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Nmero 21 (1996)

EL ESTADO Y LA MODERNIZACIN ECONMICA, Pedro Tedde de Lorca, ed.



Introduccin


-De la primera a la segunda Restauracin. El Sector Pblico y la modernizacin de
la economa espaola (1875-1975), Pedro Tedde de Lorca

-La intervencin del Estado en la agricultura en el siglo XX, Carlos Barciela Lpez,
M. Inmaculada Lpez Ortiz y Joaqun Melgarejo Moreno

-El sector pblico durante el primer tercio del siglo XX, Jordi Palafox y Antonio
Cubel

-El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX, Manuel J.
Gonzlez

-Sector pblico y crecimiento econmico en la dictadura de Franco, Francisco
Comn

-La actividad econmico-financiera del sector pblico y su financiacin, Jos Barea
EL ESTADO
YLA MODERNIZACION ECONOMICA
Ayer es el da precedente inmediato a hoy en palabras de Co-
varrubias. Nombra al pasado reciente y es el ttulo que la Asocacin
de Historia Contempornea ha dado a la serie de publicaciones que
dedica al estudio de los acontecimientos y fenmenos ms importan-
tes del pasado prximo. La preocupacin del hombre por determinar
su posicin sobre la superficie terrestre no se resolvi hasta que fue
capaz de conocer la distancia que le separaba del meridiano O. Fijar
nuestra posicin en el correr del tiempo requiere conocer la historia
y en particular sus captulos ms recientes. Nuestra contribucin a
este empeo se materializa en una serie de estudios, monogrficos por
que ofrecen una visin global de un problema. Como complemento
de la coleccin se ha previsto la publicacin, sin fecha determinada,
de libros individuales, como anexos de Ayer.
La Asociacin de Historia Contempornea, para respetar la di-
versidad de opiniones de sus miembros, renuncia a mantener una de-
terminada lnea editorial y ofrece, en su lugar, el medio para que to-
das las escuelas, especialidades y metodologas tengan la oportuni-
dad de hacer valer sus particulares puntos de vista. Cada publica-
cin cuenta con un editor con total libertad para elegir el tema, de-
terminar su contenido y seleccionar sus colaboradores, sin otra limi-
tacin que la impuesta por el formato de la serie. De este modo se
garantiza la diversidad de los contenidos y la pluralidad de los enfo-
ques. Cada ao se dedica un volumen a comentar la actividad histo-
riogrfica desarrollada en el ao anterior. Su distribucin est deter-
minada de forma que una parte se dedica a comentar en captulos
AYER 21*1996
separados los aspectos ms relevantes del trabajo de los historiadores
en Espaa, Europa y Estados Unidos e Iberoamrica. La mitad del
volumen se destina a informar sobre el centenar de ttulos, libros y
artculos, que el editor considera ms relevantes dentro del panora-
ma histrico, y para una veintena de ellos se extiende hasta el co-
mentario crtico.
Los cuatro nmeros prximos son:
Enrie Ueelay-Da Cal
Carlos Sambricio
Miguel Gmez Oliver
Mario Pedro Daz Barrado
La historia en el 9S
H-';toria de la Ciudad
Los en la Europa
Mediterrnea
Imagen e Historia
Marcial Pons edita y distribuye Ayer en los meses de enero,
abril, junio y octubre de cada ao. Cada volumen tiene en tomo a
200 pginas con un formato de 13,5 por 21 cms. Los precios de
suscripcin, incluido IVA Ygastos de envo, son:
Precios Espaa:
suscripcin anual: 8.000 pts.
Precios extranjero:
suscripcin anual: 9.000 pts.
PEDRO TEDDE DE LORCA, ed.
El ESTADO YLA
MODERNIZACION
ECONOMICA
Pedro Tedde de Lorca
Carlos Barciela Lpez
M.a Inmaculada Lpez Ortiz
Joaqun Melgarejo Moreno
Jordi Palafox
Antonio Cubel
Manuel 1. Gonzlez
Francisco Comn
Jos Barea
MARCIAL PONS
Madrid, 1996
Nmeros publicados:
1 Miguel Las Cortes de Cdiz.
2 Borja de La historia en el 90.
3 Javier TuseU, El sufragio universal.
4 Francesc Bonamusa, La Iluelga general.
5 J. J. Carreras, El estado alemn (1870-1992).
6 Antonio Morales, La historia en el 91.
7 Jos M. Lpez Piero, La ciencia en la Espaa del siglo x/x.
8 J. L. Soberanes Fernndez, El primer constitucionalismo iberoame-
ncano.
9 Germn Rueda, La desamortizacin en la Pennsula Ibrica.
10 Juan Pablo Fusi, La historia en el 92.
11 Manuel Gonzlez de Molina y Juan Martnez Alier, Historia y ecologa.
12 Pedro Ruiz Torres, La historiografa.
13 Julio Arstegui, Violencia y poltica en Espaa.
14 Manuel Prez Ledesma, La Historia en el 93.
15 Manuel Redero San Romn, La transicin a la democracia en Espaa.
16 Alfonso Botti, Italia, 1945-94.
17 Guadalupe Gmez-Ferrer Morant, Las relaciones de gnero.
18 Ramn Villares, La Historia en el 94.
19 Luis CasteUs, La Historia de la vida cotidiana.
20 Santos Juli, Poltica en la Segunda Repblica.
La correspondencia relativa a la Asociacin de Historia Contempornea y sus publi-
caciones deben dirigirse a la Secretara de AHC, Departamento de Historia Contem-
pornea, Universidad Autnoma de Madrid, Cantoblanco, 28040 MADRID.
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gIrse a:
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Marcial Pons. Librero
ISBN: 84-87827-24-1
Depsito legal: M. 10.774-1996
ISSN: 11:H-2277
Fotocomposicin e impresin: Closas-Orcoyen, S. L.
Polgono Jgarsa. Paracuellos de .Jarama (Madrid)
Indice
Introduccin 11
Pedro Tedde de Lorca
De la primera a la segunda Restauracin. El Sector Pblico y
la modernizacin de la economa espaola (187.5-1975) .... 15
Pedro Tedde de Lorca
La intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo xx. 51
Carlos Barciela Lpez
M. a In maculada Lpez Ortiz
Joaqun Melgarejo Moreno
El sector pblico durante el primer tercio del siglo XX 97
Jordi Palafox
Antonio Cubel
El sector pblico en el pensamiento economlCO espaol del
siglo xx......................................... 127
Manuel J. Gonzlez
Sector pblico y crecimiento economlCO en la dictadura de
Franco 163
Francisco Comn
La t i v i ~ ~ / econmico-financiera del sector pblico y su
financlaclon........................................... .............................. 187
Jos Barea
AYER 21*1996
Introduccin
Pedro Tedde de Lorca
Pueden distinguirse cuatro tipos de estrategias del Sector Pblico
sobre el conjunto de las economas contemporneas. En primer lu-
gar, consideremos el modelo liberal. El Estado tiene una corta, pero
imprescindible, serie de funciones: defensa de la sociedadfrente a las
amenazas exteriores; preservacin de los derechos de propiedad en
los campos de la justicia y el orden pblico; comunicaciones y obras
pblicas; educacin. Es preciso apuntar que no eran privativas del
Sector Pblico las dos ltimas actividades sealadas. A ellas se uni,
en los ltimos lustros del siglo XIX -siempre dentro del modelo de Es-
tado liberal-la proteccin arancelaria a determinados sectores pro-
ductivos y la regulacin legal de algunas inversiones pblicas en de-
fensa de la industria nacional.
Una segunda estrategia del Estado en relacin con la economa
es la seguida por los regmenes totalitarios de signo fascista. Se res-
peta el derecho de propiedad privada sobre los medios de produc-
cin, pero el Estado no renuncia a nacionalizar algunos sectores con-
siderados clave del progreso econmico, ni tampoco a constituirse en
protagonista o impulsor del avance industrial, por medio de empre-
sas pblicas. Dicha estrategia se completa con un control normativo
del sector privado de la economa. Es importante sealar que este
modo de comportamiento estatal, con un menor grado de autorita-
rismo, y, si no en todos, en algunos de los rasgos mencionados (ban-
ca estatizada, industrias de propiedad pblica, planificacin indica-
tiva) ha sido seguido por regmenes polticos de signo democrtico,
AYER 21*1996
12 Pedro Tedde de Lorca
una vez rebasados anteriores periodos totalitarios. Seria el caso de
Italia, o de Francia, despus de la segunda guerra mundial. Tam-
bin pueden observarse polticas econmicas similares en naciones en
vas de desarrollo, regidas por gobiernos formalmente democrticos,
sobre todo a partir de 19.50.
En tercer lugar, hay que tener en cuenta el modelo de economa
socialista, con propiedad pblica de los medios de produccin y pla-
nificacin central y coactiva de la actividad productiva y distributi-
va. En los paises de Europa occidental esta modalidad de poltica
econmica slo ha contado con experiencias parciales y episdicas.
Sin embargo, el afianzaml:ento del Estado socialista en la Unin So-
vitica, y a partir de la segunda guerra mundial en la mayor parte
de los paises de Europa del Este, fue un factor decisivo para la ges-
tacin del cuarto modelo de actuacin pblica sobre la economa. Me
refiero al Estado de Bienestar, que incluye una importante partici-
pacin del Sector Pblico, sobre todo a travs de la poltica fiscal,
de la monetaria y de la redistribucin de rentas, y en ocasiones
-como se ha dicho ms arriba- mediante la creacin de empresas
pblicas, la nacionalizacin de sectores considerados estratgicos o
la planificacin indicativa. Dos han sido, principalmente, los fen-
menos generadores de esta poltica, extendida, en mayor o menor
medida, a todos los pases de Europa occidental tras las guerras mun-
diales. En primer lugar, el convencimiento, arraigado en extensos
grupos sociales, de que la justicia econmica y la igualdad de opor-
tunidades es un objetivo histrico tan importante y exigible como la
libertad. Esta opinin cobr creciente influencia despus de 1918. El
injusto trato deparado por las potencias vencedoras a las naciones
derrotadas en la Gran Guerra, la reaccin de la sociedad ante los
severos ajustes introducidos en la poltica fiscal y monetaria, con vis-
tas a la vuelta al Patrn Oro, y la difusin de la ideologa socialista
entre las masas trabajadoras -con un referente prximo como era
el de Rusia, tras la Revolucin de 1917- confluyeron en la acepta-
cin progresiva de los principios polticos de la socialdemocracia. En
segundo lugar, la rpida aceptacin de la teoria keynesiana, despus
de 194.5, situ al Sector Pblico en una posicin clave del modelo de
economa de mercado, principalmente por su capacidad de estmulo
de la demanda global en situaciones depresivas y por su poder de ar-
ticular la poltica anticiclica. De esta manera, el Estado de Bienes-
tar se ha convertido en una finalidad social de primer orden para la
Introduccin
gran mayora de las corrientes de opinin, sin que resulte ser priva-
tiva de la socialdemocracia. Incluso cuando, despus de 1973, el pa-
radigma neokeynesiano ha comenzado a ser objeto de progresivas cr-
ticas, y cuando se cuestiona la dimensin que el Sector Pblico ha
llegado a tener en las sociedades occidentales, muy pocos defienden
la idea de una vuelta al Estado -a la definicin de sus competen-
cias- anterior a 1914.
En la Espaa del siglo xx resultan observables, en uno u otro mo-
mento, todas estas estrategias de actuacin econmica del Estado.
Antes de la primera guerra mundial, la politica econmica de Rai-
mundo Fernndez Villaverde y sus sucesores representa uno de los
ms adecuados ejemplos de liberalismo ortodoxo, atemperado por el
proteccionismo. En los aos posteriores a 1914, este proteccionismo
fue aumentando en intensidad, hasta derivar en politicas interven-
cionistas y corporativas. Un grado muy superior de dirigismo econ-
mico, por parte del Estado, es el caracterstico del primer franquis-
mo, de 1939 a 1959. Previamente, durante la guerra civil, pueden
contemplarse, en algunas regiones y algunos sectores, actuaciones
pblicas de signo colectivista. Despus de 19.59, el protagonismo del
mercado gana espacio, hacindolo de modo ms claro y decidido a
partir de 1975. En el ltimo cuarto de siglo, algunas intervenciones
del Sector Pblico han sido puestas en entredicho, si no definitiva-
mente contestadas, como la vigencia de empresas nacionales o, in-
cluso, de la propia corporacin industrial de propiedad estatal. Sin
embargo, en trminos puramente presupuestarios, el Sector Pblico
ha alcanzado unas dimensiones antes desconocidas.
De la primera a la segunda
Restauracin. El Sector Pblico
y la modernizacin de la economa
espaola, 1875-1975
Pedro Tedde de Lorca
En este trabajo se intenta ofrecer una visin, a largo plazo, del
papel protagonista que ha tenido el Sector Pblico en el proceso de
modernizacin econmica a lo largo del siglo xx, desde las polticas
proteccionistas e intervencionistas del primer tercio de la centuria al
autoritarismo del prolongado perodo franquista. Es preciso puntua-
lizar la afirmacin de que el Sector Pblico ha protagonizado el cre-
cimiento econmico del presente siglo. En trminos del Producto In-
terior Bruto, el Sector Pblico ha tenido un tamao reducido, infe-
rior en todo caso al Sector Privado de la economa, hasta poca muy
reciente, cuando la dimensin de ambos sectores se ha equilibrado.
Sin embargo, desde la Restauracin, el Estado comenz a condicio-
nar e interferir los procesos de formacin de capital y distribucin de
bienes mediante acciones de proteccin y acuerdos corporativos con
grupos empresariales. No ha sido, paradjicamente, hasta los ltimos
decenios del siglo, con un Gobierno centrista y otro socialista de pro-
longado mandato, cuando el Sector Privado ha llegado a desvincu-
larse de la tutela estatal. Al mismo tiempo, la dimensin global de
las empresas pblicas, ha disminuido considerablemente y, en cam-
bio, el Sector Pblico, en trminos presupuestarios, ha llegado a re-
presentar la mitad de la Renta Nacional.
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16 Pedro Tedde de Larca
1. El difcil camino hacia la ortodoxia
Las guerras coloniales de finales del siglo XIX representaron la
oportunidad de llevar a la prctica una demanda ampliamente com-
partida por los expertos econmicos de la poca: la reforma del sis-
tema de la vigente desde que haba dado de
manera a cuatro consecuencias. Eran en primer lu-
la aparicin del dficit de manera que entre 1874
y 1900 slo en dos ocasiones se haba conseguido que los ingresos or-
dinarios del Estado superaran sus gastos 1. La segunda consecuen-
deducida de la era la necesidad de buscar en el endeu-
damiento del Sector Pblico los recursos con que cubrir dicho dficit
o desfase entre ingresos ordinarios y gastos totales del Estado. En
slo cinco desde 1875 a la deuda pblica existente (in-
cluyendo en dicho concepto la deuda del tanto interior corno
la del esto la flotante a corto as como las
deudas especiales) se increment en casi un 20 por 1 alcanzando
en la segunda de las fechas mencionadas la suma de 13.741 millones
de la a su superaba en ms de un 30 por 100 la
cifra del PIB anual 2. La importante reforma de la deuda pblica lle-
vada a cabo por Juan Francisco a comienzos de la dcada
de redujo la cifra del endeudamiento a casi la mitad: 7.284 mi-
llones de pesetas en 1894. Sin las guerras coloniales hicie-
ron elevar el total de deuda pblica a 12.729 millones de pesetas
en1900.
La tercera consecuencia de la poltica presupuestaria seguida du-
rante la en la etapa tambin resulta un
correlato de las anteriores; el elevado endeudamiento pblico oblig
a un crecimiento desmesurado de los gastos por intereses y amortl-
1 Nos referirnos al dficit presupuestario de caja, definido corno la diferencia en-
tre ingresos y pagos presupuestarios realizados en el ao natural. MARTN ACEA, P.,
"Dficit pblico y poltica monetaria en la Hestauracin, 1874-192:h, en PRADOS DE
LA ESCOSURA, L., y MARTN ACEA, P. (eds.), La Nueva Historia Econmica en Espa-
Pa, Madrid, 1985, pp. 262-284.
:! COMN, F., Fuentes cuantitativas para el estudio del Sector Pblico en Espaa
(1801-1910), Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1985; PHADOSDELA ESCOSlIHA,
L.; DABAN SNCIIEZ, T., y SANZ OLIVA, .T., Long-Run f"'conomic Growth in Spain sinde
the Nineteenth CentU/y: An Internatiofzal Perspective, Ministerio de Economa, Direc-
cin General de Planificacin, Documento de Trabajo DCP-D-926, Madrid, 1992.
De la primera a la segunda restauracin 17
zaciones, que si en 1894, es decir, tras el arreglo financiero de Ca-
macho, suponan el 34 por 100 de los gastos totales, ascendieron en
1900 al 45 por 100 ; ~ La cuarta y ltima consecuencia se refiere a
la relacin existente entre poltica presupuestaria y poltica moneta-
ria. Resulta histricamente comprobable cmo la poltica fiscal defi-
citaria conduce a una poltica monetaria permisiva, desde el punto y
hora en que el Gobierno, por 10 general mediante el recurso al Banco
central o emisor, busca en el sistema crediticio lneas de financiacin
con las cuales cubrir las prdidas obtenidas en la gestin del presu-
puesto. En una primera visin, parece que es esto lo que ocurri en
el perodo restauracionista, ine1uso unos meses antes de que dicha
poca histrica llegara a materializarse. En marzo de 1874, el Minis-
tro de Hacienda, Jos Echegaray, concedi el privilegio de emisin al
Banco de Espaa en todo el territorio nacional, a cambio de un an-
ticipo de 125 millones de pesetas. Con ello se pona fin a un perodo
de dieciocho aos de pluralidad de bancos de emisin, durante el cual
el Banco de Espaa haba coexistido con bancos provinciales. La ma-
yora de stos, a partir de 1874, se convirtieron en sucursales del ni-
co emisor; unos pocos permanecieron independientes, pero sin difi-
cultades de poner billetes propios en circulacin. Entre 1875 y 1901
la emisin del Banco de Espaa pas de 128 millones de pesetas a
1.638 millones. La deuda pblica en poder del banco pas entre am-
bas fechas de 236 a 1.591 millones de pesetas. Parece indudable que
existe una correlacin directa entre endeudamiento del Estado y crea-
cin de dinero. Pero, si observamos la realidad histrica en perodos
ms cortos, la imagen resulta mucho ms matizada.
Entre 1875 y 1885 la deuda pblica en la cartera del Banco au-
ment un 176 por 100. Entre 1885 y 1895 el incremento fue infe-
rior, del orden del 40,8 por 100, y revela el intento, posterior a la
reforma de Camacho, de llevar a cabo una poltica de aproximacin
a la ortodoxia financiera, patente, entre otras variables, en la conten-
cin, e ine1uso reduccin, del gasto pblico total, entre uno y otro
ao. En realidad, el aumento de la oferta monetaria entre 1875 y
1895 creci a una tasa anual media del 1,3 por 100 al ao, igual a
la tasa de crecimiento medio del Producto Interior entre 1860 y 1890.
Esto quiere decir que la cantidad de dinero y la actividad econmica
~ TEDDE, P., El gasto pblico en Espaa, 1875-1906: un anlisis comparativo
con las economas europeas, en Hacicnda Pblica r,'spariola, nm. 69, pp. 2:n-26.').
18 Pedro Tedde de Lorca
real crecieron acompasadamente. De acuerdo con esto, los precios, a
lo largo del decenio mencionado, se mantuvieron estables; de hecho,
los precios, en el quinquenio 1891-95, eran un 17 por 100 inferiores
a los de 1875-79. Por tanto, no cabe hablar entre 1875 y 1895 de
una poltica monetaria expansiva que tuviera efectos inflacionistas.
Este hecho adquiere mayor relevancia an si se tiene en cuenta que
la peseta haba dejado de estar sometida a la disciplina del patrn
oro desde 1883 4.
Este hecho adquiere mayor relevancia an si se tiene en cuenta
que la peseta haba dejado de estar sometida a la disciplina del pa-
trn oro desde 1883.
La situacin cambi con las guerras que culminaron en 1898. En-
tre 1895 y 1900 la deuda pblica en poder del Banco pas de 921 a
1.670 millones de pesetas, lo que representaba un aumento del 81
por 100. Paralelamente, la base monetaria se increment en 1.131
millones de pesetas, un 43,8 por 100. El ndice de precios se elev
un 28 por 100 en el ltimo quinquenio del siglo. En este perodo pue-
de hablarse, con toda propiedad, de monetizacin del dficit pblico.
El Estado se endeudaba en razn del conflicto colonial y del enfren-
tamiento con los Estados Unidos, y era en el sistema bancario inte-
rior -no slo el Banco de Espaa- donde se captaban los recursos
necesarios para financiar la guerra. En los aos finiseculares, en con-
sonancia con la tendencia inflacionista, alentada por la monetizacin
de la deuda, se experimentara una devaluacin de la peseta del 10
por 100. Se explica, en este contexto, la necesidad de proceder a una
reforma de la poltica econmica de carcter estabilizador, que con-
dujera a la contencin de los precios, a una apreciacin de la peseta,
a la suficiencia del sistema fiscal y a la ortodoxia monetaria. Puede
decirse que esta poltica inaugurada en 1900 por Raimundo Fernn-
dez Villaverde, y continuada hasta 1908 (o hasta 1913, si se omiten
los ejercicios de 1909 y 1910, cerrados con dficit en el presupues-
to), tuvo un xito indiscutible. No menos indudable resulta el hecho
de que tras la reforma Villaverde puede considerarse que el Estado
espaol lograba alcanzar el nivel de solvencia de las naciones eu-
... ANES, R., f,'l Banco de Rspaia (1874-1914): un Banco Nacional, en G. TOH-
TELLA (dir.), 1974, pp. 107-21.5; MAHTN ACEA, P., Desarrollo y modernizacin del
sistema financiero, en SNCIIEZ-ALBOHNOZ, N., /Ja modernizacin econ-
mica en fJ'spaa, 1830-1930, Madrid, 1985, pp. 121-146; PHADOS DE LA ESCOSl'HA, L.,
el al., Long-Hun f,'conomic... , op. cil., Madrid, 1992.
De La primera a La segunda restauracin 19
ropeas dejando atrs la vergonzosa historia decimonnica
de repetidas quiebras del Tesoro y repudios de las obligaciones p-
blicas ante los acreedores exteriores e interiores. Si el proceso de mo-
dernizacin financiera del Estado comienza con puede de-
cirse que logra culminar y afirmarse con Fernndez Villaverde s.
Desde 1900 hasta 1908 -yen 1911 y 1912- los ejercicios pre-
supuestarios se saldaron con supervit. La deuda del tras la
reforma de Fernndez experiment una contraccin
prxima a los 3.000 millones de pesetas entre 1900 y al tiem-
po que la deuda del Tesoro -la emitida a corto plazo para salvar los
desfases entre la realizacin del gasto y la percepcin de ingresos p-
blicos presupuestados- descenda en 2.500 millones de pesetas. La
oferta monetaria permaneci estabilizada en torno a los 3.300 millo-
nes de en el primer decenio del siglo a la vez que los pre-
cios mostraron muy leves fluctuaciones. El tipo de inters disminuy
casi en un punto entre 1900 y y el tipo de cambio mejor sen-
desde a pesetas por libra entre
1898 y 1910 6. Acerca de las consecuencias negativas que esta pol-
tica estabilizadora es preciso subrayar que el crecimiento de la
renta per capita durante la primera mitad del primer decenio del si-
glo xx fue muy con una tasa inferior al 0,5 por 100 al
de a las tasas correspondientes a perodos ms am-
plios: por 100 al ao de crecimiento de la renta per capita en-
tre 1890 y Y por 100 para el perodo 1860-1913.
por deducirse que el programa estabilizador de Fernndez Vi-
frente a evidentes ventajas -las mayores fueron la ordena-
cin del sistema presupuestario y la mejora del tipo de cambio- tuvo
el coste de una reduccin del ritmo de siendo as que el
crecimiento econmico de a finales del siglo XIX y a comien-
zos del era uno de los ms modestos de Europa occidental 7.
;, ANES, R., y TEDDE, P., La Deuda Phlica y el Banco de Espaa (1874-1900)>>,
Hacienda Pblica f,'spaiiola, nm. 38, 1976, pp. 35-50.
6 MARTN ACEA, P., Dficit pblico y poltica monetaria en la Restauracin,
1874-192:h, en PRADOS DE LA ESCOSlJRA, L., y MARTN ACEA, P. (eds.), La nueva his-
loria econmica... , cit., 1985, pp. 262-284.
7 La tasa de crecimiento interanual de la renta pe,. capita en Italia, entre 1890
y 191:3, era del por 100, y del 0,91 por 100 entre 1860 y 191:3; PRADOS DE LA
ESCOSlIRA, L., el al., Long-Rwl Economic. .. , op. cit., Madrid, 1992.
20 Pedro Tedde de Lorca
2. Los comienzos del intervencionismo del Sector Pblico
en la economa espaola (1910-1923)
En torno a 1910 puede observarse una diferencia importante en
el comportamiento del Sector Pblico, consistente en la reaparicin
espordica del dficit presupuestario real, aunque sus dimensiones
fueran, en principio, modestas (35 millones de pesetas en 1909 y dos
millones en 1913, si observamos la realizacin efectiva del presupues-
to), con supervit en 1911 y 1912, asimismo de reducido tamao
(tres millones en 1911 y 16 millones en 1912). A partir de 1913, por
el contrario, las proporciones del dficit llegan a ser considerables:
188 millones de pesetas en 1913 (1,4 por 100 de la Renta Nacional),
658 millones en 1915 (4 por 100 de la Renta Nacional), 949 millo-
nes en 1917 (3,7 por 100 de la Renta Nacional), 1.379 millones en
1920 (4,2 por 100 de la Renta Nacional) y 1.299 millones en 1922
(5 por 100 de la Renta Nacional). Es conveniente subrayar el hecho
de que, en pesetas constantes, la Renta Nacional experiment un cre-
cimiento entre un 12 y un 3 por 100 -equivalente a una tasa in-
teranual prxima al 2 por 100- entre 1913 y 1920. Obviamente, el
tamao del dficit aument ms aprisa que el de la economa espa-
ola en esos aos.
La principal razn del aumento del dficit presupuestario entre
1913 y 1920 es el crecimiento superior del gasto pblico al experi-
mentado por los ingresos ordinarios. Si observamos el perodo final
de la Restauracin, 1913-1923, podremos comprobar cmo, mien-
tras los ingresos ordinarios se duplicaron, el gasto se increment en
un 136 por 100. La explicacin de la mayor elevacin del gasto p-
blico ha sido atribuida por Francisco Comn a las transformaciones
sociales y polticas que tienen lugar en la etapa final de la Restaura-
cin, y que pueden sintetizarse en el progresivo desajuste entre el sis-
tema poltico creado a partir de 1875 y la sociedad real del primer
cuarto del siglo xx. Partidas del gasto pblico como las de polica, se-
guridad y reformas sociales hubieron de ser aumentadas. Segn el au-
tor mencionado, sera incorrecto, en relacin con el dficit presupues-
tario durante el ltimo decenio de la Restauracin, presentar una in-
terpretacin prekeynesiana de la poltica fiscal seguida por los go-
biernos de la poca, tanto liberales como conservadores. Ni unos ni
De la primera a la segunda restauracin 21
otros buscaban el dficit de manera deliberada ni perseguan una po-
ltica fiscal de signo expansivo.
En este punto, sin embargo, cabe hacer matizaciones y, de hecho,
hay posiciones divergentes entre los historiadores. 1. Palafox y A. Cu-
bel en diferentes trabajos afirman que puede percibirse una valora-
cin con rasgos ms positivos que negativos de la poltica industrial
llevada a cabo durante los ltimos aos del siglo XIX y primeros
del xx s. Otros intrpretes del perodo -entre los que se encuentra
el autor de estas pginas- mantienen una visin ms escptica so-
bre la contribucin de la poltica presupuestaria de la Restauracin
al crecimiento o a la modernizacin de la economa espaola. Antes
de 1907 result, en opinin de quien esto escribe, poco eficaz la ac-
cin del Sector Pblico como estimulante del Sector Privado 9. Pro-
bablemente en los aos posteriores pueda matizarse esta afirmacin.
Si atendemos a la clasificacin por funciones del gasto pblico, los
servicios econmicos del Estado en 1910 suponan el 12,2 por 100
de la Renta Nacional (en 1890 haban representado el 11,3 por 100),
mientras que en 1920 dicha proporcin aumenta al 26 por 100. En
pesetas constantes, dichos servicios en 1920 eran un 35,2 por 100 su-
periores a los de 1910, mientras que en 1923 habran triplicado la
cifra correspondiente a este ltimo ao. Si atendemos a la clasifica-
cin econmica del gasto pblico, podr contemplarse una cada en
el valor real de la formacin bruta de capital por el Estado, as como
de las transferencias de capital a otros sectores entre 1910 y 1917,
con un cambio de tendencia a partir de 1920. Lo mismo cabra decir
de la compra de bienes y servicios 10. Parece todo ello indicar que,
paradjicamente, fue en el momento crepuscular del sistema poltico
de la Restauracin cuando hubo una contribucin ms positiva del
Estado al crecimiento econmico.
En cualquier caso, la reaparicin del dficit presupuestario como
prctica habitual condujo a una escalada inflacionista a partir de
s PALAFOX,.J., Atraso econmico y democracia. La Segunda Repblica y La eco-
noma espaoLa, 1892-1936, Bacelona, 1991; CUBEL MONTESINOS, A., Casto pblico
y crecimiento emnmico en la Restauracin (1874-192:3)), Revista de Historia f;co-
nmica, nm. 1, pp. 49-77.
<) TEDDE, P., El gasto pblico en Espaa, 187S-1906: un anlisis comparativo
con las economas europeas, Hacienda PbLica EsparzoLa, nm. 69, 1981,
pp.2:n-26S.
10 INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES, bsicos para La historia financiera de
f,'spaa, 18.50-1975, 2 vols., Madrid, 1976.
22 Pedro Tedde de Lorca
1913, en la que intervinieron otros factores explicativos, como la es-
casez de determinados productos en los aos de la guerra mundial.
Si el ndice de precios en 1913 alcanz un nivel de 100, en 1920
muestra una cota de 227,6. Aunque en aos posteriores el ndice de
precios descendi, en 1923 era un 61 por 100 superior al de diez
aos atrs. El tipo de inters efectivo subi paralelamente con la in-
flacin sin que ello pareciera tener efectos positivos sobre el aumento
de la oferta monetaria. El tipo de inters en 1921 era del 4,72 por
100 -un mximo en la etapa final de la Restauracin- frente al
3,98 por 100 en 1913. La oferta monetaria en 1923 ascenda a
11.371 millones de pesetas, mientras que en 1913 estaba situada en
3.827 millones, una tercera parte de la cifra anterior 11. Una razn
poderosa, que contribuye a explicar el aumento de los precios en es-
tos aos, es la prctica, a partir de 1917, de 10 que se conoce como
monetizacin indirecta de la deuda pblica. Hasta entonces, y ello
era habitual desde el siglo XIX, el Gobierno trataba de colocar los t-
tulos de la deuda directamente entre el pblico, adems de colocarla
en el Banco -sobre todo, la deuda del Tesoro o deuda a corto pla-
zo-, con 10 cual el instituto emisor vea potenciada su capacidad de
imprimir billetes y ponerlos en circulacin. A eso se le denomina mo-
netizacin directa de la deuda pblica. Pero, a partir de 1913, la in-
flacin hizo que perdieran atractivo los activos financieros de renta
fija, como era el caso de la deuda pblica. Por ello, a partir de 1917,
se concedi a los bancos comerciales la facultad de pignorar, de ma-
nera automtica, los ttulos pblicos de su propiedad en el Banco de
Espaa, a un tipo de inters menor del que llevaban incorporado.
Con ello se dotaba de un valor suplementario a la deuda pblica, ms
all de su rentabilidad. La banca privada tendra una mayor prefe-
rencia por la adquisicin de deuda pblica, en tanto poda conver-
tirla en dinero con absoluta fluidez en aquellos momentos en que ex-
perimentara necesidad de recursos. En un solo ao, los crditos con
garanta de valores del Banco de Espaa pasaron de 828 millones de
pesetas en 1916 a 1.497 millones en 1917. Naturalmente, la asimi-
lacin por esa va de activos pblicos haca que el Banco de Espaa
ampliara su volumen de pasivos, y, en concreto, su capacidad de crear
dinero 12. Son estos primeros decenios del siglo xx una poca de cre-
11 SARD, l, La politica monetaria y las fluctuaciones de la economa espaola
en el glo XIX, Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Madrid, 1948.
12 TEDDE, P., "El Banco de Espaa desde 1782 a 1982, en Banco de Espaa,
De la primera a la segunda restauracin 23
cimiento para la banca privada; en para los llamados ban-
cos mixtos que proliferan a partir de los ltimos aos del siglo ante-
rior sobre despus de 1900. Se distinguen estos bancos por
la multiplicidad de sus negocios -de ah el apelativo de
desde la extensin de crdito a corto plazo a la facilitacin de prs-
tamos a largo plazo y la promocin directa de inversiones en diferen-
tes sectores de la economa. Otras caractersticas de la banca univer-
salo mixta es la prcticamente sin de sus re-
cursos es capital y as como de los recursos
depsitos y euentas de ahorro. Para estimular el erecimiento
de este tipo de recursos los bancos mixtos se dedicaron a una activa
poltica de apertura de agencias y en todo el territorio na-
cional. La banca mixta haba surgido en y ms tarde se
haba establecido en durante el ltimo tercio del siglo XIX 1:3.
En los primeros grandes bancos mixtos en su mayo-
de raz vasca o madrilea: el Banco de Bilbao (creado como emi-
sor a mediados del siglo el de el Crdito de la Unin
el el Espaol de Crdito y el Banco Cen-
tral (este ltimo fundado en con un eapital nominal de 200 mi-
llones de pesetas). Entre 1915 y 1922 los bancos privados espaoles
quintuplicaron sus beneficios. Durante la Dictadura de Primo de Ri-
la banca privada experimentar una expansin incuestionable:
de 517 oficinas bancarias en 1923 se pasa a 850 en 1926. En este
ltimo tres entidades Espaol de Crdito e Hispa-
noamerieano- cuentan con 389 sucursales 14. La banca privada no
slo a partir de un aumento muy notable de su vo-
lumen de y tambin de no dicho proce-
de algunas crisis espordicas que acabaron con la existencia de
determinadas sociedades. Tambin resultan perceptibles una progre-
siva concentracin del sector en torno a los bancos de ma-
yor as como una interrelacin creciente entre banca e
industria 1:>.
f,'l Banco de f.'spaa. Dos siglos de historia, Madrid, 1982, pp. 17-
1: TEDDE, P., Banca privada y crecimiento econmico en Espaa
Papeles de Eco/lomla f.'sparlola, nm. 20, pp. 169-184.
H CAncA DELCADO, .J. L., La industrializaci()/1 espaola en el primer tercio del
siglo xx, en Historia de Espaa (fundada por Ramn MENI::NDEZ PIDAL y dirigida por
.los Mara JOVEn ZAMonA), tomo XXXVII, Madrid, 1984, pp. 1-171.
1;' TonTELLA, G., f;[ desarrollo de la f;sparla contempornea. Historia econmica
de los siglos XIX.y XX, Madrid, 1994.
24 Pedro Tedde de Lorca
La Ley de Ordenacin Bancaria de 1921, conocida como Ley
Camb -por el nombre del Ministro de Hacienda que la defendi-,
atendi a la regulacin de las relaciones entre el Banco de Espaa y
la banca privada. Principalmente, qued el Banco emisor investido
como rgano principal de la poltica monetaria del Gobierno y como
banco de bancos, es decir, como prestamista, en ltima instancia, del
sistema crediticio privado. Por otra parte, se mantena el mecanismo
de pignoracin automtica de la deuda pbllca, lo cual restaba, evi-
dentemente, eficacia a la poltica de regulacin de la oferta moneta-
ria, que la Ley confiaba, como rgano ejecutivo, al Banco de Espaa.
No slo en la multiplicacin de intermediarios financieros puede
observarse el fenmeno del aumento de la formacin de capital, que
tuvo lugar entre 1900 y 1935. En este perodo el nmero de socie-
dades annimas creadas en Espaa fue de 13.842 y su capital con-
junto 17.846 millones de pesetas. Particularmente intenso fue, en este
sentido, el decenio 1916-1925, cuando se fundaron 1.740 sociedades
annimas, con un capital conjunto de ms de 6.400 millones de
pesetas 16.
Mencin aparte merece el proceso de creacin de bancos oficia-
les, a raz de varios proyectos redactados en los aos de la primera
guerra mundial y llevados a la prctica en el decenio de 1920. As
fueron creados el Banco de Crdito Industrial en 1920, el Banco de
Crdito Local en 1925 y el Banco Exterior de Espaa en 1929. En
1920 se fund la Caja General del Crdito Martimo y Pesquero y en
1925 el Servicio Nacional del Crdito Agrcola. Estas entidades sur-
gieron de la preocupacin, por parte de los polticos y expertos de la
poca, de que Espaa careca de una banca especializada en la di-
recta promocin de las actividades productivas. Esto justificara, des-
de este punto de vista, no el establecimiento de bancos de capital p-
blico, sino de sociedades de capital privado bajo la supervisin del es-
tado y organizados segn directrices oficiales 17. Con esta perspecti-
va de casi tres cuartos de siglo, puede afirmarse que la desconfianza
hacia la participacin de la banca privada de finales del siglo XIX y
comienzos del xx en la modernizacin de la economa espaola era
J CAncA DELCADO, J. L., La industrializacin espaola... , op. cit., Madrid,
1984.
17 MARTN ACEA, P., Los orgenes de la banca pblica, en COMN, F., y MAnTN
ACEA, P. (dirs.), Historia de la Empresa Pblica en Espaa, Madrid, 1991.
De la primera a la segunda restauracin 25
injustificada 18. Otra cosa es que la aCClOn de la banca privada
acabara reforzando la estructura oligopolista de determinados sec-
tores avanzados de la economa espaola en el primer tercio del
. l 19
sIgo .
Probablemente, la visin pesimista acerca de la contribucin de
la banca a la inversin productiva estaba alentada por las circuns-
tancias de la coyuntura econmica anterior a la guerra mundial y de-
sarrollada a 10 largo del conflicto, cuando se abri un ciclo de alte-
raciones e incertidumbre. En tales circunstancias, algunos sectores de
la economa espaola experimentaran dificultades de abastecimien-
to y alzas de costes. Otros, por el contrario, se beneficiaron de las ne-
cesidades de aprovisionamiento de los pases contendientes. En los
aos previos a la guerra descendieron los recursos ajenos de la banca
privada, 10 que repercuti, seguramente, de manera negativa sobre
los servicios crediticios. Hubo suspensiones de pagos por parte de
algunos grandes bancos -aunque se pudo solucionar con rapidez
y eficacia la crisis- y los tipos de inters subieron entre 1909 y
1915
2
.
En cualquier caso, resulta patente la intensificacin de la activi-
dad intervencionista y reguladora del Estado en la economa a partir
de los primeros decenios del siglo. La visin pesimista de algunos go-
bernantes de la Restauracin sobre In. situacin social de la poca y
sobre el avance de organizaciones revolucionarias pudo influir en una
actitud favorable a que el Estado sirviera de catalizador en el proce-
so de modernizacin econmica. Cabe decir, en este sentido, que, des-
de finales del siglo XIX, se pasa de una poltica proteccionista, basada
fundamentalmente en una estrategia arancelaria, a otra de mayor
protagonismo pblico en la formacin de capital. Sin embargo, pre-
ciso es recordarlo, el Sector Pblico trat, en el perodo de la Res-
18 TEDDE, P., La banca privada en la Restauracin (1874-1914), en C. TOHTE-
LLA (dir.), 1974, pp. 210-551, Y Banca privada... , op. cit., 1984; MAHTN ACEA, P.,
YPRADOS DE LA ESCOSlJHA, L., La Nueva Historia Econmica de Espaa, Madrid, 1985.
19 ROLDN, S., y CARcA DELGADO, .T. L., con la colaboracin de MlJoz, J., Lafor-
macin de la sociedad capitalista en Espaa, 1914-1920, Madrid, 197:3; MUoz, .J.;
HOLDN, S., y SEHRANO, A., La involucin nacionalista y la vertebracin del capita-
lismo espaol, Cuadernos del ICE, nm. 5, 1978, pp. 1:3-221; BEDFOHD,
N., El sistema bancario durante la Dictadura de Primo de Rivera, Cuadernos Eco-
nmicos del ICE, nm. 10, 1979, pp. 227-266.
20 TEDDE, P., La banca privada... , op. cit., 1974; TOHTELLA, C., y
1. e., Historia del Banco de Crdito Industrial, Madrid, 1986.
26 Pedro Tedde de Lorca
tauracin, de estimular la produccin antes por la accin reguladora
que por el aumento del gasto pblico 21.
Segn una reciente investigacin, el arancel de 1891 represent
un incremento muy significativo de proteccin, mientras que los de
1906 y 1922 vinieron, ms que nada, a mantener la proteccin glo-
bal conseguida por aqul. En 1913, las estimaciones internacionales
indican que la proteccin de Espaa tena niveles superiores al resto
de pases europeos. Por otra parte, en el caso de Espaa, la devalua-
cin de la peseta, a finales del siglo XIX y primeros aos del XX, in-
trodujo un mecanismo adicional al arancel, que contribuy a conte-
ner las importaciones. Una singular revelacin de las investigaciones
ltimas sobre esta cuestin es la relativa a la proteccin recibida por
los diferentes sectores econmicos. De acuerdo con ellas, el arancel
de 1891 favoreci sobre todo a la industria de mayor tradicin, mien-
tras que el de 1906 otorg mayor proteccin a los productos alimen-
ticios, y el de 1922 a las industrias de tecnologa ms avanzada 22.
Hubo, desde luego, antecedentes de una accin impulsora de la
industria por parte del Estado en los ltimos aos del siglo XIX, como
la Ley de Construccin de la Escuadra, de 1887, seguida por el Pro-
grama Naval de Maura, de 1907. De 1909 es la Ley de Proteccin a
las Industrias y Comunicaciones Martimas 2:3. En 1917 se redacta el
proyecto de Ley -defendido en el Parlamento por Santiago Alba-,
considerado el texto normativo ms completo y ejemplar, en un sen-
21 VAR':LA ORTECA, l, o ~ -amigos polticos. Partidos, elecciones y caciquismo en
la Restauracin (/875-1900), Madrid, 1977, YEl proteccionismo de los trigueros cas-
tellanos y la naturaleza del poder polcito en la Restauracin, Cuadernos E'conmicos
delIC!'.', nm. 6, 1978, pp. 7-46; GARCA DELCADO, l L., La industrializacin... ,
op. cit., Madrid, 1984; SERRANO SANZ, l M., El viaje proteccionista en la Restaura- _
cin. La poltica comercial espaola, 187.5-189.5, Madrid, 1987, Y La apertura ex-
terior de la economa espaola en perspectiva (1901-1980)>>, en UNIVERSIDAD COMPLU-
TENSE (ed.), Economa espaola, cultura y sociedad. Homenaje a Juan Velarde Fuer-
tes, ~ l vols., Madrid, 1,1992, pp. 433-451; FRAILE BALBN, P., Industrializacinygru-
pos de presin, Madrid, 1991; COSTAS COMESAA, A., Gasto pblico y regulacin eco-
nmica en Espaa (Una interpretacin de las causas del "estilo" intervencionalista de
la poltica y de las actitudes proteccionistas de los empresarios)>>, en UNIVERSIDAD COM-
PLlJT':NSE (ed.), Economa espaola... , cit., 1992, pp. 417-432.
22 TENA, A., La proteccin nominal en Espaa, 1870-1930: nuevos indicadores
e interpretaciones, Madrid, 1996 (en prensa); PRADOS DE LA ESCOSURA, L., y TENA, A.,
Poltical Economy 01 Protectionism and Commerce, 18th-20th Centuries, Undcimo
Congreso Internacional de Historia Econmica, Miln, 1994, 12-17 de septiembre.
2:l SUR':Z MENNDEZ, R., La industria militar, en COMN, F., y MARTN ACEA,
P., Historia de la Empresa Pblica en Espaa, 1991, pp. 205-240.
De la primera a la segunda restauracin 27
tido del primer tercio del siglo aunque se han va-
lorado menos sus repercusiones prcticas que sus planteamientos te-
ricos 24. De el proyecto de Alba sucumbi en las pero
quedaba expuesta la preocupacin de que el Estado no slo atendie-
ra a la nivelacin del sino tambin a la reconstitucin
de para que no se quedara definitivamente retrasada respec-
to a la gran transformacin que estaba experimentando el mundo 2;>.
Vena Alba a unirse a otros destacados exponentes del proteccionis-
mo industrial en como Alzola y Minondo o Goi-
entre otros representantes del o
sera el responsable de que el programa de Alba fra-
casara en el Parlamento. Por 10 estos pronunciamientos no
eran muy diferentes a los por los mismos se exponan en
otros pases donde el conservadurismo y hasta el
estaban virando hacia en 10 na-
cionalistas y dirigistas 26.
3. Dictadura y Repblica: continuismo o ruptura?
Durante la Dictadura de Primo de Rivera la poltica econmica
intervencionista sistematiz las tendencias apuntadas durante los l-
timos aos de la Restauracin 27. Hay, no races peculiares
de la poltica como el rescate del regeneracionismo.
Su manifestacin ms evidente fue la cooperacin del Sector Pblico
en el proceso de formacin de capital. En los la Dicta-
dura ayud a la renovacin de las infraestructuras bsicas -nuevo
material electrificacin de lineas adems de pro-
longar la red. Para financiar esta inversin se emiti, con garanta
24 MUoz') .l.; IloLD.N") S.., y SEHHANO') A.') J.. a involucin nacionalista... ') o/J, cit.,
1978.
2;' (:ABHERA., M.; F.., Y(;AHClA I)ELCADO., J. I-J.') JJa opinin cInpresarial
ante la empresa pblica en F. COMN y P. MAHTtN AeEA (dirs.), 1991,
pp. GAHetA LPEZ, 1., El programa eeonmieo-financiero de Santiago Alba,
Papeles de Economa Espaola, nm. 20, 1984, pp. 216-235.
KUISEL, R. F., Le capitalisme et [,f,'tat en France. Modernisation et dirigisme
au XXe siecie, Pars, 1984 (la edicin inglesa es de 1981); TONIOLO, Gianni, Storia eco-
nomica dell'ltalia liberale, 18.50-1918, Bolonia, 1988.
27 VELAHDE, 1., La poltica econmica de la Dictadura, Madrid, 1968, y La po-
ltica econmica de la Dictadura, cincuenta aos despus)), Cuadernos f;conmicos del
ICf,', nm. 10, 1979, pp.
28 Pedro Tedde de Lorca
del Estado, una deuda especial de la Caja Ferroviaria que, entre 1926
y 1929, super los 1.000 millones de pesetas. Al tiempo, se reforz
el control administrativo sobre las compaas. La importacin de la
cifra mencionada se pone de relieve si se la contrasta con la emisin
en los mismos aos de deuda del Estado (ms la del Tesoro y las es-
peciales) por un total de 1.S00 millones de pesetas 23. Hubo tambin
deuda generada por otros organismos autnomos, corno las Juntas de
Obras del Puerto o la Confederacin Hidrogrfica del Ebro, aunque
por una cifra mucho ms modesta, algo ms de 160 millones de pe-
setas hasta el final de la Dictadura. Adems, el Estado concedi sub-
venciones a diferentes empresas navieras y elctricas, y se otorgaron
sendos monopolios a la Compaa Telefnica, con intervencin de ca-
pital norteamericano, en 1924, y a la compaa encargada de la im-
portacin y distribucin de petrlet> (CAMPSA), en 1927. Esta lti-
ma concesin tuvo un especial carcter nacionalista, al otorgarse a
un consorcio de bancos privados espaoles, que sustituyeron al duo-
polio extranjero -Shell y Standard Oil-, con otras participaciones
menores, que hasta entonces haba suministrado petrleo a Espaa.
Pero, tal vez, la realizacin ms caracterstica de la Dictadura de
Primo de Rivera -yen la que sus races regeneracionistas pueden
detectarse de modo ms claro- sea la poltica de obras pblicas.
Adems de la contribucin del Estado a la renovacin de las infraes-
tructuras ferroviarias, la Dictadura acometi dos grandes lneas de ac-
tuacin en este sector. Por una parte, el Patronato del Circuito Na-
cional de Firmes Especiales, creado en 1926, recibi el encargo de re-
construir la red radial de carreteras. Adems, el Gobierno llev a cabo
un programa de nuevas carreteras y caminos vecinales.
En cuanto a la poltica hidrulica, en 1926 se crearon las Con-
federaciones Sindicales Hidrogrficas y, al mismo tiempo, se institu-
y la Confederacin del Ebro, en la que tendra una participacin fun-
damental el ingeniero Lorenzo Pardo, con la idea bsica del apro-
vechamiento integral del caudal del ro. Puede afirmarse que esta
iniciativa tuvo unos resultados indiscutibles, tanto desde el punto de
vista de los regados -con un incremento del SO por 100 de la su-
23 COMN, F., y MARTN ACEA, P., La poltica monetaria y fiscal durante la Dic-
tadura y la Segunda Hepblica, Papeles de Economa f,'spaola, nm. 20, 1984,
pp. 2l6-261; COMN, F., Hacienda y economa en la Espaa contempornea
(1800-1936), Madrid, 1988.
De la primera a la segunda restauracin 29
perficie regada en cuatro aos- como de la produccin de energa
elctrica y de la repoblacin forestal 29.
Segn se ha dicho ms arriba, la financiacin de la mayor parte
de este programa de infraestructuras se llev a cabo por medio de
emisiones de deuda del Estado y de organismos autnomos -como
la Caja Ferroviaria-, la cual ms tarde, ya en los aos treinta, sera
asumida por el Estado. El total de deuda pblica en circulacin -in-
cluyendo la del Estado, la del Tesoro y las deudas especiales- creci
a una tasa anual media del 3,5 por 100 en los aos de la Dictadura,
la misma tasa de aumento que en los aos comprendidos entre 1929
y 1935 ;30. Durante la poca primorriverista, el gasto pblico se man-
tuvo con una tasa de incremento medio anual del 2,8 por 100, lige-
ramente superior a la correspondiente al perodo 1929-1935, del 2,3
por 100. En cuanto a los ingresos ordinarios del Estado, es decir, ex-
cluyendo los ingresos por deuda, crecieron durante los aos de la Dic-
tadura a un ritmo anual del 5,7 por 100, muy superior al de aumen-
to de esos mismos ingresos entre 1929 y 1935, del 2 por 100. Esto
ltimo queda explicado por el impacto negativo de la crisis econmi-
ca posterior a 1929 sobre la recaudacin tributaria. En los aos de
la Dictadura, el hecho de que los ingresos ordinarios crecieran ms
de prisa que los gastos hizo que el tamao del dficit presupuestario
disminuyera. Dicho dficit, medido en relacin con la Renta Nacio-
nal de cada ao, disminuy desde el 2,5 por 100 en 1923 al 0,6 por
100 en 1929. Se dio tambin la circunstancia de que la oferta mo-
netaria creciera acompasadamente con la Renta Nacional entre 1920
y 1930, Ypor otro lado la banca privada hizo un uso restringido, en
esos aos, de la pignoracin automtica de la deuda pblica en el
Banco de Espaa. Todo ello repercuti en ausencia prctica de infla-
cin, siendo el ndice de precios en 1923 de 76,5 y de 75,1 en 1929 ;31.
En el captulo de la poltica fiscal, en estos aos, es obligado men-
cionar la reorganizacin de las haciendas locales, en consonancia con
el Estatuto Municipal de 1924. Asimismo, se reorden la inspeccin
tributaria, en 1926 y 1927. Este cambio administrativo, junto con la
modificacin y la elevacin de los tipos impositivos en diferentes tri-
:N VELARDE, 1., La poltica econmica... , op. cit., Madrid, 1968; MALERBE, P., La
Dictadura, en TUN DE LARA, M. (dir.), Htoria de Espaa, vol. IX, La crisis del Es-
tado: Dictadura, Repblica, Guerra, Madrid, 1981, pp. 9- 104.
:lO COMIN, F., Fuentes cuantitativas para... , op. cit., Madrid, 1985.
:11 COMIN, F., y MARTIN ACEA, P., La poltica monetaria... , op. cit., 1984.
Pedro Tedde de Lorca
butos, explican la arriba mencionada elevacin de los ingresos ordi-
narios del Estado a lo largo de los aos veinte.
Puede decirse que la economa espaola, durante los aos de la
Dictadura, creci moderadamente a una tasa anual media del 3 por
100, frente a la del 2,4 por 100 para el perodo comprendido entre
1914 y 1923 ;{2. Y tambin puede argumentarse que dicho crecimien-
to se produjo sin tensiones presupuestarias y con estabilidad de pre-
cios. Sin embargo, los responsables de la poltica econmica de la Dic-
tadura -y, en especial, Calvo Sotelo- debieron afrontar algunas
dificultades que no pudieron superar. Una de ellas fue la tenaz opo-
sicin de determinados sectores de la sociedad -sobre todo de los
propietarios territoriales- a modificaciones profundas en el sistema
fiscal vigente, como el proyecto, de 1926, de lucha contra la oculta-
cin de la riqueza territorial, o el anteproyecto de impuesto nico pro-
gresivo sobre rentas y ganancias. En ambos casos, los intentos de re-
forma de Calvo Sotelo no llegaron a implantarse en la prctica ;{;{.
El otro flanco en que la accin de poI tica econmica de la Dic-
tadura qued ampliamente derrotada fue el del sector exterior. Hay
que recordar que la dcada de 1920 registr considerables fluctua-
ciones monetarias en todo el mundo, debido, en algunos casos, a las
polticas estabilizadoras que trataban de corregir las tendencias in-
flacionistas de la posguerra y, en otros, a los intentos de vuelta a la
disciplina monetaria del patrn oro. En ese contexto, los capitales a
corto plazo se movan, de unas naciones a otras, no slo atrados por
las variaciones en los tipos de inters, sino tambin por las expecta-
t.ivas de revalorizacin de las diferentes monedas. Esto ltimo es lo
que ocurri en Espaa a finales del decenio. En 1928 se crea el Co-
mit Interventor de Cambios que, a partir de 1929, debe combatir
-lo que hace infructuosamente- la tendencia a la baja de la peseta,
la cual estaba, en el verano de ese ao, un 25 por 100 depreciada
respecto al valor de preguerra de la libra esterlina. Para entonces, los
capitales extranjeros que haban entrado con la expectativa de una
pronta revaluacin de la peseta estaban abandonando la economa es-
paola. Pero las causas de los problemas del valor de la peseta eran,
adems, otros y ms profundos. As 10 dictamin un Comit, creado
en 1929, para estudiar el posible ingreso de Espaa en el patrn oro.
:{:! PRADOS DE LA ESCOSllHA, L., Long-Run f.;conomic... , op. cit., Madrid, 1992.
:n GAHCA DELGADO, .T. L., Orgenes y desarrollo del capitalismo en Espaa. No-
tas crticas, Cuadernos para el Dilogo, Madrid, 197.5.
De la primera a la segunda restauracin
La conclusin del Comit fue negativa. La entrada en el patrn oro
no era pertinente mientras subsistieran las dificultades que propicia-
ban el dficit de la balanza comercial, como los diferentes niveles y
evolucin de los precios espaoles respecto a los del resto de Europa.
En segundo lugar, a diferencia de los aos anteriores, en 1928 y 1929
aument la cantidad de dinero. Ambos factores, combinadamente,
contribuan a mantener una balanza de comercio desfavorable; a ello
se pueden aadir otras circunstancias, como el aumento del endeu-
damiento pblico en 1928 y 1929. El fracaso de la poltica moneta-
ria de Calvo Sotelo forz su salida del gobierno y fue, seguramente,
factor no despreciable en la cada del propio dictador. Hoy la dimen-
sin poltica otorgada a los problemas monetarios de 1929 parece
exagerada, como se lo pareca a un excepcional observador de la rea-
lidad espaola como John M. Keynes :H.
En cualquier caso, no debe menospreciarse la localizacin en el
sector exterior de los mayores problemas de que adoleca la econo-
ma espaola a finales del primer tercio del siglo xx. La tendencia fa-
vorable al proteccionismo arancelario, en aquella poca, implicaba el
peligro cierto de que las exportaciones espaolas redujeran su impor-
tancia en los mercados exteriores, a los cuales, por otra parte, la ma-
yor parte de los productores renunciaban. La relacin entre el valor
de las exportaciones y la Renta Nacional era, en Espaa, del orden
del 9,8 por 100 en 1913, frente al 14 por 100 para el conjunto de
Europa. Esta diferencia -5 por 100- aument en ms de un punto
en 1929: 6,6 por 100 para Espaa y 12,4 por 100 para Europa. Es-
tos datos nos indican que, cada vez ms, la actividad productiva se
alejaba de los mercados exteriores. Entre 1913 y 1929 el volumen de
las exportaciones espaolas cay a una tasa anual del 0,5 por 100,
mientras que las exportaciones del conjunto europeo crecieron, du-
rante el mismo perodo, a una tasa anual del 0,7 por 100. Sin em-
bargo, entre 1913 y 1929, y debido, fundamentalmente, a los pro-
blemas derivados de la guerra y de la readaptacin a la paz, la eco-
noma europea creci menos que la espaola. El Producto Interior de
Espaa aument a una tasa anual del 2,4 por 100 frente al 1 por
100 para Europa. Estas cifras revelan con claridad cmo, en el pri-
mer tercio del siglo, se intensificaba en Espaa la tendencia al creci-
miento segn un modelo de economa cerrada : ~ S
:l-f VELARDE, 1, La poltica econmica... , op. cit., Madrid, 1968.
: ~ ; PRADOS DE LA ECOSl!RA, L., La evolucin del comercio exterior, 1790-1929",
Pedro Tedde de Lorca
La preocupacin de los gobertantes de los aos veinte no se limi-
t a la creacin del Comit Interventor de Camblos o al del estudlo
para el lngreso en el patrn oro. En 1923 se celebr el Congreso Es-
paol en Ultramar, donde el economista Franclsco Bernls critlc re-
petidamente el proteccionlsmo lmplantado en Espaa, a su juicio ex-
ceslvo en comparacin con otras naciones europeas, como en el caso
de la agrlcultura o los productos textiles. Pero muchas opiniones res-
paldaban el proteccionismo y proponan una mayor presencia comer-
cial en el exterior graclas a una accin intervencionista ms lntensa
por parte del Estado. Lo prueba la creacin, en 1928, del Banco Ex-
terior de Espaa, antiguo proyecto irrealizado de Santiago Alba. En
la exposicin de motivos del Decreto-ley de creacin del Banco se afir-
maba: Lo que requiere nuestro comerclo exterior no es tanto ser fi-
nanciado como ser ampliado y fomentado, encontrar nuevos merca-
dos, dar salida a una industria que vive, en gran parte, de la protec-
cin oficial, pero donde hay elementos de tcnica y de trabajo capa-
ces de competir con los extranjeros Por lo dems, una lectura del
Decreto-ley de creacin del Banco conduce a reafirmar las notas ca-
ractersticas de la poltica econmica de la Dictadura, desde el nacio-
nalismo a la intervencin reguladora y al corporativismo (en este caso
de la banca privada y de otras asociaciones con un banco oficial).
Durante los aos de la Segunda Repblica, las preocupaciones por
defender el valor de la peseta en el exterior no desaparecieron. De he-
cho, puede hablarse de continuidad entre la poltica seguida, a estos
efectos, por Jos Calvo Sotelo y por Indalecio Prieto, en el sentido de
que ambos decidieron defender, en los mercados exteriores, la coti-
zacin de la peseta. Esta poltica condujo a frecuentes enfrentamien-
tos entre el Gobierno y el Consejo rector del Banco de Espaa, al pre-
tender el primero que se utilizara parte de las copiosas reservas
metlicas del segundo -2.450 millones de pesetas- en dicha estra-
tegia en el mercado monetario exterior. Sin embargo, cuando, en sep-
tiembre de 1931, Gran Bretaa abandon el patrn oro, a consecuen-
Papeles de Economa Espaola, nm. 20, 1934, pp. 133-150, YSpain's Real Do-
mestic Product, 1850-1990: A new index (indito); FRAILE BALBN, P., El fracaso de
la revolucin industrial en Espaa: un modelo cerrado de industrializacin, informa-
cin Comercial nm. 62:3, 1935, pp. 97-104, e industrializacin y ... ,
op. cit., Madrid, 1991; PALAFOX, l, Atraso econmico... , op. cit., Barcelona, 1991.
:lh B:KER ZUAZLJA, F., El Banco Exterior y su tiempo (1929-1939), Tesis docto-
ral imSdita, Madrid, 1933; FERNNDEZ l M., Francisco Bernis en la historia del
pensamiento econmico espaiol del primer tercio del siglo xx, 2 vols., Madrid, 1938.
De La primera a La segunda restauracin
cia de la depresin econmica internacional, y la libra esterlina em-
pez a fluctuar a la baja, se relaj un tanto la cerrada defensa de la
divisa espaola, especialmente cuando Carner sustituy a Prieto :n.
De todos modos, se mantuvo, en 10 sucesivo, el control administrati-
vo de cambios, quedando el franco francs como elemento de refe-
rencia de la peseta.
El problema de la poltica monetaria ha de relacionarse con el
ms general de la crisis econmica surgida despus de 1929, y que
afectara a casi todo el mundo hasta bien entrada la dcada de 1930.
Se ha dicho que, en Espaa, el sistema proteccionista, que haca que
la produccin se vendiera mayoritariamente en el mercado interior,
aisl la economa de los efectos depresivos de la demanda internacio-
nal. Esto es cierto para una gran parte del sector agrario, como la
agricultura de cereal o para las industrias de consumo, pero no 10 era
para la agricultura de exportacin o para la minera. Habra que ana-
lizar con detenimiento las repercusiones que una cada de los secto-
res afectados por la crisis tuvieron sobre los menos daados o sobre
los no daados en absoluto. En cualquier caso, las estimaciones ms
recientes del Producto Interior muestran, para la economa espaola,
un crecimiento casi inapreciable -del 0,1 por 100 al ao entre 1929
y 1935, o del 0,7 por 100 entre 1930 y 1935-, pero no evidencian
d
, d ,. 'm
una epreslOn ramatlca' .
En la agricultura cerealista se percibe un avance indiscutible en
la dcada de 1930, con un aumento de la superficie sembrada del
2,6 por 100 y con un crecimiento de la cosecha superior al 13 por
100 :N. De hecho, el ndice de produccin agrcola se increment a
una tasa del 3,2 por 100 entre 1930 y 1935, muy por encima de la
tasa de crecimiento del conjunto de la economa. Otra perspectiva di-
ferente es la de la modernizacin y tecnificacin de la produccin.
Frente a dichos procesos, la abundancia de mano de obra disponible
representaba un obstculo, y aunque los gobiernos republicanos pre-
vieran subidas salariales, especialmente entre 1931 y 1933, hubo
otros factores -polticos y sociales- que pudieron entorpecer la im-
;17 MARTN ACEA, P., La politica monetaria en f,'spmla, 1919-193.5, Madrid,
1984.
;\Il PRADOS DE LA ESCOSlIRA, L., IJong-Run f,'conomic... , op. cit., Madrid, 1992.
;\<J NADAL, 1; CARHERAS, A., y SlIDRIA, C. (cornps.), La economa espaiola del si-
glo xx. Una perspectiva histrica, Barcelona, 1987.
34 Pedro Tedde de Lorca
portacin de maquinaria y fertilizantes, como de hecho ocurri en la
. . d d 1 - . 40
pnmera mIta e os anos tremta .
En la industria, las cifras de produccin disponibles no permiten
establecer un juicio definitivo sobre las consecuencias de la crisis, sal-
vo en subsectores determinados. Tambin en este aspecto la depre-
sin fue menor que en otros pases europeos, aunque es perceptible
el estancamiento del sector, con una cada en la cifra representativa
de la produccin global del 2 al5 por 100, segn las estimaciones 41.
S sufrieron una cada severa, del 25 por 100 entre 1929 y 1935, las
industrias bsicas, y la ferroviaria, del 90 por 100
42
. En este punto
hay que referirse a un debate abierto sobre la poltica econmica se-
guida durante la Repblica. Se han vertido crticas a la escasa pre-
disposicin de los polticos republicanos a seguir una estrategia ex-
pansiva del gasto pblico con la finalidad de contrarrestar los efectos
de la crisis, atribuyendo dicha disposicin -ortodoxa, desde un pun-
to de vista financiero- a la prioridad que se dio a la defensa del va-
lor de la peseta 4:l. Tambin se ha afirmado que el abandono de los
aos treinta de la poltica de obras pblicas emprendida por Primo
de Rivera, al menos en determinadas lneas como la inversin ferro-
viaria, caus graves perjuicios a la industria pesada, en una poca en
que la inversin privada se haba retrado, tanto por causas polticas
como econmicas. Finalmente, otros autores defienden la continui-
dad, desde el punto de vista macroeconmico, en el comportamiento
del Sector Pblico. La proporcin de inversin pblica respecto a la
formacin bruta de capital de toda la nacin -segn esta interpre-
tacin- fue muy parecida en los aos ltimos del Directorio civil que
en la mayor parte de los aos de la Repblica, y de hecho los mxi-
mos en dicha proporcin corresponderan al trienio 1933-1935. Por
otra parte, las posibilidades de accin inversora que permita el pre-
supuesto del Estado entre 1923 y 1935 eran limitadas, debiendo otor-
..o FONTANA, .T., y NADAL, .T., "Spain 1914-1970, en CPOLLA, C. M. (ed.), The
Fontana Rconumic HistOfY 01 F;urupe, vol. 6-2, Clasgow, 1976, pp. 460-529.
.. 1 PHADOS DE LA ESCOSl'HA, L., Long-Run Rconomic... , op. cit., Madrid, 1992;
CAHHEHAS, A., "La produccin industrial espaola, 1842-1941: Construccin de un n-
dice anua\, Revista de Historia F;conmica, n, nm. 1, 1984, pp. 127-157.
..:! COMtN, F., La economa espaola en el perodo de entreguerras (1919-193.5)),
en NADAL, .T.; CAHHEHAS, A., y SUDHlA, A. (comps.), La economa espazola en el si-
glo xx. Una perspectiva histrica, Barcelona, 1987, pp. 10.5-149.
..: SAHDA,.T., "El Banco de Espaa (19:31-1962)>>, en El Bancu de Espaa. Una
historia econmica, Madrid, 1970, pp. 419-479.
De la primera a la segunda restauracin ~
garse el protagonismo en la iniciativa econmica al Sector Privado
de la economa. Las actuaciones pblicas en economa, al margen del
presupuesto, deben tambin ser subrayadas, como la poltica salarial
o la reforma agraria, pero en algunos casos representan comporta-
mientos que recuerdan a los del Sector Pblico en pocas pasadas.
Sirvan de ejemplo el proteccionismo, frente al exterior, la regulacin
del mercado interior y los frecuentes acuerdos corporativos entre el
Estado y las asociaciones de empresarios 44.
4. Auge y declive de la poltica autrquica (1940-1950)
Tras el final de la guerra civil, la sociedad espaola se enfrent,
desde el punto de vista econmico, a tres grandes condicionantes: la
necesidad de reconstruir las zonas, infraestructuras y sectores des-
truidos o daados por la guerra, la recomposicin de la normalidad
en las relaciones entre los distintos sujetos de la economa y el re-
planteamiento de los flujos de comercio exterior con un mundo en
guerra. Sobre estos condicionantes bsicos incidan dos cuestiones de
superior importancia. Una era la influencia que tendra en la activi-
dad econmica la ideologa de los vencedores en la guerra civil. Otra,
la trascendencia que sobre esa actividad habra de tener la actitud de
los pases hostiles al fascismo y que acabaran venciendo la guerra
mundial.
Todas estas circunstancias confluyeron en un resultado induda-
blemente negativo desde el punto de vista del crecimiento econmico
y del bienestar de la mayor parte de la sociedad espaola en la d-
cada de 19400 La renta por habitante, en pesetas constantes, creci
un 0,7 por 100 entre 1940-43 y 1947-49o Si se tiene en cuenta que
entre 1927-29 y 1933-35 la renta por habitante tuvo un crecimiento
negativo del 0,2 por 100, cabe afirmar que la economa espaola atra-
ves un largo perodo de estancamiento, de treinta aos, como lo de-
muestra el hecho de que la renta por habitante de 1929, en pesetas
constantes, no vuelve a alcanzarse hasta mediados de la dcada de
1950, y la renta por habitante de 1935 no se recupera hasta 1954 4;).
+t COMtN, F., y MAHTN ACEA, Po, La poltica monetaria... , op. cil., 1984; CA-
BHEHA, M.; COMN, Fo, y CAHcA DELCADO, .J. L., .la opinin empresaria!..., op. cil.,
1991.
-+" PHADOS DE LA ESCOSlIHA, L., Long-Run f,'conomic.oo, op. cil., Madrid, 1992. Para
la comparacin entre la economa espaola y otras europeas en la dcada de 1940 pue-
Pedro Tedde de "orca
De los factores que incidan y condicionaban la economa espaola
de los aos cuarenta, tuvo una particular importancia la poltica eco-
nmica aplicada, inspirada en la ideologa de los vencedores de la
guerra civil. Puede definirse dicha poltica de nacionalista y de inter-
vencionista, rasgos que ya estaban presentes en las polticas seguidas
a partir de los ltimos aos de la Restauracin. Lo que caracteriza y
distingue la poltica econmica del primer franquismo es la intensi-
dad, hasta la exacerbacin, de tales componentes. El nacionalismo,
en los aos cuarenta, deriv hacia la autarqua, reforzada por el ais-
lamiento a que qued sometida Espaa por el bloqueo de los pases
aliados, tras su victoria en la segunda guerra mundial. El interven-
cionismo se hizo integral, y pas de la reglamentacin corporativista
al control, por el Sector Pblico, de casi todas las relaciones de
mercado.
La intervencin del Estado, abarcando la generalidad de la eco-
noma, fue ms patente en cinco sectores: agricultura de productos
bsicos, industria, comercio interior, banca y sector exterior. En la
agricultura, el Estado controlaba la produccin y los precios de pro-
ductos alimenticios bsicos, a la vez que se renunciaba a cualquier
clase de reforma agraria que implicara el cuestionamiento de la pro-
piedad agraria 46. En la industria, la poltica del Nuevo Estado per-
segua el protagonismo del Sector Pblico en la transformacin tec-
nolgica y el crecimiento de la produccin a travs del Instituto Na-
cional de Industria. Los objetivos bsicos del Instituto, creado en
1941, eran la sustitucin de importaciones y la direccin estatal del
proceso industrializador. Dicha direccin segua el criterio de aumen-
to de la produccin bruta, en una amplia diversidad de subsectores,
con el fin de eliminar los desequilibrios de la balanza de pagos y al-
canzar la mayor autosuficiencia posible 47. En el comercio interior se
implant un sistema de racionamiento de bienes de consumo bsico,
en su mayor parte alimentos, y se regularon los precios de otros pro-
ductos. En la banca, la Ley de Ordenacin Bancaria de 1946 -pero
con precedentes legales desde el fin de la guerra- determin el con-
de verse CATALAN, J, l,a economa espwlola y la segunda guerra mundial, Barcelona,
1995.
4 BARCIELA, C., Crecimiento y cambio en la agricultura espaola desde la Guerra
Civil, en .T. NADAL, A. CARRERAS Y C. SlIDHlA (comps.), 1987, pp. 258-279.
47 MARTN ACEA, P., Y COMN, F., INI. 50 aos de industrializacin en
Madrid, 1991.
De la primera a la segunda restauracin
;37
trol pblico de los tipos de inters y prohibi la apertura de nuevas
entidades crediticias 48. En el sector el Instituto Espaol de
Moneda creado en dependiente del Ministerio de
Industria y Comercio ms del de Comercio, control la
administracin de medios de pago internacionales a los espaoles
e intervino en el mercado exterior de divisas y activos al
tiempo que el Gobierno defina tipos de cambio mltiples de la
peseta.
Entre 1940-42 y 1947-49 el producto agrario creci a una tasa
anual media del 9 por 1 mientras que el producto de la cons-
truccin lo haca al 1 9 por 100 Yel de los servicios al 1 por 100
cuando el producto industrial aumentaba un por 100 al ao 49.
Parece claro que era el producto industrial el que quedan-
do el resto de los sectores en una posicin secundaria y, en concreto,
el agrario en una situacin de claro estancamiento. Otras estimacio-
nes -de A. Carreras- sitan el ritmo de crecimiento interanual del
ndice de produccin industrial en el 3 por 100 entre 1941-45 y
1946-50 so. Es sta una tasa de aumento pero inferior al
5 por 100 logrado en el decenio de 1920. Segn el mismo autor, el
contraste entre esfuerzo industrializador y estancamiento agrario es
si se considera que el ndice de produccin agrcola re-
fleja un crecimiento prcticamente nulo a lo largo de la dcada de
con una tasa interanual del por 100.
Si se observan los componentes del Producto Nacional des-
taca la en trminos porcentuales del consumo privado entre
1940 y 1944. De representar el por 100 del Gasto Nacional en-
tre 1930 y disminuy al por 100 en la primera mitad del
decenio y al 73 por 100 entre 1945 y 1949. Paralelamente
a la reduccin del consumo el consumo pblico aument
-en proporcin del Gasto Nacional Bruto- del por 100 entre
1930 y 1935 al 1 por 100 entre 1940 y 1944. La inversin global
(11 1 por 100 del Gasto Nacional entre 1940 y 1944 Y 1 por 100
entre 1945 y 1949) mantuvo la direccin ascendente seguida por esta
4a TEDDE, P., El Banco de Espaa desde 1782 a 1982, op. cit., y PONS BHAS,
M. A., La influncia de la legislacin en la estructura y el funcionamiento del sistema
bancario espaol, 1939-197.5, tesis doctoral indita, Universidad de Valencia, 1995.
49 PHADOS DE LA ESCOSUHA, L., Long-Run Rconomic... , op. cit., Madrid, 1992.
;,0 CAHHEHAS, A., La produccin industria!"., op. cit., 1984.
38 Pedro Tedde de Lorca
magnitud desde 1920, aunque entre 1925 y 1929 haba llegado a su-
poner el 14,2 por 100 del Gasto Nacional 51.
La cada del consumo privado es congruente con la disminucin
de la renta per capita, el estancamiento de la agricultura (el sector
mayoritario en trminos de poblacin ocupada), el crecimiento de la
poblacin en 2,5 millones de habitantes entre 1920 y 1950 y la fuer-
te subida de precios, de un 14 por 100 anual entre 1940 y 1951, se-
gn el ndice de precios al mayor 52. En ese contexto de depresin
del consumo de las economas domsticas se comprende el recurso al
racionamiento de alimentos y otros productos, medida consecuente,
por otro lado, con la orientacin fuertemente intervencionista y au-
trquica de la poltica econmica del franquismo en la dcada de
1940. Hoyes bien conocido el desvo de una cantidad muy impor-
tante de bienes de primera necesidad de los circuitos del comercio in-
tervenido y su canalizacin hacia el mercado negro, lo que, sin duda,
debi agravar la capacidad de consumo de las familias dotadas de me-
nos recursos econmicos 5:{.
Puede decirse, de lo expuesto ms arriba, que la poltica econ-
mica del primer franquismo estaba inequvocamente dirigida a ace-
lerar el proceso de industrializacin, aun a costa de la depresin del
consumo privado y del estancamiento de la agricultura, estrategia que
recuerda en ese aspecto, al menos, la seguida por otros regmenes au-
toritarios, como el de la Rusia zarista a finales del siglo XIX o el de
la Rusia sovitica en el perodo de entreguerras 54. Sin embargo, el
esfuerzo industrializador no impidi que se dieran tasas negativas de
crecimiento del Producto Interior en varios aos.
Particularmente contraproducente para la modernizacin econ-
mica fue el comportamiento del sector exterior. La cobertura de las
;,] CARREHAS, A., Industrializacin espaola: estudios de historia cuantitativa,
Madrid, 1990.
;'2 GONZLEZ, M. .J., La economa politica delfranquismo (1940-1970), Madrid,
1979.
;,:i BAHCIELA (:') ~ mercado negro de productos agrarios en la posguerra,
19:39-195:3, en FONTANA, .J. (ed.), Espaa bajo el franquisrrw, Barcelona, 1986,
pp. 192-205, YCrecimiento y cambio... , op. cit., 1987.
;'4 GERSCHENKRON, A., Agrarian Policies and Industrialization: Russia,
1861-1917", en POSTAN, M. (ed.), The Cambridge Economic History of Europe,
vol. VI-TI, Cambridge, 1965, pp. 706-800; ZAlTBERMAN, A., Russia and Eastern Eu-
rope 1920-1970", en CIPOLLA, C. M., The Fontana Economic History... , cit., 6-2,
pp. 577-62:3.
De la primera a la segunda restauracin 39
importaciones en la Espaa de la posguerra se realizaba, como es ca-
racterstico de los pases en vas de industrializacin, con exportacio-
nes de productos sin elaborar y alimentos, que, conjuntamente, lle-
gaban a representar el 60 por 100 del valor total de las exportacio-
nes espaolas a finales del decenio. El saldo de la balanza de comer-
cio, salvo en los ejercicios de 1943 y 1945, fue deficitario en toda la
dcada, con unos excedentes negativos ms acusados entre 1947 Y
1949 por el peso creciente de las importaciones. La entrada de ca-
pitales a largo plazo no logr compensar la salida de divisas causa-
das por el dficit de la balanza por cuenta corriente, a partir de 1944.
La consecuencia obvia fue la carencia de divisas que ni las complejas
y mltiples intervenciones del Instituto Espaol de Moneda Extran-
jera -monopolizador de las entradas y salidas de medios de pagos
internacionales- ni los estmulos a la exportacin arbitrados por el
Ministerio de Industria y Comercio consiguieron paliar. De esa ma-
nera, el objetivo prioritario de industrializar la economa espaola
qued en entredicho cuando el Gobierno, dada la escasez de divisas,
hubo de discriminar las importaciones, estableciendo entre ellas un
orden de preferencia ss. Los principales problemas de la economa es-
paola, como la baja productividad de la agricultura, la elevada in-
flacin o el contraproducente intervencionismo del Gobierno en la
asignacin de recursos y productos, revirtieron en una balanza de pa-
gos en creciente desequilibrio. A ello se unieron cuestiones especfi-
cas del sector exterior, como el mantenimiento de un valor oficial de-
masiado alto para las pesetas. La situacin de las reservas espaolas
en 1947 revisti tintes dramticos, cuando los crditos concedidos
por la Repblica Argelina estaban casi agotados. Dado el bloqueo im:'
puesto en 1946 por las Naciones Unidas al rgimen de Franco, re-
sultaba muy difcil encontrar crdito en otros pases, con el inconve-
niente de que los prstamos argentinos deban ser utilizados para la
importacin de productos de dicha Repblica, en su inmensa mayo-
ra bienes de consumo, cuando el desequilibrio de la balanza por
cuenta corriente estaba siendo progresivamente agravado por la im-
portacin de equipo capital y tecnologa. En cualquier caso, la firma
del protocolo Franco-Pern, en 9 de abril de 1948, y diversas ope-
raciones de crdito con bancos suizos y norteamericanos, adems de
O);' VIAS, A. (ed.), Politica comercial exterior en Espaa (1931-1975), 2 vols.,
Madrid, 1979.
40 Pedro Tedde de Lorca
acuerdos de comercio bilateral con Gran Bretaa, salvaron in extre-
mis una situacin que el propio Ministro de Industria y Comercio,
Suanzes -quien creara el INI ocho aos antes-, lleg a calificar, en
enero de 1949, de prxima al colapso. A partir de entonces, la acti-
tud del gobierno norteamericano hacia el de Madrid comenz a mo-
dificarse gradualmente, lo que se puede considerar como el preludio
de las facilidades crediticias procedentes de Estados Unidos que tan-
ta importancia revestiran, en los aos siguientes, a la hora de equi-
librar la balanza de pagos espaola.
5. La transicin econmica
Aunque debe definirse la economa espaola de la dcada de 1950
como heredera, en gran medida, del sistema autrquico construido
tras la guerra civil, es cierto que hay cambios, desde comienzos de
los aos cincuenta, que permiten identificar a este decenio como un
perodo distinto al precedente. No debe desdearse la inclusin en el
Gobierno de ministros con un criterio ms favorable que sus antece-
sores en el decenio de 1940 hacia el mercado, como Arbura en el
Ministerio de Comercio -desgajado del de Industria- o Cavestany
en Agricultura. Las elevadas tasas de crecimiento del PIB en 1951 y
1952 fueron seguidas por otros incrementos relativos menores, pero
-salvo en 1953 y 1955- estos incrementos estuvieron siempre por
encima del 4 por 100. Sectores como la energa, las manufacturas,
los transportes, la construccln y obras pblicas, los servicios, el co-
mercio y el sector financiero aumentaron la pendiente de su creci-
miento. En esta poca, el progreso de los transportes y de la energa
elctrica facilit la desaparicin de estrangulamientos en la industria.
En la dcada de 1950 crecieron las importaciones de equipo capital,
materias primas y productos semielaborados. De 1951 a 1957 las im-
portaciones ms que se duplicaron: de 318 a 751 millones de dla-
res. La ayuda americana -tras los acuerdos con Estados Unidos fir-
mados en 1953- y el aumento de la capacidad financiera de las ex-
portaciones permitieron reafirmar la tecnificacin y renovacin de la
industria espaola. En otras palabras, el esfuerzo industrializador
realizado en la dcada anterior, a costa de grandes sacrificios para la
mayor parte de la poblacin, hubiera sido baldo sin los medios ne-
De la primera a la segunda restauracin 41
cesarios para mantener el equipamiento del sector secundario S().
El xito en la financiacin de las nuevas estructuras industriales
queda de manifiesto observando la evolucin de la produccin del sec-
tor secundario. Las tasas de crecimiento del ndice de produccin in-
dustrial durante el decenio de 1950 son las ms altas que se haban
conseguido en Espaa desde 1830: 6,6 por 100 anual desde 1946-50
a 1951-55 y 7,4 por 100 desde 1951-55 a 1956-60 S7. A diferencia
de lo que haba ocurrido en el decenio de 1940, ahora la compara-
cin, en trminos de crecimiento relativo, de la industrializacin es-
paola con la de otros pases de Europa no resultaba desfavorable.
El ndice de produccin industrial de Espaa se multiplic por 1,9
entre 1950 y 1959, frente al 1,8 en el caso de Italia, 2,0 en el de Yu-
goslavia, 1,6 en el de Francia y 2,1 en el de Grecia. Espaa, como
otras economas mediterrneas en proceso de industrializacin, pre-
sentaba tasas de crecimiento ms altas que los pases que haban pa-
sado haca tiempo el umbral de la revolucin industrial S3.
Otro cambio econmico relevante que se dio en esta dcada fue
el crecimiento de la productividad agraria. La produccin del sector
primario aument, en pesetas constantes, a una tasa del 3,9 por 100
al ao entre 1951 y 1962. An superior fue el grado de crecimiento
del producto agrario entre 1955 y 1962, tambin en pesetas cons-
tantes, del 5,7 por 100 al ao. A la vez, la poblacin activa en el sec-
tor primario baj de 5,3 millones de personas en 1951 a 4,6 millones
en 1962. Este aumento de la productividad aproxima el ejemplo de
modernizacin econmica espaol de la dcada de 1950 al modelo
clsico en el que la agricultura eleva su productividad, y a la vez des-
plaza recursos a los sectores ms dinmicos y estimula, con su de-
manda, la produccin industrial.
Las razones del progreso agrario en el decenio de 1950 -etapa
dorada de la agricultura tradicional lo llama Carlos Barciela- son
diversas. Una de ellas es la rectificacin parcial de la poltica agraria
seguida hasta entonces. La entrada en el Ministerio de Rafael Caves-
tany, en 1951, signific la presencia en el Gobierno de criterios ms
acordes con los de la empresa privada y ms alejados del interven-
;,(, CONzAu:z, M. .J., La economa politica... , op. cit., 1979.
;'7 CARRERAS, A., La produccin industria!..., op. cit., 1984.
;'3 CARcA DELCADO, .J. L., La industrializacin y el desarrollo econmico de Es-
paa durante el franquismo, en.J. NADAL, A. CARRERAS YC. SUDRIA (comps.), La eco-
noma espaiola en el siglo XX... , cit., 1987, pp. 164-189.
42
Pedro 7'edde de Lorca
cionismo integral, que entorpeca con regulaciones mltiples el de-
sarrollo del sector S9. No debe pensarse, sin embargo, que desapare-
ciera el intervencionismo del Gobierno en la agricultura; slo aumen-
t la flexibil1dad de las polticas reguladoras. En cualquier caso, la
agricultura aument apreciablemente su papel protagonista dentro de
las exportaciones espaolas a 10 largo del decenio de 1950. A gran
distancia figuraban los productos intermedios (54,9 millones de d-
lares en 1958, el 13,7 por 100 del total), y los bienes de consumo
(41,6 millones de dlares, el 10,4 por 100 del total). Aunque la in-
dustria espaola realizaba una aportacin nada desdeable a la co-
bertura de las importaciones, evidentemente, el sector agrario desem-
pe en este campo una funcin muy importante 60.
Pero, a pesar del esfuerzo explotador, el desequilibrio de la ba-
lanza de comercio implicaba una prdida de divisas no compensada
por la entrada de capitales extranjeros y que amenazaba con el ago-
tamiento de las reservas. El complejo sistema de mecanismos de in-
tervencin del sector exterior y la fijacin de un tipo de cambio irreal
dificultaban la fluidez de los movimientos de capitales 61. Aunque la
ayuda norteamericana y otros crditos complementarios representa-
ron un recurso de extraordinario valor para reducir la tensin en el
sector exterior, hubo otros fenmenos de signo inverso que entre 1956
y 1958 obligaron a los responsables de la poltica econmica a plan-
tearse una reforma profunda del esquema de relaciones econmicas
entre Espaa y el extranjero 62. Los precios al por mayor, que en los
aos 1952-55 haban crecido a un ritmo relativamente moderado, en
1956 experimentaron una elevacin del 9,1 por 100, que debe rela-
cionarse tanto con la subida de salarios por encima de la producti-
vidad, como con el dficit presupuestario, que se tradujo, desde 1954,
en el incremento de deuda pblica pignorable automticamente en el
sistema bancario. A esto se aade la rigidez de la oferta de productos
alimenticios de alta elasticidad -renta (crnicos, lcteos, entre
otros )-, frente a una demanda en ascenso, y la permisividad del Sec-
tor Pblico en la creacin de dinero, auspiciada por el dficit de la
Hacienda, tanto por la va de recurso al Banco de Espaa como por
S() BAHCIELA., cambio... , OJ). cit., 1987.
ilO GONzAu:z, M. .1., La economa poltica... , op. cit., 1979.
(>1 VIAS, A. (ed.), Poltica comercial exterior... , cit., 1979.
6:! F., crisis de la peseta y la cada de la Dictadura") (/'fuadernos
Econmicos del le!'.', nm. 10, 1979, pp. 299-352.
De la primera a la segunda restauracin
la de creacin de dinero bancario a travs de la expansin del crdi-
to. Esta elevacin de precios de 1956, y la que hubo, superior -un
16,6 por 100-, al ao siguiente, empeoraron la posicin de los pro-
ductos espaoles en el mercado internacional. Quedaba al descubier-
to la precariedad del sistema comercial, expuesto por cualquier acci-
dente extraordinario (por ejemplo, la prdida de una cosecha) al ago-
tamiento de la capacidad de compra en el exterior y a la paralizacin
de la produccin industrial. Esa es la explicacin de las polticas de
estabilizacin de precios y de liberalizacin del sistema de pagos e in-
tercambios con el exterior que se llevaron a cabo en 1959. Hay que
recordar, por otra parte, las medidas previas arbitradas en 1957, tras
el cambio de Gobierno que implic la entrada, entre otros, de Maria-
no Navarro Rubio en la cartera de Hacienda y de Alberto Ullastres
en la de Comercio : ~ Destaca entre esas medidas la reforma tribu-
taria de 1957 o la poltica de descuento del Banco de Espaa en ese
mismo ao. A stas, y a otras modificaciones, se las ha criticado por
su falta de coordinacin y su timidez M. Obviamente, se precisaba
una poltica presupuestaria tendente al equilibrio, al igual que una
poltica monetaria de carcter restrictivo, pero en primer lugar, estas
actuaciones deban ser efectivas y convincentes y, en segundo lugar,
situarse en un marco ms amplio y general de relaciones con el ex-
terior, coherente con el modelo que se delineaba en el resto de Eu-
ropa occidental. En aquellos aos se pactaba la creacin de un mer-
cado comn sin aranceles, para un grupo importante de economas
europeas, y se llegara, en 1958, al establecimiento de la convertibi-
lidad -siquiera parcial- de las divisas entre la mayora de las na-
ciones occidentales del Viejo Continente 6;>. Bien es cierto que la aper-
tura de la economa espaola hacia el exterior ya haba empezado
con el ingreso, corno asociado, de Espaa en la OECE (luego la
OECD), en 1957, y en el Fondo Monetario Internacional yen el Ban-
co Mundial, en 1958.
La presencia de Espaa en estos organismos fue esencial para el
desenvolvimiento de los cambios econmicos de 1959. Hubo, desde
luego, un proceso de adaptacin de muchas mentalidades en el inte-
rior del pas a la idea de un cambio eficaz de la poltica econmica
exterior, que aproximara Espaa a los pases occidentales. Dicho pro-
,: GONZLEZ, J. M., La economa politica... , OfJ. cit., Madrid, 1979.
(H FUENTES QtJlNTANA, E., "Introduccin a SARD, J., !,,'scritos, Madrid, 1987.
()o, SARD, J., "El Banco de Espaa... , op. cit., Madrid, 1970.
44 Pedro Tedde de Lorca
ceso, en parte, surgi y se difundi espontneamente, sobre todo, en-
tre grupos influyentes de funcionarios, empresarios, universitarios y
economistas. A la vez, los gobernantes ms proclives al cambio trans-
mitieron hbilmente en amplios sectores de la sociedad el mensaje de
las ventajas de la apertura al exterior y de la necesaria aceptacin
temporal de unos costes transitorios. Pero las opiniones de los exper-
tos de los organismos internacionales -y sus dictmenes, diagnsti-
cos y recomendaciones sobre la economa espaola- fueron igual-
mente fundamentales a la hora de decidir, tanto al Gobierno en su
conjunto como al propio Jefe de Estado, poner en prcticas tales
reformas.
El programa de estabilizacin comprenda varios puntos que -se-
gn Juan Sard, uno de los mximos responsables intelectuales de la
reforma, entonces Director del Servicio de Estudios del Banco de Es-
paa- quedaban recogidos en el Memorndum que el Gobierno es-
paol envi el 30 de junio de 1959 al Fondo Monetario Internacional
y a la ECD. Eran cinco estos puntos de actuacin bsica para abrir
la economa al exterior: en primer lugar, equilibrio presupuestario,
que se lograra tanto por la va del aumento de los ingresos pblicos
como por la contencin del gasto, y limitacin del recurso de la Ha-
cienda al Banco de Espaa a unas cantidades expresamente fijadas.
Segundo: establecimiento de un lmite mximo al crecimiento del di-
nero bancario en 1959, flexibilizacin de los tipos de descuento e in-
ters del Banco de Espaa (que en dicho ao experimentaron eleva-
ciones entre el 0,5 y el 1,25 por 100), freno a determinadas lneas
privilegiadas de crdito bancario con fines oficiales, depsito previo
a las importaciones por un valor del 25 por 100 de las entradas y eli-
minacin de las emisiones de deuda automticamente pignorable en
el sistema bancario. Tercero: liberacin del comercio exterior en un
rgimen de libertad multilateral y flexibilizacin de las inversiones ex-
tranjeras. Cuarto: unificacin del cambio exterior de la peseta y es-
tablecimiento de una nueva paridad de acuerdo con el Fondo Mone-
tario Internacional, segn los valores del mercado libre y la capaci-
dad de compra interior. Quinto: reduccin de la actividad reglamen-
taria del Gobierno en los distintos sectores econmicos, liberacin de
precios y eliminacin de controles pblicos y rigideces en la contra-
tacin de factores productivos. Estas lneas maestras del programas
de estabilizacin y liberacin econmica fueron convertidas en nor-
ma por el Decreto de 17 de julio de 1959 -que declaraba la con-
De la primera a la segunda restauracin 45
vertibilidad de la peseta y estableca su paridad- y el Decreto-ley de
21 de julio, de Ordenacin Econmica, que sancionaba las disposi-
ciones ya emprendidas de carcter liberalizador 66.
Se ha destacado cmo, para lograr el xito de la reforma, los au-
tores del programa -y, en concreto, Juan Sard- insistieron en tres
caractersticas: 1) La globalidad de la poltica econmica propuesta,
interrelacionando las actuaciones fiscales con las monetarias y las fi-
nancieras y comerciales. 2) La aprobacin en bloque de todas estas
medidas, a fin de obtener el mximo partido psicolgico y frenar las
expectativas de inflacin existentes. 3) El logro de financiacin exte-
rior, condicionada a la aceptacin, por parte del Gobierno, de las me-
didas liberalizadoras y estabilizadoras recomendadas 67. Hay que
destacar, en relacin con estos objetivos, que, segn Manuel Jess
Gonzlez, la operacin estabilizadora, en sentido estricto, estaba he-
cha antes de 1959, faltando slo, a mediados de ese ao, la libera-
cin econmica y el tipo de cambio realista ()3.
Las principales consecuencias que esta reforma tuvo pueden ser
contempladas a corto y largo plazo. A corto plazo, el severo progra-
ma de estabilidad monetaria, con un control estricto de la creacin
de dinero, provoc una recesin en la economa espaola: la Renta
Nacional cay un 2,7 por 100, en pesetas constantes, en 1959 res-
pecto al ao anterior. En 1960 volvi a darse una tasa positiva de
crecimiento, aunque modesta, del 1,3 por 100. Pero lo ms especta-
cular fue el aumento del Producto Interior logrado en 1961 y 1962:
12,4 y 10,1 por 100, respectivamente, en pesetas constantes. Puede
afirmarse, por tanto, que los efectos temporales negativos sobre el cre-
cimiento econmico y el bienestar de los espaoles fueron relativa-
mente livianos.
A largo plazo, la reforma de 1959 fue incuestionablemente posi-
tiva, destacando las nuevas posibilidades de financiacin de las im-
portaciones de equipo capital y tecnologa, lo que, en definitiva, po-
sibilit, a lo largo de los aos siguientes, el tan demorado crecimien-
to econmico moderno. No slo la aproximacin a otros pases, por
medio de la reforma del sistema monetario, y la integracin de Es-
paa en los organismos internacionales facilitaron la entrada de ca-
pitales. Adems, se ha calificado de brillante el desarrollo del sector
hh SABDA., J'
j
Banco de (1), cit., Madrid,; 1970.
h? FUENTES QUINTANA") Introduccin a , (1). cil., 1987.
hll GONZLEZ, M. 1, La economia poLitica , op. cit., Madrid, 1979.
46 Pedro Tedde de Lorca
exterior, tras el plan de estabilizacin. El saldo de la balanza de pa-
gos mejor notablemente a corto plazo, de manera que los fuertes e
insostenibles dficits de 1957 y 1958 (55 Y69 millones de dlares,
respectivamente), dejaron paso, en 1959, 1960 Y1961, a supervits
de 84, 471 Y328 millones de dlares, respectivamente. Adems de
permitir financiar la definitiva modernizacin econmica de Espaa,
la estabilizacin y liberacin comercial de 1959 condujo a una pau-
latina pero progresiva identificacin de la sociedad espaola con los
pases europeos prximos, gracias, precisamente, a la intensificacin
de las relaciones comerciales, al desarrollo del turismo, a la emigra-
cin de mano de obra y a las inversiones extranjeras. Esta identifi-
cacin lleg a tener indudables repercusiones sociales e instituciona-
les, y tambin de adaptacin del capital humano a los niveles de exi-
gencia exteriores.
6. El crecimiento con desequilibrio
El Producto Interior, en pesetas constantes, creci una tasa anual
media del 6,7 por 100, entre los trienios 1960-62 y 1970-72. Entre
1950-52 y 1960-62 lo haba hecho al 4,7 por 100, y entre 1940-42
y 1950-52 al 3,2 por 100. Son aos, por tanto, no slo de incremen-
to real del Producto Interior, sino tambin de aceleracin del creci-
miento econmico y del bienestar material de los espaoles, cuya ren-
ta per capita se elev -entre 1960-62 y 1970-72, en pesetas cons-
tantes- a una media del 5,6 por 100. Segn Leandro Prados, entre
1950 y 1973, el producto real per capita de Espaa creci a una tasa
anual media del 5,9 por 100, por delante de Portugal (5,5 por 100),
Alemania (5,0 por 100) e Italia (4,8 por 100). El comportamiento
de la economa espaola responda con singular dinamismo a la ten-
dencia expansiva que experimentaban las economas occidentales en
aquellos aos. En 1973, el producto real per capita de Espaa -en
dlares norteamericanos de 1970- era de 2.284, lo que representa-
ba el 88,5 por 100 del de Italia y el 55,5 por 100 del de Alemania.
En 1950, el producto real per capita espaol supuso el 76,8 por 100
del italiano y el 50,9 por 100 del alemn. Evidentemente, se estaba
. d d . 6<)
expenmentan o un proceso e convergencIa .
(,<) PHADOS DE LA ESCOSlIRA, L., La evolucin deL., op. cit., 1984.
De la primera a la segunda restauracin 47
Esta es una de las caractersticas ms relevantes de la economa
espaola posterior a 1960: su aproximacin cada vez mayor a las de
Europa occidental. No slo hay que entender esta aproximacin en
trminos de acercamiento de los niveles de produccin y bienestar,
sino tambin de intensificacin de los intercambios de bienes y ser-
vicios con otros pases y en los flujos de recursos -capital y traba-
jo- entre Espaa y las naciones econmicas ms avanzadas. Jos
Luis Carca Delgado ha subrayado cmo las exportaciones fueron el
componente ms dinmico de la demanda a lo largo de este perodo.
La proporcin de las exportaciones sobre el Producto Interior Bruto
pas entre 1967 y 1974 del 4,7 al 8,0 por 100. No menos importan-
te son otras dos consideraciones relativas al comercio exterior duran-
te esta poca: en primer lugar, aument considerablemente el peso
relativo de las exportaciones de bienes de equipo y manufacturas so-
bre las exportaciones totales (del 13,0 al 22,3 por 100 los primeros,
y del 24,5 al 36,0 por 100 las segundas, entre 1967 y 1974). Ello
revela, sin duda, la modernizacin progresiva de la estructura pro-
ductiva espaola. En segundo lugar, el aumento de las exportaciones
se bas tanto en el crecimiento de la demanda externa corno en la ma-
yor capacidad competitiva de la economa espaola 70. Las mejoras
de la eficiencia marginal de la produccin de bienes exportables re-
sultaron, adems, potenciadas por la apertura de los mercados eu-
ropeos a los productos espaoles, as corno por la mayor competencia
de las mercancas forneas con las nacionales, a raz del Acuerdo Pre-
ferencial suscrito entre Espaa y la Comunidad Econmica Europea
en 1970. La balanza de pagos espaola durante el perodo 1963-75
registr, asimismo, un aumento muy importante de las entradas por
turismo, desde 36.663 millones de pesetas a 177.662 millones, y re-
mesas de emigrantes, 15.470 millones de pesetas en 1963 frente a
65.641 millones en 1975. Ambos componentes de la balanza de ser-
vicios y transferencias contribuyeron a contrarrestar parcialmente las
salidas de divisas por otros conceptos, y en especial el dficit de la
balanza de mercancas, de 60.700 millones de pesetas en 1963 y
424.100 millones en 1975. Entre 1965 y 1969 y entre 1974 y 1975
la balanza por cuenta corriente present un saldo negativo, pero las
70 CARcA DELCADO, .J. L., La industrializacin y el... , op. cil., 1987; HEQI !EI.IO,
.T., Introduccin a la balanza de pagos esparlola, Madrid, 1985.
48 Pedro Tedde de ,orca
inversiones extranjeras -que casi se decuplicaron entre 1963 y
1975- compensaron con creces las salidas de divisas 71.
El reconocimiento del indudable xito de la transformacin expe-
ri mentada por la economa espaola, durante el decenio de 1960 y
en los primeros aos del de 1970, no debe ocultar la existencia de
serios desequilibrios, defectos y contradicciones en la poltica econ-
mica desenvuelta en aquellos aos. La instrumentacin por el Go-
bierno de la planificacin indicativa se tradujo, en la prctica, en una
multiplicidad de interferencias en los mercados, juzgada inconvenien-
te por los especialistas, sobre todo si se considera que dicha poltica
de intervencin y dirigismo vino a representar una interrupcin -en
realidad, una regresin- del proceso liberalizador abierto a finales
de la dcada de 1950. Han sido destacados, en este sentido, algunos
de los frenos impuestos a la actividad de mercado: la rigidez del mer-
cado laboral, la excesiva regulacin pblica del sistema financiero y
la discrecionalidad del Gobierno en la creacin de nuevas indus-
trias 72. La formulacin de estos juicios adversos sobre la poltica eco-
nmica de la etapa desarrollista conducen a la hiptesis histrica con-
trafactual de que un marco institucional y una actitud del Sector P-
blico ms acordes con la libertad de mercado habran procurado una
modernizacin econmica ms eficaz. Tal interpretacin histrica
puede ser planteada, adems, no tanto en trminos de tasas de cre-
cimiento del Producto Interior o de la renta per capita, sino en tr-
minos de condiciones institucionales alternativas que, a largo plazo,
habran facilitado la reconversin industrial y la adaptacin de la eco-
noma espaola a las nuevas circunstancias surgidas de la crisis in-
ternacional de los aos setenta. Con un Sector Pblico menos procli-
ve al protagonismo del crecimiento econmico, probablemente se ha-
bra evitado -o, al menos, moderado- la aparicin de una sosteni-
da tendencia inflacionista a partir de 1971 y a 10 largo de quince
aos. Con un mercado laboral ms flexible, con una mayor libertad
de demanda y oferta de fondos financieros, y con una poltica que hu-
biera sustituido la intervencin administrativa por una utilizacin
ms gil de los instrumentos fiscales y monetarios, posiblemente hu-
biera sido ms fcil -o ms rpida- la superacin de la crisis eco-
nmica que acompa la transicin poltica a la democracia
71 \rIASo i\. (dir')j loiitlea co",crciai. .. , 0IJ. cil., 1979.
,,) FUENTES QUINTANA., Introduccin a.... , 0/). cil., 1987.
7:l DON(;ESo J. BOj industrializacin en f.J'spaiiao J)olilicas, [ogros, IJerSpeClivas,
De la primera a la segunda restauracin 49
Los especialistas en este perodo de la historia econmica de Es-
paa subrayan las razones polticas e ideolgicas que explican el apar-
tamiento del proceso liberalizador, sobre todo a partir de mediados
del decenio de 1960. Hay coincidencia entre varios autores cuando
utilizan expresiones relativas al despotismo ilustrado, al referirse a la
poltica econmica de ese perodo, ejercida, por ejemplo, sobre el sec-
tor financiero o sobre las nuevas inversiones en tecnologa 74. Las re-
ferencias a la accin poltica de los ilustrados del siglo XVTlT apuntan,
no slo al autoritarismo corno principio general de comportamiento
del Estado, sino tambin a la actitud ambigua consistente en man-
tener la vigilancia o tutela, por el Gobierno, de la iniciativa de los par-
ticulares, al mismo tiempo que desde dicho Gobierno se reconoce y
define la superioridad del mercado corno sistema econmico. La ren-
tabilidad poltica que tena el crecimiento econmico para los respon-
sables del Estado se traduca, para los sujetos privados, en mayores
costes de transaccin al tornar decisiones de un mundo lleno de me-
canismos de proteccin y regulacin. La economa de los aos sesen-
ta y comienzos de los setenta no slo contaba con un grado de pro-
teccin aduanera superior a la de Europa occidental, tras el estable-
cimiento del arancel de 1960. Adems, haba una compleja serie de
exenciones tributarias, bonificaciones, derechos temporales, derechos
reguladores, crditos preferenciales y lneas especiales de redescuen-
to, entre otros muchos mecanismos de persuasin, orientacin y es-
tmulo a los empresarios. Tal grado de complicacin y discrecionali-
dad en la proteccin del Gobierno llev a que -corno afirma Manuel
Jess Gonzlez- los diversos sujetos y grupos de intereses compitie-
ran, no tanto por la reduccin de costes de produccin y por las ele-
vaciones de la productividad en los respectivos mercados, sino por la
obtencin de premios en forma de proteccin diferenciada 7S.
Barcelona, 1976, Y La industria espaola en la transicin, Barcelona, 1985; Ho.lO,
L. A., La crisis de la economa espaola (197;{-1984)), en .J. NADAL, A. CAHHEHAS y
C. SlIDHI, Al economia espaola en el siglo XX , cit., 1987, pp. 190-200.
7-+ Hos IloMBHAVELLA, J., PoLitica econmica espwlola, 1953-1973, Barcelona.
1979.
7;> (;oNzALEZ, M. ~ .la eCOflO"lia 1)(JlliC(l... ~ O/J. cit., ~ a d r i d j 197<).
La intervencin del Estado
en la agricultura
durante el siglo XX
Carlos Barciela Lpez
M.a Inmaculada Lpez Ortiz
Joaqun Melgarejo Moreno
La penetracin del capitalismo en el sector agrario origin nota-
bles cambios en su funcionamiento. Durante el siglo XIX se haban
producido importantes transformaciones en el marco institucional de
la agricultura espaola -el conjunto de medidas que puede englo-
barse en la )Jamada reforma agraria liberal 1_ con las que se bus-
caba acabar con las limitaciones que presentaba el rgimen jurdico
de propiedad vigente en el Antiguo Rgimen e iniciar uno nuevo ba-
sado en la plena titularidad de la la libre disposicin de
los factores productivos y el carcter individual o particular de los pa-
trimonios. En otro orden de tal como seala Garrabou se
avanz tambin en la formacin de un mercado interior de produc-
tos agrarios; al tiempo que cobraba fuerza la vocacin exportadora
de la sobre todo la de los sectores ms dinmicos. Se ini-
un proceso incipiente de especializacin de
I La abolicin del rgimen seorial, la disoluein de mayorazgos y la desamorti-
zacin de bienes eclesisticos y municipales son quizs las ms significativas. Al res-
pecto, puede consultarse el reciente trabajo de PICi\ZO, M. T., fJ ma.yorazgo en
la historia econmica de la regin murciana: expansin, crisis .Y abolicin (s. XVII-
XIX), Madrid, 1990.
2 GAHRABOU, R., y SANZ, .T. (eds.), Historia Agraria de la contempornea.
2. f,'xpansin y crisis (1850-1900), Barcelona, 1985, avalan este hecho aludiendo a
varios fenmenos, tales como la paulatina confluencia de los precios de las diferentes
zonas productoras en una media nacional cada vez ms representativa, el incremcnto
del comercio intcrior y la incorporacin al mismo dc regioncs antes aisladas.
AYER 21 *1996
52 C. Barciela Lpez, M." l. Lpez Ortiz, J. Melgarejo Moreno
forma qua paulatinamente fue sustituyndose el autoconsumo por la
produccin para el mercado como principal objetivo de las explota-
ciones agrarias. No obstante, a pesar de la trascendencia de los cam-
bios :\ a comienzos del siglo xx la agricultura espaola permaneca
atrasada en relacin a las pautas de los pases del norte de Europa.
En cuanto a la polmica suscitada por el papel que desempe el
sector agrario en el proceso de crecimiento econmico espaol del si-
glo pasado y de las primeras dcadas del siglo xx, en el estado actual
de las investigaciones, no existe la posibilidad de dar una respuesta
que zanje la cuestin satisfactoriamente. Hay, por el contrario, argu-
mentos que respaldan las distintas posturas: de un lado, existen in-
dicios de que aument la produccin agraria; de otro, se sabe que cre-
ci la superficie de cultivo y parece ser que la poblacin activa del
sector creci en trminos absolutos y mantuvo estable su porcentaje
respecto a los dems sectores hasta comienzos del siglo xx. Sntomas
stos que no refrendan las tesis de los que sostienen la existencia de
un proceso de intensificacin de la agricultura en la centuria pasada.
Lo que si resulta evidente, a la vista de las diferentes monografas re-
gionales en las que se analiza el comportamiento de la agricultura en
el ltimo tercio del siglo XIX y en el primero del xx, es que no hay
un solo modelo de comportamiento que pueda generalizarse al con-
junto de la agricultura espaola; por el contrario, existieron distintas
agriculturas dependiendo del tipo de cultivo, de la estructura de la
propiedad dominante, de las modalidades de cesin del uso de la
tierra y del grado de relacin con el mercado. Lo que se puede con-
cluir es que los casos de modernizacin fueron excepcionales. En ge-
neral, se trataba de una agricultura tradicional con unas posibilida-
des de crecimiento limitadas y muy dbil ante las malas coyunturas,
tal corno se puso de manifiesto ante la crisis finisecular.
Por otra parte, el elevado ndice de concentracin de la propie-
:{ Los cambios que se producen en el sector agrario desde mediados del siglo XIX
han sido probados por los trabajos del GEl IR Y los de otros autores para diferentes
zonas de la geografa espaola. Asimismo, merecen destacarse las aportaciones de SIMP-
SON, J, Los lmites del necimiento agrario: Espaa en El desarrollo eco-
nmico de la Europa del Sur. Espaa e Italia en perspectiva histrica, Madrid, 1992,
y PHADOS DE LA ESCOSLJRA, L., De imperio a nacin, Madrid, 1991, que han puesto en
relacin el crecimiento agrario espaol con el que se produjo en otros pases del con-
tinente europeo, poniendo de manifiesto cmo el primero no fue tan irrelevante como
algunos sectores de la historiografa espaola haban defendido.
La intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX
dad 4 Yla existencia de bajos salarios hacan que el excedente se acu-
mulase en pocas por 10 que la demanda de bienes de consu-
mo de la poblacin rural debi ser muy dbil y otro tanto cabe decir
de la de bienes de capital. Por al producirse la mayor parte
de los insumos en el propio sector y al requerir las explotaciones poco
capital para su funcionamiento, el sector agrario pudo generar un
ahorro susceptible de ser canalizado hacia otras actividades produc-
tivas. Faltan investigaciones que nos permitan conocer la cuanta del
ahorro y el empleo que se dio a esos capitales.
En cualquier este modelo de expansin agraria se vio fre-
nado por la crisis agrcola y pecuaria de finales del siglo XIX .s. Los
principales subsectores agrarios vid y olivo-
tuvieron problemas como consecuencia de la formacin de un mer-
cado mundial de productos que rompi el equilibrio que se
haba alcanzado en el siglo XIX tanto en el interior como en el exte-
rior. La manifestacin fue un aumento de la oferta de productos agra-
rios en los mercados provocado por el auge de las impor-
taciones procedentes de muy superior a las posibilidades
de absorcin de la demanda. La consecuencia fue un descenso gene-
ralizado de los precios que implic una reduccin de los ingresos de
los agricultores ya que sus costes a corto plazo, poco
flexibles a la baja. La renta de la tierra y los beneficios de las explo-
taciones agrarias tambin disminuyeron. Por la reduccin de
la demanda de trabajo aument la inactividad estacional de gran par-
te de la poblacin asalariada, hecho que debe ponerse en relacin con
los fuertes procesos migratorios que se produjeron en estas fechas des-
de las zonas ms afectadas por la crisis.
Sin embargo, hubo otros sectores de la agricultura has-
ta entonces poco para los que la formacin de un merca-
do mundial fue un hecho positivo. As, en estos aos se observ un
alza en la cotizacin y una tendencia creciente de las exportaciones
de naranjas, de uva de mesa, de almendra o de corcho 6. La especia-
4 CAHRABOl', n. (coord.), Propiedad}' explotacin campena cnla fspaiia con-
tempornea, Madrid, 1992.
; Para un plantcamicnto gcncral dc la crisis pucde consultarse GAHRABOU, n., y
SANZ, J., (cds.), Historia Agraria de la f;spaiia... , cit... 1985.
h Para un anlisis ms pormenorizado de estos subsectorcs hasta el primer tcrcio
del siglo xx, pueden verse los siguicntes trabajos: TOHHES, M. de. y PAHlS ECUILAZ, 11.,
La naranja en la economia cspaiola, Madrid, 1950; ABAD GARUA, V., Historia de la
naranja (1781-1939), Valencia, 1984; JIMf:NEZ BLANCO, .T. l., La produccin agraria
54 C. Barciela Lpez, M." l. Lpez Ortiz, J. Melgarejo Moreno
lizacin frutcola se convirti en una va importante para remontar
la crisis agraria en Espaa, sobre todo en las regiones mediterrneas.
La respuesta institucional a la crisis agrcola y pecuaria fue re-
servar el mercado interior para la produccin nacional de aquellos
cultivos -como eran los cereales- que no tenan capacidad para
competir en el mercado internacional. Ello fue posible gracias a la po-
ltica arancelaria practicada. Intereses agrarios e industriales se su-
maron propiciando la llamada va nacionalista del capitalismo es-
paol. Las dificultades de los productores agrarios se sumaron a las
que, desde finales del siglo XIX, venan padeciendo los principales sec-
tores industriales espaoles produciendo un recrudecimiento de los
tradicionales alegatos a favor del proteccionismo. En un contexto in-
ternacional de reforzamiento del proteccionismo y siendo muy difcil
competir ventajosamente en el exterior, la defensa del mercado inte-
rior apareca como la nica posibilidad de supervivencia a corto pla-
zo. La intervencin del Estado en ese sentido fue ms all de la po-
ltica arancelaria, aunque sta es su principal manifestacin. La pro-
teccin se consigui tambin con la poltica monetaria 7, devaluando
la peseta, 10 que provoc un encarecimiento de los productos impor-
tados; y, asimismo, con la poltica comercial 8. Ahora bien, no todo
fue proteccionismo. El Estado de comienzos del siglo xx dispona de
una gama de mecanismos de intervencin en la economa y durante
el primer tercio del siglo los gobiernos se mostraron cada vez ms pro-
clives a utilizarlos. Las medidas ms notables en el sector agrario fue-
ron el fomento del crdito rural, la investigacin de nuevas tcnicas,
de Andaluca Oriental, 1874-1914, Tesis doctoral indita, 1984, y MAHTNEZ CARHI()N,
J. M., Desarrollo agrario.r crecimiento econmico en la regin de Murcia, 187.5-1935,
Murcia. 1990.
7 Un desarrollo de la poltica monetaria puede verse en MAHT:"J ACEA, P., D-
ficit pblico y poltica monetaria en la Restauraci()n, 1874-192:h, en La Nueva His-
toria Rconmica de Espaa, Madrid, 1985.
As, los trabajos de SEHHANO SANZ, J. M., "La poltica arancelaria espaola al
trmino de la Primera Guerra Mundial: proteccionismo, Arancel Camb y tratados co-
merciales, en La crisis de la restauracin: g ~ p i entre la Primera Guerra J1undial
y la II Repblica, Madrid, 1936, demuestran que las vicisitudes del arancel no son su-
ficientes para establecer conclusiones acerca del grado de proteccin. Adems, es pre-
ciso tener en cuenta los tratados comerciales vigentes en cada momento, pues a travs
de ellos se podan introducir sensibles rebajas en los derechos aduaneros, mediante la
aplicacin de la segunda columna y la generalizacin de la clusula de nacin ms fa-
vorecida. Este autor ha puesto de manifiesto que el objetivo bsico de la poltica co-
mercial fue recuperar los niveles de proteccin de la preguerra.
La intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX 55
la puesta en regado, la promocin del cooperativismo y la redistri-
bucin de la propiedad de la tierra. Obviamente, no todas ellas tu-
vieron la misma trascendencia.
Comenzando por la poltica proteccionista, como seala Tortella
(1994: 229), el arancel ha sido tradicionalmente el instrumento prin-
cipal de la poltica agraria, caracterizndose por la decidida protec-
cin al trigo y otros cereales. La salvaguardia de los intereses de los
propietarios y cultivadores trigueros, mayoritarios dentro del cultivo
cereal a su vez mayoritario en el sector agrario de 1900 y tambin
de 1931 (GEHR, 1983), se convirti en un objetivo bsico de la po-
ltica agraria del primer tercio del siglo xx. Y ello, a pesar de la falta
de competitividad de buena parte del cultivo y a pesar de que en bas-
tantes aos la oferta fue incapaz de satisfacer las necesidades de con-
sumo. La proteccin arancelaria, exacerbada por la crisis de finales
del XIX, permiti no slo la pervivencia de un cultivo y unas tcnicas
poco competitivas, sino que hizo posible que aumentara la superficie
de cultivo dedicada a este aprovechamiento en unas proporciones
muy superiores a las de otros pases del continente europeo, tal como
demuestra Palafox (1991: 32). Para este autor, las razones que ex-
plican este diferente comportamiento del sector cereal espaol resi-
den en las profundas divergencias que caracterizan las actitudes de
los sectores pblicos europeos ante las presiones de los grupos trigue-
ros. En este sentido, la debilidad de la administracin ante las pre-
siones de los principales grupos econmicos del pas y la arbitrarie-
dad de la actuacin pblica espaola, hasta abril de 1931, no son ele-
mentos ajenos a las directrices bsicas de la actuacin estatal 9.
El arancel de 1891 elev la proteccin del trigo, mantenindose
este alto nivel en aranceles posteriores, aumentado en ocasiones por
la depreciacin de la peseta 10. En los aos veinte, junto con el re-
<) TOHTELLA, G., fJ desarrollo de la f,'spmla contempornea, Madrid, 1994.
GEl IR, Notas sobre la produccin agraria espaola, 8 9 9 : ~ 1, en Revista de His-
toria Rconmica, nm. 2, 198:3. Para PALAFOX, .T., Atraso econmico y democracia. /Ja
Segunda Repblica y la economa espaola, 1892-1986, Bar"elona, 1991, la ruptura
del dientelismo en las grandes ciudades, y por lo tanto la prdida en mayor o menor
medida del mntrol del proceso ele"toral, hizo a los polticos tradi"ionales ms depen-
dientes de los distritos atrasados, que en gran parte coincidan con las zonas de cultivo
"ereal. De manera que la autoridad de estos poltims tradicionales dependa de que la
administracin aplicara medidas que fueran favorables para estos distritos mrno la pro-
tec"in frente a la competen"ia exterior.
10 Para el GEl IR, Jos precios del trigo y la cebada en Rspai'ia, Madrid, 1980, la
proteccin del trigo debida al incremento de los derechos aduaneros fue mayor que la
56 C. Barciela M." l. Lpez Ortiz, J. Melgarejo Moreno
forzamiento que supuso el Arancel Camb de se introdujeron
medidas de restriccin cuantitativa a la importacin 11. Esta poltica
de reserva del mercado nacional a los cerealicultores espaoles con-
tinu vigente durante el primer tercio del siglo asegurando el
mantenimiento de importantes tasas de ganancia.
La poltica de proteccin del sector agrario tuvo corno resultado
la pervivencia de un cultivo y unas tcnicas que el libre juego del mer-
cado no hubiera habida cuenta de que los condicionantes
fsicos de Espaa hacan de este pas un espacio escasamente dotado
para este tipo de aprovechamiento no slo en relacin con los pases
sino incluso respecto a la mayora de los europeos. La
consecuencia ms inmediata fue el encarecimiento de los alimentos
en especial el pan, en relacin con los precios de los pases
del entorno en los que los aumentos de productividad agra-
ria permitieron un descenso del precio del trigo, repercutiendo tam-
bin en una reduccin de la superficie cultivada.
Por su parte, los viticultores, corno el resto de los agricultores afec-
tados por la buscaron la proteccin del en tanto que
consideraban el mercado interior corno la alternativa a la prdida del
exterior. En este los viticultores centraron sus demandas en as-
pectos relacionados con el impuesto de el fraude y la com-
petencia de los alcoholes industriales 12, pues stos eran considera-
dos los principales causantes de la depresin de la demanda a corto
plazo. Los viticultores presionaron al Estado para que suprimiera los
arbitrios municipales sobre el vino y para que eliminara del mer-
monetaria hasta 1890, mientras que a partir de esa fecha y hasta 1 adquiri ma-
yor protagonismo la proteccin monctaria.
11 La Ley de 10 de junio de 1922 prohibi la importacin de trigo y harina micn-
tras el precio del trigo no rebasara durante un mes las 53 pesetas/Qm. Esta medida
se vio reforzada con la promulgacin de un Real Decreto de julio de 1926, por el quc
se reafirmaba la prohibicin excepto en circunstancias excepcionales para las que se
prevea la fijacin de contingentes que quedaban sujetos a unos derechos de arancel
que resultaran apropiados para el sostenimiento de los precios reguladores en el
interior.
12 Un anlisis de la incidencia de la crisis sobre el sector vitivincola cataln pue-
de derse en PlI.IOL ANDHElI, .T., La crisis de sobreproduccin en el sector vitivincola
cataln, 1892-1 en Historia Agraria de la Rspaia Contempornea. 3. El fin de
la agricultura tradicional (1900-1960), Barcelona, 1986.
J:l La incidencia de los arbitrios municipales sobre el vino repercutan en un en-
carecimiento del producto que impeda el crecimiento de la demanda. .J. PlI.lOL ha es-
timado la incidencia del impuesto antes de 1936 para la ciudad de Barcelona entre
La intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX 57
cado interior aquellas ofertas alternativas que competan con el vino
natural y sus derivados. Fue con la Ley de 29 de abril de 1926 con
la que se inici una tendencia a la promulgacin de una legislacin
cada vez ms favorable para los intereses vitcolas.
Para un sector de la historiografa espaola el resultado del pro-
teccionismo fue claro. En la medida en que la poblacin no agraria
se vio obligada a consumir alimentos a precios mucho mayores que
los existentes en el mercado internacional, los costes salariales en la
industria fueron ms altos y la renta disponible para demandar pro-
ductos no alimenticios menor. Y ello sin que, corno contrapartida, los
altos precios agrarios implicaran aumentos reseables en la inversin
o en la demanda generada por la inversin, dado el comportamiento
de los propietarios y la distribucin del ingreso.
Por el contrario, en opinin del GEHR, hubo proteccin, pero sta
no fue ilimitada ni incompatible con la introduccin de reajustes en
las explotaciones con el objetivo de modernizarlas 14; Y ello porque
ni todos los productos agrarios estuvieron igualmente defendidos, ni
el nivel de proteccin fue estable para un mismo producto. Se hace
necesario distinguir entre la agricultura que produca en exclusiva
para el mercado interior y la que venda parte de su cosecha en el
exterior. As, la proteccin arancelaria no libr a los exportadores de
ajustar las caractersticas de las mercancas ofrecidas a unos merca-
dos exteriores en los que se haban introducido nuevos productos y
productores en un momento en el que, adems, se estaban produ-
ciendo importantes variaciones en la composicin de la demanda ex-
un 60 Y un 80 por 100 respecto a los precios de origen. Los viticultores consiguieron
en 191 S que el Estado suprimiera el impuesto sobre el consumo, pero las presiones de
los organismos municipales -reacios a la desaparicin de una importante fuente
de ingresos- lograron restablecerlo mediante un Real Decreto de 11 de septiembre
de 1918.
.. Del trabajo de GALLECO MARTNEZ, D., Transformaciones tcnicas de la agri-
cultura espaola en el primer tercio del siglo xx, en Historia Agraria de la Espaa Con-
{.empornea. 3. El fin de la agricultura tradicional (1900-1960), Barcelona, 1986, se
desprende que el ajuste de los agricultores espaoles a la crisis de finales del siglo XIX
no consisti slo en el esfuerzo poltico de stos para lograr mayores aranceles que les
permitieran seguir apegados a las viejas tcnicas. En el caso de los cereales, la instru-
mentacin de una poltica que reservaba el mercado interior para la produccin na-
cional siempre que los precios no alcanzaran un nivel mximo preestablecido, forz a
los agricultores a modernizar sus explotaciones si queran mantenerse en el mercado.
y prueba de ello es el creciente consumo de fertilizantes y la introduccin de maqui-
naria que D. GALLECO constata durante el primer tercio del siglo xx.
58 C. Bareiela Lpez, M. (/ I. Lpez Ortiz, J. Melgare/o Moreno
terna como consecuencia de los cambios en los hbitos de consumo
y en las tcnicas de produccin. La necesidad de exportar oblig a
producir competitivamente y ello repercuti sobre las cotizaciones del
mercado interior, aunque ste estuviera protegido.
Pero incluso hasta quienes con sus producciones slo abastecan
el mercado interior se vieron presionados por la competencia de otros
pases, segn el GEHR. As, en el caso de los cereales, la adopcin
de un sistema de proteccin mvil, basado en la variacin cclica de
las tarifas aduaneras para moderar las tendencias al alza o la baja
de los precios -propiciando o frenando las importaciones-, evit el
abandono de tierras cereal eras, pero no libr a sus cultivadores de
reajustar sus explotaciones. Por otra parte, la aparicin en el merca-
do interno de incentivos para renovar tcnicamente las explotaciones
agrarias -tales como el proceso de industrializacin y urbanizacin
que tuvo lugar en el primer tercio del siglo xx- impuls a la agri-
cultura a aumentar y diversificar su oferta y a adecuar sus tcnicas
a estas nuevas exigencias. En este sentido, el descenso de la pobla-
cin activa del sector 1S -evidente desde 1910- favoreci la intro-
duccin de maquinaria ahorradora de trabajo humano.
En otro orden de cosas, durante las tres primeras dcadas del si-
glo actual se fue imponiendo una nueva forma de intervencin esta-
tal en ciertos sectores de la economa, principalmente en aquellos que
implicaban una serie de operaciones de dotacin de infraestructuras
de gran entidad, que por su naturaleza y por la cuanta de los de-
sembolsos que exigan rebasaban la capacidad de la iniciativa priva-
da. Tal era el caso de las actuaciones que se derivaban de la poltica
de transformacin en regado y, en relacin con ella, la de asenta-
miento de colonos.
El recrudecimiento de la conflictividad social existente en el me-
dio rural, en el contexto de la crisis finisecular, se convirti en una
fuente de preocupacin para el poder establecido. La conciliacin de
\;, I,a reduccin de la poblacin activa del sector agrario, entre 1900 Y19 : ~ afec-
t a ms de un milln de personas, .TIMI::NEZ BLANCO, .T. T., Introduccin)), en Historia
Agraria de la Rspaa Contempornea. 8. El fin de la agricultura tradicional
(1900-1960), Barcelona, 1986, p. 91. En trminos relativos se pas de un porcentaje
del 66 por 100 en 1910 al 45 por 100 en 19 ; ~ ; siendo la primera vez en la historia
de Espaa que se produce un proceso sostenido de desplazamiento de la poblacin
agraria hacia otros sectores de actividad. La sublevacin de 1 9 ; ~ 6 y la poltica econ-
mica del primer franquismo interrumpieron esta tendencia que, a la postre, se mostr
irreversible.
.la intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX 59
los intereses de propietarios y obreros requera una solucin que de-
jase intacta la estructura de la propiedad de la tierra y no cuestiona-
se las relaciones de produccin al tiempo que sirviera para
incrementar la productividad del sector agrcola. Desde finales del si-
glo comienzan a afirmarse dos tendencias en el ideario coloniza-
tal como sealan Moncls y Oyn (1986: como respuesta
a la grave crisis agraria. de carcter re-
lacionada con la poltica hidrulica costiana; de orientacin ms
social y que hizo de la parcelacin de las tierras un ele-
mento estabilizador en reas socialmente conflictivas. Productivismo
y moderado reformismo son las claves del nuevo rumbo que se que-
ra imprimir a la agricultura espaola.
la poltica que se va definiendo desde princi-
pios del siglo se configura como un tipo de reforma agraria tc-
entendida como complemento de la poltica hidrulica y como
alternativa a una reforma agraria de tipo social que se en-
tre sus la redistribucin de la propiedad de la tierra. La colo-
como no cuestionaba esencialmente la estructura
de la propiedad. En tanto que reforma que tena eomo ob-
jetivo prioritario la consecucin de explotaciones ms eficaces y slo
en segundo trmino la dotacin de una pequea propiedad a los cam-
pesinos sin se inscriba en una poltica agraria que persegua
fines y empleaba mtodos bsieamente eeonmicos y que
iban desde la creacin de organismos de crdito hasta el fo-
mento de las pasando por la ampliacin de la ensean-
za la intervencin del Estado en el mereado para asegurar
precios ocupando un lugar central la creacin de nue-
vos regados. No en la colonizacin se entenda corno un efedo
inducido por la transformacin de los terrenos de secano en
de manera que la idea de transformar en regado extensos territorios
fue ganando adeptos en una coyuntura marcada por las consecuen-
cias de la crisis finisecular. l-la poltica entendida corno la
planteaba.J. Costa se convirti en la panacea capaz de resolver to-
dos los males de la agricultura.
tI> Para un estudio de la poltica hidrulica costiana, pueden consultarse: COSTA,
J., Politica Hidrulica, Madrid, 1975, y OHT, A., Infortunio de Costa y ambigedad
del costisrno: una reedicin acrtica de la poltica hidrulica, en Agricultura y Socie-
dad, nm. 1, 1976.
60 C. Barciela Lpez, M." l. Lpez Ortiz, J. Melgare/o Moreno
La intensificacin de la agricultura qued vinculada, desde los
aos finales del siglo XIX, a las posibilidades de ampliar la superficie
de riego, hecho que dependa de la poltica hidrulica 17. Para los re-
generacionistas, la clave fundamental para acabar con el problema
agrario, tanto en su vertiente productiva corno social, era la exten-
sin del regado mediante la construccin por el Estado de las gran-
des obras hidrulicas. El fracaso de la legislacin liberal decimon-
nica sobre grandes obras de regado, tendente a incentivar a la ini-
ciativa privada hacindola responsable ltima de la transformacin,
estuvo en la base de la consideracin regeneracionista de que deba
ser el Estado el que asumiera directamente la realizacin de estas
grandes obras, dejando slo a los particulares la ejecucin de las se-
cundarias, por lo que dependa de stos, en ltimo trmino, la deci-
sin de hacer efectiva la puesta en riego. Con posterioridad, la Ley
de Obras de Puesta en Riego (OPER) de planteaba corno im-
prescindible tambin la participacin estatal en los trabajos comple-
mentarios. Culminaba as la idea regeneracionista de que el Estado
deba ser el principal protagonista de la poltica hidrulica.
Por su parte, las tentativas colonizadoras ms social-reformado-
ras -en expresin de Moncls y Oyn (1986: 352)- ocuparon el
grueso de las actuaciones estatales en los primeros aos del siglo. Es-
tos proyectos, vinculados al pensamiento agrario catlico y en espe-
cial al que es uno de sus mximos exponentes (el Vizconde de Eza),
se consolidan con la creacin en 1907 de la Junta Central de Colo-
nizacin y Repoblacin Interior. A travs de la Junta, el Estado adop-
taba una postura ms intervencionista en los problemas agrarios.
El instrumento legal que dio cauce a este tipo de reforma agraria
fue la Ley de Colonizacin de 1907 -conocida como Ley Gonzlez
Besada-, que tena corno principal objetivo el de favorecer la crea-
cin de colonias agrcolas, con carcter de ensayo, asentando los
cimientos sobre los que ha de surgir una clase numerosa de pequeos
propietarios, con la finalidad explcita de contrarrestar la despo-
17 Un anlisis de estos planteamientos puede verse en HTECA CANTEHO, N., Po-
litica agraria.y dominacin del espacio, Madrid, 1979; MONCL(ls, F. .T., y VN, .T. L.,
De la colonizacin interior a la colonizacin integral Gnesis y destino
de una reforma agraria tcnica, en Historia Agraria de la f,:spaa Contempornea.
3. El fin de la agricultura tradicional (1900-1960), Barcelona, 1986, y MELCAREJO,
.T., La Confederacin Hidrogrfica del Segura. ;,Modemizacin econmica o consoli-
dacin de las clases dominantes del regado?, 1988.
La intervencin del E:'itado en la agricultura durante el siglo XX 61
blacin y el impulso socialista. Las posibilidades reales de actuacin
eran muy limitadas, ya que la Ley las circunscriba, en primer tr-
mino, a los montes propios del Estado declarados enajenables que re-
presentaban un patriminio de valor nfimo, y, en un plano secunda-
rio, aluda a algunos terrenos propiedad de los ayuntamientos. A la
falta de facultades jurdicas se sum la escasez de recursos con que
fue dotada la Junta para realizar la tarea que se le encomendaba. Por
lo tanto, no caba esperar muchos ni buenos resultados. As, el ba-
lance presentado por la Junta en 1926, tras diecinueve aos de ges-
tin, se sintetizaba en la creacin de 18 colonias, con un total de
11.243 Has. afectadas y 1.679 campesinos asentados.
Esta falta de operatividad condujo a la revisin de la Ley, dando
lugar a una serie de proyectos legales 18 que ampliaban las atribu-
ciones de la Junta y los terrenos susceptibles de ser colonizados. Sin
embargo, todos ellos quedaron bloqueados por el carcter inmovilis-
ta que presida los rganos legislativos encargados de sancionar las
propuestas.
La dictadura de Primo de Rivera continu con la poltica de co-
lonizacin, pero dejando en un plano secundario las pretensiones so-
ciales. El objetivo bsico, ahora, era transformar a los arrendatarios
en propietarios. Esta poltica se orient preferentemente a favorecer
la creacin de pequeos propietarios en las zonas centro y norte del
pas, lo que, segn .1.1. Castillo (1979), fue consecuencia de la pre-
sin ejercida por los catlicos sociales que arrancaron de la dictadura
algunos logros para las zonas geogrficas en las que estaban ms
arraigados. Es significativo que las parcelaciones de la dictadura
abandonaran casi por completo las zonas del sur de Espaa, que eran
las ms conflictivas desde el punto de vista social. En cuanto a los
logros, en tres aos, se facilit la adquisicin de 21.501 Has. a 4.202
arrendatarios. Unos resultados ms positivos que los obtenidos por la
Junta, pero irrelevantes desde el punto de vista de los objetivos que
se pretendan conseguir: acabar con la conflictividad agraria y esta-
bilizar el agro espaol. C. Barciela (1993) ha destacado en alguna
ocasin la paradoja de un Estado que vende millones de hectreas en
el proceso desamortizador durante el siglo XIX y que pasa a mendi-
gar algunos miles de hectreas a comienzos del siglo xx para resol-
\11 El desarrollo de los mismos puede seguirse en MONCLlJS, F. .1., y OrN, .1. L.,
De la colonizacin interior... , cit., 1936.
62 C. Barciela Lpez, M." l. Lpez Ortiz, J. Melgarejo Moreno
ver un problema, en buena medida, creado por el propio Estado.
En cuanto a la poltica hidrulica propiamente dicha y dejando
de lado las intenciones colonizadoras, se puede distinguir, tal como
plantea Gmez Ayau (1961), entre el perodo en el que el Estado se
va haciendo cargo de la ejecucin de las grandes obras hidrulicas (des-
de la segunda mitad del siglo XIX hasta la del xx) y
otro, en el que la intervencin estatal se ampla orientndose a la efec-
tiva transformacin de las zonas regables. El punto de inflexin vie-
ne determinado por la promulgacin de la Ley de Grandes Regados
de 1911. La poltica estatal pas de fomentar la ejecucin de las obras
hidrulicas a intervenir de forma cada vez ms directa en la poltica
de riegos.
El primer paso fue la aprobacin del Plan Nacional de Aprove-
chamientos Hidrulicos en 1902, el llamado Plan Gasset. En l se re-
cogan una serie de proyectos con los que se deban transformar casi
un milln y medio de hectreas en regado. La lentitud con que se
acometi la ejecucin de los trabajos previstos en el Plan -hecho que
tuvo que ver con la situacin permanentemente deficitaria de la Ha-
cienda espaola- motiv que su nivel de realizacin fuese escaso:
en 1922, de un total de 270 obras proyectadas, slo se haban cons-
truido 29. Sin embargo, la virtualidad de este Plan va ms all de su
grado de materializacin. As, 1. Melgarejo (1993) ha demostrado
cmo, para la Cuenca del Segura, el principal defecto que present
este Plan fue su retraso en la ejecucin de las obras proyectadas, pero
no puede decirse de ellas que constituan un mero catlogo de obras
poco estudiadas y contradictorias 19, sino que, por el contrario, eran
en su conjunto el primer paso encaminado a conseguir los dos obje-
tivos primordiales que tendr la poltica hidrulica en esta Cuenca:
la regulacin de los ros para ampliar la superficie de regado y la pre-
vencin de avenidas. Lo que s puso de manifiesto el escaso ndice de
realizaciones de las obras incluidas en el Plan en el primer tercio del
siglo xx es que las propuestas costianas resultaban inviables si el Es-
1') Del Plan Gasset se ha dicho que eonstituy<'J ms que nada un largo catlogo
de obras posibles, a veces contradictorias y sin tener demasiado en cuenta ni las ver-
daderas necesidades del pas, ni las escasas posibilidades de la f facienda espaola. Es-
tas han sido las crticas ms frecuentes. Al respecto pueden verse ORTEGA, N., Poltica
agraria y ... , cit., 1979, y TAMAMES, R., Estructura Hconmica de Madrid,
198:3.
La intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX 6:)
tado no consegua mejorar su situacin presupuestaria aumentando
sus ingresos o ampliando su capacidad de endeudamiento.
Ms imporante result la promulgacin de la Ley de 1911. En
ella se reconoce explcitamente, por primera vez, la posibilidad de
que el Estado pueda ejecutar de forma exclusiva las obras necesarias
para la puesta en riego. Adems, admita el derecho de expropiacin,
por su valor en secano, sobre las tierras que no fuesen transformadas
en el plazo de dos aos a contar desde que se finalizasen las obras
hidrulicas. La escasa efectividad de esta Ley radic en la incapaci-
dad o en el desinters de los propietarios afectados para llevar a cabo
las operaciones transformadoras 20, habida cuenta que la construc-
cin de las redes secundarias para el riego segua quedando bajo la
exclusiva responsabilidad de la iniciativa privada.
El problema de suplir la falta de inters de la iniciativa privada
oblig a que el Estado se replanteara los diferentes obstculos que di-
ficultaban la transformacin efectiva. La propuesta de Costa, de lle-
var a cabo un programa de colonizacin interior sobre la base de la
cesin de una parte del suelo regable por los propietarios a cambio
de las infraestructuras que revalorizaban la zona, sera la que pro-
gresivamente ira imponindose. Se trataba de parcelar alguna parte
de los terrenos regables y cederlos a los colonos. Aunque hay que
esperar a los aos de la Repblica para que aparezcan las primeras
formulaciones legales de esa poltica de colonizacin integral, el ca-
mino recorrido por la dictadura de Primo de Rivera constituy una
firme base de las polticas y realizaciones posteriores. En palabras de
N. Ortega (1979b), durante esos aos se establecieron ya unas direc-
trices para el desarrollo de una poltica hidrulica efectiva.
Con posterioridad a la Ley Gasset, la novedad ms importante es
la creacin de las Confederaciones Hidrogrficas en 1926 21, en tan-
:W Ejemplos de este desinters mostrado por los particulares a la hora de hacer
efectiva la transformaci(m pueden verse en OHTECi\. CANTEHO, N., Poltica hidrulica
y poltica colonizadora durante la dictadura de Primo de Rivera, en b?(ormacin Co-
mercial i-'spaola, nm. 10, 1979, Yen MONCLlS, F. 1, YOYN, .T. L., De la coloni-
zacin interior. .. , cit., 1986. Esto llevara a .T. MAlIRICE a afirmar: El es-
cndalo consista en el comportamiento de los terratenientes que seguan sin utilizar
las grandes obras de riego realizadas por el Estado a costa del contribuyente. La in-
cidencia pretica de la Ley Casset fue muy reducida y prueba de ello es que, durante
el perodo 1916-1922, la superficie transformada en regado ascendi a tan slo 46.000
hectcreas, OHTECA CANTERO, N., Poltica hidrulica y... , cit., 1979, p. s;).
21 Acerca de las Confederaciones pueden consultarse las siguientes obras: LOHEN-
zo PAlmo, M., Nueva Polilica Hidrulica. La Confederacin del Ebro, Madrid, 19:)0,
64 C. Barciela Lpez, M." I. l.lpez Ortiz, J. Melgare/o Moreno
to que nacieron con la finalidad de coordinar el aprovechamiento in-
tegral de las aguas de cada cuenca y de unificar la gestin hidrulica
en nombre del Estado. Adems, por un Decreto de octubre de 1926,
se estableci la obligatoriedad de transformar en regado las tierras
afectadas por las obras hidrulicas so pena de expropiacin. Ello fue
paralelo con la puesta en marcha de un ambicioso programa de obras
hidrulicas coordinado, dirigido y ejecutado por las Confederaciones.
No obstante, no fue hasta 1932 cuando se dispuso de un instru-
mento decisivo para la aplicacin simultnea de una poltica hidru-
lica y colonizadora. La llamada Reforma Agraria de Prieto (Ley
PER) se present como una alternativa tcnica y moderada a la
otra reforma agraria 22, cuya Ley de Bases se promulg unos me-
ses ms tarde. El Estado asuma la tarea de proyectar y, en su caso,
de ejecutar todas las obras de transformacin. De esta forma, los plan-
teamientos surgidos a comienzos del siglo eran recogidos y desarro-
llados por la poltica agraria republicana. La incidencia que esta con-
cepcin tcnico-productivista tendr en la poltica llevada a cabo en
la posguerra por el Instituto Nacional de Colonizacin ser tras-
cendental.
Al plantearse la colonizacin desde una perspectiva integral, la
poltica que inicialmente tena un carcter eminentemente hidrulico
se complement con otro tipo de medidas de naturaleza ms agron-
mica, tales como el fomento del crdito rural, el cooperativismo, la
enseanza, etc. La penuria del crdito a la agricultura es un hecho
incuestionable en la historia contempornea espaola, convirtindose
en un tema de lamentacin para tratadistas y polticos. Las voces que
demandaban un verdadero banco agrcola siguieron escuchndose en
el siglo xx, como seala Tortella (1994), ante la decepcin que su-
puso para el sector la creacin del Banco Hipotecario, que orient
ms su labor hacia la propiedad urbana que hacia la empresa agri-
y MELCAHE.10, J., La Confederacin Hidrogrfica... , cit., 1988, y La intervencin del
f ~ l a d o en la Cuenca del Segura, Alicante, 1995.
22 La Ley OPER tena para GMEZ AVAlJ, E., De la Reforma Agraria a la Pol-
tica de Colonizacin (19:l9- 19S7)>>, en Agricultura y Sociedad, nm. 7, 1978, una na-
turaleza fundamentalmente tcnica y econimica, identificndola con la poltica ita-
liana de la Bonfica integral. Por su parte, OHTECA CANTEHO, N., Poltica hidrulica
y... ", cit., 1979, piensa que esta Ley, en su propsito de promover e intensificar la
transformacin en regado y por lo tanto de elevar la productividad en esas zonas, pro-
longaba la lnea iniciada en anteriores disposiciones, sobre todo en las referentes a las
Confederaciones Ilidrogrficas.
La intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX 65
cola. Los proyectos fueron muchos, pero las realizaciones escasas. En
1925, se cre el Servicio Nacional de Crdito Agrcola con la finali-
dad de hacer prstamos en buenas condiciones a los agricultores mo-
destos. Sin embargo, los excesivos trmites y la escasez de los recur-
sos disponibles restaron eficacia a este organismo que, en opinin de
A. Gmez (1993), no supuso una mejora sustancial con respecto a la
legislacin de 1906.
Tambin, desde los aos finales del siglo XIX y sobre todo ya des-
de comienzos del XX, se fueron desarrollando en el pas una serie de
instituciones especializadas en el crdito a la agricultura es el caso de
las cajas de ahorros, cajas rurales, cooperativas de crdito 2:\ que na-
cieron estrechamente vinculadas a los movimientos de asociacionis-
mo y cooperativismo agrario. En este sentido, como afirma Jimnez
Blanco (1986), tuvo un papel importante la Ley de 26 de enero de
1906, por cuanto foment el asociacionismo y el movimiento coope-
rativo entre los agricultores con el objetivo de facilitar la adquisicin
de insumos bsicos, as como la produccin y la venta en comn. Sin
embargo, en un estudio reciente (S. Garrido Herrero, 1994) se pone
de manifiesto la contradiccin entre los fines que persegua esta Ley
y su aplicacin, que fue hecha con muchas reticencias por parte de
la Administracin, que puso obstculos a la consolidacin de las coo-
perativas de pequeos agricultores que ella misma estaba fomentan-
do. La explicacin a este hecho es que incluso disposiciones en apa-
riencia inocuas, como esta Ley, fueron vistas por las clases propieta-
rias como un ataque contra sus intereses y como un atentado contra
las bases del sistema poltico de la Restauracin. No fue hasta finales
de la dcada de 1910-20 cuando se produjo un cambio de actitud,
aunque subsistieron las secuelas de la actuacin anterior.
En unos casos, la incidencia de estas organizaciones sobre la fi-
nanciacin fue indirecta, permitiendo al agricultor disponer manco-
munadamente de unos medios de produccin que, de no ser as, nun-
ca hubieran estado a su alcance; en otros, cuando el sindicato con-
taba con una caja rural anexa, poda darse una financiacin directa
e individualizada. Un tipo particular de sindicato eran las coopera-
tivas de produccin, que tuvieron un destacado protagonismo en la
transformacin del subsector vincola cataln y valenciano 24. En
2:1 MARTNEZ SOTO, A. P., Crdito y ahorro popular. f,'l crdito agrcola institu-
cional en la Regin de Murcia (18.50-1936), Tesis doctoral indita, Murcia, 1994.
2-t Al respecto pueden consultarse los trabajos de BALCELLS, A., El problema agra-
66 C. Barciela Lpez, M." I. Ortiz, J. Melgarejo Moreno
cualquier estas organizaciones tuvieron un papel notable a la
hora de debilitar las importantes barreras culturales y econmicas
que se oponan a la difusin de las innovaciones tecnolgicas en los
sectores ms tradicionales de la agricultura. la coope-
racin entre los agricultores permiti que stos pudiesen mantener o
incluso reforzar el control sobre el conjunto del proceso productivo.
Tambin hay que menc.ionar el papel desempeado por el Estado
en la ampliacin de la enseanza agraria. Esta se sobre
a los trabajadores menos Jimnez Blanco (1986). En este
contexto se enmarca el Decreto de 1887 por el que se creaban las
Granjas Escuelas Experimentales cuya finalidad era triple: inves-
fomentar la introduccin de las innovaciones tcnicas y formar
a los agricultores. La enseanza impartida por estos centros tena un
carcter eminentemente aunque con algunos ribetes teri-
cos, y estaba dirigida a los obreros adems de deban
realizar algunos trabajos en la recibiendo en compensacin
un salario. Mientras que la creacin de Escuelas de Peritos supusie-
ron un importante paso en la difusin de los principios agronmicos,
las granjas escuelas contribuyeron a divulgar las innovaciones tcni-
cas adaptndolas a la realidad concreta de cada espacio agrario. Por
lo su labor fue por cuanto extendieron la formacin
agraria entre la poblacin campesina que no tena otra forma de ac-
ceder a estos conocimientos, sobre todo si se tiene en cuenta el ele-
vado ndice de analfabetismo que exista en el medio rural. El Esta-
a travs de las granjas orient a la poblacin campesina
en la nueva direccin de la agricultura difundiendo las in-
novaciones e, ponindolas a su alcance mediante la donacin
de semillas o el prstamo de entre otras acciones.
Esta orientacin tcnico-productivista de la poltica iden-
tificada sobre todo como poltica de se sald con una amplia-
rio en Cataluiia. La cuestin Rabassaire (1899-1936), Madrid, 1980; PIQUEHAS, 1, La
vid'y el vino en el Pas Valenciano, Valencia, 1981, Y PUWL NDREI', 1, La crisis dc
sohrcproduccin ... , cit., 1986. Sohre la Lcy dc 1906, pueden vcrsc .JII\;II::NEZ BLANCO,
J, Introduccin a Historia Agraria de la Espaiia Contempornea 3. El fin de la agri-
cultura tradicional (1900-1960), Barcelona, 1986, y GAHHIDO JIEHHEHo, So, lentar
y Obstruir. Las vacilacioncs dc la poltica estatal sohre cooperativismo en los inicios
del siglo xx, cn Noticiario de Historia Agraria, nmo 7, 1994.
2;' Sohrc cl funcionamiento dc las Granjas Escuelas puedc consultarse a FEHNAN-
DEZ CU:MENTE, Eo, La Granja Agrcola de Zaragoza (1881- 19:36)), en Uf Joraadas
del estado actual de los estudios sobre Aragn. Tarazona, 1980, Zaragoza, 19810
intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX 67
cin de la superficie regada y con una mejora sustancial de los siste-
mas de produccin. Sin el riego y otras mejoras tcnicas no
podan ser tornadas corno solucin a todos los problemas que tena
planteados el campo espaol. Para acabar con la conflictividad so-
cial era necesaria una poltica agraria ms que se plan-
teara la redistribucin de la propiedad de la tierra.
Una de las consecuencias ms importantes de las elecciones de
abril de 1931 que dieron corno resultado la proclamacin de la 11 Re-
fue el desplazamiento de los puestos clave de decisin pol-
tica de los representantes de los grupos econmicos que ms se ha-
ban beneficiado de la actuacin estatal en los decenios en-
tre los que se contaban los grandes propietarios agrarios. Ello supu-
corno ha expresado .J. Palafox (1991 Lla prdida para este grupo
del control de los resortes del poder para garantizar sus intereses. De
forma inmediata, desapareci la posibilidad de influir sobre los cos-
tes salariales a travs del control de la poltica laboral y de incremen-
tar la proteccin de sus intereses mediante un alza de las tarifas aran-
celarias. el gobierno republicano declar su intencin de aco-
meter la reforma de la estructura de la propiedad agraria. en la
primera declaracin del gobierno provisional afirmaba:
Sensible al abandono absoluto en que ha vivido la inmensa masa cam-
pesina al desinters de que ha sido objeto la economa agraria del
pas y a la incongruencia del derecho que la ordena con los principios que
inspiran y deben inspirar las legislaciones actuales, adopta como norma de
su actuacin el reconocimiento de que el derecho agrario debe responder a
la funcin social de la tierra 2l.
Desde finales del siglo XIX la poltica comercial exterior espaola
haba tendido a aislar de forma progresiva la economa del mercado
internacional por medio de la poltica proteccionista. Frente a
las autoridades republicanas trataron de aumentar la competitividad
de la economa mediante un descenso de la proteccin arancelaria.
Se trataba de obligar a los sectores ms protegidos a aumentar su
10 que habra de repercutir sobre el nivel de precios
que permitira una ampliacin de la demanda. Sin embargo, este ob-
ante las dificultades derivadas de la crisis
2h Citado por PALAFOX, l, Atraso econmico'y democracia... , cit., 1991, p. 21;{.
68 C. Barciela Lpez, M." l. Lpez Ortiz, J. Melgarejo Moreno
mundial, hubo de ser compatibilizado e incluso postergado, con la ne-
cesidad de dar respuesta a la difcil situacin por la que atravesaban
las exportaciones espaolas 27. En esta doble y contradictoria orien-
tacin general 28, se encuadran las disposiciones aprobadas para reor-
denar el comercio exterior y las dificultades legales impuestas a la im-
portacin a partir de 1933. La situacin internacional hizo inviables
las primeras, forzando a las autoridades republicanas, en contra
de sus principios, a adoptar medidas de defensa de la produccin
nacional.
La nueva orientacin de la poltica republicana se plasm en su
Reforma Arancelaria, prevista para 1933. Sin embargo, la disolucin
de las Cortes impidi abordarla durante la etapa 1931-33. El peso
de los intereses agrarios en las Cortes resultantes de las elecciones de
noviembre 1933 yel deterioro del saldo de la Balanza Comercial apla-
zaron sine die su aprobacin.
Asimismo, vinculado al triunfo de la derecha en las elecciones de
1933, surgi una poltica de rgida intervencin del sector triguero
que, segn Palafox (1991: 240), puede ser considerada como el an-
tecedente, en sentido inverso en el precio de la tasa, de la poltica de
la dictadura de Franco. Esta poltica debe enmarcarse en el contexto
de las cuantiosas cosechas de 1932 y 1934, que provocaron un ex-
ceso de oferta y el hundimiento de los precios. La crisis condujo al
control de todas las operaciones de compra-venta del trigo y a esta-
blecer un precio de tasa. Estas medidas se complementaron, en mayo
de 1933, con la articulacin de un sistema de prstamos con la ga-
:.!7 Dos de los principales productos de exportacin espaoles eran la naranja y el
vino comn. Estos junto a otros productos agrarios formaban el componente principal
de la demanda externa. Las primeras dificultades para estas mercancas se plantearon
en 19;{O, cuando Francia contingent gran parte de sus importaciones agrarias, entre
ellas el vino comn, elevando al mismo tiempo la tarifa sobre el mismo. Ello agrav
los problemas de exceso de produccin de este tipo de vino que en gran parte se ex-
portaba a Francia. Espaa respondi con el Decreto sobre contingentes de 2:{ de di-
ciembre de 1931.
Por su parte, la naranja -que era el principal producto de exportacin espaol-
se vio afectada por el auge del proteccionismo internacional ms tarde. Sus repercu-
siones se retrasaron hasta 193:{ cuando entraron en vigor las medidas acordadas por
los pases de la Commonwealth en Otawa para proteger la naranja palestina. La res-
puesta espaola fue la adopcin en el mismo ao de contingentes de importacin.
:w c e n ~ de la poltica comercial exterior de la n Repblica resulta muy til la
consulta de PALAFOX, l, Atraso econmico y democracia... , cit., 1991.
La intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX 69
ranta del trigo. Con todo ello se intentaba acallar las reivindicacio-
nes, cada vez ms intensas, de los cultivadores.
El mayor poder del sector triguero en la nueva legislatura, se tra-
dujo, en los aos 1934 y 1935, en la promulgacin de medidas ms
drsticas para lograr el precio remunerador que exigan los pro-
ductores. As, se estableci la prohibicin terminante de comprar tri-
go de forma directa, su libre transporte y se fijaban fuertes sanciones
para los infractores. Desde luego, el precio de tasa fue fijado de for-
ma muy remuneradora para los productores. Al mismo tiempo, y para
reducir la oferta, se obligaba a los harineros a formar un stock igual
a su capacidad mxima de molturacin durante cuarenta das. Se
completaba la regulacin del mercado con un sistema de prstamos
con garanta de trigo, similar al de 1933, pero que 10 ampliaba. Es-
tas acciones tuvieron una repercusin positiva sobre el nivel de pre-
cios del trigo.
No obstante, la debilidad de la recuperacin llev a un reforza-
miento de las medidas interventoras en 1935. Se aprob la Ley de
Autorizaciones que tena la finalidad de retirar de forma temporal del
mercado hasta 600.000 Tm. de cereal para anular el exceso de ofer-
ta 29. El fracaso de este ambicioso plan -slo se retiraron del mer-
cado 25.000 Tm. y no se logr que los precios de tasa fuesen respe-
tados sistemticamente- puso de manifiesto, como seala Palafox
(1991), el escaso realismo de los planteamientos de los sectores en-
tonces dominantes en las Cortes.
El gobierno de la CEDA, para reducir la oferta y elevar los pre-
cios del trigo, reorient su actuacin en dos direcciones: por un lado,
promulgando una nueva Ley (9 de junio de 1935) ante el fracaso de
la anterior y, por otro, tratando de hacer efectiva la inspeccin mo-
vil izando incluso a los propios productores para que controlasen
el cumplimiento de las disposiciones. La tendencia de los precios
29 La intervencin se estableci en un doble nivel: por un lado, se proyect rea-
lizarla mediante concurso pblico y con la contrapartida del monopolio de la libre im-
portacin de maz y su venta a precio tasado; por otro, se concedan 50 millones de
pesetas al Servicio de Crdito Agrcola para que pudiese adquirir temporalmente las
partidas que no encontraran comprador. Con ambos sistemas, ms la recaudacin de
una peseta por cada cien kilos de trigo comercializado y nuevas medidas coactivas se
esperaba obtener los ms de :300 millones de pesetas que la operacin requera. Las
dos convocatorias del concurso pblico fueron declaradas desiertas. Un desarrollo de
todo el sistema de intervencin del comercio interior del trigo durante la n Repblica
puede verse en PALAFOX, .T., Atra.m econmico y democracia... , cit., 1991.
70 C. Barciela Lpez, M." I. Lpez Ortiz, 1. Melgarejo Moreno
en 1935 demuestra la eficacia de estas medidas, aunque no se cum-
pli el precio administrativo tasado.
La intervencin en el mercado triguero se vio acompaada de
otras actuaciones de la misma naturaleza que reforzaron la regula-
cin gubernametal de la economa. Afectaron a varios productos del
sector agrario que haban ampliado la oferta con el consiguiente des-
censo de los precios. La ms contundente fue la que acept al sub-
sector arrocer(}, que prohibi la extensin de la superficie de cultivo
y fij precios de tasa anuales diferenciados por zonas productoras.
Ahora bien, la mayor importancia, por el valor que tena el producto
en el conjunto de la produccin agraria espaola, fue la que trat de
amortiguar las consecuencias de la sobreproduccin de vino limitan-
do la utilizacin de alcoholes industriales y obligando a CAMPSA a
adquirir alcohol para .su uso como combustible.
En su conjunto, los gobiernos republicanos del Bienio Negro in-
tervinieron activamente para contrarrestar la poca competitividad de
algunos sectores agrcolas. Su actuacin se dirigi a intentar lograr
la obtencin de precios considerados rentables por los productores,
sin tener en cuenta los intereses de los consumidores. Una actitud,
pues, corno dice J. Palafox (1991: 249), que nada alteraba la ten-
dencia dominante durante los tres primeros decenios del siglo.
Los obreros agrcolas, por su parte, resultaron muy favorecidos
por la legislacin que en su favor fue desarrollada por medio de de-
cretos durante el Bienio Progresista. Las medidas adoptadas supo-
nan una mejora de los salarios y de las condiciones laborales de los
jornaleros. Entre las disposiciones promulgadas merecen destacarse
el Decreto de Trminos Municipales, el de jurados mixtos, el de con-
gelacin de arrendamientos, el de aplicacin de la jornada laboral de
ocho horas, el de ayuda a los obreros en paro y el de laboreo forzoso.
Los arrendatarios se beneficiaron considerablemente cuando se con-
gelaron los contratos de arrendamiento en las rentas establecidas, lo
que tena la finalidad de evitar el desalojo en masa por parte de los
propietarios que teman la aplicacin de la reforma a sus tierras. La
posicin de los jornaleros mejor an ms con la aplicacin del De-
creto-ley de Trminos Municipales y con el de creacin de los jura-
dos mixtos. Ambas disposiciones sentaron las bases para un incre-
mento de los salarios y fortalecieron la sindicacin campesina. Lo que
se trataba de evitar era la discriminacin de los jornaleros afiliados
a los sindicatos obreros y el empleo de esquiroles en los conflictos y,
La intervencin del Estado en la agricultura durante el glo XX 71
en ltimo el abandono de los obligando a los pro-
pietarios a realizar la totalidad de los trabajos que los usos y cos-
tumbres de cada lugar marcaban. La entrada en vigor de esta le-
gislacin fue considerada por E. Malefakis (1971: 204) como una
revolucin sin precedentes para la vida rural ya que por
primera vez el peso de los derechos legales se desplaz de los propie-
. I 1 . d I 'H)
tanos a pro etana o rura ' .
Sin la celeridad con la que se pusieron en marcha estas
disposiciones contrasta con la asombrosa lentitud del proceso de apro-
bacin y aplicacin de la Ley de Reforma Agraria que Malefakis
(1978b: 29) al extraordinario xito que
tuvieron los decretos 10 que obstaculiz en ltima ins-
tancia la promulgacin de un programa verdaderamente radical de
redistribucin de la porque intensific la tendencia ya fun-
damentalmente reformista de los socialistas y el talante no revolucio-
nario del campesinado. Esta falta de prisa sorprende sobre todo si se
tiene en cuenta que la transformacin de la estructura de la propie-
dad de la tierra haba sido enunciado como uno de los objetivos prio-
ritarios de la poltica agraria del gobierno provisional de la 11 Rep-
blica. Empeo inmediato de la Repblica que E. Malefakis (1978b:
28) atribuye a tIna combinacin de idealismo y miedo. Sin embar-
la inactividad del campesinado durante los primeros meses reem-
plaz los excesivos temores de los republicanos por una gran confian-
za en la docilidad del con lo que se debilit una de las
ms importantes presiones sobre el nuevo rgimen para relllizar una
reforma agraria definitiva.
:1O Una idea de la incidencia de estos decretos la da el hecho reseado por MA-
LEFAKIS, E., Reforma agraria X revolucin campesina en la Esparla del siglo X\, Bar-
celona, 1971, p. 284, de que como consecuencia de la aplicacin del decreto de inten-
sifieacin del cultivo, en octubre de 19;);) se haban asentado ms campesinos (40.108)
que con la Ley de Reforma Agraria y se haba ocupado una superficie mayor (12;).;105
hectreas). Asimismo, MALEFAKIS, E., Anlisis de la Reforma Agraria durante la Se-
gunda Repblica, en Agricultura X Sociedad, nm. 7, 1978, pp. 28-29, seala que
como resultado de la aplicacin de los decretos de trminos municipales y de jurados
mixtos los salarios agrcolas subieron una medida aproximada del 40 por 100 durante
el primer ao de la Repblica y casi se duplicaron en los dos primeros aos. Tambin
repercutieron en un aumento de la filiacin campesina a la UGT, que se multiplic
por 10 entre abril de 19;)1 y junio de 19:)2.
:l Las vicisitudes que sufrieron los diferentes proyectos de reforma agraria han
sido descritas por MALEFAKIS, E., Reforma agraria X revolucin... , cit., 1971, especial-
mente en su captulo VII, por lo que puede consultarse esta obra para ese fin.
72 C. Barciela Lpez, M." I. Lpez Ortiz, J Melgare/o Moreno
Entre la aprobacin de la Ley de Bases para la Reforma Agraria
en septiembre de 1932 y la presentacin del primer proyecto -el de
la Comisin Tcnica Agraria- transcurrieron quince meses, en los
que la oposicin de la derecha no dej de manifestarse
El proyecto de la Comisin Tcnica Agraria estuvo muy influi-
do por dos especialistas en temas agrarios tan poco radicales como
Antonio Flores de Lemus y Pascual Carrin. Era ste un proyecto de
aplicacin rpida al optar por la va del decreto y no de una ley. En
l no se conceda la propiedad de la tierra a los campesinos, esti ma-
ba un volumen de asentamiento considerable pero posible (de 60.000
a 75.000 anuales), era flexible respecto a la explotacin individual o
colectiva de las tierras, prevea la entrega de medios materiales para
el cultivo a los asentados y afectaba a todas las grandes propiedades
por igual.
Pascual Carrin explic las ventajas del proyecto argumentando
desde la necesidad de no defraudar las esperanzas de los campesinos
como frmula de estabilizacin del rgimen democrtico hasta la con-
veniencia de no entregarles la propiedad de la tierra para evitar que
la escasez de su ahorro los obligara a venderla ante una coyuntura
negativa, pasando por los efectos que la mejora en el nivel de vida
de los campesinos tendra sobre la ampliacin de la demanda de bie-
nes industriales o el riesgo que entraaba un ataque frontal al rgi-
men capitalista.
Quizs, como seala Palafox (1991), uno de los aspectos que sus-
cit ms reservas en el gobierno fue el coste de la reforma, estimado
por Carrin en 500 millones de pesetas para el primer ao. Para su
financiacin sugera la posibilidad de emitir deuda para el pago de
intereses y de poner en prctica un impuesto progresivo sobre la ren-
ta. El primero de los mecanismos se opona de manera frontal a los
deseos del gobierno, cuyo objetivo econmico prioritario en esa etapa
era tratar de equilibrar el presupuesto. As, la poltica reformista
:J2 Al respecto puede verse LPEZ LPEZ, A., f.:L boicot de La derecha a Las refor-
mas de La Segunda Repblica. La minora agraria, eL rechazo y La cues-
tin de La tierra, Madrid, 1984.
:J:{ CARRlN, P., La reforma agraria de La II RepbLica y La situacin actuaL de La
agricuLtura espaoLa, Barcelona, 197:3. Tambin, MAlIRICE, J., Problemtica de las co-
lectividades agrarias en la guerra civil, en AgricuLtura y Sociedad, nm. 7, 1978.
La intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX 7:3
estuvo condicionada por el deseo de no proseguir incrementando el
desequilibrio entre gastos e ingresos pblicos :H.
La Ley de Bases para la Reforma Agraria result ser una ley mo-
derada. Con ella se deba regular el acceso del campesinado a la
tierra; sin embargo, a finales de 1934, tras dos aos de vigencia, tan
slo se haban realizado 12.260 asentamientos, con una superficie
afectada de 118.837 Has. (J. Maurice, 1971: 43). Se estaba, pues,
muy lejos del nmero fijado por la Comisin Tcnica para marcar el
ritmo anual que deba seguir. La falta de voluntad poltica imprimi
una notable lentitud a todo el proceso reformador del primer bienio
republlcano y ello motiv el descrdito de la Repbllca entre el cam-
pesinado. El deterioro de la situacin se reflej en el enorme aumen-
to de huelgas agrcolas, que, a su vez, eran una muestra de la radi-
calizacin de importantes sectores del campesinado. La aspiracin
republicana de reestructurar la sociedad rural mediante la accin
legislativa se frustr, en opinin de Malefakis (1978b: 35), por la ti-
midez de las medidas adoptadas, el error de las prioridades del go-
bierno y la incompetencia tcnica.
Con el triunfo de la derecha la situacin cambia: se deroga el De-
creto de Trminos Municipales, se amnista a los participantes en la
intentona de Sanjurjo con la consiguiente devolucin de las tierras
confiscadas a sus antiguos propietarios, se revisan los asentamientos
realizados al amparo de los decretos de intensificacin del cultivo y,
entre tanto, los propietarios se aprovecharon de su nueva situacin
de poder para frenar las alzas salariales. A pesar de esto, mientras el
Partido Radical ocup una posicin hegemnica en el gobierno, el Ins-
tituto de Reforma Agraria continu con su labor aunque con la mis-
ma parsimonia que bajo Azaa.
Fue en 1935, a partir del momento en que Gil Robles y sus se-
guidores dominaron el ejecutivo, cuando se produjeron las alteracio-
nes ms profundas de la legislacin reformista agraria del primer bie-
nio. En realidad, se trat de una autntica contrarreforma. En marzo
se promulg una nueva Ley de Arrendamientos que ratificaba el po-
der absoluto de los propietarios, quedando los arrendatarios comple-
tamente desprotegidos por el nuevo texto legal; y, en agosto, la de-
:H Accrca de los aspectos financieros de la reforma agraria y su relacin con la
Hacienda Pblica puede verse ALBlANA CARCA-QUINTANA, C., La Hacienda Pblica
yel sector agrario en la n Repblica espaola, en Revista de Rstudios Agrosocia/es,
nm. 141, 1987.
74 c. [Jarciela Lpez, M. (( 1. Lpez Ortiz, 1. Melgarejo Moreno
nominada Ley para la Reforma Agraria. En este contexto quedaban
al descubierto las intenciones de la clase agraria instalada en el po-
der. Por la nueva Ley se derogaba el Inventario de Propiedades, lo
que dejaba carentes de significado las distintas categoras de fincas
expropiables; se modificaban los principios de compensacin, hacin-
dolos ms favorables para los propietarios; y se limitaba la capaci-
dad de actuacin del IRA, recortando su presupuesto al cambiar el
mnimo de 50 millones de pesetas en un mximo. Adems, se anu-
laron las expropiaciones que haban realizado sin indemnizacin,
quedando transformadas en ocupaciones temporales obligadas al
pago de un arrendamiento. Con ello, se paraliz, excepto por razo-
nes de utilidad social, la ocupacin de tierras a no ser que el Estado
las adquiriera a precio de mercado. Algo que, dado el importe que
ello supona y 10 que la derecha agraria consideraba como razones
de utilidad social supuso el fin de la transformacin de la estructura
de la propiedad de la tierra hasta la victoria del Frente Popular.
En efecto, con el triunfo del Frente Popular, en las elecciones de
febrero de 1936, se vuelve a la legislacin anterior a 1 9 ~ 4 aunque
con muchos matices interesantes como fueron la modificacin del r-
gimen de indemnizaciones, la reduccin de los lmites mximos de
las fincas establecidas en 1932 y el reconocimiento al Estado de la
facultad para hacerse con cualquier explotacin por razones de uti-
lidad social, es decir, utilizando la clusula de 1935 en una manera
que sus autores no haban podido prever: para legalizar ex post Jacto
las ocupaciones de fincas ocurridas o para anticipar las que amena-
zaban. El impulso que tom la reforma agraria en esta etapa fue ms
que evidente y prueba de ello es que, en los seis meses que pasaron
entre las elecciones y la guerra, se repartieron de 900.000 a un mi-
lln de hectreas entre unos 225.000 campesinos (E. Malefakis,
1978b: 44). Los salarios tambin subieron, rebasando los niveles ms
altos que se haban alcanzado en 1933, y se establecieron medidas
para ayudar a los arrendatarios. En opinin de E. Gmez Ayau
(1978: 98), el triunfo del Frente Popular bien puede decirse que
marca el comienzo de una aplicacin efectiva de la Ley de Reforma
Agraria de 1932.
Con el inicio de la guerra desaparece la reforma agraria como tal,
para dar paso a una revolucin agraria en la zona republicana y a
una contrarrevolucin en la zona controlada por los sublevados. Para
Malefakis (1978a), la revuelta militar proporcion su gran oportuni-
La intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX 75
dad a la revolucin social en el mientras que Maurice (1978)
piensa que la sublevacin estall en el momento en que la revolucin
agraria ya se estaba iniciando. Fuera lo uno o lo lo que resulta
evidente es que en agosto de 1938 -segn cifras del IRA- se ha-
ban expropiado aproximadamente cinco millones y medio de hect-
de ellos unos cuatro millones y medio entre el 19 de julio de
1936 y el 31 de diciembre de y se haban beneficiado de la re-
distribucin ms de 300.000 campesinos. Las tierras expropiadas res-
pondan a tres motivos: confiscadas en virtud del Decreto de 7 de oc-
tubre de haber participado sus propietarios en el movimiento
insurreccional contra la expropiadas por razones de utili-
dad social y ocupadas directamente por los campesinos. Una Orden
Ministerial de 8 de julio 1937 legaliz todas las situaciones de hecho
creadas por las explotaciones ordenando al IRA que diera
prioridad a todo cuanto se refiriese a las colectividades.
La Guerra Civil supuso el funcionamiento simultneo de dos po-
lticas agrarias diferentes: de un en las zonas republicanas se
produjo el paso a una revolucin agraria; de en los espacios ocu-
pados por las fuerzas rebeldes se fueron articulando las lneas esen-
ciales de la nueva poltica agraria. Poltica que naci vinculada a
los intereses de aquellos que apoyaban la insurreccin. Desde este
punto de la guerra supuso no ya una vuelta a la situacin pre-
sino la aparicin de unas nuevas condiciones particularmen-
te ventajosas para los grandes propietarios.
La poltica agraria de los cuarenta qued desde muy
sobre los siguientes pilares: autarqua, defensa
de la colonizacin y control de la mano de obra. Coexis-
tiendo una expresa profesin de fe en la propiedad privada de la tierra
con una total intervencin del mecanismo de mercado capitalista. Y
todo ello enmareado en la opcin industrializadora que asumi el r-
gimen (M. J. 1979), a pesar del agrarismo ideolgico y
:1" CAHHIN, P., /,a reforma agraria de la 11 Repblica... , cit., 197;{, p. 1;{5.
:() Esta ideologa, definida por SEVILLA CLZMAN, E., La evolucin del campesi-
nado en f,'spwla, Barcelona, 1979, como ideologa de la soberana del campesinado,
situaba al campesinado en un lugar preponderante de la sociedad, al tiempo que exal-
taba la vida rural y la economa agraria como los patrones a seguir en lo social y en
lo econmico, de forma que planteaba una total identificacin entre lo agrario y el nue-
vo Vase CONzAu:z, M. l, economa polilica del franquismo, Madrid.
1979.
76 C. Barciela Lpez, M.a l. Lpez Ortiz, J. Melgarejo Moreno
de las tomas de postura verbales en favor de la vida rural y de la eco-
noma agraria.
Desde el punto de vista de las estructuras agrarias, el triunfo del
bando nacional llev aparejado la liquidacin del proceso de reforma
agraria que se haba desarrollado durante la 11 Repblica. No en vano,
una de las razones fundamentales de la sublevacin haba sido la de
conjurar el peligro que para la propiedad privada de la tierra supo-
nan los proyectos republicanos. As, si en algn sector qued rpi-
damente en evidencia el tipo de intereses econmicos que defenda el
Nuevo Estado ste fue el agrcola, con la puesta en marcha de la con-
trarrevolucin agraria ;37, y as lo entendieron los propietarios que
acudieron al Servicio Nacional de Reforma Econmica y Social de la
Tierra con apremiantes demandas para que sancionaran legalmente
las devoluciones de sus fincas usurpadas o invadidas por los ro-
jos. Dicho Servicio -que posteriormente pasara a denominarse Ser-
vicio de Recuperacin Agrcola- naci en plena guerra (1938) con
la exclusiva finalidad de devolver a sus antiguos propietarios las fin-
cas afectadas por la reforma agraria ;Js. Este proceso, sancionado por
:17 Acerca de si se trat de una contrarreforma (SORN MAES, l, Aproximacin
a un estudio de la contrarreforma agraria en Espaa, en Agricultura y Sociedad,
nm. 6, 1978) o si fue una contrarrevolucin (BARCIELA, C., Introduccirl, en His-
toria Agraria de la f;spaiia Contempornea. 3. Hl fin de la Agricultura Tradicional,
1900-1960, Barcelona, 1986), debe valorarse el hecho de que, en su mayor parte, el
proceso de devolucin de las fincas afectadas por la reforma agraria a sus antiguos pro-
pietarios no fue realizado de manera legal ni estuvo controlado por las autoridades na-
cionalistas. En trminos generales, las autoridades franquistas sancionaron legalmente
a posteriori las ocupaciones de fincas realizadas durante la guerra por sus antiguos pro-
pietarios. Ocupaciones que, corno reconoci un alto cargo de la administracin fran-
quista de los cuarenta -A. Zorrilla Dorronsoro- (BARClELA, C., Introduccin, en
Historia Agraria de la Espaiia Contempornea. 3. El fin de la Agricultura Tradicio-
nal, 1900-1960, Barcelona, 1986, pp. 402-404), no se haban producido por mtodos
legales ni pacficos, sino que se haban llevado a cabo sin base jurdica que avalara
dicha transmisin. Segn las estimaciones realizadas por BAHClELA, C., Introduccin,
en Historia Agraria de la ~ s p a r l a Contempornea. 3. 1'"'1 fin de la Agricultura Tradi-
cional (1900-1960), Barcelona, 1986, p. 401, de un total de 6,:3 millones de hectreas
afectadas por la reforma agraria republicana incluido el perodo de la Guerra Civil,
legalmente slo fueron devueltas por los organismos oficiales menos de medio milln
de hectreas. El resto -exceptuando 18.000 hectreas que quedaron en manos del
INC- fueron ocupadas directamente por sus antiguos propietarios sin que mediara
ningn tipo de proceso legal, ni ningn control del Estado. Este hecho redunda en la
consideracin de este proceso como una contrarrevolucin, en opinin de C. BARClELA.
:1Il Un anlisis de la labor desarrollada por este organismo y de las disposiciones
promulgadas por el Nuevo Estado en materia de contrarreforma agraria puede verse
en SOHN MAES, J., Aproximacin a un estudio... , cit., 1978.
La intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX 77
una serie de disposiciones que se promulgan entre 1936 y sig-
nific la neutralizacin de la actividad reformista la exigen-
cia de saldar las deudas contradas por los asentamientos realizados
y la devolucin de las fincas incluyndose en estas de-
voluciones las instalaciones, los medios de el ganado y
las cosechas que se encontraban en las fi ncas en el momento de la
reposicin. No slo fue una ocupacin en su mayor
sin que mediara ningn proceso legal y sin ningn control del Esta-
do; sino que paralelamente se expoli a los campesinos que haban
ocupado las tierras en virtud de la reforma agraria republicana. Una
Ley de febrero de 1940 sirvi para sancionar legalmente a posteriori
esta poniendo punto final a la liquidacin de la reforma
agrana.
En este proceso abund la represin contra los colonos del IRA y
el pillaje. Algunos de los colonos asentados fueron despojados de me-
dios de cosechas y ganado de los que eran propietarios
legtimos. Pero con mucho 10 ms grave fue la dursima represin de-
sencadenada contra ellos todos fueron considerados enemigos de-
cididos del Movimiento de manera tal como explica-
ba A. Zorrilla Dorronsoro 40, algunas depuraciones efectuadas ... y
actos violentos que tambin se haban realizado contra estos colonos
al margen de la acrecentaron su desconfianza. Como dice E. G-
mez Ayau (1978: 107-108): Se borr la pizarra hasta el qui-
z cabra decir que con saa de revancha... Qued el desengao y el
mito de una reforma agraria sin hacer y por eso creo que aquella de-
cuyas razones de guerra son en gran par-
una equivocacin y esto lo afirma quien ocupara im-
portantes cargos en Agricultura tras la Guerra Civil.
Por su en relacin con la proteccin a los se
supona fuera de vigor la Ley de 19:36 inicindose los desahucios
incluso partiendo del vigor de esta los desahucios se llevaron a
cabo por falta de pago de aquellos que estaban en el frente defen-
diendo la causa nacional. Y esto ocurri al mismo tiempo que desde
el Ministerio de Agricultura -al frente del cual se encontraba el fa-
langista Raimundo Fernndez Cuesta- se prometa la realizacin de
:1'1 Al respecto puede verse la obra de MAIlTNEZ ALlEH, J., La estahilidad del la-
tifundismo, Pars, 1968.
-lO Citado por BARCIELA, C., lntrodueeill, en Historia Agraria... , eit., 1986,
p.4();3.
78 C. BarcieLa Lpez, M." l. Lpez Ortiz, J. MeLgarejo Moreno
una profunda reforma agraria que incluira garantas de continui-
dad al arrendatario 41. el desahucio fue el pago recibido por los
arrendatarios que haban abandonado sus explotaciones para engro-
sar las filas del ejrcito nacional y la represin fue el castigo que re-
cibieron los campesinos que se haban atrevido a cuestionar el orden
establecido.
Garantizado y reforzado el derecho de propiedad privada de la
tierra y sometido el los propietarios se encontraron en
una ptima situacin que cambios en las formas de
explotacin de las revalorizndose el cultivo directo frente a
la prctica del cultivo parcelado 42. El objetivo principal fue mante-
ner la forma de dependencia que obligaba al jornalero a entrar en un
mercado de mano de obra controlado por los propietarios. Para
los obreros fueron privados del derecho a organizarse en sindicatos
se aboli el derecho de no tenan garanta alguna
de encontrar trabajo ni siquiera en condiciones oo' Del
mantenimiento de esta situacin se encarg la brutalidad preventi-
va -en palabras de E. Sevilla Guzmn (1979)- de la Guardia Ci-
vil y las Hermandades de Labradores y Ganaderos que, controladas
por los grandes se erigieron en la variante rural de los
sindicatos verticales. La represin gener en los campesinos el mie-
do a tener ideas (Martnez 1968); es teman compro-
meterse con todo lo que tuviese un cariz poltico. Ese miedo fue uti-
lizado para conseguir que los obreros no se salieran del papel que la
clase dominante deseaba que ellos protagonizaran. se pudieron
fijar administrativamente unos salarios en un momento de
fuerte que rebajaron sustancialmente el poder adquisitivo
de los obreros agrcolas en relacin a los niveles de la sin
que ello se tradujera en un aumento de la conflictividad social. Esta
poltica de control y represin de la mano de obra agrcola puso fin
al clima de agitacin que haba caracterizado las dcadas anteriores.
En esta lnea de defensa de la propiedad agrcola hay que con-
textualizar tambin la poltica de colonizacin de los aos cuaren-
41 Citado por BAHCIELA, C., lntroduccirl, en Historia Agraria... , cit., 1986,
p.404.
42 En este sentido pueden verse los trabajos de NAHEDO, J. M.; HUIZ MAYA, L., Y
SUMPSI, J. M., La crisis de las aparceras de secano en la posguerra, en Agricultura
.Y Sociedad, nm. :3, 1977, Y NAHEDO, J. M., Ideologa y realidad en el campo de la
Hcforma Agraria, en Agricultura X Sociedad, nm. 7, 1978.
La intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX 79
ta 4:\ poltica que fue recuperada por el Estado franquista a pesar de
que las experiencias anteriores la haban mostrado inoperante. En lo
se implant un modelo de reforma agraria cuyo objetivo
principal era la modernizacin de la agricultura mediante la puesta
en regado y otras mejoras relegando lo social a un plano
consistente en el asentamiento de colonos.
Al frente de la nueva poltica se situ al Instituto Nacional de Co-
creado en 1939. Desaparece corno seala E. Gmez
Ayau (1978: en la terminologa oficial la expresin reforma
que volvera a surgir en 197:3 al cambiarse la denominacin
de este organismo por Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario. Las
funciones encomendadas al INC pueden englobarse para la dcada
de los cuarenta en dos grandes lneas de actuacin: la poltica de co-
lonizacin de grandes zonas y la de colonizacin de inters local.
La pobreza de los recursos asignados al INC en relacin con los
fines que se le encomendaban -nada menos que la reforma econ-
mica y social de la tierra- demuestra las elevadas dosis de demago-
gia que encerraban las propuestas colonizadoras de estos ya que
la insuficiencia de las asignaciones -hecho que fue claramente ad-
mitido por la administracin- supona el ms evidente indicador del
escassimo alcance real que, en esas alcanzara la po-
ltica estatal de colonizacin.
Los criterios y procedimientos fundamentales de la poltica de
grandes zonas quedaron articulados legalmente por la Ley de Bases
para Colonizacin de Grandes Zonas (1939) 44. En un se
dejaban las operaciones colonizadoras en manos de los particulares
que habran de beneficiarse de ellas; sin el desinters de la
-.:1 Un anlisis de dicha poltica puede versc cn C()MEZ AVAlI, E., f"'l f"'slado y las
Grandes Zonas Negables, Madrid, 1961, Y De la Heforma... , cit., 1978; OHTECA CAN-
TEHO, N., PolilicaAgraria... , cit., 1979; BAHCIELA, C., Introduccin, en Hisloria Agra-
ria... , cit., 1986 y Aproximacin a los elementos bsicos para una historia financiera
del Instituto Nacional dc Colonizacin, Historia y evolucin de la colonizacin
agraria en f"'spaia, vol. n, Madrid, 1990; MANCAS NAVAS,.l. M., La poltica de mlo-
nizacin agrcola del franquismo ", en Hisloria y evolucin de la coloni-
zacin agraria en f;spaia, vol. n, Madrid, 1990; BHET()N, V., Tara i Franquisme a
"leia, L1cida, 1990, y L()PEz OHTIZ, M. l., !"a agricultura murciana durante el fran-
quismo, 1939-1975, Tesis Doctoral indita, 1992.
H Esta disposicin qued complementada por un Decreto (1942) que autorizaba
al Instituto para adquirir fincas voluntariamente ofrecidas por sus propietarios y por
la Ley de expropiacin forzosa de fincas rsticas por causa dc inters social (1946).
80 C. Barciela Lpez, M.a I. Lpez Ortiz, J. MelgareJo Moreno
iniciativa privada convirti al INC en el exclusivo artfice de la pol-
tica de colonizacin. Los mecanismos colonizadores se concretaban
en que el Instituto pudiese comprar algunas fincas voluntariamente
ofrecidas por sus propietarios 4;> y realizara en ellas, previa parcela-
cin y venta aplazada, algunas aisladas experiencias de asentamiento
de colonos. De rotundo fracaso puede calificarse esta poltica.
En cuanto a la transformacin en regado de grandes zonas, bas-
te con sealar que de un total de 576.891 hectreas declaradas de
inters nacional entre 1940 y 1951, tan slo se consigui la transfor-
macin real de 9.886 hectreas (C. Barciela, 1986: 408). La poltica
de adquisicin de fincas por el INC careci de cualquier tipo de
coherencia y puede resumirse, para la dcada de los cuarenta, en la
adquisicin de 232 fincas, con un total de 137.683 hectreas, en su
mayor parte de secano no regable, por las que pag un precio supe-
rior a 461 millones de pesetas (M. 1. Lpez Ortiz, en prensa). Por su
parte, el nmero de colonos asentados fue insignificante 4 atribu-
yndoseles unos lotes claramente insuficientes, cuya explotacin
pronto se demostrara antieconmica.
La segunda lnea de actuacin desarrollada por el INC estuvo en-
caminada a favorecer y potenciar la realizacin de mejoras rurales
de carcter local 47. Esta labor, aunque no se sita propiamente en
el marco de las pretensiones colonizadoras de la poltica agraria de
la posguerra, permite completar el anlisis de la actividad del Insti-
tuto, al tiempo que resulta bastante esclarecedora de los objetivos es-
tatales, ms atento a potenciar la modernizacin de la agricultura que
a dar respuesta a los problemas sociales del agro espaol. Esta pol-
tica, aunque con una formulacin menos ambiciosa tuvo una mayor
repercusin prctica que la de grandes zonas. Los auxilios tcnicos y
econmicos que se prestaron a los proyectos de los propios agricul-
..') A partir de 1946, tambin poda el INC expropiar algunas fincas por razones
de inters social, pero las normas de exceptuacin introducidas limitaban mucho la
operatividad de esta facultad.
..() De las publicaciones oficiales se deduce que, hasta 1950, se asentaron por el
INC 1:3.601 colonos, en su mayor parte arrendatarios que con la mediacin del Insti-
tuto pasaron a ser colonos (L(PEZ RTIZ, M. 1., La agricultura... , cit., 1992). Sin em-
bargo, BAHCII-:LA, c., Introduccin, en Historia Agraria... , cit., 1986, p. 408, reduce
esa cifra a 1.759.
..7 La actuacin delINC en materia de colonizacin de inters local se reglamen-
t por las leyes de colonizacin de inters local de 1940 y de 1946. Un desarrollo de
las mismas puede verse en L(PEZ HTlZ, M. 1., La agricultura... , cit., 1992.
La intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX 81
tores amparndose en ella fueron de una cierta importancia sobre
todo los otorgados para la realizacin de obras de transformacin de
secanos en regados: en la dcada de los se transfor-
maron con estas ayudas ms de cincuenta y ocho mil hectreas y se
mejor el regado de otras siete mil (M. 1. Lpez en prensa).
Por esta el INC contribuy a capitalizar el sector agrcola me-
diante la subvencin de obras a un coste muy bajo para los propie-
que vieron cmo se multiplicaba extraordinariamente el valor
de sus tierras.
El fracaso de la poltica de colonizacin de grandes zonas radica
en lo incoherente de su formulacin y en la inadecuacin de los pla-
nes con la realidad poltica y econmica del momento, que no era el
ms propicio para llevar a cabo proyectos de reforma por li-
mitados que fueran. Al mismo el contexto agra-
vado por la catica poltica agraria del Nuevo hizo que exis-
tieran alternativas tradicionales a la transformacin agraria menos
costosas y mucho menos arriesgadas. Por el los propieta-
rios aprovecharon la oportunidad que les brindaba la poltica de in-
ters local para acometer la modernizacin de sus lle-
vando a la prctica proyectos que exigan inversiones menos cuan-
tiosas y que tenan una mayor viabilidad tcnica y econmica. En
esta explicacin radica el hecho de a partir de se aban-
donaran definitivamente las intenciones colonizadoras propiamente
por el todas aquellas que se en-
caminaban a conseguir la transformacin tcnica de la agricultura.
Por otra la poltica agraria adoptada por las autoridades
franquistas tuvo un carcter fuertemente intervencionista, de clara
inspiracin fascista y con la finalidad de lograr la autarqua econ-
mica. el rgimen encontr en el aislamiento a que fue
sometido por la comunidad internacional una valiosa argumentacin
para explicar las dificultades econmicas que padeci el pas, pero
este aislamiento lo nico que hizo fue demostrar cun descabellados
resultaban ser los propsitos autrquicos inicialmente formulados 49.
Con otra poltica comercial exterior el resultado hubiese sido diferen-
te. M. J. Gonzlez (1979) seala cmo las preferencias ideolgicas por
41\ Durante el perodo 1941-50, el INC concedi 19.741 auxilios que ascendieron
a ms de 200 millones de pesetas.
4') Un anlisis acerca de si la autarqua fue impuesta o querida puede verse en
BAHClELA, C., Introduccin, en Historia Agraria... , cit., 1986.
82 C. Barciela Lpez, M." l. Lpez Ortiz, J. Melgar('jo Moreno
las potencias del Eje impidieron que se aprovecharan adecuadamen-
te las posibilidades que ofreca el comercio exterior. Fenmeno que
ha sido destacado ms por .J. Cataln (1995).
La poltica comercial exterior de los aos cuarenta se sald con un
notable fracaso: de un la prdida de los mercados internacio-
nales a los que tradicionalmente se dirigan buena parte de las ex-
portaciones agrarias y, de la fuerte reduccin de las importa-
ciones de medios de labor procedentes de estos mercados sumi en
una profunda crisis al sector ms dinmico de la agricultura espao-
la que era el que ms incardinado se encontraba en el mercado
exterior y mayor dependencia tena del mismo.
Otro principio bsico que orient la intervencin estatal en la agri-
cultura de la posguerra fue la creencia de que los precios de los pro-
ductos y de los factores de produccin podan fijarse por al
margen de los mercados. En la aplicacin de este principio radic
buena parte de los problemas econmicos de la agricuItura espaola
de los cuarenta. El subsector agrcola que ms se vio afectado por la
intervencin gubernamental fue el no en vano el primer pro-
ducto agrcola que haba sido objeto de regulacin fue el trigo Sl.
en pleno conflicto en se cre el Servicio Nacional del
con el que se pretenda resolver los problemas que aquejaban
al sector triguero. Sin desde muy pronto el sistema de in-
tervencin organizado se mostr claramente ineficaz. El gobierno se
equivoc tanto en su evaluacin de la situacin del mercado triguero
en al definirlo como como en las medidas de res-
triccin al cultivo y de fijacin de bajos precios de tasa. La respuesta
de los agricultores ante la intervencin del trigo fue la de sustituir
;'0 CONzAu:z, M. l, l,a economa poliLica... , cit., y CATALAN, l, La economla es-
paiiola y la segunda guerra mundial, Barcelona, 1995. L()PEZ OHTIZ, M. l., l,a agri-
cultura murciana... , cit., 1992, explica cmo la agricultura intensiva del regado mur-
ciano fren en los aos cuarenta su ritmo de expansin y modernizacin como conse-
cuencia, fundamentalmente, del descenso de la demanda externa de productos horto-
frutcolas y de la imposibilidad de importar medios de producci()n en las cantidades
necesarIas.
;'1 Acerca dc la intervencin en este sector puedcn verse los trabajos de BAHCIELA,
e., El estraperlo de trigo en la posguerra, en .Moneda.y Crdito, nm. 151, 1931;
La jzanciacin del Servicio Nacional del Trigo, 1937-1971, Madrid, 1931; Produc-
cin y poltica cerealista durante la guerra civil cspaola, 19:36-19:39, en Historia Eco-
nmica J' Pensamiento Social, Madrid, 193:3; Intervencionismo y creci miento econ-
mico en Espaa, 19:36-1971 ", en l,a Nueva Historia r,'conmica en Espaa, Madrid,
1935, e IntroducciIP, en Historia Agraria... , cit., 1936.
/_a intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX 8:3
este cereal por otros cultivos ms libres de control. El fracaso de es-
tas medidas llev a la Administracin a adoptar nuevas disposiciones
reguladoras y ms inicindose una espiral que culmin en
una situacin en la que las medidas interventoras hasta
en sus ms mnimos a la comercializacin y con-
sumo del trigo y de los dems cereales. Paralelamente se fueron es-
tableciendo un conjunto de medidas de sancin para equellos que in-
cumplieran la normativa .')2. La intervencin se extendi al resto de
los cereales y a otros tales como el las el
viedo y algunas plantas textiles como el algodn Se trataba de
cultivos cuyas producciones tenan una importancia vital para ase-
gurar el consumo bsico de la poblacin espaola.
Puesto que los precios de tasa se establecieron por debajo de sus
niveles de equilibrio la respuesta de los agricultores
fue reducir la superficie de cultivo dedicada a los aprovechamientos
intervenidos .')4 y gastar menos en su lo que redund en un
descenso de los rendimientos y de la produccin. Al mismo
los consumidores intentaron aumentar el consumo de los productos
racionados. De ambos fenmenos -reduccin de la produccin yau-
mento de la demanda- se deriv la existencia de un mercado pro-
fundamente desequilibrado que desemboc en la aparicin de un
Un desarrollo de la poltica triguera franquista puede verse en BARCIELA, C.,
Intervencionismo y crecimiento... , cit., 1985.
;,: Acerca de la intervencin en la agricultura de los aos cuarenta adems de los
trabajos ya reseados de BARCIELA, C., merecen destacarse: CLAVERA, .T., El estraperlo
en los aos cuarenta, en Informacin Comercial Rspaiiola, nm. 514,1976; NAREDO,
.J. M., La incidencia del "estraperlo" en las grandes fincas del sur de Espaa, en Agri-
cultura.y Sociedad, nm. 19, 1981; Tt, C., politica de aceites comestibles en la
f,'spaa del siglo xx, Madrid, 1982; C., Una estimacin del mercado ne-
gro de aceite de oliva en la posguerra espaola, en Agricultura y Sociedad, nm. 29,
BARClELA, C., YCARcA GONZLEZ, A., Un anlisis crtico de las series estads-
ticas de los precios del trigo entre 19:n y 198()", en Historia Agraria de la Rspaiia
Contempornea. 3. El fin de la agricultura tradicional (1900-1960), Barcelona, 1986,
y LPEZ RTIZ, M. T., agricultura murciana... , cit., 1992.
;,of BARCIELA, C., dntervencionismo y crecimiento econmico en Espaa,
, en MARTN ACEA, P., Y PRADOS DE LA ESCOSURA, L. (eds.), La nueva his-
toria econmica en Espaa, Madrid, 1985. En el caso de Murcia los agricultores va-
loraron positivamente la posibilidad de desviar hacia el mercado negro alguna parte
de la cosecha o de aprovecharla para el autoconsumo en un contexto marcado por la
caresta y la escasez de productos alimenticios. Prueba de ello es que se paraliz la ten-
dencia regresiva que haban iniciado los cultivos tradicionales a finales del siglo XIX
(LPEz ORTIZ, M. l., /,a agricultura murciana... , cit., 19(2).
84 C. BarcieLa Lpez, M. (/ l. Lpez Ortiz, J. MeLgarejo Moreno
amplio mercado negro, tanto mayor cuanto ms grande fuese el
desequilibrio creado. La respuesta de las autoridades al fenmeno del
estraperlo se orient exclusivamente hacia la represin sin que en nin-
gn momento se plantearan corregir las causas que lo haban propi-
ciado. La consecuencia fue un espectacular desarrollo del mercado
negro de todo tipo de bienes intervenidos que perdur mientras se
mantuvo el sistema de intervencin ss.
Las cantidades comercializadas en el mercado negro alcanzaron
una importancia extraordinaria, los precios superaron, por trmino
medio, entre dos y tres veces los oficialmente tasados s y la calidad
de los productos se deterior. El objetivo de la autarqua result inal-
canzable; por contra se generaliz una situacin de hambre y miseria
durante estos aos. Por lo tanto, puede calificarse de rotundo fracaso
el sistema de intervencin impuesto en la agricultura por el Nuevo Es-
tado. Los nicos beneficiarios fueron aquellos que participaron en el
mercado negro consiguiendo fabulosas ganancias, los ms slo con-
siguieron sobrevivir a la escasez a costa de muchos sufrimientos.
Consecuencia de esta poltica fue la crisis generalizada del sector
agrario durante los aos cuarenta. Las superficies cultivadas dismi-
nuyeron en relacin al perodo 1931-1935, la produccin y los ren-
dimientos tambin descendieron y, asimismo, el nivel de consumo per
cpita de productos alimenticios S7. El proceso de modernizacin
agraria que se haba iniciado tras la crisis finisecular qued interrum-
pido. La falta de medios de valor y su caresta, y, como contraparti-
da, la abundante y dcil mano de obra disponible contribuyen a ex-
plicar este fenmeno. En efecto, al finalizar la guerra se produjo un
incremento notable de la produccin activa del sector primario que
s;, Sistema de intervencin que, como BAHeJELA, e., Introduccin, en Historia
agraria... , ciL 1986, pp. seala, no afect a todos por igual. As, las entre-
gas obligatorias a bajos precios de tasa fueron normalmente mejor satisfechas por los
pequeos campesinos, indefensos ante los funcionarios de los organismos de interven-
cin. Sin embargo, los agricultores grandes y medianos contaron con todo lo necesario
para poder participar en el mercado negro: excedentes, lugares para ocultar los pro-
ductos, medios de transporte, conocimiento del mercado y la impunidad poltica que
les proporcionaba el formar parte del bando victorioso en la guerra.
') BAHCIELA, e., Introduccill, en Historia agraria... , cit., 1986, pp.
seala cmo en lo referente al trigo las cantidades estraperladas superaron las comer-
cializadas cn el mercado oficial, micntras que en el caso del aceite estuvicron muy
aproximadas.
;,7 Vanse al respecto BAHClELA, e., Introduccin, en Historia agraria... , cit.,
1986, y L(PEZ OHTIZ, M. l., La agricultura murciana... , cit., 1992.
La intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX 85
fren el crecimiento de los cuyo nivel result ser muy infe-
rior al de los precios percibidos por los agricultores. Este retraso en
el crecimiento de los salarios compens el efecto negativo de la cada
de los rendimientos sobre los beneficios lo que permiti -se-
gn J. M. Naredo (1986)- que la rentabilidad de los empresarios
agrcolas a finales de la dcada de los unos ni-
veles muy superiores a los de los aos vindose de esta ma-
nera reforzada la acumulacin de capital de origen agrario. Por otra
tambin se observa en estos aos un descenso en el empleo de
tcnicas siendo significativo el descenso del nmero de
tractores por activo en la agricultura y del uso de espe-
cialmente de los productos nitrogenados S8.
En la oferta abundante de dcil y barata mano de obra
y la escasez de inputs permitieron que el sector agrcola en
los aos sus caractersticas de economa natural (J. M. Na-
lo que acentu su funcin de exportador neto de mer-
cancas con su capacidad de financiacin. A ello se aadi la
captacin de mediante la exportacin de productos agra-
rios que permiti la adquisicin en el exterior de productos nece-
sarios para la recuperacin industrial. Por estos la agri-
cultura en general y la de exportacin en particular trasvas recursos
financieros del sector agrcola al resto de la economa.
;,1I NAHEDo, .L M., Diez aos de agricultura espaola, en Agricultura .Y Socie-
dad, nm. 46, 1933. Acerca de la magnitud del descenso del uso de tcnicas capita-
lizadas puede verse LI'EZ OHTIZ, M. l., -la agricultura murciana... , cit., 1992. En
cuanto a la escasez de productos nitrogenados hay que sealar el brusco descenso de
las importaciones que no fue compensado por la produccin nacional, a pesar del Plan
Nacional dcl Nitrgeno, al que sc le aplic la Ley dc industrias dc intcrs nacional a
comienzos de 1940. Aunque su formulacin era muy ambiciosa -pretenda cubrir
completamente la demanda del mercado nacional-, bajo el impulso de la proteccin
estatal y mediante el recurso a la tecnologa extranjera, tan slo logr una limitada
capacidad productiva en los aos cuarcnta, tal como ha puesto de manifiesto BUESA,
M., Industrializacin y agricultura: una nota sobre la construccin de maquinaria
agrcola y la produccin de fertilizantes en la poltica industrial espaola
(19:N- 196:3) , en Agricultura .y Socicdad, nm. 23, 193:3.
,,<J De sobra es conocido el papel que desempearon las exportaciones de deter-
minados productos agrarios, corno los ctricos, en la nivelacin de la balanza comer-
cial. Las repercusiones de la poltica monetaria de sobrevaloracin de la peseta en los
tipos de cambio oficiales sobre el sector exportador pueden verse en GIL, .L,
Espaa 1940-60: Crecimiento econmico, en Rcvista de f-l'studios Agrosociales,
nm. 121,1982.
86 C. 8arcieia Lpez, M.O l. lpez Ortiz, J. Melgarejo Moreno
A finales de los aos cuarenta, este modelo de acumulacin no po-
da seguir funcionando. Diez aos de hambre, privaciones y miseria
eran argumentos suficientes para que algo empezara a cambiar en
los postulados de la poltica econmica franquista. Al surgimiento de
. . 1 ' f bl 1 ,. 60
una nueva coyuntura IOternaclOna mas avora e para e regHnen
se sumaron las cada vez ms numerosas voces que desde el interior
reclamaban un cambio en la politica econmica y agraria. Se trataba
de buscar un sistema de recambio que mantuviera los mecanismos b-
sicos de acumulacin y al mismo tiempo permitiera un aumento del
consumo y un mnimo nivel de satisfaccin de las necesidades ms
elementales (Barciela, 1986: 414). Un paso decisivo en el camino de
poner fin a la poltica autrquica en el sector agrario fue el nombra-
miento de Rafael Cavestany como ministro de Agricultura en 1951.
Las lineas esenciales sobre las que se vertebr la nueva poI tica
agraria fueron: finalizar la rigida poltica intervencionista y elevar los
precios de tasa; incrementar la productividad y la produccin total;
emprender una eficaz politica de colonizacin; repoblacin forestal;
mejorar la cabaa ganadera; fomentar la industrializacin rural; pro-
teccin econmica para el campo (medios de produccin, crditos,
precios remuneradores); defensa contra la erosin del suelo; concen-
tracin parcelaria; mejorar la condicin social de los campesinos; po-
litica social de apoyo a las explotaciones familiares; proteccin tc-
nica para el campo (investigacin y extensin agraria, formacin del
campesinado); proteccin jurdica y politica para el campo (Barciela,
1986: 418). Estas medidas se vieron reforzadas por la nueva politica
exterior que conllev un fuerte aumento de las exportaciones agra-
rias y la posibilidad de adquirir inputs en las cantidades necesarias.
En lineas generales, esta reorientacin supuso el comienzo del final
del aparato intervencionista y el inicio de la modernizacin del sec-
tor. Como indicara E. Gmez Ayau (1978: 120), la poltica agraria
del periodo Cavestany (1951-1957) se sintetiza en la reafirmacin
tajante de incrementar los medios de produccin, acelerar la trans-
formacin en regado y la repoblacin forestal, con una preocupacin
social preferente, pero sintiendo ya la urgencia y necesidad de pre-
(,O Una sntesis de esta nueva coyuntura internacional puede verse en el epgrafe
decenio bisagra de GARcA DELCADO, .1. L., La industrializacin y el desarrollo
econmico de Espaa durante el franquismo, en /-Ia economa espaola en el siglo xx.
Una perspectiva histrica, Barcelona, 1987.
La intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX 87
pararse para la batalla de la productividad y de la coordinacin del
desarrollo agrario con el desarrollo industrial.
Esta poltica dio lugar al perodo de mximo esplendor de la agri-
cultura culminando con su crisis definitiva y con el de-
sarrollo de la moderna ligada a las tcnicas de la llama-
da revolucin verde. En la dcada de los aos cincuenta fue
una etapa favorable para la agricultura tradicional particularmen-
para el sector cerealero. La mano de obra continu siendo abun-
dante y barata; la oferta de medios de produccin fue creciente y di-
versificada; los precios agrarios mantuvieron una tendencia alcista y
favorable a los agricultores; los excedentes de algunos productos como
el el arroz o el vino fueron comprados por el Estado a precios
remuneradores y sin ninguna limitacin de calidad ni cantidad; exis-
ti una poltica activa en la concesin de crditos y subvenciones a
la al tiempo que se produjo el despegue de las inversio-
nes pblicas destinadas al sector agrario; por la Hacienda
se mostr muy tolerante con los intereses de la gran propiedad. En
estos comenzaron a reducirse las aportaciones de capital de la
agricultura a otros empezando a aportar mano de obra y a
jugar un papel importante como mercado para los productos indus-
triales. La agricultura pareca dotada de una serie de recursos y me-
canismos que favorecan su estabilidad. Sin las condiciones
para su crisis estaban dadas y se desencaden con los cambios expe-
rimentados en la poblacin activa del sector.
Pero veamos esta evolucin con ms detalle en 10 que se refiere
a la intervencin del Estado. La poltica de como hemos
fue elevar los suprimir algunas medidas de inter-
vencin e impulsar una serie de actuaciones corno el Plan de Inten-
el apoyo financiero al la concentracin
los nuevos planes de colonizacin o la repoblacin forestal. La refor-
ma entendida como distribucin de la desapare-
ci de los nuevos planteamientos l. Estas lneas maestras estarn
1,] Un desarrollo de las normas promulgadas a partir de los aos cuarenta puede
verse en CLAVEHA, .T., y otros, Capitalismo espaiol de la autarqua a la estabilizacin
(1939-1959), Madrid, L()I'EZ DE SEBASTIAN, .T., Poltica agma en F.spaa,
1920-1970, Madrid, 1970; CAMILLERI LAPEYHE, A., La nisis de la agricultura tradi-
cional en Esparia, en crisis de la agricultura tradicional en F.spaiw), Madrid,
1974; TAMAMES, IL F.conmica... , cit., V CAMILLERI, A., V Sl'MI'SI.
.T. M., Economa agraria, en La doble crisis de la agcltura en Esparza: Madrid,
1982.
88 C. Barciela Lpez, M.a l. Lpez Ortiz, J. Melgarejo Moreno
presentes, con algunas modificaciones para adaptarlas a las diferen-
tes coyunturas, hasta mediados de los aos setenta.
Las medidas liberalizadoras y de fomento de la produccin pu-
sieron fin a la poltica autrquica de la dcada anterior. Se parti de
la base de que no se podan conseguir altos niveles de produccin
manteniendo bajos los precios, por muchas medidas coercitivas que
se tomasen. Por lo tanto, se elevaron los precios y se suprimieron al-
gunas de las medidas de intervencin. En pocos aos se incrementa-
ron de forma notable las superficies cultivadas, las producciones y
los rendimientos; aunque todava en la segunda mitad de los aos cin-
cuenta no se haban superado los niveles del perodo republicano.
Tambin se produjo una recuperacin de los niveles de consumo y de
las exportaciones agrarias. Paulatinamente, los mercados agrarios se
fueron normalizando. Una prueba de que los precios de tasa se fija-
ron de forma muy beneficiosa para los productores fue la preferencia
que stos mostraron por los cultivos protegidos y con altos precios de
garanta. El mayor defecto de esta poltica de precios de los aos cin-
cuenta fue la rigidez en la proteccin de los productos tradicionales
con un claro abandono del sector ganadero (Barciela, 1986: 423);
sin embargo, como precisa este autor, los excedentes de productos tra-
dicionales y el dficit de bienes superiores todava no era un proble-
ma muy grave.
Fue a finales de los aos cincuenta cuando aparecieron los pri-
meros excedentes de trigo y cuando se hizo evidente la necesidad de
lograr una mejora en la dieta alimenticia de los espaoles. Sin em-
bargo, la inercia sigui dominando la poltica agraria, que sigui dan-
do un apoyo decidido a los sectores de la agricultura tradicional y,
especialmente, al triguero 62. Las consecuencias de esa poltica en los
aos sesenta fueron la existencia de un grave desequilibrio en los mer-
cados agrarios, con importantes excedentes de trigo y otros produc-
tos de la agricultura tradicional y con insuficientes producciones de
cereales-pienso y de bienes de consumo superiores. Sin embargo, la
poltica de sostenimiento de precios result insuficiente para garan-
tizar la estabilidad de la agricultura tradicional, comenzando la cri-
sis por las pequeas explotaciones.
Il:! Al respecto pueden verse los trabajos de BAHClELA, C., Intervcncionismo y cre-
cimicllto... , cit., 1985, pp. ~ 3 0 7 3 0 8 e Introduccin, en Historia agraria... , cit.,
1986, pp. 4:H -4:34.
La intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX 89
El crecimiento econmico de los aos sesenta con))ev un cambio
en la composicin de la dieta que tuvo como resultado un serio
desajuste entre la oferta y la demanda de productos alimenticios. La
poltica agraria de este perodo no contribuy eficazmente a la reduc-
cin de este desajuste. En lo sucesivo, se trat de adecuar la produc-
cin a las nuevas exigencias de la demanda, mediante diversas me-
didas 6:{: el fomento de las producciones deficitarias y la disminucin
de las excedentarias; la reconversin de cultivos que afect a los c-
tricos, al olivar, a los productos hortcolas y a los frutos de pepita y
hueso; la racionalizacin del empleo de los medios de produccin para
lograr costes ms competitivos y mejoras de la productividad; y las
acciones para mejorar la calidad adecundola a las exigencias del
mercado. Con la creacin del FORPPA en 1969 los responsables de
la poltica agraria tomaron la decisin, como dice .J. M. Sumpsi
(1983: 323), de utilizar la poltica de precios y mercado como prin-
cipal y a veces casi nico mecanismo corrector de los desequilibrios.
Los resultados fueron desiguales, saldndose esta poltica con xitos
indudables y con fracasos notables, pero su principal defecto fue que
el estmulo a la produccin va precios foment en pocos aos una
situacin de excedentes a unos precios en absoluto competitivos en
el mercado internacional, consolidando estructuras totalmente defi-
cientes. As, la poltica seguida produjo una serie de defectos muy ne-
gativos que hipotecaron, cara al futuro, un desarro))o ms equi-
librado.
Por otra parte, la crisis de la agricultura tradicional repercuti en
una modernizacin del sector, aumentando la productividad agraria
mediante la sustitucin del trabajo por capital. El proceso de emi-
gracin masiva hacia las zonas industriales provoc un alza salarial
que hizo rentable la adopcin de tcnicas capitalizadas. Ello implic
un importante aumento de la produccin y de la productividad de la
mano de obra, y una mayor vinculacin de las explotaciones con el
mercado que qued reflejada en el incremento de los gastos de fuera
del sector agrario. La adopcin de nuevas tcnicas coincidi con un
momento en que la oferta de medios de produccin era creciente y
(,: Un catlogo de las medidas de poltica agraria adoptadas tras la crisis de la
agricultura tradicional puede verse en CERC()S, A., La poltica agraria en la dcada
de los sesenta, en Papeles de Economa f.:spaola, nm. 16, pp. 12. Pero
resulta ms interesante el anlisis que realiza SUMPSI, .T. M., La poltica agraria... ,
cit., pp. de algunas de ellas.
90 C. BarcieLa Lpez, M. u l. Lpez Ortiz, J. Melgarpjo Moreno
diversificada, gracias a la apertura exterior, por lo que los agriculto-
res pudieron adquirir con facilidad semiHas seleccionadas, abonos,
maquinaria, aperos, carburantes, etc.; para lo que contaron en mu-
chos casos con la financiacin estatal. El proceso de modernizacin
fue espectacular, generalizndose con gran rapidez. La aportacin de
la agricultura al desarrollo econmico espaol vari en funcin de las
nuevas condiciones en las que se desenvolva el sector: declin en su
aportacin de capitales, continu exportando mano de obra yaumen-
t extraordinariamente su papel como mercado para los productos
industriales.
La poltica agraria de los aos sesenta y primeros setenta asumi
el principio de que todos los problemas del campo tenan una solu-
cin: difundir las nuevas tcnicas y facilitar los medios financieros
que exiga su aplicacin. Y a tal fin se orient. As, la agricultura es-
paola, contando con un suministro abundante y a precios estables
de energa, conoci un perodo de gran optimismo hasta 1973.
Desde el punto de vista de las estructuras agrarias, las principa-
les polticas que se adoptaron en este perodo fueron la de coloniza-
cin y la de concentracin parcelaria. No en vano, desde la llegada
de Cavestany al Ministerio de Agricultura se dej claro que la refor-
ma agraria consista en la modernizacin de la agricultura. En este
contexto no sorprende que la aplicacin de las disposiciones sobre fin-
cas manifiestamente mejorables tuviese unos resultados muy exi-
guos 64, habida cuenta de que la voluntad poltica de aplicarlas fue
nula.
La poltica colonizadora de la dcada de los aos cincuenta se ini-
cia con la puesta en marcha de la Ley de 1949 sobre Colonizacin y
Distribucin de la Propiedad de las Zonas Regables, y contina con
los Planes de Badajoz y Jan. Fue en estos aos cuando se iniciaron
la mayor parte de las obras de colonizacin de las zonas regables que
sern finallzadas en el transcurso de la dcada siguiente. A partir de
la promulgacin de los Planes de Desarrollo la poltica de coloniza-
cin queda englobada en ellos, siendo en estos aos cuando se pro-
b4 Al respecto pueden verse: RODRCUEZ BARHEHA, F., Anlisis crtico de la vi-
gente ley espaola de Fincas Manifiestamente Mejorables, en Agricultura y Sociedad,
nm. 27, 198;{; SUMPSI, J. M., La poltica agraria... , cit., 19K{, y BAHCIELA, C., In-
troducci/m, en Historia agraria... , cit., 1986.
La intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX 91
ducen las primeras criticas a la poltica de nuevos regados (s. La fu-
sin en 1971 del INC y diferentes servicios afines en el Instituto de
Reforma y Desarrollo Agrario marca un cambio en la intensidad de
la poltica de colonizacin estatal: aunque se continuaron, con mayor
o menor atencin, las obras de nuevos regados, no se inici ningn
proyecto nuevo.
La colonizacin de inters local cobr un gran auge a partir de
la Ley de 1946, convirtindose en una fuente importante de crdito
al servicio de los agricultores, subvencionando a muy bajo inters la
realizacin de mejoras de inters privado en el medio rural. Mejoras
que en su mayor parte consistieron en la puesta en regado. A partir
de los Planes de Desarrollo, mientras que la actuacin estatal directa
para crear nuevos regados decrece, se produjo una creciente orien-
tacin hacia la financiacin de las iniciativas privadas. Esta tenden-
cia se intensific con la creacin del IRYDA, orientndose la ayuda
estatal a financiar la mejora de regados ya existentes.
La superficie transformada en regado directamente por el Esta-
do entre 1939 y 1982 ascendi a 878.322 hectreas, a las que se su-
maron 625.654 hectreas de nuevos regados realizados por la ini-
ciativa privada con la ayuda del INC-IRYDA y 417.058 hectreas de
riegos mejorados con el mismo procedimiento. A ello se aadi la rea-
lizacin de un conjunto de obras de equipamiento rural auxiliadas
con un valor de 31.942 millones de pesetas, de las cuales el Instituto
aport 7.411 (Bosque Maurel, 1984: 167). En 1982, el IRYDA ha-
ba adquirido 479.387 hectreas de la superficie transformada en re-
gado por el Estado, con un coste de 8.610 millones de pesetas, y ha-
ba instalado en ellas, previa divisin y ordenacin, a 59.698 fami-
lias; habia colaborado en la adquisicin por particulares de 44.679
hectreas, facilitando una ayuda financiera de 4.173 millones de pe-
setas (Bosque Maurel, 1984: 157).
A pesar de estos resultados, la poltica colonizadora ha sido fuer-
temente criticada. A su escasa incidencia redistributiva de la tierra
-objetivo que nunca persigui a pesar de las reiteradas declaracio-
nes, habida cuenta del escrupuloso respeto a la propiedad que siem-
pre demostr la actuacin colonizadora- se aaden otras deficien-
cias. Las elevadas inversiones se decidieron en muchos casos sin te-
(,,, Especial relevancia adquieren en este sentido las vertidas en el Informe del Ban-
co Mundial.r de la FAO sobre el Desarrollo de la Agricultura en Rspaa, Servicio de
Publicaciones del Ministerio de llacienda, Madrid, 1966.
92 C. Barciela Lpez, M. (/ I. Lpez Ortiz, J. Melgare/o Moreno
ner en cuenta su rentabilidad y el inters econmico de la transfor-
macin, especialmente cuando estos planes afectaban a zonas que no
presentaban ventajas para el regado, como era el caso de Castilla.
Por su parte, la concesin de parcelas de muy reducida dimensin a
los colonos agrav los problemas del minifundismo. El principal de-
fecto de esta politica parti de la consideracin de que la transfor-
macin en regado era siempre y en todo lugar ms interesante y ren-
table que el buen cultivo y aprovechamiento del secano (Sumpsi,
1983: 327). Sin duda alguna, los grandes beneficiarios fueron aque-
llos propietarios, sobre todo los grandes, que vieron cmo sus tierras
pasaban de secano a regado por la accin estatal.
Por su parte el problema del minifundismo, cuya gravedad era in-
cuestionable sobre todo en el norte y centro de Espaa, se intent so-
lucionar con la concentracin parcelaria 66. A finales de 1952 se apro-
b la Ley de Concentracin Parcelaria, crendose para su puesta en
vigor el Servicio Nacional de Concentracin Parcelaria, organismo
que se fue convirtiendo, junto al INC, en otro gran ente estatal para
la ordenacin del espacio y de las estructuras agrarias. El surgimien-
to de la politica de concentracin implic un cambio en el nfasis de
la politica agraria de la posguerra, al considerarse ahora, en los aos
cincuenta, que el principal obstculo al uso eficiente del equipo me-
canizado radicaba en las dimensiones de las parcelas. As, se produjo
un relativo trasvase desde los problemas de la gran propiedad yella-
tifundismo a la problemtica de la explotacin racionalizada y el mi-
nifundismo. La nueva poltica puede sintetizarse en la frase menos
agricultores y mejor agricultura, 10 que resultaba una novedad res-
pecto a las pretensiones parceladoras y asentadoras, enunciadas al
menos tericamente, de la dcada anterior. Se trataba de conseguir,
en aquellas zonas donde el minifundio y el parcelamiento presenta-
ban caracteres de acusada gravedad, explotaciones agrcolas que
constituyesen unidades rentables econmicamente suficientes.
66 Al respecto pueden consultarse: BOSQUE MAUREL, l, Del INC al IRYDA: An-
lisis de los resultados obtenidos por la poltica de colonizacin posterior a la guerra
civil, en Agricultura y Sociedad, nm. 32,1984; BUENO, M., La reforma de las es-
tructuras agrarias en la zonas de pequea y mediana propiedad en Espaa, en Agri-
cultura y Sociedad, nm. 7,1978, Y L1ss, Ch., Evolucin y Estado actual de la con-
centracin parcelaria en Espaa, en Revista de E.studios Agrosociales, nm. 1:39,
1987.
La intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX
Aunque los esfuerzos realizados fueron los logros de la
poltica de concentracin estuvieron limitados por el carcter conser-
vador de la ley. Las medidas de concentracin deban ser solicitadas
voluntariamente por la mayora de los propietarios de la yaun-
que se reservaba al Estado el derecho a iniciar trabajos de oficio cuan-
do la gravedad problema lo esta facultad no se utiliz
nunca en la prctica. Mayor inoperancia cabe achacar a las restantes
disposiciones que completaban la legislacin sobre concentracin par-
celaria: unidades mnimas de cultivo permuta forzosa de fin-
cas rsticas (1959) y explotaciones familiares mnimas (1962). Asi-
resultan discutibles los logros de la poltica de ordenacin ru-
iniciada en que en cierta forma pretenda englobar y sus-
tituir a la concentracin parcelaria. Destacando slo su aplicacin en
el Plan de Tierra de Campos.
A partir de la promulgacin de los Planes de la con-
centracin parcelaria encontr el ambiente ms propicio para expan-
dirse. No en el 1 Plan de Desarrollo Econmico y Social se fi-
jaba como objetivo prioritario elevar la productividad del
sealando corno lnea preferente de actuacin estatal en las zonas
donde las empresas no tuviesen las dimensiones adecuadas la inten-
sificacin de la fijndose como meta para el cuatrie-
nio 1964-67 la concentracin de un milln de hectreas.
Entre fecha en que comenz a actuar el SNCP, y 1982, la
superficie que se vio afectada por la concentracin fue de 5.331.398
hectreas (Bosque Maurel, 1984: estimando el IRYDA un in-
cremento medio de la renta agraria entre el 50 y el 75 por 100. No
los cambios estructurales introducidos por esta poltica han
sido escasos en bastantes ocasiones, inexistentes. muchas ve-
ces, tras las obras de las explotaciones resultantes si-
guieron adoleciendo del defecto que se quera eliminar: su reducido
tamao.
En en el umbral de los aos lo que pretenda
la poltica agraria era mediante la regulacin de precios y mer-
unos ingresos mnimos para los agricultores y corregir los
desequilibrios presentes entre oferta y demanda. En la poltica de es-
tructuras intentaba racionalizar la ya existente.
Para y aunque se trata de un perodo muy prximo al
presente queremos destacar algunos rasgos de la intervencin del Es-
94 C. BarcieLa Lpez, M." l. Lpez Ortiz, 1. MeLgarejo Moreno
tado en la agricultura durante el posfranquismo 67. Este perodo se
caracteriza, desde el punto de vista poltico, por la transicin y por
la consolidacin del rgimen democrtico, y, desde el econmico, por
la grave crisis que se inicia en 1973, como consecuencia del fuerte
incremento del precio del petrleo.
En la Espaa de mediados de los setenta el peso de la agricultura
en la economa nacional se haba reducido considerablemente respec-
to a pocas anteriores. As, en 1975, la poblacin agraria slo repre-
sentaba un 21 por 100 de la poblacin activa total y la contribucin
del sector agrario al PIB se situaba en torno al 10 por 100 68. Tam-
bin se haba modificado notablemente la funcin del sector en el con-
junto de la economa (Naredo, 1988), dado que las funciones bsicas
que haba desempeado anteriormente -como fuente de capitales y
mano de obra- pareean agotadas a mitad de la dcada de los se-
tenta; especializndose, en lo sucesivo, como proveedor de los circui-
tos comerciales en condiciones de precio y calidad razonables, y de-
mandante de bienes y servicios ajenos al sector, lo que lo condujo a
una creciente dependencia financiera que impuls el endeudamiento
de los agricultores.
La profunda crisis econmica que se inicia en 1973 tuvo una in-
cidencia en el sector agrario realmente decisiva. Por un lado, trunc
el modelo de crecimiento agrario de la dcada anterior, fundamenta-
do en dos pilares bsicos: petrleo abundante y barato, y posibilida-
des de emigracin de la poblacin rural para emplearse en otros sec-
tores econmicos. Por otro lado, la inflacin de costes, derivada dcl
encarecimiento del precio de los principales inputs agrarios depen-
dientes en gran medida del sector petroqumico, erosion gravemen-
tc las rentas agrarias. El sector agrario se vio en cste contexto obli-
gado a adoptar nuevas estrategias para continuar con su moderniza-
cin, mientras seguan estando presentes viejos problemas, a saber:
los desequilibrios entre oferta y demanda, el dficit de la balanza co-
h7 Sobre este perodo resulta muy interesante la consulta de SUMPSJ, .T. M., La
poltica agraria... , cit., 9 : ~ ; NAHEDO, .T. M., Diez aos de agricultura espaola, en
Agricultura y Sociedad, nm. 46, 1988, YAHNALTE, E., YCEA, F., La agricultura y
la poltica agraria en Espaa durante el perodo de transicin democrtica, en Agri-
cultura y Sociedad, nms. 68-69, 199:J.
hll Los datos que NAHEDo,.T. M., "Diez aos de... , cit., 1988, p. 10, maneja para
1988 muestran un mayor descenso: la poblacin activa del sector se sita por debajo
del 15 por 100 y la aportacin de la agricultura a la Henta Nacional se aproxima al
5 por 100.
La intervencin del Estado en la agricultura durante el siglo XX 95
mercial agraria, la disparidad de rentas y las deficiencias en el siste-
ma de comercializacin. Se aade, ahora, el paro agrario.
Por otra parte, los inicios de la transicin fueron unos aos de
gran inestabilidad poltica en los que se asisti a un profundo cam-
bio que afect no slo a los contenidos, sino tambin a las formas de
la poltica econmica general y de la agraria en particular. En este
sentido, adems de los cambios que conllev el paso a un sistema de-
mocrtico -discusin en Las Cortes de las leyes agrarias, aparicin
de sindicatos y organizaciones agrarias libres ...-, se dieron en el pro-
ceso espaol ciertos elementos especificos, tal como puso de mani-
fiesto Sumpsi (1983: 328): los Pactos de la Moncloa y la participa-
cin de las organizaciones agrarias en la poltica agraria y, especial-
mente, en la negociacin de los precios.
El deseo comn de garantizar una transicin poltica tranquila
provoc el consenso de las fuerzas polticas. Este consenso qued plas-
mado en los Pactos de la Moncloa, en los que se recogen las medidas
de poltica agraria acordadas por los distintos grupos polticos. Esta
poltica consensuada no significaba un cambio importante en rela-
cin con la anterior, convirtindose en un catlogo de medidas des-
labazadas que aadan a los objetivos tradicionales de la etapa an-
terior la defensa de los intereses de los consumidores, el aumento de
la vigilancia y del control del fraude en los mercados y la reduccin
de la intervencin estatal en los mercados agrarios. Se le hacan, tam-
bin, algunas concesiones a la oposicin, aunque formuladas en tr-
minos bastante imprecisos: Ley de Arrendamientos Rsticos, Ley de
Seguros Agrarios, Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, Ley de Fin-
cas Manifiestamente Mejorables, participacin de los agricultores en
la poltica de precios y fomento de la agricultura de grupo. Las di-
rectrices contenidas en los Pactos inspiraron la poltica de 1977 y
1973, e incluso parcialmente la de los aos posteriores.
El verdadero cambio de la poltica agraria se produjo con las ac-
tuaciones del ministro Lamo de Espinosa (1978-1981), las cuales
fueron un intento de renovacin y puesta al dia de la poltica agra-
ria, que en muchas ocasiones se vio obstaculizado por las presiones
de los grupos de poder. Se consolid el objetivo de gestionar de for-
ma ms eficiente los recursos del pas, 10 que se plasm en las nuevas
medidas para fomentar las producciones deficitarias y en la poltica
de regado, en la que se continu la reduccin de la participacin di-
recta del Estado en la transformacin y mejora de los regadios, pa-
96 C. BarcieLa Lpez, M." l. Lpez Ortiz, J. Melgarejo Moreno
sndose a una politica de fomento y ayuda a la iniciativa privada. La
poltica de precios sigui, en cierta medida, la inercia de etapas an-
teriores, aunque con dos novedades importantes: su utllizacin como
instrumento antiinflacionista y el mayor peso de las subvenciones di-
rectas. Tambin se abord la reconversin de distintos sectores, aun-
que con desigual xito.
El conjunto de medidas que mejor define la nueva poltica agra-
ria es el programa de cambio contenido en la comunicacin del go-
bierno sobre poltica agraria aprobada por el Congreso de los Dipu-
tados en junio de 1979 69, aunque no se puso en marcha ms que par-
cialmente. As, dos leyes muy importantes que afectaban, una, a la
puesta en produccin de recursos ociosos y, otra, que incida en el pro-
blema de la financiacin no llegaron a desarrollarse. Otros objetivos
eran la disminucin del dficit comercial agrario y la adaptacin a la
poltica agraria de la CEE.
La crtica ms importante que puede hacrsele a la politica de es-
tos aos es que no tuvo una idea clara de hacia dnde deba orien-
tarse y dirigirse la agricultura para hacer frente a la crisis econmica
energtica. No se tuvo un modelo de recambio al de la moderniza-
cin de los aos sesenta. Desde algunos sectores (Naredo, 1988: 34),
se incita a que se produzca un cambio de objetivos de la poltica agra-
ria que se desplace desde maximizar la produccin hasta velar por
la eficiencia econmica y la oportunidad mercantil que ofrecen las
condiciones de venta a lo largo de la campaa. Todo ello en el marco
de un anlisis econmico ms amplio, ms preocupado por los im-
pactos indirectos y ms sensible al aprovechamiento de los recursos
propios. Para algunos autores, en definitiva, el gran reto es el de aca-
bar con el divorcio entre economa y ecologa o entre sta y la
agronoma.
La agricultura espaola, en la actualidad, ha conseguido situarse
en un nivel de modernizacin simllar al de las agriculturas europeas
ms avanzadas y, con su integracin en la Unin Europea, participa
plenamente de las ventajas de su pertenencia a tan selectivo y pro-
teccionista club. Sin embargo, en los prximos aos, la necesaria re-
forma de la PAC (limitar las subvenciones y reducir el proteccionis-
mo) plantear nuevos retos para la agricultura espaola.
69 Un anlisis desarrollado de la misma puede verse en SlJMPSI, .T. M., La pol-
tica agraria... , cit., 19S:t
El sector pblico durante el primer
tercio del siglo .xx
Jordi Palafox
Antonio Cubel
La actuacin del Estado en el terreno econmico durante el pri-
mer tercio del siglo xx ha sido objeto de un considerable debate en
los ltimos aos. Gran parte de este inters forma parte de un es-
fuerzo investigador ms amplio cuyo objetivo ltimo es tratar de pre-
cisar cules fueron los factores que explican el aumento, limitado pero
evidente, del producto por habitantes durante estos decenios y cmo
debe ser valorada la actuacin del sector pblico dentro de las luces
y sombras caractersticos del crecimiento econmico espaol en esta
etapa.
La pretensin de estas pginas es presentar algunas conclusiones
deducidas de una parte de estas investigaciones a partir de la expo-
sicin diferenciada de tres de los principales vectores mediante los
cuales el sector pblico incentiv alteraciones en la asignacin de re-
cursos para conseguir, entre otros objetivos, una tasa de crecimiento
ms elevada: la proteccin arancelaria, el presupuesto y la poltica in-
dustrial. Es evidente, pues, y as deseamos subrayarlo desde el co-
mienzo, que debido a la amplitud de los campos en los que el sector
pblico estuvo presente en la economa y las limitaciones en la ex-
tensin de un artculo, no se pretende aqu abordar la totalidad de
estos campos. Por otro lado, y aun cuando la organizacin de las p-
ginas que siguen, adems de su propio contenido, presuponen una
toma de postura acerca de las funciones a desarrollar por el Estado
y una valoracin de sus logros y limitaciones en la Espaa de estos
decenios, se ha intentado huir del debate axiomtico, dominante has-
AYER 21*1996
98 Jordi Palafox, Antonio Cubel
ta hace poco en la sobre qu funciones debera haber
cumplido; una controversia en demasiado a se le han
atribuido al sector pblico objetivos ahistricos.
A partir de la concrecin de contenidos este artculo
est dividido en tres grandes secciones de una extensin no homog-
nea. La primera est dedicada al anlisis de la proteccin arancela-
uno de los grandes ejes de la intervencin y el decisivo para la
defensa de la produccin autctona frente al exterior. En la segunda
se describe el instrumento central de la poltica econmica con con-
secuencias directas en el interior de la economa espaola que es el
Presupuesto del Estado. Y en la tercera se pasa necesaria-
mente a una de las polticas econmicas aplicadas: la in-
dustrial. La eleccin viene determinada por su trascendencia dentro
de la poltica econmica de esos uno de cuyos objetivos fue acor-
tar la distancia que separaba a Espaa de los pases ms avanzados
de Europa en el nivel de producto por habitante mediante el fomento
del crecimiento del sector secundario.
Antes de entrar en el anlisis de todo y para enmarcar la si-
tuacin espaola del primer tercio del siglo, puede ser til explicitar
las tres funciones econmicas bsicas desempeadas por el Estado en
esa entre las cuales todava no se encontraba la redistribucin
de la renta mediante el gasto pblico y el sistema impositivo. Estas
tres presentes tambin en la eran: i) el esta-
blecimiento del marco legal; ii) la estabilizacin y
iii) la obtencin de un mayor crecimiento mediante la alteracin en
los mecanismos de asignacin de los recursos derivados del
La primera tanto entonces como a la propia econo-
ma. Los poderes ejecutivo y legislativo fijan las reglas a las que debe
adaptarse la actuacin tanto de las empresas como de los ciudadanos
como productores o como consumidores. Estas se refieren a la defi-
nicin de los derechos de las normas sobre los contratos
y las los derechos y obligaciones de sindicatos y empresa-
rios y un conjunto de leyes y regulaciones que determinan el entorno
econmico. A pesar de su evidente trascendencia y debido a que su
anlisis y descripcin requeriran un artculo este bloque
de cuestiones no es considerado en esta contribucin.
La segunda sin la funcin que ms se ha desarrollado
en las economas a travs del uso combinado de la
poltica monetaria y la poltica fiscal para frenar el desempleo y tra-
El sector pblico durante el primer tercio del siglo XX 99
tar de acabar con las recesiones o, al menos, reducir su duracin.
Debe tenerse presente, sin embargo, que durante la etapa considera-
da, las medidas preconizadas por los economistas para hacer frente
a estos dos problemas eran sustancialmente distintas a las puestas en
prctica en los decenios posteriores a la Segunda Guerra Mundial.
Por otra parte, la estabilidad del tipo de cambio o de los precios eran
objetivos tan relevantes como los dos mencionados, y la trascenden-
cia concedida a la poltica fiscal sustancialmente inferior.
Por ltimo, mediante la reasignacin de recursos para fomentar
el aumento del producto, el sector pblico intenta conseguir una asig-
nacin socialmente deseable de stos. Las limitaciones a la libre ex-
presin de las preferencias de algunos sectores sociales en el primer
tercio del siglo, ante la presencia de importantes grupos de presin y
las asimetras en la representacin poltica de aqullos, hace comple-
jo definir qu debe entenderse por socialmente deseable. En cual-
quier caso, al concretarse la reasignacin en una influencia en el fun-
cionamiento de los mercados a travs de las diferentes polticas (pre-
supuestaria, industrial, agraria, comercial, etc.) es posible tratar de
analizar las consecuencias de las decisiones pblicas puestas en prc-
tica desde la perspectiva de la eficiencia y la equidad, orillando la dis-
cusin sobre el contenido de esta expresin.
A su vez, y al margen del marco legal que fija un sistema de san-
ciones ante su incumplimiento, los principales instrumentos para in-
fluir en la actividad econmica son: 1) las regulaciones o controles
que llevan a los individuos a realizar actividades econmicas o a de-
sistir de su realizacin; 2) los impuestos que reducen el consumo o el
ahorro privado generando, por tanto, recursos para ser empleados
por el sector pblico utilizables, al mismo tiempo, para fomentar o
desalentar ciertos tipos de actividad econmica, y 3) los gastos que
incentivan a las empresas o a los trabajadores a producir determina-
dos bienes y servicios en donde se incluyen las transferencias.
El conjunto de funciones e instrumentos desempeados y utiliza-
dos por el Estado son el resultado de un proceso histrico y en cada
pas se encuentran fuertemente determinados por caractersticas pro-
pias del mismo y por la evolucin del sector pblico en los pases del
entorno y en los de similar nivel de desarrollo. En este sentido, el fi-
nal del siglo XIX contempl la transformacin de las relaciones entre
el Estado y la economa. Los cambios experimentados en las relacio-
nes econmicas entre pases desde finales del siglo XIX conformaron
100 Jordi Palafox, Antonio Cubel
un nuevo escenario caracterizado por una mayor competencia, con-
secuencia tanto del descenso de los costes de transporte como de la
mejora de la productividad en los pases industriales competidores de
Gran Bretaa, entre los que destacaron Alemania y Estados Unidos.
Al mismo tiempo, se produjo el surgimiento de nuevos sectores (elec-
tricidad, qumica, ptica, instrumentos de precisin) y la extensin
de nuevas formas de organizacin empresarial y de los mercados con
una presencia superior a la del pasado de oligopolios, trust o crte-
les, cuyo objetivo era limitar o evitar la competencia.
La relevancia de estas transformaciones en las funciones concre-
tas del sector pblico de los pases ms atrasados no debe pasar
desapercibida. Por un lado supusieron una erosin de los rasgos t-
picos del capitalismo competitivo y familiar propio de la industriali-
zacin inglesa. Los competidores de Gran Bretaa tenan una larga
tradicin de intervencin pblica en apoyo de la economa. Tal era
el caso de Estados Unidos con su poltica de reparto de tierras en el
proceso de expansin hacia el oeste o con el proteccionismo, o el de
Alemania con el control del mercado interior y una poltica arance-
laria tambin proteccionista 1. Por otro lado, las corrientes historicis-
tas e institucionalistas dentro de la ciencia econmica desarrolladas
desde mediados del siglo XIX abandonaron las prescripciones c1si-
cas, defendiendo la conveniencia de que el Estado interviniera acti-
vamente formulando el argumento siguiente: en los perodos iniciales
de desarrollo de la industria era conveniente protegerla de la compe-
tencia exterior para fomentar la obtencin de un tamao mnimo ne-
cesario para poder competir tanto en los mercados nacionales como
en los extranjeros. Un argumento poderoso donde, sin embargo, se ob-
via la concrecin de cul es el tamao mnimo necesario y cul el pe-
rodo temporal en que esta proteccin est justificada desde el punto
de vista de la eficiencia.
Es en este entorno donde debe situarse el cambio en la interven-
cin econmica en Espaa puesta en prctica con dos objetivos da-
ros: la lucha contra la crisis y el fomento del tamao del sector se-
cundario. La primera, demasiado habitual en aquellos aos debido
al atraso relativo de la economa espaola, actuaba sobre la deman-
I ASIlLEY, P., Modern Tariff Hislory. Germany. Uniled Stales. France, Londres,
1920, John Murray; LEE, S., YPASSELL, P. A New Hconomic View 01American His-
lory, Nueva York, 1979, Norton, y BAIROCII, P., f;uropean Trade Policy, 181.5-1914,
en MATHlAS, P., y POLLARI), S. (cds.), 1989.
El sector pblico durante el primer tercio del siglo XX 101
da interna en dos sentidos. Por una parte, modificando su direccin,
restringiendo la competencia en los mercados interiores para que lo
que antes se importaba ahora se comprara a productos nacionales o
regulando el aumento de produccin mediante el control de los mer-
cados. Por otra parte, y en el caso concreto de la industria, a travs
de la generacin de una nueva demanda por parte del Estado.
En cuanto al deseo de aumentar el tamao de la industria, el ob-
jetivo era alcanzar la sustitucin de importaciones. Mediante este pro-
ceso sustitutivo de las compras al exterior, se pretenda fomentar el
aumento de la produccin nacional hasta alcanzar el tamao ptimo
en los diferentes sectores. De esta forma se podra reducir el coste uni-
tario conforme los costes fijos, no dependientes de la cantidad pro-
ducida, fueran distribuidos entre una mayor cantidad disminuyendo
su importancia en los costes. Este proceso era el que haba permitido
reducir los precios en las economas avanzadas y el que buscaron
desarrollar los pases atrasados en el primer tercio del siglo.
A Carda Delgado 2 se debe una til clasificacin de las disposi-
ciones adoptadas en estas dcadas en tres tipos bsicos: 1) De pro-
teccin frente al exterior, para obstaculiar la competencia extranjera,
entre las que se incluyen las medidas arancelarias, la restriccin a la
entrada de capital extranjero en diferentes sectores, el rescate de la
Deuda exterior y de la participacin extranjera en empresas indus-
triales y terciarias; 2) De apoyo y estimulo a la produccin nacional,
con objeto de conseguir la sustitucin de importaciones, como las di-
ferentes medidas de fomento de la industria, y 3) De intervencionis-
mo en la produccin y la comercializacin, con objetivos reguladores
y de ordenacin general o sectorial.
La intervencin estatal durante el primer tercio del siglo XIX pa-
rece inseparable, pues, de un contexto internacional dominado por la
modificacin de la divisin internacional del trabajo y de cambio de
papel de la poltica econmica. Las medidas adoptadas por los go-
biernos espaoles pierden su excepcionalidad contempladas desde
una perspectiva comparada. As, no parece posible encontrar diferen-
cias destacadas ni en los instrumentos ni en los sectores afectados,
sino tal vez en la intensidad o en la manera concreta en cmo aqu-
llos se articularon. En los pases ms avanzados, como Francia, la
2 CAnc/A DELCADO, .T. L., Nacionalismo economlCO e intervencin estatal,
1900-1930, en SNCIIEZ ALBonNoz, N. (comp.), 1985, pp. 176-195.
102 Jordi Palafox, Antonio Cubel
nueva intervenclOn adopt la forma de polticas anticrisis como el
arancel Meline de 1892 o el Plan Frecynet de obras pblicas en los
aos ochenta. En los ms como subsidios y arance-
les contribuan al desarrollo de sectores estratgicos, econmica o mi-
litarmente; se sera el caso de la siderurgia. En Austria-Hungra o
los pases se intentara alcanzar dicho a travs
de exenciones fiscales y leyes arancelarias. El de Rusia representara
un caso clsico de intervencin del Estado en el crecimiento eco-
, .
nomlco .
1. La poltica arancelaria
Quiz el aspecto de la intervencin pblica que ms atencin ha
y que mayores debates ha provocado dentro de la historia
econmica ha sido la poltica elemento central
de la defensa de la produccin interna frente a la competencia exte-
rior. Desde esta perspectiva, el siglo xx comenz en Espaa en 1891,
fecha en la que se derogaron los restos del arancel tibiamente libre-
cambista de 1868 y en la que las modificaciones arancelarias pasa-
ron a ser el principal instrumento de la poltica econmiea.
La interpretacin ms difundida es que ste pretendi haeer fren-
te a las repereusiones de la Depresin Agraria de finales del siglo. En
eualquier todo parece indiear que a partir de ese ao, y de ma-
nera sostenida hasta los aos se elevaron las trabas a la en-
trada de los produetos obstaculizndose el ritmo de cre-
cimiento de la reducindose sus vinculaciones eon el exte-
rior y aumentado su grado de ineficiencia. Frente a esta conclusin,
Serrano Sanz 4 ha mantenido ms recientemente una tesis
aun euando no neeesariamente incompatible eon la anterior: su fin
no habra sido tanto elevar el nivel de proteccin como fijar una base
negociadora fuerte en la renegociacin de los tratados comereiales
que expiraban en esas fechas.
; As queda expuesto en los trabajos ya e1sicos, de BEREND, 1. T., YR:\NKI, C.,
corno, por ejemplo, The f;uropean Periphery and industrialization, Cambridge, 1982.
.. SERRANO SANZ, .J. M., n viraje proteccionista en la Restauracin. La polflica co-
mercial espaiiola, 187.5-189.5, Madrid, 1987, YEl proteccionismo y el desarrollo eco-
nmico en la Restauracin. Heflexiones para un debate, Revista de Historia Econ-
mica, VII, 1989, pp. 1:3:3-156.
El sector pblico durante el primer tercio del siglo XX
Lo sorprendente es que, hasta hace poco, el debate sobre las im-
plicaciones de la poltica arancelaria en la trayectoria seguida por la
economa espaola ha carecido de una base cuantitativa slida. De
hecho, los clculos rigurosos de la proteccin fijada en las sucesivas
leyes arancelarias, elaborados por Prados de la Escosura y Tena S,
son recientes y los resultados completos de su investigacin no han
sido todava publicados. Pero su trabajo, que sita la investigacin
futura sobre el debate librecambio-proteccin en una senda de ren-
dimientos claramente decrecientes, permite confirmar una caracters-
tica 6 de la estructura arancelaria espaola, apuntada previamente
en la literatura, de innegable trascendencia sobre el crecimiento: la
asimetra en el nivel de proteccin a favor de los alimentos y, en me-
nor medida, del carbn.
De esta forma, podra apuntarse que una de las diferencias fun-
damentales, entre Espaa y otros pases de Europa, no residi en la
defensa de la produccin interior, presente tambin en casi todos
ellos, sino en una estructura interna de la proteecin que dificult el
crecimiento del sector industria, fren su diversificacin y obstaculi-
z la aparicin de los rendimientos crecientes, al menos hasta el Aran-
eel de 1922, y sus alteraciones durante la Dictadura de Primo de Ri-
vera. Los dos grficos siguientes, en donde se ha representado la es-
tructura del nivel porcentual de proteccin utilizando la de los ali-
mentos como base entre 1989 y 1913 (grfico 1) y este ao y 1926
(grfico 2) 7, permite mostrar ambos hechos. Y debe sealarse que,
aun euando para faeilitar su observacin se han suprimido algunas
de las partidas eonsideradas por estos autores en su trabajo, su in-
clusin no alterara las eonclusiones.
As, en el primero de ellos se comprueba cmo tanto en 1989
como en 1913 los alimentos, y en menor medida la energa, disfru-
taban de niveles de proteccin superiores a la gran mayora de los sec-
tores industriales eon mayor potencialidad de crecimiento: qumica,
bienes de eonsumo duradero, maquinaria y bienes de equipo. Aun
cuando la situacin sufri modificaciones entre ambas fechas, este
;, PRADOS, L., YTENA, A., Protectionism in Spain, 1869-1930, Section B7, Ele-
venth International Economic I1istory Congress, Miln, 1994.
h Lm; comentarios que siguen estn basados en el ndice HPN de PRADOS DE LA
ESCOSllRA V TENA.
7 El en el ao base entre ambos grficos explica las diferencias de posi-
cin de cada uno de los sectores representados respecto al ao comn en ambos.
104 Jordi Palafox, Antonio Cubel
Grfico l. Proteccin relativa sobre alimentos
1889 y 1913
1S0 ,---------,---------------------,
(")
(J) 100 -
Energla
Bienes de consumo
Ouimica. _
Consumo Duradero
ot-------+-
A
:7"lim-.---,-nto-s--------------------1
Hierro y Acero
VC';llf
.Vehlculos
So -
z
w
rf2

o
z
w
-SO _
(5
sao 100 200 300
DIFERENCIA % EN 1889
o -100
-100 L-M_a'8_rit.L:sO_p"_ma_s.L.-_..L.-_...L-_--l'_---.J__L-I_L-_L-I_..L.-_.J.I_----l_--l
400
L. Prados de la Escosura A. T('II<I \ 1l)(H).
Grfico 11. Proteccin relativa sobre alimentos
1913 y 1926
1S0 ,---------,--------------------,
{O
100 f---
H!crro y Acero
n
Semlmanufacturados". Energl3 Alimentos
Bienes de consumo _Textil
So f---
z
w
rf2

O
z
w
a:
-SO-
(5
Brenes d: EquIpo
sao
Materias Primas
-100 L.----..l'_ ro _----l-_----l-_----l-_-l'_---l_---ll_---l_---ll_---l_---l'_---l_---..l
-1 00 O 100 200 300 400
DIFERENCIA % EN 1913
L. Prados de la Escosura y A. Tena (1994).
El /;ector pblico durante el primer tercio del siglo XX 105
rasgo de la estructura protectora espaola no sufri alteraciones pro-
fundas. En 1913, los alimentos, el hierro y el acero, la energa y los
textiles disfrutaban de un nivel de proteccin superior a las activida-
des ltimamente mencionadas. Lo cual no puede afirmarse en rela-
cin con la etapa 1913-1926 representada en el grfico 2. En este
caso, un buen nmero de sectores de las industrias de inversin pa-
san, entre ambas fechas, a estar situadas en el cuadrante superior iz-
quierdo del grfico, lo que implica que contaban con un nivel de pro-
teccin superior a los alimentos, cuando en el primero de los aos
ste era inferior. La elevada proteccin al hierro y el acero o a los pro-
ductos de vestir indica, sin embargo, que la puesta en prctica del
Arancel de 1922, y sus modificaciones hasta 1926, no anularon en
su totalidad los obstculos a la expansin de los sectores de mayor
valor aadido o con mayores efectos inducidos sobre la industria-
lizacin.
Aun cuando no puedan extraerse conclusiones definitivas de es-
tas variaciones en la estructura interna de la proteccin, no parece
contrario a la lgica vincularla con la evolucin seguida por la tasa
de crecimiento durante el primer tercio del siglo xx. De ser as, las
consecuencias de esta asimetra en la proteccin en favor de alimen-
tos y energa podran ayudar a explicar el dbil aumento del produc-
to por habitante que tuvo lugar entre finales de siglo XIX y la coyun-
tura recesiva vinculada al fin de la Primera Guerra Mundial. Y, al-
ternativamente, las mayores tasas de crecimiento econmico obteni-
das durante los aos veinte podran ser vinculadas a los cambios en
la estructura interna en donde, sin desaparecer las distorsiones ne-
gativas, se habra defendido con mayor coherencia a la produccin
industrial interior.
La razn de la negativa trascendencia concedida a la proteccin
sobre los alimentos y la energa se encuentra en que, como resultado
de estas diferencias relativas, la industria, al igual que la creciente po-
blacin urbana, se vio obligada a consumir productos (inputs ener-
gticos y mano de obra la primera, y alimentos la segunda) a precios
ms elevados que los del mercado internacional, y superiores tam-
bin a existentes en otros pases, mientras en trminos relativos su
produccin estaba menos protegida frente a la competencia interna-
cional. Como resultado, los costes de produccin fueron mayores y la
renta disponible de la mayora de la poblacin para demandar pro-
ductos de consumo no alimenticios, menor.
106 Jordi PaLafox, Antonio CubeL
Desde que Perpi Gral) publicara su ejemplar monografa sobre
la minera del carbn las consecuencias negativas de su proteccin
no ha sido puesta en entredicho. No sucede lo mismo con los alimen-
cuestin sobre la cual un nmero reseable de
centradas en la trayectoria seguida por el sector agrario, han defen-
dido una interpretacin opuesta a la esbozada aqu 9. Sin
es posible mostrar 10 una evolucin creciente del precio de los ali-
entre 1892 y divergente respecto a los dems pases
europeos, en donde excepto en Alemania a finales del expe-
rimentan un descenso continuado. Si los alimentos aumentaron su
el poder adquisitivo de los trabajadores no que a lo
largo del primer tercio pasaron a ser mayoritarios entre la poblacin
tuvo que descender, a no ser que los trabajadores consi-
guieran alzas salariales para compensar el aumento del valor en la
principal partida de su cesta de la compra.
Por en ausencia de aumentos en los salarios sobre
los que no existe evidencia homognea concluyente para antes de
la demanda generada por este que como se acaba de
sealar supona inicialmente la parte ms importante de los percep-
tores de debi de crecer con una lentitud poco compatible con
un proceso de aumento y diversificacin de la demanda sobre el sec-
tor industrial 11. Si la elevada proteccin tuvo como consecuencia un
aumento de la superficie cultivada de ste se hizo a costa de
una elevacin de precios del sector que drenaron capacidad adquisi-
tiva de los sectores no agrarios obstaculizando la diversificacin de
Il PERPI, R., Memorndum sobre la poltica del carbn, en De Economa Cr-
tica, Valencia.
<) BLANCO, l., TntroducciIP, en GAHHABOLJ, R.; .TIMf:NEZ BLANCO, l 1, Y
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pp.
10 PALAFOX,.J., Atraso Econmico.y Dcmocracia. La Segunda Rcpblica y la eco-
noma espaola, 1892-1936, Barcelona, 1992.
11 En la lnea de argumentacin presentada hasta aqu habra que considerar la
situacin de jornaleros, para quienes un aumento de los precios agrarios poda su-
poner unos ingresos ms elevados si participaran en la distribucin de las ganancias
generadas por el aumento. Sin embargo, teniendo en cuenta la situacin del mercado
laboral y la distribucin de la renta en el sector agrario, con la excepcin del litoral
mediterrneo de Catalua y el Pas Valenciano y alguna zona menos relevante, parece
difcil defender que la elevacin de los precios se transformara en aumentos salariales.
El sector pblico durante el primer tercio del siglo XX 107
la demanda con evidentes perjuicios para el sector industrial impo-
sibilitado de reducir los costes mediante un aumento del volumen
producido.
El razonamiento anterior tambin ayuda a comprender mejor lo
ocurrido en los aos veinte. En ellos, los cambios en la estructura
arancelaria reflejada en el grfico 2, junto al aumento de los salarios
reales en la propia industria, ante un proceso de innovacin cuyas
consecuencias sobre la productividad posiblemente permitieron una
retribucin ms elevada del trabajo, habran dado lugar a una ma-
yor diversificacin de la demanda. Ello, junto a otros factores como
un nuevo marco tecnolgico, la evolucin de las exportaciones o los
posibles efectos positivos de la propia poltica industrial, contribuyen
a aclarar la aceleracin de las tasas de crecimiento en estos aos y la
sensible diversificacin de la base industrial espaola constatable en-
tre 1913 y 1929 12.
Al estar referidos slo a Espaa, los niveles de proteccin ante-
riores no permiten realizar un anlisis comparado. No es posible, por
tanto, responder al interrogante de si la economa espaola contaba
con un nivel de proteccin superior, inferior o igual a otras. En este
punto la nica informacin disponible es la contenida en un estudio
elaborado a finales de los aos treinta 1;\ a cuyo rigor pueden reali-
zarse objeciones no desdeables. Aun as, dada la trascendencia de
la comparacin, y aun cuando deba subrayarse la cautela con que de-
ben tomarse los resultados, parece conveniente sintetizar la informa-
cin suministrada por este trabajo.
De acuerdo con l, Espaa mantena en 1913 un nivel de protec-
cin agraria bastante superior al de pases ms industrializados como
Alemania o Francia y tambin superior a Italia. En los aos veinte
la proteccin aument, mientras Francia e Italia la reducan, aunque
no as Alemania. De esta forma, en base a la proteccin mxima, en
1927 el nivel de Espaa prcticamente duplicaba el de estos tres. La
defensa arancelaria de los productos semimanufacturados experimen-
t una evolucin similar, aun cuando en este caso es destacable que
el nivel de Francia en 1913, aunque no en 1927, era mayor que el
espaol. Por su parte, en los productos manufacturados la proteccin
12 BETRN, e., Industria y crecimiento econmico en el primer tercio del.siglo xx.
Espaa, 1913-1929, Tesis de Doctorado, Valencia, 1995.
\: LIEPMANN, 11., TarifJLevels and the Economic Unity o/Europe, Londres, 19:m.
108 Jordi Pala/ox, Antonio Cubel
espaola era muy superior ya desde la preguerra y la diferencia se
ampli en los aos veinte, de forma que en la ltima de las fechas
consideradas triplicaba no slo la de estas tres economas, sino tam-
bin la de otras con menor nivel de desarrollo industrial como Hun-
gria, Checoslovaquia y Yugoslavia.
En resumen, si antes de 1914 los aranceles espaoles estaban ya
por encima de los vigentes en otros pases, a finales de los aos vein-
te la diferencia haba incluso aumentado. Lo cual no parece sorpren-
dente a la vista de los porcentajes de incremento en el nivel de pro-
teccin obtenidos por Prados de la Escosura y Tena para un buen n-
mero de las partidas representadas en los grficos 1 y 2; iguales o su-
periores al 50 por 100 en hierro y acero, qumica, bienes de equipo
y bienes de consumo duradero. La conclusin a extraer, dado el es-
tado actual de nuestros conocimientos, es clara: la economa espao-
la se encontraba ms protegida que la de otros pases, y no slo por-
que los aranceles fueran ms elevados, sino porque, adems, grava-
ban a inputs bsicos del crecimiento industrial en los que Espaa no
tena ventaja comparativa o a sectores maduros tecnolgicamente.
2. El presupuesto y la economa
Si el arancel es un elemento decisivo en la intervencin pblica
en las relaciones con el mercado internacional de una economa, el
Presupuesto es la ley econmica fundamental de su relacin con el
mercado interno. La participacin del Estado en el producto nacio-
nal fue creciendo a 10 largo del primer tercio del siglo, aunque esta
evolucin no fue uniforme y se produjo a lo largo de tres periodos cla-
ramente diferenciados. En los aos de preguerra el gasto pblico se
estabiliz en torno al 9 por 100 del PIB, con un ligero descenso entre
1900 y 1907, debido a la reduccin del gasto provocado por las eco-
nomas que el ministro de Hacienda, Fernndez Villaverde, introdu-
jo con el objetivo de frenar el dficit pblico aparecido en la ltima
dcada del siglo XIX; desde 1907 los inicios de un cambio en la con-
cepcin de la intervencin del Estado en la economa provocaron una
recuperacin del gasto. Durante el periodo blico se produjo una dis-
torsin considerable de la situacin fiscal, provocada tanto por la
fuerte variacin del producto como por la ms amplia alteracin de
los gastos y el menor aumento de los ingresos, alteracin relaciona-
da, a su vez, con las obligaciones de los ministerios militares y la
El sector pblico durante el primer tercio del siglo XX
Grfico 111. Porcentaje de gasto pblico sobre el PNB
1900-1935
109
15,00
14,00
13,00
12,00
11,00
10.00
9.00
8,00
7,00
6,00
5,00 -!-+-+--<f-+-+-+-+-f-+--+-+-+-+-+--+-+--+-+-+--+--<--+-+-+-+--<f-+-+-+-+-+-+--+-+--+-+-+--+-+--+-+-+-+--<
g g g g g m
IEF (1976), Prados (1994).
amortizacin de la deuda a corto plazo, emitida para salvar el men-
cionado desfase entre ingresos y gastos. Es en el perodo de posguerra
cuando se produjo el mayor aumento relativo del gasto respecto al
Producto Nacional, alcanzando a finales de los aos veinte su nivel
ms elemdo, en torno al 13-14 por 100 (grfico 3).
Esta evolucin no puede separarse de un contexto caracterizado
por el aumento sostenido del Producto, especialmente destacado en-
tre 1914 y 1929. Lo cual pone de relieve que el esfuerzo de elevacin
del gasto pblico en relacin con el PlB supuso, al mismo tiempo, un
fuerte aumento de las cantidades a disposicin del Estado para rea-
lizar sus polticas y obliga a plantearse cul pudo ser la relacin en-
tre el aumento del tamao del sector pblico estatal y el crecimiento
de la renta.
Desde esta perspectiva, la relacin del presupuesto con la econo-
ma es doble. Por un lado, el sector pblico contribuye al crecimiento
econmico al realizar gastos que el sector privado no efectuara por
no ser rentables a corto plazo pero que resultan imprescindibles para
el aumento de la productividad. Es el caso del gasto en infraestruc-
turas o educacin. Por otro lado, los incrementos en la renta suponen
una elevacin de la demanda de servicios pblicos, como los servi-
cios sociales, en la medida en que unos mayores ingresos permiten
destinar recursos a otras actividades, adems de las esenciales. Este
110 Jordi Palafox, Antonio Cubel
doble sentido de la relacin distorsiona las cifras de gasto pblico/PIB
puesto que un cociente elevado ser considerado causa del crecimien-
to; pero, a la vez, cuanto mayor sea el nivel de renta de un pas, ms
alto ser dicha ratio, consecuencia del aumento de la demanda de ser-
vicios pblicos. Este es el caso de Espaa: el aumento de la renta en
el siglo xx increment la demanda de servicios del Estado, y con ma-
yor intensidad la demanda de los gastos no blicos 14.
Para nuestro objetivo es ms interesante la otra parte de la rela-
cin, la que va desde el gasto pblico hacia el crecimiento de la ren-
ta. El objetivo de los historiadores econmicos ha sido analizar su evo-
lucin bajo el supuesto de que un valor elevado, prueba de una po-
ltica activa de fomento del desarrollo que contara con recursos su-
ficientes para ser efectiva, representara una contribucin positiva del
Estado al crecimiento. Tngase en cuenta que no nos estamos refi-
riendo a los elevados niveles de gasto alcanzados por las economas
en las ltimas dcadas, que llevaron a criticar el aumento del tama-
o del sector pblico por drenar recursos de los sectores productivos,
sino a un perodo de industrializacin en el que los gastos en infraes-
tructura, principalmente, resultaban necesarios para el crecimiento al
facilitar la integracin del mercado.
Basndose, por tanto, en la participacin del gasto del Estado en
el gasto nacional se ha sealado que la accin estatal como estimu-
lante del sector privado fue baja debido a la escasez de recursos dis-
ponibles. Penuria heredada de un sistema fiscal inelstico en el cual
los impuestos no respondan a los incrementos de la renta, impidien-
do recabar recursos ordinarios hacia el Estado para financiar la po-
ltica econmica. Ello, a su vez, obliga a acudir al endeudamiento
que atenazaba los gastos por la elevada proporcin de stos compro-
metidos en el pago de los intereses de la deuda 1;'. Esta incapacidad
para recabar los ingresos necesarios a fin de estimular el crecimiento
era un sntoma de una opcin de los polticos espaoles, que prefi-
rieron mantener bajos los impuestos de algunas actividades y grupos
sociales a costa de no fomentar el crecimiento econmico y no mejo-
H COMN, La evolucin del gasto del '.,'stado en ,.,'spaa, 1901-1972: Contrasta-
cin de dos teoras, en MARTN ACEA, P., Y PRADOS DE LA ESCOSLJRA, L. (eds.), 1985,
pp. 317-:H2.
);; TEDDE, P., El gasto pblico en Espaa, 1875-1906: Un anlisis comparativo
con las economas europeas", Hacienda Pblica Espaola, nm. 69, 1981,
pp. 2:37-265.
El sector pblico durante el primer tercio del siglo XX 111
rar el bienestar social a travs de mayores gastos en educacin o en
sanidad 16.
El resultado de los contrastes economtricos realizados, sin em-
bargo, no avala esta conclusin 17. Por contra, muestran un impacto
positivo y creciente entre gasto pblico y GNB y mucho mayor toda-
va entre el primero o la inversin y el IPIES que no puede ignorarse
a la hora de evaluar la contribucin del sector pblico en la situacin
de atraso relativo en la que se encontraba la economa espaola en
1936. Lo cual parece coincidir con los resultados de los ejercicios
cuantitativos realizados sobre una amplia muestra de pases subde-
sarrollados en donde el tamao del sector pblico, siendo mayor que
en la Espaa del primer tercio del siglo, no es el de las hoy naciones
industrializadas 18. Concluir, por tanto, la inexistencia de efectos so-
bre la economa a partir del porcentaje de gasto sobre la renta resul-
ta arriesgado.
La escasez de recursos mencionada ha sido analizada en una pers-
pectiva comparada. Las comparaciones internacionales presentan di-
ficultades, debidas a la estructura institucional de cada pas, 10 cual
se refleja en la existencia de diferentes grados de centralizacin y en
la presencia de varios niveles de gobierno con distintos porcentajes
de participacin en el gasto pblico total. En Espaa el gasto del sec-
tor Estado represent, durante el primer tercio del siglo, tres cuartas
partes del total de las Administraciones Pblicas, porcentaje similar
al francs y al britnico pero muy superior al alemn que cuenta con
un menor grado de centralizacin. Por eso, las comparaciones pue-
den variar segn los valores utilizados. En general, se coincide en que
la proporcin de producto nacional correspondiente a gasto pblico
era, en la Espaa de comienzos de siglo, casi la mitad de la de Ale-
mania o Reino Unido y similar a la de Italia, mientras los mismos va-
lores se repetan en el gasto por habitante 19. En los aos treinta, a
11> COMN, F., Hacienda y Economa en la Espaia Contempornea (1800-1936),
Madrid. 1988.
17 CUBEL, A., Gasto pblico y crecimiento econmico en la Restauracin
(1874-1923)", Revista de Historia Econmica, 1993, pp. 49-78, Y PALAFOX, J, Atraso
},'conmico y ... , cit., Barcelona, 1992.
Hl EAESTERLY, W., y REBELO, S., Fiscal policy and cconomic growth. An cmpi-
rical invcstigacion", Joumal 01 Economics, pp. 417-458.
19 TEDDE, P., El gasto pblico... , cit., 1981.
112 Jordi Palafox, Antonio Cubel
pesar de haberse duplicado el porcentaje que supone el gasto pblico
en la diferencia con el resto de pases se mantiene 20. Sin em-
la comparacin con otros pases de similar nivel de desarrollo
puede enmascarar el efecto de una mayor demanda de servicios p-
blicos proporcionalmente mayor que la diferencia de renta. Si se com-
para con con una economa de un desarrollo similar a la es-
no aparecen diferencias.
El principal causante de la insuficiencia de la segn to-
dos los era la escasez de ingresos pblicos que permitieran
realizar una labor discrecional al Estado en la promocin de la eco-
noma. La insuficiencia del sistema fiscal se basaba en la antigedad
del cuadro tributario establecido en 1845. Los aumentos de ingresos
se producan ms a travs de modificaciones discrecionales de siste-
ma que por su capacidad para seguir los aumentos de renta. Esta in-
suficiencia de los ingresos ordinarios era consecuencia de una pre-
sin fiscal baja y mal repartida entre los diferentes grupos sociales
aunque debe resaltarse su tendencia creciente durante todo el primer
tercio del exceptuando los aos de la Guerra Mundial 21.
Pero a pesar de su fracaso en la financiacin del el
sistema fiscal ha sido considerado favorable al crecimiento econmi-
co porque los bajos impuestos no cargaban excesivamente los costes
de produccin y porque el reparto de la carga fiscal favoreca a las
actividades ms productivas: la agricultura soport una presin fis-
cal superior a la industria y el comercio durante todo el siglo XIX.
Esta situacin se mantuvo hasta la Guerra cuando las re-
formas tributarias de 1918 a 1924 gravaron ms a la industria, que
comenz a soportar una presin fiscal superior a la de la agri-
cultura 22.
El razonamiento sobre el que se alzan estas conclusiones se asien-
ta en el supuesto de que una presin fiscal superior en el sector agra-
rio promova la inversin en el sector industrial al mejorar la rela-
:W COMN, F., Las Administraciones Pblicas, en CAHCA DELCADO, .J. L. (dir.),
Espaa, Economa, Madrid, 1988.
21 VELAHDE,.J., Politica Econmica de la Dictadura, 1969, y COMN, F., Hacien-
da y f .. 'conoma... , Madrid, 1988.
22 FUENTES QUINTANA, E., Los principios del reparto de la carga tributaria en
Espaa, Revista de Derecho Financiero y de Hacienda Pblica, nm. 41, 1961,
pp. 161-298, YCOMN, F., Hacienda y Economa... , Madrid, 1988.
EL ...ector pblico durante eL primer tercio deL sigLo XX 113
cin de rentabilidades entre sectores, en favor de este ltimo, tras sa-
tisfacerse los correspondientes impuestos. Es decir, el sector indus-
trial pagaba menores impuestos, por lo que, a igualdad de rentabili-
dades brutas, la inversin en l resultara ms rentable. Sin embar-
go, las diferencias eran demasiado pequeas para atribuirles una in-
fluencia destacada, y cuando se ampliaron lo hicieron contra el sec-
tor industrial. Adems, el regresivo reparto de la carga tributaria ha-
ca que quienes haban de tomar las decisiones productivas y de in-
versin soportaran una presin fiscal inferior a la del resto del sector
agrario 2:l. Por ello resulta difcil afirmar que desde el sistema fiscal
se realizara una poltica favorable al crecimiento. El mrito, en todo
caso, debera imputarse antes al inmovilismo del sistema tributario
que a una actuacin discrecional. No deja de resultar contradictorio
considerar, como hacen algunos historiadores econmicos, que el sis-
tema fiscal favoreci el crecimiento por la baja presin ejercida sobre
las rentas de los recursos productivos, segn pensaban los liberales,
argumentando al mismo tiempo que el Estado no efectu una pro-
mocin suficiente del crecimiento, debido a la escasez de recursos or-
dinarios. Cualquier movimiento hacia un sistema fiscal ms moder-
no, donde estuvieran presentes las propiedades de equidad, suficien-
cia y flexibilidad, supondra la prdida de las caractersticas que lle-
van a algunos autores a calificar favorablmente el sistema tributario
espaol. Otra posibilidad era el endeudamiento para financiar los gas-
tos de inversin y eliminar la restriccin fiscal que pes sobre la Ha-
cienda; a cambio, el aumento de los intereses, que ya suponan una
parte importante del presupuesto 24, hubiera dificultado la asigna-
cin presupuestaria a otros fines.
No slo la insuficiencia de los gastos pblicos ha sido considera-
da causante del escaso efecto del presupuesto del Estado en el fomen-
to del crecimiento. El problema no era tanto el nivel de gasto, sino
su deficiente gestin y su escasa eficacia social, segn Comn 2;:'. De
las partidas del presupuesto, la que estaba ms relacionada con el cre-
cimiento econmico eran los servicios econmicos, en donde se inclu-
yen los gastos en los diferentes sectores para fomentar la produccin
:n COMN, F., El papel del presupuesto en el crecimiento econmico espaol: Una
visin a largo plazo, Revista de Historia Econmica, 1994, pp. 28:3-:H4.
2't TEDDE, P., El gasto pblico... , cit., 1981.
2;' COMN, F., El papel del presupuesto en... , cit., 1994.
114 Jordi PaLafox, Antonio CubeL
y las mejoras en las comunicaciones e infraestructuras. En 1907 se
sita el comienzo de una mutacin en la estructura del gasto pblico,
con un aumento del peso relativo de los gastos econmicos y sociales
y una disminucin del peso de la Deuda, los servicios generales y los
desembolsos en Defensa. Los gastos en educacin y sanidad conti-
nuaron representando valores insignificantes 26.
El cuadro 1 compara la cantidad gastada en servicios econmicos
en Espaa y otros pases en relacin con el gasto pblico total. En l
se observa cmo el porcentaje destinado a infrastructuras o apoyo a
los sectores productivos no fue inferior al de otros pases e incluso su-
perior en ciertos perodos. Es ste un aspecto ya sealado por Ted-
de 27, al comparar los porcentajes de los servicios econmicos sobre
el gasto total espaoles con los britnicos y destacar las proporciones
similares en ambos casos en el perodo 1890-1920, mostrando cmo
las cifras espaolas eran elevadas, a consecuencia de la poltica de
obras pblicas, y sealando, a la vez, que el peso de la deuda, mayor
en Espaa, era el elemento diferenciador entre la estructura presu-
puestaria espaola y britnica. Hay que tener en cuenta, nuevamen-
te, la dificultad de establecer comparaciones internacionales. La di-
ferencia de las cifras entre pases puede ser debida a una poltica eco-
nmica diferente, pero tambin a una distinta distribucin del gasto
entre los diferentes niveles de gobierno y a los distintos grados de cen-
tralizacin. El cuadro resulta, en cualquier caso, interesante al cues-
tionar la opinin de que la distribucin del gasto pblico fuera en Es-
paa diferente a la realizada en otros pases, especialmente Italia, que
ha sido objeto de una detallada comparacin 23. Segn esta autora,
la energa aplicada en Espaa para fomentar, desde el presupuesto,
la industrializacin fue inferior a la generada en el caso de Italia. Ya
se ha sealado la similitud entre el porcentaje destinado a gasto p-
blico en los dos pases y se ha comprobado ahora cmo los gastos en
servicios econmicos fueron similares tambin. Ello hace necesario
buscar la diferente energa desarrollada segn Vaccaro en otras
partidas.
2<> COMN, F., Hacienda y f,'conomia... , cit., 1988.
2
7
TEDDE, P., El gasto pblico... , eit., 1981.
21l VACCAHO, B., Industrialization in Spain and Italy (1860-1914)>>, Joumal of
f,'uropean f:conomic Hislory, nm. ~ 1980, pp. 709-75:t
EL sector pblico durante eL primer tercio deL sigLo XX
Cuadro 1. Porcentaje de los servicios econmicos
en el Presupuesto del Estado en diferentes pases
115
Espaa Francia Italia Alemania Reino Unido
A B A B
1901-05 .............. 9,6 10)3 14,2 17,7" 0,8" 17,2"
1906-10 .............. 11,2 10,0 19,1 18,9
h
1,2
h
20,6
h
1911-15 .............. 12,7 11,1 16,7 2,6' 18,9' 1,:3 ' 18"
1916-20 .............. 15,:3 12,:3 4,1 10
1
14,4
1
1921-25 .............. 18,4 11,1 10,7
4,1 d 12,:3 d 6,7 15,4
1926-:30 .............. 15,6 7,2 13,5 4,7 1:3,0 2,6 14,2
19:31-35 .............. 21,4 9,8 15,:3 :3,:3 e 14,7 3,1 14,5
Notas: A: Gobierno cenlral; B: Todos los niveles de gobierno; (a) 1900; (b) 1906
Y1910; (c) 191:1; (d) 1925; (e) 19;H y (1') 1920.
IEF :.1'\ LLalia, Ercolani :10; Francia, Dclorme y Andr :n; Alemania y Reino
Unido, Flora :\:.1.
Dentro de los servicios econmicos se encuentra la inversin p-
blica, el componente ms importante por sus efectos sobre el conjun-
to de la economa. La generacin de capital pblico es esencial para
el incremento de la productividad del capital privado. Infraestructu-
ras, comunicaciones, educacin, contribuyen a hacer ms producti-
vas las actividades realizadas por las empresas al proveerlas con
inputs que mejoran la eficiencia de las labores realizadas por los tra-
bajadores y el capital. La principal va por la que este aumento de
la productividad se alcanz en el primer tercio del siglo xx fue la re-
duccin de los costes de transporte, que permiti reducir las trabas
al libre movimiento de las mercancas en el mercado interior. Los es-
fuerzos realizados para mejorar la red de transporte contribuiran a
aumentar el tamao del mercado al llevar hasta un mayor nmero
de consumidores los productos ms baratos, liberando capacidad de
compra disponible para la adquisicin de nuevos bienes y servicios.
:.19 Instituto de Estudios Fiscales, Dalos bsicos para la Hisloria Financiera de
18.50-1975, Madrid, 1970.
:w ERCOLANI, P., Documenlazione slalslca di base, en Fu (ed.), 1975,
pp. ;378-472.
:n DELORME, R., y C., L 'Elal Une essai d'explicalon de l'e-
volulon des depenses publiques (1870-1980), Pars, 1983.
:{:! FLORA, P., Slale, Economy and Socie(y in Weslern Europe, 1815-1975,2 vols.,
Frankfurt, 1987.
116 fordi Palafox, Antonio Cubel
Grfico IV. Inversin pblica y PNB
1900-1935
1.000.000 - 1000.000
-
en
z 100.000
eL
::::>
100000
1o000 -'--L-'--.1---l-LL.L.L-'--L...L...J....l-J--.LL..!.....L..L...L.J.-'--l---l-LL.L.L..L-L...L...J....l-J'-L-L 1o000
o
o
O>
o
;;;
o
N
O>
I----Input -PNBI
Prados (1994) e LV.LE. (1995).
Lo cual, como se ha argumentado antes, permite aumentar el tama-
o de las instalaciones a las empresas ms eficientes e incrementar
la productividad media de la economa.
Desde esta perspectiva, el esfuerzo por aumentar la inversin p-
blica en trminos del PIE hasta casi duplicarla debe ser considerado
un elemento positivo de la intervencin del sector pblico en la eco-
noma. Y esto es lo que ocurri durante el primer tercio del siglo,
como puede observarse en el grfico 4, que representa, en escala lo-
gartmica, el Producto Nacional Bruto y la Inversin Pblica. Es in-
teresante observar que en las dos series se produce un cambio de pen-
diente despus de la Guerra Mundial, reflejo de unas mayores tasas
de crecimiento_ Y todo ello coincide con los momentos en los cuales
el esfuerzo inversor del Estado en trminos reales es ms elevado, lo
que sin duda debi tener efectos favorables en la reduccin de los cos-
tes de transporte y el aumento de la escala de la produccin. Y an
ms si comprobamos que, como nos muestra el grfico 5, la mayor
parte de esta inversin se realizaba en los transportes, principalmen-
te en la construccin y conservacin de carreteras, con lo que la prin-
cipal contribucin del Estado fue la creacin de las infraestructuras
necesarias para la articulacin del mercado nacional.
Una segunda funcin del presupuesto es la estabilizacin macro-
econmica, la regulacin de la evolucin a corto plazo de la renta na-
cional. Desde este punto de vista la magnitud de los dficit, y no el
El sector pblico durante el primer tercio del siglo XX 117
Grfico V. Inversin pblica. Distribucin porcentual
1901-1935
%
l{)
C'l
(J)
C'l
N
(J)
N
(J)
100,------------------------------,
90
80
70
60
50
40
30
20,.
19
o Servicios Generales Admn. Pblica
_ Orden Pblico y Seguridad
O Agricultura, Silvicultura, Pesca y Caza
_ Transporte y Comunicaciones
O Otros
I.V.U:. (l()<).-,).
total del presupuesto, es el elemento a considerar para valorar el sig-
no de la accin estatal, puesto que al considerarse que la existencia
de una crisis es consecuencia de una insuficiencia del gasto nacional,
que resulta inferior al necesario para adquirir toda la produccin de
la economa, el Estado, a travs del dficit, utiliza los fondos no em-
pleados y eleva el gasto hasta igualar la produccin. En el supuesto
de que el dficit se produzca en perodos de pleno empleo, el Estado
compite con el sector privado por los fondos prestables y provoca una
elevacin del tipo de inters y una sustitucin de demanda privada
por demanda pblica.
La poltica fiscal fue predominantemente expansiva, si se excep-
tan los aos 1900-1908, aunque dada la dimensin del saldo es
poco probable que esos efectos expansivos fuesen notables :n. En con-
secuencia, como el presupuesto es raqutico, ineficaz y rudimenta-
rio en los aos veinte y treinta, la accin del Estado no pudo ser la
causante de la evolucin cclica de la economa en el perodo de en-
:n COMiN, F., cit., 1988.
118 Jordi Palafox, Antonio Cabel
'H P 1 f' '{'). b - 1 l' .
treguerras' . a a ox .. , sm em argo, sena a que en e creCImIento
de los veinte desempe un papel principal el aumento del gasto p-
blico al movilizar el ahorro excedente acumulado durante la Guerra
Mundial. Este gasto se destin a satisfacer las necesidades de expan-
sin de los sectores de la gran industria a travs de la renovacin del
material ferroviario. El rgimen republicano modific la poltica pre-
supuestaria frenando los proyectos de obras pblicas emprendidos
por la dictadura y orientando los programas de gasto hacia servicios
sociales ms desatendidos por el Estado. Con la modificacin de la
estructura presupuestaria y la bsqueda del equilibrio presupuesta-
rio se cancelaron las lineas de fuerza del crecimiento econmico, 10
que, junto al giro radical de las expectativas empresariales y la cada
de las exportaciones, explicara la crisis econmica espaola.
3. La poltica industrial
Si una de las consecuencias ms destacables de la poltica comer-
cial fue el entorpecimiento de la diversificacin de la demanda, tam-
poco el crecimiento de la renta parece haber contribuido a ampliar
decididamente la capacidad de adquisicin de productos industria-
les. Los aos finales del siglo XIX observan el fracaso de la industria-
lizacin ochocentista, limitada en exceso geogrfica y sectorialmente
para poder generar un efecto expansivo sobre el conjunto de la eco-
noma. Con un sector industrial con dar predominio de las indus-
trias alimenticias y que en los ltimos cincuenta aos del siglo no ha-
ba sufrido cambios radicales en su estructura, el resultado era un
proceso industrializador parsimonioso y precario 36.
Parece posible defender, pues, que en 1900 la industria espaola
no tena la dimensin suficiente para que su crecimiento tuviera lu-
gar como resultado de las propias demandas internacionales. El ta-
mao del mercado industrial era reducido, por lo que bastantes sec-
tores, en especial aquellos con mayores necesidades de capital, tenan
:\4 COMN, F., y MARTN, ACEA, P., "La poltica monetaria y fiscal durante la Dic-
tadura y la Segunda Repblica, Papeles de ,,",conomia Espaola, nm. 20,
pp. 2:36-261.
:,;, PALAFox,.I., Atraso Econmico y ... , cit., 1992.
:16 NADAL, .l., La industria fabril espaola en 1900. Una aproximacin, en NA-
DAL, .l.; CAHREHAS, A., y SUDHIA, C. (comp.), 1987, p. 25.
El sector pblico durante el prmer terco del sglo XX 119
graves dificultades para alcanzar el tamao ptimo que permitiera re-
ducir los costes de produccin. En cualquier proceso de industriali-
zacin, el aumento de la dimensin del mercado para salvar ese fre-
no proviene del crecimiento conjunto de diferentes industrias que ge-
neran ingresos y se convierten en fuente de demanda para otras. De
esta forma, cada una de eHas se beneficia del crecimiento de las de-
ms porque cada una representa una demanda potencial para el res-
to. Al mismo tiempo, un mayor tamao, y una mayor diversificacin,
del sector secundario supone un menor riesgo en la inversin al re-
ducir la posibilidad de que aparezcan existencias invendidas. Por otro
lado, cuanto ms amplio sea el mercado de trabajo industrial, ms
senciHo resultar encontrar mano de obra adiestrada en pocas de
expansin.
En definitiva, lo que se est intentando plantear es la existencia
en la industrializacin de un efecto de realimentacin en el crecimien-
to del sector secundario, en la lnea defendida por Kaldor y ms re-
cientemente por Krugman, para quien vivimos en una economa mu-
cho ms prxima a la visin de Kaldor de un mundo dinmico im-
pulsado por procesos acumulativos que al modelo habitual de rendi-
mientos contantes :n. Un proceso acumulativo, identificable para el
economista hngaro con la existencia de rendimientos crecientes de
escala en las actividades productivas, utilizado el trmino en el sen-
tido ms amplio. No se trata slo de economas de escala considera-
das comnmente, sino de la ventaja acumulativa surgida del propio
crecimiento de la industria, el desarrollo de las cualificaciones y del
conocimiento; las oportunidades para facilitar la comunicacin de
ideas y experiencias, la oportunidad para incrementar la diferencia-
cin en los procesos de especializacin de las actividades huma-
~
nas .
Desde esta perspectiva, cobra sentido analizar la poltica de fo-
mento industrial que comenz a ponerse en marcha a finales del si-
glo XIX en Espaa y otros pases desde un nuevo punto de vista. Se
puede discrepar as de la posicin tradicional no intervencionista de-
fensora de que si no exista mayor inversin privada en la industria
era debido a su menor rentabilidad frente a inversiones alternativas,
:\7 KURCMAN, P. R., Geogmphyand Trade, Cambridge, Mass., 1991, p. 10. (Exis-
te trad. cast., Barcelona, 199:3.)
:m KALDOH, N., The Case for Regional Policies, en Scoltish journal 01Political
Hconomy, 1970, p. 480.
120 fordi Palafox, Antonio Cubel
por lo que si el sector pblico incentivaba la inversin en el sector
secundario o inverta directamente estaba ofreciendo seales inequ-
vocas al mercado y dirigiendo ineficientemente los recursos. Porque
con un sector industrial de tamao ste no crece debido pre-
cisamente a que su tamao no es suficientemente grande y no genera
los efectos de realimentacin sealados.
Lo sealado en el prrafo no exime a la
poltica industrial espaola de las dos crticas tradicionales: gastar
poco y gastar mal. En relacin con la primera de ellas ya se ha men-
cionado en la seccin anterior las limitaciones bsicas de la accin
presupuestaria ante la insuficiencia de los ingresos para cubrir los
gastos. Una estructura interna de stos similar a la de otras econo-
dado el menor volumen no excluye efectos sobre la
economa ms si existieron umbrales mnimos en las exis-
tencias de capital pblico o en su por debajo de los cua-
les la contribucin de ste al crecimiento no es relevante. El objetivo
de los gestores polticos de aproximarse a los pases ms
por una actuacin ms y que resultara im-
posible debido a las restricciones a las que se enfrentaba su actua-
cin para incrementar los ingresos.
Nada concreto sabemos sobre la posible existencia de estos um-
brales pero s conocemos al menos durante la dicta-
dura de Primo de la accin interventora del tanto en
la articulacin de un marco legal para fomentar la industrializacin
como en la poltica de gasto, no estuvo exenta de ineficiencias muy
destacadas. En el primer caso, por cuanto es entonces cuando se al-
canza el mximo en la regulacin pblica de la produccin. En el se-
gundo, porque la expansiva poltica puesta en prctica
vulnerando principios bsicos de 10 que entonces se consideraba una
correcta gestin de las finanzas del se realiz sin alterar los
comportamientos ineficientes derivados de la existencia de poderosos
grupos de presin.
El control del mercado auspiciado por la Administracin no es un
fenmeno surgido con el rgimen de Primo de Rivera. En 1907 se ha-
ba puesto en prctica en el sector textil algodonero y azucarero. En
el primer mediante al parecer, efmera actuacin de La Mu-
tua de Fabricantes de Reguladora del Mercado y Exporta-
cin; en el prohibiendo directamente la instalacin de nue-
vas fbricas de azcar y la ampliacin de las ya existentes dentro de
El sector pblico durante el primer tercio del siglo XX 121
un programa para evitar la crisis de sobreproduccin y como medida
complementaria del incremento del impuesto de azcares.
Pero el mayor impulso a la restriccin de la competencia y de
abandono del mercado se produce en 1926 con la creacin del Co-
mit Regulador de la Produccin Industrial encargado de autorizar
la constitucin de sociedades y la ampliacin y el traslado de las ins-
talaciones productivas. A partir de su entrada en vigor, por tanto, la
libertad de crear empresas o de innovar qued en manos de los pro-
ductores ya instalados en el mercado y de la propia Administracin
que eran quienes formaban parte de los comits sectoriales de regu-
lacin. Aun cuando sus efectos no han sido investigados en profun-
didad, en el sector textil algodonero, al menos, las consecuencias fue-
ron relevantes.
Por otro lado, la privilegiada posicin conseguida por los princi-
pales sectores de la industria a travs de la proteccin y la regulacin
de la competencia se vio reforzada por la poltica de inversiones ferro-
viarias emprendida por el rgimen autoritario. Financiada en gran
parte al margen del presupuesto mediante procedimientos, como
poco, irregulares que agravaran la situacin presupuestaria de la Se-
gunda Repblica, la financiacin pblica contribuy a reforzar la po-
sicin dominante de un nmero limitado de empresas coaligadas en-
tre s para evitar tambin la competencia :39.
Sin embargo, junto a estas caractersticas de la intervencin hubo
otras de efectos no tan claramente negativos. En especial si se acep-
tan las consideraciones sealadas sobre la trascendencia del proceso
de realimentacin en la expansin industrial. Entre los sectores que
obtuvieron mayor atencin por parte del sector pblico destacan la
construccin naval, los transformados metlicos y la siderurgia 40.
Como puede observarse todos ellos sectores de industria bsica. Tam-
poco es ste un fenmeno exclusivo de la poltica espaola: Italia tam-
bin desarroll a finales del siglo XIX una poltica industrial centrada
en la creacin de unas industrias siderrgicas y de transformados me-
tlicos fuertes. La poltica de los pases de desarrollo intermedio,
como Italia y Espaa, persegua el fomento de los sectores industria-
les que ya se haban desarrollado en las naciones ms avanzadas de-
:N PALAFOX, J, Comercio exterior y va nacionali.sta. Algunas consideraciones, cn
GARCA DELGADO, J L. (cd.), 1986, pp. 180-197.
otO A los quc sc aadi, a fincs dc los aos veintc, la industria aeronutica (G-
MEZ MENDOZA y GARCA LPEZ, 1992).
122 Jordi Palafox, Antonio Cubel
bido a la facilidad de acceso a la tecnologa y a la existencia en los
mercados interiores de una demanda potencial que facilitaba su cre-
cimiento mediante un proceso de sustitucin de importaciones.
Una segunda razn de la seleccin efectuada habra que buscarla
en los instrumentos de los que dispona el Estado para intervenir. El
principal era, dejando de lado el arancel que ya ha sido considerado,
la pemanda pblica ante la dificultad de aumentar el gasto mediante
programas de subsidios y primas por su repercusin sobre el dficit
presupuestario. La demanda pblica se diriga hacia los sectores de
industria pesada (construccin naval, obras pblicas, construccin
ferroviaria) debido a las funciones atribuidas al Estado: infraestruc-
tura y defensa. Y junto a estos dos motivos, en la eleccin de las ac-
tividades favorecidas desempe tambin un papel relevante, quiz
primordial, el que estas industrias, por su concentracin geogrfica
y su desarrollo previo, contaban con unos grupos empresariales (Liga
Vizcana de Productores, Liga Martima Espaola) capaces de pre-
sionar en los despachos ministeriales para conseguir sus reivin-
dicaciones.
Teniendo en cuenta lo anterior no debe sorprender que uno de
los sectores ms atendidos por la poltica industrial fuera la construc-
cin naval. Dada la mejor informacin disponible frente a lo ocurri-
do en otros sectores, el anlisis de cmo se concret la poltica naval
puede servir de exponente del papel del Estado en el fomento del au-
mento del tamao del sector. Los problemas de ste radicaban en la
caresta de los buques construidos en los astilleros nacionales, debido
a la falta de materiales adecuados de procedencia nacional y al ta-
mao inferior al ptimo consecuencia de una demanda interior insu-
ficiente 41. Las numerosas compras de buques para la Armada du-
rante el primer tercio del siglo incidieron en el sector que mostraba
un exceso de capacidad y al mismo tiempo no dispona de la tecno-
loga necesaria para realizar barcos competitivos. El resultado del no-
table esfuerzo pblico, que lleg en algunas etapas hasta el 3 por 100
de los gastos del Estado, fue la nacionalizacin completa de la cons-
truccin naval militar desde 1910-1914 a partir de unos porcentajes
en torno al 50 por 100 de construccin nacional sobre las compras
totales.
-+1 GMEZ MENDOZA, A., Governrncnt and the developmcnt of modern shipbuil-
ding in Spain, 1850-19:Hh, en The }ourna! 01 Tmnsporl Hislory, 1988, pp. 1 9 : ~ 6
El sector pblico durante el primer tercio del siglo XX
Los efectos inducidos de estos gastos se pueden clasificar en dos
tipos: los derivados del aumento de la demanda sobre los sectores su-
ministradores de piezas y materiales y los provocados por la transfe-
rencia de tecnologa sobre las industrias constructoras. El efecto de
la demanda adicional efectuada por el Estado a los astilleros se sita
en un rango que oscila en torno al 1 por 100 de la produccin in-
dustrial y en torno al 4 por 100 de la produccin de bienes interme-
dios y de inversin. Los datos que poseemos sobre su efecto sobre la
demanda de acero en las dcadas finales del siglo XIX sealan que
pudo ser importante en aos muy determinados, como 1890, cuando
la demanda estatal pudo alcanzar el 14 por 100 de la produccin to-
tal 42. No fueron stas las nicas consecuencias. Tan relevante como
las anteriores fue el que al garantizar los pedidos, especialmente en
pocas de demanda privada baja, el apoyo estatal aceler la concen-
tracin de los astilleros en un nmero ms reducido de unidades pro-
ductivas de mayor tamao que disfrutaron de las ventajas, del tama-
o en la reduccin de costes facilitndose la absorcin de tecnologa
moderna
El otro grupo de efectos son los efectos difusin consecuencia de
la introduccin de nuevas tecnologas, la formacin de nuevas cuali-
ficaciones, el entrenamiento de expertos en direccin que entraron en
el pas a travs de los contratos del Estado con fabricantes extranje-
ros radicados en Espaa. El principal efecto fue la introduccin de
nueva tecnologa en las principales siderurgias, incorporando los nue-
vos altos hornos para la fabricacin de acero a raz de la generacin
de demanda por parte del Estado 44. Adicionalmente, los contratos
de construccin de la Escuadra, adems de estar encomendados a em-
presas extranjeras con astilleros en Espaa, recogan la obligacin de
adiestrar obreros y personal directivo espaol 4:>.
Desde el punto de vista del anlisis de las consecuencias de la po-
ltica industrial, tiene inters analizar, por ltimo, uno de los progra-
mas ms ambiciosos de sustitucin de importaciones adoptado du-
-t2 CUBEL, A., Los efectos del gasto del Estado en la construccin naval militar
en Espaa, 1887 Revista de Historia Industrial, 1994, pp. 120.
.'1:1 CMEZ MENDOZA, A., Covernment and the dcvclopment of modern shipbuil-
ding in Spain, 1850-1935, The Journal 01 Transport History, 1988, pp. 19-:36.
H CUBEL, A., Los efectos del gasto del Estado... , cit., 1994.
-t;) THEBlLCOCK, C., British Armarnents and European Industrialization,
1890-1914, ,,",conomic HistoryReview, nm. 2,197:3.
124 Jordi Palafox, Antonio Cubel
rante el perodo considerado en este trabajo: el aprobado en 1917
con el objetivo de aprovechar la disminucin de la competencia en
aquella coyuntura. La eleccin se debe tanto a que la Ley de Fo-
mento de las Industrias Existentes y Creacin de Otras Nuevas se la
ha considerado el precedente inmediato de la poltica industrial pues-
ta en prctica durante la dictadura de Primo de Rivera, como a que
sus efectos reales son conocidos y fueron mucho ms limitados de lo
que podra deducirse de la lectura de su articulado. Lo cual invita a
ser prudente en la valoracin de los efectos del intervencionismo dic-
tatorial derivados del Real Decreto de 1924 de Nuevos Auxilios para
Favorecer la Creacin y el Desarrollo de las Empresas Industriales
mientras no contemos con investigaciones detalladas acerca de sus re-
percusiones reales.
El objetivo de la Ley de 1917 era partir de la base industrial crea-
da previamente por la sustitucin forzada de bienes importados por
nacionales para, desde una postura industrializadora, sostener la tasa
de crecimiento sectorial. Las industrias protegidas eran aquellas im-
plantadas despus del 1 de enero de 1914 que sustituyeran importa-
ciones o desarrollaran nuevos productos; las ya existentes con el mis-
mo propsito o con capacidad exportadora y las industrias de defen-
sa. Dentro de estos cuatro grupos se condideraban preferentes quince
sectores industriales cubriendo una amplsima parcela de la estruc-
tura industrial espaola. Estos se beneficiaran de tres grupos de ayu-
das: acuerdos de la Administracin sin auxilio econmico directo
(exenciones y aplazamientos de impuestos, contratos con la Adminis-
tracin; reduccin de tarifas en las lneas ferroviarias y de navega-
cin); auxilios o prstamos en efectivo otorgados directamente y ga-
ranta de inters mnimo del capital invertido. Ligado a la Ley de Pro-
teccin a las Industrias se prevea la creacin de un Banco encargado
de distribuir los prstamos que se concedieran de acuerdo con aqulla.
Como se ha sealado, en contra de lo que podra esperarse te-
niendo en cuenta su ambicin, la ley no tuvo grandes consecuencias
sobre la estructura industrial. A pesar de las numerosas solicitudes
para beneficiarse de sus ayudas, apenas veinte fueron atendidas en
los primeros cinco aos de vigencia. Y en cuanto a la funcin del Ban-
co de Crdito Industrial surgido bajo sus auspicios, sta se retras,
de forma que la escasez de crdito existente cuando fue previsto ha-
ba desaparecido en el ao de su fundacin. Al mismo tiempo, los
prstamos a bajo inters se facilitaron con lentitud, sin que la dife-
El sector pblico durante el primer tercio del siglo XX 125
rencia en el coste respecto a los existentes en el mercado justificara
la demora 46. A pesar de los escasos resultados obtenidos la Ley de
1917 se prorrog, dando lugar a la norma de 1924 sobre cuyas con-
secuencias concretas, como se ha indicado, nada sabemos.
4. Conclusiones
Del recorrido realizado hasta aqu por los tres elementos de la in-
tervencin publicada considerados emergen una serie de conclusio-
nes que es conveniente sintetizar. En relacin con la poltica arance-
laria parece obvio que, al margen de su nivel sobre el cual faltan in-
vestigaciones de carcter comparado, su estructura no favoreci el
crecimiento competitivo de la economa espaola. La capacidad de
presin de los productores de alimentos y de la minera del carbn
entorpeci el aumento de la demanda de bienes manufacturados de
consumo final, y fren la diversificacin de la industria al encarecer
los costes de produccin en un buen nmero de actividades. Incluso,
durante los aos posteriores a 1922, cuando esta asimetra se mati-
z, las tarifas en sectores maduros tecnolgicamente se situaron por
encima de aquellos que podran ser incluidos dentro del concepto de
industrias nacientes.
En el caso de la poltica presupuestaria, y a pesar de los reduci-
dos niveles de gasto pblico de comienzos del siglo xx, el esfuerzo rea-
lizado fue significativo aunque parece claro que los obstculos plan-
teados por el sistema fiscal para aumentar el esfuerzo financiero del
Estado frenaron la realizacin de una poltica ms activa. Dentro de
los reducidos logros es necesario destacar la importancia de la inver-
sin pblica en la formacin de nuevos mercados y, por tanto, en el
progreso de la economa espaola. Progreso hecho posible por la re-
duccin de los costes de transporte, por cuanto la inversin en in-
fraestructuras, y principalmente en carreteras, compona la partida
ms importante.
El tercer elemento considerado ha sido la poltica industrial y en
ella, como en el caso de la poltica presupuestaria, la valoracin no
puede dejar de ser ambigua. Ambigedad fundada en la coexistencia
de un esfuerzo por favorecer la incorporacin al tejido industrial es-
"b TORTELLA, G., V .lIMNEZ, .l. e., Htoria del Banco de Crdito lndustrial, Ma-
drid, 1986. .
126 Jordi Palafox, Antonio Cubcl
paol de nuevos subsectores, al tiempo que se favoreca la innova-
cin tcnica, y de un uso demasiado habitual de los mecanismos de
regulacin de mercados que permitian encrubrir, bajo la proteccin
a las industrias, el mantenimiento de posiciones de privilegio, obsta-
culizando la reasignacin de recursos hacia sectores o empresas ms
eficientes.
El conjunto de elementos sealados invita a una reflexin global
acerca de la importancia de la actividad estatal en la supresin o man-
tenimiento del atraso de la economia espaola. La tradicin de res-
ponsabilizar al Estado por el fracaso en alcanzar niveles de renta per
cpita semejantes a los del resto de paises europeos es ampliamente
compartida, como hemos tenido ocasin de observar. Esta tradicin
est basada en la consideracin de que el sistema de incentivos crea-
do por la politica pblica no favoreci la asignacin de recursos ade-
cuada para la consecucin de tasas de crecimiento comparables con
las de los dems paises.
La intervencin presenta un panorama de claroscuros, con abun-
dancia de actuaciones negativas favorecedoras del mantenimiento de
empresas ineficientes que sobrevivieron alejadas de la competencia
en los mercados internacionales y que trasladaron los costes de esa
ineficacia al conjunto de la economia. Pero, a pesar de ello, parece
demasiado tajante achacar al Estado la responsabilidad del atraso
econmico espaol. Y ello por dos razones. En primer lugar, porque
el atraso es un fenmeno polifactico que dificilmente puede ser com-
prendido mediante interpretaciones monocausales. La dotacin de
factores, las formas institucionales en la agricultura, la pobre dota-
cin de capital humano, el comportamiento empresarial, etc., son to-
dos ellos aspectos que tambin contribuyen a explicar el atraso y per-
miten entender por qu diferentes politicas econmicas a lo largo del
siglo XIX y primer tercio del xx no pudieron eliminar las diferencias
con los paises avanzados.
Y, en segundo lugar, porque junto a valoraciones negativas de la
actividad pblica coexisten elementos favorables, como la ampliacin
del tamao del mercado y la creacin de infraestructura, que sin duda
favorecieron un mayor crecimiento. Y es en este terreno donde puede
resultar ms fructifera la discusin sobre el papel del sector pblico:
en el anlisis de qu politicas podrian haber contribuido con mayor
fuerza al crecimiento en el contexto histrico del primer tercio del si-
glo xx y por qu no pudieron ser implantadas en Espaa.
El sector pblico
en el pensamiento econmico
espaol del siglo XX
Manuel J. Gonzlez
En este trabajo no examinaremos todas las opiniones que se han
escrito sobre el papel del sector pblico o del Estado. Es imposible
y, quiz, innecesario. Tornaremos algunas calicatas a modo de mues-
tras representativas. Corresponde la primera a D. Jos Calvo Sotelo,
a quien tornaremos corno representante de la derecha intervencionis-
ta. Veremos una curiosa continuacin en el intervencionismo totali-
tario del primer decenio del franquismo. Y nos asomaremos a la ver-
sin analticamente ms respetable D. Manuel de Torres. El profesor
Torres fue el economista ms importante de la dcada de 1950. En
esta dcada de expansin mercantilista ree1am Torres una raciona-
lidad para las actuaciones del Estado compatible con un marcado
emergente en el centro de la escena.
En el siglo xx espaol existe cierta interaccin, entre la concep-
cin del Estado que defienden los economistas -o sucedneos- y
las circunstancias del entorno sociopoltico a las que responden. Para
ilustrar la hiptesis segn la cual los economistas, o quienes hacen su
funcin, afinan sus modelos sobre el papel del Estado cuando apa-
recen instituciones como el mercado y se normalizan las circunstan-
cias econmicas.
Una hiptesis derivada es lo que los economistas propiamente di-
cho slo florecen cuando 10 hace el mercado. Si circunstancias tur-
bulentas yugulan el mercado enmudecen los economistas y tornan el
relevo otros lderes de opinin econmica, dados quiz a la econo-
ma, pero sin equipamiento profesional en nuestra disciplina. En las
AYER 21*1 YY6
128 Manuel J. Gonzlez
economas de planificacin central son ingenieros quienes asumen las
funciones del economista occidental. En tiempos turbulentos o de
mercados marginales, el prestigio econmico recay, en Espaa, so-
bre hombres mezclados en cuestiones de prctica poltica o de plani-
ficacin: abogados, ingenieros y, ocasionalmente, un mdico en fun-
ciones de economista. La tradicin en versin mercantilista, o en otras
peores, es planta invasora cuando languidecen los mercados y la eco-
noma pierde el pulso en nuestra tierra.
1. Jos Calvo Sotelo
Comencemos por Jos Calvo Sotelo. El pensamiento econmico
sobre el papel del Estado parece avivarse cuando en la sociedad se
combate por definir sus funciones. Y esto normalmente suele suceder
en perodos de alta insatisfaccin con el cumplimiento de las mismas,
lo que implica ausencia de prosperidad. Estos perodos se caracteri-
zan bsicamente por el conflicto permanente sobre la distribucin de
renta y riqueza. Desde la Grecia clsica hasta la Espaa de los aos
veinte, distribuciones exacerbadamente desiguales provocaban la
eterna enemiga entre la ciudad de los ricos y la de los pobres. Es en-
tonces cuando las ideas de prosperidad sin libertad solan caer en una
buena tierra. Para decirlo en lenguaje de economistas, tales ideas en-
contraron mercado. Calvo Sotelo vivi como nadie este combate so-
cial de los aos veinte y treinta. Se inclin, pues, a la idea de Orden
Social de prosperidad sin libertad.
Calvo Sotelo evolucion pronto hacia un ideario hostil al libera-
lismo parlamentario y al sistema capitalista tal como lo entienden los
economistas. Apenas tres aos llevaba la Repblica en rodaje cuando
escriba: es menester abandonar los arcaicos artilugios democrti-
co-parlamentarios que fetichiz el siglo XIX y emboban todava a cier-
tos caducos pseudodirigentes de la opinin. Hace falta, sin duda,
arrinconar el Estado liberaloide, cimentado sobre los partidos -nu-
men de miseriucas y compendio de egosmo-, para dar paso a un
Estado totalitario 1. Volveremos sobre ello; pero notemos ahora que
en el fondo de su capitalismo corporativo, superador del capitalismo
liberal, late un anticapitalismo profundo. Verdad es que esa hostili-
1 CALVO SOTELO, l, Prlogo a Ferrcr Calveto, F. (19:H), 19:'38 Nacionalismo
f.;conmico Espaol, Madrid, 1934, pp. 9-10.
El sector pblico en el pensamiento econmico espartol del siglo XX 129
dad al sistema capitalista puro no le condujo al campo comunista
(aunque comparte con l su hostilidad al liberalismo poltico). Tam-
poco le llev a defender un socialismo democrtico. Pero particip de
la idea intervencionista radical segn la cual el Estado debera tener
entre sus funciones no slo corregir los resultados del juego del mer-
cado, sino interferir la libertad del propio mercado en aras de un bien
superior (tal corno lo define el gobierno).
Podramos definir a Calvo Sotelo corno un socialista de derechas
exaltado, cercano al totalitarismo. Su ideario econmico no difera,
si bien se mira, del de algunos de sus adversarios polticos (por mu-
cho que lo hiciera su ideario poltico). En 1931 escribe:
He ah 10 que suceda en el viejo liberalismo histrico. Bajo su gida, la
economa engendr esclavos de la industria y de las finanzas. Yeso no debe
ser. Por eso el Estado est llamado a un control cada vez ms directo de la
produccin... primero, para evitar que en su proceso interno aqulla impli-
que la explotacin de unos hombres por otros; segundo, para que los rumbos
de la produccin miren ante todo el inters comn, sea o no consustancial
con el individual:!.
De hecho se enmarca en la gran tradicin intervencionista de la
derecha espaola. Supone la versin totalitaria de la derecha el ex-
tremo intervencionista de la derecha, corno el comunismo es la ver-
sin totalitaria del socialismo democrtico. Ambos se caracterizan por
el distinto grado de intervencionismo. A esta derecha socialista per-
tenecen por derecho y confesin propias el Cnovas de 1890, Cana-
lejas y Dato por ejemplo. Es lo que Carlos Seco Serrano denomina
la inflexin social de la restauracin :J. El liberallsmo poltico in-
corpora un fuerte contenido intervencionista que se nutre de ingre-
dientes diversos. Doctrina social de la Iglesia, basada en la encclica
De Rerum Novarum, influencia del regeneracl0nismo y algunos otros;
pero la razn ms honda, me atrevo a conjeturar, es de estrategia po-
ltica: la necesidad de recuperar las masas obreras, ante la creciente
CALVO Son:LO, .L, Una economa dirigida, ABe, En GABCA-
AHlAS, A. (comp.), CALVO SOTELO (1915, f,'l f,'stado que queremos, Madrid,
1958, pp. 189 Y 190. Subrayado aadido.
:1 cr. SECO SEBHANO, C., Nacin y Estado en la ,iberal, Madrid, 1995,
pp. 195-208. LOHENZO BERNALDO DE QUIRS llam mi atencin sobre la pertinencia de
este trabajo para lo que aqu se afirma.
130 Manuel1. Gonzlez
competencia introduciendo contenido socialintervencionis-
ta en los programas polticos.
Calvo Sotelo fue profesionalmente un jurista competente especia-
lizado en Hacienda Pblica. Pero tambin fue -en cuerpo y alma-
un poltico en ejercicio. Comenz su actividad poltica apenas finali-
zados sus estudios jurdicos. Culmin su licenciatura en la Universi-
dad de Zaragoza. En Madrid termin la tesis doctoral sobre la doc-
trina del abuso del derecho 4. Desde muy joven milit en las Juven-
tudes Mauristas. Como dirigente que fue de las organiz dis-
cusiones y debates, fund la Mutualidad Obrera Maurista y mantuvo
una activa vida poltica. Con este partido en un acta
de diputado por el distrito de Carballino -en Orense- en calidad
de estren sus armas parlamentarias. Previamente haba traba-
jado en la secretara de D. en el gobierno maurista de 1919.
En el verano de 1921 se hizo aunque no ms de seis
del gobierno civil de Valencia. En 1915 escribe el primer documento
dedicado al consumo una Memoria para un concurso juve-
presentada en bajo el ttulo El proletariado ante el so-
ciasmo y el maurismo. Seala Velarde que no ha podido consultar-
lo s; tampoco ha podido hacerlo -ms que algunos fragmentos-
quien esto escribe. Habr de esperar la mano piadosa que quiera
arrancarlo del olvido. en todo sabemos que el documento
sirvi de base de discusin posterior en los crculos mauristas.
2. Su etapa municipalista: El Estatuto
En el ao 1923 alcanza el poder el dictador Primo de Rivera. Cal-
vo Sotelo aprovecha la tras el oportuno consentimien-
to de D. Antonio se compromete en labores de gobierno con
el dictador. El 23 de diciembre de 1923 fue nombrado Director Ge-
neral de Administracin Local. Seis aos habra de estar al frente de
la Direccin General; seis aos de fecunda gestin y de la-
bor intelectual. En estos seis aos de gestin su labor central estriba
en la elaboracin del Estatuto Municipal promulgado por RD del 8
-+ CL su tesis, La doctrina del abuso del derecho como limitacin al derecho sub-
jetivo, con prlogo de GUMEHSINDO AZCHATE, Madrid, 1917. Cf. VELAHOE, .T., f,'cono-
ma y sociedad de la trancin, Madrid, 1978, p. 20:1.
; VELARDE, Economa y sociedad... , cit., 1978, p. 202.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 131
de marzo de 1924. No le faltaron colaboradores e ideas procedentes
del contorno al flamante Director General. La influencia de Costa es
perceptible. Pero a estas influencias doctrinales se aadieron otras
ayudas inmediatas de personajes de relevancia poltica. Y, como re-
conoce el propio gestor, resulta principalsima la colaboracin de Flo-
res de Lemus, quien por lo que respecta a la Hacienda fue el ver-
dadero ponente 6. Flores adapt y mejor algunos criterios ya pre-
sentes en la Ley de Bases de 1918, de Gonzlez Besada. No careca
el texto legal de pretensiones. Otras muchas veces haban fracasado
intentos anlogos en Espaa. En cuarenta y cinco aos de parlamen-
tarismo no se haba conseguido aceptar un texto ordenador de las atri-
buciones y facultades de los municipios que sustituyera a la Ley
de 1877.
Considerada excesivamente centralista -la Ley de 1877- se pro-
pona el Estatuto lograr una cierta descentralizacin y autonoma mu-
nicipal contrarrestando el peso del caciquismo que se estimaba exce-
sivo. La pretendida autonoma y revitalizacin de municipios y pro-
vincias no pas de ser un noble objetivo, pues, como seala Raymond
Carr, al cercenarse las posibilidades electivas en los municipios sigui
la vida local, gobernada por hechuras del gobierno. No es perti-
nente plantearse aqu por qu no descendieron del mundo de la Ga-
ceta al de la vida poltica. Nos interesamos ms bien por las ideas
que sobre esta importante pieza de la arquitectura del Estado tena
su principal muidor.
El Estatuto comienza asentando un concepto significativo de mu-
nicipio: Es municipio la asociacin natural reconocida por la Ley, de
personas y bienes, determinadas por necesarias relaciones de vecindad,
dentro del trmino a que alcanza la jurisdiccin de un ayuntamiento.
As reza el artculo primero del Estatuto. El nfasis puesto en el carc-
ter natural del municipio hace su concepcin muy cercana a la tradi-
cin iusnaturalista y, en todo caso, la separa ntidamente de los esque-
mas constructivistas tan queridos de los legisladores de todos los tiem-
pos. Parece que no fue sencillo plasmar este concepto en el texto legal.
(, Vid. CALVO SOTELO, Mis Servicios al Estado. Seis arIOS de gestin. Apuntes mm
la historia, Madrid, 19:31, p. CL FUENTES QUINTANA, E., La Reforma tributaria
silenciosa, Informacin Comercial Espaola, nm. y Anales de Economia, ene-
ro-diciembre 1969, pp. 148 Yss. Tambin VELARDE FUERTES, .1., Flores de Lemus ante
la f_'conomia Espaola, Madrid, 1961, pp. y 2;)9. CARcA DELCADO, .1. L., Orige-
nes y Desarrollo del Capitalismo en Espaa. Notas Criticas, Madrid, 1975, p. 150, n.
Manuel J. Gonzlez
Calvo Sotelo consumi no pocas energas en discutir con sus colabora-
dores el carcter natural del municipio; pero la propia Ley al pasar el
trmite parlamentario hubo de triunfar sobre otras pretendidas concep-
tualizaciones: ncleo social de vecinos, asociacin natural y legal de
familias, o de personas, comunidad natural reconocida por la Ley de
familias y casas, y algunas otras versiones ms, compitieron en el Par-
lamento por abrirse paso en el texto legal. Detrs estaban parlamen-
tarios de tanto prestigio como Palomo, Alcal Zamora, Canalejas,
Francos Rodrguez, Azcrate, Maura y la comisin dictaminadora del
Senado 7.
Sea como fuere se distancia de la definicin legal que incorpora-
ba la Ley de 1877 -Asociacin legal de personas residentes en el tr-
mino municipal- como de la pretensin constructivista de algunos
seores parlamentarios. No es la Ley -piensa- quien genera el ente
municipal, sino la naturaleza. Por as decirlo, el municipio existe ante
lege; no post lege, pero para el legislador anterior, era la Ley qu ien
engendraba el municipio. Si as fuera, podra variar de contenido el
capricho artificioso del legislador. La Ley para nuestro hombre se li-
mita a reconocer lo que existe en la naturaleza, la forma de asocia-
cin de la que se ha dotado la sociedad histricamente, para resolver
sus problemas de convivencia:
Nosotros estimamos esencialsimo afirmar el carcter natural; aludir a la
ley en cuanto consagra la entidad, y dar entrada en el concepto al factor ob-
jeto; al lado del sujeto, hablando de bienes en vez de casas, porque los tr-
minos municipales se integran no slo con edificaciones, sino tambin con
predios rsticos. En cambio, en vez de hablar de familias preferimos hacerlo
de personas, porque en el Municipio, al lado de las familias viven personas
individuales, carentes de toda vinculacin familiar y personas jurdicas 3.
La autonoma municipal se refuerza por la facultad de otorgar
concesiones de ferrocarriles urbanos y de municipalizar empresas que
el Estatuto concede al municipio. Sucede, sin embargo, que la Sec-
cin V que se refiere a la municipalizacin de servicios concede al po-
der municipal ms atribuciones de las que le otorgara una concep-
7 Vid. CARCA-ARIAS, A. (comp.), en CALVO SOTELO (1915,19:36) Estudio preli-
minar, f,'l Estado que queremos, eplogo de Jess MARAN y HUIZ ZORRlLLA, 1958,
p. :35.
g CALVO Son:LO, J., Mis servicios al Estado. Seis aos de gestin. Apuntes para
la historia, Madrid, 19:31, p. :31.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 133
cin propia del sistema de libertad natural. La expropiacin es siem-
pre delicada; muchas veces atenta contra la lgica econmica y casi
siempre contra los derechos naturales de propiedad. Conceder al po-
der pblico el derecho de expropiacin para conseguir un control de
los servicios pblicos efectivo y total puede ser un portillo por el que
se da entrada a la violacin de derechos de propiedad de los parti-
a deseos del poder no confesados y no a pocos defectos de
lgica econmica.
En en la concepcin de un sistema capitalista no envile-
cido los derechos de propiedad estn definidos a favor de personas
fsicas o jurdicas; al Estado compete proteger y garan-
tizar el libre intercambio de tales derechos; no apropirselos. Pero es
ms: al trasvasarlos a manos del Sector Pblico se daan masiva-
mente incentivos para la eficacia econmica. La razn principal es-
triba en que la empresa pblica as creada no puede quebrar; y cuan-
do una empresa se halla blindada contra la quiebra toda la discipli-
na del mercado pero imprescindible- se viene abajo. La his-
toria de las empresas pblicas municipalizadas rara vez es edificante
desde el punto de vista de la eficacia econmica. A veces personali-
dades particularmente responsables llevan con mano experta tales
empresas; pero las normas no se hacen para las sino
para la medida de individuos a los que la naturaleza humana ha do-
tado con una proporcin variable de rasgos admirables... y delezna-
bles. Si la naturaleza humana fuese Calvo Sotelo tendra ra-
pero si tal no fuera el caso habra de buscarse un marco de con-
torno propicio en el que la imperfeccin humana produjera resulta-
dos benficos.
no coincidir con la nube de comentaristas lauda-
torios de la obra econmica del Dr. Calvo Sotelo: rezuma su pensa-
miento una posicin contraria al capitalismo cuya ntima esencia no
comprendi; como tanto socialista de ayer y de hoy atribuy el diag-
nstico de los intensos conflictos sociales de su poca al sistema ca-
pitalista (mientras que la tradicin central de los al me-
nos desde Adam Smith para los atribuira a la falta de institu-
ciones capitalistas en a la falta de un Estado que cum-
pla las funciones propias de un Estado capitalista). Esto se detecta
varias como veremos, en el pensamiento del ilustro tribuno.
en aumentar la capacidad recaudatoria de los
ayuntamientos; lo no en aras de la gestin ms eficaz y ba-
Manuel J. Gonzlez
no en beneficio de menores costes y precios de dichos servicios,
sino como fuente adicional de renta municipal. Es sta una idea atrac-
tiva al sentido comn pero incompatible con la lgica de una econo-
ma de mercado. Ningn sistema de libertad natural legitima el uso
de la fuerza para expropiar la hacienda ajena en aras de un patri-
monio del Estado o de sus entes menores como un fin en s mismo.
Si tal fuese el fin justificatorio, se trataria de un acto de rapia le-
galizado, incompatible con la bsica conecpcin del Estado de Dere-
cho tal como lo hallamos en sus grandes tratadistas desde el Padre
o el propio Locke, hasta la moderna doctrina del Estado
liberal:
Es ya difcil-dice- forzar los ingresos fiscales del Municipio; no podr
esperarse durante muchos aos que el Estado los favorezca con cesiones tri-
butarias, ni siquiera con la de la contribucin territorial urbana, que sera la
ms pertinente, ni se atisba fcilmente la posibilidad de crear nuevos arbi-
trios o tasas, ni menos an de extremar las tarifas. El nico horizonte visible,
a mi juicio, es la municipalizacin de servicios, ms que para abaratarlos,
cuando esto no sea estrictamente inaplazable, para constituir con ellos un pa-
trimonio municipal <J.
Pareee escrito en nuestros das de hipertofia de la capacidad fis-
eal de los entes territoriales. Ntese: la pregunta sobre las razones
que aconsejan construir un patrimonio municipal, minorando el de
los no se plantea en el Estatuto. La razn estriba en ex-
duidas todas las no queda otra va. Pero el objetivo de la su-
ficiencia y recaudacin no es un fin en s mismo en un Estado recta-
mente concebido. La riqueza y el bienestar del Estado pareeen en-
tendidos como un bien superior y distinto al de los individuos. Si as
fuera -y tal parece ser la implieaein de la Seccin VI del Estatu-
to- compartira este dogma con la eoncepcin eoleetivista de la or-
ganizacin social.
Visto desde hoy la segunda gran novedad del Estatuto tampoeo
ofrece signos de profunda perspieacia. Conceda a los municipios la
facultad de emitir deuda para financiar una poltiea expansiva de gas-
to. Aunque a veces se ha se inclina buena parte de la litera-
tura a pensar que el expediente cuando gravar a las
generaciones futuras. Un o un ente del ha de man-
<) CALVO Son:LO, J., Mis servicios al Estado... , eit., p. :39.
EL sector pbLico en eL pensamiento econmico espaoL deL sigLo XX 135
tener sus cuentas equilibradas si no desea producir daos y distor-
siones mayores en los mercados. Slo en situaciones graves puede in-
currir en dficit y financiarse con deuda. Normalmente, en el siglo pa-
sado, esto slo se entenda en depresiones muy hondas o en caso de
guerra (en todos los dems casos el dficit era visto como inequvoco
signo de un Estado manirroto). Y, naturalmente, en ambos casos se
obligaba a provisionar, para atender con supervit los requerimien-
tos de la deuda y volver al sano equilibrio presupuestario. Pues bien,
autorizar las emisiones de deuda sin especificar las razones de forma
ntida conduce al desgobierno fiscal y al incremento por esta va del
endeudamiento municipal sin freno. Tal es la sabidura que se desti-
lan tanto de los escritos de los economistas clsicos como de las mo-
dernas teoras de la Public Choice. En el caso espaol, la libertad mu-
nicipal de emisin de deuda, con la nica limitacin de que no se uti-
lice para pagar nminas de personal -y a ver quin le pone el cas-
cabel al gato!-, significa deslizarse por la pendiente de las emisio-
nes desenfrenadas. Los hombres pblicos con toda la racionalidad de
los agentes maximizadores -sostengo- tratarn siempre de maxi-
mizar votos o formas de permanencia en el poder, gastando sin tasa.
El hombre pblico que en el competitivo mercado del poder no gaste
con cargo al presupuesto es hombre polticamente muerto. Los in-
centivos del mercado poltico no inducen a la austeridad, sino al gas-
to. Pero las consecuencias del mismo pueden ser graves si el tipo de
gasto predominante no es de los que Calvo Sotelo denominaba gastos
reproductivos. Por eso una poltica fiscal bien ordenada ha de asen-
tarse en una gavilla de frenos inhibidores de la inevitable propensin
poltica hacia el incremento exponencial de gasto pblico.
Calvo Sotelo no ve peligro en la expansin de la deuda para fi-
nanciar las crecientes exigencias de la vida municipal: De da en da
-dice- crece la deuda municipal porque cada vez son mayores los
avances de la municipalizacin. Y, naturalmente, aqu caben cuan-
tos rubros se le puedan ocurrir al hombre de gobierno para llenar el
saco de 10 que Calvo Sotelo llam la Poltica Urbanstica, la cual, de-
ca, se encuentra cada da ms henchida de exigencias sociales
(cabe conjeturar qu hubiera dicho de la de nuestros das). Pero en
esta faena, es mi creencia, los hombres pblicos desarrollan una ima-
ginacin poderosa. En otras palabras: la vaguedad de los frenos abren
puertas al desgobierno del gasto municipal. Cules eran stas? He-
las aqu:
Manuel J. Gonzlez
Las emisiones que slo sirven para nivelar un presupuesto municipal, y
cuyos productos se aplican a gastos de personal, son antieconmicas, pero
las que se utilizan para adquirir explotaciones industriales, construir escue-
las, tender redes de alcantarillado, abrir nuevas calles, alzar parques o me-
jorar de cualquier modo las condiciones morales o fsicas de la vida humana
son siempre productivas 10.
Invito al lector a que examine un presupuesto municipal de un
gran ayuntamiento en nuestros das, un presupuesto habitualmente
hipertrofiado por los cuatro costados y trate de hallar alguna rbrica
de gasto que no pueda justificarse por su aplicacin a mejorar de
cualquier modo las condiciones morales o fsicas de la vida huma-
na. Quiz no aumentase por esta va los gastos de personal. Pero lo
que cabe sospechar es que los alcaldes, en su intento de ganar las elec-
ciones, dedicaran a este gasto casi todos los ingresos corrientes, y,
para contentar a los intereses en juego, terminaran financiando bue-
na parte del consumo corriente, adems de los gastos de capital, con
crecientes emisiones de deuda. Ante la ausencia de frenos automti-
cos, sin flancos abiertos a la ambigedad, el desgobierno de las emi-
siones de deuda est servido.
Todo parece indicar que el Director de la Administracin Local,
en su etapa juvenil, conceba el municipio como el genuino deposi-
tario de la savia democrtica de la nacin. Por eso suea, a la ma-
nera medieval, aunque con otros contenidos, con una carta munici-
pal preada de libertades municipales para autoconfigurarse. Cons-
tituye su intento una muestra de sus buenas intenciones, y, quiz, de
su ingenua concepcin de la naturaleza humana. Pero no se content
nuestro hombre con el Estatuto Municipal. A l le sigui el Estatuto
Provincial. No tena este Estatuto el mismo fcil terreno del Estatuto
Municipal; no gozaba la provincia de la misma clida acogida en la
opinin pblica. y no se contaba con la misma riqueza documental
sedimentada de anteriores ensayos como se contaba en el caso del Es-
tatuto Municipal. Sea como fuere, no se content el poltico maurista
con abordar la reforma de la Hacienda municipal; culminado el Es-
tatuto Municipal y sus reglamentos abord el Estatuto Provincial.
Si bien se mira, la actitud del gobierno primorriverista fue ambi-
gua, si no hostil, al espritu regional. Por pura simetra, Calvo Sotelo
quiz hubiera defendido, ah initio, el concepto de regin como una
lO CALVO SOTELO, cit., p. 47.
El sector pblico en el pensamiento econmico e.';paiiol del siglo XX 1:37
entidad natural que la Historia ha en el
sentir de los pueblos. El propio dictador haba prometido una redis-
tribucin que muy pronto diluira en prcticas ms am-
biguas: Haremos una nueva divisin gubernativa y
judicial y aun posiblemente militar de Espaa -dijo apenas llegado
al poder-o Tendiendo a crear la regin robusta y con medios pro-
pios... Catalua no tendr que sentir nada de nuestro advenimiento
al Poder... pero sin que los lazos patrios se relajen ni siquiera se dis-
cutan. Suscit esto algunas expectativas y adhesiones de prohom-
bres regionalistas. Pero el temor al separatismo y otros factores pron-
to enfri el entusiasmo regional del dictador. Cabe conjeturar que
el propio Calvo inicialmente adherido a concepto de regin
como entidad natural con vida que no se agota en artificiosa
divisin fue perdiendo sensibilidad para las peculia-
ridades del regionalismo.
Calvo Sotelo tuvo luego una etapa de ministro de Hacienda, con
Primo de Rivera, en la que impuls un manojo de reformas parciales
y un Anteproyecto de impuesto sobre rentas y ganancias que ha
sido estudiadsimo 11. Consista en una articulacin de impuestos so-
bre producto al que se sobrepona un impuesto complementario y pro-
gresivo que 10 aproximaba a un impuesto sobre la renta. Corno quie-
ra que esta reforma tributaria es ms conocida, y estando ms inte-
resado en su concepcin de las funciones del sector pblico que en
su actuacin corno Policy Maker, prescindir de entrar en detalles so-
bre la misma.
3. Las formas de Estado
Hay en la concepcin de nuestro hombre un sesgo profundo an-
ticapitalista, estadista. En realidad l -corno Costa, a quien a veces
pareca responder- vea los defectos ms bien anclados en los hom-
bres que en las instituciones 12. Por eso nunca entendi el capitalis-
11 Vid. en CARc/A DELCADO, pp. 164-172, un completsimo examen de las refor-
mas fiscales de CALVO SOTELO y una no menos exhaustiva bibliografa de los estudios
suscitados por el proyecto en la p. 167, n. 197.'1.
12 CL JACKSON, C., Costa y su Hevolucin desde Arriba, Estudios de Htoria
Moderna, t. TII, art. 8.", 19.'1;). Heproducida en JACKSON, C., Costa, Azaa, el Frente
Popular y otros ensayos, Madrid, 1976, pp. 1.
1:-38 Manuel J. Gonzlez
mo. Las soluciones que propone se a menudo, en hombres bien
intencionados y no en instituciones eficientes. Y hay hosti-
lidad fuerte al sistema parlamentario. Su obra est siempre dirigida
a contrastar la intensa ofensiva poltica de las fuerzas de
iniciada tal vez en la Dictadura de Primo, pero que alcanza su cum-
bre durante la Segunda Repblica. De ah nace su hostilidad al sis-
tema democrtico basado en partidos polticos. El competa con mu-
cha dureza en la arena poltica; ello le llev a negar la utilidad de
los partidos. En este punto, como en su sesgo estatista, de nuevo coin-
curiosamente, con algunos de sus adversarios.
Comencemos por su visin poltica. Es preciso decir que Calvo So-
telo cambia de opinin al hilo de los acontencimientos. Es tibio par-
tidario del sistema democrtico en sus juveniles tiempos de militan-
cia maurista; pero se convierte al autoritarismo poltico de derechas
durante su compromiso poltico con la dictadura; durante la Rep-
blica sus concepciones polticas rozan ya el totalitarismo.
Corra el ao 1935 en el discurso en el Teatro Real de
Tarrasa, pronuncia estas palabras:
Ahora las distancias entre las distintas ideologas son astronmicas. No
hay convivencia posible. Qu tengo yo de comn con anarquistas y comu-
nistas? Ellos niegan a Espaa, yo la afirmo. Yo soy cristiano; ellos niegan a
Cristo. Qu tengo que ver con ellos? Qu Estado queremos? Uno capaz de
salvar la civilizacin cristiana H.
Se trata, pues, de un cdigo de valores no intercambiable. El Es-
tado ha de construirse sobre la base de maximizar -coactivamen-
te?- el conjunto de valores incorporados en ese cdigo. Y la forma
de Estado que cree ms oportuna para conseguir ese vector de valo-
res es sin duda de forma pero pensaba en una monar-
qua tradicional, no en un rgimen de monarqua parlamentaria que,
a su haba fracasado. Al ao siguiente 10 hallamos compro-
metido en una lucha por cambiar la forma de Estado. Y no se decla-
ra monrquico por afecto a la persona que ocupa el sino por
defensa de la forma de cualquiera que sea la persona que la
encarne. Es la forma de Estado monrquica la que defender su c-
digo de cdigo que aade a los anteriores el sentido de la
de la hidalgua espaola y de lo que pudiramos lla-
1:1 CALVO SOTELO, cit., pp. 72 Y
EL sector pblico en eL pensamiento econmico espaoL deL sigLo XX 1:-39
mar pudor hispano (76, 77). Aunque considera una virtud que la
figura del Rey -como la consagra la Constitucin del 76-- sea sa-
grada e inviolable, en su modelo le cumple al Monarca una sola res-
ponsabilidad: una responsabilidad histrica; no una responsabilidad
poltica. Claro que si descuida su responsabilidad ante la Historia
puede sufrir la reprobacin de su pueblo. Por eso -piensa- no ha
de pedrsele la responsabilidad coyuntural o poltica que se requiere
a un Presidente de la Repblica quien, transcurrido su mandato, di-
luye en la masa, o en su partido, la responsabilidad por su conducta,
la del Rey pervive. Sostiene, en consecuencia, que en los graves pro-
blemas nacionales, como el problema de las autonomas, al Rey com-
pete servir de instrumento de concordia, al estar por encima de par-
tidos y opciones partidistas. La forma de Estado monrquico que pre-
coniza sera, a su entender, ms estable que el republicano. Tal es la
inestabilidad que observa en el rgimen recin instaurado. Llega a
afirmar que la Repblica ha realizado todas las profecas de quie-
nes no la trajimos, y desilusionado todas las esperanzas de quienes
la trajeron (Discurso en San Sebastin, 10 de noviembre de 1935).
Es la desilusin de una Repblica moderada lo que exacerba su ten-
dencia antidemocrtica y alimenta en l un espritu, a la vez, antide-
mocrtico y antirrepublicano. Otros dos valores que cree hollados por
la Repblica le llevan, en efecto, a defender un sistema ajeno al par-
lamentarismo. Se trata del orden y de la jerarqua, que entiende en
sentido de autoridad capaz de devolver y conservar el manojo de va-
lores tradicionales de un cierto idlico pasado sobre el que no concre-
ta mucho ms que un rasgo: ha de tener la corona y la cruz por sm-
bolo, la bandera roja y gualda por ensea, y como contenido, la tra-
dicin. Smbolos y valores que la Segunda Repblica deseaba sus-
tituir. En la Repblica ve nuestro hombre, finalmente, signos claros
de separatismo y dificultades para profesar externamente, si no ofi-
cialmente, la religin catlica. Este peligro, que -dice de manera pre-
monitoria- conducir a la guerra civil, slo ha de conjurarse me-
diante el fortalecimiento del Estado:
No queremos que la nacin sea para el Estado, sino el Estado para la
nacin. Misin suya es fortalecer y engrandecer la patria, porque sin patria
libre no seramos ciudadanos libres. Pero cuando la patria sufre una inva-
sin exterior o la conmocin de cualquier morbo virulento y disolvente, como
el marxismo, el Estado ha de robustecer sus poderes para salvarla del nau-
fragio. Espaa se halla ahora en este trance. La cercan los brbaros de den-
140 ManueL 1. GonzLez
tro ... Nuevos mongoles, que todo lo arrasaran si se les dejase avanzar. Para
contenerlos, el Estado constituido carece de resortes y de fe 14.
En pocas palabras, la evolucin antirrepublicana y antidemocr-
lca es en Calvo Sotelo fruto natural de la honda huella que en su ni-
mo esculpi la incapacidad de la Segunda Repblica de mantener el
orden pblico; iniciada como un experimento liberal y moderado, pa-
recale degenerada en orden social magmtico de violencia difusa. No
podemos saber si una evolucin ms templada del rgimen hubiera
sembrado en su nimo valores ms concordes con el orden poltico
liberal.
Varios son los valores en los que a su entender ha fracasado la
Repblica -y que ha de cumplir su orden ideal- que a veces bau-
tiza, como un Estado de autoridad (p. 99). En primer lugar quiere
que sea la competencia profesional -una especie de tecnocracia- la
que determine el acceso a los cargos. Es decir, que sean los mejores
quienes se pongan a la cabeza, no los peores. Pero cree que
el gobierno de los mejores no puede darlo el sufragio universal inorgnico,
en el que siempre se impone el ms osado y enredador, el que ms habla y
ms promete... , la democracia es la improvisin y as hemos visto a aboga-
dillos de tercer oden desempear una detrs de otra casi todas las carteras
ministeriales y a polticos de caf queriendo pasar por estadistas (p. 94).
En segu ndo lugar la eficacia,
que es incompatible con el parlamentarismo. Este discute pero no resuelve.
Todo son Junta, Comits, subcomits, comisiones, Asambleas, reuniones y
concilibulos, cuestiones previas y de procedimiento... pero los problemas vi-
tales siguen en pie, y es que hace falta decisin y rapidez (ibidem, p. 94).
Es sta la crtica caracterstica de la ineficiencia del sistema de-
mocrtico para adoptar decisiones. Calvo da por supuesto que un sis-
tema desptico resolver ms eficazmente, aunque no explica cul es
el mecanismo de correccin de errores con el que cuenta su alterna-
tivo sistema. En todo caso son las tpicas ineficiencias que achacaban
a la democracia los sistemas de Primo y del general Franco. Requiere
su sistema hombres especiales que la Historia no siempre produce.
H CALVO SOTELO, Discurso en Len el 28 de noviembre de 1985, ibidem, p. 90,
19:J5.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 141
Como va dicho, Calvo Sotelo parece confiar ms en los hombres que
en las instituciones. No comprendi el papel de las instituciones efi-
cientes en el logro de cualquier arreglo social estable.
Luego est la continuidad. Por tal entiende gobiernos largos yes-
tables. As se pueden abordar obras que requieren lneas duraderas
de actuacin poltica. Esto slo es posible con gobiernos de larga vida.
y nos pone como ejemplo el caso de las guerras. A la inestabilidad
de los gobiernos atribuye el desastre de Annual. Y a la longevidad,
el xito del desembarco de Alhucemas.
Finalmente, cita la necesaria implantacin de autoridad. Y no des-
cansa ello en el nmero de agentes para guardar el orden pblico. Te-
nemos ms guardias que maestros, seala, pero cada vez aumenta el
delito. Calvo Sotelo se entretiene en mostrarnos las cifras crecientes
de presidiarios. Es el desgobierno de un gobierno asentado sobre los
partidos 10 que critica amargamente. De 110 deduce que el pas ne-
cesita una larga dieta de partidos. Y nos compara con Europa, di-
ciendo que el parlamento pierde en todo el mundo.
Estamos, recurdese, en 1935, en pleno apogeo de los regmenes
fascistas y asimilados. La nica excepcin que reconoce es la de In-
glaterra. Pero atribuye el vigor de su rgimen parlamentario a la Co-
rona que asegura el mando nico, a la competencia de su burocra-
cia y a la falta de atomizacin partidista. Finalmente termina de-
fendiendo un Estado corporativo donde los intereses de cada rgano
o cuerpo social se canalicen de arriba abajo. No ha de acudirse al su-
fragio sobre personas, sino a lo que se llama sufragio de los intere-
ses sociales o corporativos. La razn que alude es que
el sufragio sobre personas corroe, no construye. Es luntico, sensiblero, in-
coherente y veleidoso. De l no esperemos en los municipios la fronda de aus-
teridad y competencia que han de menester. Ese sufragio en Catalua exal-
tar a Companys y en Asturias a cualquier insurrecto. Tras la fiebre se pre-
cisa la dieta. Esparla necesita la dieta de sufragio inorgnico (p. 101).
El nico mecanismo que halla para consultar al pueblo es el
plebiscito.
El plebiscito no es la entrega a las masas. Estas, dejadas a su
arbitrio, segn Ortega y Gasset, por su afn de vivir, tienden siempre
a destruir las causas de sus vidas.
Pero conducidas, guiadas, son sensatas y perspicaces. Estamos
ante el ltimo rasgo del contorno poltico de su Estado autoritario:
142 Manuel J. Gonzlez
el paternalismo. Calvo Sotelo identific lo que fueron fallos institu-
cionales del rgimen republicano con fallos esenciales al sistema de-
mocrtico. No cree que los defectos procedan de las instituciones de
contorno, inadecuadamente diseadas, sino del mecanismo de selec-
cin de gobernantes, un mecanismo que bien puede resultar, en un
Estado de Derecho, compatible con las aspiraciones de libertad y
prosperidad. Ello requiere instituciones eficientes en la periferia y
economa de mercado libre en el centro. Es esta doctrina antigua que
se halla en la tradicin filosfica liberal de raz anglosajona, pero l
no conoce ms que la tradicin continental, fundamentalmente Rous-
seau. Quiz podemos decir que Calvo Sotelo tampoco comprendi las
funciones econmicas del Estado en un sistema capitallsta.
4. Anticapitalismo y funciones econmicas del Estado
dirigista
Siempre que Calvo Sotelo habla del Estado rezuma, como se ha
dicho, anticapitalismo y antiliberalismo. Pero el Ministro de Primo
-hay reiteradas pruebas, en sus escritos y discursos- no entiende
el funcionamiento del primero ni conoce el contenido del segundo.
La primera nota de su anticapitalismo es lo que llama muchas ve-
ces la falta de patriotismo:
Hay que estimular finalmente el patriotismo econmico, entendiendo por
tal el amor a todos los productos espaoles, el cario, la simpata que debe
movernos a ser clientes de nuestros propios productos y a consumir lo que
en Espaa nace. Por desgracia se padece en Espaa el fanatismo de lo ex-
tico... cuando se trata de artculos superfluos de puro lujo digo que, aunque
sea ms caro y peor el producto espaol, debemos otorgarle nuestra prefe-
rencia por patriotismo 1:>.
Olvida nuestro hombre que el concepto de lo superfluo no tiene
en la ciencia econmica contenido alguno; se trata de un vector de
bienes preferido respecto a otros. A menudo llamamos necesarios a
los bienes que preferimos y superfluos a los que prefieren los dems.
No existe criterio alguno de jerarquizacin moral de los bienes. Y es
esta jerarquizacin moral lo que arruina muchas veces el razonamien-
1;; CALVO SOTELO, Conferencia pronunciada en el Alczar de Toledo, marzo de
1929. En CALVO SOTELO (19:H, 19:36), p. 134-5.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 14:3
to pseudoeconmico del autor. Esta idea de autarquismo, de ceir-
nos a nuestros propios recursos, no es originariamente suya: la en-
contramos en una vieja tradicin arbitrista y a1eanza su cumbre en
Costa, que reclama -impresionado por el episodio de 1898- echar
doble llave al sepu1ero del Cid. Eso significaba abandonar las aven-
turas blicas exteriores y aprovechamiento integral de los recursos na-
cionales. Lo primero es plausible, pero lo segundo carece de lgica
econmica.
El segundo elemento que deteriora tal razonamiento es la igno-
rancia de las ms elementales nociones de economa. El esquema de
consumo se compagina ms bien con pensamientos precientficos,
propios del mercantilismo de centurias pasadas. Pero cuando Calvo
habla y escribe han pasado muchos lustros de aceptaci1 general de
esquemas de comercio internacional como criterio de especializacin,
haba desarrollado Smith una teora de la ventaja absoluta, y Ricar-
do la teora de los costes comparativos. Si nuestro hombre recibi en
su carrera de leyes rudimentos de Teora Econmica no son per-
ceptibles.
Cuando habla del capitalismo financiero, rezuma cierto recelo ha-
cia la actividad especulativa de la banca. Pero aqu parece conocer
mejor el terreno que pisa. Hallndose, quiz, impresionado por la
quiebra del Crdito a la Unin Minera y la de algunos otros bancos
en los aos veinte y treinta, se preocupa por los efectos que una ca-
da en cadena puede generar en el sistema financiero. Cree nuestro
hombre que es funcin del Estado tutelar severamente el negocio ban-
cario, hasta el punto de preocuparse porque la banca incurra en con-
cesiones hipertrofiadas o insolventes de crdito o en inmovilizaciones
desmedidas e inadecuadas. Se trata, en parte, de una concepcin pa-
ternalista del negocio bancario, pero se trata, adems, de una opcin
clara contra la banca mixta. Querra como defensor de los intereses
generales ver ntidamente separada la banca industrial de la banca
comercial. Lo sintomtico es que no esgrime a su favor razones tc-
nicas, sino su alto sentido de hombre de Estado que debe cuidar los
negocios particulares en aras del bien comn. Cree que as se evitara
el dao, que se producira si la banca llega a controlar paquetes im-
portantes de acciones de la industria.
En resumen -sostiene apoyndose en la experiencia inglesa y belga-
parece conveniente: a) apartar la banca de depsito de la industria propia-
144 Manuel1. Gonzlez
mente dicha; b) evitar adems la confluencia de negocios bancarios yempre-
sariales en unas mismas manos 1().
Este modelo de banca especializada no fue el que predomin en
nuestro pas. Pero, si bien se mira, un modelo de banca mixta no sig-
nifica, al menos no fue as histricamente, incurrir en altsimo riesgo
de los pnicos bancarios. Puede la autoridad monetaria adoptar las
cautelas pertinentes y proteger hasta un cierto lmite a los cuenta-
correntistas, aunque el modelo predominante sea el de banca mixta.
No llega, sin embargo, a la nacionalizacin del crdito como poco
despus habra de preconizar la Falange. Se contenta con que se cum-
plan las siguientes condiciones:
a) Autorizacin del Estado para crear un banco; b) fijacin de un ca-
pital mnimo: la ley belga determina su cuanta; otras leyes -como la espa-
ola- prevn la posibilidad de que lo haga el rgano oficial correspondien-
te; e) separacin entre la banca de depsitos y la de negocios: la ley espaola
no ha llegado a esto; d) publicidad de los balances peridicamente; e) con-
trol permanente de la contabilidad y las decisiones bancarias; j) seguro obli-
gatorio de riesgos bancarios, por articulacin de solidaridad entre sus insti-
tutos; g) incompatibilidad entre las funciones de gestor bancario y de gestor
de empresas, y h) veto preventivo de los comisarios e inventores 17.
Ms inters tiene su defensa de la utilizacin de deuda pblica
para financiar las obras de infraestructura. Cuando de una obra p-
blica se trata, prefiere Calvo Sotelo que sea financiada con deuda emi-
tida por el Estado a que sean los particulares contratistas quienes fi-
nancien -endeudndose en el sistema financiero-la obra que cons-
truyen. El principio general es clsico en nuestra Hacienda. El cr-
dito es un feliz auxiliar del impuesto, si sirve para costear obras de
gran envergadura, reproductivas por naturaleza y superiores en su
costo al rendimiento normal de las exacciones fiscales la. De acuer-
do con este principio dejo a la imaginacin del lector el reto de en-
contrar obras de gran envergadura que no se le antojen al hombre
lb CALVO SOTELO, J., Capitalismo contemporneo y su evolucin, p. 89.
Tambin CALVO Son:LO. voz de un per.seguido, El estrago del socialmo. La inep-
cia financiera. La decadencia politica, Madrid, pp. 119-165.
17 CALVO SOTELO, Capitalismo contemporneo y su evolucin, Madrid,
19:35, p. 8;3-
111 CALVO SOTELO, eiL, 19:32. ABC, 8 de mayo. En GAnetA AnlAs, 1958, p. 176.
EL sector pblico en eL pensamiento econmico espaoL deL sigLo XX 145
pblico reproductivas por naturaleza. Si son reproductivas por natu-
raleza, el problema estriba en hallar por qu el particular no las abor-
da mientras el poltico, utilizando el dinero ajeno, tiene menos mio-
pa en su horizonte temporal que el empresario particular.
La respuesta la da Calvo Sotelo en dos partes. Por un lado no pue-
de consignarse el coste de la obra en el presupuesto, pues necesita-
ra una elasticidad que le falta para pechar con tan considerable car-
ga. No queda, a su entender, otro remedio que emitir deuda. Y apo-
ya este segundo argumento en el hecho de que los recursos as obte-
nidos por el Estado siempre seran ms baratos que si tuviera que bus-
carlos el privado. Si la deuda -dice- se emite al 5,5 por 100, los
contratistas tendrn que pagar corno mnimo, tornndolo de la ban-
ca, a un tipo entre el 7,5 y el 9 por 100. Las dificultades de este ar-
gumento no tienen fin. Se olvida nuestro jurista del coste de oportu-
nidad. Pero se olvida, adems, de que cuando el Estado acude ma-
sivamente al mercado presiona al alza los tipos de inters, encarece
el crdito, y la actividad que estimula con una mano la ahoga con la
otra al desanimar los proyectos de inversin cuya rentabilidad resul-
tara inferior al precio del dinero encarecido por el propio Estado. Por
otro lado, ,por qu, en tal caso, no ha de emitir deuda el capitalista
privado? Para colmo, seala que la Deuda Pblica se beneficiara
siempre de la posibilidad de reducir el inters por conversin. No
dice que eso significa expoliar al tenedor de los ttulos, pero este he-
cho le parece, curiosamente, perfectamente moral. Slo una doctri-
naria visin de la superioridad de las actuaciones estatales es cons-
ciente con tales afirmaciones.
y ello es natural en un defensor de la economa dirigida como era
Calvo Sotelo. En su crtica a los adversarios parlamentarios afirma:
En la hojarasca parlamentaria constituyente no es posible descubrir un
intento respetable de planificacin econmica... La economa tiene que ser
dirigida por el Estado. Conforme (con la defensa socialista de la idea). Es
de toda evidencia.
Reconoce, adems, sin rebozo que
esa tesis presidi la actuacin de Primo de Rivera en el orden econmico. In-
dudablemente, el dictador fue un estatista convencido. Yeso hay que ser para
rendir pleitesa a la economa dirigida... pero muchos, aunque acepten el prin-
cipio, como Primo de Rivera, lo orientan hacia distintas playas, para man-
146 Manuel J. Gonzlez
tener inclume la institucin capitalista. El capitalismo no es una nocin de
cuanta, sino de alma (pp. 187-89).
Pocos economistas definiran as el sistema capitalista. El capita-
lismo es, al menos, para la corriente central de economistas anterio-
res y contemporneos suyos, un sistema institucional con libertad eco-
nmica y derechos privados de propiedad, en el que el Estado cum-
ple ciertas ntidas funciones para garantizar su funcionamiento. Pero
Calvo Sotelo cree que este sistema se halla infectado de liberalismo,
ideologa que deplora tanto o ms que sus socialistas adversarios de
entonces.
Quiz debamos comprender el pensamiento final sobre el Estado
en el contexto de una crisis econmica que tampoco alcanz a diag-
nosticar con precisin. Condensa el problema econmico en cuatro
factores: el factor moral, que deprime las expectativas empresariales;
la descapitalizacin, que minora la renta y el consumo; el paro, que
provoca un tremendo problema social, y, finalmente, el dficit pre-
supuestario, que ascenda, en 1934, a 592 millones, cuando en 1930
se registr un supervit de 53 millones.
Pero, negndose a ver el componente de depresin importada y
cargando el acento sobre la indisciplina poltica -que era factor cier-
to y grave, aunque no exclusivo- no pudo entender la crisis econ-
mica por la sencilla razn de que careca de modelo o esquema te-
rico que le hubiera capacitado para ello. Con ser importante el pro-
blema de orden pblico, que l centra en la indisciplina social, moral
y poltica, ste no era, quiz, problema estrella entre las condiciones
institucionales de contorno, pero en el centro un sistema de precios
libres con una poltica propicia del Estado hubiera sido requerido por
cualquier esquema de crecimiento que se precie. Calvo Sotelo mues-
tra un rechazo reiterado, visceral, contra el liberalismo; llega a iden-
tificar el sistema liberal con un orden de anarqua difusa e ineficaz.
Pero su rechazo se extiende al capitalismo liberal; es decir, a la or-
ganizacin econmica basada en el mercado, la libertad de contrato
y derechos de propiedad no atenuados, en el que el Estado invade la
esfera de los particulares slo el mnimo necesario para mantener la
eficiencia del sistema. Es este conjunto de recelos, nacidos en la dra-
mtica coyuntura de los aos treinta, lo que le lleva finalmente a de-
fender un capitalismo corporativo.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 147
5. Dirigismo e industrialismo en el franquismo de guerra:
Higinio Paris y Antonio Robert
La idea del Estado dirigista, por sorprendente que parezca, per-
vivi tras el tremendo aldabonazo de la Guerra Civil. Higinio Paris
Eguilaz y Antonio Robert no fueron los nicos, pero fueron quiz los
ms salientes representantes tericos del dirigismo econmico de la
posguerra. En las dramticas circunstancias del franquismo de
guerra 19, que ocupa el decenio de 1940, el rechazo al rgimen par-
lamentario liberal tena mucho de instintivo, pero tena bastantes ele-
mentos tomados del vago ideario dirigista y regeneracionista de Pri-
mo de Rivera. El idelogo econmico de Primo, Calvo Sotelo, trans-
miti gran parte de sus esquemas a su sucesor. Francisco Franco se
senta el albacea del dictador, comparti con l no pocos sentimien-
tos regeneracionistas, antiliberales y antiparlamentarios. Hasta tal
punto que an sobreviven algunos Ministros primorriveristas en go-
biernos del primer franquismo.
Me centrar en dos obras representativas del pensamiento dirigis-
ta de estos autores. Ello no implica que se sostenga aqu el inmovi-
lismo intelectual de los mismos. Pero cuando cambiaron de opinin
econmica, autores de ms relieve ocupaban mayor espacio en el es-
cenario econmico intelectual. Por eso, en los aos cincuenta exami-
naremos el pensamiento sobre las funciones del Estado tal como las
conceba el profesor Torres, pues fue ilustre decano de la facultad de
Ciencias Econmicas el economista ms notorio y, quiz, ms influ-
yente del perodo. Vemoslo por este orden.
La obra de Higinio Paris en la que me detendr es la titulada Un
Nuevo Orden Econmico 20. En ella se comparten tres elementos ideo-
lgicos del nuevo rgimen tomados de su antecesor, la dictadura de
Primo de Rivera. Me refiero a la caducidad del orden liberal, al con-
fesionalismo catlico y al dirigismo econmico. En la posicin crtica
de Calvo Sotelo, tanto ante el capitalismo como ante el liberalismo
se encuentran igualmente los tres componentes de la ideologa. Pues
bien: Un Nuevo Orden Econmico presenta una crtica articulada con-
1') Para el rtulo franquismo de gucrra, vid. GONzAu:z, M. .L, La autarqua
cconmica bajo cl rgimen del general Franco. Una visin desdc la teora dc los derc-
chos de propicdad, Informacin Comercial Espaiiola, 676-677, 1992, pp. 2;-)-:38.
:w PAHIS, I1., Un Nuevo Orden Econmico, Madrid, 1942.
148 ManueL J. GonzLez
tra el orden econmico liberal. Pero no faltan en ella elementos de
crtica poltica y moral. La bondad de una doctrina econmica des-
cansa para Paris en su contribucin al mayor rendimiento de la pro-
duccin, a la mayor firmeza de la organizacin de la vida social y de
la unidad poltica nacional 21. Esto no es lo que suele pedirsele a
una teora econmica. Nos basta con que sobreviva ante severas prue-
bas de robustez emprica y de coherencia lgica. Mas para el autor
una doctrina econmica es algo distinto de una teora. A la posicin
privilegiada del gobierno que todo estatismo incorpora aade algu-
nos elementos polticos y morales, como la capacidad de generar -si
se instaura, se entiende- cohesin social y unidad poltica.
Un orden liberal tambin es algo ms que una teora, pero no
algo distinto: lleva en su mdula la teora de precios, aade luego una
cierta teora institucional y proclama -como Paris- que un orden
social construido sobre estos materiales maximiza produccin, cohe-
sin social... y libertad individual. Es este ltimo elemento el gran au-
sente, denostado por el programa ideolgico dirigista, defendido por
el tndem Franco-Primo o por la pareja Calvo Sotelo-Paris. Adems,
desafortunadamente, no hay en el corazn de la doctrina interven-
cionista teora econmica alguna.
El elemento de crtica religiosa del liberalismo se basa en una in-
terpretacin sesgada de su historia. El carcter racionalista del libe-
ralismo conduce al laicismo que degenera en negacin de todos los
valores individuales y con un brutal desdn por la dignidad humana
el trabajo era calificado de mercanca (p. 15). Confunde nuestro au-
tor herramienta de anlisis con juicios ticos. Construye su doctrina
sobre la base de una interpretacin poltica de rechazo al orden par-
lamentario. Lo que en Calvo Sotelo naci como generalizacin de un
perodo de agudo ~ o n l i t o social y mal funcionamiento de las insti-
tuciones del Estado de Derecho, se traslada, sin mayor anlisis, al
campo econmico. La libertad de contratacin -nos dice- condujo
a la libertad de asociacin, a los sindicatos y a la lucha de clases.
El pecado ms nefando del liberalismo consiste en oponerse al fas-
cismo y al nacional-sindicalismo. Acusa incluso a los pensadores li-
berales de considerar la economia de la Unin Sovitica como un ex-
perimento interesante. Entre los pensadores econmicos, esto es sen-
cillamente falso. En 1942 haba corrido ya mucha agua de polmica
21 CALVO SOTELO, cit., p. 1S.
E'l sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 149
entre economistas liberales y planificadores. Haba tenido lugar la po-
lmica Mises-Lange 22, y muchos pensadores liberales haban vuelto
decepcionados del inmenso campo de esclavos -Russell dixit- que
Lenin y Stalin haban levantado en el antiguo dominio de los Zares.
Cabe sospechar que la tremenda desazn producida en el nimo de
Calvo Sotelo por las desgraciadas circunstancias de rodaje de la
Repblica se exacerbaron ahora, hasta el paroxismo, en el nimo de
Higinio Paris, por obra de la espantosa experiencia de la Guerra Civil.
Una buena parte del libro, ultimada la crtica espritual y polti-
ca, se dedica a controvertir la teora liberal del ciclo econmico. Como
el mismo Paris confiesa, no toma estas doctrinas de los originales,
sino del libro de Haberler Prosperidad y Depresin : ~
La obra de Paris est fundamentalmente dirigida al doble obje-
tivo de brindar soluciones al problema del paro y mostrar que no han
de aceptarse las explicaciones que del fenmeno dan los tericos li-
berales del ciclo. El paro se contempla en su trabajo como generador
de gravsimos problemas de estabilidad poltica. Por eso es tan im-
portante brindar soluciones, por heteredoxas que sean, a tan grave
enfermedad: de ellas, de su rapidez y eficacia, depende la estabilidad
y supervivencia del nuevo rgimen. La Guerra Civil y el aislamiento
dificultaba enormemente la reconstruccin econmica. Y la recons-
truccin econmica era vista por las autoridades del franquismo de
guerra como problema prioritario de supervivencia, slo subordina-
do al riesgo de invasin aliada. Para una persona como Higinio Pa-
ris, que haba estado en Alemania, estudiando su organizacin eco-
nmica, deba resultarle bastante normal trasladar muchas piezas del
dirigista estilo alemn al nuevo Estado espaol, emergido traumti-
camente y ayuno de esquema definido de organizacin econmica.
El paro es subproducto de un modelo de funcionamiento de la eco-
noma que aletea tras las medidas de correccin de los diferentes ca-
ptulos del libro. En una economa ideal en la que slo existiesen dos
sectores, uno de bienes de consumo y otro de bienes de inversin y
en la que en el momento inicial toda la fuerza de trabajo se hallase
empleada en el sector de bienes de consumo, quien adems recibe el
22 Vid. sobre sta el documentadsimo trabajo de HUERTA DE SOTO, J., Socialismo,
clculo econmico .y funcin empre.wrial, Madrid, 1992.
2:1 HABELER, Prosperidad y depresin. Anlisis terico de los movimientos clcli-
cos, traduccin espaola de la tercera edicin ampliada de Gabriel FRANCO y Javier
MRQuEz, Mxico, 1941.
150 Manuel J. Gonzlez
total de la renta se producir un ahorro -equivalente a sa-
larios- que est disponible para su trasvase al sector de bienes de
inversin. Las industrias de capitalizacin -en la terminologa de Pa-
ris- ejercern una demanda derivada de trabajo que produce el des-
plazamiento de trabajo desde el sector de bienes de consumo al de
bienes de inversin. Tal es el modelo bsico. Sobre l construye nues-
tro autor algunas variantes 24.
Sucede simplemente que en dicho modelo el paro es el resultado
de la desproporcionalidad del ahorro intrasectorial. Son las variacio-
nes en el ritmo de ahorro lo que determina esos desplazamientos de
personal de un sector a otro: hacia la capitalizacin cuando el ritmo
se acelera y hacia la de consumo cuando se retarda (p. 83). Y quin
ha de garantizar la restauracin del crecimiento equilibrado cuando
el equilibrio se pierde? Es el Estado quien ha de velar por el armo-
nioso y proporcionado crecimiento de los sectores para que el paro
se absorba en el sistema. Desgraciadamente la idea de crecimiento
equilibrado, que de vez en cuando se agita como fantasma del lago
Ness en la ciencia tropieza con la nocin de especializa-
cin y aprovechamiento de ventajas relativas que tan frtil se ha mos-
trado a la hora de disear vas de desarrollo econmico. Por para
quien haya absorbido la idea central en de ventajas mu-
tuas del comercio perfeccionada desde Adam Smith a nues-
tros esto habr de parecerle un dislate. Y no importa cun altos
o se los valores a cuyo servicio se pone.
en los fines de la poltica econmica son dos: 1. Colo-
car todas las fuerzas humanas disponibles. 2. Aumentar el podero y
la grandeza de la nacin. Nuestro autor seala que estos fines slo
se pueden alcanzar mediante la direccin por el Estado de la produc-
cin, de la distribucin en cierta tambin del consumo
(p. 150).
Y as va nuestro hombre desgranando en los captulos VI y VII
de la obra que nos ocupa un rosario de muchas de
ellas contradictorias que dejan un mnimo espacio al mercado -si es
que dejan alguno- corno mecanismo de coordinacin de decisiones
individuales de asignacin de recursos escasos.
2-+ Vid. un examen ms detallado en mi artculo, GONzALEZ, M. l, Neomercan-
tilismo en Madrid. Dos economistas de posguerra, Informacin Comercial f.,'spaola,
septiembre de 1976, pp. 125 Yss.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 151
Se mantiene la propiedad privada de muchos activos, pero se ate-
nan tanto los derechos que sobre ellos conservan sus presuntos pro-
pietarios que el esquema de orden econmico se parece al de una eco-
noma planificada. Todo parece como si se desease -por imitacin-
una economa de direccin central con propiedad privada. La cua-
dratura del crculo.
6. La industrializacin necesaria
El segundo libro que hemos de someter a examen es el de D. An-
tonio Robert. Comparte su obra el sentimiento nacionalista que do-
mina el trabajo anterior. Pero difiere sensiblemente en 10 que toca a
elementos ticos y polticos que incorpora. El trabajo de Robert se ha
desprendido de mucha carga de altos valores a defender. Y se cie
ms estrictamente a los presupuestos tcnicos necesarios para recu-
perar la economa de posguerra. No debe entenderse, sin embargo,
que tales valores sean o dejen de ser asumidos por Robert. Simple-
mente no se halla en su obra una defensa tan exaltada como en Pa-
riso Robert era, despus de todo, un ingeniero, ms dado al manejo
de cifras y relaciones funcionales que al comercio con el material
axiolgico.
El libro de Robert se titula, muy significativamente, Un proble-
ma nacionaL. La industrializacin necesaria. Se abre con una intro-
duccin histrica, no poco sesgada, ciertamente, para mostrar el ori-
gen de nuestra decadencia. Por su peculiar camino halla D. Antonio
que el estado de postracin productiva se debe al proceso de agrari-
zacin que ha terminado por generar una agricultura empobrecida y
una industria dbil. Y ello por qu? Pues porque a juicio del autor
se ha producido -histricamente- un exceso de proteccin de la
agricultura y una absoluta desproteccin de la industria.
La consecuencia de este camino adoptado por nuestra economa
es alimentos caros e industria dbil. Cmo fortalecer la industria y
transformar nuestra economa en una economa industrial avanzada?
Es preciso excitar su crecimiento mediante proteccin. Yeso cebar
la bomba, inyectando rentas hacia los dems sectores; por esta va
se producir el desarrollo integral. Mediante la proteccin el gobier-
no ha de crear nuevas fbricas que generarn una demanda inducida
de mano de obra agrcola. Adems la industria crecer cuando se li-
beren los potenciales recursos energticos cuya evaluacin pecaba de
152 Manuel J. Gonzlez
enorme optimismo regeneracionista. En todo al desarrollarse la
industria se enrarecer el mercado de trabajo por los efec-
tivos laborales parcialmente desplazados hacia el sector
la escasez de esta mano de obra elevar los salarios en la agricultura
y los empresarios respondern sustituyendo mano de obra por capital.
La nueva mano de obra incorporada en la por razones
no aumenta la productividad en este sector. Con cargo
a tales aumentos de productividad podrn obtenerse mayores sala-
rios en la industria. Al inyectarse estas rentas acrecentadas hacia el
consumo se absorbern los mayores volmenes de produccin. El bie-
nestar y prosperidad se difundirn de este modo por toda la econo-
ma. No estim Robert cunto habra de crecer la productividad in-
dustrial para que con una oferta elstica de mano de obra proceden-
te de la agricultura se consigan sustanciales elevaciones salariales en
el sector industrial. Y un tanto que la industria
era esencialmente en a la agricultura. Pas
por alto finalmente los costes de oportunidad de la ingenieril solu-
cin mercantilista de crecimiento industrial con proteccin.
Al hilo de este modelo general se propone Robert alcanzar un ma-
nojo de fines de poltica econmica. El primero es la autosuficiencia.
Tal fin se entiende como extraeconmico. Es es un fin ex-
geno que parecen querer imponer las autoridades de entonces. Claro
que la consecucin o persecucin del mismo significaba cambiar efi-
ciencia por bienestar. en tal es aunque
no es claro que el valor defendido resulte coherente con otros tam-
bin defendidos por las propias autoridades de la poca. Una ventaja
adicional hallaba Robert en el cierre econmico de nuestro sistema.
La estabilidad o insensibilidad a los efectos cclicos importados. Pero
pas por alto las dificultades de toda autarqua y el hecho de que
cerrar la economa no significa depurarla de las oscilaciones cclicas
(el mundo como un todo si bien se una economa
y ese privilegio no le libra de las oscilaciones cclicas). En consecuen-
propone una sustitucin de importaciones en gran escala median-
te la intervencin necesaria en el sector exterior. La fantasa del in-
geniero para idear industrias sustitutivas de importaciones no tiene
lmites: pocos sectores se escapan a la idea de la sustitucin de im-
portaciones. Se le olvid a nuestro hombre que estos amplios proce-
sos de sustitucin terminan deteriorando la capacidad exportadora;
inducen nuevas importaciones por cada una que sustituyen.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 153
Cmo pagarlas si languidecen las exportaciones? Las dificultades de
este simple razonamiento, que lleva en su fondo un cierto contenido
keynesiano, se multiplican.
Luego se detiene nuestro autor en la expansin de las industrias
de bienes de equipo; basa todo el esquema en un plan general de reor-
ganizacin que coordina las decisiones de los numerosos pequeos ta-
lleres especializados; una institucin central que preste estudios, co-
laboraciones y hasta instalaciones centrales de montaje y acabado.
Pas por alto Robert la prdida de eficiencia de una economa cor-
porativa frente a un mecanismo de coordinacin eficiente, rpido y
barato como el mecanimos de precios libres. Yeso sin contar las in-
mensas ineficiencias derivadas del intento de conseguir la autarqua
o autosuficiencia por un proceso gigantesco de sustitucin de impor-
taciones. En un sistema econmico como el de la antigua Unin So-
vitica fue tan problemtico que acab derrumbndole; en un pas
pequeo como Espaa era un dislate de grandes proporciones. Si a
ello se aade la financiacin inflacionista de todo el plan que se pro-
pone al final de la obra, con una distribucin del crdito desde un
mando nico, segn la estimacin de las necesidades realizada en
el puente de mando, el programa de industrializacin necesaria se
tambalea por absoluta inviabilidad.
Esta mentalidad ingenieril, que cree poder trasladar esquemas del
mundo fsico al mundo econmico, desdeando, impasible el ademn,
toda la teora econmica, estaba -entonces- muy extendida entre
los departamentos de la Administracin. No en vano el autor delli-
bro que trabajaba entonces como ingeniero jefe de la direccir...de es-
tudios y planeamientos llegara a ser director general, tiempo me-
diante. La ingenua visin ingenieril, con absoluta desconsideracin
de costes y sobre todo de costes de oportunidad, hubiera alimentado
muchas novelas de Julio Verne.
7. Manuel de Torres
Don Manuel de Torres fue sin duda el economista espaol ms
importante del decenio de 1950. Tiene Torres dos etapas en su tra-
yectoria intelectual. Es la primera una etapa de economista necoeI-
sico con fuerte contenido de liberalismo econmico; esta etapa dura
hasta la guerra. La segunda coincide con el desarrollo del rgimen
154 A1anueLJ Gonzkz
del General Franco. En aunque estaba al tanto de la obra de
los economistas liberales -las ideas de los economistas austriacos y
los neoclsicos angloamericanos o suecos se hallan disponibles en su
caja de incorpora en su pensamiento cada vez ms
elementos keynesianos. Pero no se trata ya de un keynesianismo ins-
tintivo adaptable a un rgimen dirigista; es un keynesianismo de pri-
mera mano. Recibe la triple influencia de de Hicks y de la
Escuela de Estocolmo 2;). Torres no es un venido a la eco-
noma de otra profesin; es un profesional y muy bien en""
en la herramienta del economista. Usa admirablemente la es-
tadstica es creador e intuitivo para el manejo de la teo-
ra y est muy al da de la marcha de los descubrimientos cientficos.
El primer decenio de lleva Torres una recatada vida de pro-
apenas hace otra cosa que investigar y ensear. Investigar en
el Instituto Sancho de Moncada y en el Consejo de Economa Nacio-
nal. Por aqu es principal responsable de la estimacin de las
nuevas series de Renta Nacional; pronto se convertir en el introduc-
tor espaol ms caracterstico de las Cuentas Nacionales y notable im-
pulsor del equipo que realiza las segundas tablas Input-Output. Aho-
ra me interesa su pensamiento sobre el al hilo de los proble-
mas de gestin que el Estado franquista tena al despuntar el decenio
de 1950. Bajo el rudo modelo dirigista haba crecido espasmdica-
mente la economa durante el franquismo de guerra. Por al co-
mienzo de la dcada de la estructura econmica de Espaa se
top con una abigarrada coleccin de planes estatales de industria1i-
dados a la incoherencia y al despilfarro por fal-
ta de coordinacin.
Durante la etapa de reconstruccin realizada bajo el
franquismo de haban elegido las autoridades espaolas la va
dirigista para adaptarse a las restricciones del bloqueo y aislamiento
externo. Y es cuestin discutida si las autoridades desaprovecharon
las alternativas abiertas para reconstruir la economa o si no haba
ms alternativas. Sea como el mecanismo de mercado como
transmisor de informacin para asignar recursos escasos fue en esta
dcada pobremente utilizado por las autoridades. Al iniciarse el de-
cemo de 1950 la economa espaola soportaba el enorme peso y
:!;) fi'id. para ste y otros detalles Ini prlogo a Manuel de 'l'orres Marlinez. ()bra
escogida, Madrid, 1990, pp. IX-LVIII.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 155
agarrotamiento de toda economa dirigida, una burocracia pesada,
costes altsimos de informacin, y retrasos costossimos en las deci-
siones adoptadas. Adems la renuncia, quiz inercial en la segunda
parte del decenio de 1940 y primeros aos de 1950, a las seales de
mercado como va central de transmitir informacin provocaba des-
pilfarros cuantiosos por desconocimiento de los puntos donde exis-
tan escaseces relativas. Los empresarios orientaban sus recursos, no
por las indicaciones del mercado, sino por las falsas seales der los
burcratas oficiales. En el ocaso del franquismo de guerra, el apara-
to productivo espaol se hallaba dislocado por una nube de progra-
mas de produccin abigarrados y contradictorios; pero se hallaba
adems atenazado por una mirada de intervenciones de precios o de
cantidades en todas las esferas de la produccin. El despilfarro era
ingente. Torres critic seriamente la planificacin y el intervencionis-
mo estatal. Lo hizo en la Introduccin al libro de John Jewkes Jui-
cio de la Planificacin 26. Era Torres editor de la coleccin de Eco-
noma de la editorial Aguilar y como tal decidi la publicacin y tra-
duccin del libro al espaol. Yo espero -anunciaba en la Introduc-
cin- que este libro tenga en su versin castellana una amplia di-
fusin. Lo merece por su valenta al arremeter contra el delirio tota-
litario intervencionista en que ha cado toda la Europa Occidental,
despus de haber gastado aos y esfuerzos ingentes en derrota del
totalitarismo.
Iniciaba el rgimen de Franco su primer giro adaptativo hacia los
cauces econmicos de Occidente y abandonaba algunos de los modos
autrquicos propios del Eje Roma-Berln; pero como resaca haba pa-
gado, en trminos de crecimiento potencial, un enorme precio econ-
mico por el intervencionismo improvisado como estrategia adaptati-
va en parte y, en parte, corno directriz autnoma. Pudo Torres cla-
mar contra la intervencin totalitaria, gracias a que el libro era una
crtica de la poltica laborista; pero advirti que el libro constitua
una leccin severa y... tremenda sobre las consecuencias de la in-
tervencin econmica para el bienestar de los pueblos. En sus ale-
gaciones, con gran fuerza dramtica, va Torres desgranando los da-
os de la intervencin econmica. La poltica intervencionista del La-
borismo haba de causar -nos dice-
:lh JEWKES, l, Juicio de la planificacin, Madrid,1 950.
156 Manuel J. Gonzlez
los propsitos y malbaratamientos, los derroches innecesarios, y su secuela
de miserias materiales que han acompaado, como acompaa la sombra al
cuerpo, a la poltica econmica laborista; siguindola por todas partes y en
todo momento, porque son la consecuencia necesaria de la sustitucin de las
leyes naturales del mercado por ese fisgoneo cuyas bases racionales y cien-
tficas no van mucho ms all de una mentalidad de hortera, aunque se haya
bautizado con el sonoro nombre de intervencionismo econmico 27.
y as contina con lo que denomina efectos catastrficos del in-
tervencionismo, de los que el ms grave es, a su entender, que el in-
tervencionismo agrava positivamente aquellos mismos males que
pretende corregir (p. XIV). Interesa asomarse al problema -y a la
respuesta- que plantea el profesor Torres cuando se cuestiona por
la difusin universal del intervencionismo hasta el punto de ser adop-
tado por gobiernos tanto de izquierdas como de derechas en toda Eu-
ropa Occidental.
Encuentra la razn en una doble circunstancia. Una de las races
del intervencionismo radica en la reaccin antiliberal que se extiende
a todos los partidos de ideologas divergentes al acabar la segunda
guerra mundial. Cree que existe aqu una curiosa paradoja:
Radica en el hecho de que quienes ganan la guerra contra los totalita-
rismos intervencionistas que representaban una forma de reaccin antilibe-
ral aparezcan, al da siguiente de la victoria, ganados por las mismas ideas
antiliberales que quisieron enterrar en las ruinas de las ciudades asoladas de
la Europa Central. Gran victoria material y tremenda derrota ideolgica, que
ofrecen un paralelismo impresionante con lo acaecido cuando los brbaros
del Norte derrocaron el inmenso Imperio romano (p. xv).
La segunda circunstancia estriba en un argumento de fuerte sa-
bor hayekiano. Cree Torres que la extensin de la democracia formal
llevaba en su seno el germen del intervencionismo. Y que fue el sis-
tema democrtico el que termin poniendo en solfa el Estado de De-
recho liberal:
En cuanto la interpretacin del liberalismo... dio una sustantiva priori-
dad al instrumento (democracia) sobre el ideal (defensa y garanta de los de-
rechos subjetivos), ensanch las insticuiones liberales hasta dar cabida en
:n TORRES, M. de, Introduccin a JEWKES, l, 1950, p. XIII, subrayado en el
original.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 157
ellas a ideologas que son la negacin de los ideales que constituyen la su-
prema aspiracin de los tericos del liberalismo. En cuanto estas fuerzas an-
tiliberales tomaron posesin del campo democrtico, iniciaron la lgica ma-
niobra envolvente caracterstica de todos los usurpadores; se consideraron los
genuinos representantes de la ideologa asaltada 28.
Era Torres consciente de la diferente pregunta que yace bajo los
conceptos de democracia y liberalismo (quin ha de gobernar y cu-
les son los lmites del poder del gobernante). La democracia inter-
vencionista, caracterstica de la evolucin histrica de Europa desde
el final de la guerra, es considerada por el profesor espaol como una
degeneracin del liberalismo histrico.
Es sta una idea semejante a la sostenida por el economista aus-
triaco F. V. Hayek. Considera Hayek que el matrimonio entre demo-
cracia y liberalismo slo se justifica cuando la primera no daa el Es-
tado de Derecho liberal. En este punto la diferencia es nimia, si es
que existe. Ambos consideran la democracia un instrumento -cuyo
filo puede mellarse- y el liberalismo un fin distinto de la democra-
cia en s.
Al mediar el decenio de 1950, Torres propugnaba una organiza-
cin econmica con apreciables dosis de mercado en el centro y un
mecanismo de contorno con intervencin estatal a efectos de redis-
tribucin o de suavizacin del cielo. En estos aos centrales se con-
centr en racionalizar estos mecanismos de intervencin cuyas direc-
trices pecaban de inconsistencia y producan, casi siempre, prdida
potencial de recursos mejor utilizables por la tarea de crecimiento.
Por eso el problema que obsesionaba a Torres en los primeros
aos de la etapa que he denominado de crecimiento mercantilista-el
decenio de 1959- fue el problema de la coordinacin de la poltica
econmica. La desconexin de las directrices, la superposicin de pla-
nes parciales alcanzaba en aquellos momentos tintes muy sombros.
Los gobiernos del General Franco, en su deseo de crecer veloz y lla-
mativamente, apostaban a proyectos grandiosos, fuente de prestigio
poltico. Y el rgimen lo premiaba, pues buscaba con ansiedad ele-
mentos de legitimacin. Hacia falta, pongamos, energa elctrica para
producir acero y se decida, por tanto, producir centrales elctricas,
pero pronto se descubra que la produccin de turbinas requera ace-
:!Il TORRES, M. de, cit., p. XVI.
158 Manuel J. Gonzlez
ro y electricidad 29. Naturalmente, el mercado, como ensea la teora
econmica, estaba mejor equipado que el gobierno para resolver los
problemas de interdependencia y compatibilidad con fluidez ... y con
ms libertad; de haberle permitido mayores dosis de juego, hubiera
determinado las vas ms ventajosas de especializacin del pas; al
mercado, empero, se le haba puesto sordina. Y las autoridades de en-
tonces no trataban de inspirarse en la teora econmica. El Estado se
hallaba comprometido en la forzada industrializacin voluntarista,
con prestigio cuasi militar, basada en el Instituto Nacional de Indus-
tria y en el intervencionismo planificador de cada organismo. No es-
taban los tiempos para pedir que se desmantelara el INI (y no lo es-
tuvieron, sin riesgo de ser intelectualmente maltratado, hasta hace
unos das). Entonces era poHticamente peligroso. Torres no lo hizo;
crea, adems, en su compatibilidad con una economa de mercado.
Aunque le reservaba una ms ortodoxa actuacin que la de servir de
hospital de empresas.
En este escenario se preocupa Torres por minimizar el despilfarro
que produce la descoordinacin en la esfera de las propias actuacio-
nes estatales. En los albores de 1950, como he tenido ocasin de se-
alar en otra ocasin, Torres cree que la teora keynesiana propor-
ciona un marco conceptual que puede aceptar un rgimen interven-
cionista. Pero l no piensa en la planificacin. Llevaba en el fondo la
lgica econmica de su formacin neoclsica, la influencia liberal de
los primeros maestros, Zumalacrregui, Enaudi, hlin y otros ~ O Cla-
ro que el keynesianismo triunfaba en todo el mundo. Y, ya desde sus
oposiciones a ctedra, haba conseguido combinar sin violencia su es-
quema neoclsico de fondo y su poHtica econmica keynesiana. Co-
noca bien la obra de Hicks y del grupo de Cambridge.
En Espaa, cada ministerio gastaba por su lado. Lo liberal -una
poHtica de manos fuera para el Estado- era anatema en aquellos
tiempos (no es lo mismo criticar el Estado intervencionista de otros...
que el intervencionismo del rgimen), pero preconizaba, al menos, la
coordinacin de las actuaciones para minimizar los despilfarros. Ade-
ms, estaba atento a abrir la economa hacia el exterior, hacia la eco-
noma europea. Y, en aras de ello, se haba adelantado a preparar las
2" Vid. SCIIWARTZ, P., y CONzALEZ, M. .1., Una Historia del INI, Madrid, 1978.
:\0 el'. GONzAu:z, M. .1., Introduccin a la edicin de Manuel de Torres Marti-
nez. Obra escogida, Madrid, 1990.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 159
macromagnitudes -Renta Contabilidad de
hondo contenido que permitieran homologar nuestras
economas con las vecinas europeas. No es de extraar que en esta
por razones lo keynesiano en su
sobre lo hayekiano. Incluso sin ms justificaciones que evi-
tar la propuso la coordinacin de la politica econmica en
el ao tuvo problemas. En algunos puntos del sistema se sinti
como un ataque a la ortodoxia econmica. Un alto jerarca del Estado
mand all su y un escritor de algn significado azul
-Nieto Funcia- escribi furiosamente contra l en el peridico ofi-
cial del partido oficial (aunque ni el peridico Arriba ni la Falange
tenan ya el peso que tuvieron en la primera andadura del rgimen).
La necesidad de constituir una Contabilidad Nacional para Es-
paa la asent Torres sobre una doble base; en primer lugar alinear-
se con los Estados intervencionistas europeos que -pone en boca de
Truman- no deben confundirse con los planes de las economas re-
guladas :n. Cuando escribe como sin referencia a la rea-
lidad nuestra tremenda desconfianza y hostilidad al Estado
intervencionista; pero cuando habla para consumo interno del mer-
cado politico asienta su defensa racionalizadora en el Estado Mo-
derno de corte que requiere conocer los efectos de
su intervencin. Si el Estado tiene un papel beligerante en las eC()DO-
mas de al menos que sepa lo que sus efectos y sus
costes. Para eso -adems del proyecto europeo- reclama la cons-
truccin de unas Cuentas Nacionales.
El segundo episodio tiene lugar en como va dicho. En el
trienio la mente del profesor se halla ocupada en cues-
tiones relacionadas con la politica econmica espaola; busca un pro-
grama de politica econmica viable capaz de devolver a Espaa al
contexto europeo y a la senda perdida del desarrollo econmico. En
este trienio haba tenido lugar la normalizacin de la economa. Se
recuperan los niveles productivos anteriores a la Guerra; Espaa es
admitida en las Naciones Unidas y la guerra de Corea abre nuevas
oportunidades para el sector exportador. las expecta-
tivas empresariales a la vista de la consolidacin del rgimen y de la
liberacin de los controles ms controles tanto sobre el
:1I TORRES MAHTNEZ, M., Aplicaciones de la Contabilidad Social o Nacional, en
Manuel de Torres Marlnez. Obra escogida, Madrid, 1990, pp. 295 Y
160 Manuel J. Gonzlez
sector exterior como sobre el comercio interior. Importante fue sin
duda la ligera mejora en nuestro sistema de cambios; pero tanto o
ms lo fue la supresin de la cartilla de racionamiento y la normali-
zacin de los mercados en la alborada del decenio de crecimiento mer-
eantllista. Espaa se preparaba para el despegue econmico. Se en-
sanchaban las reas de mercado; al calor de la proteccin, la indus-
tria, pblica y privada, aprovechando el capital humano y el parvo
acervo de capital fsico acumulado, registraba un sensible impulso
econmico, un notable estirn de crecimiento. Si ste haba de man-
tenerse, debera el Estado desempear su funcin, cosechando las ga-
nancias de eficacia en su propia casa, y alentando un mecanismo de
asignacin en el sector privado maximizador de prosperidad. Cono-
ca muy bien Torres las funciones de un sistema de precios y espe-
raba de su normalizacin no pocos benficos influjos. El sistema de
precios proporcionaba un mecanismo inconsciente y barato de coor-
dinacin de decisiones individuales. Pero se haca necesario -pen-
saba- otro mecanismo consciente de coordinacin de conductas en
las reas de no-mercado. Era en este rea donde ms resaltaba la ine-
ficiencia y el despilfarro de recursos.
Cuando el obispo de Mlaga, D. Angel Herrera, le invit, en ca-
lidad de decano de la Facultad de Ciencias Econmicas, a pronun-
ciar la leccin inaugural del curso 1953-1954 en el Instituto Social
Len XIII, del que Torres era profesor (y el obispo director), el de-
cano encontr la ocasin buscada para presentar sus ideas sobre el
arbitrismo imperante del Sector Pblico, por entonces, en palabras
suyas, un armatoste acribillado de ineficacias; vena Torres madu-
rando sus propuestas de coordinacin en los ltimos aos. La opor-
tunidad pareca brindada por la providencia. De ah el tema elegido:
La coordinacin de la poltica econmica en Espaa.
El profesor Torres fustig casi todas las polticas econmicas se-
guidas durante la etapa de reconstruccin. Las critic atendiendo,
fundamentalmente, a sus defectos de lgica econmica. La poltica
agraria se haba hecho de espaldas a nuestras ventajas relativas, ven-
tajas que la misma poltica de las autoridades haba contribuido a es-
camotear. La poltica industrial, sin atender la demanda de una eco-
noma compleja, en vas de crecimiento, y nicamente obsesionada
por la tasa de desarrollo de la oferta, pero de espaldas a las seales
de los mercados exteriores y a los cambios de los mercados de pro-
ductos industriales de alta elasticidad-renta, siendo as que las rentas
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 161
monetarias se haban desperezado sensiblemente. Torres estaba ya
pensando en un rgano coordinador -que no planificador- inspi-
rado en la experiencia holandesa de coordinacin de polticas pbli-
cas. El rgano cobrara vida, aos mediante. Nacera con el nombre
de Oficina de Coordinacin y Programacin Econmica (OCYPE). El
prototipo era de diseo exclusivo del profesor, pero -vericuetos de
la poltica- la idea fue secuestrada por una figura en ascenso dentro
de la etapa desarrollista del rgimen, D. I__ aureano Lpez Rod.
D. Laureano la puso en marcha, la capitaliz y, finalmente, la sub-
sumi, en otro proyecto de distinto signo: la planificacin indicativa.
Con la presencia omnipotente de los planes de desarrollo se firm el
acta de defuncin de la OCYPE. Fue la oficina convertida en mero
auxiliar de la planificacin, fue luego desnaturalizada su funcin
coordinadora y termin muriendo por inanicin :32.
Llegados a este punto hemos de responder a la pregunta relacio-
nada con estas opiniones sobre el papel del Estado. Sostuvieron los
economistas, o quienes por tales pasaban, una visin del Estado ho-
mologable con la predominante en los crculos acadmicos de las de-
mocracias europeas? Por lo visto hasta ahora, cabe conjeturar, los
economistas fueron mucho ms dados a la invasin estatal de la es-
fera privada en tiempos turbulentos. Parece como si en tales pocas
el Estado les ofreciera seguridad. Y acudieran a su imperativo man-
dato como el nio acude a la madre en tiempos balbucientes de la
infancia. Pero cuando se normalizan las situaciones, los tiempos se
hacen menos inciertos, el conflicto social menos feroz, los economis-
tas mejoran notablemente su competencia tcnica y afinan su juicio
sobre las funciones del Estado -dentro de las restricciones polticas,
claro es- con vistas al desarrollo y la prosperidad econmica.
La normalizacin del escenario econmico parece brindar ms
adecuados incentivos para que aparezcan o puedan hacerse or eco-
nomistas genuinos, conocedores de las funciones del Estado en una
economa de mercado, aunque sea sta una economa mixta. Pero
cuando no hay mercado, o su oportunidad se vislumbra ad calendas
graecas, los economistas propiamente dichos no florecen. Esta es mi
tesis central. Los aldabonazos de Torres llamando la atencin del po-
der poltico no hubieran tenido mercado en los oscuros aos del fran-
:12 Vid. GONZLEZ M. l, Los economistas en el preludio de la planificacin in-
dicativa, Investigaciones Econmicas, nm. 6, mayo-agosto 1978, pp. 138-144.
162 Manuel J. Gonzlez
quismo de guerra. Aos con cuyas tremendas ineficiencias l mismo
es ms indulgente, por la responsabilidad parcial de factores exter-
nos como el bloqueo y aislamiento de nuestra economa. Lo he dicho
muchas veces: el economista tiene una funcin de produccin inte-
lectual como una empresa cualquiera. Y se adapta a la demanda, en
este caso, a la demanda social y poltica de su poca. Si la demanda
falta, no hay economistas. Abogados, mdicos o ingenieros ocupan su
lugar.
Sector pblico y crecimiento
econmico en la dictadura
de Franco
Francisco Comn
1. Introduccin
El rgimen de Franco permite estudiar el interesante tema de las
relaciones entre el sector pblico, el crecimiento econmico y las dic-
taduras. El sector pblico puede intervenir en la economa a travs
del Presupuesto de las Administraciones pblicas, mediante las em-
presas pblicas y a travs de la regulacin. En el primer caso, las re-
laciones entre el Presupuesto pblico y el crecimiento econmico ac-
tan en un sentido yen otro; no obstante, hasta que el sector pblico
tiene una cierta dimensin, el crecimiento econmico -y los cam-
bios sociales que le acompaan- influye ms sobre el gasto y los in-
gresos pblicos, que a la inversa. Esto es 10 que sucedi en Espaa
hasta los aos sesenta. La poltica fiscal depende de la configuracin
poltica y social de un pas y, mientras que sta no cambie, los go-
biernos seguirn aplicando polticas que tienden a mantener la es-
tructura social inamovible. La comparacin de Europa con el caso es-
paol confirma aquella teora de la Hacienda que sostiene que los gas-
tos y los dficit pblicos son ms grandes en las democracias que en
las dictaduras 1. En las democracias europeas posteriores a la Segun-
da Guerra Mundial, las polticas de consenso entre partidos y orga-
nizaciones sociales llevaron al nacimiento del Estado del Bienestar,
1 Vid. COMIN, F., Historia del Sector Pblico en gspaa (1800-1995), dos vol-
menes en prensa, Barcelona, 1996.
AYER 21*1996
164 Francisco Comin
preocupado por el mantenimiento del pleno empleo y por la expan-
sin de los sistemas pblicos de sanidad, de educacin, de vivienda,
de pensiones, de desempleo y de jubilacin; todo esto implic un gran
crecimiento del gasto pblico en relacin al PIB en Europa. Adems,
aquellas polticas redistributivas de las democracias tambin trajeron
la profundizacin de los impuestos progresivos sobre la renta que per-
mitieron aumentar los ingresos pblicos; los gastos crecieron an ms,
pero esto no fue problema para unos ministros de Hacienda que le
haban perdido el miedo al dficit.
En la Espaa de la posguerra sucedi todo 10 contrario, pues el
rgimen de Franco paraliz el crecimiento del sector pblico admi-
nistrativo durante los aos cuarenta y cincuenta; incluso durante los
aos sesenta la dictadura impidi que el crecimiento del sector p-
blico fuese mayor, porque no permiti la realizacin de una reforma
fiscal progresiva como las que haban tenido lugar en Europa en la
posguerra. Como los ministros de Hacienda seguan practicando una
presupuestacin de control, el estancamiento de los ingresos hizo que
los gastos pblicos no aumentasen tanto como el crecimiento econ-
mico hubiese exigido -particularmente en infraestructuras y en edu-
cacin- para no verse obstruido y circunscrito a las industrias me-
nos avanzadas; esto 10 saban muy bien los ministros comisarios de
los Planes de Desarrollo. Si se atiende al ejemplo europeo, tambin
hubiera sido preciso en Espaa un mayor aumento de los gastos de
sanidad, en vivienda y en las transferencias redistributivas para man-
tener la estabilidad social, pero el franquismo dispona de otros me-
dios ms expeditivos para asegurar la tranquilidad social. La conten-
cin del gasto pblico durante la dictadura es la razn por la que el
tamao del sector pblico creci tan rpidamente en Espaa desde
1976; con la transicin a la democracia, la sociedad espaola recu-
per el retraso histrico en la creacin del Estado de Bienestar acu-
mulado durante el franquismo. Las elecciones de 1977 permitieron
a los votantes espaoles revelar sus demandas de gasto pblico, cosa
que haba sido imposible durante la dictadura de Franco; los parti-
dos polticos las incluyeron en sus programas, y los gobiernos en los
Presupuestos del Estado.
La poltica del franquismo relacionada con la empresa pblica
-que es el segundo instrumento de intervencin mencionado- fue
ms parecida a la realizada en Europa que las otras dos; aunque aqu
al sector pblico empresarial se le adjudic un papel fundamental
Sector pblico y crecimiento econmico en la dictadura de Franco 165
para conseguir los fines autrquicos hasta y luego se redujo la
importancia de las empresas pblicas a un papel subsidiario desde
1963 2. Por hay que tener presente que con el tercer tipo de
intervencin -la poltica de regulacin de la actividad econmica in-
terior y el proteccionismo exterior- los gobiernos franquistas influ-
yeron ms sobre la actividad econmica que a travs de los presu-
puestos pblicos. Al contrario de lo que sucede con los ingresos y gas-
tos en este terreno las dictaduras tienden a ser ms inter-
vencionistas que las democracias. Tras la Segunda Guerra
las democracias occidentales adoptaron unas resueltas polticas de
desregulacin de los precios y los mercados interiores y una poltica
de apertura al para participar en los organismos financieros
y comerciales internacionales. Esta poltica de cooperacin interna-
cional fue la causa, junto al desarrollo del Estado del xi-
to de la reconstruccin en aquellos pases tras el conflicto.
Pues en la Espaa de la autarqua sucedi exactamente lo
contrario; el rgimen de Franco fue aislado del exterior por el blo-
queo internacional; la proteccin comercial del exterior a travs de
los contingentes y los tipos de cambio fue y otro tanto su-
cedi con la regulacin de precios y que multiplic las bu-
rocracias y los trmites exigidos a la actividad econmica privada.
Bien es cierto que el Plan de Estabilizacin de 1959 abri la econo-
ma espaola al exterior y liberaliz las transacciones mercantiles in-
teriores; pero aun as sigui habiendo un intenso proteccionismo en
los aos sesenta y los mercados interiores siguieron estando muy in-
sobre todo cuando los precios y la inversin fueron diri-
gidos y orientados por los planes de puestos en marcha
desde 1964. Hubo que esperar hasta el rgimen democrtico para
que se acometieran -particularmente desde la entrada en la Comu-
nidad Econmica Europea- unos programas de reconversin indus-
trial y de liberalizacin econmica que abrieron y desregularon apre-
ciablemente la actividad permitiendo funcionar al mer-
cado con mayor libertad que durante el especialmente
en los mercados financieros y de servicios.
Vid. MARTN ACEA, P., YCOMN, F., INI. 50 aos de industrializacin en Es-
paa, Madrid, 1991, YCOMN, F., La difcil convergencia de la economa espaola:
un problema histrico, Papeles de Economa Rspaola, nm. 63, 1995, pp. 78-91.
166 Francisco Comn
El objetivo de este artculo es, precisamente, analizar estas cues-
tiones que relacionan el sector pblico yel comportamiento de la eco-
noma espaola durante el franquismo, en el marco comparativo eu-
ropeo. El trabajo consta de los epgrafes siguientes. En el segundo se
estudia el perodo de la posguerra, caracterizado por la autarqua, la
crisis y el inmovilismo econmico; en el apartado tercero se analiza
el crecimiento econmico y los cambios en el sector pblico durante
los aos sesenta; el breve apartado cuarto muestra que una razn fun-
damental de que la crisis econmica se manifestase tan intensamente
en la democracia fue que los ltimos gobiernos franquistas no toma-
ron las medidas que estaban siendo adoptadas en otros pases para
hacer frente a la crisis internacional del petrleo iniciada en 1973;
finalmente, en el apartado quinto se presentan unas especulaciones
sobre las interesantes relaciones existentes entre regmenes polticos
y cambios econmicos.
2. La poltica econmica de la autarqua y el estancamiento
econmico (1940-1959)
La poltica de industrializacin autrquica practicada en la pos-
guerra s que fue realmente peculiar. En efecto, la poltica de indus-
trializacin de la Espaa franquista se separ de la implementada en
la Europa occidental en dos aspectos fundamentales: en primer lu-
gar, por la deficiente actuacin de la poltica fiscal y por el menor
compromiso presupuestario de los gobiernos de la posguerra, que im-
plicaron la ausencia de la inversin estatal y de otras funciones pro-
pias del Estado benefactor; en segundo lugar, por la desconfianza de
las autoridades espaolas en los mecanismos de mercado y en la ini-
ciativa privada, que origin una poltica excesivamente dirigista e in-
tervencionista con la reglamentacin de los precios, de los mercados
e, incluso, de los procesos productivos, y una orientacin excesiva-
mente nacionalista y autrquica de su modelo de reconstruccin; al
tratarse de una dictadura, Espaa permaneci aislada de los orga-
nismos internacionales, lo que le impidi recibir sus ayudas financie-
ras y, en contrapartida, sus presiones hacia la liberalizacin econ-
mica. Ese aislamiento del patrn de cambios internacional permiti
a los gobiernos de la posguerra practicar una desacertada poltica
monetaria.
Sector pblico y crecimiento econmico en La dictadura de Franco 167
La poltica econmica del periodo 1940-1959 s que fue, por tan-
to, diferente a la europea. Como resultado de esas polticas econ-
micas desfasadas, el perodo de reconstruccin dur ms tiempo en
Espaa, incluso que en otros paises del sur de Europa, con condicio-
nes semejantes, como Portugal, lo que confirma el diferente compor-
tamiento econmico del franquismo. En estos aos de la autarqua
-denominados como la noche de la industrializacin espaola-
se gest el atraso econmico espaol; en Espaa, la reconstruccin
econmica comenz lentamente en los cincuenta, y el pas slo se in-
dustrializ en los aos sesenta
En Europa, las polticas fiscales expansivas fueron el seuelo que
los polticos utilizaron para atraer apoyo electoral hacia sus partidos.
La utilidad de la doctrina de Keynes consisti en justificar los nuevos
fines buscados por los polticos, que exigan incrementar el gasto p-
blico y expandir la empresa pblica 4. Contrariamente, los franquis-
tas de la posguerra mantuvieron las ideas clsicas sobre el equilibrio
presupuestario y el control del gasto pblico; descartaron la poltica
fiscal keynesiana, pero se aferraron al nacionalismo y al intervencio-
nismo extrapresupuestario, as que la poltica econmica del Estado
nuevo abus de la regulacin econmica a travs de la fijacin ad-
ministrativa de precios y salarios, de las cuotas a la produccin y a
la importacin, del control de cambios, de las autorizaciones previas
a la inversin y del racionamiento de los productos alimenticios y de
los inputs industriales. El consumo de productos espaoles se convir-
ti -para la propaganda oficial- en una patente de patriotismo y
:1 Ese retraso ha sido evidenciado por CARRERAS, A., La produccin industrial en
el muy largo plazo. Una comparacin entre Espaa e Italia de 1861 a 1980, en L. rHA-
DOS DE LA ESCOSUHA Y V. ZAMACNI (eds.lo El desarrollo econmico en la Europa del
Sur: f,,'spaa e Italia en perspectiva histrica, Madrid, 1992, pp. O, para la pro-
duccin industrial; tambin se interrumpi el crecimiento agrario, corno ha sealado
BARClELA, C., El mercado negro de productos agrarios en la postguerra, 1939-195:3,
en FONTANA (ed.), Espaa bajo elfranquismo, Barcelona, 1986, pp. 192-205, YFrau-
de fiscal y mercado negro durante el franquismo, Hacienda Pblica Espaola,
nm. 1, 1994, pp. rid. tambin CATALN, J, .la economa espaiola'y la se-
gunda guerra mundial, Barcelona, 1995.
4 rid. MILWAHD, A. S., La reconstruccin econmica en Europa occidental, en
CABREHA, JULl y MARTN ACEA (comps.), f,,'uropa, 1945-1990, Madrid, 1992,
pp. 19-36; El sector exterior en la expansin de los aos cincuenta: comparacin de
las exportaciones espaolas y portuguesas, en PRADOS DE LA ESCOSllHA Y ZAMACNI
(eds.), 1992, pp. 444-461, y MADDlSON, A. Historia del desarrollo capitalista. Sus fuer-
zas Barcelona, 1991.
168 Francisco Comin
de orgullo nacional, tan herido por los organismos internacionales
como la ONU, que bloquearon diplomticamente al rgimen dictato-
rial. La nica preocupacin del gobierno espaol era asegurar la su-
pervivencia del rgimen, y a ese objetivo poltico se subordinaron los
fines sociales y econmicos; en consecuencia, el pleno empleo y el cre-
cimiento econmico se subordinaron al fin poltico fundamental. Las
autoridades del Ministerio de Hacienda no abrazaron el keynesianis-
mo porque rechazaron las nuevas funciones del Estado providencia.
Cualquiera que fuese la dimensin de las destrucciones de la
Guerra civil, en Espaa, al contrario de 10 ocurrido en la Europa oc-
cidental, no se realizaron grandes inversiones pblicas, ni en recons-
truccin del capital social fijo daado por el conflicto civil, ni menos
an en nuevas obras civiles s. En Espaa, los gastos de los denomi-
nados Presupuesto extraordinario de Guerra y Presupuesto de Re-
construccin se destinaron fundamentalmente a pagar atrasos de
guerra y a ampliar el material militar, fundamentalmente 6. En la au-
tarqua no se pratic una poltica fiscal anticclica ni dearrollista, ni
se increment la inversin de los Presupuestos; ni siquiera se invirti
para reponer el capital depreciado durante el conflicto. No cabe duda
de que una poltica fiscal anticclica hubiera sido muy conveniente
ante la apata de la inversin privada en los aos cuarenta, ocasio-
nada por los siguientes factores: a) la dbil demanda de consumo de-
rivada de una poblacin empobrecida y la ausencia de demanda ex-
terior; b) la desconfianza de los industriales sobre la estabilidad y du-
racin del nuevo rgimen; e) el excesivo intervencionismo y los pre-
cios administrados que alentaban la especulacin yel estraperlo, y
que apenas permitan obtener beneficios a las actividades producti-
vas, y d) las dificultades para importar maquinaria y equipos pro-
ductivos, por la escasez de divisas. Las intensas intervenciones favo-
recieron las relaciones de clientela y la compra de licencias de im-
portacin del Ministerio de Comercio y de divisas del JEME. El es-
tallido de la Guerra Mundial dificult la importacin de inputs ener-
gticos, materias primas y bienes de equipo imprescindibles para la
;, Para el caso de Renfe, vid. Muoz RUBIO, M., Desarrollo econmico y ferrocarril
entre 1941 y 1982. De la hegemonia a la marginalidad, Documento de Trabajo 9401,
Fundacin Empresa Pblica, Madrid, 1994, y Renfe (1941-1991) medio siglo deferro-
carril pblico, Madrid, 1995.
() Vid. COMtN, F., "El Presupuesto del Estado tras la Guerra Civil: dos pasos atrs,
Economistas, nm. 21, 1986, pp. 2 4 : ~ 2
Sector pblico y crecimiento econmico en La dictadura de Franco 169
reconstruccin de la economa espaola; al final de la guerra, ade-
ms, se paralizaron proyectos industriales privados y pblicos, par-
ticularmente del INI, que contaban con participacin tecnolgica ale-
mana. La poltica industrial autrquica confi, ms que en los Pre-
supuestos, en la empresa pblica, creando el Instituto Nacional de In-
dustria como el principal instrumento de industrializacin; el INI
constituy sociedades pblicas que emprendieron ambiciosos proyec-
tos de inversin, que parcialmente compensaron la parsimonia de la
inversin privada y que impulsaron la produccin en los sectores
bsicos 7.
La poltica fiscal retrocedi en la Espaa de los aos cuarenta,
pues los ingresos y gastos presupuestarios, que se haban desarrolla-
do en el primer tercio del siglo, perdieron entidad con el primer fran-
quismo; el Presupuesto del Estado espaol no contribuy a incremen-
tar la demanda efectiva en la posguerra ni a crear una infraestruc-
tura ni un capital humano que favoreciesen la actividad econmica.
Efectivamente, los primeros gobiernos franquistas congelaron los gas-
tos presupuestarios en obras pblicas, educacin, sanidad, viviertda
y transferencias a los seguros sociales; en porcentajes del total, redu-
jeron su importancia, en comparacin al perodo republicano 8. En
la poca autrquica se sigui a rajatabla el mandato de la ortodoxia
financiera clsica de equilibrar el Presupuesto del Estado; las refor-
mas tributarias franquistas buscaron la suficiencia, y lograron que la
7 Vid. MAHTN ACEA, P., YCOMN, F., INI. 50 aos... , cit., 1991, para el INI; para
las nacionalizaciones de las compaas ferroviarias y de la CTNE, vid. MUoz RUBIO,
M., Renfe (1941-1991) medio siglo... , cit., 1995, e ISIDHO, R., La evolucin de las te-
lecomunicaciones 1982-1998: el caso de Telefnica en Espaa, S. A., Do-
cumento de Trabajo 9404, Madrid, 1994.
8 Vase, para la evolucin previa a la guerra, COMN, F., Hacienda y Economa
en la E'spaa contempornea, Madrid, 1988; Evolucin histrica del gasto pblico
en Espaa, Papeles de f"'conoma Espaola, nm. :n, pp. 78-99; Perfil histrico de
la Deuda pblica en Espaa, Papeles de f,'conoma Espaola, nm. pp. 86-119.
El desarrollo de los seguros sociales del INP Yde las Mutualidades laborales se finan-
ci con cuotas de los afiliados; se trataba de un tipo de seguros profesionales muy ale-
jados an de la concepcin de un sistema integrado de seguridad social corno el que
se estaba difundiendo por Europa a partir del modelo de Beveridge; vid. VELARDE FUEn-
TES, l, El tercer viraje de la Seguridad en Espaa, Madrid, 1990; COMN, F., Los se-
guros sociales y el Estado benefactor en Espaa, en (ed.), La crisis del
tado del bienestar, Santiago, 1994, pp. 11-46; Crecimiento econmico y gastos so-
ciales: una perspectiva histrica, en LPEZ CASANOVAS (ed.), Anlisis Econmico de
la Sanidad, Barcelona, 1994, pp. 167-182, e Historia del sector... , cit., 1996.
170 Francisco Comin
recaudacin creciese ms que los gastos; no hubo, pues, dficit pre-
supuestarios, si se exceptan los aos iniciales en los que los nacio-
nales pagaron su victoria, que haban financiado a crdito 9.
Este paso atrs en la poltica presupuestaria se debi al rgimen
dictatorial espaol. La Guerra civil dividi al pas en dos bandos irre-
conciliables, y el franquismo aliment la revancha en la posguerra.
La dictadura de Franco nunca pretendi armonizar los intereses so-
ciales; al contrario, favoreci a las clases que apoyaron el alzamien-
to nacional de 1936 y persigui con suma dureza a los vencidos. Los
damnificados por el franquismo fueron los trabajadores: se prohibie-
ron los sindicatos libres y las huelgas, se fijaron los salarios nomina-
les de manera que su poder de compra disminuy con la inflacin,
se redujeron los gastos pblicos que pudieran beneficiarles, no se
practic una poltica de pleno empleo y el sistema fiscal descans so-
bre los impuestos ms regresivos agrupados en torno a la Contribu-
cin de usos y consumos. Se protegi a la agricultura con el pretexto
de favorecer a los campesinos, que en las zonas de minifundio apo-
yaron a los nacionales, pero sacaron ms provecho los grandes pro-
pietarios, y los jornaleros del campo fueron claramente perjudicados
por la evolucin de los salarios y por la contrarreforma agraria. La
poltica de fijacin de precios agrarios favoreci el mercado negro,
que slo benefici a los estraperlistas protegidos del rgimen 10. La
contrarreforma agraria del franquismo fue instrumentada por el Ser-
vicio Nacional de Reforma Social de la Tierra, creado en abril de
1939; el apoyo a los grandes agricultores se realiz a travs del Ser-
vicio Nacional del Trigo, que puso en marcha medidas de carcter tc-
nico y de mantenimiento de rentas de los agricultores a travs de los
precios garantizados que beneficiaron ms a los grandes que a los pe-
queos propietarios, y que perjudic con generalidad a Jos consumi-
dores por el alto precio del pan.
q Vid. FUENTES QlllNTANA, E., Hacienda democrtica y reforma fiscal. Notas para
un balance de la reciente experiencia histrica espaola, en ANES, RoJO y TEDDE (eds.),
Historia Econmica.yPensamiento Social, Madrid, pp. 47,'1-521. Vid. COMN, F.,
El fraude fiscal en la J Jistoria: un planteamiento de sus fases, Hacienda Pblica f,'s-
paola, nm. 1, pp. Public Finance in Spain during the 19th and 20th Cen-
turies, en MAHTN ACEA YSrMPSON (eds.), Tite Economic Development ofSpain nce
1870, Aldershot, pp. 521-560.
lO Vid. BAHCIELA, C., El mercado negro... , cit., 1986.
Sector pblico y crecimiento econmico en la dictadura de Franco 171
La poltica intervencionista en el interior y autrquica frente al
exterior tambin caracteriz a la Espaa de la poca 1940-1959. A
la reconstruccin econmica de la Europa occidental contribuyeron
decisivamente la inmediata desregulacin y liberalizacin de los mer-
cados interiores tras el conflicto blico, y la apertura de las relacio-
nes exteriores, con la creacin del nuevo orden econmico y finan-
ciero internacional en los acuerdos de Bretton Woods y de las prime-
ras instituciones para la cooperacin europea. En Espaa, contraria-
mente, el intervencionismo regulador se extrem con el franquismo,
cuya poltica econmica se diferenci de la europea en que atropell
la libertad de mercado y de empresa: por un lado, la abrumadora re-
gulacin cre un contexto adverso para el funcionamiento de la em-
presa, cuyos agentes destinaban ms energas y dinero a conseguir
las licencias y los permisos previos que a practicar una accin pro-
piamente empresarial; por otro, la poltica autrquica aisl la econo-
ma espaola de la internacional, 10 que fue muy negativo para el pas.
Las polticas econmicas nacionalista e intervencionista se haban
desarrollado en Espaa desde finales del siglo XIX, pero se acentua-
ron tras 1940, cuando se estableci una economa administrada por
el expediente, cuyos instrumentos predilectos fueron la regulacin de
los mercados interiores y el proteccionismo exterior, con los cupos y
licencias sustituyendo a los aranceles y tratados. Aquel excesivo in-
tervencionismo hizo que las decisiones polticas se impusieran a las
elecciones econmicas y anul totalmente al mercado como mecanis-
mo de asignacin de recursos 11; asimismo, evit la competencia en-
tre las empresas a las que se asegur su supervivencia, mediante
transferencias de renta desde los consumidores. En Espaa, los mer-
cados interiores fueron disciplinados por la reglamentacin e in-
tervencin estatal; la transformacin de una economa de guerra en
una economa de mercado tard ms que en Europa, pues hasta fi-
nales de los aos cincuenta el gobierno dirigi y control con mto-
dos cuartelarios las decisiones econmicas.
11 El estraperlo no asignaba los recursos entre los distintos usos productivos, ya
que fundamentalmente lo que haca era redistribuir la produccin escasa por el co-
mercio ilegal; las ganancias de los altos precios del mercado negro iban a parar a los
estraperlistas ms que a los productores. Para la poltica de comercio exterior, vase
SERRANO SANZ, .T. M., "Un siglo de poltica comercial espaola en perspectiva, en VE-
LARDE, CARCA DELGADO YPEDREO (eds.), El Sector Exterior de la Economa Espao-
la, Madrid, 1988.
172 Francisco Comn
Los controles directos sobre la produccin y distribucin se plas-
maron en una normativa, extremadamente prolija y rgida, sobre la
creacin, ampliacin y traslado de industrias, sobre la obligatoriedad
de vender al Servicio Nacional del Trigo la produccin de trigo y de
declarar las existencias almacenadas; haba que llevar guas oficia-
les para el transporte de mercancas de unas provincias a otras. Las
autoriades franquistas quisieron sustituir al mercado distribuyendo,
con los consiguientes cupos y cartillas de racionamiento, desde los in-
puts imprescindibles para las empresas a los productos alimenticios
necesarios, pasando por las licencias de importacin y los cupos de
divisas. Los organismos utilizados al efecto fueron desde la organi-
zacin sindical hasta la Comisin General de Abastecimientos y
Transportes, y la Fiscala de Tasas. Los resultados fueron la arbitra-
riedad administrativa y el mercado negro 12.
En la autarqua perdi relevancia la proteccin arancelaria, ante
el recurso a sistemas protectores basados en restricciones cuantitati-
vas, como los contingentes, el control de cambios y los acuerdos bi-
laterales; este intervencionismo exterior dio lugar a la discrecionali-
dad de los burcratas del Ministerio de Comercio para la concesin
de licencias y de divisas. El modelo nacionalista de industrializacin
espaol era autrquico, en el sentido de que trat de prescindir del
comercio internacional y de las inversiones, tecnologa y ayudas ex-
tranjeras, que tanto hicieron en favor de la reconstruccin europea.
La autarqua fue impuesta, pues a Franco no le qued otra opcin
tras el cierre de fronteras francs y el aislamiento internacional hasta
el inicio de la Guerra fra y los acuerdos con los Estados Unidos, que
rindieron la ayuda americana desde 1953. Efectivamente, tras la
derrota de las potencias del Eje se cortaron las relaciones con el ex-
terior de la economa espaola; la consecuencia fue que hubo escasez
de energa, de abonos y de ayuda tecnolgica. Ante los problemas de
balanza de pagos, y la depreciacin de la peseta en los mercados li-
12 Vid. CAHCA DELCADO, .T. L., Estancamiento industrial e intervencionismo eco-
nmico durante el primer franquismo, en FONTANA (ed.), 1986, pp. 170-191; "La in-
dustrializacin y el desarrollo econmico de Espaa durante el franquismo, en NA-
DAL, CAHHEHAS y SllDlUA (comps.), La economa espaola en el siglo xx. Una perspec-
tiva histrica, Barcelona, 1987, pp. 164-189; CONzALEZ, M. l, La economa politica
del Franquismo (1940-1970). Dirigismo, mercudo y planificacin, Madrid, 1979, y
BIESCAS, l A., Estructura y coyunturas econmicas, en TUN DE LAHA, M. (dir.),
f.;'spaa bajo la dictadura franquista (1936-1975). Historia de Esparza, vol. X, Bar-
celona, 1980, pp. 1 : ~ 1 6 4
Sector pblico y crecimiento econmico en la dictadura de Franco
bres, las autoridades espaolas no devaluaron abiertamente como hi-
cieron los dems pases, sino que restringieron an ms las licencias
de importacin.
El objetivo autrquico fue un autntico fracaso. Las importacio-
nes fueron imprescindibles, y si no fueron mayores fue por la escasez
de divisas; no slo haba que importar maquinaria y bienes de equi-
po, sino tambin inputs agrarios e industriales, como abonos, petr-
leo, algodn y caucho; en los primeros aos hubo, incluso, que im-
portar trigo. De manera que en los aos cincuenta, el comercio exte-
rior global representaba en torno al 20 por 100 de la renta nacional;
de hecho, la dependencia que tena el crecimiento econmico espaol
de las importaciones fue el estrangulamiento bsico -pues ahog
la balanza comercial y aliment la inflacin- que oblig al repudio
de la poltica autrquica y al viraje hacia la liberalizacin exterior del
Plan de Estabilizacin de 1959.
En el franquismo la reconstruccin econmica estaba, natural-
mente, subordinada a la supervivencia del rgimen; la permanencia
del dictador impidi que Espaa participase en los organismos de
cooperacin europea y del nuevo orden econmico internacional. Sin
presiones externas sobre el rgimen de Franco para reducir la pro-
teccin frente al exterior -al no pertenecer Espaa a la ECE, ni al
FMI-, las cuotas y las restricciones al comercio exterior continuaron
en los cincuenta, colocando a Espaa en desventaja exportadora, em-
peorada an ms por la sobrevaloracin de la peseta en los cambios
oficiales, frente a otros pases n. El inevitable aumento de las impor-
taciones de los cincuenta aument los dficit corrientes de la balanza
de pagos, que no podan ser compensados por las inexistentes impor-
taciones de capital ni por las imposibles transferencias de capital. El
desequilibrio exterior agot la va de crecimiento autrquico, y forz
a las autoridades espaolas a buscar las ayudas financieras de los or-
ganismos internacionales. Finalmente, Espaa se incorpor a dichos
organismos en 1958 y 1959 (FMI, BIRD y ECE) 14.
Los factores monetarios interiores e internacionales y la ayuda
americana contribuyeron, asimismo, poderosamente al xito de re-
: Vid. SEHRANO SANZ, J. M., La apertura exterior de la economa espaola en
perspectiva, en GARcfA DELGADO, J. L. (ed.), Economa espaola, Cultura X Socie-
dad. Homenaje a Juan Ve/arde Fuertes, Madrid, 1992, pp.
I-t Vid. Ros HOMBRABELLA, .J., et aL. Capitalismo espaol: de la autarqua a la es-
tabilizacin (1989-1959), Madrid, 1973.
174 Francisco Comn
construccin europea tras la Segunda Guerra Mundial; tambin en es-
tos aspectos Espaa fue diferente. La marginacin de la Espaa fran-
quista de la ayuda americana y de las transferencias de los organis-
mos internacionales contribuye, asimismo, a explicar el fracaso de la
reconstruccin econmica de los aos cuarenta y cincuenta. La ayu-
da americana lleg a Espaa desde 1950 y, sin embargo, el pas no
se industrializ. La Guerra fra permiti vender a Franco su activo
ms valioso, que era su visceral anticomunismo, a cambio del levan-
tamiento del bloqueo impuesto por la ONU en 1946; en agosto de
1950, Estados Unidos haba concedido un crdito a Espaa por 6,5
millones de dlares; aunque no lleg a realizarse, fue un aliento para
el franquismo; ms importante an fue que ese mismo ao se reanu-
daron las relaciones diplomticas con Estados Unidos, y Espaa en-
tr en la FAO. En 1953, los Estados Unidos concedieron a Espaa
una ayuda que permiti el aumento de las divisas tan necesarias para
la economa espaola. La liberalizacin del comercio interior del Go-
bierno de 1951 y la ayuda americana de 1953 posibilitaron un mo-
desto crecimiento econmico. Adems, las expectativas de los empre-
sarios espaoles mejoraron al ver que el rgimen era reconocido in-
ternacionalmente, cobrando visos de permanencia, y que se relaja-
ban los controles ms estrictos sobre la economa.
En la Espaa de la posguerra no se control la inflacin ni se es-
tabiliz la peseta. La falacia econmica (propia de las dictaduras de
los veinte) de que la cotizacin oficial de la divisa sostena el presti-
gio del rgimen impidi a los gobiernos autoritarios de Salazar y
Franco devaluar convenientemente sus valutas y, al mantener unas
divisas sobreevaluadas, sus exportaciones se vieron perjudicadas. A
pesar de los intentos fallidos del Instituto Espaol de Moneda Ex-
tranjera, que lo nico que hizo fue racionar discriminatoriamente las
pocas divisas existentes, la escasez de divisas fue un problema que en
Espaa se prolong hasta los aos sesenta 1;).
Las medidas desreguladoras del gobierno de julio de 1951 y la
ayuda americana mejoraron el comportamiento de la economa espa-
ola, pero con la poltica autrquica fue imposible que Espaa pu-
diese subirse al tren de la americanizacin. El crecimiento de los
cincuenta no tard en ocasionar los dos desequilibrios tradicionales
]" //id. MAHTIN ACEA, P., Los problemas monetarios al trmino de la Guerra
Civi)", Hacienda Pblica Rspaola, nm. 2, 1994, pp. 6:l-90.
Sector pblico y crecimiento econmico en la dictadura de Franco 175
en la inflacin y el dficit comercial exterior ya mencionado.
Despus del Plan de la asimilacin del creci-
miento exterior y la convergencia hacia el modelo americano fue po-
como demostrara el fuerte crecimiento de los aos sesenta.
3. El crecimiento econmico durante el franquismo
de los Planes de Desarrollo (1960-1973)
Tras el Plan de Estabilizacin de cabe distinguir dos pe-
rodos en la poltica econmica del franquismo: 1) el momento libe-
ralizador iniciado en el Plan de y 2) el perodo de los
Planes de Desarrollo que arranc en 1964. Ambos se caracterizan por
la pretensin de los gobiernos franquistas de orientar e influir la ac-
tividad econmica con mltiples instrumentos interventores. El Plan
de Estabilizacin permiti que actuasen los factores que desencade-
naron la industrializacin en Espaa. No el retroceso de las
medidas liberalizadoras -casi inmediato tras la aprobacin del
con el mantenimiento de las polticas proteccionistas e inter-
vencionistas, revelaba la naturaleza poltica del rgimen dictatorial.
Pronto se agotaron, en los cambios econmicos compatibles
con el rgimen de Franco. En agosto de 1963, Espaa firm los acuer-
dos del GATT, lo que implic una rebaja de las tarifas arancelarias
de 1960, pero la proteccin se disfraz por otras como sucedi
con el establecimiento del Impuesto de Compensacin de Gravme-
nes Interiores, que lleg a proteger ms que el propio arancel desde
1968. Es ms, con los Planes de Desarrollo recuper terreno el inter-
vencionismo. La coincidencia de los dos primeros Planes con la fase
del desarrollo de los sesenta no debe llevar a la conclusin de que la
planificacin indicativa fue la causa del crecimiento; ms bien pudo
suceder lo contrario 16.
Los cambios en la poltica fiscal fueron menos evidentes que en
la comercial. En el rgimen franquista predominaron los supravit
presupuestarios desde los aos la ortodoxia financiera cl-
sica se impuso an ms en la dcada de los y la evolucin
de los gastos pblicos se contuvo a la recaudacin impositiva obte-
16 No parece que la planificacin indicativa tuviese un estmulo claro para ese
crecimiento, segn SEGURA, l, La espaoLa y La competitividad, Madrid,
1992.
176 Francisco Com[n
nida, que no creci mucho por la limitacin de las reformas tributa-
rias de Navarro Rubio de 1957 y 1964, en comparacin con los im-
puestos modernos que se estaban adoptando en Europa 17. En efec-
to, en primer lugar, la ideologa de la Hacienda liberal estuvo vigente
en Espaa hasta finales de los sesenta; la principal preocupacin de
los ministros de Hacienda era ajustar los desembolsos del Tesoro a
la recaudacin, controlando el gasto e impidiendo el dficit. La pol-
tica de desarrollo de los sesenta fue, desde el punto de vista fiscal,
ms bien neoliberal que keynesiana, con el extrao aadido de la pla-
nificacin. Al contrario de lo que ocurra en Europa, durante los se-
senta no se ejecut en este pas una poltica fiscal beligerante antie-
clica ni de desarrollo econmico; a pesar de los Planes de Desarrollo,
slo a principios de los setenta las ideas keynesianas se asentaron en
el Ministerio de Hacienda 18.
En consecuencia, para explicar el crecimiento de los sesenta en Es-
paa, ms que en la poltica fiscal hay que fijarse en la evolucin de
la economa internacional y en las polticas econmicas liberalizado-
ras del Plan de Estabilizacin. Desde 1960, una vez producida la li-
beralizacin y estabilizacin de 1959, Espaa experiment un pro-
ceso industrializador sin precedentes. Efectivamente, el proceso de in-
dustrializacin de Espaa fue acelerado entre 1960 y 1975, cuando
el PIB per capita espaol pas de un 60,3 a un 81,9 por 100 de la
media comunitaria; nunca antes, ni despus, el proceso de conver-
gencia de la economa espaola fue tan intenso. Las teoras del cam-
bio estructural y del catching up pueden servir para explicar aquel
proceso. El acercamiento econmico de Espaa a los patrones eu-
ropeos fue, por lo tanto, tardo y, adems, incompleto. De una parte,
la convergencia no se produjo intensamente hasta los aos sesenta;
de otra, en la actualidad todava no se ha alcanzado el nivel de renta
per capita medio europeo. El notable atraso acumulado en la fase au-
trquica -analizado en la seccin anterior- fue la primera causa ex-
17 Vid. COMN, F., Las transformaciones tributarias en la Espaa de los siglos XIX
y XX", Hacienda Pblica Espaola, nm. 108-109, 1987, pp. 441-467, YFUENTES
QUINTANA, E., Las reformas tributarias en Espaa. Teora, historia y- propuestas, Bar-
celona, 1990.
111 Las primeras acciones propiamente keynesianas ocurrieron en 1971 y 1974,
en opinin de GUNTIIEH, R., Public Policy in a No-Party- State. Spanish Planning and
Budgeting in the Twilight 01the Franquist Era, Berkcley, 1980, pp. 89-90 Y108. Vid.
para las ideas keynesianas en Espaa, ALMENAH, S., Keynesial1os en Espaa,
1936-195:3, Debats, nm. 6, 9 8 : ~ pp. 10:3-108.
Sector pblico y crecimiento econmico en la dictadura de Franco 177
plicativa del rpido crecimiento ocurrido entre 1960 y 1975. El Plan
de Estabilizacin fue, por tanto, fundamental, ya que permiti a la
economa espaola subirse al tren del crecimiento econmico inter-
nacional. No obstante, dado el atraso tecnolgico acumulado, el de-
sarrollo hubiera sido mayor de haberse liberalizado ms la poltica
econmica, como se haba previsto en el Plan de Estabilizacin, y si
el Estado hubiese invertido ms en infraestructuras y en educacin.
Aquellas oportunidades brindadas por el comercio mundial pu-
dieron ser aprovechadas porque el pas contaba con una oferta sufi-
ciente de factores de produccin, en concreto de trabajo y de capital
financiero. En efecto, la segunda causa del crecimiento de los aos
sesenta fue el cambio estructural, consistente en el trasvase de recur-
sos del sector agrario al sector industrial; en concreto, fue muy im-
portante el aprovechamiento por la industria y los servicios (con una
productividad elevada) de los amplios excedentes de mano de obra,
que perciba salarios muy bajos, debido a que estaba subempleada
en la agricultura y, por tanto, con una productividad pequea. En ter-
cer lugar, otro factor fundamental fue la mayor oferta de capital in-
terior (por el crecimiento del ahorro de los espaoles y por el desarro-
llo de los intermediarios financieros) y, sobre todo, la entrada masiva
de inversiones extranjeras que implicaron, adems, un avance fun-
damental en la organizacin empresarial del pas. En cuarto lugar,
aparejada con lo anterior, tambin fue bsica -por no decir impres-
cindible- la importacin de tecnologa, de equipos, de combustibles
y de materias primas del exterior, que pudo ser financiada por la
aportacin de divisas de los emigrantes, el turismo y las menciona-
das inversiones extranjeras. La salida de emigrantes, la expansin tu-
rstica y las entradas de capitales slo fueron posibles tras la apertu-
ra exterior de la economa espaola, que permiti que Espaa apro-
vechase el aumento de la demanda internacional 19.
Con todo, como ya he adelantado, el potencial de crecimiento de-
rivado del atraso econmico espaol no fue plenamente aprovechado
durante los aos sesenta porque: 1) la flexibilidad de la economa fue
1'1 Vid. FUENTES QUINTANA, E., Tres decenios de la economa espaola en pers-
pectiva, en GARCA DELCADO, l L. (dir.), Espaa. f.,'conomia, Madrid, 1989, pp. 1-75,
YCOMN, F., I.,a difcil convergencia... , cit., 1995; Estado y crecimiento econmico
en Espaa: lecciones de la Historia, Papeles de Economia Espaola, nm. 57,
pp. 32-56. /lid. VELARDE, l, Convergencia y divergencia de la economa espaola,
Papeles de Rconomia Espaola, nm. 57, pp. 57-71.
178 Francisco Comin
reducida por la insuficiente liberalizacin, y 2) la capacidad para ges-
tionar las innovaciones no fue grande. Esto contribuye a explicar que,
durante la industrializacin de los sesenta, no se adoptaran las tec-
nologas ms avanzadas y que la industria espaola se especializara
en sectores industriales ya maduros. Ambas insuficiencias de la po-
ltica econmica hay que cargarlas en el debe de la dictadura. Las me-
didas liberalizadoras, por un lado, incluidas en el Plan de Estabili-
zacin fueron paralizadas ya en 1960, cuando se aprob un arancel
ms proteccionista de 10 previsto en el Plan; la lgica poltica de los
tecncratas de los sesenta impidi, asimismo, que se aplicasen las re"'"
formas, ya previstas en 1959, liberalizadoras del mercado de traba-
jo, del sistema financiero, de las estructuras comerciales y del inter-
vencionismo industrial; ms tarde, los Planes de Desarrollo, en lugar
de liberalizar la economa, introdujeron numerosas intervenciones ar-
bitristas, que trataban de dirigir al mercado. Esa vuelta al arbitrismo
intervencionista fren el crecimiento y favoreci los desequilibrios
productivos, que acabaron obstaculizando el desarrollo econmico
por los desajustes sectoriales, por la dependencia de las importacio-
nes de materias primas y energticas del exterior y por la inflacin
que generaron.
Por otro lado, la incapacidad social para aplicar las nuevas tec-
nologas se manifest en la deficiente oferta de servicios pblicos,
cuyo crecimiento era imprescindible para el desenvolvimiento del sec-
tor privado. La insuficiente inversin en infraestructuras de trans-
porte y comunicaciones, los pocos recursos destinados a educacin
pblica y a sanidad, y los prcticamente nulos medios presupuesta-
rios gastados en investigacin y desarrollo (1 +D) dejaron a la econo-
ma espaola en una mala situacin para aprovechar las inversiones
extranjeras en sectores tecnolgicamente avanzados. La inflexibilidad
de los mercados y la incapacidad social para adoptar las mejores tec-
nologas determinaron una especializacin industrial de la economa
espaola en sectores atrasados durante los aos sesenta, que consti-
tuy una autntica hipoteca para el crecimiento econmico en Espa-
a y que agrav la crisis de la dcada de los setenta. La industria es-
paola surgida del crecimiento econmico del milagro franquista
era muy vulnerable, por ser muy sensible a los precios de la energa
y materias primas importadas, haberse especializado en setores ma-
duros de tecnologas muy accesibles y haber sido incapaz de superar
el estrangulamiento que siempre supone el sector exterior para el cre-
Sector pblico y crecimiento econmico en la dictadura de Franco 179
cimiento econmico 20. La herencia industrial de la dictadura no es-
taba a pesar del notable progreso de los aos sesenta.
4. El franquismo agonizante retard la crisis econmica
(1973-1975)
Hay un hecho y es que en Espaa la crisis de los setenta
se manifest con cierto retraso en relacin a que la sufri in-
mediatamente tras la elevacin de los precios del petrleo; el fran-
quismo no experiment prcticamente aquella crisis por el con-
golpe con fuerza a la democracia. La crisis industrial se de-
sencaden en Espaa desde 1975. frente a la bri-
llante ejecutoria del franquismo durante la transicin a
la entre 1975 y el PIB per capita de Espaa per-
di posiciones del por 100 hasta el por 100 de la media
europea 21. A simple vista podra parecer que las democracias en Es-
paa generan las crisis ya que el establecimiento de la
Segunda Repblica coincidi con la crisis de los aos treinta y la tran-
sicin a la democracia actual fue simultnea con la crisis de los se-
tenta. Pero las apariencias suelen en ambos las
crisis se haban larvado en las dictaduras y dictablandas preceden-
tes. Podra interpretarse como que las dictaduras fueron incapaces de
gestionar -y de sobrevivir- los problemas econmicos planteados
por el cambio de ciclo econmico internacional. Veamos, a continua-
las causas de ese peor comportamiento econmico del perodo
de la transicin 22.
Para explicar la profundidad de la crisis econmica manifestada
en Espaa con la implantacin de la democracia hay que en
primer con la predisposicin de la industria surgida en los aos
sesenta a sufrir intensamente la crisis internacional que se present
:20 Vid. SEGURA, l, La industria e.spaola , cit., 1992.
:! 1 Vid. SEGURA, .T., La industria e.spaola , cit., 1992, y CARdA DELGADO, l L.,
YSEHRANO SANZ, l M., Economa, en TUN DE LAHA (dir.), Transicin y democra-
cia (1973-198.5). Historia de E.spaa, vol. 10.2, Barcelona, 1991, pp. 189-:J11.
:!:! Para la crisis de los treinta y su relacin con los regmenes polticos, vid. Co-
MN, F., La economa espaola en el perodo de entreguerras, en NADAL, CARREHAS
y SUDRIA (cornps.), cit., 1987, pp. 105-149, YHacienda y Economa en la Espaa con-
tempornea, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1988. Vid. PALAFOX, l, Atraso eco-
nmico y democracia, Barcelona.
180 }'rancisco Comn
en 1973. En efecto, la depresin de los setenta afect ms intensa-
mente a los setores en que se haba especial1zado, precisamente, la
economa espaola porque comenzaron a sufrir la competencia de los
pases de reciente industrializacin, que tenan unos salarios inferio-
res a los espaoles. Adems, la industria espaola era muy depen-
diente del petrleo, cuyos aumentos de precios haban desencadena-
do la crisis. En segundo lugar, fue determinante la tarda reaccin de
los gobiernos espaoles ante la crisis, por un fallo de clculo (se pen-
s que la crisis durara poco) y porque estaban ms atentos a la tran-
sicin poltica, previsible desde principios de los setenta, en la que
prevaleci el objetivo poltico. Para los ltimos gobiernos franquistas
era esencial sostener la dictadura, y para los gobiernos de la transi-
cin lo primero fue apuntalar la democracia. Los ltimos gobiernos
franquistas no transfirieron a los precios de venta de los productos
vendidos por CAMPSA los aumentos del coste del petrleo, lo que re-
tard la manifestacin de la crisis en Espaa y redujo los ingresos
del Estado. Al posponerse las soluciones, empero, la depresin fue
ms profunda, ms inflacionista y ms duradera que en Europa. Es
muy significativo que hasta 1979 no se establecieron los primeros pla-
nes de reconversin industrial 2:{.
La poltica econmica practicada entre 1973 y las elecciones de
1977 estuvo marcada por la falta de autoridad poltica y la ausencia
de legitimidad de los gobiernos, as como por la provisionalidad de
los equipos econmicos. Durante su ocaso, el rgimen franquista fue
incapaz de adoptar las polticas reclamadas por la crisis, fundamen-
talmente la reforma tributaria y la repercusin a los precios interio-
res de los aumentos de los precios energticos internacionales. La pos-
tergacin en Espaa de las medidas de ajuste que se estaban toman-
do en Europa retardaron algo la crisis pero la hicieron ms grave;
esta inaccin de los ltimos gobiernos dictatoriales tuvo grandes con-
secuencias sobre el crecimiento econmico y el empleo. Peor fue an
el legado poltico del franquismo y, lgicamente, los primeros gobier-
nos de la transicin hubieron de sacrificar la poltica econmica a la
consolidacin de la reforma poltica y la estabilidad social. Desde me-
diados de 1976, se adoptaron unas polticas econmicas ms refor-
madoras y permisivas, que pospusieron algo la crisis en el empleo (en
2:l Vid. Segura, .l., La industria espaola... , eit., 1992, y MARTN ACEA, P., YCo-
MN, F., INI. 50 aos... , eit., 1991.
Sector pblico y crecimiento econmico en la dictadura de Franco 181
1976 la tasa de desempleo an era menor que la media de la
pero que desataron una intensa inflacin y ampliaron el dficit ex-
terior.
El gobierno salido de las primeras elecciones democrticas (tras
la Segunda Repblica) de junio de 1977 firm el consenso social en
lo econmico y laboral. Fueron los Pactos de la Moncloa en los que
participaron los partidos polticos del arco parlamentario y las prin-
cipales fuerzas sociales. La legitimidad democrtica permiti enca-
por los problemas econmicos como se acaba de
eran dos: el desequilibrio exterior y el proceso inflacionista. Para sol-
ventar el primer una de las primeras medidas del nuevo
gobierno democrtico fue la devaluacin de un 20 por 100 de la pe-
seta frente al dlar. Para frenar el proceso inflacionista se recurri a
la poltica endurecindola desde el verano de 1977 Y a
la poltica de llevada a la prctica en esos Pactos de la Mon-
firmados en en los que se logr que los sindicatos li-
mitasen sus demandas salariales a la inflacin prevista -y no a la
inflacin a cambio de una intensa poltica de redistri-
bucin de que englobaba la reforma fiscal y la poltica de gas-
to as como medidas liberalizadoras de los mercados finan-
cieros y de trabajo. Los logros en el mbito coyuntural -correccin
del dficit exterior y control de la inflacin- no fueron acompaa-
dos por las grandes reformas estructurales que exigen un tiempo ma-
yor de maduracin; para su plasmacin hubo que esperar a la entra-
da en la CEE en 1986
24
.
5. Autoritarismo y crecimiento econmico: una relacin
bidireccional
En la dictadura de Franco conoci tres fases econmi-
cas: una profunda crisis econmica, con una prdida de terreno fren-
te a Europa, entre 1941 y 1959; un fuerte crecimiento econmico en-
2 .. Vid. FUENTES QUINTANA, E., Hacienda democrtica y... , cit., Tres de-
cenios de la economa... , cit., 1989, y CAHCA DELCADO, .T. L., YSERRANO SANZ, 1. M.,
Economa, cit., 1991. Slo con la democracia y el compromiso con la CEE pudo des-
terrarse el modelo castizo y establecerse el modelo de economa abierta. Vid. FUENTES
QUINTANA, E., El modelo de economa abierta y el modelo castizo en el desarrollo eco-
nmico de la Espaa de los aos noventa, Zaragoza.
182 Francisco Comin
tre 1960 Y1973 cuando se recuperan posiciones, y una crisis latente
desde entonces, que explotara en la agona del franquismo y en la
transicin a la democracia. Por obvios motivos histricos, hasta tiem-
pos muy recientes los economistas e historiadores recalcaban el mi-
lagro econmico espaol de los aos sesenta; aquel crecimiento eco-
nmico se anotaba en el haber del rgimen, y la eficiencia econmi-
ca de la dictadura serva para justificar la ausencia de libertades y
de democracia en el pas. Frente al silencio de la historiografa oficial
sobre los aos cuarenta y cincuenta, las investigaciones recientes han
puesto de manifiesto que aquel milagro no era sino la recuperacin
del estancamiento econmico y del terreno perdido en la posguerra
por la estrafalaria poltica autrquica. Una vez anotada esta crisis en
el pasivo del franquismo, el balance econmico del rgimen de Fran-
co queda en nmeros rojos, porque la dictadura obstaculiz el de-
sarrollo econmico espaol incluso en la poca de mayor esplendor
y, 10 que an es ms grave, los errores de la poltica econmica del
ocaso del franquismo contribuyeron a profundizar la crisis de los aos
setenta.
En la segunda mitad del siglo xx se plantea ntidamente, por tan-
to, en Espaa la relacin entre los acontecimientos econmicos (cre-
cimiento y crisis), por un lado, y sistemas polticos (democrticos y
dictatoriales), por otro. Es innegable que la dictadura sumi a la eco-
noma espaola en la ms profunda crisis del siglo xx durante la pos-
guerra. Y aquella crisis slo se explica por la poltica econmica in-
tervencionista, autrquica y ortodoxa desde el Presupuesto. Aquella
poltica fue impuesta por el bloqueo internacional a un rgimen au-
toritario; en el caso ciertamente hipottico de que Franco hubiese per-
mitido la democratizacin del rgimen, la economa espaola no hu-
biese sufrido aquella tremenda crisis y la reconstruccin en este pas
hubiese tenido, probablemente, tanto xito como en la Europa de-
mocrtica. Si las cosechas eran tan malas que la poblacin estaba de-
sabastecida, esto se deba a la pertinaz sequa, en la que Franco
-a pesar de ser caudillo de Espaa por la gracia de Dios- poco po-
da hacer, pero tambin a los errores garrafales de sus gobiernos: en
primer lugar, la poltica de precios agrarios de los cuarenta impidi
un incremento de la oferta de alimentos; en segundo lugar, su obsti-
nada poltica autrquica impeda la importacin de abonos, lo que
tena secuelas graves sobre la produccin agraria. En los aos sesen-
ta, el franquismo coincidi con una etapa de desarrollo econmico,
Sector pblico y crecimiento econmico en la dictadura de Franco 18:1
en la que a la dictadura le cupo el innegable mrito de haber recti-
en su poltica autrquica que haba sumido a
Espaa en la tremenda crisis de la posguerra. La apertura econmi-
nunca del Plan de Estabilizacin permiti que la favo-
rable coyuntura internacional de los aos sesenta impulsase la indus-
trializacin espaola. En este puede decirse que la dictadura
favoreci el crecimiento durante los aos pero caben po-
cas dudas de que con un rgimen democrtico el pas se hubiese de-
sarrollado an ms.
Adoptando una perspectiva las influencias de los acon-
tecimientos econmicos sobre la estructura social y las actitudes po-
lticas son ms evidentes en el franquismo. El estancamiento de la
poca autrquica mantuvo invariable la estructura econmica y so-
cial del pas. Por el el crecimiento econmico de los sesen-
ta transform la faz de la economa y de la sociedad lo
que acab dificultando la propia continuidad de la una
vez desaparecido el dictador. De tal manera que -como ha podido
afirmarse- la instauracin de la democracia despus de la muerte
de Franco fue el resultado lgico de los cambios sociales de los aos
sesenta. Comparando con la situacin de los aos treinta -cuando
la democracia no pudo consolidarse por tener Espaa una estructura
social y poltica es ms fcil comprender las transforma-
ciones sociales de los sesenta que permitieron consolidar la democra-
cia en los aos que fueron las siguientes.
En primer la reduccin del peso de la agricultura en el PIB
la disminucin del nmero de junto a la con-
solidacin del empresario medio agrario; la reforma agraria ya no era
una exigencia para la sociedad al contrario de lo que su-
cedi en la Segunda Repblica. con la industrializa-
cin y el crecimiento del sector los latifundistas y terrate-
nientes perdieron peso y poder social y poltico en comparacin a la
repblica y el primer franquismo; al contrario que la agri-
cultura proporcion estabilidad democrtica. En segundo la in-
dustrializacin de los sesenta cre un sindicalismo ms in-
dustrial que que abandon el objetivo revolucionario -que
se manfiest en los aos treinta- para centrarse en la reivindicacin
laboral y en la bsqueda pacfica de la democracia; los sindicatos fue-
ron otro de los soportes de la reciente transicin. En tercer los
cambios sociales permitieron una continuidad de las instituciones (en
184 Francisco Comn
la Jefatura del Estado), y la transicin de la dictadura a la democra-
cia se realiz -un tanto paradjicamente- dentro de la legalidad
franquista. Asimismo, hubo continuidad de los cuerpos funcionaria-
les de la Administracin del Estado, que se haban renovado y pro-
fesionalizado desde 1957. El crecimiento de las Administraciones p-
blicas gener nuevos poderes burocrticos al margen de las familias
del rgimen, pues los funcionarios fueron reclutados en general con
criterios tcnicos.
En cuarto lugar, los cambios econmicos y la apertura al exterior
transformaron las costumbres sociales, y el avance de la enseanza
pblica y de los medios de comunicacin rest poder a la iglesia. El
avance de ciertos gastos econmicos y sociales implic la reduccin
relativa de las dotaciones presupuestarias del ejrcito, dada la presu-
puestacin de control del franquismo, disminuyendo el poder de los
militares. En quinto lugar, los nacionalismos participaron en los pac-
tos de la transicin democrtica y la Constitucin encontr la solu-
cin al antiguo problema regional, permitiendo la gestacin del Es-
tado de las autonomas. Finalmente, en sexto lugar, otro terreno pan-
tanoso para la democracia durante los aos treinta (las refriegas en-
tre la opcin republicana y la monarqua) desapareci por el eficaz
protagonismo que el Rey desempe durante la transicin 25. Ade-
ms, fue precisa la confluencia de la industrializacin, de la moder-
nizacin de la Administracin pblica, del cambio sociolgico y de la
democratizacin poltica para que Espaa pudiera, por fin, acometer
la creacin de un sector pblico moderno, propio del Estado be-
nefactor 26.
Desde la perspectiva de la ciencia poltica, por otro lado, est bien
establecido el hecho de que el desarrollo econmico conduce a la de-
mocracia, que para su estabilidad exige que el pas haya alcanzado
un determinado umbral de renta per capita. A mediados de los aos
setenta tuvieron lugar varias democratizaciones en el mundo, que ha-
25 Esta es la atrayente explicacin de JULl, S., Sociedad y Poltica, en TUN
DE LARA (dir.), 1991, pp. 29-186, y Liberalismo temprano, democracia tarda: el caso
de Espaa, en DlJNN, 1. (ed.), Democracia, el viaje inacabado (508 a.C.-1993), Bar-
celona, 1995, pp. 25:1-291. Para el rgimen de Franco, vid. FU81, 1. P., Franco, Ma-
drid, 1985. Para el papel del Rey, vid. POWELL, C., El piloto del cambio. El rey, la
monarqua y la transicin a la democracia, Barcelona, 1991. Para los cambios socia-
les vid. PREZ LEDE8MA, M., Estabilidad y conflicto social. Espaa de los Iberos al
14-D, Madrid, 1990.
2b Vid. COMN, F., Historia del sector pblico... , cit., 1996.
Sector pblico y crecimiento econmico en la dictadura de Franco 185
ban sido precedidas por el crecimiento de los sesenta de los respec-
tivos pases. Las transiciones hacia la democracia ocurrieron, gene-
ralmente, en perodos de crisis econmicas. Esto sucedi porque la
economa influy sobre el proceso poltico, tanto por el desarrollo eco-
nmico como por la crisis. En primer lugar, el desarrollo econmico
conlleva cambios econmicos y sociales. Los primeros implican que
la economa acabe exigiendo un rgimen democrtico para continuar
aumentando la productividad, porque los trabajadores y sus sindica-
tos soportan cada vez peor la coercin; el aumento de la productivi-
dad exige tambin unas prestaciones y transferencias sociales que las
dictaduras no proporcionan 27. Los segundos llevan aparejados cam-
bios en los valores sociales, y una reduccin de la desigualdad social
por la expansin de las clases medias. En segundo lugar, la vulnera-
bilidad de las democracias ante las crisis econmicas es grande cuan-
do el pas es atrasado y tiene bajos niveles de renta per capita; al con-
trario, las democracias son ms estables que las dictaduras cuando
los niveles de vida de la poblacin han superado un cierto umbral.
Por ello, una vez logrado algn grado de desarrollo econmico, las
crisis afectan ms a la estabilidad de las dictaduras porque estos re-
gmenes se basan en las promesas de prosperidad econmica, que tra-
ta de compensar la ausencia de libertades, y si sta falla aqullos se
desmoronan. Estas apreciaciones sirven para explicar tanto el fraca-
so de la democracia en la Espaa republicana -en la primera rep-
blica y en la segunda-, como el fin de las dictaduras -la de Primo
de Rivera y la franquista-, as como la estabilidad del rgimen de-
mocrtico en la monarqua actual.
La inestabilidad de las democracias tambin ha tendido a acha-
carse al discutible argumento de que la eficacia de sus polticas eco-
nmicas es inferior a la de las dictaduras. Argumento que descansa
en dos supuestos: 1) las democracias son ms vulnerables a las pre-
siones sociales que tienden a maximizar el consumo pblico y priva-
do -por las polticas redistributivas- al tiempo que retraen la in-
versin yel crecimiento econmico, y 2) algunos estudios estadsticos
mostraban que, en los pases atrasados, los resultados de las dicta-
duras en trminos de dficit pblico, inflacin y salarios eran mejo-
27 Desde el campo de la sociologa y de la economa es cada vez ms aceptado
que los gastos sociales tienden a favorecer el crecimiento econmico. Vid. COMN, F.,
Crecimiento econmico y ... , cit., 1994.
186 Francisco Com[n
res que los de las democracias sin consolidar. Pero la investigacin
emprica reciente en varios pases, incluida Espaa, proporciona unos
resultados que contradicen esta argumentacin. En primer lugar, los
regmenes polticos no tienen un impacto diferencial decisivo sobre el
crecimiento econmico, que puede ser impulsado tanto por las dicta-
duras como por las democracias. En segundo lugar, el rgimen pol-
tico no presenta relaciones sistemticas con el dficit pblico y la in-
flacin. Y, en tercer lugar, las democracias compatibilizan la eficien-
cia econmica con la equidad social; las Haciendas democrticas gas-
tan ms para financiar las polticas sociales, ausentes en las dictadu-
ras que mantienen la cohesin social con la coercin policial y no con
el consenso social y poltico. En consecuencia, mientras que las de-
mocracias no muestran un comportamiento econmico menos eficien-
te que las dictaduras, es evidente que practican unas polticas socia-
les ms amplias y redistributivas, 10 que ayuda a explicar el hecho
de que resistan mejor ante las crisis econmicas 28.
:Ul Vid. MAHAVALL, .T. M., Los resultados de la democracia, Madrid, 1995.
La actividad econmico-
financiera del sector pblico
y su financiacin
Jos Barea
1. Introduccin
En el modelo econmico de Adam Smith, las funciones del Esta-
do eran mnimas. Las dos ideas fundamentales de La Riqueza de las
Naciones son: la del inters propio y la de la libertad natural.
Podemos decir que la idea del inters propio impregna toda la
obra de Adam Smith. y nos dice que por lo general ningn individuo
se propone fomentar el inters pblico ni sabe hasta qu punto 10
est fomentando cuando emplea su capital, pero que buscando su
propio inters fomenta frecuentemente el de la sociedad, con mucha
mayor eficacia que cuando se 10 propone realmente. Y termina afir-
mando que nunca ha visto que quienes pretendan promover en sus
actividades el bien pblico hayan hecho muchas cosas buenas.
La segunda gran idea de Adam Smith fue la de la libertad natu-
ral; el control sobre la utilizacin de los recursos se deja al mercado;
al Estado se le pide simplemente que no interrumpa. Con base en
esta concepcin, Adam Smith atribuye al Estado una funcin impor-
tantsima: la de asegurar que de hecho se satisfagan las condiciones
necesarias de libertad econmica, eliminando para ello todos los im-
pedimentos legales e institucionales. El Gobierno no debe realizar
funciones puramente descargndolo del deber de inspec-
cionar la industria de la gente privada, as corno de dirigirla hacia
los empleos ms convenientes a los intereses de la sociedad.
AYER 21*1996
188 Jos Barca
Sin Adam Smith se da cuenta de aunque
el Estado ha de realizar unas funciones que son indispensables para
asegurar un entorno adecuado antes de que el sistema de libertad na-
tural pueda ser efectivo. El Estado debera asegurar que la sociedad
est protegida de las presiones de dentro y y de-
bera proporcionar las obras pblicas que pueden ser necesrias para
facilitar la produccin y el intercambio. Los dos primeros deberes del
segn la Justicia y la constituyen funcio-
nes protectoras del en la terminologa de en tanto
que el tercero y ltimo deber del Soberano de una nacin es realizar
y mantener las instituciones y obras pblicas que forman parte de
las actividades productivas del Estado.
Desde en que vio la luz La Riqueza de las hasta
la expansin del sector pblico ha sido imparable; en la actua-
la economa del sector pblico ha llegado a adquirir tal rele-
vancia que pasa por sus manos alrededor del 50 por 100 del PIB en
los pases convirtindose en el primer agente econmi-
co del pas. La fundamentacin terica de tan formidable desarrollo
se encuentra en la economa del bienestar.
Las funciones bsicas que los sistemas econmicos desempean
pueden sintetizarse en tres preguntas: qu cmo hacerlo y
para quin.
Todos los sistemas determinan qu se producir (composicin del
cmo se realizar la produccin (los mtodos productivos y la
asignacin de tierra y capital entre diferentes productos) y
quin obtendr el producto final (la distribucin del ingreso de la
sociedad).
Durante muchos aos los economistas han venido sosteniendo que
el mercado constituye el sistema ideal para efectuar las elecciones
por responder a las preguntas anteriores del mejor modo po-
sible. En un clebre artculo de G. Colm 1 se dice que el mecanismo
del mercado acta a travs de la colaboracin de millones de indi-
viduos como productores y consumidores. La produccin viene deter-
minada por las expectativas de beneficios, que dependen, a su vez,
de la demanda. La demanda est determinada por la renta deriva-
da del proceso de produccin. El principio de mercado es un princi-
pio de organizacin de tal utilidad en un complejo social que, si no
I COLM, e., Why Pubiie Finanee?, Natural Tax Journal, septiembre 1948.
La actividad econmico-financiera del sector pblico y sufinanciacin 189
lo hubiramos heredado, su inventor seria reconocido hoy como uno
de los mayores benefactores de la humanidad.
Generalmente se admite por los economistas que las fuerzas com-
petitivas del mercado generan un elevado grado de eficiencia. En con-
diciones ideales, los mercados competitivos conducen a la eficiencia;
sin embargo, en determinados supuestos estas condiciones pueden fal-
tar y el equilibrio competitivo se corresponde con una asignacin de
recursos no ptima o ineficiente en el sentido de Pareto (nadie puede
estar mejor sin que alguien est peor). Se da entonees un fallo del mer-
cado que justifica la intervenein del Estado para corregirlo.
Existen, sin embargo, situaciones en las que, aun siendo eficiente
la eeonoma de mercado, sta origina una distribucin de la renta
muy desigual, no aeorde con los ideales de la sociedad, que justifica
la intervenein del Estado para corregirla a travs de una poltica del
Estado de redistribucin de la renta.
Por ltimo, y dado que el crecimiento econmico se produce de
una manera cclica a consecuencia de los movimientos de la inver-
sin, la teora keynesiana suministr el bagaje terico que justificaba
la intervencin del Estado para estabilizar la demanda a un nivel de
pleno empleo de los recursos.
A partir de la dcada de los setenta se ha producido una reaccin
contra la fuerte intervencin del sector pblico en la economa. Gor-
don Tulloek ha afirmado que los fallos de la economa de mercado
pueden ser importantes, pero que los perjuicios oeasionados a la so-
ciedad como consecuencia de las intervenciones pblicas pueden no
ser menores.
Por consiguiente, las polticas pblicas deben ser evaluadas com-
parando las ventajas y desventajas del mercado y del sector pblico.
De las teoras de los fallos del mercado para justificar la intervencin
pblica se ha pasado al anlisis de los fallos del sector pblico para
tratar de introducir una mayor eficiencia.
2. Evolucin de los programas de gasto pblico
El gran desarrollo del sector pblico, por cuyas manos pasa la mi-
tad del producto interior bruto de la economa, ha planteado en to-
dos los pases una discusin sobre su magnitud y las funciones que
realiza.
190 Jos Barea
Es evidente que a tal situacin se ha llegado por el soporte teri-
co que la doctrina econmica ha proporcionado, que ha impulsado a
los Gobiernos a una intervencin cada vez mayor en la actividad
econmica.
Este proceso de expansin creciente del sector pblico se ha dado
igualmente en Espaa, y si cabe con mayor intensidad en cuanto a
su ritmo de crecimiento. En 1900 el gasto pblico representaba el 8,7
por 100 del Producto Interior Bruto (PIB), en 1960 el 16,5 por 100
del PIB, y en 1993 alcanz la mtica cifra del 50 por 100.
Este cambio no slo ha sido cuantitativo, sino que se ha produ-
cido un fuerte cambio en la estructura de las funciones que el sector
pblico ha ido tomando a su cargo.
Para el perodo 1850-1957 las estadsticas de las funciones del
sector pblico slo estn disponibles para el Estado (cuadro 1), aun-
que en dicho perodo el resto de los agentes tena poca importancia
en la actividad econmica.
En dicho perodo la produccin de bienes pblicos puros absor-
ba alrededor del 50 por 100 del gasto total, pasando del 54,9 por
100 en 1850 al 44,9 por 100 en 1957.
A los bienes privados suministrados pblicamente (prestaciones
sociales y bienes preferentes) slo se le asignaba el 20 por 100 del
gasto total (23 por 100 en 1850,19,6 por 100 en 1957), con una
tendencia descendente en las prestaciones sociales (pensiones) y un
mantenimiento en los bienes preferentes (educacin, sanidad y
vivienda).
Los gastos de intervencin econmica del Estado (subvenciones,
inversiones y transferencias de capital) han ido ganando posiciones
en la asignacin de recursos, pasando del 5,5 por 100 en 1850 al 21
por 100 en 1957. Es sta la funcin que ms cambio ha sufrido en
el perodo analizado.
Los intereses de la deuda pblica han tenido una tendencia cre-
ciente, pasando del 7,3 por 100 en 1850 al 34,2 por 100 en 1900,
empezando desde el comienzo del siglo un descenso generalizado, de
forma que en 1957 slo representaban el 9,7 por 100 del gasto total.
La conclusin que puede sacarse del comportamiento del Estado
en el siglo analizado (1850-1957) es que se da un cierto cambio en
la estructura de produccin de los servicios pblicos, no demasiado
acentuado, con prdida relativa en la produccin de bienes pblicos,
un cierto mantenimiento, con tendencia ligeramente descendente en
La actividad econmico-financiera del sector pblico y sufinanciacin 191
el suministro pblico de bienes privados (proteccin social), un au-
mento sensible en los gastos de intervencin econmica (subvencio-
nes de explotacin e infraestructuras) y en cuanto a los intereses una
estabilidad en los aos de comienzo y fin del periodo analizado, pero
con una fuerte presin de la carga de intereses hacia mediados de di-
cho periodo.
A partir de 1970 existe una clasificacin de los bienes y servicios
suministrados por el conjunto de las Administraciones Pblicas (Cua-
dro 1, ltima columna, y cuadro 2).
En los veinticinco aos que comprende este segundo perodo que
vamos a analizar se observa una tendencia decreciente en la asigna-
cin de recursos a la produccin de bienes pbllcos, que precisamen-
te son los que por sus especiales caractersticas el Estado tiene que
suministrar, pasando del 19,3 por 100 en 1970 al 13,6 por 100 en
1994. Su participacin en el PIB creci ligeramente, pasando del 4,3
al 6,5 por 100.
En los bienes privados suministrados pblicamente se nota una
cierta estabilidad, en el entorno del 60 por 100 del gasto total, la pri-
mera asignacin de recursos del conjunto de las Administraciones P-
blicas, pero con una fuerte ganancia en su participacin en el PIB,
que pas del 13 por 100 en 1970 al 28,6 por 100 en 1994. Una par-
te creciente de los recursos disponibles de la economa fueron desti-
nados a la proteccin social.
Los gastos de intervencin econmica de las Administraciones P-
blicas (subvenciones a las empresas, infraestructuras y transferencias
de capital) han mantenido su nivel relativo dentro del gasto pblico
total (en el entorno del 20 por 100), si bien en el ao 1994 se ob-
serva una sensible cada. Su participacin en el PIB ha sido crecien-
te, 4,2 por 100 en 1970; 8,4 por 100 en 1993, con prdida de un
punto en 1994.
Los intereses mantuvieron estabilizada en la dcada de los seten-
ta, tanto su importancia relativa en el conjunto del gasto (en el en-
torno del 2,5 por 100) como de su participacin en el PIB (0,7 por
100). En la dcada de los ochenta se dispara la carga de la deuda,
que aumenta a un fuerte ritmo, alcanzando en 1994 el 11 por 100
del gasto total y el 5,3 por 100 del PIB, a consecuencia del dficit
creciente y acumulativo a partir de 1980.
La conclusin que podemos obtener de la intervencin del con-
junto de las Administraciones Pblicas es una menor atencin a la
Cuadro 1. La estructura del gasto pblico espaol
-c

Estado
Adminis. Pblicas
(millones de ptas.)
(miles de millones
de ptas.)
% del % del % del % del
1850 1900 1957 1970
Total PI8 Total PI8 Total PIB Total PIB
A. Bienes pblicos ...... 178,9 54,9 292,0 32,3 2,8 20.165,5 44,9 112,2 4,:3
Defensa nacIO-
nal .................... 86,1 179,9 12.399,8 43,9
Servicios gene-
rales ................. 92,8
-1-1n -1
7.765,7 68,:5 1 1 ', 1
B. Bienes privados su-
ministrados pbli-
camente.................. 77,9 23,9 131,4 14,5 1,3 8.812,7 19,6 1,9 340,3 58,7
Prestaciones so-
ciales ................ 35,5 10,9 72,6 8,0 0,7 2.947,6 6,6 0,6 194,:3 33,5 7,4
Pensiones ........ 35,1 70,3 105,4
Desempleo ...... 5,7
Otras presta-
ciones ............. 0,4 2,:3 344,0
Bienes preferen-
tes..................... 42,4 13,0 58,8 6,5 0,6 5.865,1 1,3 146,0 25,2 5,6
Educacin ....... 3.033,7 49,:3

Sanidad .......... 0,3 0,9 551,1 7:3,2


c,
:":l,
Vivienda ......... 0,1 1,7 1.032,3 2:3,.5
O:::
Otros serVICIOS
Q

comunitarios ... 38,4 42,7 1.248,0 Q


C. Gastos intcrvencin
econmica .............. 41,5 12,8 380,9 42,1 ;3,7 13.765,7 ;30,7 2,9 127,4 22,0 4,8
Servicios econ-
mIcos ................ 17,8 5,5 71,7 7,9 0,7 9.408,2 21,0 2,0 111,5 19,2 4,2
Subvenciones
de explotacin. 0,2 4,2 2.284,0 23,0
Inversiones...... 5,5 21,4 4.131,0 60,9
Transferencias
de capita1. ....... 4,0 2.332,2 27,6
Otros .............. 12,1 42,1 661,0
Intereses deuda
pblica ............. 2;3,7 7,3 309,2 34,2 3,0 4.357,5 9,7 0,9 15,9 2,8 0,6
D. Ajustes cn clasifica-
cin........................ 27,5 8,4 99,5 11,1 0,9 2.152,9 4,8 0,4
Totales ........................ 325,8 903,8 8,7 44.896,8 9,5 579,9 22,1
Datos bsicos para la Historia Financiera de Espaa. 1850-1975, Torno 1, Instituto de Estudios Fiscales, 1976.
Papeles de Economa Espaola, FlES.
Elaboracin propia.
.......
\C
'*"
Cuadro 2. La estructura del gasto pblico espaol
Distribucin del gasto por funciones
(en miles de millones de pesetas)
% del % del % del % del
1980 1985 1990 1994
Total PIB Total PIB Total PIB Total PlB
A. Bienes pblicos........... 797,0 15,8 5,2 1.903,6 15,8 6,7 3.154,1 14,4 6,3 4.240,5 13,6 6,5
Defensa nacional... 300,0 561,2 775,5 808,:3
Servicios generales. 497,0 1.342,4 2.378,6 :1.432,2
B. Bienes privados sumi-
nistrados pbLicamen-
te ................................ 3.284,6 65,3 21,6 6.979,8 58,1 24,7 12.553,3 57,3 2.5,0 18.486,9 .59,2 28,6
Prestaciones socia-
les ......................... 1.926,3 38,3 12,7 4.039,.5 3:3,6 14,:3 7.221,2 :13,0 14,4 10.781,2 34,.5 16,7
Pensiones............. 1..301,5 2.878,6 4.972,0 7.537,8
Desempleo ........... .'3.38,4 783,2 1.418.2 2.137,6
Otras prestaciones. 286,4 :177,7 831,0 1.10.5,8
Bienes sociales re-
distributivos .......... 1..'3.58,3 27,0 8,9 2.940,3 24..5 10,4 .5.:j32,1 24,:1 10,6 7.705,7 24,7 11,9
Educacin ........... 496,7 1.058,8 2.090,1 2.821,9
Sanidad ............... 687,0 1.31.5,8 2.4.52,6 3.779,0
c.,
('t),
Vivienda y servo


comunes .............. 174,6 .565,7 789,4 1.104,8


C. Gastos intervencin

:
econmica .................. 944,1 18,8 6,2 3.343,1 27,8 11,8 6.091,1 27,8 12,1 8.147,4 26,1 12,6
:
Servicios econmi-

833,2 16,6 5,5 2.372,6 19,7 8,4 4.224,2 19,3 8,4 4.725,6 15,1 7,3

cos ........................

Subvenciones de
Q....
explotacin ......... 315,1 687,3 960,7 1.262,3

("'
Inversiones .......... 284,0 1.044,5 2.524,0 2.506,7
c
;::;
Transferencias de
c,
capital. ................ 234,1 640,8 739,5 956,8

:;.
Intereses deuda
c

pblica ................. 110,9 2,2 0,7 970,5 8,1 3,4 1.866,9 8,5 3,7 3.421,8 11,0 5,3 ;::;
:
;::;
D. Ajustes en cLasifica-
("'
FS'
cin ............................ 4,0 0,1 -216,2 -1,8 -0,8 90,4 0,4 0,1 329,5 1,1 0,5
3
Totales ............................. 5.029,7 33,1 12.010,3 42,5 21.888,9 43,5 31.204,3 48,2 &
::.,

Papeles de Economa Espaola.


("'
'"'" c
Elaboracin propia.
.,

1:::,
O-

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.....
c,
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......
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C,)l
196 Jos Barea
produccin de bienes pblicos puros, una fuerte asignacin de recur-
sos a la proteccin social, un mantenimiento relativo del gasto dein-
tervencin en la economa, aunque creciente en su participacin en
el PIB, y una fuerte asignacin a los gastos de intereses de la deuda
pblica corno consecuencia del dficit pblico acumulativo generado
en la dcada de los ochenta, que ha situado nuestro nivel de deuda
pblica en el 65 por 100 del PIB.
3. La financiacin del sector pblico
El conjunto de los programas de gasto pblico analizados en el
apartado anterior requiere una financiacin que en su mayor parte
es de carcter coactivo en razn de la naturaleza de los bienes y ser-
vicios de no mercado suministrados por el poder pblico.
Los cuadros 3 y 4 ofrecen tanto una evolucin de los ingresos p-
blicos en el tiempo (1962-94) corno en su estructura.
Para financiar un gasto pblico creciente, los ingresos han segui-
do la misma senda, si bien, a partir de 1980, el fuerte ritmo de au-
mento de los gastos no pudo seguirse por los ingresos, producindose
cada vez una divergencia mayor que ha dado lugar a la crisis finan-
ciera del sector pblico.
Si en las cuatro dcadas analizadas tornamos corno punto de re-
ferencia los aos intermedios, los ingresos pblicos representados por
su porcentaje del producto interior bruto (PIB) han evolucionado en
la forma siguiente:
% del PIB
1965 16.7
1975 25,0
1985 :)4.9
1994 41,7
Corno puede observarse, la galopada ha sido tremenda: 10 pun-
tos de ganancia en el PIB de cada una de las dos primeras dcadas
(1965-75; 197.5-85), es decir, un punto por ao, 6,8 puntos en la l-
tima dcada (1985-94), casi 0,7 puntos por ao.
Corno hemos dicho, la casi totalidad de los ingresos pblicos tie-
nen carcter fiscal, como 10 prueba el hecho de que en los aos ana-
lizados la media con respecto al total de ingresos es del 88 por 100,
Cuadro 3. Estructura del ingreso de las Administraciones Pblicas espaolas
(en miles de millones de pesetas)
Informes anuales del Banco de Espaa.
Elaboracin propia.
Totales 149,5
Ingresos fiscales 132,9
%del
25,0
21,7
99,0 24,7
26,8 6,7
17,6 4,4
41,2 10,3
13,4 3,3
1,0 0,3
1,0 0,3
Total PIB
1975
% del
22,6 1.505,6
19,6 1.303,6
98,9 22,3 1.490,8
35,1 7,9 403,9
15,5 3,5 264,2
34,9 7,9 620,7
1:1,4 3,0 202,0
1,1 0,:3 14,8
1-1 0,3 14,8
Total PIB
1970
% del
45,1 7,5
90,4
98,0 16,4 576,5
204,6
21,4 3,6
21,0 3,5 20:3,7
10,5 1,8 77,8
2,0 0,3 6,7
2,0 0,3 6,6
0,1
16,7 583,2
14,9 505,:3
Total PIB
1965
% del
44,0 7,3 105,3
96,7 16,0 228,8
24,4 4,0 50,0
18,3 :3,0 48,9
10,0 1,7 24,6
3,3 0,6 4,7
2,3 0,4 4,7
1,0 0,2
16,6 233,5
14,7 208,9
Total PIB
65,7
36,5
27,.3
15,0
5,0
3,4
1,6
1962
144,5
Ingresos
Ingresos corrientes .
Impuestos produc. e im-
portacin .
Impuestos indirectos .
Impuestos s/renta y pa-
trimonio .
Impuestos directos .
Cotizaciones sociales .
Otros mgresos y trans-
ferencias .
Ingresos de capital .
Impuestos sobre el ca-
pital .
Transferencias de capi-
tal ..
Cuadro 4. Estructura del ingreso de las Administraciones Pblicas espaolas
(en miles de millones de pesetas)
-
\C
co
% del % del % del %del
Ingresos 1980 1985 1990 1994
Total PIB Total PIB Total PIB Total PIB
Ingresos corrientes ............ 4.633,0 99,3 30,6 9.628,3 98,8 34,5 19.510,6 98,4 38,9 26.260,0 97,6 40,7
Impuestos produc. e im-
portacin .................. 970,4 20,8 6,4 2.686,9 27,6 9,6 4.976,5 25,1 9,9 6.569,5 24,4 10,2
Impuestos slrenta y pa-
trimonio .................... 1.069,9 22,9 7,1 2.378,4 24,4 8,5 6.017,9 30,3 12,0 7.398,6 27,5 11,5
Cotizaciones sociales ..... 1.991,4 42,7 13,1 3.674,1 37,7 13,2 6.536,8 33,0 1:3,0 9.306,5 34,6 14,4
Otros ingresos y trans-
ferencias ................... 601,3 12,9 4,0 888,9 9,1 3,2 1.979,5 10,0 3,9 2.985,4 11,1 4,6
Ingresos de capital ........... 32,6 0,7 0,2 118,1 1,2 0,4 323,9 1,6 0,6 633,5 2,4 1,0
Impuestos sobre el ca-
pital .......................... 28,2 0,6 0,2 58,4 0,6 0,2 117,0 0,6 0,2 175,8 0,7 03
Transferencias de capi-
tal ............................. 4,4 0,1 59,7 0,6 0,2 206,9 1,0 0,4 457,7 1,7 0,7
Totales ............................. 4.665,6 30,8 9.746,4 34,9 19.834,5 39,6 26.893,5 41,7
Ingresos fi scales ................ 4.031,7 26,6 8.797,8 31,5 17.648,2 35,2 23.450,4 36,3
Informes anuales del Banco de Espaa.

c.,

Elaboracin propia.

::

::
La actividad econmico-financiera del sector pblico y sufinanciacin 199
con un valor mximo del 90,3 por 100 en 1985 y un valor mnimo
del 86,4 por 100 en 1980.
La presin fiscal ha pasado del 14,7 por 100 en 1962 al 36,3 por
100 en 1994, con ganancia de 22 puntos en el PIB, siendo Espaa
el primer pas en presin fiscal dinmica dentro de la OCDE.
Prcticamente la totalidad de los recursos son ingresos corrientes
(el 99 por 100), nicamente en el ao 1994 los ingresos de capital
han sobrepasado el techo que hasta entonces tenan del 2 por 100
del total de los ingresos, a consecuencia del aumento de las transfe-
rencias de capital procedentes de la Unin Europea, que tienen por
finalidad la cohesin econmica y social a travs de proyectos cofi-
nanciados con cargo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al
Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agrcola Seccin Orienta-
cin y al Fondo de Cohesin.
Nuestro sistema de ingresos, como el de cualquier pas desarro-
llado, se apoya sobre tres pilares fundamentales: los impuestos sobre
la produccin e importacin (tradicionalmente impuestos indirectos),
los impuestos sobre la renta y el patrimonio (tradicionalmente im-
puestos directos) y las cotizaciones sociales. La importancia que cada
uno de estos tres grupos de impuestos han tenido en la financiacin
del sector pblico ha variado en el transcurso del tiempo.
Los impuestos sobre la produccin e importacin han ido per-
diendo relevancia en la estructura interna de financiacin del sector
pblico, ya que en 1962 representaban el 44 por 100 del total de los
ingresos, mientras que en 1994 slo han supuesto el 24,7 por 100.
La causa se encuentra en el fuerte crecimiento de las cotizaciones so-
ciales que, de representar slo el 18,3 por 100 del total de los ingre-
sos en 1962, pas a tener una participacin del 34,6 por 100 en 1994;
fue precisamente en el comienzo de la dcada de los setenta donde
se produjo este salto espectacular de las cotizaciones sociales, que ha
cambiado fuertemente la estructura de la participacin de los dife-
rentes impuestos en el total de la financiacin. La prueba de ello es
que los impuestos indirectos no slo han mantenido su participacin
en el PIB, sino que han ganado, pasando del 7,3 por 100 en 1962 al
10,2 por 100 en 1994.
Los impuestos sobre la renta y el patrimonio, que en 1962 slo
representaban el 4 por 100 del PIB, han casi triplicado su importan-
a con relacin al PIB (11,5 por 100 en 1994); en cambio, su par-
ticipacin en el total de los ingresos slo ha crecido muy ligeramente
200 Jos Barea
(24,4 por 100 en 1962; 27,5 por 100 en 1994), a causa del fuerte
aumento de las cotizaciones sociales, como acabamos de exponer.
Las cotizaciones sociales han sido las protagonistas del fuerte cre-
cimiento de la presin fiscal en Espaa, explicando ms de la mitad
del aumento (11,4 puntos) de los casi 22 puntos, ya que ha pasado
del 3 por 100 del PIB en 1962 al 14,4 por 100 en 1994.
Las exacciones aplicadas directamente al trabajo (IRPF y cotiza-
ciones sociales) representaban en Espaa en 1991 el 20,4 por 100
del PIB ~ \ ms de la mitad de las exacciones obligatorias. En nuestra
actual situacin de paro, un traspaso de cotizaciones sociales a im-
puestos indirectos (IVA y consumos especficos), sera aconsejable, si
bien hay que tener en cuenta los efectos desfavorables que sobre la
inflacin tendra esta medida. En este sentido, en un reciente estudio
de la Comisin Europea :{ se afirma que la estructura de un nmero
de instrumentos fiscales existente.'; es innecesariamente distorsiona-
dora: la reformulacin de algunos de los impuestos existentes nos per-
mitida obtener la misma recaudacin a menor coste. En este contex-
to, la actual estructura de la imposicin sobre la renta ( ), en com-
binacin con lo.'; sistemas existentes de Seguridad Social, contribuye
a la existencia de trampas de pobreza/desempleo que impiden a los
ciudadanos de la Comunidad pasar del desempleo al trabajo.
4. Incidencia de la actividad econmico-financiera
de los entes pblicos sobre magnitudes macroeconmicas
significativas
Hasta el ao 1975 las cuentas pblicas estuvieron equilibradas,
inicindose a partir de dicho ejercicio pequeos dficits, que en 1980
supuso el 2,1 por 100 del PIB. A partir de entonces, el dficit se ha
apoderado de nuestras finanzas pblicas, habiendo alcanzado su pun-
to lgido en 1993 con el 7,5 por 100 del PIB, que ha sido reducido
ligeramente al 6,7 por 100 en 1994. Es ste, junto con el paro, el prin-
2 Comisin de las Comunidades Europeas, Crecimiento, competitividady empleo,
Libro blanco, 9 9 ; ~ p. 1:>0.
:l Comisin Europea, Taxation, employment and environfflPnt: fiscal rf!Jorm Jor
reducing unemployment, Europcan Ewnorny, AnnuaJ Econornic Rcport for 1994,
nm. 56, Study, nm. 3, 1994.
La actividad econmico-financiera del sector pblico y sufinanciacin 201
cipal desequilibrio bsico de nuestra economa, siendo la variable que
ha condicionado toda la politica econmica espaola.
Como muestra el cuadro 5, la economa espaola ha vivido desde
1988 por encima de sus posibilidades; en los ltimos siete aos la ne-
cesidad de financiacin de la nacin ha sido como media del 2 por
100 del PIB.
La causa de tal comportamiento se encuentra en el carcter ex-
pansivo de las Administraciones Pblicas, cuya necesidad de finan-
ciacin ha sido superior, en cada uno de los aos del perodo 1988-94
(media del 4,8 por 100 del PIB), a la capacidad de financiacin del
sector privado (media del 2,7 por 100 del PIB), lo que ha dado lugar
a que las Administraciones Pblicas, a travs de su dficit, no slo
haya absorbido la capacidad de financiacin neta del sector privado
de la economa, sino que ha tenido que acudir al ahorro exterior.
Como puede observarse en el cuadro 6, la renta disponible bruta
de las Administraciones Pblicas fue en 1965 de 167,4 mil millones
de pesetas (el 11,8 por 100 de la renta nacional bruta disponible de
la economa, RNBD), distribuyndose entre consumo y ahorro a ra-
zn del 65,7 y 34,3 por 100, respectivamente; en 1994 la renta dis-
ponible bruta de las Administraciones Pblicas fue de 9.531,1 mil mi-
llones de pesetas (el 14,9 por 100 de la RNBD), que no fue ni siquie-
ra suficiente para financiar el consumo pblico, el cual ascendi a
10.992 mil millones de pesetas, lo que dio lugar a un ahorro negati-
vo del 2,3 por 100 del PIB. A pesar del fuerte crecimiento de los in-
gresos corrientes, que pasaron en dicho perodo del 16,4 al 40,7 por
100 del PIB, las transferencias corrientes, especialmente de los gas-
tos de proteccin social, crecieron a un ritmo mucho mayor, dando
lugar al desahorro de que hemos hecho mencin.
En 1965 el consumo pblico ascendi a 109,9 mil millones de pe-
setas, el 9,5 por 100 del consumo final nacional, en 1994 el consumo
pblico fue de 10.992 mil millones de pesetas, el 21,2 por 100 del
consumo final nacional, lo que da idea de la fuerte expansin del cos-
te de produccin de los servicios colectivos. Aunque es bien cierto
que, en 1965, Espaa tena un dficit importante de servicios de no
mercado, la fuerte expansin del gasto de consumo ha sido debida en
gran parte a un aumento desproporcionado de funcionarios pblicos
en relacin con el volumen y la calidad de los servicios colectivos pro-
ducidos (un minn de nuevos funcionarios en el perodo 1975-93),
lo que da idea de la ineficiencia de la Administracin Pblica.
Cuadro 5. Financiacin de la economa espaola
(en % del PIB)
1988 1989 1900 1991 1992 1993 1994
Necesidad de financiacin .................................... -0,9 -2,9 : ~ 4 -:3,0 -;),0 -0,4 -0,7
Administraciones Pblicas .................................... -3,3 -2,8 -4,1 -4,9 -4,2 -7,5 -6,7
Sector Privado ...................................................... 2,4 -0,1 0,7 1,8 1,2 7,2 .5,9
Instituciones Financieras................................... 1,5 1,6 1,4 1,3 1,5 0,5 1,1
Falnilias ............................................................ 1,8 0,5 2,1 3,2 2,5 5,;) ;3,4
Empresas no Financieras .................................. -0,9 -2,2 -2,8 -2,7 -2,8 1,4 1,4
Informes anuales del Banco de Espaa.
Elaboracin propia.
Cuadro 6. Actuacin econmico-financiera de las Administraciones Pblicas:
incidencia sobre magnitudes macroeconmicas significativas
(en miles de millones de pesetas)
Operaciones 1962 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1994
Ingresos corrientes ......................... 144,5 228,8 586,8 1.490,8 4.633,0 9.797,1 19.510,6 26.260,0
Transferencias corrientes ............... 37,1 61,4 260,6 721,9 2.722,3 6.282,8 10.719,4 16.728,9
Renta disponible bruta .................. 107,4 167,4 326,2 768,9 1.910,7 :3.514,3 8.791,2 9.531,1
Consumo pblico........................... 68,8 109,9 219,2 555,8 1.749,9 3.906,6 7.756,0 10.992,0
Ahorro bruto ................................. 38,6 57,5 107,0 21;3,1 160,8 -;392,:3 1.035,2 -1.460,9
Ingresos de capitaL....................... 5,0 4,7 6,7 14,8 32,6 118,1 323,9 6:33,5
Inversin pblica........................... 17,4 36,8 70,7 164,;) 284,7 1.045,0 2.582,7 2.506,6
Transferencias de capital.. ............. 10,7 19,1 25,6 61,2 232,4 640,8 739,5 956,8
Capacidad (+) o necesidad (-) de
financiacin ............................... +15,5 +6,;) +17,4 +2,4 -:)23,7 -1.960,0 -1.96:3,1 -4.290,8
Informes anuales del Banco de Esparia.
Elaboracin propia.
204 Jos Barca
Una magnitud clave para el desarrollo de un pas es el ahorro que
es capaz de generar. En 1965 el ahorro de las Administraciones P-
blicas ascendi a 57,5 mil millones de pesetas, lo cual supuso una
aportacin al ahorro nacional bruto del 18,2 por 100, que permiti
financiar la totalidad de la inversin pblica y generar una capaci-
dad de financiacin del 6,3 por 100 del PIB.
L,a expansin a ultranza del sector pblico ha llevado a ste a un
ahorro bruto negativo en 1994 de 1.460,9 mil millones de pesetas,
que representa el 12,2 por 100 del ahorro nacional bruto, dando esto
lugar a que las Administraciones Pblicas hayan tenido que acudir a
los mercados financieros, por un importe de 4.290,8 mil millones de
pesetas (el 6,7 por 100 del PIB), no slo para financiar la inversin
pblica, sino tambin para financiar el ahorro negativo. Sobre esta
cuestin, hay que tener en cuenta que el Tratado de Maastricht es-
tablece que para pasar a la tercera fase de la Unin Econmica y Mo-
netaria, el dficit pblico no debe sobrepasar el 3 por 100 del PIB Y
el ahorro pblico ha de ser positivo.
Otro de los agregados clave para el desarrollo de un pas es su for-
macin bruta de capital fijo. En 1965 la inversin pblica fue de 36,8
mil millones de pesetas, el 12,1 por 100 de la inversin bruta de ca-
pital fijo nacional; en 1994 la inversin pblica ascendi a 2.506,6
miles de millones de pesetas, es decir, el 19,7 por 100 de la misma
magnitud a nivel nacional, cifra muy importante, que pone de ma-
nifiesto el esfuerzo realizado en mejorar las infraestructuras, que tan-
ta influencia tiene en la competitividad.
El grave error de la poltica presupuestaria llevada a cabo a par-
tir de 1980 ha sido querer hacer todo al mismo tiempo y con un fuer-
te ritmo de crecimiento: aumentar el nivel de proteccin social, ex-
pansionar la produccin de servicios colectivos e incrementar la in-
versin pblica.