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LA POLÍTICA SOCIAL EN LA TRANSICIÓN MEXICANA

*
Freddy Mariñez Navarro
**
ALGUNAS IDEAS INTRODUCTORIAS
El objetivo de este trabajo es presentar el desarrollo de las políticas sociales y ubicarla en el
contexto de la transición. En este sentido partimos de las siguientes afirmaciones:
1.- las políticas sociales no son más que el brao social del Estado!
".- todo impacto de la globaliación en las políticas sociales pasa por el impacto de #sta en la
equidad.
$l %ablar de bienestar %acemos cuenta de dos elementos importantes: la pertenencia y la
necesidad. &omo dice 'ic%ael (aler )la pertenencia es importante porque es lo que los
miembros de una comunidad política deben unos a otros * a nadie más el mismo grado.
+mile ,ur-%eim* sociológo franc#s dejó claro en su paradigma del pensamiento social* la
moral del bienestar mediante un contrato estimado en lo que #l denominó la solidaridad
orgánica: la moral en la educación* el altruismo* esencia de la solidaridad orgánica* los
servicios de ayuda mutua en las asociaciones ocupacionales y otros tipos de laos de
solidaridad. ,e lo que se trata entonces* es justamente una comunidad política para el bien
de la previsión* y una previsión para el bien de la comunidad. .ilósofos como /uan /acobo
0ousseau creían que los ciudadanos deberían amar a su país* y por tanto* que su país
debería darles raones especiales para ser amado. 1a pertenencia como la afinidad es una
raón especial. En este sentido* el &ontrato 2ocial es un acuerdo para llegar con otros
individuos a decisiones sobre los bienes necesarios para la vida en com3n* y despu#s para
proveernos unos a otros de esos bienes. 4or eso es que el bienestar exige un esfuero
com3n* un vínculo moral.
1a justicia distributiva en la esfera del bienestar y la seguridad* al decir con 'ic%ael (aler*
posee un doble significado: en primer lugar* se refiere al reconocimiento de las necesidades*
en segundo lugar* al reconocimiento de la pertenencia. $sí* todos los ciudadanos pueden
invocar el derec%o a la vida* tal como lo expresó 5%omas 6obbes* que no es más que la
demanda a los recursos de la sociedad para la simple subsistencia.
&oncebimos el Estado como una estructura de acción colectiva que se constituye como una
sistema de poder. Es fenómeno* efecto y %ec%o de poder. En tanto construcción %umana la
7
Este trabajo es un resumen de la ponencia presentada por el autor en el 89t% :2$ (;01,
&;<=0E22 ;. 2;&:;1;=> ):ssues in pro-poor policies in <on-;E&, countries?* @risbane*
$ustralia* /uly A-1B* "CC" D5%e 2ocial 4olicy in t%e 'exican 5ransitionE.
*7
4%., en 2ociología. 4rofesor-:nvestigador 5itular de la Escuela de =raduados en $dministración
43blica y 4olítica 43blica DE=$4E del :5E2'-&ampus 'onterrey. ,irector de la 'aestría en Estudios
:nternacionales. 'iembro de la 0ed de :nvestigaciones 4olíticas D0E,:4E del &entro de $nálisis y
Evaluación de 4olíticas 43blicas.
acción colectiva entonces regula y crea poder para permitir a los ciudadanos cooperar en la
empresa colectiva. Esta concepción es lo que da sustento a la función distributiva del Estado.
En su afán por explicar el bienestar* muc%os autores lo %an %ec%o vinculado al Estado. ,e
allí el concepto de Estado de @ienestar D(elfare 2tateE que autores como 'orris /anoFit*
6arold (ilens-y* 0ic%ard 5imuss* 5.6 'ars%all* 4atric de 1aubier* /o%n 0ex* $sa @riggs*
entre otros* %an tratado de estudiar sobre todo en los países industrialiados. 4or eso este
tipo de Estado es definido comoG
)un estado en el cual el poder organiado es usado deliberadamente Dpor medio de la
administración y la políticaE en un esfuero por modificar el juego de las fueras del
mercado en por lo menos tres direcciones: primero* para garantiar un mínimo de
ingresos individuales y familiares independientemente de los valores del mercado de
su trabajo o de su pobrea! segundo* para estrec%ar la amplia inseguridad y posibilitar
reunir ciertas )contingencias sociales? individuales y familiares Dpor ejemplo! veje*
desempleo y enfermedadE* la cual guía de otra manera la crisis individual y familiar! y
tercero* para asegurar que todos los ciudadanos sin distinción de estatus o clases le
sean ofrecidos los mejores )estándares? válidos en relación a un cierto rango de
servicios sociales? D$sa @riggs* 1HI1:""JE.
En nuestra región* a diferencia de los países industrialiados* nunca %ubo un Estado de
bienestar social. 1o que predomina en nuestra región es lo que podríamos denominar un
Estado de )malestar social?. ,e esta manera* )un Estado así debe transformarse
democráticamente en uno capa de acoger los an%elos de los sectores marginaliados*
excluidos* y de los sectores que* si bien están integrados en la sociedad* requieren una
distribución más justa del ingreso? D.ernando 6enrique &ardoso* 1HHA: HE.
1os procesos de transición democrática en $m#rica 1atina están vinculados inevitablemente
a los de la reforma del Estado y* por ende* a los cambios institucionales. 1a %istoria %a
demostrado en los 3ltimos aKos* sobre todo en la d#cada de los HC* que en el marco de esta
vinculación se viene presentando un deterioro social en los países de la región que %a
incidido grandemente en los procesos de reforma del Estado y de transición democrática
1
.
4or una parte* se %a avanado en transiciones que tienen que ver con reformas electorales*
económicas* políticas* pero cada día vemos que los niveles de desigualdades en $m#rica
1atina son cada día mayores. <o es casual que este continente sea considerado a nivel
internacional como la región con los más elevados niveles de desigualdad. El @anco 'undial*
por ejemplo* %a estimado que esta región tiene la más pronunciada disparidad en los
ingresos de todas las regiones en desarrollo en el mundo. 2e parte que este proceso de
desigualdad y* por ende* de inequidad en la región se %a profundiado por la fragilidad
institucional en el área social.
En consecuencia* este trabajo apunta a %acer un análisis de la relación entre la reforma del
Estado y las políticas sociales en '#xico en el marco de la transición. En este sentido*
partimos de la siguiente interrogante: L6a contribuido en '#xico el proceso de transición
democrática y de reforma del Estado a la transformación de su política socialM
1
9ale destacar que la acentuación de la pobrea y la desigualdad en la región latinoamericana
empeó con el )sueKo a%istórico? del &onsenso de (as%ington? en el que las recetas de políticas de
reformas de primera generación se esfumaron dejando resultados negativos en cuanto a equidad y
desarrollo.
2
BREVE HISTORIA DE LA POLTICA SOCIAL EN M!"ICO
La# Po$%&i'a# So'ia$e# e( $o# )o*ier(o# +o#&revo$,'io(ario#
6ablar de la política social en '#xico* nos remite a centrarnos en dos momentos %istóricos
muy diferentes. El primero* el de antes de la apertura* signado por un estilo de patronaje
estatal y que se caracterió por más de NC aKos* por ser el producto de la puesta en marc%a
de los derec%os constitucionales que motivaron el proyecto de país de los gobiernos
posrevolucionarios. ,e esta manera* el Estado se situó en el centro de la sociedad para
promover el crecimiento económico con un control centraliado* bajo la potestad de ser el
garante del desarrollo y de la justicia social. ,erivándose así* que el propio concepto de
política social debería partir de una racionalidad más política que social o económica.
&onforme el país fue definiendo su estrategia económica en los aKos NC - y se reformuló el
consenso del gobierno y los grupos organiados relevantes -* y dado que la propia
&onstitución proveía un marco de reformas sociales representado por los artículos "A y 1"B*
el mencionado dilema )crecer o repartir?* se mantendría latente para los actores políticos.
)&uando a finales de los OCs se evidenció un intenso proceso de industrialiación y
urbaniación* el crecimiento se convirtió claramente en la finalidad del desarrollo aunque el
dilema que ello planteaba frente a la sociedad no desaparecía para los tomadores de
decisiones? D=uillermo 5rejo y &laudio /ones! HB:1ICE.
Es importante subrayar que durante el proceso de moderniación y* por ende* de
industrialiación* se instaló en el país el paradigma asegurador* que permitió crear las bases
de los principios de la seguridad social con la intención de reducir las incertidumbres en el
seno de la población trabajadora. Este principio de justicia que caracterió al Estado
mexicano* a partir de los aKos BC* se manifestó con la puesta en marc%a de un 2istema de
2eguridad 2ocial
"
* compuesto por el IMSS
3
* que cubre cinco ramos de seguro* tales como el
de riesgo de trabajo* el de enfermedades y maternidad* el de invalide* veje* cesantía en
edad avanada y muerte* el de guarderías* y el de retiro. El ISSSTE* organismo p3blico y
bipartita* que tiene como objetivo otorgar servicios de seguridad social a los trabajadores al
servicio del Estado* y que ofrece el r#gimen de seguros y servicios siguiente: seguro de
enfermedad y maternidad* seguro de riesgo de trabajo* seguros de jubilación* invalide*
muerte y cesantía* seguro de retiro* prestaciones sociales y culturales* servicios para el
bienestar y desarrollo infantil** prestaciones económicas* servicios funerarios y servicios para
2
/os# <arro 0obles D1HHBE* define el 2istema de 2eguridad 2ocial 'exicano como aquel compuesto
por el :nstituto 'exicano de 2eguro 2ocial D:'22E* el :nstituto de 2eguridad y 2ervicios 2ociales de
los trabajadores del Estado D:2225EE* la seguridad social de la empresa estatal 4etróleos mexicanos
D4E'E8E* y el :nstituto de 2eguridad 2ocial de las .ueras $rmadas.
3
En el período de 'anuel Pvila &amac%o D1HNC-1HNIE* se estableció el 2eguro 2ocial con la
promulgación de la 1ey en 1HNB. 9ale destacar que las reformas al sistema de 2eguridad 2ocial en
'#xico se %a venido realiando por etapas. 1a primera de ella fue en 1HJH con la reforma de la 1ey
del :'22! una segunda etapa ubicada en 1HHB con la introducción del 2istema de $%orro para el
retiro D2$0E! En 1HHO* se inicia otra etapa con la aprobación de una nueva 1ey del :'22! la cuarta
etapa aparece en 1HHI con la expedición de los reglamentos específicos de operación! y como 3ltima
etapa* podemos ver el inicio de aplicación de la nueva 1ey del :'22 en 1HHA.
3
jubilados y pensionistas. 1a empresa estatal de petróleos (PEMEX)* que desarrolla un
sistema de seguridad social muy particular a todos sus trabajadores* al igual que las Fuerzas
Armadas Nacionales.
Este legado asegurador* más el aval %istórico-legal constitucional* generaron* durante el
periodo de 1uis Ec%everría D1HAC-1HAIE* y 1ópe 4ortillo D1HAI-1HJ"E* un leve ascenso del
gasto social. ,urante el período del primero* auspiciado por la puesta en marc%a de la
ideología nacionalista estatiante que incidió tanto en las áreas de producción* distribución y
de servicios* incluida aquí la beneficiencia. > en el transcurso del segundo periodo*
incentivado por el auge petrolero* en el que se creyó en una riquea no provocada por el
trabajo sino por la gracia divina del subsuelo. $sí* seg3n el 4lan de desarrollo de 1ópe
4ortillo* )..el petróleo lleva al fortalecimiento del Estado* el cual aumenta su capacidad para
conducir el desarrollo de acuerdo a las prioridades sociales definidas en la estrategia e
induce* con pleno respeto a las libertades económicas que consagra la &onstitución*
comportamientos económicos acordes con dic%as prioridades? D4lan =lobal de ,esarrollo*
1HJC-1HJ":"AJE.
El efecto perverso de este proceso se expresó en un crecimiento sostenido de las
importaciones* una baja productividad de los sectores económicos del país* y en general* un
ambiente ineficiente que se convirtió en obstáculo a la competitividad de los productos
mexicanos.
2e puede decir entonces* tal como lo afirma 4eter (ard que )el sistema sexenal de '#xico sí
crea una tendencia interna a evitar los programas de bienestar social a largo plao?
D1HJH:"1IE. Es lo que explica que las políticas adoptadas %an sido* invariablemente*
paliativos a corto plao* como respuestas a presiones específicas* económicas o sociales. ,e
esta manera* entonces* )el moderno Estado -autoritario* paternalista* teleológicamente
orientado %acia el logro del bien com3n y por tanto* más interesado en la unidad que en el
pluralismo- está más cerca de 2anto 5omás de $quino que de 'ontesquieu? D&arlos .uentes:
1HHN:NOE.
A+er&,ra- re.or/a# y +o$%&i'a #o'ia$
El otro momento de la política social* es el que comiena con la apertura del país* donde* por
una parte* lo social se diluye en los aspectos económicos y de mercado* y se orienta a los
sectores más debilitados por las políticas de ajuste* adquiriendo aquella un sentido muy
específico* y por otra* la reforma del Estado se vuelve una estrategia de racionaliación de
los recursos p3blicos con el objeto de construir un nuevo esquema de vinculación económica
con el exterior. )1a descentraliación será acompaKada por un proceso de desconcentración*
así como por el fortalecimiento de los instrumentos de coordinación entre los tres niveles de
gobierno? D4lan <acional de ,esarrollo* 1HHO-"CCC* 1HHO:IHE. 9ale la pena plantear que esta
política privilegia nuevas formas de organiación territorial* en especial la asociación y la
creación de espacios virtuales Dasociación de regiones* ciudades %ermanas* etc.E* otorgando
posibilidades a las regiones y espacios más competitivos.
En los 3ltimos tres gobiernos del 40:* el de 'iguel de la 'adrid D1HJ"-1HJJE* el de &arlos
2alinas de =ortari D1HJJ-1HHNE y terminando con el de Ernesto Qedillo Dque finalió en el
"CCCE* '#xico %a transitado por un profundo proceso de cambio a!us"e es"ruc"ural# así
como de adaptación a la economía globaliada que busca transformar la orientación de la
economía* pasando de una estatista a una economía de mercado* y de un modelo de
4
sustitución de importaciones a uno de industrialiación abierto a la competencia
internacional.
El efecto fundamental de esta apertura* caracteriada como estrategia global neoliberal* %a
sido* por una parte* crear un ambiente de intensa competencia que %a exigido el esfuero de
moderniación y eficiencia del aparato productivo* en el que el país pueda moverse con
productividad en su bloque regional* el 5ratado de 1ibre &omercio -51&-* con &anadá y los
Estados Rnidos de $m#rica. 4or otra parte* desde el punto de vista social* estos gobiernos*
con el objeto de mitigar los efectos del ajuste* pusieron en marc%a políticas tendientes a
favorecer a la población
N
. En este marco* el Estado mexicano %a venido desdibujando el
esquema )benefactor? que lo caracterió en la estrategia anterior. Esto implica que la
organiación estatal se perfile en dos direcciones. Rna* %acia un proceso de reforma!
concebida como una estrategia vinculada a racionaliar los recursos p3blicos* y que se
originó atendiendo a los siguientes elementos: la necesidad de recomponer la credibilidad
interna y externa del r#gimen! la necesidad de profundiar la alternancia como uno de los
ingredientes básicos de la democracia! los #nfasis puestos en la reforma económica por
encima de la política. Esto implica que el Estado se articule flexiblemente con el exterior*
democráticamente con la sociedad civil y con más justicia distributiva - de poder- con las
regiones. En consecuencia* las prioridades y la articulación con los actores sociales* políticos
y económicos se %ace diferente. 1a otra dirección* y que se desprende de #sta* es que el
Estado está abandonando sus funciones de supervisión y control sobre las cuestiones
sociales. 9emos por consiguiente* que la reducción de la amplitud de la política social se
entiende como una cobertura selectiva de los bienes que el Estado puede proporcionar
directamente. Es lo que se denomina como la selec"i$idad de las pol%"icas sociales*
propuesta que emerge desde las instituciones financieras internacionales* la cual se legitima
con un criterio político* y que son dirigidas tanto al grupo de pobres dentro de los más
pobres* así como a los nuevos actores sociales excluidos y en conflicto* tales como las
mujeres* los indígenas* etc. $sí* tal propuesta define que el crecimiento económico es el
mejor camino para reducir la pobrea en el largo plao* por lo que una política de ajuste
estructural sostenida requiere programas- objetivos para proteger a los pobres en el corto
plao.
En el caso del 4lan <acional de ,esarrollo del periodo de &arlos 2alinas de =ortari D1HJH-
1HHNE* se desprende un concepto de política social que tuvo como finalidad la equidad* el
desarrollo* el bienestar colectivo y la justicia social. En este sentido* una de las prioridades
para la existencia de una política de esta naturalea fue* por una parte* la incorporación del
desarrollo sostenible* y por otra* el ataque frontal a la pobrea extrema D4lan <acional de
,esarrollo* 1HJH-1HHNE* todo esto apoyándose en dos bases económicas* una la creación de
actividades y empleos bien remunerados* y dos* el incremento de los salarios reales*
sustentado en una evolución económica que fortaleciera la demanda de trabajo* el aumento
de la productividad* el uso eficiente de las potencialidades del país* y el equilibrio de los
factores de producción.
&on el objeto de concretar la luc%a contra la pobrea* el gobierno de 2alinas de =ortari creó
4
1a primera política del gobierno fue proteger el empleo p3blico. $l estallar la crisis de 1HJ"* la
drástica reducción del gasto del gobierno disminuyó la inversión* los subsidios generales y los
salarios reales* pero evitó los despidos en masa. ,e %ec%o* el empleo p3blico aumentó* lo que
amortiguó el efecto de la reducción del gasto p3blico en el ingreso familiar y en los servicios de salud
y educación D2ergio .riedman* <ora 1usting y $rianna 1egovini* 1HHAE
5
un instrumento coordinado entre el gobierno federal* estatal y municipal. Este fue
denominado 4rograma <acional de 2olidaridad D40;<$2;1E. Es importante seKalar que
este programa estuvo orientado a una población muy precisa* los pobres más pobres dentro
de los pobres: los indígenas* los campesinos y los grupos sociales urbanos excluidos por las
políticas de ajuste. $sí* las áreas que atacó este programa fueron las relacionadas con la
alimentación* la tenencia de la tierra* la vivienda* la educación* la salud* así como la
infraestructura agropecuaria. <o cabe duda que durante el sexenio JH-HN* este programa
absorbió proporciones significativas de los presupuestos ordinarios y extraordinarios del
gobierno* no solucionando del todo el problema de la pobrea en el país
O
. 1a raón de ello*
seg3n muc%os autores* entre ellos @ailey D1HHN* citado por =abriel 5orresE* es que el
4rograma 2olidaridad desconcentró sin descentraliar la administración y toma de decisiones
en la política social* generando un problema* por una parte* de ausencia participativa* y por
otra* de gestión p3blica de las políticas sociales que tuvieron como resultado el alimentar a
toda una generación de pobres que se %icieron dependientes estructurales de #stas* bien por
la vía del clientelismo* o bien por la vía de una carencia a nivel gerencial.
En el sexenio 1HHO-"CCC* el de Ernesto Qedillo* el gobierno diseKó una política social*
orientada a circunscribirla a una estrategia más amplia* a la que denominó &esarrollo social.
$sí* su objetivo planteado fue )el de propiciar la igualdad de oportunidades y de condiciones
que aseguren a la población el disfrute de los derec%os individuales y sociales consagrados
en la &onstitución! elevar los niveles de bienestar y la calidad de vida de los mexicanos! y* de
manera prioritaria* disminuir la pobrea y la exclusión social? D4lan <acional de desarrollo*
1HHO-"CCC* 1HHO:NHE. Este plan tiene como carácter el %aber transformado el 4rograma de
2olidaridad* dándole prioridad no solo a los grupos más pobres* sino a las regiones con
menores oportunidades de desarrollo.
,entro de los objetivos de esta política de superación de la pobrea extrema están
DFFF.sedesol.gob.mxE:
- ,esarrollo de las capacidades de las personas y las familias
- &reación de oportunidades
- &onstrucción de infraestructura básica municipal de empleo e ingreso.
,ado al corto alcance del 4rograma 2olidaridad* y con el objeto de atender a las familias más
pobres del país bajo un enfoque integral* el gobierno creó en 1HHA* el 4rograma <acional de
Educación* 2alud y $limentación D40;=0E2$E. $sí* este 4rograma se diseKó con la
intención de )%acer que converjan en el n3cleo familiar la educación* la salud y la
alimentación* dando especial atención a las niKas y a los niKos* y apoyándose especialmente
en las madres de familias? D5ercer :nforme de =obierno* Alcances re"os* 2eptiembre*1HHAE.
Este 4rograma se empeó aplicar en los die estados y a 1IC familias con índices de
pobrea altos
I
. 6asta el momento se %an podido %acer algunas evaluaciones de este
5
Existe coincidencia tanto del gobierno como del sector acad#mico en decir que los recursos
gastados durante el )salinismo? significaron un incremento r#cord dado que subieron del I.IS de la
inversión p3blica en 1HJH %asta el 1A.BS en 1HH". $sí en palabras del 2ecretario de ,esarrollo
2ocial* se estima que )la inversión federal de 2olidaridad creció sustancialmente a partir de 1HJH. ,e
1.IN billones de pesos en ese aKo* pasó a I.J billones de pesos en 1HH"* con incrementos reales en
promedio anual de BI."S? D&arlos 0ojas* 1HHIE
6
El gobierno* a trav#s del &onsejo <acional de 4oblación* en busca de la eficiencia en la política y
programas sociales D4rogresaE* %a inventado recientemente una nomenclatura de la pobrea
6
programa. 2us resultados* seg3n algunos estudios de organismos internacionales es la falta
de co%erencia y la discriminación de algunos grupos a beneficiarse de este programa.
$demás* vale decir* que su orientación selectiva está más sesgada a los síntomas de la
pobrea que a determinar sus verdaderas causas. ; como lo manifiesta /ulio @oltvinni-! )El
4rogresa discrimina a la gente y lo %ace aparecer como un m#rito* anuncian abiertamente
que no atiende a todos sino sólo a unos cuantos de un comunidad aislada en donde yo creo
que nadie está exento de la pobrea. El 4rogresa tambi#n se inscribe en esa línea de
modelos promovidos por la comunidad internacional a trav#s de organismos como el @anco
'undial y el .ondo 'onetario :nternacional? D1HHJ:1"-$E.
En cuanto a los campesinos e indígenas* el gobierno continuó con el programa del &ampo
D40;&$'4;E* entregando apoyos a la comercialiación* así como nuevos cr#ditos a las
empresas rurales* enmarcándose en la política de moderniación del campo
A
.
Rn elemento importante inmerso en la política social del sexenio 1HHO-"CCC* es la vinculación
entre la política de población y el desarrollo social* dirigidas a impulsar la reducción del ritmo
de crecimiento de la población que exige mayores esfueros para satisfacer las demandas
de empleo* educación* salud y vivienda. 2eg3n el &onsejo <acional de 4oblación* la
población de '#xico ascendió a cerca de HN.A millones de %abitantes en junio de 1HHA. ,e
esta manera se puede ver tambi#n* seg3n este organismo que el cambio demográfico que %a
tenido lugar en '#xico se resume tambi#n mediante la evolución de largo plao de las tasas
de natalidad y mortalidad.
2eg3n el 4rograma <acional de 4oblación 1HHO-"CCC* los retos de la política de población se
pudieran precisar de la siguiente manera:
• :ncidir en la circularidad entre pobrea y reago demográfico!
• &ontinuar impulsando la reducción del crecimiento poblacional!
• $tenuar los efectos del alto crecimiento demográfico del pasado!
• mejorar la condición de la mujer!
• fortalecer la familia!
• reordenar el desarrollo regional y la distribución territorial de la población!
• $rmoniar la evolución de los fenómenos demográficos y las exigencias de un desarrollo
sustentable!
• fortalecer una cultura demográfica.
En este sentido* los objetivos de la política de población* seg3n este plan* tienden a
favorecer al desarrollo social* al desarrollo regional* así como al desarrollo integral de la
familia y de la mujer* y el bienestar de la población indígena:
extrema* denominado tambi#n 'ocos ro!os de la pobreza o cinco categorías de la marginación. Ellas
son: marginación 'uy $lta* marginación $lta* marginación 'edia* marginación @aja* marginación 'uy
@aja.
7
1a política estatal de moderniación del campo* iniciada en el periodo gubernamental JJ-HN* y
seguida durante este gobierno DHN-"CCCE* se podría resumir de la siguiente manera: 1E la reforma
institucional! "E el cambio en los instrumentos de fomento y estímulo a la producción! BE la reforma de
la legislación agraria! y NE la moderniación de las organiaciones de productores para que sean más
productivos.
7
1. 4ropiciar que la evolución de los fenómenos demográficos armonice con los procesos de
desarrollo económico y social.
". 4rocurar que la distribución territorial de la población se adecue a las posibilidades del
desarrollo regional.
B. 4romover el desarrollo integral de la familia.
N. 4ropiciar la participación de la mujer* en condiciones de igualdad con el varón.
O. &oadyuvar a elevar la calidad de vida y el bienestar de la población indígena del país.
I. &ontribuir al desarrollo de una sólida cultura demográfica D4rograma <acional de
4oblación* 1HHO-"CCC: OI*OAE.
7. En concordancia con la política de población* el 4rograma <acional de la 'ujer* inscrito
dentro del 4rograma <acional de desarrollo 1HHO-"CCC* contempla un conjunto de objetivos
tendientes a mejorar la condición social de la mujer en el desarrollo social. Estos objetivos
son:
• $cceso equitativo y no discriminatorio a la educación!
• 4romover un sistema efectivo* oportuno y de calidad para el cuidado de la salud de las
mujeres!
• Enfrentar la pobrea que aqueja a las mujeres!
• $mpliar las oportunidades laborales y protección de los derec%os de los trabajadores!
• Estimular la capacidad productiva de las mujeres!
• .ortalecer la familia como ámbito de promoción de la igualdad de derec%os* oportunidades
y responsabilidades para %ombres y mujeres!
• ,efender los derec%os de la mujer y ampliar su acceso a todos los niveles e instancias de
toma de decisión!
• 4revenir y erradicar la violencia contra las mujeres!
• 4romover una cultura de la igualdad mediante imágenes plurales* equilibradas y no
discriminatorias de la mujer D4rograma <acional de la 'ujer* 1HHO-"CCC: B"E.
Es importante seKalar que %ablar de un programa de la mujer a escala nacional* nos lleva a
reflexionar un poco más sobre las buenas intenciones gubernamentales* dado a que* seg3n
datos de los organismos internacionales* son las mu!eres las personas m(s pobres den"ro de
los pobres. $sí* %ablar de un programa de la mujer pasa por vincularlo automáticamente a
una perspectiva de g#nero* eso implica que se comprenda a las mujeres no como un
)instrumento? aislado del desarrollo* sino como parte integrante de #ste. En otras palabras*
es plantear como objetivo de desarrollo la igualdad de g#nero. 9emos entonces que a3n con
un programa para la mujer* las políticas sociales en '#xico tienden a no alcanar este
esquema* puesto que si #stas están orientadas en t#rminos selectivos al )combate a la
pobrea?* su 3nico inter#s está más orientado a erradicar la pobrea con el objeto de
promover un desarrollo económico que a incorporar a la mujer en el mercado de trabajo. $sí
la desigualdad entre %ombres y mujeres se basa en la diferencia de ingresos* soslayando
aspectos de tipo cultural y social que la determinan. En este sentido* es importante observar
que )los datos sobre la participación de la mujer mexicana en el Ejecutivo* en el 1egislativo*
en los partidos políticos* y en general en puestos de dirección y toma de decisiones*
demuestra que como en el caso de las minorías #tnicas* de migrantes y de discapacitados*
los procesos de democratiación y globaliación de la economía* poco o nada %an
modificado su nivel de representación? D&lara /usidman de @* 1HHA:1IE.
8
&abe destacar que para estos aKos el gasto social alcanó un monto de proporciones
%istóricas en relación a aKos anteriores y* sin embargo los recursos siguen siendo
insuficientes. 2eg3n el :nforme del 2ecretario de ,esarrollo 2ocial del gobierno de Ernesto
Qedillo* &arlos /arque* presentado en el &oloquio internacional TEnfrentando el reto del
,esarrollo 2ocialT* en noviembre de 1HHH* se estima que se destinarían los siguientes
recursos:
- NH1 millones de pesos al gasto social!
- Ese monto representa un incremento real de O.HS con respecto al presupuesto
ejercido en el mismo rubro durante 1HHH!
- ,e ese presupuesto global* O" mil JJN millones de pesos se canaliarán para el
combate a la pobrea* cantidad que representa un incremento del J.NS en comparación a la
ejercida este aKo!
- En educación el incremento de los recursos p3blicos es de A.JS! y
- En salud* de I.NS.
Es importante destacar que los recursos del 0amo "I que %asta 1HHA se denominó
Superaci)n de la Pobreza y que %asta 1HHH se llamó &esarrollo Social Produc"i$o en
*egiones de Pobreza* se orientaron principalmente a proyectos de alcance regional y social*
así como a propiciar la generación de empleos y el mejoramiento de las actividades
productivas de las onas y grupos de mayor pobrea. En el aKo "CCC* los recursos se
transfirieron al 0amo "C* ,esarrollo 2ocial* que alcanó una cantidad de B*JHH millones de
pesos distribuidos de la siguiente forma: JNS al .ondo para el ,esarrollo 4roductivo! el "*1S
al .ondo para impulsar el desarrollo 0egional 2ustentable! el O*NS al .ondo para atender a
grupos prioritarios! y el A*IS al .ondo de &oinversión 2ocial y ,esarrollo &omunitario.
&omo podemos ver* en '#xico existen y %an persistido algunos mitos sobre la política social
y la evaluación de #sta. $lejandro 5uirán =uti#rre D"CC1E* %a estimado que estos son los que
se %an generado en la mayoría de las discusiones relacionadas con la pobrea y la política
social. Estos son los siguientes:
1.- El #xito del combate a la pobrea depende de una mayor asignación de recursos!
".- 5odo gasto que se realice para abatir la pobrea siempre deja beneficios!
B.- El crecimiento económico reduce la pobrea y mejora la distribución del ingreso!
N.- Rna baja inflación disminuye la pobrea!
O.- 1a generación de empleos y la reducción del desempleo automáticamente disminuyen la
pobrea.
$ nuestra manera de ver* estos mitos van ligado a una postura de carácter institucional.
$unque en los 3ltimos tres gobiernos del 40: D'iguel de la 'adrid* &arlos 2alinas de =ortari
y Ernesto QedilloE* se crearon las bases para un proceso de transformación institucional* la
institución relacionada con la cuestión social* no obstante %aber contado con programas
sociales tales como el &r#dito a la 4alabra* Empresas 2ociales* 4rograma de Empleo
5emporal* 4rograma <acional de /ornaleros $grícolas* .ondos 0egionales :ndígenas*
&omisión <acional de las Qonas Pridas* 4rograma <acional de 0eforestación* 4rograma de
,esarrollo 4roductivo de la 'ujer* 4rograma de 'aestros /ubilados y el .ondo de
&oinversión 2ocial* no fue tocada a fondo en este sentido. 2e puede afirmar que esto fue a
causa de que se continuó con el Es"ado de negociaci)n corpora"i$a# para %ablar en t#rminos
de /ames =. 'arc% y /o%an 4. ;lsen D1HHAE* donde* por una parte* la sociedad se sintió
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limitada por la falta de participación* para proponer las reformas de la burocracia p3blica
J
. >
donde* por la otra* se continuó con una debilidad de la institución social* ya que la 2ecretaría
de ,esarrollo 2ocial D2edesolE
H
* fu# excluida de los ámbitos de poder en donde se tomaban
las grandes decisiones de política económica que incidieron sobre la sociedad* quiás
porque en esta esfera del Estado %a sido un bastión del clientelismo e ineficiencia. Esto fue
lo que puso en cuestión la efectividad del sistema político mexicano* puesto que #sta
depende en muc%o grado de la efectividad de las instituciones administrativas.
LA 0NUEVA POLTICA SOCIAL1 DE LA TRANSICI2N ME"ICANA
,espu#s de A1 aKos de un r#gimen controlado por un sólo partido* que llegó a ser el más
antiguo del mundo* y que se caracterió por su corporativismo y presidencialismo exagerado*
surgió a partir de este aKo un nuevo gobierno dirigido por el 4artido $cción <acional que
dirigirá los destinos de '#xico. En este sentido* una de las grandes tareas que tendrá que
enfrentar este gobierno será* por una parte* la de combatir a fondo la pobrea que padecen
millones de mexicanos* y por otra parte* profundiar en la transición y la reforma de las
instituciones del Estado.
En la nueva política social del nuevo gobierno* denominada la Pol%"ica Social en el +,,-# se
destaca lo siguiente:
1a política social tiene como objetivos asegurar el pleno ejercicio de la libertad
personal* multiplicar las oportunidades de progreso material* favorecer el
desenvolvimiento intelectual y propiciar el enriquecimiento cultural de las personas.
Rna política social que promueva la capacidad* la fuera y voluntad de todos para
bastecerse así mismos y propugne por la erradicación de cualquier forma de vasallaje
o sumisión* eliminando tutelajes y paternalismos! se trata de una política incluyente y
liberadora.
2e considera a la educación como la primera y más alta prioridad para el desarrollo
del país. El compromiso en esta materia es alcanar un sistema educativo
informatiado* estructurado y descentraliado! con instrucción de calidad* condiciones
dignas y maestros profesionales DFFF.sedesol.gob.mxE.
El nuevo gobierno %a puesto andar el 4rograma <acional de $tención a "OC 'icrorregiones*
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$ pesar del $cuerdo de &reación del &onsejo &onsultivo &iudadano de ,esarrollo 2ocial que
obtuvo su carácter legal el A de diciembre de 1HHJ* los mecanismos de participación de la 2ociedad
&ivil en los distintos políticas y programas sociales son d#biles* puesto que se implantaron de forma
vertical y sin consulta de la ciudadanía.
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1a 2ecretaría de ,esarrollo 2ocial* 2edesol* es la dependencia responsable de coordinar las
acciones de política social del =obierno .ederal. $demás de su función coordinadora establecida en
el artículo B" de la 1ey ;rgánica de la $dministración 43blica .ederal* 2edesol tiene ámbitos propios
de acción que lleva a cabo mediante una estructura que comprende: el ,esarrollo 0egional* el .ondo
<acional para las empresas 2ociales D.onaesE* el .ondo <acional para el fomento de las artesanías
D.onartE* el 4rograma de Educación* 2alud y $limentación D4rogresaE* el ,esarrollo Rrbano y
9ivienda* el .ondo <acional para la %abitación popular D.on%apoE* el :nstituto <acional de :ndígenas
D:<:E* 1icosa D1ec%e a precio subsidiadaE* .idelist D5ortilla gratuitaE. 5ambi#n cuenta 2edesol con un
2istema <acional de $sistencia 2ocial del cual forma parte el 2istema <acional para el ,esarrollo
:ntegral de la .amilia D,:.E.
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con el objetivo de )superar la pobrea y promover el desarrollo de las "OC microrregiones*
conformadas por los NAI municipios de muy alta marginación* concentrando esfueros y
recursos en forma articulada entre los tres órdenes de gobierno* y con la participación social?
DFFF.sedesol.gob.mxUregionesUE.
4ara la planificación del desarrollo social* el gobierno actual %a creado instrumentos para
apoyar este proceso: el &onvenio de ,esarrollo 2ocial "CCC D&,2E. Este es un instrumento
jurídico donde se definen compromisos específicos entre el =obierno .ederal y los gobiernos
de los estados para la ejecución coordinada de proyectos y acciones de combate a la
pobrea y de promoción del desarrollo social y regional que se lleven a cabo en estados*
municipios y localidades* con la participación que corresponda a los ayuntamientos y a los
sectores de la sociedad. En los &,2 se establecen* entre otros compromisos* la distribución
equitativa* racional y transparente de los recursos de los programas de ,esarrollo 0egional
del 0amo "C.
Este aKo el gobierno prev# que la proporción del gasto p3blico destinado al ,esarrollo 2ocial
se eleve en N.AS real en comparación al aKo anterior. El monto en el "CC1 representará el
I1."S del gasto programable total y el H."S respecto al 4roducto :nterno @ruto.
ALGUNOS PUNTOS PENDIENTES EN MATERIA SOCIAL
<o obstante a esta nueva propuesta de política social* es importante que el gobierno
mexicano se plantee retos concretos de equidad para no caer en los mismos errores de las
políticas de desarrollo social de anteriores gobiernos:
E( +ri/er $,)ar* es importante comprender que el estado de salud de las personas es el
resultante de la acción de una serie de factores entre los que se destacan las condiciones
ambientales y el saneamiento básico* los %ábitos de vida y la alimentación* las acciones
preventivas y la disponibilidad de centros curativos. 4or tal motivo el Estado debe plantearse
los siguientes desafíos:
• :mpulsar con co%erencia la estrategia de atención primaria. Este consiste en saneamiento
básico* refuero nutricional y programa de salud primaria
• &onsolidar sistema de atención que provean servicios de calidad a las grandes mayorías
• 0eformar la organiación del sistema p3blico de salud.
E( #e),(do $,)ar* el gobierno debe enfrentar a la visión asistencialista de la política
social. 4ara ello debe establecer acciones que generen empleos de mayor calidad e ingresos
que le ayuden a los sectores más pobres del país a salir de su condición precaria. $sí*
coincidiendo con $lejandro 5uirán =uti#rre D"CC1E* )es urgente crear programas que
permitan potenciar las capacidades y %abilidades de la población ocupada de escasos
recursos con el propósito de que puedan insertarse en mejores condiciones en el mercado
de trabajo? D"CC1:"1-""E. Es importante* en este sentido* aplicar una en#rgica política de
calidad de la educación. $sí la capacitación laboral deberá ser fundamental para aumentar
las oportunidades de empleo e ingresos.
E( &er'er $,)ar* en las estrategias de microcr#dito en las microrregiones* el gobierno
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mexicano debe proporcionarles a la población beneficiada de esta política* los canales de la
comercialiación adecuados.
E( ',ar&o $,)ar* podemos ver que dado al cambio de nombre de 40;=0E2$* el
gobierno %a propuesto una estrategia global que se llamará )&;<5:=;?* que tiene como
objeto integrar los diferentes programas de corte social y que son operados por las
2ecretarías de ,esarrollo 2ocial* Educación y 2alud. En este sentido* sería importante que
el gobierno logre %acer eficiente la administración* ejecución y evaluación de esta estrategia.
E( 3,i(&o $,)ar* cabe destacar que una institución renovada en materia social* debe
establecer que sus ejecutores Dprofesionistas que trabajan muy de cercaE cuenten con un
servicio civil profesionaliado* así como de sueldos* condiciones de trabajo y perspectivas
laborales bastantes confiables y no vulnerables.
E( #e4&o $,)ar* se deben establecer las bases de nuevas instituciones democráticas que
permita que la administración asegure el desarrollo de la política social* generando redes
donde intervengan agentes privados y p3blicos. Es importante que el gobierno amplíe y de
más cobertura al &onsejo &onsultivo &iudadano de ,esarrollo 2ocial.
E( #5+&i/o $,)ar* es importante establecer mecanismos que permitan la coasociación
del sector gubernamental* el sector privado y la sociedad civil con el objeto de redescubrir
articulaciones que apunten al fortalecimiento de políticas sociales compartidas y
participativas.
Estos retos* comunes a '#xico como al resto de los países de $m#rica 1atina* se pueden
%acer efectivos si los gobiernos se centran en desagregar la inequidad en las capacidades de
funcionamiento* en el acceso a los activos* en el acceso al cr#dito* en el acceso a la
formación de capital %umano y en el acceso a la atención de salud básica. 4or lo que
creemos que la agenda mexicana y en general latinoamericana debe prioriar en lo siguiente:
• &reación de &apital %umano!
• desarrollo del capital social!
• empleo a trav#s de las 4equeKas y 'edianas Empresas!
• fortalecimiento institucional del área social y especialmente de salud!
• profundiación de la democracia y!
• rol del Estado como promotor del desarrollo
Es así como podemos lograr el bienestar* basado en la equidad* para un proceso de
transición democrática.
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