimismo, cuando las instituciones tienen mala base
fundacional, no es posible que la presin poltica, necesaria
para transformar las disfuncionalidades fundacionales,
venga desde dentro de la institucin, lo cual agravar ms las
dificultades del cambio, toda vez que carecer de la necesaria
fuerza racional para convencer y persuadir al resto de los
actores de la necesidad de un cambio institucional.
6. Slo una fuerte presin poltica permitir que las instituciones
mal fundadas puedan a la postre acomodar su rumbo de cara
al cumplimiento de sus objetivos fundacionales.
El neoinstitucionalismo histrico puede ayudarnos, pues, en el
caso venezolano, a encontrar las causas y los efectos de la resistencia
al cambio y a la adaptacin gradual de las reformas administrativas
venezolanas por parte de los actores que deban involucrarse en
dichas propuestas, especficamente por la actitud asumida por
los funcionarios o burcratas y los polticos que han tenido la
responsabilidad de servir y representar los intereses ciudadanos por
ms de cinco dcadas. Y es que el neoinstitucionalismo histrico
constituye un enfoque privilegiado para reflejar
la particular confluencia de las fuerzas polticas en juego en el
momento de la formacin de la institucin. Con frecuencia el
institucionalista histrico hace un buen trabajo al describir esas
125
Wladimir Prez Parra
fuerzas polticas y la manera en que se producen las decisiones
polticas iniciales Este enfoque elude toda idea de diseo
racionalista a favor de una concepcin ms poltica de la decisin
poltica (Peters, 2003: 112).
Con esto se pretende que, a la postre, los cambios institucionales
que se lleven a cabo tengan su origen en una actitud consciente de
los marcos institucionales existentes y de sus disfuncionalidades
subyacentes para que se conozca con certeza cules son las
dificultades que la Administracin Pblica ha de superar.
126
Algunas categoras de anlisis
del New Institucionalism

Algunas categoras de anlisis...
Como ya ha quedado dicho, en 1984 James March y Johan Olsen,
publicaron en la The American Political Science Review un pequeo
artculo titulado The New Institucionalism: Organizational Factors in
Political Life (El nuevo institucionalismo, factores organizativos en la vida
poltica); la importancia de la publicacin de dicho artculo fue lo
que, posteriormente, se describira como el redescubrimiento de las
instituciones, es decir, la vuelta de estudios sociales como la sociologa
institucional, la ciencia poltica, la filosofa del Derecho y la administracin
pblica a un primordial objeto de estudio: las instituciones polticas y
jurdicas del Estado y de la sociedad civil (Gabriel Almond, Scott Falangan
y Robert Mund (1993): Crisis, Eleccin y Cambio, Revista Zona Abierta
63/64,pg.47, [45-71]).
La publicacin de The New Institutionalism puede observarse
como una de las consecuencias del giro pragmtico de la filosofa
occidental de mediados de la dcada de los sesenta. Uno de
los principales textos, importantes para la poca de la referida
publicacin, era What its Politics, de Michael Prelot (1967), quien
afirmaba que, el concepto de poltica se haba tergiversado en las ciencias
filosficas de la modernidad, la traduccin de la polis de Aristteles no
se aplicaba exclusiva ni pertinentemente a las instituciones pblicas del
Estado, la polis segn los estudios de gnero de Aristteles estaba conformada
atmicamente por el politei, el ciudadano, de all que la ciencia de la
poltica y del derecho asuman al ciudadano y sus derechos como el centro
principal de sus anlisis (Prelot, 1967: 33).
129
Wladimir Prez Parra
En la dcada de los sesenta los enfoques estructurales y de
sistemas simples funcionales empezaron a decaer, entre otras
razones, principalmente gracias a la capacidad de la realidad para
sobrepasar los esquemas de anlisis empricos de estos enfoques,
es decir, debido a la riqueza de los hechos de la realidad frente a la
pobreza de aquellos enfoques para explicarlos. Las Ciencias Sociales,
a travs del mtodo estructural-funcionalista, no encontraron
una fundamentacin razonable para explicar cmo un grupo de
individuos lograron hacerse de los medios polticos suficientes para
hacer tambalear a las instituciones del Estado ms poderoso del
mundo, esto es, los Estados Unidos.
Como consecuencia, lo que Hannah Arendt denomin Crisis de la
Repblica (1996), gener un profundo cambio en las Ciencias Sociales
y su metodologa analtica de estudio de la realidad: el conductismo
se colocaba en la primera lnea y en el centro de contraataque de
las Ciencias Sociales para acceder una vez ms, y desde perspectivas
diferentes al simple conductismo, a aquella realidad negada por casi
media dcada.
Estudios como los de Michael Foucault y Hannah Arent
empezaron a marcar la diferencia respecto de los estudios
conductistas de la poca, hasta que John Rawls publicara A
Theory of Justice en 1961; a partir de esta publicacin, la senda
de la recuperacin de una filosofa poltica y jurdica de corte
constitucionalista marcara el estudio de las Ciencias Sociales
hasta la poca contempornea. Pese a ello, el mtodo conductual
numrico se una progresivamente al mtodo de la Rational Choice
y Public Choice y, como consecuencia, se haca a s misma una
coraza epistemolgica matemtica, que significara la estabilidad de
130
Algunas categoras de anlisis...
la visin o enfoque conductista y de su metodologa individualista
hasta bien entrada la dcada de los noventa.
Sin embargo, las constantes publicaciones sobre las nuevas
metodologas para el acceso al conocimiento cientfico de las
instituciones, y sus traducciones en Europa y Amrica Latina,
empezaban a hacer mella en aquella visin de las ciencias del
Derecho y de la Poltica que tenan los investigadores. Una de las
preguntas principales que se deban contestar era cmo responder
a la necesidad de hacer ms justas las democracias de Occidente y
de fortalecer las instituciones (y dentro de ellas, a la Administracin
Pblica) para proteger los derechos de los ciudadanos, como lo
propona la nueva doctrina rawlsiana? Los anlisis conductistas
se quedaron prontamente cortos ante las nuevas perspectivas que
se haban planteado las Ciencias Sociales para el estudio de las
instituciones de la democracia y sus problemas.
Tras lo indicado, es conveniente resaltar que tambin los anlisis de
las instituciones desde la perspectiva histrica haban experimentado
un cambio trascendental con anterioridad a la propuesta del nuevo
institucionalismo. La escuela de Cambridge de historia, liderada por
Quentin Skinner (The Return of Grand Theory in the Human Sciences,
1985), Theda Skocpol (States and Social Revolutions 1979), Barrington
Moore (Social Origins of Dictatorship and Democracy, 1973), Perry
Anderson (Lineages of the Absolutist State, 1983), haba introducido
un nuevo esquema para el anlisis de las instituciones del Estado,
colocando a este y sus correlaciones con la economa y la cultura en
el centro de los estudios de las Ciencias Sociales. Ha sido el New
Institutionalism el que ha dado a este nuevo esquema la determinacin
de colocar, como ncleo de ese centro de anlisis, las propuestas
131
Wladimir Prez Parra
y anlisis doctrinales que se articulan a favor o en contra de las
propuestas de la teora de la justicia de John Rawls, insertndose en el
debate entre comunitaristas y liberales que desde los ochenta discuten
las reformulaciones constitucionales de Europa y Estados Unidos.
El Old Institutionalism, segn autores como Aristteles y
Montesquieu, analiza las instituciones en su referente social, desde
cuyo contexto los mbitos, las reglas y las frmulas de procesamiento
de recursos de las instituciones pasan a ser simples espejos de las
condiciones de estructuracin cultural de la sociedad. Una de las
teoras ms profundas en esta materia es La Poltica de Aristteles y
El Espritu de las Leyes de Montesquieu, estudios que pretendieron dar
una conciencia cultural a la formacin originaria de las instituciones
que luego sera reconsiderada como la base poltico-epistemolgica
de las perspectivas marxistas hasta mediados del siglo XX.
Pero la revolucin de las fuerzas ocultas y replegadas de la
sociedad y su presin efectiva ante las instituciones y los procesos
de legitimacin de la democracia dieron un giro a los mtodos
del Estado-reflejo de las condiciones culturales de la sociedad.
Desde la sociologa histrica y, especialmente, con el estudio de las
instituciones europeas liberales realizado por Theda Skocpol (1979),
se reconstruyeron las bases del anlisis histrico institucional que
se basaba en la siguiente frmula: analizar las estructuras de las
instituciones, su origen social, las fuentes de legitimacin para su
formacin, su evolucin histrica, obteniendo de ella las debilidades
y fortalezas ante determinado conjunto de problemas a resolver,
las frmulas de transformacin de recursos en respuestas efectivas;
para, luego, determinar los pasos a seguir para su perfeccionamiento
estructural funcional.
132
Algunas categoras de anlisis...
La reconstruccin vino especificada por una protesta contra
la incapacidad analtica de los estudios histricos de determinar
quin cambia primero, si las instituciones o la sociedad, adems
de una incapacidad para lograr organizar las etapas de cambio, las
frmulas de adaptacin institucional a los cambios de los procesos
de estructuracin social y los procesos de respuesta a esos cambios,
entendiendo que estos no tienen siempre un orden racional que
excede en mucho las normativas institucionales.
Barrington Moore (1973), admiraba la capacidad del institucionalismo
histrico para recopilar informacin sobre el desenvolvimiento de las
instituciones a lo largo de su evolucin, pero aseguraba, al igual que
Skocpol que las deficiencias de este anlisis es la incapacidad para
adentrarse en las instituciones mismas y reconocer las cualidades
particulares de cada una de ellas, sus formas de tomar decisiones, las
presiones que se encuentran en su interior, los conflictos que desbordan
los mecanismos normativos y los fines aleatorios y racionales de dicha
decisin; por tanto, afirmara el autor posteriormente, es necesario que:
de las instituciones se analice su evolucin histrica... slo en esto
estamos de acuerdo con el institucionalismo, pero de igual modo
es necesario y la ciencia social as lo amerita, estudiar la quiebra
de esta evolucin y tal vez ms difcil ser determinar el momento
en que las instituciones deben poner fin a dicha evolucin, debido
a un trmino de la eficiencia de sus requerimientos funcionales
(Moore, 1976: 14).
Las propuestas de Moore y de Skocpol se unieron a las consideraciones
de Quentin Skinner sobre la interpretacin de los hechos y documentos
histricos segn un anlisis contextualista. As, cada institucin
responde a un contexto cultural adecuado y necesario al mismo tiempo,
su pertinencia de respuesta la hace mantenerse en el tiempo, y esto es
133
Wladimir Prez Parra
un acierto del viejo institucionalismo; sin embargo, este anlisis olvida
que el cambio y el movimiento cultural es constante, de ah que esa
pertinencia se deba, entre otros de sus fundamentos, principalmente
a la capacidad de las instituciones para observar, reacomodar y, hasta,
impulsar dichos cambios; por tanto, el estudio de las instituciones, en
algunos casos, debe acoplarse a un conservadurismo analtico y, en no
pocos casos, asirse de una teora y una filosofa de las revoluciones.
Posteriormente, Perry Anderson asumira el papel de incluir a
las interacciones institucionales como otra frmula analtica de las
Ciencias Sociales, asumiendo que:
La gran importancia de las esferas de accin econmica para el
mundo de la vida individual hace que las instituciones culturales
y polticas asuman un carcter de relacin continua y continuada
con respecto a todas y cada una de estas esferas, con ello, analizar
cualquier institucin requiere analizar todas las relaciones que
esta institucin tenga con las dems en la sociedad... ubicando los
sistemas de comunicacin, su direccin, los recursos que necesita y
las relaciones internas a cada una de las interacciones, es decir, las
interacciones entre actores institucionales (Anderson, 1983: 78).
Con la nueva propuesta de la sociologa histrica, y en una versin ms
poltico-econmica que histrica, March y Olsen descubren y obtienen
sus herramientas para el anlisis de las estructuras institucionales, esto
es, que los factores organizativos de la vida poltica son las instituciones,
cuestin que implica tres momentos de estudio, a saber:
a) Que se determinen, a travs de nuevas propuestas en las
teoras de las organizaciones, hasta el momento relegadas a
la observacin de las instituciones econmicas privadas, los
elementos materiales, normativos, formales e informales y las
134
Algunas categoras de anlisis...
generalidades de jerarqua y autoridad que se encuentran en el
interior de las instituciones polticas y jurdicas; adems de los
esquemas de organizacin de las relaciones interinstitucionales.
b) Que se determine, a travs de los anlisis de las teoras
conductistas y de las propuestas de la rational choice y de la
public choice (eleccin racional, eleccin pblica) las causas
y consecuencias de las decisiones pertenecientes a los actores
institucionales, sus requerimientos de relacin y la extensin
(extensibilidad) e intensidad de estas consecuencias, para los
elementos propios de las instituciones y tambin para los
elementos de otras instituciones.
c) Que se determine, a travs de la evolucin histrica de
las instituciones, el desgaste de su estructura, el contexto
originario en que se han conformado, la evolucin de sus
respuestas a la demandas de las dems instituciones; y todo
esto con la finalidad de determinar el momento evolutivo de las
instituciones con el cual prescribir los cursos de accin para el
tratamiento de dichas instituciones.
Tal vez la parte ms complicada del anlisis se refiera a la ltima
determinacin, debido a que, al romper con el hilo unificador de
la cultura y la estructura institucional, el nuevo institucionalismo
debe asemejar las instituciones ms a un organismo vivo como la
propuesta de Herber Spencer (El Individuo contra el Estado, 1984),
que a una simple mquina sistemtica como la propuesta por
David Easton (Some Fundamental Categories of Anlisis, 1965). Los
sistemas pueden no tener un tiempo de vida til definido puesto
que muchos de ellos han nacido con el mundo de la vida y tal vez
135
Wladimir Prez Parra
con ellos han de desaparecer, pero lo organismos vivos, como el caso
de las instituciones que han sido artificialmente creadas, poseen un
tiempo de vida en plena eficiencia y eficacia que es producto de la
capacidad para dar las respuestas a las demandas para las cuales han
sido creadas. Sin embargo, al igual que los organismos vivos han de
llegar un momento de decaimiento de la capacidad de sus procesos
de transformacin de sus recursos en respuestas efectivas a las
demandas planteadas, y es labor de las Ciencias Sociales determinar
la etapa de inicio de dicho decaimiento.
Estas ltimas consideraciones hacen posible el anlisis de las
reformas institucionales del Estado, que desde el estudio del viejo
institucionalismo se mostraran slo como pertenecientes a una regla
del caos, o a una yuxtaposicin pragmtica sin sentido de la experiencia
poltico-administrativa. Un ejemplo claro de estas consideraciones
fue propuesto por Clauss Offe en su estudio sobre la transicin
democrtica en los pases de Europa Oriental. En dicho enfoque, Offe
muestra cmo en el software de las instituciones existe un cmulo de
demandas de transformacin, y en la medida en que se van haciendo
ms numerosas, van desgastando las fuerzas y los recursos de las
instituciones mismas; se consuma una etapa en la cual las instituciones
han de atender ms al cmulo de respuestas internas de transformacin
que al conjunto de demandas de la sociedad y como consecuencia se
olvidan progresivamente de las segundas; esto se agrava cuando,
Los recursos intangibles, o software-mentalidades, rutina, hbitos,
modos de enfrentar los problemas, marcos cognitivos y expectativas,
familiaridad con los modelos institucionales- que tan sorprendente
significado estratgico tienen como factores determinantes de
un proceso sostenido y exitoso de reconstruccin,parecen estar
ausentes (Offe, 2004: 63).
136
Algunas categoras de anlisis...
De manera contraria, en algunos casos este cmulo interno de
demandas de transformacin funcionan como un elemento latente, que
se sabe que tiene consecuencias graves y extensivas en la sociedad, solo
que son de difcil observacin; esto genera que una buena porcin de
los recursos sea asumida con carcter de exclusividad por parte de los
procesos de respuesta para las demandas de la sociedad, es decir, para los
procesos exgenos de demanda-respuesta; con lo cual, la transformacin
se convertira en un problema de transcendencia que latentemente exigira
la imprescindibilidad de cambio institucional y que pblicamente exigir
una continuidad de las funciones de esa institucin.
El anterior asunto reclama una extensin de las investigaciones
jurdicas y polticas de las instituciones que asegure el anlisis de las
relaciones humanas en el interior de las estructuras polticas, sociales
y econmicas, la subordinacin a las exigencias de las normas de
regulacin de recursos humanos y, especialmente, la posibilidad de
que las deficiencias, ineficacias e insuficiencias sean producto de un
desgaste institucional ms que de un mal entendimiento de las frmulas
institucionales de organizacin. Por otra parte, queda de las Ciencias
Sociales analizar ese momento en que una institucin manifiestamente
se promueve a s misma como una institucin eficiente y que, dado
algn cambio en las perspectivas interinstitucionales, debe desaparecer
del sistema institucional: en la dcada de los treinta del siglo pasado,
gracias a las consecuencias de la crisis de 1929 y 1930, un cuarto de las
instituciones del gobierno norteamericano debieron de desaparecer
en beneficio de la implementacin de las polticas keynesianas y de
las polticas sociales del New Deal.
Una de las explicaciones preferidas del (y privilegiadas en)
anlisis institucional, consista en afirmar que las instituciones
137
Wladimir Prez Parra
que desaparecieron ya no se adaptaban a las nuevas exigencias de
la poltica social gubernamental, pero el problema se presentaba
en el momento en que las relaciones culturales y las formaciones
originarias (de las instituciones) se colocaban como centro
metodolgico de explicacin, puesto que al obtener como resultado
del anlisis la necesidad de hacer desaparecer alguna institucin,
de igual modo no se comprenda por qu hacer desaparecer unas y
mantener otras. El resultado de estas interrogantes fue la inclusin
de la teora de la evolucin limitada de las instituciones propuesta
por March y Olsen, quienes afirmaban que:
el contexto genera nuevas formas de interaccin entre instituciones
y sociedad, las primeras son relativamente autnomas, las segundas
son relativamente independientes, unas y otras estn ntimamente
relacionadas, pero unas pueden desaparecer por una insuficiencia
interna y no por una insuficiencia relacional, las de la sociedad no,
esto diferencia a las instituciones de su contexto cultural de origen
y permite que sea determinado el espacio temporal de culminacin
de las funciones de una institucin (March y Olsen, 1993: 2-3).
El que nuevas instituciones deben conformarse en nuevos contextos
gubernamentales y viejas instituciones debe asumir nuevos papeles en
estos contextos, es una simplificacin de la teora del caos propuesta por
Ilya Prigogine, para quien, un elemento que cambia de contexto debe
no slo adaptarse a s mismo, sino tambin a los elementos propios y
existentes previamente en ese contexto, de all que, en esta interaccin
el primer elemento termina por eliminar sus caractersticas primigenias
al igual que lo hacen los dems elementos (Prigogine, 1997: 21).
En nuestro mbito de estudio procede una consideracin semejante
a esta teora del caos, puesto que, en nuevos contextos polticos y
econmicos los sistemas institucionales tienden a hacer desaparecer
138
Algunas categoras de anlisis...
aquellas instituciones que sirvieron de sustento principal al antiguo
contexto institucional y a crear en su puesto nuevas instituciones;
sin embargo, existe una particularidad que diferencia al nuevo
institucionalismo del viejo institucionalismo, dado que las nuevas
instituciones no slo responden de manera geomtrica al nuevo
contexto, sino que tambin lo hacen de manera aritmtica, es decir,
responden a las demandas del nuevo contexto y su origen tiene
tambin el objetivo de transformar y adaptar las dems instituciones
al nuevo contexto, de manera que las instituciones se empiezan a
observar como relativamente autnomas y no simplemente como
reflejo objetivo y regular del sistema cultural de la sociedad.
Ciertamente, una de las principales caractersticas de la Ciencia
Social que se ha tratado de construir a partir de la publicacin de
The New Institucionalism: Organitional Factors in Political Life en The
American Political Review (1984), consiste en que concentra muchos de
sus esfuerzos en la reubicacin de la literatura analtica con respeto a
los factores institucionales, y dentro de ellos los grupales e individuales que
hacen de la vida poltica de las democracias contemporneas liberales un
sistema autorreferente de comportamiento cuyas consecuencias sobrepasan
las esferas de las instituciones y tienen un carcter de vinculacin con todas
las dems formas institucionales de la sociedad y de los grupos e individuos
que hacen vida en ellas (Friedland y Alfort, 1993: 161).
Este New Institutionalism ha tratado de estrechar los posibles vnculos
entre el anlisis de las estructuras funcionales de un Estado al cual se
le exige socialmente demasiado, y una Ciencia Social que pretende
(y se promueve para) dar cuenta exacta de una realidad administrativa
que, incluso para los mismos actores polticos privilegiados por la
experiencia directa, escapa de su pleno conocimiento.
139
Wladimir Prez Parra
En la mayora de la literatura del New Institutionalism, en su
versin ms histrica, puede observarse la inclusin y necesidad
de comprensin de la voluntad de los actores polticos como
factor integral de las actuaciones institucionales. Esta voluntad
de los administradores tiende a sustituir la capacidad para
construir destinos prefijados para las actividades administrativas
de un predefinido Estado de Derecho, del sistema esttico de
normatividad organizacional. La voluntad presente en las acciones de
los administradores pblicos retoma aquella concepcin (ilustrada)
de convergencia entre las fuerzas estructurales de la cultura y la historia
(estructura institucional) y la conciencia de la voluntad individual para
hacer historia (Voluntad del administrador). (Hegel, 1980: 131).
Por estos derroteros, aquello que definimos como destino
institucional se trasladara a un plano axiolgico totalmente distinto
al que hasta el momento se ha pretendido mantener desde la Ciencia
Social construida por el Old Institutionalism que no slo perdur hasta
finales del siglo XX sino que favoreci, como lo destaca G. Peters
(2003: 13) y como ya se ha dicho, dos enfoques tericos ms basados
en supuestos individualistas: el conductismo y la eleccin racional,
desde cuya perspectiva se da por sentado que los individuos actan
autnomamente como individuos, basndose en caractersticas
socio-psicolgicas o en un clculo del posible beneficio personal.
Las principales caractersticas del Old Institutionalism fueron resumi-
das por James March y Johan Olsen como: a) enfoque contextualmente
limitado; b) enfoque reduccionista excluyente de una integracin entre conse-
cuencias agregadas de comportamientos individuales, reglas organizacionales
coactivas, comportamiento adecuado a las reglas y estructuras de interaccin
socio-polticas; c) utilitaria, excluyente de responsabilidades de los actores
140
Algunas categoras de anlisis...
e incluyente de un egosmo organicista; d) funcionalista, asignativa de un
destino histrico predispuesto producto de la linealidad del desarrollo poltico;
e) instrumentalista, en la cual las fuerzas de la conciencia, sus smbolos y
sus tradiciones juegan un papel muy reducido a favor de decisiones racionales
y de procesos de distribucin institucionales (March y Olsen, 1993: 3-4).
El nuevo plano axiolgico que se le asigna a los destinos de la
Administracin Pblica segn el New Institutionalism histrico est
configurado por un extracto de la teora de la estructuracin social de
Anthony Giddens. Para el autor de The Constitution of Society (1984),
la interactualidad del yo cognitivo con la estructura del yo social genera una
especie de espiral cultural a partir de la cual la historia de las sociedades se
va estructurando, y a partir de la cual, se pueden prever cambios sociales
e institucionales ms all de las simples teoras utilitaristas del valor que
asumen a la concepcin de las preferencias individuales, sumadas en una
totalidad, como el fundamento de mantenimiento de una especificidad del
sistema social y cultural (Giddens, 1990: 278).
En este espacio novedoso, la accin social se reconstruye a partir de
una perspectiva epistemolgica distinta a la que haba tomado desde
The Structure of Social Action (1937) de Talcott Parsons. Si la estructura-
cin de los espacios de interaccin, sus reglas y sus destinos histricos
son producto de actuaciones y mutaciones compartidas entre estruc-
turas cognitivas psquicas y estructuras culturales sociales, de manera
similar, los espacios institucionales, sus actuaciones, los destinos de
sus recursos, las funciones que deberan (o no) cumplirse, los posibles
cambios internos y la eficacia de las regulaciones tambin podran
observarse como producto de actuaciones compartidas entre estticas y di-
nmicas psquicas y culturales, las cuales compartiran roles funcionales en un
mismo nivel epistemolgico y en un mismo nivel prctico (Parsons, 1968: 74).
141
Wladimir Prez Parra
As pues, la accin social empieza a estructurarse desde el New
Institutionalism histrico como una actividad individual, y al mismo
tiempo colectiva suscrita a intereses variables y prescritos por
utilidades y responsabilidades necesariamente compartidas, en tanto
que las regulaciones tienen un carcter esencialmente geomtrico (a
todos por igual). Retomar esta visin de la accin social implicara
volver a considerar la posicin de Max Weber descrita en Roscher
und Knies die logischen der historischen National konomie; para el autor
alemn, la Ciencia Social debe entender obligatoriamente que,
La complejidad de la realidad social es humana y se describe a s
misma como un mundo de interacciones conectadas por vnculos
no siempre racionales, pero cuyos vnculos se convierten, por sus
derivaciones utilitarias e individualistas en sistemas de informacin
que determinan el inters por o de ejercer una u otra accin a partir
de una decisin entre alternativas dadas o construidas a partir de
la voluntad del actor social (Weber, 1985: 7).
Concentracin y desintegracin son los dos conceptos fundamentales
de la dinmica sociolgica de la accin poltico-institucional, en la que
se incluyen la dinmica de la accin administrativa y sus reformas:
Segn el concepto de concentracin, los elementos materiales
derivados de la voluntad se entrecruzan y crean nodos sociolgicos
para proponer, defender, encausar, garantizar o construir espacios
de libertad de actuacin; segn el concepto de desintegracin, el
inters agregado de la concentracin de los esfuerzos termina por
distribuir y disgregar la unidad de beneficios generados por la
accin poltica dirigidos desde y hacia actores sociales involucrados
en la construccin de la unidad o vinculados por ella (Granovetter,
2000: 42).
A partir de all, la Ciencia Social construida desde el New
Institutionalism empieza a comprender que los dos momentos
142
Algunas categoras de anlisis...
diferenciados deben ser asumidos como trminos epistemolgicos
distintos y sociolgicamente complementarios.
La recuperacin de esta concepcin de la accin social por parte
del New Institutionalism histrico, pretende dar cuenta de la capacidad
de los actores polticos de convertirse en factores determinantes de la
continuidad y ruptura de los destinos prefijados de las instituciones
del Estado, especialmente de las instituciones de la Administracin
Pblica. Las decisiones de los actores polticos se colocaran en dos
planos segn lo anteriormente dicho: un plano efectivo de intereses
particulares e intereses socialmente colectivos; y un plano tico de
logro de equilibrios entre las derivaciones de las alternativas y las
decisiones con respecto a estas alternativas producto de aquellos
intereses particulares y colectivos.
Desde la Ciencia Social de tradicin estructural-funcionalista,
la accin poltica dentro de la administracin estatal se vera
racionalmente criticada en el momento de incluir intereses
particulares en la realidad de la decisin que determina la
posicin oficial de las instituciones, puesto que dichos intereses,
desde la perspectiva del Old Institutionalism, no tendran ninguna
cabida como parte integral de los factores que determinan la adopcin
de alguna frmula de transformacin de recursos administrativos en
respuestas efectivas a las demandas provenientes de partes especficas
de la sociedad, por su contradiccin histrica con el inters colectivo
(Almond, Flanagan y Mundt, 1993: 58-59). Sin embargo, desde el
neoinstitucionalismo histrico, categoras como el inters particular
de los administradores, por ejemplo, ascender en la estructura
jerrquica de la organizacin institucional, podran asegurar, entre
otras cuestiones, la competencia entre administradores pblicos
143
Wladimir Prez Parra
por cumplir con las mejores referencias de costo beneficio, y
la materialidad de las funciones asignadas segn los lmites y
posibilidades que se desprenden de la regulacin de su cargo.
Slo entonces, se puede observar cmo el inters particular
puede, y de hecho lo hace, generar una predisposicin de la voluntad
del administrador a cumplir con algunas de las expectativas pblico
procedimentales esperadas de l; esto con la finalidad de obedecer
las demandas de su inters particular de promoverse a s mismo en el
interior de la organizacin administrativa pblica y hacerse partcipe,
en mejor posicin jerrquica, de los sistemas de distribucin de
valores y recursos, especialmente financieros, de la institucin en
la cual ejecuta su accin administrativa.
Esta visin de la necesidad de equilibrios entre intereses particulares
e intereses socialmente colectivos creados a partir de una accin
poltico administrativa responsable con la democracia y con el sistema
de normas institucionales del Estado de Derecho, extiende sus
derivaciones positivas y negativas, prcticas y terico-epistemolgicas a:
1. La posicin del yo cognitivo del administrador frente
al yo estructural de la administracin como sistema de
transformacin de recursos pblicos en respuestas a las
demandas de grupos organizados en la sociedad.
2. La posicin del yo cognitivo del ciudadano con respecto a las
acciones individuales del administrador y al tratamiento de la
accin colectiva por parte del sistema administrativo tanto a sus
demandas efectivamente formuladas como a sus expectativas
de demanda.
144
Algunas categoras de anlisis...
3. La posicin del yo cognitivo del administrador con respecto
a los dems administradores en su posicin jerrquica y en
posiciones jerrquicas de mayor o menor rango organizacional.
4. La posicin del yo colectivo del ciudadano con respecto a las
respuestas del sistema administrativo y con respecto a las
demandas de legitimacin y gobernabilidad de este sistema
hacia los ciudadanos.
En cuanto a la primera extensin, el administrador pblico
de primer nivel Lder poltico, Jefes del Ejecutivo, Ministros
y del segundo nivel Directores de oficinas, asesores tcnicos,
planificadores de polticas intermedias debe construir un
esquema de posicionamiento y expectativa con respecto a la
Administracin Pblica en la que sirve; este sistema de informacin
personal le permitira reconocer las posibilidades de actuacin y las
prohibiciones que el sistema institucional le ofrece, adems de las
capacidades y los recursos con los que cuenta el sistema institucional.
Un conjunto de expectativas y metas se desprenden de este sistema
de informacin personal, y tal vez lo ms importante para nuestra
investigacin es que, a partir de su buena utilizacin se logran
reconocer las expectativass de vida funcional y de estatus funcional
del sistema administrativo, con lo cual, en caso de ser favorable a
esas expectativas, el yo cognitivo del administrador tomar partido
por tratar de extenderlo en el tiempo y, en su caso, de recolocarlo
dentro de un esquema funcional que apuntale con mayor intensidad
hacia los objetivos propuestos; en caso contrario, ese yo cognitivo
abogar activa o pasivamente porque el destino prefijado de la
institucin se cumpla y concluya, observando el rol que ejecutar
en el nuevo esquema institucional que ser planteado, y esto en
145
Wladimir Prez Parra
caso de que, por su posicin de funcionario meramente ordinario,
su participacin no se refleje como verdaderamente influyente y
trascendental en el proceso de transformacin o conservacin que
se lleva o se llevar a cabo.
Con respecto a la segunda extensin, el ciudadano cumple una
funcin subsidiaria de las transformaciones o estaticidades gestadas o en
gestacin dentro de la Administracin Pblica. Si bien las expectativas
ciudadanas aumentan luego del reconocimiento del inicio de procesos
publicitados de conservacin o transformacin institucional, en trminos de
factores polticos, la posicin ms importante del yo colectivo ciudadano se
encuentra centrada en las capacidades de ejercer acciones colectivas en apoyo
o desacuerdo con respecto a un actor administrativo especfico (Peters, 1999:
191-192); a partir de ello, el actor administrativo ser excesivamente
cuidadoso en los espacios de publicidad, o con respecto al sistema
administrativo en su conjunto, lo que implicara problemas o
estabilidades de los niveles de gobernabilidad y legitimidad de las
decisiones tomadas en el interior de la Administracin Pblica.
La tercera extensin representa uno de los aspectos fundamentales
de la propuesta del New Institutionalism histrico: la competencia de
intereses particulares y los equilibrios logrados entre estos y los intereses
colectivos, incluyendo el desempeo eficiente y eficaz de la estructura
administrativa en conjunto, se convierte en un factor poltico determinante
del xito o fracaso de los procesos iniciados a partir de una accin colectiva
consensuada, una accin colectiva autoritativamente propuesta o una accin
particular que ha ganado las condiciones suficientes para proponerse desde
s misma como el ducto a travs del cual las frmulas de transformacin
de los recursos administrativos sern ejecutados de una manera especfica
(Adaptado de March y Olsen, 1993: 34-36).
146
Algunas categoras de anlisis...
En el caso de construccin de un proceso de consenso el actor
social se encuentra sometido a la dinmica de los grupos y del vencimiento por
descarte de una propuesta sobre otra, en la medida en que mejor disposicin
haya de este proceso, en esa medida la aplicacin de una decisin impositiva
deja de observarse como tal, y empieza a verse como resultado de un consenso
a partir de cuyos compromisos se ejecutarn, bajo las reglas de juego de ese
compromiso, los aspectos contratados (Riker,1992: 161).
En el caso de un proceso de imposicin el actor social considerara
principalmente su posicin de administrador con respecto a
los dems actores de la institucin, su capacidad carismtica,
su retrica de disuasin, su posicin histrica con respecto a la
formacin poltica de los dems administradores, y a partir de
all, se solventaran momentneamente los conflictos que supone
una imposicin desde su esencia de ruptura de los acuerdos y de
la pluralidad propia de un sistema de relacin social institucional.
De los dos procesos (autoridad y consenso), la adopcin del
primero implicara la revisin del trabajo y la trayectoria poltico-
administrativa del actor social y de su formacin histrica; la
adopcin del segundo implicara la revisin de su formacin histrica
y de su trayectoria y ubicacin en un momento dado en el interior
de la Administracin Pblica.
Desde la cuarta extensin, las necesidades de legitimacin de
procesos tan frgiles y complejos como las reformas administrativas
conllevan a la observancia del tratamiento de lo pblico y de las
acciones colectivas y particulares pblicas de los administradores. La
accin colectiva de los ciudadanos permite, en tanto que esquema
de organizacin y agregacin de valores e intereses, la constitucin
147
Wladimir Prez Parra
de un sistema de presin ms perfeccionado hacia la Administracin
Pblica, de suerte que, con el entendimiento de esta realidad, la
posicin del yo ciudadano colectivo jugara un papel de pesos y contrapesos de
las decisiones cuyos fundamentos han de someterse, ms que cualquier otras
decisiones administrativas, a rigurosos esquemas de legitimacin y aceptacin
popular democrtica (adaptado de Habermas, 152: 1999); puesto
que lo contrario implicara la ruptura de procesos de legitimacin
preestablecidos y un gasto innecesario en construccin de nuevos
esquemas de legitimacin que terminan desgastando recursos
imprescindibles para el xito de las reformas que se pretenden llevar
a cabo.
Estas cuatro extensiones representan el proceso de constitucin
de una accin individual en:
a) Una accin colectiva intra-institucin administrativa.
b) Un impulso para una accin colectiva de apoyo o desacuerdo
desde la ciudadana.
c) Una accin colectiva que deriva consecuencias desde el
mbito intrainstitucin administrativa hacia otros rganos
constituyentes del Estado.
En el primer caso, como resultado de la imposicin o el consenso
posible y probable proveniente de la posicin del yo cognitivo del
administrador frente a los dems Yo cognitivos de administradores
adyacentes y a la propia estructura institucional administrativa. En
el segundo caso, el tratamiento de la publicidad de las consecuencias
y efectos del primer proceso de constitucin generara un impulso
148
Algunas categoras de anlisis...
de una accin colectiva a favor o en contra de ste. En el tercer caso,
las decisiones de reforma que comienzan en la estructura interna de
la Administracin Pblica empiezan a derivar consecuencias hacia
los dems poderes pblicos del Estado, en trminos de exigencias de
nuevas legislaciones, flexibilidades de permisos o posibilidades para
ejecutar esta u otra funcin, requerimientos de recursos normativos
y financieros, etc.
A pesar de una importancia compartida de las derivaciones de las
acciones individuales y de sus procesos de constitucin que llevan a
estas acciones y a sus actores a convertirse en factores determinantes
de la vida poltica dentro de la Administracin Pblica y del
Estado, es necesario considerar a las derivaciones de la relacin del
administrador (yo cognitivo) con los dems administradores como una
interaccin fundamental para el xito o fracaso de los planteamientos
de reforma propuestos. En el establecimiento de las posiciones
del yo cognitivo del administrador juegan un papel fundamental
sus posturas tanto respecto al concepto de reforma y conservacin
institucional, como a las derivaciones que pueda extraer de dicho
concepto respecto a la situacin de las instituciones administrativas
en un mbito espacio temporal determinado.
As, la conclusin extrada de la contrastacin entre percepcin de
reforma o conservacin y necesidad de reforma (reforma-necesidad
de conservacin), pasada por el tamiz de los intereses particulares
y de los equilibrios que se puedan lograr a partir de este contraste,
generara un mecanismo de actuacin cuyas vetas pueden definirse
de la siguiente manera: a) metodologa de actuacin con racionalidad
de suma variable en la cual los consensos, las coaliciones y los acuerdos
juegan un papel preponderante; b) metodologa de actuacin con
149
Wladimir Prez Parra
racionalidad de suma cero, en la cual los mecanismos de imposicin,
uso eficiente de la autoridad, el carisma, la lealtad y la obediencia
juegan un papel principal.
Segn la primera veta, las decisiones individuales del administrador se
formaran en decisiones colectivas en el momento en que se produce el resultado
de la competencia de alternativas propuestas en espacios de pluralidad reducida
o pluralidad ampliada (Downs, 1992: 93). El resultado de la competencia
estar respaldado por un sistema de alianzas, acuerdos y consensos
cuya estructura compleja requerir del administrador grandes gastos de
recursos y de virtud poltica para ser mantenidos, agotando, como en
el caso del prncipe de Maquiavelo, las fuerzas polticas del actor social (es
decir, del administrador) y devolvindole su visin trgica de que una
vez agotado la sociedad agradecera su exilio de la vida institucional.
Segn la veta de la racionalidad de suma-cero, las decisiones
individuales se convertirn en acciones colectivas en el momento en
que logren construirse, a partir de la accin social del individuo que
las impulsa, las condiciones contextuales estructurales y particulares
suficientes para lograr una imposicin no competitiva ni consensuada
de sus propuestas de reforma. Sin embargo, a pesar de que los
recursos poltico administrativos se concentran en una sola funcin
de imposicin, resulta necesaria de una virtud poltica suficiente de
parte del actor social, para frenar las crticas y las oposiciones que se
desprendern del desplazamiento de otras propuestas de reforma.
En ambos casos, el proceso de constitucin de una accin individual
en un factor determinante del destino histrico de las instituciones
administrativas del Estado, se asume como un proceso complejo
que requerir del actor social, adems de cubrir adecuadamente y
150
Algunas categoras de anlisis...
con todas sus derivaciones las dos etapas o peldaos anteriormente
mencionados (esto es, consenso e imposicin), la construccin de
un sistema de informacin eficiente que logre dar cuenta de su
posicin real dentro de la estructura institucional, al tiempo que
de conocimiento de la posicin de grupos polticos internos a la
institucin y de la posicin de posibles grupos organizados a favor o
en contra de algunas especificidades de los procesos de reforma, as
como la intensidad racional con la que actan; con ello se pretende
disminuir el alto nivel de probabilidades de riesgo que se generan
en toda conformacin de un destino de conservacin o reforma de
las frmulas de transformacin de recursos normativos y materiales
en respuestas efectivas a las demandas de la sociedad.
Desde el punto de vista de la reflexin que antecede, puede
afirmarse que la falta de construccin de un sistema de informacin
para la accin poltica impone la incapacidad de reconocer los riesgos
y las contingencias que se desprenden de la conformacin de una
decisin particular en un factor poltico determinante, implicando
tambin, la posibilidad real de caer en un dilema del prisionero, en
el cual la accin social del administrador est sometida a la dificultad
para acceder a los mejores recursos y las decisiones ms acertadas,
habida cuenta que desconoce tanto las potencialidades de lo que
posee como la situacin real en la que se encuentra.
Riesgos y contingencias se unen a potenciales complejidades
producidas por un mantenimiento o permanencia artificial de
un destino histrico de las instituciones administrativas. Ante la
unin de factores difciles de controlar por la virtud poltica del
administrador, la informacin juega un papel fundamental ex ante
de cualquier toma de decisiones colectivas y/o particulares, en tanto
151
Wladimir Prez Parra
que se presenta como la nica herramienta de comprobada eficiencia
para mantener, desde la artificialidad de los sistemas de clasificacin
y procesamiento de informacin, una artificialidad institucional
o, en su defecto, para transformarla desde su esencia constitutiva.
152
El modelo clsico-burocrtico y su crisis
en la Administracin Pblica
El modelo clsico-burocrtico...
En el desarrollo de la Administracin Pblica tradicional se
gest el modelo clsico-burocrtico y en todos aquellos estudios de
esta disciplina que tenan como base la teora de la burocracia. Es
un modelo que se basa en una forma de organizacin piramidal
con responsabilidades repartidas en funcin de las jerarquas, y
en el cual cada nivel de la organizacin es sometido al control
por un nivel superior. Este modelo de burocracia es financiado
mediante asignaciones en bloque por un presupuesto anual de
fondos generales, y dotado igualmente de un monopolio legal
sobre determinadas actividades en las que se establece que lo ms
importante son las normas a cumplir sin importar los resultados, con
lo cual, este modelo cumpli un papel importante en su momento,
dado que fue una novedosa propuesta para superar los escollos de un
modelo que era anacrnico y contrario a la modernizacin racional.
La Administracin Pblica es consecuencia del desarrollo del
Estado moderno, y por consiguiente, el modelo clsico-burocrtico
fue el paradigma que mejor se adecu al estudio y al abordaje del
naciente modelo de Estado que sera conocido posteriormente como
burocrtico. En tal sentido, con el establecimiento del llamado
Estado Social Democrtico y de Derecho se acelera el proceso de
burocratizacin, ya que tambin se da la ampliacin de las funciones
estatales ocasionando la necesidad de aumentar nuevos funcionarios
para enfrentar las demandas de los ciudadanos. El fenmeno de
la burocratizacin es producto de la expansin y fragmentacin
155
Wladimir Prez Parra
administrativa que, hay que decirlo, est fundamentada en la
jerarquizacin y la centralizacin de las decisiones.
El modelo burocrtico, que va a ganar progresivamente a la
totalidad de los Estados, se funda en el triple principio de
homogeneidad, jerarqua y unidad (...) la organizacin burocrtica
es una organizacin monocrtica, que consagra la autoridad
absoluta de la cspide sobre la base (Chevallier, 1983: 77).
Con la extensin y fragmentacin de las administraciones no
solo se logra asegurar el dominio de la sociedad, sino tambin
se da una relacin de dependencia entre el Estado y el colectivo
social, que es reforzada a pesar de estar apoyadas en relaciones
impersonales. Esto consiste en consolidar de igual modo la
dominacin por parte del Estado, utilizndose para tal propsito
al aparato administrativo. De hecho, cada estructura administrativa
es sometida por los directivos al control de un nivel superior, a lo
cual se suele identificar como un modelo de organizacin piramidal
que se basa en la subordinacin jerrquica.
La Administracin Pblica prestadora de servicios, condicin
generada por la realidad socioeconmica surgida en Europa despus
de la recomposicin mundial de la posguerra, se convierte en esta
etapa en una institucin que ejercer sus funciones por medio de un
poder legtimo y legal, lo cual le permitir una intervencin social ms
especfica, dado que entonces estar investida del monopolio de la
coaccin, lo que no hace sino evidenciar la afirmacin (prevalencia) de
lo poltico sobre la accin administrativa. En tal sentido no se puede
negar el acuerdo tcito entre el poder y la Administracin, porque la
influencia del poder estatal en la sociedad se hace patente por medio
156
El modelo clsico-burocrtico...
de la actividad administrativa. Es decir, la Administracin Pblica es
una estructura formal que, en el orden concreto de la accin poltica
institucional, detenta autoridad y evidencia, al trasluz de sus actuaciones
concretas, el poder del Estado sobre la sociedad, al tiempo que toda su
accin ejecutada en nombre del Estado tiene una dimensin jurdica.
Desde la perspectiva del Derecho, el Estado tiene una condicin
de primaca sobre los ciudadanos; estos seran, merced a sus
responsabilidades polticas y jurdicas, una especie de agentes
sociales sujetos al todopoderoso Estado. Prcticamente, el Derecho
establece que los individuos estn bajo unas condiciones no slo
de sujecin sino tambin de coaccin (potestad); por tanto, la
Administracin Pblica tiene como mandato la obligacin de hacer
cumplir la ley en nombre del Estado, es decir, puede ordenar y
ejecutar, al tiempo que queda delimitada en su accin por reglas
precisas y minuciosamente definidas.
La Administracin Pblica por ser el Gobierno en accin
tiene la potestad de controlar el conjunto de medios materiales de
coaccin, o, dicho de otro modo, es un organismo con facultad para
emplear incluso la violencia de acuerdo a lo preestablecido en el
orden jurdico. En propiedad, la Administracin Pblica representa
a la capacidad institucional y, por ende, constituye un modo evidente
de fuerza, porque lo ms importante es el cumplimiento de la ley.
Una opinin vlida sobre el particular sera la siguiente: Es tanto
ms eficaz cuanto que sirve poco. Su valor es de hecho especialmente
disuasivo: se trata, por el despliegue de los atributos de la autoridad,
de inspirar temor y reverencia y de evitar as la trasgresin posible
de la norma (Chevallier, 1983: 81).
157
Wladimir Prez Parra
No obstante, las organizaciones administrativas no tienen plena
autonoma porque sus competencias son asignadas por medio de
la Ley, es decir, hay un apego estricto a las normas. En tal sentido,
la Administracin debe garantizar la accin del Estado por medio
de las reglas; tiene como funcin bsica preservar el poder estatal
y su ejercicio. Esto implica que para el modelo clsico-burocrtico,
la Administracin representa una autoridad de carcter secundario
mediatizada y derivada que convierte a los funcionarios pblicos
en simples delegados o representantes que actan en nombre y por
cuenta del Estado, y son simples instrumentos del poder estatal. De
tal manera que el estricto cumplimiento de la norma burocrtica por
parte de los funcionarios, trae como consecuencia la transfiguracin
en un ritualismo, y tambin con ello acarrea una desviacin de la
jerarqua, la especializacin y la centralizacin, desarrollndose con
esto una distorsin de la informacin y haciendo ms difcil una
acertada toma de decisiones.
Desde esta perspectiva hay que destacar que nadie imaginaba
los cambios ocurridos en el mundo en los ltimos cincuenta aos,
ni mucho menos se los esperaba; por eso se habla insistentemente
de crisis de paradigmas, y al efecto hay necesidad de buscar nuevas
propuestas frente al agotamiento del modelo que se gest en la
modernidad. Se habla de la era postmoderna y con ello se trata
de entender los cambios socioeconmicos actuales. El modelo
burocrtico centralizado es objeto de crticas muy severas. Se le
acusa de dificultar el buen desempeo de la Administracin. Ese
modelo de Estado, propagado y activo en todos los mbitos sociales,
ha entrado en una crisis sin precedente en los ltimos aos, de ah
la premura por impulsar un proceso de cambio estructural en las
instituciones para hacer frente a semejante crisis.
158
El modelo clsico-burocrtico...
Una vez que el Estado omnipresente entra en una profunda
crisis de legitimidad a fines de la dcada de los setenta, se inicia
nuevamente la reconfiguracin del aparato estatal. Surge los que
algunos han denominado el Estado modesto o el Estado regulador
como lo han llamado otros, comprometido en la articulacin
de los esfuerzos del conjunto de los actores, dejando de lado la
tentacin de atender directamente con dependencias propias todos
los asuntos pblicos. De hecho, en este escenario lo pblico deja
de ser un monopolio estatal que recobra su esencia original: un
espacio para el conjunto de individuos, agencias y agentes de una
sociedad, dentro del cual las dependencias gubernamentales son
slo uno de los componentes (Bozeman, 1998 21).
El modelo burocrtico jerrquico no slo est recibiendo fuertes
crticas, sino que tambin ha perdido muchos de sus exponentes y
defensores. Se le acusa de ser un modelo opresor proclive a la rutina
administrativa, lo cual supone a su vez, tanto el desgano de los
funcionarios como limitaciones insuperables a la eficiencia y la eficacia.
De ah la apremiante necesidad, ostensible entre los investigadores
y los gobernantes, de buscar un novedoso modelo que pueda hacer
frente a tal situacin. Es decir, se trata de buscar los mecanismos para
redimensionar a una Administracin Pblica burocrtica caracterizada
por ser una organizacin con una estructura y una coherencia que le
permite una apariencia de aparato consistente y poco vulnerable, y
que muy a pesar de estar en crisis todava se resiste a ser sometida a
transformaciones profundas, lo cual viene dado en parte tanto por
la gran diversidad de enfoques que han surgido en torno a la forma
o los mecanismos referidos a cmo sustituirla, como por considerar
que buena parte de estos enfoques son simples modas carentes de
todo sustento terico perdurable en el tiempo.
Lo que antecede ha permitido que, por ahora, la Administracin
burocrtica siga siendo la forma ms racional para el ejercicio del
159
Wladimir Prez Parra
dominio del poder, as como la nica organizacin viable por
el momento para la Administracin de los asuntos pblicos en
la moderna sociedad de masas, ya que, entre otras cuestiones,
es la nica que garantiza la autoridad a travs de la jerarqua.
Evidentemente, se estn dando pasos agigantados para enfrentar
los cambios dentro de la Administracin Pblica, y hay consenso
para lograr la sustitucin de dicho modelo, incongruente con los
nuevos tiempos, por otro pertinente y actualizado, pero, sobre todo,
adaptable al nuevo contexto mundial. Sin embargo, la realidad
nos remite a que el modelo clsico-burocrtico seguir vigente por
cierto tiempo a la espera de un nuevo paradigma uniforme que logre
romper las barreras de la dispersin y pueda realmente sustituirlo.
Los trabajos sobre el desmoronamiento de la Administracin
Pblica y la emergencia de la Nueva Gestin Pblica estn menos
desarrollados y ms dispersos. Nosotros todava carecemos de
criterios para medir y comparar ambos estilos de gestin pblica,
es ms, la distincin entre cambio superficial y cambio profundo
siempre ha sido difcil en las organizaciones pblicas. Adems,
el modelo de gestin pblica de la Administracin Pblica no
ha desaparecido en la misma medida en todas partes, si un
dinosaurio poltico se est extinguiendo, el proceso todava est
en curso. Adems, hoy da todava muchos investigadores ven estos
cambios como una rpida sucesin de modas efmeras que tienen
sus breves momentos de glorias antes de caer en el olvido, y no
como una tendencia de fondo de la gestin pblica. Por ejemplo,
Dick Spann (1981) concibi la idea de gestin pblica como una
rueda de la moda, donde todo resulta ser fenmenos de corto
plazo, tan duraderos como la moda del calzado con plataforma o
las corbatas anchas; cada moda por muy extraa que sea, volver
algn da (Hood, 1996: 487).
El debate en estos tiempos de cambio gira en torno a cmo
sustituir un paradigma que ya haba cumplido su ciclo natural;
160
El modelo clsico-burocrtico...
ahora, las investigaciones tratan de encontrar un modelo ideal que
logre resolver las distorsiones de las decisiones gubernamentales,
al tiempo que encuentre soluciones ms certeras para enfrentar la
crisis ostensible en el sector pblico. Las novsimas propuestas que
se enmarcan dentro del denominado paradigma postburocrtico
y que todava se encuentra en gestacin, van desde el management
pblico, pasando por la gestin de calidad y por la privatizacin de los
servicios pblicos, hasta la propia reinvencin del Gobierno. Todas
estas propuestas, tan diversas como dispersas, traducen la imperiosa
necesidad del cambio, y segn el criterio y las preferencias de cada
pensador, dichas propuestas o modelos asumen denominaciones
diferentes: neoburocrtico, postweberiano o neoweberiano.
Pero a pesar de la diversidad de criterios existentes hay uniformidad
en torno a una pretensin, la de tratar de superar un modelo del
cual ya se vena anunciando su crisis y su colapso inminente aos
atrs. Y es de resaltar que las crticas y el anuncio de la crisis del
modelo clsico-burocrtico no son nuevos, pues desde la dcada de
1930, ya algunos autores hacan reparos al paradigma burocrtico.
El paradigma burocrtico fue blanco de la crtica de los intelectuales
desde los aos treinta. Algunos censuraban la idea de que la
organizacin formal fuera la principal determinante de la eficiencia
y la efectividad. Otros instaban a que el control se considerara como
un proceso en el que todos los empleados buscaran coordinar su
labor con la de los dems. Algunas voces criticaban la idea de que,
dentro de las jerarquas, el ejercicio de la autoridad unilateral fuese
una receta para el buen gobierno. Otros ms argumentaban que, en
el paradigma burocrtico, el significado de economa y eficiencia
era conceptualmente confuso. Muchos llegaron a sugerir que los
responsables del presupuesto analizaran los costos y los beneficios
sociales de los programas gubernamentales, en vez de enfocar su
atencin exclusivamente en los gastos (Barzelay, 1998: 42).
161
Wladimir Prez Parra
La crisis que se evidencia entre los aos sesenta y setenta en los
pases desarrollados con respecto al futuro del Estado del bienestar
como consecuencia del aumento del dficit fiscal, permite que
esos pases empiecen a tomar como base y fundamento la llamada
cultura de la escasez, por eso en sus administraciones se inician una
serie de cambios institucionales profundos. Era necesario tomar
medidas fiscales para frenar la crisis, pero tambin haba un inters
poltico por mejorar la prestacin de los servicios pblicos, entre
otras razones porque ya era un clamor ciudadano. No se quera
correr el riesgo del desmejoramiento de los servicios por la falta
de recursos, por lo que fue prioritario buscar formas alternas para
reducir los gastos y seguir prestando servicios de buena calidad, es
decir, buscar frmulas de hacer ms con menos, en fin, maximizar
los recursos para que pudieran alcanzar para todos o para el mayor
nmero posible de ciudadanos.
En los aos sesenta y setenta, se llevaron a cabo algunas iniciativas
con el objetivo de mejorar el rendimiento de las organizaciones
pblicas, resolviendo todo aquello que se perciba como una seria
deficiencia de los mtodos establecidos de trabajo. La primera
de estas iniciativas fue mejorar la calidad y la cantidad de la
informacin al alcance de los decisores polticos y de los gestores
pblicos, as como impulsar una comunicacin y coordinacin ms
eficaz entre estos dos ltimos (Elcock, 1996: 425).
La tendencia es clara: al inicio del siglo XX, la burocratizacin
era inminente; ahora entrando al siglo XXI, la predisposicin
aparentemente es hacia la desburocratizacin, con lo que podra
inducirse hacia el desmantelamiento del Estado administrativo. La
profundizacin del inters por esta tendencia desburocratizadora
se da en los aos ochenta con la llegada de la crisis del Estado de
162
El modelo clsico-burocrtico...
bienestar y el derrumbe del socialismo real, que para muchos autores
constituye el fenmeno de la retirada de la burocracia tal como fue
diseada a mediados del siglo pasado, o dicho con otras palabras,
es el resquebrajamiento para muchos de la organizacin piramidal
como autoridad dominante para dar paso a unas relaciones ms
horizontales y con redes de reciprocidad, lo cual permite afirmar,
pues, que asistimos a la fase final del paradigma burocrtico.
El denominado paradigma burocrtico parece estar llegando a la
fase final de su existencia, aun cuando los rasgos ntidos del nuevo
paradigma no parece surgir con plena capacidad para dibujar un
nuevo mapa cognitivo que auxilie en la percepcin coherente y
sistemtica de la realidad cambiante a la que cotidianamente se
hace frente (Villoria, 1997: 77).
163
Nueva Gestin Pblica: hacia la bsqueda
de un nuevo modelo como respuesta
a la crisis administrativa
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
En las postrimeras de los aos sesenta y principio de los setenta en los
Estados Unidos surgen fuertes crticas hacia la Administracin Pblica
tradicional: la acusaban de no poseer sentido real, de ser ajena a los
problemas ms crticos de la sociedad y, en fin, de aparecer completamente
desarticulada de la actualidad. En 1968, con la Primera Conferencia de
Minnowbrook (Minnowbrook I Universidad de Syracuse), se confirma
la crisis de la Administracin Pblica clsica y la aparicin de una
corriente (movimiento) que fue reconocida posteriormente como Nueva
Administracin Pblica. Por esa misma fecha, Dwight Waldo define dicha
crisis como un perodo de turbulencia que determina en buena medida
el surgimiento de una sorprendente fuerza crtica y un compromiso con
la accin social por parte de un nutrido nmero de jvenes investigadores
en Administracin Pblica. Se dio una amplia convocatoria hacia los
sectores ms radicales de la disciplina de la poca para que asumieran el
compromiso social de la nueva Administracin Pblica.
Claro est, al inicio dicha corriente no lleg a constituirse
formalmente en una escuela de pensamiento con la claridad y
coherencia que se exigen a una escuela, lo cual va a ocurrir en una
etapa posterior. Sin embargo, dej una huella indeleble que marc la
produccin intelectual de los aos posteriores, habida cuenta, tanto
del excelente diagnstico con respecto a los problemas que estaba
atravesando la Administracin Pblica, como de la forma audaz y
de amplio alcance, incluyendo la visin filosfica con la que fueron
en ese momento abordados los problemas inherentes a aqulla.
167
Wladimir Prez Parra
Si bien el contexto general del desarrollo de la nueva Administracin
Pblica fue importante, varios sucesos propiciaron el surgimiento
de este movimiento. En primer lugar, la mayora de los principales
tericos, autores y dirigentes de la Administracin Pblica fueron
invitados a dictar conferencias a fines de 1967, bajo el patrocinio
de la Academia Norteamericana de Ciencias polticas y Sociales.
El presidente de la conferencia, James C. Charlesworth, describi
as los propsitos y el ambiente de los participantes: Abordar en
forma audaz y sinptica la disciplina de la administraciones pblica
ydeterminar la importancia de la Administracin Pblica en el
contexto filosfico ms amplio. El voluminoso informe de la
conferencia concluye: (1) Las agencias administrativas son forjadoras
de polticas. (2) La dicotoma de la administracin es anticuada.
(3) Resulta difcil definir la Administracin Pblica y sealar sus
lmites. (4) Hay una gran diferencia entre Administracin Pblica y
administracin de empresas. (5) Hay una marcada diferencia entre
Administracin Pblica y la disciplina de las ciencias polticas.
(6) La teora de la Administracin Pblica, normativa y descriptiva,
estaba en desorden. (). La conferencia fue duramente criticada,
sobre todo por los tericos, profesionales, y estudiantes jvenes.
Entre las numerosas crticas de la Academia Norteamericana
de Ciencias Polticas y Sociales a la Administracin Pblica se
incluyeron: (1) Eludir los principales de la poca: levantamientos
raciales urbanos, pobreza, la guerra de Vietnam, la responsabilidad
tica de los funcionarios pblicos (Frederickson, 1983: 11).
Esta poca de turbulencia que ya hemos apuntado arriba es
fruto, segn Waldo, de la decadencia de la Administracin clsico-
burocrtica que vena padeciendo una grave crisis funcional por
ms de dos dcadas.
Las crticas y las propuestas de cambios para resolver en el sector
pblico, as como los problemas que ha acarreado la crisis fiscal,
permitieron la elaboracin de una serie de proposiciones polticas
de gran alcance orientadas a la reduccin del dficit fiscal y a la
disminucin de los servicios pblicos. Con este argumento, y para
168
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
enfrentar los cambios que se planteaban como retos dentro de
los sistemas de administrativos, intervendran dos corrientes de
pensamiento con lgicas completamente distintas con respecto a la
manera de ordenar la burocracia pblica, como seguidamente veremos.
La primera corriente se refiere a la necesidad de establecer,
allende la lgica de la funcin pblica, del inters pblico y de las
nociones de bien comn, tradicionalmente entendidas para regular
la accin pblica, una lgica de lo necesario que sea capaz de regular
imperativamente la forma en que la titularidad del poder de los
gobernantes ha de ser ejercido sobre su burocracia administrativa
para el levantamiento de los servicios pblicos, a fin de cumplir
funciones pblicas ahora regidas estrictamente por las leyes del
mercado; esta vertiente se conoce como la Teora de la Eleccin
Pblica (Public Choice Theory). El trabajo de William Niskanen
Representative government and bureaucracy (1971) es una representacin
dentro de este conjunto de ideas, pero los representantes ms
calificados de esta corriente son J. Buchanan y G. Tullock. El
planteamiento fundamental de la public choice es el manejo al Estado
y a la economa pblica de las mismas tcnicas que se han utilizado en
la economa de mercado y as aplicar los nuevos mtodos del anlisis
econmico a la realidad poltica y a los procesos de decisin poltica
La public choice no es otra cosa que un esfuerzo de formulacin de
una teora general de la economa pblica, que permite realizar
en el campo de la eleccin pblica lo que se ha hecho desde hace
mucho tiempo a nivel de la microeconoma del mercado. Se trata
de complementar la teora de la produccin y del intercambio de
los bienes o servicios mercantiles con una teora equivalente y, en
la medida de lo posible, compatible del funcionamiento de los
mercados polticos (Dez Moreno, 2004: 188).
169
Wladimir Prez Parra
Tal como destaca J Salinas, dicho anlisis parte de considerar que
el mismo tipo de personas que actan en el mbito privado del
mercado son las que intervienen en mbito pblico de la poltica,
y que, en ambas circunstancias, sus motivaciones y esquemas de
comportamiento son, en ltima instancia anlogos (1980: 11).
Es decir, que con el surgimiento y aplicacin de esta corriente
a la burocracia pblica se intenta transformar todo el esquema de
intervencin pblica, la cual, desde sus postulados tradicionales
pasar ahora a incardinar su accin en base a la predeterminacin
electiva de los ciudadanos, quienes la ejercern conforme a sus
expectativas, gustos e intereses, al igual que ocurre (y como la ejercen)
en la economa de mercado, lo que, desde los postulados de esta
corriente, se propone como una gran ventaja. Una de las ventajas
del enfoque esencialmente econmico para la accin colectiva estriba
en el reconocimiento implcito de que el intercambio poltico,
en todos sus niveles, es bsicamente equivalente al intercambio
econmico (Buchanan y Tullock, 1980: 288).
Con eso, desde este punto de mira se dice adis al Estado
social (o cuando menos a buena parte de sus postulados bsicos al
sealar los lmites y las lagunas de la intervencin colectiva en la
economa) y se afirma, con herramientas nuevas, lo que ya se sostena
desde el liberalismo clsico, esto es, que la intervencin estatal
supone un retroceso a la libertad individual, ahora considerada
preferentemente- como libertad de eleccin. Estas consideraciones
se derivan de los orgenes y fundamentos mismos de la public
choice, que no es otro que la plyade de crticas que, desde distintas
perspectivas, pero todas liberales, se hacen al Estado de bienestar
para propugnar su total desmantelamiento y amparar la reaccin
170
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
liberal-conservadora que demanda una vuelta al viejo Estado liberal
y a sus anquilosadas estructuras.
En definitiva, lo que la escuela pretende es aplicar al Estado y a
todos los engranajes de la economa pblica exactamente las mismas
tcnicas que han sido utilizadas desde hace veinticinco aos para
sealar los defectos y deficiencias de la economa de mercado.
En lugar de partir del principio de que cualquier intervencin
es legtima a partir del momento en que se constatan una serie
de imperfecciones del mercado, se quiere estar seguro de que las
imperfecciones de los mecanismos estatales no sern superiores a las
imperfecciones que se quieren remediar (Dez Moreno, 2004: 189).
Desde esta perspectiva no le falta razn a H. Lepage al destacar
que el pensamiento econmico se extiende ms all de las fronteras
propias de su disciplina para invadir el campo del comportamiento
poltico y de los intercambios que all se producen.
Del mismo modo, los enfoques econmicos se utilizan para
comprender el funcionamiento del mercado poltico, para estudiar
los efectos insospechados de las intervenciones reglamentarias,
para analizar la lgica del funcionamiento de las instituciones
democrticas o incluso para informar de la evolucin del derecho
y de las instituciones sociales (Lepage, 1982: 25).
Esta teora insiste en la confrontacin del gobierno representativo
con la burocracia en la lucha por los recursos financieros del Estado
y su destino hacia los servicios pblicos sealando crticamente
su baja calidad, en los cuales las decisiones son tomadas desde
arriba y muchas veces no benefician a todos los individuos por
igual, ni implican el menor y mejor costo posible en comparacin
con lo que podra lograr el sector privado de la economa para el
mismo destino.
171
Wladimir Prez Parra
Esta teora constituye una interesante aportacin porque
complementa la de los fines del Estado y supone un paso ms en
el proceso de garantas, tan debilitado con la creciente intervencin
estatal. No se trata solamente de que el Estado debe realizar
actuaciones de prestacin de servicios o de redistribucin, sino
que para hacerlo debe tener la seguridad de que se encuentra en
situacin mejor que los particulares y que tal intervencin tendr
un costo menor que si la realizaran estos (Dez Moreno, 2004: 189).
Adems, se rechaza el modelo centralizado y jerrquico
dominante en las organizaciones pblicas. Tambin se resalta que
los burcratas tienen la capacidad para perseguir, desde sus propias
percepciones de lo que es el inters pblico, los intereses del Estado
y de la Administracin, por encima de los funcionarios que han
sido electos, es decir, sobre los gobernantes. Para esta corriente, los
polticos tienen ahora unas capacidades mnimas de maniobra para
dirigir a la burocracia, dado que han perdido poder frente a dichas
organizaciones o, lo que es lo mismo pero dicho de otro modo,
poseen slo capacidades mnimas para dirigir a los burcratas. Desde
alguna de las variantes de la teora de la eleccin pblica se pretende
encontrar mecanismos que permitan poner nfasis en la primaca de
los polticos electos sobre los burcratas, tanto en la administracin
y maximizacin de los presupuestos como en las polticas orientadas
hacia los servicios pblicos.
Uno de los objetivos del Public Choice es transformar las
administraciones. En lugar de burocracias que actan obedeciendo
rdenes de arriba, deben ser capaces de satisfacer las preferencias
individuales expresadas en contextos diferentes (responsive State).
El xito del Public Choice fue manifiesto sobre todo de 1970 a 1980,
y se conoci su apogeo con la Reaganomics. Sin embargo, las
implicaciones financieras y administrativas de tales postulados ya
haban sido enunciadas muchos aos antes (Tiebout, 1956) () Los
partidarios del Public Choice se interesan casi exclusivamente por
172
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
los rendimientos de los servicios pblicos o las administraciones
(centrales o locales). Al actuar as, la escuela del Public Choice
rechaza los mecanismos de organizacin y control centralizados
en las sociedades contemporneas, oponindoles las estructuras
descentralizadas, especializadas y de pequeo tamao (Meny y
Thoenig, 1992: 48-49).
La segunda corriente la conforma el gerencialismo. sta parte
de la crtica hacia la burocracia como esquema organizativo y como
elemento de gestin. Se constituye sobre la idea de instaurar los
principios y las tcnicas gerenciales sobre la Administracin Pblica
y de ah que no es ms que el intento por llevar los elementos de
la gerencia privada al sector pblico, es decir, la introduccin en
el sector pblico de las tcnicas y mtodos de gestin del sector
privado para el logro de una mayor eficiencia y eficacia dentro
de las organizaciones pblicas. La obra de Tomas Peters y Robert
Walterman In search of excellence (1982) es una de las ms influyentes
dentro de esta corriente. Este enfoque se ocupa del anlisis de
la gestin administrativa y su planteamiento terico surge de las
Ciencias Empresariales. Al igual que la Public Choice, parte de la
crtica hacia la burocracia pero a diferencia de sta lo hace desde
una ptica organizacional y con elemento de gestin.
Existe una corriente que, asimilando la administracin a la gestin,
ambiciona construir una disciplina nueva alrededor de ese objeto
especfico. Esta disciplina puede revestir diversas formas, pero la
mayora la concibe como una ciencia del manejo, de la organizacin
racional de los medios materiales humanos con el fin de alcanzar
en condiciones ptimas un objeto determinado. Bajo este aspecto,
actualiza la reflexin iniciada por Taylor y Fayol, al buscar el mejo-
ramiento de los mtodos de trabajo en la empresa: simplemente,
el esfuerzo de teorizacin est ms sistemticamente desarrollado,
el planteamiento de la tesis se vuelve ms fino, ms matizado y
ms abstracto, la nocin de provecho mximo es desterrada y
cede su lugar a la ms neutra de la eficiencia. Todo esto ocurre a
173
Wladimir Prez Parra
dar a los tericos del management (gerencia) la apariencia de un
conocimiento elaborado cientficamente y les permite, en forma
paralela, penetrar en el sector pblico (Chevallier, 1983: 24-25).
En definitiva, el debate entre los intelectuales del rea se da
en medio de un fuerte cuestionamiento al comportamiento de
la burocracia y la necesidad de encontrar salidas a la crisis que
enfrentaba la Administracin Pblica tradicional. Estas dos
corrientes vienen a confirmar lo que ya se vena alertando tiempo
atrs, esto es, una administracin burocrtica con un modelo que no
se ajustaba al nuevo contexto. Estos argumentos son considerados
letales para la administracin tradicional, y eso muy a pesar de
tener pticas diferentes; no obstante, desean y procuran los mismos
objetivos, esto es, convertir a la Administracin Pblica en una
nueva institucin garante de servicios pblicos de alta calidad para
los ciudadanos.
Ambos enfoques son conocidos tambin como paradigmas
gubernamentales y gerenciales, y el desarrollo de stos se debe a
la necesidad de aplicar los cambios que para el seno del sector
pblico se venan pregonando desde los aos setenta. Desde el
punto de vista terico, el cuestionamiento ha sido muy fuerte hacia
el modelo clsico-burocrtico por parte de estas dos corrientes,
siendo la public choice la ms certera desde el punto de vista de su
coherencia terica interna y desde la perspectiva utilitarista de sus
fundamentaciones, a la vista de que se esfuerza por impedir que las
imperfecciones de los mecanismos estatales no sean superiores a las
imperfecciones que se quieren remediar, por conseguir instrumentos
de intervencin colectiva ms eficaces y, en fin, por evidenciar que el
funcionamiento de las instituciones pblicas tiene sus fallos (costes),
evidenciados por el hecho de que la actividad estatal rectificadora
174
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
de la actuacin espontnea del mercado aparece interferida y
obstaculizada (obstruida, alterada y/o modificada) por las presiones
de los beneficiarios potenciales de aquella actividad, con lo cual logra
complementar los fines del Estado y ayuda a garantizar la prestacin
eficaz y econmica de los servicios pblicos.
Sin embargo, no hay que perder de vista que esta ltima corriente
incurre en la falacia naturalista, tanto al pretender fallidamente
desmantelar el Estado de bienestar por su ineficacia e ineficiencia
(escenario de lo fctico del ser) y con base en stas proponer
un modelo de eleccin pblica (escenario de lo normativo deber
ser) que no aparece justificado sino solamente por aquellas
disfuncionalidades, en cuanto a intentar justificar la eleccin pblica
sobre la base de las anormalidades de la intervencin estatal per se,
lo cual conlleva que la viabilidad de los modelos de eleccin pblica
propuestos carezcan de justificacin razonable, toda vez que la public
choice no se dedica a fundamentarlos allende la fallas del Estado de
bienestar. Por estos derroteros, el proceso de reforma se ha inclinado
ms hacia los temas de gestin, lo que viene motivado en parte
por la entronizacin del neoliberalismo como modelo emergente
a escala mundial.
En el contexto de estas dos tensiones, dos conjuntos de ideas
han venido a influir sobre el diseo de los sistemas de gobierno
(governance) y de gestin. Estos dos conjuntos no estn
totalmente desvinculados de las repuestas polticas denominadas
neoconservadoras, aunque son dos grupos con identidades
diferentes. El primer conjunto de ideas emana de la escuela de
pensamiento conocida como Teora de la Eleccin Pblica
(Public Choice Theory), la cual se centra en la necesidad de
reestablecer la primaca del gobierno representativo sobre la
burocracia. El segundo conjunto de ideas, conocido actualmente
175
Wladimir Prez Parra
como la Escuela de Pensamiento Gerencial, se centra en la
necesidad de restablecer la primaca de los principios gerenciales
sobre la burocracia. Tomados conjuntamente, estos dos grupos
de ideas han tenido un profundo impacto en la forma en que los
gobiernos se han estructurados para llevar a cabo su propsito de
administrar y gobernar los asuntos pblicos (Aucoin, 1996: 493).
Estas dos corrientes han logrado de alguna manera generar un
debate, y ste gira en torno a quines realmente deberan detentar
el poder dentro de las organizaciones pblicas. En otras palabras,
surge la discusin de a quines, entre polticos y burcratas,
correspondera ejercer el poder dentro de ellas. Se pretenden buscar
los mecanismos que permitan frenar el poder que dentro de las
instituciones pblicas tiene la burocracia, pues en el momento de
cuestionar el disfuncionamiento administrativo, la crtica recae
fundamentalmente sobre los polticos, y muchas veces se deja a un
lado el papel determinante en algunos aspectos asignado a los
burcratas, toda vez que son ellos los que en no pocas ocasiones
poseen realmente el poder para decidir.
No obstante lo anterior, tambin existe por otro lado el objetivo de
limitar la injerencia poltica sobre la Administracin, es decir, quitar
la naturaleza poltica a las instituciones administrativas y dejarla al
margen de penetracin de sta, con lo cual se le estara vedando su
propia esencia, ya que sta es poltica por su propia naturaleza y no
es concebible su estudio fuera de la accin del Estado, con lo cual
se estara condenando a la Administracin Pblica a ser una simple
organizacin de tcnicas ejecutoras sin criterio de decisin. sta
constituye otra razn por la que se confirma lo que apuntbamos
ms arriba: que las crticas y las consideraciones formuladas a la
Administracin Pblica desde la corriente de la eleccin pblica,
son ms acertadas que las del gerencialismo.
176
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
La crtica que efecta la eleccin pblica a las instituciones y al
modelo burocrtico de administracin es ms demoledora que
la del gerencialismo, ya que este ltimo apenas logra despegar
de la casustica y los intereses del mundo de los negocios. Las
ideas de la eleccin pblica tienen una construccin mucho ms
sistemtica y su crtica a la burocracia tiene intuiciones acertadas
que si no constituyen, como pretende, una explicacin completa
del fenmeno y por ello lo distorsionan, ponen de manifiesto
aspectos que son difciles de ignorar. La teora de la eleccin
pblica se centra en la necesidad de restablecer la primaca del
gobierno representativo sobre la burocracia (el gerencialismo)
en la necesidad de restablecer la primaca de los principios
gerenciales sobre la burocracia. La eleccin pblica pretende
limitar la autonoma de la burocracia retomando su control en
nombre del gobierno administrativo; el gerencialismo pretende
preservar a los gerentes de la intromisin de los polticos (Olas,
2001: 10- 11).
En las circunstancias de hoy con respecto a la clasificacin de
las actividades administrativas dentro de los sistemas polticos, ms
que ver si debe o no ser poltica la administracin, la cosa consiste
en poder resolver de una vez por todas las anfibologas que se
han ceido entre la distincin de lo pblico y lo privado. No hay
que dejar de reconocer que hay diferencias significativas entre las
organizaciones pblicas y privadas y que por tanto hay que tener en
cuenta esa realidad. En efecto, la primera est relacionada con la
accin pblica y la prestacin de servicios, y su objetivo principal es
suministrar servicios a la poblacin; la segunda, en cambio, se refiere
concretamente al mercado y, por consiguiente, su objetivo bsico es
el lucro. Sin embargo, la Administracin Pblica tambin tiene un
modo especfico, ya que est formada con perfiles organizativos tan
iguales como los tienen las empresas privadas y dems organizaciones
sociales modernas.
177
Wladimir Prez Parra
De este modo la relacin entre Administracin Pblica y
organizaciones en general responde a las que existen entre la especie
y el gnero. No se puede negar la aplicacin a las Administraciones
pblicas de conocimientos y principios vlidos para todas las
organizaciones, pero la cualificacin deriva de la titularidad del
poder y el aseguramiento del sistema de dominacin dota a aquella
administracin de una entidad formidable respecto a las dems
organizaciones que justifica sobradamente un tratamiento separado
(Baena, 1996: 33).
El estudio sobre los sistemas administrativos estatales implica
la solucin previa de ciertos equvocos en cuanto a trminos y
conceptos inherentes al objeto de estudio. Dentro de stos, y como
problema de entrada, nos interesa referirnos especficamente a una
de esas ambigedades que aqu pretendemos examinar, esto es, a
lo concerniente a la existencia (o no) de legitimidad con respecto a
las diferencias entre lo pblico y lo privado.
Los partidarios de las diferencias entre las organizaciones pblicas
y privadas suelen reservar exclusivamente el trmino burocracia
para las organizaciones pblicas. Adems de eso hacen una distincin
de las agencias pblicas con respecto a las empresas privadas en torno
al ambiente en que unas y otras funcionan, es decir, el mercado en el
caso de las organizaciones privadas y el sistema poltico-institucional
normalizado por un ordenamiento jurdico en el caso de las orga-
nizaciones pblicas. Por otro lado estn los que parten del criterio
de las semejanzas existentes entre ambas organizaciones, y los que
establecen sus posturas sobre la base de una severa crtica a la ante-
rior posicin. stos insisten por un lado en tratar de minimizar sus
diferencias y por el otro destacan sus coincidencias. No obstante,
desde esta posicin hay peligro de que lo pblico sea absorbido por
lo privado olvidando que hay muchas cosas en las organizaciones
pblicas que no se pueden aplicar al mercado.
178
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
Lo ms til (y, posiblemente, lo ms correcto) sera comprender
que debe haber una convergencia entre ambas administraciones que
implique una cooperacin entre ambas, es decir, lo pblico puede
fortalecerse con la experiencia de lo privado en cuanto a eficiencia
y eficacia, y lo privado necesitara de lo pblico para poder operar.
Paralelamente a estas dos corrientes surge una tendencia ms objetiva
que viene a contraponerse y que responde a las directrices que estn
surgiendo en la actualidad, puesto que el contexto socioeconmico
actual ha permitido un estrecho acercamiento entre lo pblico y lo
privado. Ahora asistimos a una aproximacin sin complejos entre
organizaciones pblicas y privadas como consecuencia de los nuevos
tiempos; se trata de un rol interactivo que ambas organizaciones
han decidido asumir de manera conjunta en tiempos de cambios.
Esta tesis se presenta generalmente en dos versiones distintas, no
necesariamente complementaria. La primera versin es aquella
segn la cual se asistira a un doble y paralelo movimiento; por un
lado, las agencias pblicas, al incorporar criterios de productividad,
dan vida a nuevas tecnologas administrativas para acrecentar su
propia eficiencia en relacin a las metas marcadas y se aproximan
al menos en parte a la competicin del mercado; por otro lado, y
sobre todo, las empresas privadas al agigantarse y burocratizarse
asumen modalidades de funcionamiento casi no discernibles
de las organizaciones pblicas. La segunda versin es aquella
segn la cual la creciente intervencin estatal en los procesos
socio-econmicos, al multiplicar los contactos y las conexiones
entre empresas y el Estado, superado un cierto umbral hace
esfumarse la tradicional distincin entre lo pblico y lo privado.
En consecuencia, las empresas asumen funciones pblicas mientras
el Estado se transforma en un campo (o en un sistema de campos
interdependientes), dentro del cual operan, en alianza o en
competencia, grupos y empresas econmicas privadas (Panebianco,
1996: 367).
Lo pblico se reivindica desde la ptica de la Ciencia Poltica
y de la Administracin, lo cual puede interpretarse como aquel
179
Wladimir Prez Parra
espacio perteneciente a una poblacin, o tambin a un conjunto
de personas que recurren a utilizar un lugar o una institucin con
alguna finalidad especfica. En este caso, la Administracin sera
la encargada de la ejecucin de dichos asuntos. Paralelamente, las
administraciones pblicas, como conjuntos de organismos, no tienen
la potestad de escoger el lugar ni el mbito para sus actuaciones,
dado que stos estn establecidos por las normas y las leyes hechas
por los representantes de los mismos ciudadanos. Por eso el arte
de administrar lo pblico no es tarea fcil de comprender, ya que
la gestin de los intereses colectivos est expuesta a presiones de
carcter poltico haciendo que los organismos pblicos sean mucho
ms complejos que los privados.
As, la Administracin Pblica tiene fines muy variables desde el
punto de vista ideolgico y prctico, dado el carcter electoral a que
son sometidos los asuntos pblicos, cosa que no sucede en el mbito
privado. En el espacio pblico existe una presin de los electores
hacia los gobernantes para que cumplan con sus ofrecimientos,
y cuando estos ltimos no toman medidas drsticas por falta de
voluntad poltica, suele generarse una frustracin en la poblacin
por el incumplimiento del Gobierno en su mandato. Por tanto, es
difcil evaluar la Administracin en cuanto a su rendimiento si por
ello se entiende lo que significa en el mbito privado trminos de
maximizacin y rentabilidad, y esta dificultad incide en la calidad
de los servicios, en la cual hay una falta de criterios objetivos y
de equidad en las organizaciones pblicas. Habra que sumarle el
tipo y la calidad de los recursos humanos que debera laborar en
tales organizaciones, y conscientes de ello, podramos argumentar
entonces que la Administracin Pblica est todava lejos de una
verdadera gestin eficaz y eficiente.
180
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
Los buenos gobiernos democrticos suministran los productos
que quieren el electorado en forma eficaz, eficiente y honesta. Sin
embargo, el principal problema, o el problema, del gobierno es
que los electores (los mandantes) logren que el gobierno (el
mandatario) cumpla con su mandato. Este problema de relacin
mandante-mandatario surge en la medida en que el mandatario
tiene oportunidades de actuar en su propio inters, en lugar del
inters del mandante. La relacin mandante-mandatario abarca
la larga cadena de responsabilidad que va desde los votantes, a
travs de los representantes polticos y rganos pblicos, hasta los
burcratas del sector pblico (Shepherd, 1999: 1).
Los tiempos en que la Gestin Pblica se consideraba de manera
general un ente nacido slo para formular polticas y distribuir
recursos e implementar programas, quedaron atrs; ahora, ms que
una formulacin de polticas es necesaria una razn poltica para
hacer frente a la crisis de la Administracin Pblica tradicional, y la
nica repuesta debe ser una fuerte presin poltica para hacer frente
a problemas como el estancamiento econmico, la inflacin, la
recesin, la prdida del empleo, los problemas estructurales, fiscales
y financieros del Estado y, en fin, el discernimiento negativo de los
ciudadanos hacia la burocracia.
Las tendencias actuales giran en torno a tratar de convertir al
burcrata en un gerente, y ya se habla de las ciencias de la gestin aplicadas
a la administracin del Estado. Es una corriente con un fuerte impacto
arrollador hacia todo lo que dentro de la Administracin crtican a los
que se empean en desvincular el modelo clsico burocrtico de las
tcnicas de gestin. Se parte del criterio de que as como han tenido
xito las tcnicas de gestin en las organizaciones privadas, tambin
podran tenerlo en las organizaciones pblicas y, por lo tanto, que las
organizaciones pblicas deberan imitar a la organizaciones privadas
para innovarse y modernizarse.
181
Wladimir Prez Parra
La referencia al pensamiento y las tcnicas del management
en la Administracin Pblica no constituye un aporte original
de los programas de modernizacin administrativa. En sus
orgenes, el management adopta una vocacin universal y uno
de sus precursores, H. Fayol, hace una expresa aplicacin de estos
principios al mbito de la Administracin Pblica en su Teora
administrativa del Estado. El management movimiento que ha
ganado madurez y notoriedad en los Estados Unidos gracias al
auge empresarial y al valor social que se atribuye a la racionalidad
econmica, los mtodos cientficos de trabajo y la responsabilidad
individual ha tenido, desde sus orgenes, un considerable eco en
la Administracin Pblica estadounidense. No hay que olvidar
que ya a finales del siglo XIX Woodrow Wilson, considerado el
precursor de la ciencia de la administracin en los Estados Unidos,
reclamaba la separacin entre funciones polticas y administrativas
y la aplicacin a stas ltimas de mtodos cientficos de trabajo
(Echebarria y Mendoza, 1999: 17).
A partir de los aos ochenta y principios de los noventa se
produce un replanteamiento poltico y econmico brotado del
nuevo contexto internacional, con lo cual, las transformaciones
vuelven a poner el acento en las instituciones administrativas,
especialmente en los pases desarrollados. La situacin cambiante
oblig a reformar o, mejor dicho, a modernizar las administraciones
pblicas en estos pases. Haba que reconducir y, en muchos casos
desmontar, lo que cinco dcadas antes se haba consolidado. Las
crticas hacia el Estado social fueron muy devastadoras, se dirigieron
fundamentalmente hacia la burocracia y buscaban maximizar su
posicin dentro de la Administracin, siendo los instrumentos del
Estado para la formacin de su voluntad interventora. Por otro
lado, los ataques van tambin hacia un Estado patrono o manager,
poseedor de un gran nmero de empresas. Los reproches neoliberales
se ponen de manifiesto sobre los enormes costos de estas actividades
empresariales estatales con moderada tendencia hacia la baja en los
resultados. Los escasos beneficios, con el dficit fiscal sumado a ellos,
182
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
llevaron a que muchos programas sociales bajaran su calidad, lo cual
condujo a que la realidad social cambiara radicalmente.
Por influjo de la actuacin estatal, la realidad social cambia, de
forma que cuando pretende resolverse un problema concreto ste
se ha transformado o ya no existe de modo que se generan nuevos
problemas que hay que solucionar. Y as, en una espiral sin fin.
La crtica se dirige a uno de los puntales sobre los que se asienta
el Estado social: su funcin correctora de las insuficiencias del
mercado para distribuir correctamente los recursos a travs de la
planificaron econmica y el empleo de medidas fiscales. De hecho,
esta prctica lo que ha demostrado, para los liberales, es que la
actividad estatal es ms ineficaz que el mercado mismo, que coarta
el libre despliegue de las capacidades individuales y que lo nico
que se logra es que el Estado lo invada todo, que se entrometa
constantemente en la sociedad civil (Martnez de Pisn, 1994: 252).
La crisis del mundo desarrollado se evidencia notablemente
con el dficit fiscal, y cuando arreci la crtica liberal -denunciando
el enorme aumento del poder del Gobierno y del Estado- se lleg
a pensar que dicha crisis terminara por acabar con el Estado del
bienestar. Para los pensadores neoliberales, la crisis del Estado es
crnica y su nica salida es el repliegue del Estado social para dar
paso al Estado liberal. ste sera el encargado de reducir el dficit
fiscal, controlara la inflacin, acabara con el desempleo y, sobre
todo, reducira el excesivo crecimiento de la burocracia, la cual -han
manifestado- se ha convertido en una especie de grupo de presin
con un alto nivel de poder capaz de condicionar la poltica del
Gobierno. En fin, desde esta perspectiva, la injerencia y la invasin
estatal se han convertido en un problema social, dado que han
coartado la libertad y la capacidad de los individuos frente a un
todopoderoso y entrometido aparato estatal.
183
Wladimir Prez Parra
Sobre todo, la injerencia estatal en los mbitos sociales privados
no es ms eficaz en lo que a productividad se refiere, sino todo
lo contrario, es mucho ms eficaz: la flexibilidad, inventiva,
sentido de oportunidad, agilidad, constancia, rapidez y otras mil
virtudes que adornan a la empresa privada en la constelacin
liberal son sustituidas por la rigidez, rutina, inercia, pesadez,
irresponsabilidad, lentitud, inconstancia y falta de sensibilidad
de la empresa pblica, en manifiesto detrimento de la sociedad
en su conjunto (Cotarelo, 1990: 99).
Inicialmente es en el mundo anglosajn donde se empieza a ver
la gestin privada como mecanismo de bsqueda para la solucin a
los problemas que estaba padeciendo la gestin pblica. Las tcnicas
del management, es decir, la destreza de direccin y gestin de una
empresa, considerada como propia de las organizaciones privadas,
se empieza a introducir de manera exitosa en las organizaciones
pblicas anglosajonas a partir de 1979. Esta prctica, que forma parte
del enfoque conocido como gerencialismo o gestiolgico, tiene por
objeto la nocin misma de la gestin dentro de las organizaciones
pblicas prestadoras de servicios, y es a su vez la intencin de
esta visin empresarial el dar una neutralidad poltica a la gestin
pblica. Dicho enfoque surge en los Estados Unidos, pero ha logrado
expandirse hacia Europa y Latinoamrica en los ltimos tiempos.
Durante la dcada de los setenta, el management pblico se
present como un conjunto de doctrinas de aplicacin general
y universal caracterizado por rasgos portabilidad y difusin, as
como de neutralidad poltica. Esto signific, por una parte, que
sus principios y tcnicas se presentaran como respuesta vlida
para los problemas de la gestin pblica en multitud de pases
(desde Dinamarca hasta Nueva Zelanda), en diversos niveles de
administracin (de la central a la local) y en los ms variados sectores
de la actividad pblica (desde la educacin hasta el saneamiento).
Por otra parte, con la supuesta neutralidad poltica se quera sugerir
que sus prescripciones servan para poner en prctica las voluntades
184
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
de ideologas contrapuestas, ofrecindose como un marco bajo el
cual se podra perseguir tanto el desmantelamiento como la defensa
del Estado benefactor (Echebarria y Mendoza, 1999: 16).
Las reformas de la dcadas de los ochenta y noventa estaban
dirigidas a que las instituciones administrativas contribuyeran a la
reduccin y limitacin del Estado interventor. En esa misma lnea
de cambios se hicieron profundas e importantsimas reformas en
la poltica econmica y este ajuste se conoci como las reformas
de primera generacin o Consenso de Washington, cuyo objeto
prioritario era el ajuste macroeconmico. Estos nuevos reformadores
se concentraron en transformar las instituciones pblicas con
la intencin de que el Estado se descargara de sus injerencias y
responsabilidades en el mbito econmico. Se reestructur el tejido
institucional para organizar mejor los mecanismos de asignacin de
recursos fiscales, gestionar y reducir el empleo pblico y establecer unas
relaciones con el mercado desde los mbitos institucionales, que era
lo prioritario de estas reformas. Los cambios que se avizoraron en los
aos ochenta tuvieron sus aciertos en lo econmico, pero en lo social,
dichas reformas se quedaron cortas. Esto trajo consigo que una dcada
despus surgiera la necesidad de impulsar nuevamente una serie de
reformas, pero de ndole administrativa, que involucraran a todo el
sector pblico. Lo prioritario era entonces atender las necesidades
de la poblacin para paliar las consecuencias sociales que acarre
la implementacin de las polticas de ajustes macroeconmicos. Se
requera algo ms que pudiera garantizar o fortalecer las reformas de
tipo econmico que se haban impulsado anteriormente. Si no se
reformaba o se modernizaba al sector pblico, las reformas de ndole
macroeconmica estaban condenadas al fracaso.
185
Wladimir Prez Parra
Representa el punto de partida de la era post Washington o
de las llamadas reformas de segunda generacin, en las que
evidentemente est incluida la reforma administrativa, cuyo
propsito se centra en la construccin de una Administracin
Pblica de alta calidad y de otros temas de igual importancia
como el suministro de servicios sociales, la asignacin de recursos
a los ms pobres, la profesionalizacin de servidores pblicos,
el combate a la corrupcin y la gobernabilidad democrtica. Se
consideran que las reformas de segunda generacin, a diferencia
de la primera etapa de reformas, centran ms su atencin en
aspectos de carcter cualitativo, tendientes a regular y controlar
los procesos de desregulacin, privatizacin, liberacin y calidad,
tanto en la actuacin como en el tamao de los Estados (Martnez
Pun, 2003: 23).
El pensamiento liberal se presenta ahora como un modelo estatal
bien diferente al conformado en el Estado social. Se rescatara la
ternaria doctrina poltica de la relacin Estado-sociedad-individuos,
por lo cual se mira al Estado como un agregado de instituciones
polticamente neutrales e impropias a otros mpetus sociales. El
Estado sera preciso para erigir, delimitar y fortalecer el marco
regulador en el cual operaran las diversas fuerzas polticas
econmicas y sociales. La neutralidad y la pasividad estatal es el
principio bsico del liberalismo que garantiza un esquema de reglas
de juego claras para la vigilancia y su control. La tradicin liberal
presenta un modelo estatal como un conjunto de instituciones
polticamente neutrales y ajenas a otras fuerzas sociales. El Estado
es necesario para crear, definir y reforzar el marco regulador en el
que operan las distintas fuerzas polticas, econmicas y sociales
(Pic, 1990: 4).
La crisis del Estado del bienestar y la entronizacin del
neoliberalismo como modelo econmico, no slo ha resultado ser un
impacto para el ejercicio del Gobierno, sino para el propio desarrollo
186
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
de la Administracin Pblica. Esta crisis, revelada por la dificultad
en materia fiscal en que se ven inmersos los gobiernos para poder
cumplir los compromisos con los ciudadanos, dio origen a una serie
de reformas en el sector pblico con la fina intencin de adaptar
los aparatos administrativos del Estado a los nuevos tiempos que se
avecinaban dentro de una filosofa privatizadora y desreguladora.
El proceso generalizado de reformas de la gestin pblica que
ha protagonizado la Administracin Pblica durante las dos
ltimas dcadas (...), ha sido promovido principalmente por la
necesidad gubernamental de responder a una situacin de crisis
fiscal: fruto, por un lado, de los cambios en el sistema econmico
internacional y, por otro lado, de la creciente demanda de servicios
y de regulaciones que reciben los sistemas polticos nacionales. Esto
ha provocado tensiones que han conducido a elaborar respuestas
polticas de gran envergadura, enfocadas al control presupuestario
y a la reduccin de los servicios pblicos, as como a una serie de
medidas encaminadas a privatizar las operaciones gubernamentales
y a desregular las actividades de las empresas privadas (Aucon,
1996: 493).
Los nuevos tiempos indican que la sustitucin del modelo clsico-
burocrtico es un hecho consumado. Hay un nuevo paradigma
que est siendo discutido de manera reiterada, y se est buscando
suplantar un modelo considerado anacrnico y fuera del contexto
socioeconmico actual. Las nuevas propuestas burocrticas
tienen por objeto reflexionar sobre lo concerniente a la accin
gubernamental, y su fin principal es reinventar al gobierno para
hacerlo ms funcional tanto en lo terico como en lo prctico. Se lo
conoce como Nueva Gestin Pblica y parte del postulado de las tres
e (economa, eficiencia y eficacia) para la accin de gobernar; su
bsqueda es la transformacin del tan cuestionado sector pblico.
Nadie dentro del mundo acadmico se imagin la turbulencia y
187
Wladimir Prez Parra
rapidez de los cambios que vendran y su sometimiento al mundo
global. Por eso tampoco la Administracin Pblica vaticinaba dichos
cambios, he all en parte el poco inters por experimentar la urgencia
por atender las recomendaciones dictadas desde la economa, la
eficiencia y eficacia.
En tal sentido, la Administracin Pblica tradicional tena como
principio bsico de organizacin y funcionamiento la orientacin a
satisfacer la aplicacin global y uniforme de las normas sin importar
mucho los recursos gastados y los bajos resultados obtenidos. Por
eso el inters entonces de mirar hacia el management pblico, que
sera una especie de modelo construido esencialmente de tcnicas
privadas, pero adaptadas a lo pblico, como solucin a los problemas
de dicho sector.
La naturaleza y especificidad de muchos de los problemas pblicos
pondra de manifiesto la imposibilidad de encontrar soluciones
prt--porter en el sector privado. Como consecuencia, las
organizaciones pblicas deberan o bien adaptar sustancialmente las
tcnicas privadas o bien construir sus propios modelos. Ello dara
lugar a un proceso de experimentacin y aprendizaje social en el que
el management pblico constituye un enfoque de gestin distintivo
que se esfuerza por responder a la especificidad y complejidad de
las Administraciones Pblicas y del entorno en que stas operan
(Echebarria y Mendoza, 1999: 16).
Las propuestas planteadas por la Nueva Gestin Pblica (NGP)
estn dirigidas especficamente a las soluciones de problemas
estructurales del sector pblico, y vienen a ser una respuesta poltica
a los problemas econmicos y sociales. Sin embargo, es necesario
reconocer que todava no es un cuerpo terico slido como tal, sino
una corriente en gestacin que trata de lograr construir un cuerpo
terico slidamente constituido, claro y bien delimitado. Pero para
188
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
que esto se de, tienen que reunirse en un solo conjunto las diferentes
tendencias existentes, dado que su propia esencia de accin es un
modelo indefinido en el que todava sus investigadores no se han
puesto de acuerdo. Es una corriente acadmica de origen anglosajn
que en los ltimos diez aos ha copado prcticamente todos los
espacios referentes a los temas de la Reforma Administrativa.
El trmino Nueva Gestin Pblica expresa la idea de que el caudal
acumulado de decisiones sobre polticas a seguir en los pasados
veinte aos ha redundado en un giro sustancial en el ejercicio
del gobierno y la gestin del sector estatal en el Reino Unido,
Nueva Zelanda, Australia y Amrica del Norte. Una interpretacin
benigna es que estas decisiones han sido una repuesta defendible,
aunque imperfecta, a los problemas de las polticas a seguir.
Estos problemas, as como sus soluciones, fueron enunciados
dentro del proceso de formulacin de polticas. El proceso de
determinacin de agenda, en particular, ha estado fuertemente
influido por el compromiso electoral de mejorar las conquistas
macroeconmicas y de contener el crecimiento del sector pblico,
as como una creciente percepcin de las burocracias pblicas como
ineficientes. El proceso de generacin de alternativas ha estado
fuertemente influido por ideas provenientes de la economa y de
diversos enclaves dentro del campo de la gestin. (...)Vista como un
conjunto, la literatura sobre la NGP es amorfa, como debe esperarse
de un campo interdisciplinario orientado hacia las polticas de
accin (Barzelay, 2003:16-17).
Frente a la bsqueda de nuevos mecanismos en torno a los
contenidos de la Reforma Administrativa, este modelo anglosajn
se ha ido extendiendo en los ltimos aos hacia los dems pases
como una nueva opcin para los estudios prcticos y de docencia
universitaria acerca de la problemtica administrativa y en torno
a cmo resolver los problemas que aquejan a la administracin
tradicional de corte weberiano. Ahora, esta nueva corriente viene
189
Wladimir Prez Parra
a integrar los trminos tradicionales que iban desde Ciencias de la
Administracin, Administracin Pblica, Polticas Pblicas, Gestin
Pblica y Gerencia Pblica, trminos que, por cierto, son reflejo de
la serie de tendencias y dicotomas que siempre han estado latentes
en ese campo cientfico.
Despus de numerosos intentos fallidos de modificaciones de los
parmetros weberianos que han dominado, y que an dominan,
en nuestras administraciones pblicas, han aparecido de manera
rotunda durante los aos noventa un conjunto de perspectivas
reformadoras bajo el ttulo integrador de Nueva Gestin Pblica
(Rami, 2001: 80).
En la dcada de los aos 90 aparecen dos trabajos que vendran
a nutrir y revolucionar la literatura de la Nueva Gestin Pblica.
Especficamente en 1992, el profesor Michael Barzelay public el
libro Breaking through burocracy. Esta obra comprende un conjunto
de ideas que han resultado ser un gran aporte para el desarrollo de
la nueva Administracin Pblica tanto en el campo prctico como
en el acadmico, ya que su proyeccin ha tenido mucha receptividad
en las universidades donde se dictan ctedras de Administracin o
Polticas Pblicas. Dicha obra tuvo como mbito de estudio el estado
de Minnesota (EE. UU.), concibindose soluciones esenciales para
resolver gran parte de los problemas ms apremiantes de la actividad
gubernamental.
Se plantearon incluso propuestas clave para lograr una reforma
exitosa en cuanto a la gerencia y la actividad organizativa. Por medio
de los aportes de este libro se comienza a analizar y comparar la
perspectiva de la Administracin Pblica con un enfoque diferente.
La tesis de Barzelay reconoce que las prescripciones normativas ya
190
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
no son suficientes para entender la dinmica de los fenmenos
colectivos. A su parecer, hay que acelerar la bsqueda de un nuevo
modelo administrativo, dado que el anterior entr en crisis. Para
nadie es desconocido que el modelo de administracin identificado
como legal-racional, ha llegado a su punto mximo, pues las reglas,
la obligatoriedad, lo impersonal y la centralizacin del poder han
perdido fuerza en la actualidad. La complejidad y la ambigedad del
sector pblico estn dando paso a una nueva cultura organizativa.
As, el nuevo paradigma en gestacin se nutre de la excelencia
en el rendimiento administrativo que debe ser pauta en las
dependencias pblicas. Conviene sealar que el concepto de
paradigma postburocrtico fue planteado por Michael Barzelay
y Babak Armajani en el ao de 1990. Este concepto no tiene
incidencia en la discusin actual sobre el fin de la modernidad y la
poca posmoderna, entendiendo que la modernidad se refiere al
desarrollo de nuevas tcnicas, medios e instrumentos cuyo propsito
es la innovacin a fin de lograr nuevos objetivos con relacin a la
accin gubernamental.
El trmino ms adecuado para la nueva generacin de la familia
ampliada de ideas sobre el modo de hacer productivas y explicables
las operaciones del gobierno es el paradigma posburocrtico.
Este trmino implica que el paradigma posburocrtico sea tan
multifactico como su predecesor. Un nombre inconexo habra
ocultado el hecho de que, en tanto que cuestin histrica, la
generacin de ideas ms joven ha evolucionado a partir del
paradigma burocrtico (Barzelay, 1998: 176).
Osborne y Gaebler publican en 1994 la obra La reinvencin del
gobierno. Al igual que Barzelay, estos autores proponen un cambio
191
Wladimir Prez Parra
radical de la Administracin Pblica utilizando las tcnicas de
las organizaciones privadas. As, bajo una visin empresarial se
pretende innovarla para hacerla una institucin eficiente y eficaz. La
propuesta se basa principalmente en diez recomendaciones bsicas:
Timonear y no remar, dar mayor facultad a los funcionarios para
que puedan prestar un servicio excelente, introducir mecanismos
de competitividad en los servicios, transformar las organizaciones
pblicas para que puedan simplificar sus decisiones; ms que el
cumplimiento de la norma, lo ms importante es la consecucin de
los resultados dentro de los lmites de la ley; ms que cumplir con los
ciudadanos hay que satisfacer a los clientes (usuarios), el Gobierno
debe tener una visin empresarial; ganar en lugar de gastar, tener
una visin previsora, ser descentralizado y, por ltimo, la creacin
de un gobierno con orientacin hacia el mercado para animar a las
empresas privadas a que participen en la prestacin de servicios.
Tanto la obra de Michael Barzelay como la de de Gaebler y Osborne
vienen no slo a nutrir la literatura de la Nueva Gestin Pblica,
sino a caldear tambin la discusin en el mundo occidental.
La incapacidad que ha demostrado hasta el momento la
Administracin Pblica para producir servicios que satisfagan las
necesidades y expectativas cada vez ms complejas de los ciudadanos
en un contexto de recensin de los recursos econmicos pblicos
ha actuado como acicate para plantearse cambios y reformas
en los modelos organizativos y en la formas de actuacin de las
Administraciones pblicas. Dos enfoques de cambio del sector
pblico han tenido una importante repercusin: se trata del
enfoque de Gestin Postburocrtica formulado por Barzelay y de la
Reinvencin del Gobierno de Gaebler y Osborne (Rami, 2001: 152).
En la Nueva Gestin Pblica hay dos tendencias que se con-
traponen, a las cuales se les suele identificar como corrientes
192
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
neoempresariales o gerencialistas y neopblicas. Desde hace unas
dcadas hasta el presente, el fenmeno del cambio administrativo
ha invadido prcticamente los espacios de la esfera gubernamental.
Eso ha implicado un replanteamiento en la manera convencional de
conducir los asuntos pblicos; actualmente predomina un criterio
de respeto sobre la gestin pblica por los resultados ofrecidos en la
funcin de una mejor gestin de gobierno.
Con lo cual, las tendencias noempresariales han logrado imponerse
como corriente mayoritaria dentro de la Nueva Gestin Pblica. La
gestin es una actividad que est clara e ntimamente relacionada con
el destino de los flujos de recursos y la consecucin de los objetivos
fijados (Pollitt, 1993: 27). En estos tiempos de cambios polticos a escala
mundial, el llamado managerialismo o la gerencia se ha constituido en
un instrumento para llevar a cabo variaciones en el orden administrativo
del sector pblico, y con eso se evidencia la prdida de influencia que
han venido teniendo tanto los partidos como las ideologas dentro de
la esfera pblica. La Nueva Gestin Pblica concibe como prioritario
y fundamental la eficiencia y la eficacia administrativa para el logro de
una buena la calidad de los servicios que se prestan, dado que hoy en
da, la Administracin Pblica est sometida a una mayor vigilancia
por parte de la sociedad civil, lo cual garantiza un mayor desempeo y
transparencia en el manejo de la cosa pblica.
El problema con el que ahora se enfrenta la Administracin consiste
en la acumulacin de valores a los que servir, esta acumulacin
histrica implica que la Administracin hoy, debe rendir cuentas
a las instituciones de la democracia, debe ser eficaz y eficiente, y,
last but most least, debe responder polticamente a los diversos
actores implicados, en un entorno de sujetos iguales, con intereses
contradictorios y aptos para el dilogo (Villoria, 1996: 28).
193
Wladimir Prez Parra
La importancia de la gerencia pblica es, pues, reveladora, ya que
una administracin eficiente y eficaz garantiza servicios pblicos
de ptima calidad; la nica manera de que tal propsito sea una
realidad es utilizando en la Administracin Pblica sin complejos ni
recelos tcnicos determinados procedimientos de las organizaciones
privadas sin dejar de reconocer las especificidades propias de las
organizaciones tanto pblicas como privadas y, adems, sin olvidar
la diversificacin organizativa que ha alcanzado el sector pblico en
los ltimos cincuenta aos. El planteamiento gerencialista permite
una mejor relacin de lo pblico y lo privado, aun cuando se debe
tener presente que el sector pblico no slo est cambiando de modo
organizacional, sino tambin en la manera de accionar.
Este enfoque plantea la conduccin de los asuntos pblicos sobre
la base del conocimiento aplicado hasta entonces en las empresas
privadas. En principio, tal conduccin suscit una verdadera
polmica porque implicaba por un lado abolir el mito de exclusividad
de lo pblico en manos del Estado, y por otro, cambiar el paradigma
de un pensamiento ideal por el de una lgica de carcter pragmtico.
Los inicios de la implantacin de este nuevo modelo pragmtico
de la gestin pblica fueron en verdad turbulentos, contrastando
con los inicios de la Administracin Pblica y la teora burocrtica.
Desde los aos sesenta, en los Estados Unidos se vena insistiendo
en la necesidad de aplicar en la Administracin Pblica los conceptos
del management.
La transformacin material experimentada por la Administracin
en el Estado benefactor, junto con la multiplicacin de las polticas
cuya justificacin depende de los resultados materiales conseguidos,
reclamaba una perspectiva de legitimacin basada en valores de
racionalidad gerencial. Esto explica que desde mediados de los aos
194
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
sesenta, la Administracin Pblica haya venido escuchando, cada
vez con mayor insistencia, el llamado a que aplique los conceptos del
management. La reforma administrativa difundi ampliamente sus
contenidos mediante la transferencia de numerosas tcnicas como
el presupuesto por programas o la direccin por objetivos, casi todas
ellas concebidas y ensayadas previamente en el mundo empresarial.
El informe Fulton, por ejemplo, efectuaba constantemente
referencias al managent y en particular a la importancia de formar
a los servidores pblicos en sus conceptos y tcnicas ms modernas
(Echebarria y Mendoza, 1999: 18).
Este cambio en la prctica administrativa no sera de fcil
asimilacin para quienes estaban acostumbrados a pensar o a creer
que el sector pblico no tena nada en comn con el sector privado:
las consideraban organizaciones diferentes y, por tanto, no haba
nada que aprender. La aplicacin del trmino management dentro
del seno de la Administracin Pblica, no fue muy satisfactoria,
pues hubo falta de credibilidad hacia ese trmino y hacia quienes
queran imponerlo, de tal manera que trasplantar las tcnicas de
gestin tuvo una vigencia corta por los aos 60, y eso solamente en
las reas lleg a concretarse. Con el correr del tiempo, este ensayo
volvi nuevamente a considerarse, y si bien en sus comienzos
no pudo ser del todo exitoso, sirvi de semilla para las nuevas
generaciones de estudiosos del rea pblica en la expectacin por
una disciplina distinta y transformada hacia una gestin pblica
ms operativa. Las prcticas de las polticas pblicas en los Estados
Unidos as lo demuestran, y la necesidad de marcar distancia con
la teora administrativa tradicional los llev a inclinar sus estudios
hacia lo cuantificable y mensurable.
Sin embargo, eso tampoco era lo que realmente requeran los
gobernantes, ya que la necesidad se orientaba hacia los expertos en
asuntos de gestin que pudieran resolver los problemas cotidianos.
195
Wladimir Prez Parra
Las expectativas que se buscaban en torno a las polticas pblicas
no dieron los mejores resultados en la comunidad acadmica
estadounidense y por eso se volcaron nuevamente hacia los asuntos
de cmo gestionar los asuntos pblicos.
Las escuelas de polticas pblicas (por ejemplo la Kennedy School
de Harvard, el Institute for Public Policy de Michigan, el Humphrey
Institute de Minesota, la School for Public Policy de Berkeley) se
fundaron, en parte, como rechazo directo a la Administracin
Pblica a la vieja usanza. Las escuelas de polticas se orientaron
mucho ms al anlisis cuantitativo formal, aplicando sobre todo
a la economa. Sin embargo, las escuelas de polticas empezaron a
reconocer cada vez ms una grave limitacin: en el sector pblico
haba poca demanda de anlisis cuantitativo formal, o de gran
diseo de las polticas. En cambio, haba una gran demanda
de gestin. Las escuelas de polticas necesitaban algo afn a la
Administracin Pblica, pero que no se identificara con ese campo
anticuado y orientado hacia las capacidades especiales. Como
solucin, se invent la gestin pblica. A mediados de los aos
setenta, el profesorado de las escuelas de polticas pblicas empez
a emplear el trmino gestin pblica y a reflexionar acerca de los
programas escolares de gestin pblica (si bien no se aplicaran
todava) (Bozeman 1998: 38).
Evidentemente, ms que un resultado del desarrollo intelectual
y terico, la gestin pblica es un producto de la evolucin
institucional. Surge como campo de estudio a finales de los aos
setenta del pasado siglo y a lo largo de la dcada de los ochenta se
establecen las primeras instituciones educativas llamadas escuelas
comerciales y escuelas de polticas pblicas. En las primeras estaba
implcito el propsito de iniciar los respectivos estudios gerenciales
dentro del sector pblico, mientras que en las segundas, su finalidad
era el mantener el inters por los estudios sobre polticas pblicas.
Despus de eso surgen las corrientes neopblicas, consideradas
196
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
como minoritarias en la literatura de la Nueva Gestin Pblica, la
cual ha ido posesionndose como planteamiento alternativo frente
a la influencia empresarial.
A pesar que la corriente neoempresarial representa la mayora de
la literatura y ha resultado ser la fuente de inspiracin directa de un
significativo nmero de equipos de gobiernos, la neopblica no es,
sin embargo, del todo desconocida, y ahora tiende a convertirse en un
competidor frente al pensamiento nico que estaba representando
la tendencia neoempresarial y poco a poco est ganando su propio
espacio dentro del campo acadmico. En efecto,
por otro lado, estn los enfoques que ponen especial atencin en
la repolitizacin, la racionalizacin y el control de la externalizacin
de los servicios pblicos, la participacin ciudadana y la tica en
la gestin pblica. El peso real de estos dos grupos de corrientes
es muy desigual; las corrientes neoempresariales representan la
mayora de la literatura y resultan ser la fuente de inspiracin
directa de un significativo nmero de equipos de gobiernos
de nuestras Administraciones; las corrientes que podramos
denominar neopblicas (repolitizacin, nueva regulacin,
participacin y tica), en cambio, son claramente minoritarias
tanto en el mundo acadmico como en las bases conceptuales de las
innovaciones en la gestin pblica de nuestras Administraciones
(Rami, 2002: 156).
No est de ms aadir que la gestin pblica es la funcin de
direccin gubernamental tanto de las estructuras como de los
procesos de decisiones. En realidad es el mapa tcnico-poltico que
dirige todo cuerpo administrativo en la direccin correcta. Algunos
autores vinculan la gestin pblica no slo al manejo de las polticas
y la identificacin de necesidades, sino tambin al anlisis y seleccin
de programas y asignacin de recursos.
197
Wladimir Prez Parra
Otros autores aseguran que la gestin pblica est relacionada
estrechamente con el manejo de personal, la planificacin de
la fuerza de trabajo, las relaciones colectivas de negociacin, la
medicin de productividad, la organizacin y la gestin financiera,
y en definitiva con la administracin de los recursos. La tendencia
actual del estudio de la gestin pblica comprende la estrategia,
la gestin de personal y financiera, el control de los procesos y la
influencia del sector privado. Podra afirmarse que la gestin pblica
consiste en la organizacin y direccin de recursos con vista a alcanzar
objetivos predeterminados, pero bajo los parmetros de eficiencia,
eficacia y productividad. La gestin pblica se puede igualmente
entender como la direccin y administracin de las dependencias
gubernamentales, incluyendo el influjo de los criterios propios de
las organizaciones privadas. Si bien es cierto que la NGP nace con
el impulso de economistas identificados con la nueva economa
institucional y otros con la gestin, tambin se nutre de politlogos
de formacin emprica para los procesos gubernamentales, dndole
as un amplio espritu pluridisciplinar.
La Nueva Gestin Pblica es un campo de discusin amplio sobre
las intervenciones en relacin con las polticas dentro del gobierno
ejecutivo. Los instrumentos caractersticos de dichas intervenciones
sobre las polticas son reglas institucionales y rutinas organizativas
que afectan a planteamiento de gastos y gestin financiera,
funcin pblica y relaciones laborales, contratacin, organizacin
y mtodos, y auditoria y evaluacin. Estos instrumentos ejercen
una omnipresente influencia sobre muchas clases de decisiones
tomadas dentro del gobierno. En tanto no determinan el alcance
o el contenido programtico de la actividad gubernamental,
estas reglas institucionales y rutinas organizativas de gobierno en
general afectan el modo como los organismos gubernamentales
son gerenciados, operados y supervisados: estructuran esa parte
del proceso gubernamental provechosamente descrita como gestin
pblica (Barzelay, 2003: 135).
198
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
En el tema de gestin de gobierno hay que tomar en consideracin
un conjunto de actividades donde coexisten planos de realidades
diferentes. sta debe ser trazada a partir de principios y criterios
de estrategia poltica, y de igual modo debe ser sustentada en una
planificacin de la misma naturaleza poltica. El desarrollo ptimo
de una gestin pblica est relacionado con una sociedad de
instituciones fuertes y prsperas con sistemas de informacin de
mucha fluidez, a pesar de sus rasgos distintivos hay elementos de la
gestin pblica que son muchas veces identificados como los de una
gestin general. Puede agregarse que la gestin pblica, a pesar de
tomar elementos del manejo de empresas privadas, tiene objetivos
diferentes a los de la obtencin de productos intercambiables que
permiten el lucro; por tanto, la gestin pblica lo que intenta es
lograr resultados.
Tales resultados se miden por un lado en funcin de las
ofertas y las demandas sociales, y por el otro en la aceptacin o el
rechazo por la ciudadana hacia las respuestas otorgadas por las
instituciones. La capacidad del Gobierno se puede percibir a travs
de todo aquello que garantiza el desarrollo del sistema poltico y la
gobernabilidad, es decir, en proporcin directa a esta capacidad se
establece una interaccin entre la poblacin y las actividades del
gobierno. De hecho, las atribuciones particulares de un Estado
en cuanto a organizacin e instituciones- facilitan la aplicacin de
medidas adoptadas por el gobernante. En tal sentido se requieren
consideraciones polticas para ser implantadas y manejarse con
xito, con lo cual, la reforma administrativa hay que llevarla a cabo
mediante una estrategia que comprenda a gestores pblicos, dado
que ahora, lo que se est tomando en cuenta es el rendimiento en
el desempeo de las funciones dentro del sector pblico.
199
Wladimir Prez Parra
Adems, en la gestin pblica se usan en calidad de prstamo
algunos conceptos clave manejados en las estrategias modernizadoras
del sector privado. Entre estos conceptos destacan la eficacia en
razn de una mayor rapidez en el logro de resultados, as como
tambin la eficiencia como facultad para lograr la minimizacin de
insumos con relacin al resultado. Estos conceptos son referidos al
orden poltico y hasta el presente demuestran cierta pertinencia en
su adaptacin, evidencindose, por ejemplo, en el cumplimiento de
un determinado programa de gobierno.
El supuesto implcito o explcito de la mayora de reformadores del
management es que el management ofrece una aproximacin ms
lgica, racional y ordenada para mejorar la actividad administrativa
que la prctica actual. La superioridad de la perspectiva del
management se supone que reside en la aplicacin de principios
ya probados para crear jerarquas organizacionales ntidamente
estructuradas con tareas bien definidas y responsabilidades
claramente asignadas (Metcalfe y Richards, 1989: 66).
Al igual que los conceptos, tambin en la Nueva Gestin Pblica
se adoptan tcnicas provenientes de algunas ciencias sociales como
la Economa. En este caso, la pregunta pertinente sera: Cmo
administrar los recursos limitados? La gerencia responsable, que se
entiende como el compromiso de cumplir con los objetivos trazados,
mantiene el desempeo organizativo segn las normas. Esta nocin
proviene de la Ciencia Poltica, la cual implica que la responsabilidad
debe ser supervisada por los rganos administrativos junto con la
cooperacin de la sociedad civil; en ocasiones, esta responsabilidad
se encuentra rigurosamente apegada a lo jurdico, razn por la cual
resulta pertinente establecer mecanismos de flexibilizacin. En la
Nueva Gestin Pblica se destaca por un lado la rendicin de cuentas
200
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
como mecanismo de control para garantizar la transparencia de la
gestin de gobierno, y por el otro, el concepto de calidad desde la
orientacin de los ciudadanos.
Asimismo, la nocin del ciudadano ahora llamado usuario-
cliente comprende una situacin de demanda social, pues sugiere
que los que son usufructuarios de los servicios del Gobierno deben
ser atendidos de forma similar a la atencin del cliente de la empresa
privada con criterios de calidad, eficacia y eficiencia en los servicios.
En las Administraciones Pblicas el concepto de calidad ha
evolucionado a lo largo del tiempo. En un primer momento,
quienes abordaron estas cuestiones entendan la calidad como
respeto a las normas y a los procedimientos establecidos por
las propias administraciones. Posteriormente, el concepto fue
evolucionando, quizs presionado por un concepto de mejora
de la gestin pblica, hacia aspectos relacionados con la eficacia
y la eficiencia de los servicios. Finalmente, en esta ltima etapa,
la calidad se entiende, simplemente, desde la perspectiva de la
satisfaccin de los ciudadanos (Lpez y Gadea, 2001: 126).
Lo pblico no considera el lucro como propsito. La opcin de
servicios privatizados o externalizados y manejados segn criterios
del sector privado, ha planteado tanta discusin y resistencia que
an hoy est planteada, razn por la cual resulta un verdadero reto
encontrar el punto de confluencia entre los mitos sociales y la razn
empresarial. Los que creen en la concurrencia entre lo empresarial
y lo pblico hablan ya de la existencia de un mercado poltico. Esta
denominacin, utilizada actualmente en la gestin pblica, ve a
los ciudadanos como un colectivo de consumidores de servicios,
pero a diferencia del mbito privado no estn a su disponibilidad
en el momento requerido ni a voluntad propia, sino que existe un
201
Wladimir Prez Parra
poder coercitivo por parte del Gobierno, quien es el que dirige el
dinero de los impuestos que los ciudadanos pagan. Esta coercin
gubernamental elimina la oportunidad a los individuos de expresar
sus preferencias individuales y dejar que dichas preferencias
gobiernen la produccin. En el sector pblico, los individuos no
deciden ni pueden escoger individualmente comprar o contribuir
con determinadas actividades pblicas, as como tampoco pueden
estar seguros de que quieren lo que el Gobierno produce.
Sin embargo, los ciudadanos tienen el instrumento de la eleccin,
ya que pueden escoger de manera voluntaria los directivos del sector
pblico que mejor oferta tengan dentro del marcado poltico, y si
stos fallan, podrn no renovarles el mandato.
Los recursos disponibles para los directivos pblicos se generan
mediante un proceso de eleccin voluntaria: el proceso de eleccin
de un gobierno representativo. Es cierto que la eleccin individual
no controla el sistema. Pero las instituciones y los procesos de una
democracia representativa crean, con la mejor intencin del mundo,
las condiciones en las que los individuos pueden, voluntariamente,
asociarse y decidir colectivamente qu quieren conseguir juntos, sin
sacrificar sus deseos individuales (Moore, 1998: 62).
Podemos afirmar que en la actualidad, los conflictos y su
incidencia sobre las actividades de la Administracin Pblica estn
generando la necesidad de presentar un anlisis especfico de las
diversas perspectivas que existen al respecto sobre la Administracin
Pblica. Es posible el desarrollo de una nueva Administracin
que sirva de apoyo para la construccin de un nuevo modelo de
Estado, y pese a la inexistencia de unidad de criterios de ndole
terico metodolgico hay ya una contribucin en el diagnstico de
202
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
los indicadores de la crisis producto, indiscutible, del dficit fiscal
y de la magnitud de la burocracia. No importa cmo se le llame,
nueva Administracin Pblica, administracin posburocrtica, Nueva
Gestin Pblica, en fin, cmo se le nomine, lo ms importante es
que es la misma Administracin Pblica de siempre, slo que ahora
est tratando de adaptarse a los nuevos tiempos con una nueva
estrategia de cambios dirigidos a mejorar el rendimiento de las
organizaciones pblicas.
La estrategia central sirve para llevar el timn, no para remar;
sirve para hacer las cosas correctas, no para hacer correctamente
las cosas: En su nivel ms fundamental, sirve para establecer un
propsito claro. Cuando todos los miembros de un organismo o
sistema pblico tienen claro cul es su propsito (o propsitos)
fundamental (es), mejorar el rendimiento resulta muchsimo ms
fcil (Osborne y Plastrik, 2003: 25).
La imperiosa urgencia de encontrar soluciones al problema del bajo
funcionamiento de la Administracin Pblica ha obligado a la Nueva
Gestin Pblica a buscar en el campo de la gestin alternativas para
mejorar la calidad del sector pblico. Acadmicos y expertos en el rea
hacen un gran esfuerzo por obtener soluciones mediante la aplicacin de
las nuevas tcnicas para mejorar el suministro de servicios pblicos. La
reforma del Estado y, por consiguiente, la modernizacin administrativa,
no es una realidad eurocntrica, tambin en Amrica Latina la crisis
administrativa ha obligado a buscar soluciones en las diferentes
disciplinas comprometidas con las organizaciones pblicas, entre ellas
la Nueva Gestin Pblica. Claro est, este paradigma ha nacido de la
realidad anglosajona y est sujeta a dichas circunstancias. A pesar de la
implementacin con xito de algunas reformas dirigidas hacia el rea
macroeconmica, la liberacin del mercado y la privatizacin, todava
203
Wladimir Prez Parra
no existe un paradigma claro en torno a cmo enfrentar el problema
de la Administracin Pblica.
Por otra parte, la complicacin del desempeo institucional en
Amrica Latina es reconocida por todos, tanto es as que en 1997, el
Banco Mundial presenta un informe dedicado completamente al papel
del Estado. A nuestra Administracin se la acusa de poner lmites a la
accin colectiva de electores y de poseer instituciones muy jerarquizadas
con un alto grado de informalidad, con una larga experiencia en
intentos por implementar reformas administrativas aisladas.
Los pases de Amrica Latina y el Caribe en cierta medida copiaron
el modelo jerrquico al crear sus propias administraciones pblicas.
Pero cuando los gobiernos de la regin han tenido una efectividad
impresionante en la ejecucin de profundas reformas econmicas
y sociales desde la dcadas de los ochenta, en su mayora siguen
siendo dbiles en cuanto a la provisin de servicios pblicos. El
modelo jerrquico no ha funcionado bien. De hecho, el diagnstico
es que las administraciones pblicas de la regin ejercen un control
excesivo. As, no es de asombrarse que las tcnicas de la Nueva
Gestin Pblica hayan llamado la atencin (Shepherd, 1999: 81).
Frente a esta nueva ola de reformas que recorre el mundo, en
la cual, la Nueva Gestin Pblica lidera este embate, habra que
tener cierta cautela ante dicho modelo. No hay que perder de vista
nuestra realidad, ya que existen contextos muy diferentes al del
mundo anglosajn. La realidad de Latinoamrica dista mucho de
aqulla; sin embargo, tampoco podemos cerrarnos a una realidad
mundial y habra de preguntarse cmo hacer para implementar una
serie de reformas que vayan ms all del modelo burocrtico, sobre
todo en un continente donde todava no se ha logrado imponerse
plenamente dicho modelo. Frente a esto ha surgido una idea de
204
Nueva Gestin Pblica: hacia la...
ir por una especie de atajo histrico saltando muchas de las cosas
preburocrticas que hay en nuestras administraciones, y seguir
avanzando y profundizando hacia un modelo postburocrtico en el
que se han logrado alcanzar los niveles burocrticos. Por otro lado
existe un pensamiento que plantea ir en forma gradual y con cautela
frente a la Nueva Gestin Pblica.
Pero, cmo aconsejar a los pases de la regin para que se desplacen
en ese sentido? Cun amplias deberan ser las reformas? Cul
es la mejor secuencia de reformas? Desde luego, las repuestas
dependen de las condiciones especficas de cada pas en cuanto a
poltica, liderazgo, focos de oportunidad y la situacin actual de
la Administracin Pblica. Pero tambin existe un activo debate
genrico acerca del alcance y velocidad que debera tener el proceso
de reforma en los pases en desarrollo. La cautela es un tema
recurrente. El Informe sobre el desarrollo mundial 1997 (World
Bank, 1997a) defiende muchos aspectos del nuevo pensamiento
pero aconseja cautela en algunas reas. Reid (1998) analiza los pasos
necesarios para que funcionen las reformas de la Nueva Gestin
Pblica en Amrica Latina y tambin aconseja cautela. Schik (1998)
explica por qu la mayora de los pases en desarrollo no deberan
adoptar reformas de Nueva Zelanda. Por otra parte, Bale y Dale
(1998) sostienen que los pases en desarrollo pueden aprender del
xito neocelands si lo hacen con cuidado (Shepherd, 1999: 98).
205
La gobernanza: el derecho
a una buena administracin

La gobernanza: el derecho a...
La Administracin Pblica como organizacin, y asistida de la
Ciencia de la Administracin, ha venido experimentando en las
ltimas cinco dcadas procesos de transformacin verdadera; el
asunto de reforma ha estado en la agenda de muchos gobiernos,
acadmicos y organismos internacionales como la ONU. Las
propuestas han ido desde planteamientos de cambios estructurales,
pasando por los procesos de privatizacin e impulso del modelo
gerencial, hasta llegar hoy en da a una nueva forma de organizacin
y de participacin mancomunada llamada gobernanza.
A lo largo del ltimo cuarto del siglo XX hemos visto discurrir
en el mbito de las ciencias de la administracin un movimiento
que nos ha llevado de la administracin a la gerencia y de la
gerencia a la gobernanza. Este movimiento contiene el cambio
de los paradigmas intelectuales que subyacen a las principales
reformas administrativas impulsadas hasta mediados de los 70
(administracin o burocracia), desde mediados de los 70 hasta
mediados de los 90 (gerencia o management) y desde entonces
hasta la actualidad (gobernanza) (Prats, 2005: 99).

En las ltimas dos dcadas del siglo pasado nace una nueva
relacin Estado-sociedad, lo cual permiti ir ms all de los rganos
clsicos de gobierno, naciendo un nuevo campo de investigacin
en la Administracin Pblica para tratar acerca de las formas de
coordinacin, orientacin y de direccin entre los diferentes sectores
y grupos que hacen vida en la sociedad. A esta nueva realidad
209
Wladimir Prez Parra
se la conoce como governance, trmino del ingls que no tiene
traduccin literal; sin embargo, muchos autores la han traducido
como gobernanza, que viene a referirse a las investigaciones que se
estn llevando a cabo en torno al buen gobierno.
La palabra espaola gobernanza comienza a utilizarse
ampliamente a partir del ao 2001, con la publicacin del libro
blanco sobre la gobernanza europea (CCE, 2001). El libro propone
recuperar ese antiguo trmino castellano para referirse a un
concepto cuyo desarrollo inicial se produce en idioma ingls: good
governance. Otras posibles traducciones para el mismo concepto,
que tiene la ventaja de pertenecer al lenguaje corriente, son las
expresiones buena administracin y buen gobierno (Ferraro,
2009: 80)

El Estado ha regresado de un debut corto, pero traumtico, del
mercado en el mbito pblico, un regreso enmarcado en una nueva
realidad, ya no es aquel Estado otrora interventor y abusador dueo
de todo en el cual la sociedad estaba por debajo de las decisiones
estatales, sino el retorno de un nuevo Estado fuerte y responsable con
capacidad de incorporar a otros actores a la accin pblica generando
una ampliacin en los mbitos de legitimidad y de aceptacin de las
polticas pblicas. Frente al fracaso rotundo del neoliberalismo y,
por consiguiente, de lo inaplicable en nuestros pases del enfoque
neoempresarial de la Nueva Gestin Pblica, entramos en un contexto
de reestructuracin del Estado en el que, ahora, la administracin y
las polticas pblicas toman un papel estelar.
La dcada de los noventa registr el auge y la crisis de la agenda
neoliberal. Comenz con grandes promesas correspondientes a
una supuesta nueva era marcada por el fin de la guerra fra que
210
La gobernanza: el derecho a...
permitira disfrutar los entonces llamados dividendos de la paz. Se
crey que el mundo anterior marcado por las fracturas ideolgicas
iba a integrarse por la expansin de los mercados y las nuevas
tecnologas de la informacin y la comunicacin. Hasta se habl
fin de la historia y se registr una tercera oleada sin precedentes
de democratizaciones (Prats, 2005: 26).
Muchos intelectuales y gobernantes llegaron a creer que con la
globalizacin, el Estado se debilitara y dejara de ser el actor clave en
el mbito interno y externo, que entre la eterna dicotoma Estado-
mercado, este ltimo se impondra, y que lo privado terminara de
arropar y absorber a lo pblico, pero la realidad fue otra porque ese
corto sueo neoliberal qued desnudo y descubierto.
El 11 de septiembre de 2001 marc el fin de las ilusiones
neoliberales. De pronto se hicieron evidentes las graves tensiones
y riesgos generados a lo largo de los noventa. En un primer
momento se crey que la tragedia compartida unira al mundo.
Este movimiento responde la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre la Financiacin para el Desarrollo, celebrada en Monterrey
en Marzo de 2002, que permiti invertir la tendencia posterior a
la guerra fra de disminucin de la ayuda prestada a los pases en
desarrollo. En el mismo sentido, la Conferencia ministerial de
la Organizacin Mundial del Comercio celebrada en Doha unos
meses antes se lleg a un acuerdo que reactivo las negociaciones
comerciales multilaterales, superando el punto muerto en que
haba concluida la reunin ministerial de Seattle (Prats, 2005: 25).
El Estado no ha perdido su liderazgo, los que cambiaron
fueron sus roles. La crisis mundial no se logra resolver slo con
polticas de ajustes macroeconmicos ni con mercado, y frente a
la ingobernabilidad internacional, cada vez hay ms movimientos
sociales comprometidos en buscar respuestas, hay conciencia y
acuerdos entre pases desarrollados y en vas de desarrollo por
encontrar soluciones a esta problemtica. Sobre todo en los pases
211
Wladimir Prez Parra
que en la poca de la Guerra Fra eran llamados Tercer Mundo, hay
consenso en tratar de corregir esas zonas marrones (Cfr. ODonnell
1999 y 2004) que se generan por la excesiva pobreza y la debilidad
del Estado de derecho. Ahora, la lucha por la desigualdad social
ya no es un tema exclusivo de una ideologa, de algunos gobiernos
o de algn organismo filantrpico internacional. La injusticia y la
desigualdad social es un debate mundial ataviado con el auge de
capitalismo del desastre (Cfr. Klein, 2010). Surgen movimientos de
protesta con diversos planteamientos, que posteriormente se van
convirtiendo en movimientos sociales y que hoy se han cristalizado
como nuevos actores dentro de un nuevo orden mundial incierto,
un mundo fragmentado en el que en diferentes mbitos de muchos
pases se dan grandes discusiones sobre la crisis social, las cuales,
a pesar de no estar generalizadas, abren la puerta a un mundo de
estados muy distintos a los del pasado reciente; son los tiempos
de las organizaciones no gubernamentales y las no empresariales,
as como de la participacin ms activa de las organizaciones sin
propietarios, que hacen haciendo ruido y molestan en las cancilleras
de los gobiernos. Hay una tendencia muy marcada a considerar a
las ONGs como el accionar de una sociedad mucho ms global y
la causante principal de la renovacin de la poltica internacional.
Hoy en da, los gobiernos no slo se aprecian por sus estrictos
acatamientos a las reglas y normas, tambin se evalan por los
resultados de su accin. Gobernar es tomar decisiones oportunas y
certeras, resolver conflictos y, lo ms importante para una sociedad
globalizada, producir bienes pblicos enmarcados en una filosofa
de principios ticos con criterios de eficiencia y eficacia.
Los Estados dejan de ser proveedores universales para convertirse
en catalizadores, habilitadores, protectores, orientadores,
212
La gobernanza: el derecho a...
negociadores, mediadores y constructores de consensos. La
globalizacin est produciendo un nuevo orden de roles,
asociaciones, partenariados entre los gobiernos, los ciudadanos
y las empresas y fortaleciendo la influencia del pblico en las
instituciones y los gobiernos (Prats, 2005: 25).
Frente al diagnstico de la incapacidad gubernamental a los
que son sometidos ahora los Estados, dado que las necesidades y
las exigencias son mayores hoy da, las Administraciones Pblicas
tienen que responder a los problemas que le son sometidos a la
consideracin por un sociedad civil participativa y protagnica
constructora de su propio destino. No es la sociedad la que tiene
que adaptase ahora es el Estado el que tiene a adecuarse a las nuevas
formas de organizacin social, econmica y poltica.
Estados, sociedad civil y empresas privadas son los que coordinan
esta nueva realidad mundial denominada gobernanza, que no es
ms que la conjugacin de actores, grupos sociales e instituciones
en un esfuerzo por alcanzar los objetivos definidos y discutidos
colectivamente. La gobernanza est interconectada con el conjunto
de instituciones y redes de directivos, reglamentos, normas y leyes, de
usos polticos y sociales, donde se activan tanto los actores pblicos
como privados para contribuir con la estabilidad social y con los
regmenes polticos por medio de la orientacin y la capacidad de
direccin en la proporcin de servicios de calidad como garanta
de aseguramiento de la legitimidad del sistema democrtico (Cfr.
Boussaguet, 2009: 261).
La crisis del Estado ha trado consigo nuevas formas de gobernar, la
accin del gobierno ya no puede mantenerse sobre la base de discursos
preados de ilusiones y ofrecimientos, los tiempos de las primacas de
los lderes polticos ya pertenecen al pasado, ahora, lo que la sociedad
213
Wladimir Prez Parra
civil espera es que la Administracin Pblica tenga la capacidad de
innovar bajo la conduccin de lderes pblicos que le garanticen una
gestin pblica eficiente y eficaz. La crisis transmite la sensacin de
un Estado fallido de capacidad de repuesta, de desgobierno o de
incapacidad gubernamental de dirigir, cosas stas no imaginables ni
imputables a los gobiernos en pleno auge y resplandor del Estado
social. Pasaron los tiempos de los gobiernos soberanos y poderosos
imbuidos de pleno apoyo popular, con una autonoma de decisin
sobre las opiniones de los ciudadanos, quienes slo se les escuchaban
y expresaban en los procesos electorales. Esos tiempos de resplandor
estatal quedaron atrs, la gobernanza es el reflejo de lo presente, de la
representacin de otra realidad sociopoltica. Cuando nos referimos
a la nueva relacin Estado-sociedad aludimos precisamente a esos
cambios evidentes de trasformacin social y estatal. Estamos frente
a una ciudadana ms crtica, mejor informada y ms participativa,
distanciada de la forma tradicional de hacer poltica, de la cual surgen
actores que se transforman en lderes pblicos emprendedores de sus
propias soluciones.
Pero el concepto de gobernanza surge tambin porque registra
las transformaciones que la direccin de la sociedad experimenta
debido a la creciente diferenciacin interna de los mbitos de
accin de la sociedad contempornea y su mayor independencia
de la poltica, as como debido a la interdependencia econmica
e informativa que una sociedad domestica construye con otras
sociedades externas para estar en condiciones de resolver sus
problemas y realizar sus aspiraciones (Aguilar, 2008: 80).
La gobernanza es la repuesta a la incapacidad de la Nueva Gestin
Pblica para zanjar los problemas que se vienen heredando desde la
administracin burocrtica. El consenso que surge en los aos 90
214
La gobernanza: el derecho a...
sobre la ineficacia y la deslegitimacin de la Administracin Pblica,
todava no ha dados los frutos esperados, y la llegada de la actuacin
pblica fundamentada en la interaccin entre los distintos niveles
de gobiernos para llegar a la calidad total, se ha retardado. Por un
lado, el desmontar esa estructura burocrtica enquistada en las
entraas del poder estatal, no es nada fcil, pero tampoco es bueno
dar cabida a un proceso privatizador total sin regulacin ni control
del mbito pblico, tal como quera esa Nueva Gestin Pblica de
corte neoempresarial muy de moda por all en los noventa.
La Nueva Gestin Pblica ha sido el paradigma de reformas
administrativa prevaleciente hasta mediados de los 90, acompaando
a la hegemona neoliberal antes descrita. Naturalmente no se aplic
en todos los pases por igual: tuvo gran influencia en los pases
angloamericanos aunque con grandes diferencias entre ellos,
menos en los pases nrdicos y escasa en los pases de matriz latina
y germnica (Prats, 2007: 130).

La gobernanza es la interaccin entre los diferentes niveles
gubernamentales, empresariales y sociedad civil, por medio de la cual,
los tres sectores, en igualdad de participacin y decisin, se ponen
de acuerdo para sacar adelante la agenda de la accin de gobierno
materializndose en una Administracin Pblica con criterios de
calidad, eficacia y legitimidad. En otras palabras, es un nuevo modo
de gobernar en el que la sustancia es un gobierno relacional o de
redes de interaccin pblico-privado-civil, con un largo alcance que
parte de lo local y termina en lo global. En fin, la gobernanza es el
nuevo modo de gestin administrativa de nuestro tiempo.
Es importante destacar que la gobernanza no implica la anulacin
del Gobierno o de su forma de gobernar; muy por el contrario, lo
215
Wladimir Prez Parra
que busca es su entonacin y reequilibrio. Ahora, el Gobierno no es
el actor estelar, y aunque no abandone sus funciones administrativas,
el Estado pasa ahora a ser un socio facilitador y colaborador que,
junto con los empresarios y la sociedad civil, acta cuando la
burocracia o la Nueva Gestin Pblica evidencian inconveniencias
o incapacidad de gestin. Ya se quebr el monopolio de Estado
como nico actor, ahora se ampliaron las grandes cuestiones y temas
sociales, los desafos son mayores y el Estado ha demostrado su
incapacidad para actuar en solitario. Para afrontarlos tiene y debe
recurrir tanto a las organizaciones civiles como a las empresariales
sin olvidar las diferencias y diversidad de intereses entre los tres. La
gobernanza aboga por los beneficios colectivos o generales, pero
dada la magnitud y complejidad del mundo global, es imposible
que el Estado pueda individualmente hacer frente a esta realidad.
Los gobiernos no son los nicos actores que enfrentan las grandes
cuestiones sociales. Estas son hoy desafos tambin para las
organizaciones de la sociedad civil y las empresas (lo que no significa
desconocer la diversidad y hasta conflicto de intereses entre ellos). Los
intereses generales implicados en las grandes cuestiones de nuestro
tiempo, debido a la complejidad de stas, no pueden ser considerados
transcendentes sino inmanentes al proceso de formulacin y gestin
en redes de polticas pblicas. De ah que se rompa el dogma del
monopolio estatal de los intereses generales. Esto desde luego supone
un cambio en la concepcin hasta entonces vigentes de la relacin
entre Estado y sociedad: no se niega la autonoma de ambas, pero
se reconoce su interdependencia y la necesidad de la cooperacin
para la definicin y realizacin de los intereses generales a travs de
las polticas pblicas (Prats, 2007: 140).
Los cambios sociales ocurridos en las postrimeras del siglo
XX configuraron nuevos modelos polticos y sociales de accionar.
Nuevas formas de organizacin y participacin han hecho que el
216
La gobernanza: el derecho a...
accionar del Estado haya dado un vuelco, ahora deja de ser un ente
eglatra y pasa a coexistir con cuantos colectivos sean necesarios. Sus
competencias sern compartidas, y no queremos decir con eso que la
finalidad de la gobernanza sea el lograr la desaparicin del Estado.
Muy por el contrario, es una especie de refrescamiento de imagen
del Estado por medio del Gobierno que haba sido seriamente
cuestionado tanto por el pensamiento neoliberal como por la
Nueva Gestin Pblica, especficamente la corriente gerencialista y
neoempresarial. El modelo social emergente va a tener otros actores
con ms criterio y compromiso de apoyar, accionar e impulsar los
principios de calidad en la Administracin Pblica, es una especie
de nueva Administracin Pblica refundada sobre las plataformas
del xito para el advenimiento de la novsima forma del accionar
gubernamental. Las presiones sociales preparan el escenario para el
cambio en el interior del Estado, constituyndose as en el andamiaje
para convertirlo en un ente ms dinmico e integrador y pasando a
ser un actor protagnico e integrador que invite a la sociedad civil y
al empresariado a trasfigurar el modelo social vigente y hacerlo ms
llevadero por los senderos cvicos.
As pues, el Estado y la Administracin, han de actuar como un
gran catalizador social. A travs de su accin, los poderes pblicos
han de canalizar y distribuir la accin pblica de manera que
mantengan la cohesin social. Se trata de un modelo de Estado
ms receptivo a las demandas de todo tipo de actores que ha de
buscar modos de aumentar la satisfaccin de cada uno de ellos y
de su conjunto (Baon, 2010: 88).
No es slo un deber del Estado proveer a sus ciudadanos de
seguridad y justicia social, tambin es un derecho de la ciudadana
el tener una buena administracin, de tal manera que el debate en
217
Wladimir Prez Parra
torno a la necesaria reforma o modernizacin de la Administracin
Pblica ha dejado de ser una cuestin terica y de encerronas
intelectuales para salirse del debate privado y excluyente y pasar
a ser un debate pblico e incluyente. Es decir, la discusin sobre
la reforma o modernizacin administrativa ha tomado la calle y,
por consiguiente, se ha politizado, dejando de ser un discurso
meramente tcnico e intelectual y saliendo del mbito abstracto
para posesionarse en el sentido comn cvico cotidiano y real. La
ineficacia e ineficiencia administrativas nos afectan a todos por
igual, por tanto, nos atae a todos buscar sus posibles soluciones, se
trata de un problema general que amerita por ende un tratamiento
general y colectivo, no de carcter individual o particular, ms an
cuando la Administracin Pblica es una gestora de los intereses
colectivos. De ah la necesaria concurrencia o convergencia Estado-
sociedad civil-empresarios.
Toda poltica de reforma o modernizacin administrativa debera
apoyarse en y orientarse hacia la construccin progresiva de un
derecho cvico a la buena administracin. La gestin administrativa
no puede evaluarse slo desde el grado o nivel en que protege los
derechos subjetivos e intereses legtimos de los ciudadanos. La
gestin pblica es ante todo gestin de los intereses generales.
En este sentido, el derecho a una buena administracin debe ser
entendido como un derecho cvico en la medida en que no slo
protege un estatus individual, sino que se orienta a la realizacin
de un valor de convivencia como el representado por la buena
administracin. Las Administraciones Pblicas, en general, no
slo entre nosotros, viven hoy una importante crisis de legitimidad
que tiene dimensiones muy diversas. Frente a ella, y entre otras
medidas, hay que ir construyendo un derecho de los ciudadanos
a una buena administracin cuyos contornos se irn haciendo
progresivamente precisos (Prats, 2010: 25-26).
218
La reforma de la Administracin Pblica
en la nueva relacin Estado-sociedad
La reforma de la Administracin Pblica...
Las disfunciones en los procesos de autoridad, poder e
influencia poltica, inciden en el dbil desempeo de las funciones
del aparato administrativo del Estado. Muchas de las crticas hechas a
las organizaciones pblicas son justificadas. Esta causa ha permitido
abrir una discusin en torno al cometido del Estado, durante la
cual han sobrado posiciones ideolgicas colmadas de mitos, slogans,
artificios y otros recursos del discernimiento espontneo carentes
de toda base cientfica. Se han hecho sealamientos categricos sin
tener respaldo de estudios serios, y no queremos negar con eso la
evidente realidad que constituye el disfuncionamiento administrativo
del Estado. Pero muchas de estas proclamas han tenido un punto de
vista ideologizante de precaria calidad y poca objetividad cientfica.
Por tanto, para poder llegar al fondo del problema y alcanzar el
Estado necesario, habr que superar las formalidades y los discursos
para adentrarse en el contexto actual y no limitarse o quedarse
nicamente en cuestiones de tamao o niveles de intervencionismo
del Estado, denotndose que la nica solucin a la crisis del Estado
est en el mbito macroeconmico, reducindose el dficit fiscal y
dando mayor apertura al mercado y la privatizacin. No faltan voces
que, no obstante la situacin, inviten a trascender ese debate.
Tratemos de ir ms all de este tipo de debate, superar las etiquetas
y establecer contacto con lo que est sucediendo en la realidad.
Carlos Almada hace en su contribucin a la conferencia una
advertencia que debe tomarse muy en cuenta: lo ms importante
no es el grado de intervencin del Estado sino las formas y medios.
221
Wladimir Prez Parra
En varios trabajos hemos tratado de demostrar que el tema no
puede reducirse, como se ha hecho con frecuencia, a la mera
cuestin del tamao. El tema real es el del papel del Estado frente
a los problemas de la economa y de la sociedad (CLAD), el modo
de interrelacin que se establece entre Estado y sociedad civil, as
como la capacidad de gestin real del Estado para cumplir el papel
que sera conveniente que se lleve a cabo histricamente. Qu
papeles debera cumplir el Estado postajuste? Cmo debera juzgar
con la sociedad civil? Qu podemos aprender de las experiencias
al respecto? (Kliksberg, 1994: 24).
En realidad, venimos observando paulatinamente la necesidad de
mejorar la actividad administrativa del Estado, lo cual conlleva de
manera implcita una expansin de los servicios pblicos en forma
relevante, as como tambin el alcance de una slida legitimacin de
los procedimientos administrativos en los ltimos cincuenta aos.
En los tiempos actuales, la nica forma de superar la crisis en que
se encuentra la Administracin Pblica es mediante un proceso de
reforma o modernizacin profunda que pueda garantizar no slo la
gobernabilidad, sino el xito de la governance en los distintos pases
democrticos del mundo mediante el diseo de un nuevo modelo
de Estado an en proceso de consolidacin.
La reforma o modernizacin de la Administracin Pblica no
debe ser vista como un mero proceso tcnico o de moda intelectual,
sino como un cambio poltico viable y creble. De ah que la eficiencia
y la eficacia que se refleja en la reduccin del dficit fiscal, la
privatizacin y la externalizacin de los servicios pblicos, as como
la descentralizacin administrativa, se debe conjugar tambin con la
eliminacin de la excesiva regulacin de los asuntos econmicos. Es
prioritario por tanto el logro de una mejor calidad en los servicios
pblicos, incluyendo la necesaria orientacin de los ciudadanos-
222
La reforma de la Administracin Pblica...
usuarios dentro de un proceso de mayor participacin para que se
involucren ms decididamente en los asuntos pblicos y, mediante
stas, incrementar los criterios de rendimiento y de legitimidad de
las acciones de la Administracin Pblica.
En tal sentido, las propuestas de reforma administrativa son una
continuacin de la ola reformista que en materia econmica se inici
a finales de los aos setenta y principios de los ochenta, y que ha
continuado ahora en el mbito administrativo del sector pblico. El
entorno mundial, la sociedad del conocimiento y las complejidades
inherentes a ambos, entre las que cumplen un papel fundamental el
cambio significativo de las valoraciones sociales, de las concepciones
de la autoridad pblica y del ejercicio de sus poderes de decisin
administrativa, han empujado, y presionado, a los pases a buscar
reformas administrativas significativas.
El cambio de valores de la sociedad () supone en muchos pases
un reto a las Administraciones Pblicas, no slo desde su interior,
sino tambin desde el exterior. Este reto implica que se contraponen
los valores tradicionales del deber y de la aceptacin de la autoridad
a los valores en los que se enlaza el desarrollo personal de los
empleados pblicos a la hora de desempear su trabajo (Olmeda
y Parrado, 2001: 871).
Y es que el asunto de las valoraciones sociales problematiza en
un nivel tan elevado a la actividad de la Administracin Pblica
que, inclusive, las distintas alternativas de respuesta, disponibles
para la Administracin, pueden resultar no satisfactorias desde el
punto de vista de las valoraciones sociales legtimas, pues como se
ha dicho acertadamente, en las sociedades complejas no existe el
predominio de un solo valor.
223
Wladimir Prez Parra
En las sociedades complejas puede que, ni incluso en condiciones
ideales, estn abiertas ni la primera ni la segunda alternativa, como
ocurre siempre que todas las regulaciones propuestas afectan de
muy distintos modos y maneras a intereses muy diversos, sin que
quepa fundamentar un inters generalizable con el predominio
inequvoco de un determinado valor (Habermas, 2000: 233).
Adems, dichas valoraciones, como se acaba de indicar, tienen
incidencia en la concepcin de la autoridad administrativa con
respecto al ejercicio de los poderes de decisin y en el sentido de
la misma: la sociedad no da por legtima la decisin por emanar
del rgano administrativo que detenta la competencia sino
que, principalmente, est interesada en su contenido, alcance y
consecuencias, y en el mismo sentido tampoco est interesada por
los contenidos declarativos del sistema de derechos anidados en el
andamiaje existencial de la Administracin, sino ms bien en el
carcter constitutivo y material de los contenidos de aquel sistema.
Esa bsqueda de reforma ha obligado a mirar tanto hacia la
interioridad del espacio estatal como hacia las nuevas vinculaciones
y relaciones del espacio mundial con la finalidad de lograr reformar
el sector pblico y adaptarlo a las nuevas condiciones cambiantes
de aqul entorno, lo cual se evidencia en la configuracin e
interaccin de los tres actores fundamentales: Estado, mercado
y sociedad.
En casi todas partes, los gobiernos han tenido que buscar el ajuste
entre el Estado, el mercado y la sociedad. Todas estas presiones, en
muchos casos conectadas entre s, implican una serie de desarrollos
diferentes y de valores distintas: prejuicios ideolgicos contra el
Estado, contra la expansin presupuestaria, contra las soluciones
universales. (Olmeda y Parrado, 2001: 870).
224
La reforma de la Administracin Pblica...
Aquella mirada hacia lo interior y lo exterior, las nuevas
vinculaciones y relaciones, as como la internacionalizacin de
la economa y de los mercados financieros, ligadas al impacto
de las superestructuras de integracin, cada vez ms creciente,
encuentran mayor impulso para presionar la necesidad de reformas
administrativas en la reduccin de recursos financieros, cada vez
ms escasos, en el auge de la tecnologa y la presin democrtica.
Estos tres aspectos, entre otros, han sido resaltados como parte de
las presiones ms destacadas para que el sector pblico modernice
su estructura y funcionamiento.
La presin fiscal que resulta de un crecimiento de las funciones
del sector pblico y del personal que desempea esas funciones al
mismo tiempo que los recursos financieros comienza a ser escasos.
El maridaje de la tecnologa de la informacin y de la electrnica,
que supone un potencial enorme para reformar la Administracin
Pblica y su relacin con los ciudadanos. La presin democrtica
que significa la demanda de ms y mejores servicios provistos por
Administraciones ms transparentes, abiertas y personalizadas.
Adems, esta presin democrtica pide que la burocracia sea
ms responsable ante los ciudadanos y ms representativa de los
intereses de la comunidad (Olmeda y Parrado, 2001: 871).
As, el cambio de las estructuras, de los procesos y de los recursos
administrativos no es ahora slo una necesidad de algunos pases,
sino ms bien una cuestin transnacional. Desde esta perspectiva,
las administraciones pblicas han sido empujadas y presionadas
para que sean ms diligentes en los asuntos gubernamentales. Dicha
presin est dirigida a la obligatoriedad de dar respuestas oportunas
a los deseos y necesidades de los ciudadanos, y desde esta perspectiva
se han diseado distintos intentos de reforma, en los cuales, los
diferentes autores no han logrado ponerse de acuerdo; ahora bien,
225
Wladimir Prez Parra
sea como fuere y prescindiendo de los distintos matices incluidos
en cada propuesta, as como de las distintas denominaciones que
se le otorguen, lo importante a resaltar es que todas tienen un fin
similar: reformar y/o modernizar la Administracin Pblica para
hacerla ms eficiente y eficaz ante las demandas de los ciudadanos.
En la actualidad existen muchos trminos que se refieren a cmo
deben cambiar las estructuras, los procesos y los recursos que se
manejan en las Administraciones Pblicas para que stas sean ms
eficientes y respondan mejor a las necesidades y los deseos de los
ciudadanos. Entre estos trminos que destacan algunos como: la
reforma de la Administracin, la reforma del Estado, la modernizacin
de la Administracin, la Nueva Gestin Pblica (NGP). Todos estos
enfoques apuntan hacia un grupo de ideas en las que los diversos
autores, normalmente, no se ponen de acuerdo. Cada autor se refiere
a la modernizacin del sector pblico mostrando un catlogo de
elementos que servirn para identificar cules son las dimensiones
principales de esta modernizacin (Olmeda y Parrado, 2001: 869).
El trmino reforma, desde sus diferentes vertientes hasta sus
distintas concepciones, siempre ha permanecido asociado al marco
del Estado, por lo que se incardina paralelamente a su misma
existencia. ste, desde sus orgenes, ha experimentado un proceso
continuo de reforma. En la actualidad, la reforma administrativa se
ubica en la crisis del Estado del bienestar, de tal manera que se
puede interpretar a los aos ochenta como la dcada del inicio de
las reformas o las modernizaciones administrativas en el mundo.
El inters por desmantelar el intervencionismo estatal en la
esfera de la economa produjo una serie de cambios en el sector
pblico de los pases desarrollados. Tambin los pases en vas
de desarrollo se propusieron llevar adelante este proceso llamado
reformas de primera generacin, y en conjunto con los organismos
226
La reforma de la Administracin Pblica...
multilaterales se prestaron a llevar adelante programas de reformas.
Era perentorio hacer cambios en las estructuras de la economa, las
cuales posteriormente fueron acompaadas de una serie de reformas
administrativas conocidas como de segunda generacin, y que seran
las encargadas de garantizar el suministro de servicios sociales a la
ciudadana. Esta ltima ola de reformas nace como una necesidad de
dotar al Estado de reglas claras de juego en torno a las relaciones con
la sociedad, al tiempo de ampliarlas para garantizar aquel suministro,
dado que la primera ola reformadora estaba encaminada a reducir
el aparato estatal en lugar de fortalecerlo, ampliarlo y diversificarlo.
La reforma estatal de los aos ochenta se volc hacia el reajuste
fiscal, las privatizaciones y la apertura del mercado, dejando a un lado
la redefinicin del aparato administrativo del Estado, con lo cual lo
dejaron sin dotacin y sin estructuras modernas capaces de enfrentar
la crisis por la que atravesaba. Es decir, se dise bajo orientaciones
de carcter fundamentalmente macroeconmico, lo cual, si bien
logr atacar grandes problemas estructurales de la economa,
dej sin embargo pendientes todos los problemas de organizacin
administrativa. En otras palabras, con las reformas de primera
generacin se resuelven los desajustes financieros, pero se abandonan
los de otra ndole, por ejemplo, la reforma administrativa, quedando
en suspenso todos los aspectos relacionados con el problema de la
funcionalidad administrativa y con el poder de la burocracia.
Mucho se habla hoy de la reforma del Estado y poco de la reforma
administrativa presente. Es como si esta ltima materia excluyente
en la literatura y en la accin transformadora del Estado hasta hace
slo una dcada atrs, hubiera sido barrida de la superficie por
la embestida jibarizadora de los nuevos luddites antiburocrticos
(Oszlak, 1994: 57).
227
Wladimir Prez Parra
La reforma ha estado siempre presente continuamente en el
desarrollo del Estado moderno, y la llegada del Estado del bienestar
es prueba de ello. Con dicha causa reformadora se da un cambio
profundo del modelo liberal al social, en medio de grandes presiones
por parte de movimientos sociales representados en su mayora por
sindicatos, gremios y partidos polticos. Al agudizarse la crisis de este
modelo a mediados de los aos ochenta del siglo pasado, se lleva a
cabo un proceso de reforma de amplio espectro en lo econmico,
el cual tuvo un gran eco y aceptacin como pensamiento nico
en un principio, pero al transcurrir del tiempo hubo necesidad de
redimensionar las llamadas reformas necesarias, dado que en lo que
aqu importa haban dejado a un lado aspectos puntuales como la
reforma o modernizacin del aparato administrativo.
Conscientes de esta realidad y al notar que estas reformas no
estaban dando los resultados por todos esperados, ya que la crisis
segua latente en el mbito social, y frente a la ausencia de polticas
capaces de rescatar a un gran nmero de ciudadanos de la pobreza,
se comprendi que estas reformas de primera generacin estaban
condenadas al fracaso si no se tomaban en cuenta los aspectos
sociales de la poblacin. Por eso se da un giro hacia el estmulo y
la atencin de las polticas sociales, pero para que stas tuviesen
el xito deseado era necesario acompaarlas con un proceso de
reformas administrativas capaces de redimensionar y transformar
la funcin pblica.
Por tanto, los analistas, los estudiosos de este sector y los actores
polticos emprenden un proceso de impulso de una segunda ola
reformadora que estableciera o instituyera una nueva relacin o
nuevas fronteras entre el Estado y la sociedad, y desde all, ms
228
La reforma de la Administracin Pblica...
que propiciar la reduccin o el desmantelamiento del Estado
del bienestar, tratan de incitar a la sociedad civil a organizarse y
constituirse en movimientos sociales y asociaciones voluntarias
en organizaciones protagnicas de los asuntos pblicos. En este
contexto, muchas responsabilidades que antiguamente eran
monopolizadas por el Estado, la clase gubernamental y los poderes
pblicos se han encargado hoy da de trasladarlas a estos movimientos
y asociaciones. Consecuentemente, queda evidenciado que la ola
reformadora de la Nueva Gestin Pblica no slo puede implicar
una solucin a los problemas de la eficiencia y la eficacia, sino que
tambin supone una nueva relacin entre el Estado y la sociedad,
dirigida fundamentalmente a relegitimar la accin administrativa
y poltica del Estado.
Durante la construccin del Estado benefactor, los movimientos y
asociaciones constituyeron, en gran medida, foros de discusiones
designadas a definir intereses comunes. Sobre la base de estos
intereses comunes, se seleccionaron estrategias de entre las opciones
presentadas. La accin estratgica se plante al Estado en forma de
demandas de bienestar social. Y el resultado de tales reformas fue el
desarrollo del Estado benefactor. Actualmente, cuando las presiones
que se ejercen para demoler el Estado benefactor y los sistemas de
seguridad social y educacin pblica son sumamente fuertes, las
alternativas de los movimientos sociales y asociaciones voluntarias
se definen cada vez ms desde arriba. Las autoridades del Estado se
esfuerzan por delegar a las asociaciones voluntarias un gran nmero
de tareas educativas y de seguridad social que en los aos sesenta y
setenta el Estado tena a su cargo (Siisiinen, 1994: 232).
Los cambios mundiales, como ya qued dicho anteriormente, son
ahora ms acelerados, con lo cual, los desafos para la investigacin,
la innovacin y la creatividad son mayores. Se requieren respuestas
inmediatas y un compromiso de la ciencia para que busque
229
Wladimir Prez Parra
nuevas propuestas en los mltiples campos del saber, dado que
los cambios son inditos y de monumental amplitud, lo que ha
convertido al mundo lejano en un ente pequeo e inmediato.
Las revoluciones tecnolgicas han simplificado todo e incidido
en las reas econmicas, lo cual ha conllevado muchos beneficios
pero tambin innumerables problemas en la existencia cotidiana,
fundamentalmente en la actuacin administrativa, que en virtud de
ese impacto demanda un nuevo marco en su actuacin.
En efecto, es bien sabido que la Administracin tradicional era
de carcter bipolar, puntual y reactiva.
La Administracin interventora de corte clsico era reactiva en cuanto
que presupona siempre un suceso externo que se interpretaba como
perturbacin; bipolar en cuanto que la actividad se restringa a la
relacin entre el Estado y el elemento perturbador; y puntual en cuanto
a que se agotaba en la prevencin o eliminacin de perturbaciones
particulares (Grimm, 1991: 165. En Habermas, 2000: 516).
Pues bien, los cambios arriba apuntados hacen imposible que
la Administracin pueda desenvolverse bajo ese marco tradicional,
toda vez que no puede anticipar y configurar ex ante y con carcter
definitivo el marco de relaciones en las que ha de desenvolverse y las
respuestas que puede brindar al ciudadano, siempre cambiantes y
contingentes en virtud de la misma complejidad, de la dependencia
contextual y relacional y, en fin, de la incertidumbre, que no admite
anticipaciones completas y definitivas, aunque necesariamente
finales en algn momento desde el punto de vista autoritativo, dadas
las implicaciones utilitaristas y pragmticas en las que, tambin
y principalmente, se desenvuelve la actuacin administrativa en
trminos de resultados de su actuacin.
230
La reforma de la Administracin Pblica...
La racionalidad de la actividad administrativa viene asegurada
por discursos pragmticos. stos () estn cortados a la medida
de la eleccin de tecnologas y estrategias que las circunstancias
dadas (teniendo en cuenta la limitacin de recursos, los plazos,
las resistencias a la aceptacin y otras restricciones) resulten aptas
para realizar los valores y fines que vienen previamente fijados y
establecidos por el poder legislativo (Habermas, 2000: 255).
La bioingeniera, la informtica, la robtica y la revolucin de
las telecomunicaciones han sintetizado la vida diaria, pero tambin
estn creando grandes problemas que antiguamente no existan,
como el reemplazo de la mano de obra y de materias primas, as
como la contaminacin del medio ambiente. Ante un futuro
plagado de incertidumbre y de muchos errores en la poltica nacional
e internacional, y habiendo desaparecido uno de los bloques
hegemnicos para dar por terminada la Guerra Fra, empiezan a
aparecer otros problemas mundiales inimaginados.
Frente a este nuevo escenario se haca necesaria la bsqueda de
nuevas formas de cooperacin mundial, y para que esto sucediera era
necesario un actor central, el cual vendra a ser el Estado. Pero ahora
sera un nuevo tipo de Estado que en nada se parecera al modelo
interventor fracasado ni tampoco al Estado mnimo y acorralado que
haba diseado el modelo neoliberal, pues vendra a ser la institucin
que, junto con la sociedad, hara frente a una agenda abierta que
incluyera la multiplicidad de problemas existentes y permitiera la
incorporacin de los que estaban por venir, es decir, un modelo
incluyente de relaciones de mutuo respeto y de cooperacin entre
un Estado participativo y una sociedad protagnica.
Las potencialidades y superioridad del modelo Estado ms sociedad
civil, en lugar del modelo que los enfrenta como excluyentes, est
231
Wladimir Prez Parra
ampliamente subrayadas en las contribuciones recibidas en el rea
de la conferencia conducida por Vasant Moharir. Oscar Oszlak
(Argentina) subraya que al atacar las dimensiones del Estado y no
centrarse en sus deformaciones, se ha llegado a una situacin que
representa un problema mucho ms complejo. Por su parte, Moharir
resalta que es mediante una relacin cooperativa entre Estado y
sociedad que los mejores intereses de los ciudadanos se realizaran.
Bekk y Van der Knaap identifican nuevas funciones regulatorias del
Estado imprescindibles para los pases. Knott indica que no es la
propiedad pblica o privada de las organizaciones la que determina
la eficiencia, sino la calidad de su gerencia. Moharir concluye de
todos los trabajos, que el retiro del Estado de ciertas actividades
no implica su debilitamiento si se hacen los cambios necesario, el
papel del Estado ser en realidad ms importante que antes, puesto
que se concentrar en cuestiones mucho ms estratgicas. Sugiere
la creacin de una agencia especial en la estructura del gobierno
que se encargue de promover y desarrollar las interrelaciones entre
gobierno, organizaciones no gubernamentales y sociedades privadas
voluntarias (Kliksberg, 1994: 28).
En los pases en vas de desarrollo, la reforma administrativa
se ha dirigido (en parte) principalmente a garantizar la asignacin
de recursos a los ms pobres, el mejoramiento del entorno para
los negocios mediante la reduccin de la corrupcin y, algo muy
importante, la reestructuracin del sistema judicial para garantizar
un Estado de derecho y de seguridad jurdica, junto a la garanta de
la regulacin de los mercados recientemente liberados. La reforma
del Estado como concepto amplio, fue sin duda alguna importante,
pero no poda quedarse slo en meros aspectos macroeconmicos o
redefiniendo las fronteras entre lo pblico y lo privado. Habra que
ir ms all y preocuparse por los asuntos sociales enmarcados dentro
de unas nuevas relaciones Estado y sociedad; de ah la importancia
que tiene la reforma administrativa, por la necesidad de tener una
buena administracin que garantice todo lo antes mencionado,
instaure un nuevo marco de relaciones Estado sociedad y, a la postre,
232
La reforma de la Administracin Pblica...
establezca de manera funcional una visin integral del Estado y de la
sociedad que permita dar respuestas oportunas, eficientes, eficaces,
objetivas, imparciales y justas.
La transformacin de las relaciones entre Estado y sociedad
implica una externalizacin de la reforma. sta deja de consistir
en un proceso principalmente intraburocrtico, como ocurre con
el mejoramiento administrativo, y pasa a ser, esencialmente, un
nuevo tratado sobre los limites legtimos que deben trazarse entre
ambas esferas. El alcance de la reforma estatal tiende a involucrar
al conjunto de la sociedad civil, en la medida en que las fronteras
se corren, se adjudican nuevos papeles a diferentes grupos o actores
sociales o se priva a otros de los beneficios de la actividad del Estado
(Oszlak, 1994: 57).
Las reformas constituyen un tema muy serio, y para que
tengan xito hay que sortearlas entre el inmediatismo electoral y
la resistencia al cambio. Por otra parte, la reforma administrativa
desde el mbito de la captacin del voto no es muy apetecible
electoralmente hablando, dado que no genera beneficios de forma
inmediata, ya que los resultados son lentos y tardos y los polticos,
por sus aspiraciones a ser electos, o reelectos, necesitan instrumentos
expeditos que les ayuden a impulsar sus carreras polticas. A parte
de eso, tampoco los altos funcionarios de la Administracin estn
dispuestos a apoyar polticas reformistas cuyos resultados se dan a
menudo a largo plazo y, en no pocas ocasiones, de efectos inciertos.
La resistencia al cambio siempre ha generado rechazo en el
interior de las instituciones, ms an cuando unos pocos estn
conscientes de la prdida de sus prebendas por el bien de la mayora.
Implementar un plan de reforma no es tarea fcil; sin embargo, segn
Schneider (2001: 2), para que stas sean exitosas desde una ptica
233
Wladimir Prez Parra
ideal, los sistemas democrticos deben saltar tres estadios llenos de
trances. El primero es cuando hay conciencia y madurez por parte de
los partidos, los lderes de la sociedad civil y los polticos para apartar
los obstculos que se oponen a la accin colectiva, empezando por
elegir a candidatos favorables y comprometidos con la reforma.
La segunda es cuando los legisladores cooperan con las polticas
reformistas, y la tercera es cuando ya se han aprobado dichas
polticas reformistas y el Presidente de la Repblica se compromete
a implantarlas y delega en sus subordinados en el tren ejecutivo
para su establecimiento. Destaca el autor citado que la reforma
administrativa confronta graves problemas en las tres etapas de este
modelo, es decir, entre la eleccin, la aprobacin y la implantacin.
Las condiciones internas de las organizaciones pblicas tambin
atentan contra la reforma. Se requiere una gran cantidad de personas
y, por supuesto, no se puede contar con los burcratas de las
organizaciones debido a que ellos son precisamente una de las causas
que atacan la reforma administrativas. La buropatologa, es decir, el
comportamiento deficiente y poco rendidor de los funcionarios,
ha sido diagnosticado como el principal problema que hay que
atacar, por tanto, es poco probable que se adhieran a un plan del
que discrepan (Cfr. Schneider, 2001: 2-5).
Todos los intentos de reformas son difciles en general, y en
muchos casos han sido ensayos fallidos. Esto sucede, sobre todo y
con mayor frecuencia, en los pases en vas de desarrollo, donde las
reformas que suelen aprobarse solo llegan a implantarse parcialmente
de tal manera que tienen un claro significado de fracaso a mediano
y largo plazo. Ahora bien, se podra decir que no todo ha sido malo
en lo que se refiere a la implantacin de las polticas de reforma en
234
La reforma de la Administracin Pblica...
muchos pases, sobre todo los desarrollados. Habr que preguntarse
entonces cmo es que algunas s han logrado ser implantadas y otras
no. Ross Schneider (2001) logra aventurarse un poco para tratar de
dar respuestas a esta interrogante. Parte de que las posiciones de
los principales agentes de accin colectiva son las mejores vas para
la identificacin de los obstculos a la reforma, pero se debe ir ms
all, tanto tericamente como empricamente para analizar cmo
algunos reformadores han logrado superar y eludir los obstculos.
El habla y establece tres tipos de reformas administrativas:
weberiana, gerencial, o Nueva Gestin Pblica, y de la responsabilizacin.
La reforma weberiana est dirigida a reducir el nivel de clientelismo,
politizacin y la corrupcin y tambin es conocida como reformas
del servicio civil. Esta teora se vale de procedimientos basados en
el mrito para reclutar el personal, la promocin, la estabilidad del
empleo y el aislamiento de la burocracia en la poltica. En cuanto
a la reforma gerencial, o Nueva Gestin Pblica, sta es uno de los
modelos ms nuevos y a la vez el ms controversial, pues plantea
erradicar la ineficiencia y la rigidez de la burocracia rechazando un
conjunto de leyes que traban la actividad administrativa, pero dando
a los administradores pblicos la discrecionalidad para gerenciar sus
departamentos y responsabilizndose por su desempeo. Esta reforma
es muy criticable por el escaso control que pesa sobre los funcionarios.
La reforma de la responsabilizacin no es ms que la reintroduccin
del control poltico de la burocracia, es decir la repolitizacin
de la Administracin Pblica para tratar de controlar el poder
que han acumulado los burcratas frente a los gobernantes y los
polticos. Esta reintroduccin del control poltico no se da de
una manera simple, sino por medio de canales institucionalizados
235
Wladimir Prez Parra
como el control legislativo sobre el comportamiento del ejecutivo,
la implementacin de comits de vigilancia en los que el poder
legislativo pueda confirmar los cargos de los altos funcionarios que
el ejecutivo designe y se comprometan a hacer informes exhaustivos.
Esto puede interpretarse como un modelo que viene a fortalecer
las debilidades del modelo gerencial. En suma, la implantacin
de una poltica de reforma coherente y continua no es nada fcil,
pero esto podra lograrse siempre y cuando exista una alta presin
y compromiso poltico por parte de todos los actores involucrados
en el que quehacer cotidiano de una nacin.
En trminos de la teora derivada de la nueva economa
institucional, especialmente de aquellas partes que tienen que
ver con la accin colectiva, principales y agentes, la reforma
administrativa parece casi imposible, aun comparada con otras
reformas difciles. Por consiguiente, requerira de una alquimia
poltica o de un acto de prestidigitacin (Schneider, 2001: 2).
La literatura actual sobre la reforma administrativa es amplia
y delimitarla no es por ende tarea fcil. Koldo Echebarria (2000),
dentro de la reivindicacin que hace de la reforma administrativa,
parte del aporte de Garca-Pelayo sobre las transformaciones del
Estado contemporneo, centrando su estudio de las reformas
por la amplitud de su objeto en dos grandes categoras: reformas
institucionales y reformas sustanciales. Las primeras, dentro del Estado
liberal, fueron de ndole institucional, esto es, la instauracin de
mecanismos para la separacin de los poderes y la legalidad y el
control de la funcin pblica profesional e independiente, lo cual
garantiza los derechos y libertades individuales en su versin liberal.
La segunda se refiere a la forma en que el Estado pone nfasis en la
distribucin, la solidaridad y la seguridad social como enmendadoras
236
La reforma de la Administracin Pblica...
de las fallas del mercado; en otras palabras, es la construccin del
Estado de bienestar.
Por su parte, la reforma institucional del Estado se subdivide
a su vez en reformas polticas y reformas administrativas. Las primeras
son discontinuas y de mayor facilidad de reconocimiento. Son
transformaciones decisivas en la conformacin del poder poltico
a travs de las instituciones, por ejemplo, el cambio de un Estado
unitario a federal, o de una dictadura a una democracia. Las
administrativas son ms difciles de reconocer, y tienen por objeto
mejorar las estructuras gubernamentales y administrativas, la
ordenacin y articulacin entre lites polticas y administrativas, la
gestin financiera y presupuestaria, el rgimen y gestin del Servicio
Civil, el reconocimiento de los derechos de los ciudadanos ante la
Administracin, as como el de participacin de la sociedad en la
elaboracin e implantacin de las polticas pblicas. De tal manera
que la variedad y complejidad de la reforma administrativa, para que
sea exitosa en todos los sentidos se debe asumir como un cambio
institucional en un Estado social democrtico y de derecho que
funcione como tal.
La naturaleza institucional de la Administracin es una nocin
esencial del Estado democrtico de Derecho. No hay verdadera
democracia, ni garantas de observancia del principio de legalidad,
sin una Administracin Pblica que opere con profesionalidad,
neutralidad y objetividad. En estos principios se soporta la
concepcin de la autonoma institucional de la Administracin y
del Servicio Civil, que no significa independencia, sino actuacin
en el marco de la legalidad y de las racionalidades tcnicas y
econmicas que amparan la profesionalidad de los agentes
pblicos, con sometimiento a la direccin superior del gobierno
(Echebarria, 2000: 2).
237
Wladimir Prez Parra
Echebarria interpreta a Barzelay explicando que ms que
lograr profundizar en el significado de la reforma, es necesario
un esfuerzo para encontrar categoras conceptuales que puedan
ayudar a reagrupar y ordenar las medidas y propuestas que aparecen
desordenadamente expuestas en los programas de reformas. A su vez,
Barzelay (1994), segn Echevarria, reordena el contenido de varios
trabajos comparativos de reformas de autores como Savione, 1994;
Aucoin, 1990; Hood, 1990; Pollit, 1990; Schick, 1990 y Schwartz,
1994, precisando tres niveles de abstraccin: estrategia, polticas e
instrumentos. Las diferentes tipologas que existen en cuanto a la
reforma administrativa estn determinadas por los modelos que plantea
Aucoin (1990), quien hace una distincin entre dos paradigmas, la
public choice y el gerencialista. Peters (1993) establece cuatro modelos,
que inicialmente plante como visiones de mercado, participacin,
flexibilidad y desregulacin. Por otro lado Klages y Haubner (1992)
establece tres tipos de estrategias: contractualizacin, comunicacin y
otra que sera una mezcla de las dos anteriores.
Barzelay (1993) describe tres visiones: burocrtica, los pro-
cedimientos decisionales y las relaciones con los ciudadanos. l
parte de cuatro componentes fundamentales que componen la
institucionalidad: el servicio civil, las estructuras administrativas,
los procedimientos decisionales y las relaciones con los ciudadanos.
Echebarria se inclina por desarrollar cuatro modelos de reforma: El
modelo garantista, que parte de los ideales de libertad y justicia del
Estado liberal de Derecho, aspira a lograr la plena jurisdiccionalidad
de la actuacin de los poderes pblicos y es la va para impedir
la arbitrariedad y garantizar los derechos y libertades polticas de
los ciudadanos mediante la aplicacin objetiva y uniforme del
ordenamiento jurdico. El modelo eficientista basa su propuesta
238
La reforma de la Administracin Pblica...
en el instrumental clsico de la gestin que incluye la gestin de
compras, inventarios, clasificacin de puestos y la evaluacin de
cargas de trabajo. El modelo contractualista se define por pautas
antiburocrticas de gestin. Su inspiracin ideolgica se basa en
el pensamiento de la public choice, las teoras de la organizacin
empresarial y la moderna teora econmica de la organizacin. Es
una visin centrada en sustituir la coordinacin jerrquica por una
coordinacin contractual con competencias entre proveedores que
dispondran de autonomas de gestin. El modelo servicial se sita en
tres corrientes de pensamiento: teoras de las relaciones humanas en
las ciencias de gestin, la moderna sociologa de las organizaciones y
las teoras polticas y administrativas de la participacin ciudadana y
comunitaria en la accin pblica. Tiene una visin postburocrtica
orientada a equipar gestin con aprendizaje, es decir, con la
adquisicin del conocimiento que haga posible el control.
Los modelos se presentan como una topologa de propuestas
de problemas y soluciones a la institucionalidad administrativa
del Estado. La relacin lgica entre ellos es de parcial
complementariedad, pero tambin de contradiccin, en la
medida en que su nfasis se sita en la proteccin de valores
diversos, sindoles aplicable la tesis de Isaiah Berlin sobre la
inconmensurabilidad de los valores pblicos (segn la cual la
realizacin extrema de uno perjudica a la realizacin de otro).
Tampoco es evidente que los modelos puedan contemplarse
sin considerar una cierta lgica evolutiva entre ellos, que hace
de la consolidacin de ciertas instituciones un requisito para el
alumbramiento de otras; esto tampoco debe llevar a contemplar
la evolucin de forma mecnica, excluyendo la posibilidad de
quemar etapas y producir avances per saltum. Al mismo tiempo,
su utilidad puede variar en funcin de diferentes mbitos de la
actividad administrativa, de modo que las propuestas que son
tiles para un sector, no lo son para otros (Echebarria, 2000: 10).
239
Wladimir Prez Parra
De modo, pues, que segn la inconmensurabilidad indicada se
repite aqu para el caso de nuestro mbito de estudio lo que ya ocurre
no slo a nivel de los valores distintos y muchas veces tan opuestos
como antinmicos entre s, que existen en la actual sociedad plural,
sino tambin en lo atinente a la recepcin que el constitucionalismo
contemporneo hace de esta realidad mediante el Estado constitucional
y sus garantas, mediante lo cual se admite de modo inequvoco que
la idea de un pluralismo constitucional no hace otra cosa que
recoger el hecho de que vivimos gobernados por lgicas diversas.
()Todava es fuerte la inercia de los viejos discursos y todava sigue
habiendo modos de decir y sentencias de los tribunales que tienen
una idea del poder de acuerdo con la cual es la vida misma la que es
anticonstitucional. Afortunadamente, la vida es ms poderosa que
sus normas, menos rgida, ms favorable a que principios distintos
compartan un mismo espacio o a que se pueda ser varias cosas al
mismo tiempo (Innerarity, 1998: s/p).
Es por lo anteriormente dicho que, ante la nostalgia de los
defensores y partidarios de la Administracin Pblica de corte
weberiano, formalista, vertical, depurada, que se desenvuelve dentro
de una exactitud de actuacin casi matemtica, esa que para nuestro
mbito no es sino reflejo de aquella nostalgia compartida por los
partidarios del viejo y buen Derecho liberal, que acompaa
a aquella administracin en sus actuaciones, introducido por la
burguesa europea creadora del derecho positivo moderno, reacios
a admitir la relatividad propia de la pluralidad constitucional,
cabe sugerirles algo anlogo a aquello que deca J. M. Keynes de
los economistas clsicos: Si resulta que las paralelas insisten
en juntarse cuando segn los principios de nuestra geometra no
deberan hacerlo, hay que cambiar de geometra en vez de dedicarse
a fustigar a las paralelas (Jimnez Redondo, 2000: 16).
240
La reforma de la Administracin Pblica...
En definitiva, para el anlisis de la Administracin Pblica y la
explicacin de sus problemas, en cuyo travs, la relacin lgica entre
modelos, tal como se ha apuntado anteriormente, no puede ser sino
la de complementariedad entre ellos, es interesante no perder de vista
que a fin de cuentas hay que considerar la posibilidad de colisin de
los diversos fines humanos, pues como ya nos enseaba I. Berln,
en la vida, segn se vive normalmente, los ideales de una sociedad
y una cultura chocan con los de otras, y () con el paso del tiempo
llegan a chocar unos con otros dentro de una misma sociedad y, a
menudo, dentro de la experiencia moral de un mismo individuo,
con el agravante de que tales conflictos no siempre, ni siquiera en
principio, pueden resolverse totalmente (2004: 169).
241
La reforma de la Administracin Pblica
en Amrica Latina
La reforma de la Administracin Pblica...
Uno de los principales planteamientos que giran en torno a la
determinacin de las causas oficiales y no publicitadas del escaso
xito de las reformas administrativas (del Estado y de las instituciones
de la Administracin Pblica propiamente dichas) en Latinoamrica
es la ausencia de una racionalidad burocrtica prctica semejante a
la desarrollada en el modelo clsico moderno de las instituciones
administrativas elaborado por Max Weber. La vinculacin por
razones histricas de la democracia latinoamericana al pensamiento
organizacional y administrativo de Occidente, hace que predomine la
hiptesis de que slo una racionalidad occidental burocrtica puede
solucionar muchos de los problemas que aquejan actualmente a las
instituciones del Estado en la regin.
Los movimientos reformistas en Amrica Latina, despus de la
Segunda Guerra Mundial, obedecieron a compromisos adquiridos
con factores y actores externos y no a reflexiones internas de las
necesidades ms urgentes por resolver en el mbito pblico. El
protagonismo de los Estados Unidos despus de la Segunda Guerra
Mundial como potencia mundial le permiti impulsar y llevar a
cabo una serie de reformas administrativas en la regin, a tal punto
que la Administracin Pblica del Estado en la regin se termin
denominando el patio trasero de la administracin norteamericana.
Amrica Latina, como consecuencia de la hegemona esta-
dounidense en el continente, se involucra en una ola reformista
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Wladimir Prez Parra
entre los aos setenta hasta nuestros das. Muchos actores de la
regin involucrados en las reformas administrativas se educaron
en los Estados Unidos aprendiendo la prctica de esta tradicin
administrativa (ms convencin que tradicin); eso nos lleva a pensar
que se podra interpretar que tanto la primera etapa de reformas
administrativas (denominada reformas de primera generacin) como
la segunda (reformas de segunda generacin) representan causas y
derivaciones de un isomorfismo institucional que ha copiado el
proceso de reforma llevada en Estados Unidos sin antes percatarse
de la realidad local y sin establecer las diferencias con el mundo
anglosajn. Este esquema de reforma cuyo eje fundamental estaba
constituido (aunque no necesariamente de manera consciente) por
el tipo ideal weberiano y su correlato de bsqueda intensiva de
racionalidad instrumental, fue el que impuls en Latinoamrica la
primera ola de reformas del Estado.
Los esfuerzos estaban dirigidos a alcanzar una dimensin
eficientista de la reforma que prescinda de las consideraciones que
hemos reseado en esta investigacin y que reflejan nuestro punto
de vista. A nuestro parecer, se dejaron a un lado las condiciones
particulares de cada pas y todos fueron incluidos en una sola
receta aplicable a todas las administraciones particulares por igual,
y desde esta perspectiva, era prioritaria la utilizacin (aunque fuese
impositiva) de la racionalidad instrumental sobre los problemas ms
apremiantes que el Estado padeca.
El predominio del criterio de la racionalidad instrumental en el diseo
y ejecucin de programas de reforma administrativa, oper como
filtro que exclua del anlisis el problema de la esencia del Estado y
de las circunstancias histricas particulares que en los distintos pases
inciden sobre el papel y el comportamiento de las organizaciones
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La reforma de la Administracin Pblica...
del sector pblico. Ms an, condujo a suponer la existencia, en el
aparato estatal de cada pas, de una homogeneidad que dista mucho
de reflejar la realidad imperante (Prez Salgado, 1984: 28).
Las propuestas de reforma dirigidas a mejorar la funcin pblica
dentro la concepcin weberiana distan mucho de los resultados
posteriores. El sistema de mrito que se intent hacer con la finalidad de
eliminar el favoritismo y el sistema de patronazgo o spoil system, prevalecen
en Amrica Latina. Todava no se ha visto un progreso sostenido en el
avance de las reformas administrativas, y aunque sean innegables las
iniciativas y los buenos propsitos gubernamentales en la materia, todava
estamos muy lejos de alcanzar algunos de los resultados esperados.
Con mucha frecuencia, especialmente en los pases latinoamericanos,
las acciones de reforma no van ms all de meras expresiones de
buenos deseos que casi nunca cristalizan en acciones concretas
respaldadas por una efectiva toma de decisiones. En otros casos se
formulan ambiciosos planes que son objetos de solemne presentacin
y reciben amplia difusin a travs de los medios de comunicacin de
masas, pero que no pasan de ser simples ensayos formales alejados
por completo del contexto social y administrativo de la realidad que
pretenden modificar (Rodrguez Mena, 1984: 297-298).
Insistentemente se ha venido defendiendo que la aspiracin
por lograr una reforma administrativa en Latinoamrica no
ha cristalizado fundamentalmente por la presencia de factores
institucionales internos de los partidos, de sus lderes histricos y
las propias instituciones administrativas, que han impedido que las
reformas puedan lograrse con un xito suficiente.
Reiteradamente se han sealado factores poltico-institucionales
como obstculos a la reforma administrativa en Amrica Latina,
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Wladimir Prez Parra
especialmente la fragmentacin de los sistemas de partidos
polticos que impedira la consolidacin de alianzas para la reforma
administrativa. Esto es importante puesto que una reforma del
Estado debe concebirse como un proceso a largo plazo -ms all
del periodo de un mandato electoral- y que la estabilidad poltica
durante la fase de implantacin la favorece (Fuhr, 1999: 423).
Otro de los problemas que han presentado las propuestas de
reforma de la dcada de los aos sesenta y setenta en Amrica Latina
ha sido su desarrollo en los perodos posteriores a etapas de cierta
bonanza econmica, cuestin que coincide con la expansin del
gasto pblico: el Estado asumi el papel de motor del desarrollo
nacional, por lo que se haca notorio el excesivo crecimiento de su
aparato institucional, a lo que se sum la cantidad de recursos que
entraron en Latinoamrica para impulsar los programas de reforma
administrativa ofrecidos por Estados Unidos en la Alianza para el
Progreso a travs de la Agencia para el Desarrollo Internacional
(AID). Esta situacin, en lugar de estimular la eficiencia de la
Administracin Pblica termin por estimular el crecimiento
desproporcionado de la estructura burocrtica del Estado, generando
as las condiciones necesarias para producir un exceso de cargas
pblicas de exclusividad estatal y de sobre empleo de funcionarios
al servicio del Estado, cuestiones stas que complicaban an ms
la funcionalidad de una deteriorada Administracin Pblica. Este
crecimiento desproporcionado del Estado se debe tambin a que
en los pases en vas de desarrollo, la ciudadana y la clase poltica
asumen con fuerte voluntarismo poltico que no puede haber otro
actor que logre el desarrollo nacional que no sea el Estado. Ningn
plan de reforma se hace en bonanza econmica, lo cual no genera
buenos frutos, muy al contrario, en los momentos de crisis, sta
impulsa el inicio de un proceso de reforma para salir adelante.
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La reforma de la Administracin Pblica...
Por la misma razn se entiende tambin por qu las reformas del
sector pblico no se inician en las fases de abundancia de ingresos
estatales (por ejemplo, en la dcada de los setenta en Mxico y
Venezuela), sino casi siempre en situaciones de escasez y crisis, como
en los aos de la crisis de la deuda en Amrica Latina. En estos
casos, las elites gubernamentales y administrativas tradicionales
sienten los efectos muchas veces negativos en carne propia,
vindose obligadas a mostrarse dispuestas a sujetarse al cambio y
permitirlo, so pena de verse desplazada (Fuhr, 1999: 423).
Otro elemento que podra agregarse como causa de los fracasos
de las reformas administrativas en Latinoamrica viene representado
por la poca participacin de la sociedad civil en dichas propuestas, ya
que stas no han salido al debate poltico, por lo que la ciudadana
ha estado al margen de su deliberacin, lo cual confirma la hiptesis
de que el desarrollo poltico (participacin de la ciudadana en los
asuntos institucionales) es vinculante del desarrollo administrativo.
El embate de gobiernos de corte autoritario que mayoritariamente
gobernaron las sociedades de Amrica Latina entre los aos sesenta y
setenta, impuls programas de reforma sin contar con el consenso y
la participacin ciudadana para ser validados ni legitimados. Aun en
los pases donde imperaba el rgimen democrtico result difcil que
se tomara en cuenta la opinin ciudadana, y cuando esta oportunidad
se present, slo fue en forma de discusiones y negociaciones de una
clase poltica gubernamental que nunca sali de la sede del Gobierno.
Es de suma importancia determinar por qu estas propuestas
de reforma no se han consolidado ni pudieron llevarse a cabo con
suficiente efectividad, as como por qu no se dieron las condiciones
idneas para llevarse a cabo. En tiempos presentes, los resultados
no son nada promisorios, y en ese sentido, Joan Prats reflexiona:
249
Wladimir Prez Parra
No nos engaemos, no obstante. Si la reforma administrativa
fracas no fue porque el modelo burocrtico que se trataba de
implantar no era el adecuado. De hecho el modelo ha dado y sigue
dando un rendimiento excelente en muchos pases desarrollados.
Fracas porque en Amrica Latina no existan las condiciones
polticas, econmicas y sociales para la vigencia eficaz del modelo.
En Amrica Latina, por lo general, no lleg a institucionalizarse
sino parcial y excepcionalmente el sistema que Weber llam de
dominacin racional-legal encarnado en la burocracia. De sta
se tomaron las apariencias formales; pero en ausencia de los
condicionamientos socio-econmicos-polticos necesarios, lo que
se desarrollaron mayormente fueron buropatologas, que en el
mejor de los casos se aproximaban al sistema mixto que Weber
llam burocracias patrimoniales (1998: 8-9).
Las dcadas de los setenta y ochenta no slo fueron de presin para
el modelo de Estado clsico burocrtico en los pases desarrollados,
tambin lo fueron para el modelo de Estado desarrollista, benefactor
y distribuidor que imper en los pases latinoamericanos desde los
cincuenta. Fue una poca de presin por la baja credibilidad que
tenan la clase poltica y la ciudadana en el Estado a causa de la mala
gestin que determinaba la ineficiencia funcional de las instituciones
pblicas. En la dcada de los noventa vemos cmo en la mayora de
estos pases se abre un gran debate poltico en torno a las nociones
de la reforma del Estado y a la modernizacin del sector pblico.
No slo era un discurso de moda entre algunos actores polticos,
pues entonces se observaba que en los programas de los partidos y
del gobierno estaba incluida la agenda de la reforma del Estado y la
modernizacin del sector pblico.
En cuanto a la tercera ola de reformas administrativas, que se
inicia a finales de la dcada de los ochenta y a principios de los
noventa, su discusin y puesta en prctica se present entonces con
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La reforma de la Administracin Pblica...
una visin de mayor fortaleza impositiva por parte de los organismos
internacionales de financiacin administrativa y la situacin adversa
que atraviesan los pases en el campo econmico. Esta nueva ola de
reformas ha tenido una fuerte crtica por la poca discusin sobre la
viabilidad o no de este modelo.
En Amrica Latina tampoco se ha producido, en la mayora de las
ocasiones, este debate debido a que los organismos internacionales,
fundamentalmente el Banco Mundial, han inhibido la posibilidad
de establecer en cada pas esta discusin, dando por sentado que
slo existe un modelo de Estado futuro de carcter neoliberal
(Rami, 2001: 85).
As pues, cabra preguntarse: Es aplicable el modelo de la Nueva
Gestin Pblica a pases como los nuestros sin tradicin burocrtica
y ms an, un modelo que se gest y se aplic en pases con una
tradicin administrativa distinta a los nuestros?
De todos modos, la mayora de los pases (en especial los de
Amrica Latina y los pases de la Europa mediterrnea) no poseen
modelos de Estado claramente institucionalizados. Ms bien poseen
modelos mixtos o hbridos que estn en proceso de transicin y
que tienen unos componentes tan tiernos que la aplicacin de las
estrategias modernizadoras de la Nueva Gestin Pblica, adems de
ser absorbidos sin resistencia, suponen la adopcin de parmetros
propios del modelo de Estado residual o del neomodelo de Estado
hbrido aparentemente progresista vinculado al actual gobierno
laborista britnico (Rami, 2001: 93).
En esta materia, Rami trata de iniciar un debate sobre los
problemas de la implantacin de la nueva gestin en los pases
latinos, para lo cual propone que se debera definir primero el
modelo de Estado para crear luego el modelo de gestin.
251
Wladimir Prez Parra
En este sentido, primero hay que definir el modelo de Estado y
despus buscar los mejores instrumentos de gestin acordes con
los objetivos y condicionante del modelo de Estado seleccionado.
Nuestra hiptesis es que en buena parte de los pases de Amrica
Latina y de la Europa mediterrnea no se ha producido un debate
poltico sobre el modelo de Estado que se desea implantar y, en
cambio, s se ha decidido implementar un nuevo instrumental
de gestin de la mano de la Nueva Gestin Pblica de carcter
neoempresarial, que parte de unos valores ideolgicos y
administrativos que acaban, con el tiempo, por definir el nuevo
modelo de Estado. Es decir, el cmo (forma de gestionar) acaba
definiendo el qu (modelo de Estado) (Rami, 2001: 84).
En Latinoamrica, la mayora de (o por qu no decir todas?) las
administraciones es centralizada y jerarquizada verticalmente. Predomina
una burocracia disfuncional que convierte a las administraciones
pblicas en instituciones informales (incumplimiento de las normas).
Es difcil cuando menos implantar una serie de tcnicas para
mejorar la calidad de gestin en unas instituciones en las que
impera la informalidad, en donde no se respeta lo planificado,
donde los proyectos no son ejecutados y el presupuesto no se
cumple. Prcticamente, la informalidad se ha institucionalizado,
destacndose el oportunismo y la ineficiencia, lo cual supone altos
costos para el Estado para mantener una burocracia generadora de
crculos viciosos cada vez ms grandes y expansibles.
Las administraciones en Amrica Latina y el Caribe poseen
reglas y estructuras formales muy coherentes con el modelo
jerrquico (y centralizado) que prevalece en la mayora de los pases
avanzados. Pero el comportamiento burocrtico real es diferente
(...) Caracterizando esta diferencia entre las reglas aparentes de
la jerarqua weberiana y las reglas reales como la informalidad,
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La reforma de la Administracin Pblica...
que se produce cuando la conducta burocrtica informal real no
corresponde a las reglas formales. Aunque parece cumplirse, las
reglas se infringen o se tergiversan; de hecho, el estado de derecho
se encuentra socavado (Shepherd, 1999: 83).
Pareciera que las reglas no existiesen o que no se les diera su
real importancia. Por ello, podemos observar cmo las iniciativas
pblicas se encuentran fuera del presupuesto planificado de
racionalidad institucional. Es bastante comn ver esos aumentos
exorbitantes del gasto pblico.
As, el presupuesto ejecutado no se asemeja a lo planificado
originalmente (...) La informalidad es un esquema institucional
con costos nacionales y beneficios cada vez ms particulares. El
oportunismo (corrupcin, fraude, influencia poltica y rent-seekin) y
la ineficiencia prosperan y son institucionalizados, lo que aumenta
los costos de las transacciones burocrticas (Shepherd, 1999: 86).
Amrica Latina ha entendido que las reformas de sus economas
son prioritarias para insertarse en un mundo cada vez ms globalizado
y competitivo. En este sentido, los procesos que se han iniciado son
necesarios y no debe drseles marcha atrs.
Los organismos internacionales que hoy estn fijando las
recomendaciones o mejor dicho imponindolas, han reconocido
el avance de nuestros pases en materia de reforma econmica sin
dejar a un lado la necesidad que tienen nuestras administraciones
de una reforma para brindar no slo servicios de calidad a los
ciudadanos si no tambin que sea factor de convencimiento a los
inversionistas. Un buen punto de partida es preguntarse cun
buena ha sido la repuesta de los gobiernos y las administraciones
pblicas en Amrica Latina y el Caribe frente a las crisis que las
han afectado desde la dcada de los ochenta. La repuesta, que no
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Wladimir Prez Parra
puede ser impresionista, es mixta. Muchos gobiernos de la regin
son famosos por la mala calidad de sus servicios y su excesiva
regulacin. Pero existe otra dimensin: la regin ha alcanzado logros
sustanciales en cuanto a estabilizacin econmica. Tambin ha
hecho mucho por cambiar el papel del Estado mediante reformas
estructurales que favorecen la privatizacin y la desregulacin
(Shepherd, 1999: 82).
Las reformas econmicas sern insuficientes si no se aborda,
adopta y ejecuta una transformacin profunda de la Administracin
Pblica. Este ltimo procedimiento debera acabar la interferencia
del Ejecutivo sobre los dems poderes pblicos. Debe existir plena
separacin e independencia de los Poderes para que exista respeto
por las normas de contenido jurdico; en definitiva, se debe pasar
cuanto antes de la informalidad a la formalidad, todo lo cual vendra
a fortalecer unas instituciones que se encuentran muy debilitadas
en la actualidad.
En cuanto a la funcin pblica se debe resolver cuanto antes este
problema de desequilibrio de los poderes del Estado y, al efecto,
acabar con la contratacin de empleados pblicos sin mnimos
exigibles de capacitacin tcnica, as como con las polticas y las
prcticas cotidianas del reparto del pastel en los cargos burocrticos,
elementos stos que impiden a la funcin pblica reclutar y conservar
personal altamente calificado. Hoy da existen pocas condiciones
para motivar a un personal de buen perfil y desempeo a que entre
o se mantenga trabajando en el sector pblico.
Latinoamrica tiene que seguir impulsando todas aquellas
reformas que ayuden a superar la crisis que sufren sus instituciones
poltico-administrativas. Aunque la Nueva Gestin Pblica sea
un modelo ajeno a nuestra idiosincrasia, tampoco hoy es un
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La reforma de la Administracin Pblica...
procedimiento totalmente aislado de nuestra cultura, muy por el
contrario, ha traspasado las fronteras del mundo anglosajn y es
una realidad mundial, al igual que la globalizacin y la liberacin
econmica. Hay muchos elementos de ese modelo que pueden ser
aplicados a nuestra realidad e, incluso, otros que se pueden adaptar.
La Nueva Gestin Pblica proporciona un poderoso conjunto
de ideas acerca de los usos de las jerarquas, los mercados y la
voz, el cual ha reconfigurado el programa de reforma del sector
pblico. Muchos pases de la OCDE y varios pases en desarrollo
han comenzado a avanzar en esta direccin. La devolucin de
las actividades al sector privado, a entidades corporativas, o a
niveles inferiores de gobierno es un importante elemento comn
(Shepherd, 1999: 98).
Frente al debate de la viabilidad de la Nueva Gestin Pblica
en Latinoamrica no est de ms prestar atencin a las propuestas
que plantea Rami para sus posibles implantaciones en las
administraciones pblicas latinoamericanas. Sabemos que no es
una tarea fcil pero vale la pena el empeo.
Cambiar la tendencia de esta reciente crisis del sector pblico
de nuestros pases es posible, aunque hay que reconocer que va
a ser una tarea complicada. La estrategia bsica sera hacer un
esfuerzo en formacin y socializacin en unos valores y una tica
pblica moderna que contribuya a configurar una nueva cultura
organizativa. No se trata tanto de dar marcha atrs sino de reconocer
la situacin. (...) Deben disearse unas estrategias que tengan
como objeto revitalizar valores pblicos como lealtad institucional,
la integridad, la objetividad e independencia, la competencia
profesional, la confidencialidad, el respeto a las personas, y reforzar
las dimensiones polticas, sociales y tcnicas que permitan disear
una infraestructura de la tica pblica (Rami, 2001: 110).
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Wladimir Prez Parra
En Latinoamrica no existe una extensiva temporalidad para
construir un modelo burocrtico de Administracin Pblica; sin em-
bargo, no se nos permite quedarnos atrs con las reformas que se
estn implantando a escala mundial porque la sustitucin del modelo
clsico en el mundo desarrollado parece inminente. Por tanto, es
necesario apresurar el paso de los procesos polticos para superar los
problemas presentes en la inmediatez de las necesidades imperantes.
El deficiente modelo normativo de administracin burocrtica, o
modelo burocrtico patrimonial, debe ser sustituido por otro que
se adapte a los nuevos tiempos. Frente a las propuestas de reforma
o neoreformismo administrativo latinoamericano del presente, hay
que adoptar una posicin de dilogo crtico que considere con mayor
urgencia en la reforma administrativa, la creacin de verdaderas bu-
rocracias capaces de asumir eficazmente las funciones exclusivas del
Estado en un marco de seguridad jurdica (Prats y Catal, 1998: 9).
Las reformas de la era Post Washington, o reformas de segunda
generacin, cuyos elementos contextualizan la reforma administrativa
en la actualidad, vienen a reajustar muchas deficiencias que haba
dejado en el sector pblico las llamadas reformas de primera generacin
o Consenso de Washington. Uno de los elementos positivos de las
reformas de segunda generacin es su finalidad, esto es, la necesidad
de tener una Administracin Pblica de alta calidad que garantice
el suministro de servicios sociales, la reduccin de la corrupcin y
la asignacin de recursos a las clases sociales, por mucho tiempo
excluidas del sistema. Sin reforma del sector pblico no puede haber
gobernabilidad democrtica ni xito en la apertura econmica.
A pesar de los resultados poco alentadores tras la aplicacin
de las reformas de primera y segunda generacin, sigue vigente la
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La reforma de la Administracin Pblica...
materializacin de los elementos que constituyen los fines positivos
antes planteados. Entre ellos destaca la necesidad de alcanzar el tal
anhelado desarrollo institucional. Una forma de llegar a tiempo, es la
bsqueda del atajo histrico sin dejar de pasar por alto las enseanzas
que hoy est dando la Nueva Gestin Pblica adaptndola a la
realidad poltica y social que cada pas posea; la cautela es, pues,
recomendable frente al modelo anglosajn.
Los pases que desean aprovechar las enseanzas de la Nueva
Gestin Pblica tal vez haran mejor en adoptar un enfoque ms
escalonado para efectuar la reforma de la Administracin Pblica
() Huelga decir que deberamos adems aconsejar cautela respecto
de la cautela. No hay consenso en los organismos de desarrollo ni
en los organismos de Administracin Pblica acerca de lo que da
resultado en materia de reforma, especialmente cuando se trata de
pases en desarrollo (Shepherd, 1999: 10-11).
El xito de la reforma en Latinoamrica no debe estar slo sujeto
a un liderazgo presidencial, es decir, a merced de las particularidades
cognitivas de los jefes de Estado. La reforma debe ir ms all, con base
en un cambio institucional profundo. La mala gestin es producida
principalmente por la inercia funcional de las instituciones pblicas
del Estado; el path dependency o la inercia institucional causada
por esta dependencia de rumbo que han tenido las instituciones
pblicas, ha sido difcil de erradicar, ms an cuando no se ha
contado con instituciones y actores comprometidos con el proceso
revolucionario. Podemos observar muchas veces que los partidos
polticos han llegado al poder con una visin de cambio y han
encontrado obstculos en el seno de la Administracin para
desarrollar sus propuestas de reforma.
257
Wladimir Prez Parra
En este proceso de reforma, los partidos polticos contaron con
disposiciones diferentes, asociadas al impacto diferencial de los
legados de las etapas anteriores: ineficiencia del sector pblico,
modalidades de clientelismo extremo, corrupcin y de boicot al
sistema partidario (Cavarozzi y Casullo, 2003: 16).
Hasta ahora se puede hablar de un fracaso para llevar adelante
el proceso de reforma en Amrica Latina. Se ha venido sealando
insistentemente que uno de los actores principales causantes de
los problemas antes mencionados son los propios funcionarios
pblicos, quienes se resisten al cambio para no perder muchos de
los privilegios que se obtienen en su seno, lo cual ya ha quedado
planteado en pginas anteriores cuando nos referimos a las
expectativas de vida funcional (es decir, a los desarrollos de sus
proyectos de vida individuales en el marco de la Administracin
Pblica) que pueda tener el yo cognitivo del administrador frente a las
estructuras de la Administracin Pblica en las cuales desempea
sus funciones. Tambin hubo otras causas que impidieron que la
reforma se concretase, por ejemplo, el no tomar en cuenta la opinin
ciudadana, esto es, la posicin del yo colectivo del ciudadano con
respecto a las respuestas del sistema administrativo y con respecto
a las demandas de legitimacin y gobernabilidad de este sistema
hacia los ciudadanos.
Siguiendo el anterior esquema se encuentran tambin los partidos
polticos como actores principales en la esfera gubernamental, quienes
tienen una gran cuota de responsabilidad; as pues, interpretando lo
expuesto por Cavarozzi y Casullo sobre los problemas que presentan
los partidos en Latinoamrica (2003: 19-29), podemos afirmar que
el dficit en la constitucin de la ciudadana participativa y en la
resolucin del equilibrio entre la funcin representativa y la funcin
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La reforma de la Administracin Pblica...
gubernativa de los partidos polticos, tambin es causal del fracaso
de la reforma en el subcontinente.
Es difcil vender una idea de cambio cuando hay en el ambiente
un sentimiento general de decepcin por parte de la ciudadana,
testigo impotente de la incapacidad gubernamental. Los partidos
gobernantes son sealados por la falta de capacidad que han mostrado
para resolver los problemas econmicos y sociales. A todo esto se
suma el nivel de vida de la poblacin, que se ha visto reducido en los
ltimos diez aos. Sera muy difcil vender una propuesta de reforma
que implicara la reduccin de personal y el aumento de los costos en
los servicios pblicos. Tampoco es deseable que los partidos polticos
latinoamericanos se transformen en meros gerentes de la cosa pblica
y abandonen su funcin natural, es decir, el compromiso de la
representacin y la ideologa con sus electores. Pero s debe haber una
relacin constante entre la funcin representativa y la gubernativa. Los
partidos deben valer sus experiencias gubernamentales y aprovechar
que tienen entre sus militantes actores e individuos formados en el
rea pblica para dar respuesta a las demandas que se derivan de las
necesidades de gestin de la cosa pblica.
As pues, queda demostrado que las intenciones y las propuestas
de reforma administrativa nunca han estado ausentes de la mayora
de los pases latinoamericanos. Muy al contrario, es una constante
ms que demostrada el hecho de que los autores y especialistas
en la materia han encontrado que en estos pases, el impulso y
dinamismo de los procesos de reforma duran mientras se mantienen
los gobiernos de turno, y que al ser stos derrocados o derrotados
electoralmente los gobiernos promotores de las reformas, stas
mueren o se van con el gobierno que concluy.
259
Wladimir Prez Parra
Se trata de insatisfaccin con la calidad de la Administracin
Pblica en general, la provisin de infraestructura pblica bsica
y de servicios sociales, especialmente en las reas de salud y
educacin, aunque tambin respecto a la falta de programas eficaces
para erradicar la pobreza. La crtica parte de casos de corrupcin
conocidos por todo el mundo, nepotismo y mala gerencia de la
administracin y las empresas pblicas, todo ello aunado al alza de
los precios de muchos servicios pblicos (Fuhr, 1999: 407).
Sera muy beneficioso que esta ltima ola de reformas extendiera
su temporalidad y que, al contrario de anteriores intentos, llevara
las propuestas ms cercanas a su realizacin, es decir, que diera
prioridad a aquellos proyectos en marcha que no han llegado an
a su meta final. Es necesario que termine esa insatisfaccin hacia el
sector pblico y hacia sus instituciones de gobierno, cuestin que
ha puesto en grave peligro la estabilidad democrtica que ha logrado
ganar Latinoamrica en las dos ltimas dcadas.
La necesidad de concretar una reforma profunda del Estado y
de la Administracin Pblica no es de exclusividad de los pases
desarrollados. Si bien es cierto que los procesos reformadores se
inician en esos pases, en Latinoamrica, el inters por llevar adelante
un proceso de reforma se retoma nuevamente, como ya se ha dicho,
a partir de la dcada de los ochenta. La crisis del Estado nacional
viene a acelerar esta serie de cambios que pueden percibirse como
irreversibles. Con la reforma del Estado, lo que se busca es superar
la crisis de gobernabilidad que padecen las instituciones polticas
de Amrica Latina, o, como sostiene Alcntara, sustituir el papel
especfico anteriormente desempeado por el Estado (matriz
estadocntrica) y de establecer nuevas reglas de juego en la economa
(1994: 161). Mediante las reformas se intenta estabilizar el sistema
social y establecer el ajuste econmico necesario. Hay que destacar
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La reforma de la Administracin Pblica...
que las reformas polticas han proporcionado la democratizacin
poltica y la liberacin de las economas del subcontinente.
La reforma fue percibida como el instrumento que permitira
aumentar las reservas de capacidad administrativa existentes
y encarar en base a ellas la complejidad creciente de la gestin
organizacional del sector pblico. Dichos esfuerzos, que abarcan casi
todos los pases de Amrica Latina, lograron resultados estimables.
Entre ellos, crearon un elevado nivel de conciencia respecto a
la trascendencia de la variable administrativa tradicionalmente
subvalorada, establecieron una infraestructura institucional
dedicada al mejoramiento administrativo, posibilitaron la formacin
de un nutrido grupo de especialistas, suministraron un fondo de
experiencias valiosas a intentos futuros (Kliksberg, 1984: 22).
A diferencia de los pases desarrollados, los latinoamericanos
perciben la modernizacin dentro de un proceso vinculado ms
a la reforma estructural de las instituciones (Estado) que a la
transformacin de sus valores culturales. El trmino modernizacin
tiene un significado distinto al europeo. Si nos apegamos a la
realidad europea, Amrica Latina no ha sido moderna, puesto que
no ha recorrido una Edad Media, no ha tenido una Ilustracin y
apenas vislumbra una Revolucin Industrial; por lo tanto, no hay
consenso respecto al significado que se da en Europa al trmino
modernizacin. El concepto vara segn el desarrollo logrado: los
pases que han llegado a la modernizacin pasaron por una serie de
estadios o ciclos histricos hasta alcanzar el desarrollo (capitalista
y democrtico). En el caso de Latinoamrica, esta definicin no es
aplicable debido a que las sociedades de la regin no han recorrido
esos perodos; en lugar de modernizacin del Estado se habla de
261
Wladimir Prez Parra
reforma, y la modernizacin se incluye en el proceso de cambio
institucional que se da con la reforma.
() describiendo algunas de las lneas actuales de los procesos de
modernizacin administrativa que conocemos (sobre las que el lector
de cada pas puede extrapolar sus especificidades y contrastarlas
con la situacin actual de su Administracin Pblica) podramos
inferir el contexto que, seguramente, determinara un sistema u
otro control y evaluacin de polticas pblicas o de los desempeos
gubernamentales. Por ello, aunque siendo muy sinttico, podramos
decir que, por ejemplo, en el caso de Amrica Latina, las tendencias
ms significativas de modernizacin administrativa (aunque casi
siempre enmarcadas en procesos ms complejos de reforma
del Estado), actualmente concretadas en procesos en curso o
diagnosticadas como evidencias que precisan de su desarrollo,
segn se desprende especialmente de las numerosas fuentes
consultadas de los documentos presentados en los Congresos
del CLAD. () Muchas de las Administraciones iberoamericanas
estaran hoy en fases de reacomodacin e instalacin de sistemas
garantistas, democrticos, igualitarios, transparentes y legitimados
ante la sociedad. () junto a esas definiciones, cada vez ms crece el
debate, todava confuso a nuestro juicio, sobre la gobernabilidad
en Amrica Latina (Ramiro, 2002: 35-36-37).
Amrica Latina ha vivido un proceso de reforma cuya tem-
poralidad se inicia con la llegada del siglo XX. Resulta importante
hacer referencia a ese primer intento de cambio institucional (y
social) que se determinar como el inicio de los antecedentes de
la reforma institucional del Estado en la regin. Y siguiendo el
planteamiento de varios autores se pueden observar tres oleadas
de reforma ocurridas en los ltimos cincuenta aos, cuyo objetivo
principal ha sido el desarrollo econmico y poltico de la regin.
Latinoamrica ha experimentado una estrategia de reforma para el
desarrollo definida desde la era de la posguerra (1950) hasta los aos
ochenta. Esta estrategia de reforma tena por objeto la bsqueda del
262
La reforma de la Administracin Pblica...
crecimiento econmico mediante un proceso de industrializacin
y de sustitucin de importaciones, meta que sera lograda con
la creacin de un mercado interno protegido y unas polticas de
bienestar de justa distribucin del ingreso para materializar una
verdadera justicia social.
Para lograr tal fin era necesario que el Estado y el Gobierno
contasen con mecanismos administrativos adecuados para llevarlo
adelante. El Estado, contando con el Gobierno como brazo ejecutor,
sera el motor de la economa y de la planificacin del desarrollo,
redistribuidor del ingreso, garante de la integracin social, protector
del empresariado nacional y subsidiario del resto de la poblacin,
sobre todo de aquellos estratos excluidos del sistema de acumulacin
y de participacin poltica. En esta era de reformas latinoamericana,
el Estado asumi un rol central en la sociedad.
En cuanto a la reforma administrativa del Estado, su esfuerzo
se dirigi a la implantacin del modelo racional weberiano para
erradicar las rutinas procedimentales negativas de la Administracin
Pblica. Por eso se pueden observar en la mayora de pases de la
regin acciones polticas centradas en la capacitacin de mejores
funcionarios pblicos con apoyo de organismos internacionales
tales como las Naciones Unidas y la Agencia para el Desarrollo
Internacional (AID), y tambin se cont con planes especficos de
gobiernos de pases desarrollados, como la Alianza para el Progreso
del presidente Kennedy.
La segunda estrategia de reforma que se llev a cabo entre las
dcadas de los aos ochenta y noventa correspondi a la crisis del
Estado del Bienestar en los pases desarrollados. En Latinoamrica
263
Wladimir Prez Parra
se desata la crisis del Estado benefactor gracias al agotamiento
del modelo de desarrollo por sustitucin de importaciones y
a la necesidad de superar la organizacin societal imperante
(subdesarrollo); a eso se puede sumar la bsqueda de un crecimiento
econmico que deje atrs el intervencionismo estatista y paternalista
para crear as las condiciones adecuadas suficientes a fin de atraer
capitales extranjeros y abrir la economa. Fue la necesidad que
vio Latinoamrica de incorporarse a la economa global con un
fortalecimiento de sus mercados internos, la que trajo como
consecuencia un ajuste macroeconmico para lograr la estabilizacin
sociopoltica deseada.
Esta estrategia de cambios estructurales es conocida como reformas
de primera generacin, y bajo este concepto se dio prioridad a la solucin
de los problemas econmicos, pero muchas de las soluciones fueron
buscadas en las Ciencias Econmicas. El redimensionamiento del Estado
se hizo desde una ptica economicista, as pues, la actuacin del Estado
en materia de desarrollo sera mnima y se limitara slo a competencias
bsicas tales como seguridad y defensa nacional, educacin, salud y
programas sociales a aquellos sectores que no generaban condiciones de
acumulacin, los ms vulnerables de la poblacin. Entonces, el sector
pblico sera replegado a un segundo plano en asuntos econmicos,
cediendo espacio al mercado y a la sociedad civil.
En esta primera generacin de reforma era prioritaria la reduccin
del tamao del Estado con la idea de la disminuir el gasto pblico,
y as, el ahorro fiscal se transferira al financiamiento de una amplia
gama de servicios pblicos prestados a la sociedad civil. No slo se
eliminara el excesivo intervencionismo estatal cuyas consecuencias
eran el clientelismo y el paternalismo, sino que se empezaran a
264
La reforma de la Administracin Pblica...
descentralizar, privatizar y desregular los servicios pblicos trayendo
calidad, mediante la gestin pblica, a las funciones administrativas
del Estado.
La era de reforma que invadi a Latinoamrica desde los aos
cincuenta trajo secuelas que afectaron al sistema poltico y al rgimen
democrtico; por razones justificadas o no, los gobiernos autoritarios
que se dieron en Amrica Latina sostuvieron que la democracia era
proclive al desorden y contraria al logro del desarrollo econmico.
Observaremos que muchos intentos de reforma fueron estimulados
y adelantados por gobiernos autoritarios.
En los aos noventa se pudo determinar que los resultados
generados por esta generacin de reforma no arrojaron las
expectativas esperadas. Se determin la necesidad de un reajuste al
proceso de reforma propuesto por el Consenso de Washington;
de manera similar se pudo determinar que los costos sociales eran
muy altos debido a la presencia de una escasa equidad social que
produjo un aumento de la desigualdad social. En otras palabras, el
decrecimiento social fue mayor si lo comparamos con los resultados
del crecimiento econmico. Por su parte,
las nuevas propuestas intentan complementar lo que haba
quedado pendiente -estabilizacin macroeconmica y confrontacin
de los estilos tradicionales de administrar lo pblico- con variantes
significativas respecto a los instrumentos y objetivos del cambio
(institucional); se incluyen all, tanto el desarrollo institucional
como una radical modernizacin gerencial de la Administracin
Pblica, adems del perfeccionamiento del sistema poltico
democrtico. Desde el neoinstitucionalismo, se invierte la relacin
causal entre crecimiento econmico y democracia y los procesos
polticos pasan, si no a superar en importancia, a equipararse con
los procesos econmicos (Brito, 2003: 17).
265
Wladimir Prez Parra
En esta segunda generacin de reformas, conocidas tambin como
Post Washington se unen el desarrollo institucional y las tcnicas
gerenciales del sector privado para el logro de una moderna
Administracin Pblica. Esta reforma vendra a hacer los respectivos
correctivos que quedaron pendientes desde la implantacin de la
primera generacin de reforma, as como la reivindicacin tanto del
ciudadano por contar con servicios pblicos eficientes como de la
poltica por asegurar las condiciones de estabilidad institucional
necesarias para el fortalecimiento de la democracia.
Estos cambios daran un crecimiento sostenido de la economa,
lo cual sera traducido en un perfeccionamiento de las instituciones
administrativas y, por consiguiente, en una mejor percepcin
ciudadana del sistema poltico y de la democracia. Aqu cumple
un papel preponderante el enfoque del neoinstitucionalismo, y su
perspectiva metodolgica lograra invertir la relacin causal entre lo
econmico y lo poltico, es decir, entre el crecimiento econmico
y unas instituciones pblicas fuertes que funcionen y promuevan
el fortalecimiento de la democracia. De esta manera, los procesos
polticos seran equiparables en importancia a los procesos econmicos.
La influencia del neoinstitucionalismo y su revisin de los
procesos de implantacin de las recomendaciones del Consenso
de Washington vienen a fortalecer las ideas de perfeccionar y
mejorar un nuevo modelo de reforma; este modelo neoinstitucional
de revisin trajo algunos beneficios macroeconmicos en la tan
golpeada y debilitada economa latinoamericana.
En la clase poltica de los pases latinoamericanos se respiraba
un ambiente de sensibilidad hacia la necesidad urgente de seguir
266
La reforma de la Administracin Pblica...
transformando la relacin entre el Estado y la sociedad. De igual
modo, se deban solucionar los problemas sociales que trajo consigo
la etapa del Consenso, problemas a los que se vieron sometidos
muchos de los pases latinoamericanos. Frente a los altos grados de
inestabilidad causados por el mercado, el Estado era el encargado
de buscar condiciones de estabilidad, y para eso sera necesario
perfeccionar el Estado de derecho por medio del desarrollo
institucional y de la modernizacin de la Administracin Pblica,
nica institucin que poda garantizar la buena accin del gobierno.
En otras palabras, la nica garanta de la gobernabilidad sera el
buen gobierno como aparato reivindicador de la poltica. Un buen
gobierno es sinnimo de eficiencia y eficacia, y si son imbricados
en la estrecha relacin que dichos conceptos deben guardar (en un
todo conforme a lo que ya dijimos cuando nos referimos a dichos
conceptos), podran traducirse en una mayor aceptacin del sistema
poltico por parte de la sociedad civil. As pues, eficiencia y la eficacia
administrativa son vinculantes con la estabilidad poltica.
Est claro que la reforma del Estado y de la Administracin no
es un hecho histrico nuevo en Amrica Latina, pues representa
una promesa incumplida de la accin poltica (como lo llamara
Norberto Bobbio) publicitada por el acontecer diario de cada pas.
Sin querer establecer una posicin particular en torno a la
perspectiva de una gama amplia de autores que han tratado de
establecer los perodos de la reforma administrativa latinoamericana
se procedi a dividir la experiencia de reforma administrativa en
tres partes: La primera que se ubica entre mediados de los aos
veinte hasta los cincuenta, llamada perodo de los antecedentes de
la reforma. La segunda va desde los aos cincuenta hasta los setenta,
267
Wladimir Prez Parra
identificada como la era de la reforma para el desarrollo. Por ltimo,
la tercera etapa que se da a partir de los aos ochenta y que todava
est en proceso, en principio tena por objeto la apertura econmica
y la reforma integral del Estado para desmontar las estructuras
administrativas que impedan una economa libre de mercado, y
ahora en los inicios de la primera dcada del siglo, se avanza ms y
de manera concertada hacia la consecucin de una economa social
de mercado con presencia de un Estado menos interventor pero
ms vigilante garante de la justicia, sin embargo, hay exenciones de
algunos pases que estn tratando de regresar al viejo esquema del
estatismo centralista.
268
Ms all de la dicotoma Estado-mercado:
la redefinicin de lo pblico
Ms all de la dicotoma...
El mundo bipolar que surge a partir de 1945 desaparece con la
cada de los regmenes comunistas o llamados socialismo real, lo cual
gener un amplio debate mundial en torno al supuesto triunfo del
modelo capitalista frente al comunismo. Si bien es cierto que ese
modelo de comunismo descontextualizado desapareci, quedando
solo el capitalismo en pie, no es menos cierto que este modelo
tambin entr y est en crisis. Ya la discusin no gira en torno al
cmo sustituir el comunismo por el capitalismo y viceversa; antes
bien, ahora lo que se discute es cmo lograr superar el modelo de
Estado que floreci despus de la Segunda Guerra Mundial. Ese
modelo tendr ahora limitaciones de repuestas para encontrar
soluciones a los problemas sociales de la actualidad. Es innegable y
constituye un lugar comn referirse al triunfo del capitalismo sobre
los regmenes comunistas totalitarios, pero tambin es cierto que hay
una realidad que nos evidencia que este modelo triunfante entr
en una crisis sin precedentes.
Esa crisis supone el agotamiento del modelo de Estado, el cual
qued al descubierto a finales de los setenta cuando la economa
asume en principio un papel protagnico de reforma frente a las
dems ciencias sociales en torno a la proporcin de soluciones frente
a la crisis del Estado. Desde esa perspectiva (ya agotada y obsoleta)
se intentaba construir un orden social mundial con una visin que
pone mucho nfasis en la economa, dndosele mayor atencin al
capitalismo corporativo y menor atencin a las reas educacin y
271
Wladimir Prez Parra
salud. En otras palabras, se dio prioridad a las investigaciones que
tenan que ver con aquellos bienes y servicios que controlan las
fuerzas del mercado y se dejaron a un lado los fines colectivos y todo
lo referente a cmo sacar a las personas de la pobreza, al tiempo de
darles una mejor calidad de vida.
El capitalismo no triunf en absoluto; lo hizo el equilibrio. En
Occidente hemos estado viviendo en sociedades equilibradas
con fuertes sectores privados, fuertes sectores pblicos y una gran
solidez en los sectores intermedios. Los pases que se encontraban
bajo el comunismo estaban totalmente desequilibrados. All el
Estado controlaba una enorme proporcin de toda actividad
organizada. Haba poco o ninguna fuerza de oposicin. De hecho,
la primera grieta del bloque del Este apareci en el nico lugar
(Polonia) en que haba sobrevivido una fuerza de ese tipo (la Iglesia
Catlica). El convencimiento de que el Capitalismo ha triunfado
est desequilibrando a las sociedades occidentales, especialmente
al Reino Unido y a los Estados Unidos. El hecho de que el
desequilibrio se incline a favor de la propiedad privada y no de la
pblica no ayudar a la sociedad. Me opongo a Milton Friedman
de la Universidad de Chicago que ha estado comparando lo que
l llama empresa libre con el socialismo subversivo. La propia
nocin de que una institucin, independiente de las personas que
la constituyen, pueda ser libre es en s misma es (sic) subversiva en
una sociedad democrtica. Cuando las empresas son realmente
libres, las personas no lo son (Mintzber, 1999: 197).
En este contexto hay que destacar que los fines colectivos han
sido dirigidos por una Administracin Pblica contempornea
prestadora de servicios que necesita para evitar (o cuando menos
disminuir) la crisis inmersa en el modelo capitalista al tiempo de
seguir cumpliendo con las funciones prestacionales que le son
inherentes, apelar a estructuras tcnicas y andamiajes institucionales
alternos a los tradicionales que al efecto le permitan actualizar y
si se quiere, redimensionar sus mecanismos de respuestas ante
272
Ms all de la dicotoma...
las demandas colectivas. Por eso la Administracin Pblica ha
encontrado mediante la Nueva Gestin Pblica un medio para alcanzar
dichos objetivos, muy a pesar de que en este mbito, y como ya se
ha dicho, por existir enfoques muy variados suele sealarse que su
consolidacin es an incipiente.
Y es que el Estado necesita mecanismos decisorios renovados para
asignar y distribuir los recursos hacia los ciudadanos. En este sentido,
la Administracin ha logrado, por medio de la Nueva Gestin Pblica,
mecanismos y tcnicas propias de las organizaciones privadas que
han permitido (y facilitado) a los agentes pblicos el cumplimiento
y materializacin de los objetivos colectivos del Estado, e importa
resaltar que la Administracin tambin hace uso de esas tcnicas al
utilizar como referente de la organizacin de sus actividades aquellas
instituciones pblicas que proceden con los mismos razonamientos
empresariales.
Ahora bien, el anlisis de toda esta actividad pblica siempre ha
estado determinado por las relaciones de poder que se establecen
entre los distintos grupos sociales que operan en el seno de las
instituciones. Y justo estos grupos sociales han investido de poder
ejecutante a unos actores polticos para que lleven adelante la
aplicacin de una serie de ajustes y, con ello, las liberaciones
dentro de las organizaciones pblicas a raz de la crisis de Estado
del bienestar. Ahora, los principios clsicos de la economa vuelven
por sus fueros dentro de sector pblico, y la finalidad de la gestin
pblica es dotar a las organizaciones pblicas de instrumentos que
garanticen un comportamiento eficiente y eficaz dentro de los
criterios de maximizacin y organizacin yuxtapuesta a los polticos
como actores decisores y a los gestores como ejecutores.
273
Wladimir Prez Parra
Una idea bsica de la gestin pblica es que las intervenciones
pblicas han de ser eficientes, mejorando la situacin inicial. La
accin colectiva, con su generalidad y coactividad, puede ser til
potencialmente, pero necesita, para contar con la lgica econmica,
que las intervenciones pblicas sirvan para que los individuos
alcancen ms eficientemente determinados objetivos. Otra idea
fundamental de la gestin pblica es que los objetivos sociales se
alcanzan mejor; en ocasiones, con financiacin y regulacin pblica
pero con produccin de organizaciones privadas (o pblicas que
acten con criterios empresariales y de competencia) (Albi, 1997: 11).
Entrados los aos noventa se empiezan a producir una serie de
cambios polticos en el mbito pblico y a partir de este momento se
comienza a mirar ms hacia el seno de las instituciones y menos hacia
los aspectos macroeconmicos. Queda evidenciado que la economa
no puede por s sola hacer frente a tantas exigencias sociales, con lo
cual, la esfera de cambio se extiende hacia lo poltico y lo social. Ahora,
lo necesario es ver o considerar con mayor inters y atencin a las
instituciones pblicas formales. Es el resurgimiento del inters por las
instituciones, de tal manera que si no existe un desarrollo institucional,
no es posible una radical modernizacin de la gerencia pblica.
As, la idea del Estado mnimo queda atrs y se entra en la era
en que la democracia deja de ser considerada un impedimento
formal para el logro eficiente y eficaz de decisiones econmicas.
En tal sentido se comienza a hablar del buen gobierno, y con la
llegada de la Teora de la Gobernacin (governance) se establece que
la accin de gobernar debe ir ms all del Gobierno, y ya no es slo
un problema de gobernabilidad, sino ms bien una va hacia la
bsqueda de componentes y caractersticas que la nueva gobernacin
puede dar a la relacin Estado-sociedad mediante el entendimiento,
y aqu, la Administracin Pblica cumple un papel muy importante.
274
Ms all de la dicotoma...
Por su parte, el concepto de governance o Buen Gobierno, remite
al uso compartido del poder y a la coordinacin de acciones entre
el sector pblico y el privado, y tiene como eje la aceptacin, por
parte de las autoridades polticas, del fenmeno de la extensin de
la esfera de lo pblico ms all de su mbito formal de influencia, a
raz de las crisis resolutiva del Estado de Bienestar y de la emergencia
de nuevos actores, identidades colectivas, problemas e intereses
sociales (Brito, 2003: 22).
La era de los ajustes macroeconmicos pasa a ser cosa del pasado
y ahora los tiempos son de la revalorizacin de la naturaleza pblica
de la Administracin Pblica. Los trabajos sobre el tema del Estado
no vendran unilateralmente de parte de los tericos de este sector,
ahora vendran tambin de los expertos contratados al servicio
de los organismos multilaterales como Banco Mundial, Banco
Interamericano de Desarrollo, Fondo Monetario Internacional,
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, quienes, junto con
diversas agencias bilaterales, los enfatizan y llegan a un consenso
por el cual se entiende que sin un desarrollo institucional no sera
posible lograr los avances en la gestin dentro del sector pblico, de
tal suerte que el desarrollo institucional es el reflejo de instituciones
fuertes capaces de soportar verdaderas reformas en sus estructuras.
Al hilo de lo indicado es importante destacar que los cambios
constantes en el sector pblico a finales de la dcada de los setenta
marcan su inicio por medio de la apertura y liberacin econmica,
que se ha identificado como consenso neoliberal o Consenso de
Washington, dado que fue en esa reunin donde se establecieron
los ejes y lineamientos principales para el establecimiento de una
economa de mercado enmarcada dentro de los lmites de un
Estado mnimo, frenndose y cuestionndose as cualquier excesivo
275
Wladimir Prez Parra
intervencionismo estatal, as como condenando de alguna manera
al repliegue del modelo burocrtico interventor en aras de un
nuevo modelo administrativo basado en la privatizacin y el libre
mercado, que trajo conflictos, choques y contrapesos de toda ndole,
incluyendo aspectos psquicos y culturales en el comportamiento de
los funcionarios de la Administracin Pblica.
El consenso neoliberal, a partir de los aos ochenta, ha
representado un sismo en la estructura, funciones y operacin de
la Administracin Pblica, que se encuentra todava en proceso de
rehacer su productividad social mediante otros estilos, procesos y
rendimientos. El primer impacto fue de orden mental, de cultura.
Acostumbrados los administradores pblicos, particularmente
los administradores de los estados desarrolladores, a tener una
interpretacin protagnica de su funcin y a considerar que su
trabajo era factor de nacionalizacin, orden, cohesin y desarrollo
social -frente al atraso de sus sociedades y frente a los desarreglos
y trastornos sociales de los mercados- no poda sino resultarles
perturbadora y hasta escandalosamente contradictoria la propuesta
de retiro, repliegue, redimensionamiento, ajuste, privatizacin
(venta, concesiones, contrataciones) de los organismos pblicos
encargados de la provisin de bienes y servicios pblicos para
fines de compensacin, desarrollo y seguridad social (Aguilar,
2005: 136-137).
La desazn y complejidad de la intervencin, as como la
regulacin estatal unida a los procesos administrativos cargados
de excesivos trmites y requisitos reiterados, hacen del activismo
burocrtico un enemigo a vencer mediante un plan diseado
primeramente para desmontar la regulacin econmica y social
reinante. Se empieza con un proceso poltico de desregulacin y
rediseo de normas ms decisivas para tal fin. Posteriormente, y con
la intencin de garantizar el xito de estas reformas, se procede con
un plan de otras nuevas dentro de la estructura de las organizaciones
276
Ms all de la dicotoma...
administrativas con la finalidad de contar con instituciones eficientes
y eficaces en el sentido que hemos definido estos trminos (y no
como es habitual en nuestro mbito de estudio, en el sentido
estrictamente economicista y, lo que es peor, en franco divorcio de
la relacin binmica que ha de existir entre eficiencia y eficacia, tal
como hemos indicado al referirnos a esta cuestin) de modo que
garanticen el xito de la primera ola reformista.
Este nuevo proceso de reformas conocidas como de segunda
generacin o Post Washington, profundiza an ms que la primera
etapa de reformas; stas se centran ahora en el perfeccionamiento
del sistema poltico democrtico, estimulando los mecanismos de
comunicacin entre el Estado y la sociedad civil, y as, no slo se da
importancia al buen gobierno, sino tambin a la eleccin de buenos
gobernantes, la recepcin de demandas, la definicin de la agenda
pblica y la creacin de nuevas reglas y normas de convivencia. Sin
dejar atrs lo econmico, se resaltan los objetivos polticos, entre
otras razones para fortalecer las capacidades legislativas y judiciales
que den soporte al buen gobierno, que se considera posible a
travs del desarrollo institucional y la modernizacin gerencial de
la Administracin Pblica para la consecucin de unos servicios
pblicos de altsima calidad.
El redimensionamiento y el diseo de organizaciones, la reingeniera
de procesos, la gestin de calidad total, la mejora continua, los
esquemas postburocrticos de administracin se vuelven palabras
de orden en la disciplina y en la profesin de la Administracin
Pblica. Se trata de la adopcin y la adaptacin de teorizaciones
y tecnologas que provienen de las tendencias administrativas
contemporneas del sector privado exitosos y que marchan en
sentido contrario al formato tradicional para organizarse y operar
de la Administracin Pblica, la cual persiste en estructurarse
277
Wladimir Prez Parra
segn el formato de las viejas grandes corporaciones industriales
y del ejrcito ms que conforme a los esquemas de las empresas
modernas descentralizadas, atentas a la dinmica de su entorno,
competitivas, de equipos multifuncionales y de servicios de calidad
(Aguilar, 2005: 137).
Los cambios y tendencias del Estado y de la Administracin
Pblica en la era del fin del siglo XX dejan de ser un monopolio
exclusivo de la economa; ahora, dentro del seno del sector pblico,
van a congeniar disciplinas con objetos de estudios diferentes
pero con causa comn, esto es, mejorar una Administracin
Pblica carente de capacidades innovadoras y nutrirla de medios,
herramientas y tcnicas modernas de gestin a fin de dar una
conexin ms directa entre el Estado y la sociedad en los procesos
administrativos. En tal sentido surgen nuevas ideas y propuestas
en torno al papel que debe cumplir el Estado y la Administracin
Pblica en la forma de aumentar la eficiencia de lo pblico frente
al ciudadano.
Es un giro que se ha dado en la manera de entender y
practicar, dentro de la Administracin Pblica, un pensamiento
administrativo proveniente, en parte, del mbito empresarial:
surgen nuevos esquemas de organizacin y entramos a la era del
desmontaje de la llamada estatizacin de lo social, que viene a
ser una especie de rescate de lo social de los espacios estatales para
incluirlo en nuevos esquemas organizacionales con la deliberada
intencin de devolver el poder de decisin a los ciudadanos
bajo aquellos nuevos esquemas de organizacin que apuntalen a
lograr el xito, medido por la innovacin y la sustitucin de las
pautas burocrticas por otras de carcter empresarial que resulten
adaptables a la Administracin Pblica.
278
Ms all de la dicotoma...
La crisis del modelo burocrtico no es, desde luego, de hoy ni de
ayer. Toneladas de papel y ros de tinta se han invertido durante
dcadas para poner de manifiesto sus limitaciones y alertar sobre
sus riesgos. Lo que caracteriza a la poca presente es ms bien
la transicin de la teora a la prctica: el cuestionamiento del
modelo ha dado paso al declive efectivo de las grandes burocracias
empresariales y a la sustitucin progresiva de las pautas burocrticas
por nuevos esquemas de organizacin, aunque frecuentemente
incipientes e incompletos. (). En resumen, el declive efectivo
de las grandes burocracias es consecuencia de su incapacidad
para proporcionar las respuestas adecuadas al doble desafi de
la innovacin y la competitividad, piedras angulares del xito, y
aun de la supervivencia de la mayor parte de las organizaciones
empresariales modernas (Longo, 1999: 212-213).
En el sector pblico, para los defensores de la teora de la gestin
se est haciendo un buen ejercicio de democracia y hay una especie
de reivindicacin del sector pblico dentro del sistema poltico
gracias al aporte de las tcnicas gestiolgicas. La democracia como
mecanismo permite a la ciudadana no slo exponer sus demandas
polticas y econmicas, sino que tambin tiene la responsabilidad
de garantizar servicios pblicos eficaces, contando para ello con los
modernos instrumentos que ofrece la teora de la gestin, la cual
brinda diversas soluciones a los diferentes problemas que padecen
las organizaciones pblicas.
La democracia debe ser la promotora y fomentadora de la innovacin
que representan las tcnicas de gestin exitosa personificada en las
organizaciones privadas, pero guardando distancia y teniendo mucho
cuidado en no caer en un aprendiz de brujo o en la charlatanera.
La teora de la gestin permite la complementacin de dos hechos
profundamente interrelacionados en el mbito de la Administracin
Pblica: la economa y la poltica. En tal sentido, ahora la teora de
279
Wladimir Prez Parra
la gestin no podr ver en la democracia slo un sistema de partidos
interesados nicamente en las elecciones para el logro y el ejercicio
del poder que, en ocasiones, se comporta de manera arbitraria.
Hoy, muy al contrario de los tiempos pasados, la poltica y, por
consiguiente, la democracia configuran un orden institucional que
se apoya en una sociedad civil fuerte y autnoma econmicamente
hablando. Estamos frente a un nuevo orden institucional ms
desarrollado que permite la organizacin y la expresin pblica en
todos sus mecanismos, logrndose con ello el posicionamiento de
la meritocracia frente a la clientelizacin.
Es por lo antes dicho que los cambios constantes que en el
sector pblico se experimentaban gracias al posicionamiento del
pensamiento nico (el neoliberalismo y el empresarialismo con sus
tcnicas de gestin subyacentes) estn variando de manera ostensible,
habida cuenta de que a esas posturas comienzan a notrseles ciertas
grietas con la aparicin de connotados tericos y pensadores
administrativos, muy crticos y propugnadores de la inviabilidad
de dichas actitudes dentro del sector pblico, particularmente de
la improcedencia de aplicarles las tcnicas de gestin. As, hay un
fuerte contrapeso al llamado consenso neoliberal y a la aplicacin
de las tcnicas privadas al sector pblico, dado que ahora no existe
un pensamiento nico que amenace con acorralar al Estado para
convertirlo en un ente mnimo. De modo que a las reformas de
segunda generacin, o reformas Post Washington, consideradas las
primeras crticas que debilitan el mito de aquel pensamiento, hay que
sumarles el reproche de estos pensadores administrativos de onda
reformista. Su filosofa se basa en hacer ms eficiente y eficaz a la
Administracin Pblica, pero sin volver al pasado intervencionista,
280
Ms all de la dicotoma...
adoptando sus posturas desde la ptica del fortalecimiento del sector
pblico mediante las instituciones y distancindose de la teora de
la gestin.
En la reunin de 1995 de la Academia de Gestin, Henry Mintzberg
dedic a los asistentes un chispeante ataque sobre la influencia
de la teora de la gestin en el sector pblico. La publicacin
Harvard Business Review, afirm, debera tener en la portada
una calavera con dos tibias cruzadas y la leyenda no administrar
al sector pblico. Durante ese mismo ao, Peter Drucker escribi
un largo artculo para el Atlantic Montbly. Al igual que Mintzberg,
Drucker se pregunt por qu el gobierno tena que pensar en la
gente como clientes con objeto de hacer las cosas que se deban
hacer naturalmente. Pero su principal queja fue que la mayor
parte de la teora de la gestin del sector pblico se reduca a dos
cosas: parchear incesantemente los servicios o reducir el nmero
de empleados, cuando ambas estrategias ya han fracasado en el
sector pblico. Y lo que es todava peor, estos remedios se estaban
aplicando a organizaciones fosilizadas que han cambiado muy
poco desde Herbert Hoover. Lo que se necesitaba era repensar el
sector pblico, formular una preguntas bsicas acerca de cada parte
del gobierno como Cul es su misin? Es todava una misin
adecuada?, y as sucesivamente. La cuestin, afirmaba Drucker,
no era reducir el gobierno por el gusto de reducirlo, sino hacerlo
ms eficaz (Micklethwait, 1998: 399-400).
Ms all de establecer si en la actualidad hay una reivindicacin de
lo pblico frente a lo privado despus de haber superado la implosin
del pensamiento nico neoliberal, o si es necesario volver de nuevo
al debate, ya superado, en torno a quin domina o debe prevalecer
entre lo pblico y lo privado, o de regresar al debate entre capitalismo
y comunismo o privatizacin frente a nacionalizacin, se trata en estos
tiempos de cambio que vivimos de poner el nfasis en que ahora, lo
ms importante tiene que ver con los individuos, y que al efecto se
debe proyectar a los ciudadanos la conviccin de defender sus espacios
281
Wladimir Prez Parra
particulares frente a ciertas pretendidas y renovadas intromisiones
estatales desacertadas en nombre de un supuesto inters pblico.
Ha quedado demostrado que los individuos pueden intervenir
de manera ms cercana en las organizaciones privadas, ya que les
pertenecen, las pueden controlar y supervisar, mientras que en las
organizaciones pblicas no es posible porque en la prctica son
instituciones estatales controladas por el Gobierno en nombre de la
representacin colectiva, y en el seno de las cuales los individuos no
tienen ni poseen en principio ningn mecanismo para su control.
Es claro que existen organizaciones de propiedad privada,
las cuales estn controladas de cerca por los individuos o de
manera ms amplia mediante acciones en la bolsa de valores.
Y hay organizaciones de propiedad pblica, aunque en realidad
debieran llamarse estatales, ya que en ellas el Estado acta en
nombre del pblico. Nosotros como ciudadanos no controlamos
nuestras organizaciones pblicas tan directamente como lo
hacemos con las privadas en nuestra calidad de clientes (o como
pequeos accionistas). Pero hay otros dos tipos de propiedad
que merecen igual atencin. Primero, hay organizaciones de
propiedad cooperativa, ya sea controladas formalmente por sus
proveedores (como las cooperativas agrcolas), por sus clientes
(como las compaas mutuales de seguro o las cadenas minoristas
cooperativas), o por sus empleados (a la manera de algunas
empresas comerciales como Avis). Segundo, tenemos lo que yo
llamo organizaciones sin propietarios, controladas por comits
de direccin autoselectivos y a menudos muy diversos. Por lo
general nos referimos a estas entidades sin nimos de lucro como
organizaciones no gubernamentales (ONG), pero tambin son
organizaciones no empresariales y no cooperativas (ONE y ONC).
De hecho, estamos rodeados de organizaciones sin propietarios.
Entre ellas se encuentran muchas de nuestras universidades
(incluyendo la Universidad de Chicago de Friedman), hospitales,
instituciones de caridad y voluntarias (la Cruz Roja y Greenpeace)
(Mintzberg 1999: 198-199).
282
Ms all de la dicotoma...
Entonces, ms all de lo pblico y lo privado, o de cul es el mejor
entre Estado y mercado, los propios ciudadanos deberan buscar un
punto intermedio entre los espacios privados lucrativos y los espacios
pblicos-gubernamentales para poderse desarrollar libremente. La
lucha ya no es ahora por preservar los espacios pblicos frente a
las pretendidas intenciones de un todopoderoso sector privado
con pretensiones de reducir a las organizaciones pblicas a su ms
mnima expresin y decisiones; ahora se trata ms bien de que
la disputa puede gestarse en todo caso entre los creyentes de un
renovado y fortalecido espacio pblico por medio de la gestin (que
no es ms que un reiterado liberalismo neoempresarial que viene de
la mano con el Estado) y los defensores de los espacios ciudadanos
frente a un Estado neointerventor. Se impone entonces la necesidad
y la importancia de la repolitizacin de la Administracin Pblica
como mecanismo para contribuir a su buen funcionamiento y a la
delimitacin de su mayor responsabilidad social.
283
La Administracin Pblica
y la calidad de gestin

La Administracin Pblica y...
La Nueva Gestin Pblica promotora de la reforma o
modernizacin de la Administracin Pblica despus de la
desaparicin de la Guerra Fra y la implosin de la crisis del Estado
social, impulsa en la dcadas de los noventa un enfoque que plantea
cambiar la concepcin de ciudadanos hacia el concepto de cliente en
la Administracin Pblica. Para esta perspectiva, la Administracin
debe fungir como servicio y el pblico como cliente, posiciones
stas muy convenientes por la predisposicin general a impulsar las
reformas requeridas en la administracin del sector pblico para
enfatizar en el rendimiento o resultados de servicios de calidad.
Muchas naciones europeas, especialmente gobiernos de pases de la
OCDE, han llevado adelante esta iniciativa de servicios de calidad.
Es importante destacar que en la Administracin Pblica, el trmino
cliente no tiene el mismo significado que en mbito privado. Sera
ste un error garrafal que producira ms problemas que soluciones,
dados los principios y valores filosfico-polticos del Estado y de
la Administracin Pblica. En nuestro caso, el cliente es ms un
usuario de servicios que un ciudadano a secas, as como el Estado
debe trascender tambin el papel de prestador de servicios. Cuando
decimos cliente queremos erradicar algo que se ha instituido en
las instituciones pblicas, y es el hecho de que la ciudadana slo
se entiende bajo los esquemas de tener o poseer titularidad de
derechos y obligaciones civiles, sociales y polticas, dada su condicin
de miembro de una colectividad poltica en la que se concentran
diferentes relaciones de fuerza y a la que llamamos Estado.
287
Wladimir Prez Parra
En la Administracin Pblica tradicional, llamada tambin
burocrtica, el ciudadano es limitado a ser un sujeto pasivo, fiel y
obediente a las leyes y el poder del Estado, un simple elector a quien
se convoca a participar cuando la institucionalidad llama a elecciones,
un contribuyente a la hacienda pblica y que en todo caso puede
opinar sobre asuntos pblicos en general, pero no que tiene potestad
para influir de manera directa en torno a cmo contribuir con la
mejora de los servicios. El cliente, en cambio, va ms all de esos
compromisos formales y su opinin como usuario y consumidor de
servicio cuenta, debe ser respetada y escuchada. El ciudadano-cliente
es parte del problema a resolver, dado que ya no es un ser externo
y sbdito del Gobierno, sino un elemento activo con sentido de
pertenencia y con voz dentro del conjunto o la esfera estatal. Esto
es posible ahora gracias a la nueva relacin social que han trado
consigo los nuevos tiempos que estamos viviendo es aplicable y viable
gracias a la gobernanza, que es el concurso tripartito de tres sectores
importantsimos (Estado-sociedad civil-empresarios) que tiempos atrs
se miraban con recelo y actuaban por caminos diferentes.
En el sector privado y en el pblico se vive la poca de la calidad, que
se ha convertido en valor administrativo, principio de organizacin,
requisito de operaciones y productos, lenguaje comn, acaso cultura
organizacional y estilo directivo gubernamental. Se habla de la
revolucin de la calidad para sealar la importancia dominante
que la calidad ha alcanzado en la manera de concebir la produccin
de manufacturas y la provisin de servicios, de estructurar la
organizacin y de dirigir. Difcilmente se puede pensar que una
empresa privada subsista en la competencia sin productos de
calidad y difcilmente un gobierno puede restablecer su reputacin
y confianza social perdida o disminuida si sus servicios pblicos
no aportan nada significativo a la vida personal y asociada de sus
ciudadanos. El propsito empresarial de mantenerse competitivos
288
La Administracin Pblica y...
y obtener utilidades es inviable si se carece de bienes y servicios que
respondan a necesidades y deseos de clientes, as como es imposible
el propsito gubernamental de ser socialmente confiable y sostener
su legitimidad si su actuacin carece de calidad institucional y calidad
de servicio, si no respeta las normas de la actuacin pblica ni
responde a las expectativas ciudadanas bsicas (Aguilar, 2008: 318).
El impulso de los servicios de calidad ha suscitado elementales
debates en torno a la relacin entre el Estado y la sociedad. Desde
y para la ptica neoliberal, el impulso de los servicios de calidad
significa cliente y su premisa econmica es generar utilidades,
funciones y beneficios a menor costo. Esta visin neoempresarial no
ha tenido la acogida deseada por los neoliberales, dado que el sector
pblico no est concebido para generar utilidades ni beneficios
econmicos como los del mercado. Es un error el tratar de imponer
los mismos criterios del mercado al sector pblico, dado que sus
principios y fines son diferentes. En el mbito del mercado, el fin es
el beneficio y el lucro, mientras que en el pblico es el bien comn
y la prestacin de servicios para la satisfaccin colectiva. A su vez,
no todos los pases tienen la misma fortaleza jurdico-institucional.
Algunos vienen de sociedades de fuerte tradicin estatal, cuya
intervencin es consuetudinaria, mientras que otros poseen una
tradicin ms liberal en la que existe una relacin muy estrecha
entre los mbitos pblico y el privado. Y no negamos la necesaria
innovacin y el aporte de algunas tcnicas exitosas del mbito
privado que muy bien se podran aplicar al pblico, pero siempre
bajo los parmetros y premisas que privan en este mbito. Desde
el punto de vista filosfico, no se pueden obviar los principios de
eficiencia y eficiencia, como antes s se hizo, pero as como creemos
que son inaplicables los principios neoliberales del mercado en el
sector pblico y gubernamental, tampoco podemos justificar las
289
Wladimir Prez Parra
ineficiencias del Estado amparadas en un discurso anticapitalista. En
torno a la inviabilidad del mercado en el mbito de la Administracin
Pblica, y frente a la ineficiencia y la ineficacia estatales, debemos
buscar salidas intermedias y equilibradas y generar beneficios sociales
con la prestacin de servicios de calidad.
Las iniciativas de servicios de calidad plantean cuestiones
fundamentales acerca de la relaciones entre el Estado y el
ciudadano. As como estas relaciones difieren entre pases,
dependiendo de su tradicin jurdica y poltica, asimismo difiere
la percepcin de las iniciativas de servicios de calidad. Las
cuestiones fundamentales comprenden: qu tan lejos llegan los
derechos de los clientes, en comparacin, por ejemplo con los
de contribuyentes? Estamos realmente hablando de clientes, en
el sentido de un mercado, o de ciudadanos que tambin tienen
obligaciones al recibir el servicio? Existen un reconocimiento
general de los intereses de los contribuyentes y de obligaciones de
los clientes, pero deberan establecerse ciertas diferencias, entre
pases Miembros, acerca del grado en el cual debe introducirse
esta nocin de mercado (OCDE, 1996: 12).
Con el alejamiento, momentneamente, del pensamiento
neoliberal y, por consiguiente, del mercado en la gestin pblica,
ahora se hace an ms ineludible el seguir avanzando en la
redimensin del Estado. Es necesaria la calidad en el mbito pblico
partiendo de que sta es entendida como el cumplimiento de los
hechos o las polticas segn lo especificado y lo planeado, es decir,
como la capacidad de satisfacer las necesidades y expectativas del
cliente o el usuario. De tal manera que es irrefutable que la inquietud
por introducir la calidad en las agendas de las administraciones
pblicas se de como un hecho consumado y asimilado. En el mundo
desarrollado y en nuestro continente, es poca la resistencia al cambio
290
La Administracin Pblica y...
de las administraciones pblicas y, sobre todo, la incorporacin de
la gestin de calidad es un hecho aceptado y bastante avanzado.
La viabilidad de la gestin de calidad es ms factible en hacer del
sector pblico un ente ms afectivo que competitivo, dado que no
se puede comparar ni aplicar la competitividad como sucede en
el mercado. El sector pblico, como hemos expresado en pginas
anteriores, no es igual ni el mismo en ambos mbitos, pues cada
uno tiene objetivos y fines distintos; sin embargo, se pueden tomar
los elementos de la calidad siempre y cuando no logren cambiar el
propsito fundamental de la funcin pblica, que es la prestacin
de servicios a la sociedad. La calidad de gestin se debe aplicar con
el fin de aumentar la efectividad, es decir, por medio de servicios de
calidad se pueden lograr esa eficiencia y esa eficacia tan demandadas
por la sociedad civil en la Administracin Pblica.
() La naturaleza de los servicios pblicos no es exactamente
igual a los servicios privados ofertados en el mercado. Algunas
caractersticas especficas de los servicios pblicos deben ser
tomadas muy en cuenta en los programas de mejora de la calidad
pues condicionan o influyen en la calidad de su prestacin. Los
servicios pblicos se diferencian de los privados tanto por aspectos
relacionados con la naturaleza de la oferta como por la caracterstica
de la demanda (Lpez y Gadea, 2001: 118).
Cuando es necesario referirse a la gestin de la calidad en
las administraciones pblicas hay que partir primero de que en
ellas se aprende a trabajar en equipo y no de manera aislada,
as pues, el trabajo se debe hacer en conjunto, fortificando los
lazos de alianza y partiendo de la valoracin individual de cada
uno y de la codependencia. Para que la Administracin Pblica
pueda ser eficiente y eficaz partiendo de los principios de la
291
Wladimir Prez Parra
calidad, debe funcionar como un solo equipo fuerte producto
de la calidad y de la cantidad del acople entre sus integrantes,
y no por la habilidad individual o grupal de sus miembros. Sin
querer equiparar o uniformar los criterios o pensamientos, se debe
trabajar horizontalmente y no verticalmente, como un solo equipo
organizacionalmente y no como una jefatura o direccin, muchsimo
menos como una parcela de poder.
Para poder implantar la gestin de calidad y desmontar a su vez las
parcelas de poder y el enfrentamiento entre la legitimad democrtica
(elegidos popularmente) y la legitimidad burocrtica (funcionarios)
se hace necesario un trabajo de equipo y con un nuevo enfoque,
con el cual se estara desmontando el modelo tradicional para dar
paso a una Nueva Administracin Pblica, una nueva estructura
administrativa en la que no slo prive lo econmico sino tambin
lo social para superar as el dficit democrtico que ha venido
caracterizando este enfrentamiento, en el cual, por desgracia, muchas
veces ha ganado la carrera la burocracia.
Los partidarios del paradigma de la Orientacin al Servicio Pblico
son ms crticos. Les disgusta el excesivo inters que la Nueva
Gestin Pblica presta por las cuestiones econmicas y su olvido
constante del dficit democrtico de la burocracia weberiana.
Los defensores de la Orientacin al Servicio Pblico reclaman
una mayor presencia de la ciudadana en los procesos de toma
de decisiones y una revisin profunda de los canales clsicos de
participacin poltica. La Orientacin al Servicio Pblico quiere
recuperar la esencia poltica-administrativa de las Administraciones
Pblicas, combinando las dimensiones ms instrumentales, que
pueden resumirse como orientacin al cliente, mayor libertad
de gestin de recursos y personas, medicin del rendimiento,
inversin en recursos tecnolgicos y humanos y receptividad ante
292
La Administracin Pblica y...
la competencia, con la adopcin de medidas compensatorias del
dficit democrtico de la Administracin Pblica tradicional y que
hoy causa una importante escisin entre la accin de gobierno y la
ciudadana (Lpez y Gadea, 2001: 27).
La Administracin Pblica, tal como hemos manifestando a lo
largo de la obra, tiene por objeto y naturaleza el bien pblico, el bien
comn, por decirlo de otra manera. Tambin debe lograr el aumento
de los intereses generales y garantizar la igualdad y la equidad.
Asimismo, en el mbito pblico se ofrecen con frecuencia servicios
bajo esquemas monoplicos y oligoplicos. Tambin est sometido
a los tiempos electorales, bajo la presin y supervisin pblica, para
la prestacin en forma honrada y transparente de dichos servicios.
De tal manera que la oportunidad que tiene la ciudadana (a pesar
de su complejidad) de tomar decisiones polticas oportunas, debe
pasar por el tamiz de unos actores investidos de una alta legitimidad
democrtica, casados con esa idea y verdaderamente convencidos
de la necesaria utilidad de la tcnicas y herramientas que ofrece la
gestin de calidad para la Administracin Pblica.
La reforma o modernizacin administrativa, vista como un
primer paso a los cambios institucionales, es un hecho poltico
considerado superficial si se compara con la calidad. Las reformas
o modernizaciones pueden ir desde la adquisicin de tecnologas de
punta, equipos y automatizacin de sistemas informticos, nuevos
inmuebles y mobiliarios, hasta la transformacin de las normas y
los procedimientos. Pero la calidad debe estar ms en lo interno,
y, complementndose con lo anterior, es un proceso de inversin
de recursos humanos, algo que no se compra simplemente, pues se
requiere para ello un gran esfuerzo y voluntad poltica. La calidad
requiere ms arrojo y tiempo, dependiendo en mayor parte de la
293
Wladimir Prez Parra
capacidad que tengan los actores, legitimados democrticamente, de
interactuar e incorporar a la legitimidad burocrtica para impulsar y
tener xito en esta dura y difcil tarea. Con los cambios viene siempre
la resistencia, y por eso son a su vez traumticos.
Cierto que al principio la calidad genera cambios dramticos, las
reas de oportunidad son muy obvias y la ineficiencia existente muy
grave. Pero a medida que avanzan el proceso, las oportunidades se
vuelven menos visibles y los cambios son marginales. Sin embargo,
si todos los empleados se dedican a dar sugerencias de mejora, se
crea una energa de tal magnitud que ningn proceso modernizador
puede igualar (Roel, 1998: 23).
Sin duda, es importante y funcional la gestin de calidad en
la Administracin Pblica, pero insistimos hay que establecer
claramente su finalidad para no errar y confundirla con la que se
entiende en las organizaciones privadas. Ciertamente, lo que se
busca es la eficiencia y la eficacia administrativa, podramos incluso
considerar tambin al Gobierno como una empresa productora
servicios, pero creer que es una mera fabricadora de productos es
condenarla a la ineficiencia al desviarla de su naturaleza, que no
es ms que la produccin de servicios (servuccin), es decir, es una
empresa, pero de servicios dirigidos a proporcionar a sus ciudadanos
el mximo bienestar y felicidad posibles.
La servuccin es el trmino que se utiliza para denominar el
proceso de produccin de servicios y as, diferenciarlo del
trmino produccin, que hace referencia a la generacin de
bienes materiales. El sistema de servuccin tiene como objetivo
principal conseguir prestar un servicio con unas caractersticas y
unos niveles de calidad prefijados. El enfoque de servuccin se
preocupa por la organizacin sistemtica y coherente de todos los
294
La Administracin Pblica y...
elementos fsicos y humanos presentes en la relacin ciudadano/
cliente-Administracin Pblica, necesaria para una prestacin de
servicios con unas caractersticas administrativas y unos niveles de
calidad determinados (Ramio, 2002: 132).
En suma, una Administracin Pblica de calidad no es slo
una necesidad ciudadana, sino una demanda social, dado el nivel
de exigencias y conciencia de la sociedad civil, producto de la
globalizacin y de la ola democratizadora que se ha adueado
del mundo, la cual ha expuesto al sector pblico dejando al
descubierto sus carencias y sus urgentes y necesarias polticas de
redimensionamiento o de cambios. La ciudadana, como actor
preponderante en la nueva relacin Estado-sociedad, reclama
con premura la llamada modernizacin, reforma, reinvencin
del gobierno, reingeniera del sector pblico, reestructuracin
administrativa del Estado o innovacin del mbito gubernamental,
en fin, no importa cmo llamemos a este petitorio ciudadano, lo
importante es que los gobiernos sean agentes competentes en la
prestacin eficiente y eficaz de los servicios pblicos.
Nalda, C., 1992, opina que la calidad es el modelo adecuado para la
mejora de los procesos, recalcando que la calidad, la eficiencia en la
gestin y la administracin adecuada de los recursos pblicos, son
aspectos cada vez ms demandados por los ciudadanos. Resaltando
a su vez el concepto de ciudadano-cliente que reclama unos servicios
eficientes y de acuerdo con sus requerimientos (Guerrero, 2010: 25).
295
La Administracin Pblica y las nuevas
tecnologas de la informacin

La Administracin Pblica y las nuevas...
La modernizacin, como agenda para ser adoptada por el sector
gubernamental, requiere de claros modelos organizativos y estilos de
direccin y gestin que se enmarquen y adapten a los nuevos tiempos
que estamos viviendo. A esto tambin hay que agregar que debe
propiciarse un cambio rotundo de mentalidad y accin de quienes
estn comprometidos con la accin de gobernar. Nos referimos a los
funcionarios que estn investidos de legitimidad burocrtica, as como
a los gobernantes quienes tambin estn investidos de legitimidad
pero democrtica. Si no hay conviccin por parte de ambos actores,
con slo uno que no est de acuerdo ser imposible cambiar las viejas
prcticas administrativas por modernas prcticas de gestin.
Los retos que plantean la sociedad del conocimiento y de la
informacin suponen a su vez implicaciones importantes para el
mbito de la Administracin Pblica. En este punto nos interesa
resaltar las imbricaciones de las nuevas tecnologas de la informacin
con respecto a los niveles de legitimidad y de calidad deseables
en la gestin pblica. Las complicaciones de nueva data que se
trazan en la sociedad del conocimiento requieren novsimas formas
organizativas capacitadas para atender y solucionar las nuevas
necesidades y exigencias de la sociedad. La adopcin de modelos
organizativos que ayuden a desconcentrar, descentralizar y flexibilizar
la Administracin Pblica es imperante y necesaria para poder hacer
frente a estos nuevos desafos. Muchos pases, cuando han asumido
la reforma o modernizacin, lo han hecho no slo para solucionar
299
Wladimir Prez Parra
el problema de la ineficacia y la ineficiencia administrativa que
tanto dao y desaliento causa en la sociedad civil, sino tambin
para impulsar los cambios econmicos y, sobre todo, los aspectos
concernientes a la superacin del dficit democrtico.
Las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones sirven
para mejorar la relacin de los cargos electos con la ciudadana.
La facilidad de comunicacin entre representantes y representados
permite obtener una retroalimentacin rpida y eficaz de las
decisiones polticas. Con estos medios es mucho ms fcil acercar
la toma de decisiones a los ciudadanos. El reto ms importante es
saber aprovechar las ventajas de estas tecnologas para profundizar
la democracia y ampliar su base. El ejemplo ms claro puede ser
el uso de los procesos de consulta electrnica ante determinadas
cuestiones (Lpez y Gadea, 2001: 43-44).
Internet ha revolucionado, abreviado y comunicado de manera
inmediata al mundo y a la sociedad del conocimiento; su extensin
y democratizacin permiti que se generasen propuestas para
desarrollar e implementar en el Gobierno nuevas tecnologas
permitidas por la electrnica, de ah su nombre de gobierno
electrnico o e-government. Estamos en presencia de un nuevo modelo
de gobernar y de nuevas forma de la accin estatal, y administrar
desde la red es concebir por un lado protagonismos ciudadanos y por
el otro nuevos procedimientos de relaciones entre la gestin pblica
y la sociedad civil, lo cual ha generado resultados robustos en la
accin estatal, no slo por el ahorro de tiempo en la simplificacin
administrativa, sino tambin en la reduccin de costos frente a un
Estado cada vez ms estrecho en sus finanzas.
El gobierno electrnico ya slo entendido como la tramitacin de
las relaciones de la administracin con los administrados supone
300
La Administracin Pblica y las nuevas...
un avance gigantesco, una revolucin en una Administracin
Pblica que, en lo esencial, no haba cambiado casi nada desde
el siglo XIX: Y desde luego que tendr consecuencias saludables
en diversos terrenos. Por ejemplo, el del ahorro de tiempo de
administradores y administrados, cosa nada balad; la mayor
productividad del aparato administrativo; la posibilidad de seguir
racionalizando el trabajo burocrtico, que viene a ser lo mismo; la
de reducir costes, algo muy conveniente en poca de crisis que, por
lo que se va viendo, son de ciclo largo e indetectables, la de facilitar
el trabajo a domicilio, que, de ser masivo, a su vez repercutira
en muchos otros aspectos, aparentemente ajenos: habra menos
desplazamientos, menos carga en las horas punta, ms ahorro de
combustible, menor contaminacin atmosfricas, etc. Cada una de
estas consecuencias posibles es merecedora de un anlisis ms en
profundidad ya que tiene repercusiones: hacia arriba porque est
cambiando el modelo de gobierno y hasta el Estado y hacia abajo
porque est devolviendo competencias y facultades a los ciudadanos
y haciendo realidad un postulado bsico de la democracia que
es fomentar la autonoma de las personas. El ideal del gobierno
democrtico es el autogobierno (Cotarelo, 2010: 57).

Las reformas de las administraciones pblicas deben ir acompaadas
de nuevas tecnologas. Concretamente, la llamada administracin
electrnica esta todava medianamente lejana en algunos pases y otros
todava tienen necesidad de una estrategia a largo plazo para lograr su
plena implantacin. Ms temprano que tarde llegar la administracin
electrnica, es indetenible su avance, as como lo fue el Internet y las
redes sociales. En la era de la sociedad de la informacin, las diferentes
organizaciones deben asumir del todo las nuevas tecnologas para
poder estar insertas en la esfera global.
En los ltimas tres dcadas, el estremecimiento de la tecnologas de
la informacin y la comunicacin (TIC) ha sido trascendental en las
administraciones pblicas, dado que son herramientas necesarias en el
quehacer diario al que las nuevas realidades someten a la Administracin
301
Wladimir Prez Parra
Pblica, desde simplificar y llevar a cabo actividades administrativas,
hasta construir pginas web, elemento ste esencial y comn en toda
Administracin Pblica moderna. De tal manera que es inconcebible
hablar en la actualidad de modernizacin en la Administracin Pblica
sin la inclusin de la administracin electrnica. La modernizacin va
de la mano con las tecnologas de la informacin y la comunicacin,
y especialmente del gobierno electrnico.
La administracin electrnica (e-administration) es uno de los
conceptos ms interesantes introducidos en el campo de la gestin
pblica a finales de los aos noventa y se ha convertido en uno
de los ncleos bsicos de los programas de modernizacin de las
Administraciones Pblicas a nivel mundial. Existen multitud de
definiciones sobre el concepto de administracin electrnica. Hasta
ahora, la nocin predominante ha sido la prestacin electrnica
de servicios a ciudadanos y empresas, sin embargo, no parece
factible que las Administraciones que han iniciado un proceso
de administracin electrnica se detengan en tan solo niveles de
informacin y transaccin. La administracin electrnica hace uso de
nuevos canales de acceso a la informacin y servicios para transformar
todo el conjunto de relaciones externas de las instituciones pblicas
as como las estructuras, operaciones y la cultura de gestin pblica
(Cabrillo, Fitzpatrick y Gmez-Pomar, 2008: 313-314).
Con la administracin electrnica se pretende la optimizacin,
colaboracin, coordinacin e integracin de los procesos y servicios entre
los distintos organismos pblicos. Su finalidad es ofrecer una visin ms
gil e integrada de la accin gubernamental a los ciudadanos, con lo cual,
ellos podrn notar ahora que la administraciones pblicas suministran
servicios atendiendo a las necesidades de los ciudadanos. En este sentido
podemos afirmar de manera categrica que la administracin electrnica
tiene por objeto general la transformacin administrativa para orientarla
302
La Administracin Pblica y las nuevas...
y acercarla ms a los ciudadanos. En sntesis, la modernizacin de la
Administracin Pblica no es slo es un deseo o una aspiracin, es una
necesidad y una realidad indetenible, por eso su inclusin, as como de
las tecnologas de la informacin y comunicacin (TIC) en el anlisis
de la Ciencia Poltica y de la Administracin, es uno de los grandes
desafos de la comunidad acadmica mundial. Con la llegada de la
computacin y la red al mbito pblico se han ampliado los sistemas y
la informtica, lo cual ha determinado una interdependencia y su vez
una complejidad de las relaciones que se han ido incrementando entre
la Administraciones Pblicas, las TIC y el Internet. Esto hace que las
Ciencias de la Administracin se interesen en este asunto, dado que
ya traspas las barreras tecnolgicas y se estableci en el mbito y el
dominio pblico.
Desde sus orgenes a partir de los aos ochenta del siglo pasado,
las nuevas realidades autonmica de los gobiernos empezaron a
crecer de manera que la consolidacin de sus aparatos pblicos
estuvo acompaada de la informatizacin de una cantidad
creciente de sus actividades, as como la utilizacin en aumento
de nuevos instrumentos informticos y herramientas renovadas
de telecomunicacin, que posteriormente llevaron a identificar
ese proceso con el termino e Administracin (Criado, 2009: 51).
Ya para finalizar, podemos concluir que el gobierno electrnico
se concibe de manera general por todos los usuarios como los
procedimientos modernos o de la era global entre las estructuras
administrativas y la sociedad civil, producindose efectos positivos
entre la nueva relacin instituciones-ciudadana y proporcionando
altos niveles de acercamiento como nunca antes vistos, as como
elevando tambin los grados de eficiencia y eficacia propias del
ingenio electrnico.
303
La repolitizacin de la
Administracin Pblica
La repolitizacin de...
La mayora de las investigaciones acerca del sector pblico
dirigen su atencin hacia el porqu de esa rgida y dogmtica
organizacin de las administraciones pblicas y, de paso, de su falta
de correspondencia con la realidad mundial. Estas investigaciones
coinciden generalmente en su apreciacin sobre la presencia de
una excesiva politizacin que nada favorece al eficaz desempeo
administrativo, motivo por el cual, la Administracin Pblica se
encuentra prcticamente en una fase de transicin que, adems de
interesante, es relevante para no reincidir en el error ya conocido. Se
trata de la supuesta dicotoma entre lo poltico y lo administrativo,
punto en el que se perdi mucho tiempo reflexionando, aunque a fin
de cuentas, esta dicotoma ha sido ya aceptada como una concepcin
artificial con una fuerte carga valorativa e ideolgica cuya marcada
tendencia es la de achacar a la poltica aquellas deficiencias o errores
en la Administracin.
Lo ms importante es lo bueno y provechoso que ha sido este
gran debate para la Ciencia Poltica y de la Administracin, pues
con l ha quedado demostrado que la Administracin Pblica no es
un ente neutro, sino un objeto de poder, y que por ende es poltica
por su propia esencia y naturaleza, as que debe ser abordada como
tal desde el anlisis poltico. Pero adems de esas luchas por el poder
se podra aadir que la Administracin Pblica constituye en cierto
modo una solucin para el problema vigente de la vida social, pues,
siguiendo el camino correcto de las polticas de modernizacin, no
307
Wladimir Prez Parra
slo ha acercado a las organizaciones pblicas y privadas mediante
la humanizacin de las tcnicas y la flexibilizacin de las normas y
las formas, sino que tambin est contribuyendo a la superacin de
la crisis actual del Estado y, por consiguiente, del sistema poltico.
En la prctica, las decisiones y el discurso administrativo, si bien
se expresan en trminos tcnicos o formales, no son neutros. Esas
decisiones tambin se enmarcan en procesos de poder, aunque este
hecho no sea puesto de manifiesto. Los directivos en los cargos
pblicos tambin deben preservar sus lugares frente a los cambios
en el gobierno. Y ello pesa a la hora de elegir alternativas. Aunque
sus decisiones se basen en razones tcnicas, los gerentes, de hecho,
son un factor de poder, ocupan un lugar y hacen sus movimientos
en el tablero de la organizacin. El anlisis poltico nos dir si estos
movimientos los aslan o los integran, los hacen ms innovadores
o conservadores (Etkin, 2000: 316).
La Administracin Pblica ha sido testigo sigiloso de los cambios
sociales que estn sucediendo en la actualidad a nivel mundial, entre
los cuales est la necesidad de reducir el poder de la burocracia
como grupo social. Este grupo, carente de neutralidad poltica, se
ha convertido en un verdadero poder, el poder de los funcionarios,
con lo cual, con el correr del tiempo, la burocracia ha ido sido
considerada factor determinante en el fenmeno de la politizacin.
Si bien ayer se pensaba que la Administracin Pblica era, o debera
ser, agente neutro, hoy da la realidad es otra, puesto que no existe
tal neutralidad, as que ese debate dicotmico (poltica frente a
administracin) ha sido superado.
No olvidemos que las decisiones pblicas, por muy tcnicas que
sean, siempre estn sujetas a presiones polticas. La Administracin
est integrada por personas que, como humanas, tienen y asumen
308
La repolitizacin de...
posiciones: dentro de las organizaciones, por muy simples que sean,
siempre participa del poder poltico El control burocrtico de las
administraciones pblicas frente al poder de los polticos es tambin
hoy da tema de discusin. Frente a la titularidad del poder habr
que preguntarse entonces: Quin manda a quin? De hecho, en las
organizaciones pblicas hay dos tipos de poder interpretables como
grupos que dominan o logran imponerse en su seno.
Esto lleva a destacar la importancia del papel desempeado por
los altos funcionarios que desde el punto de vista de los colectivos
personales integran la Administracin. Estos colectivos no son
desde luego neutros ni apolticos, cuestin de importancia para el
enfoque del tema desde nuestra perspectiva. En efecto, del punto
de partida de esta meditacin se deduce el carcter indispensable
de la vinculacin entre el poder y la organizacin que lo sirve
con los grupos que dominan dicha organizacin. Inicialmente
puede hablarse de la existencia de un grupo humano constituido
por los polticos en el poder y de otro diferente que forman
los administradores profesionales. Pero la cuestin bsica es
precisamente sta, la de si existe una diferencia o una identidad
total o parcial entre titulares formales del poder poltico y personas
que dominan profesionalmente la organizacin. Para usar el
lenguaje moderno estamos ante la presencia de las relaciones entre
polticos y burcratas que puede sospecharse que se resuelve en
una identificacin parcial entre ambos grupos (Baena, 1996: 41).
Y es que en el seno de las organizaciones pblicas hay dos grupos
que hacen vida en ellas. Por un lado estn los polticos provenientes
de afuera y por el otro los profesionales permanentes. De cara a la
lucha por el control de estas organizaciones por parte de los polticos
y de los burcratas, se viene insistiendo en la necesaria repolitizacin
de las organizaciones pblicas para rescatarlas del poder de la
burocracia, considerada hoy como ganadora de esta batalla.
Pero tambin est el peligro de politizacin ilegtima cuando los
309
Wladimir Prez Parra
partidos intervienen de manera excesiva en las designaciones de los
funcionarios que las manejan. Lo cierto del caso es que es innegable
el poder de decisin que han venido tomando los profesionales de la
Administracin Pblica, y esto se debe en gran parte al conocimiento
y manejo que stos poseen sobre el aparato administrativo frente al
desconocimiento de los polticos provenientes de afuera.
La sensatez de los polticos los obliga a depender de los
funcionarios debido a su impericia para el manejo de la organizacin.
La permanencia del burcrata frente a la transitoriedad del poltico,
da a aqul un poder discrecional y un poder racional que acumula
en virtud del conocimiento progresivo de la institucin a la que
pertenece y sus competencias, al tiempo que, por la misma razn,
determina con mayor claridad sus fortalezas y debilidades. El tiempo
de los burcratas en la organizacin y su permanencia en ella se
debe en gran parte a la estabilidad que ofrece a los funcionarios
la carrera administrativa; as pues, este personal perdura pese a los
cambios del gobierno. En cambio, por ser sus cargos producto de
eleccin, la permanencia de los polticos es temporal. Esta simbiosis
determinar una dinmica de enfrentamiento o de cooperacin.
El problema de la determinacin de la naturaleza de la relacin
entre poltica y Administracin se presenta en su manifestacin
ms pura: es posible identificar a los polticos y a los funcionarios
como dos grupos distintos que intervienen en el proceso de
elaboracin de polticas y es posible investigar cmo interviene cada
uno de estos grupos en dicho proceso. El poder de la burocracia
en un sistema como ste slo puede medirse por su capacidad de
imponer a los polticos su visin sobre cmo hacer las cosas y el
problema se convierte en un conflicto de legitimidades distintas de
enfrentamiento o cooperacin en el espacio poltico-administrativo
donde se decide la asignacin de recursos. En un sistema con
310
La repolitizacin de...
estas caractersticas la politizacin de la administracin slo puede
entenderse como la interferencia ilegtima de los partidos en
un mbito de actuacin que no les corresponde (por ejemplo,
interviniendo directa o indirectamente en el nombramiento de
los altos funcionarios) y la naturaleza no partidista de la burocracia
puede seguir siendo una caracterstica del sistema (Romn, 2001: 22).
Con la excusa de frenar la discrecionalidad de la burocracia, los
polticos imprimen un nivel alto de politizacin a la Administracin,
y eso es notorio con la llegada de los partidos al poder en la forma
de ocupar todos los puestos de la Administracin. As, los espacios
en la Administracin Pblica pasan a ser ocupados por personal
de confianza o poltico, es decir, los partidos o los gobernantes
instalan sus propias burocracias, la neutralidad poltica se pierde y la
Administracin Pblica slo va a representar los intereses del partido
y su ideologa. En un sistema poltico de estas caractersticas, su
administracin slo podr concebirse como una institucin atrapada
tanto por los partidos como por sus dirigentes, constituyndose as
en una detencin ilegtima en el seno de un espacio de accin que
no les compete y extralimitndose en sus funciones.
Una administracin politizada ilegtimamente es aquella
en la cual entra en juego el inters de los partidos polticos de
gobierno por encima del beneficio colectivo. En tal sentido hay dos
formas de interpretar la politizacin: una crtica, que nos permite
apreciar cmo la apropiacin indebida de los intereses partidistas
desnaturaliza el problema y superpone los intereses de los partidos
y de sus dirigentes a su conveniencia convirtiendo las demandas en
muestra de sectarismo grupal o partidista. La otra es una vertiente de
politizacin ms coherente con los procesos de gobierno, y consiste
en ubicar el problema en un contexto ms amplio dentro del marco
311
Wladimir Prez Parra
de los proyectos de conjunto. En otras palabras, no es ms que la
defensa de la poltica como proyecto, como debate para la seleccin
de la mejor alternativa en las prestaciones pblicas y, en fin, como
bsqueda del poder para, una vez logrado, en lugar de gobernar con
criterios de inmediatismo y clculo tctico electoral, imponer en la
configuracin de los servicios y prestaciones pblicas las opciones
ideolgicas ms acordes con la mejor prestacin de servicios.
Lo contrario a la politizacin es el llamado minimalismo
ideolgico, la falta de debate, el temor a la poltica como proyecto.
Desde el punto de vista de M. Garretn (1996): Es la visin corta
de la poltica, incapaz de representar y convocar a los ciudadanos
y un debate que no mira el largo plazo. As, todo queda sujeto al
clculo tctico y al xito inmediato. En este realismo o pragmatismo
poltico, desaparecen los grandes temas de la institucin y de la
sociedad. Se reduce la actividad poltica a la lucha por el poder y
el manejo de las comunicaciones con la poblacin, en el sentido
deseado desde el gobierno (Etkin, 2000: 319).
La Administracin Pblica, como ya apuntamos, se remonta en
sus orgenes al modelo de Estado liberal, en el cual, lo fundamental
es la libertad de los individuos, a cuyo fin es imprescindible que el
poder est controlado. Aqu, la Administracin entra en correlacin
con la Teora de la Separacin de Poderes, dado que, en primer
lugar, da sentido a la separacin entre Administracin y poltica, al
tiempo que se constituye precisamente para servir a los ciudadanos.
La cuestin referida a la poltica y a la Administracin, as como
sus vnculos y relaciones, ha generado un debate permanente que
muchas veces se ha convertido en un problema referente a la relacin
entre ambas desde las percepciones que, claro est, se tengan de una
y otra cuestin.
312
La repolitizacin de...
De ah que el control de la Administracin por la poltica, y con
ello la existencia de vnculos indisociables e irrenunciables entre
ambas, pese a estar perennemente programada en su configuracin
y diseo, ha coexistido con la ficcin de que debe lograrse la
separacin absoluta y/o divorcio entre ambas. En el contexto de esta
dicotoma se han instituido unos pilares sobre los que descansa la
doctrina liberal de un gobierno controlado. Woodrow Wilson en
Estados Unidos sienta las bases no slo de la corriente del modelo
tradicional administrativo, sino tambin de la dicotoma poltica-
administracin, que lleg incluso a ser considerada una doctrina
dentro del seno de los investigadores.
As, segn esta corriente, el funcionario no debe hacer poltica,
slo est facultado para administrar. Otra corriente liberal inspirada
en la Administracin tradicional consideraba que sta debera estar
sometida pero alejada de los intereses del poder poltico; en todo
caso, sin estar separada de la poltica, debera ser neutral desde el
punto de vista poltico. Prcticamente, la Administracin era una
especie de organizacin que, simplemente, reciba rdenes. De
modo que en ambas corrientes, el elemento predominante es el de
la neutralidad poltica.
Una Administracin que, de acuerdo con la teora de la separacin
de poderes y con la del gobierno representativo, habra de ser
polticamente neutral. En diferentes pases se ponen en marcha
reformas administrativas encaminadas a alejar a la Administracin
de las injerencias de los polticos, creando un sistema de
administracin por profesionales exigido, adems, por la necesidad
de gestionar eficazmente las cada vez mayores prestaciones del
Estado. Es as como el concepto de neutralidad poltica se sita en
el centro de las reformas que se producen durante la segunda mitad
del siglo XIX; forma parte del modelo legal-racional weberiano
313
Wladimir Prez Parra
y se concibe para una Administracin separada (situacin) y
subordinada (relacin) al poder poltico (Romn, 2001: 20).
La separacin entre la poltica y la Administracin es una
construccin liberal artificial que con el transcurso del tiempo, ha
quedado obsoleta, y es por medio de la Nueva Gestin Pblica como
se ha logrado desmantelar este mito liberal al reparar en lo difcil que
es la separacin de ambas realidades, con lo cual se logra desmontar
de una buena vez esta tradicin liberal, quedando evidenciado que
la repolitizacin de la Administracin Pblica es necesaria y un
hecho real, dado que garantiza la racionalizacin y el control para
la mejora en los servicios pblicos, sobre todo en el contexto de
una Administracin dinmica, no formal y en constante expansin.
As, es imposible concebir la Administracin como un poder
independiente del poder poltico, ya que este ltimo es el que
le proporciona la legitimidad y en buena parte (aunque sea
indirectamente) le asigna sus funciones, conservando dentro de un
espectro terico y prctico un perfil instrumental de sus actividades al
servicio de los intereses colectivos. Los defensores de la repolitizacin
administrativa tienen un peso desigual, por inferior en seguidores y
en produccin literaria, frente a las nuevas corrientes que impulsan
un mayor incremento de lo privado en el mbito pblico. Sin
embargo, esta tendencia va en ascenso, ya que en la Nueva Gestin
Pblica hay un sector que reivindica la naturaleza poltica de la
Administracin Pblica, e insiste en que el control poltico no es
ms que el control de la burocracia. Dentro del crisol de propuestas
del modelo postburocrtico existe una corriente en gestacin
conocida como neopblica, la cual trata rescatar la importancia
de la repolitizacin de la Administracin por medio del control
poltico frente a la burocracia, pero con renovados mecanismos de
314
La repolitizacin de...
responsabilidades que deben ir ms all de un estricto cumplimiento
de las normas o de una elemental ejecucin de rdenes impuestas
de manera piramidal, que en su conjunto evidencian la inviabilidad
de la separacin entre Administracin y poltica.
Como muy acertadamente ha sealado el profesor Nieto, el mito
liberal de una burocracia simple ejecutora de las decisiones polticas
se ha roto en mil pedazos al tomar contacto con la realidad. El
poder poltico de la burocracia es un hecho que ha dejado de
cuestionarse y de considerarse un tanto ingenuamente como una
enfermedad aberrante (). Como acabamos de ver, esto ocurre
bastante antes de que comience a hablarse de la Nueva Gestin
Pblica, cuando el aumento de las actividades de la Administracin
deja claro que ni es posible una separacin radical entre tareas
polticas y administrativas, ni lo poltico y lo administrativo
representan tiempos sucesivos del proceso decisional, ni los criterios
utilizados para delimitar el aparato administrativo del orden
poltico son universalmente aplicables a cualquier Administracin
Pblica. Pero adems, una serie de medidas que se incluyen en
esta nueva filosofa de la Administracin Pblica (o de la no
Administracin Pblica) que es la Nueva Gestin Pblica ponen
de manifiesto que la idea de la separacin entre Administracin
y poltica es difcil de mantener en la prctica (Romn, 2001: 26).
Por otra parte, los procesos de privatizacin y de descentralizacin,
que han producido el desmontaje y la reduccin del papel del Estado
para intentar reducir el dficit fiscal instaurando un nuevo estilo
gerencial que podra favorecer el divorcio entre burocracia y poltica, han
generado no pocas polmicas en virtud de las consecuencias imprevistas
que ese nuevo modelo de gestionar lo pblico podra generar.
En los aos ochenta se llevaron a cabo reformas de la Administracin
Pblica, que en algunos pases formaban parte de estrategias ms
amplias para reducir el rol del Estado a travs de un ahorro en su
315
Wladimir Prez Parra
sector pblico, de la descentralizacin y la privatizacin. En otras
palabras, reduciendo complejidades. Este nuevo estilo gerencial
est generando polmicas, no slo por su faceta privatizadora,
sino tambin por sus potenciales consecuencias imprevista en la
relacin entre burocracia y poltica. En particular, en una estructura
ms descentralizada, aparecen problemas de definicin de roles
(responsabilidad presupuestaria y transparencia poltica) (Ulrich,
1996: 146).
El nuevo modelo de Estado en proceso de construccin desde los
aos ochenta por la crisis fiscal y la magnitud de la burocracia, est
ahora centrado ms en la responsabilidad hacia sus ciudadanos y
sus funcionarios, que han de pasar de simples ejecutores de normas
y procedimientos a asumir un mayor poder de decisin frente a las
solicitudes de los ciudadanos o usuarios demandantes de servicios,
toda vez que los ciudadanos tienen una aptitud ms proclive a la
participacin frente al Estado para controlar la ejecucin de los
recursos gubernamentales. Ahora, lo ms importante sern los
resultados y no el fiel cumplimiento de las normas, pero bajo unos
mecanismos de control bien orientados hacia los objetivos. En otras
palabras, es el paso de simples burcratas a gestores con participacin
poltica, y de simples polticos espectadores a gobernantes ms
responsables ante los ciudadanos, lo cual evidencia la necesidad
e importancia de la repolitizacin de la Administracin Pblica
entendida en el sentido de proporcionar legitimidad a la actuacin
administrativa, tal como qued apuntado anteriormente cuando
hicimos referencia a las dos versiones de la politizacin.
Esa repolitizacin as entendida, contribuir a buen seguro a
potenciar las expectativas de los ciudadanos, a fortalecer la capacidad
de respuesta de los burcratas-gestores pblicos y, en fin, ayudar
a la comprensin expansiva de los asuntos pblicos por parte de
316
La repolitizacin de...
los polticos de la funcin pblica. Una repolitizacin asimismo
concebida, favorecer con certeza a incrementar las atenciones a
los ciudadanos, lo cual apuntar a recuperar su confianza en la
Administracin Pblica, as como optimizar y robustecer los niveles
de solucin de los burcratas-gestores pblicos, y as mediar con
conocimiento de causa, los asuntos pblicos por parte de la burocracia
con legimitimidad democracatica (polticos itinerantes), que se
incorporan a la gestin pblica. Esperamos que esta investigacin
ayude a facilitar la impostergable transicin desde una caduca e
ineficiente Administracin Pblica del Estado liberal de carcter
vertical, hasta otra que garantice un Estado social, democrtico de
derecho y de justicia de carcter horizontal en nuestros pases, tal
como ordenan taxativamente, o generalmente, muchas de nuestras
leyes o constituciones, y cuyo inters primordial ms all de las
frmulas jurdico-normativas sea la prestacin efectiva de un
ptimo servicio a nuestros respectivos pueblos para saldar as la
deuda pendiente con ellos y corresponder a su paciencia y lealtad.
317
Qu ocurre en Venezuela
con la Administracin Pblica?

Qu ocurre en Venezuela con...
Cuando Venezuela logr establecer en 1958 un sistema
democrtico representativo, su aparato administrativo sufri una
implosin en su crecimiento. La finalidad era lograr una poltica de
consenso entre los diferentes actores polticos para dar estabilidad al
naciente rgimen democrtico por medio de la expansin del gasto
pblico y a expensas de la riqueza derivada de la renta petrolera,
allende los contenidos sustanciales de las polticas concretas, toda
vez que el objetivo estratgico era establecer la democracia formal.
Fue un sistema poltico muy sui gneris, enmarcado dentro de un
modelo rentista petrolero que daba lugar a un modelo administrativo
tambin sui generis: una Administracin Pblica interesada en lograr
que el ciudadano tuviese acceso a ella pero sin participar.
La democracia local es un subproducto de un estilo poltico
particular caracterizado por eludir el conflicto y buscar el consenso
en torno a cuestiones de procedimiento y no de temas sustanciales.
Si bien esta mirada puede incluir el reconocimiento de que la
riqueza derivada del petrleo en un pas pequeo sin profundas
divisiones tnicas y con un estrato alto relativamente reducido y
homogneo, creo condiciones favorables a la democracia, subraya
el hecho de que ella es nicamente resultado de las habilidades
polticas de los lideres venezolanos (Coronil, 2002: 247).
A partir de 1958, el Estado venezolano es sometido a una revisin de
ndoles estructural y organizacional. La intencin era ordenar el aparato
administrativo que vena de un gobierno autoritario (1948-1958). El
gobierno que asumi el poder provisionalmente a la cada de dictadura
(23 de enero de 1958) solicit la colaboracin de expertos extranjeros
321
Wladimir Prez Parra
para resolver la crisis en la cual se encontraba la Administracin Pblica
para la poca. En tal sentido, se procedi a hacer un anlisis de las
organizaciones pblicas en su conjunto y se determin la urgencia de
echar a andar un proceso de reforma administrativa. En junio de 1958,
la Junta de Gobierno decidi contratar los servicios del doctor Herbert
Emmerich, director de Asistencia Tcnica de las Naciones Unidas,
para que llevase a cabo un examen de la situacin del sector pblico
venezolano, incluyendo las propuestas y las recomendaciones necesarias
para su transformacin. Desde ese momento comenzaron a adelantarse
trabajos orientados a explorar las condiciones de la Administracin
Pblica, as como a sugerirse frmulas para su mejoramiento (Adaptado
de Mrquez, 1996: 85).
El modelo de Estado democrtico se dise con base en
cierto tipo de desarrollo impulsado por la renta petrolera, de tal
suerte que este factor produjo un enlace descontrolado que dio
lugar a desviaciones administrativas ostensibles en la duplicacin
de funciones, as como a la descomunal diversificacin de los
organismos pblicos e instancias de decisiones sin ninguna razn
ni pertinencia para las respuestas administrativas a la sociedad
civil. Esto dificult la fijacin y ejecucin de polticas acertadas
y coherentes en materia administrativa e impidi el control y el
rendimiento de la Administracin Pblica.
Los actores polticos que se expresaban por medio de los partidos,
los grupos de presin, los grupos de intereses y el Parlamento,
contribuyeron a convertir a las organizaciones administrativas
en agencias de empleos para saciar las demandas de los partidos
polticos, dando lugar as al ejercicio por parte de stos de las llamadas
funciones paraestatales de integracin y a su posicionamiento del
322
Qu ocurre en Venezuela con...
mbito nuclear del sistema poltico haciendo caso omiso la divisin
funcional de poderes y constituyendo as un crtel de poder que,
como se ha dicho, integr todos los poderes del Estado.
Ejercan entonces funciones paraestatales de integracin
usando las siguientes vas: (a) haciendo uso de unas capacidades de
reclutamiento de personal que alcanzaban a la Administracin, a la
Justicia, a los medios de comunicacin de masas y a otros sectores
sociales, (b) mediante el desplazamiento de las decisiones polticas
desde los organismos formalmente competentes a la trastienda de
los acuerdos informales y de los convenios y pactos entre partidos, y
(c) utilizando una instrumentalizacin del espacio pblico-
poltico con vistas a obtener la licencia para hacerse con el poder
administrativo (Habermas, 2000: 520). Por aadidura, se gener
una distorsin que se tradujo en ineficiencia e ineficacia de la
accin estatal en la era democrtica, lo cual no significa que eso
fuera necesariamente efecto de la puesta en prctica de nuevas
tareas de regulacin y control, sino ms bien de los mecanismos
con que fueron abordadas. Se cerraron entonces para la sociedad
civil todas las posibilidades de participacin amplia en la toma
de decisiones y sta comenz a desarrollar cierta apata hacia las
instituciones gubernamentales, creando as una percepcin negativa
de la democracia y del funcionamiento de sus instituciones dentro
de la sociedad.
La sociedad funcionaba mal y el Estado que la diriga lo haca
an peor. A pesar de que poda demostrarse que no era as en to-
dos los casos, esa conviccin se iba asentando paulatinamente en
la ciudadana, y eso condujo a algunos a preguntarse de qu serva
la democracia, lo cual poda dar lugar a problemas potencialmente
323
Wladimir Prez Parra
graves (Copre, 1988: 29). A partir de esta percepcin que progresi-
vamente fue invadiendo la conciencia colectiva, las propuestas de
reformas administrativas que se trataron de adoptar a lo largo del
ciclo democrtico pretendan cerrar la brecha entre los actores polti-
cos y la sociedad civil mediante la modificacin de las estructuras de
participacin y representacin de la sociedad en el Estado. En otras
palabras, las reformas administrativas planteadas vendran a contri-
buir a la configuracin institucional de la democracia para hacerla
ms participativa, ms representativa, ms responsable y, sobre todo,
ms eficiente en la prestacin de los servicios pblicos. Las referidas
reformas intentaron atender el asunto del orden administrativo
con respecto a la estructura administrativa, a las gestiones y a los
procedimientos administrativos, a los recursos humanos y, en fin, a
la funcin pblica. Por un lado se trat de adoptar una poltica de
reconstruccin de la Administracin Pblica con base en el modelo
burocrtico weberiano y enmarcada en el esfuerzo por instaurar una
moderna institucionalidad democrtica, y por otro lado se preten-
dieron vencer las prcticas clientelares y preburocrticas que haban
dominado en la gestin pblica en gobiernos anteriores, de suerte que
las reformas tendran como meta impulsar la racionalidad tcnica y el
predominio de las normas. En fin, se intentaban establecer tambin
regulaciones formales dirigidas a restringir la discrecionalidad del
Gobierno y de la Administracin Pblica. Se trataba, pues, de poner
en prctica reformas dirigidas a la profesionalizacin funcionarial, as
como de crear estructuras formales de carcter instrumental para el
buen funcionamiento administrativo, con prescindencia, al menos
relativa, de la vinculacin dinmica de la Administracin Pblica con
los procesos econmicos y sociales en el pas.
324
Qu ocurre en Venezuela con...
A principio de los aos setenta se introdujo una corriente en los
planes de la reforma administrativa en Venezuela, la cual era de
esperar generara un gran impacto en Amrica Latina: la llamada
Administracin Pblica para el Desarrollo. A las intenciones de establecer
el orden administrativo con la reforma del 58 se agregaba entonces la
idea de la reforma administrativa al servicio del desarrollo econmico
y social del pas. La experiencia de la reforma descansara pues en el
concepto de la modernizacin de los medios administrativos como
fin para alcanzar el desarrollo del Estado.
La democracia venezolana dio muestras de consolidacin durante
sus primeras tres dcadas debido a la disponibilidad fiscal del Estado,
cuya estabilidad estaba dada por la suma de los cuantiosos recursos
financieros que reciba, y sus gobiernos de turno, pese a que asuman
nominalmente un cmulo de nuevas y extensas competencias, se
dedicaban ms que nada a la atencin y complacencia de los grupos,
individuos y clientelas que se formaron en torno a los entes pblicos
para presionar las rentas del Estado, dando as lugar a un proceso de
negociacin entre las cpulas y el Estado en desmedro de la demanda
social de la sociedad civil. Al mismo tiempo, y por la misma razn
rentista financiera, los gobiernos se apartaban progresivamente de
la bsqueda de la eficiencia y la eficacia en la funcin pblica y con
ello descuidaban los intereses colectivos, dando lugar a la apertura de
un espacio abierto e inmune para que los distintos grupos poderosos
que presionaban el sistema de distribucin de las rentas del Estado,
asumieran poderes paraconstitucionales que les permitan de hecho
participar en el ejercicio del poder pblico, debilitando as la funcin y
misin de la Administracin Pblica. Desde esta perspectiva olvidaron
casi por completo la pertinencia e idoneidad de las decisiones tcnicas
y programticas en funcin del inters colectivo, lo cual evidenci la
325
Wladimir Prez Parra
existencia de disposiciones gubernamentales de corte inmediatista
y carentes de aplicacin de un programa de accin gubernamental
coherente y eficaz y, por supuesto, el desinters de esos gobiernos en
las demandas de la sociedad.
Esa indolencia se deba a que los poderes poltico y econmico
eran manejados a partir de mecanismos ya distorsionados de raz:
los grupos econmicos, en lugar de producir empleo y competir
con sus iguales en el mercado, se dedicaban, mediante el ejercicio
de los poderes paraconstitucionales antes citados, a presionar
las rentas del Estado, y ste, a su vez, en lugar de satisfacer las
demandas de la sociedad civil (o, cuando menos, intentarlo),
dedicaba sus energas a lograr un consenso formal desde las cpulas
representativas de los distintos grupos con mayor capacidad de
presin al Estado, as como a instaurar una democracia formal
suficientemente estable al margen de los contenidos de las polticas
concretas y de las respuestas que el Gobierno daba a la sociedad
por va de la Administracin Pblica del Estado, lo cual dio lugar
a un Estado inmerso en un proceso de negociaciones que supona
a su vez la prdida de su capacidad para dirigir imperativamente
la orientacin de las distintas polticas pblicas que haba de
instrumentar mediante de la Administracin. Este escenario
guarda paralelismos con lo sucedido en las administraciones de
otros pases, lo cual, en trminos prospectivos y prescriptivos,
ha intentado revertirse mediante una propuesta formulada a
partir de la teora de la accin comunicativa y de la democracia
procedimental ensayada por J. Habermas.
El aumento de las tareas de regulacin-control, no slo trajo como
consecuencia la autonomizacin del aparato administrativo frente a
326
Qu ocurre en Venezuela con...
un legislador marginalizado, sino que tambin envolvi al Estado en
negociaciones con los sistemas funcionales de la sociedad, con las
grandes organizaciones, con las grandes asociaciones empresariales,
sindicales, etc., las cuales se apegaron cada vez ms a una regulacin
imperativa mediante sanciones o estmulos financieros, segn la
discrecionalidad de la Administracin Pblica.
Frente a la regulacin-control de tipo indirecto no se da ningn
deber de obediencia las medidas polticas se convierten en objeto
de negociaciones, en la que los destinatarios privados de esas medidas
de control del Estado se hacen pagar por el Estado su (de ellos)
disponibilidad a la obediencia. Estado y sociedad estn aqu frente
a frente en un mismo plano (Habermas, 2000: 519).
Esta forma de accin gubernamental, por anquilosada, rutinaria,
poco eficaz e injusta, cre en la poblacin una idea preconcebida
de retraso y estancamiento de la Administracin Pblica (esto es,
respuestas pre-programadas, formalistas, inequitativas, repetitivas
y reiterativas), lo cual dificult el camino para llevar adelante una
propuesta programtica de reformas que impulsase el ejercicio
de un poder cimentado en una racionalidad ms adecuada. Esta
dificultad, a la vista de la desestructuracin que produca la
accin del Estado a partir de las desarticulaciones de raz referidas
anteriormente, pronto se convirti en incapacidad estructural para
revertir aquella deconstruccin de la sociedad y la accin desatinada
de la Administracin Pblica, plenamente disfuncional por lo dems
frente a las exigencias naturales de los ciudadanos.
La poca atencin de los actores polticos hacia la reforma
administrativa desemboc posteriormente en una tensin entre las
327
Wladimir Prez Parra
intenciones y las obligaciones que deba cumplir la Administracin
Pblica democrtica. Tambin se generaron tensiones acerca de las
expectativas de la dirigencia poltica y muchos se aprovecharon del
spoils system (sistema de botn) preponderante. Indudablemente, la
reforma administrativa implicaba una alteracin de la poltica inicial
del sistema de botn que ya haba surtido un efecto considerable
en las instituciones democrticas. A finales de los setenta era ya
evidente la coexistencia de prototipos burocrticos con enunciados
normativos de extensa y compleja trama jurdica, as como unas
formas clientelares que se nutran en la oscuridad de los crecientes
recursos financieros de las arcas del Estado para financiar a los
partidos, crendose con ello un squito de funcionarios leales
al partido de turno, el cual, gracias a esa distribucin de favores
de origen pblico, aumentaba mediante la anexin de stos la
posibilidad de perpetuarse en el poder. Por otro lado, el Estado
asistencial se iba inclinando cada vez ms hacia el populismo, con
lo cual increment ms la pobreza en lugar de reducirla.
En la dcada de los aos ochenta comienzan a anticiparse los
anlisis de lo que podra sucederle a Venezuela si no reorientaba
el modelo de proyecto nacional fraguado en 1958 con el llamado
Pacto de Punto Fijo. El clamor en torno a la reforma era cada vez
ms notorio, sobre todo por el grado de madurez, complejidad y
diversificacin alcanzado por la sociedad civil en la democracia,
y sta, cada vez ms despierta y crtica frente a la descomposicin
estatal (evidenciada en la incapacidad de respuesta a los problemas
sociales), impulsaba con mayor urgencia la necesidad de una reforma
integral de las estructuras de participacin y de su manera de
intervenir en la vida social. La finalidad era cerrar la brecha social
ocasionada por el modelo de desarrollo rentista de la democracia
328
Qu ocurre en Venezuela con...
venezolana, a causa del cual, el Estado y su Administracin Pblica
carecan de la suficiente capacidad de gestin.
La crisis resultaba inminente y por eso se procedi a crear una
institucin con idea de buscar las soluciones necesarias. As, en 1984
se instituy la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado
(Copre) como nuevo intento reformador, aunque ms exhaustivo
que el anterior, la Comisin de Administracin Pblica (CAP),
creada en 1958. Dicha exhaustividad tena su origen en que la
Copre pretenda hacer una reforma administrativa en el marco de la
reforma integral del Estado y no como lo que intent hacer la CAP,
una reforma administrativa como hecho aislado que prescinda de
una concepcin integral del Estado.
La Copre vena siendo la institucin encargada de analizar el
grado de deterioro que evidenciaba el sistema poltico venezolano,
pero tambin pretenda evaluar los logros y desaciertos del modelo
consensuado establecido como proyecto nacional a partir de 1958 y por
ende diseado y compartido por todos los actores del sistema poltico
del momento: partidos polticos, sindicatos, empresarios, gremios
profesionales, militares e Iglesia Catlica. Esta comisin concluy que la
Venezuela rentista cimentada sobre un patrn cultural de expectativas
econmicas y sociales que pendan en la distribucin de la renta
petrolera por parte del Estado, estaba en crisis, y que las dificultades
eran tan evidentes como graves, lo cual impeda seguir manteniendo
un modelo de Estado rentista centralista, clientelar y populista; de ah
la importancia y, sobre todo, la trascendencia indita de los trabajos
elaborados por la Copre, marcados por la profusa extensin, la
integridad en el marco de la cosmovisin omnicomprensiva del Estado
y la profundidad con que fueron abordados.
329
Wladimir Prez Parra
La Comisin Presidencial para la Reforma del Estado (Copre)
aparece en diciembre de 1984 tras los poco fructferos intentos de la
Criap (Comisin de Reforma Integral de la Administracin Pblica),
1974, y de la CAP (Comisin de Administracin Pblica), que databa
ya de 1958. Esta comisin cuyos integrantes se renovaran cada
cinco aos asumi carcter permanente y represent el ncleo de
trabajo ms importante que ha existido en el pas en el campo que
le compete, no slo por la abundancia de documentos que public
y por la profundidad de stos, sino tambin por la integridad con
que abord el tema de reforma del Estado (Mrquez, 1996: 86).
En Venezuela existe la conviccin de que con el arribo de la
democracia se ha logrado una diversificacin y pluralizacin poltica
en la que las organizaciones de inters, las asociaciones civiles, los
movimientos sociales y los de opinin pblica en general, pueden
expresarse abiertamente ante los distintos medios de comunicacin.
Pero tambin es cierto que algunas de estas organizaciones no han
tenido la oportunidad de (o no han querido) integrarse en los
procesos de decisiones del Estado en lo concerniente a la bsqueda
de una gestin pblica ms democrtica y eficiente. La reforma
del Estado, tal como plante la Copre, no slo tena como base
poltica la necesidad de adecuar el Estado y sus instituciones a las
nuevas realidades del momento, sino incluir tambin a las diferentes
organizaciones civiles en los debates referidos a los mecanismos que
se deban utilizar para reformar estructuralmente al Estado, dado
que ellas, en principio, representaban los distintos intereses de la
sociedad civil y venan asumiendo desde haca tiempo una actitud
crtica y de constante reparo, por un lado ante la manera de enfrentar
el Estado la problemtica de la desigualdad social, la cual, a su vez,
aumentaba cada da en Venezuela ms que proporcionalmente, y por
330
Qu ocurre en Venezuela con...
otro lado, ante los distintos mecanismos de participacin poltica
existentes en el pas.
Esta comisin reformadora de las instituciones del Estado, entre
otras cuestiones importantes, puso mucho empeo en lograr los
cambios en materia de legislacin electoral, en los partidos polticos,
en el rgimen municipal y en la eleccin directa de los gobernadores
de los estados, todo eso como parte sustancial de la agenda de
reforma promovida por ella para motivar la participacin poltica y
la pertinencia del rgimen democrtico venezolano.
La reforma no deba ser vista como la simplificacin de un Estado
tan complejo como el venezolano, ni tampoco como una forma de
reducirlo. En todo caso, era necesario encarar la reforma del Estado y
de su Administracin como va para mejorar su organizacin y ejercer
un control que redundase en un funcionamiento ms eficiente,
representativo y responsable ante los ciudadanos. La baja de los
ingresos del Estado por la disminucin de la renta petrolera gener
una crisis econmica en el aparato productivo a partir de 1984,
con lo cual se agudiz la crisis poltica que se estaba ya gestando. Se
deterior el consenso poltico basado en la abundancia que vena
prevaleciendo desde 1958, que se profundiz en la dcada de los
aos setenta y logr sobrevivir hasta mediados de la dcada de los
ochenta gracias al boom monetario por los altos precios del petrleo.
El proceso de reforma administrativa que se intent llevar a cabo
en Venezuela, consta de dos etapas, la primera va desde 1958 con
el advenimiento del sistema democrtico hasta fines de los aos
setenta. La segunda va desde 1984 hasta 1998, ao de un cambio
radical en el sistema poltico venezolano, dado que se aprob un
331
Wladimir Prez Parra
nuevo texto constitucional (1999). La primera etapa de reforma
surgi por la necesidad de redimensionar el aparato burocrtico
del nuevo Estado democrtico que emergi como producto de una
rebelin-cvico-militar contra una dictadura que ocup el poder
por diez aos ininterrumpidos. La segunda etapa de este proceso
de reforma administrativa naci por la necesidad, tanto del sector
pblico como del privado, de resolver el problema de la ineficiencia
del modelo poltico-econmico-administrativo que vena operando
desde 1958, y que ya mostraba signos de agotamiento.
Venezuela se encuentra an en vas de su consolidacin
democrtica, de ah la importancia de contar con una burocracia
capaz de brindar mejores servicios a la ciudadana, dado que en la
actualidad se ha convertido en una necesidad ciudadana. El inters
en presentar este trabajo no es otro que el de poder abrir de nuevo
el debate pblico y la conciencia nacional en torno a la situacin
en se encuentra nuestra Administracin. Es ineludible verificar si
sigue estancada o hay algunos avances, as como muy importante
identificar los desaciertos y tendencias relacionadas con los intentos
por reformar la Administracin Pblica venezolana. De tal manera
que hay que ampliar esta lnea de investigacin destacando las
nuevas formas del quehacer administrativo en el sector pblico
venezolano con la idea de seguir contribuyendo para lograr los
objetivos deseados por la mayora de la ciudadana, es decir, lograr
unos servicios pblicos cnsonos con las exigencias y aspiraciones
de los ciudadanos.
Desde 1958 hasta nuestros das, la democracia venezolana ha
adoptado un modelo econmico estatista subsidiado y regulado
que responde a una estrategia fallida de industrializacin por la
332
Qu ocurre en Venezuela con...
sustitucin de importaciones y caracterizado por ser un sistema
poltico y administrativo altamente centralizado, rentista y clientelar,
en el cual, el Presidente de la Repblica y su partido gobierno
controlan absolutamente el poder, adems de conformar los
gabinetes ministeriales con personas afectas al partido de gobierno
(como es natural). Este modelo, imperante desde 1958, ya para 1982
dio seales de resquebrajamiento a tal extremo que muchos analistas
plantearon que estaba llegando a su fin. Es decir, las contradicciones
de un modelo de Estado agotado y pretrito ya estaban surgiendo
de su interior y salan a flote. Por eso es necesario y perentorio
retomar de nuevo las propuestas de reformas que se han quedado
en el camino, pero superando los conceptos ya obsoletos y con una
visin menos puntual y ms integral a la hora de abordar el tema de la
reforma del sector pblico, comenzando por la transformacin de la
burocracia y centrando sobre todo la atencin en el comportamiento
de sta. Todo eso se debi a que la revisin exhaustiva, tanto de
lo ocurrido en Venezuela como de lo implementado en nuestro
continente, llevaron a la Copre en su momento a la conviccin
de que la transformacin de la burocracia y su comportamiento
permitiran superar los esquemas atrasados, parciales y fragmentados
que se haban gestado en estudios y propuestas anteriores.
El diagnstico de los fracasos y logros parciales de los anteriores
proyectos de reforma administrativa desarrollados en Venezuela,
as como una revisin de los anlisis producidos por investigadores
latinoamericanos en relacin con los intentos de reforma en el
continente, llevaron a la Copre a concluir que es necesario, por
una parte, cuestionar los conceptos subyacentes que les sirvieron de
base, y por otra, sealar que la ptica con que se abord el problema
del personal pblico fue parcial, fragmentada y conceptualmente
333
Wladimir Prez Parra
limitada. Con base en estas consideraciones se ha determinado que
el eje fundamental de un nuevo intento de reforma administrativa
debe estar centrado en la transformacin del comportamiento de la
burocracia para convertirla en el ente dinamizador de los procesos
de cambio requerido (Copre, 1989: 19).
Situando las cuestiones referidas a la Administracin Pblica
venezolana en el contexto del panorama mundial, se evidencia
fcilmente que hubo sin duda grandes avances tericos y conceptuales
en relacin con la reforma de la Administracin Pblica, y, de paso,
que stos pueden servir, salvando las distancias y las particularidades
contextuales, de marco referencial para un prximo proyecto de
reformas, al menos para saber lo que no debemos hacer. As, en los
aos ochenta y noventa, muchos pases iniciaron un movimiento
de reformas administrativas considerado un nuevo paradigma de la
gestin pblica, al cual, Michael Barzelay (1998) llam paradigma
postburocrtico. Surge as la llamada corriente New Public
Management o Nueva Gestin Pblica (NGP), la cual no es ms que
la bsqueda de un nuevo modelo que logre reemplazar al clsico
burocrtico que ya muestra signos de postracin. Este nuevo modelo
que aspira sustituir al racional-legal-burocrtico, se sustent en un
principio en mtodos manejados en las organizaciones privadas e
inspirados en el mercado para la produccin de bienes y servicios
dentro las organizaciones pblicas.
La obra que tiene en sus manos busca establecer la relevancia y la
importancia, tanto en el mbito nacional como en el internacional,
de la reivindicacin de los estudios de la Administracin Pblica
y de su reforma, cuya bsqueda de soluciones acerca de la
adaptacin del Estado a las nuevas realidades polticas, econmicas
334
Qu ocurre en Venezuela con...
y sociales debe darse desde diversas perspectivas y con enfoques
dismiles en la concepcin terica abordada y en los elementos,
estructurales y/o funcionales de consideracin preferentes en cada
estudio. Esta investigacin pretende rescatar la pertinencia y la
utilidad de los estudios cientficos de Administracin Pblica y
la reforma en Venezuela, as como ofrecer un aporte importante
para la transformacin necesaria del Estado y de su burocracia
por medio de un cambio institucional que supone la bsqueda
de la profesionalizacin, el respeto al principio de legalidad como
garanta del justiciable, la autonoma institucional, la objetividad y la
neutralidad, cuya procura es siempre loable como condicin necesaria
(pero no suficiente) para instaurar una buena Administracin
Pblica en cualquier pas. As pues, no hay que conformarse con esa
reivindicacin, sino asumir adems una posicin crtica hacia los
actores polticos responsables de implementar dicha reforma, adems
de una postura a favor de la nueva concepcin de la estructura
administrativa venezolana.
Es ste un estudio del rea de conocimiento de la Administracin,
Gestin y Polticas Pblicas como disciplina de la Ciencia Poltica,
y tiene por finalidad aportar elementos para el anlisis de nuevas
lneas de investigacin sobre la Administracin Pblica en Venezuela.
Como materia especializada, la Administracin Pblica no est
tan desarrollada como en otros pases latinoamericanos, ya que no
hay carreras universitarias de pregrado al respecto y existen pocos
postgrados, los cuales, hasta ahora, no se han desarrollado ni
expandido lo suficiente. Tampoco se han ofrecido grandes aportes
al debate ni a la solucin del problema que aqueja a nuestras
instituciones administrativas, de ah el alcance de este trabajo que
no slo persigue fines acadmicos y universitarios, sino y mucho
335
Wladimir Prez Parra
ms importante estimular sobre todos sucesivas investigaciones
referentes a las necesidades administrativas e institucionales en
Venezuela a partir de los ofrecidos cambios que comenzaran
a implantarse en el contexto poltico que surgi del marco de
relaciones institucionales abierto con la nueva Carta Magna.
Nuestra investigacin procura impulsar y desarrollar los estudios
de Administracin y Gestin Pblica como disciplina de referencia
obligada para materializar los pretendidos cambios, dado que por
un lado y como ya qued dicho no hay estudios dirigidos a la
Administracin Pblica, y por otro, cualquiera de los cambios que
permitan y estimulen el nuevo pacto constitucional deben pasar
por el tamiz de conocer y evaluar de manera objetiva los resultados
de la experiencia gubernamental reciente. As, nuestro inters por
desarrollar el tema se debe a la preocupacin por contribuir al
desarrollo de su estudio, ms an por el papel preponderante que
ha venido asumiendo el Estado venezolano en la sociedad en general
y todava ms por la nueva herramienta disponible: la clusula de
Estado social y democrtico de derecho y de justicia acogida en el
nuevo texto constitucional vigente, que a buen seguro tendra y
debera asignar mandatos precisos al Estado y a la Administracin
Pblica venezolana.
Es perentorio investigar las razones polticas por las cuales no
se est impulsando hoy en Venezuela un proceso de reformas
administrativas, as como por qu los intentos anteriores no han
tenido el xito esperado por todos. Hay que buscar adems respuestas
a una serie de interrogantes relacionadas con la razn por la cual no
ha sido plenamente exitosa su ejecucin. Tambin hay que examinar
las diferencias entre las dos propuestas de reforma planteadas a lo
336
Qu ocurre en Venezuela con...
largo de los ltimos cuarenta aos de evolucin institucional y, a su
vez, analizar el sistema de botn creado y ahora ms potencializado
en el interior de la Administracin Pblica venezolana, y cmo esta
prctica afecta su desempeo y rendimiento. Por ltimo, debemos
evaluar los niveles de responsabilidad de los actores polticos en la
aprobacin y puesta en prctica de las reformas.
Los estudios administrativos en Venezuela son, como ya se dijo,
urgentes necesidades poltica y acadmica, dado el nivel de deterioro
que han sufrido las instituciones pblicas en los ltimos tiempos.
Esto constituye una de las razones fundamentales que nos llevaron
a abordar y estimular dichos estudios, para lo cual es indispensable
hacer un serio y responsable diagnstico de la Administracin
Pblica nacional y observar el estado en que se encuentra. Con esta
investigacin, seguros estamos de qu podremos empezar a entender
en parte, por qu las estrategias de reformas iniciadas en Venezuela
no han tenido en general el xito por todos esperado. Nuestro
propsito es, en definitiva, explorar y describir la accin de nuestra
Administracin Pblica y tratar de dar respuesta a preguntas como:
Qu sucede con la Administracin Pblica venezolana?, cmo es
la Administracin Pblica venezolana? A tal fin, el aporte del nuevo
institucionalismo histrico es clave y nos ayudar a saber por qu
funciona as y por qu se estructur de esta manera.
En suma, con el presente trabajo se pretenden aportar e
impulsar nuevos elementos tericos para la investigacin sobre
la Administracin Pblica en Venezuela, y destacar a la vez la
importancia del estudio de la Administracin y la Gestin Pblica
en la bsqueda de soluciones a los problemas de funcionalidad
de nuestras instituciones administrativas, ya que es un deseo
337
Wladimir Prez Parra
generalizado en la ciudadana el contar con organizaciones
gubernamentales eficientes y eficaces. Ha quedado demostrado
ampliamente que la reforma es el nico camino para alcanzar la tan
anhelada modernizacin y profesionalizacin administrativa para
poder superar definitivamente y de una vez por todas el spoil system
(sistema de botn), prctica consuetudinaria que venimos arrastrando
desde nuestros orgenes como Repblica y que se increment a partir
de 1958, por la cual, nuestros partidos polticos, cuando llegaban
al gobierno distribuan a sus propios miembros y simpatizantes los
cargos institucionales y posiciones de poder dando lugar as a un
comportamiento poltico basado y alimentado por el clientelismo
poltico, fenmeno ste que, lamentablemente, hasta ahora no se
ha podido erradicar, y que niega toda posibilidad de alcanzar una
Administracin Pblica despartidizada, profesional y meritocrtica
al condenarla a permanecer inmvil frente la ineficacia e ineficiencia
de los funcionarios pblicos, lo cual genera un gran dao al sistema
democrtico, que an no ha podido superar la ostensible crisis que
evidenciaron los hechos de violencia e intentos de golpes de Estado
a partir de 1989, y que ha producido una gran divisin jams vista
en el pas en los ltimos cien aos.
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