You are on page 1of 42

P P

O O
L L

T T
I I
C C
A A

F F
I I
S S
C C
A A
L L

E E

I I
N N
S S
E E
R R
C C
I I

N N

I I
N N
T T
E E
R R
N N
A A
C C
I I
O O
N N
A A
L L

/ /


R R
E E
A A

D D
E E

D D
E E
S S
A A
R R
R R
O O
L L
L L
O O

E E
C C
O O
N N

M M
I I
C C
O O


LAS RETENCIONES SOBRE LA MESA:
D DE EL L C CO ON NF FL LI IC CT TO O A A U UN NA A E ES ST TR RA AT TE EG GI IA A D DE E
D DE ES SA AR RR RO OL LL LO O

Por Lucio Castro y Luciana Daz Frers


Junio 2008

VERSIN PRELIMINAR
2

ndice de contenidos
1. Introduccin.................................................................................................................... 3
2. Qu son las retenciones?.............................................................................................. 3
3. Las retenciones en la Argentina ................................................................................... 4
La larga historia de las retenciones (del siglo XIX a 2002) ............................................. 4
Las retenciones en la post-convertibilidad (2002 al presente) ....................................... 6
La creciente importancia de las retenciones en el erario fiscal .................................... 11
Estimaciones sobre los efectos socioeconmicos de las retenciones y otras
restricciones a las exportaciones en la Argentina.......................................................... 12
Cmo llegamos a este difcil presente............................................................................. 13
4. Crisis alimenticia y retenciones en el mundo........................................................... 14
Precios altos de los alimentos por una dcada o ms?................................................ 16
Reteniendo los alimentos. Una visin global ................................................................. 18
5. Los argumentos en contra........................................................................................... 19
Las retenciones no son el impuesto ideal para el crecimiento..................................... 20
Las cuotas de exportacin y medidas administrativas son peores ............................. 20
Perjudican la inversin, el crecimiento y los precios en el mediano plazo................ 20
6. Los argumentos en favor............................................................................................. 21
La maldicin de los recursos naturales y la enfermedad holandesa .................. 21
Ser un pas grande.......................................................................................................... 23
Controlar la inflacin......................................................................................................... 23
Las retenciones son un instrumento distributivo.......................................................... 24
El argumento fiscalista ...................................................................................................... 26
7. La economa poltica de las retenciones.................................................................... 26
El proceso de formacin de polticas............................................................................... 26
Las retenciones y el Congreso.......................................................................................... 27
La cuestin federal ............................................................................................................. 28
8. Conclusiones ................................................................................................................. 30
9. Bibliografa .................................................................................................................... 33
10. Anexo 1: Ilustracin grafica de los efectos econmicos de las retenciones.......... 35
11. Anexo 2a: Polticas implementadas por pases en desarrollo en respuesta a la
inflacin de alimentos, 2007-2008 ........................................................................................ 36
12. Anexo 2b: Retenciones y otras medidas de poltica a la inflacin de alimentos
(en detalle)............................................................................................................................... 38
13. Anexo 3: La Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA).. 40

3

1. Introduccin
Las retenciones o derechos de exportacin son un impuesto a los bienes y servicios
exportados que recauda la Aduana. Casi desde sus primeros pasos como pas, la Argentina
ha tenido una larga historia con este tributo, si bien su importancia relativa est hoy igual
que los niveles ms altos alcanzados durante el siglo XX. Este impuesto se ha situado en el
centro del debate y del conflicto que enfrenta al pas desde marzo de 2008. Alrededor de esta
disputa aparecen cuestiones vitales para el desarrollo de la Argentina como la
coparticipacin de los ingresos tributarios a las provincias, la estrategia para aprovechar la
presente bonanza internacional de precios alimenticios, las polticas para atenuar los
impactos negativos de las subas de precios alimenticios sobre los sectores de menores
ingresos, la existencia o no de un modelo de desarrollo de pas y las modalidades del
proceso de formacin de las polticas pblicas en el pas, entre las cuestiones ms centrales.
No es posible entender las retenciones y proponer medidas de poltica que permitan
salir de la compleja situacin actual sin una comprensin de, por un lado, la experiencia
histrica argentina e internacional con este instrumento de poltica comercial y, por otro
lado, de su relacin con el conjunto de polticas econmicas vigentes en el pas, sobre
todo las vinculadas con la poltica fiscal, monetaria, cambiaria y social, y de otras
regulaciones y polticas que afectan al sector agropecuario.
Lo importante hoy no es estar a favor o en contra de las retenciones sino comprender
la necesidad de una poltica integral que apunte a mltiples objetivos en forma consistente
con las polticas macroeconmicas y sociales, sobre todo de lucha contra la inflacin y la
pobreza. Un segundo corolario es que el proceso poltico a travs del cual se deciden e
implementan las polticas pblicas es crucial. La virulencia del conflicto entre el Gobierno
nacional y el agro evidencia falencias del sistema poltico argentino para debatir, decidir,
implementar y controlar decisiones de polticas pblicas en forma institucional,
consensuada y tomando en cuenta los intereses de las partes involucradas. Por ello, la
decisin de enviar el proyecto de ley sobre las retenciones al Congreso Nacional, ms all de
ciertas formalidades cuestionables, constituye un importante avance.
Por ello, este trabajo propone un recorrido ms amplio al hasta ahora visitado por la
mayora en este agitado debate y cada vez ms intenso conflicto. Plantea, primero, bucear en
la historia de las retenciones en la Argentina previo a 2002, con el objeto de encontrar, quiz,
algunas claves para entender el complejo presente que enfrentamos hoy. Ese examen
histrico es el puntapi para meternos de lleno en nuestro pasado ms cercano y en las
aguas agitadas del presente, al analizar la evolucin y caractersticas de las retenciones y
otras polticas de restriccin a las exportaciones impulsadas en el perodo de la
postconvertibilidad. Luego, se pone a la experiencia argentina reciente a la luz de la
experiencia internacional. Una vez andado, si bien en forma breve, este sinuoso camino, se
examinan los argumentos esgrimidos habitualmente en favor y en contra de la aplicacin de
los derechos de exportacin. El trabajo finaliza resumiendo las principales conclusiones.
2. Qu son las retenciones?
Las retenciones o derechos de exportacin son impuestos a las exportaciones que
recauda la Aduana cuando se liquidan los ingresos por los bienes y servicios exportados.
Existen otras formas de gravar a las exportaciones con efectos similares. Uno clsico,
utilizado histricamente en la Argentina, es el sistema de tipos de cambio mltiples,
mediante el cual se les paga a los exportadores menos por sus divisas que lo que se les cobra
a los importadores. Una forma anloga de gravar exportaciones selectivamente es la de
4


gravar las ganancias diferenciales de monopolios de exportacin (el petrleo es un tpico
ejemplo).
La aplicacin de retenciones tiene varios efectos econmicos bsicos. Por un lado,
reduce el precio percibido por los exportadores. Ello reduce la rentabilidad, por lo cual
desincentiva en el margen, y en especial cuando las alcuotas aplicadas son elevadas, la
produccin, la inversin y las exportaciones del bien gravado
1
. Por otro lado, las retenciones
trasladan parte de las ganancias al Estado. Adems, reducen el precio domstico del bien,
beneficiando a sus consumidores locales. Si se da el caso de que los bienes sobre los cuales
recaen las retenciones representan una porcin significativa de la canasta de consumo (como
podran ser los alimentos), la reduccin del precio mejora la distribucin del ingreso hacia
los sectores de menores recursos, en detrimento de los productores. Hasta aqu los efectos
bsicos de las retenciones.
Pero ninguna historia es tan simple como parece a primera vista. En la siguiente
seccin, se analiza la historia argentina de las retenciones, su utilizacin actual tanto en
nuestro pas como en el mundo, los argumentos en favor y en contra, as como su
vinculacin con otros debates de gran relevancia, como por ejemplo, el impacto de las
retenciones en las discusiones sobre el federalismo fiscal argentino.
3. Las retenciones en la Argentina
Es difcil entender el presente sin tener una idea de la trayectoria histrica que nos
llev a la situacin actual. En esta seccin repasamos la historia de las retenciones y otras
medidas de restriccin a la exportacin, antes de sumergirnos en el anlisis de su evolucin
y caractersticas en el presente inmediato: la Argentina postconvertibilidad.
La larga historia de las retenciones (del siglo XIX a 2002)
La Argentina cuenta con una prolongada experiencia en la imposicin de retenciones.
El Grfico 1 brinda una perspectiva histrica de la larga experiencia argentina con los
derechos de exportacin y compara su evolucin como porcentaje del gasto pblico- con
una variable macroeconmica que ha estado estrechamente unida con su implantacin y
eventual eliminacin: el tipo de cambio real.
Durante el siglo XIX, los derechos de exportacin y los aranceles a la importacin
fueron las principales fuentes de recursos tributarios del fisco nacional (Alemann, 1981).
Pero a medida que la estructura tributaria se diversific, los aranceles al comercio exterior
perdieron importancia relativa.
Entrando en el siglo XX, en 1918 los derechos de exportacin representaban 16,5% de
la recaudacin federal de impuestos. Llegaron a un pico de casi 20% de la recaudacin en
1920, para desaparecer completamente en 1933.

1
El Anexo 1 presenta una representacin grfica de los efectos econmicos de las retenciones.
Grfico 1: Evolucin de las retenciones como porcentaje del gasto pblico y su correlacin con el tipo de
cambio real
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
1
8
6
4
1
8
6
9
1
8
7
4
1
8
7
9
1
8
8
4
1
9
1
1
1
9
1
9
1
9
2
4
1
9
2
9
1
9
3
4
1
9
6
5
1
9
7
0
1
9
7
5
1
9
8
0
1
9
8
5
1
9
9
0
1
9
9
5
2
0
0
0
-20
0
20
40
60
80
100
120
Tipo de cambio real
Retenciones / Gasto Pblico

Fuente: Elaboracin propia de CIPPEC sobre la base de Ferreres (2006)
A partir de ese momento, las retenciones fueron reemplazadas por tipos de cambio
mltiples con valores menores para las exportaciones del sector agropecuario que las
industriales (Nogus et al., 2007). Durante el primer gobierno de Juan Domingo Pern, se
cre el Instituto Argentino para la Promocin del Intercambio (IAPI) con el objeto de captar
estatalmente los beneficios de los elevados precios internacionales de la Segunda Guerra
Mundial y mantener los precios domsticos de los alimentos en niveles reducidos. Con ello
se pretendi adems financiar el desarrollo industrial, en especial el vinculado con la
industria liviana de bienes de consumo masivo, ya que en aquella poca era concebido como
parte fundamental de la estrategia de desarrollo del pas.
Con el fin de la experiencia peronista en 1955, y luego de una fuerte devaluacin, se
volvieron a implementar retenciones a las exportaciones agropecuarias, al tiempo que se
instaur un complejo sistema de tipos de cambio mltiples y se establecieron precios legales
(aforos) que determinaban la proporcin de divisas que los exportadores deban vender en
el mercado oficial de cambios. Sin embargo, hacia 1958 las retenciones haban prcticamente
desaparecido, a medida que la inflacin fue "comindose" los efectos de la devaluacin
inicial.
En 1959 se repiti la historia. Tras la abolicin del sistema de tipo de cambio mltiple,
una nueva devaluacin llev a la reimplantacin de retenciones a las exportaciones agrcolo-
ganaderas. Pero, como consecuencia de la creciente inflacin y la consiguiente apreciacin
real del tipo de cambio, las retenciones fueron nuevamente eliminadas en 1962. As se dieron
dos ciclos consecutivos de apenas tres aos en los que las alcuotas de retenciones
alcanzaron un pico tras la devaluacin, para caer a medida que la inflacin apreciaba a la
moneda domstica en trminos reales, tal como se observa en el Grfico 1.
En abril de 1962, ni bien se liber el tipo de cambio, fue una de las escasas ocasiones en
la historia argentina en la que no se impusieron retenciones y se pas a un tipo de cambio
ajustable peridicamente. En 1967, se volvi al tipo de cambio fijo tras una devaluacin de
5

6


40%. Nuevamente se fijaron impuestos y retenciones a las exportaciones tradicionales de
entre 20 y 25%, que fueron reducindose a medida que la inflacin apreciaba el tipo de
cambio real. Sin embargo, las alcuotas de las retenciones se mantuvieron en niveles
elevados hasta 1970 con el objeto de contener la inflacin y frenar las expectativas
devaluacionistas.
En la dcada de los ochentas, se acentu el uso coyuntural de las retenciones. En
octubre de 1984, se devalu la moneda nacional 6%, al tiempo que se incrementaron en seis
puntos los derechos de exportacin y se redujeron los reembolsos de los productos
exportados. En junio de 1985, se produjo una nueva devaluacin de 18%, y se volvieron
aumentar las retenciones y a reducir los reintegros a la exportacin. Hacia mediados de
1987, y en paralelo nuevamente con una escalada inflacionaria, las retenciones volvieron a
ser eliminadas. Pero se las remplaz con un impuesto de 2% sobre las ventas de algunos
productos agropecuarios.
Durante la dcada de los noventa las retenciones a las exportaciones agropecuarias
fueron eliminadas gradualmente. Por ello, esta dcada aparece casi como una excepcin a la
regla histrica, hecho posiblemente vinculado al atraso cambiario imperante en gran parte
de este perodo, as como la adopcin de polticas ms aperturistas con respecto al comercio
exterior.
Tras la devaluacin de enero de 2002, y como se analiza luego, se impusieron
nuevamente retenciones para impedir aumentos en los precios internos especialmente de
productos sensibles de la canasta de consumo, y para captar las rentas extraordinarias
generadas por la devaluacin y con ello cubrir necesidades de recaudacin fiscal suscitadas
tras la emergencia econmica.
En sntesis, a lo largo de todo el siglo XX y en los albores del siglo XXI las retenciones
han sido utilizadas en la Argentina tras importantes devaluaciones cambiarias, producidas a
su vez por las sucesivas crisis fiscales y de la balanza de pagos. Este tributo fue utilizado
fundamentalmente con fines recaudatorios, distributivos y para moderar el aumento de
precios internos generado por las devaluaciones de la moneda nacional.
Las retenciones en la postconvertibilidad (2002 al presente).
Surgidas de la aguda crisis fiscal y social que azot a la Argentina a fines de 2001 y en
2002, las retenciones y otras medidas de restriccin a las exportaciones han sido uno de los
pilares del actual modelo econmico. Poco despus de la devaluacin del peso a fines de
2001, y en el contexto de una compleja situacin fiscal, el Ministerio de Economa de la
Nacin estableci un derecho de exportacin o retencin de 10% sobre una amplia lista de
bienes agropecuarios y energticos, y de 5% sobre el resto de los productos exportados por
la Argentina
2
. Sucesivas reformas llevaron a la estructura de derechos de exportacin a siete
tasas: 5, 10, 15, 20, 25, 27,5 y 45%. Las seis primeras tasas eran aplicadas fundamentalmente
sobre las exportaciones de la cadena agroindustrial y la ltima alcuota sobre combustibles
como el gas natural y el petrleo.
El Grfico 2 presenta en forma simplificada los cambios introducidos en las tasas de
las retenciones a los principales productos alimenticios, junto con la evolucin de los ndices
de precios domsticos e internacionales de esos productos, y la tendencia del gasto pblico
total en trminos reales desde 2002 hasta la actualidad. Se observa, primero, que tras la

2
Resolucin 11/2002
devaluacin se impusieron las retenciones. Los precios domsticos aumentaron fuertemente
durante los primeros nueve meses de 2002, para luego recorrer un camino casi paralelo al de
los precios internacionales. A partir de finales de 2006, los precios internacionales volvieron
a escalar vigorosamente, presionando los precios domsticos en una economa que se
acercaba a los lmites de utilizacin de su capacidad instalada. Sumado a ello, a fines de 2007
se celebraron las elecciones presidenciales, factor que posiblemente contribuy a un
significativo aumento del gasto (cuya tendencia puede verse en la lnea negra del Grfico 2).
La necesidad de financiar un gasto pblico creciente, junto a precios internacionales en suba
y un nivel de inflacin en aceleracin allanaron el camino hacia la decisin de elevar
fuertemente las retenciones a las exportaciones agropecuarias.
Grfico 2: Aranceles de exportacin a los principales cultivos, ndices de Precios Mayoristas (IPIM)
agrcolas y tendencia del gasto pblico real. Enero 2000=100.

0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
5000
e
n
e
-
0
2
a
b
r
-
0
2
j
u
l
-
0
2
o
c
t
-
0
2
e
n
e
-
0
3
a
b
r
-
0
3
j
u
l
-
0
3
o
c
t
-
0
3
e
n
e
-
0
4
a
b
r
-
0
4
j
u
l
-
0
4
o
c
t
-
0
4
E
n
e
-
0
5
A
b
r
-
0
5
j
u
l
-
0
5
o
c
t
-
0
5
E
n
e
-
0
6
A
b
r
-
0
6
j
u
l
-
0
6
o
c
t
-
0
6
E
n
e
-
0
7
a
b
r
-
0
7
j
u
l
-
0
7
o
c
t
-
0
7
E
n
e
-
0
8
R
e
t
e
n
c
i
o
n
e
s

P
r
o
m
e
d
i
o

(
C
o
m
p
l
e
j
o

S
o
j
e
r
o
,

M
a

z
,

T
r
i
g
o
)

B
a
s
e

E
n
e
r
o

0
2
'
=
1
0
0
0
50
100
150
200
250
300
350
I
P
I
M

A
g
r

c
o
l
a
s
,

B
a
s
e

E
n
e
r
o

0
2
'
=
1
0
0
;

T
e
n
d
e
n
c
i
a

G
a
s
t
o

P

b
l
i
c
o
,

B
a
s
e

E
n
e
r
o

0
2
'
=
1
0
0
;

n
d
i
c
e

R
e
u
t
e
r
s
-
C
R
B

-
-

G
r
a
n
o
s

y

O
l
e
a
g
i
n
o
s
a
s
,

B
a
s
e

E
n
e
r
o

0
2
'
=
1
0
0
Retenciones Promedio (Complejo Sojero, Maz, Trigo)
ndice de Precios Internos Mayoristas (IPIM) Agricolas
Tendencia Gasto Pblico (Pesos Constantes 2002)
ndice Reuters-CRB -- Granos y Oleaginosas

Fuente: Para los aranceles de exportacin a los productos de la soja (poroto de soja, aceite y pellets): CIARA:
http://www.ciaracec.com.ar, y para el resto de los productos (maz y trigo): Resolucin MEyP 125/08 para el
perodo de marzo de 2008 a la actualidad; Resoluciones MEyP 368/07 y 369/07 para el perodo de noviembre de
2007 a febrero del 2008; Resolucin MEyP 10/07 para el perodo de enero de 2007 a octubre de 2007; Resolucin
MEyP 35/02 para el perodo de abril 2002 a diciembre de 2006; Resolucin MEyP 11/02 para el perodo de 5 de
marzo a 6 de abril de 2002; y Resolucin MEyP 967/99 para el perodo de 2001 a febrero de 2002. Para la serie de
gasto pblico real, elaboracin de CIPPEC sobre la base de Secretara de Hacienda e INDEC. Para el IPIM
agrcola, elaboracin de CIPPEC sobre la base de INDEC.

Ms recientemente el 12 de marzo de 2008, el Ministerio de Economa introdujo un
nuevo rgimen de aranceles mviles a las exportaciones que, por un lado, elevaba
significativamente las alcuotas promedio aplicadas a los productos agroindustriales y, por
otro lado, introduca un sistema de ajuste automtico de las retenciones ante variaciones en
los precios internacionales
3
. Cabe destacar que este nuevo rgimen introduca de hecho un
techo mximo a los precios de los productores.

3
Resolucin 125/2008. El texto completo est disponible en www.infoleg.gov.ar
7

El Grfico 3 simula los efectos del rgimen de retenciones mviles para distintos
precios internacionales por tonelada de soja. Se observa, primero, que a partir de un nivel de
precios representado por la lnea punteada vertical sobre los U$S 600 por tonelada-, el
precio interno percibido por el productor permaneca prcticamente constante,
4
con la
resolucin de marzo de 2008, quitando sentido a la existencia de un mercado de futuros
5
. En
segundo lugar, tambin es posible apreciar que a partir de ese nivel mximo de precios, el
Fisco se apropiaba de ms de 95% del aumento marginal en el precio internacional de la soja,
es decir, el productor slo reciba 5 centavos por cada dlar de incremento en el precio de la
oleaginosa.
Como consecuencia del paro y movilizacin rural desatado el 13 de marzo de 2008,
que surgi como reaccin al fuerte aumento en las alcuotas que implicaba esa reforma, el
Ministerio de Economa y Produccin de la Nacin anunci el 29 de mayo una nueva
modificacin al rgimen de retenciones
6
, que mantiene el sistema de aranceles mviles
frente a fluctuaciones en los precios internacionales pero reduce slo marginalmente el techo
mximo impuesto a los precios percibidos por los productores. El Grfico 3 ilustra tambin
en la lnea denominada Precio neto (Res. MEyP 64/2008)- este cambio marginal en el
techo mximo de los precios para la soja.
Grfico 3: Ejercicio de simulacin de precios de la soja segn Resolucin 125/2008 y Resolucin 64/2008
0
100
200
300
400
500
600
700
800
1 101 201 301 401 501 601 701
Precio en Dlares por Tonelada
P
r
e
c
i
o

N
e
t
o

d
e

R
e
t
e
n
c
i
o
n
e
s
Precio Neto - Res. MEyP 125/08 - 12/Marzo/2008
Precio Neto - Res. MEyP 64/2008 - 30/Mayo/2008
Precio "lleno"

Fuente: Elaboracin propia de CIPPEC sobre la base de Infoleg (2008) y fuentes periodsticas.
Nota: el precio lleno representa el precio percibido por el productor en ausencia de las retenciones
(precio FOB menos flete). La distancia entre la curva de retenciones y el eje horizontal representa lo percibido por
el exportador y la distancia entre la curva de retenciones y la lnea de 45 grados representa la retencin aplicada
por el Estado.

4
En trminos ms tcnicos, a partir de un precio de U$S 600 por tonelada, la alcuota marginal se eleva
reduciendo casi totalmente los aumentos marginales en el precio percibido por el productor del producto
gravado, en el caso de este ejemplo, la soja.
5
El mercado de futuros es un mercado de contratos de venta para una fecha futura, en este caso de
productos agrcolas, en el cual los precios y cantidades son prefijados entre el oferente y el demandante.
6
Resolucin 64/2008. El texto completo est disponible en www.infoleg.gov.ar
8


Las modificaciones de mayo ltimo tambin introducan un sistema de retenciones
diferenciadas, es decir, menores para los pequeos y medianos productores agropecuarios,
los ms perjudicados por el aumento de las retenciones dada su reducida escala. Sin
embargo, las dificultades prcticas para definir qu es un pequeo y mediano productor en
forma uniforme, dada la alta heterogeneidad del sector agropecuario argentino, han llevado
a algunos observadores a calificar a estas medidas como de dudosa aplicabilidad
7
.
El Grfico 4 examina la estructura de las retenciones para distintos grupos de
productos que ha resultado de los sucesivos aumentos en las tasas promedio de retenciones.
Se aprecia que las retenciones tienen una estructura escalonada que penaliza con promedios
ms elevados a los productos primarios y energticos que a las manufacturas de origen
agropecuario (MOA) y a las manufacturas de origen industrial (MOI).
Grfico 4: Alcuotas de las retenciones por captulo del nomenclador arancelario comn del
MERCOSUR: promedios simples y ponderados por exportaciones (en porcentaje)
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0
Mercancas y operaciones no clasificadas en otro rubro de la cuci
Artculos manufacturados, clasificados principalmente segn el
material
Maquinaria y equipo de transporte
Artculos manufacturados diversos
Productos qumicos y productos conexos, n.e.p.
Aceites, grasas y ceras de origen animal y vegetal
Combustibles y lubricantes minerales y productos conexos
Materiales crudos no comestibles, excepto los combustibles
Bebidas y tabacos
Productos alimenticios y animales vivos
RET Promedio
RET Ponderado

Fuente: Elaboracin propia de CIPPEC sobre la base de SAGPYA (2008) y CIRA (2008).
Nota: el promedio ponderado fue calculado utilizando las exportaciones por producto como ponderacin.
Adems del sistema de retenciones, a partir de 2002 la Argentina impuso precios
oficiales, medidas de control administrativo (MAD) y restricciones cuantitativas o cuotas a la
exportacin (CEX) a un gran nmero de productos alimenticios.
El sistema de precios oficiales fijado por la Secretaria de Ganadera, Pesca y Alimentos
(SAGPYA), fue creado en forma paralela a la implementacin de las retenciones a partir de
2002. El sistema abarca un numeroso grupo de productos agrcolas como el trigo, maz,
maz, sorgo, malta, arroz, girasol, aceite de soja y sus derivados, entre otros. El objetivo es
evitar las maniobras de subfacturacin de los volmenes exportados en el cobro de las
retenciones.
Por su parte, las CEX y las MAD han estado mayormente enfocadas en dos cadenas
agroalimentarias altamente sensitivas por su peso significativo en la canasta bsica

7
Entre ellos, Arceo y Gonzlez (2008).
9

10


alimenticia, y, por lo tanto, por su incidencia en la pobreza e indigencia: la ganadera y el
trigo
8
.
En el caso de la ganadera, ante un fuerte y sbito aumento en los precios internos, el
Gobierno Nacional resolvi el 8 de marzo de 2006 la suspensin de las exportaciones por 180
das, con la excepcin de las ventas externas que se realizaban dentro de la cuota Hilton
9
. Tal
como con las retenciones, el objetivo buscado era frenar la suba de precios domsticos y
moderar, de esa manera, sus efectos negativos sobre la pobreza y la indigencia. Ante la
resistencia de los productores de la cadena de la carne, la prohibicin de exportacin fue
reemplazada en mayo de 2006 por una cuota equivalente al 40% de volumen registrado en
2005. Adems se estipul que todas las operaciones deben registrarse en un Registro de
Operaciones de Exportaciones (ROE) de carne (conocido como el ROE rojo), que funciona
en el mbito de la ONCCA
10
. Adems del requisito del ROE rojo, la carne se encuentra
sometida a un complejo sistema de encajes, que slo posibilita la exportacin del remanente
del stock necesario para satisfacer el consumo interno, que es determinado por la ONCCA
11
.
Vale destacar que estas medidas de restriccin de las exportaciones no fueron tan
efectivas como se esperaba para reducir los precios de la carne, que an se encuentran por
encima de los niveles previos a 2005. La razn primordial es que las carnes para exportacin
slo representan menos de un tercio de lo producido y los cortes consumidos internamente
son distintos a los exportados. Distintos estudios
12
sealan que el problema estructural de la
ganadera es la insuficiente respuesta de la oferta productiva para dar abasto al fuerte
aumento que desde 2003 registra la demanda domstica, registrado desde 2003, fruto de la
baja rentabilidad relativa de la actividad ganadera frente a los cereales y oleaginosas
arrastrada desde la dcada de los noventa y el cierre de los mercados externos (Arceo y
Gonzlez, 2008; Rossi, Kagatsumey y Prosperi, 2007). Esto sugiere que polticas de
restriccin de la produccin, si bien en el corto plazo pueden ser efectivas para reducir los
precios domsticos, en el mediano y largo plazo son contraproducentes, como consecuencia
de la cada en la produccin y el resultante incremento en los precios, especialmente si las
alcuotas son muy elevadas o las polticas complementarias, como las CEX y MAD, son
excesivamente restrictivas.
Otro de los productos agrcolas ms afectado por las CEX y MAD es el trigo. De forma
similar a lo ocurrido con la ganadera, en mayo de 2006 se dispuso, tambin ante una fuerte
suba en los precios domsticos, el cierre temporal de sus exportaciones. En enero de 2006 se
cre tambin el Registro de Operaciones de Exportacin de granos (o ROE verde), que
estipula el registro de todas las operaciones de granos ante la ONCCA. El trigo, adems,
qued sometido a un sistema de encajes o cuotas de exportacin similar al de la carne,

8
Por ejemplo, los productos derivados del trigo tienen un peso de 16,3% de la Canasta Bsica Alimentaria y 7,5%
de la Canasta Bsica Total.
9
La cuota Hilton ha sido llamada la piedra preciosa de las exportaciones de carne (Nogus et al. 2007). Es una
cantidad fija de importaciones de carne vacuna que admite la Unin Europea (UE) de pases extracomunitarios. La
Argentina tiene asignada alrededor de 48% de la cuota, lo que supone unas 28.000 toneladas anuales. Dado el elevado precio
promedio de las ventas crnicas dentro de la cuota de alrededor de U$S 7.211 la tonelada en 2004- y la altsima proteccin
arancelaria extra-cuota de la UE, la cuota Hilton representa una significativa renta para los productores autorizados para
exportar intra-cuota, del orden de los U$S 74 millones anuales (Nogus et.al. 2006).
10
Nogus et al. (2007) sugieren que esta medida ha causado importantes demoras en la operatoria exportadora,
llegando a funcionar ocasionalmente como una suerte de licencia no automtica de exportacin. El Anexo 2 provee una
descripcin en detalle de la historia y funcionamiento de la ONCCA.
11
Ver Anexo 2 para una explicacin pormenorizada de este mecanismo.
12
Ver Arceo y Gonzlez, 2008 y Rossi, Kagatsumey y Prosperi, 2007
11


administrado tambin por la ONCCA. En enero de 2007, se establecieron adems, a modo de
compensacin, subsidios al consumo interno a travs de industriales y operadores que
vendan los derivados del trigo, el maz, el girasol y la soja. Este aumento en el gasto pblico
fue financiado, a su vez, con un aumento en las alcuotas de las retenciones a la soja. En
marzo de 2007, se otorg compensaciones a los productores que vendieran trigo a los
molinos, reconocindoles el 85% de la diferencia entre el precio de mercado y el precio de
referencia oficial
13
.
La ONCCA merece un punto y aparte en esta crnica de la historia muy reciente de las
polticas hacia el agro, en especial en lo relativo a la poltica de subsidios agrcolas. La
importancia de este organismo de regulacin y control del comercio agropecuario
14
puede
ilustrarse mencionando que la ONCCA otorg entre el 1 de marzo de 2007 y el 31 de marzo
de 2008 poco ms de $1.500 millones en concepto de subsidios y compensaciones a la
cadena agroalimentaria
15
. Para dimensionar lo otorgado por la ONCCA en lo que va del
ao, estos subsidios seran equivalentes a 45% del gasto fijado en el Presupuesto Nacional
para 2008 en planes sociales de transferencias monetarias (Plan Jefas y Jefes de Hogar
Desocupados, el Seguro de Empleo y el Plan Familias por la Inclusin Social)
16
. Ms all de
los subsidios, es importante sealar tambin que la ONCCA tiene en la actualidad amplios
poderes discrecionales sobre las exportaciones agropecuarias, en particular para disponer
unilateralmente medidas de prohibicin o restriccin de las ventas externas
17
.
Si bien la carne y el trigo son los productos ms perjudicados por las CEX y MAD,
otros productos agropecuarios tambin han sido afectados, aunque en menor medida. Todos
los productores de granos deben registrarse en el ROE verde para exportar, sometindose a
similares demoras a las experimentadas por la carne y el trigo.
La creciente importancia de las retenciones en el erario fiscal
La combinacin de los sucesivos aumentos en las tasas promedio de las retenciones
con una poltica de tipo de cambio real depreciado y precios internacionales elevados, ha
resultado en una participacin cada vez ms significativa de las retenciones en la
recaudacin total, que se situ alrededor de 10% entre 2002 y 2007. Sin embargo, los ltimos
cambios en el rgimen de retenciones han llevado esa participacin a casi 14% en los
primeros tres meses de 2008. Este aumento en el peso de las retenciones se verifica tambin
como porcentaje de las exportaciones totales, que llegaron a representar un mximo de
10,3% en 2007 (y 2,5% del PBI).
El Grfico 5 ilustra el aumento en la importancia de las retenciones para el Fisco, lo
cual ha llamado a algunos analistas a alertar acerca de una creciente dependencia fiscal y
la necesidad de diversificar las fuentes de recaudacin
18
.




13
Nogues et al. (2007)
14
Ver Anexo 2 para un anlisis detallado de las crecientes atribuciones de la ONCCA.
15
Surge de informacin pblica provista en la pgina de la ONCCA en www.oncca.gov.ar
16
Clculos de CIPPEC sobre la base del Presupuesto Nacional 2008. Como porcentaje de la recaudacin
por retenciones recaudadas en 2007, los subsidios representan poco ms de 7%.
17
Ver Anexo 3.
18
Lavarello y Selva (2008).
Grfico 5: Participacin de los derechos de exportacin en la recaudacin total, las exportaciones totales y
el PBI (en porcentaje)
0.1
9.7
12.5
10.3
10.2
9.7
10.1
13.5
0.2
5.7
9.5
8.9
9.2
9.1
10.3
11.1
0.0
1.6
2.5
2.3 2.3
2.2
2.5
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
16.0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*
P
a
r
t
i
c
i
p
a
c
i
o
n

e
n

e
l

t
o
t
a
l
Aos
Participacion en la Recaudacion Total
Participacion en las Exportaciones Totales
Participacion en el Producto Bruto Interno

Fuente: Direccin Nacional de Investigaciones y Anlisis Fiscal, Ministerio de Economa de la Nacin.
*Las cifras para 2008 corresponden slo a los primeros tres meses del ao.
Estimaciones sobre los efectos socioeconmicos de las retenciones y otras
restricciones a las exportaciones en la Argentina
A pesar de la presente controversia y conflicto desatado por el aumento reciente en las
alcuotas de los derechos de exportacin en la Argentina, resulta llamativa la escasez de
estudios que examinen en forma rigurosa sus efectos econmicos y sociales para el pas. Un
repaso somero de dos estudios recientes
19
sorprende por los resultados encontrados, muchas
veces opuestos.
En cuanto a los impactos sobre los precios domsticos, un extenso estudio de Nogus
et al. (2007) sugiere que la remocin de las retenciones causara una suba de entre 9,6 y 14%
en los precios de la Canasta Bsica de Alimentos (CBA). Los efectos sobre las exportaciones
agrcolas, segn el mismo estudio, seran positivos, con un aumento de entre 1.300 y 2.900
millones de dlares, como consecuencia de los precios ms elevados recibidos por los
productores agropecuarios.
Ms controversiales son los impactos sobre el Producto Bruto Interno (PBI). Segn el
estudio de Nogus et al. (2007), la eliminacin de las retenciones y otras restricciones a las
exportaciones estimularan un aumento en el PBI de entre 2,8 y 6%, como consecuencia de la
suba en la produccin y las exportaciones agropecuarias y sus importantes eslabonamientos
con los sectores industriales y de servicios del pas. En contraste, Daz Bonilla et al. (2008)
encuentran que eliminar estos instrumentos de poltica resultara pernicioso para el
crecimiento econmico, causando una cada de entre 1,7 y 0,9% del PBI. Este resultado es
explicado fundamentalmente por la suba en la produccin de las oleaginosas y los cereales,

19
Nogus et al. (2007) y Daz Bonilla et al. (2008)
12

13

en detrimento de los segmentos ms trabajo-intensivos de la cadena agroindustrial, y la suba
en los precios de estos productos para los sectores procesadores. Es til destacar que esta
estimacin es a su vez explicada por la estructura escalonada que poseen actualmente las
retenciones, que penalizan con mayores alcuotas a los sectores primarios, como el
oleaginoso y los cereales, que a los sectores agroindustriales.
A pesar de estos resultados, ambos estudios coinciden en que una eliminacin de las
retenciones y las cuotas de exportacin aumentaran la pobreza en la Argentina, en ausencia
de programas sociales de contencin. Este efecto variara de una suba en la cantidad de
personas bajo la lnea de pobreza de al menos 6,5% estimada por Nogus et al. (2007) hasta
un mximo de 16,8%, de acuerdo con Daz Bonilla et al. (2008). En cuanto a la influencia
sobre la indigencia, los resultados varan entre incrementos de 11% (Daz Bonilla et al., 2008)
y 23,3% (Nogus et al., 2007). Sin embargo, en uno de los escenarios analizados por Nogus
et al. (2007), que contempla la implementacin de un programa universal de vales
alimentarios, resulta una cada en la pobreza de 3,7% y la indigencia se reduce a menos de la
mitad.
En cuanto a los efectos fiscales de eliminar las retenciones, slo contamos con los
resultados de Nogus et al. (2007). De acuerdo con estos autores, la prdida fiscal
consolidada (de la Nacin ms las provincias) sera de 3%, lo que equivale a alrededor de
$2.000 millones de 2006. En cuanto a los impactos en la distribucin federal de los recursos
fiscales, la Nacin perdera casi $5.000 millones, frente a una ganancia en recaudacin
tributaria para las provincias de alrededor de $3.000 mil millones.
Cmo llegamos a este difcil presente
Nacidas de la urgencia fiscal y social de la crisis de 2002, las retenciones parecen haber
llegado para quedarse en la Argentina, al menos por un tiempo. Ante un escenario posible
de precios altos internacionales para los principales productos de exportacin argentinos, es
de esperar que no sea fcil ni deseable, tanto en trminos fiscales como sociales, eliminar en
forma inmediata estos impuestos.
El breve repaso de la historia de las retenciones en la Argentina sugiere que el retorno
de las retenciones como recurso fiscal disminuye a medida que aumentan las presiones
inflacionarias y se aprecia la moneda nacional. De hecho, si bien en prcticamente todos los
perodos posteriores a grandes devaluaciones se han instaurado retenciones a las
exportaciones, estos instrumentos han sido eventualmente eliminados frente al alza del nivel
agregado de precios.
El contexto actual muestra algunas particularidades. Tras la reciente disparada de los
precios internacionales de los productos alimenticios y de la mano de la aceleracin en el
aumento del gasto pblico, la importancia de las retenciones como porcentaje de la
recaudacin total se ha sostenido, e incluso incrementado en lo que va de 2008, a pesar de la
apreciacin cambiaria (va inflacin).
El breve repaso de los escasos estudios de estimacin acerca de los impactos de las
retenciones y otras medidas de restriccin a las exportaciones en la Argentina sugiere que su
eliminacin podra causar en el corto plazo aumentos relativamente significativos en el costo
de la Canasta Bsica Alimentaria (CBA) y, por ende, de la indigencia y la pobreza en el pas,
sin un adecuado complemento de planes de asistencia social para los ms pobres. Los dos
estudios sugieren que habra un fuerte efecto positivo sobre las exportaciones. Con respecto
al PBI y al empleo, los estudios no brindan una indicacin cierta de los posibles efectos de
14


remover estas medidas, dadas importantes diferencias metodolgicas. Finalmente, el anlisis
de los probables efectos sobre la recaudacin tributaria apunta a una prdida relativamente
moderada en cuanto al resultado fiscal consolidado, pero a significativas diferencias entre
resultados negativos para la Nacin y positivos para las provincias.
Mientras los objetivos inflacionarios y distributivos buscados con las retenciones son
quiz ms que nunca vigentes en el presente contexto de precios internacionales elevados, el
uso cada vez ms extensivo en los ltimos aos de instrumentos como las CEX y las MAD,
enciende una luz amarilla. Estos instrumentos crean rentas para los productores
beneficiados por las cuotas y licencias de exportacin, que generalmente son los de mayor
tamao y, por ello, capacidad de lobby; permiten comportamientos discrecionales por parte
de quienes los administran y no generan recaudacin tributaria alguna. Ms que medidas de
restriccin a la produccin, los casos de la ganadera y el trigo sugieren la necesidad de
polticas que colaboren con el aumento de la productividad y, en consecuencia, la oferta de
estos productos como una forma de reducir los precios domsticos, en un contexto de
demanda interna en crecimiento y un consumo externo en veloz alza.
Otra luz de alarma se enciende al examinar el monto de los crecientes subsidios que
otorga la ONCCA y las importantes atribuciones que posee ese organismo para dictaminar
en forma discrecional prohibiciones y restricciones cuantitativas a las exportaciones
agropecuarias. Estos mecanismos introducen un elevado elemento de incertidumbre en las
ventas externas del sector agropecuario: aumentan el riesgo para los productores, alimentan
comportamientos de bsquedas de rentas por parte de los productores e incrementan los
mrgenes para la discrecionalidad de los funcionarios pblicos.
Finalmente, nuestra revisin de las caractersticas y evolucin de las retenciones CEX y
MAD en la postconvertibilidad sugiere que los sucesivos cambios en la poltica agrcola han
sido ms reacciones espordicas frente a subas imprevistas en los precios de productos
sensibles como la carne, los lcteos y el trigo, que parte de un programa integral y de largo
plazo que permita a la Argentina beneficiarse de estos favorables trminos de intercambio
as como proteger la capacidad de compra de los ms pobres.
4. Crisis alimenticia y retenciones en el mundo
Luego de casi cuatro dcadas de cada constante, en los ltimos siete aos el mundo ha
experimentado una aceleracin en el alza de los precios de los principales productos
alimenticios. Mientras entre 1947 y 200l los precios de los alimentos cayeron en trminos
reales 2,7% por ao, desde 2001 han aumentado a una tasa anual promedio de 7,3% (ver
Grfico 6). De hecho, el ndice de precios alimenticios de The Economist se encuentra en
trminos reales en su nivel ms elevado desde 1945
20
. Esto abre la pregunta de si estamos
presenciando un cambio de tendencia de largo plazo en la evolucin de los precios de los
alimentos en los mercados internacionales.



20
El ndice de los precios de las commodities, incluidos alimentos, de The Economist es uno de los
ndices de precios mas antiguos en el mundo y permite por ello poner en perspectiva de largo plazo a la suba
reciente en los precios internacionales de los productos alimenticios. Ver www.economist.com para una
explicacin detallada de cmo esta construido el ndice y su historia.
Grfico 6: ndice de precios real de alimentos
0
20
40
60
80
100
120

Fuente: Elaborado propia de CIPPEC sobre la base de CRB-Reuters (2008).
Nota: deflactado por el IPC de los Estados Unidos. Base enero 1947=100.
Desde 2005, los precios de productos alimenticios clave como el trigo, el maz y la soja
se han duplicado prcticamente. Slo en 2007, el ndice combinado de alimentos de la FAO
(Food and Agriculture Organization) aument 27%. Diciembre contra diciembre, el aumento
de precios fue de casi 40%. En lo que va de 2008, los precios internacionales de los alimentos
han crecido casi 30% (ver Grfico 7).
Grfico 7: ndices FAO de precios de los principales productos alimenticios. 2001=100.
50,0
100,0
150,0
200,0
250,0
300,0
350,0
400,0
2
0
0
0

2
0
0
1

2
0
0
2

2
0
0
3

2
0
0
4

2
0
0
5

2
0
0
6

A
b
r
i
l

2
0
0
7
M
a
y
o

2
0
0
7
J
u
n
i
o

2
0
0
7
J
u
l
i
o

2
0
0
7
A
g
o
s
t
o

2
0
0
7
S
e
p
t
i
e
m
b
r
e

2
0
0
7
O
c
t
u
b
r
e

2
0
0
7
N
o
v
i
e
m
b
r
e

2
0
0
7
D
i
c
i
e
m
b
r
e

2
0
0
7
E
n
e
r
o


2
0
0
8
F
e
b
r
e
r
o


2
0
0
8
M
a
r
z
o


2
0
0
8
A
b
r
i
l


2
0
0
8
Indice de Alimentos Agregados
Carne
Lacteos
Cereales
Aceites y grasas

Fuente: FAO-OCDE (2008).
Este salto formidable en la inflacin de alimentos o "agflacin" es un verdadero
fenmeno global, motorizado por la explosiva demanda asitica, restricciones en la oferta,
desastres climticos en algunos importantes pases productores como Australia, los
15

programas de promocin de los biocombustibles en los Estados Unidos y la Unin Europea
y el salto en los precios del petrleo
21
.
Los efectos de la agflacin sobre el nivel agregado de precios, la pobreza y la
indigencia se han sentido en forma particularmente aguda en los pases en desarrollo. De
acuerdo con la FAO, existen al menos 37 pases en situaciones de emergencia alimenticia a
consecuencia del aumento en los precios internacionales (FAO, 2008). Es claro, por un lado,
que los impactos negativos de la suba de precios han sido mayores en los pases que son
importadores netos de alimentos que en aqullos que son exportadores netos, como es el
caso de la mayora de los pases de Amrica Latina, incluida la Argentina (IADB, 2008; FMI,
2008). Por otro lado, los impactos sobre el nivel agregado de precios o inflacin global han
sido proporcionalmente mayores en pases en desarrollo que se encuentran cercanos al
pleno empleo e implementan polticas monetarias y fiscales expansivas, como son los casos
de la Argentina, Venezuela y Rusia, entre otros, como sugiere el Grfico 8.
Grfico 8: Inflacin anualizada en el mundo, 2008

Nota: Mundo: precios al consumidor, ltimo perodo. Argentina: IPC nacional promedio, enero-marzo
2008, excluyendo CABA y GBA.
Fuente: WEO/FMI (2008) e INDEC (2008).
Precios altos de los alimentos por una dcada o ms?
El ltimo informe de la OCDE-FAO (Agriculture Outlook 2008-2017) plantea la
existencia de un nuevo piso para los precios internacionales de los alimentos en los
ltimos cinco aos. El informe puntualiza que los precios de los principales alimentos
bsicos se mantendran por encima de los valores alcanzados en la dcada de los noventas
entre 35% y 65% en trminos nominales y entre 15 y 35% en trminos reales al menos hasta
la dcada siguiente.

21
Ver FAO (2008), IFPRI (2008), y Banco Mundial (2008).
16

Grfico 9: Proyecciones de precios reales de los principales productos alimenticios 2007-2017
100
120
140
160
180
200
220
240
260
2002-06 2007est 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Trigo Granos Oleaginosas Derivados oleaginosos Aceites vegetales
Carne vacuna (Argentina) Carne aviar Manteca Quesos Leche en polvo

Fuente: OCDE-FAO (2008).
Si bien todo pronstico de precios hacia un horizonte futuro es por definicin
impreciso, distintas proyecciones recientes como las de Food and Agricultural Policy
Institute (FAPRI) (2008), el Banco Mundial (2008), Fondo Monetario Internacional (2008) e
International Food Policy Research Institute (IFPRI) (2008) coinciden con el reporte de la
FAO-Organizacin de Cooperacin y Desarrollo (OCDE) (2008) en este horizonte
prolongado de precios alimenticios elevados, aunque con diferencias en las metodologas y
en los niveles finales esperados. Los estudios coinciden en que el escenario de precios altos
agrcolas est motorizado por un conjunto de causas estructurales que continuarn
ejerciendo su influencia por al menos un decenio, listadas a continuacin por orden de
importancia decreciente:
1. El aumento continuo de la demanda de alimentos por parte de los pases
asiticos de alto crecimiento, como China y la India: en la mayor parte de las
commodities agrcolas ms importantes, China ya representa entre 20 y 30%
del consumo mundial. La India, si bien con una participacin menor, es uno de
los pases donde la demanda alimenticia crece a tasas mayores en todo el
mundo. FAO (2008) estima que la participacin de estas dos economas
ballena en el consumo mundial de alimentos aumentar an ms de la mano
del incremento en los ingresos per cpita y la consiguiente mutacin de la dieta
hacia mayor consumo de protenas (UNCTAD, 2006 y FAO, 2008).
2. La desviacin de una proporcin significativa de la produccin de granos
mundial hacia los programas de bioenerga de los Estados Unidos y la Unin
Europea: de acuerdo con FAO (2008b), casi un tercio de la produccin de maz
de los Estados Unidos se destinar en 2008 a la produccin de etanol. De hecho,
de acuerdo con WEO (2008), el aumento de la demanda de granos ligada con
los biocombustibles en los pases de la OCDE habra sido el responsable de al
menos un tercio del aumento en los precios internacionales de los alimentos en
2007.
3. La desaceleracin del ritmo de crecimiento de la productividad agropecuaria
mundial: en las ltimas dcadas, la tasa de crecimiento de la Productividad
Total de los Factores (PTF) del sector agrcola en todo el mundo se ha
desacelerado fuertemente, cayendo de una tasa promedio anual de 2% en 1970-
17

18


1990 a slo 1,1% en 1990-07. De acuerdo con estimaciones de la misma FAO
(2008b), se estima que la PTF
22
agrcola slo crecer a una moderada tasa de
0,8% en los prximos siete aos. La razn fundamental de esta desaceleracin
de la PTF rural se encuentra en el progresivo desvanecimiento de las ganancias
de la llamada revolucin verde de la dcada de los setentas, que aument los
rindes de los granos mediante de la adopcin masiva de tcnicas modernas de
riego y fertilizacin, y la mecanizacin de la produccin agrcola en los pases
en desarrollo
23
.
Reteniendo los alimentos. Una visin global
De acuerdo con las notificaciones realizadas ante la Organizacin Mundial del
Comercio (OMC) en el perodo 1995-2002, 39 pases impusieron impuestos a la exportacin
sobre productos primarios (Piermartini, 2004). Sin embargo, para la dcada de los noventas
slo dos pases -Malawi y Zimbabue- de 15 de los principales exportadores agrcolas netos
mundiales imponan derechos de exportacin significativos. De los pases de la OCDE slo
tres utilizaban estas medidas de restriccin (Tarp-Jensen, Robinson y Tarp, 2002).
En los ltimos dos aos, en paralelo con el alza fenomenal de los precios agrcolas
internacionales, las filas de los pases que aplican medidas de restriccin a la exportacin y
controles de precios a los productos agroalimenticios han engrosado notablemente
24
. De
acuerdo con la OCDE-FAO (2008), 25% de las economas afectadas por la inflacin de
alimentos o agflacin han adoptado medidas de restriccin a las exportaciones de
alimentos. En Amrica Latina y el Caribe, la proporcin de pases que ha recurrido a estos
instrumentos ha sido relativamente menor, alrededor de 20%. Globalmente, las medidas
ms difundidas han sido los controles de precios o subsidios al consumo de productos
alimenticios, que han sido implementados por alrededor de 60% de los pases. Casi la mitad,
en cambio, ha decidido reducir los aranceles a la importacin de alimentos como forma de
compensar la violenta suba en los precios internacionales (Grfico 10).


















22
La PTF mide el efecto en la produccin de las mejoras en tecnologa, y los incrementos en los
principales factores de produccin como el capital fsico y humano, y la fuerza laboral. Es considerado el
principal motor detrs de la tasa de crecimiento de largo plazo de un sector o de un pas.
23
Ver FT (2008) y FAO (2008b).
24
Ver Anexo 2a y 2b para un anlisis de las respuestas de poltica de pases en desarrollo ante la inflacin
de alimentos mundial en 2007 y lo que va de 2008.
Grfico 10: Acciones de poltica para enfrentar la inflacin de alimentos en pases en desarrollo
(porcentaje)
0
10
20
30
40
50
60
Reduccion de aranceles sobre los
granos
Aumento de la oferta de granos
utilizando stocks
Restricciones a la Exportacion Controles de precios / subsidios
al consumo
Ninguna
Reduccion de aranceles sobre los granos Aumento de la oferta de granos utilizando stocks Restricciones a la Exportacion
Controles de precios / subsidios al consumo Ninguna

Fuente: OCDE-FAO (2008).
El Anexo 2 ofrece un panorama detallado de las recientes restricciones a la
exportacin y medidas administrativas del comercio exterior adoptadas en un gran nmero
de pases en desarrollo en todo el mundo. Como es posible apreciar, en la mayora de los
pases las medidas restrictivas se han concentrado en un solo producto o en un nmero
reducido de bienes agropecuarios, que tienen a su vez un peso determinante en la canasta de
consumo de los ms pobres, como es el caso del arroz en Asia, y del maz y el trigo en los ex
pases comunistas y en algunos pases latinoamericanos. Por ello, la motivacin detrs de
estas polticas de restriccin de la oferta ha sido fundamentalmente redistributiva y
generalmente como reaccin al fenmeno reciente de la agflacin. En Amrica Latina,
adems de la Argentina y Bolivia, nicamente Brasil prohibi brevemente las exportaciones
de carnes y granos.
Slo ante la emergencia desatada por la virtual duplicacin de los precios de los
principales productos alimenticios desde 2007, varios de los principales pases exportadores
netos de alimentos en el mundo, como China y Rusia entre otros, han implementado
polticas de restriccin a las exportaciones agropecuarias, y en la mayor parte de los casos
por perodos reducidos de tiempo.
En este contexto global, y dentro del grupo de los grandes pases exportadores netos
de alimentos, el caso de la Argentina se distingue por la mayor cantidad de productos
agropecuarios afectados y por la amplitud y variedad de las medidas restrictivas adoptadas,
que van desde aranceles y cuotas a la exportacin hasta medidas administrativas de
regulacin estatal del comercio exterior agropecuario y por el prolongado uso de estas
polticas.
5. Los argumentos en contra
Como todo instrumento de poltica econmica, la implementacin de retenciones tiene
pros y contras. Las retenciones no son el instrumento favorito de tributacin para algunos
economistas dado sus potenciales efectos negativos sobre la produccin, la inversin y,
sobre todo, sobre las exportaciones. A continuacin examinamos los argumentos utilizados
habitualmente en contra de la utilizacin de estos impuestos a la exportacin y de otros
19

20


instrumentos de poltica similares, como las cuotas de exportacin y las medidas
administrativas del comercio exterior.
Las retenciones no son el impuesto ideal para el crecimiento
Las retenciones no son el impuesto ideal. Debido a su impacto potencial negativo
sobre la produccin de productos exportables, as como por su efecto indirecto sobre las
posibilidades de crecimiento e inversin, las retenciones no son un impuesto muy defendido
desde la teora econmica neoclsica. En particular, se evala como muy nocivo su efecto
sobre las exportaciones, consideradas esenciales a la hora de dar dinamismo y propiciar un
escenario de desarrollo sustentable para los pases medianos y pequeos. Son considerados
menos distorsivos otros impuestos. Por ejemplo el Impuesto Inmobiliario, que es un
impuesto provincial, o los impuestos a los Bienes Personales y a las Ganancias, que son
impuestos nacionales pero coparticipables. Estos impuestos generan ms equidad
horizontal que las retenciones, que hoy pesan sobre ciertos sectores exportadores de
productos agroalimenticios e hidrocarburos y no sobre otros sectores, como por ejemplo el
turismo. Los Impuestos Inmobiliarios, a los Bienes Personales y a las Ganancias adems,
tambin se pueden disear para tener un fuerte impacto distributivo vertical; quizs su
debilidad radica en que requieren una administracin tributaria ms efectiva, que permita
una asidua revaluacin de los activos y que impida su elusin y evasin.
Las cuotas de exportacin y medidas administrativas son peores
Las restricciones cuantitativas a las exportaciones, ms conocidas como cuotas o
encajes de exportacin, introducen mayores distorsiones que las retenciones, an cuando sus
efectos sobre los precios y el consumo domstico son similares
25
. Por un lado, si bien
reducen los precios internos del producto gravado en relacin con los precios
internacionales de la misma manera que los derechos de exportacin, las cuotas crean rentas
para los productores autorizados para exportar. Por otro lado, desvan recursos para influir
a las autoridades gubernamentales en admitirlos en la cuota de exportacin. Finalmente, y a
diferencia de las retenciones, las cuotas de exportacin no generan recaudacin tributaria
alguna para el Gobierno.
Las regulaciones administrativas de la exportacin son las medidas de poltica ms
distorsivas de todas. Al desplazar al sistema de precios como la seal fundamental de la
oferta productiva por decisiones gubernamentales, generan un clima artificial de negocio
que puede no sostenerse, reduciendo la certidumbre para la inversin, la produccin y
exportacin. De la misma manera, al reemplazar el mecanismo de precios por medidas
burocrticas discrecionales, incrementan el margen para los comportamientos de bsqueda
de rentas (rent-seeking) por parte de los empresarios afectados por la medida.
Perjudican la inversin, el crecimiento y los precios en el mediano plazo
Tal como se mencion anteriormente, las retenciones, restricciones cuantitativas y
medidas administrativas a las exportaciones reducen los incentivos para la inversin en los
productos afectados. Por ello, es de esperar que impuestos y medidas que gravan en forma

25
Si bien ambos instrumentos de poltica comercial externa tiene un efecto similar de reduccin en los
precios domsticos de los productos gravados, en mercados concentrados, las cuotas pueden tener un efecto
negativo mayor que las retenciones al aumentar el poder de mercado, es decir la capacidad de fijar precios, de las
empresas oligoplicas o monoplicas.
21


significativa a la produccin, como las retenciones, afecten negativamente en el mediano
plazo a la tasa agregada de inversin y, por lo tanto, a la tasa agregada de crecimiento de la
economa. Vale apuntar tambin que si estas polticas son introducidas en forma
discrecional e impredecible y, por lo tanto, aumenta el riesgo para los productores, es
altamente probable que la inversin productiva y, por lo tanto el crecimiento, disminuya en
forma an ms aguda (Nogus et al. 2007).
Distintos estudios documentan la influencia negativa que las retenciones y cuotas de
exportacin han tenido histricamente sobre la Productividad Total de los Factores (PTF)
agroindustrial en la Argentina. Herreou Aragn (2006) estima que una disminucin en 10%
en el precio relativo del sector agropecuario causada por estas polticas habra reducido la
PTF 7,9% en el pas entre 1940 y 1984. Fulguiniti y Perrin (1997), por su parte, sobre una
muestra de 18 pases en desarrollo para 1961-1985, que incluye a la Argentina, encuentran
que cuanto ms gravado se encuentra el sector agropecuario, menor es la tasa de crecimiento
de su PTF. Especficamente, estos autores encuentran una disminucin de la PTF del 4,8%
anual.
Al reducir la rentabilidad de los productores, las retenciones y CEX disminuyen
tambin los incentivos para la adopcin de nuevas tecnologas y la innovacin tecnolgica.
Como ensean los modelos endgenos de crecimiento (Romer, 1980; Feenstra, 2005;
Bhagwati et al., 2001), la innovacin tecnolgica, entendida como la capacidad de crear
nuevos bienes y servicios e incorporar nuevas tecnologas, es el determinante fundamental
del crecimiento econmico en el largo plazo. Por ello, medidas que gravan particularmente a
los sectores ms innovadores de la economa pueden llegar a afectar en forma negativa el
crecimiento econmico. De hecho, de acuerdo con Guerson (2006) y Snchez (2006), la
agroindustria ha sido una de las principales responsables de la generacin de nuevos
productos de exportacin en la Argentina postconvertibilidad, con lo cual es esperable que
las retenciones y medidas complementarias puedan afectar en forma negativa la tasa de
crecimiento econmico, al menos en el mediano plazo.
Si el efecto negativo sobre el nivel de produccin es muy importante, en el mediano
plazo esto puede acarrear aumentos en los precios al caer la oferta. Ello podra contrarrestar
uno de los motivos para imponer retenciones, que es reducir los precios en el mercado
domstico.
6. Los argumentos en favor
En la seccin anterior examinamos los argumentos habitualmente esgrimidos en
contra de las retenciones y otras medidas similares de restriccin de las exportaciones. Aqu,
miramos la otra cara de la moneda: los argumentos en favor del uso de estos instrumentos
de comercio exterior.
La maldicin de los recursos naturales y la enfermedad holandesa
La ciencia econmica cre el concepto conocido como la enfermedad holandesa
(Dutch Disease) para describir el fenmeno de debilitamiento del sector industrial que
ocurri luego del descubrimiento de importantes yacimientos de gas natural en los Pases
Bajos en 1960
26
. En trminos generales, la enfermedad holandesa representa un caso
particular de un fenmeno ms amplio denominado comnmente como la maldicin de los

26
The Economist (1977), Corden y Neary (1982).
22


recursos naturales, en el cual un pas rico en recursos naturales puede verse perjudicado
precisamente por esa abundancia en su camino hacia el desarrollo.
La enfermedad holandesa se producira cuando, por ejemplo, tras una devaluacin
o un descubrimiento, ocurre un fuerte aumento en los ingresos de un sector tpicamente
intensivo en el uso de recursos naturales. Ello afecta a la economa de dos maneras: por un
lado, absorbe mano de obra, encareciendo los salarios, lo cual hace menos competitiva la
produccin de otros bienes (tpicamente los manufactureros y los servicios). Por otro lado, la
suba de los salarios propicia el aumento de la demanda de bienes: en el caso de los servicios,
se incrementan los precios, pero en el caso de las manufacturas no, ya que al ser productos
transables sus precios estn determinados por los precios internacionales. Como
consecuencia, se reduce el sector que pierde competitividad (en este caso, el manufacturero
es el ms afectado). Si adems inicialmente el aumento de los recursos hubiera sido
transitorio, por ejemplo por una mejora circunstancial en el precio de los recursos naturales
o por una devaluacin muy fuerte, los efectos negativos sobre el sector manufacturero no
seran fciles de revertir.
En trminos ms generales, la paradoja de la abundancia o maldicin de los recursos
se refiere a la contradiccin que surge de que algunos pases ricos en recursos naturales
sean pobres en trminos de crecimiento. Las explicaciones para este fenmeno son
variadas y discutibles, pero se pueden sintetizar de la siguiente manera. En primer lugar, se
puede ver debilitada la diversificacin econmica cuando un recurso genera rentas
extraordinarias y concentra alrededor de su produccin o extraccin a gran parte de los
recursos humanos y de capital. En segundo lugar, un efecto negativo sobre el crecimiento es
el que impone la volatilidad de los precios de ciertos recursos naturales. Adems del efecto
negativo de la incertidumbre sobre la inversin, los cambios bruscos pueden traer aparejada
la ruptura repetida de los contratos, lo cual erosiona la credibilidad de las reglas de juego.
En tercer lugar, la existencia de ciertos bolsones de riqueza puede generar conflictos por
cmo se distribuye esta riqueza, conflictos que podran escalar hasta el extremo de la guerra
civil, como se ha atribuido en algunos casos
27
. En cuarto lugar, en un pas que no tiene la
suerte de esa renta extraordinaria, es ms fcil generar una cultura basada en que el
Gobierno cobra impuestos a los ciudadanos, quienes a su vez exigen eficiencia y
responsabilidad a sus gobernantes; en cambio, en un pas en el que el Gobierno puede
sostenerse en base a un recurso, prima la idea de que no es necesario cobrar impuestos a los
ciudadanos. Ello puede llevar a un manejo menos eficiente de los ingresos pblicos, e
incluso a un endeudamiento pblico (colateralizado en los recursos naturales) que puede
peligrar cuando caen los ingresos generados por este recurso. Y, en el extremo, a mayores
niveles de corrupcin: resulta ms fcil mantener la autoridad favoreciendo a ciertos grupos
de apoyo cuando los ingresos no provienen de impuestos generalizados
28
.
Para moderar los efectos de la paradoja de la abundancia se debe frenar la
depreciacin del tipo de cambio y facilitar la diversificacin de la economa. Las retenciones
o los tipos de cambio mltiples han sido utilizados con estos fines. No obstante, esta
herramienta es vlida si se considera que el aumento de los ingresos es transitorio, por
ejemplo tras una devaluacin (que provoque un tipo de cambio artificialmente depreciado) o
un pico en el precio del recurso. En este caso, se debe complementar con un fondo
anticclico, con el fin de proveer la estabilidad anhelada. Y, para mejorar la competitividad

27
Bannon y Collier (2003), Collier (2003), Brunnschweiler (2008).
28
Haber y Menaldo (2007).
23


de los otros sectores, una clsica receta es la inversin en infraestructura y educacin. Si la
ventaja comparativa fuera de ms largo plazo, la herramienta adecuada es un buen
Impuesto a las Ganancias o impuestos a la tierra, quizs complementados con subsidios
internos al consumo de esos recursos, si se consideraran primordiales (por ejemplo,
alimentos).
Ser un pas grande
Otro argumento utilizado usualmente para justificar la aplicacin de derechos de
exportacin es el conocido como pas grande, es decir, el caso en el cual el pas que aplica
el gravamen tiene poder de mercado sobre el precio internacional del producto gravado,
dado su peso determinante en la oferta mundial de ese bien. Por eso, la aplicacin de
retenciones u otras medidas de restriccin de las exportaciones de un bien en el cual el pas
es grande pueden estimular la suba de su precio, mejorando los trminos de intercambio
(asumiendo que los precios de las importaciones se mantienen constantes), y generando una
ganancia en trminos de incremento del PBI
29
.
Sin embargo, el alza en los precios internacionales causada por la aplicacin de las
retenciones por parte del pas grande incentiva la entrada de nuevos competidores en el
mercado internacional, el desarrollo de bienes alternativos o nuevas tcnicas de produccin,
que erosionan eventualmente la participacin del pas grande en el mercado del producto
gravado. La aplicacin de derechos de exportacin puede desatar tambin represalias de
parte de socios comerciales perjudicados por el aumento de precios del bien gravado bajo la
forma de aumentos en los aranceles en contra de los productos
30
.
Controlar la inflacin
Otro de los objetivos de las retenciones es frenar la inflacin. Tal como se explic al
inicio y se grafica en el Anexo 1, uno de los efectos de las retenciones es reducir el precio al
consumidor de los bienes afectados. Eventualmente tras una devaluacin brusca
(especialmente en casos de overshooting), los precios relativos comienzan a acomodarse,
dando paso a la inflacin, al menos hasta alcanzar el tipo de cambio de equilibrio. Las
retenciones pueden ayudar a graduar este proceso. En un contexto como el de la Argentina,
en que se combin la devaluacin con el fuerte aumento de precios internacionales, sumado
a un ao electoral con poltica fiscal expansiva como fue 2007, las retenciones juegan un rol
en el control de la inflacin.
La lucha contra la inflacin no slo se justifica por controlar la inflacin en s misma y
su impacto sobre el equilibrio macroeconmico sino que tambin se inscribe en una poltica
de contencin de la pobreza y la indigencia. Por eso, especial atencin se ha puesto en los
llamados bienes salarios, bienes que constituyen una porcin significativa de la canasta de
consumo de los hogares ms pobres, como los lcteos, la carne y el pan
31
. Al reducir el

29
La literatura terica (Bhagwati et al, 2001) plantea la existencia de un nivel de derecho de exportacin
ptimo que permitira al pas grande maximizar las ganancias de trminos del intercambio compensando
las distorsiones creadas por la imposicin del gravamen. Sin embargo, la informacin necesaria para calcular
este impuesto ptimo por ejemplo, la elasticidad de demanda internacional del producto- no est disponible,
haciendo muy difcil su implementacin prctica.
30
Piermartini (2004).
31
En la Argentina, la Canasta Bsica Alimentaria (CBA) y la Canasta Bsica (CBT) son utilizadas por el INDEC
para determinar las lneas de indigencia y pobreza, respectivamente, que establecen la canasta mnima de bienes y servicios
necesaria para que una persona / hogar no sea considerado como pobre o indigente. Una vez trazadas estas lneas, se
24


precio domstico de los alimentos ante subas en los precios internacionales, las retenciones y
otros instrumentos de restriccin a las exportaciones pueden reducir el impacto sobre la
pobreza y la indigencia, al menos en el corto plazo.
Sin embargo, en el mediano plazo estos instrumentos de poltica pueden reducir la
oferta del bien gravado y con ello revertir el efecto benfico inicial, especialmente si las
alcuotas aplicadas son muy elevadas. Al mismo tiempo, al reducir el precio percibido por
los productores nacionales y por lo tanto disminuir la oferta productiva, pueden incidir
negativamente sobre los ingresos laborales y la creacin de empleo, al menos en los sectores
afectados y en aqullos vinculados en la cadena de valor (Nogus et al., 2007).
Pero lo central que hay que tener en cuenta es que las medidas ms relevantes para el
control de la inflacin son la poltica fiscal y monetaria. De poco sirven las retenciones como
medida anti-inflacionaria si no son acompaadas de polticas consistentes con el mismo
objetivo. Adems, las retenciones cobran mayor sentido cuando se utilizan para un aumento
transitorio y puntual. Si de lo que hay que protegerse es de las fluctuaciones ms asiduas de
los precios, lo que hay que implementar son fondos anticclicos
32
.
Las retenciones son un instrumento distributivo
La Argentina tiene un grave problema de distribucin del ingreso, con una alta
concentracin de los ingresos en unos pocos. La estructura tributaria actual no contribuye a
generar una distribucin ms equitativa del ingreso porque nuestra estructura tributaria se
basa en gran medida sobre impuestos regresivos, como el Impuesto al Valor Agregado
(IVA) (que representa 30% de la recaudacin nacional). Las retenciones, al reducir el precio
de ciertos bienes de consumo, en particular alimentos, que pesan ms en las canastas de
consumo de las personas con menores ingresos, son en tal sentido un impuesto progresivo.
En rigor, las retenciones tienen un doble impacto. En primer lugar, existe un efecto
directo que se refiere a quin paga el impuesto, que en este caso son las empresas
productoras de bienes gravados. Por ello, la carga tributaria recae en individuos
pertenecientes al decil ms rico de la poblacin. En segundo lugar, las retenciones poseen un
efecto de subsidio al consumo de los bienes gravados, cuyos consumidores se benefician de
la reduccin del precio domstico de estos bienes, que en el caso de la Argentina est muy
concentrado en alimentos. La Tabla 1 mide la incidencia en la escala de ingresos de este
segundo efecto para las retenciones implementadas en 2007.













contabiliza, en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), la cantidad de personas / hogares que se
encuentran por debajo de esos requerimientos mnimos y, por ello, son considerados pobres o indigentes.
32
Es rica la experiencia en este tipo de fondos, especialmente en pases petroleros o como el fondo del
cobre en Chile.
Tabla 1: Distribucin del subsidio al consumo derivado de la aplicacin de derechos de exportacin
decil
Distribucin del
subsidio
En % del
Ingreso
1 5.8% 11.3%
2 7.8% 8.2%
3 8.4% 7.1%
4 10.8% 6.4%
5 9.3% 5.8%
6 8.3% 5.3%
7 12.1% 4.9%
8 10.2% 4.3%
9 13.2% 3.7%
10 14.0% 2.7%
Total 100.00% 4.71%

Fuente: Elaboracin propia de CIPPEC sobre la base de ENGH 1996, EPH 4Trim 2006 y AFIP.
Como el subsidio en porcentaje del ingreso- afecta en mayor medida a los primeros
deciles, las retenciones son progresivas, es decir, poseen un impacto redistributivo
igualador de los ingresos personales. Sin embargo, son levemente pro-rico, ya que el monto
del subsidio recibido por los deciles superiores es mayor que el recibido por los primeros
deciles de la distribucin del ingreso, lo cual se observa en el Grfico 11 en la curva de
concentracin del gasto ubicada por debajo de la Lnea de Perfecta Igualdad (LPI). El
carcter progresivo de las retenciones a las exportaciones es consecuencia de que los
sectores de menores ingresos consumen una mayor parte de su ingreso en alimentos que los
sectores ms ricos de la poblacin, mientras que su naturaleza pro-rica se debe a que en
trminos absolutos, el gasto en consumo de los deciles ms ricos es abrumadoramente
mayor que en los deciles ms pobres.
Grfico 11: Curvas de concentracin de los beneficios de los derechos de exportacin
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
% acum. de individuos
%

a
c
u
m
.

d
e
l

i
n
g
r
e
s
o
Curva de Lorenz
LPI
Derechos de Exportacin

Fuente: Elaboracin de CIPPEC en base a ENGH 1996, EPH 4Trim 2006 y AFIP.
En cuanto al gasto pblico (financiado en parte por retenciones), para saber si es o no
redistributivo, la clave pasa por saber qu se hace con esos ingresos. Por ejemplo, si
colaboran a incrementar el gasto en educacin y salud para aqullos que ms lo necesitan o a
mejorar el estado de la infraestructura para aumentar la competitividad de pequeos
productores o regiones alejadas geogrficamente (Nahn, 2008). En tal sentido, no todo
25

26

incremento en el gasto pblico, en este caso financiado por la recaudacin por retenciones,
es necesariamente redistributivo. Quizs parezca una obviedad, pero dados los debates que
transcurrieron durante el conflicto, cabe esta aclaracin.
El argumento fiscalista
Otro argumento usualmente utilizado en favor de las retenciones es de corte fiscalista.
Las retenciones son un impuesto fcil de recaudar ya que lo hacen las Aduanas, que
tienen un importante grado de control de las operaciones de exportacin. Para el Gobierno
nacional tienen un atractivo adicional: no son coparticipables, es decir, todo lo recaudado va
directo a las arcas del Tesoro Nacional sin participacin alguna de las provincias. Y
finalmente, son un impuesto contracclico: usualmente impuestas tras una crisis cambiaria,
tpicamente acompaada de una recesin, se convierten en una fuente de recursos en un
momento en que caen otros ingresos fiscales. Esto permitira financiar gasto contracclico.
En 2007 se recaudaron por retenciones 20.500 millones de pesos, equivalentes a 10% de
la recaudacin nacional o 2,5% del PBI. En los 5 primeros meses de 2008, ya se recaudaron
ms de 14.000 mil millones de pesos, los cuales representan 13,7% de la recaudacin
nacional. Quitarlas de un plumazo sera llevar al Estado Nacional al dficit y ese es un
camino que ya hemos transitado los argentinos y no queremos volver a recorrer. Se podra
recuperar algo en el cobro del Impuesto a las Ganancias, pero como bien se sabe, la
Argentina, al igual que otros pases en desarrollo, tiene dificultades para cobrar impuestos
directos. En el largo plazo, el desafo es mejorar la arquitectura y la administracin tributaria
para no tener una estructura de impuestos tan imprevisible como la actual y tan
dependiente de ingresos tan voltiles como los generados por los derechos de exportacin.
7. La economa poltica de las retenciones
Hasta ahora slo hablamos de las retenciones y medidas similares desde el ngulo de
la economa. Pero, como sabemos, las medidas de poltica econmica surgen de la compleja
interaccin entre los poderes del Gobierno nacional (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), los
gobiernos provinciales, la burocracia estatal y los diversos actores de la sociedad civil. Por
ello, en esta seccin nos internamos en el complejo mundo de la economa poltica de las
retenciones.
El proceso de formacin de polticas
La calidad de las polticas econmicas, como de otras polticas pblicas, se tie del
proceso a travs del cual las polticas son debatidas, aprobadas e implementadas, es decir,
del proceso de formacin de polticas pblicas (Stein et al., 2006). Este proceso est dado por
la negociacin e intercambio entre las principales instituciones del pas, como el Poder
Ejecutivo, el Congreso de la Nacin, la Corte Suprema de Justicia, y en pases federales como
la Argentina, los gobiernos provinciales y, en menor medida, los gobiernos municipales. La
interaccin entre estos actores est reglada por una serie de normas (las reglas del juego
poltico) que determinan as el proceso de formacin de polticas pblicas del pas (Stein y
Tommasi, 2006).
Desde una perspectiva un poco ms amplia, tambin es importante atender a los
recursos polticos que poseen estos actores, as como a la conformacin de coaliciones intra-
estatales o entre sectores del Estado nacional. El Poder Ejecutivo, ms an en regmenes
presidencialistas fuertes como el argentino, tiene sin duda un rol clave al momento de
definir qu tipo de coaliciones polticas, ms all de lo electoral, preferira conformar de
acuerdo al asunto pblico en cuestin.
27

De esta manera, en el caso de la Argentina, el proceso de formacin de polticas est
caracterizado por la presencia de un Poder Ejecutivo fuerte que suele actuar y legislar a
travs de medidas especiales (como la ley de emergencia econmica, los decretos de
necesidad y urgencia, etc.), un Congreso dbil con escasa capacidad para vetar las iniciativas
del Ejecutivo, y una Corte Suprema que en el pasado ha tenido dificultades para actuar en
forma autnoma. Sumado a una historia de interrupciones institucionales frecuentes, este
proceso de formacin de polticas ha resultado en polticas altamente voltiles, poco
adaptables a circunstancias cambiantes, con elevadas dificultades de cumplimiento
(enforcement) y muchas veces alejadas del bien comn (Stein y Tommasi, 2006; Stein et al.,
2006).
Las polticas hacia el comercio exterior, y dentro de ellas las retenciones, cuotas y
medidas administrativas aplicadas a las exportaciones, no son una excepcin a estas
caractersticas comunes de las polticas pblicas argentinas. Tal como nuestro breve repaso
de la historia lejana y reciente de estas medidas sugiere, su diseo e implementacin se ha
dado tradicionalmente en tiempos de urgencia econmica e institucional, por ejemplo, como
fruto de profundas crisis fiscales y econmicas, y luego de fuertes devaluaciones, para
generar recursos fiscales y, en menor medida, para atenuar los efectos negativos de los
cambios de precios causados por la depreciacin de la moneda nacional. El presente
conflicto entre el Gobierno nacional y el agro parece, entonces, en gran parte el resultado de
las falencias del proceso argentino de formacin de polticas para generar espacios de
cooperacin y acuerdo legtimos y sostenibles en el tiempo.
Otro aspecto complementario a considerar es la economa poltica de las no
decisiones o de las alternativas posibles de poltica que no son finalmente implementadas,
en tanto ste es un rasgo que tambin da cuenta de las caractersticas del proceso de
formacin de polticas pblicas en la Argentina. Por ejemplo, en la dimensin fiscal y su
impacto en materia redistributiva, no se avanz en medidas relacionadas con cambios en el
impuesto a las Ganancias o los Bienes Personales. Esta decisin de no avanzar en ciertas
medidas permite vislumbrar el tipo de coaliciones que el Poder Ejecutivo ha decidido
priorizar para llevar adelante sus objetivos de gobierno, cuestin que obviamente no est
desvinculada de aspectos ms tcnicos, relacionados con la administracin tributaria y la
capacidad de gestin estatal para avanzar en medidas de ese tipo.
Las retenciones y el Congreso
Uno de los aspectos ms importantes para entender las caractersticas y las
modalidades de las retenciones y medidas similares en la postconvertibilidad es examinar
con algn detalle el proceso poltico a travs del cual estas polticas fueron adoptadas.
Mientras el artculo 75 inciso 1 de la Constitucin Nacional establece que corresponde al
Congreso legislar en materia aduanera y establecer los derechos de importacin y
exportacin, las retenciones y otras medidas similares fueron impuestas por sucesivas
resoluciones del Ministerio de Economa de la Nacin sin consulta ni aprobacin
parlamentaria. Para la imposicin de retenciones, el Poder Ejecutivo Nacional se ampar en
el Cdigo Aduanero Ley 22.415 cuyo artculo 755 permite al Poder Ejecutivo establecer
retenciones. Pero esta es una ley de 1981, de un gobierno de facto, siendo un dbil
argumento contra la inconstitucionalidad de la medida.
Ms all del debate acerca de la inconstitucionalidad de las retenciones, si esta medida
de poltica hubiese pasado desde un inicio por un debate en un Congreso informado y con
capacidad analtica, probablemente se habra arribado a una solucin mucho ms
equilibrada, que contemplara en forma ms institucionalizada los diversos intereses en
juego, por lo cual se habra obtenido un rgimen de derechos de exportaciones con mucha
ms legitimidad, y probablemente el conflicto entre el Gobierno nacional y el sector
agropecuario no habra tomado las dimensiones que tom.
La cuestin federal
Las retenciones han sido fuertemente cuestionadas desde la visin provincial. Para las
provincias, las retenciones representan un impuesto que se cobra en sus territorios, que se
apropia la Nacin y que detrae del Impuesto a las Ganancias, que s es coparticipable. Esto
potenciado en un momento en que las provincias vienen perdiendo importante
participacin en los recursos tributarios hasta un nivel que, segn cules transferencias se
analicen, est fuera de la ley.
La ley de coparticipacin (Ley 23.548), en su artculo 7 dice que el monto a distribuir a
las provincias, no podr ser inferior al 34% de la recaudacin de los recursos tributarios
nacionales de la Administracin Central. Tomando exclusivamente los fondos transferidos
por esta ley, los clculos de CIPPEC (ver Grfico 12) indican que luego de la crisis 2001-2002
cay fuertemente este cociente tras la imposicin de retenciones y el Impuesto a los Crditos
y Dbitos Bancarios, llevndolo por debajo del lmite establecido por la ley. Pero tambin
cabe admitir que otros fondos han sido creados para complementar la coparticipacin,
colocando al total de transferencias automticas en valores cercanos a 40% en la actualidad.
Si bien no queda claro si se cumple o no con esta ley, resulta evidente que las provincias han
perdido en el reparto tras la ltima crisis.
Grfico 12: La cada de la coparticipacin como porcentaje de la recaudacin
Transferencias automticas / Recaudacin Administracin Central
30%
34%
38%
42%
46%
50%
54%
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Coparticipacin + Leyes Especiales / Rec.Adm. Central (sin Seg. Social)
Coparticipacin Ley 23.548 / Rec. Adm. Central (sin Seg. Soc)
Lmite establecido por la Ley 23.548
Fuente: Elaboracin propia de CIPPEC sobre la base de datos del Ministerio de Economa de la Nacin.

Es por ello que varias voces reclamaron que se coparticipen las retenciones. Pero esto
va en contra de lo que establecen la Constitucin y la propia Ley de Coparticipacin, que
28

29

dice explcitamente que se excluye a los derechos de exportacin e importacin de la masa
coparticipable.
El reclamo de las provincias es legtimo y atendible. Se debe aumentar la
coparticipacin primaria por dos motivos principales:
1) Han sido perjudicadas en la distribucin de poder y recursos tras la ltima crisis
2001-2002. Lo que las provincias disponen libremente ha cado en importancia.
2) Las provincias tienen la responsabilidad de los sistemas de educacin, salud,
seguridad y justicia en sus territorios, algunos de los cuales fueron terminados de
transferir a las provincias sin una correspondiente transferencia de fondos. Ello
adems se potencia en algunos casos por las obligaciones asumidas en las Leyes de
Financiamiento Educativo y de Educacin Nacional que demandan mayores recursos
para la educacin.
Pero la solucin no pasa por coparticipar las retenciones. Hay un camino ms difcil
pero ms constructivo en el largo plazo. Muchas de las detracciones realizadas en la dcada
de los noventas a la coparticipacin primaria fueron dirigidas a cubrir el dficit generado
por la reforma del sistema previsional cuando se cre un sistema de capitalizacin en 1994.
Es el caso de la detraccin de 15% de la coparticipacin bruta, 11% que sale del Impuesto al
Valor Agregado (IVA) y 20% del Impuesto a las Ganancias y otros impuestos a automotores
y ciertos combustibles, partidas destinadas a cubrir el dficit que gener el sistema de
seguridad social tras su transformacin hacia un sistema de capitalizacin en 1994. Sin
embargo, desde 2006 el sistema de seguridad social nacional es superavitario, habiendo
mostrado en 2007 un resultado positivo de casi $6 mil millones. Si se deshicieran tan slo
algunas de estas reformas, como la detraccin de 11% de IVA o de 20% del Impuesto a las
Ganancias que se dirigen a la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES), el
monto sera apenas inferior a los 10 mil millones de pesos que podran recibir las provincias
si se metieran las retenciones en el laberinto de la coparticipacin. Si se adicionara 15%, que
se le detrae a la masa coparticipable para el sistema de seguridad social, ya se superara
ampliamente lo que se conseguira coparticipando las retenciones. Pero quedaran
peligrosamente en rojo las cuentas de la ANSES. En el medio de ese recorrido, existen varias
soluciones de compromiso que pueden ser mucho ms legtimas y duraderas que
coparticipar las retenciones.
Otro posible camino a recorrer es crear un Fondo de Redistribucin Social bien
diseado e implementado. Para ello no basta con decir para qu se van a utilizar los fondos
sino que es necesario aclarar cmo se van a distribuir. Si el Gobierno nacional los va a
administrar de manera totalmente discrecional, de poco sirve que diga que lo va a invertir
en hospitales, viviendas y rutas porque puede estar detrayendo de otras partidas antes
utilizadas para esos fines. En todo caso estos fondos deberan distribuirse con criterios
observables (no fijos), tales como poblacin con Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI),
tasas de mortalidad infantil o camas en hospitales por habitante (u otros indicadores del
estado de salud de la poblacin) o kilmetros de rutas sin asfaltar. En realidad, sta sera
una manera indirecta, no perfecta, de intentar emparchar (una vez ms) la coparticipacin.
Es importante que si estos fondos no estn asegurados porque dependen de la buena
coyuntura internacional de precios, se dirijan a inversin en infraestructura y no estimulen
partidas de gasto corriente que, en caso de empeorar las condiciones internacionales, no se
puedan sostener.
30

8. Conclusiones
El arte de los impuestos consiste en sacarle a la gansa
la mayor cantidad de plumas con la menor cantidad de queja
posible..
Jean Baptiste Colbert,
Tesorero de Luis XIV.

Es necesario discutir a las retenciones dentro de un
marco ms amplio: para qu se usa ese excedente, cul es el
destino de esos recursos y qu lugar cumplen en una
estrategia nacional de desarrollo.
Cecilia Nahn,
Le Monde Diplomatique en espaol.

Cmo conciliar los objetivos de incentivar la produccin agropecuaria, frente a la
oportunidad que brinda un escenario de precios internacionales elevados y sostenidos
quizs por la prxima dcada, con la necesidad de mantener en niveles moderados los
precios domsticos de los alimentos y cubrir los requerimientos del Fisco nacional? Esta
pregunta subsume de alguna manera los tres vrtices del tringulo del debate acerca de la
aplicacin de los derechos de exportacin en la Argentina y, en forma ms amplia, acerca de
una poltica de desarrollo de largo plazo para el pas.
Un principio de respuesta es que tal vez, de todos los lados del debate y del conflicto
actual, se pide demasiado a las modestas retenciones, que como hemos visto tienen, por su
parte, sus pros y sus contras. No son el impuesto ideal, especialmente por sus efectos
negativos sobre la produccin y las exportaciones, las cuales son esenciales para pensar en el
crecimiento de largo plazo de una economa pequea o mediana. No obstante, la magnitud
de la actual dependencia fiscal de estos ingresos, su impacto relativo atenuador de la
inflacin y su consecuente efecto de alivio sobre la pobreza y la indigencia a travs del
subsidio implcito al consumo de alimentos que significa, justifican el mantenimiento de las
retenciones, al menos en el corto plazo.
Sin embargo, y de manera central, las retenciones, como la poltica cambiaria o
fiscal, no constituyen por s solas un modelo de desarrollo integral que pueda dar
respuesta a estos mltiples objetivos. Deben ser articuladas dentro de un esquema
integral de polticas.
La experiencia internacional sugiere que si bien un gran nmero de pases en
desarrollo aplica medidas de restriccin a las exportaciones, lo hace usualmente slo ante
situaciones de bruscos cambios en los precios relativos, como devaluaciones de la moneda
nacional o fuertes incrementos en los precios internacionales, y circunscriptos mayormente a
un nmero reducido de productos. En el contexto de la presente crisis alimenticia global,
menos de un tercio de los pases en desarrollo, como la Argentina, ha recurrido a
prohibiciones, retenciones o cuotas de exportacin, mientras que los controles de precios
internos y los subsidios al consumo de productos alimenticios han sido las polticas
utilizadas ms ampliamente.
Nuestra breve revisin de la experiencia histrica de la Argentina previa a 2002
muestra que las retenciones y medidas similares han sido utilizadas como recurso de
31

emergencia luego de significativas devaluaciones de la moneda nacional, con el objeto de
captar por parte del Fisco una porcin de los acrecentados beneficios de los exportadores y
atenuar los impactos inflacionarios y distributivos de las crisis de balanza de pagos. La
experiencia histrica revela, a su vez, que las retenciones se fueron desmantelando a medida
que aumentaban las presiones inflacionarias y, con ello, se apreciaba el tipo de cambio real.
El presente contexto macroeconmico de inflacin elevada llama a reflexionar sobre la
importancia de la poltica fiscal, monetaria y cambiaria para el logro de los objetivos anti-
inflacionarios y distributivos utilizados para justificar la implementacin de las retenciones.
En particular, el anlisis de las retenciones dentro del conjunto de medidas de
restriccin a las exportaciones en la postconvertibilidad revela un creciente divorcio entre las
polticas pblicas de corto plazo y los objetivos de largo plazo. Las numerosas medidas de
prohibicin, restriccin cuantitativa y cada vez mayor regulacin estatal de las exportaciones
de productos clave para el consumo popular como los lcteos, las carnes y el trigo, no slo
crean rentas para los productores de mayor tamao sino que, eventualmente son
contraproducentes. En el caso de la ganadera, por ejemplo, los problemas de oferta
vinculados con la baja rentabilidad relativa del sector y el cierre de los mercados externos,
que se encuentran detrs de las subas de precios, fueron enfrentados con medidas que
penalizan a la produccin. El resultado: cadas en la produccin y niveles de precios
superiores a los existentes en forma previa a la intervencin pblica.
Ms que medidas compensatorias a la produccin con fuerte costo fiscal, cabe pensar
en la necesidad de polticas ms profundas que apunten a mejorar la productividad y, por lo
tanto, la rentabilidad relativa de las producciones agropecuarias con fuerte incidencia en la
canasta alimenticia popular. Quizs de forma ms relevante, es preciso comenzar a debatir
una poltica de largo plazo para el sector agropecuario, en el contexto de las ingentes
necesidades sociales y la oportunidad, quizs histrica, que abre el presente horizonte de
precios internacionales de los alimentos para el pas.
El anlisis del proceso de formacin de las polticas pblicas en la Argentina aqu
presentado sugiere, por su parte, que el presente conflicto es una expresin de las falencias
del sistema poltico argentino. En particular, de las dificultades para procesar a travs del
Congreso Nacional medidas transcendentes de poltica econmica. Un procesamiento con
mayor institucionalidad de las retenciones desde los inicios de esta medida habra
posiblemente producido un esquema de alcuotas ms estable y consensuado y, en base a
una mayor consideracin de las diferencias entre productores y regiones productivas, junto
con polticas complementarias para los sectores de menor rentabilidad relativa. Para el Fisco
nacional, un procesamiento poltico de estas caractersticas quizs habra resultado en una
captacin menos conflictiva de los beneficios suscitados por la bonanza de precios externos
y con un menor impacto sobre los productores agropecuarios de menor escala.
Una visin de largo plazo plantea la necesidad de reducir gradualmente el peso de las
retenciones en la recaudacin total a travs de mejoras en la eficiencia en la recaudacin de
impuestos menos distorsivos (respecto de su incidencia desigual en distintos sectores, por
ejemplo) como Ganancias, Bienes Personales y los impuestos inmobiliarios provinciales. La
solucin no pasa por coparticipar las retenciones ya que ello contradira a la Constitucin
Nacional y a la Ley de Coparticipacin. Las provincias reclaman, justificadamente, ms
recursos. Las soluciones podran venir de tres ngulos. En primer lugar, es necesario rever
seriamente el sistema de coparticipacin y, probablemente, devolver a las provincias parte
de lo que se les detrajo para financiar el sistema de seguridad social que hoy goza de
supervit. En segundo lugar, de constituirse un Fondo de Redistribucin Social tal como
est planteando el Gobierno, el mismo debera distribuirse de acuerdo con criterios
32

observables (tales como poblacin, mortalidad infantil o desercin escolar). Y, finalmente,
hay mucho espacio para mejorar la administracin tributaria y aumentar la recaudacin de
varios impuestos que tienen amplio margen para mejorar, como son los impuestos a la
Propiedad y a las Ganancias.
Los escasos y contradictorios estudios de estimacin existentes acerca de los posibles
impactos que tendra una eliminacin completa e inmediata de las retenciones llaman a la
precaucin, an ms en el presente contexto de precios internacionales rcord de los
productos alimenticios. Si bien algunos estudios apuntan a significativas ganancias en
trminos de exportaciones y crecimiento del PBI, tambin apuntan a importantes costos
sociales en trminos de pobreza e indigencia, al menos en ausencia de polticas sociales de
contencin acordes.
En sntesis, el anlisis precedente sugiere que la opcin hoy en la Argentina no es
retenciones s o retenciones no, sino cmo lograr disear consensualmente y a travs de
los canales institucionales existentes, un conjunto de polticas que, sin perjudicar en el
mediano plazo a la produccin y la inversin en el sector agropecuario, protejan a los
segmentos ms vulnerables de la poblacin. Es decir, un verdadero proyecto de desarrollo
de largo plazo que permita llevar los alimentos a la mesa de los argentinos y aprovechar
la oportunidad histrica que el mundo nos brinda.
33

9. Bibliografa

Alemann, Roberto. Curso de Poltica Econmica Argentina, Alemman SRL., 1981.
Arceo, Nicols y Gonzlez, Mariana: La transformacin del modelo rural, Le
Monde Diplomatique, mayo 2008, pg 11.
Bannon, Ian and Collier, Paul (eds.): Natural resources and violent conflict: options
and actions. World Bank, 2003.
Bhagwati, Jagdish; Panagariya, Arvind; T. N. Srinivasan: Lectures on International
Trade, second Edition, 2001.
Blas, Javier.: The End of Abundance: Food Panic Brings Calls for a Second Green
Revolution,Diario Financial Times, 1 junio 2008.
Brunnschweiler, C. N.; E. H. Bulte: Linking Natural Resources to Slow Growth
and More Conflict, Science 2 mayo 2008: Vol. 320. no. 5876, pp. 616617.
Comentario en el New York Times.
Cicoviez, Martn; Daz Bonilla, Carolina; Daz Bonilla, Eugenio: The Impact of
Global and Domestic Trade Liberalization on Poverty and Inequality in
Argentina, GTAP Eleventh Annual Conference, Helsinki, april 15, 2008.
Collier, Paul: Natural Resources, Development and Conflict: Channels of
causation and Policy Interventions. En: Bourguignon, R.; Jacquet, P.; Pleskovic, B.
(eds) Annual World Bank Conference on Development Economics, Europe: Economic
Integration and Social Responsibility. Washington, World Bank, 2003.
Corden W.M., Neary J.P.: Booming Sector and De-industrialisation in a Small
Open Economy. The Economic Journal Nmero 92, pgs 825-848, diciembre de
1982.
Dadone, Aldo A: "Se acenta el cierre de la economa hacia el exterior", Revista
Novedades Econmicas, Ao VII, Nmero 47, noviembre 1984.
De la Torre, Augusto: Biofuels and Food Prices: Policy Challenges from a Latin
American Perspective, World Bank, june 10, 2008.
Food and Agriculture Organization (FAO): Aumento de los precios de los
alimentos: hechos, perspectivas, impacto y acciones requeridas, Conferencia de
alto nivel sobre la seguridad alimentaria mundial: los desafos del cambio
climtico y la bioenerga, Roma 3-5 de junio de 2008.
Food and Agricultural Policy Research Institute (FAPRI), U.S. and World
Agricultural Outlook, january, 2008.
Feenstra, Robert: Advanced International Trade: Theory and Evidence. Stanford
University Press, 2005.
Fernndez-Pol, Jorge E.: "Retenciones e Incertidumbre" Revista Novedades
Econmicas Ao VI, Nmero 43, julio 1984.
Ferreres, Orlando, J.: Dos Siglos de Economa Argentina 1810-2004. Fundacin Norte
y Sur. Buenos Aires. 2005.
FMI: Perspectivas Econmicas, Estudios Econmicos y Financieros, Fondo
Monetario Internacional 2008.
Fulguiniti L. y R. Perrin: Argentine Agricultural Policy in a Multiple-Input,
Multiple-Output Framework, American Journal of Agricultural Economics, may,
1990.
Gargarella, Roberto: La respuesta constitucional. Diario Pgina 12, jueves 5 de
junio de 2008, pg 10.
34

Guerson, Alejandro; Parks, James; Parra Torrado, Mnica: Export Structure and
Growth: A Detailed Analysis for Argentina, World Bank Policy Research
Working Paper 4237, may 2007.
Haber, Stephen; Menaldo, Victor. "Do Natural Resources Fuel
Authoritarianism?". Stanford Center for International Development, Working
Paper 351. 2007.
Herreou, Aragn (2006): Factor Productivity in the Argentinean Agriculture,
Anales de la Asociacin Argentina de Economa Poltica, 2006.
Ingaramo, Jorge: "Apertura y atraso cambiario", Revista Novedades, Ao 10,
Nmero 95, noviembre de 1988.
Izquierdo, Alejandro and Talvi Ernesto: All that Glitters May Not Be Gold.
Assessing Latin America's Recent Macroeconomic Performance, IADB, april
2008.
Lavarello y Selva (2008): Mercados internacionales de granos y precios frente a
la desaceleracin de la economa mundial, Revista Entrelineas, Centro de
Investigacin en Economa Poltica y Comunicacin de la UNLP.
Nahn, Cecilia: 7 preguntas clave sobre retenciones, Le Monde Diplomatique,
mayo 2008, pg 9.
Nogus, Julio; Porto, Alberto; Ciappa, Csar; Di Gresia, Luciano; Onofri,
Alejandro: Evaluacin de impactos econmicos y sociales de polticas pblicas
en la cadena agroindustrial, Convenio Foro Agroindustrial y Facultad de
Ciencias Econmicas, UNLP, septiembre 2007.
OCDE-FAO: Agricultural Outlook 2007-2016, 2007.
OCDE-FAO: Agricultural Outlook 2008-2017, 2008.
Piermartini, Roberta: The Role of Export Taxes in the Field of Primary
Commodities, World Trade Organization, Geneva, 2004.
Romer, Paul: "Endogenous Technological Change," Journal of Political Economy,
Vol. 98, No. 5, "Part 2: The Problem of Development: A Conference on the
Institute for the Study of Free Enterprise Systems." pp. S71-102, octubre 1980.
Romer, Paul: "New Goods, Old Theory, and the Welfare Costs of Trade
Restrictions," Journal of Development Economics, No. 43 (1994), pp. 5-38
Sachs, Jeffrey D., Warner, Andrew M.: Natural resource abundance and
economic growth, NBER Working Paper 5398, 1995.
Snchez, Gabriel; Rozemberg, Ricardo; Butler, Ins; Ruffo, Hernn: The
Emergence of New Successful Export Activities in Argentina: Self Discovery,
Knowledge Niches, or Barrier to Riches, IERAL- Fundacin Mediterrnea,
marzo 2008.
Tarp-Jensen, Henning, Robinson Sherman, and Tarp Finn: General Equilibrium
Measures of Agricultural Policy Bias in Fifteen Developing Countries,
International Food Policy Research Institute, 2002.
The Economist: The Dutch Disease. pg. 82-83. 26 de noviembre de 1977.
UNCTAD: Trade and Development Report, 2006.
Von Braun, Joachim: High and Rising Food Prices: Why are They Rising, Who is
Affected, How They are Affected, and What Should Be Done, International Food
Policy Research Institute (IFPRI), 2008.

Grfico 1
35

10. Anexo 1: Ilustracin grafica de los efectos econmicos de las
retenciones
En este anexo presentamos un anlisis terico y grfico del impacto esttico y de corto
plazo de las retenciones sobre la oferta domstica, los precios domsticos, la recaudacin
fiscal, y la oferta y demanda de divisas.

Demanda
domstica
domstica
Cantidad
Precio
internacional /
Demanda
internacional
Oferta
Precio
Q1 Q2
Cantidad vendida
en el mercado
domstico Q1-0
Saldo
exportable
Q2-Q1
Pas pequeo, con demanda domstica de
bien exportable, antes de impuestos
Demanda de
divisas por
importadores
Oferta de divisas de
exportadores antes
del impuesto
Tipo de
cambio ?/$
Cantidad de $
Q1
Oferta y demanda de divisas
Recaudacin fiscal
Q1'
Impuesto o tasa
de retencin =
PI -PX
Oferta de divisas de
exportadores despus
de impuesto
Precio inicial de la
Precio pagado por
los importadores
Precio cobrado por los
exportadores
PI
PX
Grfico 3
Demanda
domstica
Oferta
domstica
Precio
Precio
internacional
Cantidad
Q1 Q2
Cantidad vendida
en el mercado
domstico Q1'-0
Saldo
exportable
Q2'-Q1'
Pas pequeo, con demanda domstica de
bien exportable, aplicando retenciones
Precio percibido
por los
exportadores
Excedente
apropiado por el
consumidor???
Q1' Q2'
Impuesto o
tasa de
retencin
Recaudacin fiscal
36

11. Anexo 2a: Polticas implementadas por pases en desarrollo en respuesta a la inflacin de alimentos, 2007-2008
POLTICAS COMERCIALES POLTICAS DE CONSUMO POLTICAS DE COMERCIALIZACIN OTRAS

Disminucin/
eliminacin de los
aranceles a la
importacin de
cereales
Introduccin/
incremento
derechos de
exportacin/ precios
mnimos de
exportacin
Reduccin/
prohibicin de
exportaciones
Subsidios a los
alimentos
Controles de
precios
Ayuda alimentaria/
redes de seguridad
Disminucin/
eliminacin de los
impuestos a los
alimentos
Liberacin de
stocks de
alimentos
Adquisicin de
alimentos
Acuerdos
comerciales
bilaterales
Apoyo a la produccin
agropecuaria
Benn X X
Burkina Faso X
Camern X
Congo X
Egipto X
Etiopa X X X
Ghana X X
Guinea X
Kenia X
Lesotho X X
Liberia X X
Malawi X
Mauritania X X
Nger X
Nigeria X X
Ruanda X
Senegal X X X
Sudfrica X
Repblica Unida de
Tanzania X X
Zambia X
Afganistn X
Azerbaiyn X X
Bangladesh X X X
Cambodia X X
China X X X
India X X
Indonesia X X X X
J ordania X
Kazajstn X
37

Malasia X X X X

(Cont.)
POLTICAS COMERCIALES POLTICAS DE CONSUMO POLTICAS DE COMERCIALIZACIN OTRAS

Disminucin/
eliminacin de
los aranceles a la
importacin de
cereales
Introduccin/
incremento
derechos de
exportacin/
precios mnimos
de exportacin
Reduccin/
prohibicin de
exportaciones
Subsidios a
los alimentos
Controles de
precios
Ayuda
alimentaria/
redes de
seguridad
Disminucin/
eliminacin de
los impuestos a
los alimentos
Liberacin de
stocks de
alimentos
Adquisicin de
alimentos
Acuerdos
comerciales
bilaterales
Apoyo a la
produccin
agropecuaria
Mongolia X
Nepal X X
Pakistn X X
Filipinas X X X
Repblica de Corea X
Arabia Saudita X X X
Sri Lanka X
Tailandia X
Viet Nam X
Argentina X X X
Bolivia X X
Brasil X X X
Repblica
Dominicana X
Ecuador X X
El Salvador X
Guatemala X
Hait X
Honduras X
Mxico X
Nicaragua X X
Per X
Rusia X X X X
Ucrania
Fuente: Global Information and Early Warning System- Food and Agriculture Organization of the United Nations http://www.fao.org/giews/english/policy/1.htm#CMR

Av. Callao 25, 1B C1022AAA Buenos Aires, Argentina Tel: (54 11) 4384-9009 Fax: (54 11) 4371-1221
www.cippec.org

38
12. Anexo 2b: Retenciones y otras medidas de poltica a la inflacin de
alimentos (en detalle)
Pas Productos Medidas (a junio de 2008)
Argentina Soja.
Maz, trigo, productos
de soja y de girasol y dems
productos primarios y
manufacturas de origen
agropecuario
Impuestos mviles a las exportaciones.
Aumento en los impuestos a la exportacin,
suspensin temporaria de los permisos de exportacin,
cuotas a la exportacin y medidas administrativas de
regulacin del comercio exterior
Bolivia Arroz, harina de trigo,
maz, aceites vegetales, carnes
de vaca y de pollo animales
vivos

Prohibiciones a las exportaciones (en febrero) y en
marzo/abril se levantaron para carne de pollo y maz y
aceites vegetales a condicin de que haya oferta domstica
adecuada y precio justo
Brasil
Arroz
Prohibicin temporaria de exportaciones de arroz en
stock del Gobierno (enero)
Mxico
Maz Controles de precios
Costa Rica
Bananas Aranceles a la exportacin
Federacin
Rusa
Trigo y cebada
Establecimiento de aranceles a las exportaciones de
trigo y controles de precios a algunos alimentos bsicos
(nov. y dic. 2007). Suba de aranceles a 40% (trigo) y 30%
(cebada) en febrero de 2008 y prohibicin de exportaciones
de trigo a Bielorrusia y Kazajstn (abril 2008)

Ucrania
Trigo y sus derivados
Cuotas de exportacin (hasta mayo). Arancel a las
exportaciones de trigo. Control de precio del pan

Benn Trigo, maz, arroz y
aceite
Controles de precios desde diciembre de 2007
Guinea Productos agrcolas,
forestales, ganado, petrleo y
madera.

Prohibicin de exportaciones (abril)
Liberia
Productos alimenticios Prohibicin de exportaciones (mayo)
Malawi
Maz Prohibicin de exportaciones (enero)
Senegal
Productos alimenticios Controles de precios (abril)
Repblica
Unida de
Tanzania
Cereales Prohibicin de exportaciones (enero)

Av. Callao 25, 1B C1022AAA Buenos Aires, Argentina Tel: (54 11) 4384-9009 Fax: (54 11) 4371-1221
www.cippec.org

39
Zambia
Maz Prohibicin de exportaciones (marzo)
Congo
Alimentos Aranceles a la exportacin
Egipto
Arroz Prohibicin de exportaciones (abril)
Camboya
Arroz Prohibicin (por 2 meses) de exportaciones (marzo)
China
Lcteos, pan, huevos,
fideos, granos y arroz
Controles de precios sobre la leche, pan, huevos y
fideos instantneos. Aumento del arancel a la exportacin
de algunos granos. Prohibicin de exportar arroz (enero)

India
Arroz
Prohibicin de exportaciones arroz no basmati
(abril) e imposicin de derechos de exportacin a arroz
basmati premium
Indonesia
Arroz
Se permite exportar arroz de grado medio
solamente a la agencia de procuracin estatal "Bulog"
siempre que los stocks nacionales estn en un mnimo en 3
millones de toneladas y el precio por debajo de un precio
de referencia fijado por el gobierno (abril)
Kazajstn
Trigo Impuesto a la exportacin (abril)
Vietnam
Arroz
Prohibicin de exportar arroz hasta junio. Reduccin
de la cuota de exportaciones de ese producto para 2008 de
4 / 4.5 millones de toneladas a 3.5 m. de toneladas (abril)
Nepal
Arroz y otros cereales Prohibicin de exportacin (abril)
Pakistn
Trigo y arroz Derechos de Exportacin (abril)
Sri Lanka
Arroz Controles de Precios (abril)
Malasia
Arroz Controles de Precios (enero)
Bangladesh
Arroz Prohibicin de Exportaciones por seis meses
Fuente: Elaboracin propia de CIPPEC sobre la base de Global Information and Early Warning
System- Food and Agriculture Organization of the United Nations
(http://www.fao.org/giews/english/policy/1.htm#CMR)

Av. Callao 25, 1B C1022AAA Buenos Aires, Argentina Tel: (54 11) 4384-9009 Fax: (54 11) 4371-1221
www.cippec.org

40

13. Anexo 3: La Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario
(ONCCA)
La ONCCA se constituy en agosto de 2005 como un organismo descentralizado del
Estado nacional, con autarqua econmico-financiera y tcnico-administrativa. La ONCCA
tiene competencia sobre el control de la operatoria de las personas fsicas y jurdicas que
intervengan en el comercio y la industrializacin del ganado, la carne, sus productos y
subproductos, as como granos, legumbres, oleaginosas, sus productos y subproductos. Si
bien se encuentra en la jurisdiccin de la Secretara de Agricultura, Pesca, Ganadera y
Alimentos (SAGPYA) del Ministerio de Economa y Produccin de la Nacin (MEyP), este
organismo cuenta con personera jurdica propia e importantes poderes asignndosele las
funciones remanentes de poltica comercial interna y externa de las ex-Juntas Nacionales de
Carnes y Granos de 1963
33
.
Entre sus atribuciones, figura llevar un registro de operadores, estableciendo las
condiciones y alcances de la inscripcin y su mantenimiento, suspensin o cancelacin.
Complementariamente, la ONCCA est facultada para crear, modificar o suprimir
documentacin de transaccin comercial, de traslado y/o de trnsito interjurisdiccional
34
.
A fin de evaluar el grado de cumplimiento de las normas de comercializacin,
obligaciones previsionales y fiscales, dispondr la realizacin de inspecciones, operativos y
auditoras. Tambin requerir declaraciones juradas e informaciones vinculadas al sector,
y verificar existencias y documentacin de instituciones pblicas y privadas. En ltima
instancia, podr disponer, como medida cautelar, la interdiccin y/o el decomiso de la
mercadera cuando el operador no se encuentre debidamente inscripto en el registro de
matriculados de la ONCCA. Finalmente, esta oficina ser acreedora del cobro de las tasas,
aranceles, multas, punitorios y formularios oficiales que la misma disponga, adems de las
donaciones, subvenciones, contribuciones y legados que perciba
35
.
En cuanto al control especfico de las actividades del complejo agroindustrial, la
ONCCA ha dispuesto en enero de 2006 la creacin del Registro de Operaciones de
Exportacin (ROE) para carnes (ROE rojo) y granos (ROE verde). En el caso de la carne,
los frigorficos informarn a la ONCCA su capacidad de produccin, ms el stock de
produccin existente, para solicitar la autorizacin de exportacin. Se establece as un encaje
de produccin correspondiente a 75% de esa capacidad de produccin, que el frigorfico
deber acreditar, como base para determinar el remanente exportable. Finalmente, la
exportacin ser autorizada por la ONCCA all donde el stock de produccin supere al encaje
exportador
36
.
Por su parte, el control del comercio de granos se lleva adelante a travs del ROE
verde, que tiene a su cargo el registro de las declaraciones juradas de ventas al exterior de
productos agrcolas. Para el trigo y sus derivados (harina, smola, etc.) se establece un encaje
productivo a nivel nacional, ajustable mensualmente en funcin de las necesidades de

33
Decreto 1067/2005.
34
Ibid.
35
Ibid.
36
Resolucin MEyP N31/06. Ver www.infoleg.gov.ar
consumo domstico. Del stock fsico de existencia de granos, las salidas para elaboracin que
los operadores remiten a la ONCCA, y el encaje calculado, se obtiene el remanente
exportable.
Asimismo, esta oficina cre el ROE verde Brasil para las declaraciones juradas de
operaciones de venta al exterior de trigo con destino al mencionado pas. All se fij un techo
de presentacin de declaraciones por exportador que alcanza las 2.000 toneladas diarias. Para
esto, la ONCCA tendr en cuenta la participacin exportadora histrica de la firma y la
razonabilidad de la logstica para el transporte en funcin de las autorizaciones solicitadas.
Para esta operatoria ser necesario presentar la documentacin que acredite la transaccin
internacional de compraventa, la validacin del stock de existencia de granos, y el
cumplimiento al da de las obligaciones tributarias, aduaneras y de seguridad social
argentinas.







Lucio Castro, director del Programa de Insercin Internacional de CIPPEC. Candidato a
Doctor en Economa, Universidad de Sussex (Reino Unido), Mster del Programa en
Polticas Econmicas (Program in Economic Policy Management), Universidad de Columbia,
Nueva York y Licenciado en Relaciones Internacionales, Universidad del Salvador (USAL).
Anteriormente, se desempeo como Jefe del rea de Finanzas Publicas y Economista Senior
en el rea de Comercio Internacional en la firma Maxwell Stamp PLC, en Londres. Ha
trabajado en la funcin pblica y en organismos internacionales como el Banco Mundial y el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Es autor de numerosas publicaciones y expositor
frecuente en seminarios y conferencias sobre economa internacional.
Luciana Daz Frers, directora del Programa de Poltica Fiscal de CIPPEC. Mster (MSc) en
Historia Econmica de Pases en Desarrollo, London School of Economics, Reino Unido.
Posgrado en Economa Internacional, Instituto de Economa Internacional de Kiel, Alemania.
Licenciada en Economa, Universidad de Buenos Aires (UBA). Se desempe como
economista investigadora en el IERAL de Fundacin Mediterrnea y como asesora en el
Ministerio de Economa de la Nacin.





Av. Callao 25, 1B C1022AAA Buenos Aires, Argentina Tel: (54 11) 4384-9009 Fax: (54 11) 4371-1221
www.cippec.org

41

Las opiniones de los autores no reflejan necesariamente la posicin institucional de CIPPEC en
el tema analizado.
Si desea citar este documento: Castro, Lucio y Daz Frers, Luciana: Las retenciones
sobre la mesa: del conflicto a una estrategia de desarrollo, Documento de Trabajo N 14,
CIPPEC, Buenos Aires, junio de 2008.
Acerca de CIPPEC
CIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento)
es una organizacin independiente y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo,
democrtico y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos
en analizar y promover polticas pblicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la
Argentina. Nuestro desafo es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en
las reas de Desarrollo Social, Desarrollo Econmico y Fortalecimiento de las Instituciones, a
travs de los programas de Educacin, Salud, Poltica Fiscal, Insercin Internacional, Justicia,
Transparencia, Instituciones Democrticas, Desarrollo Local, Poltica y Gestin de Gobierno e
Incidencia de la Sociedad Civil.

Av. Callao 25, 1B C1022AAA Buenos Aires, Argentina Tel: (54 11) 4384-9009 Fax: (54 11) 4371-1221
www.cippec.org

42