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Síntese: O texto aborda as terras públicas e o regime jurídico da propriedade pública

,
bem como as formas de exercício da propriedade e da posse de imóveis pelo Estado.
Sumário: 1-Introdução. 2- Considerações acerca do Direito de Propriedade. 3- O
Domínio Público. 4- Os Bens públicos. 5- Classificação dos Bens Públicos. 6- do
Regime Jurídico dos Bens Públicos.5.1- Bens de Uso comum. 6.2- Bens de uso
especial. 5.3- Bens Dominicias. 6.1- Imprescritibilidade. 6.2- Impenhrorabilidade. 6.3-
Inalienabilidade. 6.4- Não Oneração. 7-Afetação e Desafetação. 8- Aplicação dos
Institutos Civis.9- Permissão, Autorização, Cessão e Concessão. 10- Da formação do
Patrimônio Público. 11- Da Terras Públicas in espécie. 11.1- Terrenos de Marinha.
11.2- Terrenos Reservados. 11. 3- Ilhas. 11.4- Terras Indígenas. 11.5- Terras Devolutas.
11.6- faixa de Fronteira. 12- Conclusão. 13- Bibliografia.

1- Introdução
A moderna doutrina elenca como elementos componentes do Estado um povo,
um governo soberano e um território. A noção de um espaço físico onde se
desenvolvem as atividades do Estado é logicamente necessária
[01]
. Por outro lado, o
Estado Moderno dirige-se a consecução do bem comum. Para tanto, tem que alocar uma
série de recursos humanos e materiais, sendo-lhe imanente, nesta conjuntura, o exercício
da propriedade sobre bens destinados ao atingimento de seus objetivos.
A noção de propriedade, de construção, sobretudo, privada, não repele exerça o
Estado o direito de propriedade, que toma, todavia, as feições peculiares concernentes
ao exercício do poder público, adaptando-se aos princípios retores que gerem a ação da
Administração.
Dentre as diversas espécies de bens, ganham importância ímpar no mundo atual
os imóveis, que, ressalte-se, sempre alçaram, haja vista suas características,
proeminência dentre os bens passíveis de apropriação. Daí surge a noção de terras
públicas como imóveis sobre os quais o Estado exerce domínio. Este o nosso tema: as
terras públicas e sua configuração jurídica.
Antes, contudo, lancemos algumas premissas.

2- Considerações acerca do Direito de Propriedade
A concepção que hoje temos da propriedade percorreu um caminho tão longo e
turbulento como o percorreu a própria humanidade e suas instituições. Não podia ser
diferente, já que a propriedade é um fenômeno essencialmente humano e toma
contornos conforme as circunstâncias sociais, econômicas, políticas e, sobretudo,
jurídicas. Por incrível que possa parecer, essa noção de propriedade que nos é tão cara,
tão natural, como uma potestade excludente sobre um determinado bem enquanto
fenômeno primordialmente individual, não é originária. A propriedade é, no seu início,
um fenômeno coletivo, reflexo da estruturação familiar da sociedade. Em noção
rudimentar, repele o indivíduo e prestigia a gens, o grupo como titular da propriedade,
restando a cada qual senão a disponibilidade de uns poucos objetos pessoais
[02]
.
O longo processo evolutivo do direito de propriedade reverteu o quadro e
espelha a afirmação do indivíduo enquanto tal. Chegou a propriedade na Roma Antiga
ao reverso, ou seja, fórmula maior e estampilha da potestade individual. Caindo em
decadência o Império Romano no século V, vai florescer novamente seu direito por
volta do século XII, com a Glosa fusionando-o ao Direito comum do medievo. Mas com
o Iluminismo, retomam-se os valores do Direito Romano, penetrando naquele que é,
sem dúvida, um dos grandes monumentos jurídicos da história: o Code de Napoleòn.
Inaugurador do período das grandes codificações do século XIX, a influência do
Código Napoleônico se fez sentir em todo o mundo ocidental, inspirado no modelo
romano–canônico. Ocorre que, dado o momento histórico em que surgiu, o Diploma
Civil Francês
[03]
refletiu uma concepção absoluta de propriedade que, com o transcorrer
deste século, começou a ceder, ante a pressão de valores sociais que se fizeram conhecer
nos ordenamentos jurídicos.
Com efeito, restou dos ruinosos movimentos socialistas que se iniciaram em
meados do século passado, desembocaram a Revolução Russa e tiveram seu previsível
fim recentemente, o mérito de terem apontado algumas questões cruciais do modelo
Liberal Iluminista de Estado, na medida em que fizeram ver que não basta a garantia
formal da igualdade, sendo necessária uma ação efetiva do Estado na redução das
desigualdades e na produção de condições concretas capazes de garantir o
desenvolvimento e a dignidade de todo o conjunto da sociedade.
Surgiu, então, a concepção do Estado Democrático Social, agasalhando um
modelo político–jurídico permeável aos valores sociais
[04]
que se irradiam por todo o
ordenamento jurídico como princípios informativos e mesmo objetivos do Estado.
Durante este século vimos a expansão da influência desses valores encampados
primeiramente na Constituição Mexicana (1917) e na Constituição da Weimar
(Alemanha, 1919). A Carta Política de 1988 seguiu esse modelo e deixou-se permear
por valores sociais de um tal modo que se lhe pode dizer uma Constituição Social.. No
que diz respeito à propriedade, especial atenção demanda o art. 5º, inc XXIII, que
acolheu a função social da propriedade, que já fora princípio geral no Código Civil
italiano de 1942.
Não que antes não se houvesse de respeitar o limite da utilização em cotejo com
o direito alheio
[05]
, mas como diz Caio Mario da Silva Pereira: "Mais do que antes, o
direito moderno, que concebe a noção jurídica da propriedade como essencialmente
relativa, assegura ao dominus o exercício dos seus direitos em subordinação aos
interesses coletivos
[06]
".
Se outrora a propriedade direito absoluto já se limitava, tanto mais agora quando
se vislumbra um conteúdo social no seu uso. Assim sendo, a concepção moderna, longe
de ser um exemplo de potestade absoluta, é um direito limitado no interesse da
coletividade, ou seja, é relativa. Assim, o magistério de Carvalho Santos já apontava
[07]
.

3- O Domínio Público
Conforme pudemos verificar, a concepção do direito de propriedade passa por
uma reformulação na qual se visa atribuir-lhe um conteúdo axiológico e publicista, em
certa monta derrogatório da disciplina individualista que lhe imprimiu o período das
grandes codificações do século XIX. No entanto, se nos interessa uma espécie do gênero
direito de propriedade, qual seja, aquele exercida pelo Estado. Mas a referência a atual
compleição do direito de propriedade não é inútil, porque ele se irradia igualmente ao
exercício do direito de propriedade sobre os bens pelo Estado, embora seja certo que
neste exercício já esteja presente ontologicamente um conteúdo publicístico in re ipsa,
porque a finalidade maior do Estado Contemporâneo, de feição social democrática, é o
atingimento de bem comum como escopo magno.
Conforme nos lembra Hely Lopes Meirelles
[08]
o conceito de domínio público
não está indene a controvérsias, não carreando unanimidade na doutrina. Segundo o
administrativista, o conceito tem dois desdobramentos, um político, referente ao
domínio iminente, e um jurídico, referente ao domínio patrimonial. Passa a definir o
domínio iminente como "o poder político pelo qual o Estado submete à sua vontade
todas as coisas de seu território"
[09]
, mas frisa que se trata de exercício da soberania
interna e não de um direito de propriedade, de tal sorte que alcança não só os bens
pertencentes às entidades públicas, mas também os bens privados
[10]
.
Já o domínio patrimonial é definido como "direito de propriedade, mas de
direito de propriedade pública, sujeito a um regime administrativo especial"

[11]
.Tomada esta última definição, tem-se por oportuna a advertência de Cretella Júnior
segundo o qual "a expressão domínio público apresenta extensão menor do que a
expressão bem público. Há bens públicos que ultrapassam a área do domínio público,
enquadrando-se em campo regido por princípios do direito comum"
[12]
. Também Maria
Sylvia Zanella Di Petro refere-se à distinção vigente no direito italiano, sendo "demaio"
(domínio público) próprio dos bens de uso comum do povo, e bem patrimoniais, que se
subdividem em bens de patrimônio disponível e indisponível.
[13]

Como se pode observar, ao domínio público se contrapõe o domínio privado
[14]
.
O domínio público implica uma disciplina exorbitante e derrogatória do direito privado
dando ensanchas à constituição de um regime jurídico de direito público que mais
adiante será explicitado

4- Os Bens Públicos.
A formação do patrimônio público é extremamente heterogênea. Isto decorre da
extrema variedade das demandas operacionais da Administração, que a cada dia
aumentam, mormente quando temos um modelo de Estado Social. Também verificamos
uma dificuldade de conceituação de bens públicos, haja vista uma praxe de utilização
ancestral e sinonímica que por vezes baralha os conceitos.
[15]

Mas nem por isso a doutrina refogue a uma definição. Hely Lopes Meirelles
afirma que "bens públicos, em sentido amplo, são todas as coisas, corpóreas ou
incorpóreas, imóveis ou móveis e semoventes, créditos, direitos e ações, que pertençam
a qualquer título, às entidades estatais, autárquicas, fundacionais e paraestatais"
[16]
.
Celso Antônio Bandeira de Mello leciona que "bens públicos são todos os bens que
pertencem às pessoas jurídicas de direito público, isto é, União, Estados, Distrito
Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações de direito público (estas
últimas, aliás, não passam de autarquias designadas pela base estrutural que possuem),
bem como os que, embora não pertencentes a tais, estejam afetados à prestação de um
serviço público. O conjunto de tais bens forma o ´´domínio público´´, que inclui tanto
bens imóveis, como móveis"
[17]
. José Cretella Júior define os bens públicos como
"coisas materiais ou imateriais, assim como prestações pertencentes às pessoas
jurídicas públicas, que objetivam fins públicos e que se submetem a regime de direito
público, derrogatório e exorbitante do direito comum"
[18]
.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, quatro noções atrelam-se ao conceito de
bens públicos:"1- conjunto de bens móveis ou imóveis; 2- a idéia de pertinência à
Administração (Diríamos melhor ´´Estado´´), que afasta a tese de que o poder público
não exerce sobre os bens públicos o direito de propriedade. 3- A afetação ao uso
coletivo ou ao uso da Administração, que representa um traço distintivo entre bens
dessa categoria e os dominicais; aliás, esse traço revela a maior abrangência do
vocábulo ´´bem´´ no direito público, em relação ao direito privado; neste, interessam
as coisas suscetíveis de avaliação econômica e que possam ser objeto de posse ou
propriedade exclusiva pelo homem; no direito administrativo, os bens têm sentido mais
amplo, porque abrangem não apenas a coisas que podem ser objeto de posse e
propriedade exclusivas, mas também aquelas que são destinadas ao uso coletivo ou ao
uso do próprio poder público; 4- regime jurídico de direito público, derrogatório e
exorbitante do direito comum, não se aplicando a essas modalidades de bens os
institutos regidos pelo direito privado"
Razão, contudo, assiste a Pontes de Miranda ao afirmar que, antes de tudo, o
sistema jurídico em análise é o fator determinante para a qualificação do que sejam bens
públicos. Nesta ordem de idéias, pertinente se mostra a invocação dos dispositivos
legais do jus positivum referentes à matéria em apreço. Em primeiro plano surge o texto
constitucional, mais especificamente os artigos 20, I a XI e §§ 1º e 2º, 26, I a IV e
ADCT, art. 16, § 3º):
"Art. 20. São bens da União:
I- os que atualmente lhe pertencem os que lhe vierem a ser
atribuídos;
II- as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das
fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e
á preservação ambiental, definidas em lei;
III- os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de
seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com
outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham,
bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV- as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros
países, as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas,
destas, as áreas referidas no art. 26, II;
V- os recursos naturais da plataforma continental e da zona
econômica exclusiva;
VI- o mar territorial;
VII- os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII- os potenciais de energia hidráulica;
IX- os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X- as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e
pré-históricos;
XI- as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios;
§ 1º- É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito
Federal e Municípios, bem como a órgãos da administração direta da
União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás
natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de
outros recursos minerais do respectivo território, plataforma continental,
mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira
por essa exploração.
§ 2º- A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao
longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é
considerada fundamental para a defesa do território nacional, e sua
ocupação e utilização serão reguladas em lei.".
"Art. 26-Incluem-se entre os bens dos Estados:
I- as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e
em depósitos ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de
obras da União;
II- as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu
domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou
terceiros;
III- as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; IV- as
terra devolutas não compreendidas entre as da União.
ADCT
"Art. 16- Até que se efetive o disposto no artigo 32, § 2, da
Constituição, caberá ao Presidente da República, com a aprovação do
Senado Federal, indicar o Governador e o Vice Governador do Distrito
Federal:
§ 3º- Incluem-se entre os bens do Distrito Federal aqueles que lhe
vierem a ser atribuídos pela União na forma da lei".
No Código Civil revogado, a disciplina dos bens públicos está nos artigos 65
usque 68 No novo Código Civil, a matéria consta dos artigos 98 a 103.
Podemos concluir que há em relação aos bens públicos um verdadeiro exercício
do direito de propriedade por parte do Estado, em qualquer de suas esferas
administrativas, ou seja, União, Estados, Municípios e suas autarquias e fundações
submetidas ao regime jurídico de direito público. A noção de quais sejam os bens
alçados a esta categoria carece de análise em cada ordenamento jurídico, não se
podendo caracterizar, a priori, prescindindo-se da legislação, um bem como público ou
como privado. No entanto, uma vez procedida a sua qualificação como bem público é
certa sua submissão a um regime próprio, que sem desnaturar o exercício de um direito
de propriedade, imprime uma marca diferenciadora caracterizada pela publicização
inerente à "res públicae", caracterizando o regime jurídico dos bens públicos.

5- Classificação dos Bens Públicos.
A classificação dos bens públicos segue a linha traçada pelo Código Civil. Como
visto nos dispositivos retrocitados, não se pode vislumbrar grande dificuldade na sua
classificação, uma vez que as disposições de lei foram suficientemente claras, não
obstante a objetividade e singeleza com que referiram ao tema. Valhamo-nos das vozes
da doutrina na caracterização das três categorias de bens.
5.1- Bens de uso comum
Dentro da proposta de acrescermos às definições do Código Civil as
considerações da doutrina, façamos a invocação do mestres. Na definição de Di Pietro,
bens de uso comum são aqueles que "por determinação legal ou por sua própria
natureza, podem ser utilizados por todos em igualdade de condições, sem necessidade
de consentimento individualizado por parte da Administração"
[19]
. Cretella Júnior aduz
que "bem de uso é todo imóvel ou móvel sobre o qual o povo, o público, anonimamente,
coletivamente, exerce direitos de uso e gozo, como por exemplo, o exercido sobre as
estradas, os rios, as costas do mar"
[20]
. Hely Lopoes Meirelles os define afirmando que
bens de uso comum são aqueles que "como exemplifica a própria lei, são os mares,
praias, rios, estradas, ruas e praças. Enfim, todos os locais abertos à utilização pública
adquirem este caráter de comunidade, de uso coletivo, de fruição própria do povo".
[21]
.
Como se pode observar, a marcante característica dos bens de uso comum reside na
possibilidade de sua utilização por quisquis de populo, independentemente de
autorização especial, estando sua fruição ao alcance de todos desde que respeitado o
direito dos demais.
5.2- Bens de uso especial
Segundo o mesmo Hely Lopes Meirelles, estes são "os que se destinam
especialmente à execução dos serviços públicos e, por isso mesmo, são considerados
instrumentos desses serviços; não integram propriamente a Administração, mas
constituem o aparelhemento administrativo, tais como os edifícios das repartições
públicas, os terrenos aplicados aos serviços públicos, os veículos da Administração, os
matadouros, os mercados e outras serventias que o Estado põe à disposição do público,
mas com destinação especial. Tais bens, como têm uma finalidade pública permanente,
são também chamados de bens patrimoniais"
[22]
.
No escólio de Cretella Júnior, bens de uso especial "são os imóveis, edifícios e
terrenos aplicados a serviço de repartições ou de estabelecimento público, bem como
os imóveis e material, indispensáveis para o funcionamento de tais serviços, tais como
os veículos do Estado, matadouros, mercados". Segundo ele, "os bens de que se utiliza,
instrumentalmente, a Administração, excluindo os administrados, são porções do
território, construções ou terrenos, assim como o aparelhamento necessário para que o
serviço público se concretize, o mobiliário, estático ou dinâmico, situado nas porções
de terreno ou nos edifícios; não integram, por excelência, a Administração, mas
servem, instrumentalmente, para a consecução dos serviços públicos, funcionando
como causa material, meio para que o Estado atinja seus fins. Se há uso especial ou
privativo, o usuário não é o particular, as a pessoa jurídica pública (União, Estados e
Municípios) à qual se acha afetado o bem"
[23]
. Para Celso Antônio Bandeira de Mello
são "os afetados a um serviço os estabelecimento público, como as repartições
públicas, isto é, locais onde se realiza a atividade pública ou onde está á disposição dos
administrados um serviço, como teatros, universidades, museus e outros abertos à
visitação pública"
[24]
. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro "são todas as coisas, móveis
e imóveis, corpóreas ou incorpóreas, utilizadas pela Administração Pública para a
realização de sua s atividades e consecução de seus fins"
[25]
.
Como se vê, ditos bens não perdem o caráter de públicos, porque são de
propriedade do Estado, no entanto, sua utilização não é conferida a qualquer do povo,
pois estão afetos a uma destinação específica relacionada a um serviço ou atividade de
cunho público.
Por fim cabe ressaltar que a expressão bens de uso especial não grassa acolhida
unânime entre a doutrina, preferindo alguns a denominação bens do patrimônio
indisponível
[26]
.
5.3- Bens Dominicais
Conforme a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, estes são "os próprios do
Estado como objeto de direito real, não aplicados nem ao uso comum, nem ao uso
especial, tais os terrenos ou terras em geral, sobre os quais tem senhoria, à moda de
qualquer proprietário, ou que, do mesmo modo, lhe assistam em conta de direito
pessoal"
[27]
.Hely Lopes Meirelles preconiza que "são aqueles que, embora integrando o
dominio público como os demais, deles diferem pela possibilidade sempre presente de
serem utilizados em qualquer fim ou, mesmo, alienados pela Administração, se assim o
desejar. Daí por que recebem também a denominação de bens patrimoniais disponíveis
ou de bens do patrimônio fiscal. Tais bens integram o patrimônio do Estado como
objeto de direito pessoal ou real, isto é, sobre eles a Administração exerce ´´poderes de
propriedade, segundo os preceitos de direitos constitucional e administrativo´´, na
autorizada expressão de Clóvis Beviláqua"
[28]
. Maria Sylvia Zanella Di Pietro os
define afirmando que "os bens do domínio privado do Estado, chamados de bens
dominicais pelo Código Civil, e bens do patrimônio disponível pelo Código de
Contabilidade Pública, são definidos legalmente como ´´os que constituem o
patrimônio da União, dos Estados ou Municípios, como objeto de direito pessoal ou
real de cada uma dessas entidades"
[29]
.
Para Cretella Júnior "o vocábulo dominical é legítimo e bem formado atributo,
designando, em nossa lingua, o tipo de coisa ou bem que pertence ao dominus, senhor
ou proprietário. O bem dominical é igualmente conhecido pelos nomes de bem
disponível, bem do patrimônio disponível, bem patrimonial disponível, bem do
patrimônio fiscal, bem patrimonial do estado e bem do domínio privado do Estado. As
expressões ´´bem dominical´´, bem patrimonial do Estado´´ ou ´´bem do patrimônio
disponível ´´ servem para designar a parcela de bens pertencente ao Estado, em sua
qualidade de proprietário. Ao lado dos bens do patrimônio indispensável, os bens do
patrimônio disponível ou dominicais constituem os bens do domínio privado do Estado;
os primeiros, afetos aos serviços públicos, não se alienam, enquanto durar a afetação,
os outros, não afetados aos serviços públicos, são suscetíveis de serem alienados,
mediante a forma que a lei especial autorizar"
[30]
.
Como se pode ver, no caso dos bens dominicais a relação jurídica existente é
semelhante a de direito privado, pois o Estado dispõe do bem por direito pessoal ou real
da mesma forma que o particular, o que, contudo, não implica a derrogação dos
princípios a que está adstrita a Administração Pública no trato da res públicae como em
todas as suas atividades. Mas por certo, a rigidez a que se submete a sua utilização não é
tão extremada quanto as demais categorias.
6- Do regime Jurídico dos Bens Públicos
Os bens públicos sujeitam-se a uma disciplina especial, haja vista a titularidade
da propriedade e sua destinação. Esta disciplina especial constitui o denominado
"regime jurídico dos bens públicos" que passaremos a explicitar. Desde já podemos
adiantar que nas atividades relacionadas aos bens públicos sobressai a mesma limitação
a que está submetida a Administração Pública no que concerne aos fins a que se
destina, ou mais especificamente ao escopo magno do bem comum.
Desta situação deflui a aplicação imediata dos princípios do Direito
Administrativo, mais de perto os princípios da legalidade, publicidade, finalidade e
indisponibilidade. Trataremos deles mais adiante. Por ora tratemos dos princípios
específicos da disciplina dos bens públicos que são a imprescritibilidade, a
impenhorabilidade, inalienabilidade e a impossibilidade de oneração.
6.1- Imprescritibilidade:
Os bens públicos constituem em substância res extracomercium
[31]
. Contra eles
não pode correr prescrição aquisitiva. Não obstante, grassou longa polêmica acerca da
possibilidade de usucapião sobre terras públicas. Após a vigência do Código Civil
revogado, e seguindo o assento da corrente predominante na jurispudência, vieram o
Decreto 22.785 de 31-5-1933, o Decreto- lei n 710, de 17-09-1938, e o Decreto-lei
9.760, de 5-09-1946, proibindo o usucapião sobre imóveis públicos, além da súmula nº
340 do Supremo Tribunal Federal
[32]

As Constituições de 1937 e 1946 permitiam a usucapião através do chamado
usucapião pro labore
[33]
. A Constituição de 1967 permitiu se viabilizasse, via legislação
infraconstitucional, o estabelecimento de condições para legitimação de posse e de
preferência para aquisição, o que sobreveio pela lei 6.383/76
[34]
. Após, com o advento
da Lei 6.969, de 10/12/1981, voltou-se a contemplar a possibilidade de um usucapião
pro labore. A nova Constituição proíbe peremptoriamente o usucapião nos artigos 183,
§ 3º, e 191, parágrafo único
[35]
. Igualmente o novo Código Civil é peremptório em
vedar o usucapião de bens públicos (artigo 102).
6.2- Impenhorabilidade
A penhora constitui procedimento prévio à alienação. Sendo inalienáveis, a
priori, os bens públicos não se sujeitam à penhora. Da mesma forma, o artigo 100 da
Constituição de 1988 prevê a disciplina de precatórios para o pagamento das obrigações
por parte da Administração Pública, afastando, por conseguinte, a possibilidade de hasta
pública sobre bens do Estado
[36]
.
6.3- Inalienabilidade
Os bens de uso comum e especial são inalienáveis a teor do artigo 67 do CC
[37]

revogado e 100 do novo CC. Mas como ressalva Celso Antônio Bandeira de Mello, a
própria existência do princípio da legalidade já seria um óbice considerável a que se
pudesse alvitrar a alienabilidade os bens públicos. A impenhorabilidade, à luz da
inalienabilidade, já se torna superfetação porque o que é inalienável é, por natureza,
impenhorável.
6.4- Não oneração
São indenes, também, os bens públicos a onerações, não se podendo sobre eles
constituir penhor, hipoteca ou anticrese. Esta é a tese defendida por Meirelles, a nosso
ver com acerto, fundamentado na sua impenhorabilidade e inalienabilidade
[38]
.
Realmente, ditas onerações perderiam sentido frente a impossibilidade de alienação do
bem, tornando-se vazias de conteúdo.

7- Afetação e Desafetação
A inalienabilidade os bens não é, todavia, absoluta, posto que podem ser
afetados ou desafetados, mudando de categoria e tornando-se alienáveis
[39]
. Uma vez
desafetados, os bens públicos de uso comum ou especial passam a ser bens dominicais e
passíveis de alienação. Mas os princípios da legalidade e da indisponibilidade da coisa
pública, somados ao princípios da publicidade, da igualdade dos administrados frente à
Administração e da moralidade, impõe limitações concernentes à forma pela qual se
processam as alienações de bens públicos.
O princípio da legalidade, expressamente contemplado na Constituição Federal,
artigo 37, limita atuação da Administração à rigorosa observância da legalidade estrita
de modo que à Administração não é dado fazer o que a lei permite, mas sim o que ela
determina e tão somente isto. Na definição da doutrina, o princípio toma matizes
diferenciados mas convergentes. Hely Lopes Meirelles ao tratar da legalidade, aduz: " A
legalidade, como princípio da administração(CF art 37, caput), significa que o
administrador público esta, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos
mandamentos da lei e à exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou
desviar sob pena de praticar ato inválido e expor-se às responsabilidade disciplinar,
civil e criminal, conforme o caso. A eficácia de toda a atividade administrativa está
condicionada ao atendimento da lei. Na Administração pública não há liberdade nem
vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo o que a lei
não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei
para o particular significa ´´ pode fazer assim´´; para o administrador público significa
´´deve fazer assim´´(...).Tais poderes, conferidos à Administração Pública para serem
utilizados em benefício da coletividade, não podem ser renunciados ou descumpridos
pelo administrador sem ofensa ao bem comum, que é o supremo e único objetivo de
toda a ação administrativa"
[40]
.
Celso Antônio Bandeira de Mello leciona que: Este é o princípio capital para a
configuração do regime jurídico-administrativo. Justifica-se, pois, que seja tratado -
como o será- com alguma extensão e detença. Com efeito, enquanto o princípio da
supremacia do interesse público sobre o interesse privado é da essência de qualquer
Estado, de qualquer sociedade juridicamente organizada com fins políticos, o da
legalidade é especificamente do Estado de Direito, é justamente aquele que o qualifica
e lhe dá a identidade própria. Por isso mesmo é o princípio basilar do regime jurídico-
administrativo, já eu o Direito Administrativo( pelo menos aquilo que como tal se
concebe) nasce com o Estado de Direito: é uma conseqüência dele. É o fruto da
submissão do estado á lei. É, em suma: a consagração da idéia de que a Administração
pública só pode ser exercida na conformidade da lei e que, de conseguinte, a atividade
administrativa é atividade sublegal, infralegal, consistente na expedição de comandos
complementares à lei. Para avaliar corretamente o princípio da legalidade e captar-lhe
o sentido profundo cumpre atentar para o fato de que ele é a tradução jurídica de um
propósito político: o de submeter os exercentes do poder em concreto -o
administrativo- a um quadro normativo que embargue favoritismos, perseguições ou
desmandos. Pretende-se através da norma geral, abstrata e por isso mesmo impessoal,
a lei, editada, pois, pelo Poder Legislativo- que é o colégio representativo de todas as
tendências(inclusive minoritária) do corpo social- garantir que a atuação do Executivo
nada mais seja senão a concretização desta vontade geral. O princípio da legalidade
contrapõe-se portanto, e visceralmente, a quaisquer tendências de exacerbação
personalista dos governantes. Opõe-se a todas as formas de poder autoritário, desde o
absolutista, contra o qual irrompeu, até as manifestações caudilhescas ou messiânicas
típicas dos países subdesenvolvido. O princípio da legalidade é o antídoto natural do
poder monocrático ou oligárquico, pois tem como raiz a idéia de soberania popular, de
exaltação a cidadania. Nesta última consagra a radical subversão do anterior esquema
de poder assentado na relação soberano-súdito.(....). Assim, o princípio da legalidade é
o da completa submissão da Administração ás leis. Esta deve tão somente obedecê-las,
cumpri-las e pô-las em prática. Daí que a atividade de todos os seus agentes, desde o
que lhe ocupa a cúspide, isto é, o Presidente da República, até o mais modesto dos
servidores, só pode ser a de dóceis, reverentes. Obsequiosos cumpridores das
disposições gerais fixadas pelo Poder Legislativ, pois esta é a posição que lhes compete
no Direito brasileiro"
[41]
. José Cretella Júnior opina que: " Aplicado à Administração
o princípio da legalidade expressa a regra segundo a qual A administração neste
ponto, não está a regime diferente a que se subordinam os particulares.(...). É o grande
princípio que domina a atividade do Estado- o da submissão à legalidade lato sensu-
sentido em que é tomado hoje, na linha tradicional da antiga formulação do Estado
legal ou Estado de Direito."
[42]
.
No escólio de Diogenes Gasparini: "Qualquer ação estatal, sem o
correspondente calço legal ou que exceda ao âmbito demarcado pela lei, é anti-jurídica
e expõe à anulação. Seu campo de ação, como se vê, é bem menor que o particular. De
fato, este pode fazer o que a lei autoriza e tudo o que alei não proíbe; aquele só pode
fazer o que a lei autoriza e, ainda assim, quando e como autoriza. Vale dizer, se a lei
nada dispuser, não pode a Administração Pública agir, salvo situações excepcionais...A
esse princípio também se submete o agente público. Com efeito, o agente da
administração pública está preso à lei e qualquer desvio de suas imposições pode
nulificar o ato e tornar seu autor responsável, conforme o caso, disciplinar, cível e
criminalmente"
[43]
.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro traz à colação a seguinte definição: "Segundo o
princípio da legalidade, a administração só pode fazer o que a lei permite....Em
decorrência disso, a Administração não pode, por simples ato administrativo, conceder
direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos administrados;
para tanto ela depende de lei"
[44]

Também a moralidade pública constitui um pressuposto de qualquer ato jurídico,
e ela só estará presente mediante a observância de um a série de circunstâncias
denotadoras de licitude e honestidade, entroncando-se com princípios da moral comum
e da ética
[45]
. O princípio da publicidade tem um entroncamento com outros princípios
pois é a publicidade que permite aferir-se a observância dos outros princípios, como a
igualdade e a moralidade administrativas. Meirelles nos lembra que a publicidade não é
elemento formativo do ato, mas sim requisito de eficácia e moralidade.
Segundo o administrativista, "em princípio, todo ato administrativo deve ser
publicado, por que é a Administração que o realiza, só se admitindo sigilo nos caos de
segurança nacional, investigações policiais ou interesses superiores da administração
a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso nos termos de decreto
federal 79.099 de 6.1.77"
[46]
.Na feliz observação de Bandeira de Mello "consagra-se
nisto o dever administrativo de manter plena transparência em seus comportamentos.
Não pode haver em um Estado Democrático, no qual o poder reside no povo art. 1, §
único, da Constituição), ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos
interessam e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma
medida"
[47]

A igualdade dos administrados perante a administração é outro princípio
presente, corolário, aliás, do princípio da isonomia, consagrado no artigo 5º caput, e
inciso 1, da CF/88, e se traduz no princípio da impessoalidade. Não pode a
Administração, no seu atuar, estabelecer discriminações ilegais e indevidas a favor de
quem quer que seja, e isto vale para todos os seus atos. Ressalta Di Pietro que o
principio pode tomar duas conotações. Afirma a autora que "no primeiro sentido, o
princípio estaria relacionado com a finalidade pública que deve nortear toda atividade
administrativa. Significa que a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar
ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem
de nortear o seu comportamento"
[48]
.
A aplicação enfeixada destes princípios implica a submissão das alienações de
bens públicos a uma disciplina legal rígida, carecendo a alienação de bens imóveis de
autorização legislativa e obediência de qualquer alienação aos ditames da oferta pública.
A afetação, ao revés implica tornar inalienável o bem na medida em que ingressa em
categoria de bens não sujeitos a alienação
[49]
. Entram em voga os artigos 17, 19, 22 e 23
da lei 8.666/93
[50]
no caso de alienação.

8- Aplicação dos Institutos Civis.
Alguns institutos do direito civil aplicam-se, mutatis mutandis, aos bens
públicos. Tal aplicação fica limitada aos bens dominicais, haja vista o fato de que os
bens de uso comum ou especial só podem ser utilizados privadamente através de
autorização, concessão e permissão, objeto do tópico seguinte. São aplicáveis os
institutos da locação, do aforamento ou anfiteuse, do arrendamento, do comodato e o
direito real de uso. A locação está prevista no decreto nº 9.760/46, apresentando normas
derrogatórias do direito civil que o especializam. Os contratos destinar-se-ão a locação
de bens para a) residência de autoridades federais ou de outros servidores da União, no
interesse do serviço público; b) para residência de servidor da União, em caráter
voluntário; c) por quaisquer interessados
[51]
.
Mesmo ante a expressa previsão legal, o instituto sofre mordaz crítica de Hely
Lopes Meirelles para quem "a locação é contrato típico de direito Privado, onde as
partes devem manter equivalência de situações nos direitos e obrigações que
reciprocamente assumirem. Por isso se conceitua a locação como contrato bilateral
perfeito, oneroso, comutativo e concensual. Ora, no Direito Administrativo jamais se
poderá traspassar o uso e gozo do bem público com as características da locação civil,
porque implicaria renúncia de poderes irrenunciáveis da Administração, para que ela
viesse a se colocar em igualdade com o particular, como é da essência desse contrato
no campo do Direito Privado. O só fato de uma lei administrativa, primando pela falta
de técnica, referir-se erroneamente a um instituto civil não é o bastante para implantá-
lo em nosso direito público"
[52]
.
A concessão de direito real de uso está prevista no Decreto-lei nº 271/67. Trata-
se de um contrato pelo qual a Administração transfere, como direito real resolúvel, o
uso remunerado ou gratuito de terreno público ou do espaço aéreo que o recobre para
que seja utilizado com fins específicos por tempo certo ou por prazo indeterminado
[53]
.
Como lembra Hely Lopes Meirelles, "a concessão de uso, como direito real, é
transferível por ato inter vivos ou por cessão legítima ou testamentária, a título gratuito
ou remunerado, como os demais direitos reais sobre coisas alheias, com a só diferença
de que o imóvel reverterá à Administração concedente se o concessionário ou seus
sucessores não lhe derem o uso prometido ou desviarem de sua finalidade contratual".

[54]

O aforamento ou anfiteuse é instituto previsto nos artigos 678 a 694 do CC
revogado, e para os bens da União, no Decreto-lei 9.760/46, caracterizando-se pela
cissão do domínio útil da nua propriedade
[55]
. O instituto não foi consagrado no novo
CC.O arrendamento está previsto no Decreto 30.625/58. A cessão em comodato pela
Lei 8.647/65, regulamentada pelo Decreto 47.241/66
[56]
.

9- Permissão, Autorização, Cessão e Concessão.
Estes institutos aplicam-se aos bens de uso comum e especial. A autorização é
definida como o ato unilateral, discricionário e precário, pelo qual a Administração
consente na prática de determinada atividade individual incidente sobre um bem
público, não tendo forma nem requisitos especiais para sua efetivação, pois que se
presta a atividades transitórias para a Administração
[57]
.
Di Pietro elenca as características da autorização: a) reveste-se de maior
precariedade
[58]
do que a permissão e a concessão; b) é outorgada, no mais das vezes
em caráter transitório; c) confere menores poderes e garantias ao usuário; d) dispensa
licitação e autorização legislativa; e) não cria para o usuário um dever de utilização, mas
simples faculdade.
[59]
Segundo a mesma autora, as autorizações podem ser simples ou
qualificadas, estas últimas ocorrendo quando ocorre a fixação de prazo, o que faz com
que se gere uma certa estabilidade na medida em que a Administração obriga-se a
respeitar o prazo da autorização
[60]
. Mas é de ser lembrado que a possibilidade de
dispensa de licitação, que surge pelo caráter precário da autorização, não torna a
autorização um ato administrativo indene ao controle de sua legalidade pelos meios
ordinários.
A permissão de uso é o ato negocial, unilateral, discricionário e precário,
através do qual a Administração faculta ao particular a utilização individual de
determinado bem público
[61]
, podendo ser com ou sem condições, gratuita ou
remunerada, por tempo certo ou indeterminado, atingindo qualquer espécie de bem
[62]
.
Podemos classificá-las em permissão de primeiro e de segundo grau, consoante se
proceda a utilização com empresa ou não, entendida empresa como a utilização de
instalações onerosas que se aprofundem no solo ou que aparelhem a parte do domínio
ocupado para melhor aproveitamento do local
[63]
.
A concessão é o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública
faculta ao particular a utilização privativa de bem público para que a exerça conforme
sua destinação.
[64]
Na definição de Hely Lopes Meirelles, a concessão "é o contrato
administrativo pelo qual o Poder Público atribui a utilização exclusiva de um bem de
seu domínio a particular, para que o explore segundo sua destinação específica"
[65]
,
podendo ser ou não remunerada ou gratuita, mas sempre precedida de autorização legal.
Da sua natureza contratual deflui uma estabilidade e uma proeminência do
interesse público que a torna incedível sem prévia autorização. Da mesma forma, como
contrato administrativo, pode ter suas cláusulas alteradas mediante composição dos
danos
[66]
. Haja vista esta sua caraterística, presta-se preferencialmente à atividades
públicas de maior envergadura.
Temos ainda a cessão de uso, que é a transferência gratuita da posse de um bem
público de uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize nas
condições estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado
[67]
,
sendo um ato de colaboração entre repartições públicas. Para Di Pietro, tratar-se-ia de
uma espécie do gênero concessão
[68]
. Invocando a legislação, mais precisamente os
artigos 125 e 126 da lei 9.760/46 e Decreto-lei 178/ 67, a autora ressalva que a cessão
será sempre por tempo determinado, discrepando da posição antes referida.

10- Da Formação do Patrimônio Público
Os bens de propriedade do Estado são adquiridos por formas próprias do direito
público e por formas comuns do direito privado. Pode o Estado, por exemplo, aceitar
doações e é também sucessor dos bens vagos. O recebimento de doações, contudo
carece de autorização legislativa a teor do artigo 19 da Constituição, se feitas com
encargo. Os bens de heranças vagas passarão ao patrimônio do Estado, Município ou
União conforme se situem em seus territórios.
[69]
Quanto à compra, como visto linhas
atrás, está a Administração jungida à observância da Lei de Licitações (8.666/94).
No caso dos imóveis, é mais comum a utilização do mecanismo da
desapropriação, previsto na lei 3.365/41. Vale lembrar que os bens imóveis de uso
especial e dominicais carecem de registro ao passo que os bens de uso público comum
não

11- Das Terras Públicas in especie.
Trataremos mais de perto das terras públicas. Em linha de princípio, todos as
terras públicas pertenciam à Coroa Portuguesa e sua transferência aos particulares deu-
se de forma paulatina através das denominadas sesmarias e datas.
[70]
Somente com a
Lei Imperial 601, de 18/09/1850, surge algo mais consistente em termos legislativos,
tendo sido tal legislação regulamentada pelo Decreto Imperial de 30/11/1854.
[71]
A
Constituição de 1891 tratou das terras devolutas atribuindo-as ao Estados, reservando à
União somente aquelas que fossem necessárias à defesa nacional (art. 64)
[72]
. Na atual
Constituição, a matéria vem disciplinada nos dispositivos retrocitados.
Encontramos disciplina acerca das terras públicas ainda em diversas outras leis
como v.g. o Estatuto da Terra. Vejamos as espécies sob as quais surgem as terras
públicas.
11.1-Terrenos de Marinha
Os terrenos de marinha compreendem aqueles localizados até 15 braças
craveiras (33 metros), para dentro da terra, contadas a partir do ponto em que chega a
preamar médio
[73]
e pertencem à União. Ditas áreas necessitam de autorização para sua
utilização caso não estejam compreendidas em áreas urbanizadas, quando, então, tem
sua regulamentação afeita às municipalidades. Além dos terrenos de marinha,
encontram-se sujeitos às mesmas disposições os terrenos acrescidos, ou seja, aqueles
formados a partir da aluvião ou da avulsão.
11.2-Terrenos Reservados
Terrenos reservados são as faixas de terras particulares, marginais dos rios, lagos
e canais públicos, na largura de quinze metros, onerados com a servidão de trânsito,
instituída pelo artigo 39 da Lei Imperial 1.507 de 1867 e revigorada pelos art. 11, 12 e
14 do Decreto Federal 24. 643/34 (Código de Águas)
[74]
. No artigo 39 da lei 1.507
constava: "fica reservada para a servidão pública nas margens dos rios navegáveis e de
que se fazem os navegáveis, fora do alcance das marés, salvas as concessões legítimas
feitas até a data da publicação da presente lei, a zona de sete braças contadas do ponto
médio das enchentes ordinárias para o interior e o Governo autorizado para concedê-
las em lotes razoáveis na forma das disposições sobre os terrenos da marinha". Já o
Decreto nº 4.105 dispunha no art. 1º, § 2º, que os terrenos reservados para servidão
pública incluiriam todos os terrenos situados às margens dos rios navegáveis e dos que
se fazem os navegáveis, como todos os que, banhados pelas águas dos ditos rios, fora do
alcance das mares, vão até a distância de sete braças craveiras (15,4 metros) para a parte
da terra, contadas desde o ponto médio das enchentes ordinárias.
Semelhante disciplina consta do Código de Águas anterior á recente Lei de
Águas. Grassa controvérsia acerca da propriedade destes terrenos. O artigo 31 do
Código de Águas determina que são dos Estados os terrenos acaso por outro motivo não
pertençam à União. Mas a opinião, arrimada na letra da lei, que determina serem bens
dominicais ditas áreas sofre forte crítica de Hely Lopes Meirelles, que afirma que o fato
de se haver reservado a incidência de servidão sobre estas áreas não as transfere ao
domínio público. Segundo suas palavras: "Tal servidão, entretanto, não tem sido
entendida corretamente por muitos dos nossos juristas, que a consideram como
transferência da propriedade particular para o domínio público. O equívoco destes
intérpretes é manifesto, pois as terras particulares atingidas por essa servidão
administrativa não passaram para o domínio público, nem ficaram impedidas de ser
utilizadas por seus proprietários, desde que nelas não façam construções ou quaisquer
outras obras que prejudiquem o uso normal das águas públicas ou impeçam seu
policiamento pelos agentes da Administração."
[75]
. Assim sendo, o domínio continua
particular, apenas havendo a constituição de uma servidão.
11.3- Ilhas
As ilhas marítimas, fluviais e lacustres também estão, via de regra, dentre as
terras públicas. As ilhas fluviais e lacustres situadas em zonas limítrofes com outros
países bem como as oceânicas e costeiras que não pertençam ao Estados são bens da
União. Obviamente as ilhas referidas aqui são aquelas que estão em águas públicas,
posto que as localizadas em águas situadas em áreas particulares aos seus proprietários
pertencem..
[76]

11.4- Terras Indígenas
Nesta epígrafe estão compreendidas as terras tradicionalmente ocupadas pelo
índios nos termos do artigo 20, inc. XI da CF/88. O artigo 231, § 1º, por seu turno, as
define como as terras habitadas pelos índios em caráter, permanente, as utilizadas para
suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais
necessários a seu bem-estar e as necessárias à sua reprodução física e cultural, segundo
seus usos costumes e tradições. É preciso que se diga que a referência a
tradicionalmente ocupadas nada tem com uma prescrição imemorial e o que se lhes foi
assegurada (aos indígenas) não foi a posse civil mas uma posse "ab origine", nos
moldes romanos.
[77]
Incluem-se entre os bens públicos de uso especial, podendo-se,
mediante autorização do Congresso Nacional e ouvidas as comunidades afetadas,
efetuar-se o aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a
pesquisa e a lavra das riquezas minerais, assegurando-se aos índios participação nos
resultados da lavra por forma a ser disposta em lei
[78]
.
11.5- Terras Devolutas
Esta, sem dúvida, uma das questões mais ricas em se tratando de terras públicas.
O marco fundamental da disciplina das terras devolutas é a Lei Imperial 601, de
18.09.1850, que veio disciplinar a ausência de escrituração referente às concessões das
sesmarias, diploma este que foi regulamentado pelo Decreto 1.318 de 1854. Segundo o
artigo 3º da lei, são terras devolutas as que não se acharem aplicadas a algum uso
público nacional, provincial ou municipal; as que não se acharem no domínio particular
por qualquer título legítimo, nem forem havidas por sesmarias e outras concessões do
governo geral ou provincial, não incursas em comisso por falta de cumprimento das
condições de medição, confirmação e cultura; as que não se acharem dadas por
sesmarias ou outras concessões do governo e apesar de não se fundarem em título
legítimo, forem legitimados por esta lei.
[79]
O artigo 5º do Decreto-lei 9.760/46 tem uma
definição mais ampla. Segundo o dispositivo, seriam devolutas, na faixa de fronteira,
nos Territórios Federais e no Distrito Federal, as terras que, não sendo próprias nem
aplicadas a algum uso público federal, estadual ou municipal, não se incorporarem
domínio privado: a) por força da lei nº 601, 18.09.1850, Decreto nº 1.318, de 30.1.1854,
e outras leis de decretos gerais, federais e estaduais. b) em virtude de alienação,
concessão ou reconhecimento por parte da União ou dos Estados; c) em virtude de lei
ou concessão emanada de governo estrangeiro e ratificada ou reconhecida, expressa ou
implicitamente, pelo Brasil, em tratado ou convenção de limites; d) em virtude de
sentença judicial com força de coisa julgada; e) por se acharem em posse contínua e
incontestada com justo título e boa-fé, por termo superior a 20 anos. f) por se acharem
em posse pacífica e ininterrupta, por 30 anos, independentemente de justo título e boa-
fé; g) por força de sentença declaratória nos termos do artigo 148 da Constituição
Federal de 1937.
[80]
Classificam-se como bens dominicais
[81]
.
Para regular a questão das terras devolutas criou-se a Ação Discriminatória,
disciplinada, a princípio, pelo Decreto-lei nº 9.760/46, que previa uma fase
administrativa e uma fase judicial. Após, veio a Lei 3.081/56, prevendo apenas uma
instância judicial. O Estatuto da Terra reavivou a instância administrativa. Sobreveio a
lei 6.383/76 mantendo uma duplicidade de processo administrativo e judicial, ambos
pautando-se por um procedimento bifásico compreendendo uma fase de chamamento
dos interessados e uma fase demarcatória. O processo judicial tem cabimento quando
dispensado o processo administrativo ou interrompido por presumida ineficácia, quando
houver atentado e contra os que não atenderem ao chamamento administrativo. Segue o
processo judicial o rito sumário determinando deslocamento da competência para a
Justiça Federal.
11.6- Faixa de Fronteira
Quanto a estas, somente as terras devolutas que se encontrem na faixa de
fronteira pertencem à União. Mas há restrições quanto ao uso do solo na faixa de 150
Km da fronteira, competindo ao Conselho de Defesa Nacional a propositura de critérios
para a utilização desta faixa de terras. as restrições encontram-se atualmente na lei
6.634/79.

12- Conclusões
Vai de longe o tempo do Estado patrimonial de feição absolutista, que confundia
a propriedade do Estado com a do Monarca, porque, então, o Estado era o monarca na
célebre frase do Luis XIV. O primeiro grande passo foi separar a res publicae do
denominado "domínio da coroa". O advento do Estado Liberal em muito contribuiu para
a despessoalização do domínio público, na verdade constituindo este modelo de Estado
uma antítese ao sistema anterior.
O advento, no início deste século, de um modelo de Estado Social, repelindo o
Estado-mínimo do liberalismo, carreou ao Estado uma série de pesados encargos
sociais. Sobreleva em importância a propriedade de bens pelo Estado, mormente em se
tratando de bens imóveis, como elementos indispensáveis à consecução do fim magno
do Estado: o bem comum.
Grassa, com efeito, grande distância entre pura e simplesmente prever em textos
legais metas a serem atingidas pelo Estado, como se faz v.g nos artigos 1º a 8º da
Constituição e em tornar estas metas, estes objetivos, algo concreto, palpável. O Estado
precisa alocar meios humanos e materiais aptos a buscar a efetividade da "promessa"
solenemente feita no texto constitucional. Quanto maiores os encargos, maior a massa
de recursos humanos e materiais necessários ao cumprimento do mister de administrar.
Da mesma forma, o conteúdo da propriedade, mesmo a privada, ganha novos
contornos que chegam como elementos secundários a influenciar a propriedade pública,
que já tem em si ínsito o conteúdo publicístico. A disciplina dos bens públicos tem seu
sustentáculo no arcabouço legislativo, sobressaindo, em primeira plana a Constituição.
Mas nem por isso é desprezível a contribuição da doutrina e da jurisprudência no
deslinde de intrincadas questões que surgem pela impossibilidade lógica de uma lei
absoluta que abarque toda a realidade.
Pudemos ver na linhas passadas uma pequena amostra da feição jurídica dos
bens públicos em nosso ordenamento. em especial das terras públicas. A questão do
domínio do solo sempre foi capital em nossa história e permanecem com proeminência
dentro dos bens públicos os imóveis, firmando-se como imprescindível mecanismo para
o Estado na busca do bem comum.