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Cadernos Frum Fiscal n

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ICMS: COMO ERA, O QUE MUDOU AO
LONGO DO TEMPO, PERSPECTIVAS E
NOVAS MUDANAS










Braslia
2 0 0 9

Programa
Frum Fiscal dos Estados Brasileiros & Fundao Getulio Vargas
Coordenao: Fernando Rezende





Cadernos Frum Fiscal, n
o
10, junho de 2009




ICMS: COMO ERA, O QUE MUDOU AO LONGO DO
TEMPO, PERSPECTIVAS E NOVAS MUDANAS









Autor:
Fernando Rezende
Prefcio


A idia de criar um ambiente propcio ao aprofundamento das questes federativas
foi discutida e tomou corpo em dezembro de 2002, quando os secretrios de Fazenda
dos estados celebraram, por ocasio da reunio do Confaz em Fortaleza, protocolo de
intenes manifestando a inteno de virem a firmar convnio com a Fundao Getulio
Vargas (FGV), para a implementao de um programa de estudos sobre federalismo.
Entre esse protocolo e a assinatura do convnio que criou Frum Fiscal dos Estados
Brasileiros FFEB, em setembro de 2004, durante o Confaz de Aracaju, passaram-se
quase dois anos. Nesse nterim, as secretarias de Fazenda dos estados firmaram um
acordo de cooperao com o Forum of Federations, que tem propiciado a interao, o
debate e a troca de experincias entre especialistas, tcnicos e estudiosos estrangeiros e
brasileiros sobre temas que dizem respeito, em especial, aos pases federais. O
relacionamento com o Forum of Federations funcionou como laboratrio e ensejou a
criao do FFEB. Este, por sua vez acatou prontamente a idia de desenvolver um
programa com a FGV, como previra o Protocolo de Fortaleza.
Inicialmente concebido pelo professor Fernando Rezende, o programa FFEB/FGV
apontava a necessidade de sistematizar, de algum modo, o conhecimento sobre
federalismo. Esta necessidade era reconhecida pela minha vivncia, bem como pela de
outros tcnicos, colegas de secretarias estaduais de Fazenda. Particularmente no
acompanhamento do processo de reforma tributria e de temas correlatos, como a
repartio intergovernamental de receitas, ficou claro que os estados careciam do devido
aprofundamento, de forma e em ambientes neutros, destes e de outros temas, cujos
rumos tm o poder de afetar diretamente o equilbrio federativo. Infelizmente, no mais
das vezes, possvel constatar que determinantes diversos levavam - e ainda levam -
matrias importantes, dentre as quais as de natureza fiscal, a uma apreciao
tempestuosa, precipitada e sem adequada reflexo.
O Frum Fiscal - que dos estados, mas que foi concebido e considerado frum
da Federao brasileira est voltado para o aperfeioamento das relaes federativo-
fiscais. Como tudo que novo, a implantao de nosso Frum tem implicado a remoo
de muitos obstculos desde o ceticismo de alguns que no crem no projeto ao
imediatismo de outros que no valorizam adequadamente as atividades-meio e,
impacientes, no entendem que os resultados positivos do trabalho demandam uma
construo gradual. Mesmo assim, uma mola propulsora nos tem levado a avanar. Esse
um verdadeiro elo a unir aqueles que, eventual ou permanentemente, tm interagido
no ambiente do Frum: secretrios, professores, especialistas, colaboradores e ns
tcnicos, que temos como maior estmulo sobreposio das atividades do Frum com
nossas respectivas funes nas secretarias de Fazenda, a busca pelo conhecimento e o
ideal de justia federativa. Comemoremos, ento, o lanamento de mais um Caderno
Frum Fiscal!


Ftima Guerreiro auditora fiscal da Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia

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ICMS: COMO ERA, O QUE MUDOU AO LONGO DO TEMPO,
PERSPECTIVAS E NOVAS MUDANAS

Fernando Rezende




1. Como era
H 40 anos, a substituio do antigo Imposto Sobre Vendas e Consignaes
(IVC) tributo cumulativo que incidia sobre as vendas de mercadorias, em geral pelo
moderno Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM) que incorporava as novas
propostas de adoo do mtodo do valor adicionado para eliminar os efeitos negativos
da cumulatividade sobre a economia , punha o Brasil na vanguarda da modernidade
tributria.
poca, a mudana implementada a partir de 1967 foi motivo de enorme
apreenso por parte das administraes tributrias estaduais, que temiam perder receita
em face da no familiaridade com a administrao de um imposto dessa natureza.
Ademais, como as alquotas aplicadas pelos estados ao IVC apresentavam uma grande
variao, temia-se que a nova alquota do ICM pudesse trazer dificuldades para estados
onde a alquota do IVC era mais alta, criando novas disparidades na repartio da
receita estadual.
Para afastar essas apreenses e levar adiante a proposta de modernizao da
tributao estadual, a alquota nica de 15% inicialmente adotada para o ICM foi logo
em seguida alterada, de modo a torn-la compatvel com as mais altas alquotas
aplicadas ao IVC
1
nas regies Norte e Nordeste.
Em decorrncia disso e tambm impulsionada pela recuperao da economia
que j vinha ocorrendo nos ltimos anos da dcada de 1960 , a receita estadual, aps a
adoo do novo imposto, deu um salto expressivo. No primeiro ano de sua implantao,

Este texto no poderia ter sido elaborado sem a inestimvel colaborao de rika Arajo, a
quem devo no apenas a reunio e elaborao das informaes que sustentaram os
argumentos esposados, mas tambm comentrios e sugestes que enriqueceram o trabalho.
1
Em 1966, as alquotas do IVC variavam de 4%, no Distrito Federal, a 11%, no Amazonas. De
modo geral, as alquotas eram mais elevadas no Norte e no Nordeste e menores no resto do
pas. A mdia nacional era de 6,63%.
5

a receita estadual no Nordeste cresceu 80% em termos nominais, revelando um ganho
expressivo, mesmo aps ser descontado os 20% da arrecadao do ICM entregue aos
municpios e o efeito da inflao no perodo. Esse crescimento foi de 60% no Sul e no
Sudeste e de 100% no Centro-Oeste.
2

No obstante o sucesso da mudana, a implementao do ICM foi, logo em
seguida, acompanhada de um intenso debate sobre o impacto regional do novo tributo.
Representantes das regies menos desenvolvidas vieram a pblico para denunciar a
transferncia de renda das regies mais pobres para as mais ricas, provocada pela
cobrana na origem de um imposto que estaria sendo pago pelo consumidor dos estados
mais pobres.
3

J nessa poca, portanto, em funo do acalorado debate provocado por tais
denncias, levantava-se a tese de que a forma de corrigir o problema apontado estava na
mudana do critrio adotado pelo ICM, que deveria levar a privilegiar a cobrana do
imposto nos locais onde as mercadorias eram de fato consumidas e no na origem da
produo. Nesse momento, todavia, a adoo do princpio do destino ainda no fazia
parte da agenda, em face do reconhecimento de que dificuldades operacionais para
exercer um controle efetivo sobre as operaes interestaduais na hiptese de no
incidncia do imposto nas divisas dos estados poderiam abrir enorme espao
sonegao. A principal reivindicao dos estados das chamadas regies consumidoras
(Norte e Nordeste) era, portanto, a de reduzir a alquota do imposto cobrado na origem.
A resposta a essa reivindicao veio de imediato. Em 1968, mediante a edio
do Decreto-Lei n
o
406, o governo determinou a no incidncia do ICM na exportao de
produtos industrializados, aumentando simultaneamente a alquota interna do ICM
aplicada no Sul e no Sudeste para 17%, visando compensar o efeito dessa desonerao.
Todavia, para evitar que o contencioso regional se agravasse, o mesmo ato manteve em
15% a alquota aplicada s operaes interestaduais, abrindo assim um precedente que
logo em seguida seria devidamente explorado.


2
Para maiores informaes, ver Rezende e Silva (1974).
3
A anlise dessa controvrsia abordada no estudo anteriormente citado. claro que o IVC
tambm arrecadava parte do tributo na origem, mas, sendo um imposto cumulativo, o estado
de destino no era prejudicado.
6

Tabela 1


O aumento na alquota do ICM aplicado nas regies produtoras promovido pelo
anteriormente citado diploma legal fez com que a receita por elas obtida com esse
imposto crescesse mais do que a receita do Nordeste, reforando as queixas de perda de
participao das regies menos desenvolvidas na arrecadao do novo imposto estadual,
ao mesmo tempo em que o aumento de carga tributria provocava a reao dos
contribuintes. Em decorrncia disso, em 1970, a Resoluo n
o
65 do Senado Federal
determinou a reduo das alquotas do ICM em meio ponto percentual por ano nos
quatro anos subsequentes, de modo que as alquotas internas foram reduzidas a 16%
(Norte e Nordeste) e 15% nas demais regies, com vigncia a partir de 1974. No mesmo
7

ano, as alquotas interestaduais, assim como as aplicadas s exportaes, caram para
13%. Com a economia acusando forte expanso, foi possvel ao governo promover nova
reduo de meio ponto percentual nas alquotas internas do ICM (Resoluo n
o
58, de 3
de dezembro de 1973), que, em 1976, caram para 15% nas regies menos
desenvolvidas e para 14% no polo economicamente mais dinmico do pas. Nessa
oportunidade, mantiveram-se em 13% as alquotas aplicadas s exportaes, embora a
alquota interestadual tivesse queda mais acentuada, tendo sido reduzida a 11%.
A reverso do ciclo econmico no final da dcada de 1970 fez com que fosse
interrompido o processo de queda nas alquotas do ICM. A Resoluo n
o
129, de 28 de
novembro de 1979, aumentou para 16% a alquota interna aplicada nas regies Norte e
Nordeste e para 15% a alquota aplicada no Sul e Sudeste, com vigncia a partir de
1980, estendendo, pela primeira vez, regio Centro-Oeste o mesmo tratamento
dispensado ao Norte e ao Nordeste. Ao mesmo tempo, determinou o aumento gradual
(sempre em meio ponto percentual ao ano) das alquotas aplicadas no Sul e no Sudeste,
as quais deveriam, em 1982, serem igualadas s aplicadas nas demais regies.
Curiosamente, a Resoluo n
o
129/79 havia determinado o aumento para 16%
das alquotas interestaduais nas duas regies, o que teria eliminado a diferena entre as
alquotas internas e as interestaduais, se isso tivesse sido implementado. Esse aparente
equvoco foi corrigido, logo em seguida, por meio da Resoluo n
o
7, de 22 de abril de
1980. Esta restabeleceu o nvel de 11% para as alquotas interestaduais, inaugurando um
novo regime de diferenciao de alquotas interestaduais, conforme a origem e o destino
das mercadorias, ao determinar que nas sadas de mercadorias de estados do Sul e do
Sudeste para as demais regies dos pais, as alquotas cairiam para 10% (em 1980), 9,5%
(em 1981) e 9% (a partir de 1982). Essa mesma resoluo estabeleceu que, para fins de
aplicao das alquotas interestaduais, o estado do Esprito Santo deveria ter tratamento
igual ao dispensado aos estados do Nordeste.
Em 1983, a alquota bsica das operaes interestaduais foi aumentada para
12%, nvel este mantido pela Resoluo n
o
22, de 19 de maio de 1989, que fixou em 7%
a alquota aplicada s sadas de mercadorias do Sul e do Sudeste para o resto do pas,
com vigncia a partir de 1990. Ao longo de todo esse perodo, a alquota aplicada s
exportaes de produtos no-industrializados foi mantida em 13%. A tabela 2,
apresentada a seguir, resume as mudanas nas alquotas do ICM no perodo 1969-1990.
8

Tabela 2


Durante toda a fase inicial do ICM, a prtica da concesso de incentivos fiscais
pelos estados para estimular a industrializao tambm esteve presente. Estimativas
realizadas poca revelaram que no estado de Pernambuco o montante dos incentivos
concedidos correspondia, em 1972, a cerca de 10% da receita do ICM aps ser
descontada a parcela devida aos municpios. Somente com a edio da Lei
Complementar n
o
24 que a concesso de benefcios estaduais do ICM foi disciplinada,
com a exigncia de que eles fossem submetidos aprovao pela unanimidade de votos
dos estados representados no Confaz.

2. O que mudou em 1988?

A mudana mais importante trazida pela Constituio Federal de 1988 foi a
ampliao da base de incidncia do ICM, qual foi incorporada a produo de petrleo
e derivados, de energia eltrica, e os servios de telecomunicaes e de transporte
interestadual, at ento objetos de um regime tributrio prprio. poca, as distores
provocadas pelas diferenas de alquotas aplicadas ao comrcio interestadual j
justificavam a adoo do princpio do destino na cobrana do novo Imposto sobre
Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), mas a enorme produtividade tributria
das novas bases do ICMS contribuiu para modificar o quadro sobre o qual se assentava
o debate acerca dessa proposio. Outra mudana de grande significado para os estados
foi a autonomia que adquiriram para fixar as alquotas internas de seu principal imposto.
9

Com a receita propiciada pelas novas bases tributrias do ICMS, o diferencial de
alquotas deixou de ser apenas um elemento de redistribuio da receita arrecadada nas
operaes interestaduais, abrindo espao para a ampliao da guerra fiscal. Deslocado o
foco principal da arrecadao que passou a se sustentar nos novos setores e nas
tradicionais fontes de receita pblica (bebidas e fumo) , os estados vislumbraram no
diferencial de alquotas a oportunidade para desencadear uma agressiva poltica de
competio visando atrair investimentos, pois os benefcios concedidos no tinham
impacto significativo na arrecadao e o respectivo custo fiscal poderia ser repassado a
terceiros.
medida que a competio se estendia a todos os ramos de atividade,
alcanando mais recentemente o comrcio atacadista, a reao dos prejudicados gerou
sucessivos questionamentos na Suprema Corte, inclusive, retaliao por meio do no
reconhecimento dos crditos tributrios decorrentes de operaes beneficiadas por tais
incentivos. As regras que previam a submisso de quaisquer incentivos concedidos no
mbito do ICMS aprovao do Confaz foram solenemente ignoradas, acarretando o
esvaziamento do papel deste rgo e gerando um clima de insegurana jurdica que
contribuiu para a perda de flego desse movimento. Todavia, as mudanas por ele
processadas contriburam para dificultar o entendimento em torno da proposta de
adoo do principio do destino no ICMS, num momento em que os avanos
tecnolgicos afastam os riscos de falta de controle que impediram sua adoo no
passado.
A dificuldade mencionada resulta da ausncia de uma clara percepo de como
os interesses estaduais relacionados a essa proposta se dividem. A clivagem regional
que motivou a ampliao do diferencial de alquotas j no explica como as vantagens e
desvantagens da adoo do destino se repartem na Federao. J no basta saber se um
determinado estado deficitrio ou superavitrio na balana do comrcio interestadual
para tirar concluses a esse respeito. preciso tambm saber qual o resultado que cada
um apresenta no comrcio inter-regional, pois o diferencial de alquotas faz com que
situaes deficitrias gerem perdas e vice-versa. Ademais, como os investimentos
atrados pelos benefcios concedidos, inegavelmente, produziram algum efeito
econmico positivo nos estados que os concederam, a hiptese de que percam
sustentao e levem as empresas beneficiadas a reverem suas decises de localizao
gera resistncias adoo do destino. Da mesma forma, tal hiptese acaba
condicionando mudanas, nesse sentido, no apenas existncia de garantias legais de
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que os benefcios sero mantidos (convalidao), mas tambm a que haja compensaes
financeiras para sustent-los.
A outra vertente em que o princpio do destino gera resistncias se refere ao
comrcio exterior. A aplicao desse princpio a impostos sobre o valor agregado uma
regra universal e se deve ao fato de que a exportao de impostos no compatvel com
as exigncias de competitividade no comrcio internacional. Alis, foi a preocupao
com a competitividade, no contexto da expanso do comrcio entre as naes, que
conduziu preferncia mundial por essa espcie de tributo e que tambm, como vimos,
determinou a no-incidncia do ICMS na exportao de produtos industrializados em
1968, sem que quela poca houvesse qualquer compensao do governo federal em
funo disso. A compensao veio, como vimos, por meio do aumento para 17% da
alquota interna do ICM cobrado nas regies mais industrializadas.
A Constituio de 1988 manteve a no-incidncia do imposto estadual sobre
produtos industrializados, mas reduziu sua amplitude ao estabelecer uma diferena entre
produtos manufaturados e semielaborados, para eliminar divergncias e atender a
interesses especficos dos estados em que se concentrava a agroindstria. Ao mesmo
tempo, promoveu um substancial incremento no Fundo de Participao dos Estados
(FPE), que beneficiou principalmente os estados menos desenvolvidos, e, para
equilibrar os interesses estaduais, instituiu uma nova compensao aos estados
exportadores de manufaturas, que passavam a ter direito ao recebimento de 10% da
receita do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
A regra da compensao foi estendida s demais exportaes aps a edio da
Lei Complementar n
o
87/96, que ampliou a no-incidncia do ICMS para todas as
exportaes. Por outro lado, criou uma assimetria de situaes, uma vez que, no caso
dos manufaturados, a regra estava inscrita na Constituio Federal, enquanto, nos
demais casos, permaneceu na dependncia de penosas negociaes que contriburam
para agravar os conflitos federativos. Esses conflitos se acentuaram a partir de 2003, em
virtude do forte ajuste nas contas externas que contribuiu para a gerao de grandes
supervits comerciais e para a ampliao da diferena entre as perdas de receita em
decorrncia das exportaes contabilizadas pelos estados e as restries fiscais
enfrentadas pelo governo federal para lidar com essa questo.


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2.1 Impactos das mudanas na arrecadao do ICMS

Uma decorrncia importante da incorporao de novos setores de alta
produtividade fiscal base de incidncia do ICMS, da liberdade para a fixao de
alquotas internas e do aumento das transferncias federais foi a abertura de espao
fiscal para a proliferao de benefcios fiscais. Consequentemente, reduziu-se o ndice
de aproveitamento do potencial de arrecadao desse imposto, o que, na prtica,
traduziu-se no encolhimento da base sobre a qual o ICMS efetivamente arrecadado.
Isso pode ser observado no grfico 1, que rene dados referentes arrecadao do
ICM/ICMS em porcentagem do PIB em anos selecionados.

Grfico 1

Elaborao: rika Arajo.
Fontes primrias: Banco Central (Bacen) e Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz).

Observa-se que em 2007, quando a economia brasileira apresentou um
significativo crescimento apoiado na expanso do mercado interno, a arrecadao do
ICMS foi praticamente igual quela registrada 40 anos antes, nos momentos iniciais de
vigncia do ICM. Isto , com uma base bem maior, os estados arrecadam hoje o mesmo
montante em percentual do PIB que arrecadavam com o ICM poca de sua criao,
quando a base desse imposto era bem mais estreita e no incidia sobre atividades de alta
produtividade fiscal. Vale a pena notar que, a partir de 1970, conforme mencionado no
incio deste texto, ocorreram sucessivas redues nas alquotas internas e interestaduais.
12

A reduo das alquotas internas foi interrompida no final dessa dcada, mas a
reduo das alquotas interestaduais foi intensificada nos anos 1980, com a adoo de
alquotas diferenciadas no comrcio inter-regional. Juntamente com a proliferao de
incentivos fiscais, a reduo das alquotas deve explicar boa parte da reduo dos
ndices de arrecadao do ICMS nas referidas dcadas.
De forma indireta, esses nmeros refletem o encolhimento da base sobre a qual o
ICMS arrecadado, fazendo com que ele se distanciasse de sua base potencial em face
dos ganhos propiciados pela incorporao dos setores mencionados e da liberdade para
fixar as alquotas internas, que no caso desses setores foram substancialmente
ampliadas, abrindo espao escalada da guerra fiscal e atenuando as conseqncias do
planejamento tributrio e da evaso sobre a arrecadao.
Dados sobre a participao da receita oriunda da cobrana do ICMS sobre
combustveis e lubrificantes, energia eltrica e telecomunicaes as chamadas blue
chips na arrecadao total desse imposto ilustram o que foi anteriormente destacado.
Conforme se v na tabela 3, esses trs setores responderam por quase a metade da carga
tributria total do ICMS em 2007. Isso significa que, sem a contribuio das blue chips
incorporadas base do ICM em 1988, a arrecadao do ICMS, hoje em dia, seria da
ordem de 4,2% do PIB cerca de trs pontos percentuais abaixo do patamar em que
estava em 1968!
4



4
O comportamento da arrecadao do ICMS no estado do Paran no perodo imediatamente
posterior reforma de 1988 bastante ilustrativo da importncia da incorporao desses
setores base tributria estadual. Em 1990, esses trs setores contribuam com cerca de 22%
da arrecadao do ICMS, e mais da metade desse ndice correspondia ao arrecadado sobre
combustveis. Em 2005, sua participao no estado em questo tinha subido para cerca de
56%, e mais da metade correspondia ao arrecadado sobre energia eltrica e comunicaes,
indicando o grau em que essas duas bases foram exploradas.
13

Tabela 3



Grfico 2



14

Curiosamente, como mostra o grfico 2, a importncia desses trs setores no
apresenta, como seria de se esperar, uma variao que se explique pelo grau de
desenvolvimento de cada estado. Em quase todos os estados esses setores respondem
por mais de 45% da receita do ICMS. A principal exceo, que corresponde hiptese
de que a importncia desses setores deveria ser menor em estados mais desenvolvidos,
que dispem de uma base tributria mais ampla, apresentada por So Paulo, onde,
ainda assim, eles respondem por cerca de 37%. No por acaso, portanto, a escalada da
guerra fiscal coincidiu com a ampliao da participao desses setores na arrecadao
estadual.
5

Outra evidncia do afastamento da arrecadao do ICMS de sua base potencial
fornecida pela observao dos nmeros referentes evoluo da receita real desse
imposto ao longo dos ltimos 25 anos apresentados na tabela 4. Na dcada de 1980, o
total arrecadado pelo antigo ICM em todo o pas revela um ganho expressivo,
apresentando uma taxa mdia real de crescimento que chega a ser trs vezes maior que a
registrada pelo PIB no mesmo perodo. Esse resultado no se sustenta nos perodos
seguintes, quando os efeitos da reforma de 1988 j haviam se materializado
integralmente.
6

Tabela 4


5
Os casos de alguns estados cujas informaes no correspondem ao padro anteriormente
assinalado parecem refletir inconsistncias na classificao das informaes sobre a
arrecadao setorial do ICMS.
6
Esses resultados mudam se forem usados o IGP-DI ou o IPCA para deflacionar a
arrecadao do ICMS. A alterao mais significativa ocorre quando o deflator o IPCA, pois a
concentrao nas blue chips contribuiu para que a arrecadao na dcada de 1990 crescesse
muito alm do crescimento do PIB, efeito esse que se reduz na presente dcada quando
melhora o desempenho do PIB.
15

Uma mudana importante no patamar da arrecadao do ICMS ocorre a partir
dos anos 1990, especialmente, a partir de 1995, em funo do efeito da privatizao dos
novos setores incorporados base desse imposto, que foi acompanhada de aumentos
significativos na cobertura e nos preos dos servios privatizados, bem como nas
alquotas praticadas pelos estados. Cabe um destaque especial para o aumento dos
preos dos servios de telecomunicaes, que foi muito maior do que o dos
combustveis e o da energia eltrica e teve influncia decisiva no comportamento da
arrecadao das blue chips.
Em 2007, o crescimento da arrecadao do ICMS continua superando o do PIB.
Entretanto, pela primeira vez em 10 anos, o desempenho das blue chips foi inferior ao
do total arrecadado, no qual se destaca o montante arrecadado no comrcio, refletindo
assim um melhor crescimento da economia apoiado na expanso do mercado. A tabela 5
e os grficos que se seguem permitem observar, de distintas perspectivas, a relao
entre o comportamento do ICMS e o do PIB, a partir de 1980.

Tabela 5



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Grfico 3
Arrecadao do ICMS Brasil x PIB Nacional: 1980-2007
(Valores apurados com base na nova metodologia de clculo do PIB do IBGE)
Em % do PIB

Em R$ bilhes de 2007 (valores corrigidos pelo DI do PIB)

Elaborao: rika Arajo. Fontes Primrias: Srgio Prado Boletim Bacen (ICMS 1980 a 1990), Sries
BNDES / rika Arajo (ICMS 1991 a 2004) e IBGE (PIB).
Nota: divergncias entre os valores globais de arrecadao em % do PIB e valores apurados a partir dos
PIBs regionais so explicadas pela metodologia de clculo do PIB do IBGE.


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Grfico 4
ICMS TOTAL
Blue chips
50,0
100,0
150,0
200,0
250,0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
ICMS - Evoluo da arrecadao por setores
1997=100
ICMS TOTAL
Setor Primrio
Setor Secundrio
Blue chips
Comrcio
Outros


Estaria o resultado de 2007 indicando o incio do esgotamento das possibilidades
de continuar aumentando a explorao dos setores que comandaram o crescimento da
arrecadao do ICMS nos 10 anos anteriores? Caso isso esteja ocorrendo, h condies
de outros setores estimulados pelo crescimento econmico (como o comrcio) virem a
substituir as blue chips como fator de dinamismo da arrecadao? Voltaremos a essas
questes adiante. Antes, importante analisar em que medida a situao encontrada nas
distintas regies reproduz o comportamento observado no plano nacional.

2.2 Traos marcantes do desempenho regional do ICMS

Assim como no plano nacional, 1995 foi um divisor de guas com respeito ao
comportamento da arrecadao do ICMS como porcentagem dos respectivos PIBs nas
cinco regies brasileiras. Antes de 1995, observa-se uma razovel sincronia dos
movimentos, mas uma significativa disperso entre os ndices das regies Norte e
18

Centro-Oeste, vis--vis as demais. A partir dessa data, essas mesmas regies convergem
para a proximidade dos ndices exibidos pelas demais regies.
7


Grfico 5



interessante notar, que a disperso observada no perodo pr-1995 deve-se
unicamente s regies Norte e Centro-Oeste, exatamente aquelas que se beneficiaram
nas duas ltimas dcadas da revoluo tecnolgica que viabilizou a ocupao
econmica dos cerrados e a dinamizao das atividades baseadas na explorao
econmica das riquezas naturais. Outro dado interessante refere-se ao fato de que so as
regies de menor desenvolvimento o Nordeste e o Centro-Oeste , que exibem, nos

7
Como esses dados se referem aos PIBs regionais calculados segundo a antiga metodologia
do IBGE, possvel que a posio relativa de cada regio se altere no perodo recente, em
funo de novas estimativas dos respectivos PIBs. Entretanto, isso no suficiente para alterar
o quadro que emerge da analise da evoluo da arrecadao nos ltimos vinte e poucos anos.


19

anos recentes, os maiores ndices de arrecadao do ICMS em relao aos respectivos
PIBs. Isso se explica pelo fato de que, diante da concentrao em tela, a arrecadao
nessas regies depende menos das economias locais.
A convergncia mencionada levou a que os ndices de arrecadao do ICMS, em
porcentagem dos respectivos PIBs regionais, estivessem em 2004 bem prximos dos
valores observados em 1995, praticamente, em todas as cinco regies brasileiras, com
pequenas mudanas na posio ocupada por cada uma delas, destacando-se a mudana
na posio ocupada pela regio Norte.
A incluso de anos mais recentes para avaliar em que medida o crescimento da
economia teria alterado o panorama anteriormente traado prejudicada pela mudana
da metodologia aplicada ao clculo dos PIBs regionais, que prejudica a comparao de
ndices recentes com os de anos anteriores a essa reviso.
8

O efeito da mudana no clculo do PIB teria afetado em maior medida os
estados menos desenvolvidos do Norte (RR, RO, AC, AP, TO) e Nordeste (MA, PI),
todo o Centro-Oeste (com exceo do MS) e o Esprito Santo. Dos estados de maior
desenvolvimento, apenas em So Paulo a adoo da metodologia nova no altera o
resultado. Os nicos casos onde os resultados ao final da primeira metade desta dcada
so piores que o de 1990, sob qualquer metodologia, so o do Rio de Janeiro, do Rio
Grande do Norte (nesse caso, parece haver um problema com os dados) e o do Mato
Grosso do Sul (aqui, as diferenas so mnimas).
Um dado interessante fornecido pelo estado de Pernambuco. Nesse estado,
segundo anlise recente,
9
a nova metodologia aplicada ao clculo do PIB aumentou em
cerca de 12 pontos percentuais a participao dos servios no PIB estadual (subiu para
72,8% em 2005 contra 60,5% na metodologia anterior). Isso deveria ter contribudo
para derrubar o ndice que mede a arrecadao do ICMS em porcentagem do PIB, o que
no ocorreu. A explicao para tal fato parece estar no brutal incremento da receita de
servios de comunicaes (30% nominal em 2005; trs vezes mais que o crescimento no
PIB do setor) e tambm no expressivo, embora, menor, aumento na receita de energia
eltrica (20% nominal).

8
Na comparao com a arrecadao de 1990, a mudana do PIB altera o resultado para um
nmero pequeno de estados. Com a velha metodologia, os resultados para So Paulo, Santa
Catarina, Maranho e Tocantins em 2004 seriam menores do que os de 1990. Na situao
oposta estariam Amazonas, Sergipe e o Distrito Federal, que apresentam resultados piores
com a metodologia antiga.
9
Soares (2008a).
20

Informaes sobre a composio das receitas em cada regio para o perodo
1997-2007 desnudam o efeito da concentrao da arrecadao nos setores incorporados
base do ICMS pela reforma de 1988. Em todas as regies, a receita extrada do
petrleo, da energia eltrica e das comunicaes em 2007 foi maior do que o dobro do
arrecadado 10 anos antes, acompanhando o que se passou no plano nacional. Os
destaques, que explicam o fato anteriormente apontado, so exibidos pela regio Norte,
onde a arrecadao dos setores mencionados em 2007 foi quase 10 vezes maior do que
em 1997,
10
e pela regio Nordeste, onde esse mesmo crescimento foi da ordem de trs
vezes.
Com exceo da regio Norte, onde o ndice de concentrao da arrecadao do
ICMS nas blue chips acompanhou com atraso o verificado nas demais regies, os
ndices atuais j estavam bem prximos dos valores recentes no inicio da presente
dcada, conforme pode ser observado no grfico a seguir. Entre 2001 e 2007, a variao
desse ndice foi pouco expressiva em todas as regies, com exceo da regio Norte,
onde ele quase dobrou de valor para alcanar o patamar das demais regies (grfico 6).


10
O extraordinrio crescimento da arrecadao na regio Norte deve-se ao fato de que ela foi
a ltima regio a explorar mais intensamente as blue chips. Enquanto nas demais regies as
blue chips j respondessem por mais de 20% da receita em 1997, no Norte, no mesmo ano,
esse percentual era inferior a 10%, s alcanando nveis equivalentes aos demais em 2006 e
em 2007.
21

Grfico 6


interessante notar que embora a participao do conjunto das blue chips no
total do ICMS arrecadado em todas as regies tenha convergido em mbito nacional
para ndices prximos a 45%, a composio desse conjunto varia significativamente, em
funo, principalmente, de diferenas no peso dos combustveis nesse conjunto. A
utilizao de combustveis na gerao de energia eltrica na Amaznia ocidental deve
explicar boa parte do extraordinrio crescimento da participao desse componente no
ICMS arrecadado na regio Norte, que alcanou, nos ltimos anos, ndices equivalentes
aos exibidos pelo Centro-Oeste 1/4 do total. Diferenas na composio da matriz
energtica tambm devem explicar ndices mais elevados de participao do imposto
arrecadado sobre a energia eltrica nas demais regies, ao passo que o peso do setor de
comunicaes nas regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste deve estar relacionado a uma
maior participao dos servios nas respectivas economias.

22

Grfico 7
Evoluo da participao das Blue Chips no ICMS total

BRASIL NORTE
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6

0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6

NORDESTE SUDESTE
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6

0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7

SUL CENTRO-OESTE
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7

0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7

Elaborao: rika Arajo. Fonte Primria: Confaz.
23


A concentrao da arrecadao do ICMS faz com que diferenas nas bases
produtivas regionais no se manifestem com clareza nos ndices da carga tributria
regional do ICMS. Seria de se esperar, por exemplo, que a ocupao da fronteira
agropecuria tivesse favorecido a arrecadao do imposto estadual no Centro-Oeste na
dcada de 1990 e, principalmente nesta dcada, em funo do crescimento do
agronegcio, mas isso no transmitido pelos dados.
11
Da mesma forma, as curvas que
indicam o comportamento da receita real do ICMS no perodo recente mostram um
comportamento bem semelhante, independentemente das diferenas das economias
regionais. Com isso, impactos regionais diferenciados dos ciclos econmicos nacionais
tambm no so claramente percebidos.

3. Para onde vamos?
At quando as blue chips podero garantir a sustentao da receita estadual?
Ainda haver espao para aumentar o ICMS incidente sobre esses produtos? Em que
medida outros setores podero sustentar o bom desempenho da arrecadao do ICMS
no futuro prximo?
A possibilidade de a receita do ICMS reagir com maior intensidade ao
crescimento da economia para compensar um eventual esgotamento do espao para
aumentar a receita extrada de setores que produzem insumos bsicos para toda a
economia precisa ser melhor examinada. Uma primeira observao sugere que essa
possibilidade no seja grande, pois as elevadas alquotas aplicadas a esses insumos
geram crditos tributrios elevados que diluem a arrecadao potencial ao longo das
cadeias produtivas de modo que o saldo lquido da receita gerada na produo e
circulao de mercadorias fica reduzido. De modo indireto, isso demonstrado pelo
comportamento dos principais componentes da receita nacional do ICMS no perodo
1997-2007, conforme pode ser visto no grfico 8.







11
claro que a no tributao das exportaes contribui para isso, mas a renda gerada pelo
agronegcio deveria captar parte desses efeitos.
24

Grfico 8

ICMS total e de setores/atividades selecionadas - ndice Base 100 = 1997 (valores
corrigidos pelo DI do PIB)

BRASIL NORTE




NORDESTE SUDESTE
0
50
100
150
200
250
300
350
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7






25

SUL CENTRO OESTE

Elaborao: rika Arajo. Fonte Primria: Confaz.

Em termos reais, a arrecadao do setor secundrio praticamente no se alterou
ao longo desses 10 anos, embora, a economia durante esse perodo tenha apresentado
fortes oscilaes. Resultado semelhante exibido pelo setor primrio, onde o
crescimento apresentado ps-2000 apenas anulou a queda observada no final da dcada
de 1990, provavelmente, em funo da recuperao dos preos de algumas importantes
commodities. No por acaso, portanto, o comrcio que, em todas as regies
especialmente em 2006 e em 2007 , devido ao crescimento da economia puxado pelo
mercado interno, ajudou a sustentar o crescimento da receita do ICMS quando arrefeceu
o crescimento das blue chips.
12

Outro estudo produzido pelo Frum Fiscal dos Estados Brasileiros (FFEB)
13

abordando o caso do Distrito Federal refora as dvidas sobre se ainda h espao
tributrio para explorar as blue chips. Esse estudo mostra que, no binio 2006-2007, a
arrecadao do ICMS sobre combustveis, energia e comunicaes cresceu menos do
que a receita total desse imposto, tendo, inclusive, cado no ltimo ano da srie
analisada (2007). verdade que nos ltimos dois anos a receita do ICMS se beneficiou
de uma melhoria no ritmo de crescimento da economia nacional propiciada pela

12
O Norte novamente a exceo por estar ainda atrasado no ndice de concentrao em
2006.
13
Caf (2008).
26

expanso do mercado interno,
14
e que um caso isolado no suficiente para tirar
qualquer concluso a respeito das perguntas que abriram esta seo. No entanto, dado o
tamanho das alquotas incidentes sobre esses setores e o esgotamento do efeito-preo
das tarifas de servios pblicos que se seguiu s privatizaes, a hiptese de o caso do
DF j revelar uma nova tendncia merece a devida ateno.
Essa hiptese reforada por anlises dos casos da Bahia e de Mato Grosso.
15

Na Bahia, as taxas anuais de crescimento da arrecadao caram acentuadamente a
partir de 2001, de tal modo que o ndice observado em 2007 (3,9%) foi quatro vezes
menor do que o registrado em 2002, no obstante a conjuntura econmica mais
favorvel desse ltimo ano e a adoo de medidas administrativas para sustentar a
arrecadao, como a antecipao de receita. Sob duas modalidades (ICMS Garantido e
ICMS Garantido Integral), a antecipao de receita foi extensivamente utilizada em
Mato Grosso juntamente com mudanas no regime de substituio tributria para
sustentar a arrecadao do ICMS. Entretanto, isso no foi suficiente para fazer com que
ele acompanhasse o dinamismo da economia estadual, de modo que, em 2007, o
coeficiente de carga tributria estava dois pontos de porcentagem abaixo do ndice
alcanado em 2004. Embora a arrecadao no comrcio tenha crescido
substancialmente nesses dois casos, isso no foi suficiente para alterar o resultado.
Apesar das tendncias gerais e de alguns indcios isolados de que a estratgia
adotada pelos estados no passado recente para aumentar a arrecadao do ICMS possa
estar se esgotando, em praticamente todos os casos, a relao entre a receita do ICMS e
os PIBs estaduais parece indicar o contrrio. Os dados a respeito apontam para uma
estreita correlao entre essas duas variveis e para o fato de que os coeficientes de
elasticidade do ICMS superam a unidade, o que d uma sensao de conforto aos
administradores e refora a posio dos defensores desse modelo.
Essa aparente contradio pode ter boas explicaes, cuja sustentao emprica
ainda carece de um maior aprofundamento dos estudos a respeito. A questo bsica a
seguinte: cerca de 2/3 da receita do ICMS provm de atividades que respondem por algo
em torno de 20% do PIB nacional, uma diferena que, guardadas as respectivas
propores, no difere significativamente nas distintas regies. Isso se tornou possvel

14
No DF, o crescimento do ICMS arrecadado sobre veculos e bebidas, assim como os
incentivos concedidos ao setor atacadista, teria compensado a perda de dinamismo das blue
chips.
15
Comportamento... (2008) e Arrecadao... (2008).
27

porque a carga tributria aplicada a essa parcela do PIB maior do que o dobro da
suportada pelas demais. No entanto, a rigor, no bem assim, porque com exceo de
produtos finais que compem a lista dos sobretaxados (bebidas, veculos e fumo), os
demais so insumos que, ao fim e ao cabo, oneram a atividade produtiva como um todo.
Uma possvel explicao para a aparente contradio anteriormente mencionada
est, portanto, no fato de que deve existir uma forte correlao entre o faturamento dos
setores que geram as blue chips e o PIB, tanto o nacional quanto os estaduais.
16
Com
isso, o fato de o ICMS no incidir diretamente sobre a parcela mais importante do PIB
(a prestao de servios) tem sua relevncia reduzida, pois todos os servios
importantes como os financeiros, a construo, a informtica, o armazenamento e
demais atividades ligadas logstica de produo e de comercializao de mercadorias
so altamente intensivos nos insumos bsicos tributados pelo ICMS.
O problema no est, pois, em constatar o que vem ocorrendo, mas, sim, em
avaliar se o modelo atual tem condies de se manter no futuro. Na hiptese, por
exemplo, de ser impossvel sustentar as alquotas hoje aplicadas a esses insumos, em
face de exigncias de competitividade, pode o comrcio sustentar o patamar de
arrecadao atual? Com o uso ampliado da substituio tributria, a arrecadao no
comrcio deveria ter perdido importncia na arrecadao do ICMS, o que de fato
ocorreu na primeira metade desta dcada em comparao com o perodo imediatamente
anterior. No entanto, o resultado dos dois ltimos anos, particularmente o de 2007,
mostra uma notvel recuperao. Em boa parte, a expanso da venda de veculos em
2007 deve ter contribudo para esse resultado, que tambm deve ter sido influenciado
pela expanso do emprego e da massa salarial.
O grfico a seguir (grfico 9), que compara a contribuio dos principais
componentes do PIB e da receita do ICMS para o desempenho dessas duas variveis no
perodo 1998-2007 traz interessantes elementos para uma reflexo sobre o futuro do
atual modelo.

A parte superior desse grfico exibe a contribuio dos principais componentes
do PIB consumo, investimentos, exportaes e importaes para o resultado dessa
varivel observado em cada ano e, a parte inferior, a contribuio dos principais setores

16
Como o regime do ICMS aplicado a esses setores o monofsico, a varivel relevante no
estudo da correlao o faturamento.
28

de atividade para a arrecadao do ICMS nos mesmos anos. De 1998 a 2003, quando as
exportaes sustentaram o crescimento do PIB, as blue chips explicaram a quase
totalidade da variao anual na receita do ICMS em cada um desses anos. Embora
continuem dando uma contribuio expressiva no perodo seguinte 2004-2007- a
predominncia do mercado interno para o desempenho do PIB fez com que a
contribuio do comrcio para a receita do ICMS se destacasse, tendo inclusive
superado a contribuio das blue chips em 2007.
A melhoria na renda da populao o rendimento real do trabalho cresceu cerca
de 13% entre 2003 e 2008 explica o aumento das vendas no comrcio e, em
decorrncia, o aumento do ICMS arrecadado nesse setor, conforme mostram os
nmeros apresentados no grfico 10.











29

Grfico 9
Determinantes do Crescimento do PIB e da Arrecadao do ICMS: 1998-2007
-60%
-40%
-20%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
Determinantes da Evoluo do PIB
Importaes (NF) Exportaes (NF) Formao Bruta de Capital Consumo Final
-60%
-40%
-20%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
Determinantes da Evoluo da Arrecadao do ICMS
Demais Setor Secundrio Blue chips Comrcio

30



Grfico 10

Taxa de Crescimento Real Anual do Volume de Vendas e
Arrecadao do ICMS no Comrcio Varejista
-
1
,
6
%
-
0
,
7
%
-
3
,
7
%
9
,
2
%
4
,
8
%
6
,
2
%
9
,
7
%
-
0
,
3
%
-
2
,
9
%
-
3
,
1
%
1
3
,
0
%
7
,
7
%
2
,
3
%
1
3
,
5
%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Varejo Total ICMS varejista


Taxa de Crescimento Real Anual do Volume de Vendas e
Arrecadao do ICMS no Comrcio Total (Varejo e Atacado)
-
1
,
6
%
-
0
,
7
%
-
3
,
7
%
9
,
2
%
4
,
8
%6
,
2
%
9
,
7
%
0
,
6
%
0
,
2
%
1
,
5
%
1
1
,
9
%
6
,
9
%
3
,
9
%
1
3
,
0
%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Varejo Total ICMS Comrcio Total



31

Convm ter em conta que as informaes contidas no grfico 9 se referem
contribuio marginal de cada setor para o crescimento da receita anual do ICMS. No
podem ser interpretadas como uma evidncia de que a sustentao de uma trajetria de
crescimento amparada na expanso do mercado interno seja suficiente para a
preservao das receitas estaduais, no caso de esgotamento do potencial de explorao
das blue chips, dadas as disparidades atuais com respeito participao dos principais
setores na arrecadao do ICMS. Essa uma questo que precisa ser melhor explorada.
Outra questo importante que deriva da opo dos estados por concentrar a
arrecadao do ICMS se refere vulnerabilidade financeira da decorrente. Conforme
mencionado, a concentrao em tela fez com que o comportamento das receitas
estaduais se distanciasse das respectivas bases econmicas, fazendo com que esse
imposto se tornasse mais sensvel a flutuaes nos ciclos econmicos nacionais e nos
preos de alguns poucos produtos. A esse respeito, o prximo grfico suscita algumas
questes interessantes.

32

Grfico 11
Evoluo da arrecadao do ICMS, do IPCA e do PIB por setores selecionados
Base 1997= 1


Elaborao: rika Arajo. Fonte Primria: Cotep, Bacen e IBGE.

Calculado a partir da relao entre as variaes anuais das blue chips + transportes e demais setores, dos preos
administrados e livres e do PIB selecionados e demais setores;
Blue chips correspondem arrecadao de ICMS com combustveis, energia e comunicao;
Compem a linha selecionados os valores adicionados pelas rubricas transformao, eletricidade, gs e gua,
transporte, armazenagem e correio e servios de informao.


Deve ser observado que s no perodo recente de 2006 para 2007 que as
curvas que mostram a relao entre o PIB e os preos dos setores que abrigam as blue
chips vis--vis os demais apresentam inclinao semelhante. Ademais, a inclinao
dessas duas curvas praticamente idntica quela que mostra a relao entre o ICMS
arrecadado das blue chips e a arrecadao total desse imposto, revelando uma forte
sensibilidade da receita estadual ao produto e aos preos dos setores que concentram a
arrecadao. No restante do perodo abrangido pelo grfico, preos e quantidades das
blue chips se alternavam com respeito influencia exercida sobre a arrecadao, de tal
forma que a soma dos dois efeitos praticamente explicam o comportamento da curva
que indica o comportamento dos dois componentes do ICMS arrecadado.
No perodo assinalado, o efeito preo foi mais importante no setor de
telecomunicaes, onde houve uma disparada em funo dos ndices de reajuste
33

estabelecidos nos contratos de privatizao, embora tambm tenha havido uma queda
em relao aos preos livres, juntamente com os preos da energia eltrica e dos
combustveis, a partir de meados de 2005.

Grfico 12
IPCA Evoluo dos preos administrados X preos livres

Fonte primria: Bacen.
Calculado a partir da relao entre as variaes mensais dos preos administrados e livres.


Esses grficos sugerem que o aumento na concentrao da arrecadao do ICMS
at 2005 estaria sendo explicado pelo aumento da participao das blue chips no PIB e
pelo aumento nos preos das telecomunicaes. A queda a partir de 2006 estaria
acumulando os dois efeitos.
No est claro, entretanto, por que isso acontece. Teramos que acreditar que a
retomada recente do crescimento econmico, apoiada na expanso do mercado interno,
teria reduzido o ritmo de crescimento da demanda por combustveis (quando explode a
venda de veculos), bem como o consumo de energia (quando aumenta a utilizao da
capacidade industrial instalada) e de comunicaes (com a multiplicao dos celulares).
Se no, o efeito preo nos anos recentes teria mais do que compensado o aumento nas
quantidades o que pode estar coerente com a conteno dos reajustes da gasolina nos
34

ltimos anos, em face do receio de recrudescimento da inflao e o comportamento
dos ndices que reajustam as tarifas de servios pblicos.

4. O que mudaria com a harmonizao das normas e a transio para o destino?

4.1 A transio para o destino

A mudana mais importante se refere recuperao do espao tributrio que foi
sendo abandonado ao longo dos anos. Com o esgotamento dos fatores que contriburam
para engordar a base de incidncia do ICMS sobre combustveis, energia e
telecomunicaes (escalada dos preos do petrleo e efeito da privatizao sobre a tarifa
dos servios pblicos) e diante da impossibilidade de sustentar a arrecadao mediante a
elevao de alquotas sobre esses produtos (ao contrrio, provvel que tenham que ser
reduzidas), a recuperao desse espao passa a ser fundamental para a arrecadao
estadual.
A transio para o destino no afeta, no agregado, a base potencial desse
imposto, pois quase no h diferena entre a base atual e a futura. A nica diferena se
refere ao efeito cumulativo da tributao de bens de uso e de consumo, bem como ao
prazo para a utilizao de crditos para bens do ativo fixo. No entanto, a parcela dessa
base que efetivamente tributada hoje em dia se distancia, bastante, desse potencial,
como revelam os nmeros anteriormente exibidos. Com a transio para o destino,
desaparecem os fatores que concorreram para esse distanciamento, o que dever
contribuir para significativos aumentos na arrecadao.
Passando o imposto estadual a incidir sobre o consumo, diminuem as
disparidades na repartio regional das bases tributrias estaduais, pois a desigualdade
na repartio do consumo menor do que aquela relativa produo. Isso no significa,
todavia, que haver perdas para os estados mais desenvolvidos, pois eles se beneficiaro
de um mercado consumidor mais forte e de um padro de consumo mais elevado, que
geram mais receita em funo da seletividade aplicada s alquotas do imposto.
Ademais, a eliminao das barreiras ao comrcio interno dever provocar
alteraes importantes no padro do comrcio interestadual, medida que elimina as
distores que essas barreiras acarretam ao fluxo de mercadorias e servios, o que
contribuir para reduzir fortes desequilbrios na balana de comrcio entre as regies. O
35

obstculo que o regime vigente traz para a formao de cadeias produtivas nacionais
desaparece. A extino do incentivo a importaes (bens de capital e insumos
importantes para a atividade agrcola, como fertilizantes e pesticidas) beneficiar a
produo nacional e repercutir com maior intensidade nos estados que hoje sofrem a
competio com os importados. A acumulao de crditos tributrios decorrentes de
operaes interestaduais com insumos incorporados a produtos exportados tambm
deixar de existir, eliminando um foco importante de conflitos na Federao.
Em vez de guardar relao com a produo, a base do imposto estadual passa a
se relacionar com a renda de seus habitantes, tornando-se, portanto, insensvel a
mudanas na estrutura produtiva e no destino de sua produo (vendas internas,
interestaduais ou exportaes). Isso dar mais estabilidade e previsibilidade para a
arrecadao, alm de aumentar a progressividade do ICMS em face da cobrana integral
do imposto incidente sobre bens de maior valor, aos quais devem ser aplicadas alquotas
mais elevadas.
Se a base do imposto passa a ser o consumo, estados cujas economias dependem
de atividades predominantemente voltadas para o mercado externo deixam de ter seus
oramentos prejudicados por esse fato. Os conflitos atuais em torno de mecanismo de
compensao por exportaes tendem a desaparecer, medida que a transio avana.
J vimos que a compensao no foi prevista quando h cerca de 40 anos foi
estabelecida a no-incidncia do ICM nas exportaes de produtos industrializados. Isso
s veio a ocorrer em 1988 e, novamente, em 1996, quando ela foi estendida aos demais
produtos, ainda que, nesse ltimo caso, como um mecanismo transitrio para permitir o
ajuste das finanas estaduais nova situao. Na proposta de reforma tributria que est
sendo discutida, a regulamentao do Fundo de Equalizao de Receitas poder evoluir
para a implantao no Brasil de um verdadeiro regime de equalizao, com o que o
problema da compensao ficaria definitivamente superado. Num imposto sobre o valor
agregado incidente sobre o consumo de mercadorias e servios no h qualquer razo
para manter um regime de transferncia que se relacione especificamente com
exportaes. Qual seria a justificativa para isso? Por que a parcela da produo mandada
para o exterior deveria ter um tratamento distinto de qualquer outra? O que justificaria
compensar a receita que deixa de ser arrecadada em funo da venda de um automvel
para o exterior e no a receita que deixa de ser arrecada em funo da receita que os
estados produtores de matria-prima deixam de arrecadar quando vendem sua produo
para ser processada em outro estado?
36

A lgica por detrs do principio do destino a de que o imposto deve ser
arrecadado no local onde o produto consumido e no onde ele produzido. Isso vale
se o consumo ocorrer no estrangeiro ou em outro estado de uma Federao. A no-
obedincia a esse principio era, alis, a razo principal da briga que se verificou no
Brasil por ocasio da criao do ICM, conforme observado no inicio deste texto Como
quem paga o imposto, ao fim e ao cabo, o consumidor, a arrecadao deve pertencer
integralmente jurisdio em que ele vive, pois cabe ao poder pblico correspondente a
tarefa de prover os servios que dependem dessa arrecadao para serem devidamente
ofertados. Assim, o que a transio da cobrana do ICMS para o destino estaria agora
fazendo corrigir um vcio cuja origem remonta h mais de 40 anos e que ao perdurar
durante todo esse tempo, tornou-se a causa de inmeros conflitos e distores.
Vale a pena notar que no mbito do comrcio exterior, o total que deixa de ser
arrecadado nas exportaes, no caso de um imposto sobre o valor agregado do tipo
consumo, compensado pela arrecadao com as importaes, pois o comrcio
internacional cada vez mais uma via de mo dupla. claro que isso vale para o
conjunto do pas e no para cada estado isoladamente. Estados que acumulassem altos
saldos positivos nas transaes comerciais com outros pases (caso dos produtores de
commodities minerais, por exemplo) no teriam como fechar essa conta, o que j seria
possvel para os estados com fluxo mais equilibrado. De novo, o mesmo vale para
desequilbrios nas transaes comerciais entre membros de uma Federao ou de uma
unio econmica. Qual a lgica, portanto, de preservar um regime especifico para
compensar a no-tributao de vendas para outros pases sem admitir que o mesmo
deveria valer para as exportaes para outros entes federados? Mais ainda: se fosse
admitida a compensao em decorrncia das exportaes, teramos que admitir a no-
tributao das importaes, tanto do exterior quanto de outros estados, o que,
obviamente, no constitui uma opo desejvel.
Completada a transio para o destino, o comportamento da receita estadual
passa a guardar uma relao direta com as mudanas no tamanho do respectivo mercado
interno, que ocorrem em funo da dinmica demogrfica e de alteraes no poder
aquisitivo das respectivas populaes. Diminuem, portanto, os desequilbrios entre as
demandas dessas populaes e as capacidades dos poderes pblicos locais para atend-
las com a adequada explorao de suas fontes prprias de financiamento. Isso facilitar
a realizao de futuros ajustes nas transferncias federais para eliminar os conflitos e
sustentar o indispensvel equilbrio federativo.
37


38

4.2 A harmonizao das regras aplicadas cobrana do ICMS
Os problemas que podero surgir com a harmonizao no se situam no campo
das normas bsicas aplicadas cobrana desse imposto como o campo de incidncia,
a base de clculo e a forma de apurao do dbito tributrio , o que j regulado e
dever ser reforado por uma nova lei complementar. Dificuldades podero advir da
forma de enquadramento dos produtos nas alquotas a serem estabelecidas e dos
procedimentos aplicados em cada estado para administrar o ICMS.
Durante a transio para o destino, o enquadramento de uma dada cesta de
produtos nas alquotas que vierem a ser estabelecidas para o ICMS encerra uma dose
razovel de conflitos. Os estados cuja base produtiva esteja concentrada em produtos
originados na atividade agropecuria podero resistir ao enquadramento desses produtos
em uma alquota reduzida, para evitar perdas de arrecadao, ao passo que estados cuja
economia esteja apoiada na produo industrial tenderiam a defender alquotas menores
para esses produtos, visando estimular seu crescimento. Ademais, como as alquotas
efetivas praticadas atualmente diferem de uma maneira que no plenamente
conhecida, a nica forma de equacionar os conflitos a esse respeito tomar como
referncia a alquota mais alta aplicada a um produto em um determinado estado, o que
motivo de justas apreenses do setor produtivo. A permisso outorgada aos estados
para adotarem alquotas diversas do padro para uma lista limitada de produtos atenua,
mas no resolve, o problema apontado. (analisar a proposta de lei complementar do
ICMS feita pela Cotepe)
Tais diferenas podero gerar um clima de tenses permanente, o qual, na
ausncia de medidas complementares, poder criar dificuldades ao avano do processo
de transio. Para evitar que isso ocorra, importante que seja dada total transparncia
s alquotas efetivas hoje praticadas e que a seleo dos produtos elegveis para
aplicao da banda de alquotas seja capaz de reduzir ao mximo as diferenas
apontadas.
Esse problema desaparece com a concluso do processo de transio para o
destino, pois isso far com que o comportamento da receita de cada estado deixe de
depender das respectivas estruturas econmicas e passe a se relacionar com a evoluo
da renda de seus habitantes. Em consequncia disso, a natureza do ciclo econmico
deixa de ter importncia para a receita estadual, que passa a refletir apenas o sentido e a
intensidade de cada ciclo.
39

A adoo da banda de alquotas uma maneira de conceder autonomia aos
estados para que ajustem seus oramentos em face de diferenas na estrutura produtiva,
sem prejudicar a operao de um imposto cujas bases de incidncia estejam plenamente
harmonizadas. Num contexto em que as disparidades com respeito a estruturas
econmicas e capacidades administrativas so grandes, como o caso no Brasil, uma
questo adicional que merece ser apreciada trata da possibilidade de que as regras
aplicadas administrao desse imposto tambm contemplem alguma autonomia para
lidar melhor com tais disparidades. A esse respeito h quatro aspectos que demandam
ateno:
a) os critrios aplicados ao enquadramento dos contribuintes nos vrios regimes
aplicados apurao e cobrana do ICMS;
b) os procedimentos adotados na obteno e classificao das informaes
relativas arrecadao do imposto, bem como sua utilizao para fins de
controle e fiscalizao;
c) as exigncias impostas pela administrao tributria aos contribuintes
enquadrados nos regimes existentes para cumprirem com suas obrigaes
tributrias as chamadas obrigaes acessrias;
d) as regras e procedimentos adotados para a soluo de controvrsias
relacionadas interpretao das normas vigentes.

A anlise dos cadastros de contribuintes gera uma informao til para o exame
das diferenas quanto s prticas adotadas. A avaliao dos resultados obtidos com a
implementao do Pnafe, feita por consultores independentes contratados pelo BID,
menciona a implantao do CNAE fiscal em todas as unidades da Federao (UFs) e a
disponibilidade para consultas cadastrais via internet como resultados alcanados nessa
rea, mas destaca as enormes diferenas na situao encontrada nos vrios estados. No
h uma atividade sistemtica de depurao dos cadastros, o que feito episodicamente,
e tampouco se sabe qual o grau de abrangncia, isto , se todos os contribuintes em
potencial esto registrados. Os argumentos utilizados pelos estados para no se
preocuparem com isso que a rentabilidade pequena, o que, no entanto, leva a uma
concentrao da carga tributria em um reduzido nmero de contribuintes e a um
aumento da injustia fiscal.
Um dos objetivos do Pnafe era integrar as informaes cadastrais por meio do
Sintegra, implantado em todos os estados. Entretanto, os consultores do BID avaliam
40

que embora a qualidade da informao seja aceitvel, a utilizao desse sistema
limitada e a informao disponvel se restringe quelas fornecidas por grandes
empresas.
17


Ao longo dos anos, as administraes tributrias estaduais foram distanciando o
ICMS da imagem originalmente concebida de um imposto plurifsico sobre o valor
adicionado, por meio da adoo de vrios regimes aplicados cobrana desse imposto.
De acordo com as informaes referentes ao cadastro de contribuintes do estado de
Pernambuco, objeto de um recente trabalho do FFEB,
18
os contribuintes enquadrados no
regime normal isto , aquele regime em que o imposto apurado mediante a
diferena entre dbitos e crditos fiscais ocorridos a cada 30 dias representam pouco
menos de 1/3 do total de contribuintes regulares do ICMS estadual, embora respondam
por mais de 80% da arrecadao. Em nmero, os contribuintes enquadrados no regime
simplificado representam cerca de 60% do universo de contribuintes pernambucanos,
mas respondem por menos de 2% da arrecadao. Chama a ateno a parcela da
arrecadao proveniente do que recolhido em outros estados mediante acordos de
substituio tributria firmados entre eles.
Entretanto, a classificao adotada no cadastro de contribuintes pernambucanos
esconde o fato de que, no chamado regime normal, esto includos os contribuintes
que recolhem o imposto via regime monofsico categoria que abrange combustveis,
energia eltrica e comunicaes e aqueles que so objeto da substituio tributria.
19

Somados, esses dois regimes de arrecadao respondem pelo grosso da arrecadao
estadual (mais de 50% na mdia nacional). Como esse conjunto faz parte do chamado

17
Na opinio de Glauco Pires o Sintegra pode, sim, servir para promover o intercmbio de
informaes entre os estados e auxiliar no combate sonegao.
18
Soares (2008b).
19
De acordo com estudo do FFEB, a substituio tributria foi adotada pelas administraes
estaduais em 1940, para combater a informalidade nos setores de panificao e de bebidas
que prejudicava as indstrias desses setores. De l para c, essa prtica se expandiu e
atualmente so quatro as modalidades existentes de substituio aplicadas: a) pelas
operaes posteriores, denominada substituio tributria para frente; b) pelas operaes
anteriores, denominada substituio tributria para trs; c) a substituio tributria em
operaes ou prestaes concomitantes, apenas mencionada pela Lei Complementar n
o
87/96;
e d) a substituio tributria adotada pelos estados na forma de antecipao do imposto ou do
diferencial de alquotas do ICMS, nas entradas interestaduais de mercadorias ou servios.
41

regime normal, fcil verificar o grau de afastamento do ICMS em relao ao modelo
inicialmente concebido
20

A situao de Pernambuco est longe de constituir uma exceo. Em Mato
Grosso,
21
parcela expressiva da arrecadao provm, hoje, de um regime intitulado
Garantido Integral, institudo em 2007, que abriga pouco menos da metade dos
contribuintes e gera cerca de 20% da receita estadual. Nesse regime, o imposto devido
integralmente arrecadado na entrada de mercadorias no estado, adotando-se margens de
valor agregado que variam em funo da atividade econmica do contribuinte e
funcionando como uma espcie de substituio tributria no comrcio interestadual.
Outro regime criado no mesmo ano o de Estimativa Segmentada, por meio do qual a
administrao tributria sela um acordo com um grupo de contribuintes que fixa o
montante global do imposto que eles se comprometem a recolher anualmente em cotas
mensais, ou a cada 10 dias, conforme a capacidade dos contribuintes e a sazonalidade
do negcio. Nesse regime esto includos frigorficos, indstrias sucroalcooleiras,
atacadistas e distribuidores de produtos alimentcios, em geral. No total, so sete os
regimes adotados em Mato Grosso, onde um mesmo contribuinte pode recolher o
imposto por um ou mais de um dos regimes existentes.
Embora o distanciamento do ICMS de um imposto plurifsico sobre o valor
adicionado traga problemas para a eficincia econmica desse imposto ao gerar
cumulatividade de incidncia nas cadeias produtivas, ele acaba reduzindo
significativamente as dificuldades para a harmonizao, pois no universo dos grandes
contribuintes e tambm no da grande maioria dos contribuintes de pequeno porte,
enquadrados no Simples Nacional ela j ocorre.
Entretanto, tal situao ressalta a necessidade de lidar com grandes diferenas
existentes entre os estados com respeito ao nmero de contribuintes e importncia
para a arrecadao das atividades que ainda esto sujeitas ao regime plurifsico de
apurao do imposto, que, naturalmente bem maior nos estados mais desenvolvidos
onde a base tributria mais diversificada. Como nesse segmento que reside a
principal fonte de conflitos entre os estados, cabe explorar essa questo em maior
profundidade. De acordo com os dados disponveis, em alguns estados do Norte e do

20
No caso de Pernambuco, outro estudo do FFEB informa que as blue chips, mais a
substituio tributria, respondem por cerca de 51% da receita estadual. Isso significa,
portanto, que apenas 30% da receita seria, de fato, proveniente de um regime normal de
apurao do imposto.
21
Sousa et al (2008b).
42

Centro-Oeste, o regime monofsico, mais a substituio tributria, responde por cerca
de 2/3 da arrecadao. Com a adoo do Simples Nacional, provvel que o imposto
arrecadado no que deveria ser o regime normal de apurao do ICMS seja uma parcela
desprezvel.

43

Tabela 8
Participao Relativa do ICMS Recolhido pelo Regime de Substituio
Tributria na Arrecadao de ICMS dos Estados (*) em %
Unidade da Federao 2001 2002 2003
Acre NI 12,29% 14,27%
Alagoas 9,85% NI NI
Amap 16,64% NI NI
Amazonas 1,52% 1,91% 2,20%
Bahia 5,08% 4,27% 4,92%
Cear 4,32% 4,07% 4,16%
Distrito Federal 7,09% NI 5,90%
Esprito Santo 3,49% 5,91% 5,67%
Gois 5,77% 17,57% 18,22%
Mato Grosso 4,10% 14,33% 14,11%
Mato Grosso do Sul 7,87% NI 7,35%
Minas Gerais 3,51% 3,54% 3,46%
Par NI 13,96% 16,25%
Paraba 6,04% 7,78% 7,93%
Paran 3,70% 3,85% 4,26%
Pernambuco 7,20% 5,92% NI
Rio de Janeiro NI 2,95% 3,10%
Rio Grande do Sul 2,52% 3,45% 3,58%
Rio Grande do Norte 7,14% 7,05% 6,54%
Santa Catarina 6,05% 5,72% 9,00%
So Paulo 0,91% 0,79% 1,12%
Tocantins 3,89% NI NI
TOTAL 2,99% 3,70% 4,44%
(*) No inclui a arrecadao relativa aos itens do ICMS seletivo: petrleo, energia eltrica e servios de
comunicao.
Fonte: levantamento do FFEB.


44

A questo mencionada tem a ver com a possibilidade de a harmonizao ser
compatvel com a adoo de prticas administrativas que se ajustem diferena de
importncia dos setores que esto margem dos regimes j harmonizados e dos
recursos (tcnicos, humanos e financeiros) disposio das administraes tributrias
estaduais, que refletem as conhecidas disparidades regionais de desenvolvimento.
Como sabemos, o conceito de harmonizao tributria aplicado a unies
econmicas, das quais as Federaes so um caso particular, no sinnimo de
uniformidade. O que, sim, precisa ser uniforme a base de incidncia do imposto. Um
imposto harmonizado luz desse critrio aquele em que a carga tributria incidente
sobre o consumo de um mesmo produto a mesma, independentemente do local em que
a mercadoria seja produzida. Isso significa que, para o consumidor de qualquer estado, a
carga tributria incidente sobre a produo local deve ser a mesma que incide sobre um
produto idntico proveniente de outro estado e vice-versa. por isso que a
harmonizao contempla a possibilidade das alquotas de um imposto sobre o valor
adicionado ao qual se aplica o princpio do destino variarem conforme o estado. Se pode
haver autonomia para fixar alquotas visando ajustar a arrecadao s respectivas
necessidades oramentrias, o que dizer das prticas administrativas para lidar com
capacidades distintas?
A esse respeito, o citado relatrio de avaliao do Pnafe observa a enorme
diferena quanto magnitude dos recursos destinados modernizao administrativa,
com o investimento por servidor nos estados da amostra variando de apenas R$ 11,00
at R$ 1.206,00. Ademais, programas de treinamento privilegiaram a capacitao
tcnica e no, a informtica. Nessa rea destacam-se a implantao de infraestrutura
(hardware e software) em todas as UFs e a implantao de uma rea especifica de
administrao de tecnologia da informao (TI) em cinco estados. No entanto,
informaes coletadas com os usurios de informtica nos estados da amostra indicaram
que entre as maiores deficincias estariam:
atraso de cinco anos na implantao da TI no DF;
insuficincia de redes;
mdulos pendentes de implantao;
baixa integrao dos sistemas existentes;
software obsoleto; e
falta de profissionais suficientemente preparados.
45


Tais disparidades parecem recomendar a adoo de solues assimtricas que
respeitem a diversidade de situaes sem comprometer os princpios da harmonizao.
Para isso, entretanto, importante atender a um requisito: assegurar a comparabilidade
das informaes geradas em cada estado e instituir procedimentos hbeis e eficazes para
um intercmbio dessas informaes.
O processo, em curso, de implantao de um cadastro tributrio nacional
sincronizado liderado pela Receita Federal do Brasil atende a essa finalidade? Esse
projeto uniformizaria o tratamento dispensado classificao dos contribuintes segundo
o regime de pagamento dos impostos e a natureza das respectivas atividades
econmicas. Como a adeso dos estados a esse projeto elevada, a implantao desse
cadastro no implica uma uniformizao dos procedimentos administrativos, mas, sim,
a criao de condies para o intercmbio de informaes que podero trazer benefcios
coletivos para as administraes tributrias.
E os projetos de implantao do Sistema Pblico de Escriturao Digital (Sped)
e da nota fiscal eletrnica? Nesse caso, parece que sim, pois o material de divulgao
desse projeto
22
menciona, explicitamente, entre suas premissas, a padronizao e a
racionalizao das obrigaes acessrias, relacionando entre seus benefcios a
diminuio da sonegao e o consequente aumento da arrecadao. Todavia, a respeito
desse beneficio, vale a pena, registrar a crtica de Glauco Pires
23
que aponta, com
propriedade, para o fato de que, no tocante a grandes corporaes, a evaso (ou eliso)
fiscal no pode ser combatida apenas mediante recurso a informaes contidas em
documentos fiscais.
Com a uniformizao dos cadastros e das obrigaes acessrias, o espao para o
exerccio de alguma autonomia no campo da administrao tributria estadual parece
que ficar eliminado ou muito reduzido. O que sobra? Sobra a possibilidade de
implementar mecanismos distintos para a fiscalizao? E o que dizer dos procedimentos
adotados para solucionar controvrsias?
Quanto a regimes distintos de cobrana, a questo se resume a duas importantes
modalidades de antecipao de receita: a substituio tributria, que no objeto de
acordos de abrangncia nacional, e os regimes de antecipao do recolhimento do

22
Receita Federal do Brasil, Sistema Pblico de Escriturao Digital.
23
Pires (2008).
46

imposto nas divisas interestaduais. No tocante substituio tributria, a adoo de
critrios individuais para o estabelecimento de margens de comercializao significa
que, na impossibilidade de ser exercido um controle efetivo sobre o destino das vendas,
o imposto recolhido na origem estar onerando consumidores de outros estados, e este
nus ir variar de acordo com as diferenas de margens adotadas em cada estado.
Isso no ocorre no modelo de antecipao do recolhimento do imposto na divisa
interestadual, que geralmente se aplica entrada de insumos de outros estados. Nesse
caso, as implicaes de tal procedimento parecem limitar-se ao prprio estado que adota
essa prtica, pois a calibragem das margens pode onerar a produo local e reduzir sua
competitividade. Na forma inicialmente adotada, essa modalidade de antecipao do
imposto que aplicava nas entradas interestaduais as respectivas diferenas de alquotas
tinha como objetivo, alm de facilitar a arrecadao, eliminar uma vantagem
financeira usufruda por insumos produzidos em outros estados. Adotado o principio do
destino, com cobrana na origem, tal desvantagem seria eliminada e essa prtica
perderia razo de existir. No entanto, a ampliao desse procedimento, com a adoo de
margens diferenciadas de acrscimo nas divisas, em funo da natureza do produto e de
sua destinao, cria problemas semelhantes aos anteriormente apontados, para o caso da
substituio tributria.
O mesmo pode ser dito das novas modalidades de antecipao, como as recm-
adotadas em Mato Grosso, onde a adoo de regimes intitulados Garantido Integral e
Estimativa Segmentada significa mais um passo no sentido de dissociar o ICMS
devido do valor agregado na produo e comercializao dos produtos. Isso elimina a
transparncia da carga tributria, inviabiliza um perfeito ajustamento do nus tributrio
ao comrcio interestadual e aponta para dificuldades a serem encontradas para
harmonizar os regimes de cobrana do ICMS na Federao.
A questo que precisa ser melhor avaliada saber se as distores geradas por
essas prticas criam embaraos de monta ao funcionamento de um imposto
razoavelmente harmonizado ou no. Dado o elevado ndice de participao dos setores
que j obedecem a procedimentos de cobrana harmonizados (blue chips, substituio
tributria nacional e Simples Nacional) na arrecadao do ICMS, provvel que a
convivncia com tal situao no gere problemas muito significativos pelo menos,
inicialmente e que, correes, quando necessrias, possam ser feitas posteriormente.
47

Maiores dificuldades podero surgir no campo dos mecanismos de soluo de
controvrsias. Regimes distintos aplicados cobrana do imposto de um mesmo setor
em diferentes estados ampliam as possibilidades de divergncias entre contribuintes e o
poder pblico e de distintas solues adotadas pelos rgos encarregados de dirimir
essas divergncias. Divergncias de interpretao e de decises tomadas pelos tribunais
aumentam em face de modelos diferentes adotados em cada estado para dirimir
conflitos relativos a matria tributria. No estado de Pernambuco, por exemplo, cabe a
um tribunal administrativo, vinculado ao secretrio da Fazenda Estadual e integrado por
15 julgadores administrativos tributrios do Tesouro Estadual (Jatte),
24
a tarefa de
decidir a respeito de conflitos entre os contribuintes e a Fazenda estadual. Os
componentes do Jatte so bacharis em direito, selecionados por meio de concurso
especifico de provas e ttulos. Representantes dos contribuintes que anteriormente
participavam dos julgamentos no mais tm assento nesse tribunal, que est organizado
em cinco turmas, cada uma composta de trs julgadores tributrios, com competncia
para apreciar as impugnaes em primeira instancia, cabendo ao plenrio formado pelos
15 membros exercer a competncia recursal.
Em Mato Grosso, as reformas implantadas no mbito do Pnafe levaram edio
de uma lei especifica para disciplinar os procedimentos adotados em processos
administrativos tributrios. Estes, entre outras coisas, reuniram na mesma estrutura
fazendria a primeira e segunda instncias de julgamento, deram maior transparncia s
decises (pela divulgao em meio eletrnico das emendas dos acrdos proferidos em
segunda instncia) e implantaram controle da legalidade dos processos administrativos.
Conforme mencionado na nota anteriormente referida, diferentes formatos
adotados pelos estados para organizar os rgos encarregados de dirimir controvrsias,
bem como o tratamento distinto dispensado pelos estados aos processos administrativos
tributrios, constituem um problema cujas implicaes para o funcionamento de um
imposto harmonizado justificam um estatuto especifico, tendo em vista que mudanas a
esse respeito, que visem uniformizar os procedimentos nessa rea, no dependem
apenas de decises das administraes fazendrias estaduais.


24
Conforme nota de 17-6-08 apresentada ao FFEB por Maria Roseana de Carvalho Soares.
48


5. Concluso
A opo dos estados por concentrar a arrecadao do ICMS em alguns poucos
setores que apresentam um grande potencial de gerao de receita trouxe ganhos no
curto prazo, tanto em termos oramentrios quanto do ponto de vista dos custos da
gesto tributria. No entanto, levanta algumas questes importantes para o futuro, tendo
em vista a maior vulnerabilidade da arrecadao estadual a mudanas no ciclo
econmico.
No recente ciclo de expanso econmica, a arrecadao exibiu um desempenho
altamente favorvel, tendo permitido, inclusive, que alguns estados reduzissem as
alquotas do ICMS incidentes sobre os servios de comunicaes para beneficiar os
consumidores de baixa renda. A inverso do ciclo, no entanto, ir provocar grandes
mudanas. Em 2007 e 2008, o forte crescimento do imposto arrecadado sobre as vendas
no comrcio, que tambm se beneficiaram de uma conjuntura econmica favorvel,
permitiu que a desacelerao da receita proveniente do ICMS incidente sobre as
chamadas blue chips no fosse sentida na sua plenitude. Contudo, isso no ir se repetir
em 2009, quando a queda na atividade produtiva e na renda dos consumidores trar
impactos negativos na arrecadao, deixando claro o equivoco da opo por restringir a
base de incidncia do imposto estadual.
A materializao dos efeitos da crise econmica nos oramentos estaduais trar
superfcie outro aspecto que a concentrao em tela havia escondido: as diferenas
interestaduais, com respeito ao comportamento da arrecadao, decorrentes das
estruturas das economias estaduais. Estados com uma forte base industrial e forte vis
exportador sentiro mais o efeito da retrao econmica do que outros de estrutura
econmica mais voltada para o atendimento das demandas da populao de menor renda
no mercado interno.
No obstante as diferenas interestaduais, todos sero afetados. A reduo do
volume de negcios e o aumento do desemprego iro pr um freio na expanso da
atividade comercial, o que no permitir que a receita proveniente do comrcio
substitua a desacelerao do crescimento da receita oriunda do imposto incidente nas
blue chips decorrente do o efeito da retrao econmica sobre o consumo de energia,
combustveis e telecomunicaes. Em tese, os estados poderiam reagir, abandonando a
opo por restringir voluntariamente o campo de aplicao do ICMS, de modo a
contornar os efeitos da crise pela ampliao da base de incidncia do imposto. Ocorre
49

que esse caminho j est bloqueado pelo crescimento das contribuies federais e pela
ampliao da lista de servios sujeitos aplicao do imposto municipal sobre a
prestao de servios.
A provvel consequncia dessa situao ser o aumento do conflito entre os
estados e a decorrente dificuldade de avanar nos entendimentos sobre as mudanas no
ICMS que eliminem as distores reinantes. Se assim for, as perspectivas no so
animadoras. O ICMS abandonar de vez qualquer semelhana com um imposto sobre o
valor adicionado e assumir, na prtica, o perfil de um imposto sobre o faturamento,
cuja aplicao combinar as vrias modalidades de substituio tributria hoje adotadas
no pas, especialmente, aquelas adotadas em So Paulo e em Mato Grosso.
Essa perspectiva refora a necessidade dos estados reverem a opo adotada ps-
1988 e de se unirem para defender uma reforma tributria que lhes devolva a capacidade
de tributar a integralidade de suas respectivas bases econmicas, sob pena de
continuarem assistindo a um encolhimento de sua participao no bolo tributrio
nacional.
50


Referncias

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