1

Arquitectura y regulacin econmica de servicios de recoleccin de residuos

slidos urbanos: propuesta metodolgica y aplicacin
al caso de la Ciudad de Buenos Aires

Mauricio E. Roitman
1
2012

Resumen

Los residuos slidos urbanos son un creciente problema en la mayora de las grandes urbes
del mundo, en especial en las ciudades de pases en desarrollo. El impacto de las distintas
variantes de organizacin del sistema sobre la salud pblica, el medio ambiente y las
finanzas pblicas municipales son centrales en el anlisis del diseo estructural y de
funcionamiento de cada sistema local. El presente trabajo aborda dicha problemtica desde
la perspectiva del anlisis econmico proponiendo una metodologa para el diseo de la
arquitectura econmico-institucional y de la regulacin econmica del servicio de
recoleccin, sobre la base de recomendaciones fundadas en la teora econmica y en
lecciones de las mejores prcticas aplicadas en otros sectores de servicios pblicos
regulados a nivel internacional. Se ilustra la aplicacin de la metodologa propuesta con el
anlisis del caso de la recoleccin de residuos slidos urbanos en la Ciudad de Buenos
Aires (Argentina). Se sugieren mecanismos y lneas de accin para mejorar la eficiencia
econmica del servicio, mostrando de esa forma la utilidad de la metodologa propuesta.

1 1. . Introduccin

El crecimiento de la poblacin, junto con el desarrollo tecnolgico, los cambios en los
hbitos de consumo y el proceso acelerado de urbanizacin, estn dando como resultado un
aumento considerable en la generacin de distintos tipos de residuos slidos. En particular,
Terraza (2009) indica que Amrica Latina es una de las regiones con mayor nivel de
urbanizacin del planeta: el 78% en promedio de sus 569 millones de habitantes viven en
ciudades, mayormente grandes, lo cual produce una alta concentracin en la generacin de
desperdicios y al mismo tiempo un problema difcil de controlar desde el punto de vista
ambiental y social.
Las municipalidades deben organizar sus sistemas de manejo de los residuos slidos
urbanos, en especial el de recoleccin, tan eficientemente como sea posible y en la
direccin del nuevo paradigma ambiental denominado reducir, reusar y reciclar (3R de
aqu en adelante).

1 Instituto de Economa y Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad Argentina de la Empresa (UADE).
2
Las investigaciones y metodologas propuestas desde el anlisis econmico no han
prestado suficiente atencin a los aspectos institucionales y de regulacin econmica. Si se
repasan los estudios econmicos en la materia pueden encontrarse, segn OECD (2008),
las siguientes metodologas de anlisis econmico utilizadas en el sector: de insumo-
producto, de valoracin del costo total, costo-beneficio, termodinmico de insumo-producto y
de equilibrio general computado.
Es por ello que el presente trabajo tiene como objetivo principal contribuir al desarrollo de
una metodologa de anlisis centrada en el aspecto econmico-institucional, denominado
aqu arquitectura
2
, y de economa de la regulacin del sector, que pueda complementar los
anteriores mtodos citados
3
Desde el punto de vista metodolgico, este estudio apela a herramientas brindadas por la
teora de los incentivos, de los contratos incompletos, de la informacin, de la organizacin
industrial y de la regulacin econmica. El trabajo posee una orientacin de tipo ingenieril,
ya que ofrece una sistematizacin del actual conocimiento de frontera de la teora
econmica relevante en una metodologa aplicable a la mejora de eficiencia del sector.
.
Se ilustra la aplicacin de la metodologa propuesta con el anlisis del caso de la
arquitectura econmico-institucional y de regulacin econmica del servicio de recoleccin
de residuos de la Ciudad de Buenos Aires. Consecuentemente, se ofrecen sugerencias para
optimizar la eficiencia econmica del sector con el consiguiente potencial ahorro de costos.
El trabajo se ordena de la forma siguiente. La presente introduccin aparece en primer lugar.
La segunda seccin aborda en detalle los diversos aspectos de la propuesta metodolgica
para el diseo de la arquitectura econmico-institucional y de regulacin econmica de la
industria. La tercera seccin ilustra la aplicacin de la metodologa propuesta anteriormente
al caso de la Ciudad de Buenos Aires. Por ltimo, en la conclusin se resumen la propuesta
metodolgica y las sugerencias para mejorar la eficiencia econmica del sector.

2 2. . Arquitectura y regulacin econmica de los servicios de higiene urbana

Como se seal en la introduccin, en esta seccin se describen y analizan en detalle los
diversos aspectos de la propuesta metodolgica.
Debido al predominio privado en la recoleccin y el transporte de residuos, tal como se
afirma en PAHO (2005), es que esta seccin del trabajo deja de lado otros aspectos de la
problemtica para concentrarse en la propuesta de una metodologa para el diseo de una

2
Utilizaremos la definicin de Wilson (2002):arquitectura como una descripcin de las principales caractersticas
estructurales de un mercado, y arquitectura como la disciplina profesional que disea aquellas caractersticas usando un
cuerpo de teora y habilidades prcticas. (Wilson, 2002, p. 1300, traduccin propia). Se aplica esta definicin en un sentido
restrictivo, considerando solo la arquitectura de la oferta del mercado (organizacin industrial del servicio de higiene urbana).
3
La regulacin econmica explora las diferentes formas en las cuales los gobiernos interfieren con las actividades industriales
para bien o para malsegn Laffont (1994).
3
arquitectura y regulacin econmica de los servicios de higiene urbana orientada a la
eficiencia de recursos. Para avanzar en la propuesta se hace necesario considerar las
principales debilidades de los sistemas actuales en pases de desarrollo.
Diversos anlisis sectoriales (Penido Monteiro y Leite Mansur, 2008; Terraza, 2009)
coinciden en las debilidades de planificacin y diseo institucional y de regulacin
econmica del sector de residuos slidos, con mayor nfasis de la problemtica en los
pases en desarrollo con grandes centros urbanos. Se subraya la inadecuada y/o mal
implementada orientacin al mercado del sector, en particular en lo que se refiere a reglas
de subastas o licitaciones poco competitivas, regulacin econmica ad-hoc sin claros
regimenes tarifarios y superposicin e inadecuada definicin de responsabilidades
gerenciales, regulatorias y operativas.
A continuacin, se presenta en detalle la caracterizacin econmica del servicio de
recoleccin de residuos slidos municipales.

2.1 Definicin econmica de la recoleccin de residuos

Andr y Cerd (2005) argumentan que Un residuo es algo que carece de valor de uso, y
por lo tanto, de valor de cambio. Ms an, como los desperdicios resultan molestos y
estamos dispuestos a pagar para que nos libren de ellos, podemos concluir que tienen un
valor negativo, es decir, son un mal.
Por su parte, Gueron (1972) explica que la recoleccin de residuos es un bien (servicio)
pblico impuro porque el consumo de ese servicio es rival y la exclusin es posible,
caractersticas estas de los bienes (servicios) privados. Sin embargo, en tanto bien privado,
la provisin por el mercado generara externalidades ambientales negativas en exceso -
dao sobre la salud pblica y el medio ambiente- ya que los individuos elegiran pagar por
un nivel ms bajo o nulo del servicio. El deterioro del medio ambiente que provocan las
externalidades negativas se caracteriza por indivisibilidades y porque se torna dificultosa la
exclusin
4
Asimismo, Massarutto (2007) sostiene que la dimensin de bien pblico de la recoleccin de
residuos resulta de las necesidades de limpieza urbana y salud pblica, como as tambin
. En forma similar, Ohlsson (2003) se pregunta si existe una razn econmica
(falla de mercado) por la cual la recoleccin de residuos debera ser obligatoria y provista
pblicamente. Afirma que aunque sobre el consumo del servicio existe rivalidad y posibilidad
de exclusin (caractersticas de un bien privado), existen externalidades sociales negativas -
deterioro del medio ambiente- que se produciran en exceso si algunos individuos decidieran
en forma privada el nivel de provisin.

4
Debe sealarse que la teora econmica define como bien pblico puro a aquel bien o servicio sobre el cual no se puede
ejercer exclusin y no existe rivalidad en el consumo.
4
de los objetivos de poltica ambiental como el reciclaje. Agrega que existe una limitada
rivalidad en el acceso a la red, que los costos de monitoreo para evitar comportamientos
ilegales y de aplicacin de la ley son altos y que la suspensin del servicio a quienes no
pagan es prcticamente imposible. Destaca tambin los efectos de las externalidades
ambientales negativas y la necesidad de imposicin mediante tributos para la financiacin
del servicio.
En forma adicional, tambin podra sugerirse que el servicio presenta las caractersticas de
un bien meritorio o preferente -la salud y sanidad pblica-, definindose estas porque su
consumo produce un efecto social mayor que el beneficio directo que el individuo que lo
consume puede valorar. Es por ello que el Estado lo provee y financia de forma compulsiva
y obligatoria, muchas veces mediante un impuesto o tasa.
Las caractersticas anteriormente descriptas, junto a algunas sealadas en estudios como
Stevens (1978) y Antonioli y Filippini (2002), sugieren que los monopolios regulados son la
mejor alternativa para la organizacin del sector. Por consiguiente, el diseo ptimo de las
zonas de prestacin del servicio resulta de importancia desde el punto de vista de las
potenciales ganancias de eficiencia relacionadas a la escala. La siguiente subseccin brinda
elementos de anlisis en esa direccin.

2.2 Eficiencia de escala y zonas de prestacin ptima

Una primera aproximacin metodolgica al diseo ptimo de las zonas monoplicas de
prestacin puede surgir por analoga apelando a parmetros internacionales de referencia
mediante la revisin de estudios sobre la cuanta de las economas de escala en otras
ciudades. A continuacin se exponen algunos casos.
Para el caso de la recoleccin de residuos, Stevens (1978) comprueba que existen
economas de escala en localidades de hasta 50.000 habitantes mientras que, superando
esa cifra, los resultados indican rendimientos constantes a escala. Ascari et al. (1992)
muestra evidencias sobre deseconomas de escala para las ms grandes reas urbanas
producto de la congestin. Por su parte, Antonioli y Filippini (2002) analizan la estructura de
costos de una muestra de firmas italianas de recoleccin de residuos con el objetivo de
valorar las economas de escala y densidad y, a partir de ello, definir la escala ptima de las
firmas. Uno de los principales resultados del trabajo es que existen economas de escala y
densidad en un rango amplio, concluyendo en particular que el tamao ptimo de red sera
menor a 500 Km. y de aproximadamente 400 Km. Mientras que Biagi y Massarutto (2002) y
Antonioli et al. (2002) demuestran que algunas economas de escala pueden ser alcanzadas
hasta los 200.000/300.000 habitantes. En forma ms reciente, Bel y Fageda (2009) analizan
los costos del servicio de residuos slidos en 75 municipios pequeos y medianos de Galicia
5
(Espaa) encontrando que existen economas de escala en la prestacin en municipios de
menos de 50.000 habitantes.
Alternativamente, una respuesta metodolgica distinta para la estimacin del tamao de la
zona monoplica ptima es calcular lo que en la literatura econmica se conoce como el
tamao de escala ms productivo (M.P.S.S.
5

de aqu en adelante) para brindar el servicio
de higiene urbana. De manera seguida se presenta la metodologa desarrollada por Banker
(1984) para identificar el M.P.S.S.
2.2.1 Determinacin del Tamao de Escala Ms Productivo (M.P.S.S.)

La descripta en este apartado es una metodologa para el clculo del M.P.S.S. utilizando la
tcnica de programacin matemtica conocida como Anlisis de la Envolvente de los Datos
(D.E.A.
6
(Xo. , Yo. ) (1)
de aqu en adelante) introducida por Banker (1984) para el caso de productos e
insumos mltiples. El planteo del modelo es, siguiendo a Banker et al. (2004), el siguiente:
Con , 0 que representan los escalares. Xo e Yo representan el vector de insumos y
productos, respectivamente. Se puede conseguir una situacin mejor en trminos de escala
(ms productiva) siempre que / 1. Es decir, no se est en el M.P.S.S. cuando:
a) Todos los productos pueden ser aumentados en proporciones que son al menos tan
grandes como el incremento proporcional correspondiente en todos los insumos
necesitados para obtenerlos, o
b) Todos los insumos pueden ser reducidos en proporciones que son al menos tan
grandes como la cada proporcional correspondiente en todos los productos.
Solamente cuando /=1 o =, los retornos a escala son constantes y se hall el M.P.S.S.
El concepto y la metodologa MPSS se utiliza para evitar la necesidad de informacin
adicional sobre precios y costos que se requieren para el clculo por otros mtodos. MPSS
permite centrar la atencin sobre aspectos relacionados exclusivamente a la eficiencia
tcnica. Esta caracterstica sobre el requerimiento solo de datos de insumos y productos es
altamente valorable en un sector donde la informacin de precios y costos no suele estar
disponible, mxime en ciudades de economas en desarrollo con menor tradicin y calidad
de los relevamientos estadsticos. La interpretacin de (1) refiere a retornos a escala
localmente evaluados. Sin embargo, esta interpretacin puede ser reemplazada por una
evaluacin orientada globalmente como la expuesta por Banker et al. (2004):

5
Siglas del nombre en ingls de la metodologa denominada Most Productive Scale Size.
6
Siglas del nombre en ingls de la metodologa denominada Data Envelopment Anlisis.
6
0
1
0
1
1
,
,
1 ,0 , , , 1,...,
n
j j
j
n
j j
j
n
j j
j
Max
Y Y
X X
j n




=
=
=


= =

(2)
En esta formulacin conjuntamente se maximiza el incremento proporcional en los productos
y se minimiza la reduccin proporcional de los insumos. Los autores citados afirman en un
teorema que una condicin para que una unidad productiva sea M.P.S.S. es que el mximo
/ sea igual a 1 en (2), en cual caso los retornos sern constantes a escala.

2.3 Competencia por el mercado y diseo de subastas eficientes

Si se considera que la mejor opcin de arquitectura econmico-institucional del servicio de
higiene urbana es el monopolio zonal surge como relevante examinar cual es la forma
ptima de asignar mediante concesiones esos derechos. Las subastas de derechos
monoplicos son tambin denominadas de competencia por el mercado o competencia a
la Demsetz. En referencia a ello, la teora econmica de las subastas ptimas recomienda,
para maximizar la extraccin de renta monoplica ex ante, considerar
7
a) Que la subasta sea lo ms aleatoria posible (considerando la restriccin de
participacin de los oferentes para que la licitacin no quede desierta). Los agentes aversos
al riesgo incrementaran sus ofertas y la recaudacin- para asegurarse ser los elegidos
:
8
b) Si los servicios a concesionar son complementarios, subastarlos juntos (construccin
de paquetes) para incrementar el monto de las ofertas.
.
c) Fomentar la competencia entre el mayor nmero posible de oferentes, por ejemplo,
mediante Road Shows
9
d) Si las subastas pueden realizarse en forma secuencial el rematador (aqu el Estado)
puede adquirir informacin sobre la verdadera voluntad de pago de los oferentes para
corregir el precio de reserva en los prximos remates.
.
De forma similar, Porto y Urbiztondo (1993) listan una serie de recomendaciones: a) Deben
presentarse muchos participantes a las licitaciones; b) Las unidades privadas y pblicas

7
Sobre la base de McAfee & McMillan (1986, 1987), McMillan (1994), Klemperer (1999), Laffont & Tirole (1985).
8 Si los agentes son aversos al riesgo consideran mayor el valor esperado de perder el remate que de ganarlo, dada igual
probabilidad de ocurrencia de ambos eventos (rechazan juegos actuarialmente equitativos).
9
Gmez Lobo y Szymanski (2001), analizando 175 contratos de recoleccin de residuos en Inglaterra luego de la aplicacin de
la nueva normativa que obligaba a realizar subastas competitivas (Compulsory Competitive Tendering Act, 1998), comprueban
empricamente que a mayor nmero de oferentes ms bajo el costo del servicio. En particular, dos oferentes reducen el gasto
un 12%/13% comparado con el caso donde hay uno solo. El promedio de ahorro sobre la muestra fue de entre 20% a 22%,
consistente con otros estudios (Domberger et al., 1986; Szymanski, 1996).
7
deben contar con las mismas condiciones, los mismos incentivos y los mismos castigos; c)
Los resultados de la licitacin deberan publicarse en su totalidad; d) Debe hacerse respetar
el contrato. Una recomendacin adicional que proponen con el fin de poder obtener ms
informacin con respecto a las tecnologas del proceso es que las municipalidades obtengan
datos acerca de las mismas antes de la licitacin y luego de que los potenciales oferentes
expongan porqu creen que determinada tecnologa es la ms apropiada; as una vez
recibida toda la informacin relevante, la autoridad concedente podr fijar las bases tcnicas
del pliego a que estarn sujetos todos los postulantes.
Por su parte, Tirole (1994) seala que mientras los bienes ordinarios (bajo algunos
supuestos) pueden ser eficientemente subastados por mecanismos simples y sin posibilidad
de discrecin -tales como remates de primer y segundo precio-, la mayora de los contratos
gubernamentales tienen caractersticas multidimensionales que incluyen por ejemplo la
calidad. Sin embargo, no sorprende que la preocupacin por cuestiones como la
transparencia del proceso lleve a subastas donde las variables tangibles (precio) tengan
preferencia sobre las no tangibles (calidad). Cuando ello no es as, los protocolos de
compras gubernamentales frecuentemente requieren una detallada descripcin de las
motivaciones para seleccionar una oferta de mayor precio.

2.4 Contratos incompletos, rentas dinmicas y competencia por comparacin

En forma complementaria al mecanismo de subasta como instrumento regulatorio de las
rentas monoplicas ha venido utilizndose recientemente una nueva herramienta que ayuda
a conseguir un proceso dinmico de ganancia de eficiencia y un potencial traslado de
aquellas a los contribuyentes. La tcnica es denominada competencia por comparacin y
sirve para reducir las rentas informativas (causadas por la asimetra de informacin) del
proceso regulatorio. Este mecanismo sirve para imponer incentivos competitivos a un
prestador monoplico. En particular, la actual arquitectura econmico-institucional del
servicio de recoleccin de residuos en la Ciudad de Buenos Aires es adecuada para llevar
adelante competencia por comparacin (yardstick competition
10
Cuatro condiciones son necesarias para la correcta utilizacin de la competencia por
comparacin como herramienta regulatoria segn Baldwin & Cave (1999): (1) que haya un
buen nmero de empresas, (2) que esas empresas sean comparables, (3) que posean un
regulador comn, y (4) que haya informacin disponible.
en ingls) aplicando
tcnicas de clculo de fronteras de eficiencia.

10
Este concepto fue desarrollado por Shleifer (1985) y entre sus objetivos se cuentan: crear incentivos a la minimizacin de
costos, evitar la inversin ineficiente en capital (evitando el efecto Averch-J ohnson) y la revelacin de informacin de parte de
los monopolios regulados. El efecto Averch & J ohnson (1962) refiere al incentivo negativo que inducen los mecanismos de
regulacin por tasa de retorno (sobre el capital invertido) para sesgar el mix ptimo de utilizacin de insumos en la direccin del
capital en detrimento de otros factores productivos no remunerados por el mecanismo regulatorio.
8
Un sistema de contabilidad regulatoria es fundamental, no slo porque ayuda al
cumplimiento de la cuarta condicin, sino porque es vital para calcular las reas de servicios
ptimas y las tasas de impuestos sectoriales y de mucha utilidad para los organismos de
defensa del consumidor y la competencia
11

.
2.5 Competencia por comparacin utilizando fronteras de eficiencia

Si suponemos que los datos que componen un sistema de contabilidad regulatoria existen y
se encuentran disponibles de forma ordenada se puede aplicar la competencia por
comparacin mediante el clculo de fronteras de eficiencia
12
. Esta metodologa es
actualmente utilizada en la prctica regulatoria en varios servicios pblicos (Ej.: electricidad,
agua, etc.) en diversos pases (Reino Unido, Brasil, Uruguay, etc.). Estos estudios consisten
en una estimacin de una funcin de produccin o de una funcin de costos con la cual se
obtienen medidas de eficiencia por empresa, comparando la posicin relativa de cada una
respecto de la mejor prctica (la ubicada al tope del ranking y sobre la frontera)
13
. Ello
permite invertir la carga de la prueba desde el regulador hacia la empresa, teniendo sta
que explicar la razn de su ineficiencia, es decir, si su ineficiencia es producto de un
problema de gestin o si hay alguna variable ambiental en el anlisis que no ha sido tomada
en cuenta y la est perjudicando particularmente
14
En cuanto a las tcnicas particulares utilizadas para estimar fronteras de eficiencia
encontramos las paramtricas y las no paramtricas. Dentro del enfoque no paramtrico, el
ms utilizado es el D.E.A. (Seiford & Thrall, 1990; Ali & Seiford, 1993; Coelli, Rao & Battese,
1998
. An si fuera esta ltima la razn, el
regulador estara recibiendo informacin y por ende disminuyendo la asimetra existente.
15
A partir de dichas tcnicas se obtienen medidas de eficiencia por empresa (y por perodo de
tiempo, si el anlisis es de datos en panel) lo cual puede servir, no solo para la comparacin
). Dentro del paramtrico se encuentran la frontera paramtrica determinstica, la
frontera paramtrica estocstica y fronteras sin supuestos acerca de la distribucin del error
(Kumbhakar & Lovell, 2000; Lovell, 1993 y Fried, Lovell & Schmidt, 1993).

11
Para mayores precisiones sobre los sistemas de contabilidad regulatoria se sugiere ver J ouravlev (2003).
12
El trabajo seminal de utilizacin de fronteras de produccin aplicadas al anlisis de eficiencia es Farrel (1957).
13
Una funcin de produccin es una relacin entre el nivel de producto y las cantidades de insumos requeridos para obtenerlo y
una determinada tecnologa para combinarlos. Una funcin de costos es una relacin entre costo de produccin, el nivel de
producto y el gasto requerido en insumos.
14
Un punto a destacar, consignado por Lovell (1993) es que mientras las estimaciones de Mnimos Cuadrados Ordinarios
(OLS) categorizan a los productores antes de la estimacin, las estimaciones utilizando fronteras de eficiencia no lo hacen,
siendo por ello estas ltimas ms informativas mostrando cuales productores de una categora tienen mejor performance que
cuales productores de otra categora. Para un mayor detalle del efecto de las variables ambientales sobre la eficiencia
productiva se sugiere el trabajo de Fare, Grosskopf and Pasurka (1986).
15
Una introduccin a la aplicacin de la tcnica puede ser encontrado en Ruzzier (2002) mientras que para una comparacin
de la aplicacin emprica de tcnicas paramtricas y no paramtricas se sugiere el trabajo de Loza et al. (2003).
9
con otras unidades productoras, sino tambin para determinar el sendero de ganancia de
productividad de la propia empresa
16
Un punto de fundamental importancia a tener en cuenta en la eleccin de la tcnica a utilizar
es el concepto de eficiencia a medir. Con una funcin de costos se estima eficiencia
asignativa
.
17
. Por otro lado, con una funcin de produccin se mide eficiencia tcnica
18
Algunas razones de por qu es mejor usar medidas de eficiencia calculadas con fronteras y
no las clsicas y ms simples medidas de productividad media o parcial (Ej.: kilos de
residuos recogidos/Camiones) son explicadas por Coelli et al. (2003). Una de las principales
razones es que comparando medidas de eficiencia parcial no se estara corrigiendo por las
distintas particularidades del contexto en el que est inserta cada empresa. Este ltimo
problema lo controla el anlisis de frontera mediante el uso de variables ambientales.
. La
eficiencia asignativa engloba a la eficiencia tcnica pero muchas veces puede ser imposible
medirla porque requiere datos de precios de los insumos y productos.
Adicionalmente, dado que existen una gran cantidad de mtodos para estimar las medidas
de eficiencia individuales de las firmas, se dificulta su aplicacin emprica por parte de los
reguladores, fundamentalmente si los distintos enfoques revelan resultados inconsistentes
entre s. Al respecto, Rossi y Ruzzier (2000), proponen un conjunto de condiciones de
consistencia que las medidas de eficiencia de los diferentes enfoques deberan cumplir para
ser de utilidad prctica
19
Si bien el mecanismo de competencia por comparacin es bastante comn en la
regulacin de diversos servicios pblicos (distribucin de electricidad, gas y agua potable,
regulacin bancaria y otros), es an incipiente en el servicio de recoleccin de residuos.
Como excepcin se destaca el caso de Portugal documentado por Cunha Marques &
Simes (2009), Bosch et al. (2000) y Bosch et al. (2001) para municipios espaoles y
Burgat y J eanrenaud (1992) para Suiza.
. Cumpliendo con las condiciones de consistencia sugeridas, la
competencia por comparacin parece ser una herramienta til para evaluar la performance
de los prestadores monoplicos zonales del servicio de recoleccin de residuos y promover
cierta competencia entre ellos.
En el caso de Cunha Marques y Simes (2009), los autores destacan que los servicios de
residuos slidos urbanos usualmente actan como monopolios y estn caracterizados por
reducidos incentivos hacia la eficiencia. Es por ello que recomiendan la evaluacin de

16
En Roitman (2005) se ofrece una gua para el clculo de fronteras de eficiencia con datos en panel.
17
La eficiencia asignativa mide la diferencia entre combinaciones de insumos en la situacin de igualdad entre precios relativos
y sus productos marginales en relacin a la situacin real. La eficiencia tcnica mide el producto alcanzado con un cierto nivel
dado de uso de insumos. Otras medidas de eficiencia: escala, cambio tcnico y productividad total de los factores.
18
Para una definicin precisa de eficiencia tcnica ver Koopmans (1951, p. 60), Debreu (1951) y Farrell (1957).
19
Especficamente establecen que las medidas de eficiencia producto de los diferentes mtodos deben: i) tener medias y
desvos estndar similares; ii) ordenar a las empresas en forma similar; iii) identificar, en general, a las mismas empresas como
las mejores o peores; iv) ser consistentes con otras medidas de desempeo (Medidas de eficiencia parcial); v) ser
relativamente estables a travs del tiempo, esto es, no deben variar significativamente de un ao al otro (para el caso de datos
de distintos perodos); vi) ser consistentes con los resultados que se esperan de acuerdo a las condiciones de la industria.
10
performance y, en particular, el uso de la competencia por comparacin, como en el caso
portugus donde es la principal herramienta de regulacin del servicio. En particular, otras
caractersticas del modelo de regulacin implementado por el IRAR
20
En el contexto de un servicio con caractersticas meritorias y potenciales externalidades
negativas (provisin privada), la regulacin es la opcin social ms conveniente. An a
riesgo de no aprovechar suficientemente las economas de escala y de densidad, resulta
generalmente preferible separar a los monopolios en zonas para poder aprovechar las
ventajas de las capturas de rentas informativas en forma dinmica provenientes de sumar
como instrumento regulatorio a la competencia por comparacin para que las empresas
compitan para no estar mal posicionadas en un ranking pblico de eficiencia y no recibir
castigos regulatorios adicionales. El peor escenario (aqu podramos situar al sistema
regulatorio actual del servicio en la Ciudad de Buenos Aires) es el que resulta de separar en
varios monopolios zonales pudiendo estar generando ineficiencias de escala y densidad
mientras no se utiliza la herramienta de la competencia por comparacin para proveer
incentivo a la eficiencia.
de Portugal fue el uso
de avanzadas tcnicas de programacin matemtica (D.E.A.), econometra e ingeniera
econmica (empresa modelo) para computar, comparar y publicitar los resultados de
eficiencia de las empresas prestadoras. Con la publicidad en su reporte anual de los
resultados, el organismo regulador busca presionar a los operadores por medio de la opinin
pblica y grupos de consumidores y usuarios, los medios, los polticos y las organizaciones
no gubernamentales. A similares conclusiones llegan Almeida y Nunes (2007).

2.6 Arquitectura de la divisin del trabajo entre los reguladores del servicio

Las atribuciones legales solapadas y/o confusas sobre las atribuciones regulatorias de
mltiples reguladores dificultan la obtencin de un proceso transparente y eficiente. Al
respecto, es dable considerar qu dice la literatura econmica en relacin al correcto
funcionamiento de las organizaciones gubernamentales en general y de los organismos
regulatorios en particular.
Sobre la base de la literatura econmica referida al particular tema, Tirole (1994),
Dewatripont y Tirole (1992), Holmstrm y Milgrom (1990) y Estache y Martimort, (1999),
destacan que respecto de la asignacin de responsabilidades y diseo de organismos de
regulacin, es bueno que: a) haya ms de uno, b) que compitan sobre la base de medicin
de su performance, c) que creen informacin sobre el servicio que controlan, la difundan y la
comparen -en alguna medida- con la de los otros organismos con similares funciones; d)

20
El IRAR (Institute for the Regulation of Water and Solid Waste) de Portugal es el nico pas de la Unin Europea con un
organismo regulador del sector de residuos slidos.

11
que haya ms de un organismo que cree, difunda los datos y que est expuesto a un
contrapeso de control burocrtico, e) que haya superposicin de reguladores, ms no de
responsabilidades, para controlar aspectos distintos del servicio.

2.7 Contratos incompletos, fricciones y renegociaciones

En el diseo de contratos existen fenmenos, como la inflacin, que generan incertidumbre
sobre el mantenimiento de sus condiciones originales. Desde la teora de la regulacin
econmica surge en la literatura un conflicto entre dos arreglos contractuales distintos:
precio fijo (fixed-price) versus costo de servicio (cost-plus), cuando se implementan en un
contexto inflacionario.
Al respecto, Bajari y Tadelis (2001) plantean un modelo que explica algunos hechos
estilizados en los contratos de provisin del sector pblico. El modelo supone que el
comprador del servicio (El Estado) incurre en un costo de diseo e implementacin del
contrato y muestra el conflicto resultante entre la provisin de incentivos (con contratos de
precio fijo) y la reduccin de los costos de transaccin ex-post debidos a los costos de las
renegociaciones. A su vez, demuestran que los contratos de costo de servicio son
preferidos a los de precio fijo a medida que los proyectos se hacen ms complejos. Existen
diferencias fundamentales entre los dos tipos de contratos. En los contratos de costo de
servicio hay una estructura de compensacin bien definida para el diseo inicial y para
cualquier modificacin que sea requerida, ya que el pago est basado en los costos totales.
Por el contrario, en los contratos de precio fijo, la estructura de compensaciones est
especficamente relacionada a la performance y no puede ser alterada por modificaciones
no previstas en el contrato, las cuales seran generadoras de ineficiencias por ser, de hecho,
renegociaciones expost. Los costos de friccin que produce una renegociacin pueden
incrementarse cuando aumenta la asimetra informativa (u otra fuente de friccin). Este
incremento de la friccin causa una importante dificultad cuando produce que un contrato de
precio fijo exante se transforme en uno de costo de servicio ex-post, en medio de la
evolucin temporal de la relacin contractual. Debera intentar reducirse la friccin por tres
razones: a) para disminuir las ineficiencias ex-post de renegociaciones costosas, b) para
permitirle al comprador (el Estado) ahorrar costos de diseo (el diseo implica prever
eventualidades) y mostrar una ms alta probabilidad de renegociacin, y c) incrementar el
uso de contratos de precio fijo que generen incentivos y bajen costos. Una buena medida
es prever contractualmente mecanismos de arbitraje por terceras partes ante conflictos.
En un estudio sobre la aplicacin de frmulas polinmicas de ajuste de precios a los
contratos de obra pblica del Estado con privados, Piffano (1988) destaca como premisa
bsica que garantizar la estabilidad de los contratos, resulta condicin necesaria para una
12
performance econmica eficiente y sugiere invalidar los argumentos de ajuste de precios
argidos por las empresas sobre que la frmula utilizada no es representativa de la nueva
estructura de costos. Usualmente, el comn empleo de ndices del tipo Laspeyres garantiza
al contratista mantener la situacin inicial inalterada. Sin embargo, considera un problema a
tratar con cuidado en un contexto de alta volatilidad de precios el de los cambios en la tasa
de inters real producto de la inestabilidad macroeconmica que puede implicar ganancias o
prdidas errticas, de importante magnitud y fuera del control del prestador privado.

2.8 Impuestos ambientales y otras herramientas econmicas

La necesidad de imponer obligaciones en la direccin del inters general en el manejo
integral de los Residuos Slidos Urbanos, dadas las externalidades ambientales negativas
que genera es expuesta en Massarutto (2007). En ese sentido, cualquier alternativa de
organizacin industrial y regulacin debe considerar las restricciones ambientales existentes
y los posibles arreglos que mejoren la compatibilidad entre los incentivos privados y
bienestar social. Algunas medidas innovadoras en este sentido son, por ejemplo, el
desincentivo a la generacin de residuos como las regulaciones de Responsabilidad
Extendida del Productor (E.P.R.), los programas de Unit Pricing y el Deposit Refund
System
21

. Otra restriccin que va erigindose cada vez con mayor fuerza es la que limita la
posibilidad de pagar para contaminar, es decir, pagar para trasladar los residuos de las
zonas urbanas densamente pobladas a otras zonas geogrficas suburbanas menos
pobladas. Asimismo, se intenta cada vez en mayor medida tratar de mitigar las acciones
ilegales debidas a disposicin impropia, produccin fuera de la normativa ambiental,
comercio de residuos y otras utilizando impuestos ambientales y otros instrumentos que
proporcionen correctos incentivos econmicos (Ver Andr y Cerd, 2005).
2.9 Una hoja de ruta de la poltica regulatoria ms general

En lo que denomina la hoja de ruta de la poltica regulatoria, Braeutigam (1989) intenta
ordenar en forma secuencial la decisin de regular o no un mercado de acuerdo a sus
caractersticas tecnolgicas y a sus probables efectos sobre el bienestar econmico. Si
consideramos tambin la posibilidad de regulacin por motivos de otras fallas de mercado
como la presencia de bienes pblicos, informacin imperfecta, externalidades negativas y su
incorporacin a la Hoja de Ruta de Braeutigam resultara el siguiente cuestionario para
disear la regulacin econmica sectorial:

21
Para un mayor detalle se sugiere: Fullerton y Kinnaman (1995), Palmer and Walls (1996) y Miranda, Bauer y Aldi (1996).
13
a) Existe monopolio natural, informacin imperfecta, bienes pblicos, externalidades
negativas o caractersticas meritorias del bien o servicio
22
1. Si no existe ninguna de ellas: solucin de libre mercado.
? Aqu debera probarse la
existencia de alguna de stas caractersticas.
2. Si existe alguna de ellas entonces debera evaluarse la siguiente pregunta
sobre la prdida irrecuperable de eficiencia/prdida de bienestar social.
b) Es la prdida irrecuperable de eficiencia o la prdida de bienestar social tolerable
(Second Best vs. First Best
23
1. Si no es tolerable: regular para alcanzar el First Best (con ayuda de un
subsidio externo, discriminacin de precios o tarifa no lineal) o buscar algn
mecanismo para internalizar la externalidad (ej.: derechos de propiedad).
)?
2. Si es tolerable, la pregunta sera la siguiente:
c) Puede haber competencia por el mercado?
1. Si no puede haber competencia por el mercado: regular para alcanzar el
Second Best.
2. Si puede haber competencia por el mercado, se podra elegir entre:
competencia a la Demsetz, mercados disputables o competencia
monopolstica, con una poltica de defensa de la competencia adecuada.
d) Si se regula el servicio para alcanzar el First Best o el Second Best:
1. Considerar la economa poltica de la regulacin, prestando atencin al
diseo de una arquitectura regulatoria con una equitativa distribucin de
poder entre las partes interesadas (reguladores, usuarios, prestadores)
24
2. Para que el proceso de captacin de rentas de eficiencia (inicialmente por la
competencia por el mercado) sea dinmico debera agregarse un mecanismo
de competencia por comparacin que capture las rentas informativas
emergentes de la incompletitud contractual.
.
En el presente caso suponemos que existen externalidades negativas (de la subprovisin
del servicio de higiene urbana) y caractersticas meritorias del servicio junto a una prdida
irrecuperable de eficiencia tolerable. A partir de estos supuestos y de la metodologa
discutida en toda la presente seccin 2, se sugieren a continuacin (Seccin 3) algunas

22
Noll (1989, pp. 1255-1256) identifica tres formas de regulacin por falla de mercado: existencia de monopolio natural,
informacin imperfecta o externalidades y bienes pblicos.
23
Mas Collel et. Al (1995, p. 819) indican que el problema del first best est determinado porque las restricciones sobre el
conjunto disponible son solamente aquellas impuestas por la tecnologa y los recursos. Si hay otras restricciones (ej.: legales,
institucionales o informacionales) sobre los instrumentos disponibles, el problema se transforma en un second best. Sin
embargo, tambin sealan que la distincin conceptual entre ambos problemas no es demasiado clara.
24
Becker (1983) enfatiza que si todos los interesados que resultan afectados por una poltica regulatoria se encuentran
representados con rigurosamente igual efectividad, el resultado ser relativamente ms eficiente que cuando se crean
desequilibrios de poder que dan lugar a la creacin de rentas monoplicas (Posner, 1971 y Peltzman, 1976). El extremo del
peor resultado es la captura a la Stigler (Stigler, 1971).
14
herramientas y procedimientos que ofrece la teora econmica para hacer ms eficiente la
arquitectura y la regulacin del servicio de higiene urbana de C.A.B.A.

3 Aplicacin de la metodologa al caso de la Ciudad de Buenos Aires (C.A.B.A.)

La Ciudad Autnoma de Buenos Aires genera una gran cantidad de residuos (ms de 3.000
toneladas por da de residuos slidos domiciliarios)
25
La disposicin final de los residuos generados por este extenso aglomerado y su
coordinacin es realizada a travs de la Sociedad del Estado Cinturn Ecolgico rea
Metropolitana (CEAMSE). Su anlisis excede el objetivo de este estudio.
. Ello implica, en primer trmino, el
desafo de la organizacin de la recoleccin, el transporte, el reciclado y la disposicin de los
residuos slidos urbanos. En segundo lugar, aparece el problema relativo al alto costo que
representa para las finanzas de la Ciudad este servicio. Por ltimo, surge la restriccin legal
que impone el cumplimiento de la Ley N 1.854 (Basura Cero) que requiere la disminucin
de los residuos generados, recolectados y dispuestos, junto con el incremento de su
separacin selectiva, el reciclado y la reutilizacin.
La Tabla 1 describe a continuacin, en forma cronolgica, los aspectos de la normativa de
mayor relevancia para la configuracin de la arquitectura econmico-institucional y de
regulacin econmica del servicio de higiene urbana en la Ciudad de Buenos Aires.

T Ta ab bl l a a 1 1: : C Cr r o on no ol l o og g a a N No or r m ma at t i i v va a r r e el l a at t i i v va a a al l S Se er r v vi i c ci i o o d de e H Hi i g gi i e en ne e U Ur r b ba an na a ( (C C. .A A. .B B. .A A. .) )
Ordenanza N33.691 (Publ. 08/08/77, B.M. N15.577). Ratifica convenios firmados entre la Ciudad de Buenos
Aires y la Provincia homnima (07/01/77). Se crea CEAMSE.
Ordenanza N34.523 (Publ. 20/10/78). Prohbe basurales a cielo abierto en la Ciudad de Buenos Aires y
obliga a disponer los residuos en las estaciones de transferencia o en los predios del CEAMSE.
Ordenanza N35.135 (08/08/79) y N35.356 (22/11/79).Ratifican Convenio (10/10/79) y Contrato de
Recoleccin y Limpieza (08/10/79), extendido y renovado por Convenio (01/06/90) con Manliba S.A.
Ordenanza N35.356 (Publ. 30/11/79, B.M. N16.163). Ratifica contrato de locacin de servicios suscripto
entre la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (MCBA) y el CEAMSE (10/10/79). CEAMSE toma a cargo
la prestacin del servicio mediante contratacin de terceros.
Ordenanza N41.736 (B.M. N17.953 del 20/01/87). Llamado a licitacin pblica para contratar el servicio de
recoleccin de residuos en la Ciudad de Buenos Aires. Pliego de Bases y Condiciones y Anexo 1.
Decreto N4.765 (B.M. 18.100 del 25/08/87). Adjudica al Consorcio Roggio S.A. - Ormas S.A.C.I. y F. el
contrato del servicio de recoleccin de residuos en zonas de villas de la Ciudad de Buenos Aires.
Ordenanza N44.310 (15/06/90). Convenio entre MCBA y CEAMSE. Establece expresa reserva de que
CEAMSE carece de facultades para otorgar concesiones de servicio pblico y obras pblicas sin el
consentimiento de la MCBA. Asimismo, aprueba las obligaciones asumidas por la M.C.B.A. en relacin al
acuerdo entre CEAMSE y Manliba S.A. y autoriza al Banco de la Ciudad de Buenos Aires a otorgar avales a
las obligaciones asumidas por CEAMSE. En el Convenio se establece la prrroga del contrato firmado el 10 de
octubre de 1979 hasta el 2 de marzo de 1995 (venca el 10 de octubre de 1990).

25
Buenos Aires es una ciudad en la que residen 2.890.151 personas segn datos del Censo 2010 (INDEC), con escasa
variacin en los ltimos cincuenta aos, en una extensin es de 200 Km2. Concentra el 7,2 % de la poblacin total de
Argentina con una densidad del orden de los 14.450,8 habitantes por Km2. Segn el Ministerio de Desarrollo Urbano de CABA,
el rea Metropolitana de Buenos Aires (A.M.B.A.) es el portal ms importante de ingreso al pas (comprende a 12.000.000 de
personas que realizan 17.000.000 millones de viajes diarios), posee el puerto de mayor movimiento y tonelaje, el aeropuerto
con mayor actividad y una multiplicidad de medios de transporte. Es por ello que la Ciudad recibe por da flujos de personas y
mercaderas que duplican la poblacin estable y sus necesidades de abastecimiento (Ingresan diariamente alrededor de
839.800 vehculos que transportan a 3.258.453 pasajeros) lo cual provoca un gran impacto sobre su higiene urbana.
15
T Ta ab bl l a a 1 1: : C Cr r o on no ol l o og g a a N No or r m ma at t i i v va a r r e el l a at t i i v va a a al l S Se er r v vi i c ci i o o d de e H Hi i g gi i e en ne e U Ur r b ba an na a ( (C C. .A A. .B B. .A A. .) )
Decreto N2.563 (Boletn Municipal N19.426 del 07/12/92). Aprueba Convenio CEAMSE y MANLIBA S.A.
(22/10/92) -Anexo I- y el Acuerdo CEAMSE/M.C.B.A. (22/10/92) -Anexo II-.
Decretos 165/95, 249/95, 471/95, 626/95, 742/95, 1.035/95, 1.209/95, 1.413/95, 1.557/95, 1.690/95, 152/96,
173/96. Fueron sucesivas instrucciones a CEAMSE para que prorrogue el contrato de prestacin de servicios
de higiene urbana con Manliba S.A. Una resolucin Conjunta de las Secretaras de Hacienda y Finanzas y de
Produccin y Servicios N581/95 instruy a CEAMSE a que formule un plan de mejoramiento del servicio y
renovacin de equipamiento, aprobndose dicho plan junto a una nueva prrroga por Decreto N174/96.
Ordenanza N51.453, Decreto N48 (B.O. N121, 24/01/1997). Aprueba el Pliego de Bases y Condiciones
para la Licitacin Pblica Nacional e Internacional para la Contratacin de los Servicios de Higiene Urbana de
la C.A.B.A. Divide el servicio en CABA en cinco zonas de prestacin monoplica (4 privados y 1 pblico).
Ley N 210 (Dec. N 1.495/99 - BOCBA N 752 del 10/08/1999). Ratifica creacin, define objeto funciones y
designaciones del Ente nico Regulador de Servicios Pblicos (EURSPCABA) creado por el artculo 138 de la
Constitucin de la C.A.B.A., con atribuciones en materia de regulacin y control de la higiene urbana.
Ley N 462 (BOCBA 1025 Publ. 12/09/2000). Creacin del Ente de Higiene Urbana.
Ley N 662 (BOCBA N1304 del 25/10/2001). Establece la frecuencia del servicio de recoleccin.
Ley N992 (reglamentada por Decreto N 622/003) que entre otros declara como Servicio Pblico a los
Servicios de Higiene Urbana de la C.A.B.A. y el Poder Ejecutivo incorpora a recuperadores de residuos
reciclables a la recoleccin diferenciada. Por otra parte, crea el Registro nico Obligatorio Permanente de
Recuperadores, Cooperativas y PyMES relacionados con la actividad.
Decreto N1838 (B.O. N1795, 14/10/2003). Aprueba Pliego de Bases y Condiciones y el llamado a Licitacin
Pblica Nacional e Internacional para la Contratacin de los Servicios de Higiene Urbana para cinco zonas de
la C.A.B.A. Este Decreto ratifica la incorporacin de las prescripciones de la Ley N992 y (parcialmente) las de
la Ley N210. Divide el servicio en CABA en seis zonas de prestacin monoplica (5 privados y 1 pblico).
Decreto N1390 (B.O. N2001, 11/08/2004). Contratacin del servicio pblico de higiene urbana para 5 zonas
de la CABA. Aprueba y adjudica las zonas 1, 2 , 3 , 4 , 6 mediante Licitacin N 06-2003.
Ley N1.854 (2006, reglamentacin: 2007), orienta la gestin los residuos slidos urbanos a la reduccin
progresiva de desechos enviados a los rellenos sanitarios y a la implementacin del programa "Basura Cero".
Ley N 2.628 (BOCBA 2852 Publ. 17/01/2008). Crea Agencia de Proteccin Ambiental, entidad autrquica en
el mbito del Ministerio de Ambiente y Espacio Pblico de CABA.
Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del Centro de Documentacin Municipal (CEDOM)
dependiente de la Direccin General Centro Documental de Informacin y Archivo Legislativo.

Uno de los aspectos de organizacin ms relevantes para este estudio es que en el ao
2003, por medio del Decreto N1838/03, se aprob el pliego de bases y condiciones y el
llamado a licitacin pblica nacional e internacional para la contratacin de los servicios de
higiene urbana para cinco zonas de la C.A.B.A. Este Decreto ratific la incorporacin de las
prescripciones de la Ley N992 en lo referente a los cinco centros verdes, uno por cada
zona a licitar y las de la Ley N210 reconociendo la funcin de control, seguimiento y
resguardo de la calidad de los servicios pblicos del Ente nico Regulador de los Servicios
Pblicos de la Ciudad de Buenos Aires (EURSPCABA de aqu en adelante).
Esta ltima licitacin fue realizada en junio de 2004 e implic un cambio del diseo de la
arquitectura econmico-institucional y regulatoria del servicio, principalmente porque dividi
la Ciudad en seis (6) zonas de servicio. En agosto de 2004, como resultado de la Licitacin
Internacional 06/2003 del GCABA y por Decreto N 1390/04, resultaron adjudicatarias del
Servicio Pblico de Higiene Urbana de la Ciudad las siguientes empresas: CLIBA S.A.,
AESA S.A.- F.C.C. S.A. U.T.E., URBASUR U.T.E., INTEGRA U.T.E. y NITTIDA U.T. El Ente
de Higiene Urbana, la empresa pblica de la Ciudad, cubrira el servicio de la Zona V. A
diferencia del mecanismo utilizado hasta el momento (por kilogramo de residuos), en esa
nueva etapa el mecanismo de pago fue el denominado por rea limpia con un pago
16
mensual a cada empresa y control sobre la calidad de prestacin del servicio. Se registraron
varias actualizaciones contractuales por redeterminacin de precios debido a la inflacin.
A continuacin se ofrece un ejemplo de la aplicacin de la metodologa propuesta en la
Seccin 2 del presente estudio. Uno de los mecanismos propuesto fue el del clculo del
nmero ptimo de monopolios zonales de prestacin del servicio utilizando la metodologa
de M.P.S.S. (Ver Subseccin 2.2.1).

3.1 Determinacin del tamao de escala ms productivo (M.P.S.S.): aplicacin

De manera seguida se utiliza la metodologa desarrollada por Banker (1984) para identificar
el tamao de escala ms productivo, explicada en el apartado 2.4.1 de este estudio,
utilizando datos reales del servicio de higiene urbana en la C.A.B.A.
Los datos utilizados corresponden a las fichas resumen de caracterizacin de zona del
servicio de higiene urbana de varias ediciones (aos: 2005, 2006, 2007, 2008, 2009) del
trabajo Estudio de calidad de los residuos slidos urbanos realizado por la Facultad de
Ingeniera de la Universidad de Buenos Aires (FIUBA) y CEAMSE.
Para llevar adelante la estimacin se utilizo un panel de datos confeccionado sobre dicha
informacin. El modelo estimado fue el siguiente:
Modelo 1 DEA Orientado a los insumos (Con datos FIUBA-CEAMSE
26
Insumos: Producto:
):
1. Nmero de Empleados (L) 1. Produccin de residuos slidos por ao (Y)
2. Nmero de Rutas/Camiones (K)

El resultado de las estimaciones utilizando los modelos antes expuestos se observan en la
siguiente Tabla 2.
El modelo estimado indica que la relacin entre insumos y productos resulta ptima en
trminos de escala en los aos 2005, 2006 y 2007 para la empresa que presta el servicio en
la denominada zona 2. La relacin entre insumos y producto con los que trabaj la empresa
en la zona 2 es la que result como el tamao de escala ms productivo. Esa conclusin
surge del hecho de que el indicador de la relacin entre insumos y productos elaborado por
Baker (1984) es igual o cercano a la unidad.
Cuanto ms alejado de la unidad resulta el indicador, ms lejos est la zona determinada de
poseer un tamao de escala ptimo, considerando los insumos utilizados y el producto
obtenido. Al respecto, se observa que la zona 5 donde presta el servicio el Ente de Higiene
Urbana result como la de peor relacin entre insumos y productos.


26
Definicin de las variables: L1 (Choferes), L2 (Cargadores), L3 (Pen General de Barrido, PBG), L (L1+L2+L3), K1 (Rutas
domiciliarias/Camiones), K2 (Barrido/Camiones), K3 (Otras maquinarias) y K (K1+K2+K3).
17
T Ta ab bl l a a 2 2: : E Es st t i i m ma ac ci i n n d de el l t t a am ma a o o d de e e es sc ca al l a a m m s s p pr r o od du uc ct t i i v vo o
Empresa Ao Parmetro estimado del M.P.S.S.

INTEGRA

Zona 6
2009 1,586
2008 1,675
2007 1,414
2006 1,350
2005 1,630

ENTE DE HIGINE
URBANA

Zona 5
2009 3,512
2008 4,055
2007 2,111
2006 2,070
2005 2,510

NITTIDA


Zona 4
2009 1,526
2008 1,684
2007 1,514
2006 1,508
2005 1,845

URBASUR

Zona 3
2009 1,199
2008 1,402
2007 1,187
2006 1,193
2005 1,449

AESA

Zona 2
2009 1,154
2008 1,257
2007 1,000
2006 1,006
2005 1,022

CLIBA

Zona 1
2009 2,764
2008 2,973
2007 2,600
2006 2,598
2005 2,629
Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos suministrados por FIUBA y CEAMSE.

El ejercicio aqu realizado encuentra limitaciones en la calidad de los datos y en que
pertenecen a un perodo de tiempo en el cual no variaron las dimensiones de las reas de
concesin. Si fuera posible realizar el mismo ejercicio con datos de anteriores tamaos de
zonas de prestacin del servicio resultara en conclusiones ms informativas para el diseo
de zonas de concesin ptimas. Sin embargo, ms all de esas limitantes, el ejercicio
mostrado antes es ilustrativo de la utilidad de la herramienta para fines de regulacin y
diseo de mercados regulados.
18
En sntesis, estos resultados sumados a datos de la anterior divisin de las zonas de
prestacin del servicio de higiene urbana de la C.A.B.A. podran ayudar a determinar cada
vez con mayor precisin el tamao de escala ms productivo de la zonas a concesionar
para mejorar la eficiencia tcnica del servicio sin necesidad de contar con datos sobre
costos y precios.

3.2 Competencia por el mercado y diseo de subastas

Atendiendo a las recomendaciones expuestas en el correspondiente apartado de la seccin
2, podra sugerirse en general y para el caso particular de la C.A.B.A. que se subasten las
distintas zonas en forma secuencial, integrando servicios complementarios (recoleccin y
barrido), que la licitacin sea lo ms abierta posible -sin restricciones a los operadores no
locales o no nacionales- y la realizacin de Road Shows.

3.3 Condiciones empricas implementar la competencia por comparacin

Los requerimientos empricos generales para la implementacin de la competencia por
comparacin fueron expuestos en el apartado 2.5. Del anlisis del caso de la prestacin del
servicio de higiene urbana de la Ciudad de Buenos Aires se verifica que:
a) Con respecto al primer requerimiento, existen 6 empresas (5 privadas y 1 pblica)
permitiendo ello utilizar datos en panel (datos por empresa y para varios perodos de tiempo)
para tener un suficiente nmero de observaciones.
b) En relacin a la segunda condicin, la comparabilidad se consigue utilizando variables
ambientales (Ej.: densidad de poblacin de la zona) que corrigen el posible efecto de
diferencias de contexto de prestacin. Una aplicacin de las multas como variable ambiental
de (mala) calidad de servicio fue utilizada en Roitman y Pirchio (2012).
c) La tercera condicin se cumple aunque resultan un algo difusas las atribuciones de dos
organismos que segn las respectivas leyes, N2506 (Ley de Ministerios) y la N210 (Ente
nico Regulador de los Servicios Pblicos), poseen facultades concurrentes sobre la
regulacin del servicio de higiene urbana. El cumplimiento de la tercera condicin se da de
todas formas porque, aun con atribuciones ambiguas, ambos organismos fijan las mismas
polticas regulatorias para todos los prestadores.
d) Para el cumplimiento de la cuarta condicin debera comenzar a sistematizarse la
informacin del servicio por medio de normas de contabilidad regulatoria con libre acceso a
los datos de parte del pblico y especialistas, a efectos de la comparacin.

19
3.4 Clculo de fronteras de eficiencia con D.E.A. para la competencia por comparacin

En esta seccin se presenta una aplicacin de D.E.A. al caso del servicio de higiene urbana
de la Ciudad de Buenos Aires. La idea central de mtodo, en una de sus variantes, es
construir una frontera con los datos reales de produccin (productos e insumos utilizados
por las empresas) y medir, en trminos de distancia, la eficiencia relativa de cada unidad
productiva en relacin a la mejor prctica
27
La tcnica no paramtrica utilizada es la de programacin (lineal) matemtica. Se lleva
adelante un ejercicio de medicin de eficiencia relativa mediante el uso del programa GAMS
(General Applied Mathematic System) con una base de datos sobre los insumos y productos
de las empresas de higiene urbana de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
. La mejor prctica, es decir, la unidad productiva
con un uso ms eficiente de insumos y productos, se encuentra siempre sobre la frontera y
a su vez es generadora de ella.
La metodologa elegida es tratar al panel como un nico corte transversal (cada firma en
cada perodo considerada como una observacin independiente), juntando todas las
observaciones. Bajo esta alternativa, una nica frontera es construida, y la eficiencia relativa
de cada empresa en cada perodo se calcula con respecto a esta nica frontera. En ambas
variantes se puede calcular el promedio de las medidas anuales de eficiencia, de manera de
tener una nica medida promedio para el perodo (y facilitar la comparacin con los modelos
economtricos de panel). Siguiendo esta metodologa, se construy una nica frontera,
calculando luego los promedios para cada empresa mediante el siguiente modelo
28
Modelo 1 DEA Orientado a los insumos (Con datos FIUBA-CEAMSE)
:
29
Insumos: Producto:
:
1. Nmero de Empleados (L) 1. Produccin de residuos slidos por ao (Y)
2. Nmero de Rutas/Camiones (K)

Se presentan los resultados de las medidas de eficiencia para cada unidad productiva para
el modelo orientado a (la minimizacin de los) insumos tanto para el caso de rendimientos
constantes a escala (C.R.S.), como para rendimientos variables (V.R.S.). En principio, el
modelo V.R.S. es ms deseable, ya que no restringe los rendimientos de escala. Sin
embargo, para el caso de empresas pequeas y menos productivas puede suceder que las
mismas aparezcan como 100% eficientes debido nicamente a la falta de comparadores,
razn por la cual se extiende el anlisis al supuesto de rendimientos constantes.

27
Otra de las variantes sera calcular una frontera de costos.
28
Los datos utilizados corresponden nuevamente a las fichas resumen de caracterizacin de zona del servicio de higiene
urbana de varias ediciones (aos: 2005, 2006, 2007, 2008, 2009) del trabajo Estudio de calidad de los residuos slidos
urbanos realizado por la Facultad de Ingeniera de la Universidad de Buenos Aires (FIUBA) y CEAMSE.
29
Definicin de las variables: L1 (Choferes), L2 (Cargadores), L3 (Pen General de Barrido, PBG), L (L1+L2+L3), K1 (Rutas
domiciliarias/Camiones), K2 (Barrido/Camiones), K3 (Otras maquinarias) y K (K1+K2+K3).
20
Cada unidad productiva es evaluada en relacin con las unidades eficientes
correspondientes -en la frontera construida- en relacin a las cuales es comparada (sus
pares). Segn Lovell (1993), las unidades eficientes as identificadas son similares a, y una
combinacin lineal de ellas es mejor que, la unidad productiva ineficiente bajo anlisis.
En un anlisis con mayor disponibilidad de datos podran incluirse variables ambientales,
con el objetivo de que cada empresa sea comparada contra otra firma/s existentes o
hipotticas que tengan el mismo ambiente de operacin que la firma que es evaluada. En
ese contexto, se considerara a dichas variables ambientales como variables neutrales no
discrecionales. Entre las alternativas existentes en este sentido, esa inclusin poseera la
ventaja que supone que la empresa no las puede controlar, con lo cual no se realiza ningn
juicio a priori sobre el sentido de la influencia de cada variable ambiental sobre la eficiencia.
Sin embargo, su inclusin en este caso restringe los grados de libertad de la estimacin.
Los resultados de las estimaciones utilizando el modelo expuesto antes se observan en la
Tabla 3. En particular, la empresa AESA resulta la ms eficiente en 2009, 2008 y
principalmente en el ao 2007, habiendo tenido altos parmetros de eficiencia en 2006 y
2005, en la medicin con rendimientos constantes a escala (CRS). Por otra parte, cuando se
pasa a la medicin que considera la escala como un posible factor de ineficiencia, surgen
como las mejores varios aos de URBASUR, AESA y CLIBA. En ambos casos, con
rendimientos constantes y variables a escala, el Ente de Higiene Urbana se ubica como el
de peor performance en trminos de eficiencia.
Como se ha afirmado antes, estos resultados permiten obtener medidas de eficiencia por
empresa y puede ordenarse aquellas de mayor a menor para comparar la posicin relativa
de cada una respecto de la mejor prctica (la ubicada al tope del ranking). Ello permite
invertir la carga de la prueba desde el regulador hacia la empresa teniendo sta que explicar
la razn de su ineficiencia, es decir, si su ineficiencia es producto de un problema de gestin
o si hay alguna variable (ambiental) en el anlisis que no ha sido tomada en cuenta y la est
perjudicando particularmente. An si fuera esta ltima la razn, el regulador estara
recibiendo informacin, disminuyendo la asimetra informativa existente.









21
T Ta ab bl l a a 3 3: : R Re es su ul l t t a ad do os s d de e e ef f i i c ci i e en nc ci i a a c co on n m mo od de el l o os s D DE EA A- -C CR RS S y y D DE EA A- -V VR RS S
MODELO 1 (Qr =f (K,L))
Empresa Ao (Con datos FIUBA)
CRS VRS

INTEGRA


Zona 6
2009 0,630 0,712
2008 0,597 0,712
2007 0,707 0,787
2006 0,741 0,804
2005 0,613 0,804

ENTE DE HIGINE
URBANA

Zona 5
2009 0,285 0,474
2008 0,247 0,474
2007 0,474 0,474
2006 0,483 0,499
2005 0,398 0,474

NITTIDA


Zona 4
2009 0,655 0,725
2008 0,594 0,725
2007 0,661 0,740
2006 0,663 0,740
2005 0,542 0,740

URBASUR


Zona 3
2009 0,834 1,000
2008 0,713 0,755
2007 0,842 0,968
2006 0,838 0,928
2005 0,690 0,787

AESA


Zona 2
2009 0,866 0,902
2008 0,796 0,902
2007 1,000 1,000
2006 0,994 1,000
2005 0,979 1,000

CLIBA


Zona 1
2009 0,362 0,935
2008 0,336 0,762
2007 0,385 0,998
2006 0,385 1,000
2005 0,380 0,973
Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos suministrados por FIUBA y CEAMSE.

3.5 Arquitectura de la divisin del trabajo entre los reguladores del servicio

La divisin del trabajo de los organismos que regulan el servicio de higiene urbana de la
Ciudad de Buenos Aires resulta difusa y/o ambigua. Las atribuciones regulatorias del
EURSPCABA y el Ministerio de Ambiente y Espacio Pblico resultan concurrentes en varios
22
aspectos, segn las respectivas leyes, la N210 y la N2506 (Ley de Ministerios, Ministerio
de Ambiente y Espacio Pblico).
En particular, la Ley N2506 seala en el inciso 10 del artculo 24 (Captulo X Ministerio de
Ambiente y Espacio Pblico) que:
Comprende al Ministerio de Ambiente y Espacio Pblico asistir al Jefe de Gobierno en todo lo
inherente a sus competencias, de acuerdo a los objetivos que se enuncian a continuacin:(10)
Regular y controlar los servicios de higiene urbana y el tratamiento, recuperacin y disposicin de los
residuos.
La Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires consiga en su Ttulo Sptimo (rganos de
Control), Capitulo Sexto Ente nico Regulador de la Servicios Pblicos, lo siguiente:
Artculo 138.- El Ente nico Regulador de los Servicios Pblicos de la Ciudad, instituido en el mbito del
Poder Ejecutivo, es autrquico, con personera jurdica, independencia funcional y legitimacin procesal.
Ejerce el control, seguimiento y resguardo de la calidad de los servicios pblicos cuya prestacin o
fiscalizacin se realice por la administracin central y descentralizada o por terceros para la defensa y
proteccin de los derechos de sus usuarios y consumidores, de la competencia y del medio ambiente,
velando por la observancia de las leyes que se dicten al respecto.
El art. 2 de la Ley N210 seala que se incluye en la definicin de servicio pblico en el
inciso c a Higiene urbana, incluida la disposicin final. Y, en el artculo 3 de la misma ley
seala en particular las funciones del Ente expresadas en forma general en el artculo 2.
De esa manera, se revela el problema de que el servicio de Higiene Urbana posee dos
organismos reguladores con facultades concurrentes o al menos ambiguas: la reparticin
administrativa correspondiente del Ministerio de Ambiente y el EURSPCABA.
Aunque, por ejemplo en el inciso a del artculo 3 de la Ley N210 se consigna que las
funciones del Ente son: Verificar el correcto cumplimiento de las leyes o normas
reglamentarias de los servicios sometidos a su jurisdiccin. Y en el inciso e del mismo
artculo seala que tambin debe Controlar el cumplimiento de los contratos de concesin,
licencias, permisos, autorizaciones y habilitaciones, el propio contrato de concesin
determina que el Poder Ejecutivo concede y regula el servicio.
Estas atribuciones solapadas y poco claras dificultan un proceso regulatorio transparente y
eficiente, considerando los argumentos expuestos en la seccin 2.6 de este estudio.

3.6 Actualizaciones contractuales en el sector por efecto de la inflacin

En este apartado se analiza el efecto de la inflacin sobre los contratos y en particular sobre
los de recoleccin de residuos urbanos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires con las
empresas prestadoras del servicio. En la seccin 2.7 fue explicado, utilizando la teora de la
regulacin econmica, el conflicto entre dos arreglos contractuales distintos: precio fijo
versus costo de servicio, cuando se implementan en un contexto inflacionario.
23
En el caso de los contratos de recoleccin de residuos de la Ciudad de Buenos Aires, los
beneficios potenciales de las caractersticas de precio fijo de esos arreglos legales se
vuelven inciertos ante la presencia de una fuente de friccin importante: la inflacin. Para
tratar con este problema el Gobierno cre un mecanismo denominado de redeterminacin
de precios que descansa en la aplicacin de la Ley N2.809 y su reglamentacin por
Decreto N 1.312/008 modificado por el Decreto N 159/009.
Con base en la teora econmica moderna se plantean algunas sugerencias respecto del
mecanismo actual de ajuste de precios de los contratos de obra pblica, de locacin de
servicios y de servicios pblicos ante la inflacin (Ley N2809 y Dec. N1312/008), a saber:
a) En la ley se consigna que el contratista debe elegir el ndice de precios de referencia
utilizado y ofrecer un anlisis propio de los incrementos de precios sobre sus costos. Existe
por ello un claro incentivo a seleccionar ndices de precios que sobreestimen los
incrementos. Sera recomendable que todas las redeterminaciones de contratos tomen
como referencia algn ndice (por ej.: construido en base a una estructura de costos que
presente la empresa) publicado por una tercera parte independiente u algn organismo
oficial de estadsticas.
b) Resulta perjudicial desde el punto de vista de los incentivos econmicos trasladar a
los contribuyentes del fisco de la Ciudad los costos de una posible carencia de habilidad
negociadora de parte de la empresa contratista con sus proveedores. Es decir, no se
debera ajustar el 100% de incremento de los costos en forma prcticamente automtica
porque ello simplemente producira una prdida de inters y esfuerzo de la empresa para
negociar en mejores trminos con sus proveedores (problema de accin oculta o moral
hazard). De esta forma tambin se desalientan ofertas oportunistas, que buscan ganar y
luego renegociar al poco tiempo de haberse realizado una Licitacin Pblica.
c) Debera agregarse una clusula "gatillo" que obligue a renegociar el costo del
contrato ante una grave alteracin de la situacin de negocios (podra ser un aumento del
promedio de los ndices de +-50% por sobre los establecidos en el contrato) si alguna de las
partes no acepta la redeterminacin de precios como solucin
30
d) Como propone Piffano (1988), debera garantizarse al empresario una tasa real de
inters en cualquier perodo del contrato similar a la enfrentada por este al momento de
realizar su oferta/adjudicacin del contrato.
.




30
Varios ejemplos de contratos sin clusulas gatillo de renegociacin motivaron innumerables conflictos judiciales entre la
Repblica Argentina y empresas de servicios pblicos privadas luego de la devaluacin de enero de 2002.
24
4 Conclusiones

El presente trabajo propone una metodologa para el diseo de la arquitectura econmico-
institucional y de regulacin econmica del servicio de recoleccin de residuos slidos,
sobre la base de recomendaciones fundadas en la teora econmica y en lecciones de
aplicaciones a otros sectores regulados de servicios pblicos a nivel internacional. Sobre
esa base se propuso una metodologa sistemtica y detallada para conseguir mejoras desde
el punto de vista de la eficiencia.
La metodologa propuesta consiste en un conjunto de diversas tcnicas como la
programacin computacional para el clculo del tamao de escala ms productivo
(M.P.S.S.), la mejora del proceso de subasta de las zonas monoplicas ptimas de
prestacin mediante recomendaciones emanadas de la teora de las subastas ptimas, la
aplicacin nuevamente de mtodos de programacin computacional para realizacin de un
proceso de competencia por comparacin -utilizando fronteras de eficiencia- para captar
rentas informativas subyacentes a la dinmica temporal reglada por contratos incompletos,
el diseo de la arquitectura de la divisin del trabajo de los mltiples organismos
reguladores del servicio teniendo en cuenta los incentivos econmicos, el tratamiento
contractual y anlisis de incentivos de los sistemas de pago en un contexto de fricciones
como la inflacin y algunas consideraciones generales sobre el uso actual de impuestos
ambientales, subsidios y otras herramientas econmicas en el manejo integral de los
residuos slidos urbanos. El siguiente esquema resume la propuesta metodolgica expuesta
en el estudio.
Modelo de arquitectura econmico-institucional y regulatorio para recoleccin de R.S.U.
Arquitectura econmico-institucional Regulacin Econmica
Zonas: determinacin
de M.P.S.S.
Reguladores: divisin
del trabajo
Zonas a subastar
Competencia por el
mercado: subastas
ptimas
Autoridad concedente
Autoridad
Regulatoria
Contrato a
precio fijo
ajustado por
ndice de
precios
externo
Competencia por
comparacin
(benchmarking
con D.E.A.)

Fuente: elaboracin propia.

25
Como caso ilustrativo de aplicacin de la metodologa propuesta se efectu un anlisis de la
actual arquitectura econmica, institucional y regulatoria del servicio de higiene urbana de
la Ciudad de Buenos Aires. Se realiz una breve descripcin de la normativa de los varios
aos hacia atrs dando cuenta de las caractersticas de la organizacin industrial del sector
y sus cambios, efectuando recomendaciones para mejoras de eficiencia utilizando la
metodologa propuesta.
En particular, la estimacin del tamao de escala ms productivo (M.P.S.S.) da cuenta de
un escaso aprovechamiento de las economas de escala en la mayora de las zonas de
prestacin con excepcin de la zona 2 (AESA), siendo el peor caso el de la zona 5 (Ente de
Higiene Urbana).
Respecto al mejoramiento de las condiciones de la competencia por el mercado en el
proceso licitatorio se sugiere que se subasten las distintas zonas en forma secuencial,
integrando servicios complementarios (recoleccin y barrido), que la licitacin sea lo ms
abierta posible -sin restricciones a los operadores no locales o no nacionales- y que se
realicen Road Shows para incrementar la cantidad de ofertas. De esta forma, el Estado
captara (ex ante, es decir, en el proceso licitatorio) las rentas de los monopolistas zonales
(que obtendrn ex-post). Este esquema de regulacin funciona bajo un requerimiento bsico
e imprescindible de las subastas: la existencia de competencia en el proceso licitatorio.
El ejercicio de competencia por comparacin aplicando D.E.A. (fronteras de eficiencia) dio
como resultado que la empresa AESA (zona 2) fue la ms eficiente en 2007, 2008, habiendo
tenido altos parmetros de eficiencia en 2005 y 2006, en la medicin con rendimientos
constantes a escala (CRS). En la estimacin que consider la escala como un posible factor
de ineficiencia, aparecieron como las mejores varios aos de URBASUR, AESA y CLIBA. En
ambos casos, con rendimientos constantes y variables a escala, el Ente de Higiene Urbana
se ubic como el de peor performance en trminos de eficiencia. Este ltimo mtodo permite
invertir la carga de la prueba desde el regulador hacia la empresa teniendo sta que explicar
la razn de su ineficiencia, es decir, si su ineficiencia es producto de un problema de gestin
o si hay alguna variable (ambiental) en el anlisis que no ha sido tomada en cuenta y la est
perjudicando particularmente. An si fuera esta ltima la razn, el regulador estara
recibiendo informacin, disminuyendo la asimetra informativa existente.
Del anlisis de la divisin del trabajo de los organismos reguladores del servicio se observ
que las atribuciones regulatorias del EURSPCABA y el Ministerio de Ambiente y Espacio
Pblico resultan concurrentes en varios aspectos, sugirindose como buena la concurrencia
de reguladores ms no de responsabilidades regulatorias.
En cuanto al tratamiento contractual de las fricciones como la inflacin se argument que los
beneficios potenciales de las caractersticas de precio fijo de esos arreglos legales se
vuelven inciertos ante las constantes renegociaciones que motiva ese fenmeno. Se
26
recomend tomar ndices de actualizacin de precios elaborados por ajenas al contrato o al
menos al prestador, el no reconocimiento de todos los incrementos de costos sin
discriminacin de los no gerenciables y los gerenciables, el agregado de una clusula
"gatillo" contractual que obligue a renegociar el costo del contrato ante una grave alteracin
de la situacin de negocios si alguna de las partes no acepta la redeterminacin de precios
como solucin y como principio la garanta al empresario de una tasa real de inters en
cualquier perodo del contrato similar a la enfrentada por este al momento de la
adjudicacin.
Sin embargo, finalmente recaer sobre el hacedor de la poltica pblica la tarea de ponderar
adecuadamente los costos y beneficios de avanzar en las sugerencias propuestas, a la luz
de su conocimiento especfico sobre las restricciones operativas presentes en cada caso en
particular, que suelen restringir la aplicabilidad de las propuestas realizadas desde la
academia.

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