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CENTRO DE ESTUDOS DE CULTURA CONTEMPORNEA (CEDEC)

PONTFICA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO (PUC-SP)


UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA "JLIO DE MESQUITA FILHO" (UNESP)
FUNDAO GETLIO VARGAS (FGV-SP)
Processo FAPESP n 03/12953-0
GESTO PBLICA E INSERO INTERNACIONAL DAS
CIDADES
1 RELATRIO CIENTFICO
So Paulo, fevereiro de 2006
EQUIPE DE COORDENAO
CEDEC/UNESP
Tullo Vigevani Coordenador
CEDEC
Marcelo Fernandes de Oliveira
Marcelo Passini Mariano
Maria Ins Barreto
PUC-SP
Luiz Eduardo W. Wanderley
Raquel Raichelis
UNESP
Marco Aurlio Nogueira de Oliveira e Silva
FGV-SP
Ruben Cesar Keinert
EQUIPE DE PESQUISA
CEDEC
Tullo Vigevani- Livre docente
Pesquisador principal Coordenador
Maria Ins Barreto Doutora
Karina Lilia Pasquariello Mariano Doutora
Gabriel Cepaluni Mestre
Marcelo Fernandes de Oliveira Doutor
Marcelo Passini Mariano Doutorando
Rodrigo Cintra Doutorando
Regiane Nitsch Bressan Bolsista de Capacitao Tcnica
Joana Cabete Biava - Bacharel
Nicole Aguilar Gayard Bolsista de Iniciao Cientfica
Pedro Henrique Lopes Campo Bolsista de Iniciao Cientfica
PUC-SP
Luiz Eduardo W. Wanderley- Livre docente
Pesquisador principal
Raquel Raichelis Doutora
Fabiana Rita Dessotti Doutoranda
2
Vnia Nery Doutoranda
Ana Carolina Evangelista Mestranda
Cremildo Jos Volanin - Mestrando
Dirceu Beninc Mestrando
Maira Junqueira Neves Mestranda
UNESP
Tullo Vigevani- Livre docente
Pesquisador principal Coordenador
Marco Aurlio Nogueira de Oliveira e Silva Livre docente
Pesquisador principal
Helosa Pait Doutora
Jos Blanes Sala Doutor
Gustavo Rosolen Tessari Pesquisador de Iniciao Cientfica
Tatiana Martinelli Bolsista de Iniciao Cientfica
FGV-SP
Ruben Cesar Keinert Doutor
Pesquisador principal
Otvio Prado Doutorando
Gustavo Beuttenmuller Mestrando
Roberto Vick Bolsista de Iniciao Cientfica (NPP FGV-SP)
COLABORAO DE PESQUISADORES DE OUTRAS INSTITUIES
Luiz Carlos Fabbri Doutorando (Universidade de Grenoble Pierre Mends France)
Armando Gallo Yahn Filho Mestre e Doutorando (UNICAMP)
Waldomiro Pecht Mestre (FUNDAP)
3
NDICE
INTRODUO................................................................................................................................. 6
CAPTULO 1 - SO PAULO NO CONTEXTO DA GLOBALIZAO - LUIZ EDUARDO W. WANDERLEY
.....................................................................................................................................................23
CAPTULO 2 AS CIDADES NO ATUAL CONTEXTO INTERNACIONAL E NOS PROCESSOS DE
INTEGRAO REGIONAL - GUSTAVO TESSARI ROSSOLEN, KARINA L. PASQUARIELLO MARIANO,
MARCELO PASSINI MARIANO ......................................................................................................44
CAPTULO 3 - GESTO MUNICIPAL, INSERO INTERNACIONAL E COOPERAO TCNICA:
ASPECTOS CONCEITUAIS - ARMANDO GALLO YAHN FILHO E MARCELO FERNANDES DE
OLIVEIRA.....................................................................................................................................80
CAPTULO 4 - PROBLEMAS PARA A ATIVIDADE INTERNACIONAL DAS UNIDADES
SUBNACIONAIS: SO PAULO E O CONTEXTO BRASILEIRO - TULLO VIGEVANI..........................100
CAPTULO 5 - SOCIEDADE CIVIL GLOBAL E ONGS - CREMILDO JOS VOLANIN, DIRCEU BENINC
E VANIA NERY............................................................................................................................119
CAPTULO 7 - GESTO PBLICA E CIDADE NOTAS SOBRE A QUESTO SOCIAL EM SO PAULO -
RAQUEL RAICHELIS....................................................................................................................155
CAPTULO 8 - CINCIAS HUMANAS E A UTILIZAO DAS TECNOLOGIAS DE INFORMAO -
MARCELO PASSINI MARIANO E REGIANE NITSCH BRESSAN......................................................183
CAPTULO 9
DESENHO FINAL DO PROJETO..................................................................................................... 193
LINHA DE PESQUISA N 1:
AS CIDADES NO ATUAL CONTEXTO INTERNACIONAL E NOS PROCESSOS DE INTEGRAO
REGIONAL........................................................................................................................................................194
Subprojeto 1: As Cidades no Novo Contexto Internacional:
uma Discusso Terica - Karina L. Pasquariello Mariano e Marcelo Passini Mariano...................................195
Subprojeto 2: Conflitos Internacionais nas Telas do Brasil - As Notcias de Televiso e a Insero de
Audincias no Ambiente Global - Heloisa Pait.......................................................................................................208
LINHA DE PESQUISA N 2: A CIDADE DE SO PAULO, OS FLUXOS INTERNACIONAIS DE BENS E
SERVIOS E A INTEGRAO ECONMICA NO MERCOSUL - WALDOMIRO PECHT................................ 217
CENTRO DE ESTUDOS DE CULTURA CONTEMPORNEA - CEDEC..............................................233
LINHA DE PESQUISA N 3:
PARADIPLOMACIA E SOBERANIA: RELAO SUBNACIONAL,
NACIONAL E AS REDES DE CIDADES.......................................................................................................233
Subprojeto 1: A Atuao Internacional dos Governos Subnacionais e sua Relao com o Governo Nacional:
estudo de caso da cidade de So Paulo - Regiane Nitsch Bressan .....................................................................234
Subprojeto 2: Paradiplomacia na Cidade de So Paulo: Uma Anlise da Atuao do Municpio de So Paulo
no Contexto Internacional - Nicole Aguliar Gayard ..............................................................................................247
Subprojeto 3. Participao e Posicionamento Estratgico Internacional do Municpio de So Paulo em
Processos de Cooperao Descentralizada: Rede Mercocidades e Programa URB-AL Fabiana Dessotti 258
4
Subprojeto 4: A Atuao das Cidades na Integrao Regional: Uma Anlise da Soberania Nacional -
Tatiana Martinelli..........................................................................................................................................................269
LINHA DE PESQUISA N 4:
GESTO MUNICIPAL E INSERO INTERNACIONAL: COOPERAO TCNICA E
FINANCIAMENTO EXTERNO....................................................................................................................... 283
Subprojeto 1: Gesto Municipal e Insero Internacional: Cooperao Tcnica e Financiamento Externo -
Marcelo Fernandes de Oliveira................................................................................................................................... 284
Subprojeto 2: Relaes Internacionais e Governos Subnacionais: Um Estudo da Insero Internacional da
Cidade de Campinas - Armando Gallo Y ahn Filho................................................................................................294
LINHA DE PESQUISA N 5:
GESTO PBLICA, SOCIEDADE CIVIL E QUESTO SOCIAL: O NOVO CONTEXTO DAS
RELAES INTERNACIONAIS DAS CIDADES - NCLEO DE ESTUDOS LATINO-AMERICANOS PUC-SP...... 311
Subprojeto 1: Gesto Pblica Democrtica no Contexto na Globalizao e das Novas Configuraes da
Questo Social nas Relaes Estado-Sociedade Civil - Luiz Eduardo Wanderley e Raquel Raichelis.........323
Subprojeto 2: Sociedade Civil do local ao global - Ana Carolina Evangelista e Mara Junqueira Neves. 325
Subprojeto 3: A Dimenso Internacional de uma ONG Local Anlise de uma Experincia - Cremildo Jos
Volanin, Dirceu Beninc e Vnia Nery.....................................................................................................................327
LINHA DE PESQUISA N 6: CARACTERIZAO DO MARCO JURDICO DE ATUAO
INTERNACIONAL DOS MUNICPIOS BRASILEIROS - JOS BLANES SALA ................................................334
CAPTULO 10 -
RELATRIO DE ATIVIDADES......................................................................................................342
SEMINRIO INTERNACIONAL
AO INTERNACIONAL DAS CIDADES NO CONTEXTO DA GLOBALIZAO............................343
REUNIES DE PLANEJAMENTO E
SEMINRIOS INTERNOS COM ESPECIALISTAS -
2005.................................................................................................................................................................... 347
RELATRIOS DE ATIVIDADES DOS PESQUISADORES 2005..............................................................350
PUBLICAES ................................................................................................................................................ 382
ANEXOS: TUTORIAIS...................................................................................................................383
5
INTRODUO
A reflexo sobre o fenmeno da crescente incorporao do tema da insero
internacional e da integrao regional na agenda dos governos subnacionais de nvel local
envolvendo, inclusive, as diferentes experincias que as cidades tm conseguido desenvolver
constitui tema central deste projeto. Este debate desenvolve-se no marco do acirramento da
globalizao, da integrao progressiva de blocos de naes nos diferentes aspectos da vida
econmica, poltica, social e cultural, da competio econmica e tecnolgica e das assimetrias
entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. nesse contexto que o estudo das relaes
exteriores dessas instncias governamentais subnacionais adquire cada vez maior relevncia.
O aumento da interdependncia das relaes polticas, econmicas, tecnolgicas,
sociais e culturais, que amplia a importncia dos temas internacionais nos assuntos do dia-a-dia
explica, at certo ponto, esse fenmeno, na medida em que contribui para elevar o grau de
percepo dos governos locais assim como das foras partidrias, econmicas e sociais
atuantes em seus territrios , a respeito do estreito relacionamento entre questes subnacionais
e internacionais, induzindo-os a ampliar a abrangncia de seu campo de ao tambm em
direo ao exterior. Nessa perspectiva, a diplomacia federativa ou paradiplomacia aqui
entendida como o conjunto das aes internacionais desenvolvidas por governos subnacionais
acaba emergindo e se legitimando como demanda poltica das elites, dos grupos dirigentes e
da sociedade.
Isto significa que a qualidade do padro de vida dos eleitorados das cidades e tambm
a manuteno do poder por parte de seus respectivos lderes polticos comea tambm a
depender de suas habilidades em estabelecer vnculos com as agncias nacionais de
financiamento e com as fontes externas de poder econmico, financeiro e industrial. Da a idia
de que a construo de um poder interno apoiado verticalmente e sustentado pela cooperao
horizontal externa comea a fazer sentido para essas instncias de governo.
Assim sendo, compete a cada governo local em articulao com a sociedade civil
estabelecer os elementos constitutivos de sua estratgia exterior, observados os condicionantes
polticos, jurdicos e institucionais sua atuao no plano internacional. Embora as restries
mais comumente invocadas atuao internacional dos governos subnacionais locais sejam de
natureza jurdica envolvendo, principalmente, as competncias constitucionais estabelecidas
para as diferentes esferas de governo , as experincias empricas e o debate atual oscilam
6
entre posies que privilegiam aspectos polticos, econmicos e sociais, paralelamente aos de
cunho jurdico-constitucional.
No caso brasileiro, as experincias protagonizadas por diferentes cidades contrastam
com suas respectivas competncias constitucionais no plano internacional. Embora a
Constituio Federal de 1988 tenha fortalecido os municpios ao elev-los condio de entes
federados, no apresentou avanos no plano da paradiplomacia. Da mesma forma, as Leis
Orgnicas dos Municpios no absorvem o debate em curso sobre o tema. Isto porque as
relaes internacionais do Estado brasileiro constituem matria de competncia exclusiva da
Unio, reconhecendo-se aos entes federados estados e municpios possibilidades limitadas
de representao, sem qualquer competncia em matria internacional.
Este descompasso entre a moldura jurdico-institucional e o protagonismo das cidades
no plano internacional reforado pelo fortalecimento das competncias das instncias
municipais de governo tem ensejado iniciativas de adaptao por parte do governo federal
1
e
alimentado discusses a respeito dos reais limites e possibilidades de insero internacional de
cidades e tambm dos estados brasileiros.
Segundo alguns autores, a incorporao do tema da paradiplomacia na prpria estrutura
do governo central pode ser explicada pelo fato de as mltiplas iniciativas externas de estados e
municpios brasileiros terem superado a capacidade de processamento do Estado nacional,
configurando um fenmeno de spill over a ser, de alguma forma, resolvido. Isto porque tais
iniciativas freqentemente geravam irregularidades, ao no obedecerem os dispositivos
constitucionais que determinam a obrigatoriedade de aprovao dos acordos internacionais
pelo Parlamento.
Considerando este novo contexto e tomando como objeto emprico o Municpio de So
Paulo, esta pesquisa tem como finalidade analisar suas experincias de insero internacional
no quadro ampliado de sua regio metropolitana, tomando em considerao suas novas
1 A criao da Assessoria de Relaes Federativas ARF, em junho de 1997 pode ser interpretada como um
movimento de adaptao do governo federal no sentido de estabelecer uma interface do Ministrio das Relaes
Exteriores - MRE com os governos dos estados e municpios brasileiros, com o objetivo de assessor-los e
tambm de monitor-los - em suas iniciativas externas. De forma inversa, a recente fuso dessa Assessoria com a
Assessoria de Relaes Parlamentares, em junho de 2003, parece revelar uma relativa diminuio da preocupao
por parte do governo central com uma das duas reas envolvidas, configurando um possvel recuo no tratamento
dado a esse tema, pelo menos por parte de alguns setores da diplomacia. Esse movimento seria, entretanto,
compensado com a criao da Assessoria de Cooperao Internacional Federativa, em 2003, seguida pela
Subchefia de Assuntos Federativos, em 2004, no mbito da Presidncia da Repblica. Embora essas iniciativas
indiquem maior ateno do ncleo de governo com as questes federativas e internacionais, a orientao geral
desse processo no clara e tambm no h homogeneidade no governo no sentido de procurar elevar a
capacidade nacional de promoo da insero internacional dos governos subnacionais.
7
relaes econmicas, sociais e polticas nos planos regional e internacional, assim como seu
tradicional papel de centro de decises econmicas regionais.
Assumindo as hipteses arroladas no projeto, que identificam espao no plano das
relaes internacionais para a incluso de atores subnacionais de dimenses locais, esta
pesquisa objetiva estudar as estratgias de atuao adotadas pelos sucessivos governos
municipais de So Paulo para alcanar maior insero internacional e regional, de modo a
usufruir as vantagens decorrentes desse posicionamento (maior aporte de capitais, turistas,
consumidores, facilidades urbanas, novas tecnologias, lazer e cultura etc.) (SOMEKH, 1993)
Em razo da prpria natureza complexa e multifacetada deste objeto, caracterizada pelo
entrecruzamento de determinaes econmico-sociais, polticas e culturais, pela repercusso de
fatos nacionais, regionais e internacionais no plano local, assim como pelo choque de presses,
interesses e expectativas de diferentes grupos, segmentos e organizaes sociais, neste primeiro
ano de pesquisa procuramos nos concentrar no desenvolvimento dos marcos conceituais do
objeto do estudo, de modo a estruturar as bases da investigao propriamente dita.
Alm disso, procuramos cumprir ao mximo o cronograma original do projeto
buscando, sobretudo, promover a aproximao e a adequada integrao entre as linhas de
pesquisa apresentadas na proposta inicial. Tal esforo propiciou as condies necessrias
identificao dos pontos de convergncia a serem explorados e aprofundados, assim como dos
possveis atritos potenciais, que foram devidamente debatidos e contornados. Com essas
atividades, acreditamos ter aperfeioado a nossa proposta inicial, superando algumas
imprecises conceituais e avanando tambm em termos de complementao de algumas
idias.
Assim sendo, os trabalhos deste primeiro ano do projeto foram desenvolvidos em duas
vertentes principais. Conforme j mencionado, a primeira vertente envolveu um esforo de
aprofundamento e consolidao do campo terico da pesquisa, acompanhado da produo de
textos que possibilitassem melhor compreenso dos temas em debate. J a segunda vertente
buscou identificar os processos empricos mais relevantes, no sentido de estabelecer uma
estrutura compreensiva das linhas gerais e dos projetos especficos de pesquisa, assim como da
metodologia ou modus operandi do trabalho.
Para tanto, durante todo o ano de 2005 foram realizados workshops, seminrios e
reunies de trabalho, durante os quais logramos estabelecer os referenciais tericos da pesquisa
e avanar no sentido de conseguir maior homogeneizao conceitual entre os integrantes da
prpria equipe multidisciplinar de pesquisadores os quais, oriundos de experincias
8
institucionais e intelectuais diferenciadas e convergentes, apresentam, no entanto,
singularidades expressivas.
A seguir, apresentamos os principais eixos temticos em torno dos quais foram
estruturados os trabalhos desenvolvidos neste primeiro ano e que so remetidos, pelo prprio
texto, aos respectivos Captulos deste Relatrio. Estamos convictos que a reflexo terica que
conseguimos aprofundar e consolidar constitui um plano seguro de orientao para os trabalhos
a serem realizados nos prximos dois anos, no mbito deste projeto.
Expomos, tambm, um desenho final do projeto, no qual so estabelecidas as linhas de
pesquisa que constituem as reas especficas de investigao emprica e que qualificaro o
trabalho nos prximos dois anos.
A forma pela qual este projeto est incorporando a gesto eletrnica de documentos
alm de outros instrumentos voltados ao aumento da produtividade da pesquisa atravs da
intensificao do uso das tecnologias de informao relatada em seqncia, mediante
explicitao dos resultados alcanados at o momento.
Por fim so discriminados os workshops, seminrios e reunies internas realizados
neste ano, no mbito deste projeto, seguidos das atividades desenvolvidas pelos pesquisadores
da equipe envolvendo sua participao em eventos nacionais e internacionais e publicaes.
EIXOS TEMTICOS
Ao apresentarmos as linhas de reflexo terica desenvolvidas neste primeiro ano de
pesquisa, necessrio mencionar que este trabalho incorpora, atualiza e rediscute os marcos
tericos desenvolvidos no projeto temtico anterior
2
, pelo mesmo ncleo de pesquisadores que
compem esta nova equipe.
Nesse sentido, o esforo empreendido neste ano consistiu em avanar para alm do
contedo dos trabalhos desenvolvidos anteriormente, nos campos de estudos das relaes
internacionais, das cincias sociais e da administrao pblica, que abarcaram os seguintes
temas: (a) contribuio das teorias de integrao regional para a compreenso do papel dos
estados subnacionais na integrao; (b) reflexes sobre o processo de integrao latino-
americana, com nfase na identificao dos novos fatores que permitiram superar ainda que
no completamente , algumas das limitaes do Mercosul; (c) caracterizao do estado
2 Projeto temtico Gesto Pblica Estratgica de Governos Subnacionais frente aos Processos de Insero
Internacional e Integrao Latino-Americana, desenvolvido em parceria entre o Centro de Estudos de Cultura
Contempornea CEDEC e a Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC-SP, no perodo de 1999 a
2002, com participao da Fundao do Desenvolvimento Administrativo- FUNDAP e apoio financeiro da
FAPESP.
9
subnacional como objeto de anlise poltica, com nfase na discusso do conceito de
governabilidade, tendo em vista sua aplicao s entidades regionais, no quadro do sistema
poltico nacional; (d) fundamentos tericos do planejamento estratgico situacional PES
enquanto corpo tcnico e terico para o estudo da gesto estratgica de governos subnacionais;
(e) conceituao da esfera pblica nos marcos democrticos e de gesto, c om a
problematizao da questo social e urbana em So Paulo e os desafios que desencadeiam para
governos e novos atores da sociedade civil que ocupam o espao pblico.
I. Considerando a lgica dos contedos explorados neste novo projeto temtico, a
primeira linha de reflexo deste ano inicial de pesquisa voltou-se anlise terica do
significado do conceito de globalizao, confrontando o pensamento de diversos autores sobre
o tema e suas inter-relaes com a democracia (GOMES, 1988; CHESNAIS, 1996; SOUZA
SANTOS, 2002; BECK, 1999).
No Captulo 1 (So Paulo no Contexto da Globalizao, de Luiz Eduardo W.
Wanderley) o autor procura, inicialmente, explicitar como se est procurando compreender os
processos de globalizao, nas suas dimenses econmica, poltica, social e cultural. Aceita a
tese de que a globalizao uma poltica deliberada, proposta e desenvolvida por governos,
agncias multilaterais, intelectuais e setores empresariais e que difundida, sobretudo, pela
mdia e pelas universidades. E que, principalmente nos pases subdesenvolvidos, ela se
apresenta de modo subordinado e assimtrico, gerando desigualdades e excluses. Cita as
posies dos transformacionistas para quem ela realmente algo novo e diferente do passado
__; dos cticos, para quem ela repete ou d continuidade a processos antigos de expanso do
capitalismo e, finalmente, dos que a consideram um mito.
Na seqncia, so feitos comentrios sobre a chamada globalizao contra-hegemnica,
resultante daqueles que criticam e resistem globalizao hegemnica, tomando por base as
manifestaes coletivas que se espalham pelo mundo e nos diversos fruns globais do Frum
Social Mundial aos de natureza continental, regional, nacional e local.
Para situar a cidade de So Paulo neste contexto, indicam-se, no texto, algumas
interpretaes sobre o crescimento de determinadas cidades, que vm sendo denominadas pelos
termos metrpoles, megacidades, megametrpoles e cidades-globais (com nfase nas anlises
de Manuel Castells e Saskia Sassen, e tambm de alguns estudiosos brasileiros).
Pelo exposto e para os objetivos desta pesquisa, para nomear a cidade de So Paulo, o
autor prope o uso indistinto de todas essas terminologias, de acordo com suas especificidades.
Assim, So Paulo pode ser identificada por grande metrpole , por seu alcance geogrfico e
ponto de referncia regional para diversas cidades vizinhas, bem como para a rea
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metropolitana. Como megametrpole , no sentido expresso por Rolnik. E como cidade-global
perifrica, o u cidade-global emergente, porque determinados componentes indicados por
Castells e Sassen esto presentes em So Paulo embora em situao subordinada e
assimtrica.
O autor observa ainda que, no caso de So Paulo, as caractersticas de cidade-global
perifrica, ou de cidade-global emergente podem ser apresentadas tanto como potencialidades
quanto como fraquezas, dependendo da maior incidncia de certos aspectos como expanso
do tercirio, de bancos internacionais e de comrcio mundial, entre outros , ou menor
intensidade de outros, como a presena de sedes de conglomerados, de aeroporto internacional
ou de tecnologia avanada. Porm, mesmo no primeiro caso, enfatiza que no h possibilidade
de equiparao de So Paulo a cidades como Nova Iorque, Londres ou Tquio.
II. Dando seqncia lgica aos contedos explorados, a segunda linha de reflexo
voltou-se anlise terica da insero das cidades no atual contexto internacional e nos
processos de integrao regional. Com o texto apresentado no Captulo 2 (As Cidades no Atual
Contexto Internacional e nos Processos de Integrao Regional, de Gustavo Tessari Rossolen,
Karina L. Pasquariello Mariano e Marcelo Passini Mariano), os autores partem da identificao
dos conceitos utilizados nas teorias de relaes internacionais para entender a atuao desses
novos atores, e procuram avaliar at que ponto essas referncias tericas so aplicveis s
especificidades das naes latino-americanas.
As cidades no so atores tradicionais do cenrio internacional; portanto, analisar sua
atuao nessa esfera implica refletir sobre as mudanas que esto ocorrendo no contexto
externo e seus reflexos no comportamento dos Estados.
Nesta primeira incurso no tema, os pesquisadores concentraram sua ateno nas
mudanas geradas na ordem mundial a partir do fim da Guerra Fria, quando o sistema
internacional deixa de se estruturar a partir de uma lgica bipolar. A nova ordem internacional
trouxe em seu bojo mudanas importantes, que implicaram a reformulao das estratgias de
insero internacional dos pases, especialmente no caso do Brasil e do restante da Amrica
Latina.
Iniciando com uma discusso sobre a definio do que equilbrio e ordem no sistema
internacional, este primeiro texto de referncia conceitual expe as caractersticas da ordem
internacional durante a Guerra Fria e as mudanas ocorridas com o seu fim, quando se
inaugurou a chamada Nova Ordem internacional.
Juntamente com essa diferenciao quanto s caractersticas de cada perodo, houve
uma preocupao em retomar o debate terico sobre as relaes internacionais que
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acompanhou essa mudana. Assim, este texto comea ressaltando as caractersticas do realismo
que vai predominar no perodo posterior Segunda Guerra Mundial e as teorias crticas que
surgem no campo liberal como o funcionalismo, o neofuncionalismo e a teoria da
interdependncia. Em seguida, aborda os efeitos desse debate e o surgimento de novos modelos
de anlise, como o neo-realismo, o institucionalismo e a teoria dos regimes, dentre outros.
Para a realizao deste debate terico, os autores realizam uma retrospectiva geral sobre
as mudanas ocorridas no cenrio internacional, detendo-se especialmente na intensificao
dos fenmenos da globalizao e da regionalizao. E terminam com uma reflexo sobre o
surgimento dos novos atores no sistema internacional e os impactos dessas mudanas nos
pases latino-americanos, abrindo campo compreenso da insero das cidades.
III. Nessa mesma perspectiva de anlise da alterao estrutural da dinmica do sistema
internacional, a terceira linha de reflexo apresentada no Captulo 3 ( Gesto Municipal,
Insero Internacional e Cooperao Tcnica: Aspectos Conceituais, de Armando Gallo Yahn
Filho e Marcelo Fernandes de Oliveira) , explora a crise dos velhos paradigmas do realismo
clssico e a emergncia de novas referncias conceituais sobre cooperao internacional para
explicar o fenmeno da crescente participao das cidades e regies nas relaes
internacionais.
Incorporando o conceito de interdependncia complexa desenvolvido por Keohane e
Nye, assim como o prprio fenmeno da globalizao aqui assumido como fenmeno
multidimensional que abrange diversos domnios de atividade e interao (HELD, 1998) , esta
abordagem demonstra a possibilidade de as sociedades se conectarem atravs de mltiplos
canais, ensejando novas estruturas de relaes (ou regimes internacionais) nas quais as cidades
vo, cada vez mais, assumindo papel estratgico.
Tambm a idia de permeabilizao de fronteiras (perforated sovereignities), cunhada
por Soldatos (1990), vem sendo explorada no somente como causa de problemas, mas
tambm como vetor de oportunidades para a intensificao da ao internacional dos governos
locais. Utilizando o esquema terico sugerido por esse autor para a anlise das caractersticas e
do tipo de internacionalizao das cidades, esta linha de reflexo prope a adoo dos
conceitos de internacionalizao passiva e ativa e da conseqente identificao dessas
localidades como cidades-espao e cidades-atores.
IV. A aplicao deste arcabouo conceitual especificamente ao caso brasileiro
constituiu a quarta linha do trabalho de construo dos parmetros tericos, apresentando um
complexo de questes e temas conexos. Embora o debate no esteja ainda consolidado, a
produo terica e emprica indica a absoro crescente da dinmica internacional, global e
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regional nas aes dos governos locais brasileiros. No plano poltico, a retomada da vida
democrtica, a partir de 1985, propiciou ambiente favorvel participao das autoridades
municipais em setores de atividades que transcendem as fronteiras nacionais. Tambm a
Constituio Federal de 1988, ao reconhecer os municpios como entes federados, abriu novas
perspectivas para o aprofundamento do debate sobre a possibilidade e capacidade
descentralizada de intervenincia internacional.
O Captulo 4 (Problemas para a Atividade Internacional das Unidades Subnacionais:
So Paulo e o Contexto Brasileiro, de Tullo Vigevani) explora exatamente como o Brasil
passou a reunir os dois fatores apontados na literatura como relevantes ao exerccio da
denominada paradiplomacia (sistema federativo e governo democrtico) mantendo, ao mesmo
tempo, um rgido arcabouo jurdico que centralizou a ao internacional no mbito do
governo central.
O debate sobre o caso brasileiro abarca, portanto, questes estruturais que discutem a
mudana das regras jurdicas que norteiam a ao exterior local. Porm, interessante observar
que, especificamente neste caso, o risco apresentado pela ao exterior dos governos
subnacionais estaduais e locais - no se refere a movimentos externos que buscariam romper
com o tecido do Estado brasileiro. O problema apontado pelo autor reside muito mais na
dificuldade de o Estado nacional brasileiro repensar sua ao exterior tomando em
considerao os interesses dos atores subnacionais estaduais e locais sem debilitar a poltica
exterior central.
Neste particular, esta linha de reflexo indica uma tendncia brasileira de adaptao por
parte dos governos nacional e subnacionais no sentido de compatibilizar a manuteno do
papel do Estado nacional no campo da poltica exterior com aes concretas das esferas
subnacionais estaduais e municipais- no plano internacional. Nesse sentido, o caso brasileiro
parece confirmar as teses que atribuem a insero internacional de governos subnacionais
muito mais a necessidades prticas do que a fatores ideolgicos. (KEATING, 2004)
Assumindo esta perspectiva como pano de fundo, esta linha de reflexo procurou
oferecer subsdios para a anlise do caso especfico da ao internacional da cidade de So
Paulo. Ou seja, trata-se de entender at que ponto a ao complementar da cidade de So Paulo
no plano externo contribuiu ou tem contribudo - para o fortalecimento da governabilidade e
para a construo de Estados mais eficientes.
Embora a ao crescente dos governos locais no plano internacional tenha sido objeto
de debate pela aparente superposio de competncias com o estado nacional, sujeito exclusivo
de direito no plano internacional, a idia subjacente que permeia esta reflexo a de que os
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trabalhos acadmicos mais relevantes sobre o tema no sugerem a segmentao do poder no
plano nacional. Pelo contrrio, o termo constituent diplomacy (KINCAID, 1990), ou
paradiplomacia, considera este tipo de ao como uma forma de fortalecer a ao exterior do
Estado e no de debilit-la.
V. A quinta linha de reflexo conceitual decorre da compreenso j explorada
teoricamente no mbito do projeto temtico anterior do governo subnacional (estadual ou
municipal) como um dos atores que participam do sistema social. Nesta perspectiva, a gesto
pblica concebida enquanto gesto de aes pblicas, ou seja, como respostas a necessidades
sociais que tm origem na sociedade e so incorporadas e processadas pelo Estado em suas
diferentes esferas de poder (federal, estadual e municipal).
Assumindo esta concepo de esfera pblica, o Captulo 5 (Sociedade Civil Global e
ONGs, de Cremildo J. Volanin, Dirceu Beninc e Vnia Nery) apresenta uma primeira
discusso sobre os conceitos de sociedade civil e de organizaes no-governamentais - ONGs,
tentando entender o papel e as relaes que estas estabelecem dentro de uma sociedade civil
cada vez mais complexa, a partir da emergncia de novas formas associativas e organizativas e
de um conjunto heterogneo de instituies, ONGs, organizaes comunitrias e fundaes
empresariais que disputam a esfera pblica como novos atores polticos. No que respeita
explorao do conceito de sociedade civil, os autores procuraram entender as diferentes
interpretaes que esta categoria apresentou em face dos contextos histricos, dos regimes
polticos e das diversas correntes de pensamento, alm do que a prpria configurao da
sociedade civil com suas articulaes tem- se alterado com o avano do processo de
globalizao.
No interior da sociedade civil, as organizaes no-governamentais vm tendo uma
crescente e significativa participao enquanto canais de busca de solues para os mais
variados problemas sociais, econmicos, polticos, ecolgicos, etc. Da a preocupao desta
linha de reflexo com a identidade e o papel atual destas organizaes, bem como com a
relao que estas estabelecem com o Estado e com o conjunto da sociedade civil, sobretudo
diante da possibilidade de constituio de uma sociedade civil global. Alm disso, tambm o
debate sobre as formas de financiamento das ONGs constitui objeto especfico de interesse,
tendo em vista o fato de que estas tm contado com significativos aportes financeiros oriundos
da cooperao internacional.
VI. O estudo das diferentes abordagens do conceito de sociedade civil global
evoluo natural dos trabalhos desenvolvidos no item anterior - o tema da linha de reflexo
apresentada no Captulo 6 (A Sociedade Civil na Globalizao: vises sobre a idia de
14
sociedade civil global a partir do estudo das relaes internacionais, de Ana Carolina
Evangelista). Pautadas na compreenso de que a intensificao dos processos de globalizao
aumenta de maneira significativa a inter-relao entre as esferas nacional e mundial,
impulsiona o fortalecimento de movimentos locais e nacionais e constri identidades em
mbito internacional e tambm extraterritorialmente, as anlises no campo das relaes
internacionais tm indicado, muito frequentemente, a constituio de uma sociedade civil
global.
Conceitos como identidade nacional, cidadania, participao e sociedade civil so
rediscutidos no contexto, j mencionado, de profundas transformaes na ordem mundial e de
desterritorializao das relaes sociais. A autora ento discute a possibilidade de adoo
desse novo conceito de sociedade civil global, ainda em construo, dado que a literatura
contempornea apresenta anlises que variam desde uma perspectiva extremamente crtica at
outras abordagens que contemplam a emergncia de uma esfera supranacional de participao
social e poltica.
Para tanto, enuncia uma srie de questes. Em que contexto histrico e poltico surgem
estas diferentes vises sobre a idia de sociedade civil global? De que maneira as relaes
internacionais tm incorporado esse conceito? possvel falar em sociedade civil global sem a
existncia de um Estado global? Como estas concepes lidam com as continuidades e
rupturas em debate no final do sculo XX?
De maneira geral, as diferentes abordagens sobre sociedade civil global que surgem a
partir da tica das relaes internacionais , admitem que a idia em si fornece uma
perspectiva analtica importante sobre diversos processos polticos, sociais e c ulturais
contemporneos, mas tambm indicam a necessidade de maior sensibilidade e cuidado na
compreenso dos mritos e perigos da construo de tal conceito. (KENNY E GERMAIN,
2005).
So muitas as maneiras de organizar as diferentes vises e leituras que se tm
produzido sobre a idia de uma sociedade civil global
3
. Com base nos trabalhos de Richard
Falk, Mary Kaldor, R.B.J Walker e Robert Cox, esta linha de reflexo introduz a discusso e
apresenta algumas anlises, com o intuito de extrair diferentes contribuies para o estudo da
dimenso social da insero internacional das cidades, objeto deste projeto de pesquisa.
VII. Do estudo das categorias sociedade civil e sociedade civil global, passamos
considerao da questo social nas grandes metrpoles contemporneas e, em especial, na
3 Para diferentes formas de sistematizao deste debate ver BAKER, 2005; KENNY, 2005; COLS, 2002 e
KALDOR, 2003.
15
cidade de So Paulo. Com a inteno de identificar conflitos, desafios e novas demandas para
a gesto democrtica da cidade e das polticas sociais pblicas, esta stima e ltima linha de
reflexo apresentada no Captulo 7 (Gesto Pblica e Cidade - notas sobre a questo social em
So Paulo, de Raquel Raichelis ) questiona: como se expressa a questo social no cenrio
urbano de So Paulo? Que impactos produz na gesto pblica e na vida daqueles que vivem e
trabalham nas cidades?
A partir destas indagaes, o texto alm oferecer subsdios para a anlise das novas
expresses da questo social pretendeu, tambm, trazer ao debate o discurso das agncias
multilaterais sobre pobreza e desigualdade social no Brasil (e na Amrica Latina), cotejando as
propostas de polticas pblicas formuladas para o seu enfrentamento, particularmente as
voltadas problemtica urbana das grandes cidades. Dessa forma, evidencia-se a relao da
poltica das cidades - inclusive de So Paulo -, com o mundo externo.
Para problematizar a questo social na sociedade brasileira contempornea e, em
especial na cidade de So Paulo , adotou como ponto de partida a anlise de sua origem
histrica universal e das diferenas conceituais em suas abordagens. Apresenta, tambm, uma
problematizao em torno da categoria excluso social, advertindo para um certo abuso e
fetichizao na sua utilizao. E assume, ainda, a perspectiva de que a questo social expressa
complexas mediaes sociais, com clivagens de classe, gnero, tnico-raciais e geracionais,
transformando-se em um fenmeno complexo e multifacetado, historicamente produzido.
As novas configuraes e determinaes da questo social so, por fim, aplicadas ao
caso de So Paulo, objeto emprico desta pesquisa, com o intuito de entender os rebatimentos
das transformaes operadas no mundo do trabalho e no mbito da reforma do Estado nas
polticas sociais e na gesto pblica. Os impactos dessas transformaes no cenrio urbano so
analisados a partir dos estudos sobre a chamada questo urbana, cujos campos temticos
constituram-se na literatura brasileira e latino-americana no contexto dos anos 1970 e 1980,
quando as noes de pobreza urbana e de periferia adquiriram centralidade.
Ao destacar a associao entre os discursos sobre a pobreza e a forma espacial de
insero da populao pobre no tecido urbano, este estudo traz ao debate a constituio de um
novo padro de segregao social e espacial nas grandes metrpoles mundializadas, como o
caso de So Paulo, a partir do agravamento da questo social e das diferentes formas de
violncia e criminalidade.
Por ltimo, so analisadas as propostas das agncias multilaterais para o enfrentamento
da pobreza e da desigualdade social, no contexto de descentralizao do Estado nacional para
as esferas subnacionais, fazendo emergir as cidades como novos atores na gesto da pobreza e
16
dos conflitos urbanos. Situam-se a experincias inovadoras de gesto pblica com
participao democrtica e popular em vrios municpios e estados brasileiros, e a reflexo
sobre seus limites expressos pela manuteno da pobreza e do acesso desigual cidade e
fruio de bens e servios produzidos socialmente.
DESENHO FINAL DO PROJETO
Paralelamente ao esforo de discusso e consolidao do campo terico da pesquisa,
assim como de definio dos temas a serem efetivamente analisados, a equipe de
pesquisadores procurou identificar os processos empricos mais relevantes e estabelecer o
modus operandi ou a metodologia que dever orientar todo o desenvolvimento do projeto.
A inteno no foi apenas a de estabelecer um desenho mais acabado da investigao, mas
tambm de estruturar o projeto como uma efetiva rvore de estudos e investigaes, um
espao para a confluncia de pesquisas de iniciao cientfica e tambm de anlises mais
avanadas, de gerao de dados e de troca de informaes, em consonncia com sua prpria
natureza interinstitucional e tambm com as peculiaridades das quatro instituies que dele
participam.
Por essa razo, neste primeiro ano da pesquisa nos empenhamos em ampliar a base de
dados e informaes existente, contemplando a literatura latino-americana e internacional
sobre a temtica especfica deste projeto. Considerando que j dispnhamos de acervo
considervel de informaes sobre o tema da insero externa dos governos subnacionais de
nvel intermedirio compreendendo as esferas governamentais equivalentes s provncias e
aos estados-membros da Federao brasileira (que constituram o objeto emprico de pesquisa
do projeto temtico anterior) , no levantamento realizado neste ano procuramos avanar ainda
mais no aprofundamento do estudo do protagonismo subnacional no exterior, porm desta vez
centrando todo o nosso interesse na gesto das relaes internacionais das cidades, com foco
especfico no Municpio de So Paulo.
Centralizado no Centro de estudos de Cultura Contempornea CEDEC, este conjunto
dos dados est sendo gerenciado por uma equipe dedicada sua digitalizao, organizao,
separao, indexao e disponibilizao, com utilizao intensiva das tecnologias da
informao. O relatrio que integra o Captulo 8 (Cincias Humanas e a Utilizao das
Tecnologias de Informao, de Marcelo Passini Mariano e Regiane Nitsch Bressan) explicita
exatamente o estgio alcanado at o momento na construo de mtodo de gesto eletrnica
de arquivos digitais e de tcnicas de pesquisa e de trabalho em grupo, desenvolvido com o
intuito de incorporar mais rapidamente os avanos tecnolgicos ocorridos recentemente. Alm
17
de viabilizar a consulta de considervel volume de dados e informaes, em tempo real, a
todos os pesquisadores e de ter reduzido substancialmente o espao de armazemanento assim
como os custos de reproduo e de recuperao das informaes , esta atividade abre agora
novas possibilidades de consulta e pesquisa de forma remota, ainda a serem exploradas em
maior escala.
Para dar materialidade aos trabalhos intelectuais de estruturao do projeto,
procuramos organizar de forma lgica e sistemtica as reas especficas de investigao, com
a finalidade de promover aproximaes e tambm para evidenciar a natureza temtica do
projeto.
Nessa perspectiva, a primeira linha de pesquisa, intitulada As Cidades no Atual
Contexto Internacional e nos Processos de Integrao Regional busca compreender e explicar
o reposicionamento estratgico das cidades e, em especial do Municpio de So Paulo
frente aos processos de constituio da ALCA e de integrao regional do Mercosul, tendo em
vista suas negociaes em curso com a Unio Europia e com os demais pases da Amrica do
Sul.
Paralelamente, pretende tambm analisar o aspecto comunicativo desse processo de
insero estratgica municipal, dado que a questo da comunicao constitui pano de fundo de
todo o cenrio da integrao. Assim sendo, alm de estudar os governos subnacionais locais
como novos atores institucionais, esta linha de pesquisa prope-se tambm a investigar at que
ponto o pblico paulistano, ator em diversos momentos da vida nacional, constitui-se tambm
em ator da cena regional e internacional. Ou seja, procurar entender at que ponto esse
pblico se interessa pelo que se passa nessa cena maior que se constri e como dela participa.
Em sntese, buscar compreender a insero regional e internacional da cidade de So Paulo
desde a perspectiva de seus atores comunicativos, sejam eles mediadores ou membros do
pblico em geral. Para cumprir estas finalidades, esta linha de pesquisa desdobrar-se- nos
seguintes subprojetos:
1. As Cidades no Novo Contexto Internacional: Uma Discusso Terica
2.Conflitos Internacionais nas Telas do Brasil As notcias da televiso e a insero
de audincias no ambiente global.
A segunda linha de pesquisa envolve um nico projeto, intitulado A Cidade de So
Paulo, os Fluxos Internacionais de Bens e Servios e a Integrao Econmica no Mercosul e
tem como finalidade estudar a insero internacional da cidade de So Paulo a partir da
avaliao de seus fluxos de comrcio exterior de bens e servios. Seu intuito contribuir para
aumentar o conhecimento sobre questes especficas, relacionadas com as potencialidades
18
oferecidas pelos processos de integrao econmica regional economia das grandes cidades,
no mundo contemporneo. Ao tomar como objeto emprico a cidade de So Paulo e o
Mercosul, esta pesquisa tambm pretende contribuir para identificar alternativas para polticas
pblicas de gesto no mbito regional.
A terceira linha de pesquisa, intitulada Paradiplomacia e Soberania: Relao
Subnacional Nacional e as Redes de Cidades, procura examinar a forma pela qual a
paradiplomacia entendida como a atuao internacional dos governos subnacionais - tem sido
determinada e executada especificamente no caso dos municpios brasileiros, tomando como
objeto emprico a cidade de So Paulo. Por outro lado, pretende tambm estudar a questo da
soberania nacional, com o intuito de verificar como as cidades tm participado do processo de
integrao do Mercosul e at que ponto esse tipo de insero regional apresenta ou no -
limitaes ao exerccio da soberania por parte do Estado nacional. Inclui os seguintes
subprojetos:
1. A Atuao Internacional dos Governos Subnacionais e sua Relao com o Governo
Nacional: Estudo de Caso da Cidade de So Paulo.
2. Paradiplomacia na Cidade de So Paulo: Uma Anlise da Atuao do Municpio de
So Paulo no Contexto Internacional.
3. Participao e Posicionamento Estratgico Internacional do Municpio de So Paulo
em Processos de Cooperao Descentralizada: Rede Mercocidades e Programa URB-
AL.
4. A Atuao das Cidades na Integrao Regional: Uma Anlise da Soberania
Nacional.
Partindo de uma discusso terica a respeito da evoluo do conceito de cooperao
tcnica e financeira internacional, a quarta linha de pesquisa, intitulada Gesto Municipal e
Insero Internacional: Cooperao Tcnica e Financiamento Externo, apresenta quatro
objetivos principais, a saber: (a) entender o papel e a natureza das funes desempenhados
pelas agncias brasileiras atuantes no campo das relaes internacionais, de forma a especificar
como essas organizaes podem auxiliar os governos subnacionais no caso municipais a
desenvolverem suas atividades externas, sem romperem com a ordem jurdico-institucional da
Federao brasileira; (b) compreender a lgica de funcionamento dos organismos
internacionais multilaterais e das agncias governamentais estrangeiras, com o intuito de
identificar fatores de acesso municipal cooperao tcnica internacional e aos recursos
financeiros externos; (c)criar cenrios hipotticos lastreados na realidade internacional
contempornea, com a finalidade de identificar e confrontar necessidades e problemas
19
enfrentados pelo governo do Municpio de So Paulo com as possibilidades apresentadas pela
arena externa, e (d) desenvolver estudo de caso especfico sobre uma experincia de insero
internacional pautada especificamente na cooperao internacional: a cidade de Campinas. Esta
linha incorpora os seguintes subprojetos:
1.Gesto Municipal e Insero Internacional: Cooperao Tcnica e Financiamento
Externo.
2. Relaes Internacionais e Governos Subnacionais: Um Estudo da Insero
Internacional da Cidade de Campinas.
A quinta linha de pesquisa, intitulada Gesto Pblica, Sociedade Civil e Questo
Social: O Novo Contexto das Relaes Internacionais das Cidades, explora as implicaes das
relaes internacionais na problemtica da gesto pblica democrtica da cidade de So Paulo
e seus impactos na questo social, bem como as estratgias e procedimentos utilizados para a
sua resoluo e/ou enfrentamento, buscando explicitar os distintos projetos polticos, a partir da
tica da Sociedade Civil. Sua inteno estudar os impactos negativos e positivos que as
relaes internacionais tm trazido para a participao da Sociedade Civil na cidade de So
Paulo, considerando sua insero nos planos mundial, continental e local. De modo mais
especfico, este projeto procura explorar quatro aspectos, a saber: (a) analisar as relaes do
subgoverno paulistano com a Sociedade Civil organizada, na gesto da cidade de So Paulo;
(b) analisar essas mesmas relaes nos subgovernos das cidades de Barcelona e Buenos Aires;
(c) avaliar os efeitos dessas relaes nos processos democrticos de participao e deciso e na
melhoria das condies de vida da populao; (d) avaliar o modelo da Unio Europia nas
formas de gesto democrtica e nas inter-relaes entre governo e Sociedade Civil. Para o
desenvolvimento dessa linha de pesquisa sero realizados trs sub-projetos:
1.Gesto Pblica Democrtica no Contexto da Globalizao e das Novas
Configuraes da Questo Social nas Relaes Estado -Sociedade Civil.
2.Sociedade Civil do Local ao Global.
3.A Dimenso Internacional de uma ONG Local Anlise de uma Experincia.
Por fim, a sexta e ltima linha de pesquisa composta por nico projeto, intitulado
Caracterizao do Marco Jurdico de Atuao Internacional dos Municpios Brasileiros ,
busca configurar as possibilidades jurdicas e o campo de atuao dos municpios no mbito
internacional, de acordo com a ordem jurdica estabelecida no Brasil. Este trabalho envolve,
tambm, o estudo de diferentes interpretaes desenvolvidas por especialistas em direto
internacional e tambm a identificao e o exame de solues adotadas por municpios de
20
outros pases com estruturas jurdicas similares brasileira, tendo em vista fornecer subsdios
para a formulao de alternativas novas e criativas.
Os subprojetos referentes a estas sete grandes linhas de pesquisa esto reunidos no
Captulo 9 do presente relatrio.
O Captulo 10 apresenta as demais atividades desenvolvidas pela equipe de
pesquisadores ao longo deste primeiro ano da pesquisa, envolvendo a realizao de seminrio
internacional e de seminrios internos para discusso de textos ou debates com especialistas,
alm de reunies internas de planejamento das atividades do prprio projeto. Tambm so
anexados os relatrios de atividades apresentados pelos pesquisadores envolvendo, dentre
outras, a participao em eventos nacionais e internacionais. Por fim, so discriminados os
livros e cadernos publicados neste ano ou ainda em fase final de elaborao.
Dentre estas atividades, consideramos importante ressaltar a realizao do Seminrio
Internacional Ao Internacional das Cidades no Contexto da Globalizao, na PUC-SP, nos
dias 23 e 24 de novembro de 2005. Este evento foi concebido e organizado pela equipe de
pesquisadores deste projeto, com a finalidade de ampliar o dilogo e a reflexo com outros
interlocutores especializados nacionais e estrangeiros, tanto na perspectiva terica quanto
prtica. Para tanto, procurou articular vises de gestores pblicos detentores de diferentes
experincias concretas com reflexes de ordem acadmica, de forma a estabelecer relaes
entre conceitos e realidade acerca do fenmeno da atuao internacional de governos
subnacionais. Os papers apresentados pelos expositores, neste evento, sero divulgados em
Caderno a ser publicado em parceria entre o CEDEC e a PUC-SP, atualmente em fase final de
elaborao.
O contedo desta pesquisa tambm foi divulgado e discutido no exterior, por
intermdio da participao de vrios pesquisadores desta equipe em eventos internacionais de
grande relevncia, sobre o tema da insero internacional das cidades. Merece destaque a
coordenao, por Tullo Vigevani, dos linked panels Paradiplomacy and international activity
of Federated Statese Sub-national governement and international relations: Theoretical and
Empirical Aspects no evento First Global International Studies Conference do World
International Studies Comitee (WISC), realizado no ms de agosto de 2005, na Bilgi
University, em Istambul.
Outra importante oportunidade para debate e reflexo foi propiciada pela organizao
de mesa especfica de pesquisadores deste projeto no X Congreso Internacional del CLAD
4
sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, realizado em outubro de 2005, em
4 CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo .
21
Santiago do Chile. Esta mesa, intitulada A insero internacional das cidades enquanto
estratgia de fortalecimento da capacidade de gesto dos governos locais, contou com a
presena de Luiz Eduardo W. Wanderley (pesquisador principal deste projeto), Karina
Pasquariello Mariano, Waldomiro Pecht e Maria Ins Barreto (coordenadora da mesa). Neste
mesmo evento foi tambm apresentado o livro A Dimenso Subnacional e as Relaes
Internacionais. Organizado no mbito do projeto temtico anterior, este primeiro livro
congrega textos de referncia para o estudo deste tema, considerados eixos analticos tambm
para esta pesquisa.
Alm destas incurses externas, enfatizamos que os relatrios de atividades
demonstram a presena de pesquisadores desta equipe em eventos promovidos por diferentes
universidades, em vrios estados do Brasil - como So Paulo, Santa Catarina e Mato Grosso do
Sul, entre outros - assim como por associaes acadmicas como a ANPOCS, organizaes
no governamentais e rgos pblicos de nvel municipal e federal.
Por fim, destacamos a publicao do segundo livro, intitulado Governos Subnacionais
e Sociedade Civil: Integrao Regional e Mercosul, que apresenta parte dos resultados do
projeto temtico anterior sobre esta mesma temtica, porm com foco na atuao externa de
governos de nvel intermedirio (provncias e estados membros da Federao).
So Paulo, fevereiro de 2006
Maria Ins Barreto
Doutora pela EAESP/FGV-SP
Pesquisadora do CEDEC-SP
Tullo Vigevani
Professor livre-docente em Cincia Poltica (UNESP)
Pesquisador do CEDEC -SP
Pesquisador principal e Coordenador Cientfico
22
CAPTULO 1 - SO PAULO NO CONTEXTO DA GLOBALIZAO -
Luiz Eduardo W. Wanderley
GLOBALIZAO, ESTADO-NAO E PERSPECTIVAS
Em estudo anterior (Wanderley: 2003), foram feitas algumas distines entre trs
processos histricos: mundializao, internacionalizao e globalizao. Amplio, no presente
texto, o significado de globalizao, acrescentando as reflexes de outros autores, e
incorporando partes do referido trabalho.
Com fundamento privilegiado na denominada globalizao econmica, confrontando o
pensamento de diversos autores sobre o tema da globalizao e suas inter-relaes com a
democracia, Gmez (1988:12), inicialmente, retoma o sentido dado por Chesnais (1996),
enfatizando a acepo econmica hoje prevalecente, e que surgiu nos anos 1980: em
reconhecidas escolas americanas de administrao de empresas, populariza-se atravs das
obras de notrios consultores de estratgia e marketing internacional, difunde-se atravs da
imprensa econmica e financeira especializada e, rapidamente, assimilada pelo discurso
hegemnico neoliberal. O termo, nas vises mais apologticas, est vinculado s grandes
corporaes multinacionais sediadas nos centros do capitalismo mundial (Estados Unidos,
Europa Ocidental e Japo). Nas palavras de John K. Galbraith, globalizao (...) no um
conceito srio. Ns, os americanos, o inventamos para dissimular a nossa poltica de entrada
econmica nos outros pases (apud Batista, 2000:58). Nesta perspectiva, para a corrente dos
crticos radicais dessa modalidade globalizadora, ela no um fenmeno que decorreu,
naturalmente, dos avanos do modo de produo capitalista, mas uma poltica deliberada. A
qual vem sendo formulada e organizada por governos dos pases ricos, empresas
multinacionais, agncias internacionais, com apoio ostensivo da mdia mundial, e que culmina
na orientao norteadora do pensamento nico e das tendncias ao que se considera uma
ditadura do mercado.
Com base nos argumentos de distintos analistas, ainda com acento no plano econmico,
Gmez (idem, p. 21) comenta: A partir de uma viso mais abrangente, essas reflexes
encaram a globalizao da economia capitalista como a resultante de mutaes aceleradas e
profundas operadas nas ltimas dcadas em diversos mbitos: tecnolgico (microeletrnica,
processamento de informaes e telecomunicao por satlite, que permitem o incremento do
volume da velocidade das informaes e reduzem os custos de comunicao e de transporte);
poltico (decises governamentais de ajuste estrutural baseado na liberalizao e
desregulamentao dos mercados de bens, servios e fatores de produo, diretrizes e presses
de agncias internacionais e instncias informais de geogovernana global); geopoltico (fim
do comunismo); microeconmico (estratgias de investimento, produo e comercializao em
escala mundial de firmas industriais e financeiras submetidas competio acirrada e livre de
entraves); e ideolgico (hegemonia neoliberal) (Chesnais, 1996; Adda, 1996; Gill, 1995; Cox,
1996). Na mesma tica, Vieira (2001:98) complementa: macroeconmicas (aumento do
nmero de novos pases industrializados): ideolgicas (hegemonia neoliberal).
Ampliando o conceito para outros mbitos, Gmez traz a contribuio de Ladi
(1997:294), sublinhando a sua concordncia com esta formulao:
(...) em um momento de compresso do espao no qual os homens vivem, se movem e
trocam, com todas as conseqncias que esse processo tem sobre suas conscincias de
pertencerem ao mundo, seja tal mundo o mercado para os mercadores, a ordem
mundial para os estrategistas, o universal para os indivduos-cidados. A globalizao
muda, assim, nossa relao com o espao que se amplia e com o tempo que se
acelera. Tudo o que est em jogo, em termos de sentido, precisamente saber como
arcar simbolicamente com essa dupla mudana. Esse momento comum para todas as
sociedades humanas radicalmente incerto, de um lado, porque no implica nenhum
acordo sobre a mesma viso de mundo, e, do outro, porque todos os processos que o
nutrem so por definio ambivalentes. O fim da coero geogrfica acompanhado
por uma revalorizao dos lugares. O pertencimento a um mesmo mundo desdobra-se
em processos de d istanciamento econmico e cultural sem precedentes. A
simultaneidade planetria traduz-se, finalmente,em uma mundializao dos
particularismos. Portanto, para pensar de maneira rigorosa a globalizao,
conveniente evitar trs obstculos: v-la sob o ngulo exclusivo de um processo de
homogeneizao (a sndrome McWorld, ou McDonalds, como smbolo da empresa
global); reter somente os fatores de heterogeneidade; e compreender a dialtica da
globalizao e da f ragmentao recorrendo a f rmulas de efeito, fundadas, por
exemplo, na oposio McWorld versus Jihad (apud Gmez, p. 44).
Estaria se constituindo uma poltica da globalizao (Gill, 1995) muito imprecisa e
indefinida. O que existe uma nebulosa, (...) constituda por um conjunto complexo e inter-
relacionado de redes de influncias e agncias que desenvolvem uma ideologia econmica
comum e realizam uma funo de governana global ao injetar resultados consensuais
transnacionais nos processos nacionais de tomada de deciso (Cox, 1996) (Gmez, idem: 27).
Para ele, essas doutrina e polticas so elaboradas e disseminadas em conclaves no oficiais
(encontros anuais de Davos), de agncias intergovernamentais e privadas especializadas
(Comits da OCDE, encontros dos Bancos Centrais, do Fundo Monetrio Internacional e do
Banco Mundial, agncias privadas de avaliao) e de reunies de cpula dos Estados ricos (G-
24
8). Tudo isto para constatar que, se a economia globalizada incide mundialmente, ela no
condiciona por igual os pases, as regies, as zonas no interior de um mesmo pas, as classes,
categorias e grupos sociais.
Na seqncia de seu texto, Gmez destaca duas posies sobre a globalizao: a dos
transformacionistas (para quem ela representa um corte radical com o passado), e os cpticos
(para quem ela se afirma em sua continuidade histrica e at mesmo com precedentes
similares). Para os transformacionistas, o acento recai na multiplicao e variedade inexistentes
anteriormente de fenmenos supraterritoriais, com efeitos diretos no controle efetivo dos
Estados sobre suas fronteiras nacionais (desterritorializao de organizaes econmicas e
polticas); ao lado da exploso e difuso de identidades culturais religiosas, de classe
capitalista transnacional, de solidariedade racial, de gnero, de cultura jovem, de preferncias
sexuais e identidades supra-estatais no plano regional (idem, p.48). Estaria surgindo uma
ordem mundial ps-Vestflia (ele cita Cox, Rousenau, Linklater, MacMillan), desafiadora das
capacidades de autonomia e soberania do Estado-Nao. Mesmo que os Estados-Nao
preservem seu papel de atores importantes nas relaes internacionais, e que as fronteiras
territoriais ainda conservem um lugar significativo em todos os planos, a soberania est sendo
compartilhada com agncias nacionais, regionais e internacionais (ele indica Held).
J para os cpticos (Gilpin, Krasner, Hirst e Thompson, so as referncias indicadas),
h uma rejeio da idia de que a globalizao esteja diminuindo o poder, as funes e a
autoridade do Estado-Nao e, contrariamente, sustentam que sua atuao cresceu exatamente
para facilitar e regular os processos de globalizao.
De todas as maneiras, Gmez sinaliza que a globalizao impacta a cidadania,
principalmente no que concerne a identidade jurdica de direitos e deveres como se colocou na
esfera ocidental; e deve considerar as identidades socioculturais e as diferenas de grupos
diversos mulheres, pobres, ancios, minorias raciais, tnicas, religiosas, sexuais, nacionais
etc. que se consideram oprimidos ou excludos da cultura hegemnica, embora possuam os
direitos comuns de cidadania (p.56). Devendo-se levar em conta o pluriculturalismo, o
respeito diferena, a poltica do reconhecimento, eliminando-se as discriminaes e as
desigualdades. Nesse conjunto de mudanas mundiais, elabora-se a idia de uma cidadania
global, entendida (...) no apenas como a extenso na esfera das relaes internacionais do
conjunto dos direitos civis, polticos e sociais e suas respectivas garantias constitucionais (...)
mas tambm como deveres morais com os outros para alm das fronteiras ou obrigaes com o
restante da humanidade (em termos de pobreza e excluso, de preservao do meio ambiente
etc. (...) E isso, articulado a uma poltica de multiculturalismo, baseado no reconhecimento,
25
respeito e reciprocidade das identidades includa a sndrome da identidade mltipla-, de
modo a evitar a oposio, excluso e violncia que tm permeado constantemente as relaes
internacionais no passado e ainda no presente (Scholte, 1996) (Gmez, idem:57-58).
Neste aspecto, vale trazer a colocao de Vieira (2001:99), o qual, do mesmo modo,
sintetiza essas posies dos transformacionistas e dos cticos, e aborda o tema da identidade no
sentido de que: isto no significa que a identidade nacional deixou de ser importante na
atualidade, ou que foi absorvida por uma nova homogeneizao de alcance global, seja de um
hipercapitalismo sem fronteiras, seja de um cosmopolitismo de sentimentos universais e atos
de solidariedade com a humanidade como um todo. Mas inegvel que a identidade nacional
se tornou mais uma entre as tantas identidades que os povos hoje constroem ( ele menciona
Krause & Reinwick, 1996).
Vieira (2001:97) acrescenta uma terceira posio, a daqueles que: afirmam que a
globalizao um mito, pois, segundo eles, a fase atual de internacionalizao da economia,
alm de responder a um processo plurissecular imanente ao capitalismo, no indita, j que
apresenta notveis similitudes, em matria de comrcio, finanas, investimento direto, com a
fase de internacionalizao do incio do sculo XX sob a dominao da Pax Britnica. E
agrega que eles rejeitam a idia de que as corporaes multinacionais sejam efetivamente
transnacionais. Alm disso: afirmam ainda que o tecnoglobalismo no mais do que um mito
que esconde a proteo e o acesso desigual dos pases a inovaes tecnolgicas, e que os
Estados nacionais, ao menos os mais poderosos, tm condies de assegurar a governana da
economia mundial (idem:97).
Para Beck, conveniente distinguir as noes de globalismo, globalidade e
globalizao. Na sua anlise (1999:27-28):
Globalismo designa a concepo de que o mercado mundial bane ou substitui ele
mesmo, a ao poltica; trata-se portanto da ideologia do imprio do mercado mundial, da
ideologia do neoliberalismo. O procedimento monocausal, restrito ao aspecto econmico, e
reduz a pluridimensionalidade da globalizao a uma nica dimenso a econmica. 0 que,
por sua vez, ainda pensada de forma linear e deixa todas as outras dimenses relativas
ecologia, cultura, poltica e sociedade civil sob o domnio subordinador do mercado
mundial.
Globalidade significa: j vivemos h tempos em uma sociedade mundial, ao menos no
sentido de que a idia de espaos isolados se tornou fictcia. Nenhum pas, nenhum grupo pode
se isolar dos outros (...) Mundial, na expresso sociedade mundial, designa ento a
26
diferena, diversidade, e sociedade designa no-integrao, de tal forma que se pode
compreender [...] a sociedade mundial como diversidade sem unidade (...).
Globalizao significa os processos, em cujo andamento os Estados nacionais vem a
sua soberania, sua identidade, suas redes de comunicao, suas chances de poder e suas
orientaes sofrerem a interferncia cruzada de atores transnacionais .
O que torna a globalidade irreversvel, para Beck?
A poltica mundial ps-internacional e policntrica em poder e nmero fazem par
aos governos uma quantidade cada vez maior de atores transnacionais (companhias,
organizaes no-governamentais, unies nacionais).
A questo da pobreza mundial.
A destruio ambiental mundial.
Conflitos transculturais localizados.
A poltica mundial ps-internacional e policntrica em poder e nmero. Faz par aos
governos uma quantidade cada vez maior de atores transnacionais (companhias,
organizaes no-governamentais, unies nacionais).
A questo da pobreza mundial.
A destruio ambiental mundial.
Conflitos transculturais localizados.
de relevncia enfatizar que, alm dos elementos j assinalados, diversos estudiosos
buscam demonstrar, na esfera da globalizao poltica, as restries impostas por esta
globalizao aos Estados, principalmente aos pases pobres e emergentes, na perda da
soberania externa e interna, nas dificuldades de governana e governabilidade.
E acrescentam a globalizao social, que vem alterando a estrutura nacional de classes,
intensificando novas formas de desigualdades e injustias (com a reduo dos custos salariais,
reduo de direitos adquiridos, liberalizao do mercado, despedidas massivas, desemprego
estrutural); para combater a pobreza, prevalecem as medidas compensatrias que minorem,
mas no eliminem, a excluso, j que um efeito inevitvel (e, por isso, justificado) do
desenvolvimento assente no crescimento econmico e na competitividade em nvel global
(Sousa Santos, 2002: 35). Sobre essa realidade, aduzi os seguintes comentrios: Na Amrica
Latina, a chamada dcada perdida sinalizou a tragicidade dessa situao, e na ltima dcada
(anos 90 do sculo passado), mesmo tendo em vista a melhoria de certos indicadores sociais
em uns poucos pases, os dados concretos aferem os efeitos danosos dessa dimenso da
globalizao (Wanderley, 2003: 228).
27
Um elemento importante, mas nem sempre valorizado suficientemente, diz respeito
globalizao cultural, que se exprime, sobretudo, no avano das tecnologias informticas,
eletrnicas e cibernticas, no crescimento da Internet; na disseminao da mdia televisiva; na
divulgao preponderante de filmes, msica, literatura, norte-americanos; na moda para os
setores ricos; no modo de vida em geral dos EUA expandido como padro universal; no uso do
ingls como lngua global, entre outros pontos. O debate gira em torno de se saber se ela
conduz homogeneizao, ou diferenciao, e sobre a hiptese de estar ou no emergindo
uma cultura global. Para Sousa Santos, no domnio cultural, o consenso neoliberal muito
seletivo. Os fenmenos culturais s lhe interessam na medida em que se tornam mercadorias
que, como tal, devem seguir o trilho da globalizao econmica (idem: 229). No caso latino-
americano, com acento no Brasil, conhecido o fato de que existem culturas multiformes,
combinando as tradies dos povos indgenas, as razes negras africanas, as influncias das
imigraes multiformes, as complexas inter-relaes entre a cultura popular, a cultura artstica,
a cultura acadmica e a indstria cultural. E constata-se que h uma penetrao, com maior
intensidade, da presena de teorias e prticas culturais do chamado Primeiro Mundo,
hegemoneizadas pela norte-americana, o que provoca fraturas e, simultaneamente, movimentos
de defesa a protagonismo dessa imensa variedade cultural no sentido de resguardar e afirmar
tradies, costumes, valores, hbitos, lnguas, religies.
Mesmo convencido de que a globalizao, nas modulaes que vm mostrando, gera
novas desigualdades e injustias trgicas, alm de acentuar outras j existentes, preciso
reconhecer que, em alguns de seus resultados, produz aspectos vlidos, mesmo que possam ser
ambivalentes e estimular ambigidades, tais como:
1.As facilidades de comunicao entre as pessoas, em tempo real, o que tem propiciado
um dilogo intenso distncia. Por sua vez, cria novos espaos para troca de
informaes, presses sobre governos e autoridades em geral (o caso de Chiapas foi
paradigmtico)
5
, conhecimento de segredos escondidos pelos poderosos que so
divulgados etc.
2.O crescimento e a rapidez no setor dos transportes, que tm facilitado a realizao
dos negcios, as consultas intergovernamentais e de entidades civis, as viagens em
geral e o turismo em particular.
3. O desenvolvimento dos meios de comunicao de massa, que do acesso aos
usurios do que se passa no mundo, mesmo que muitas vezes por meio de informaes
fragmentadas e controladas pelos donos das cadeias transmissoras.
4.Os avanos na medicina, que possibilitam o conhecimento de tcnicas e remdios
para um sem-nmero de doenas, apesar dos lobbies das empresas farmacuticas na
5 Ver CASTELLS, Manuel. La era de la informacin. Madrid, Alianza, 1998, 3 tomos.
28
questo das patentes e dos altos preos dos medicamentos.
5.A formao de redes entre grupos, organizaes, movimentos, partidos, igrejas,
abrindo canais para conhecimento mtuo e troca de experincias pessoais e coletivas.
6.O intercmbio entre professores e estudantes, trazendo um leque de aberturas para
estudos e pesquisas em conjunto, enriquecedores de teorias e prticas.
Globalizao contra-hegemnica
Na perspectiva de uma teorizao crtica da globalizao neoliberal, refuta-se a falcia
do determinismo de que e la seja um processo espontneo, automtico, inelutvel e
irreversvel, que se intensifica e avana segundo uma lgica e uma d inmica prprias
suficientemente fortes para se imporem a qualquer interferncia externa (Sousa Santos, 2002).
Para uma determinada corrente de pensamento, como ela interpretada, vlida para os pases
ricos ou desenvolvidos, que procuram impor ao resto do mundo essa poltica globalizadora; na
compreenso dos crticos, nos chamados Terceiro e Quarto Mundos (formado pelos pases
subdesenvolvidos, pobres, emergentes), ela se apresenta de modo subordinado aos ditames
das foras dominantes , e assimtrico gerando maiores desigualdades entre pases e regies,
e dentro de cada pas. Constitui-se, pois, numa globalizao excludente (analistas nesta
tica:Chomski, Casanova, Therborn, Salama, Wallerstein), com efeitos perversos para a
humanidade, ampliando a pobreza e a excluso social (Gentili, 1999).
Nessa d ireo, esses autores baseiam-se em anlises tericas e em prticas
potencializadoras da denominada globalizao contra-hegemnica, buscando alternativas
concretas de uma outra configurao. Fundamentam-se nas resistncias de aes coletivas
globais (campanhas e movimentos que irrompem por ocasio de eventos realizados por
agncias internacionais e instituies mundiais, tais como as citadas OMC, BID, Davos, G-8
etc.); se algumas entidades (Anistia Internacional, World-Wide Fund for Nature, Friends of
Earth, Greenpeace, e outras) j agiam como lobbistas e trazendo protestos de impacto, ativistas
protestam contra empresas como a Monsanto, McDonalds, Exxon, Nike.
Para exemplificar com dados dessas manifestaes no plano mundial, vale relembrar
dos 50 mil manifestantes protestando contra a OMC, em Seattle (1999), com papel destacado
das ONGs, cujas reivindicaes foram precedidas de reunies e articulaes (houve um
manifesto, assinado por 1.2000 ONGs de 87 pases, via Internet, articulado por Global Trade
Watch e Observatoire de la Mondialization). Este Manifesto continha itens referentes : defesa
de clusulas sociais e ambientais; excluso da sade e da educao da liberalizao dos
servios; excluso dos remdios essenciais das patentes; perdo da dvida externa; agricultura
(proteo dos pequenos e mdios agricultores contra a concorrncia externa, defesa do meio
29
ambientes etc.); segurana alimentar; adoo do princpio de precauo para a liberao de
produtos que possam afetar a sade ou o meio ambiente (pontos extrados da sntese preparada
por Vieira, 2001: 106-107). Este socilogo destaca, tambm, outras manifestaes. A
Conferncia Internacional sobre Alternativas Globalizao (novembro de 1998, nas
Filipinas). As manifestaes em Davos (fevereiro de 1999), lideradas pela Associao Mundial
de Povos contra a Mundializao AMP, e a Associao pela Taxao das transaes
Financeiras em Apoio aos Cidados ATTAC, denunciando a globalizao que mata e o
culto ao mercado; para os organizadores, a globalizao a centralizao do poder e das
riquezas nas mos de poucos global leaders e, para um nmero cada vez maior de pessoas,
excluso, pobreza e misria (idem: 108). A manifestao contra a realizao da reunio
conjunta FMI/Banco Mundial (16 de abril de 2000), em Washington. Nela, as ONGs,
agrupadas numa coalizo denominada Mobilizao Global pela Justia, denunciaram a
perversidade do sistema financeiro mundial que empobrece os trabalhadores de todo o mundo,
destri as florestas tropicais, estimula o trabalho forado, obriga os pases pobres a desviar
recursos de investimentos sociais bsicos para pagar a dvida externa (The New York Times ,
17/04/2000) (idem: 108). Na seqncia, houve o protesto em Praga (26 de setembro de 2000),
pedindo o fechamento do FMI; para Boaventura de Sousa Santos, os protestos contra a
(desordem neoliberal global, por ocasio da reunio anual do Banco Mundial e do Fundo
Monetrio Internacional em Praga, constituram mais uma afirmao vigorosa de que as lutas
democrticas transnacionais j so hoje um pilar importante do sistema poltico internacional e
de que o seu impacto repercute tanto nas polticas nacionais como nas locais (idem: 109).
Outros protestos coletivos aconteceram em Montreal, Melbourne, Genebra, Praga, Nice,
Npoles, Gnova (300 mil manifestantes, na reunio do G-8), Cancun, e Porto Alegre, entre
outras cidades. Num sentido diferenciado, de se recordar da formao do G-20, que envolveu
os principais pases do Terceiro Mundo, com atuao especial do Brasil.
Nesse espectro de iniciativas, cabe uma referncia particular ao Frum Social Mundial.
Idealizado, no incio, como um encontro anti-Davos, de resistncia ao neoliberalismo e
passagem para uma etapa propositiva, ele acontece em 2000, na cidade de Porto Alegre,
firmando um Acordo de Cooperao entre a Associao Brasileira de organizaes No-
Governamentais ABONG, Ao pela Tributao das Transaes Financeiras em Apoio aos
Cidados ATTAC; Comisso Brasileira Justia e Paz CBJP; Associao Brasileira de
Empresrios pela Cidadania CIVES; Central nica dos trabalhadores CUT; Instituto
Brasileiro de Anlises Scio-Econmicas IBASE; Centro de Justia Global CJG;
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra MST. No geral, o Frum busca a
30
identificao de caminhos e propostas mobilizadoras para manifestaes e aes concretas da
sociedade civil. Seu lema Um outro mundo possvel diz bem de seu desiderato.
Progressivamente, organizou-se o Conselho Internacional, ao lado dos Comits Organizadores
nacionais, que aprovou uma Carta de Princpios. Ela definia o FSM como um espao aberto
de encontro (no , portanto, uma organizao, entidade, instituio ou rede). Ele delimitado
politicamente como espao de entidades e movimentos da sociedade civil que se opem ao
neoliberalismo e ao domnio do mundo pelo capital e por qualquer forma de imperialismo.
Suas propostas contrapem-se a um processo de globalizao comandado pelas grandes
corporaes multinacionais e pelos governos e instituies internacionais a servio de seus
interesses, com a cumplicidade de governos nacionais. Os Encontros do FSM tm um carter
no deliberativo. O FSM no se constitui em instncia de poder, a ser disputado pelos
participantes de seus encontros. O FSM : um espao plural e diversificado, no
confessional, no governamental e no partidrio; (...) rene e articula somente entidades e
movimentos da sociedade civil de todos os pases do mundo; (...) ser sempre um espao aberto
ao pluralismo e diversidade de engajamentos e atuaes; (...) podero ser convidados a
participar, em carter pessoal, governantes e parlamentares que assumam (seus)
compromissos (trecho extrado de Correa Leite, 2004).
Por ocasio do II FSM, dentre as inmeras propostas surgidas, podem-se mencionar
algumas: abolio da dvida externa dos pases pobres; controle de capitais e impostos
internacionais para a redistribuio de riqueza e financiamento do desenvolvimento;
moratria contra a OMC para reorientar o comrcio internacional; controle pblico
sobre as empresas transnacionais; defesa dos direitos dos trabalhadores;
desenvolvimento de um setor de economia solidria; reconstruo do meio ambiente e
desenvolvimento sustentvel; criao e extenso dos sistemas de sade e educao
pblicos e universais; soberania alimentar; democratizao dos meios de comunicao
de massa; defesa da identidade dos povos; direitos dos emigrantes e combate ao trfico
de pessoas; desarmamento; direitos humanos integrais; novas instituies internacionais
de governana global (sntese extrada de T. Ponniah, IN: William Fisher and Thomas
Ponniah, eds. Another world is possible: popular alternatives to globalization at the
World Social Frum; apud Correa Leite, 2004:360-361-362).
METRPOLE, MEGALPOLE, MEGACIDADE, CIDADE-GLOBAL
Compreender, classificar e definir o gigantismo que caracteriza muitas cidades do
mundo tem sido objeto de anlise de estudiosos das mais variadas perspectivas tericas, que
31
acentuam um ou outro elemento da sua configurao. As tentativas neste sentido cobrem um
espectro ora descritivo, ora interpretativo. As prprias denominaes que foram e vem sendo
utilizadas constituem um testemunho eloqente das dificuldades e complexidade existentes
para a sua identificao: grandes cidades, metrpoles, megalpoles, cidades-regies,
zonas metropolitanas, conurbao, cidades-globais etc.
Alguns privilegiam os critrios espacial (um espao geograficamente determinado) e
demogrfico (concentrao de habitantes), outros privilegiam os indicadores econmicos (PIB,
atividades financeiras, etc.) e scio-polticos (peso que elas exercem, por suas atividades de
gesto e de informao, nas relaes nacionais e internacionais etc.). Dois critrios clssicos
foram o da urbanizao e da industrializao. Nas ltimas dcadas, um componente bsico
deriva dos processos de globalizao e seus impactos nas cidades.
Estudos apontam que o termo megalpole foi criado pelo gegrafo francs Jean
Gottmann, ao qualificar a rea metropolitana que se estende sobre 700 quilmetros de Boston a
Washington, no decorrer dos anos cinqenta do sculo passado; e adquiriu disseminao no
uso dado pelo ensasta norte-americano Lewis Mumford que denunciava o gigantismo da
megalpole considerada, para ele, como a ltima etapa do desenvolvimento urbano. A palavra
ganhou fortuna entre especialistas, jornalistas e polticos. Nos anos 1980, por iniciativa de
Philippe Haeringer (1993), pesquisador em Orstom, foi estabelecido um grupo de trabalho
sobre a megalopolizao do mundo, e, com importncia para a nossa pesquisa, mostra a
diversidade das situaes urbanas e que ela no conduz para uma uniformizao das paisagens
e dos modos de vida. Os prefixos mega ou mgalo tem um emprego equivalente: extrado
do grego megalou (genitivo de megas).
Para Moriconi-Ebrard (1995) a noo ambgua, porque ela pode ser definida em
funo de dois sistemas de referncia: um absoluto, outro relativo. No primeiro caso,
megapole poderia designar um punhado de cidades plurimilionrias em nmero de habitantes.
Sobre a base de um atributo arbitrrio, em 1990, a ONU qualificou de megacidades as
aglomeraes que ultrapassam 8 milhes de habitantes (...) sobre esta base estatstica no se
observa nenhuma ruptura no continuum da classificao das cidades segundo seu tamanho
demogrfico (...) Definir o gigantismo requer um sistema de referncia. no sentido relativo
que o termo megapole empregado pelos historiadores e gegrafos, para designar as grandes
cidades que, em certos perodos da histria ou num espao dado, tiveram um papel excepcional
opondo-se notadamente ao funcionamento usual da rede de cidades pequenas e mdias (...)
No sentido literal, a metrpole era a cidadade-me (do grego meter: me, e polis: cidade), quer
dizer a capital, a cidade que colonizou os territrios, fundada de outras cidades (...) A
32
megapole` seria pois uma metrpole que possui todas as funes de comando de um sistema
territorial ou, ao menos, da maioria. Neste caso, contrariamente metrpole, megapole`
no pode ser completada do que por um epteto; escala de um territrio, somente se poderia
observar seno uma e uma nica megapole. A noo de gigantismo seria medida por uma
acumulao relativa de populao, de bens, de servios ou de funes num sistema territorial
ou numa rede urbana (pp. 09 e 10). A autora postula, ainda, que, para alguns, a megapole
vive s despensas de um hinterland, do qual ela acapara as riquezas, mas isto discutvel; um
estudo mundial mostra, ao contrrio, que o tamanho de uma megapole est correlacionado ao
efetivo de populao urbana de seu hinterland (p. 10).
Poder-se-ia agregar o conceito de metpolis (Ascher, 1995), ou metametrpoles, no
qual se acentua que as cidades so um conglomerado de espaos (de mobilidades, travessias,
conflitos etc.); nesta obra, se analisa o planejamento urbano nas interpretaes liberais e
marxistas; e se comentam as teses de contestao do urbanismo moderno (concepes ps-
modernistas, de carter descontnuo, catico, fragmentrio; aquelas conduzidas pelo mercado, e
aquelas de encarar as cidades como sistemas complexos).
E um outro, que alguns autores (Castells e Hall, 1996) designam por tecnpolis , cidades
nas quais se articulam desenvolvimento, cincia e tecnologia, e parcerias entre o setor privado
e o setor pblico. Os autores constroem uma tipologia de tecnpolis enquanto formas de
concentrao territorial especfica e inovaes tecnolgicas, com potencial para gerar sinergia
cientfica e produtividade (Cavalcanti Limena, 1996). So contemplados trs tipos: complexos
industriais de alta tecnologia (por exemplo: o Slicon Valley); cidades da cincia (por
exemplo: Tsukuba e Kansai); desenvolvimento econmico baseado em indstrias de alta
tecnologia (por exemplo: Sophia-Antipolis, na Frana, Cambridge, na Inglaterra, e Hsinchu,
em Taiwan).
O debate sobre as chamadas cidades-globais
A seguir, trago as contribuies de distintos estudiosos sobre essa polmica questo.
Ancorados em pressupostos diferenciados, o uso da terminologia cidade-global proposta por
Castells e Sassen, ainda que com matizes e acentos nem sempre convergentes, e Castells
enfatizando que ele no um conceito unvoco, pois condicionado por fatores histricos,
espaciais e institucionais. Centrando o foco na cidade de So Paulo, Rolnik agrega comentrios
convergentes com esta orientao, mas aduzindo as especificidades derivadas de nossa tradio
na anlise das questes urbanas e nfase na cidade-dual; Frgoli Jr. concorda genericamente,
citando comentrios nessa direo; Bgus e Vras dizem como So Paulo concentra as
33
polaridades das cidades mundiais; e Whitaker Ferreira apresenta argumentos crticos
discordantes de que So Paulo seja uma cidade-global, inclusive dizendo que se trata de um
debate ideolgico.
Sassen (2000), a partir de seu celebrado livro no qual denominou um conjunto delas de
cidades globais , faz um destaque para So Paulo. Trata-se de uma rede mundial de 20 a 25
metrpoles, que vo de Bombaim a Sidney, de Toronto a So Paulo, de Tkio a Londres,
passando por New York, Paris ou Francfurt. Essas cidades no so simplesmente, como as
grandes metrpoles do passado, importantes capitais regionais; elas so, ao mesmo tempo,
postos de comando da economia mundial, acolhendo as direes das multinacionais,
funcionando como imensos laboratrios de inovao tecnolgica e financeira, e concentrando
os principais mercados de capitais internacionais (...) As cidades globais so, pois, aquelas que,
alm de uma infra-estrutura tecnolgica excepcional, abrigam uma vasta economia
intermediria de servios altamente especializados publicidade, contabilidade, assistncia
jurdica, consultoria, finanas, engenharia, arquitetura , que sustentam e facilitam o trabalho
das empresas. (...) As atividades tercirias superiores exercem assim uma influncia de peso
sobre a situao econmica e social das cidades. (...) A cidade global adquire sentido por sua
pertena a uma rede urbana que representa, de alguma maneira, o centro nervoso da economia
global. E a mundializao multiplicou, de tal modo, o volume das transaes entre as grandes
metrpoles mundiais que se pode perguntar, com efeito, se elas no fazem parte de um vasto e
nico sistema urbano. No seio do qual as cidades so mais complementares do que
concorrentes (apud Nathalie Robatel, 2000:26-27).
Em sua viso, nesse novo contexto, para Sassen elas se transformam em cidades duais,
por um lado, gerando uma polarizao econmica na organizao do trabalho, que refletem
uma baixa de ofertas de emprego e a bipolarizao na repartio das rendas e no emprego dos
trabalhadores (p.39). Dois outros fatores contriburam para essa bipolarizao: o primeiro,
pela enorme oferta de empregos de baixo salrio, ou para o enriquecimento dos mais ricos, ou
por necessidades de residncia e de comrcio, com: (...) a multiplicao do nmero de
restaurantes, de hotis e de boutiques de luxo, das lavanderias de estilo francs, e de outros
servios de consumo da mesma natureza, que ornam as novas paisagens urbanas. Existe, pois,
uma contnua necessidade de servios industriais de baixo salrio, mesmo no setor de finanas
e de produtos de servio especializado (p. 39). Ela aponta, ainda, a degradao do setor
manufatureiro, o declnio da sindicalizao e dos salrios, em benefcio de atelis de
explorao e de trabalhos a domiclio, geralmente sub-pagos. Por outro lado, ela enfatiza a
polarizao social, pelo desenvolvimento em um plo de escritrios luxuosos e residncias,
34
num quadro de um mercado imobilirio internacional, e no outro plo, nos centros das cidades
houve um agravamento e uma concentrao da pobreza material e da angstia psquica. Indica
o fenmeno da gentrificao, inicialmente concebido como a reabilitao de imveis
decadentes dos centros urbanos e sua ocupao pelas classes mdias vindas do exterior das
cidades. J nos anos 1970 e 1980, ela adquiriu uma significao mais ampla, ligada aos
processos de reestruturao espacial, econmica e social. Surgem trabalhos industriais pagos
em domiclio e trabalhos domsticos no assalariados, sobretudo para os imigrantes. Porm,
os domiclios urbanos e suburbanos das classes mdias podem se tornar locais de trabalhos
domsticos pagos (amas de crianas e mulheres que trabalham em casas uma vez por semana)
e trabalho profissional assalariado (elaborao de textos, trabalhos free lance etc.).
Para Castells, que sustenta as idias de uma revoluo informacional e da sociedade
em rede, as cidades adquirem um novo perfil com as injunes que incidem sobre as cidades:
A incapacidade de o Estado-Nao atender simultaneamente a essa ampla gama de exigncias
leva ao que Habermas denomina crise de legitimao, ou, segundo a anlise de Richard
Sennet, decadncia do homem pblico, a figura que representa as bases da cidadania
democrtica. Para superar tal crise de legitimao, os Estados descentralizam parte de seu
poder em favor de instituies polticas locais e regionais (...) Contudo, uma vez instaurado tal
processo de descentralizao, os governos locais e regionais podem tomar iniciativas em nome
de suas respectivas populaes, e at mesmo elaborar estratgias de desenvolvimento distintas
do sistema global, o que faz com que concorram diretamente com seus prprios Estados
centrais (...) Os governos locais, estaduais e regionais do Mxico, Brasil, Bolvia, Equador,
Argentina e Chile beneficiaram-se da descentralizao do poder e dos recursos nos anos 80 e
90, empreendendo uma srie de reformas sociais e econmicas que vm transformando a
geografia institucional da Amrica Latina. Assim, esses governos no s foram capazes de
compartilhar do poder do Estado-Nao, mas tiveram condies, sobretudo, de lanar as bases
de uma nova legitimidade poltica em prol do Estado local (1999 a: 317-318).
Castells reproduz os termos da anlise de Saskia Sassen, para introduzir outras
contribuies. Daquela pesquisadora, ele cita: A combinao de disperso espacial e
integrao global criou novo papel estratgico para as principais cidades. Alm de sua longa
histria como centros de comrcio e atividades bancrias internacionais, essas cidades agora
funcionam em quatro novas formas: primeira, como pontos de comando altamente
concentrados na organizao da economia mundial; segunda, como localizaes-chave para
empresas financeiras e de servios especializados (...); terceira, como locais de produo,
35
inclusive a produo de inovao nesses importantes setores; e quarta, como mercados para os
produtos e as inovaes produzidas (Sassen, 1991: 3-4).
Castells aponta outras grandes cidades como centros importantes, quer de servios
financeiros, quer de servios empresariais internacionais (Chicago, Cingapura, Hong Kong,
Osaka, Frankfurt, Zurique, Paris, Los Angeles, San Francisco, Amsterd, Milo). E admite que
(...) vrios centros regionais esto rapidamente aderindo rede, enquanto mercados
emergentes se desenvolvem por todo o mundo: Madri, So Paulo, Buenos Aires, Mxico,
Taipei, Moscou, Budapeste, entre outros (1999b: 415-0406).
Sempre argumentando que as mudanas no seguem um padro nico, universal, cujas
variaes dependem das caractersticas dos contextos histricos, territoriais e institucionais, o
que sempre conveniente destacar, ele aponta, com ilustraes empricas, os impactos reais da
tecnologia da informao sobre a dimenso espacial das cidades: a centralidade da casa (o
cotidiano do domiclio eletrnico, empregos regulares para operar on-line em casa), o
teletrabalho, as telecompras etc. Tudo interferindo no layout do formato urbano.
As megacidades aglomeraes enormes com mais de 10 milhes de habitantes, a
inclusa a cidade de So Paulo concentram o melhor e o pior. Por uma parte, as funes
superiores direcionais, produtivas e administrativas de todo o planeta; o controle da mdia; a
poltica do poder; a capacidade simblica de criar e difundir mensagens; por outra parte, as
periferias; a pobreza urbana; os guetos de imigrantes; a criminalidade etc. Com suas palavras,
no entanto, o que mais significativo sobre as megacidades que elas esto conectadas
externamente a redes globais e a segmentos de seus pases, embora internamente desconectadas
das populaes locais responsveis por funes desnecessrias ou pela ruptura social. (...)
esta caracterstica distinta de estarem fsica e socialmente conectadas com o globo e
desconectadas do local que torna as megacidades uma nova forma urbana (1999b: 429).
Um tema instigante e polmico, tratado por David Harvey (1990) e por Castells nesta
obra, diz respeito s conexes entre tempo e espao, nas sociedades em geral e nas cidades em
particular. Nessa perspectiva, espao entendido como o suporte material de prticas sociais
de tempo compartilhado. Fazendo uma interpretao entre a elite dominante e a classe
dominante o que, a meu juzo, merece uma crtica mais profunda Castells mostra a
segregao adotada por essas elites, protegidas pelos prprios preos dos imveis. Proponho a
hiptese de que o espao de fluxos formado de microrredes pessoais que projetam seus
interesses em macrorredes funcionais em todo o conjunto global de interaes no espao de
fluxos. Esse um fenmeno muito conhecido nas redes financeiras: decises estratgicas
importantssimas so tomadas durante almoos de negcios, em restaurantes exclusivos ou em
36
casas de campo nos fins de semana, enquanto se joga golfe, como nos velhos tempos. Mas
essas decises so executadas nos processos decisrios instantneos de computadores
conectados pelas telecomunicaes, que podem tomar as decises para reagir s tendncias de
mercado (1999b:441).
Sempre apoiado em sua viso da sociedade em rede, constituda por ns
interconectados, e o que ele denomina o espao de fluxos , ele salienta ( vlida a longa citao,
porque exemplifica com coisas que vivenciamos no cotidiano, e tenta homogeneizar as cidades
at mesmo as pequenas e mdias) que: as elites so cosmopolitas, as pessoas so locais. O
espao de poder e riqueza projetado pelo mundo, enquanto a vida e a experincias das
pessoas ficam enraizadas em lugares, em sua cultura, em sua histria (idem: 440). Para
assinalar a distino dessas elites no plano cultural, elas buscam criar um estilo de vida e de
projetar formas espaciais para unificar o espao simblico da elite em todo o mundo,
conseqentemente substituindo a especificidade histrica de cada local. Assim, surge a
construo de um espao (relativamente) segregado no mundo ao longo das linhas conectoras
do espao de fluxos: hotis internacionais cuja decorao, do design do quarto cor das
toalhas, semelhante em todo o planeta para criar uma sensao de familiaridade com o mundo
interior e induzir abstrao do mundo ao redor; salas VIP de aeroportos destinadas a manter a
distncia em relao sociedade nas vias de espaos de fluxos; acesso mvel, pessoal e on-line
s redes de telecomunicaes, de modo que o viajante nunca se perca; e um sistema de
procedimento de viagem, servios secretariais e hospitalidade recproca que mantm um
crculo fechado da elite empresarial por meio do culto de ritos similares em todos os pases.
Alm disso, h um estilo de vida cada vez mais homogneo na elite da informao, que
transcende as fronteiras culturais de todas as sociedades: o uso regular de spas e a prtica de
jogging; a dieta obrigatria de salmo grelhado e salada verde com udon e sashimi como
equivalente funcional japons; a cor de camura clara da parede com o objetivo de criar a
atmosfera aconchegante do espao interno; o ubquo laptop; a combinao de ternos e roupas
esportes; o estilo de vestir unissex, e assim por diante (idem: 441-442).
A especificidade de So Paulo
So Paulo sempre foi considerada uma cidade de dinamismo especial, basicamente pelo
crescimento de sua populao. Vale relembrar do slogan do seu IV Centenrio, que registrava
que a metrpole que mais cresce no mundo. E sempre foi, tambm, uma metrpole de
contrastes enormes: ora marcada por chances de mobilidade social e econmica, por
37
agrupamentos residenciais dos ricos, ora pela expulso da populao pobre, nas periferias,
cortios, favelas, etc.
Rolnik (2001) comenta que So Paulo hoje uma das cidades-mundo do planeta, atinge
pontos distantes do pas, do continente, do mundo, heterognea, uma cidade fragmentada e
lugar da competio mais selvagem e desgovernada de projetos individuais e ascenso ou
sobrevivncia. Centro de produo, distribuio, gesto e logstica de uma rede de empresas
que atuam em mercados regionais e internacionais (p. 09), , ela mesma, um imenso mercado:
cidade de mil povos, capital financeira, cidade conectada no mundo virtual e real das trocas,
potncia econmica do pas, bero de movimentos sociais e lideranas polticas. No entanto,
uma cidade partida, cravada por muros visveis e invisveis que a esgaram em guetos e
fortalezas, sitiando-a e transformando seus espaos pblicos em praas de guerra (p. 10).
Sugestiva sua colocao de So Paulo num conjunto de expresses geradas no
urbanismo, em letras de msica popular, em filmes, em histrias de quadrinhos, em instalaes
artsticas, em poemas, em novelas e romances: Suburbia, Sprawling, Metrpole policntrica,
Megametrpole, Megalpole, Megacidade, Edge City, Cidade Dispersa, Cidade Global, Cidade
Mundial, Cidade-Regio, Cidade-Mundo, Cidade Informacional, Cidade-Fluxo, Rede de
Cidades, Cidade-Mosaico, Cidade Caleidoscpica, Cidade Fractal, Cidade Fragmentada,
Cidade Neobarroca, Cidade Neogtica, Cidade-Tela, Cidade Partida, Cidade fechada, Cidade-
Fortaleza, Cidade Sitiada, Cidade Vertical, Cidade Ps-Moderna, Cidade Mutante, Generic
City, Cidade-Congesto, Cidade-Estado. E a autora se pergunta, qual se aplicaria melhor a So
Paulo? E responde: Todas. A cidade de So Paulo hoje se identifica com todas as definies e
rtulos de cidades, genuinamente brasileiras ou importadas, presentes nos discursos de
urbanistas, artistas, polticos, pesquisadores comunicadores. So Paulo contm as
caractersticas quantitativas e qualitativas de todas essas definies (p.74)
Para efeitos da presente pesquisa, importante a sua compreenso: So Paulo uma
megacidade, participante das relaes econmicas globalizadas, desempenhando funes de
produo e servios internacionais, em conexo com a vasta rede de cidades e regies
conectadas economia global. So Paulo uma megametrpole dispersa, que possui
segmentos de cidades mundiais e globais, localizados principalmente no vetor centro-sudoeste.
Fazem parte de uma rede urbana planetria, atravessada por fluxos informacionais do mercado
financeiro e da rede mundializada de servios e distribuio de mercadorias (p. 74-75).
Em sua pesquisa sobre a centralidade de So Paulo, Frgoli Jr. (2000), comparando as
dinmicas prprias do Centro histrico, da Avenida Paulista e da Marginal Pinheiros, em
relao a esta ltima ele indica a prtica do mercado imobilirio, e pela fala de um porta-voz da
38
empresa Richard Ellis: essa empresa tambm enfatiza o atendimento das necessidades dos
clientes no caso, sobretudo as grandes e mpresas multinacionais, que tm optado
principalmente por essa rea para a localizao de suas sedes (2000: 221). Na mesma lgica,
Frgoli Jr. escreve: Na outra ponta desse processo, por sua vez, est em curso uma expanso
dotada de um padro distinto de urbanizao, voltado ao setor de dianteira do tercirio
moderno, mediado exclusivamente por regras do mercado imobilirio, num campo de
consultoria, construo e instalao de empresas ligadas sobretudo a corporaes
multinacionais (idem: 229).
Bgus e Vras (2000: 118), analisando a dicotomia entre o local e o global, a nova
forma de territorializao e (des) territorializao novas formas de subordinao em
contextos neoliberais, apontam que: So Paulo concentra as polaridades das cidades mundiais,
apresentando processos contraditrios, que abrangem desde as conhecidas tendncias
desconcentrao metropolitana, diminuio do nmero de indstrias e terciarizao (em
especial com expanso do setor servios, telecomunicaes e informtica), como as crescentes
excluso e misria sociais, aumento do desemprego, informatizao e terceirizao e a
configurao espacial desses processos: periferias desequipadas, crise de moradia popular
(favelas, cortios, casas precrias, homeless), condomnios fechados para estratos de renda alta
e mdia e seu contraponto comercial: os shoppings centers.
Ainda que se possam vislumbrar, na cidade de So Paulo, algumas dessas mudanas
assinaladas na direo de uma cidade-global emergente, existem pessoas que discordam
radicalmente de caracteriz-la na condio de cidade-global, demonstrando, com dados
estatsticos, que ela est muito longe desse enquadramento (Withaker Ferreira, 2003).
Este cientista social discorda do procedimento de rotular uma cidade de global, com
base na demanda, sem dar maior ateno s dinmicas intra-urbanas da produo do espao.
Em contraposio s idias de Sassen e Castells, ele procura fazer um estudo emprico para
dizer que So Paulo pouco corresponde a essa expectativa de governantes, mdia e agentes
imobilirios, entre outros. Comparativamente a outras cidades, seu aeroporto no participa dos
25 maiores do mundo, em classificaes feitas por estudiosos das cidades-globais. Se houve
uma diminuio do parque industrial na cidade, ocasionada pela re-localizao para outras
cidades mdias do anel macro-metropolitano, os dados coletados em sua pesquisa no apontam
para uma transio dela para uma economia terciria, e, muito menos, para uma terciria de
ponta. A rea total de estabelecimentos industriais na cidade no teve diminuio no perodo
1991 e 2000, e aumentou em 12,47%. O que houve foi uma drstica precarizao das relaes
empregatcias, pois, por exemplo, o emprego informal sem carteira no setor industrial
39
aumentou na RMSP, entre 1985 e 2000, em 130% (p. 134). Confrontando regies da cidade,
no surgiu um tercirio avanado na Marginal Pinheiros, na verdade no tem uma
concentrao significativa de empresas do setor, e comparativamente perde em importncia
para o centro de negcios surgido ainda na dcada de 70, a Avenida Paulista (p.134). Das
1187 empresas pertencentes a este setor, elas estavam localizadas em 619 endereos diferentes
e no concentradas nessas regies citadinas. Tendo em vista os bancos e companhias de seguro,
empresas-modelo da economia financeira globalizada, na Marginal Pinheiros, entre os 48 dos
maiores bancos atuando no Brasil somente 7 tm suas sedes na regio, e entre as 28 maiores
companhias de seguro, somente trs esto l instaladas. Com firmeza, declara que o fenmeno
da cidade-global pode mais ser, na realidade dos pases subdesenvolvidos, um instrumento
para a imposio de uma economia urbana de mercado, que exacerba mais a situao de
desigualdade social, precariedade no emprego e segregao espacial (p.136). Focando nos
empreendimentos imobilirios (na sia, o que houve foi uma entrada macia de investimentos
externos neste setor, o que gerou um boom imobilirio sem precedentes), se l houve uma
relao clara entre a globalizao da economia e processos de produo da cidade, pela
presena desses capitais internacionais, essa situao no se aplica metrpole paulistana:
nem no que tange participao de fluxos de capitais globais na sua produo, a cidade pode
ser considerada global(...) o fato real que seus agentes mais atuantes so, na sua quase
totalidade, ricos e tradicionais investidores nacionais (p. 139). Todos os grandes
empreendimentos da centralidade terciria da regio Marginal Pinheiros, como o Centro
Empresarial Naes Unidas, o World Trade Center ou o Shoping D&D foram resultantes de
iniciativas de empreendedores individuais, financiados por fundos de penso nacionais (p.
14). Nessa tica, o autor apenas reconhece que est ocorrendo uma pequena
internacionalizao do setor imobilirio.
Por que, ento, existe todo um movimento para rotular a cidade como uma cidade-
global? Sem dvida nenhuma, a resposta a essa questo s uma: porque o discurso da
cidade-global interessa aos investidores imobilirios. E tal interesse no se d unicamente
porque o glamour da imagem da cidade globalizada d status , atrai clientes e gera lucros,, mas
porque a promoo da cidade-global legitima a canalizao de recursos pblicos que iro
promover a valorizao fundiria e imobiliria dos business d iscricts beneficiados e
exponencializar as taxas de lucro resultantes desses empreendimentos (p. 141). O que ocorre
na cidade a constituio de vrias frentes imobilirias, todas atuando dentro desse vetor
privilegiado, e disputando entre elas a captao de recursos pblicos que favoream a
valorizao de suas reas (p. 142). E ele finaliza dizendo; Porm, mais do que global, as
40
dinmicas que dirigem a produo da cidade de So Paulo so a representao do mais arcaico
patrimonialismo, e refletem uma cidade que sequer soube superar a herana colonial de sua
sociedade, por sobre a qual se aplica ideologicamente uma matriz de modernidade que, a
continuar assim, nunca ir responder demanda emergencial por solues que promovam
efetivamente a cidade socialmente justa e democrtica (p. 144).
CONSIDERAES FINAIS
Pelo exposto e para os objetivos de nossa pesquisa, sugiro nomear a cidade de So
Paulo, indistintamente e atendendo s especificidades de cada uma, com as seguintes
terminologias. Uma grande metrpole, por seu alcance geogrfico e ponto de referncia
regional para diversas cidades vizinhas, bem como para a rea metropolitana. Como
megametrpole, no sentido expresso acima por Rolnik. E como cidade-global perifrica, ou
cidade-global emergente, porque determinados componentes indicados por Castells e Sassen
esto presentes em So Paulo, porm eles comparecem numa situao subordinada e
assimtrica, quer como potencialidades em certos aspectos (expanso do tercirio, bancos
internacionais, comrcio mundial etc.), mas que no podem ser equiparados s cidades de New
York, Londres e Tkio, e mesmo outras, quer apresentando baixa intensidade em outros
aspectos (sedes de conglomerados, aeroporto internacional, tecnologia avanada etc.).
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43
CAPTULO 2 AS CIDADES NO ATUAL CONTEXTO
INTERNACIONAL E NOS PROCESSOS DE INTEGRAO REGIONAL
- Gustavo Tessari Rossolen, Karina L. Pasquariello Mariano, Marcelo
Passini Mariano
INTRODUO
6
A pesquisa proposta nesta linha temtica pretende analisar como as cidades se inserem
no atual contexto internacional e nos processos de integrao regional, em particular, a partir
de uma perspectiva terica, ou seja, estabelecendo quais so os conceitos presentes nas teorias
de relaes internacionais que permitem entender a atuao desses novos atores.
As cidades no so atores tradicionais do cenrio internacional, portanto, analisar sua
atuao nessa esfera implica em refletir sobre as mudanas que esto ocorrendo no contexto
externo e seus reflexos no comportamento dos Estados. No caso desta linha de pesquisa do
projeto temtico Gesto Pblica e Insero Internacional das Cidades essa anlise levar em
conta as especificidades das naes latino-americanas.
No primeiro momento, a pesquisa concentrar sua ateno nas mudanas geradas na
ordem mundial a partir do fim da Guerra Fria quando o sistema internacional deixa de se
estruturar a partir de uma lgica bipolar. A nova ordem internacional trouxe em seu bojo
mudanas importantes que implicaram numa reformulao das estratgias de insero
internacional dos pases, especialmente no caso do Brasil e do restante da Amrica Latina.
Em seguida a pesquisa focar o modo como o cenrio internacional atual est
estruturado, ressaltando a importncia e as conseqncias que o fenmeno da globalizao
produziu na esfera internacional, tendo como uma primeira premissa que no atual cenrio
globalizado o Estado-Nao ganha novos contornos e os conceitos de soberania e legitimidade
adquirem novos significados, ao mesmo tempo em que o Estado necessita crescentemente da
cooperao internacional para responder aos desafios do sistema internacional, assim como
para prover bens e servios sua populao.
Neste sentido, os Estados estariam adquirindo uma nova lgica de funcionamento onde
seu poder limitado frente expanso das foras transnacionais que reduzem a capacidade dos
governos de controlar essas relaes transfronteirias.
Esse fenmeno da globalizao tem uma relao direta e dinmica com a lgica da
regionalizao o que ser analisado em maior profundidade nos captulos 2 e 3 desta linha de
6 Esta ainda uma verso preliminar e incompleta do relatrio desta parte da pesquisa que ser revisada e
complementada ao longo dos trabalhos.
44
pesquisa -, ao transformar o contexto e as condies da interao e da organizao sociais,
levando a um novo ordenamento das relaes entre territrio e espao socioeconmico e
poltico. Esta nova realidade acompanhada pela presena de novos atores no cenrio
internacional que passam a atuar a partir de uma estratgia prpria e, muitas vezes,
desvinculada da poltica externa dos Estados.
Essa situao de desafio perante o novo contexto internacional no foi diferente para os
pases da Amrica Latina. Por um lado, estes pases tinham e ainda tm a preocupao de
superar sua posio de marginalizao poltica que se evidenciou durante a Guerra Fria e, ao
mesmo tempo, sentem necessidade de criar uma estratgia de insero bem-sucedida neste
cenrio globalizado atendendo s diversas presses e demandas provenientes da sociedade e
seus grupos organizados.
O objetivo desta linha de pesquisa, portanto, entender qual o papel das cidades neste
novo cenrio internacional, levando em conta o fenmeno da globalizao e o modo de
insero desses atores. Em particular, a pesquisa volta-se ao estudo do reposicionamento
estratgico das cidades em especial, do Municpio de So Paulo frente aos processos de
integrao regional do Mercosul (captulo 4) e de constituio da ALCA (que ser analisado no
captulo 5) .
Para tanto, ela parte da constatao de que os processos de integrao em curso afetam
os municpios em vrias dimenses e que o conhecimento da forma pela qual esses impactos
ocorrem, e podem ser prevenidos ou explorados, fundamental para orientar a formulao das
polticas pblicas e dos financiamentos municipais.
A inteno a de que, ao final da pesquisa, tenha-se reunido base emprica suficiente
para identificar como as administraes municipais agem e reagem enquanto atores
internacionais emergentes, o que envolve os seguintes aspectos:
(a) o relacionamento entre o governo local e as estruturas estaduais, nacionais, regionais
e transnacionais;
(b) as alteraes na percepo e nas atitudes dos formuladores governamentais;
(c) as possveis relaes de dependncia ou interdependncia criadas;
(d) as modificaes organizacionais voltadas criao de novas estruturas ou formas de
influncia; e
(e) a ascenso de setores com capacidade de desenvolver alternativas prprias de
insero no mbito internacional.
45
A interveno municipal no contexto internacional e regional serve como objeto de
discusso sobre o papel dos novos atores internacionais e sua influncia, uma vez que supomos
que de alguma maneira estes atores estariam definindo uma estratgia de insero internacional
prpria, a partir de uma lgica que muitas vezes exclui o Estado-Nao ou foge ao seu
controle, fortalecendo o que alguns autores chamam de governana supranacional.
Trata-se, na verdade, de entender como se estabelece a relao entre uma cidade em
particular o municpio de So Paulo , os interesses que ela aglutina e os processos de
integrao e de negociao internacional nos quais se insere.
O CENRIO INTERNACIONAL DO PS-GUERRA FRIA E OS NOVOS ATORES
Uma preocupao bsica das teorias de relaes internacionais entender quais so os
elementos que determinam a ordem do sistema internacional e quais so aqueles que
influenciam a forma como os atores dele participam. O que est por trs dessa questo uma
percepo de que o sistema internacional funcionaria de acordo com a concepo newtoniana
do universo: o sistema buscaria sempre o equilbrio, portanto, a estabilidade ou a ordem nas
relaes internacionais pressupe alguma forma de equilbrio.
Surge ento o problema de definir o que equilbrio e ordem no sistema internacional.
A primeira noo - a de equilbrio - a idia bsica que fundamenta o conceito de Balana de
Poder, to caro aos tericos realistas e que foi abordado de diferentes formas por eles.
Basicamente, todos concordam com a concepo de que a balana de poder tem a funo
essencial de promover o estabelecimento e a manuteno do equilbrio, que por sua vez
central para a estabilidade ou a ordem nas relaes internacionais.
Mas afinal, o qu ordem no sistema internacional?
O embaixador Gelson Fonseca Jr. (1998) aponta com razo para o fato de que no h
um consenso a respeito dessa questo j que para algumas teorias a ordem est fundamentada
na paz, enquanto outras pensam a ordem baseada no conflito, ou ainda na idia de cooperao.
Ordem, portanto, um conceito valorativo historicamente construdo, que definido de
acordo com a concepo de mundo presente em cada formulao terica. No caso especfico
das teorias de relaes internacionais encontramos duas concepes bsicas: realismo e
idealismo.
A questo central para essas duas correntes tericas : as relaes entre os Estados esto
fundamentadas numa ordem conflitiva ou cooperativa? preciso ressaltar que em ambas as
teorias esto presentes as idias de conflito e de cooperao, a diferena fundamental refere-se
46
nfase que cada corrente d a esses elementos. Os realistas enfatizam o conflito, enquanto
os idealistas a cooperao.
Alm disso, existe a questo de quem ou o qu garante essa ordem. No plano interno,
esse problema no se coloca, pois o Estado (enquanto figura de uma autoridade) quem
legitimamente garante a ordem nacional identificada, neste caso, com a manuteno dos
interesses bsicos, isto , a prpria sobrevivncia, autonomia e soberania de uma nao.
Habermas (1995) aponta que, do ponto de vista sociolgico, o Estado moderno possui
como ncleo institucional um aparato administrativo legalmente constitudo e a ltamente
diferenciado, que monopoliza os meios legtimos da violncia. a partir deste ncleo que so
garantidas tanto a autonomia deste Estado como a sua soberania. A autonomia garantida
internamente pela polcia e externamente pelo exrcito, enquanto a soberania refere-se
autoridade poltica deste aparato burocrtico para manter lei e a ordem dentro do territrio,
assim como a integridade de suas fronteiras frente ao cenrio externo.
No sistema internacional, essa figura de uma autoridade legtima que estabelece a
ordem entre os atores no existe ou est difusa. Geralmente as anlises referem-se a este
sistema como representando uma situao de anarquia ou como um estado de natureza
hobbesiano onde a guerra um elemento constante ou, pelo menos, latente.
No lugar dessa autoridade legtima estaria o que Gelson Fonseca (1998) denomina de
conduta de auto-conteno dos Estados soberanos que, de acordo com as duas correntes
tericas anteriormente citadas, pode ser entendida como definida pela prpria dinmica do jogo
de poder (percepo realista) ou pela cooperao e outras formas de ao conjunta.
Assim sendo, na percepo realista a ordem determinada pela distribuio de poder
entre os Estados Nacionais, entendidos aqui como atores racionais que operam num ambiente
internacional anrquico caracterizado pela luta em torno do poder. Isso faz do conflito o
aspecto dominante deste paradigma (KEOHANE, 1986). A ordem para esta concepo terica
varivel, dependendo da distribuio de poder entre as potncias. Isto implica dizer que este
sistema internacional tem seu equilbrio sustentado na suposio de uma igualdade apenas
formal e de uma desigualdade real no tocante distribuio deste poder.
Portanto, a partir do modo como o poder est distribudo entre as potncias
7
e
somente entre elas - que determina o tipo de ordem prevalecente no sistema internacional:
7 As potncias so pases com capacidade de obter os resultados desejados e, se necessrio, mudar o
comportamento dos outros para obt-los. Isto significa ter poder e est associado idia de posse de alguns
recursos como: populao, territrio, riquezas naturais, poderio militar, vigor econmico etc. Mais do que possuir
esses elementos, o que determina se um pas ou no uma potncia a sua capacidade de transformar esses
recursos potenciais em poder concreto.
47
unipolar ou hegemnica quando o poder concentra-se em um ator ou coalizo de atores,
bipolar quando est repartido entre dois Estados ou grupos destes e, finalmente, multipolar
quando vrias potncias dividem o poder entre si.
A ORDEM INTERNACIONAL BIPOLAR
Assim, ordem internacional bipolar inaugurada com o fim da Segunda Guerra Mundial
era bem definida e permitia uma certa previsibilidade sobre as posturas e opes dos atores. De
um lado, o bloco capitalista liderado pelos Estados Unidos buscava consolidar sua posio e
alianas evitando a expanso de seu rival comunista, utilizando para isso uma estratgia de
apoio econmico e de proteo militar para seus aliados. De outro, o bloco socialista liderado
pela ento Unio Sovitica cujo poder centrava-se muito mais no seu poderio militar do que em
um dinamismo econmico.
Este cenrio com atores e interesses relativamente bem definidos favoreceu aos
analistas de relaes internacionais da corrente realista, cujos pressupostos e variveis
mostraram-se bastante adequados para fornecer explicaes e interpretaes sobre as foras
que afetavam a cooperao e o conflito.
A teoria realista, tambm conhecida como o paradigma Estado-cntrico, trabalha com o
pressuposto de que os Estados so os atores centrais da poltica mundial e com a percepo de
que a base para o comportamento poltico est dentro da prpria comunidade. Ou seja, os
valores polticos ou os padres normativos so elaborados e definidos ao longo do tempo, o
que equivale a dizer que so historicamente construdos de acordo com as circunstncias.
Neste sentido, a anlise realista considera que a partir da delimitao de quais seriam os
atores centrais do sistema internacional (as potncias) e dos seus interesses possvel
compreender as aes desses atores e prever as diferentes opes quanto aos provveis
comportamentos futuros. Da mesma forma, seria possvel estabelecer quais so os elementos
que mantm a ordem e aqueles que poderiam desestabiliz-la.
O principal formulador destes "traos" representativos do enfoque Estado-cntrico nas
relaes internacionais foi Hans Morgenthau (1958), em sua obra Politics Among Nations , e
tido por muitos autores como o "pai" do realismo poltico. O paradigma Estado-cntrico
conhecido como o modelo clssico das relaes internacionais, ou ainda como modelo do ator
racional.
O pressuposto bsico desta corrente terica que o Estado Nacional um agente
racional com fins e objetivos definidos como segurana nacional, por exemplo -, que devem
48
ser adequados s opes ou cursos de ao possveis.
8
Os interesses e objetivos so
relativamente estveis ou poderamos dizer que so constantes, no entanto, o cenrio
internacional que determina como estes poderiam ser obtidos e, portanto, como o Estado deve
agir e quais so suas opes frente a esse cenrio.
Ao analista cabe reconhecer quais seriam essas alternativas de ao e as conseqncias
das opes tomadas, sendo estas avaliadas a partir de um clculo da relao entre os custos e os
benefcios envolvidos para o alcance de um objetivo. Seguindo est lgica, a escolha racional
orientaria a ao do Estado em busca da maximizao dos valores com vistas realizao dos
objetivos (ALLISON, 1988).
Para os autores inseridos nesta abordagem, os comportamentos polticos derivam de
uma situao particular e a ao poltica deve ser julgada por aquilo que seu objetivo bsico -
que neste caso seria a segurana nacional ou no limite a prpria sobrevivncia do Estado. Os
Estados Nacionais so vistos como atores racionais que operam num ambiente internacional
anrquico caracterizado pela luta em torno do poder. Isso faz do conflito o aspecto dominante
deste paradigma (KEOHANE, 1986).
Num momento de forte tenso entre as duas superpotncias como foi a Guerra Fria, os
argumentos e pressupostos realistas mostram-se eficazes e adequados para explicar a ordem
internacional bipolar daquele ento, assim como o comportamento dos atores dentro desse
cenrio. A corrida armamentista promovida entre Estados Unidos e a antiga Unio Sovitica
era uma ao racional que garantia a ambos a sustentao do sistema e a manuteno de seu
equilbrio.
Essa situao comea a se alterar a partir dos anos 1960 e na dcada seguinte quando
essa disputa blica apresenta sinais de limite: o poder destrutivo de ambos os lados tornara-se
to poderoso que o seu uso implicaria numa autodestruio. Nenhuma das superpotncias
mostrava-se disposta a utilizar efetivamente seu arsenal, aceitando inclusive estabelecer metas
de reduo e controle do mesmo. Alm disso, o processo de integrao regional promovido
entre pases europeus demonstrava que estes possuam uma disposio em cooperar e ceder
parcelas importantes de soberania em favor de um projeto de desenvolvimento conjunto.
Num primeiro momento os tericos realistas buscaram explicar o que estava
acontecendo na Europa baseando suas anlises no pressuposto de que a integrao poderia ser
pensada como uma alternativa possvel num sistema mundial incerto, desde que no criasse
8 Esta perspectiva terica faz uma diviso entre a "alta poltica" (questes de defesa, conflitos, poltica externa,...)
e a "baixa poltica" (questes econmicas, sociais,...). As questes da "alta poltica" so hierarquicamente mais
importantes e assim, a "baixa poltica" posta em segundo plano em suas anlises.
49
estruturas supranacionais ou implicasse em cesso de parcela da soberania. A integrao sob
esta perspectiva era entendida como uma opo temporria do Estado em face s suas
dificuldades de insero internacional. uma viso mais esttica das relaes internacionais,
no entendendo o Estado e a prpria integrao enquanto fenmenos em processo de
transformao.
O efeito mais imediato desta situao foi o questionamento da validade da idia realista
de que o Estado buscaria sempre expandir seu poder e de que este se sustentaria a partir do
poderio blico de cada pas o que por sua vez, determinaria a posio de cada ator dentro da
hierarquia do sistema internacional.
importante ressaltar que essa mudana na viso sobre o entendimento do sistema
internacional indicava que haveria uma alterao na hierarquia daquela ordem internacional, no
entanto, sem pressupor que esta se alteraria no curto prazo. Novas potncias estavam
emergindo, apoiando-se no seu poderio econmico e no no militar como pressupunha o
paradigma realista -, mas a tenso e a disputa entre Estados Unidos e Unio Sovitica
continuariam a balizar e fundamentar o equilbrio dessa ordem mundial.
Entram em cena novas teorias e pressupostos para explicar essas mudanas no cenrio
internacional. De um lado, a Teoria da Interdependncia introduz um novo modelo para
compreender e analisar a relao entre os Estados, assim como a ascenso de outros atores no
sistema internacional (como instituies multilaterais, empresas multinacionais e organizaes
no-governamentais ONGs). De outro, as teorias funcionalista e neo-funcionalista
pretendiam encontrar explicaes para a integrao europia.
Uma vez que o intuito de nossa pesquisa utilizar os conceitos presentes nas teorias de
relaes internacionais para estabelecer uma anlise sobre a atuao das cidades tanto no atual
contexto internacional como nos processos de integrao regional, importante expor o debate
terico que se instaura a partir dos anos 1960 no campo das relaes internacionais.
O Debate com o Realismo e suas Conseqncias
Na dcada de 40 a teoria funcionalista inserida no campo liberal das relaes
internacionais iniciou um questionamento do realismo e de sua viso do sistema internacional.
Partindo do pressuposto de que os Estados esto menos preocupados com poder e segurana, e
mais com crescimento econmico, pleno emprego e estabilidade de preos, esta teoria ps em
xeque os pressupostos realistas.
50
O desdobramento de sua anlise redirecionou a ateno dos estudiosos para questes
at ento relegadas a um segundo plano pelo realismo, como a preocupao com crescimento e
desenvolvimento econmico e a cooperao nas relaes internacionais. Neste ltimo ponto, os
funcionalistas destacaram o papel da cooperao entre as Naes como a melhor forma de
garantir crescimento econmico e maior bem-estar para as suas populaes.
Esse questionamento iniciado pelo funcionalismo desdobrou-se em novas formas de
anlise e novas teorias no campo do liberalismo como o neofuncionalismo (anos 50 e 60) e a
teoria da interdependncia (anos 70) assim como uma reavaliao da prpria anlise realista,
dando origem ao neorealismo e teoria dos regimes internacionais.
A seguir discutiremos em linhas gerais quais foram os questionamentos e novidades
trazidos por essas teorias, em relao proposta realista de anlise das relaes internacionais,
e as conseqncias tericas desse debate.
A teoria funcionalista surgiu nos anos 1940, com David Mitrany - principal autor desta
corrente terica na rea das relaes internacionais que props um modelo funcionalista
pragmtico que rompesse o elo tradicional entre autoridade e um territrio definido. A questo
central para esse autor era como pensar em instrumentos para aproximar as naes de forma
pacfica.
"Functionalism's primary focus is on the relationship between concrete tasks and
practical problem-solving on the one hand, and the territorial organization of political
authority on the other. For Mitrany, the territorial structure of the nation-state system
was badly adapted to meeting the challenges of the modern world, which often crossed
national frontiers in complex ways." (CAPORASO, 1998: 344)
A resposta funcionalista para esta questo foi que o melhor instrumento para promover
a cooperao entre Estados seria por meio de processos de integrao onde ocorreria uma
transferncia de soberania gradual, que permitiria aos poucos estabelecer a paz. Portanto, o
Funcionalismo a base para entender as atuais teorias de integrao e cooperao.
Como alternativa base fundamental do realismo que a idia do conflito, Mitrany
(1990; 1994) sugere a criao gradual de uma rede transnacional de organizaes econmicas e
sociais, que seria acompanhada por uma redefinio dos padres de comportamento dos
Estados, inclusive com uma redefinio no plano domsticos das lealdades que permitiriam
tornar as populaes mais propensas ou receptivas integrao internacional.
O funcionalismo "assumia como premissa a separao entre as consideraes de poder,
que marca o universo da chamada 'high politics' na viso realista, e os interesses referentes ao
bem-estar que configurariam o universo da 'low politics' " (VAZ, 2000: 15).
51
O conceito de autoridade passa a ligar-se a atividades baseadas em reas onde existe
consenso entre os participantes do processo de integrao. Com isto, a soberania delegada
atravs das funes que so exercidas de forma compartilhada. Estas funes so executadas a
partir de instituies internacionais, dirigidas por elites tcnicas e nas quais os interesses de
cada nao so aos poucos integrados (MATTLI, 1999).
Para Mitrany, essas instituies internacionais seriam instrumentos mais apropriados
para lidar com o aumento da complexidade dos sistemas governamentais que levou a uma
valorizao das questes tcnicas (no-polticas). Estes aspectos tcnicos no poderiam ser
tratados de forma poltica tradicional e exigiriam o envolvimento de especialistas altamente
preparados no mbito nacional que estariam incumbidos de contribuir na esfera internacional
para solucionar esses problemas tcnicos.
O crescimento dos problemas tcnicos que no podem ser solucionados no plano
interno teria por funo contribuir para a proliferao da colaborao internacional no campo
tcnico. A idia de Mitrany era que se os Estados, por meio das instituies internacionais,
conseguissem separar esses problemas tcnicos dos polticos, deixando os primeiros a cargo
dos especialistas, seria possvel alcanar a integrao internacional. Sua ateno estava
centrada justamente em distinguir esses assuntos polticos dos problemas tcnicos no-
controversos que pudessem impulsionar esse processo de colaborao.
A partir dos bons resultados alcanados pelo desenvolvimento de uma colaborao em
um campo tcnico, poderia haver uma tendncia a que esse tipo de experincia se espalhasse
para outros campos tcnicos. Esta a noo central da doutrina da ramificao de Mitrany. Isto
, a colaborao funcional num setor resultante de uma necessidade, pode gerar necessidade de
colaborao funcional em outros setores.
Mitrany supe que a atividade funcional poderia reorientar a ao internacional e
contribuir para a paz mundial, porque o avano da cooperao no plano tcnico levaria
integrao internacional que tenderia a promover uma unificao econmica que, por sua vez,
poderia levar em ltima instncia unificao poltica.
Apesar da preocupao deste autor em estabelecer os processos pelos quais as
comunidades polticas se integravam, o funcionalismo no propriamente uma teoria de
integrao, mas um mtodo normativo. Isto , busca determinar e descrever a forma de como
deveria ser obtida a coexistncia pacfica. Assim sendo, no especifica aprofundadamente as
condies necessrias para viabilizar esse processo de aproximao entre Naes e nem
52
identifica quais seriam as razes que mobilizam os Estados a promoverem e participarem de
um processo de integrao.
A partir do modelo analtico elaborado por Mitrany, alguns tericos das relaes
internacionais vo pensar novas perspectivas tericas para analisar especificamente o processo
de integrao europeu dentro do que se convencionou denominar de anlises neofuncionais. As
teorias neofuncionalistas
9
, em geral, enfatizam o papel dos partidos polticos, dos grupos de
interesse e das elites polticas dos pases que participam de um processo de integrao, como
atores fundamentais para apoiar ou se opor ao processo de integrao.
Alguns destes autores neofuncionais que tornaram-se referncias fundamentais nas
teorias de integrao regional e de relaes internacionais. Dentre eles, os principais so Karl
W. Deutsch, Amitai Etzioni, Ernest B. Haas e Joseph S. Nye que usam a teoria sistmica para
desenvolver seus modelos de integrao. Neles enfatizam o efeito da integrao em um setor
sobre a habilidade das unidades participantes de conseguir integrao em outros setores, ou
seja, incorporam a doutrina da ramificao de Mitrany.
Essa diferena de percepo define pontos de partida distintos para as anlises tericas
que realistas e neofuncionalistas vo seguir. Para os ltimos, a integrao regional entendia
como o resultado de padres ou normas inerentes ao universo, seguindo uma tendncia ou
necessidade dentro desse sistema. Por outro lado, os realistas consideram a integrao como o
resultado de uma comunidade poltica, ou como um fenmeno que comunitrio.
No caso especfico da integrao na Europa, os realistas buscaram explicar o processo a
partir de uma lgica da segurana, onde os Estados buscariam criar uma coalizo para conter a
Unio Sovitica. A cooperao neste caso, portanto, condicionada por dois motivos:
1. medo da traio: como toda cooperao envolve custos e riscos, os Estados temem
que seus parceiros no correspondam s suas expectativas e no cumpram os
compromissos assumidos. H uma forte desconfiana que impede ou limita a
disposio de cooperar;
2. preocupao com os ganhos dos outros: os Estados esto permanentemente
preocupados com os ganhos dos demais, tanto os relativos como os absolutos,
porque qualquer alterao na distribuio de benefcios pode ter importantes
reflexos na balana de poder e gerar desvantagens maiores do que os benefcios
produzidos pela cooperao no que se refere questo de segurana.
9 As diferentes correntes do neofuncionalismo que se ocuparam especificamente da questo da integrao
regional sero analisadas de forma mais aprofundada em outro captulo, a ser elaborado no prximo relatrio.
53
preciso ressaltar que para os tericos realistas a segurana base da existncia de
uma Nao e o pr-requisito para se atingir as suas finalidades, por isso os estrategistas so to
sensveis s aes de segurana de outros pases. Disto emerge o dilema da segurana: ao
reagir por necessidade aos movimentos de maior capacitao armamentista dos outros pases,
um Estado pode criar circunstncias que o deixam numa situao mais desfavorvel do que
antes.
Assim, para os realistas a cooperao na Europa com o apoio financeiro e poltico dos
Estados Unidos tinha sentido porque no deixava de ser uma ao racional para enfrentar a
situao de incerteza posta pela Guerra Fria e sua conseqente corrida armamentista. Na lgica
do dilema da segurana, os pases so forados a gastar somas cada vez maiores de dinheiro
com armas e questes que possam desestabiliz-los, como o caso da economia, mesmo que
sua segurana no aumente proporcionalmente.
Com este argumento os realistas buscaram explicar a cooperao europia e
conseguiram, mas falharam em entender os interesses para alm do problema de segurana e
que garantiram a continuidade e aprofundamento do processo integracionista quando a ameaa
comunista desapareceu do cenrio internacional. Esta lacuna pode ser explicada pelo fato de
que na tica realista pensa-se o Estado como um ator nico com interesses definidos e, de certo
modo, constantes. Os diferentes atores e interesses presentes no campo nacional tendem a
perder importncia nesta perspectiva. H uma forte dificuldade para incorporar em suas
anlises a atuao de um governo subnacional, por exemplo.
Como aponta Joseph M. Grieco (1993) o realismo est fundamentado em algumas
proposies bsicas que determinam o modo de compreender o sistema internacional. Em
primeiro lugar est o reconhecimento da anarquia internacional como a principal fora que
modela e determina as motivaes e aes dos Estados, que so os principais atores das
relaes internacionais.
Isto porque o realismo considera que Estados em situao de anarquia preocupam-se
fundamentalmente com poder e segurana, estando predispostos ao conflito e competio, em
conseqncia falham freqentemente nas suas tentativas de cooperao mesmo quando h
interesses comuns porque so sensveis aos custos envolvidos nesse processo, especialmente
pelo fato de perceberem que o ambiente externo penaliza severamente os Estados que falham
em proteger seus interesses vitais ou tm objetivos que ultrapassam seus meios.
Dentro dessa perspectiva realista, as instituies internacionais afetam apenas
marginalmente a probabilidade de cooperao. O que para as correntes tericas chamadas de
54
institucionalistas exatamente o oposto: a cooperao pode ser viabilizada num ambiente
anrquico graas existncia de instituies e outros atores nas relaes internacionais.
Essas instncias ou atores internacionais promotores da cooperao variam de acordo
com a teoria, para os funcionalistas so as agncias internacionais especializadas e seus
tcnicos; para os neofuncionalistas referem-se s centrais sindicais, aos partidos polticos, s
associaes comerciais e s burocracias supranacionais; e para a teoria da interdependncia
trata-se das empresas multinacionais, das coalizes transnacionais e transgovernamentais.
Independentemente da corrente terica utilizada para criticar a postura realista, o fato
que no final dos anos 60 era relativamente evidente para muitos pesquisadores de relaes
internacionais que o mundo estava passando por importantes mudanas que exigiam uma
reviso do modo de compreender as interaes entre os Estados, pois a questo do poder das
naes que era central e a base da anlise realista - estava perdendo capacidade de produzir
explicaes para alguns fatos como a diluio das fronteiras, o aumento da importncia das
questes econmicas, a atuao internacional de atores no-estatais e o aumento de instituies
e acordos internacionais.
Esta nova realidade implicava necessariamente num novo papel para o Estado dentro do
sistema internacional. Sem questionar a centralidade do Estado na definio e manuteno da
ordem internacional a Teoria da Interdependncia Complexa foi elaborada com a preocupao
de incorporar essas mudanas, isto desenvolver um modelo de anlise adequado realidade,
capaz de conciliar as duas vises: a mudana e a continuidade.
Esta teoria est inserida dentro da corrente neoliberal tambm denominada de neo-
institucional das relaes internacionais que considera que apesar da situao de anarquia do
sistema internacional, este no est mergulhado numa situao de caos e conflito constante,
semelhante ao Estado de natureza de Hobbes (1974), porque apesar da ausncia de um corpo
governamental central ou de um poder soberano, as instituies internacionais garantiriam
algum grau de ordenamento a esse sistema.
A interdependncia um conceito para explicar as relaes entre Estados como algo
que ultrapassa as disputas baseadas em questes de fora e segurana. O poder permanece
como um elemento importante e at central nesta anlise, porm incorpora outras esferas
econmica, social, ambiental etc - alm da meramente militar (KEOHANE e NYE, 2000).
A Interdependncia enquanto um conceito de relaes internacionais refere-se a
situaes caracterizadas por efeitos recprocos entre pases ou entre atores de diferentes pases,
efeitos estes resultantes de transaes internacionais e que dependero dos custos associados a
55
eles: onde h reciprocidade nos custos dos efeitos das transaes (ainda que no
necessariamente simtricos), h interdependncia. Este aspecto muito importante, pois
quando no h efeitos com custos significativos h somente interconectividade.
Embora o termo interdependncia no tenha sido elaborado por Keohane e Nye, ele foi
amplamente utilizado por estes autores que inovaram ao teorizar esse problema de forma mais
organizada e efetiva, buscando demonstrar como a interdependncia afeta o mundo poltico e o
comportamento dos Estados.
Assim, a interdependncia no abarca necessariamente as relaes entre os Estados
como um todo, podendo concentrar-se em um aspecto. Este, contudo, influencia a relao
como um todo. Nesta perspectiva a poltica externa e a domstica esto cada vez mais ligadas
e, portanto, as aes dos governos influenciam os padres de interdependncia.
Outra caracterstica da noo de interdependncia seu aspecto restritivo; um
fenmeno localizado numa regio ou na relao entre dois pases, no tendo um efeito
difundido tal como ocorre no caso da globalizao, que em princpio impactaria todos os
continentes, ainda que com intensidade bem diferenciada.
Na teoria da interdependncia (KEOHANE e NYE, 1989), as relaes entre os Estados
ocorrem de acordo com um conjunto de regras, normas e procedimentos que regulamentam
seus comportamentos e controlam seus efeitos. Essa regulamentao constitui os regimes
internacionais, entendidos tal como foram definidos por Krasner (1993) nos quais os governos
regulam e controlam as relaes transnacionais e interestatais ao criarem ou aceitarem
procedimentos, regras ou instituies para certos tipos de atividades.
Este novo tipo de relacionamento entre Estados limitaria a autonomia poltica de cada
um, mas no ameaaria a sua soberania formal porque sua adeso a um ou mais acordos
internacionais est inserida nas atribuies de uma nao soberana. Quando os governos assim
o fazem, esto reduzindo sua prpria liberdade de ao, tendo como contrapartida limitaes
similares por parte de seus parceiros. Ou seja, os governos criam uma cooperao ao aceitar a
limitao de sua soberania operacional, para poder atingir resultados assegurados pela ao dos
demais.
A restrio da autonomia um nus para os atores envolvidos em uma relao de
interdependncia. De acordo com o poder de cada um e a natureza da relao sero
especificados os custos e os benefcios, assim como a sua distribuio. Do ponto de vista de
Keohane e Nye (1989), as relaes de interdependncia sempre implicaro custos para os
envolvidos, no sendo possvel especificar se os benefcios do relacionamento sero maiores
56
do que seus custos; nada garante que as relaes de interdependncia signifiquem benefcios
mtuos e eqitativos, pois estes so desconhecidos a priori. Alm disso, as relaes de
interdependncia so geralmente assimtricas.
A interdependncia assimtrica descreve a realidade das relaes internacionais: os
participantes sofrem com freqncia limitaes, mas devido posse de instrumentos mais
efetivos, maior capacidade de projetar poder e a um grau menor de vulnerabilidade, um
Estado pode se colocar dentro do relacionamento de forma mais poderosa e repassar
assimetricamente parte de seus custos para o(s) seu(s) parceiro(s).
Para melhor entender esse "poder" na interdependncia preciso diferenciar duas
dimenses: sensibilidade e vulnerabilidade.
10
Supomos que todos os atores internacionais so
sensveis e vulnerveis aos fatores externos, porm a intensidade com que tais fatores externos
os atingem bem diferenciada. Um ator pode ter pouca ou muita sensibilidade, ou
vulnerabilidade, isso depender de algumas de suas caractersticas particulares.
A sensibilidade d iferente da vulnerabilidade, manifestando-se quando alguma
alterao no panorama externo provoca reaes internamente. A vulnerabilidade refere-se
capacidade (ou grau dela) de um ator arcar com os custos das mudanas necessrias para
enfrentar as alteraes externas. Em termos de custos da dependncia, a sensibilidade refere-se
obrigao de pagar o preo imposto pelos efeitos exteriores antes que sejam alteradas as
polticas enquanto a vulnerabilidade est ligada obrigao de um ator sofrer os custos
impostos pelos eventos externos depois que as polticas foram alteradas.
A vulnerabilidade um elemento importante para entender a estrutura poltica do
relacionamento interdependente. O ator com vulnerabilidade menor em relao aos efeitos
externos apresenta maior poder de barganha nas relaes internacionais porque possui uma
vantagem: qualquer alterao no seu relacionamento pode representar para ele custos menores
que para os demais parceiros.
A interdependncia influencia os interesses nacionais, que passam a pressionar as
esferas governamentais em busca de sua satisfao (MORAVCSIK, 1994). Ao mesmo tempo,
restringe a capacidade governamental de controlar e responder aos eventos de seu interesse,
pois muitas vezes estes resultam de polticas de outros Estados. Uma vez que a autonomia dos
Estados est parcialmente limitada pelo fenmeno da interdependncia, surge um dilema para
10 Os conceitos de vulnerabilidade e sensibilidade so mais aplicados aos Estados do que aos demais atores
internacionais, devido s caractersticas de cada tipo de ator e s suas formas de participao dentro do sistema
internacional. Existe hoje uma proliferao institucional que, no entanto, no corresponde a uma verdadeira
transferncia ou delegao de competncia por parte dos Estados. Estes conservam ainda seus poderes de deciso
e esto incessantemente buscando a consolidao de suas influncias.
57
os formuladores e tomadores de deciso: reafirmar a soberania estatal por meio de decises
unilaterais ou formar instituies multilaterais e a elas aderir.
Alguns lderes polticos usam a questo da interdependncia como retrica, apontando
que esta seria uma necessidade natural ou como um fato ao qual a poltica e os grupos de
interesse domsticos deveriam se adequar, e no como algo resultante da prpria poltica. Em
geral, tendem a defender a idia de que por meio da interdependncia seria possvel reduzir os
conflitos e que a cooperao seria a resposta para os problemas mundiais.
Ao contrrio do que esses discursos de lideranas polticas defendem, a
interdependncia no elimina os conflitos, estes apenas assumem novas formas, podendo
inclusive at aumentar e se intensificar. A diferena em relao ao realismo que na teoria da
interdependncia j no h um destaque para o papel da questo da segurana nacional como
sendo o objetivo primordial do Estado diante de um mundo onde a ameaa permanente
(sistema anrquico).
Em resumo, temos que a existncia da interdependncia afetou a forma de compreender
a poltica internacional e o comportamento das naes, significando para estas uma perda de
seu status de ator dominante, e praticamente nico, da poltica mundial; o "poder" estatal foi
obscurecido pelo surgimento de novos atores internacionais, tais como as corporaes
multinacionais, os movimentos sociais transnacionais e as organizaes internacionais.
Todavia, apesar da existncia destes, os Estados permanecem ainda como os nicos capazes de
controlar e regular as relaes transnacionais e interestatais.
Essa crtica realizada pelo neoliberalismo deu origem a um debate com uma linha de
pesquisadores das relaes internacionais que buscam ao mesmo tempo renovar o realismo,
conhecida como Neo-realistas. Esta corrente terica surgiu no final dos anos 70 com o trabalho
de Kenneth Waltz (1979) que reformou o realismo clssico a fim de melhor entender os efeitos
da estrutura do sistema internacional no comportamento dos Estados.
Neorealistas e neoliberais concordam com a idia de que apesar da anarquia no sistema
internacional, a poltica mundial apresenta alguma ordem. Estas correntes tericas vo diferir
quanto ao que essa ordem representa. Ou seja, tanto os neo-realistas quanto os neoliberais
acreditam que a cooperao internacional possvel, mas os neo-realistas a consideram mais
difcil de alcanar, sendo complicada para ser mantida e mais dependente do poder do Estado.
Da mesma forma, neo-realistas e neoliberais convergem quanto importncia da
questo de segurana nacional e do bem-estar econmico para as naes, mas diferem na
58
nfase dada a cada um desses temas: os neo-realistas ressaltam a questo da segurana,
enquanto os neoliberais enfatizam a economia.
Neo-realistas e neoliberais concordam que o Estado o principal ator das relaes
internacionais e age dentro do sistema mundial como um maximizador de valores egostas,
dentro da lgica do ator racional. Tambm concordam que tanto o conflito como a cooperao
so elementos presentes nas relaes entre as naes, mas os neo-realistas enfatizam em sua
anlise a importncia do conflito, enquanto os neoliberais a da cooperao.
Ambas as teorias reconhecem que houve um aumento no nmero e na importncia de
regimes e de instituies internacionais depois de 1945. Estes ajudariam a superar a anarquia e
facilitariam a cooperao, pois quando os Estados concordam sobre princpios, regras e normas
que podem regular os comportamentos entre eles, isto aumenta as possibilidades de
cooperao. Neste sentido, as instituies no s podem encarnar concordncias comuns, como
podem tambm ajudar os pases a trabalharem por benefcios mtuos atravs de uma estrutura
de acordos que se consolida com o tempo (ART e JERVIS, 1992).
No entanto, os neo-realistas consideram que a viso neoliberal de que esses regimes e
instituies poderiam "conter" o conflito ou controlar a anarquia no vlida, por dois
motivos: em primeiro lugar porque a anarquia para esses tericos permanece como um
elemento de forte constrangimento ao comportamento do Estado - mais do que para os
neoliberais; em segundo lugar porque o neo-realismo conserva a percepo de que a
cooperao condicionada forma como os ganhos relativos (referentes ao quanto cada um
ganha) so distribudos. Os neoliberais esto mais preocupados com os ganhos absolutos, isto
, se h benefcios com a cooperao.
Devido a esses constrangimentos, os neo-realistas apresentam algumas condies que
promovem ou inibem a cooperao (BALDWIN, 1993):
1) a existncia de uma estratgia de reciprocidade que minimize a possibilidade de
traio e reforce os compromissos assumidos;
2) o nmero de atores envolvidos, pois a quantidade um elemento que afeta a
probabilidade de cooperao no sentido de que quanto menos atores, mais fcil cooperar;
3) a existncia de expectativas positivas dos atores sobre as interaes futuras entre
eles, isto a perspectiva de continuidade no desejo de cooperar;
4) a criao de regimes internacionais promoveria e facilitaria a cooperao;
5) a distribuio de poder entre os atores e o quanto esta afetada pela cooperao.
59
Outro aspecto que deve ser ressaltado a concordncia entre neo-realistas e
neoliberais sobre a importncia da anlise da poltica domstica para compreender como os
Estados definem seus interesses, porque escolhem algumas estratgias e rejeitam outras, e sob
quais condies as naes submetem-se aos acordos internacionais.
Podemos notar que existem vrios pontos de convergncia entre essas correntes
tericas, o que levou alguns autores das relaes internacionais (entre eles Joseph Nye) a
considerarem que o neo-realismo e o neoliberalismo so teorias complementares, e no opostas
como comumente se argumenta (idem).
Para nossa pesquisa importante ressaltar que esse debate promoveu o surgimento de
vrios modelos de anlise das relaes internacionais como o institucionalismo, a teoria dos
regimes e o intergovernamentalismo entre outros, que em alguns casos so tambm utilizados
para compreender e explicar a emergncia e funcionamento de processos de integrao
regional
11
. Alm disso, essa discusso se intensificou com o fim do ordenamento mundial
bipolar e com a intensificao do fenmeno da globalizao.
A NOVA ORDEM INTERNACIONAL
Em 1989, com o fim da Guerra Fria o sistema internacional baseado na lgica da
bipolaridade desintegrou-se dando lugar a uma nova ordem mundial. Esta mudana trouxe em
seu incio uma srie de incertezas quanto ao modo como esse sistema reencontraria seu
equilbrio e quais seriam as novas regras que regulamentariam a relao entre os Estados.
Alguns aspectos ficaram claros desde o incio:
os Estados Unidos tornou-se o principal ator do sistema internacional, embora
no final dos anos 80 ainda no fosse possvel avaliar a extenso de seu papel
hegemnico;
com o fim da bipolaridade as organizaes internacionais ganharam maior
importncia, assim como as iniciativas de cooperao entre os pases (entre elas
os processos de integrao regional);
as relaes entre os Estados seriam balizadas pelo fenmeno da globalizao.
Unipolaridade ou Multipolaridade?
A Guerra Fria foi um conflito atpico porque os principais atores dessa disputa no
entraram em batalha direta (foi um perodo marcado por guerras na periferia do sistema
internacional) e ela chegou ao fim sem que um dos lados tivesse vencido o combate. Isto , o
11 Estas teorias sero analisadas mais aprofundadamente no captulo referente aos processos de integrao
regional do Mercosul e da ALCA.
60
bloco socialista se desmantelou por problemas internos e os Estados Unidos mostrava sinais
de fragilidade econmica frente aos seus aliados.
O perodo da Guerra Fria (1945 1989) foi marcado pelo antagonismo ideolgico entre
os blocos capitalista e comunista que estabeleceu uma ordem mundial baseada na bipolaridade
e sustentada pela ameaa constante do uso do arsenal nuclear. Esta corrida armamentista
debilitou as economias de ambas as potncias que se viam obrigadas a usar seu poder industrial
para financiar grandes investimentos militares.
Essa situao gerou um paradoxo: de um lado, o sistema estava ordenado a partir da
distribuio do poder - fundado na capacidade militar e na crena do uso dessa capacidade -
portanto, a manuteno do status de potncia nessa ordem bipolar exigia altos custos no
somente com armamentos, mas inclusive com a proteo de seus aliados.
Exemplo disso o TIAR (Tratado Interamericano de Assistncia Recproca) assinado
em 1947 entre os pases das Amricas. Este tratado um mecanismo de defesa elaborado
principalmente visando conteno da ameaa sovitica. De acordo com este documento os
Estados Unidos comprometiam-se a garantir a defesa militar da regio, enquanto os pases
latino-americanos deveriam se preocupar basicamente com a segurana e ordem interna.
O TIAR fazia parte de uma estratgia de conteno poltica das duas potncias que
procuravam impedir avanos recprocos em reas fora das suas zonas imediatas de influncia
ou dominao. Esta atitude gerou uma rede de pactos, alianas e lealdades que originaram
sistemas regionais de equilbrio de poder tutelados pelas superpotncias (MARTINS, 1992).
importante ressaltar que alguns pases dessas regies de equilbrio de poder souberam
reestruturar seu sistema produtivo (mobilizando recursos prprios ou atraindo inverses e
financiamentos por serem reas de interesse estratgico) e conseguir abrir espaos para sua
expanso econmica e posterior fortalecimento poltico. So exemplos dessa estratgia pases
como Japo, Alemanha e os chamados tigres asiticos.
Por outro lado, o poderio militar chegou a tal ponto que se tornou inadequado. De fato,
a paridade nuclear entre as duas potncias transformou a possibilidade de confronto armado em
uma ao suicida, o que levou dissuaso militar: mais importante que o ataque era possuir
uma defesa (ou uma capacidade de resposta) que inibisse a idia do ataque inimigo.
Esses elementos podem ser utilizados para explicar as mudanas ocorridas na natureza
da poltica internacional nesse perodo de transio da ordem bipolar para a nova ordem
internacional. Isto porque alteraram a prpria concepo de poder dos Estados. Quando a
corrida armamentista entrou num impasse (perodo este conhecido como dtente), o centro do
61
poder dentro do sistema internacional se desloca aos poucos da questo militar para a
econmica, passando esta ltima a assumir crescente influncia no panorama mundial.
A ordem bipolar j estava em mudana mesmo antes do fim da Guerra Fria, como j
havia sido apontado tanto pelos neoliberais quanto pelos neo-realistas. A ascenso de Japo e
Alemanha como potncias estritamente econmicas (no-militares) evidenciavam uma ameaa
posio norte-americana e a existncia de novos centros de poder. Neste cenrio tornava-se
crescente o peso das naes que Richard Rosencrance (1986) chamou de Estados comerciais.
Assim, quando o bloco socialista se desfez houve uma crena de que a nova ordem que
se estabeleceria estaria baseada na multipolaridade, na qual haveria uma nova hierarquia de
poder porque:
- o poder militar estaria sendo suplantado pelo econmico;
- o declnio do poder econmico norte-americano permitiria a ascenso de novas
potncias;
- e o fortalecimento das instituies multilaterais estimularia essa multipolaridade.
Como afirma Fonseca Jr.:
(...) se existe alguma unanimidade entre os analistas do sistema internacional, a de
que vivemos um momento de transio. O fim dramtico e repentino da Guerra Fria
obriga a repensar a ordem poltica, os mecanismos de segurana e de soluo de
controvrsias, o papel dos organismos multilaterais (1994: 70).
Novamente as teorias de relaes internacionais assumiram vises distintas sobre a
nova ordem que estava se estabelecendo: para os realistas e os neo-realistas o fim da Guerra
Fria (e com ela do conflito e da bipolaridade) levaria o sistema internacional a voltar aos
padres de competio multipolar sob uma situao de anarquia. Para os neoliberais
institutionalistas, o fim desse conflito levaria ao aumento da interdependncia e, portanto, a
uma proliferao das instituies internacionais multilaterais (KEOHANE, 1989).
Ambos campos tericos pressupunham em suas anlises que a situao de declnio dos
Estados Unidos se manteria, facilitando a constituio de uma ordem multipolar no sistema
internacional. No entanto, no foi isso que aconteceu.
No incio dos anos 80, os Estados Unidos estavam preocupados em reverter a sua
situao de declnio econmico - que durante a dcada de 70 preocupou os analistas e indicava
que as grandes potncias econmicas do futuro seriam o Japo e a Alemanha e difundir sua
concepo de Estado para o restante do mundo ocidental, concepo esta baseada na lgica
neoliberal e fundamentada na democracia enquanto princpio (LOWENTHAL, 1989).
62
A estratgia assumida pelos governos de Ronald Reagan e Margareth Thatcher
consolidou a percepo de que a sada para a crise econmica que afetava seus pases estava na
retomada pelo Estado da adoo de prticas econmicas, polticas e ideolgicas liberais, que
mais tarde viriam a ser denominadas como neoliberais. Percepo esta que foi reforada com o
colapso da Unio Sovitica e o fim da Guerra Fria.
Esta posio acabou difundindo-se para a grande maioria dos pases ocidentais e
marcou o incio de uma mudana nas suas estratgias, especialmente nas ligadas questo do
desenvolvimento que deixa de ser uma atribuio exclusiva do Estado, pois a caracterstica
principal desta viso neoliberal era a exaltao da eficincia do mercado em contraposio
estatal.
Emergiram da as principais prticas econmicas, polticas e ideolgicas com suposta
aplicabilidade universal, tais como: a superioridade do livre-mercado, a auto-regulamentao
do mercado, a generalizao de polticas de liberalizao, a desregulamentao e a privatizao
ao redor do mundo, como fatores indispensveis competio entre naes, regies, empresas
e indivduos, a liberdade, a igualdade etc. Todas elas possuem o significado abrangente de uma
busca por mais mercado e menos Estado.
Desta forma, durante a dcada de 90 os Estados Unidos consolidaram seu papel de
potncia chegando inclusive a ser considerado por alguns analistas como uma potncia
hegemnica da nova ordem internacional -, tendo influncia em todas as reas do sistema
internacional, desde a militar at a cultural.
Neste cenrio de um novo sistema mundial, a ordem vai ser estabelecida no mais pelas
potncias militares, mas pelo que Nye Jr. (2002) denomina de sociedades ps-industriais
12
(Europa Ocidental, Amrica do Norte e Japo). Os demais pases estariam divididos em dois
grandes grupos: Estados pobres, fracos e pr-industriais e Estados industriais modernizantes
(neste ltimo grupo encontram-se boa parte dos pases sul-americanos).
A grande discusso entre os tericos das relaes internacionais no se refere a essa
estratificao, mas sim ao papel que essas naes ps-industriais desempenham na
determinao da atual ordem internacional. Alguns autores consideram que o mundo hoje
segue um ordenamento unipolar, no qual os Estados Unidos desempenha um papel de
12 Nesta nova hierarquia, as potncias no estariam voltadas para a ampliao de seu poderio militar ou territorial,
mas sim para o bem-estar proporcionado pelo desenvolvimento econmico e tecnolgico. A interveno militar
somente tem sentido quando a prpria sobrevivncia da nao est em jogo, como foi o caso dos EUA no ps-11
de setembro. Isto porque a experincia da Guerra Fria demonstrou o pesado custo que o poderio militar e as
guerras representam para a economia de um pas.
63
hegemonia, enquanto outros acreditam que as relaes internacionais da atualidade esto
balizadas pela lgica multipolar, na qual o equilbrio da balana de poder definido pelas
naes ps-industriais.
Concordamos com a viso de Nye Jr. (idem) de que ambos os grupos esto certos e
errados. Segundo este autor, os primeiros erram porque exageram o poder dos EUA para obter
os resultados desejados em certas dimenses, pois este no exerce uma hegemonia clssica na
qual o Estado hegemnico possui de fato a capacidade de ditar ou de pelo menos dominar as
regras e acertos pelos quais se conduzem as relaes internacionais (GOLDSTEIN, 1988), pois
embora os Estados Unidos tenham predomnio nas instncias multilaterais, no conseguem
muitas vezes impor sua vontade, como pde ser visto no caso da OMC (Organizao Mundial
do Comrcio).
Os que defendem a idia de uma ordem baseada na multipolaridade tambm erram
porque supem uma similaridade entre o poder dos Estados Unidos e o das demais naes ps-
industriais, quando na verdade a disparidade entre eles muito grande no mbito militar e
econmico. Na viso deste autor o poder no sistema internacional est distribudo como num
tabuleiro de xadrez tridimensional:
tabuleiro superior: este retrata o poderio militar que predominantemente unipolar,
marcado pela hegemonia norte-americana;
tabuleiro do meio: a esfera do poder econmico, que apesar das diferenas e
disparidades pode ser entendido como um cenrio multipolar no qual o poder est
distribudo entre Estados Unidos, Europa Ocidental, Japo e China;
tabuleiro inferior: o reino das relaes transnacionais que transpem as fronteiras e
escapa ao controle governamental. Nele o poder est amplamente disperso e inclui
agentes no-estatais, o que impede de se pensar numa ordem multipolar.
Em nossa pesquisa vamos nos concentrar no terceiro tabuleiro que a esfera na qual as
cidades e outras instncias governamentais subnacionais participam, levando em considerao
tambm o tabuleiro do meio onde a globalizao
13
ocorre e os processos de integrao regional
se desenvolvem e, portanto, onde so gerados muitos dois efeitos que influenciam o
comportamento dos novos atores.
13 As caractersticas deste segundo tabuleiro sero melhor analisadas no captulo referente globalizao.
64
A Ascenso de Novos Atores
Um dos principais efeitos da esfera econmica sobre o comportamento dos governos
subnacionais foi a mudana no papel do Estado-nao neste novo cenrio. Muito em
conseqncia das polticas neoliberais assumidas a partir de meados da dcada de 1980, o
papel do Estado no sistema internacional contemporneo passou a ser o de liberalizar e
potencializar as foras mais dinmicas da economia mundial de qualquer entrave,
principalmente institucionais. Parte das estratgias utilizadas nesta tarefa ocorre e ocorreu
atravs da transferncia dos bens pblicos coletivos para a esfera privada, utilizando subsdios
estatais com esse objetivo.
Caberia aos Estados garantir um clima interno confivel para o desenvolvimento dos
negcios, que seria til tambm para atrair capital financeiro e com ele a disponibilidade de
crdito para o financiamento das atividades econmicas no mbito domstico, bem como para
a captao de recursos necessrios aos seus investimentos em infra-estrutura visando o
aprofundamento deste ciclo de desenvolvimento.
Esta perspectiva que enfatiza apenas as questes estritamente econmicas, pressupe o
enfraquecimento dos Estados, enquanto atores internacionais, em conseqncia da
globalizao. Os governos que anteriormente estabeleciam e regulavam as condies externas
do mercado, tornaram-se alvos da especulao internacional, principalmente no mbito
financeiro. Este contexto de incerteza gera forte preocupao pela regulamentao
internacional da globalizao, especialmente na rea financeira (ROSENAU, 2000; NYE JR.,
2002).
Dentro desta lgica de anlise, ganham importncia as instituies multilaterais
internacionais enquanto instrumentos para viabilizar essa regulamentao, embora ainda sejam
inadequadas ou limitadas para promover um controle real e mais efetivo devido disparidade
de velocidade entre as transaes que ocorrem no mbito da globalizao, onde tudo muito
rpido e dinmico, e a elaborao de um ordenamento que exige processos de negociao e
regulao mais lentos e complexos (PODEST, 1998).
A regulamentao pressupe ampla negociao e barganha entre Estados com
interesses e necessidades diferentes, e nem sempre acostumados a participar de instituies
voltadas para a acomodao de diferenas.
No atual sistema internacional globalizado, as teorias de relaes internacionais vm
como crescente a importncia da negociao multilateral para a criao de um marco jurdico
no campo do comrcio internacional (...), sendo marcante a tendncia,
65
(...) nos anos mais recentes, para a maior interveno multilateral nos marcos
regulatrios internos dos pases, considerados no passado como assuntos privativos das
polticas nacionais. De fato, sob a perspectiva da negociao multilateral na rea
comercial, a nfase tem-se deslocado das tarifas, das alfndegas e das fronteiras para as
polticas estatais em reas como investimentos estrangeiros diretos, polticas de
competncia, compras estatais, propriedade intelectual, meio ambiente e direitos
trabalhistas (PODEST, 1998: 295).
A questo de fundo na preocupao com a regulamentao do comrcio internacional
a da capacidade de cooperao entre os Estados. Somente com a adeso dos pases a um
regime internacional
14
, e o seu cumprimento efetivo, seria possvel ordenar minimamente o
sistema internacional. Algumas dessas tentativas de buscar um ordenamento jurdico
internacional resultaram inclusive em processos de integrao regional.
No entanto, a relao entre globalizao e Estado no se resume a um enfraquecimento
do segundo e busca de uma nova forma de ordenamento e controle internacional. Trata-se na
verdade de uma reformulao do papel do Estado promovida a partir dos efeitos gerados pela
globalizao, que trazem para o mbito nacional novos desafios e uma nova lgica de
funcionamento.
O primeiro ponto a ser destacado nessa nova lgica do Estado que este no pode ser
considerado como um ente isolado dentro do sistema internacional, ou seja, os Estados e as
suas respectivas sociedades esto cada vez mais inseridos em sistemas e redes mundiais de
interao, implicando em mudanas estruturais na organizao social moderna, que por sua vez
leva a um reordenamento das relaes de poder entre e atravs das regies (HELD e
MCGREW, 2001).
O Estado moderno enquanto um corpo poltico isolado, formado por governantes e
governados, tendo uma jurisdio plena sobre um territrio demarcado incluindo nesta
jurisdio o direito ao monoplio da fora coercitiva e com legitimidade baseado no
consentimento de seus cidados, estaria dando lugar a uma nova forma ou lgica de Estado no
qual as decises polticas passam a estar permeadas e influenciadas por redes transnacionais
intergovernamentais.
Em conseqncia o papel do Estado transforma-se: cada vez mais um instrumento de
adaptao das polticas domsticas realidade internacional e, portanto, de decises tomadas
em outras esferas de poder, sejam elas regionais, transnacionais ou internacionais (HERZ,
1999).
14 A noo de regime ser devidamente tratada no captulo sobre integrao regional.
66
Essa mudana representa um desafio s tradicionais noes de soberania e
legitimidade do Estado que v seu poder diminudo porque a (...) expanso das foras
transnacionais reduz o controle que cada governo pode exercer sobre as atividades de seus
cidados e dos outros povos (HELD e MCGREW, 2001: 34 e 35). A interdependncia
crescente, dentro desta nova realidade marcada pela globalizao, questiona a legitimidade e a
soberania porque diminui a capacidades dos Estados de oferecerem bens e servios s suas
populaes sem apelarem para a cooperao internacional (KRASNER, 2000).
Para Habermas (1995), os pases deveriam ser capazes de agilizar a ao poltica,
imprimindo-lhe um ritmo semelhante ao da globalizao das redes e sistemas auto-regulados.
Na viso desta autor, isto seria possvel por meio da adoo de regimes supranacionais (como a
Unio Europia) que transcendam os limites do Estado-nao, desenvolvendo capacidades para
a ao poltica num nvel acima dos e entre os Estados.
Os problemas polticos j no podem ser solucionados satisfatoriamente sem a
cooperao com outras naes ou mesmo com outros agentes no-estatais (KEOHANE e NYE,
1984). Esta afirmao pode ser constatada pelo aumento no nmero de instituies, de regimes
e de ONGs (Organizaes No-Governamentais) internacionais que surgiram no final do
sculo XX, assim como pelo aumento de atividades nos foros internacionais de formulao de
polticas. Alguns autores, como Held por exemplo, consideram esse crescimento como um
indcio da emergncia de um sistema de governana global, que representaria um conjunto de
leis regionais e internacionais que o regulamentariam (ROSENAU, 2000).
"No nvel mais geral, a governana diz respeito criao e ao funcionamento de
instituies sociais (no sentido de " regras do jogo" que servem para definir prticas
sociais, designar papis e orientar as interaes entre os que os desempenham) capazes
de solucionar conflitos, facilitando a cooperao, ou, mais genericamente, aliviando
problemas de ao coletiva em um mundo constitudo por atores interdependentes "
(YOUNG, 1994; p. 15 apud HURRELL, 1999: 56).
A noo de governana global desafia os analistas de relaes internacionais que
adotam o conceito de soberania como um dos pilares normativos do sistema internacional, mas
ao mesmo tempo devem lidar com uma nova realidade marcada pela globalizao, aumento da
interdependncia e a insero dos novos atores no cenrio mundial, que questionam esse
conceito e sua validade.
O termo governana surge no debate internacional impulsionado pela questo da
redefinio da relao entre Estado e mercado, a partir da crise do modelo do Estado-
providncia dos pases da OCDE e do Estado-desenvolvimentista da Amrica Latina e frica.
67
"Com efeito, a exausto desses modelos, ao trazer em seu bojo, como tendncia a
desnacionalizao e internacionalizao das empresas estatais e a privatizao de
grande parte dos servios pblicos, assim como programas de ajuste estrutural de
carter claramente neoliberal, mostrou a urgncia de se repensar modelos de
organizao poltica capazes de assegurar a governabilidade dos Estados e regies, em
um contexto de franca exacerbao dos conflitos sociais" (CAMARGO, 1999: 238)
Logo as agncias financeiras internacionais passaram a usar o termo governana como
sinnimo de gesto, dentro de uma lgica especfica: governana significava para essas
instncias a gesto saudvel do desenvolvimento, ou seja, uma administrao marcada pela
autonomia, eficincia, racionalidade e experincia, mas acima de tudo voltada para assegurar o
fortalecimentos dos mercados.
Para organizaes multilaterais de carter poltico, o termo governana foi associado
idia de articulao entre as instituies governamentais e a sociedade, dentro de uma lgica
democrtica. Nesse sentido, a definio de governana passou a "indicar o estabelecimento e
funcionamento das regras do jogo destinadas a definir prticas sociais, a atribuir papis e a
conduzir as interaes dos diferentes atores e as diferentes dimenses da atividade humana"
(YOUNG, 1994 apud CAMARGO, 1999: 239).
importante ressaltar que a idia de governana global no significa a criao de um
governo mundial ou supranacional. Rosenau (2000) enfatiza essa questo em sua argumentao
ressaltando que a governana no implica numa autoridade formal, sendo um conjunto de
regras ou mecanismos de controle que sistematicamente liga esforos dos controladores
submisso dos controlados tanto por meio de canais formais ou informais. Portanto, possvel
a governana sem governo, sem uma autoridade legal ou poltica estabelecida.
Assim, pensar em governana no plano internacional implica na necessidade de pensar
tambm em mecanismos de democratizao do sistema poltico internacional no qual haveria
um conjunto de organizaes, associaes e agncias realizando projetos prprios, mas que
estariam sujeitos aos constrangimentos de processos democrticos e de uma estrutura de ao
poltica comum (HERZ, 1999).
As teorias de relaes internacionais no abordam normalmente o conceito de
democracia que identificada com a esfera domstica do Estado. Se olharmos as teorias
democrticas desenvolvidas ao longo do sculo XX notamos que suas premissas esto
centradas na relao entre os responsveis pelas decises polticas e os que as recebem, ou seja,
entre cidados eleitores e seus governantes.
Isto leva a pensar as democracias como elementos isolados do sistema internacional e
cujas mudanas so geralmente explicadas em grande parte por referncia s estruturas internas
68
e dinmica das sociedades democrticas nacionais. No limite, a poltica democrtica
expressa a interao de foras operando no plano do Estado-Nao (HELD, 1991).
A noo de democracia liberal pressupe a soberania do Estado enquanto um "controle
sobre o seu prprio destino, sujeitando-se apenas a compromissos que deve assumir e a limites
impostos pelos atores, agncias e foras operando nos seus limites territoriais" (HELD, 1991:
150).
Esse isolamento da democracia em relao ao sistema internacional fortemente
questionado pela nova realidade, marcada pela globalizao que trs para o interior do Estado
um novo padro de interconexes e novos desafios que devem ser por ele enfrentados.
"(...) medida que a interdependncia se acelera e adensa, as relaes entre as diversas
redes ganham importncia. H mais interconexes entre elas. Conseqentemente, os
efeitos sistmicos - nos quais pequenas perturbaes numa rea podem se alastrar por
todo o sistema - passam a ser mais importantes." (NYE, 2002: 148)
Na viso de Held, a qual compartilhamos neste trabalho, o Estado democrtico assume
um novo perfil num mundo crescentemente interdependente:
1) o aumento da interconexo global fez com que o nmero de instrumentos polticos
disposio dos Estados diminusse, assim como sua eficincia, reduzindo tambm os
mecanismos de controle sobre as atividades dentro e fora de suas fronteiras;
2) o aumento das interaes transnacionais gera uma crescente permeabilidade das
fronteiras;
3) muitas atividades e responsabilidades do Estado necessitam agora de colaborao
internacional para serem executadas;
4) os Estados tiveram que aumentar a integrao poltica com outros pases, assim
como os arranjos multilaterais para controlar os efeitos negativos dessas interconexes
transnacionais;
5) o crescimento no nmero de instituies, organizaes e regimes estaria levando
criao de um sistema global interdependente (ainda que frgil), que seria a base de uma futura
governana global (HELD, 1991).
De acordo com esta perspectiva, o Estado no desaparece enquanto ator do sistema
internacional, pois ainda conserva a capacidade de formular as orientaes polticas nos planos
domstico e externo. Tampouco correto afirmar que se enfraquece, porque na verdade passa
por uma transio ou transformao impulsionada pelas restries e limites deciso poltica
impostos pela globalizao.
69
A globalizao est provocando uma alterao nos Estados, na qual os limites entre o
domstico e o internacional tornam-se menos ntidos devido ao crescimento das redes mundiais
de interdependncia. Outra mudana significativa que "(...) a ordem internacional atual
caracteriza-se ao mesmo tempo pela persistncia do sistema de Estados soberanos e pelo
desenvolvimento de estruturas plurais de autoridade" (idem: 183). No plano mundial, o direito
internacional vem reconhecendo poderes e limitaes que transcendem os Estados-nao, e
ainda que estes sejam garantidos por instituies sem poder coercitivo, na prtica tiveram
conseqncias importantes para as relaes entre as naes.
Para os pases constituintes do sistema internacional contemporneo, a conjugao
desses fatores representa perda de poder e de legitimidade dos governantes frente aos seus
cidados. Essa conseqncia, no entanto, no percebida e nem sentida com a mesma
intensidade por todos os Estados, mesmo porque a globalizao no pressupe
homogeneizao e nem eqidade.
Ao contrrio disso, a globalizao hoje refora o poder norte-americano (NYE, 2002).
Os Estados Unidos buscam resguardar seus interesses nacionais atravs da proteo e
promoo explcitas, por todos os meios, inclusive atravs da integrao regional, de todos os
segmentos de sua economia produtiva e financeira, sem levar em considerao o que isto pode
acarretar aos outros pases (OLIVEIRA, 2001). Para Fonseca Jr.:
(...) se a tecnologia facilita movimentos de unificao do espao internacional,
verdade tambm que, distribuda desigualmente, cria novos padres de diferenciao
para o crescimento econmico das sociedades nacionais. O Estado que concentrar
vantagens tecnolgicas corre mais do que os que no as tm, determinando o risco de
aprofundamento de diferenas, j dramticas, entre os have e os have not (1994: 70).
A tecnologia colocou ao alcance dos indivduos capacidades que antes eram exclusivas
dos governos, este fato no longo prazo, poderia fazer com que globalizao reduzisse a
extenso do domnio norte-americano (NYE, 2002). De qualquer forma, na atualidade a
globalizao acaba evidenciando e at mesmo intensificando desigualdades entre os pases e no
seu prprio interior o que vem gerando crescentes reaes sociais e polticas.
Como resposta a essa perspectiva poltica apresentada pela globalizao, os Estados
tm buscado fortalecer as articulaes intergovernamentais. "Em vez de imaginar um governo
mundial hierrquico, devemos conceber redes de governana que se entrecruzem e coexistam
com um mundo formalmente dividido em Estados soberanos." (idem: 174).
Neste cenrio internacional, os governos subnacionais passaram a ter maior relevncia
no campo das relaes internacionais. medida que os Estados-nao tornam-se mais
70
permeveis s interaes transnacionais, outras instncias governamentais acabam
assumindo novas posturas e papis.
Este novo papel no coloca em xeque a atuao do Estado-nao, pois este permanece
como o principal ator das relaes internacionais. No entanto, a participao direta dos
governos subnacionais no mbito internacional nem sempre harmoniosa com a atuao dos
Estados, podendo ocorrer tenses entre eles.
H uma mudana na relao entre o governo central e as unidades subnacionais: a
participao direta dos governos subnacionais no plano internacional modifica e pode
desestabilizar a diviso de atribuies estabelecida constitucionalmente. O grau de conflito
entre essas esferas governamentais varia de acordo com as regras institucionais de cada pas,
que podem estabelecer maior ou menor grau de autonomia das instncias subnacionais.
Esta situao ganhou crescente interesse, por parte das teorias de relaes
internacionais que aos poucos esto incorporando esses novos atores em suas anlises,
especialmente aquelas que focam sua ateno nos fenmenos de integrao regional porque
estes estimulariam uma maior participao dos governos subnacionais, medida que
impulsionam um aumento nas interaes transnacionais entre os pases envolvidos.
Mesmo em pases no envolvidos em processos de integrao regional possvel
perceber uma tendncia no sentido de criar mecanismos de controle no plano subnacional,
como uma resposta aos efeitos locais gerados pela globalizao. Consideramos que os
mecanismos governamentais institucionalizados tem os seus procedimentos alterados, medida
em que os governos subnacionais passam a assumir responsabilidades antes restritas ao plano
central.
(...) Por todo ello, los gobiernos nacionales ponen ms nfasis en la competitividad
nacional y menos en el equilibrio regional, dejando que este vaco lo llenen los
gobiernos subestatales. Este declive en la funcin mediadora de los Estados expone a
las regiones ms directamente a los efectos de la economa global, y les fuerza a buscar
oportunidades para actuar dentro de l as como dentro delos emergentes regmenes
transnacionales. (KEATING, 2000: 14)
Esses novos desafios podem fazer com que os governos subnacionais sejam impelidos a
estabelecer estratgias prprias de insero internacional, o que pode ocasionar tenses com o
sistema de governana vigente, no caso em que este limita este tipo de atuao.
Em primeiro lugar, h uma dificuldade legal: a constituio de muitos pases determina
que apenas o governo central possui a prerrogativa de fazer poltica externa. Assim sendo, as
instncias governamentais subnacionais ficariam subordinadas e deveriam criar mecanismos
domsticos para influenciar as decises no campo diplomtico.
71
No caso brasileiro, por exemplo, esse dilogo entre o governo federal e os
subnacionais, no que se refere formulao da poltica externa, ainda um fenmeno
relativamente recente e nem sempre muito claro. No Brasil, esse novo papel das instncias
governamentais subnacionais se contrape tendncia centralizadora que restringe o grau de
autonomia do sistema estadual e municipal.
As motivaes para esse novo papel dos governos subnacionais no cenrio
internacional, em geral, so econmicas, polticas ou culturais (KEATING, 2000).
Esse novo comportamento, tambm chamado de paradiplomacia, pode ser entendido
como
(...) o envolvimento de governos no-centrais nas relaes internacionais, mediante o
estabelecimento de contatos permanentes e ad hoc, com entidades pblicas ou privadas
estrangeiras, com o objetivo de promoo scio-econmica e cultural, bem assim de
qualquer outra dimenso exterior nos limites de sua competncia constitucional
(PRIETO, 2000 apud RODRIGUES, 2004: 2).
A ampliao na atuao dos governos subnacionais no plano internacional ocorre com
intensidade varivel e de diferentes modos: podendo exercer funes de coordenao,
articulao, negociao, mobilizao e induo dos agentes envolvidos.
Na realidade, no existe um padro na forma de atuao destes atores para alm das
fronteiras nacionais, dependendo das caractersticas de cada governo subnacional e de seu
posicionamento no contexto nacional e tambm internacional. H uma diversidade muito
grande entre os casos existentes, nos quais as estratgias adotas so construdas em base a
prpria experincia.
Constata-se que apesar das diferentes posturas e estratgias adotadas, o fenmeno da
paradiplomacia pode ser verificado em diversas partes do mundo, de forma menos ou mais
articulada com os governos centrais.
Os processos de globalizao e de integrao regional deixaram de ser polticas de
Estado incorporando-se ao cotidiano das localidades, passando a influenciar diretamente a
atuao dos governos subnacionais. Conseqentemente, houve uma redefinio quanto sua
funo e papel no cenrio internacional, especialmente no caso dos processos integracionistas.
A Amrica Latina no ficou insensvel a essa nova realidade gerada pela globalizao.
Pelo contrrio, esse novo contexto que comeou a se delinear no cenrio mundial a partir da
dcada de 70, acabou tornando-se o centro das preocupaes dos pases dessa regio. Ainda
que as estratgias adotadas por esses Estados nos anos 80 e 90 tenham privilegiado a insero
econmica dessas naes no mbito da globalizao, havia tambm um forte componente
72
poltico que era a preocupao de recuperar importncia nas grandes negociaes e
instituies internacionais, uma vez que durante o perodo da Guerra Fria a Amrica Latina
ficou numa posio marginalizada.
Para alguns autores, como Grosfoguel, durante a Guerra Fria os Estados Unidos teria
adotado o que este autor chama de uma geopoltica simblica, que pode ser entendida como
uma estratgia de patrocnio do desenvolvimento ou do crescimento econmico de alguns
pases que serviriam como vitrines para atrair e manter aliados (GROSFOGUEL, 2003).
Na Amrica Latina somente trs naes teriam recebido esse tipo de apoio: Brasil
(durante os anos 60 e incio dos 70); Chile e Mxico a partir dos anos 80, mas j dentro de uma
lgica de fortalecer as polticas neoliberais no campo econmico. importante ressaltar que
para esse autor, os processos de crescimento econmico desses pases vitrines, em geral,
somente duraram enquanto os Estados Unidos mantiveram seu apoio. As excees seriam os
chamados Tigres Asiticos que conseguiram utilizar esse impulso norte-americano para
alavancar processos de desenvolvimento mais sustentados e dinmicos, abandonando a sua
antiga condio de periferia para se tornarem semi-perifricos.
Uma explicao para essa diferena de comportamento entre os latino-americanos e os
pases asiticos estaria no comportamento do Estado, ou na capacidade deste formular uma
estratgia de desenvolvimento de longo prazo capaz de garantir o dinamismo desse processo de
crescimento de forma autnoma.
Nossa explicao para esse comportamento se fundamenta em trs aspectos: a estrutura
estatal dos pases da Amrica Latina estava sendo fortemente questionada, especialmente pela
ausncia de democracia e de canais de influncia dos diversos grupos sociais organizados; a
estratgia de desenvolvimento baseada no protecionismo e no mercado interno estava em
contradio com a nova realidade internacional marcada pelo aumento da interdependncia; e,
finalmente, a desarticulao poltica entre esses pases fragilizou suas posies nos foros
internacionais.
A dcada de 90 representa um perodo mudana importante nesse comportamento, com
as naes latino-americanas gestando um novo modelo para seus Estados que fosse capaz de
reverter essa situao. Embora a partir do fim da 2. Guerra Mundial o conceito de soberania
baseado na vontade popular tenha se consolidado como uma condio da legitimidade poltica
de um governo (SASSEN, 2001), na Amrica Latina essa questo da vontade popular nem
sempre esteve em consonncia com a legitimidade de seus governos.
73
Como Guillermo ODonnell (1988) aponta em sua anlise sobre as transies
democrticas na Amrica Latina, para estes pases a democracia poltica foi at o incio dos
anos 80 entendida como um mecanismo de controle e manipulao dos interesses por parte dos
partidos polticos (tanto populistas como de esquerda) em relao s suas bases de apoio, e no
como um arranjo de representao real desses interesses.
O discurso democrtico somente tinha sentido, segundo este autor, como instrumento
para controlar os setores populares, especialmente os movimentos de organizao e
mobilizao que buscavam vincular essa vontade popular ao processo decisrio poltico, por
meio de um Estado burocrtico-autoritrio (ODONNELL, 1986). Mas a reao das classes
dominantes na Amrica Latina parece ter sido sempre (...) abandonar esses mesmos
mecanismos e discursos e m favor de solues autoritrias, quando as instituies
democrticas j no lhes pareceram teis manuteno das caractersticas restritivas da vida
poltica. (ODONNELL, 1988: 27).
Esse comportamento repetiu-se por toda a Amrica Latina at o final dos anos 70,
quando os primeiros indcios de uma mobilizao a favor de uma mudana democrtica
comeou a abalar os regimes autoritrios da regio. Muitos autores relacionam essa
instabilidade dos governos militares com a crise econmica que atingiu esses pases:
(...) o crescimento das dificuldades econmicas, bem como o aumento dos
constrangimentos econmicos internacionais, vieram a desempenhar um papel de
grande importncia na reduo do leque de opes que dispunham os militares e na
definio do formato da liberalizao e do calendrio da transio (HURRELL, 1993:
85).
Sem entrarmos em uma anlise mais detalhada sobre esses processos de transio
democrtica na Amrica Latina, podemos afirmar que as presses externas especialmente as
geradas pela globalizao aliadas a fatores internos promoveram e estimularam uma mudana
no sentido da democratizao dessas naes. Esse processo de transio foi acompanhado por
uma reforma no Estado voltada para a adequao do mesmo nova realidade internacional e s
demandas dos grupos sociais organizados.
Os pases do Cone Sul, por exemplo, estavam passando por um processo de
redemocratizao aps vrios anos de regime militar. A Argentina foi a primeira das quatro
naes, que mais tarde iriam formar o Mercosul, a eleger um presidente civil (Ral Alfonsn)
em 1983, seguida pelo Uruguai em 1984 (Luis Alberto Lacalle Herrera) e pelo Brasil em 1985,
com a eleio de Tancredo Neves, que no chegou a assumir a presidncia, sendo substitudo
pelo seu vice Jos Sarney. O Paraguai foi o ltimo a se democratizar. Somente em 1989,
74
quando um golpe militar acabou com a ditadura de Alfredo Stroessner, foram convocadas as
eleies, tendo Andrs Rodrigues assumido a presidncia da nao.
So essas realidades internas que o processo de globalizao vai encontrar na Amrica
Latina no incio dos anos 80: pases que esto gestando seus Estados democrticos modernos.
No entanto, a nova realidade global est justamente desarticulando dois aspectos fundamentais
desse modelo estatal, a soberania e a territorialidade.
A globalizao gera novos arranjos territoriais, ainda que informais na sua grande
maioria, baseados no mais nas fronteiras delimitadas de um poder estatal, mas nas inter-
relaes transfronteirias que demandam do Estado novas funes e novas formas de
articulao com outros Estados e atores no-governamentais.
(...) a assinatura do Tratado de Assuno, em maro de 1991, entre Brasil, Argentina,
Uruguai e Paraguai uma tentativa de responder s complexidades e incertezas da
nova ordem internacional. No momento atual, imperativo que os pases membros do
Mercosul formulem estratgias adequadas que lhes permitam ampliar os benefcios que
podero advir da nova realidade internacional (AMARAL JR., 1994: 23 e 24).
Para Saskia Sassen (2001), a soberania e a territorialidade so categorias que esto
sendo reconstitudas e deslocadas para mbitos institucionais fora do Estado e do territrio
nacional, ou seja, estaramos vivenciando uma descentralizao da soberania e uma
desnacionalizao do territrio, no que se refere ao mbito institucional.
Essa nova realidade global estimulou nos pases da Amrica Latina a adoo de uma
estratgia neoliberal tanto no campo poltico como econmico e, conseqentemente, numa
reforma do Estado baseada nesses novos preceitos, como tambm impulsionou uma nova onda
integracionista. Estes aspectos sero tratados de forma mais aprofundada nos prximos
captulos
15
.
15 Ver a proposta de estrutura desta parte da pesquisa no sumrio apresentado.
75
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CAPTULO 3 - GESTO MUNICIPAL, INSERO INTERNACIONAL E
COOPERAO TCNICA: ASPECTOS CONCEITUAIS - Armando
Gallo Yahn Filho E Marcelo Fernandes de Oliveira
Resumo: O processo de globalizao, que se intensificou nos anos 1990, mudou a dinmica das
relaes internacionais. Apesar da importncia que os Estados nacionais ainda tm no cenrio
internacional, esta tem diminudo, na medida em que eles no conseguem solucionar todos os
problemas no mbito do seu territrio. E, considerando que os fenmenos do mundo
globalizado so percebidos, primeiramente, no mbito local, os governos subnacionais passam
a assumir uma importncia cada vez maior. Com eles, outros atores no-governamentais
tambm contribuem para encontrar solues que permitam o desenvolvimento sustentado da
esfera local. cada vez maior o nmero de acordos de cooperao internacional e busca por
financiamento externo pelos governos subnacionais, passando as cidades a assumirem
competncias que, antes, eram exclusivas dos Estados nacionais, desenvolvendo, inclusive,
uma paradiplomacia ou poltica externa federativa. Nosso objetivo nesse paper ser
compreender no nvel terico essas mudanas, bem como verificar a funo da cooperao
tcnica internacional e do financiamento externo como alternativas soluo dos problemas
locais.

INTRODUO
Desde a dcada de 1970, as relaes internacionais comearam a sofrer mudanas de
rumo, que colocavam em xeque os velhos paradigmas do realismo clssico. O conceito de jogo
de soma-zero, segundo o qual os ganhos de um Estado, na defesa de seus interesses, implicam,
necessariamente, na perda de outros, passa a ser questionado, dando origem a novas teorias
sobre cooperao internacional. O velho equilbrio de poder, que perdurou nas escolas de
anlise das relaes internacionais entre as grandes potncias durante anos, mostra-se
insuficiente para resolver os problemas de um mundo cada vez mais complexo e interligado
por relaes que vo alm da capacidade do Estado nacional de geri-las.
Nesse contexto de crise do realismo, a teoria da interdependncia complexa,
desenvolvida por Robert Keohane e Joseph Nye, oferece uma sensvel ampliao dos
mecanismos de anlise para as Relaes Internacionais. O artifcio mais importante dessa viso
terica o conceito de interdependncia. De acordo com esses autores, interdependncia, em
poltica mundial, refere-se a situaes caracterizadas por efeitos recprocos entre os pases ou
entre atores em diferentes pases (KEOHANE & NYE, 1989, p. 8).
Assim, em um mundo cada vez mais interligado, em que pequenas turbulncias
econmicas na sia podem ter impactos catastrficos nas principais bolsas de valores do
mundo, principalmente de pases mais vulnerveis
16
, tais como aqueles classificados como em
16 Keohane e Nye (1989) afirmam que h pases sensveis e vulnerveis a interdependncia complexa. Os pases
sensveis sofrem os impactos dela, mas tm capacidade de resposta. J os pases vulnerveis sofrem os mesmos
80
desenvolvimento, percebe-se a necessidade de buscar uma forma de cooperao entre os
Estados, que substitua o jogo de soma-zero pelos ganhos mltiplos. Nas palavras de Vigevani
(et al., 1994, p. 15), a teoria da interdependncia altera qualitativamente o conceito de
soberania nacional, dado o surgimento de novas estruturas de relaes (os regimes
internacionais), onde a ao dos Estados ficaria reduzida e onde, numa viso grociana ou
kantiana, a capacidade de se promoverem situaes de vantagens multilaterais, eclipsando as
concepes de jogos de soma zero, acabaria prevalecendo de forma definitiva.
A teoria da interdependncia complexa baseia-se em trs caractersticas principais,
quais sejam: mltiplos canais de negociao, ausncia de hierarquia entre os temas da agenda
internacional e menor papel da fora militar.
Para a teoria da interdependncia complexa, h mltiplos canais pelos quais as
sociedades podem se conectar. So eles: relaes interestatais, transgovernamentais e
transnacionais. As primeiras so as relaes entre os Estados, tal como na teoria realista. As
segundas pressupem que os Estados no agem como unidades coerentes e, portanto, podem se
juntar para constiturem organizaes internacionais. Por fim, as relaes transnacionais partem
do princpio de que os Estados no so os nicos atores na arena internacional. Como exemplo
destas ltimas, temos as comunidades epistmicas, os governos subnacionais, as organizaes
no-governamentais, entre outras. (KEOHANE & NYE, 1989, p. 25)
Por um lado, a interdependncia possibilitou o desencadeamento de um processo de
integrao regional, fundado na soberania compartilhada, por meio do qual pode-se resolver
problemas com carter de transnacionalidade. Por outro, a incapacidade do Estado de atender
s demandas de todas as suas unidades subnacionais gera uma segmentao, com diminuio
da concentrao do poder poltico central, e os municpios passam a exercer atividades que, at
ento, eram da competncia exclusiva do Estado-nao. (PHILIP et al., 1996, p. 17 e 19). No
caso brasileiro, a poltica de descentralizao desenvolvida durante o governo FHC,
possibilitou aos gestores internacionais buscarem novos instrumentos gerenciais para a soluo
dos problemas do seu municpio. Em muitas ocasies, tais instrumentos so acessados a partir
de redes de cooperao tcnica internacional entre atores subnacionais sem relao direta com
o Estado nacional. Ou ainda, por meio da captao de financiamento externo a fundo perdido
junto a organizaes internacionais e/ou ONGs.
impactos, mas no tm capacidade de resposta no plano das relaes internacionais. Por isso, interpretamos que o
ajuste deles aos custos gerados pela interdependncia complexa tende a ocorrer a partir de mudanas no nvel
domstico. No caso do Brasil, a partir do governo FHC houve descentralizao de responsabilidades de
formulao e conduo de polticas pblicas da Unio para os entes federados. Logo, o Brasil deve ser enquadrado
como pas sensvel a interdependncia complexa.
81
Para David Held (1998, p. 13):
A globalizao fenmeno espacial fundado num continuum com o global numa
ponta e o o local na outra. (...) Ela envolve uma extenso e um aprofundamento das
relaes sociais e das instituies no espao e no tempo de tal modo que, por um lado,
as atividades dirias esto crescentemente influenciadas por fatos que acontecem do
outro lado do globo e, por outro lado, as prticas e decises de grupos ou comunidades
locais podem ter significativas repercusses globais.
E, ainda:
A globalizao implica, hoje, em dois fenmenos distintos. Primeiramente, ela sugere
que muitas cadeias de atividade poltica, econmica e social esto se tornando inter-
regionais e inter-continentais e, em segundo lugar, sugere que tem havido uma
intensificao dos nveis de interao e interconexo dentro e entre os Estados e as
sociedades (HELD, 1998, p. 13).
Esta realidade tende a contribuir para uma maior participao da dimenso local na
esfera internacional. por isso que as cidades e as regies procuram assumir um papel
estratgico nas relaes internacionais, de forma a vir complementar o papel do Estado
nacional, a fim de garantir investimentos externos, principalmente pela via do financiamento
internacional, e tomar a iniciativa de polticas de cooperao tcnica no mbito subnacional.
Nesta perspectiva, cada vez mais, ao redor do planeta, redes de cidades e regies buscam
elaborar uma paradiplomacia eficiente e capaz de trazer solues para os problemas locais.
1. ASPECTOS CONCEITUAIS
1.1. A insero internacional das cidades e a paradiplomacia (ou poltica externa federativa)
Como j expusemos na introduo, o processo de globalizao especialmente a
econmica combinado a mecanismos de regionalizao mudou o rumo do processo produtivo
e a distribuio do capital pelo globo assumiu uma dinmica que foge do controle dos Estados
nacionais. Nem por isso, o territrio perdeu sua importncia. Vale dizer, as cidades assumiram
um papel estratgico na nova geografia do poder
17
.
Segundo Saskia Sassen (2004, p. 375), as grandes corporaes no podem dar conta de
executar todas as funes que necessitam para seu pleno funcionamento, do que decorre que as
cidades globais, com suas complexas redes de empresas, que oferecem servios altamente
especializados e talento profissional, so lugares estratgicos para a produo destas funes
especializadas.
17 Expresso cunhada por Saskia Sassen (SASSEN, 2004).
82
Ainda para Saskia Sassen (2004), a economia global se materializa, em grande
parte, nos territrios nacionais, de modo que os Estados nacionais tiveram que se envolver
profundamente na implementao do sistema econmico global, sofrendo transformaes em
sua estrutura institucional (SASSEN, 2004, p. 375). Em suma, a principal dinmica que
opera na economia global tem a capacidade de desligar o Estado moderno da interseco entre
soberania e o territrio que caracterizam o Estado e o sistema estatal modernos (idem, p. 376).
O locus da atividade econmica global no se restringe mais ao territrio e as
transaes econmicas so feitas no espao eletrnico. Contudo, no territrio que se
encontram as instituies e os atores que do corpo globalizao. Disso tudo decorre a
necessidade de um novo arcabouo jurdico capaz de regular as novas relaes econmicas do
mundo globalizado (SASSEN, 2004, p. 377).
Vemos, portanto, que a globalizao no retira do Estado nacional sua importncia. Ao
contrrio, a materializao da globalizao no mbito das cidades e das regies proporciona
aos governos locais um papel poltico de maior relevncia dentro do prprio Estado nacional e
cria a possibilidade da formao de uma nova estratgia de desenvolvimento do prprio
Estado, que fruto da somatria do desenvolvimento de cada uma das unidades que o
compem.
Se o Estado-nao no consegue proteger suas unidades subnacionais dos efeitos
devastadores externos (econmicos, principalmente), no se deve impedir que estas unidades
defendam seus interesses por conta prpria, s vezes, contribuindo com o prprio Estado-nao
(KINCAID, 1990, p. 56), inclusive convergindo com sua orientao internacional.
Para Soldatos (1996, p. 207), o fenmeno da permeabilizao das fronteiras dos
Estados nacionais pode ser a causa de problemas scio-econmicos srios para as cidades
(interdependncia-vulnerabilidade), mas tambm pode proporcionar-lhes oportunidade para a
cooperao internacional (interdependncia-oportunidade).
Nas palavras de Ladislau Dowbor (1997, p. 12):
Constatamos que as grandes metrpoles mundiais esto adquirindo um peso novo no processo
de gesto das nossas sociedades, como plos de um conjunto de atividades internacionalizadas,
e como articuladoras das polticas internas.
Verificando com ateno o processo eleitoral nas cidades brasileiras, no ltimo ano,
percebemos a nfase que se deu importncia das cidades no desenvolvimento do pas.
Tambm, estas ltimas eleies mostraram a preocupao dos polticos locais com as decises
governamentais no mbito nacional, inclusive na poltica externa. A federalizao do debate
local no reflete somente uma disputa poltico-partidria, mas tambm a preocupao dos
83
atores sociais, polticos e econmicos locais em participar do processo decisrio nacional,
cujos reflexos so percebidos, imediatamente, na esfera local.
Este crescente intervencionismo das autoridades subnacionais nos setores de atividades
que transcendem as fronteiras nacionais chamado por Earl Fry de globolocalismo e
resultante da combinao dos seguintes fatores: 1) proteo e reforo das coletividades locais,
em uma poca de ligaes transregionais crescentes; 2) necessidade e busca de receitas mais
elevadas; 3) contra-ponto s assimetrias e desigualdades no mbito do sistema nacional; 4)
maior acessibilidade em matria de estabelecimento de ligaes internacionais; 5) preocupao
eleitoral; 6) ampliao progressiva das esferas de ao dos comits regionais; 7)
internacionalizao crescente da populao; 8) protecionismo; 9) defesa de certos princpios de
moralidade internacional; 10) incertezas com relao interpretao de dispositivos
constitucionais. (FRY, 1996, p. 42)
A concretizao dessa insero internacional sustentada ocorre por meio de uma
paradiplomacia que pode ser definida, segundo No Cornago Prieto, como
(...) o envolvimento de governos no centrais nas relaes internacionais, mediante o
estabelecimento de contatos permanentes e ad hoc, com entidades pblicas ou privadas
estrangeiras, com o objetivo de promoo socioeconmica e cultural, bem como de
qualquer outra dimenso exterior nos limites de sua competncia constitucional
(PRIETO apud RODRIGUES, 2004a, p. 443).
Para Maurcio Fronzaglia, que tambm adota o termo paradiplomacia, ela pode ser
definida como:
(...) o conjunto de atividades desenvolvidas pelas unidades subnacionais de maneira
isolada ou conjunta conforme seu grau de autonomia e que visam sua insero
internacional podendo ser complementares, paralelas ou conflitantes com a diplomacia
conduzida pelo governo central (FRONZAGLIA, 2004, p. 50).
No entanto, alguns autores, como Gilberto Rodrigues, preferem o termo poltica externa
federativa para definir a ao das cidades no plano internacional. Segundo este autor, se
aceitvel a tese de Celso Lafer de que h uma identidade internacional do Brasil, que marca a
poltica externa brasileira, ento poder-se-ia admitir que as aes internacionais de governos
subnacionais possuem uma identidade prpria, no necessariamente coincidentes ou concordes
com a diplomacia da federao (RODRIGUES, 2004b, p. 40).
Ainda segundo o mesmo autor, essa poltica externa federativa pode ser definida como
a estratgia prpria de um estado ou municpio, desenvolvida no mbito de sua autonomia,
visando sua insero internacional, de forma individual ou coletiva (RODRIGUES, 2004b,
p. 40).
84
O processo de insero internacional das cidades um processo em curso e a prova
disso est na formao da Associao Mundial de Cidades e Governos Locais Unidos, bem
como de redes de cidades, como o caso das Redes Mercocidades e Eurocidades.
Vale salientar que a insero internacional das cidades no se faz apenas no mbito
econmico. Assim como a globalizao deve ser melhor pensada como um fenmeno
multidimensional, envolvendo d iversos domnios de atividade e interao, inclusive
econmica, poltica, tecnolgica, militar, jurdica, cultural e ambiental (HELD, 1998, p. 13),
tambm a insero das cidades no plano internacional ocorre seguindo a mesma abrangncia.
Por exemplo, a cidade de Barcelona ganhou destaque internacional por sediar as Olimpadas,
em 1992.
1.2. Democracia cosmopolita e as redes globais
A insero internacional das cidades traz consigo um elemento extremamente
importante e que no pode passar desapercebido em uma anlise das relaes internacionais no
mbito subnacional, qual seja: a participao de diversos atores sociais, com grande capacidade
de influncia nas decises.
A rede de contatos e de intercmbio propiciada pela ao internacional dos governos
locais de grande importncia para o desenvolvimento de uma democracia cosmopolita, que
supere a incapacidade que os Estados tm, hoje em dia, de solucionar todos os problemas da
nao, especialmente aqueles de ordem local.
Em um mundo cada vez mais interdependente, em que problemas de ordem econmica,
social, poltica e ambiental extrapolam as fronteiras dos Estados-nao e so causados por
agentes no estatais, verifica-se a fragilidade do modelo de democracia, baseado na
legitimidade obtida pelo voto. Urge pensar novas formas de participao direta que envolva a
sociedade, indo alm dos limites fronteirios do Estado-nao (HELD, 1998, p. 22).
Para Kincaid (1990, p. 73), a diplomacia constituinte, ou paradiplomacia, refora a
participao no s dos atores subnacionais, mas tambm dos cidados na poltica externa. A
insero internacional das cidades traz o contexto internacional para o mbito local, deslocando
as representaes diplomticas e comerciais da capital para estas localidades.
Os intercmbios cientficos, tecnolgicos e educacionais so exemplos que tm como
objetivo criar redes de contatos entre comunidades locais, a fim de solucionar problemas
comuns e desenvolver projetos que possam ser colocados em prtica independentemente da
85
atuao governamental. Tal como as organizaes no-governamentais, as comunidades
epistmicas
18
ganham cada vez mais importncia no mundo globalizado.
Nas palavras de Rosenau (1998, p. 29):
(...) importante esclarecer que a governana global no se refere somente s
instituies e organizaes formais, atravs das quais o gerenciamento das relaes
internacionais ou no sustentado. (...) Em um mundo cada vez mais interdependente,
onde o que acontece em um canto, ou em um nvel, pode ter conseqncias para o que
ocorre em todos os outros cantos e nveis, parece um erro aderir a uma definio
estreita, na qual somente instituies formais, nos mbitos nacional e internacional, so
consideradas relevantes.
Muito comum, hoje em dia, os acordos de cooperao tcnica internacional entre as
universidades, propiciando uma troca de conhecimento e experincias, que resultam numa
democracia cosmopolita sem a interferncia de instituies formais.
Outro exemplo so os acordos comerciais que se firmam entre os governos locais e que
resultam numa rede de empresrios interessados em viabilizar negcios entre cidades e/ou
regies de diferentes pases sem, contudo, a intermediao de um poder estatal. De acordo com
Rosenau (1998, p. 44):
No caso de micro-regies, chama-se a ateno para o papel emergente de certas
cidades e zonas econmicas naturais como formas sutis e nascentes de sistemas
normativos transnacionais, que no so afianados pelos Estados e que, ao contrrio,
emergem das atividades de outros tipos de atores que, pelo menos inicialmente, podem
promover um deslocamento de autoridade da esfera poltica para a econmica.
De fato, o que tem acontecido uma crescente preocupao com o aspecto local, sem
perder de vista o aspecto global. Ou seja, o desenvolvimento local, em um mundo globalizado,
s pode ser alcanado por meio das relaes horizontais com as demais comunidades. Como
veremos adiante, a discusso conceitual em torno da questo da cooperao evolui no sentido
da adeso a um tipo especfico de cooperao tcnica internacional: o horizontal, o qual seria
mais benfico para os atores envolvidos no processo.
Observando essa dinmcia, Drozdiac (apud ROSENAU, 1998, p. 44) sugere que o
desenvolvimento alcanado por cidades europias, de diferentes pases, que assinaram acordos
de cooperao, est levando a uma ressurreio de cidades-estado e regies [a qual] est
transformando, silenciosamente, a paisagem poltica e econmica da Europa, diminuindo a
18 Comunidades epistmicas podem ser consideradas como ...canais atravs dos quais novas idias circulam de
sociedades a governos, bem como de pas para pas (HAAS, 1992:27). Ou ento, ...uma rede de profissionais
com percia reconhecida e competncia em um domnio especfico e com pretenso oficial de conhecimentos
relevantes polticas dentro daquele domnio ou rea (HAAS, 1992:3) (Traduo livre).
86
influncia de governos nacionais e redesenhando o mapa de poder continental para o sculo
XXI.
Diante dessa realidade surge o conceito de redes globais . Segundo a definio de Jordi
Borja, as redes globais so redes de cooperao e competncia entre iguais e servem para a
cooperao e elaborao de estratgias comuns, alm de serem redes de representatividade e
lobby poltico (BORJA apud ROMERO, 2004, p. 410). O autor cita como exemplo as
Eurocidades e as Mercocidades.
A rede Mercocidades teve sua origem com a Declarao de Assuno, em 7 de maro
de 1995, resultado do Seminrio Mercosul: opes e desafios para as cidades. Este
documento, assinado pelos prefeitos de Assuno e Montevidu, alm dos representantes de
Braslia, Rio de Janeiro, Buenos Aires e Santiago, destacava a necessidade da criao de uma
rede de cidades, atravs da qual os prefeitos das cidades do Mercosul pudessem participar das
decises para a integrao regional em temas especficos de suas competncias. Assim, em
novembro de 1995, realiza-se, na cidade de Assuno, a Primeira Cmara da Rede
Mercocidades, cuja Ata de Fundao foi assinada por onze cidades: Assuno, Montevidu,
Rosrio, Crdoba, La Plata, Porto Alegre, Florianpolis, Curitiba, Braslia, Salvador e Rio de
Janeiro (ROMERO, 2004, p. 419). O objetivo central dessas redes de cidades, entre outros,
adensar a cooperao tcnica internacional horizontal.
2. O PERFIL DE UMA CIDADE INTERNACIONAL
Para Soldatos (1996, p. 216 et seq.), so 13 as caractersticas que conformam uma
cidade internacional moderna:
posio geogrfica de abertura para o mundo;
recebe fatores de produo estrangeiros (investimento, mo-de-obra, etc.) e fluxo de
comrcio (mercadorias e servios);
abriga instituies estrangeiras e internacionais (empresas, bancos e diversas outras
instituies scio-econmicas, culturais e cientficas; organizaes internacionais; etc.);
exporta fatores de produo e suas instituies econmicas, sociais, culturais e
cientficas tm presena no exterior;
multiplicidade de comunicaes sociais com o exterior;
diretamente interligada com o exterior por meios de transportes e de comunicaes;
possui um setor de servios voltado para o exterior e oferecendo um sistema de suporte
aos atores estrangeiros ou internacionais (hotis, escolas internacionais, centros de
convenes, etc.);
tem uma mdia de repercusso e difuso internacionais;
87
acolhe, regularmente, encontros e outros tipos de atividades internacionais (congressos,
exposies, festivais, jogos esportivos, etc.);
abriga instituies nacionais, regionais e locais de reputao internacional ou ativas no
mbito das relaes internacionais;
exerce uma paradiplomacia urbana (municipal ou privada), apoiada em servios
especializados de relaes internacionais e em estratgias de internacionalizao;
mantm entendimentos (acordos, protocolos, etc) com atores estrangeiros ou
internacionais e participa das redes internacionais de cidades ou de instituies de
cidades, como veremos na lgica do adensamento da cooperao tcnica internacional
horizontal;
tem uma populao com composio tnica diversificada.
A partir deste perfil, Soldatos (1996, p. 218) identifica dois tipos de internacionalizao
das cidades: a passiva e a ativa.
A internacionalizao passiva aquela desempenhada pelas cidades-espao, que
acolhem atividades e instituies internacionais, mas no acolhem instituies e servios de
importncia estratgica para o desenvolvimento de funes de influncia, ou de controle (sedes
de grandes organizaes internacionais, sedes de grandes empresas multinacionais, servios
estratgicos, etc). Seu papel de peso regional (SOLDATOS, 1996, p. 218). Como veremos
adiante, esse perfil de internacionalizao corresponde ao tipo cooperao tcnica internacional
vertical. Ou seja, essas cidades recebem apoio tcnico internacional sem ter capacidade de
oferecer contrapartidas.
Por sua vez, a internacionalizao ativa aquela desempenhada pelas cidades-atores,
que se distinguem por uma atuao dinmica. Estas cidades possuem uma rede de servios de
suporte para as atividades internacionais (grandes escritrios internacionais de advocacia,
grandes escritrios de arbitragem internacional, grandes instituies bancrias, estrutura
sofisticada de transportes e comunicaes, etc.). Essas cidades fazem parte das grandes redes
internacionais de alta tecnologia (aeronutica, informtica, etc.) e de servios de ponta, alm de
disporem de uma estratgia de planificao da sua atividade internacional. So cidades que
exportam fatores de produo (SOLDATOS, 1996, p. 218 et seq.). Por isso so capazes de
receber e oferecer apoio tcnico internacional, sendo assim, lcus privilegiado de difuso de
cooperao tcnica internacional horizontal.
A insero internacional de cidades brasileiras
88
No Brasil, a Constituio Federal de 1988 atribuiu aos municpios a qualidade de
ente federado, como decorre da leitura dos seus arts. 1 e 18
19
. Alm disso, a Constituio
atribuiu aos municpios a autonomia, em seu art. 29, ao determinar que o municpio reger-se-
por lei orgnica, e explicitou suas competncias no art. 30, entre as quais no estavam
previstas atuaes no nvel das relaes internacionais. Estas so de competncia exclusiva da
Unio, pelo art. 21
20
, no tendo os entes federados representao nem competncia para tal
(SILVA, 1999, p. 620).
Contudo, como vimos acima, preciso entender que a dinmica das relaes
internacionais, aps 1988, mudou muito e a necessidade de enfrentar os novos desafios do
mundo globalizado conduziu as cidades e os estados federados a uma insero internacional.
No que se refere s cidades, especificamente, destacamos a formao de uma organizao
internacional de cidades, Associao Mundial de Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU),
surgida da fuso da Federao Mundial das Cidades Unidas (FMCU) com a Associao
Internacional de Autoridades Locais (AIAL), diante do art. 21, I, da Carta Magna.
A partir dessa constatao, parece-nos ser necessrio fazer uma reinterpretao desses
artigos constitucionais, revendo as competncias dos entes federados no que diz respeito sua
atuao externa. At porque o sucesso desta empreitada ser determinado pela capacidade
governamental de articular necessidades e solues internas com essas novas possibilidades
abertas no exterior, sem romper com o papel clssico exercido pelo Estado nacional por meio
de suas burocracias especializadas - no campo da poltica internacional.
Nessa perspectiva, os grandes temas que se apresentam envolvem as seguintes
questes: como utilizar as possibilidades criadas pela arena externa para resolver as
necessidades dos municpios, sem entrar em conflito com os preceitos da Federao? Como a
interao entre os nveis interno e externo pode ser bem utilizada para a soluo dos problemas
dos municpios? Que instituies so mais apropriadas para essa tarefa e como elas podem ou
devem atuar?
Em busca de respostas a essas indagaes, vale destacar o entendimento de Rodrigues
(2004a, p. 451), a respeito dessa temtica:
Perante o atual ordenamento jurdico brasileiro, a situao dos municpios a mesma
da dos estados federados e do distrito federal nesta matria: nem h competncias, nem
19 Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal constitui-se em Estado Democrtico de Direito (...)
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.
20 Art. 21. Compete Unio: I manter relaes com os Estados estrangeiros e participar de organizaes
internacionais.
89
existe reconhecimento legal para aes internacionais. Mas os fatos e a atuao de
diversos municpios superam e ultrapassam o arcabouo jurdico domstico, e
demandam algum tipo de modificao, alterao ou criao de normas para essas novas
aes federativas.
Gilberto Rodrigues (2004b, p. 177) chama a ateno para o fato de que apenas cidades
mdias e grandes, sobretudo as globais (...) tm tido condies de atuar de forma independente
ou despertaram politicamente para as relaes internacionais e passaram a exercer alguma
forma de ao internacional estruturada e sistemtica. No obstante, o mesmo autor aponta
um fenmeno que no exclusivo das mdias e grandes cidades, qual seja: a incorporao de
princpios e valores globais na ordem domstica, internacionalizando o modus vivendi das
cidades (RODRIGUES, 2004b, p. 177). Como exemplo, o autor cita a Agenda 21 e sua
influncia nas diretrizes contidas no Estatuto da Cidade (idem, ibidem). Nessa linha, podemos
elencar uma srie de projetos de cooperao tcnica internacional, como, por exemplo, o
URBAL, entre outros, bem como experincias descentralizadas de financiamento externo a
fundo perdido, as quais tem auxiliado o poder pblico local a solucionar problemas municipais
melhorando a qualidade de vida dos seus muncipes.
Outro exemplo, no mesmo sentido, so os 8 Objetivos de Desenvolvimento do Milnio,
lanados pela ONU, e que se concretizam, em grande parte, por meio da ao local no nvel
municipal: 1) Erradicar a pobreza e a fome; 2) Atingir o ensino bsico universal; 3) Promover a
igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; 4) Reduzir a mortalidade infantil; 5)
Melhorar a sade materna; 6) Combater o HIV/AIDS, a malria e outras doenas; 7) Garantir a
sustentabilidade ambiental; 8) Estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento.
Trata-se, portanto, de um processo de incorporao de valores e princpios globais, como
menciona Rodrigues.
Alguns exemplos de cidades brasileiras que ganharam expresso internacional so
notrios. Gilberto Rodrigues destaca trs delas: Curitiba, Porto Alegre e So Paulo.
Curitiba se destacou no plano internacional e se tornou referncia mundial pela sua
qualidade de vida, decorrente do planejamento urbano e da qualidade ambiental, que a
tornaram um modelo de cidade sustentvel, apta a oferecer e receber cooperao tcnica
internacional horizontal. Porto Alegre, assim como Curitiba, tambm apresenta um histrico de
polticas pblicas aplicadas com xito e com continuidade, mas conquistou sua insero
definitiva no plano internacional por ter sido sede do Primeiro Frum Social Mundial, cujo
objetivo era fazer um contraponto ao Frum Econmico de Davos, na Sua. Por fim, So
Paulo , a priori, uma tpica cidade global. Sendo o centro financeiro, comercial, tecnolgico e
90
logstico do Brasil e da Amrica do Sul, institucionalizou a cooperao internacional com a
criao da Secretaria Municipal de Relaes Exteriores. (RODRIGUES, 2004a, p. 454 et seq.)
Em suma:
(...) os casos vistos mostram como possvel inserir-se no meio internacional, seja
atravs da divulgao das melhores prticas fruto da continuidade de polticas de boa
governana (Curitiba, Porto Alegre), seja pela projeo dada por um evento de
propores globais (Porto Alegre) e por uma ao estratgica institucional voltada
expressamente para as relaes internacionais, com nfase no econmico
(RODRIGUES, 2004a, p. 458).
Contudo, no so apenas as capitais de estados brasileiros que vivem um processo de
internacionalizao. H muitas outras cidades que buscaram na ao internacional uma
possibilidade de solucionar seus problemas, principalmente por meio da cooperao tcnica
internacional. Um caso o da cidade de Santos, que assinou um Acordo
21
de Cooperao
Tcnico-Cientfica com Amsterd, em maro de 1993, para desenvolver estudos e projetos nas
reas de planejamento urbano e meio ambiente, haja vista serem duas cidades porturias
(RODRIGUES, 2004b, p. 185). Outro caso seria da cidade de Campinas que assinou um
acordo de cooperao cientfico-tecnolgica com a cidade de Montpellier que prev o
intercmbio de empresas incubadas de base tecnolgica, o que possibilita uma ampla troca de
experincias no campo da incubao.
Em suma, a opo pela cooperao tcnica no contexto de insero internacional das
cidades brasileiras vem se consolidando como um interessante recurso para elevar a eficincia
e eficcia da gesto municipal. Nesse sentido, na prxima seo, pretendemos promover uma
breve discusso terica a respeito da evoluo do conceito de cooperao tcnica internacional.
Para, buscar criar cenrios hipotticos lastreados na realidade internacional contempornea que
possam auxiliar na identificao e na articulao das necessidades e problemas enfrentados
pelo governo dos municpios brasileiros vis--vis s novas possibilidades apresentadas pela
arena externa, junto da qual os gestores municipais poderiam criar solues concretas e viveis
para os problemas enfrentados pelo municpio.

A opo da Cooperao Tcnica Internacional
Para alcanar os objetivos pretendidos com a pesquisa iniciaremos essa discusso
terica visando estabelecer uma linha d ivisria entre cooperao tcnica internacional e
21 Importante esclarecer que utilizamos a palavra Acordo na sua definio mais genrica, cientes de que no
caberia, neste caso, o uso dessa expresso tal como definida pelo Direito Internacional Pblico.
91
financiamentos externos. Nesta perspectiva, possvel estabelecer trs tipos de Cooperao
Tcnica Internacional, em escala evolutiva.
O primeiro tipo de cooperao, herdeiro de uma viso ps-segunda guerra mundial,
possui carter assistencial e consiste na transferncia vertical de conhecimentos e tcnicas dos
pases avanados aos pases menos desenvolvidos, o que pressupe uma postura passiva por
parte destes ltimos e evidencia suas condies de subalternidade. Apesar da negao
constante, possvel constatar que esse tipo de assistencialismo nunca foi desinteressado, uma
vez que esteve sempre vinculado a objetivos nacionais especficos dos pases desenvolvidos,
principalmente no perodo da Guerra Fria. Como vimos acima, a promoo desse tipo e
cooperao se enquadra na lgica da insero internacional passiva dos municpios.
Com o passar dos anos, esse tipo de assistencialismo passou a constituir-se, ele mesmo,
em situao incmoda. Logo, procurou-se substituir o carter assistencialista pelo conceito de
cooperao tcnica tout court , que constitui o segundo tipo de cooperao aqui considerado.
Isto tornou possvel tratar os pases em via de desenvolvimento como parceiros no processo de
soluo de seus problemas, ou seja, como agentes intervenientes no processo de cooperao
tcnica internacional, o que possibilitou a reduo do envolvimento constante de peritos
estrangeiros, que foram substitudos por consultores de curto prazo, com a funo de apoiar os
esforos locais. A partir de ento, os pases em desenvolvimento mudaram de posio: de
receptores, tornaram-se tambm agentes do processo cooperativo. Esse tipo de cooperao j
parece ser uma evoluo, representando um meio termo entre as estratgias de
internacionalizao municipal ativa e passiva.
O ltimo tipo de cooperao tcnica internacional surge como evoluo da mudana
conceitual explicitada acima, e passa a ocorrer a partir do surgimento de aes de cooperao
entre pases em via de desenvolvimento. Ou seja, a cooperao deixou de ser exclusivamente
um mecanismo de interao Norte-Sul, passando a existir tambm no sentido Sul-Sul. Alm
disso, nesse processo evolutivo, a cooperao tambm deixou de ser exclusivamente vertical,
para incorporar caractersticas horizontais. Esse tipo de cooperao proporciona para as cidades
brasileiras uma internacionalizao ativa, como parece ser o caso de pelo menos trs
experincias, as quais pretendemos analisar durante o desenvolvimento da pesquisa emprica:
a) os projetos de cooperao tcnica entre a cidade de So Paulo e a) UN HABITAT e b)
OMS e OPAS, bem como o c) projeto de cooperao cientfico-tecnolgica entre a cidade de
Campinas e Montpellier.
92
Essa realidade tende a beneficiar o Brasil, devido ao fato de o pas ter alcanado um
nvel intermedirio de desenvolvimento, que o capacita tanto a receber volumes expressivos de
cooperao tcnica internacional, como a prest-la para pases menos desenvolvidos, da
Amrica Latina e da frica. Sob esta tica, a Agncia Brasileira de Cooperao - ABC,
vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores, afirma que:
(...) a cooperao tcnica internacional passa a ser encarada sob suas duas vertentes
principais: como instrumento de poltica externa e como auxiliar de promoo do
desenvolvimento socioeconmico do pas. Nesse sentido, a poltica brasileira de
cooperao tcnica internacional se realiza pela combinao dos elementos bsicos das
duas vertentes, ou seja, da recebida e da prestada, e ser eficiente na proporo que
assegure o alcance dos principais objetivos de uma e de outra (WARWAR, 2005).
Portanto, pode-se afirmar que a cooperao tcnica internacional benfica se distingue
por: (a) focalizar o desenvolvimento da infra-estrutura humana; (b) gerar fluxo de
conhecimento tanto para a organizao prestadora, como tambm - e principalmente para a
instituio local, de forma a garantir continuidade dos programas, mesmo aps encerrada a fase
da cooperao, evitando a dependncia permanente e promovendo o desenvolvimento
institucional das novas tecnologias absorvidas; e (c) ter custos quase nulos para quem est
recebendo.
Enfim, a cooperao tcnica internacional horizontal a mais adequada do ponto de
vista de gerao de bem-estar para as populaes do receptor, visto ser uma das modalidades
bsicas da cooperao para o desenvolvimento. Embora a cooperao internacional de primeiro
e segundo tipo assim como suas interfaces tambm possam ser importantes e gerar efeito
sinrgico e de complementao, resulta muito importante conjug-las sempre no sentido de
assegurar a prevalncia da cooperao tcnica internacional horizontal.
Isto porque esta ltima objetiva a troca de conhecimentos mtuos entre parceiros para a
soluo de problemas comuns em diversas reas, como, por exemplo, urbanizao, meio
ambiente, tratamento do lixo hospitalar, transporte, educao, sade, etc. Nesse sentido,
cidades brasileiras, especificamente como Campinas e So Paulo, tm muitas caractersticas
em comum com outras metrpoles internacionais e est apta a oferecer cooperao para suas
congneres em todo mundo, bem como a receber auxlio advindo de cooperao tcnica
internacional horizontal.
importante ressaltar que esse tipo de cooperao tcnica horizontal no pode, de
maneira alguma, ser confundido com a cooperao econmica e comercial, que em um
primeiro momento prope auxlios apenas para pases em vias de desenvolvimento, mas junto
deles envia um pacote de produtos de empresas originrias dos seus pases.
93
Diante disso, o grande desafio das cidades brasileiras, especificamente Campinas e
So Paulo, consiste em atuar internacionalmente para transformar seu espao urbano em locus
privilegiado para o estabelecimento de cooperao tcnica internacional horizontal, tendo em
vista a capacidade desses municpios gerarem polticas pblicas em grandes propores. Isto
tem duas conseqncias prticas: a primeira, consiste em estabelecer condies que permitam
baratear servios para o errio pblico. A segunda reside no fato de a cooperao atuar no
sentido de, num primeiro momento, oferecer melhores condies de vida para os cidados, para
em seguida permitir ao receptor utilizar a tecnologia recebida como contedo para intercmbio
com outros parceiros, em mbito nacional e internacional, aumentando com isso a
possibilidade de recebimento de outros auxlios de seu interesse.
Para isso seria necessrio aproveitar mais adequadamente a massa crtica de cincia e
tecnologia disponvel nessas cidades, no mbito das instituies existentes, como o caso dos
institutos de pesquisa, das universidades e dos hospitais universitrios, dentre outros.
Uma parte dos esforos a serem despendidos para a viabilizao desse desafio est
justamente na captao dos financiamentos internacionais e nacionais, os quais,
especificamente nas modalidades a fundo perdido, tm sido escassos, em grandes quantidades,
desde o incio dos anos 90, para pases de renda nacional mdia como o Brasil.
Porm, ainda existem instituies internacionais que oferecem financiamento tanto a
fundo perdido como sob forma de emprstimos.
No tocante aos financiamentos a fundo perdido, estas instituies tendem a privilegiar
organizaes no-governamentais como instituies receptoras, em detrimento do Poder
Pblico. Neste caso, uma soluo criativa seria a de os municpios brasileiros vir a assumir um
novo papel, qual seja o de estabelecer parcerias com organizaes no governamentais da
sociedade civil, de forma a gerar um espao pblico onde elas possam compartilhar projetos
com o governo municipal. Esse tipo de iniciativa possibilitaria maior interao entre o governo
municipal e a sociedade civil, no somente na discusso sobre elaborao e aperfeioamento de
projetos, como tambm na identificao de alternativas para captao do maior volume
possvel de recursos para projetos conjuntos na lgica da cooperao tcnica internacional
horizontal. Alm disso, abriria canais institucionais para a consolidao de experincias no
sentido da proposta de Democracia cosmopolita, que vimos acima.
J no caso de emprstimos, a tendncia atual das instituies financiadoras
internacionais - como o Banco Mundial e o BID -, a de exigir co-parceria, ou seja, o
financiamento dos projetos s ocorre na medida em que haja contrapartida financeira de, pelo
94
menos, 50% por parte do Poder Pblico local para a execuo dos projetos. No caso de
muitos municpios brasileiros, inclusive So Paulo, esta co-parceria ficaria prejudicada pelo
menos nos prximos dez anos, em razo da restrio ao endividamento externo municipal
advinda da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. Alm dessas determinaes, existe ainda a
necessidade de aprovao de emprstimos pelo Senado.
Uma sada possvel para a co-parceria e, portanto, para a captao de recursos externos
pode estar nos emprstimos internos fundo perdido presentes no pas via Ministrio do
Planejamento, BNDES, Caixa Econmica Federal e tambm no recm-criado Ministrio das
Cidades, entre outros. Os municpios brasileiros poderiam adotar a estratgia de adquirir
recursos nessas agncias governamentais para arcar com sua contrapartida financeira em
grandes projetos de co-parceria com instituies internacionais.
Em face do exposto, a novidade que se apresenta gesto municipal reside na
possibilidade de instituio de atividade no burocrtica seja no mbito de sua estrutura
institucional ou, ainda, na forma de estrutura paralela ou terceirizada -, para realizar a funo
de intermediao entre agentes financeiros internacionais que disponibilizam recursos a fundo
perdido e organizaes no governamentais internas, com o objetivo de desenvolver parcerias e
constituir banco de projetos direcionados captao de recursos externos.
Considerando que a maioria das organizaes no governamentais no dispe de
pessoal qualificado para identificar possibilidades, elaborar e negociar projetos para captao
de recursos nas agncias do prprio governo brasileiro e de outros pases, assim como para
atuar junto s agncias financeiras internacionais, caber Secretaria Municipal de Relaes
Internacionais SMRI ou ainda outros tipos institucionais congneres, o desempenho desse
papel central, que consiste justamente em assegurar o s uporte tcnico necessrio ao
desenvolvimento dessas atividades, cabendo organizao receptora a funo de execuo.
Tudo isso em consonncia com as diretrizes das agncias internacionais de fomento.
Possibilitando ainda, o enforcement da lgica da democracia cosmopolita entre a realidade
brasileira e a internacional.
CONCLUSO
Como vimos, o processo de globalizao alterou significativamente as relaes
internacionais, colocando a esfera local na pauta da agenda global. A percepo de que os
efeitos da globalizao se refletem no nvel local, ao mesmo tempo em que problemas locais se
95
tornam uma preocupao global, conduz os governos subnacionais a uma ao internacional,
denominada paradiplomacia ou poltica externa federativa.
Nesse processo, cidades de grande e mdio porte ganham espao, fazendo parte de
redes de cidades e se associando em organismos internacionais, como o Cidades e Governos
Locais Unidos (CGLU). Estas formas de atuao internacional dos governos subnacionais de
nvel municipal ensejam uma cooperao tcnica internacional, no sentido de solucionar
problemas locais, independentemente da atuao do Estado-nao. Alis, muitas vezes, estes
problemas se derivam da prpria poltica dos Estados. o caso das conseqncias desastrosas
de polticas neoliberais, levadas a cabo pelos governos centrais de pases extremamente
vulnerveis, que se fazem sentir no mbito local.
Tomando-se como exemplo a insero internacional de cidades brasileiras, podemos
perceber que ela pode ocorrer de vrias formas: 1) pelo histrico de polticas pblicas bem
sucedidas, fazendo frente s diretrizes da poltica do governo federal, como o caso de Porto
Alegre; 2) pelo destaque no planejamento urbano e na qualidade ambiental, como ocorreu com
Curitiba; e 3) por meio da institucionalizao das relaes internacionais no mbito municipal,
com a criao de um rgo administrativo especfico para o assunto, como foi o caso de So
Paulo.
Sem nos atermos apenas s grandes cidades, destacamos Campinas como exemplo de
cidade de porte mdio com insero internacional. Sua paradiplomacia destaca-se no campo da
cooperao cientfico-tecnolgica, especificamente no que tange ao intercmbio de empresas
incubadas.
Mas, vimos tambm, que alm das oportunidades de atuao municipal abertas pelos
processos de globalizao, integrao regional e pelas redes de cidades, os governos locais
contam, ainda, com outros interessantes recursos para elevar a eficincia e eficcia de sua
gesto: a utilizao das possibilidades existentes no campo da cooperao tcnica internacional
e financiamento externo. Em outras palavras, essas possibilidades parecem se consolidar como
alternativas gerenciais, que permitem aos gestores municipais assumirem suas
responsabilidades sem gerar novos custos.
No contexto de grave restrio oramentria que o pas atravessa, as possibilidades de
cooperao tcnica internacional, assim como de captao de financiamentos externos ganham
destaque, na medida em que viabilizam recursos para elevar a eficincia e eficcia das
administraes locais sem gerar custos e permitindo maior participao por parte da instituio
receptora.
96
Em resumo, apontamos que, no atual contexto, o aproveitamento das possibilidades
advindas da cooperao tcnica e do financiamento internacional exige muita criatividade e
capacidade de identificao de oportunidades externas, podendo inclusive atuar no sentido de
propiciar a abertura de novos espaos para interveno do governo municipal no campo das
relaes internacionais. E o sucesso desta empreitada ser determinado pela capacidade
governamental de articular necessidades e solues internas com essas novas possibilidades
abertas no exterior em convergncia com a poltica externa do Estado nacional.
O enfrentamento dessas questes envolve, necessariamente, a implementao de
mudanas empricas, cabendo ao governo local a funo fundamental de, por um lado,
identificar as oportunidades abertas no plano externo e, por outro, inserir uma nova cultura
poltico-administrativa no mbito da estrutura estatal, caracterizada, no mbito interno, pela
articulao cooperativa entre as diversas instncias do Estado, os setores privados e a sociedade
civil.
Esse novo padro de gesto objetiva construir base de sustentao poltica para a
atuao do governo local no plano externo. Assim, muitas questes concretas enfrentadas pelos
governos municipais podero resultar da conexo entre a identificao dos problemas e a
escolha de alternativas no nvel interno e as iniciativas articuladas no plano internacional,
envolvendo formas de cooperao tcnica internacional e de financiamento externo.
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99
CAPTULO 4 - PROBLEMAS PARA A ATIVIDADE INTERNACIONAL
DAS UNIDADES SUBNACIONAIS: SO PAULO E O CONTEXTO
BRASILEIRO - Tullo Vigevani
1. CONSIDERAES GERAIS
A literatura acadmica e a experincia concreta sugerem que o tema da participao
internacional e regional dos governos subnacionais vem ganhando importncia e poder
emergir como questo relevante em diferentes pases. Do ponto de vista internacional, seu
crescimento est colocado desde h algum tempo, e a literatura apresenta estudos de casos que
comprovam esta afirmao. Os autores que pesquisaram sobre o papel dos governos
subnacionais sugerem que h experincias consolidadas, sobretudo nos pases da OCDE
(Organisation for Economic Co-operation and Development). Soldatos (1990), curiosamente,
lembra que, j em 1882, Quebec indicou um general agent em Paris. Cornago (2004), em
estudo sobre o mundo ps-sovitico e a sia Pacfico, mostra como, ao longo da dcada de
noventa, as aes internacionais de regies e cidades ganharam uma relevncia at ento
inexistente. O caso brasileiro no difere desse quadro geral. O debate no se consolidou ainda,
mas h sinais de que a questo ter maior importncia futuramente. As atribuies
constitucionais de estados e municpios estes ltimos reconhecidos como entes federados a
partir da Constituio de 1988 abrem perspectivas para o aprofundamento do debate sobre a
possibilidade e a capacidade descentralizada de intervenincia internacional. Em geral, os
estudos nesse campo sugerem que um fator importante para a paradiplomacia a existncia de
governos democrticos e, de preferncia, sistemas federativos. Tambm nesse caso, o Brasil
no seria uma exceo, pois a retomada da vida democrtica, entre 1985 e 1990, acabou
projetando o tema no debate poltico, ainda que de modo limitado.
As constituies estaduais, assim como as Leis Orgnicas dos Municpios, no
absorvem o debate especfico sobre o tema, mas constata-se uma busca por parte do governo
nacional e nas aes de facto de algumas instncias subnacionais no sentido de adaptaes,
muitas vezes estimuladas pelos prprios acontecimentos. No caso brasileiro, o papel dos
estados e dos municpios no tocante ao desenvolvimento e ao planejamento sugere que o
problema da insero internacional, ou melhor, a absoro da dinmica internacional, global e
regional nas aes subnacionais, seja crescentemente relevante. De acordo com Mariano e
100
Barreto, o enfrentamento da questo regional constitui-se, assim, num verdadeiro
indicador do avano da integrao (Mariano e Barreto, 2004, p. 31). A literatura mostra que
um aspecto que viabilizou inicialmente o debate a respeito das relaes externas dos governos
subnacionais foi a existncia de fronteiras porosas entre os pases, especificamente o
movimento transfronteirio, denominado perforated sovereignties ou mesmo percolated
sovereign boundaries. Por exemplo, medida que as fronteiras entre o Canad e os Estados
Unidos, entre os Estados Unidos e o Mxico (independentemente dos aspectos assimtricos,
que no so analisados aqui), ou entre a Frana e a Repblica Federal Alem depois de 1945,
transformaram-se em fator de integrao econmica, social e cultural, estimularam-se relaes
recprocas e colocaram-se novas necessidades institucionais. No caso brasileiro, embora de
forma modesta, verificou-se essa situao em algumas iniciativas surgidas a partir do processo
de integrao Argentina-Brasil, portanto depois de 1985; e, no quadro do Mercosul, tambm
em relao ao Paraguai e Uruguai, assim como Bolvia. Tambm Estados e municpios
mostraram algum ativismo transfronteirio (Colacrai, 2004b). No governo Lula da Silva,
visando fortalecer essa possibilidade, alguns programas educacionais e de sade esto
especificamente voltados lgica transfronteiria. De todo modo, no Brasil e na Amrica do
Sul esse tema no apresenta a mesma relevncia que em outros continentes, j que os centros
econmica e socialmente mais importantes dessas regies no se situam em reas de fronteiras;
ao contrrio, h regies de escassa densidade econmica e demogrfica nos limites dos Estados
sul-americanos.
Hocking (1993) afirma que o crescente envolvimento internacional das entidades
subnacionais tem sido um movimento que os governos nacionais tendem a ver negativamente,
ou ao menos a manter dentro de estreitos limites. A concepo realista, estatocntrica, sugeriria
que a coerncia e a unidade da poltica exterior sejam necessrias para evitar qualquer
vantagem para adversrios ou mesmo para parceiros. Isso explica por que, historicamente,
mesmo havendo laos entre entidades subnacionais, no tenham ganho relevncia poltica geral
e tampouco tenham se tornado um tema de estudos acadmicos. Como veremos, em virtude de
adaptaes institucionais, que tambm aconteceram em outros pases, inclusive nos Estados
Unidos e na Unio Europia, no caso do Brasil parece surgir a oportunidade de compatibilizar
a manuteno do papel do Estado nacional no campo da poltica exterior com uma ao efetiva
das esferas subnacionais. Ainda que no seja o objeto especfico deste paper, sugere-se com
isso a necessidade de uma melhor discusso conceitual a respeito da suposta inconciliabilidade
entre o monoplio, estabelecido por todas as constituies, da poltica exterior pelo governo
101
central e a ao subnacional nesse quesito (Duchacek, 1990). O governo central, no caso
brasileiro, mostrou uma busca de adaptao a movimentos que podem surgir como inevitveis.
A criao, em 1997, da Assessoria de Relaes Federativas ligada ao gabinete do ministro das
Relaes Exteriores parece ir nessa direo, especialmente quando se sabe que ela vem
trabalhando em razovel sintonia com os governos subnacionais.
Autores como Keating (1998) indicam que as causas das estratgias de insero
internacional dos governos subnacionais no tm origem ideolgica nem surgem de definies
precisas. O Estado nacional se constitui tendo como prerrogativa a ao internacional; alis,
esta uma de suas caractersticas e razes de ser, a partir do momento em que cria um mercado
protegido. Estados e municpios buscam o mundo exterior por razes sobretudo pragmticas;
as estratgias stop and go so prevalentes. Um elemento que ganhou peso nos anos oitenta,
quando so iniciados os estudos sobre o tema, foi a percepo de que o que acontece no plano
local, regional ou no territrio repercute no mundo exterior e profundamente influenciado por
ele. Na verdade, no h novidade alguma nisso: desde Tucdides (2003), sabemos que as
cidades desempenham um papel internacional relevante. Foi assim na Idade Mdia, s vezes
por longo tempo, como no caso das cidades comerciantes; o mesmo vale para os casos de
Hamburgo ou mesmo de Veneza no Renascimento e depois. O Estado nacional, em seu modelo
westphaliano, absorveu o monoplio legal e real da poltica externa. Podemos afirmar que este
papel no est questionado mesmo agora, no incio do sculo XXI. O que levou os governos
subnacionais a buscarem relacionar-se com seus parceiros, em alguns casos mesmo com outros
governos centrais, nos processos de integrao regional ou internacional tem a ver com suas
necessidades prticas. Com isso afirmamos que a ao externa subnacional no provoca
necessariamente um movimento crtico do monoplio da poltica exterior pelo Estado nacional,
como alguns poderiam sugerir (Ohmae, 1995). Essa ao acaba sendo, como certamente
sugeririam os funcionalistas, uma necessidade poltica dos governos, das elites, dos grupos
dirigentes, ou mais em geral, da sociedade, dependendo das condies especficas.
No caso do Brasil, pode-se supor que uma das razes pelas quais cidades e estados
aumentaram sua preocupao com o mundo exterior o fato de que eles vm sendo vistos
como agentes de desenvolvimento econmico. Tussie e Paglieri (2004) mostram o
entrelaamento existente entre a capacidade de afirmar uma poltica local de desenvolvimento,
a ao coordenada em nvel nacional e a interveno num mundo cada vez mais
interdependente. Maior flexibilidade e capacidade de adaptao s mudanas das sociedades,
dos mercados, da tecnologia e da cultura parecem produzir o incentivo para se aproveitar os
102
benefcios da globalizao ou, ao menos, para se evitar as perdas que podem advir do
alheamento a esse fenmeno. Isso no estrutural, pois depende das relaes polticas, das
inclinaes de governos e das foras partidrias e sociais. Keating (2004) afirma que muitas
das aes subnacionais dependem das percepes e dos interesses dos grupos governantes.
Essa flexibilidade, num contexto de limitao da capacidade indutora do Estado nacional na
Amrica Latina e que pareceu acentuar-se na dcada de 1990 , poderia estimular novas
posturas na busca de alternativas de crescimento, facilitando a instaurao de projetos,
buscando atrair investimentos, utilizando capacidades implantadas, particularmente as que
contribuem para o desenvolvimento tecnolgico e a inovao. Apesar de sucessivas queixas de
governadores e prefeitos, a Constituio Federal de 1988 melhorou as condies estruturais das
finanas de estados e municpios ao menos os maiores estados brasileiros tm papel
significativo na induo do desenvolvimento.
No Brasil, parece comprovar-se um dos aspectos mais discutidos no tocante ao tema da
ao internacional dos governos subnacionais e que parece ser uma caracterstica sua. O
aumento do peso dos aspectos internacionais no conjunto da vida dos pases, a
interdependncia, obriga a que esses tenham que ser levados em conta nas polticas pblicas
em geral. Duchacek (1990) afirma que a preocupao pelo welfare teria estimulado a tendncia
adaptao de estados e municpios e sua busca no sentido de fazer poltica tambm em
direo ao exterior. Assim, teria ocorrido um aumento da percepo de que as questes locais
entrelaam-se com o mundo externo, percepo esta que atinge parte da populao,
viabilizando o suporte poltico e social para as aes governamentais. Quando, em 1987, no
governo Pedro Simon, foi criada a Secretaria Especial para Assuntos Internacionais no Rio
Grande do Sul, o tema da integrao regional, sobretudo as relaes Argentina-Brasil, era
objeto de forte interesse de parte da populao. Portanto, apesar de no ser nova essa ao, ela
ganha contornos especficos na dcada de 1990 em razo das mudanas que se produzem no
environment internacional, estimulando adaptaes a regras e a valores que tm seu foco nos
pases ricos. A tendncia da adaptao no peculiar a este tema, tendo ocorrido tambm em
questes como o comrcio e o meio ambiente, dentre outras. No entanto, o tema da ao
externa dos governos subnacionais, mesmo no sendo indito, ganha novo status, embora se
constatem ainda grandes oscilaes na forma como ele tratado: por exemplo, o governo do
Estado de So Paulo no dispe de uma agncia especfica de poltica internacional, mas no
Brasil inmeros outros governos estaduais e mesmo municipais tm procurado se adaptar,
criando secretarias ou segmentos administrativos especficos para a rea.
103
Um tema recorrente da ao subnacional em poltica internacional, tanto na
literatura quanto na prxis, aquele que discute o seu potencial de conflito com a poltica
exterior do Estado nacional. A literatura indica que, apesar dos riscos, isso dificilmente
acontece, a no ser quando h crises abertas do sistema federativo, como aconteceu no Canad
nos anos sessenta, ou quando h intenes secessionistas por algum motivo tnico,
lingstico, nacional, ou outro , como sucedeu na ex-Iugoslvia na dcada de noventa. De
todo modo, esse conflito potencial ou suas formas de resoluo entre governos locais e
governo central constitui ponto central ao se discutir a poltica externa dos entes subnacionais.
No caso brasileiro, parece confirmar-se a tendncia vista na maioria dos pases concentrao
de aes ligadas apenas low politics, especificamente movimentos que no interferem na
estratgia internacional do pas, no relacionando-se nem remotamente a temas da high
politics, como estratgicos ou de segurana, e nem mesmo a opes econmicas de carter
geral.
O que prevalece aquilo que denominamos de stop and go: h ativismo em questes
como convnios tecnolgicos, cooperao tcnica, emprstimos, turismo, investimentos, dentre
outras, mas nunca houve um movimento em torno de qualquer outro tema que no estivesse
ligado a questes locais. Ainda assim, as aes de alguns governos visando atrair investimentos
estrangeiros por meio de favorecimentos fiscais no pactuados na federao acabaram levando
a crises, nem sempre superadas. Alguns estados, como Rio Grande do Sul e Bahia, em certas
ocasies chegaram a causar problemas para o pacto federativo em razo da ao assimtrica
adotada para a atrao de investimentos, sobretudo do setor automotivo. De fato, a realizao
de viagens, de negcios e de acordos aparentemente deu-se sempre sob a guarida do Estado
nacional e com o beneplcito do Ministrio das Relaes Exteriores. Nas experincias que
estudamos mais especificamente Estados de So Paulo e do Rio Grande do Sul e cidade de
So Paulo (CEDEC e PUC/SP, 2002; CEDEC, UNESP, PUC/SP e FGV/SP, 2004) , constata-
se o crescimento do peso da poltica exterior, ainda que dela nem sempre tenham resultado
conseqncias administrativas consistentes. Conforme Duchacek (1990), os temas prevalentes
na ao subnacional so comrcio, investimentos, tecnologia, energia, meio ambiente, turismo,
itens sociais, intercmbios culturais, polticas migratrias, trfico de drogas, epidemias e
polticas de sanitrias so estes tambm os temas que prevalecem no caso do Brasil. Com
eles, e como se verifica em boa parte das experincias de outros pases, evitaram-se conflitos
entre as esferas de governo nas questes de poltica exterior.
104
Vista a relevncia que as unidades subnacionais esto adquirindo no tocante
presena internacional, no caso brasileiro podemos preliminarmente afirmar que elas podem
ser vistas como novos atores. Ainda que no tenham autonomia para negociar, assinar acordos
ou se fazer representar; tais funes se mantm como atributos especficos do Estado nacional.
Assim, Estados e municpios permanecem no sendo sujeitos do direito internacional pblico.
Apesar disso, de facto, no de jure, participam de modalidades de cooperao internacional,
estabelecem ou buscam acordos de cunho econmico e cultural, de modo formal ou informal.
A Constituio do Brasil estabelece claramente que, como em todos os pases, sem exceo, as
relaes externas so de competncia privativa do Estado, cabendo a ele estabelecer vnculos
ou acordos com outros Estados, com organizaes internacionais ou com outras entidades. Nos
temas gerais da poltica externa, Duchacek (1990) assinala que os interesses locais, que
existem, se manifestam ou deveriam manifestar-se por meio dos rgos nacionais. Isso vlido
para as negociaes econmicas, para as de segurana, para os tratados relativos a qualquer
tema, ainda que de interesse para uma regio ou de uma cidade. No Brasil, diferentemente do
que ocorre em outros pases, como Canad ou Estados Unidos, por exemplo, parece que a
capacidade de incidncia dos governos locais sobre as esferas nacionais relativamente
restrita, no sendo objeto de aes especficas, sobretudo, no tendo canais institucionais.
Como vimos nas pesquisas que realizamos, os interesses locais pressionam as autoridades
federais por meio de representaes setoriais, empresariais, sindicais, de categorias, de classe
ou corporativas. No entanto, a adaptao institucional do governo central para incluir as
instncias regionais fraca. No processo de integrao regional do Mercosul, busca-se fazer
algo nesse aspecto, embora com resultados concretos reduzidos, pois mesmo quando se tenta
constituir organismos especficos, eles no chegam a ter poderes reais.
2. PARADIPLOMACIA
A literatura especializada ampliou na dcada de 1990 o conceito de paradiplomacia
para indicar a participao de outros atores estatais, que no o Estado nacional, na ao
internacional. A questo tem origem remota, sempre entrelaada com os debates clssicos
sobre o conceito de soberania nacional e sobre o federalismo. Desde a dcada de 1980, a
formulao conceitual vem se afirmando, estimulada pelas necessidades concretas. As obras de
Soldatos, Feldman e Feldman (1990) e outros, com base na experincia canadense, tm sido
pioneiras na formulao de um novo marco terico. A marcante e a crescente presena dos
nveis subnacionais no cenrio externo vem sendo operada via contatos formais e informais
com entidades pblicas ou privadas estrangeiras, em algumas circunstncias ultrapassando
105
sem contudo romp-los abertamente os limites aos quais cada entidade subnacional est
constitucionalmente vinculada. Trata-se de um campo onde h formas difusas de atuao e
onde os limites legais no so precisos. Visando alcanarem eficincia e operacionalidade, de
fundamental importncia esclarecer a atribuio dos respectivos papis e os parmetros
jurdico-legais que envolvem estes contatos e subseqentes acordos.
No caso brasileiro, a dimenso dessas atribuies pode ser claramente identificada na
preocupao do Ministrio das Relaes Exteriores em adequar-se nova situao, no
institucionalmente formalizada, mas ganhando significativo peso. Segundo Moura Daniel
(2002, p. 45), a criao da Assessoria de Relaes Federativas no Ministrio em 1997 busca
responder necessidade de adequao aos fenmenos novos. Vou dar uma pequena notcia
sobre a organizao no Itamaraty, dessa nova unidade, denominada Assessoria de Relaes
Federativas. Seu objetivo consiste, exatamente, em coordenar e apoiar os governos
subnacionais no processo de integrao que se realiza no s no mbito do Mercosul, mas com
outros pases tambm. ... Ela foi criada exatamente em razo dessa nova e intensa participao
dos governos subnacionais, estaduais e municipais, no processo de integrao do Mercosul.
Cada vez mais estes governos subnacionais participam na organizao e na conduo da
poltica externa brasileira. A Assessoria de Relaes Federativas do Itamaraty foi instituda em
junho de 1997, criada por determinao expressa do presidente da Repblica, Cardoso, e
vinculada diretamente ao gabinete do ministro de Estado de Relaes Exteriores, com a misso
precpua de intermediar as relaes entre o Itamaraty e os governos dos estados e municpios
brasileiros, com o objetivo de assessor-los nas suas iniciativas externas, tratativas com
governos estrangeiros e organismos internacionais. A assessoria tem por objetivo sistematizar e
centralizar os contatos entre os governos estaduais e municipais e o Itamaraty, at ento
dispersos entre as vrias reas substantivas da Secretaria de Estado. Busca promover, alm
disso, a interlocuo dos Estados e municpios com os escritrios regionais do Itamaraty no
Brasil. A essa Assessoria do Itamaraty esto subordinados oito escritrios regionais, sediados
em oito Estados brasileiros.
Em outros termos, o crescimento da importncia da paradiplomacia acabou por afetar o
Ministrio das Relaes Exteriores, visto haver um fenmeno de spill over em relao
capacidade do Estado Nacional em administrar os temas subnacionais, que deveria de algum
modo ser equacionado. Segundo alguns funcionrios, a preocupao de uma parte da
diplomacia foi aumentando na medida em que os estados e municpios iam articulando relaes
externas, o que gerava situaes irregulares visto que todo acordo internacional atribuio do
106
Estado nacional e deve ser aprovado pelo Senado Federal. Em junho de 2003, novo
Decreto reformula a Assessoria, constituindo a Assessoria Especial de Assuntos Federativos e
Parlamentares e unificando as assessorias de relaes federativas e de relaes parlamentares,
at ento desvinculadas. No esto claras as conseqncias dessa mudana, certamente
implicando em risco de diminuio da ateno em relao a uma das partes sob
responsabilidade do rgo assim criado. Parece nesse caso confirmar-se a idia do stop and go
qual fizemos referncia, ora fortalecendo-se o tema no aparelho estatal, ora atenuando-se o
seu peso. Tanto no que se refere aos governos locais, quanto ao aparelho central do Estado,
parece tambm se confirmar a afirmao de Keating (2004), de que muito depende de polticos
empreendedores, pois atravs deles que a ao paradiplomtica se fortalece; se no existirem,
essa ao se debilita.
A preocupao do governo central com a relao entre as questes federativas e a ao
internacional pareceu ampliar-se no governo Lula da Silva, atingindo o ncleo da
administrao. A criao da Assessoria de Cooperao Internacional Federativa em 2003,
seguida pela Subchefia de Assuntos Federativos, na Presidncia da Repblica, em 2004, sugere
essa direo. Como em outras experincias, a direo geral do processo no clara. Parece que
a busca de maximizao da capacidade nacional de promover a participao exterior dos
governos subnacionais no homognea no governo. Nos setores em que, como lembra
Kincaid (1990), a preocupao pela ao centralizada do Estado maior, o impulso em direo
ao fortalecimento da paradiplomacia parece menor. Isso acontece em alguns rgos da
diplomacia, ainda que nela surjam tambm movimentos opostos.
Para Colacrai e Zubelz (2004a, p. 305), analisando o caso argentino, para se entender,
em parte, a emergncia destes novos processos de integrao e a atuao externa das unidades
subnacionais, preciso vincul-los com as mudanas ocorridas no sistema internacional, em
meio ao processo de globalizao econmica. A tendncia de formao de blocos regionais, a
crescente transnacionalizao e interdependncia tm implicado vrios canais de vinculao de
atores diversos, ampliando os temas de tipo recproco. Em outros termos, a interdependncia
que afeta o sistema internacional, que ganhou status de grande debate terico a partir da dcada
de 1970, particularmente com a publicao do livro de Keohane e Nye (2001) em 1997, acabou
fortalecendo o papel de outros sujeitos do direito internacional pblico, alm dos Estados
nacionais. A interdependncia por isso uma referncia terica que surge reiteradamente no
debate. Se isso vlido para os estados subnacionais, cabe lembrar que tambm vale para
organizaes internacionais, para estruturas supranacionais ou mesmo para entidades privadas.
107
De fato, como bem visvel na Unio Europia, com a institucionalizao do Comit de
Regies, as unidades subnacionais de pases integrantes de blocos econmicos e espaos
regionais geograficamente prximos, ou mesmo distantes, tm tomado iniciativas prprias
(Jeffery, 1997).
Pensar novos marcos jurdico-institucionais para estes fenmenos fundamental,
particularmente na perspectiva poltica que considera relevante o papel do Estado nacional. No
Brasil, aceita essa relevncia que no questionada por nenhum grupo significativo , parece
que o debate sobre as contradies e as novas oportunidades que se abrem para os nveis
subnacionais ainda no alcanou o nvel apropriado.
No caso brasileiro, a globalizao e a integrao regional no chegam a desencadear
maiores debates sobre o papel poltico dos governos subnacionais no sistema internacional,
mas so claras as preocupaes em segmentos dos governos locais e em setores da sociedade
sobre a influncia desses fenmenos na economia. Segundo Kugelmas e Branco (2004), duas
foras convivem e combatem na relao entre o governo central e os poderes locais. Uma
tendncia centrpeta, que procura reter o poder para o governo central, permitindo aes
autnomas das unidades subnacionais desde que regulando-as e controlando-as. E uma
tendncia centrfuga, que mostra as unidades subnacionais em busca de maior autonomia
poltica e econmica para seus interesses especficos, tendncia esta acentuada atualmente
pelas crescentes assimetrias na distribuio de recursos internos e nas oportunidades de
negcios abertas em decorrncia da globalizao. Para estes autores, a concentrao de fatores
produtivos, industriais, agrcolas, de servios e tecnologia, numa regio do pas em detrimento
de outras, e a concentrao populacional, distorcendo o equilbrio federativo, so ingredientes
que no contexto atual poderiam fortalecer os elementos centrfugos, ainda que no tendo
concretamente surgido no Brasil.
A busca de ao internacional se d em alguma medida em razo dos problemas que se
apresentam objetivamente, mas, como sugerem as anlises construtivistas, tambm influem a
percepo de mundo e os valores de que esto imbudos os atores polticos e os agentes
econmicos. No Estado de So Paulo, alguns governantes e polticos incentivam regies
administrativas a buscar na integrao regional e na globalizao sadas para o desemprego ou
para a depresso econmica localizada: empresas e municpios so incentivados a
relacionarem-se diretamente com o mundo exterior. Estimulam-se empresrios a investimentos
necessrios melhor adequao da infra-estrutura do Estado visando a economia global,
melhora de portos, aeroportos, conexes por vias navegveis, estradas e ferrovias. No estado
108
do Amap, trajetrias de vida de alguns polticos levaram a aes visando o estreitamento
de relaes com o governo francs, em vista da extensa fronteira comum com a Guiana
francesa. Isso tem conseqncias no tocante poltica de preservao da floresta amaznica,
biodiversidade, a projetos comuns geridos por organizaes no-governamentais. Geram-se
assim inputs que estimulam a paradiplomacia.
Em anlises extremamente radicalizadas, como a de Ohmae (1995), no confirmadas
pela experincia brasileira, os governos subnacionais seriam os novos protagonistas da
economia e da poltica internacional. Como discutido por Barreto (2001) para o caso brasileiro,
o ambiente internacional acentuou, em alguns casos, no em todos, o papel de estados e
municpios como protagonistas da atividade econmica, uma vez que a lgica global busca
mercados e fatores produtivos visando a economia-mundo e no mais concentrando interesse
no entorno geogrfico imediato. Para a autora, assim, foi-se caracterizando a interface global-
local: embora a competio ocorra nos mercados globais, as capacidades competitivas foram
sendo construdas nos nveis locais (Barreto, 2001, p. 78). Em outros termos, a sinergia entre
o nacional e o sub-regional ganha relevncia para fortalecer competitividade e melhorar as
condies sociais e econmicas.
3. TRADIO CENTRALIZADORA E COOPERAO
O pensamento que parece dominante no Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil
que a paradiplomacia deve servir para integrar as iniciativas e prioridades de Estados e
municpios ao processo de identificao dos grandes interesses nacionais que exigem constante
aprimoramento do dilogo entre o Ministrio das Relaes Exteriores, os diversos nveis da
administrao pblica e a sociedade civil organizada (Moura Daniel, 2002, p. 46). O desafio
que se coloca no Brasil conjugar o potencial interesse pelas relaes externas dos governos
estaduais e municipais com os interesses do Estado nacional, evitando situaes dbias que
possam colocar em dvida a legalidade da ao externa desses governos. Isto , como
minimizar conflitos e maximizar complementaridade de interesses, atravs da legislao
existente ou de projetos para sua reforma (Boga Filho, 2002). Nesse campo, podemos afirmar
que existem contradies. No caso do Brasil, o risco para o Estado nacional no se refere a
movimentos externos que buscariam romper o tecido do Estado; isso aconteceu em algumas
circunstncias do passado, na crise poltico-militar de 1964, mas depois disso no se repetiu
(Rodrigues, 2004). O problema reside, como discutido em Kincaid (1990), na dificuldade do
Estado-nacional em repensar sua ao tendo em conta que as formas de fazer poltica exterior
tm que considerar novos agentes, que buscam espao, sem debilitar a poltica central.
109
No caso brasileiro, h uma tradio federalista centralizadora, historicamente
explicvel, que remonta ao carter unitrio do perodo imperial, de 1822 a 1889. A ruptura do
regime democrtico em 1964 reforou o centralismo. A redemocratizao a partir de 1985 e a
Constituinte de 1987 e 1988 viabilizaram mecanismos novos para uma maior efetividade
descentralizadora e autnoma das unidades federadas, mantendo a ao internacional nas mos
do governo central. Prazeres (2004) lembra que todas as constituies brasileiras do perodo
republicano atriburam exclusivamente ao Presidente da Repblica o poder de celebrao de
compromissos internacionais. A primeira Constituio Republicana, de 1891, atribua ao
Presidente poderes para manter as relaes com os estados estrangeiros e entabular
negociaes internacionais, celebrar ajustes, convenes e tratados, sempre ad referendum do
Congresso Nacional. A Constituio de 1988, ao estabelecer as competncias da Unio, diz que
cabe a ela manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes
internacionais (Price Waterhouse, 1989, p. 251). Numa utilizao ao menos parcial do
princpio da subsidiaridade, em outro pargrafo explicita-se que so reservadas aos Estados as
competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio (Price Waterhouse, 1989, p.
289). Dessa forma, temos os parmetros exatos em que se exercem as atribuies dos governos
subnacionais.
Pode-se apontar aqui uma evidente contradio em termos. Estando claramente definido
o papel dos governos estaduais e municipais no ordenamento jurdico nacional, no existindo
dvidas quanto sua impossibilidade de participao legal no campo das relaes exteriores,
de fato, essas aes acontecem e, em alguns casos, tm importante significado. Isto , est
colocada a necessidade de uma reflexo em profundidade sobre o papel de outros nveis de
governo, alm do nacional, no campo da poltica externa. Alguns estados brasileiros tm
centros de comrcio no exterior, como o escritrio do estado de Pernambuco em Lisboa; outros
recebem representaes de unidades federativas ou regionais de outros pases, como o caso
da representao da provncia Argentina de Entre Rios em Porto Alegre. Todos os
governadores brasileiros e muitos prefeitos, assim como secretrios de Estado, secretrios
municipais, dirigentes de empresas pblicas estaduais e municipais tm realizado misses no
exterior, na rea do Mercosul e em pases de todos os continentes. Um razovel nmero de
governos estaduais, assim como prefeituras maiores e mesmo mdias, criaram secretarias
especficas para as relaes internacionais, com uma preocupao em comum, evidenciada
desde os anos 80: incentivar o comrcio exterior, a busca de investimentos, o turismo. A
relao relativamente forte que existe entre o Codesul (Conselho para o Desenvolvimento
110
Econmico do Sudoeste do Brasil, do qual participam os estados de Rio Grande do Sul,
Santa Catarina, Paran e Mato Grosso do Sul) e o Crecenea-Litoral (Comisso Regional do
Nordeste da Argentina para o Comrcio Exterior, integrado pelas provncias de Chaco,
Corrientes, Entre Rios, Formosa, Misiones e Santa F) um exemplo de institucionalizao
dessas relaes.
Na dcada de 1990 e no incio dos anos 2000, muitos convnios e protocolos de
intenes foram assinados por governos subnacionais paradoxalmente, no h uma cobertura
legal, explicita e clara para eles. O municpio de So Paulo, alm de relaes com rgos
internacionais como o BID e o BIRD, desenvolveu contatos continuados com cidades e regies
de diferentes partes do mundo, no apenas numa linha tradicional, como seria o
estabelecimento de acordos de cidades irms, com significado sobretudo cultural e simblico,
mas tambm visando parcerias de maior densidade. A organizao das Urbis, assim como o
acordo com a UNCTAD para a realizao em junho de 2004 da XI Conferncia da organizao
teriam o objetivo de projetar a cidade como plo de referncia mundial. A existncia de
fronteiras brasileiras com quase todos os pases da Amrica do Sul acabou por diversificar nos
ltimos anos o relacionamento at ento existente: Mato Grosso, Acre e Rondnia buscam
relaes especficas com os departamentos bolivianos de Pando e Beni; por sua vez, Acre,
Amazonas e Roraima desenvolvem contatos privilegiados com as provncias correspondentes
do Peru, Colmbia e Venezuela. O Cear tem polticas especficas e fortes de relacionamento
comercial com o exterior.
Ainda nos anos 1990, a paradiplomacia, mesmo num contexto de centralizao da
poltica exterior, foi responsvel pela implementao de inmeros acordos, difceis de serem
exaustivamente examinados pelas suas diferenas e pela sua relativa indefinio legal: Santa
Catarina e Galcia, assinado em 1997; Rio Grande do Sul e Veneto, assinado em 2001; acordos
entre o Rio Grande do Sul e a Provncia chinesa de Hubei e com a canadense de Quebec;
acordo com o Paraguai. O Codesul e o Crecenea estabeleceram relaes especficas com a
Galcia, tendo o governo do Rio Grande do Sul, em 2001, assinado um acordo entre a Feira
Verde da Galcia e a exposio gacha Expointer. Embora sejam apenas alguns exemplos, em
todos estes casos, prevaleceram formas de cooperao institucional no Brasil, tendo o governo
federal, por meio da Assessoria de Relaes Federativas e atravs das embaixadas no exterior,
prestado seu apoio informal s iniciativas subnacionais. Em 2003, a Embaixada do Brasil em
Buenos Aires criou uma rea especialmente dedicada aos assuntos subnacionais e regionais.
Desenvolve-se assim uma experincia aparentemente inovadora, que podemos interpretar como
111
precursora, e cujas conseqncias devero ser avaliadas em vista de possvel ampliao
deste novo campo de atividade no futuro.
4. DIPLOMACIA FEDERATIVA
Aceito o pressuposto de que a participao dos governos subnacionais nas relaes
externas dos pases j um fato, preciso entender por que o debate sobre o tema ainda
relativamente escasso. No se trata de trilhar o caminho relativamente fcil das mudanas
constitucionais e legislativas, mas do estabelecimento de condies para alguma forma de
descentralizao decisria que seja aceitvel no contexto federativo. Junto c om a
globalizao, os projetos de integrao regional na Amrica representam mais desafios para a
Federao brasileira. Ao serem implementados numa poca de antagonismos exacerbados e
governo federal fraco, estes projetos podem incentivar esses antagonismos de uma forma que
pode se assemelhar aos primeiros dias do Imprio e s primeiras dcadas republicanas. Isto ,
para fortalecer a insero internacional, os processos de integrao regional tm que ter como
contrapartida maior capacidade na criao de incentivos que equilibrem as desigualdades
existentes numa federao, ou entre regies de um Estado unitrio. Sabemos que a
insuficincia ou inexistncia dos incentivos foram importantes para colocar obstculos plena
implementao dos acordos do Mercosul, levando ampliao de listas de exceo, de
restries voluntrias e outras. A probabilidade do estabelecimento de laos mais estreitos
entre os estados do Sul e os pases do Mercosul contribui para aumentar a preocupao nas
regies brasileiras menos desenvolvidas sobre as perspectivas de distribuio regional da
produo e renda (Rezende e Afonso, 2004, pp. 340-341). A dificuldade dos pases pobres
para criar mecanismos equilibradores das diferenas regionais acaba fortalecendo o surgimento
de contrapesos maior autonomia, pois se acredita que esta implicaria aumento de riscos para a
Federao e para o Estado nacional.
Para Prazeres (2004), dessa situao surgem duas possibilidades principais para a
paradiplomacia e para a diplomacia federativa. A primeira seria uma reforma constitucional
semelhante da Argentina de 1994, visando permitir uma maior atuao internacional das
unidades federadas. A segunda seria reconhecer e legitimar atuaes informais dos governos
subnacionais. largo o espectro de alternativas apresentado pela autora: elas vo de uma
possvel reforma constitucional que rompa o monoplio do Estado federal em matria de
atuao externa a uma representao concreta dos interesses das unidades federadas atravs dos
mecanismos de diplomacia federativa desenvolvidos pelo Ministrio das Relaes Exteriores
112
ou ainda a ajustes complementares do prprio Ministrio. Neste ltimo caso, uma unidade
federada brasileira poderia agir no exterior com mandato expressamente delegado pelo Estado
nacional. Esse modelo foi utilizado em alguns casos pelo governo federal, particularmente para
administrar questes fronteirias.
5. QUESTES LEGAIS
Os dilemas para legalizar as aes e as polticas externas dos governos subnacionais so
crescentemente uma preocupao brasileira, tanto quanto em outros pases. Os fenmenos da
globalizao e da integrao regional, em nossa perspectiva no parecem ter diminudo o papel
do Estado nacional. Os pases, e dentro deles as regies, que conseguiram adaptar-se melhor e
obter benefcios, muitas vezes o fizeram porque o Estado nacional teve a capacidade de
otimizar as novas condies. No Brasil, a dificuldade conceitual que se apresenta aos crculos
restritos que discutem o tema da participao dos governos subnacionais na poltica
internacional refere-se a como mudar as regras jurdicas sem ferir os limites constitucionais,
tendo em conta que os constituintes de 1987 e 1988 inseriram o federalismo entre os princpios
imutveis, entre as clusulas ptreas. H algum debate sobre este tema entre funcionrios, no
meio acadmico, e em alguns crculos da sociedade civil.
Num estado federal a representao externa atributo do governo nacional, portanto
no vivel o caminho da alterao da Constituio visando a descentralizao da poltica
internacional. Como dissemos, os trabalhos acadmicos mais relevantes no plano internacional,
o main stream, no sugerem a segmentao do poder do Estado nacional. Lembrando Kincaid
(1990), a constituent diplomacy seria uma forma de fortalecer a ao exterior e no de debilit-
la. Uma emenda constitucional com o objetivo de descentralizar prerrogativas do Estado
nacional iria contra os princpios sobre os quais se apia o Estado brasileiro e, assim, no teria
viabilidade. O aumento, nas ltimas dcadas, da ao internacional dos governos subnacionais
ocorreu de facto, no alterando os fundamentos jurdicos pr-existentes. Apenas um direito
consuetudinrio fortemente assentado poderia levar, a longo prazo, a mudanas na legislao.
A proibio de atuao das unidades federadas no mbito externo parece atingir apenas
os contatos formais, aqueles efetivamente diplomticos, as aes perfeitas entre Estados
soberanos. H um terreno onde prevalecem ambigidades, como as das relaes nos campos
cultural, cientfico, educativo, tecnolgico, turstico, econmico, dentre outros. Provavelmente,
no Brasil ainda no esteja adequadamente interiorizada a compreenso das mudanas na
governabilidade global. Nesse sentido, Rosenau (1998) fala em realocao da autoridade. Na
perspectiva que apresentamos aqui, o reconhecimento e o fortalecimento pelos governos
113
nacionais de aes at recentemente no previstas podem ir no caminho da reconstruo da
governabilidade e da construo de Estados mas eficientes. O reconhecimento na literatura que
acordos dependem de uma personalidade jurdica no plano internacional, que as unidades
subnacionais no possuem, no invalida essa possibilidade. A diplomacia brasileira parece
orientar-se por uma poltica ad hoc, examinando concretamente cada situao e buscando,
quando possvel, um papel de intermediao. O Ministrio das Relaes Exteriores vem agindo
como intermedirio em acordos que os governos estaduais e municipais queiram estipular,
procurando formas de enquadramento por meio de ajustes complementares no framework de
um acordo existente entre os Estados nacionais. Deste modo, preserva-se o princpio
constitucional da competncia do Estado, sendo a ao subnacional resultante de uma
delegao de responsabilidade. Um exemplo antigo dessa forma de atuao o da Fundao
para o Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP), do governo do Estado de So Paulo. Ela
desenvolve desde os anos 1980 atividades de cooperao tcnica com os governos de
Nicargua, Moambique, Angola, Guin Bissau, Cabo Verde e outros. Quem tem a
responsabilidade formal por eles a Agncia Brasileira de Cooperao do Ministrio,
delegando-se poderes FUNDAP para sua execuo.
6. CONCLUSES
Para um diplomata, O aumento da demanda dos entes federados na rea externa
poder criar novas condies no cenrio poltico brasileiro e suscitar a hiptese de uma emenda
constitucional, tal como ocorreu na Argentina, na Sua e no Canad. Neste sentido, no
pareceria impensvel formular nova regulamentao dessas atividades no mbito do pacto
federativo, considerando-se que os limites constitucionais atuao externa dos estados
federados poderiam ser revistos atravs de um mecanismo que, mesmo resguardando a
competncia exclusiva da Unio ou, melhor dizendo, da Federao no mbito externo,
atribua aos entes federativos algumas prerrogativas na matria.
Uma anlise detalhada da ao de cada Estado brasileiro evidencia que todos eles tm
formas de insero internacional e interesses especficos. Amap e Roraima tm interesses nas
relaes com vizinhos e com outros pases. O mesmo pode ser dito em relao a todos os
pases amaznicos. A Amaznia busca no Peru e na Venezuela interlocutores especiais. O Par
tem desenvolvido intercmbios com muitos pases, inclusive da sia e do Oriente Mdio. Os
estados nordestinos, Cear, Pernambuco e Bahia, tm fortalecido os intercmbios, utilizando-se
de relaes no apenas econmicas, mas tambm polticas. Esta lista pode ser ampliada aos
estados do Centro-oeste, do Sudeste e do Sul, como examinamos ao estudar detalhadamente os
114
casos de So Paulo e Rio Grande do Sul. Todos tm intensa preocupao pelo comrcio
exterior e pelos investimentos externos, sendo essas questes assimiladas vida pblica.
Entre as propostas possveis, ainda utilizando a formulao de um diplomata, poderia se
pensar em algumas aes: a) a maior capacitao do Ministrio das Relaes Exteriores para o
exerccio da diplomacia federativa; b) a incorporao da diplomacia federativa ao externa
do Estado nacional; c) a articulao das autoridades estaduais, de regies metropolitanas e de
cidades relevantes para a ao internacional; d) examinar a convenincia de mudanas na
legislao infra-constitucional; e) dar poderes mais efetivos ao frum consultivo de autoridades
regionais do Mercosul, aprovado na reunio do Conselho do Mercosul de dezembro de 2004; f)
ao mais efetiva no sentido do estabelecimento de convnios da Unio com estados e
municpios visando delegao de poderes em aes internacionais e adaptao mais dinmica
dos convnios externos dos estados e municpios no quadro dos acordos bilaterais do Estado
nacional.
A anlise feita indica que, alm de medidas administrativas, o maior problema reside na
capacidade de compreender um mundo em mudana, onde o nvel de relaes internacionais
passa pelo Estado nacional, mas vai alm dele. O emaranhado dessas relaes apresenta uma
alta complexidade: trata-se de trazer para a poltica nacional a capacidade desenvolvida por
outras instncias, considerando que sua ao pode fortalecer a Nao. Duchacek (1990),
embora admita existirem riscos para a poltica exterior nacional, afirma que a ao
internacional subnacional uma realidade, devendo ser portanto reconhecida como fato real.
No caso brasileiro, aparentemente a possibilidade de risco no se coloca em razo da prpria
histria. As potencialidades da diversificao e, ao mesmo tempo, do fortalecimento da ao
exterior ou agir mais fortemente para a governabilidade num mundo transformado, nas
palavras de Rosenau (1998) no esto ainda plenamente absorvidas.
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118
CAPTULO 5 - SOCIEDADE CIVIL GLOBAL E ONGS - Cremildo Jos
Volanin, Dirceu Beninc e Vania Nery
1. SOCIEDADE CIVIL E GLOBALIZAO
Este texto busca explicitar dois conceitos sociedade civil e organizaes no-
governamentais que, juntamente com outros desenvolvidos pelas equipes da pesquisa,
servem de base para o subprojeto focado no estudo do Plis.
So vrias as interpretaes sobre o significado de sociedade civil no passado
(concepes de Hegel, Marx, Gramsci), e suas interpenetraes com os significados atuais do
que foi denominado o revival contemporneo do conceito (Costa, 2002). Como ponto de
partida, utilizaremos as idias elaboradas por Wanderley (2005), numa perspectiva gramsciana
de sociedade civil, que compem uma parte do relatrio final apresentado Fapesp (no projeto
gesto pblica democrtica nos governos subnacionais, face aos processos de insero
internacional e integrao regional ). No presente texto, tomaremos por base as idias de Vieira
(1996) e Costa (2002).
O conceito de sociedade civil tem sido interpretado como a expresso terica da luta
dos movimentos sociais contra o autoritarismo dos regimes comunistas e das ditaduras
militares em vrias partes do mundo, especialmente na Europa Oriental e na Amrica Latina
(Vieira, 1996:107). Podemos considerar que o chamado renascimento do conceito de
sociedade civil deve-se a ameaa da solidariedade social, da justia social e da autonomia dos
cidados por parte do mercado capitalista e do poder administrativo do Estado moderno.
Ao tratar de sociedade civil conforme o autor necessrio distingui-la tanto de
uma sociedade poltica de partidos, organizaes polticas e parlamentos, quanto de uma
sociedade econmica composta de organizaes de produo e distribuio, em geral
empresas, cooperativas, firmas, etc. [...]. Os atores da sociedade poltica e econmica esto
diretamente envolvidos com o poder do Estado e com a produo econmica visando lucro,
que eles buscam controlar e gerir (Vieira, 1996:107). Por sua vez, o papel poltico da
sociedade civil est mais relacionado gerao de influncias na esfera pblica cultural.
O modo de conceber a sociedade civil difere bastante de um sistema de Estado e regime
de governo para outro. Nas democracias liberais, por exemplo, normalmente o conjunto da
sociedade civil no se ope economia e ao Estado, o que via-de-regra ocorre nos regimes
ditatoriais. H muita complexidade e ambigidades no emprego do conceito e na forma de ver
119
o relacionamento entre sociedade civil, Estado e economia. A viso assumida por Vieira,
no entanto, parte em defesa de uma sociedade civil moderna capaz de garantir sua autonomia e
suas formas de solidariedade diante do Estado e da economia.
Convm destacar que as normas da sociedade civil direitos individuais, privacidade,
associaes voluntrias, legalidade formal, pluralidade, publicidade, livre iniciativa foram
institucionalizadas de forma heterognea e contraditria nas sociedades ocidentais, entrando
em conflito com a lgica econmica do lucro e a lgica poltica do poder. Da a importncia
dos movimentos sociais que surgiram para defender os espaos de liberdade ameaados pela
lgica do sistema (Vieira, 1996:108).
O grande crescimento das ONGs (Organizaes No Governamentais), sobretudo a
partir dos anos 1980, somado a problemas sociais, econmicos, ecolgicos e polticos de
mbito global fizeram com que se comeasse a despertar para a necessidade de uma articulao
transnacional em vista de uma nova ordem mundial. A conscincia da globalizao dos
problemas fora a busca de solues globais. E neste contexto que emergem ONGs e
movimentos sociais de alcance internacional e intercontinental, ao mesmo tempo em que
inmeras pequenas organizaes as sociedade civil comeam a se conectar em redes de
relacionamento, de intercmbio, estimulando lutas conjuntas.
Costa (2002) trabalha as concepes de esfera pblica, democracia e configuraes ps-
nacionais, e dentro desses marcos analisa a globalizao e os limites e potencialidades da
sociedade civil. Citando Slter, indica duas vertentes interpretativas principais no debate atual
sobre a sociedade civil. A corrente enftica defende o fortalecimento da sociedade civil como
o ndulo normativo de um projeto radical-democrtico. Ela conta com os seguintes
representantes: John Keane, Cohen e Arato, Michael Walzer, Charles Taylor, Habermas, que
so os que ele sintetiza .
Na sntese desses especialistas, Costa enfatiza que Charles Taylor centra sua posio na
viso comunitarista: [...] uma rede de associaes autnomas e independentes do estado, as
quais agrupam os cidados em torno de interesses comuns e que atravs de sua mera existncia
ou atividade podem desencadear efeitos sobre a poltica (p. 45). John Keane defende um
projeto para a democratizao das relaes Estado/sociedade (civil), que assegure liberdade e
igualdade, e amplie o poder de deliberao das associaes civis para um controle sobre o que
detm um mandato poltico (p.45-46).
No caso de Michael Walzer, a sociedade civil est calcada nos grupos que se associam
no por razo de alguma formao particular [...] mas por fora da sociabilidade mesma.
120
Costa diz que a ontologia social inscrita em tal concepo projeta, portanto, seres que so
concomitantemente cidados, produtores, membros da nao, entre muitas outras coisas
(Walzer, apud Costa, idem: 47). Entre as diversas contribuies de J. Cohen e A. Arato, Costa
situa as que defendem uma poltica dual, fundada no emprego sincrnico das arenas
institucionais (esferas estatais, parlamento etc.) e as promovidas por entidades no tradicionais
(pelos movimentos sociais, protestos coletivos etc.); o que equivale a dizer que se fazem
necessrias a presena dos atores polticos tradicionais (partidos e movimentos) quanto de
movimentos e de associaes de base.
Cohen e Arato, tambm, trabalham com a idia, proposta por Habermas, de
sistema/mundo da vida. Em sua abordagem, Costa aponta: As duas esferas sistmicas
concebidas por Habermas (poltica e economia) coincidem, genericamente, com a sociedade
poltica e a esfera do mercado, apropriadas por Cohen e Arato do modelo tridico de Gramsci.
Mundo da vida e sociedade civil , entretanto, no podem ser considerados sem outras
mediaes [...] (idem: 48). Tudo isto para enfatizar que os atores da sociedade civil
apresentam um carter duplo ofensivo e defensivo.
Na vertente moderada, a sociedade civil no passa de categoria preponderantemente
emprica, no mais desiderato poltico-emancipatrio, forma utpica da sociedade a que se quer
chegar, mas apresentao descritiva das conformaes poltico-sociais previamente existentes
no contexto liberal-democrtico (Slter, 1993: 168; Brumlik, 1991: 990) (Costa, idem: 49).
Apontando Edward Shils como o modelo mais tpico dessa verso, vinculado ao crescimento
da democracia liberal: as virtudes cvicas neutralizariam as tendncias desintegradoras
alimentadas pela competio entre interesses privados, prprias s sociedades pluralistas. Por
outro lado, a ordem liberal-democrtica forneceria os requisitos institucionais mais apropriados
ao desenvolvimento da sociedade civil [...] a sociedade civil, por fora dos requisitos definidos
pelo autor para sua existncia, torna-se um fenmeno restrito, implicitamente tpico e exclusivo
das sociedades europia-ocidentais e norte-americana (Costa, idem: 49-50).
ONGs e sociedade civil global
Diante da possibilidade de organizao de uma sociedade civil global, as ONGs tm um
papel fundamental, apesar de o Estado nacional/territorial continuar sendo a instncia central
de legitimao do poder e destinatrio das demandas da populao. Porm, o Estado j no
detm o monoplio do espao pblico. A expanso das ONGs internacionais pode ser vista
como ponto de partida para orientaes polticas globais (ou, ao menos, que excedam o
121
nacional) e, portanto, tambm como ncleo originrio de uma sociedade civil mundial.
(Vieira, 1996:113)
O Estado j no consegue responder sozinho a todos os problemas. As ameaas ao
ecossistema global, as crescentes desigualdades sociais, a questo da violncia e do terrorismo
esto requerendo a constituio de outras instncias de deciso, de articulao e de ao. Neste
sentido, parece cada vez mais importante e imprescindvel a presena das ONGs no cenrio
pblico transnacional. Se, por um lado, no se pode pensar a sociedade civil global como um
paraso de liberdade desterritorializada, de solidariedade, de preocupao ecolgica ou de
tolerncia pluralista, por outro, possvel pens-la como um espao para buscar a superao
das estruturas e ideologias capitalistas. Esta sociedade deve ser pensada coletivamente, o que j
est sendo feito pelos movimentos sociais de alcance internacional e pelas ONGs,
demonstrado, por exemplo, nos Fruns Sociais Mundiais.
O desenvolvimento de uma sociedade global requer vrios fatores. Como afirma
Vieira, ela depende da democratizao, da desconcentrao da descentralizao das
organizaes interestatais e instituies capitalistas globais, ao mesmo tempo que estimula
esses processos. Uma sociedade civil global requer a noo de cidadania planetria, que j no
pode ser simplesmente o universalista religioso, o cosmopolita liberal ou o internacionalista
socialista (1996:114). Exige necessariamente a construo de alternativas ticas e concretas
baseadas no interesse pblico internacional e no patrimnio comum da humanidade.
Existe uma forte tendncia para a constituio de uma sociedade civil global, at em
funo de um relativo enfraquecimento do Estado nacional. A propsito, Boaventura de Sousa
Santos (1995) afirma que: nos ltimos 20 anos novas formas de ao social transformadora
emergiram no mundo, como os movimentos populares, ou novos movimentos sociais com
novas agendas polticas (ecologia, paz, anti-racismo, anti-sexismo) ao lado das agendas
tradicionais de melhoria da qualidade de vida sobrevivncia econmica, habitao, terra,
bem-estar social, educao (Apud Vieira 1996:115).
Esses movimentos assumiram formas de ONGs transnacionais, as quais demonstram
hoje um grande dinamismo. Talvez elas possam vir a criar uma sociedade civil global
democrtica como alternativa a economia global desenhada pelas foras de mercado
transnacional, o que Richard Falk (1995) chama de globalizao por baixo. Para que isso
acontea necessrio o enfrentamento da globalizao econmica promovida pelo mercado
mundial, denominada por Fal k de globalizao por cima. Exige, efetivamente, que as
122
instituies globais comecem a ser destinatrias das demandas de uma maioria pobre que se
auto-organiza nos pases em desenvolvimento.
Existem fortes indcios de que as ONGs cresam nas negociaes internacionais em
vista de uma cidadania planetria. Tudo indica que as ONGs tm um papel importante a
desempenhar nesse processo. Temas globais como direitos das mulheres, populao, emprego,
economia, meio ambiente, migrao requerem fruns globais para examinar as escolhas e
decises. As aes de ONGs tendem a fortalecer a autonomia e a capacidade das organizaes
da sociedade civil em todo o mundo. Elas esto enfrentando o enorme desafio de levar os
problemas do mbito local ao global e vice-versa (Vieira, 1996: 117).
Sabe-se que a idia da governabilidade global visando uma cidadania planetria
complexa e polmica. Ela no possui ainda um esclarecimento sobre a natureza das instituies
que assumiriam essa tarefa, nem sobre a articulao dos Estados nacionais com elas. A
mundializao dos problemas e dos comportamentos avanou muito mais rpido que a
regulao de uma possvel governabilidade global, o que demandaria mudanas nas estruturas
institucionais da esfera pblica transnacional.
Polemizando com essa possibilidade de se recorrer idia de uma sociedade civil
global, seja ela dada como existente, seja sua construo apontada como imperativo moral,
Costa, na obra citada, limita o alcance de tal proposta. A ao das organizaes e movimentos
sociais transnacionais visa, em geral, o combate ao particularismo de uma ordem social racista,
sexista ou opressora das minorias tnicas, sem que tal implique que as relaes de gnero entre
grupos de cor, ou entre diferentes etnias vigentes, nos pases em que os movimentos sociais
avanaram mais, constituam modelos vlidos para todas as partes. Nesse sentido preciso, no
se trata de uma sociedade civil global, uma vez que no h nem deve haver a reproduo
ampliada no resto do mundo dos repertrios de tradies e experincias coletivas presentes na
Europa Ocidental ou na Amrica do Norte. O que se tem o apelo em estender para as diversas
regies o esforo de superao dos particularismo s, preservando, no melhor das hipteses, as
particularidades dos contextos regionais diversos (idem: 166).
2. IDENTIDADE E PAPEL DAS ONGs
O termo ONG foi utilizado pela primeira vez em 1945, em documentos da ONU,
referindo-se a organizaes do chamado Primeiro Mundo, voltadas reconstruo das
sociedades vtimas da segunda guerra mundial. Depois, o conceito foi muito discutido,
havendo atualmente diversas compreenses e empregabilidades do mesmo.
123
Tratar de definir ONGs extremamente complexo, uma vez que elas so
identificadas, no raramente, como no sendo. No so Igrejas, no so movimentos, no so
Estado, e no so entidades filantrpicas. Tampouco so sindicatos ou partidos. Todavia,
interagem constantemente com esses organismos, instituies e com a sociedade civil em geral,
gerando uma polissemia que mantm muito indefinida a sua identidade.
A Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (Abong) apresenta a
seguinte conceituao sobre ONGs: So organizaes de interesse pblico, que investem na
construo de um modelo de desenvolvimento sustentvel alternativo ao neoliberalismo e
globalizao excludente, em defesa da universalizao dos direitos, do acesso s informaes
pblicas, do controle social das polticas pblicas, dos mecanismos de democracia participativa
e deliberativa (Cadernos da Abong, 2005).
Hoje, no Brasil, existe uma grande discusso acerca dos objetivos, da
representatividade, da identidade, das prticas e das formas de financiamento das organizaes
no governamentais. Landim (2002) aponta trs elementos que podem aglutinar componentes
destas organizaes, quais sejam: posio na sociedade, especificidade organizacional e planos
iderios. Ao mesmo tempo, a gesto pblica das cidades incorpora de forma crescente a
articulao entre o poder pblico municipal e a sociedade civil organizada, na qual
desempenham papel importante as organizaes no governamentais.
Nas dcadas de 1960 e 1970, no cenrio brasileiro cresceram os centros de educao
popular, de promoo social, de assessoria e apoio, como destaca Landim (2002). Estas
organizaes apoiadas em parte no iderio marxista afloravam do movimento contra a ditadura,
defendendo o protagonismo das classes populares na transformao social. Por um lado,
lutavam de forma especfica pela melhoria das condies de vida e, por outro, buscavam a
superao do regime poltico. A par disso, surgiam organizaes sociais voltadas para a ao
educativa, poltica e cidad.
A partir da segunda metade da dcada de 1980, as ONGs no Brasil comearam a se
multiplicar significativamente em face da redemocratizao e da atuao dos movimentos
sociais na busca de novas relaes entre a sociedade civil e o Estado. A polarizao com o
Estado constitui-se o eixo da mobilizao popular e da luta pelo exerccio da democracia na
sociedade, j que os movimentos repressivos se multiplicavam. O termo ONG ainda no era
visvel. No entanto, j se desenhava o princpio de autonomia destas organizaes diante da
esfera governamental e estatal. Sua invisibilidade e no institucionalizao eram atributos que
fortaleciam sua proximidade com as classes populares.
124
Ao lado dos sindicatos e da Igreja, as ONGs tiveram um papel relevante no
surgimento de lideranas e na ampliao dos movimentos populares. Estas organizaes
tinham em vista a modificao das relaes sociais atravs da incorporao de novos valores
pautados no exerccio da cidadania e da democracia.
Ao analisar as ONGs importante ter presente as foras polticas e econmicas que
atuam na sociedade, bem como o papel do Estado e do mercado. Como mencionam alguns
autores, em especial Landim (2002) e Teixeira (2002), a disputa de significados na sociedade
intensa. A sociedade revela-se como uma cesta grande onde cabe tudo e de onde se tira tudo,
de acordo com o ordenamento das foras sociopolticas do momento.
A capacidade de contestao das ONGs era assegurada pela identificao poltica com
os movimentos populares, com as comunidades de base da periferia urbana ou do meio rural e
os sindicatos. Num primeiro momento, a identidade das ONGs se confundia com assessorias,
capacitao e instrumentao terica a esses movimentos e comunidades. Esses servios pres-
tados constituam compromissos da militncia para o enfrentamento ideolgico do governo mi-
litar.
Com o passar do tempo as ONGs ampliam seu campo de ao. Agregam parceiros e
protagonizam junto aos movimentos populares. Assim, desempenham importante papel em
vista de uma constituio democrtica e participativa no pas. No entanto, toda mobilizao
desta dcada de 1980, notadamente a partir da segunda metade, traz para as ONGs reflexes
sobre diferenciaes e similitudes diante de outros atores da sociedade civil. Elas iniciam sua
atuao atravs dos movimentos populares, mas na medida em que se institucionalizam,
adquirindo uma configurao organizacional, distanciam-se destes.
Analisando a fase inicial das organizaes no governamentais na sociedade brasileira,
Gohn (1997) entende que elas so um desdobramento da atuao dos movimentos sociais. Elas
se estabelecem a servio dos movimentos, visto que estes no possuam estruturas funcionais
ou aparato institucional para o dilogo com as instncias governamentais. Os profissionais das
ONGs figuram como espcie de porta-vozes dos movimentos sociais na proposio de polticas
pblicas. Se, por um lado, os movimentos sociais se fortalecem com as ONGs, por outro,
aumenta o debate sobre a autonomia das ONGs diante dos movimentos sociais.
Assim, fica estabelecido um dilema das organizaes no governamentais no cenrio
brasileiro, adquirindo novos formatos em funo das construes scio-histricas. Para os
movimentos sociais, igualmente gerada uma crise de identidade e de papel no cenrio da
sociedade no incio dos anos 90. Por defenderem e atuarem com os mesmos objetivos como a
125
mobilizao social e a politizao da sociedade civil ONGs e movimentos sociais muitas
vezes se confundem em seus papis.
O termo ONG, logo no incio da dcada de 90 passa a ser de domnio pblico. Os
autores apontam trs eventos emblemticos que deram visibilidade a estas organizaes, quais
sejam: a fundao da Abong, em 1991; o encontro do PNUD no Rio de Janeiro, que contou
com a presena de ONGs brasileiras e, por ltimo, a ECO/92. (Cf. Cadernos da Abong, 2005;
Landim, 2002; Teixeira, 2002).
A relao com o Estado constituir a caracterstica relevante das ONGs nos anos 90.
Este o perodo em que se acentua consideravelmente o processo de globalizao neoliberal
atravs das privatizaes, da desresponsabilizao do Estado, da desregulamentao da
economia, da abertura do pas ao capital financeiro internacional e do crescimento da
desigualdade social.
No Brasil, os movimentos sociais e as ONGs foram grandes responsveis por
colocarem em cena novos atores polticos. Neste sentido, cabe lembrar que no incio dos anos
1980 era criado o Partido dos Trabalhadores (PT), como uma decorrncia quase natural do
avano dos movimentos sociais populares e das ONGs. Essas foras se articulavam,
obviamente, com a luta sindical e com os intelectuais de esquerda.
Na seqncia aparece uma srie de reordenamentos legais com desdobramentos nas
esferas estatais. A Constituio de 1988, o Estatuto da Criana e Adolescente ECA (1990), a
Lei Orgnica da Sade (1990), o Plano de Benefcios e a Lei Orgnica da Seguridade (1991),
alm da Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS (1993). O ECA e as Leis Orgnicas,
excetuando a da Seguridade, constituem o aprofundamento dos postulados da Constituio,
especialmente no que se refere a operacionalizao das instncias de descentralizao e
controle social das referidas polticas pblicas.
Nesta dcada, especialmente nos 8 anos do governo de Fernando Henrique Cardoso, a
proposio governamental destacava a reforma do Estado como necessria em funo de sua
incapacidade de gesto da coisa pblica. O discurso do governo era o da transferncia das
funes do Estado para as organizaes da sociedade civil, j que estavam mais prximas das
demandas da populao. Abrem-se caminhos para a privatizao das aes estatais.
Este foi um terreno frtil para a proliferao de uma outra vertente das ONGs, bem
como para a diluio de sua identidade e de seu papel na sociedade civil. Diante do
encolhimento do Estado e da proximidade deste com as ONGs, visando parcerias para
execuo das polticas pblicas, surgem novos desafios no sentido de equacionar sua
126
autonomia enquanto um ator privilegiado da sociedade civil. Se, de um lado, neste
contexto, h ONGs que receiam a cooptao do Estado, por outro observa-se um nmero
significativo de organizaes que se apropriam do discurso das ONGs histricas, concebendo-
se enquanto tal, sem no entanto defender os interesses pblicos e sim os privados.
Vale destacar ainda o tambm complexo marco legal destas organizaes, enquanto um
elemento fundamental para a definio de sua identidade. Segundo o Cdigo Civil Brasileiro as
ONGs, apesar de no existirem na nomenclatura jurdica, esto no mesmo campo das
fundaes, associaes, entidades religiosas, partidos polticos e sociedades. No entanto,
quanto ao papel social em muito se diferenciam.
Em 1999, a aprovao da Lei das Oscips (Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Privado) utilizou uma classificao das organizaes de direito privado sem fins lucrativos.
Segundo a Abong, isto foi um avano na identificao da pluralidade de iniciativas de
interesse pblico promovidas pelas incontveis associaes e fundaes existentes no pas
(Cadernos da Abong, 2005). Porm, diversas ONGs recusam esse formato.
Com a eleio dos primeiros governos municipais ligados a partidos de esquerda houve
as primeiras colaboraes entre ONGs e governos na execuo de polticas pblicas e no
estabelecimento de convnios. Tambm comeou a surgir uma nova gerao de organizaes
sociais, em geral especializadas em temticas como meio ambiente, criana e adolescente, aids,
gnero, etc. Essa segunda gerao de organizaes era menos dirigida para a ao poltica geral
e mais atenta a aes especficas, a resultados mais imediatos e a mltiplas fontes de
financiamento.
Neste perodo, busca-se uma identidade institucional para as ONGs a fim de responder
s novas demandas que surgem das mobilizaes sociais. Elas alcanam outro patamar,
inclusive do ponto de vista de sua sobrevivncia, passando a necessitar cada vez mais de
recursos financeiros. Aqui fundamental o papel das agncias de cooperao internacional.
Tais agncias, sobretudo da Europa e da Amrica do Norte, tm sua origem nos
movimentos missionrios do sculo XIX e nas atividades de ajuda a refugiados da primeira e
da segunda Guerra Mundial. So organizaes mantidas por recursos governamentais e
doaes da populao destes pases, constituindo-se a chamada, ajuda financeira dos pases
do Norte aos pases do Sul.
Acessando recursos financeiros de agncias de cooperao possvel, por um lado,
reafirmar a independncia das ONGs em relao ao Estado no que se refere manuteno de
127
suas atividades. Por outro, observa-se o partilhamento de concepes e interesses no que
diz respeito ao fortalecimento da sociedade civil.
A diversificao de fontes de financiamento, a entrada das instituies multilaterais no
financiamento das organizaes e uma certa despolitizao das prticas sociais foram gerando
um novo quadro de identidade e funcionamento das organizaes sociais. As organizaes com
um lastro poltico maior, mais militantes e homogneas, que se autodenominavam ONGs, fo -
ram se agrupando principalmente em torno da ABONG.
O investimento social empresarial alarga sua presena no cenrio brasileiro, atravs do
discurso de cidadania e defesa dos direitos sociais enquanto valores que devem se assegurados
populao em excluso social. interessante observar que concomitante ao crescimento da
necessidade de maior institucionalizao das ONGs, crescem aes sociais desenvolvidas pela
filantropia empresarial visando eficincia e avaliao dos resultados, componentes oriundos do
mercado, ao lado do chamado Terceiro Setor.
Durante a dcada de 1990, nos principais pases doadores de recursos financeiros o
pensamento macroeconmico liberal foi tornando-se hegemnico e impondo novos critrios de
gesto desses recursos, com nfase especial na visibilidade das aes e em resultados
mensurveis. Como conseqncia, nos anos seguintes uma nova poltica de cooperao para
governos e agncias de financiamento comeou a se perfilar com outra ordem de prioridades.
O campo dos direitos humanos, da alfabetizao de jovens e adultos, da formao
sindical, do desenvolvimento rural que haviam sido objetos dos apoios financeiros na dcada
anterior comearam a ceder espaos para programas temticos mais especficos como
ecologia, sade, minorias e formao profissional. Isso provoca uma mudana no perfil dos
projetos financiados.
Muitas agncias preferiram ter menos parceiros a reduzir o volume das doaes a cada
um deles. Fala-se ento na focalizao de recursos. Outra tendncia verificada nos ltimos
anos em muitas agncias a colaborao com o desenvolvimento de temticas nas grandes
conferncias sociais das Naes Unidas. Pelo visto conviveremos por algum tempo com a
ausncia de um padro de financiamento. Por outro lado, as ONGs tendero a ser chamadas a
dar mais transparncia a sua gesto, informando resultados de suas aes e aos poucos
buscando sua auto-sustentao financeira.
128
3. UMA ONG DENOMINADA PLIS
Em 1987 surgiu, em So Paulo, o Plis (Instituto de Estudos, Formao e Assessoria
em Polticas Sociais), que uma associao civil, de direito privado, sem fins lucrativos, com
finalidade pblica. O Instituto Plis um ator coletivo que mantm estreitos vnculos com
agncias de cooperao internacional e desenvolve sua ao local, mais especialmente na
cidade de So Paulo. Articula-se com a sociedade civil organizada e tem interfaces com o
poder pblico municipal. Seu leque de atuao bastante amplo e sua proposta de trabalho tem
reconhecida importncia na defesa e promoo de uma sociedade democrtica que garanta os
direitos de cidadania.
O Plis se constitui como um importante ator poltico local com vnculos
internacionais. Tem como objetivos gerais: O fortalecimento da autonomia e mobilizao da
sociedade civil; a redistribuio da riqueza e da renda; a democratizao da democracia e a
construo de um novo padro civilizatrio (Cf. Plano Quadrienal 2005-2008:16). Destaca-se
na assessoria, elaborao, proposio e defesa de polticas pblicas voltadas para os direitos do
cidado, visando uma atuao diferenciada para a incluso social. Empenha-se no processo de
construo de cidades sustentveis que contemplem o exerccio democrtico da participao
popular e tenham como princpio fundamental a conquista da cidadania ativa.
O Plis adota um conceito de parceria que difere do conceito de apoio. De acordo com
Jane Casella (da coordenadoria executiva do Plis), em vrios momentos algumas entidades de
cooperao internacional acabam sendo verdadeiramente parceiros em determinadas lutas
sociais. A gente entende que parceria mais do que apoio financeiro. um comprometimento
com as bandeiras de luta, com as polticas e projetos que o Plis defende, enfatiza Casella.
Desta forma, a escolha de projetos aplicados na cidade de So Paulo, oriundos desta
experincia, constitui objetivo central desta pesquisa. Pretende-se tambm refletir acerca do
novo papel das relaes internacionais para o desenvolvimento das cidades, especialmente no
que se refere interveno social que assegure os direitos sociais e resgate o exerccio da
cidadania, sobretudo dos mais excludos, e a insero do Polis neste contexto.
O Plis uma ONG que faz um trabalho intermedirio, ou seja, no executa polticas,
no substitui atores, no encabea movimentos, mas atua na perspectiva de qualificar a relao
entre sociedade civil e poder pblico, potencializando a produo de conhecimentos aplicados
e a formao para o aprimoramento da cidadania.
Trabalhar na perspectiva da ampliao dos direitos de cidadania e no fortalecimento da
sociedade civil organizada. Esse o foco principal do Plis. A assessoria uma decorrncia da
129
proposta que ele defende, no se constituindo na sua misso central. Vale destacar que a
assessoria prestada pelo Plis supe a defesa de valores e princpios na linha da participao
popular democrtica nas polticas pblicas. Portanto, diferente de uma assessoria puramente
tcnica, como se fosse um escritrio.
O Instituto est intensificando seus laos com redes internacionais, sobretudo com
pases da Amrica Latina, por meio de projetos, parcerias e troca de experincias. Esses laos
se aprofundam principalmente atravs do Programa Mercosul Social e Solidrio; do Programa
Logolink (intercmbio de conhecimento e experincias); da Rede de Educao Popular e Poder
Local (REPPOL). Mantm ligaes com redes, tais como o CEAAL e a URBAL. Tambm
participa e/ou ajuda a coordenar encontros internacionais a exemplo do Frum Cultural
Mundial e Frum Social Mundial 2005.
A relao do Instituo Plis com as agncias financiadoras internacionais, com o poder
pblico local e com a sociedade civil, especificamente por meio das organizaes sociais,
entidades e movimentos em que atua ou com os quais se relaciona dever ser mais
aprofundada, haja vista ser este o foco da presente pesquisa.
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131
CAPTULO 6 - A SOCIEDADE CIVIL NA GLOBALIZAO: VISES
SOBRE A IDIA DE SOCIEDADE CIVIL GLOBAL A PARTIR DO
ESTUDO DAS RELAES INTERNACIONAIS
22
- Ana Carolina
Evangelista
*
Ao mesmo tempo em que somos favorveis ao desejo de mapear os contornos dessa transformao
global, estamos preocupados em reconhecer que as formas pelas quais compreendemos, enquadramos e
discutimos a sociedade civil global moldam o que esta ser ou poder se tornar
(Amoore, 2004: 91, traduo nossa)
Acadmicos, organizaes internacionais, veculos de mdia, chefes de Estado,
polticos, governantes, ativistas, representantes de movimentos sociais. Diferentes atores, das
mais diversas esferas, representantes de um amplo leque de posies polticas, da extrema
esquerda extrema direita, passaram a construir e reproduzir diferentes discursos sobre uma
emergente sociedade civil global ou sociedade civil internacional
23
. O termo se dissemina e
assume diversos significados em diferentes contextos.
Em que contexto histrico e poltico surgem estas diferentes vises? De que maneira as
relaes internacionais tm incorporado o conceito de sociedade civil? possvel falar em
sociedade civil global sem a existncia de um Estado global? Como estas concepes lidam
com as continuidades e rupturas em debate no final do sculo XX?
De uma maneira geral, as diferentes abordagens sobre a sociedade civil global, que
surgem a partir da tica das relaes internacionais, admitem que a idia em si nos fornece uma
perspectiva analtica importante sobre diversos processos polticos, sociais e culturais
contemporneos, mas tambm apontam para a necessidade de uma maior sensibilidade e
cuidado em compreendermos os mritos e perigos da construo de tal conceito. (Kenny e
Germain, 2005)
22 Texto preliminar apresentado para discusso no mbito do Projeto Temtico Gesto Pblica e Insero
Internacional das Cidades(CEDEC, PUC-SP e FGV-SP). Uma verso anterior deste trabalho foi apresentada no
XXIX Encontro Anual da Associao Nacional de Ps-graduao e Pesquisa em Cincias Sociais ANPOCS, 25-
29 de outubro de 2005, GT 05 Dilemas da Modernizao Perifrica
* Mestranda em relaes internacionais pela PUC de So Paulo (Programa San Tiago Dantas).
23 Para facilitar a anlise utilizaremos neste trabalho o termo sociedade civil global sem negar o debate que
existe em torno desta nomenclatura. Alguns autores preferem utilizar o termo sociedade civil internacional
(COLS, 2002) outros, como Onuf, adotam a expresso sociedade civil na modernizao tardia que para ele
um conceito que incorpora todas as outras sociedades civis (ONUF, 2005: 1).
132
neste contexto, portanto, em que esto em pauta diversos discursos, leituras e
utilizaes da idia de uma sociedade civil global - e buscando dar conta das potencialidades e
limitaes da utilizao de tal conceito - que se apresenta a sistematizao e discusso proposta
neste trabalho.
So muitas as maneiras de se organizar as diferentes vises e leituras que se tm
produzido sobre a idia de uma sociedade civil global
24
. Este trabalho pretende apenas
introduzir a discusso e apresentar algumas anlises que nos permitam extrair as diferentes
contribuies que cada uma delas traz para o estudo das relaes internacionais hoje. Sendo
assim, a discusso que se segue ter como base a anlise dos trabalhos de Richard Falk, Mary
Kaldor, R.B.J Walker e Robert Cox.
Os primeiros textos, no campo de estudo das relaes internacionais, que discutem a
idia de uma sociedade civil global surgem no incio da dcada 90 e a partir de ento s tem
crescido o nmero e a diversidade de leituras sobre a questo, influenciadas pelas mais diversas
anlises (marxista, republicana-liberal, gramsciana). Cada uma delas, por sua vez, incorpora
diferentes aspectos em suas discusses (perfil dos atores, relao Estado - sociedade, leituras
sobre a globalizao, as diferentes formas de organizao social e poltica em mbito
internacional, entre outros.) (Cols, 2002). Mais um fator que demonstra a importncia de um
olhar mais prximo, crtico e comparativo sobre as diferentes leituras acerca desta idia
construda e reproduzida em diversas esferas. Ser que estamos todos falando a mesma lngua?
UM MUNDO EM TRANSFORMAO?
O estudo das relaes internacionais tem sido pautado tradicionalmente por uma
concepo estadocntrica, em que os Estados apresentam papel central na organizao e nos
processo de deciso no sistema internacional. As relaes internacionais so, dessa maneira,
observadas e analisadas at hoje a partir dos pilares que constituem o sistema internacional de
Estados - territorialidade, soberania, autonomia e legalidade.
No entanto, as transformaes que se acirram com a intensificao dos processos de
globalizao vm desafiando os pilares da poltica moderna, e consequentemente introduzem
novos elementos para o estudo das relaes internacionais. Sob as condies de uma
globalizao que se intensifica e se aprofunda, conceitos como soberania, territrio nacional,
identidade nacional e cidadania so rediscutidos e ressignificados.
24 Para diferentes formas de sistematizao deste debate ver BAKER, 2005; KENNY, 2005; COLS, 2002 e
KALDOR, 2003.
133
No apresentamos uma definio nica para o termo, mas partimos do pressuposto
de que a globalizao no um estado, mas sim um processo incerto e ambivalente
caracterizado por trs processos complementares em andamento: a interdependncia crescente
das atividades humanas, independente de sua situao no espao; as lgicas de compresso do
espao em suas formas simblicas e territoriais; e a interpenetrao crescente das sociedades
(Lad apud Gmez 2000: 56). O que h de novo afinal nesta globalizao que redefine e
reorganiza as nossas vidas nos dias de hoje?
25
A literatura tem apresentado inmeros estudos
que visam conceituar este fenmeno e analisar as transformaes que ele produz, e vale a pena
destacarmos alguns deles.
As teses defendidas por Giddens, Held e McGrew
26
, dentre outros autores, apontam em
linhas gerais para uma mudana da nossa relao com o espao, que se amplia e, muitas vezes,
desterritorializa-se, e com o tempo, que se acelera. Para eles, trata-se de um processo
multidimensional de intensificao das interconexes globais e transnacionais que no deve ser
observado exclusivamente como um fenmeno econmico. O sistema de Estados deixa de ser a
nica estrutura na ordem mundial e abre espao para uma atuao cada vez maior das
instituies internacionais e da sociedade civil. Eles introduzem o debate sobre uma nova
ordem mundial de cooperao crescente entre os Estados e de uma convergncia de valores e
interesses. No entanto,
isso no significa que o global atinja a cada pessoa, lugar e esfera de atividades da
mesma maneira; que o lugar, a distncia e o limite territorial cessaram de ser importantes;
que a ascenso dos fenmenos de supraterritorialidade anunciem o fim do Estado-nao,
ou mesmo ainda, que a globalizao esteja encaminhando-se da na direo de uma
comunidade mundial com prosperidade, democracia e paz perptua (Gmez, 2000: 57)
Para observar este novo cenrio internacional, devemos considerar tambm as
desigualdades do processo de globalizao, as diferentes formas como este processo atinge os
Estados e a hierarquia existente entre eles. A desigualdade no sistema internacional de Estados
e dentro deles deve ser levada em considerao quando analisarmos estas transformaes
(Hurrel e Woods, 1995). Como nos a lerta Beck (2003: 10), para muitos espaos
experimentais extra-europeus, a globalizao no faz seno edulcorar uma nova forma de
explorao e de imperialismo, ou seja, a ditadura do mercado mundial.
25 Para diferentes conceituaes e interpretaes sobre o novo da globalizao ver RIBEIRO, 1997 que trabalha
com a idia da condio da transnacionalidade; BURITY, 1999, que vai discutir o novo a partir do que ele
chama de o terceiro da globalizao; e CASTELLS, 1999.
26 Sobre o trabalho destes autores ver GMEZ, 2000 e VIEIRA, 2001.
134
Apesar de no estarmos tratando de um processo exclusivamente novo - afinal a
internacionalizao do capital e a existncia de uma economia mundial sempre se fizeram
presentes de uma maneira ou de outra - falamos, sim, de transformaes, de novas lgicas,
tendncias e estruturas. O que h de diferente na globalizao atual, ou seja, o que hoje
sentido e vivido por instituies e pessoas de uma maneira distinta do passado, d-se por duas
frentes. A do novo: novos processos e caractersticas diferentes daquelas introduzidas pela
inerente internacionalizao do capital; e a do velho: antigas caractersticas e processos que
agora se radicalizam, intensificam e aprofundam.
Parte desta frente do novo caracteriza-se pela internacionalizao das finanas,
mudana da diviso internacional do trabalho, surgimento de sistemas de informao
interativos de alto dinamismo, redefinio do espao (encolhimento espacial), mudanas na
natureza e nos sistemas de Estados, entre outros (Ianni, 2002a; Castells, 1999; Beck, 2003).
J a frente do velho (processos que j vinham acontecendo) pode ser entendida pela
individualizao, fragmentao social e desterritorializao - dinmicas que se acentuam com
os processos de globalizao, uma vez que eles passam a imprimir uma nova velocidade aos
fatos e s transformaes em si, tornando-as ainda mais dinmicas.
O qu estas transformaes trazidas pela globalizao atual vo gerar para a
organizao social e para as relaes internacionais? Como lidar com o novo lao social da
globalizao?
Um primeiro desdobramento o estabelecimento de novos padres de construo de
identidade, a identidade nacional mais uma entre as tantas identidades que os povos hoje
constroem (Gmez, 2000:66). A intensificao dos processos de globalizao aumenta de
maneira significativa a inter-relao entre as esferas nacional e mundial e, ao mesmo tempo em
que impulsiona o fortalecimento de movimentos locais e nacionais, mostra-se capaz de
provocar identidades em mbito internacional e extraterritorialmente. Nesse sentido, alguns
autores chamam a ateno para o surgimento de novas identidades, a constituio de um
espao poltico global e multidimensional, a formao de uma cidadania global e o redesenho
da democracia para alm das fronteiras nacionais
27
(Held, 2000; Falk, 1999; Vieira, 2001;
Teixeira, 2001).
Estaramos, portanto, frente a u ma nova inveno da poltica e das relaes
internacionais que passam a se definir e se ordenar a partir de um espao global e no mais
27 No pretendo neste momento detalhar o debate que se trava sobre a democracia global, mas sobre esta questo
encontramos na literatura trs grandes modelos: o liberal-internacionalista, o radical e o cosmopolita. Sobre estes
modelos ver GMEZ, 2000.
135
nacional? Para Urich Beck (2003), dado este cenrio de profundas transformaes, as
cincias sociais precisam se repensar a partir de novas categorias e dicotomias, novos quadros
de referncia e novos espaos de imaginao da sociedade.
Na poltica contempornea, segundo Castells (1999), as mais importantes funes e
atividades so globais na sua essncia. O trabalho, os trabalhadores e a vida cotidiana, no
entanto, seguem sendo locais, regionais e nacionais. O que poderamos dizer, portanto, da
cultura e da afirmao de identidades frente a este cenrio de globalizao exacerbada onde, ao
mesmo tempo em que o global passa a ser parmetro para a produo, a poltica e as relaes
sociais, vivemos mergulhados em um contexto de individualizao, fragmentao e
desorganizao?
Este processo pelo qual passamos une ou desagrega as sociedades e a relao entre os
indivduos? No ser que, apesar desta fragmentao eminente principalmente em termos de
Estado-nao, referncia que tem guiado a pesquisa e a anlise nas cincias sociais desde o
incio da modernidade -, estejam surgindo novas formas ou fontes de construo de identidade?
O Estado nacional precisa seguir sendo o nosso referencial central de organizao das relaes
sociais, sem o qual nos sentiremos desenraizados e desorganizados, ou podemos encontrar
novas formas e novas lgicas de agrupamento e enraizamento, no sentido de algo em comum
que nos identifique e no de um territrio que nos una e nos acolha?
A hiptese central que norteia este trabalho a de que hoje, h uma nova dialtica do
global e do local que no se acomoda com facilidade na poltica nacional e s pode se resolver
adequadamente num contexto normativo internacional (Nogueira, 2003: 197). Examinar a
idia de uma sociedade civil global significa buscar compreender um dos diversos produtos
desta nova lgica.
Refletir sobre as novas bases que redefinem conceitos como cidadania, partidos
polticos, movimentos sociais, sociedade civil, soberania e Estado-nao em tempos de
globalizao
28
no ser de maneira nenhuma uma tarefa fcil para as cincias sociais. A
reflexo sobre os diversos elementos que esto por trs da idia de sociedade civil global, sua
histria e implicaes, representa um dos diversos caminhos que podem ser traados para
compreendermos melhor este novo mundo.
CONSTRUO DE UMA IDIA: ASPECTOS EMPRICOS E NORMATIVOS
28 Gmez utiliza esta expresso para caracterizar este contexto que impe transformaes democracia e
cidadania (GMEZ, 2000). Ramos, em sua dissertao de mestrado, vai trabalhar tambm com esta idia aplicada
reflexo sobre o conceito de sociedade civil face aos dilemas da globalizao (RAMOS, 2005: 121).
136
Com as transformaes que ocorriam no sistema internacional nos anos que
marcaram o final da Guerra Fria, surgem as mais diversas anlises que buscavam prever o
futuro das relaes internacionais. Leituras que apontavam para um fortalecimento de novos
atores no cenrio internacional; para a configurao de uma governana global descentralizada,
que passaria a funcionar a partir de diferentes nveis; para o surgimento de uma poltica global
e um espao pblico internacional, de maior interdependncia e, como conseqncia da
intensificao dos processos de globalizao; e para uma maior transnacionalizao e
desterritorializao das relaes sociais contemporneas. Diversas leituras e interpretaes
sobre a ordem internacional que levaro mais adiante construo dos diferentes discursos
sobre a sociedade civil global.
Para Chris Brown (2001: 4), crtico utilizao do termo, o discurso sobre a sociedade
civil global, nos seus mais distintos contornos, surge a partir da premissa central de que existe
hoje uma economia globalizada na qual a sociedade civil global se fixa e opera suas atividades.
A maioria das vises e anlises parte dos seguintes pressupostos: a existncia de uma extensa
rede de organizaes inter-governamentais que proporciona as bases para uma governana
global; a existncia de grupos de presso informais, no-governamentais e transnacionais em
reas como meio ambiente e direitos humanos; o crescimento de tendncias globais inter-
culturais de consumo e entretenimento; e a existncia de um tipo de base normativa a estes
processos originria do regime internacional dos direitos humanos.
Durante a dcada de 90, assistiu-se tambm a uma intensificao na interao, seja
marcada pelo confronto ou pela negociao, entre os atores da sociedade civil e os atores
governamentais no cenrio internacional. Atores como os movimentos sociais, organizaes
no-governamentais, meios de comunicao e sindicatos passam a desempenhar um papel cada
vez maior na interlocuo de temas que antes estavam limitados s relaes entre os Estados,
como meio ambiente, desenvolvimento econmico e social, direitos humanos, comrcio
internacional, etc. Um perodo marcado, tambm, por um aumento significativo do nmero de
organizaes no-governamentais, movimentos sociais e redes de organizaes civis em todo o
mundo, que passam a operar tanto nos mbitos local e nacional, como tambm regional e
global.
Estimativas apontam para a existncia de 50 mil organizaes no governamentais sem
fins lucrativos operando em nvel internacional, sendo que 90% delas surgiram nas ltimas
duas dcadas
29
(Keane, 2003). O crescimento desta atuao internacional tambm fica mais
29 Diferentes estimativas e metodologias de pesquisa sobre esta questo podem ser encontrados em VIEIRA,
2002; KEANE, 2003; nos relatrios anuais editados desde 2001 pelo Centro de Estudos sobre a Governana
137
claro em fruns como as Reunies de Cpula promovidas pelas Naes Unidas ao longo da
dcada de 90. Conferncias como a Rio-92, Viena-93, Cpula de Copenhague, entre outras,
caracterizaram-se no s pela participao cada vez mais numerosa de representantes de
organizaes sociais, mas tambm pelo tipo de atuao e interferncia nas decises finais que
estes atores passaram a ter
30
.
Se observarmos, ainda, as reunies e fruns onde estes atores tm debatido questes
internacionais e planejado sua atuao, os genericamente denominados eventos paralelos,
tambm identificamos um aumento significativo. De dois eventos por ano que aconteceram
entre 1980-90, passaram a ser registrados trinta por ano no perodo de 1990-2001
31
.
Frente a estes nmeros, muitos autores apontam para uma revoluo associativa, uma
revoluo no papel que atores da sociedade civil passam a desempenhar no sistema
internacional, seja pressionando seus governos localmente, buscando influenci-los em sua
atuao internacional; seja agindo diretamente em fruns internacionais e na agenda de
organismos multilaterais (Falk, 1999 e 1998; Kaldor, 2003; Keane, 2003; Vieira, 2002). Mas
ser que apenas a partir desse crescimento no nmero de organizaes e na intensidade de sua
interao com a agenda internacional podemos concluir que seu papel vem ganhando cada vez
mais fora? Podemos afirmar que surgem, no escopo de atuao destas organizaes,
alternativas ordem internacional?
VISES SOBRE A SOCIEDADE CIVIL GLOBAL
As ltimas dcadas apresentam um crescimento do nmero de trabalhos que iro
discutir sobre a sociedade civil global, seja tentando conceitu-la e identificando-a como uma
idia em formao, seja buscando observar o fenmeno empiricamente.
Utilizando algumas das classificaes feitas por Mary Kaldor, veremos que as
diferentes vises em discusso atualmente oscilam entre as seguintes concepes de sociedade
civil e, consequentemente, suas aplicaes no espao global: 1) a concepo kantiana de uma
ordem cosmopolita regida pela lei e garantida pelos tratados e instituies internacionais; 2) a
concepo marxista onde a sociedade c ivil vista como um fenmeno produzido
historicamente, diretamente relacionado com a emergncia do capitalismo; 3) a concepo
ativista, adotada pela autora, que identifica o surgimento de uma esfera pblica global vista
Global London School of Economics , organizados por ANHEIER, H., GLASIUS, M. e KALDOR, M,
disponveis no endereo: http://www.lse.ac.uk/Depts/global/.
30 Informaes mais detalhadas sobre a atuao destas organizaes em cada Conferncia e a avaliao sobre a
influncia destas nas resolues finais ver LINDGREN ALVES, 2001 e MELLO, 1997.
31 Fonte: ANHEIER, H., GLASIUS, M. e KALDOR, M. (eds) Global Civil Society 2002 . Oxford: Oxford
University Press, 2001.
138
como espao da cidadania ativa, de radicalizao da democracia e da auto-organizao; 4) a
concepo liberal onde a luta social faz-se em termos competitivos e privados, e no mbito
global vista como uma arena associativa definida, composta pelo chamado terceiro setor; e
por ltimo 5) a utilizao do conceito gramsciano de sociedade civil, uma influncia no
identificada pela autora em suas anlises.
Um grupo cada vez maior de analistas tem identificado a sociedade civil global como o
caminho por excelncia de transformao e reconfigurao das relaes internacionais e da
ordem mundial, em que os Estados nacionais deixam de ocupar o papel central (Lipschutz,
1992). Segundo estas anlises,
a sociedade civil global est revolucionando a nossa abordagem sobre soberania na
medida em que novas expresses polticas de bases no estatais e sem fronteiras passam a
desafiar a soberania territorial como a nica base para a organizao poltica e a formao
de identidades (Falk, 1995: 100, traduo nossa).
De uma maneira geral, ainda que as leituras sobre a eficcia poltica e o poder
transformador desta suposta nova esfera apresentem inmeras variaes, at os proponentes
mais otimistas concordam que a construo desta idia no significa dizer que as aes,
atividades e/ou atores que fazem parte desta nova esfera representem o fim do poder e da
autoridade dos Estados nacionais, nem de autoridades constitudas nacionalmente (Kenny;
Germain, 2005).
Grande parte dos discursos sobre a sociedade civil global, em pauta nos dia de hoje,
apresenta um carter contemplativo e acrtico que acaba reconhecendo a emergncia de
uma esfera supranacional de participao como algo dado, sem observar todo o processo mais
detalhada e criticamente (Baker e Chandler, 2005). No entanto, isto no significa dizer que no
existam anlises mais crticas sobre todo este processo. O que parece ser necessrio um
cruzamento destas diferentes vises e uma anlise dos diferentes discursos em pauta no estudo
das relaes internacionais e da cincia poltica hoje.
SOCIEDADE CIVIL GLOBAL COMO UMA CATEGORIA NEUTRA E DELIMITADA
Fortemente difundida pelos meios de comunicao e amplamente adotada pelas
organizaes internacionais, este primeiro vis de construo da idia de uma sociedade civil
global apresenta uma relao direta com o consenso neoliberal que analisa a globalizao. Est
por trs desta viso a idia de que estamos, desde o final da Guerra Fria e do fim do socialismo
139
real, num perodo em que desapareceram as clivagens polticas profundas e os diferentes
padres de transformao social, o que Boaventura dos Santos chama de as caractersticas da
globalizao dominante ou hegemnica (2002: 28).
A sociedade civil, segundo esta viso, entendida como um mecanismo para facilitar a
reforma do mercado e introduzir a democracia, em que os principais atores so as organizaes
no governamentais. Em muitos casos, poderamos substituir a palavra sociedade civil por
organizaes no-governamentais. Este discurso atribui uma centralidade e uma importncia
to grande ao papel desempenhado por estas organizaes que o restante da rede de atores que
compem a sociedade civil parece irrelevante. Nesse sentido, aplicar-se-ia a equao:
sociedade civil (global) = organizaes no governamentais (globais)
32
. Na ausncia de um
Estado-global, um exrcito de ONGs desempenha as funes necessrias para estabilizar o
caminho da globalizao econmica (Kaldor, 2003: 9, traduo nossa).
Assim como ocorre com as mais recentes formulaes sobre a nova sociedade civil
33
,
este discurso desconstri o vnculo orgnico entre a sociedade civil e o Estado e passa a
identificar o que seria esta sociedade civil global como uma categoria neutra, delimitada,
coerente, de associaes no-estatais e no-econmicas de base voluntria, onde se encontram
os nicos espaos de participao e possibilidades de resistncia s desigualdades produzidas e
reproduzidas no sistema internacional. Uma tentativa de negativizar o estado e positivizar
a sociedade civil (Nogueira, 2003: 189).
Nas palavras do Banco Mundial, representativas do discurso adotado por muitas
organizaes internacionais, a sociedade civil a arena na qual pessoas se renem na busca
por interesses comuns sem visar o lucro nem o exerccio do poder poltico, mas porque elas
se preocupam com algo o suficiente para se envolver numa ao coletiva (2000:5, traduo
nossa). Este discurso reconhece que desta sociedade civil, global ou no, surgem oposies
que so negociadas, e at incorporadas nas agendas de discusso ao longo do caminho, mas
estas no representam de fato contestaes, embates polticos, transformaes sociais.
SOCIEDADE CIVIL GLOBAL COMO UM PROJ ETO POLTICO
So muitas as anlises que, no campo das relaes internacionais e da poltica
econmica internacional, identificam um projeto poltico em formao e focam sua observao
no potencial transformador dos atores que compem o que elas iro chamar de sociedade civil
32 Ver informaes na pgina do Banco Mundial sobre as diretrizes para Consultations with Civil Society e o
relatrio de 2004 da Organizao Mundial do Comrcio The Future of the WTO: addressing institutional
challenges in the new millenium.
33 Sobre este debate ver GURZA LAVALLE, 1999 e 2003.
140
global (Kaldor, 1999; Falk, 1998 e 1999; Chandhoke, 2002; Lipshutz, 1992; Vieira, 2002;
Shaw). No entanto, existem diferenas importantes entre elas, quanto ao perfil dos atores,
viso sobre a relao Estado-sociedade e concepo de sociedade civil, entre outras..
Poderamos afirmar que esta viso est intimamente ligada s novas formulaes sobre
a sociedade civil, que por vezes se aproxima mais das formulaes de origem liberal e por
vezes das formulaes pautadas numa maior valorizao da poltica. So variaes do discurso
mais amplo sobre a sociedade civil global como projeto poltico que analisaremos mais
detalhadamente a seguir a partir dos trabalhos de Richard Falk e Mary Kaldor.
O que h de novo sobre o conceito de sociedade civil desde 1989 a globalizao
(2002: 1, traduo nossa). De uma maneira geral, esta viso de uma projeto poltico
reconhece a globalizao como uma ruptura histrica e a sociedade civil global como um
produto do mundo ps-Guerra Fria e de um contexto de globalizao exacerbada, onde
importantes e profundas transformaes so impressas no sistema internacional e na vida
cotidiana. Por um lado, o Estado perde centralidade na arena internacional, mas por outro,
abrem-se novas possibilidades de emancipao poltica, assim como novos riscos e tambm
muita insegurana. (Kaldor, 2002). O que no significa dizer que o Estado tenha perdido
importncia, nem que as referncias nacionais tenham deixado completamente de existir.
O que seria, portanto, este novo da globalizao? A que transformaes na dinmica
poltica das naes e do sistema internacional estamos nos referindo? Uma caracterstica
importante deste novo cenrio so as novas possibilidades de conexo e comunicao entre
diferentes grupos e atores ao redor do mundo e a oportunidade destes exercerem presso e
dirigirem suas demandas no somente aos Estados dos quais fazem parte, mas tambm a
organizaes internacionais e outras naes.
Este novo momento do cenrio poltico internacional permite tambm que cidados e
grupos sociais participem da cena internacional juntamente com os Estados e as organizaes
internacionais. O fim dos conflitos globais permite a internalizao das relaes
internacionais e a participao de grupos de cidados em nvel internacional, juntamente com
os Estados e organizaes internacionais para a poltica, em outras palavras, barganha social
em lugar da diplomacia ou a guerra (Kaldor, 2003: 13, traduo nossa).
Outros movimentos que, segundo esta viso, fortaleceram a idia de sociedade civil
global so: a crescente atuao, a partir da dcada de 80, das organizaes no-governamentais,
os chamados novos movimentos sociais
34
, na arena internacional; a mobilizao da
34 O debate sobre esta questo muito controverso na literatura em cincia poltica e sociologia. Sobre a
discusso em torno dos novos movimentos sociais e da nova sociedade civil ver GURZA LAVALLE, 1999;
141
sociedade, principalmente na Europa dos ltimos anos da Guerra Fria, por maior
democratizao e auto determinao dos povos; e por fim, no perodo imediato ao final da
Guerra Fria, o crescimento dos movimentos anti-globalizao e reforma das instituies
multilaterais e dos movimentos por justia global sob a bandeira da promoo dos direitos
humanos.
Se a cidadania global, enquanto expresso de um ideal, se equipara mecanicamente atual
realidade geopoltica, ento ela uma noo puramente sentimental e levemente absurda; em
contraste se a cidadania global concebida como um projeto poltico, associado possibilidade
de uma futura comunidade poltica de alcance global, ento ela assume um carter poltico de
longo prazo mais constitutivo e desafiador (Gmez apud Falk: 72)
No entanto, para Falk, a questo ambiental ocupa uma posio central no rol de fatores
que daro origem sociedade civil global. A crescente preocupao com a degradao do
meio ambiente, uma causa que ultrapassa fronteiras nacionais, impulsionar a conexo cada
vez maior de movimentos e aes que antes se inter-relacionavam apenas em seu escopo de
atuao, fosse nacional, local ou at regional. E esta mesma rede de ativistas, cada vez mais
transnacional, que vai impulsionar a atuao dos Estados nacionais e sensibilizar a opinio
pblica mundial para a agenda ambiental
35
.
A utilizao dos termos sociedade civil transnacional ou internacional, segundo
Falk, ainda estaria intimamente ligada lgica dos Estados nacionais, por isso a utilizao do
termo global. Ele representa com mais preciso o novo contexto de formao de identidades
e interconexes globais. Poderamos tambm substituir o termo sociedade civil global por
globalizao por baixo.
Falar de sociedade civil global significa falar sobre uma idia poltica que representa
um fenmeno real, ainda que suas fronteiras variem conforme as diferentes definies e vises,
e que seu formato e direo esto em constante transformao e redefinio (2002:3). Trata-se
tambm de um projeto poltico inserido em uma ordem cosmopolita regida pela pelo direito
humanitrio e pelos direitos humanos, onde se avistam os contornos de uma esfera pblica
global em formao. Aqui encontramos o primeiro ponto de diferenciao entre as anlises de
Kaldor e Falk. Para ela, estamos falando de uma esfera supranacional de participao social e
poltica que j est em operao (Anheier, Glasius e Kaldor, 2001), j para ele, tratam-se de
tendncias de longo prazo que esto dando maior relevncia s atividades e atores
transnacionais (2005: 69), uma esfera ainda em formao.
GURZA LAVALLE, CASTELLO E BICHIR, 2004; NOGUEIRA, 2003.
35 Sobre esta viso ver tambm Vieira, Liszt. Os argonautas da cidadania. So Paulo: Record, 2002.
142
Esta nova esfera no surge como uma estrutura, mas como um conjunto de atores
transnacionais (associaes civis, organizaes no-governamentais, movimentos sociais,
associaes voluntrias) que buscam redefinir as regras do jogo no sistema internacional
(alternativas governana global, democratizao das relaes internacionais) e influenciar os
processos de tomada de deciso em reas como meio ambiente, desenvolvimento sustentvel,
direitos humanos, justia social, entre outros. Num momento em que a democracia clssica est
enfraquecida sob as condies da globalizao, seu papel deve ser visto como uma nova forma
de poltica global paralela e suplementar democracia formal no plano nacional, o (Kaldor,
2003).
A sociedade civil global representaria, portanto, um dos diferentes nveis de governana
global que ganha fora com a intensificao dos processos de globalizao. Fortalece-se a
partir de um movimento duplo de reao a estes processos e interao com eles (Anheier et.
Al, 2001; Vieira, 2002 e Kaldor, 2003).
Nas palavras de Falk, sociedade civil global diz respeito a um campo de ao e
pensamento composto por iniciativas individuais e coletivas de perfil voluntrio e no-
lucrativo, tanto junto ao Estado como transnacionalmente (1999: 138). Estas iniciativas, por
sua vez, apresentam um perfil global e surgem, em parte, como respostas a certas tendncias
globais adversas. Frente a este cenrio, assistiramos, portanto, ao surgimento de um contra-
projeto identificado como o fortalecimento de uma sociedade civil global que passaria a
lidar com uma agenda internacional diversificada. No entanto, segundo o autor, a nica dvida
que resta a de se realmente as foras envolvidas com esta nova esfera sero capazes de
exercer influncia o suficiente para serem reconhecidas como um contra-projeto, ao invs de
meras tendncias a servio de foras polticas do Norte com pouca relevncia para as
realidades no Sul.
Apesar de, em alguma medida, demonizar as foras do Estado e do mercado e
romantizar o que representaria uma emergente sociedade civil global o autor identifica os
perigos em adotar tal postura e reconhece que as foras ligadas a este espao em formao
tambm podem representar ideais antidemocrticos, fascistas e autoritrios. Em seus trabalhos
recentes, ele apresenta uma reflexo menos idealista e homogeinizadora e reconhece mais
profundamente o carter dinmico e contraditrio dos processos polticos e sociais que possam
vir a delinear esta sociedade civil global. (Falk, 2005).
J na anlise de Mary Kaldor, embora a autora reconhea a importncia do papel do
Estado na dinmica global, a sociedade civil aparece como uma esfera que est alm das
143
relaes de poder que caracterizam o Estado ou o mercado. Para ela, nossos novos
entendimentos sobre a sociedade civil representam tanto uma afastamento do Estado como um
deslocamento em direo a regras e instituies globais. Trata-se de uma nova forma de
poltica que representa ao mesmo tempo um produto e um agente deste processo de crescente
interconectividade global.
Ela retoma, em suas anlises, os diferentes significados atribudos sociedade civil ao
longo da histria, reconhece que este um conceito em constante debate e redefinio, no
entanto, atribui a esta esfera um carter civilizatrio e de emancipao poltica. A sociedade
civil representaria o espao do bem, onde residem prticas democrticas e se reproduzem
iniciativas de valorizao dos indivduos. Com isso, d-se passagem a uma idia de
sociedade civil em si, isto , como esfera prpria, autnoma diante do Estado e a ele
tendencialmente oposta, uma instncia homognea e integrada por intenes comuns, que se
comporiam espontaneamente. (Nogueira, 2003: 195)
A partir desta concepo, portanto, a autora sugere que a discusso sobre a sociedade
civil global seja entendida a partir de um afastamento das abordagens centradas no Estado,
associado a um maior interesse pela auto-organizao que acontece fora das arenas polticas
formais e pela extenso da participao e da autonomia. No relatrio anual Global Civil
Society Yearbook
36
, organizado por Kaldor e por outros pesquisadores do Centro de Estudos
sobre a Governana Global (London School) desde 2001, a autora apresenta a idia como
uma esfera de idias, valores, instituies, organizaes, redes e indivduos localizada entre a
famlia, o estado e o mercado, e operando alm dos conf ins das sociedades, polticas e
economias nacionais (2005: 2).
Falk, por sua vez, acredita que a atuao da sociedade civil global esteja, em alguns
momentos, intimamente ligada atuao dos Estados. O que impossibilitaria definir, analisar e
observar este novo ator, em determinadas aes no como via de regra, fora de sua relao
com os Estados. Este Estado precisa repensar o seu formato e sua maneira de interao com
uma nova realidade, mas continua sendo o instrumento de tomada de deciso que mais afeta
as vidas das pessoas e o primeiro elo de ligao com instituies regionais e globais
(Falk,1999: 150).
No que diz respeito ao papel da sociedade civil global, em recente trabalho que discute
os limites e as perspectivas deste novo espao poltico (2005), Falk apresenta uma evoluo de
suas reflexes e uma posio mais moderada quanto ao poder transformador deste novo ator.
36 Publicados pelo Centro de Estudos sobre a Governana Global da London School of Economics , disponveis
no endereo: http://www.lse.ac.uk/Depts/global/.
144
Aps dialogar mais diretamente com outras abordagens o autor faz uma espcie de reviso
das suas anlises.
existem evidncias suficientes para insistir na identidade e no papel da sociedade civil
global, o mesmo no acontece ainda com relao a uma real mudana nas relaes de poder
que nos permitam apresentar uma ordem mundial que de fato tenha se transformado. O projeto
de transformao da democracia global e da governana humana continuam por ser
alcanados por meio de aes sociais e polticas de grande magnitude (2005: 71).
Voltando ao debate realidade poltica x tendncia global, o que hoje se coloca como
uma realidade o novo contexto poltico em que vivemos, onde as relaes sociais, polticas e
identitrias se do a partir de outros padres que no s o territorial, e nele assistimos a um
crescente processo de fortalecimento das atividades e atores transnacionais. Este processo
seria, portanto, uma realidade, j a constituio da sociedade civil global como um agente
transformador, uma tendncia mergulhada nesta realidade.
No entanto, ainda que existam estas variaes, um problema desta abordagem como um
todo o fato dela no adotar uma viso histrico-social sobre a sociedade civil, e os atores que
a compem, capaz de identificar suas origens e interesses (Cols, 2002 e 2005). A sociedade
civil global vista como um bloco composto por foras transnacionais, grupos de presso,
organizaes no-governamentais, movimentos sociais, etc. Uma leitura que simplesmente
incorpora a existncia de qualquer tipo de hierarquia e desigualdade entre estes diversos atores
como um dado, sem observ-las historicamente e, tambm, sem levar em considerao os
diferentes contextos locais e regionais. Podemos assegurar que as desigualdades e hierarquias
existentes no sistema internacional, por que no dizer na vida poltica e social em geral, (entre
os diferentes Estados, estruturas polticas, indivduos) no se reproduzem na sociedade civil
global? (Hurrel e Woods, 1995; Halliday, 2001)
Quanto s anlises sobre uma nova maneira de organizao das relaes internacionais,
ainda que os proponentes da sociedade civil global como um projeto poltico tenham
relativizado suas posies quanto ao poder transformador deste novo ator, para eles
inerente prpria idia de sociedade civil global a configurao de uma ordem internacional
que no esteja somente a servio das foras do mercado, nem das polticas dos Estados. Ainda
que este seja um projeto a ser realizado (Kaldor 2001 e 2002; Falk 1999 e 2005). Nesse
sentido, o formato e a orientao de uma nova ordem mundial iro surgir ao longo da prxima
dcada como resultado de uma intensa disputa poltica entre diversos atores e foras sociais
(Falk, 1999: 12, traduo nossa).
145
O diagnstico, assim como o fazem grande parte das anlises que iro construir a
idia de uma sociedade civil global, o de que com o final da Guerra Fria surge uma
disposio incontrolvel de debater e refletir sobre o futuro da ordem mundial (Falk, 1999:
11).
UMA ABORDAGEM PS-MODERNA DA SOCIEDADE CIVIL GLOBAL
Cticos com relao ao potencial transformador deste ator em formao, as anlises de
autores como Walker apresentam uma srie de crticas concepo modernista, segundo ele,
adotada pelas demais vises sobre a sociedade civil presentes na literatura contempornea em
relaes internacionais. Ainda que estas vises desafiem uma abordagem estado-cntrica da
poltica moderna, elas seguem os mesmos padres tradicionais - estruturalista e
institucionalista - de anlise.
"Uma poltica do movimento no pode ser capturada por categorias de conteno. (...) Uma
anlise emprica dos movimentos sociais, e uma interpretao de seus significados para o que
uma poltica mundial pode se tornar, no precisa se definida pelos preconceitos da
modernidade" (Walker, 1994:700, traduo nossa).
Para estes autores, se pretendemos analisar profundamente e com seriedade a relao
dos movimentos sociais com as relaes internacionais contemporneas, necessrio
questionarmos e revisarmos as categorias de anlise utilizadas at ento pela cincia poltica e
pelas abordagens tericas dominantes nas relaes internacionais. (Walker, 1994)
O termo sociedade civil uma construo moderna e, portanto, apresenta diversas
limitaes para explicar o mundo ps-moderno em que vivemos hoje.
"A atual popularidade das alegaes acerca de uma sociedade civil global pode ser interpretada
como uma resposta parcial falta de maneiras de se falar coerentemente sobre formas de
poltica que transgridam os limites do Estado soberano. Sendo assim, este s vezes
esclarecedor. Porm, como uma tentativa de ampliar para o contexto global um conceito que
historicamente enraizado na experincia histrica dos Estados..., este um conceito que
tambm expressa limites distintos nossa habilidade em re-imaginar o poltico sob condies
contemporneas." (Walker apud Cols, 2002: 12, traduo nossa).
As recentes tentativas de conceituar e desenvolver um arcabouo terico para a idia de
sociedade civil global, na opinio de Walker, acabam em grande parte revelando o poder de
reproduo do discurso centrado no Estado mais do que demonstrar a capacidade dos
movimentos sociais de desafiar este discurso (Walker, 1994: 138, traduo nossa).
Diferentemente das anlises de Falk e Kaldor, segundo esta viso, a conexo,
cooperao e articulao dos movimentos sociais em tempos de globalizao certamente se
fortalecem e se intensificam, mas no podem ser vistas como uma frente de batalha nica,
146
um projeto poltico definido, uma estratgia contrahegemnica. Aonde realmente
vamos chegar com estas novas tendncias, aglomeraes, agrupamentos e aes ainda no
podemos afirmar, exatamente como a poltica das conexes se caracterizar no est claro
(Walker, 1994: 147, traduo nossa), no entanto, no podemos ignorar nem subestimar as
diferenas e intolerncias que existem dentro destes movimentos. Eles no so uma unidade.
Outra caracterstica importante, que se assemelha viso dos neo-gramscianos
especialmente de Stephen Gill, que estamos falando de estruturas, instituies e atores
sociais em constante movimento. A idia de movimento para estes autores crucial. Nas
palavras de Walker,
"A grande fora dos movimentos sociais sua capacidade de expressar uma poltica da
temporalidade, uma poltica que sempre se parece uma fraqueza para aqueles que acreditam
que os Estados, por exemplo, so realmente estruturas fixas, para aqueles cuja viso poltica
afirma a verdade do espao contra a aparente iluso do tempo" (idem: 147).
Qual seria o papel destes movimentos? Micheael Hardt, ainda sem trabalhar
diretamente com a idia de sociedade civil global, ao analisar o Frum Social Mundial e
compar-lo histrica Conferncia de Bandung que aconteceu na Indonsia em 1995, afirma:
Ambos [os eventos] foram concebidos como tentativa de oposio ordem mundial
dominante: colonialismo e a opressiva diviso bipolar da Guerra Fria no caso de Bandung, e a
regras da globalizao capitalista no caso de Porto Alegre (2002: 190, traduo nossa). Ainda
que muitas diferenas entre ambos os casos sejam significativas. Como por exemplo, na
questo do perfil dos atores envolvidos, enquanto em Bandung o encontro foi conduzido por
um pequeno grupo d e lderes polticos e representantes nacionais, em Porto Alegre
participaram uma diversidade enorme de grupos, redes e movimentos. Esta multiplicidade de
atores a grande novidade trazida pelo Frum Social Mundial e seu ponto forte est na
esperana de mudanas. O que o autor chama de multido (multitude) o conceito
central por trs das anlises dos movimentos sociais e da poltica mundial hoje. A multido
[...] capaz de transformar todos os elementos fixos e centralizados em muitos outros elos de
conexo na sua vasta rede (idem:193, traduo nossa).
PERSPECTIVA NEO-GRAMSCIANA
37
Robert Cox, desde suas anlises produzidas na dcada de 80, representa um grupo de
atores que incorpora as anlises de Gramsci ao estudo das relaes internacionais. Nesse
sentido, seu trabalho vem sendo utilizado para construir um arcabouo terico no s para o
37 Uma discusso muito mais detalhada sobre esta perspectiva pode ser encontrada em RAMOS, 2005.
147
estudo sobre a idia de uma sociedade civil global, como para a reflexo sobre uma forma
de hegemonia dependente das foras sociais transnacionais. Mas at que ponto os conceitos
centrais de Gramsci podem ser internacionalizados ou globalizados e, conseqentemente,
incorporados ao estudo das relaes internacionais? Questionam os crticos a tal abordagem.
Para os neo-gramscianos, como so conhecidos, utilizar esta perspectiva para estudar
as relaes internacionais contemporneas significa conseguir ir alm das limitaes das
anlises positivistas adotadas neste campo de estudo por tantos anos. Trata-se da adoo de
uma metodologia entendida como uma leitura inovadora do materialismo histrico em
conjunto com um entendimento flexvel e fundamentalmente historicista de classe social, das
instituies e do poder das idias (Kenny e Germain, 1998: 6, traduo nossa). Este maior
comprometimento e preocupao com os aspectos histricos superaria o determinismo inerente
a maioria das abordagens estruturalistas que dominam o campo de estudo das relaes
internacionais.
Quanto anlise sobre a idia de sociedade civil global ou a sociedade civil na virada
do milnio, expresso utilizada por Cox, uma abordagem gramsciana significaria no s
enfatizar o papel constitutivo da ideologia neo-liberal nas construo da hegemonia global,
como determinar e localizar o espao no qual esta disputa ideolgica est sendo travada. A
sociedade civil global representa, segundo esta perspectiva, a formao social central onde o
poder se exerce nos dias de hoje. Diferentemente das primeiras abordagens apresentadas
anteriormente, a sociedade civil em si um campo de relaes de poder, cujas foras
relacionam-se, em apoio ou oposio, com poderes no Estado e do mercado (Cox, 1999).
Cox, diferentemente da abordagem utilizada por Cols, identifica a globalizao como
um momento de ruptura histrica, e chama a ateno para a anlise da sociedade civil na
virada do milnio a partir da concepo gramsciana de relaes de foras.
O primeiro nvel seria a relao de foras sociais. Segundo ele, o mundo vive hoje
pautado por uma diviso central entre os beneficirios da globalizao, ou aqueles que de fato
fazem parte da economia mundial, e aqueles que so prejudicados pela globalizao econmica
ou excludos desta economia mundial. "As antigas categorias relativas produo no esto
totalmente superadas; mas o esquema de categorias de pessoas relevantes problemtica da
mudana social precisa ser repensado" (Cox, 1999: 26, traduo nossa).
O segundo nvel, a relao de foras polticas, abordaria a questo da
conscientizao. Neste nvel, segundo Cox, enfrentamos hoje o desafio de construir um elo
entre os diferentes grupos prejudicados pela globalizao econmica e, dessa maneira,
148
desenvolver uma conscincia comum sobre as causas e consequncias deste processo,
assim como, desenhar uma estratgia que submeta a economia mundial a um regime de
equidade social (Cox, 1999). Significaria construir um bloco histrico contra-hegemnico que
seria capaz de confrontar esta forma hegemnica de globalizao em uma longa guerra de
posicionamento (idem: 26, traduo nossa). Nesse sentido, segundo Cox, o desafio que se
coloca hoje aos intelectuais orgnicos, conceito estratgico no pensamento de Gramsci, a
capacidade que eles tm que desenvolver para agir s imultaneamente nos mbitos local,
regional e global.
Mas se seguirmos a interpretao de Gramsci onde a sociedade civil vista como uma
esfera ligada organicamente ao Estado, como poderamos conceber uma sociedade civil global
sem a existncia de um Estado global? Para Cox, esta abordagem vivel a partir de uma
tendncia que ele identifica como a emergncia de uma estrutura internacional de autoridade
poltica, a internacionalizao do Estado. Esta embrionria estrutura de Estado internacional
estaria composta, principalmente, pelas agncias governamentais das principais economias
industrializadas e por agncias multilaterais, como o FMI e o secretariado do G-7 (Kenny e
Gemain, 1998).
Eles [os neo-gramscianos] caracterizam esta internacionalizao do Estado no como
uma estrutura institucionalizada nitidamente demarcada, mas como um processo fluido de
formao de consenso (idem: 17, traduo nossa).
Para Gill, este novo da globalizao cria condies e gera contradies que levam a
novas formas de organizao poltica. A ao coletiva democrtica global hoje no pode, [na
viso do autor], ser entendida como uma forma singular de identidade. mais plural e
heterognea, assim como democrtica e inclusiva (1995: 156, traduo nossa) e os
movimentos e protestos em Seattle, em 2000, segundo ele, mostram isso.
Segundo o autor, quando falamos na emergente sociedade civil global, referimo-nos a
um conjunto de foras sociais e polticas em movimento. O que ele vai chamar de o Prncipe
ps-moderno (em referncia ao Prncipe de Maquiavel), um conjunto de perspectivas de
novas formas de organizao poltica, plural e diferenciado, e ao mesmo tempo ligado ao
universalismo e construo de uma nova forma de globalismo (1995). Em suma, estes
movimentos iro criar o que Gramsci chamava de an organism, a complex element of
society, que comea a apontar na direo da realizao da vontade coletiva.
Quanto ao papel destes novos atores na organizao das relaes internacionais e na
configurao de uma nova ordem internacional, para Gill, as mltiplas e diversas foras
polticas que formam o Prncipe ps-moderno combinam tanto foras defensivas como
149
estratgias que pensam no futuro. Ao invs de se dedicar desconstruo, elas buscam
desenvolver uma poltica universal e global de (re)construo radical (idem: 150, traduo
nossa).
Para os crticos desta perspectiva, ainda que exista uma explicao quanto estrutura
ou ator que corresponderia ao Estado global, como caracterizaramos outro elemento
importante na anlise de Gramsci, a sociedade poltica? Nesse sentido, como fecharamos a
equao Estado (internacional) = sociedade poltica (global) + sociedade civil (global)?
CONSIDERAES FINAIS
As d iscusses apresentadas resumidamente neste trabalho colocam-nos algumas
questes: 1) a idia de sociedade civil global representa apenas uma tendncia insipiente
ainda muita presa s polticas da globalizao hegemnica ou pode representar efetivamente
um projeto contra-hegemnico?; 2) que desafios a idia em si coloca aos tradicionais contornos
e definies das relaes internacionais?; 3) podemos afirmar que assistimos, nos dias de hoje,
a um espao global em formao?
A utilizao do conceito, apesar de muito presente na produo acadmica recente, est
longe de ser um consenso e uma reviso das diferentes vises mostra-nos que elas esto
intimamente relacionadas trajetria no campo da sociologia poltica de conceituao da
sociedade civil, s diferentes leituras no campo de estudo das relaes internacionais sobre as
transformaes na ordem mundial ps-Guerra Fria e, consequentemente, a dois conceitos
amplamente discutidos e estudados a partir deste momento: globalizao e governana global.
Para muitos crticos idia de sociedade civil global, o problema em se adotar tal
conceito o de que a idia em si apresenta-se como uma substituio ordem poltica
entendida em termos de uma sociedade civil que, se compreendida corretamente, requer um
Estado efetivo para existir (Brown, 2001). Enquanto as interpretaes e leituras dominantes
sobre esta idia estiverem pautadas por uma concepo de mundo onde o Estado perde sua
funo, a utilizao do termo poder trazer srias conseqncias para a compreenso real do
mundo neste incio de sculo XXI.
J para Kenny e Germain, a reflexo sobre a idia em si poder nos indicar caminhos
importantes para compreendermos este mundo em transformao. Nas palavras dos autores,
"A tarefa de compreender a trajetria da ordem mundial em uma era conturbada em que
canais institucionais conhecidos e poderes estatais parecem estar atrofiados ou at mesmo
arruinados sugere uma ateno renovada aos elementos fundadores da ordem que
funcionam alm, bem como acima e abaixo, do alcance de Estados individuais. A idia de
sociedade civil global conseguiu, at certo ponto, alcanar essa necessidade analtica e,
150
portanto, tornou-se uma rica categoria terica a ser explorada, assim como um valor
aparentemente positivo a ser promovido." (2005: 6, traduo nossa)
Se seguirmos nosso olhar como pesquisadores e nossas reflexes exclusivamente pelos
grandes nortes da poltica moderna soberania nacional, territrio nacional, identidade
nacional, cidadania provavelmente nos sentiremos cada vez mais desorientados,
desregulamentados, fragmentados, para utilizar apenas algumas das expresses
amplamente adotadas para descrever a vida cotidiana e o mundo atual. Mas se, ao contrrio,
utilizarmos essas sensaes para refletirmos sobre as nossas prprias prticas de anlise,
poderemos encontrar caminhos interessantes.
A crise do Estado nacional - entendida aqui no como o fim do Estado, mas como o
enfraquecimento de sua capacidade de interveno em determinados processos - no significa
necessariamente caos total. Como afirma Beck ao refletir sobre as cincias sociais,
precisamos desenvolver um novo espao de imaginao que no esteja pautado
necessariamente pelo nacionalismo metodolgico (Beck, 2003). Se o estudo e a reflexo
sobre a idia de sociedade civil global estiver inserido neste contexto, teremos um objeto
muito rico a ser explorado.
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154
CAPTULO 7 - GESTO PBLICA E CIDADE NOTAS SOBRE A
QUESTO SOCIAL EM SO PAULO - Raquel Raichelis
O territrio tanto quanto o lugar so esquizofrnicos, porque de um lado acolhem os
vetores da globalizao, que neles se instalam para impor sua nova ordem, e, de outro
lado, neles se produz uma contra-ordem, porque h uma produo acelerada de pobres,
excludos, marginalizados.
Milton Santos - Por uma outra globalizao
Como se expressa a questo social no cenrio urbano de So Paulo? Que impactos
produz na gesto pblica e na vida daqueles que vivem e trabalham nas cidades?
A partir destas indagaes, este texto pretende oferecer subsdios para a anlise das
novas expresses da questo social nas grandes metrpoles contemporneas, especialmente na
cidade de So Paulo, no sentido de identificar conflitos, desafios e novas demandas para a
gesto democrtica da cidade e das polticas sociais pblicas. Pretende, tambm, trazer ao
debate o discurso das agncias multilaterais sobre pobreza e desigualdade social no Brasil (e na
Amrica Latina), cotejando as propostas de polticas pblicas formuladas para o seu
enfrentamento, particularmente s voltadas para a problemtica urbana das grandes cidades.
I. (NOVAS) MEDIAES HISTRICAS E (NOVAS) CONFIGURAES DA QUESTO
SOCIAL NA SOCIEDADE BRASILEIRA, NO CONTEXTO DA MUNDIALIZAO DO
CAPITALISMO
Para problematizar a questo social na sociedade brasileira contempornea, em especial
na cidade de So Paulo, toma-se como ponto de partida a anlise da questo social, do ponto
de vista histrico-conceitual, uma vez que ela no unvoca, ensejando diferentes
entendimentos.
Do ponto de vista da sua gnese histrica universal, segundo Donzelot (1987), a
questo social emerge na Frana em meados do sculo XIX, mais precisamente em 1848 diante
das lutas operrias e da violenta represso que a elas se segue; sua agudizao relaciona-se ao
radical antagonismo entre o direito propriedade e o direito ao trabalho.
Para Netto (2001), a expresso questo social passou a ser utilizada por volta de 1830
(cf. tambm Castel, 1998 ) para evidenciar um fenmeno novo, fruto da primeira etapa
industrializante na Europa ocidental o pauperismo - que atingia em larga escala a populao
trabalhadora no contexto da emergncia do capitalismo urbano-industrial.
155
Se a polarizao entre ricos e pobres no constitua nenhuma novidade, era
radicalmente nova a dinmica da pobreza que se ampliava e generalizava massivamente. Pela
primeira vez, a pobreza no era resultado da escassez mas, ao contrrio, era fruto de uma
sociedade que aumentava a sua capacidade de produzir riqueza.
A designao desse pauperismo pela expresso questo social relaciona-se diretamente
aos seus desdobramentos scio-polticos (Netto, 2001:154), quando essa massa de
trabalhadores pobres, organizada das mais diferentes formas, passa a manifestar seu protesto
contra a destituio material e moral a que era submetida. O espetculo da pobreza
(Bresciani, 1985), nas cidades de Londres e Paris do sculo XIX est fartamente documentado
em obras de natureza histrica e sociolgica, tanto clssicas como a de Engels (1975), como
em textos sociolgicos mais recentes, como o de Castel (1998), quando traa um amplo painel
da emergncia do pauperismo na transio para a sociedade salarial francesa, analisando esse
fenmeno novo gerado, no pela falta de trabalho, mas pela nova organizao que passa a
presidir o prprio trabalho.
Desse longnquo contexto histrico at os nossos dias, a questo social no desapareceu
nem foi equacionada, mas certamente foi assumindo diferentes configuraes e manifestaes
relacionadas histria particular de cada sociedade nacional, de suas instituies, de sua
cultura. importante observar que foram as lutas sociais que fizeram com que a questo social
se transformasse numa questo poltica e pblica, transitando do domnio privado das relaes
entre capital e trabalho para a esfera pblica, exigindo a interveno do Estado no
reconhecimento de novos sujeitos sociais como portadores de direitos e deveres, e na
viabilizao do acesso a bens e servios pblicos mediatizados pelas polticas sociais.
Nos termos assim colocados, o tratamento analtico a ser concedido questo social
no a identifica como sinnimo de problema social ou da pobreza remetida ao indivduo
isolado ou a certos grupos sociais, responsabilizados ou culpabilizados pelo conjunto de
carncias e privaes por ela produzidas..
Tambm no se confunde com o termo excluso social, que vem se generalizando
amplamente na literatura e no discurso de diferentes atores sociais, e que se presta a variadas
interpretaes.
Por vezes, utilizado como um eufemismo de explorao, sem que sejam indicados os
nexos entre a situao de excluso e os processos estruturais responsveis que instauram essa
condio. comum, tambm, sua adoo para evidenciar a situao daqueles que esto fora
da sociedade, que supostamente no possuem nenhuma utilidade social.
156
Castel (1995), em suas anlises sobre a questo social na Frana, adverte para a
armadilha contida no uso do conceito, que pode dificultar a anlise sobre as dinmicas sociais
globais geradoras da excluso social, ocultando a configurao atual da questo social.
Observa que o termo excluso vem se tornando uma espcie de mot-valise para definir todas
as modalidades de misria do mundo.
Tambm Martins (1987:15) verifica certa fetichizao da idia de excluso e certo
reducionismo interpretativo que suprime as mediaes que se interpem entre a economia
propriamente dita e outros nveis e dimenses da realidade social.
Trata-se de um uso abusivo do termo que pretende ser auto-explicativo, que tudo e nada
explica. Para Martins, a rigor, no existe excluso, mas sim incluso precria e instvel,
marginal, e esse o grande dilema da contemporaneidade, que metamorfoseia conceitos para
designar uma velha questo, analisada sob a tica de diferentes teorias como as da
marginalidade social, da cultura da pobreza, e agora enfocada por meio do conceito de
excluso.
Sendo um trao prprio do capitalismo excluir, desenraizar, para incluir de outro modo,
segundo suas prprias regras, o problema agora que o perodo de passagem do momento da
excluso para o momento da incluso est se transformando num modo de vida, est se
tornando mais do que um perodo transitrio (Martins, op.cit, p.33). O discurso da excluso
revela o sintoma grave de uma mudana social que vem transformando, rapidamente, uma
imensa maioria em seres humanos descartveis e parte de uma sociedade paralela, que
includente do ponto de vista econmico e excludente do ponto de vista social, moral e at
poltico. Ou seja, esto todos inseridos de algum modo, decente ou no, legal ou no, no
circuito reprodutivo das atividades econmicas. A questo da desigualdade social, portanto,
permanece na base desta sociedade que se duplica para abrigar uma outra sociedade, que
uma sub-humanidade incorporada atravs do trabalho precrio, do trambique, do pequeno
comrcio, no setor de servios mal pagos ou, at mesmo, excusos. (Martins, idem, p.35/36)
A reflexo de Castel (1998:30), embora com referncias tericas distintas, caminha no
mesmo registro quando define a questo social como uma aporia fundamental a partir da qual
uma sociedade se interroga sobre sua coeso e tenta conjurar o risco de sua fratura. Ela um
desafio que interroga, que pe em questo a capacidade de uma sociedade (que em termos
polticos se chama nao) existir como um todo.
No sendo nosso objetivo desenvolver a polmica em torno do conceito de excluso,
apenas indicamos que o uso do termo nesse contexto, parte do suposto que, embora a excluso
157
social expresse um conjunto de carecimentos materiais, culturais, polticos e morais, seus
elementos constitutivos s so desvelados se remetidos anlise no corao mesmo dos
processos de produo e da repartio das riquezas sociais, como bem assinala Castel.
Nesses termos, a questo social, tal como a entendemos, a expresso das
desigualdades sociais produzidas e reproduzidas na dinmica contraditria das relaes sociais,
e, na particularidade atual, a partir das configuraes assumidas pelo trabalho e pelo Estado, no
atual estgio mundializado do capitalismo contemporneo.
No sendo uma questo recente, como vimos, mas inscrita na dinmica histrica das
relaes sociais capitalistas, sua (re) produo, formas de permanncia e metamorfoses
precisam ser apreendidas a partir das novas configuraes e mediaes scio-polticas
nacionais e internacionais - prprias da sociedade contempornea.
Como analisa Wanderley (1997:59), a questo social latino-americana [e brasileira] se
pe, no espao e no tempo, diferentemente da realidade europia, na instituio da
nacionalidade, da esfera estatal, da cidadania, da implantao do capitalismo.
Esta observao adverte para o cuidado de no transferir mecanicamente interpretaes
acerca da questo social europia para a realidade scio-poltica e cultural da AL, e tampouco
tratar o continente como um bloco homogneo.
Tambm preciso evitar as armadilhas que fragmentam e pulverizam a questo social,
tpica da tica liberal - as mltiplas questes sociais - desconsiderando sua gnese comum
e a perspectiva de totalidade dos processos sociais responsveis pela sua origem e
continuidade. (Iamamoto, 2005:82, vol I).
Torna-se necessrio, portanto, maior compreenso da dinmica da questo social no
movimento da realidade, envolvendo a pesquisa de situaes concretas que articulem sujeitos e
estrutura, abrangendo as expresses peculiares que ela assume em cada sociedade particular, na
conformao das subjetividades e das sociabilidades da vida cotidiana e das representaes
dos indivduos e sujeitos sociais.
Assim sendo, a questo social est na base dos movimentos sociais da sociedade
brasileira e remete luta em torno do acesso riqueza socialmente produzida. So essas lutas
que se encontram na origem da constituio das polticas pblicas e que mobilizam o Estado na
produo de respostas s demandas de sade, trabalho, educao, habitao, como tambm so
elas que impulsionam o movimento poltico das classes populares pela conquista da cidadania
na esfera pblica.
158
As complexas mediaes sociais, com clivagens de classe, gnero, tnico-raciais,
geracionais fazem da questo social um fenmeno complexo e multifacetado, que
historicamente produzido e assume novas configuraes e determinaes no contexto atual de
reestruturao da economia mundial.
So inmeras as anlises sobre os processos de mundializao da economia e sua
financeirizao na generalizao das relaes mercantis para todas as esferas da vida social,
produzindo redefinies profundas nas manifestaes da questo social , nas formas de
sociabilidade, nas relaes entre economia, poltica e mercado, determinando novas e
complexas configuraes nos mbitos do Estado e da sociedade civil.
Francisco de Oliveira (2004) referindo-se financeirizao e mundializao do
capitalismo e violncia do capital que no se deixa institucionalizar, aponta nosso prprio
aprisionamento pela agenda neoliberal. Para ele, o campo da poltica foi modificado e as
classes excludas da poltica. Vivemos assim, uma era de indeterminao, para quem a
metamorfose do capital produtivo em capital financeiro busca retirar o conflito da agenda.
O agravamento da questo social produto desse amplo processo e indissocivel da
responsabilidade pblica dos governos de garantir trnsito livre para o capital especulativo,
transferindo lucros e salrios do mbito da produo para a esfera da valorizao financeira.
Para Iamamoto (2005:25), a mundializao unifica, dentro de um mesmo movimento,
processos que tendem a ser tratados pelos intelectuais de forma isolada e autnoma: a
reforma do Estado, a reestruturao produtiva, a questo social e a ideologia neoliberal e
concepes ps-modernas.
A adoo, nos anos 90, do receiturio neoliberal e das chamadas medidas de ajuste
estrutural preconizadas pelos organismos multilaterais a partir do que ficou conhecido como o
Consenso de Washington, desencadeia um forte movimento de regresso dos direitos e das
polticas pblicas, especialmente nos pases capitalistas dependentes como o Brasil e Amrica
Latina, embora tambm se expresse com grau e intensidade variados, nos pases capitalistas
centrais.
O resultado desse processo tem sido o agravamento das desigualdades sociais e o
crescimento de enormes segmentos populacionais excludos do crculo da civilizao, isto ,
dos mercados, uma vez que no conseguem transformar suas necessidades sociais em
demandas monetrias. As alternativas que se lhes restam so a violncia e a solidariedade.
(Iamamoto, op.cit. p.97)
159
Diante do esvaziamento do espao pblico contemporneo e do crescimento de
demandas sociais no atendidas, o risco o de fragmentao da sociedade civil e a ausncia de
projetos coletivos capazes de criar novas agregaes sociais.
Sabemos que a condio essencial para a cidadania a mediao dos conflitos pela
sociedade poltica, pela negociao e luta pela hegemonia. A esfera pblica espao de lutas
sociais entre diferentes projetos, por vezes antagnicos, e revela a insuficincia da esfera
privada para processar novas relaes sociais.
Mas vivemos tempos de despolitizao da poltica, de reduo da esfera pblica, que
vem acompanhada da supresso dos conflitos que lhe so prprios, do desentendimento, no
sentido que desenvolve Rancire (1996), quando se refere ao dissenso estabelecido no
momento em que o povo, a plebe, "aqueles que no tem parcela", resolvem estabelecer a
poltica do litgio, produzindo o escndalo de querer falar, de cobrar a sua parcela.
Francisco de Oliveira, referindo-se ao neoliberalismo no Brasil, afirma que ocorre
apenas a privatizao do pblico e no a publicizao do privado. Para o autor, h em curso
uma destruio do pblico para as classes dominadas, significando para elas "a destruio de
sua poltica, o roubo da fala, sua excluso do discurso reivindicativo e, no limite, sua
destruio como classe; seu retrocesso ao estado de mercadoria, que o objetivo neoliberal"
(1999:79).
Esta dinmica societria vem implicando na desmontagem das instituies de
representao coletiva em todos os nveis, a progressiva diminuio do alcance e da qualidade
das polticas sociais, a reduo dos espaos de negociao com diferentes atores da sociedade
civil, com amplos rebatimentos na conformao da esfera pblica
Na sociedade brasileira, mais alm do conjunto de destituies, o que est em curso o
esvaziamento da prpria noo de direitos, traduzindo-se pelo "encolhimento do horizonte de
legitimidade dos direitos" como analisa Vera Telles (2001), quando chama ateno para a
perversa trama que transforma direito em privilgio em nome de uma suposta modernizao da
economia que tem no mercado sua mais completa traduo.
Esse contexto expressa profundas transformaes no movimento de produo e
reproduo da vida social, determinados pelas mudanas na esfera do trabalho, pela reforma do
Estado (ou contra-reforma nos termos de Behring, 2003) e pelas novas formas de
enfrentamento da questo social, com grandes alteraes nas relaes pblico/ privado.
De um lado, as condies estruturais do capitalismo, que com a globalizao do sistema
de produo e dos mercados, e o vertiginoso desenvolvimento tecnolgico e informacional,
160
promove profundas mudanas nos processos de trabalho, impulsionadas pela intensificao
da competio intercapitalista - gerando terceirizao ou subcontratao, trabalho temporrio,
parcial e as diferentes formas de precarizao do trabalho, para destacar apenas alguns dos
elementos presentes nesse processo.
Para Francisco de Oliveira (2004), a chamada flexibilizao do contrato de trabalho
significa muito concretamente uma informalizao que penetra todas as ocupaes e redefine
por inteiro as relaes de classe. Mais do que um mero jogo de palavras, para o autor, a
informalizao o trabalho sem forma que se expande e, com isso, as relaes entre classe,
representao e poltica sofrem um intenso processo de eroso.
Ao mesmo tempo, o retraimento do Estado em relao aos gastos sociais vem
contribuindo para a sua desresponsabilizao em relao s polticas sociais universais e o
conseqente retrocesso na consolidao e expanso dos direitos sociais, sob o argumento da
crise fiscal.
Esse processo desencadeia, ao mesmo tempo, estratgias de descentralizao
intergovernamental, de reviso do pacto federativo, de transferncia de aes do governo
federal para estados e municpios, que passam a assumir um conjunto de novas competncias e
atribuies no processo de produo e execuo dos servios pblicos, na maioria das vezes,
sem a necessria estrutura institucional, gerencial, de recursos humanos e financeiros para
assumir essas novas responsabilidades.
Trata-se de uma dinmica que refora a dualizao existente no campo das polticas
sociais e da gesto pblica: ao Estado cabe garantir o mnimo para o conjunto da populao
excluda do mercado de trabalho ou em situao de incluso extremamente precria e
desprotegida, atravs de polticas compensatrias, focalizadas e seletivas , para atenuar o
impacto negativo das medidas econmicas de ajuste estrutural - a "pobre poltica para o
pobres. E ao mercado cabe a venda de servios aos trabalhadores formais, cada vez em menor
nmero, promovendo a remercantilizao dos servio sociais consagrados como direitos
atravs das lutas histricas do movimento dos trabalhadores.
Esse mesmo movimento desencadeia a privatizao dos servios urbanos,
reconfigurando a produo das cidades e dos seus territrios, transformando simultaneamente
as relaes entre cidados e espaos das lutas por acesso cidade e a melhorias na qualidade da
vida urbana.
Esse cenrio se expressa no Brasil exatamente no contexto das mudanas polticas e
institucionais que se tornaram visveis a partir da promulgao da Constituio de 1988, que
161
com todos os seus limites avanou na definio e mesmo na extenso de direitos sociais e
polticos. Mas so avanos que vieram na contramo de um movimento internacional que
gerou o aumento da pobreza e da desigualdade social e o fortalecimento de ideologias
contrrias universalizao dos direitos sociais legalmente definidos pela Carta Constitucional.
O movimento de (contra) reformas constitucionais que vem se efetivando desde ento,
desencadeia um processo peculiar de reduo e perda de direitos que nem sequer foram postos
em prtica. Todo esse contexto atinge o embrio de esfera pblica na sociedade brasileira,
desencadeado pelo processo de democratizao e delineado na Constituio Federal.
Como observa Dagnino (2002), a dinmica scio-poltica dos anos 90 expressou um
movimento de grande complexidade em funo da confluncia perversa entre os objetivos do
Estado e da Sociedade Civil. No mbito do projeto participativo que vem sendo construdo
desde os anos 80, tratou-se de um processo que difundiu novos discursos e prticas sociais
relacionados com a democratizao do Estado e com a partilha de esferas de deciso estatal
com os segmentos organizados da sociedade civil. A inveno de novos desenhos e formas de
implementao das polticas pblicas animaram diferentes sujeitos sociais, empenhados na
experimentao de mecanismos democratizadores da gesto das polticas sociais, como os
fruns da sociedade civil em defesa das polticas pblicas, plenrias populares, conferncias
nos trs nveis de governo, oramento participativo, audincias pblicas, ouvidorias sociais, e
os Conselhos de direitos e gestores de polticas pblicas, que nesses ltimos 10 anos foram
adquirindo importncia peculiar enquanto espao pblico de exerccio do controle social.
No mbito do Estado, simultaneamente e em direo oposta, os anos 90 foram palco do
complexo processo de reduo da esfera pblica, no contexto de crise e reorganizao do
capitalismo em escala internacional e de fortalecimento das polticas neoliberais, como j
expusemos anteriormente.
A confluncia perversa que ambos os projetos exigem o fortalecimento da sociedade
civil, uma sociedade civil ativa e propositiva, mas em direes opostas e antagnicas. E esse
o grande desafio da participao na esfera pblica: trata-se de um terreno minado, pois o que
est em permanente conflito e disputa o avano ou o recuo de cada um desses projetos
societrios.
A anlise de Soares (2000:35) sintetiza muito bem esse processo quando afirma que o
pas foi pego a meio caminho na sua tentativa tardia de montagem de um Estado do Bem-
Estar Social num processo que foi atropelado pelo ajuste neoliberal, em que a seguridade
social pblica ocupa uma posio francamente secundria.
162
Nesse modelo, o social fortemente constrangido e determinado pelo econmico.
Este o pesado legado a ser enfrentado: o da subordinao do social aos interesses do capital
financeiro. Restringem-se as possibilidades redistributivas e as polticas sociais reduzem-se a
aes pontuais e compensatrias dos efeitos deletrios provocados pela poltica econmica.
Esta orientao reforada pelas agncias multilaterais, a exemplo do Banco Mundial,
que prevem redes de segurana ou de proteo social para as vtimas do ajuste inevitvel,
introduzindo, inclusive, clusulas sociais nos acordos de emprstimos ao Terceiro Mundo,
como fez o FMI com o Brasil, em 1999. (Behring, 2003:253)
A atual redefinio das formas de regulao estatal vem se traduzindo em um processo
crescente de transferncia de responsabilidades pblicas para a comunidade, compreendida
seja pela famlia, pelas entidades assistenciais, pelas organizaes no-governamentais
histricas ou pela verso moderna da assim chamada filantropia empresarial ou
responsabilidade social das empresas.
Tambm neste contexto emerge uma nova concepo de sociedade civil, muito mais
restritiva e despolitizada, onde se observa o reforo de uma verso comunitarista. A sociedade
civil passa a ser sinnimo de terceiro setor, nem pblico nem privado, composta por um
conjunto indiferenciado de organizaes, que passa por cima das clivagens de classe, da
diversidade dos projetos polticos, dos conflitos sociais, para valorizar a idia da comunidade
abstrata, das relaes de ajuda-mtua, de solidariedade social ?processo denominado por
Yazbek (2000) "refilantropizao da questo social" e despolitizao da poltica para
Francisco de Oliveira.
Trata-se de uma comunidade sem sujeitos polticos, sem processamento e mediao dos
conflitos por princpios universalistas do direito e da igualdade social, qual comparecem os
excludos, os vulnerveis, no raro culpabilizados pela sua situao de pobreza.
Esta perspectiva comunitarista estimulada tambm pela cooperao internacional,
que exige cada vez mais a presena das organizaes comunitrias e das ONGs na
implementao dos programas financiados pelas agncias de cooperao. Intensifica-se o
discurso das parcerias e das transferncias de responsabilidades pblicas para as iniciativas da
sociedade civil, de repasse da prestao de servios para organizaes no governamentais (um
campo cada vez mais heterogneo), e muitas ONGs passam a implementar projetos e assumem
funes executivas na prestao de servios a pblicos especficos
163
Se isso, de um lado, responde a necessidades sociais concretas e, em muitos casos,
projetos so realizados com compromisso e qualidade, na atual conjuntura contribuem para
reforar a perda de protagonismo do Estado e a eroso da noo de bem pblico.
Portanto, a partir dos anos 90 o campo das polticas sociais e da luta por direitos ficou
muito mais complexo, especialmente se considerarmos que, apesar de todos os desmontes e
desmanches que tem atingido a esfera estatal, o Estado permanece sendo a forma mais efetiva
de universalizao dos direitos.
Nesses anos tornaram-se evidentes as inspiraes neoliberais da poltica social
brasileira, face s necessidades sociais da populao. Um retrospecto analtico dessas polticas
sociais revela sua direo compensatria e seletiva, centrada em situaes limites em termos de
sobrevivncia e seu direcionamento aos mais pobres dos pobres, incapazes de competir no
mercado. Estas polticas e seus programas (muitos dos quais permaneceram no governo atual),
aprofundaram o efeito fragmentador da questo social e sequer cumpriram o papel de amenizar
as condies de pobreza da populao brasileira.
H uma clara prevalncia na poltica social brasileira contempornea dos programas de
transferncia de renda, cujas primeiras experincias tiveram incio em 1995 no mbito de
vrios municpios brasileiros, e que tiveram um significativo nvel de expanso com a
implantao de programas de iniciativa do governo federal em todos os municpios brasileiros
a partir de 2001.
Segundo Silva e Silva (2004: 38), o debate e a implantao de programas de
transferncia de renda no Brasil se situa no contexto de hegemonia do projeto neoliberal, com
o desmonte do frgil Sistema Brasileiro de Proteo Social, quando a Constituio Federal de
1988 parecia abrir espao para a universalizao dos direitos sociais. Esse momento marcado
pela restrio aos programas sociais em mbito nacional, pelo debate sobre a descentralizao
dos programas sociais, verificando-se demanda crescente de polticas para o enfrentamento da
pobreza, agravada com a crise econmica dos anos 80 e com as mediadas de ajuste da
economia nacional s exigncias do capital internacional, adotadas nos anos 1990.
O estudo de Molina (2005) sobre poltica social na Amrica Latina chama ateno para
o fato de que estaria em curso um novo modelo de poltica social denominado Modelo de
Poltica de Proteo para Pobres (MPPP), em funo da persistncia da pobreza, da ineficcia
das instituies e organizaes pblicas, das conseqncias sociais negativas do modelo
econmico adotado; e da perda do protagonismo do Estado frente aos setores privados,
externo e o chamado terceiro setor.
164
Este modelo concentra-se em atender parte da populao pobre (os mais pobres) por
meio de um conjunto de servios pblicos financiados e garantidos pelo Estado. Trata-se de um
modelo de proteo que busca, em primeiro lugar, amenizar as urgncias da pobreza. Para isso,
o Estado se concentra em atender parcelas da populao situada abaixo da assim denominada
linha de pobreza, enquanto que os no pobres devem procurar resolver suas necessidades
diretamente no setor privado, sem a ajuda ou participao do Estado. A populao pobre
identificada atravs de mecanismos cada vez mais sofisticados de focalizao e a situao de
pobreza de seus beneficirios condio de acesso aos servios. O critrio dominante para este
reconhecimento o da renda do individuo ou de sua famlia, claramente insuficiente j que a
pobreza no se resume ausncia de renda, mas envolve um conjunto de elementos que
expressam sua complexidade e multidimensionalidade, entre os quais a destituio de poder,
trabalho e informao, a ausncia nos espaos pblicos, o (no) acesso e usufruto dos servios
pblicos bsicos. A pobreza, mais do que medida monetria, relao social que define lugares
sociais, sociabilidades, identidades.
O modelo de proteo social para pobres, no qual se inserem os programas de
transferncia direta de renda, uma resposta necessria frente s urgncias sociais, mas pontual
e transitria, a uma questo estrutural, portanto, persistente. Responde ao presente, atendendo a
necessidades imediatas, adota uma perspectiva reducionista da pobreza como expresso
monetria, mas no ataca os seus determinantes estruturais, especialmente os relacionados
poltica econmica e ao modelo de desenvolvimento, mantendo inalterados os ndices de
desigualdade social no Brasil, que esto entre os mais altos do mundo.
38

Nas reflexes de Vera Telles (2004), como se vivssemos um presente inteiramente
capturado pelas urgncias do momento, e no nos restasse muito mais do que a sua gesto
cotidiana, sem conseguir figurar e nomear as expectativas e esperanas que lanam as linhas de
fuga de futuros possveis.
***
38 Inserir dados da PNAD.
165
O papel do lugar determinante. Ele no apenas um quadro de vida, mas um espao
vivido, isto , de experincia sempre renovada, o que permite, ao mesmo tempo, a
reavaliao das heranas e a indagao sobre o presente e o futuro. A existncia
naquele espao exerce um papel revelador sobre o mundo.
Milton Santos - Por uma outra globalizao
II. LEITURAS DA CIDADE - TRANSFORMAES NO CENRIO URBANO DE SO
PAULO.
H uma vasta literatura sobre a questo urbana e os processos de mudana social nas
cidades, relacionada s novas formas de pobreza urbana e segregao espacial e social.
39

O contexto dos anos 1970 e 1980 pode ser considerado inaugural no que se refere
constituio dos campos temticos dos estudos urbanos e da sociologia urbana na literatura
brasileira (Marques e Torres, 2004). Nesse universo, a temtica central e mais significativa que
emergiu dos estudos urbanos foi, certamente, a noo de periferia entendida como espao de
reproduo da fora de trabalho no contexto do capitalismo perifrico e dependente.
Um ponto de inflexo na anlise das questes urbanas como expresso dos conflitos e
das lutas sociais na cidade foi o livro So Paulo, crescimento e pobreza (Kowarick e Brandt,
1975), publicado h exatamente trs dcadas, como resultado de um estudo promovido pela
Comisso de Justia e Paz, com grande repercusso e penetrao.
A partir de uma leitura inovadora sobre a configurao da problemtica urbana, o
trabalho apia-se na anlise da centralidade do processo de explorao do trabalho como motor
da pauperizao, questiona o mito da marginalidade social (cf. Janice Pearlman, 1981) e
remete a anlise da pobreza urbana s relaes entre acumulao e pobreza.
Ao buscar explicitar as determinaes das questes social e urbana na sociedade
brasileira, o estudo teve o mrito de elucidar que crescimento econmico, mesmo que em
nmeros expressivos, pode ter como conseqncia a ampliao dos nveis de pobreza e
desigualdade sociais, como aconteceu no Brasil com o milagre econmico no contexto da
ditadura militar. A partir desse marco, a introduo das noes de periferia e de segregao
urbana abre-se um leque amplo de temas relacionados s carncias e problemas urbanos das
grandes cidades.
O conceito de espoliao urbana, cunhado por Kowarick em 1979, forneceu a pista
para a compreenso das contradies urbanas nas grandes metrpoles brasileiras. A espoliao
urbana foi definida como ausncia e precariedade de servios de consumo coletivo que,
39 Um panorama abrangente da literatura sobre estudos urbanos, desde a dcada de 70 at o momento atual, pode
ser encontrado em Marques e Torres (org), 2004, especialmente Parte I, item 1.
166
conjuntamente com o acesso a terra, se mostram necessrios reproduo urbana dos
trabalhadores. Implcita nesta noo a presena de uma somatria de extorses como
resultado das mltiplas excluses que sofrem os moradores e trabalhadores das cidades da
periferia capitalista.
A partir dos anos 70/80, o tema das lutas urbanas eclode na Amrica Latina, e no Brasil,
e so inmeros os estudos e pesquisas sobre a dinmica dos movimentos sociais urbanos, e o
processo que se desencadeia nos bairros populares em torno de bens e equipamentos de
consumo coletivo, como gua, luz, creche, transporte, moradia, etc., no contexto da luta pela
democratizao do Estado e da sociedade.
Nos anos 80 intensificaram-se os estudos sobre a dinmica das aes coletivas e suas
formas de organizao e mobilizao, que destacavam o cotidiano dos moradores das periferias
das cidades, suas formas de vida e de trabalho, seus modos de associao e de luta. A
centralidade do debate era dirigida para os sujeitos das lutas coletivas (cf. Singer e Brant, 1981
e Sader, 1988), que sofriam tanto a espoliao como moradores quanto a explorao como
trabalhadores, embora nem sempre as conexes entre as lutas que se processavam nas fbricas
e nos bairros da periferia eram identificadas pelas pesquisas da poca. (Kowarick, 2000)
Em textos anteriores (Raichelis e Rosa, 1982, 1985), escritos nessa dcada a partir de
pesquisas desenvolvidas junto ao movimento de loteamentos clandestinos da cidade de So
Paulo, anotvamos que verifica-se na dinmica do crescimento urbano um intenso processo de
expulso da populao trabalhadora do centro das cidades para a periferia, em funo da
valorizao do solo urbano e da especulao imobiliria; proliferam loteamentos clandestinos,
favelas, desprovidos de infra-estrutura urbana e dos servios necessrios vida na cidade.
(Raichelis e Rosa, 1982:72)
Quanto emergncia da periferia como objeto que canalizava as reflexes sobre os
conflitos e as lutas urbanas, afirmvamos que a periferia o cenrio para onde convergem as
inmeras demonstraes da insatisfao popular quanto s suas condies de vida e, portanto,
tambm onde emergem as condies propcias para a mobilizao e organizao popular em
mltiplas frentes de reivindicao e luta contra o poder pblico, identificado como a instncia
responsvel pelo processo de espoliao e excluso a que submetida. (idem, p.72/73).
A riqueza das anlises e pesquisas apontava as relaes entre as contradies urbanas e
o processo de transformaes sociais, enfatizando o potencial de mudana dos novos
movimentos sociais urbanos.
167
No incio dos anos 90, o clssico texto de Valladares (1991) apoiado em ampla
literatura, trabalhava a idia de que a evoluo das concepes de pobreza urbana guarda
estreita relao com a prpria trajetria do processo de urbanizao; com as transformaes
que ocorrem no mercado de trabalho urbano; com a insero espacial/residencial da populao
pobre nas cidades; e ainda com o papel de ator social e poltico que vem sendo atribudo s
camadas populares ao longo do tempo(Valladares, 1991:82/83).
A associao desenvolvida pela autora entre as representaes e discursos sobre a
pobreza e a forma espacial tpica de insero da populao pobre no tecido urbano, a partir
de determinados perodos histricos da sociedade brasileira, continua a oferecer um referencial
importante para as reflexes atuais.
O quadro a seguir sintetiza as principais idias desenvolvidas por Valladares at aos
anos 80.
Virada do Sculo XX
Trabalhadores X vadios
Classes perigosas Cortio
Dcadas de 50-60
Populao marginal
Subemprego
Populao de baixa-renda
Favela
Dcadas de 70-80
Setor informal
Estratgias de sobrevivncia
Moradores
Trabalhadores pobres X bandidos
Periferia
No livro Escritos Urbanos (2000), Kowarick retoma o rico percurso da sua produo
intelectual sobre um conjunto de temas sintetizados na questo urbana e, em uma anlise crtica
(e auto-crtica), distante dos determinismos estruturais que marcaram as reflexes nos anos
70/80, reconstri a mirade de questes que marcaram as conjunturas sciopolticas de
recrudescimento dos movimentos operrio e sindical e dos novos movimentos sociais , bem
como a vigorosa produo terica do perodo.
Kowarick reafirma a importncia das relaes, sempre dinmicas e contraditrias, entre
sujeitos e estruturas, subjetividade e objetividade na anlise da trama complexa do tecido
urbano das cidades, e a impossibilidade de deduzir as lutas sociais das determinaes
168
macroestruturais, j que no h uma relao linear entre a precariedade das condies de
vida e as lutas desencadeadas pelos sujeitos que as vivem.
Para o autor, no se trata de desconsiderar os condicionantes estruturais objetivos, mas
de reconhecer que em si, a pauperizao e a espoliao so apenas matrias-primas que
potencialmente alimentam os conflitos sociais: entre as contradies imperantes e as lutas
propriamente ditas h todo um processo de produo de experincias que no est, de antemo,
tecido na teia das determinaes estruturais. (Kowarick, 2000:69)
A anlise da pobreza urbana e do modelo de urbanizao por expanso da periferia,
remetia s articulaes entre classes sociais, o trabalho e o acesso cidade, destacando-se o
protagonismo do Estado na criao da infra-estrutura necessria ao crescimento industrial e
gesto dos servios de consumo coletivos relacionados s necessidades de reproduo da fora
de trabalho.
Embora o Estado nos pases capitalistas perifricos, e o brasileiro em particular, ao
contrrio do que aconteceu historicamente nos pases centrais, no tenha criado condies para
a reproduo da totalidade da fora de trabalho, nem tenha estendido ao conjunto da classe
trabalhadora os direitos de cidadania, o parmetro do trabalho e suas regulaes estava presente
como fora estruturadora e socializadora das relaes sociais. E por essa razo era o Estado o
alvo das reivindicaes e presses dos movimentos populares pela melhoria das condies de
vida e de trabalho na cidade. Neste sentido, o Estado politiza-se ao tornar-se alvo de acirradas
presses e reivindicaes : por causa desse tipo de oposio (de classes) ele se torna o ncleo
dos conflitos.(Kowarick, 2000:100)
A reestruturao produtiva em curso no Brasil desde os anos 90 implode exatamente
esses parmetros do trabalho e as possibilidades de mobilidade social na cidade, ao menos
enquanto projeto de futuro que mobilizava o sonho de modernizao e progresso das famlias
trabalhadoras.
Isso que se convencionou chamar de desregulao neoliberal em tempos de
globalizao, financeirizao da economia e revoluo tecnolgica, pode ser lido como a
desmontagem do diagrama de referncias que conferia sentido, dava ressonncia e qualificava
a potncia poltica das mil faces do problema urbano. (Vera Telles, 2004:9)
A cidade passa a ser o cenrio de reconfigurao dos espaos urbanos, redesenhados
pelo agravamento da questo social, pelo encolhimento do trabalho segundo a regra fordista
(cidadania regulada nos termos de Wanderley Guilherme dos Santos), pelas diferentes formas
de precarizao do trabalho e exploso do desemprego, deteriorao dos espaos coletivos,
169
privatizao dos servios pblicos, pelo estabelecimento de novas formas de segregao e
violncia urbana, pelos novos circuitos de pobreza e riqueza, que redefinem os tradicionais
modelos de centro e periferia.
Em entrevista Folha de S. Paulo (13/11/05), Caldeira afirma que os conflitos urbanos
hoje tomaram o lugar das antigas lutas trabalhistas ocorridas nas fbricas, e o espao da cidade
passou a ser o foco tanto da organizao poltica quanto da revolta. O que eram a fbrica e as
condies de trabalho industrial, que davam o simbolismo para as revoltas, hoje a cidade e as
condies de vida nelas.
Os conflitos urbanos em suas diferentes manifestaes no espao pblico e privado
ganham expresses diversas na vida dos diferentes grupos sociais e provocam efeitos
desestruturadores nas suas relaes com a cidade. A concentrao territorial das camadas
empobrecidas participa ativamente do seu processo de destituio como atores sociais e
polticos na cidade. A ausncia de mobilidade social e a falta de perspectiva de futuro atingem
muito fortemente os jovens das famlias pobres, trazendo ao debate as novas relaes que
estabelecem com a cidade, mediadas pelo crime e pela violncia. preciso considerar ainda as
profundas transformaes que se processam hoje na esfera familiar, nos novos arranjos
familiares que desconfiguram os tradicionais papis de homens e mulheres e instalam novas e
conflitivas dinmicas de gnero e geracionais.
Caldeira (2000:211), apoiada em ampla pesquisa emprica realizada na cidade de So
Paulo entre 1988 e 1998, analisa a forma pela qual o crime, o medo violncia e o desrespeito
aos direitos de cidadania tm se combinado com as transformaes urbanas para produzir um
novo padro de segregao espacial nas duas ltimas dcadas.
Para a autora, a segregao - tanto espacial quanto social uma caracterstica
importante das cidades, pois as regras que organizam o espao urbano so apoiadas
basicamente em padres de diferenciao social e de separao. Trata-se de regras que variam
cultural e historicamente, revelam os princpios que estruturam a vida pblica em cada
sociedade e indicam como os grupos sociais se inter-relacionam no espao da cidade.
Na anlise histrica dos padres de segregao social em So Paulo, Caldeira identifica
pelo menos 3 formas diferentes no espao urbano da cidade ao longo do sc.XX:
do final do sculo XIX at os anos 1940: era uma cidade concentrada em que os
diferentes grupos sociais se comprimiam numa rea urbana pequena e estavam
segregados por tipos de moradia;
170
a segunda forma urbana, a centro-periferia, dominou o desenvolvimento da cidade
dos anos 40 aos anos 80: os diferentes grupos esto separados por grandes distncias: as
classes mdia e alta concentram-se nos bairros centrais com boa infra-estrutura, e os
pobres vivem nas precrias e distantes periferias
convivendo com o padro centro-periferia, uma terceira forma vem se configurando
desde os anos 80 e mudando consideravelmente a cidade e suas regio metropolitana.
Essas transformaes recentes esto gerando espaos nos quais os diferentes grupos
sociais esto muitas vezes prximos, mas separados por muros e tecnologias de
segurana, e tendem a no circular e ou interagir em reas comuns
O principal instrumento desse novo padro de segregao espacial denominado por
Caldeira de enclaves fortificados: espaos privatizados, fechados e monitorados para
residncia, consumo, lazer e trabalho. A sua principal justificao o medo do crime violento.
Estes novos espaos atraem pessoas das classes mdia e alta, que esto abandonando a esfera
pblica tradicional das ruas para os pobres, os marginalizados e os sem teto, modificando
profundamente o panorama da cidade e as relaes pblicas entre as classes sociais no
territrio.
Esta nova cartografia social da cidade expressa a emergncia de um novo padro de
organizao das diferenas no espao urbano, que redefine os processos de interao social e
de sociabilidade coletiva, promove acessos diferenciados informao, diversidade de
oportunidades e aos equipamentos e bens pblicos, transformando as concepes de pblico e
os parmetros de convivncia pblica, que contradizem os ideais de heterogeneidade,
acessibilidade e igualdade que ajudaram a organizar tanto o espao pblico moderno quanto as
modernas democracias (Caldeira, 2000:12)
Trata-se de um modelo que se disseminou amplamente nas cidades contemporneas,
atingindo tanto as sociedades europias, bero dos ideais democrticos republicanos, como as
recm sadas do jugo colonial ou de sistemas polticos autoritrios. Para a autora, o fato deste
novo tipo de organizao do espao urbano espalhar-se vigorosamente pelo mundo inteiro no
momento em que muitas destas sociedades protagonizam movimentos de democratizao
poltica, de queda de regimes racistas e de intensos fluxos imigratrios, revela a complexidade
das relaes entre formas urbanas e processos polticos.
Wacquant (2001) em instigante estudo comparativo entre os guetos norte-americanos e
as periferias francesas, analisa a nova realidade da pobreza e da destituio social existentes
171
nas grandes metrpoles do Primeiro Mundo, em pases como a Frana e os Estados Unidos.
Refere-se marginalidade avanada para caracterizar as novas formas de encarceramento
social excludente e de marginalizao que surgiram ou intensificaram-se na cidade ps-
fordista como resultado no do atraso, mas das transformaes desiguais e desarticuladas dos
setores mais avanados das sociedades e economias ocidentais, medida que estas repercutem
nos estratos mais baixos da classe trabalhadora e nas categorias etnorraciais dominadas, bem
como nos territrios que estas ocupam na metrpole dividida. (Wacquant, 2001:187).
Sob o pano de fundo das transformaes econmicas, sociais e polticas do incio dos
anos 70, o autor problematiza os impactos regressivos da decomposio do salariat e de suas
formas de socializao nos territrios das metrpoles em des-industrializao que concentram
as fraes vulnerveis do proletariado urbano. Observa que, no caso dos guetos norte-
americanos, eles perderam o carter comunitrio e transformaram-se em espaos de privao e
do abandono; no caso das periferias das cidades francesas, elas perderam o seu papel de
substrato da sociabilidade e da identidade da classe operria e se torna o lugar do purgatrio
social.
40
Um dos objetivos do estudo de Wacquant oferecer ferramentas analticas para
repensar os processos de marginalizao que se desenvolvem hoje, no apenas nas
sociedades de Primeiro Mundo e para animar a realizao de estudos comparativos da
polarizao social e mudana urbana no Brasil e em outros pases da Amrica Latina.
Adverte, ao mesmo tempo para a necessidade de distinguir as diferentes formas de
segregao espacial diante dos sistemas hierrquicos de cada sociedade e suas funes na
organizao social de cada metrpole. Referindo-se ao Brasil, o autor observa que o mesmo
rtulo de favela pode conter reas estveis que continuam a oferecer abrigos slidos de
integrao da classe trabalhadora dentro da cidade, zonas nas quais as vtimas da des-
industrializao regressiva so entregues ao seu prprio destino na economia informal nas ruas,
cada vez mais dominada por atividades criminosas, e enclaves de marginais definidos pela
experincia de estigma do grupo e de mancha coletiva. (op.cit., p.17) Tambm h diferenas
marcantes entre as favelas do Rio de Janeiro e de So Paulo, entre aquelas localizadas nas reas
centrais ou perifricas das grandes cidades, que precisam ser consideradas.
40 As recentes manifestaes de violncia dos jovens moradores do banlieu parisiense e de outras cidades do
interior da Frana, atestam o agravamento dos conflitos urbanos provocados pela combinao explosiva entre
pobreza, segregao racial, cultural e econmica e destituio de direitos de cidadania de crescentes segmentos
sociais, especialmente de imigrantes ou de seus descendentes.
172
So reflexes importantes tambm porque colocam em xeque anlises comparativas
e concluses, por vezes apressadas, sobre a guetificao das favelas brasileiras, como resultado
scio-territorial dos processos de globalizao da economia.
O autor chama ateno ainda para o novo discurso moralizador e higienista que
organiza as representaes sobre a pobreza e as interaes sociais nas metrpoles
contemporneas, o que tambm pode ser observado na sociedade brasileira, especialmente nas
concepes que vem orientando certas propostas de gesto das polticas sociais pblicas na
cidade de So Paulo.
41
Wacquant refere-se concepo moralista e moralizadora que hoje organiza as formas
pelas quais so enunciadas as ameaas representadas pelas manifestas e crescentes distncias
sociais e culturais entre os deserdados e os vencedores da sociedade de mercado, ao
responsabilizarem os pobres pela sua pobreza e excluso, re-introduzem no discurso pblico a
tica estigmatizadora que diabolizou as camadas populares no sculo XIX.
O medo social das classes perigosas retorna ao imaginrio coletivo, e, no caso do
Brasil, trazendo de volta as representaes sobre a pobreza urbana na virada do sculo XX,
veiculada pelo discurso higienista que apontava o cortio como locus da doena e do contgio,
alm de espao da desagregao social e bero do crime; e a rua - prolongamento do cortio -
como o lugar da mendicncia, da vadiagem, da violncia (Valladares, Da Mata,).
Frgoli Jr. (2000) analisando o processo de requalificao do centro de So Paulo
refere-se nova higienizao que se processa com a expulso das classes populares dos
espaos pblicos para promover a atrao de capitais e de pessoas, especialmente das classes
mdias, configurando-se o fenmeno conhecido como gentrification .
42
Considerando essas reflexes, retomamos o esquema proposto por Valladares para a
anlise da pobreza urbana at os anos 80 e, a ttulo de ensaio, esboamos o seguinte quadro
para as dcadas de 90-2000, a ser mais bem desenvolvido na continuidade da pesquisa.
41 O que tem sido amplamente destacado pela imprensa e mdia locais, por exemplo, em relao s intervenes
municipais na assim chamada Cracolndia, regio localizada no centro de So Paulo, construo de rampas
anti-mendigo na rea da Av. Paulista, a expulso de camels e do comrcio informal das ruas, ou ainda o
projeto de reforma da Praa da S para dificultar a permanncia da populao moradora de rua no seu entorno,
processos que alguns autores denominam dearquitetura da pobreza.
42 Segundo Leite, no h ainda um consenso estabelecido para a traduo em portugus desse neologismo
derivado do ingls gentry . Alguns tradutores ou autores adotam a expresso enobrecimento; em outros casos,
optou-se pelo neologismo gentrificao. Mantivemos o termo em ingls, tal como adota Leite, para designar a
transformao dos significados de uma localidade histrica em um segmento do mercado, considerando a
apropriao cultural a partir dos fluxos de capitais. (2004: 19/21)
173
Dcadas de 90-2000
Trabalhador X desocupado
Desemprego, precarizao e
informalizao do trabalho
Naturalizao da pobreza e
banalizao da violncia
Pobres e miserveis - subcidados
Criminalizao da pobreza retorno
das classes perigosas violncia,
pobreza e bandidagem
Modelo centro-periferia e
emergncia de novas
centralidades
Periferizao acentuada
(casas precrias,
loteamentos clandestinos,
cortios da periferia,
ocupaes de terra)
rua - cortio favela
enclaves fortificados
distantes do centro
Observando o quadro sntese apresentado e, se confirmadas algumas das pontuaes
analticas desenvolvidas neste ensaio, constata-se no cenrio urbano atual sinais inquietantes da
dinmica social explosiva presente nas grandes metrpoles brasileiras como So Paulo.
As novas formas de segregao e estigmatizao espaciais e sociais, a escalada da
violncia, a crescente presena do narcotrfico e do trfico de armas nas favelas e nos bairros
populares das grandes cidades brasileiras, o isolamento social das elites, a disseminao da
cultura do medo, apontam para a necessidade de aprofundamento de estudos e pesquisas
sobre os rebatimentos da presena (ou ausncia) do Estado nacional e das instncias
subnacionais na implementao das polticas pblicas que tenham como centralidade a (re)
significao e a (re) construo do tecido social no territrio urbano das grandes metrpoles.
A realidade urbana de So Paulo revela, como nenhuma outra cidade brasileira, a
sntese das contradies mais dramticas da questo social contempornea.
Aqui, nesse imenso territrio, a partir do qual se organiza a dinmica do capitalismo
no Brasil, se expressa mais claramente do que em qualquer outra metrpole do pas a
espoliao urbana, a subcidadania, a dinmica das lutas e reivindicaes por melhores
condies de moradia e de trabalho. Verdadeiro laboratrio social, a Grande So Paulo
com seus cortios, suas favelas, suas invases e moradias autoconstrudas, seus
bairros ricos, seus condomnios fechados continua nesse final de sculo XX e incio
do XXI como o grande desafio compreenso dos problemas urbanos no pas.
(Valladares, 2000)
***
174
O lxico das novas representaes, imagens e narrativas da cidade brasileira e seu
problemas, bem como dos modelos de urbanismo praticados, anuncia o ingresso do
Brasil em nova poca, na qual os dramas intelectuais e polticos de fazer coincidir a
cidade com os ideais republicanos, de promover o ingresso dos trabalhadores na gesto
da cidade, so substitudos pelo pragmatismo da busca de fazer coincidir a cidade com
o mercado global
Luiz Csar de Queiroz Ribeiro
III. PROPOSTAS DAS AGNCIAS MULTILATERAIS PARA O ENFRENTAMENTO DA
POBREZA - O DISCURSO DO URBANO E AS IMPLICAES PARA A GESTO
SOCIAL PBLICA
Na dcada de 90, as propostas das principais agncias multilaterais como BIRD,
PNUD, BID e CEPAL para a retomada do crescimento e o enfrentamento da pobreza
organizaram-se em torno de 3 idias centrais:
43
desenvolvimento das economias da Amrica Latina sob a tica da competitividade;
crescimento econmico com equidade;
redimensionamento dos servios sociais com eficincia e eficcia.
Mesmo ressalvando certas diferenas entre as agncias, possvel verificar a presena
de propostas comuns:
1. programas de estabilizao monetria, de ajuste estrutural, de reformulao do
papel do Estado e de alterao do desenho das polticas sociais, especialmente nos
chamados sistemas de proteo social;
2. subordinao da poltica social poltica macroeconmica;
3. a soluo da pobreza empurrada para fora do Estado, sendo a sociedade civil e o
mercado responsabilizados pelas suas solues e enfrentamento.
Para o Banco Mundial, o papel do Estado fundamental para o processo de
desenvolvimento econmico e social, mas no como agente direto de crescimento, seno como
scio, elemento catalisador e impulsionador desse processo. Cabe ao Estado o papel de
coordenador, articulador e impulsionador do desenvolvimento, em conjunto com a sociedade
civil e o mercado.
Na esfera da proteo social ocorre uma inverso das premissas do pacto keynesiano,
sendo as polticas pblicas vistas como forma de assegurar que o crescimento seja
43 Essas anlises esto diretamente referenciadas em Simionato e Nogueira (2001).
175
compartilhado por todos e contribua para reduzir a pobreza e a desigualdade (Banco
Mundial, 1997).
O deslocamento de bens e servios de natureza pblica para o setor privado apresenta-
se, na viso das agncias internacionais, como sada para aliviar a crise fiscal, buscar maior
racionalidade de recursos e benefcios, repassando para instituies filantrpicas, organizaes
comunitrias e no governamentais a produo e d istribuio de bens e servios,
principalmente sade e educao.
O papel do Estado traduzido pela trilogia: descentralizao, focalizao e
privatizao. As exigncias de complementaridade entre Estado e mercado vm sendo
reafirmadas em todas as propostas como imprescindveis para diminuir a pobreza e a excluso
social. Mesmo as propostas do PNUD e da CEPAL, indo alm dos programas emergenciais,
pela via de transformao produtiva com equidade, no superam o iderio de modernizao
neoliberal.
O discurso dominante que a pobreza passou a representar uma ameaa em termos de
fratura social oriunda da grande brecha entre pobres e ricos. As polticas macroeconmicas
recomendadas pelos organismos internacionais de financiamento, como o FMI, incluem em
seus objetivos o combate pobreza. Para eles, os servios sociais devem ser reduzidos e
adequadamente focalizados para os segmentos de extrema pobreza, caracterstica assumida
pelas polticas sociais na Amrica Latina, e no Brasil, como analisamos anteriormente, com
destaque para os programas de Transferncia direta de renda
No que se refere ao discurso do urbano na agenda da globalizao neoliberal, o novo
diagnstico destaca que a origem dos problemas urbanos conseqncia da dissociao entre
a cidade e a economia global, fruto da incapacidade dos governos em torn-las competitivas na
atrao dos capitais internacionais (Ribeiro, 2001:153). Para tornar as cidades atrativas para
o capital necessrio que os governos assumam a lgica da razo instrumental do mercado e
tenham a capacidade de mobilizar as foras locais econmicas, sociais e polticas em torno de
projetos desenvolvidos por meio da parceria pblico-privado.
Ribeiro (2001) observa que no por acaso que no debate sobre as manifestaes da
crise urbanada sociedade brasileira encontramos um novo vocabulrio, no qual freqente o
uso de termos como miserveis, pobres, etc. para nomear aqueles que antes eram
identificados e reconhecidos como os novos sujeitos da cit, ou seja, os trabalhadores, os
movimentos populares, etc. que buscavam entrar na cidade, no contrato social, fazendo
coincidir no imaginrio social, nas instituies e nas prticas polticas o citadino com o
176
cidado. Hoje, crescentemente, as manifestaes da sua existncia, seja na forma do
crescimento das favelas, dos ambulantes nos centros urbanos, das invases de terrenos vazios
ou nas revoltas dos moradores de favelas contra o arbtrio, so designadas como expresses da
desordem social, conseqncias das dificuldades tcnicas e passageiras da fazer integrar todos
no condomnio urbano da cidade. (op.cit, p. 155)
As agncias de cooperao internacional continuam atuando fortemente no sentido de
provocar a racionalizao dos investimentos estatais e ampliar as aes de natureza privada,
inclusive como condio para a obteno de emprstimos dos organismos internacionais.
Ao mesmo tempo, vrios organismos internacionais tm ressaltado a importncia de
integrar as populaes marginalizadas cidade legal, o que vem caracterizando, por
exemplo, a poltica de habitao em diferentes pases da Amrica Latina, inclusive no Brasil.
44

Essas agncias multilaterais tambm foram responsveis pela difuso de discursos,
polticas e programas que propagaram a idia de desenvolvimento sustentvel, processo que
ganhou grande repercusso atravs das Conferncias da ONU, entre as quais destaca-se a
Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, realizada no Rio de Janeiro em 1992 e
a Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos Habitat II, realizada em
Istambul em 1996.
A concepo de sustentabilidade que passa a ser veiculada pretende ser mais ampla do
que a de preservao do meio ambiente, envolvendo a articulao entre as dimenses
ambiental, social e econmica, na perspectiva de incorporar segmentos mais amplos ao
usufruto dos bens e servios que a cidade deve tornar acessvel.
Apesar das grandes ambigidades que cercam a concepo e os programas voltados ao
desenvolvimento sustentvel, em muitos casos associados ao city marketing (Leite, 2004:18)
e ao acirramento da competio entre as cidades mundiais, esse debate gerou um confronto
entre diferentes projetos e uma luta pela apropriao de novas dimenses e sentidos levadas a
cabo pela agenda internacional progressista.
Para Saule Jr. (20005), o Frum Social Mundial (FSM) emerge como um ator de
grande peso poltico no processo de internacionalizao do debate sobre direito cidade como
um novo direito humano. Para ele, este o objetivo central da Carta Mundial do Direito
44 Para Marques e Saraiva in Marques e Torres (orgs), 2005, a prioridade do governo na rea de habitao social
foi relacionada a aspectos legais, como a aprovao do Plano Diretor em 2002 e de regularizao, com a
desafetao de reas municipais para repass-las a seus moradores. Destaca-se o programa Mananciais, nas
represas Guarapiranga e Billings, com regularizao de lotes e urbanizao de favelas, programas que contaram
com financiamentos internacionais.
177
Cidade, resultante das mobilizaes do FSM, visando influenciar os governos nacionais e
subnacionais no processo de reverso do cenrio de pobreza e de desigualdades socais.
Em 2005, o Frum Social Mundial realizado em Porto Alegre - Outra Cidade
Possvel ? apresenta uma nova verso da Carta Mundial de Direito Cidade, destacando-se
inicialmente em seu texto, a compreenso do que uma cidade e o que so cidados da cidade,
propondo medidas a serem pactuadas e efetivadas pelos vrios setores da sociedade civil,
organismos internacionais e governos nacionais e locais.
Destacam-se os princpios de sustentabilidade e justia social, que devem pautar a
utilizao das cidades de forma igualitria por todos seus moradores. E, para tanto, as escolhas
polticas devem recair sobre a utilizao social da propriedade, o desenvolvimento de polticas
de habitao para as classes populares e a implementao de mecanismos democrticos de
gesto atravs da participao no oramento e na definio das prioridades das polticas
pblicas.
Neste sentido, internacionalizar o debate sobre a gesto das cidades deve significar no
somente a discusso sobre a importncia dos investimentos externos para o seu
desenvolvimento, numa perspectiva econmica, mas acima de tudo refletir sobre os fenmenos
urbanos na tica dos seus habitantes e, conseqentemente, considerando as desiguais
oportunidades de usufruto das potencialidades que a cidade oferece. O processo do Oramento
Participativo, o funcionamento de milhares de conselhos de polticas pblicas e de defesa de
direitos, as mltiplas experincias de gesto democrtica e popular realizadas por vrios
municpios em diferentes regies brasileiras so reveladores da ampla mobilizao dos
segmentos organizados da sociedade civil na defesa do direito cidade para todos.
So processos que ocorrem na confluncia contraditria do movimento que impulsiona
a pauta internacional em sentidos diversos. A Conferncia Habitat II teve como principal
objetivo adotar uma agenda, denominada Agenda Habitat, estabelecendo um conjunto de
princpios, metas, compromissos e um plano global de ao para orientar esforos nacionais e
internacionais no que diz respeito s polticas de habitao e de intervenes urbanas. (Gomes,
2005:155).
Segundo Gomes, nesta agenda ganham centralidade os princpios de descentralizao,
fortalecimento do poder local e parcerias do Estado com a sociedade civil para o enfrentamento
da problemtica urbana. O documento aprovado em Istambul assume claramente esta
perspectiva, destacando a importncia da promoo do desenvolvimento dos assentamentos
178
humanos sustentveis com a ativa participao das comunidades locais na definio de
polticas e programas e na alocao dos recursos.
Em vrios pases, incluindo o Brasil, vem ocorrendo mudanas significativas nas
formas de interveno estatal, especialmente no mbito da gesto pblica e no desenho das
polticas sociais, tendo como orientao as diretrizes e determinaes emanadas das agncias
multilateriais.
Movimentos como o Frum Nacional de Reforma Urbana obtiveram significativas
conquistas institucionais, como a inscrio do captulo da poltica urbana na Constituio, a lei
nacional Estatuto da Cidade e, mais recentemente, a criao do Ministrio das Cidades e a
aprovao do Fundo Nacional de Habitao, abrindo possibilidades para a conquista e
consolidao de polticas pblicas que respondam a demandas coletivas de vida digna na
cidade.
Mas h um movimento que se desenvolve no tecido social urbano que transcende a
lgica das polticas oficiais e da racionalidade privatista do mercado. Trata-se da poltica dos
usos e contra-usos da cidade no cotidiano do espao pblico que demarca diferenas e cria
transgresses na paisagem urbana ao subverter os usos esperados constitui lugares que
configuram e qualificam os espaos urbanos como espaos pblicos, na medida em que os
torna locais de disputas prticas e simblicas sobre o direito de estar na cidade, de ocupar seus
espaos, de traar itinerrios, de pertencer, enfim: ter identidade e lugar . (Leite, 2004:25)
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182
CAPTULO 8 - CINCIAS HUMANAS E A UTILIZAO DAS
TECNOLOGIAS DE INFORMAO - Marcelo Passini Mariano E
Regiane Nitsch Bressan
Este captulo buscar descrever brevemente as atividades realizadas segundo o
compromisso assumido no captulo 3 do projeto temtico, alm de outras que esto sendo
desenvolvidas em virtude das necessidades que paulatinamente vo surgindo durante a
atividade de pesquisa e, tambm, devido aos avanos recentes na rea de tecnologia de
informao.
Antes de passarmos para os itens a serem abordados entendemos ser importante fazer
algumas consideraes a respeito da metodologia de trabalho que est sendo construda e que
tem orientado a forma como esta parte do projeto temtico tem desempenhado suas funes.
Tambm lembramos que ao final deste texto estaremos anexando alguns tutoriais j acabados
que temos utilizado para a execuo de algumas tarefas.
A partir do incio dos trabalhos percebeu-se que a utilizao das tecnologias da
informao existentes nas atividades de pesquisa em cincias humanas tem algumas
peculiaridades. A primeira observao a ser feita de que esta atividade essencialmente um
processo de tentativa e erro, onde diversas solues tecnolgicas, seja em hardware ou em
software, so previamente selecionadas e, posteriormente, testadas. Muitas vezes as
caractersticas tcnicas dos produtos ou servios que orientaram a seleo prvia no
correspondem com os resultados obtidos. Em outros casos as solues so adequadas soluo
de um determinado problema, mas por obstculos financeiros, tcnicos, ou at mesmo
culturais, no so adotados ou so adotados com muita dificuldade.
Para buscarmos desenvolver as atividades visando aumentar e aprimorar o uso das
tecnologias da informao no cotidiano do pesquisador, viu-se necessrio identificar alguns
princpios que devem orientar este trabalho e que podem, de certa forma, constituir um mtodo
que orienta nossos esforos na busca de alternativas viveis que auxiliem as tcnicas
comumente utilizadas nas pesquisas em cincias humanas, principalmente quando se trata de
pesquisa qualitativa. Entendemos que esse mtodo mais do que um guia simplificado desta
rea da pesquisa, mas dever tambm ser ao final do projeto um resultado relevante, pois trata-
se da tentava de acumular experincias em torno de um sistema de trabalho que a todo
momento reavaliado conforme as prprias exigncias das atividades realizadas. A seguir
listamos alguns dos princpios identificados:
183
a velocidade da inovao tecnolgica exige procura constante de novas solues;
solues, procedimentos e investimentos realizados, mesmo que eficientes para uma
determinada tarefa, podem se tornar obsoletos em muito curto espao de tempo;
h necessidade de, periodicamente, rever os mtodos utilizados e pesquisar novas
solues que vo surgindo;
dificuldades tcnicas iro surgir durante o processo de assimilao das novas
tecnologias de informao, mas a dificuldade mais importante que deve ser prevista
a resistncia do prprio usurio em utilizar uma inovao;
importante priorizar a utilizao de solues de cdigo aberto e, de preferncia,
que sejam multiplataforma ou, ao menos, funcionem em Microsoft Windows e
Linux (ver lista de aplicativos j testados que estamos buscando ampliar a sua
utilizao);
priorizar as solues j existentes no mercado e que sejam de baixo custo como
forma de diminuir a dependncia de servios tcnicos especializados e maximizar os
investimentos realizados;
priorizar a utilizao de solues que exijam baixo conhecimento tcnico para a sua
operao como forma de acelerar a assimilao por parte do usurio;
necessidade de buscar compreender e coletar informaes a respeito das
possibilidades de evoluo tecnolgica como forma de evitar investimentos em
equipamentos, procedimentos, programas ou servios que sero, em curto espao de
tempo, suplantados pela massificao destas inovaes; como exemplo podemos
citar a recente evoluo da audio e video-conferncia atravs de programas gratuitos
como o Skype 2.0 ou at mesmo a diminuio do custo e a ampliao da banda larga
no pas, permitindo a utilizao deste tipo de inovao com investimento muito
reduzido;
adiar os investimentos em hardware buscando antever possveis inovaes em
sofware ou em servios, desde que no prejudique o cronograma dos trabalhos que
necessitam ser realizados;
deve-se documentar todo novo processo avaliado como forma de desenvolver
padres de comparao entre solues tecnolgicas e, tambm, para que novos
usurios possam absorver esses conhecimentos mais rapidamente.
ESTAO DE CAPTURA DE IMAGENS
Estabelecer o funcionamento do que chamamos de estao de captura de imagens foi
uma das grandes tarefas desta parte do trabalho, concentrando todo o esforo inicial dos
pesquisadores diretamente envolvidos, desde a compra da CPU e scanner de documentos at a
escolha do sistema RAID de gerenciamento dos discos rgidos para maximizar a velocidade de
gravao, segurana e leitura dos dados. Percebeu-se que da data do pedido dos equipamentos
at a aprovao final dos mesmos houve avanos na tecnologia existente e, tambm, alterao
184
de preos de alguns equipamentos. Portanto, o primeiro esforo foi no sentido de reavaliar
as condies e adequar a aquisio dos equipamentos com os oramento existente.
Aps realizada a compra iniciamos o perodo de testes juntamente com os fornecedores,
principalmente no que diz respeito ao scanner de documentos e os ajustes de hardware e
software necessrios. A prioridade era para que a estao estivesse em funcionamento o mais
rpido possvel a fim de atender as demandas do projeto temtico.
Por ser a parte da pesquisa que conta com equipamentos e programas especializados,
houve a definio de responsabilidades entre os pesquisadores na sua utilizao,
principalmente com relao sua conservao e manuteno.
Percebeu-se a necessidade de haver um pesquisador dedicado concentrando no apenas
as tarefas de gerenciamento da estao de captura, mas tambm que estivesse com dedicao
permanente na ligao entre os pesquisadores e esta rea do projeto temtico. Motivados por
esta necessidade solicitamos a bolsa de capacitao tcnica Fapesp e contratamos um
pesquisador com essa tarefa. A experincia mostrou a necessidade deste apoio especializado,
permitindo no apenas atender aos objetivos previamente estabelecidos no projeto, mas
tambm partir para outras inovaes como a construo de um ambiente virtual onde os
insumos e as atividades da pesquisa esto gradativamente se concentrando (ver adiante breve
descrio do ambiente virtual).
A estao de captura a parte inicial do que podemos chamar de Gerenciamento
Eletrnico de Documentos (GED)
45
deste pesquisa e onde os recursos em hardware e
software so mais dedicados, exigindo conhecimento tcnico mais especializado, investimentos
mais elevados tendo em conta que existem poucos fornecedores de produtos e servios - e,
por fim, onde h maior dificuldade no desenvolvimento de solues de cdigo aberto. A
existncia de drivers e softwares livres diminui na mesma medida em que os equipamentos so
mais especializados. Como exemplo podemos citar a inexistncia at o momento de drivers que
aproveitem todos os recursos dos scanners de documento.
BASES DE DADOS
A criao e pesquisa nas bases de dados um dos meios para se chegar aos resultados
gerais esperados no projeto temtico e, ao mesmo tempo, um dos prprios resultados desta
parte da pesquisa e tambm do projeto temtico como um todo, na medida em que poder
disponibilizar informaes para a comunidade cientfica.
45 Entendemos que, resumidamente, o Gerenciamento Eletrnico de Documentos possui ao menos trs grupos de
atividades no que se refere aos dados digitais: captura, indexao e pesquisa.
185
A estao de captura aprimorou muito a digitalizao dos dados, j que o controle
sobre a qualidade da imagem e a velocidade de digitalizao aumentaram muito. O resultado
na melhoria da qualidade da imagem j nitidamente perceptvel nas tarefas de indexao que
exigem o reconhecimento tico de caracteres (OCR), permitindo pesquisas mais acuradas em
textos digitalizados.
Primeiramente tratamos de definir os padres pelos quais a organizao, o
armazenamento e a indexao dos dados deveriam ser realizados. Tambm tratamos de
incorporar bases e a experincia j existentes no CEDEC e definimos uma poltica de
manuteno de cpias de segurana. Grande parte das bases j existentes foram regravadas em
DVD-Rs, o que permitiu maior velocidade, confiana e praticidade no armazenamento e nas
cpias de segurana peridicas.
Os mtodos de captura, armazenamento, organizao, indexao e pesquisa, j esto em
funcionamento. No entanto, este funcionamento se baseia em aplicativos proprietrios. Neste
ano, estaremos avaliando as possibilidades de criao ou incorporao de aplicativos no
proprietrios que possam realizar, ao menos, a pesquisa dos dados atravs da internet e a
realizao da indexao. Desta forma, estaramos aprimorando o acesso ao contedo dos dados
e tambm realizando uma grande contribuio comunidade ao disponibilizar essa soluo ao
final da pesquisa.
AUDIO E VDEO-CONFERNCIA
A utilizao de audio e video-conferncia tem sido um dos meios que tem crescido
muito entre os pesquisadores e, portanto, tem havido um acompanhamento especial no sentido
de facilitar e melhorar as condies para a assimilao deste meio de comunicao.
O projeto de pesquisa deste Projeto Temtico previa, inicialmente, a compra de 4
equipamentos de videoconferncia de baixo custo fabricados pela empresa D-Link. Naquele
momento era um dos equipamentos que permitiam a realizao de videoconferncia utilizando-
se a estrutura de comunicao j existente, que baseada em assinaturas de provedores de
banda larga de internet comerciais. A idia era de que o custo de linhas e estruturas dedicadas a
esta finalidade, apesar de eficientes, extrapolavam a capacidade financeira desta pesquisa.
No entanto, do perodo do pedido at o da aprovao do projeto houve um avano
significativo nas tecnologias de voz sobre IP (VoIP), tornando esse tipo de soluo muito mais
acessvel e exigindo um investimento muito baixo. Desta forma, decidimos no comprar os
equipamentos antes de testar diversas alternativas gratuitas que no momento estavam surgindo.
Inicialmente, testamos os comunicadores instantneos que permitiam a audio-conferncia
186
como o MSN Messenger, o Yahoo Messenger, entre outros. A escolha inicial foi a
utilizao do Yahoo Messenger, devido qualidade da audioconferncia e estabilidade nas
conexes. Por um perodo considervel essa ferramenta foi utilizada, principalmente pela
equipe mais diretamente ligada ao desenvolvimento desta parte da pesquisa.
O avano em curtssimo espao de tempo destas tecnologias, concomitantemente com o
aumento e melhoria no acesso banda larga de internet, influenciou na deciso de adiar por um
perodo adicional a compra dos equipamentos, j que a probabilidade de surgimento de
alternativas eficientes na utilizao de video-conferncia eram considerveis
46
.
O surgimento do software de comunicao Skype provou ser uma alternativa muito
promissora, sendo assimilado por alguns pesquisadores em um espao muito curto de tempo,
principalmente devido facilidade de instalao, qualidade sonora e pelo fato de no exigir
praticamente nenhuma configurao para o seu funcionamento.
A partir disso, iniciamos a sua utilizao e testamos algumas alternativas adicionais ao
Skype que prometiam a incluso da vdeo-conferncia com esse programa. Os testes tiveram
resultados negativos e permanecemos utilizando somente a audio-conferncia at algumas
semanas atrs, quando foi lanado o Skype 2.0, que inclui a possibilidade da videoconferncia
mantendo a qualidade sonora do equipamento. Tambm tem permitido a realizao de audio-
conferncia com at 5 participantes. No atual momento a realizao de audio-conferncia com
mais de 5 participantes, podendo chegar a 10, s est disponvel quando o computador que
gerencia a conferncia possui processador com ncleo duplo (dual core). Portanto, neste caso,
estamos avaliando a necessidade e possibilidade de fazer um investimento em hardware nesse
sentido.
AMBIENTE VIRTUAL
Por fim, no que se refere aos dados gerados at o momento, como projetos, textos de
discusso, bibliografia especializada, arquivos de audio entre outros, estes estavam sendo
centralizados em um dos computadores da estao de captura. Havamos definido os
mecanismos de acesso aos mesmos atravs da estrutura de rede existente e, inicialmente,
realizvamos a difuso e atualizao dos dados entre os pesquisadores atravs de cpia em CD-
RW ou atravs de DVD-RW. No entanto, verificamos que devido composio das equipes do
projeto e do tipo de trabalho intelectual que se desenvolve entre os pesquisadores, deveramos
criar uma forma onde estes dados pudessem ser armazenados e disponibilizados no somente
46 Lembramos que o comunicador Yahoo Messenger incorporava uma soluo de video-conferncia, mas que
implicava em perda de qualidade do audio quando era utilizada nas bandas largas mais comuns deste mesmo
perodo, a saber as de 256 Mb.
187
atravs da intranet mas tambm atravs da internet, desde que assegurssemos a segurana
dos mesmos, ou seja, a internet seria um meio de chegar aos dados centralizados no servidor,
lembrando que os dados ainda no so pblicos, sendo de circulao restrita. A soluo
encontrada foi avaliar as possibilidade existentes para a criao de ambientes virtuais que
pudessem ser criados com relativa facilidade de manuteno e gerenciamento. Entre diversos
testes realizados com os mecanismos existentes, como o WIKI
47
ou o MOODLE
48
, acabamos
optando pelo PLONE.
O Plone um Sistema Gerenciador de Contedo (CMS), tendo como objetivos a
organizao de contedo digitais, facilitando sua criao e gerenciamento em grupo. Seu
desenvolvimento recente, com o projeto tendo sido iniciado em 1999, como resposta direta
necessidade de administrar e divulgar grandes quantidades de contedo digital.
Entre suas principais caractersticas, importante citar que o Plone um software de
uso flexvel, podendo ser utilizado como portal de um servidor, para publicao de
documentos, entre outras funes, tanto em redes internas como pela internet, para acesso a
partir de qualquer lugar da rede internacional. Tambm possui uma interface simples e
intuitiva, demandando pouca necessidade de conhecimento tcnico especfico para sua
administrao geral e conhecimentos bsicos de internet para sua utilizao.
Outro fator relevante que o O Plone um software livre licenciado sob a Licena
Pblica Geral (GNU), a mesma licena do sistema operacional livre Linux, portanto, possui seu
cdigo-fonte aberto que pode ser utilizado, alterado e distribudo livremente e gratuitamente.
Ele tambm extensvel, na medida em que alguns programas criados para ele podem
incrementar suas funes bsicas e se ajustar as mais diversas necessidades. Tambm pode ser
operado em conjunto com diversos sistemas de bancos de dados, proprietrios ou de cdigo-
fonte aberto e nas mais diversas plataformas, como Windows, Linux, MacOS, Solaris, BSD,
entre outras.
Desta forma, trabalha-se com uma soluo livre que se adapta as mais diversas
necessidades e permite, com baixo custo, a configurao e administrao de qualquer tipo de
contedo digital, transformando o ambiente virtual no meio mais eficiente onde as inovaes
advindas desta rea do projeto temtico pode ser difundida entre os pesquisadores e,
simultaneamente, pode se tornar o meio onde grande parte do cotidiano da pesquisa pode ser
realizado.
47 http://www.wiki.org.
48 http://moodle.org.
188
Lembramos que o ambiente virtual , como o prprio nome diz, uma tentativa de
criar condies no espao virtual onde o trabalho de pesquisa possa se realizar, portanto, um
espao em constante construo e reforma. Para uma breve explicao do ambiente virtual veja
o item com o ttulo Tutorial 05: Apresentao do Plone.
O ambiente virtual dever ser a interface na qual buscaremos conjugar todas as solues
testadas e que apresentam significativo aprimoramento para as tcnicas de pesquisa utilizadas.
Ao mesmo tempo dever se constituir no s em um meio onde os diversos pesquisadores
envolvidos acessam e disponibilizam informaes, mas tambm como espao de interao em
torno dos objetivos comuns do projeto temtico. importante tambm mencionar que, ao final
do projeto temtico, as informaes que devero ser de conhecimento publico podero ser
disponibilizadas atravs da abertura do acesso comunidade.
TUTORIAIS
Os manuais de informtica, aqui denominados tutoriais, esto reunidos nos seguintes
anexos:
Anexo 1: Tutorial 01 Como utilizar o scanner;
Anexo 2: Tutorial 02 Como digitalizar documentos;
Anexo 3: Tutorial 03 Como unir pginas em um nico arquivo
Anexo 4: Tutorial 04 Como ajustar margens
Anexo 5: Tutorial 05 O Portal da Pesquisa
Anexo 6: Tutorial 06 Como utilizar o Skype
189
LISTA DE APLICATIVOS DE CDIGO ABERTO MULTIPLATAFORMA
SELECIONADOS
OpenOffice 2.0 (http:// www.oppenoffice.org/ ): O programa OpenOffice uma das melhores
alternativas ao Microsoft Office. Possui editor de textos, planilha eletrnica, gerenciador de
apresentaes, editor de pginas web, ferramenta para ilustraes e banco de dados, o Base,
que bastante semelhante ao MS Access. Alm de ter grande compatibilidade com o Office da
Microsoft, possui suporte para os arquivos gerados no Office XP, e possvel criar um arquivo
nesse programa e salv-lo na mesma extenso que o Office da Microsoft. Todos os programas
do OpenOffice so muito semelhantes aos da Microsoft, facilitando muito o seu uso.A suite
est adaptada para o portugus do Brasil atravs do trabalho da comunidade OpenOffice
brasileira, que atualmente est formalizada atravs da ONG BrOffice.org
( http://www.broffice.org.br/), onde possvel baixar a verso atualizada e com suporte
correo ortogrfica em portugus. Alm de ser a mesma suite para o sistema Windows e
tambm para o Linux, h a opo portable para ser utilizada diretamente de um CD-R ou carto
de memria (memory key, pendrive, drive USB, ...), evitando a necessidade de instalao, mas
nesse caso ainda no h a verso em portugus
(htp://portableapps.com/apps/office/suites/portable_openoffice).
Mozilla Firefox (http://www.mozilla.com/ ): O programa FireFox, criado pela Mozilla, um
navegador baseado em um conjunto de novas tecnologias que procura tornar a navegao na
internet mais rpida e fcil. Apresenta algumas ferramentas muito prticas como a navegao
em diversos sites usando a mesma janela - abrindo abas, o recurso de busca direta do Google, o
corretor ortogrfico para formulrios etc. H a possibilidade de utiliz-lo simultaneamente com
o Internet Explorer ou com qualquer outro navegador, pois as configuraes do Mozilla
Firefox so independentes. Sendo ainda possvel utiliz-lo como o browser padro do sistema e
incorporando as configuraes do Internet Explorer. Tem sido um browser que ganha espao
no somente no sistema Linux, mas tambm entre os usurios do Windows. As atualizaes de
segurana tambm tm sido um dos seus pontos fortes. Tambm est disponvel na verso
portable, que no necessita de instalao
(http://portableapps.com/apps/internet/browsers/portable_firefox).
Mozilla Thunderbird (http://www.mozilla.com/ ): O programa Thunderbird, tambm criado
pela Mozilla, funciona como um gerenciador de mensagens eletrnicas, substituindo o Outlook
Express, e podendo importar a configurao de outros gerenciadores de mensagens. Um dos
grandes diferenciais desse programa o filtro antispam integrado ao programa, que usa
algoritmos complexos para analisar cada mensagem recebida e determinar se um possvel
SPAM, que pode ser apagado automaticamente ou movido para alguma pasta pr-determinada.
Ademais, o programa cria diferentes caixas de entradas para os diversos emails. Sua interface e
configuraes so simples e fceis. Tambm est disponvel na verso portable
(http://portableapps.com/apps/internet/email/portable_thunderbird).
Skype ( http://www.skype.com/ ): O Skype, como j foi apresentado nesse relatrio, um
programa que realiza ligaes telefnicas e videoconferncias pela internet, sem custo para
ligaes entre os seus usurios e com custo baixssimo para quem liga do computador usando
190
Skype para telefones fixos e celulares, o chamado Voz por IP. o sistema de VoIP que mais
tem se popularizado, pois exige muito pouco conhecimento e quase nenhuma configurao.
Tem havido um enorme crescimento de plugins e equipamentos que podem expandir suas
funes j existentes. Em diversas distribuies Linux, como o Kurumin Linux ou o Mandriva,
j est acompanhando o pacote de aplicativos pr-instalados. No entanto, at o presente
momento, a verso 2.0, que a verso mais atualizada e que incorpora a video-conferncia,
ainda no est disponvel para o sistema Linux.
Plone (http://plone.org/ ): O Plone, como tambm j foi descrito nesse relatrio, um programa
que gerencia, armazena e disponibiliza contedos digitais. Atua como um servidor da Intranet
ou Internet, como um sistema de publicao de documentos, um servidor de portais e como
uma ferramenta de comunicao que favorece o dilogo entre os pesquisadores.
Zope ( http://zope.org/ ): O Zope programa de edio para sistemas de gerenciamento de
contedo, no caso, o Plone. A construo do Zope depende de centenas de companhias e de
milhares de colaboradores em todo o mundo, que trabalham para construir a plataforma e as
aplicaes de Zope. O programa escrito em Python e trabalha com outras plataformas de
gerenciamento de contedo alm do Plone, como o Wiki, na qual se baseia a Wikipedia.
importante notar que h uma comunidade Zope brasileira muito atuante e que tem dado um
bom suporte no Brasil, principalmente na adaptao, traduo e desenvolvimento de
ferramentas que utilizam a lingua portuguesa ( http://www.tchezope.org/ ).
The Gimp (http://www.gimp.org/ ): O programa Gimp um editor de imagens e foi criado e
desenvolvido originalmente para o Linux, contudo j possui uma verso para Windows. O
programa muito similar ao Photoshop, e dispe de muitos recursos semelhantes aos desse
ltimo.
Linux Kurumim ( http://br-linux.org): O Kurumin Linux uma das distribuies do Linux
mais simplificadas. Foi desenvolvida por Carlos E. Morimoto, est adaptada ao portugus e
pode rodar diretamente do CD, no necessitando instalao prvia. Sendo tambm possvel
instalar o Kurumin no prprio computador. A instalao no HD muito simples, j que o
Hardware detectado automaticamente durante a inicializao do sistema. A distribuio tem
buscado incluir as verses mais atualizadas e estveis dos principais aplicativos e utilitrios
existentes, como o OpenOffice, Gimp, Mozilla Firefox, Mozilla Thunderbird, Skype, Media
Players, entre outros. Tambm h um esforo no sentido de aprimorar e melhorar a facilidade
na instalao de novos programas, pois, diferentemente do sistema Windows, essa tarefa ainda
exige alguns conhecimentos especficos para ser realizada. A idia fornecer em um nico CD
tudo o que necessrio para uma pessoa trabalhar em um computador com estabilidade,
segurana e portabilidade. Temos dado especial ateno a esta distribuio, pois nos testes
realizados esta se apresentou muito estvel, de fcil instalao, com recursos teis ao trabalho
de pesquisador e, tambm, por ser totalmente gratuita e com suporte lingua portuguesa.
Gmail ( http://www.gmail.com/): O Google Mail Gmail, pretende criar um novo tipo de
webmail, tendo por base o princpio de no deletar e-mails e a possibilidade de busca constante
de mensagens. possvel usar a ferramenta de pesquisa do Google para encontrar mensagens
de qualquer data e assunto. Cada mensagem agrupada com todas as suas respostas e exibidas
como uma conversa. Alm disso, esse webmail disponibiliza 2704.269539 megabytes de
191
armazenamento gratuito. Trata-se de uma nova abordagem, pois busca possibilitar ao usurio
total capacidade de gerenciamento dos seus e-mails atravs de qualquer acesso a internet,
independentemente de programas instalados e sistema operacional utilizado.
Foxit PDF Reader (http://www.foxitsoftware.com ): O Foxit um leitor de arquivos PDF
(eBooks). possvel visualizar os arquivos e imprimi-los sem instalao. O programa muito
pequeno (1 MB) e muito veloz. O software tambm no contm telas de carregamento, nem
telas iniciais. Atualmente tambm foi disponibilizado uma verso para Linux, sendo funcional
nas distribuies Fedora 4 and SuSE Linux 10.0.
192
CAPTULO 9
DESENHO FINAL DO PROJETO
193
LINHA DE PESQUISA N 1:
AS CIDADES NO ATUAL CONTEXTO INTERNACIONAL E NOS
PROCESSOS DE INTEGRAO REGIONAL
SUBPROJETOS:
1. AS CIDADES NO NOVO CONTEXTO INTERNACIONAL: UMA
DISCUSSO TERICA
2. CONFLITOS INTERNACIONAIS NAS TELAS DO BRASIL AS
NOTCIAS DA TELEVISO E A I NSERO DE AUDINCIAS NO
AMBIENTE GLOBAL
194
Subprojeto 1: As Cidades no Novo Contexto Internacional:
uma Discusso Terica - Karina L. Pasquariello Mariano e Marcelo Passini
Mariano
RESUMO
O Projeto temtico Gesto Pblica e Insero Internacional das Cidades desenvolvido
por uma equipe de pesquisadores do CEDEC (Centro de Estudos de Cultura Contempornea),
da UNESP (Universidade Estadual Paulista), da PUC/SP (Pontifcia Universidade Catlica) e
da FGV/SP (Fundao Getlio Vargas), tem por interesse principal analisar a atuao
internacional do Municpio de So Paulo, em confronto com experincias de outros governos
locais, nos planos internacional e latino-americano.
A relevncia desta temtica dada pelo fato de que no Brasil os governos locais esto
mais avanados nas suas relaes com o exterior do que os governos subnacionais de nvel
intermedirio os estados, consolidando uma nova forma de exteriorizao da poltica
municipal.
Este comportamento dos governos municipais voltado para uma ao internacional
uma novidade, pois at h pouco tempo no se percebia uma estratgia nesse sentido, o que
levou a equipe acima citada a voltar sua ateno para o desenvolvimento de abordagem que
promova a incluso da dimenso internacional na gesto municipal, assim como a incluso da
temtica subnacional e das cidades na anlise das relaes internacionais.
Compreender esse novo comportamento do governo do Municpio de So Paulo
envolve vrios aspectos e focos de anlise. Pois, o estudo da ao internacional das cidades
exige percepo acurada a respeito do quadro institucional, socioeconmico e cultural no qual
a cidade se insere, para fins de avaliao dos fatores que podem facilitar ou dificultar a
implementao desse tipo de orientao, na medida em que a gesto governamental passa a
incorporar tambm a dimenso internacional.
Dada a complexidade do objeto, a equipe de pesquisadores foi subdividida em trs
grandes linhas pesquisa dentro do projeto temtico, sendo uma delas As cidades no atual
contexto internacional e nos processos de integrao regional, que busca compreender e
explicar o reposicionamento estratgico das cidades em especial, do Municpio de So Paulo
frente aos processos de constituio da ALCA e de integrao regional do Mercosul, tendo
195
em vista suas negociaes com a Unio Europia e com os demais pases da Amrica do
Sul.
A seguir apresentaremos o relatrio da primeira parte desta linha de pesquisa, no qual
buscamos situar o problema da insero internacional das cidades. J afirmamos aqui que as
cidades no apresentavam tradicionalmente uma ao voltada para o sistema internacional, mas
que nas ltimas dcadas mudanas no cenrio externo e domstico impulsionaram esse novo
comportamento.
O qu mudou? Basicamente, o fim da ordem internacional bipolar inaugurou uma fase
de reorganizao do sistema que permitiu a incorporao de novos atores e novas formas de
comportamento, principalmente com o fortalecimento e multiplicao das instituies
internacionais. Alm disso, esse novo momento foi fortemente influenciado pelo fenmeno da
globalizao que promoveu mudanas significativas na esfera econmica e produtiva, mas
tambm no mbito poltico, social e cultural.
Todas essas mudanas so elementos importantes para explicar o novo comportamento
dos governos municipais, pois trazem em si as causas para essa necessidade de atuar e se
inserir no plano internacional.
Assim este primeiro relatrio retrata as mudanas geradas na ordem mundial a partir do
fim da Guerra Fria e as novidades da nova ordem internacional que implicaram numa
reformulao das estratgias de insero internacional dos pases, especialmente no caso do
Brasil e do restante da Amrica Latina e de seus governos subnacionais. Este relatrio ser
submetido a crticas e revises a partir do aprofundamento da pesquisa, o que poder promover
alteraes significativas no texto.
A partir desta anlise sobre o contexto internacional atual, esta linha de pesquisa se
dividir em dois planos de anlise distintos, ainda que interligados. De um lado, discutiremos
qual o papel efetivo desempenhado pelas cidades dentro do sistema internacional, apoiando
esta reflexo no debate terico das relaes internacionais sobre este assunto e sobre o
desenvolvimento de processos de integrao regional. Essa discusso importante para o
conjunto do projeto temtico porque apresenta os limites dessa ao internacional das cidades,
ao mesmo tempo em que busca reconhecer possibilidades e alternativas que so levantadas
pelas diferentes correntes de pensamento.
No segundo plano de anlise que ser desenvolvido simultaneamente com o primeiro
- focaremos especificamente a questo da interveno da cidade de So Paulo nos processos de
integrao do Mercosul e da ALCA, passando por uma anlise das repercusses que as
196
negociaes com a Unio Europia e com os demais pases da Amrica Latina
representaram para a ao internacional do municpio de So Paulo.
A idia por trs desta segunda linha verificar na prtica como se deu essa participao
internacional da cidade de So Paulo, mas no desde a perspectiva de seu governo. Nosso olhar
estar voltado para a forma como as estruturas institucionais desses processos de integrao
incorporaram esse novo ator, buscando compreender como se estabeleceram as relaes
formais e informais entre essas instncias regionais fortemente controladas pelos governos
federais e as municipais.
Consideramos que tanto a discusso terica, como a anlise sobre a nova realidade
internacional marcada pela globalizao e sobre a participao das cidades nos processos de
integrao regional sero importantes para compreender melhor esse comportamento
internacional dos governos municipais, servindo como subsdio para as demais linhas de
pesquisa dentro deste projeto temtico.
ANTECEDENTES
No atual cenrio globalizado, o Estado-Nao ganha novos contornos e os conceitos de
soberania e legitimidade adquirem novos significados, ao mesmo tempo em que o Estado
necessita crescentemente da cooperao internacional para responder aos desafios do sistema
internacional, assim como para prover bens e servios sua populao.
Neste sentido, os Estados estariam adquirindo uma nova lgica de funcionamento onde
seu poder limitado frente expanso das foras transnacionais que reduzem a capacidade dos
governos de controlar essas relaes transfronteirias.
Esse fenmeno da globalizao tem uma relao direta e dinmica com a lgica da
regionalizao, ao transformar o contexto e as condies da interao e da organizao sociais,
levando a um novo ordenamento das relaes entre territrio e espao socioeconmico e
poltico. Esta nova realidade acompanhada pela presena de novos atores no cenrio
internacional que passam a atuar a partir de uma estratgia prpria e, muitas vezes,
desvinculada da poltica externa dos Estados.
Essa situao de desafio perante o novo contexto internacional no foi diferente para os
pases da Amrica Latina. Por um lado, estes pases tinham e ainda tm a preocupao de
superar sua posio de marginalizao poltica se evidenciou durante a Guerra Fria e, ao
mesmo tempo, sentem necessidade de criar uma estratgia de insero bem-sucedida neste
cenrio globalizado atendendo s diversas presses e demandas provenientes da sociedade e
seus grupos organizados.
197
Portanto, a integrao regional no entendida aqui como um processo de reduo
tarifria entre naes e, nem tampouco, como um mecanismo de insero comercial num
mundo globalizado, mas sim como um aspecto dessa nova configurao do Estado. Isto , o
processo de integrao regional passa a fazer parte da nova forma de funcionamento dos
governos que alguns autores identificam com a idia de uma governana global.
OBJETIVOS
O objetivo desta pesquisa entender qual o papel das cidades neste novo cenrio
internacional, levando em conta o fenmeno da globalizao e o modo de insero desses
atores. Em particular, a pesquisa volta-se ao estudo do reposicionamento estratgico das
cidades em especial, do Municpio de So Paulo frente aos processos de constituio da
ALCA e de integrao regional do Mercosul. Para tanto, ela parte da constatao de que os
processos de integrao em curso afetam os municpios em vrias dimenses e que o
conhecimento da forma pela qual esses impactos ocorrem e podem ser prevenidos ou
explorados fundamental para orientar a formulao das polticas pblicas e dos
financiamentos municipais.
Uma das referncias empricas da pesquisa ser a verificao da capacidade de os
governos locais trabalharem com os conceitos de sensibilidade e vulnerabilidade
49
em relao
aos processos de integrao regional no qual se encontram inseridos. possvel que seus graus
de sensibilidade possam aumentar com a integrao, na medida em que esta eleva o nvel de
exposio das cidades na regio. J o grau de vulnerabilidade tende a ser menor nas metrpoles
do que nas pequenas cidades, haja vista que as primeiras dispem de mais recursos para lidar
com isso, no mbito de sua prpria jurisdio, mediante alterao ou imposio de polticas
pblicas.
A inteno a de que, ao final da pesquisa, tenha-se reunido base emprica suficiente
para identificar como as administraes municipais agem e reagem enquanto atores
internacionais emergentes, o que envolve os seguintes aspectos:
(a) o relacionamento entre o governo local e as estruturas estaduais, nacionais, regionais
e transnacionais;
(b) as alteraes na percepo e nas atitudes dos formuladores governamentais;
(c) as possveis relaes de dependncia ou interdependncia criadas;
49 Com relao aos conceitos de sensibilidade e vulnerabilidade, ver Keohane e Nye (1989).
198
(d) as modificaes organizacionais voltadas criao de novas estruturas ou
formas de influncia; e
(e) a ascenso de setores com capacidade de desenvolver alternativas prprias de
insero no mbito internacional.
A interveno municipal no contexto internacional e regional serve como objeto de
discusso sobre o papel dos novos atores internacionais e sua influncia, uma vez que supomos
que de alguma maneira estes atores estariam definindo uma estratgia de insero internacional
prpria, a partir de uma lgica que muitas vezes exclui o Estado-Nao ou foge ao seu
controle, fortalecendo o que alguns autores chamam de governana supranacional.
Trata-se, na verdade, de entender como se estabelece a relao entre uma cidade em
particular o municpio de So Paulo , os interesses que ela aglutina e os processos de
integrao e de negociao internacional nos quais se insere.
JUSTIFICATIVA
Neste trabalho refletimos sobre o papel das cidades na integrao dentro do contexto da
globalizao especificamente no caso dos pases latino-americanos-, ressaltando quais so as
caractersticas especficas destes processos integracionistas contemporneos. Esta discusso
importante em nossa anlise uma vez que nosso intuito entender como a integrao, para
alm de seu papel como uma possvel promotora de um desenvolvimento sustentvel, faz parte
de um processo de mudana no Estado e quais so os elementos que podem explicar e analisar
esse fenmeno e sua influncia no comportamento das cidades.
Para tal, partimos de um modelo terico apropriado para analisar processos de
integrao promovidos por pases em desenvolvimento que permitir a compreenso da
formulao das decises governamentais, a partir da idia tambm presente na Teoria dos
Jogos de Dois Nveis (PUTNAM, 1993), onde os Estados atuam simultaneamente em duas
arenas: a domstica e a internacional.
Essa teoria supe que as estratgias de uma esfera devem levar em conta as da outra, e
que toda atuao estatal internacional envolve dois processos de negociao: um voltado para
os atores externos e outro para os domsticos. Seu pressuposto que os acordos e
compromissos assumidos internacionalmente necessitam de apoio interno para serem
efetivamente implantados, e nesse sentido, os governos so obrigados a negociar no mbito
nacional para criar uma base de sustentao que permita essa implementao. Dentro desta
perspectiva, as relaes externas de um pas tornam-se muito mais dinmicas e complexas
199
porque supem um dilogo constante em duas frentes e a acomodao permanente dos
interesses.
Em nossa anlise vamos para alm da viso de Putnam, pois consideramos que no caso
da integrao regional a poltica externa no est apenas interligada com a poltica interna, mas
faz parte dela e a influencia faz parte da nova concepo do Estado. Ou utilizando o conceito
elaborado por Mnica Hirst e Maria Regina Soares de Lima (2002), os processos
integracionistas fazem parte de uma poltica intermstica.
Desta forma, procuramos fazer uma reflexo com base nas teorias de integrao
regional, buscando construir um modelo terico especfico para o caso dos pases latino-
americanos, cuja inteno permitir uma melhor compreenso dessa insero das cidades no
cenrio internacional.
DEFINIO E DELIMITAO DO PROBLEMA
Esta anlise vai privilegiar, de um lado, o estudo do sistema decisrio e, de outro, dos
atores polticos e sociais envolvidos, as questes que se estabelecem na interface entre ambos,
a serem aprofundadas, sero:
(a) como o Bloco regional e a globalizao modificam as expectativas dos atores;
(b) que instncias e negociaes internacionais esto sendo privilegiadas pela Prefeitura
Municipal de So Paulo, na sua ao externa.
Alm disso, a pesquisa emprica dever fornecer elementos para avaliar at que ponto
os processos de integrao que se realizam no Mercosul e na ALCA induzem ou estimulam a
atuao externa das cidades, a partir da prpria dinmica que se estabelece na rea de
influncia do Bloco. A hiptese a ser testada a de que inversamente ao que se poderia supor
a tendncia instaurada pela integrao no a de reforar os canais de participao municipal
j institucionalizados no mbito dos respectivos estados nacionais
50
, mas a de incentivar a
participao direta formal e informal dos governos locais na prpria estrutura institucional
da integrao.
A constatao de que qualquer deciso tomada no mbito da integrao que envolva
interesses de nvel municipal, com impacto na gesto local teria dificuldade em promover
modificaes, fortalece a perspectiva de crescente interveno das autoridades locais e,
50 De acordo com o marco jurdico-institucional vigente, as decises tomadas no mbito da integrao devem
chegar s cidades pelos canais institucionalizados do Estado Nacional, na seguinte ordem: Mercosul Governo
Nacional Governo Estadual Governo Municipal. Porm, a existncia de estrutura institucional especfica para
a integrao pode exercer um poder de atrao que puxa a atuao externa das cidades para o prprio processo.
200
conseqentemente, da participao direta, no mbito da integrao. Embora a inda
incipiente, este tipo de participao subnacional comea a se tornar uma possibilidade concreta
com a constituio de canais de representao municipal, como o caso da Reunio
Especializada de Municpios e Intendncias (REMI).
Da a importncia da dimenso emprica para verificar at que ponto o governo
municipal tem identificado possibilidades reais de participao municipal na integrao, o que
requer melhor compreenso a respeito das seguintes questes: (a) que canais de participao
direta estariam sendo construdos no mbito da integrao; e (b) quais seriam seus respectivos
campos de abrangncia.
Nos casos de inexistncia de canais formais de participao, a inteno seria a de
verificar se os municpios tm recorrido a canais informais, e como estes estariam sendo
constitudos: pela ao de lobbies atuantes na interface com o governo federal, com setores
empresariais ou com a prpria estrutura institucional do Bloco.
J a anlise a respeito da capacidade de reposicionamento estratgico local frente s
demandas sociais pela elevao da democracia no mbito regional, ao privilegiar o estudo das
experincias relevantes da Unio Europia, utilizar os seguintes recursos:
(a) realizao de entrevistas com dirigentes dos governos e da sociedade civil
organizada;
(b) anlise de publicaes especficas, disponibilizadas pelos centros de documentao
e pelas universidades.
HIPTESES E/OU RESULTADOS A ALCANAR
A promoo da integrao ocorre atravs da criao de normas, de mecanismos de
deciso e avaliao e de organismos especficos. Requer, tambm, o desenvolvimento de
estrutura institucional comum para estabelecer objetivos e administrar o dia-a-dia do processo,
que poder revestir-se de carter intergovernamental ou supranacional. Essa estrutura tende a
adquirir capacidade de se adequar s mudanas e s novas demandas que surgem ao longo do
processo.
Na medida em que decises so tomadas e suas conseqncias tornam-se mais
evidentes, a integrao vai, paulatinamente, participando da vida domstica das naes
envolvidas. Alm disto, o prprio avano das negociaes em torno da integrao tambm faz
com que sua temtica se aproxime do cotidiano do cidado comum. Neste sentido, estados e
municpios tendem a ganhar importncia nos processos de integrao.
201
Esta uma situao que ilustra a clssica interdependncia entre a vida domstica e
a regional, criada pelo processo de integrao. E esta crescente interdependncia entre Estados-
membros do Mercosul pode fazer com que alteraes significativas no mbito da integrao
provoquem - nas instncias governamentais e no-governamentais -, a necessidade de buscar
canais e formas de participao capazes de garantir sua sobrevivncia ou de promover sua
expanso.
As noes de vulnerabilidade e sensibilidade - provenientes da teoria da
interdependncia (KEOHANE e NYE, 1989) -, ajudam a traar a situao de estados e
municpios frente integrao, dado que sua ascenso no plano internacional fenmeno
recente e sua capacidade para lidar com as questes externas est ainda em processo de
desenvolvimento.
De forma geral, as cidades so muito vulnerveis nos processos de integrao regional,
porque no possuem poder decisrio direto para lidar com seus efeitos. Quando um municpio
prejudicado por qualquer poltica adotada pelo Mercosul, por exemplo, ele teria, pelo menos,
duas alternativas: reportar-se s estruturas dos governos estadual e federal, visando obter
alguma compensao, ou adaptar-se, para minimizar perdas.
Uma forma de enfrentar essa situao de impotncia reside na criao de mecanismos
decisrios ou de estruturas municipais capazes de representar interesses e de influir tanto no
mbito domstico quanto no mbito da integrao regional. Outra opo consiste na criao de
espaos formais de participao das unidades locais - e, mais especificamente, de seus
representantes governamentais -, dentro da estrutura da integrao.
Esta constatao leva a uma primeira hiptese a ser verificada: a capacidade de insero
internacional das cidades dependeria do apoio que recebe do governo federal. Esta suposio
est ligada a outros pontos levantados por Keohane e Nye (1981) a respeito da ascenso dos
atores transnacionais podem tambm ser aplicados s instncias locais, como forma de anlise
emprica. Seria necessrio conhecer:
a) o relacionamento com as estruturas polticas estaduais, nacionais, regionais e
transnacionais;
b) as alteraes na percepo e nas atitudes dos formuladores governamentais;
c) as possveis relaes de dependncia ou interdependncia criadas;
d) as modificaes organizacionais voltadas criao de novas estruturas ou formas de
influncia;
202
e) a ascenso de setores com capacidade de desenvolver alternativas prprias de
insero no mbito subnacional.
Este ltimo ponto (e) indica uma questo importante a ser abordada na hiptese
derivada a ser verificada pela pesquisa: as cidades que conseguem ter uma insero
internacional bem sucedida contam com uma estratgia poltica bem definida para sua atuao
externa.
Esta estratgia poderia ser:
a) independente da poltica externa do governo federal, mas alinhada com ela;
b) inserida dentro de uma estratgia poltica federal mais ampla (o que somente faria
sentido no caso em que a primeira hiptese fosse de fato verificada);
c) contrria poltica externa do governo federal.
Assim sendo, a atuao das cidades no cenrio internacional no deveria
necessariamente seguir um nico caminho, podendo oscilar entre estas trs diferentes posies
ao longo do tempo e de acordo com os interesses.
Com base no exposto, possvel afirmar que os agentes econmicos e polticos e
dentre estes os municpios - tendem a perceber os processos de integrao como fenmenos
que tm alterado a realidade na qual esto inseridos. Seja no tempo presente ou em uma
perspectiva de mdio a longo prazos, esses agentes tendem a incorporar a nova situao
delineada pela integrao no planejamento de suas aes e, em alguns casos, podem vir a
adaptarem-se formalmente, mediante constituio de estruturas especficas para lidar com essa
nova temtica ou, ainda, pela modificao de estruturas j existentes.
No caso da cidade de So Paulo, essa tendncia j se concretizou formalmente nos
planos jurdico-institucional, poltico e administrativo, o que redobra seu interesse no sentido
de conquistar melhor posicionamento relativo na integrao.
METODOLOGIA
Esta pesquisa envolver o levantamento de toda documentao existente nas diferentes
esferas de governo, sobre participao dos municpios em processos de integrao, em
negociaes encaminhadas nos planos multilateral e bilateral e em associaes mundiais de
cidades e autoridades locais.
Especial ateno ser dada Secretaria de Assuntos Federativos da Casa Civil da
Presidncia da Repblica, ao Ministrio das Cidades, Assessoria de Assuntos Federativos do
203
Ministrio das Relaes Exteriores e Agncia Brasileira de Cooperao, vinculada a esse
mesmo Ministrio.
Sero realizadas entrevistas com pessoas que detenham conhecimentos relevantes para
os objetivos estabelecidos, e examinados os documentos relativos ao tema
51
.
A pesquisa ter cinco etapas de anlise. A primeira aborda a questo da globalizao,
discutindo quais so as caractersticas e os aspectos polticos deste processo, assim como seus
impactos sobre o sistema internacional (especialmente no caso das instituies e atores). A
segunda discutir o papel do Estado nesta nova realidade a partir de uma reflexo sobre a
tenso que existe entre a soberania e os processos de cooperao e de integrao regional. Um
terceiro momento da pesquisa focar especificamente na questo dos novos atores, definindo
quem so e seu papel no cenrio internacional. Daremos especial nfase ao papel que as
cidades assumiram no atual contexto e ao debate em torno do conceito de Paradiplomacia.
Esta pesquisa tambm abordar o tema da integrao regional buscando demonstrar
como esta se insere na nova lgica internacional, marcada pela globalizao, como esse
processo incorpora os novos atores e de que forma o faz. Finalmente, analisaremos a forma
como o processo de integrao regional do Mercosul e as negociaes para a constituio da
ALCA incorporaram a participao das cidades em suas negociaes.
O levantamento de dados sobre os processos de integrao regional e as cidades ser
realizado a partir das seguintes fontes:
Documentos relativos ao processo de integrao no Cone Sul de 1991 ao final de
2006;
Documentos relativos ao processo de integrao na ALCA de 1990 ao final de
2006;
Atas das reunies do Conselho do Mercado Comum (CMC); do Grupo Mercado
Comum (GMC); dos Subgrupos de Trabalho (SGTs) e da Comisso Parlamentar
Conjunta (CPC);
Boletim de Integrao Latino Americana;
Documentos, dados e estudos produzidos pelo governo do Municpio de So
Paulo;
Documentos, dados e estudos produzidos pela Unio Europia;
Documentos, dados e estudos produzidos pelo Ministrio das Relaes Exteriores
(MRE);
Dados e estatsticas econmicas, sociais e polticas fornecidas por instituies
51 As relaes j consolidadas pela equipe de pesquisa no mbito do projeto temtico anteriormente citado com as
Prefeituras de So Paulo e Buenos Aires, assim como com a Assessoria de Assuntos Federativos, garantem a
viabilidade destes objetivos.
204
governamentais e no-governamentais; como exemplo temos o IBGE, Seade, Cepal,
Fiesp, etc.;
Internet: sites de instituies governamentais e privadas;
Documentos, dados e estudos produzidos pela CPC;
Atas das reunies realizadas no mbito da ALCA;
Literatura terica e especializada;
Jornais: O Estado de S. Paulo, Folha de S. Paulo, Valor Econmico e Gazeta
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Realizao de entrevistas.
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Subprojeto 2: Conflitos Internacionais nas Telas do Brasil - As Notcias de
Televiso e a Insero de Audincias no Ambiente Global - Heloisa Pait
Resumo
Os conflitos que afetam o Brasil no tm destaque na mdia internacioal, e os meios de
comunicao e nossas audincias no do grande importncia para notcias internacionais.
Ainda assim, nossa audincia est conectada a uma debate global atravs de meios de
comunicao novos e tradicionais, o que nos coloca enormes desafios. Como essa insero
global est se dando? Comoescutamos notcias internacionais, e como interpretamos conflitos
que se do fora de nosso alcance? Que tipo de contribuio podemos dar a esse complexo
espao global? A crescente complexidade dos dilemas globais bem assimilado pela nossa
audincia, ou interpretaes simplificadoras levam vantagem? A maior oferta de notcias
internacionais est criando uma linguagem que pode ser compartilhada por pases de nossa
regio, ou essas notcias apenas se agregam s notcias nacionais sem impacto na definio de
um novo espao comunicativo que poderia incluir os pases do Mercosul? Investigarei essas
questes referentes globalizao do espao comunicativo a partir do conceito de "silncio da
televiso" desenvolvido em minha tese de doutorado, que a capacidade de navegar
inteligentemente em um espao comunicativo complexo e dinmico, e atravs de anlises
qualitativas de entrevistas com espectadores e produtores de notcias de televiso
internacionais.
Somos parte de uma arena comunicativa global, ainda que no ocupemos nela um papel
central.
Os conflitos nacionais e internacionais que afetam Brasil, Argentina, Paraguai e
Uruguai no ocupam destaque na mdia internacional, em grande parte porque,
comparativamente, essa uma regio poltica e economicamente estvel do globo. No caso
especfico da Brasil, pas grande e diverso, trata-se de uma indiferena recproca. Os meios de
comunicao e as audincias no do grande destaque e importncia a notcias internacionais a
no ser que interesses nacionais ou de cidados brasileiros estejam diretamente envolvidos,
como no recente conflito comercial com o Canad, na tentativa de expulso do correspondente
americano no Brasil ou no presente seqestro do engenheiro brasileiro no Iraque. Tambm no
grande o nmero de correspondentes internacionais brasileiros no exterior relativamente
pujana da mdia brasileira. No necessrio muita pesquisa para afirmar que o brasileiro que
se interessa por poltica prefere discutir disputas partidrias nacionais ou poltica econmica
situao no Oriente Mdio ou relao entre Comunidade Europia e os EUA. Mesmo
208
conflitos prximos a ns, como esse ltimo entre Colmbia e Venezuela, no so
exatamente centrais no debate pblico brasileiro.
Dito tudo isso, ainda verdade que o Brasil e os demais pases do Mercosul integram
uma grande arena comunicativa, e que as suas audincias esto conectadas a um debate global
atravs de meios de comunicao novos e tradicionais. Na ltima dcada, com a popularizao
da internet e da TV a cabo, notcias internacionais se tornaram acessveis a um nmero maior
de pessoas, especialmente em pases com pouco hbito de leitura. Mesmo os meios
tradicionais, como a televiso aberta, sofrem efeitos dessa maior permeabilidade entre eventos
internacionais e audincias locais. Em outras palavras, o pargrafo acima deve ser lido tendo-se
em conta que as teias comunicativas mundiais se adensaram em anos recentes, ainda que o
Brasil e, talvez, os demais pases do Mercosul ainda vivam em certo isolamento se
compararmos sua presena e interesse em notcias internacionais com sua presena econmica,
geogrfica e populacional no globo.
E mais: ainda que limitada, essa participao das audincias dos pases do Mercosul
num debate global de grande importncia. Ainda que aos trancos e barrancos, esses pases
abandonaram as solues de conflitos autoritrias e, em especial o Brasil, tm construdo ou
reconstrudo uma mdia forte e independente que se dirige a uma audincia bastante
sofisticada. No caso do Brasil, a importncia da mdia na construo de um espao pblico
democrtico nacional inegvel, e no ilusrio pensar que ela tambm ter um papel
importante dentro de um campo de ao maior, na medida em que o pas tambm ocupe um
papel poltico de maior destaque. O sucesso da exportao da fico televisiva brasileira indica
alm disso que dominamos a linguagem televisiva global e que nossa insero no espao
comunicativo global questo de tempo. Em outras palavras, a insero das audincias do
Mercosul na arena global est ocorrendo, e no caso brasileiro essa insero s tem a contribuir
para o debate pblico global dada a riqueza e o dinamismo da cultura televisiva brasileira.
Mas como esta insero no espao comunicativo global est se dando? Como
escutamos notcias internacionais, e como interpretamos conflitos que se do fora de nosso
alcance? Que tipo de contribuio podemos dar a esse complexo espao comunicativo global?
Como as redes de televiso nacionais trazem para as audincias esses fatos longnquos, e que
tipo d e interpretao possibilitam? A crescente complexidade e dinamismo do campo
comunicativo global e dos dilemas globais bem assimilada pelas audincias desse pases, ou
interpretaes simplificadoras levam vantagem entre elas? A maior oferta de notcias
internacionais est criando nos pases do Mercosul uma linguagem comum, ou essas notcias
209
apenas se agregam s notcias nacionais sem impacto na definio dos espaos
comunicativos locais? Essa pesquisa tem como objetivo responder essas questes, ou, de modo
sucinto, como se d a insero dos pases do Mercosul no ambiente comunicativo global, com
especial ateno ao campo comunicativo televisivo.
Partimos do pressuposto de que esse espao televisivo, nacional ou global, bastante
complexo, e que nem audincias nem emissores tm poder completo sobre os significados
produzidos no processo comunicativo mediado. Assumimos tambm que exatamente nesses
momentos em que audincias distintas compartilham pela primeira vez um espao
comunicativo comum que os principais desafios comunicativos e democrticos se colocam. Em
outras palavras, importante saber como audincias previamente separadas se comportam
quando se encontram dentro de um palco comum. Um estudo sobre esse contato do espao
pblico brasileiro com o espao global e regional poderia ser feito com uma anlise de uma
variedade de contedos televisivos. A escolha da anlise da interpretao de conflitos
internacionais justifica-se pois as interpretaes de conflitos so muito reveladoras das atitudes
e posturas que buscamos conhecer nesse trabalho. Sem dvida posies declaradas a respeito
da globalizao, do Mercosul ou do papel do Brasil no cenrio internacional podem oferecer
um farto material de anlise. Mas se compararmos vises distintas sobre o mesmo evento
internacional, e em especial modos de interpretao distintos sobre esse evento, teremos um
material muito mais rico. O debate sobre conflitos internacionais ser ento estudado pois
como platia de conflitos que as audincias no apenas revelam mas tambm constrem seu
posicionamento no palco global.
Metrpoles como So Paulo, Rio de Janeiro e Buenos Aires so elos importantes da
cadeia comunicativa global. Da mesma maneira que as empresas areas elegem certas cidades
como hubs conectores para onde vai e de onde parte o trfego areo, a informao tambm
se distribui em rede de modo no-aleatrio. No Brasil, por exemplo, em So Paulo e no Rio
de Janeiro que se encontram as principais redaes de jornais televisivos e de jornais
impressos. para essas cidades que a notcia internacional chega e dessas cidades que ela se
espalha pelo pas. Mesmo se levarmos em conta as conexes diretas do pblico com as notcias
internacionais divulgadas pelas redes internacionais de notcias e pelas edies eletrnicas de
jornais internacionais e outras fontes eletrnicas, ainda assim essas cidades se mantm como
plos atrativos e divulgadores de informao. A investigao sobre a insero dos pases do
Mercosul numa cadeia comunicativa global passa portanto por uma investigao situada em
espaos urbanos definidos. Em cada um dos quatro pases do Mercosul, a saber, Argentina,
210
Paraguai, Uruguai e Brasil, uma cidade de grande porte ser estudada. No caso do Brasil, a
cidade ser So Paulo, pela sua inegvel centralidade na produo e distribuio de notcias.
Mesmo a Rede Globo de Televiso, tradicional empresa carioca, fez importantes investimentos
nessa cidade em anos recentes, em especial no jornalismo.
Tambm em cada um dos quatro pases do Mercosul, uma cidade de porte menor ser
estudada, para que a pesquisa revele a rede comunicativa onde cidades menores se encontram.
Espera-se encontrar uma grande dependncia dessas cidades menores em relao aos grandes
hubs informativos, mas essa uma questo que ser respondida na pesquisa. De qualquer
forma, o modo de apropriao e interpretao das notcias deve ser distinta em cidades grandes
e pequenas. Se queremos saber em que tipo de espectador do grande circo global o pblico de
nossos pases est se constituindo, a proximidade ou distncia desse pblico dos centros
emissores de notcias deve ser um elemento importante. A cidade de porte menor no Brasil a
ser estudada ser Araraquara, por se tratar de uma cidade suficientemente distante de S. Paulo
para constituir um espao pblico independente, mas ainda assim ligado capital. No caso do
Brasil, por seu tamanho e diversidade cultural, tambm investigaremos a cultura televisiva de
duas capitais estaduais,Rio de Janeiro, por sua peculiaridade como cidade turstica tradicional e
forte cultura televisiva, e Belo Horizonte, por sua cultura meditica mais tradicional.
Acreditamos que essa comparao nos dar um rico panorama da insero brasileira no espao
televisivo global.
A ferramenta-chave da pesquisa ser a interpretao qualitativa de entrevistas com
espectadores interessados e tambm com editores internacionais e comentaristas internacionais
de jornais de televiso das cidades estudadas. Tambm sero feitas entrevistas com
correspondentes internacionais residentes nessas cidades, para melhor compreenso de eventos
onde esses pases saem do papel do espectadores da cena internacional e viram notcia. Alm
disso, uma mapeamento e um histrico dos meios de comunicao ser de grande valor para
contextualizar os dilemas e oportunidades da comunicao mediada em cada uma dessas
cidades.
Com essas entrevistas, queremos saber como as pessoas se interam dos eventos
internacionais, qual a importncia que eles tm em sua vida e em suas posies polticas, e
como eles interagem com outros eventos pblicos. O fundamental conhecer a maneira pela
qual se apropriam desses eventos e conflitos. Vem as notcias como observadores passivos?
Mostram desinteresse? Engajam-se ativamente? Resignam-se diante do inevitvel? Procuram
compreender os conflitos de modo abrangente, ou contentam-se com explicaes
211
maniquestas? Como essas questes dizem respeito a valores e atitudes, entrevistas abertas
e longas so o mtodo mais adequado. O tipo de entrevistado que queremos ter aquele ao
menos minimamente familiarizado com o mundo das notcias, e por isso faremos as entrevistas
com usurios de espaos semi-pblicos como o Conjunto Nacional, em So Paulo, ou o Sesc,
em Araraquara. Esses espaos tm ao mesmo tempo uma grande diversidade de pblico, mas
por sua funo ou localizao atraem pessoas com um interesse bsico em cultura e
informao, o que excelente para a pesquisa. Claro que seria enriquecedor saber como
camadas sociais nos dois extremos da pirmide social se comportam quanto globalizao,
grupos que se excluem ou so excludos desses espaos semi-pblicos. Mas uma investigao
como essa falaria mais sobre esses grupos em especial do que sobre os valores e atitudes gerais
da cultura televisiva brasileira, que nosso objetivo fundamental.
Esse projeto retoma as questes que explorei em meu doutorado, a saber, a das
dificuldades e do potencial da comunicao mediada, que uma comunicao que envolve um
nmero enorme de participantes, na maior parte distantes e desconhecidos uns dos outros, mas
que pode em certas situaes gerar o que Jean-Luc Nancy chama de comunidade: um grupo
que reconhece suas fraturas internas mas que ao mesmo tempo se reconhece enquanto grupo.
No doutorado, o caso estudado foi o das novelas de televiso brasileiras e sua importncia na
constituio de um espao pblico comunicativo nacional. Nesse projeto retomamos o conceito
de silncio televisivo, que , de modo simplificado, a capacidade pblica de imaginar um
campo comunicativo complexo no qual se participa, mesmo sem ter todas as informaes
necessrias sobre esse campo e, principalmente, sem abrir mo do esforo comunicativo
necessrio para continuar nele. Essa capacidade est relacionada com as condies prvias de
uma sociedade, tais como sua cultura, seu sistema poltico e o modo como em geral se d sua
sociabilidade. Por outro lado, tal capacidade tambm pode se desenvolver quando um novo
meio de comunicao introduzido nessa sociedade.
Na tese, procurei entender quais os desafios comunicativos colocados aos participantes
do novo espao comunicativo televisivo. Do mesmo modo que na tese, investigaremos a
presena desse modo silencioso de habitao do espao televisivo. A diferena que na tese
o campo era fechado, ou seja, espectadores e escritores ocupavam o mesmo espao nacional.
Aqui, o campo estudado apenas parte de um campo maior, pois as narrativas vm em larga
medida prontas do exterior, e acontecem fora do espao nacional, por definio. Mas nos dois
casos a constituio de um campo comunicativo novo e os enormes desafios ticos que esse
processo envolve esto presentes. Claro que outra diferena substantiva que na tese as
212
narrativas, ainda que s vezes baseadas em fatos reais, eram ficcionais, e nesse projeto
trataremos da interpretao de relatos jornalsticos.
Minha experincia como redatora no caderno Mundo do jornal Folha de S. Paulo em
2004 ser valiosa na compreenso dos objetivos e frustraes dos produtores de notcia. No
mesmo ano, ministrei na UNESP um curso sobre o papel dos conflitos na construo de
situaes sociais, e os ricos resultados produzidos por alunos reforaram minha crena no
grande papel que os conflitos tm em revelar os papis de atores sociais.
Os resultados do curso esto em http://aula.fclar.unesp.br, cdigo ameixa (no citar
semautorizao). Tambm menciono que o uso de entrevistas abertas em espaos
semipblicos,um recurso bastante simples, deu excelentes resultados em minha tese, e os
entrevistados revelaram nessa oportunidade uma reflexo bastante profunda de suas vidas com
a televiso.
De modo geral essa pesquisa se insere em minha contnua preocupao com
democracia e comunicao em sociedades complexas. O papel das notcias e de narrativas
comuns na construo de espaos pblicos investigado teoricamente por Arendt (2003) e
Habermas (2003). Simmel (1955) estuda o papel construtor dos conflitos na interao humana
e formao de grupos. Os trabalhos de Appadurai (1996), Katz (1992) e Carey (1988) se
destacam na extensa bibliografia sobre globalizao e meios de comunicao por enfatizarem a
questo da construo cultural de espaos globais, e tambm por conterem uma viso crtica
mas atenta ao potencial democrtico dos meios de comunicao. O papel dos meios de
comunicao em aproximar pessoas e espaos distantes problematizado por Cavell (1992) e
tambm por Weber (1996).
No Brasil, o papel da televiso na construo de um espao pblico nacional foi
analisado por autores como Bucci (1996), Sousa (1986) e por essa autora (Pait, 2003; Pait,
2005). Sobre a questo da riqueza da apropriao de notcias de televiso, destacamos a obra
de Lins e Silva (1985). interessante notar ainda que o espao pblico mediado nacional
muitas vezes local de reflexo sobre ele mesmo, como mostra o sucesso do livro do jornalista
Mario Sergio Conti (1999), e as sucessivas comemoraes da memria da televiso feitas por
redes de televiso, o que sugere uma grande complexidade e vitalidade em nosso espao
pblico mediado.
Parece que a questo da insero do Brasil em espaos comunicativos globais est
apenas comeando a ser tratada, tanto no debate acadmico quanto no debate pblico, o que
coerente com o que foi dito na explanao do contexto da pesquisa. Melo (1989) destaca a
213
importncia da construo de um espao cultural latino-americano e Ferreira (1995) aponta
para as dificuldades de integrao das comunicaes latinoamericanas dado o seu carter
mercantil. Kunsch (1993; 2002) apresenta um importante debate sobre cultura e integrao
latino-americana, e analisa as relaes entre globalizao, poltica e mdia em nossa regio.
Temer (2002) e Squirra (1999) oferecem importantes panoramas no jornalismo de televiso no
Brasil e sua relao com modelos estrangeiros.
Falciano (1999) analisa a construo da notcia internacional no rdio. Numtrabalho
fascinante, Carvalho (2002) aborda as estratgias de insero internacional empresariais e
jornalsticas da Gazeta Mercantil. Martins (1999) estuda as transformaes econmicas do
setor de comunicaes em perodo recente. Villalva Filho (1998) e Kaiser (1998) mostram
como aparece o Mercosul no jornalismo online e televisivo. Minha pesquisa bibliogrfica no
mostrou nenhum trabalho que procure responder questo sobre o modo de insero das
audincias brasileiras e dos pases do Mercosul no espao comunicativo global.
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215
LINHA DE PESQUISA N 2:
A CIDADE DE SO PAULO, OS FLUXOS INTERNACIONAIS DE BENS E
SERVIOS E A INTEGRAO ECONMICA NO MERCOSUL
216
LINHA DE PESQUISA N 2: A CI DADE DE SO PAULO, OS FLUXOS
INTERNACIONAIS DE BENS E SERVIOS E A INTEGRAO ECONMICA NO
MERCOSUL - Waldomiro Pecht
Resumo
A pesquisa a ser desenvolvida procura, a partir da anlise das atividades relacionadas com os
fluxos de comrcio exterior de bens e servios, identificar como esses processos podem
contribuir para o desenvolvimento da cidade. O projeto pretende levantar as informaes sobre
exportaes e importaes e verificar possveis impactos dessas atividades para a economia
local. Desta forma, pretende contribuir para aumentar o conhecimento sobre algumas questes
relacionadas com a economia das grandes cidades no mundo contemporneo, particularmente
quanto s potencialidades que decorrem dos processos de insero internacional.
INTRODUO
A pesquisa a ser desenvolvida procura analisar a insero internacional das cidades, a
partir da avaliao dos fluxos de comrcio exterior de bens e servios. Desta forma, pretende
contribuir para aumentar o conhecimento sobre algumas questes relacionadas com a economia
das grandes cidades no mundo contemporneo, particularmente quanto s potencialidades que
decorrem dos processos de insero internacional e de integrao econmica regional. Ao
tomar como referncia a cidade de So Paulo e o Mercosul, o projeto tambm pretende
contribuir para identificar possveis linhas de poltica de gesto pblica no mbito regional.
JUSTIFICATIVA: ABORDAGEM TERICA E RELEVNCIA DA PESQUISA
Abordagem Terica
Uma das idias mais antigas que existe na literatura econmica a que vincula o
crescimento de uma dada regio ou pas, ao dinamismo de suas exportaes.
Economistas clssicos como Smith, Ricardo, Marx, logo cedo perceberam que as
transaes comerciais entre regies e pases eram importantes para ampliar o nvel interno de
emprego e renda. Quer como decorrncia do aumento do nvel de atividade propiciado pelo
surgimento de novos mercados, quer pelos ganhos decorrentes da incorporao de novos
investimentos, produtos e tecnologias aos processos produtivos, o romper dos limites do
mercado interno, sempre foi visto como indutor de crescimento e transformao.
No campo terico, desde a exposio por Ricardo (1772-1823), no incio do sculo
XIX, mais precisamente em 1817, do que hoje conhecida como a teoria tradicional das
217
vantagens comparativas - em sua obra Dos Princpios da Economia Poltica e da
Tributao - com as posteriores contribuies de Hecksher-Ohlin (1933), os trabalhos de
Kindleberger (1963), de Balassa (1975) e as mais recentes contribuies de Helpman e
Krugman (1985) e de Porter (1990), entre outros, ficaram evidentemente demonstrados os
benefcios que o comrcio internacional pode proporcionar para as economias que se abrem
para o exterior.
certo que no se trata apenas de exportar. Na verdade, s na importao (ou quando
se faz uso das divisas geradas pelas exportaes para pagamentos de bens ou servios ou sua
utilizao para garantia de emprstimos ou pagamento de dvidas) que se materializa para o
pas ou regio, o benefcio da atividade exportadora. Ou seja, exportar importante porque
permite colocar disposio da economia local, mais e melhores (ou diferentes) bens e
servios.
Desta forma, fcil entender porque tantos e diferentes governos em todas as latitudes e
diferentes formaes histricas, sempre reservaram em suas polticas econmicas espao para
estimular as exportaes.
Reconhecer a importncia das exportaes para o crescimento econmico de um pas
ou regio, , porm, apenas uma primeira condio necessria para colocar em prtica uma boa
poltica econmica. Muito mais complexo ser saber qual a nfase que deva ser dada a essa
poltica. Obter resultados efetivos depender no s das caractersticas de cada pas, da
composio de sua produo, de sua produtividade, da capacidade de seu governo de
implementar programas, enfim, das condies internas de cada economia, mas, tambm
depender do quadro, do ambiente externo em que ela atua ou pretende atuar.
Deve, entretanto, tambm ser reconhecido que estimular exportaes, nem sempre
possvel ou conveniente e, em certas circunstncias, pode at ser contraproducente. Algumas
vezes, barreiras protecionistas impedem a expanso das exportaes de pases no
desenvolvidos. So tambm conhecidas as crticas excessiva especializao das chamadas
economias perifricas que, para abastecer o mercado externo ficaram condenadas a permanecer
como produtoras de atividades primrias ou pouco sofisticadas
52
. Mais ainda, frequentemente,
52 As anlises crticas tiveram origem, na Amrica Latina, na fase inicial dos trabalhos da CEPAL, e enfatizaram
a necessidade de fortalecer e diversificar as economias nacionais mediante polticas ativas de industrializao.
Essa nova viso, incorporando as contribuies de Prebisch, Urquidi e Furtado, deu origem s abordagens das
relaes internacionais e do desenvolvimento econmico com nfase no intercmbio desigual, nas anlises das
relaes centro-periferia e, posteriormente, s anlises da chamada teoria da dependncia, com os trabalhos de
Cardoso e Faletto. Tambm as contribuies de Myrdal foram importantes, ao apontar para as conseqncias
negativas da aplicao de modelos de comrcio exterior em paises pouco desenvolvidos, quando baseados em
pressupostos simplistas de vantagens comparativas. Considera-se entretanto, como texto pioneiro nessa linha
crtica o ensaio de Prebisch Desenvolvimento Econmico da Amrica Latina e alguns de seus principais
problemas, texto de 1949, tambm conhecido como Manifesto Latino-Americano.
218
a exportao pode desviar recursos do mercado interno sem uma contrapartida adequada
para a economia local. So conhecidos os exemplos de desvio para o mercado externo de
alimentos ou matrias primas, trazendo prejuzos imediatos para a populao local, ou de
determinados setores de atividade, sem uma compensao efetiva em termos de renda,
empregos ou de adicionais de importao de bens e servios. Tambm so conhecidas as
crticas aos governos promotores da abertura excessiva de suas economias quando, para
aumentar suas exportaes, so levados a reduzir as barreiras para as importaes. Esses pases
correm o risco de verem seu mercado interno capturado por produtores do exterior e seus
parques produtores nacionais destrudos ou absorvidos por grupos estrangeiros.
por isso, em que pese o reconhecimento geral de que poder exportar sempre bom,
que as polticas postas em prtica de incentivo s exportaes sempre foram objeto de forte
polmica ao longo da histria dos pases. Nesse campo, raramente os diferentes grupos de
interesse, associados aos diferentes setores de atividade econmica, percebem com igual
intensidade as vantagens ou desvantagens. Enfim, tambm como em outras decises em termos
de macro poltica, no caso das exportaes, deve-se sempre atentar para os impactos no tecido
social das imperfeies dos mercados e das desigualdades regionais e sociais.
No caso das economias subnacionais, e particularmente das cidades, a questo das
exportaes (no apenas para o exterior, mas, tambm, para outras regies), sempre foi vista
como estratgica. O fato que, diferentemente das economias nacionais, raramente as regies e
cidades conseguem estruturar-se como unidades auto-suficientes; para elas o comrcio
exterior intrnseco sua prpria natureza como espao econmico.
No por acaso que uma das idias clssicas do desenvolvimento regional e urbano a
chamada teoria da base econmica ou da base exportadora. Essa teoria procura explicar o
crescimento da economia local a partir do dinamismo gerado pelas atividades de exportao. O
raciocnio singelo, mas tem suas razes fortemente assentadas nas mesmas estruturas da
slida teoria do comrcio internacional. Como no poderia deixar de ser, o modelo padece das
debilidades e enfrenta as mesmas crticas que podem ser feitas teoria do comrcio
internacional, quando se procura utiliza-la para fins de poltica econmica em experincias
concretas no plano regional e local.
Mais ainda, deve-se levar em conta que o processo de desenvolvimento muito mais
complexo do que a simples mobilizao de recursos, que pode ser viabilizada a partir de uma
deciso de poltica econmica para expandir determinadas atividades (no caso, por exemplo, as
219
atividades exportadoras), com vistas a obter, possivelmente, um crescimento de emprego e
renda conforme previsto pela teoria da base econmica.
Pensando no caso de uma cidade, esse estmulo s exportaes poderia ser canalizado,
em termos de poltica, atravs de sua consolidao como um plo regional na prestao de
servios, no aumento ou na criao e articulao de unidades produtoras de bens industriais via
organizao de distritos industriais ou dos chamados arranjos produtivos locais (APLs), tudo
visando abastecer ou atender demandas de no residentes. Entretanto, ainda que isso ocorresse,
que se conseguisse exportar mais, estaramos provavelmente gerando apenas mais renda e
emprego, o que no seria pouco, mas nada garante que estaramos de fato desenvolvendo essa
cidade.
Com efeito, o processo de desenvolvimento de um pas ou de uma regio e mesmo de
uma cidade, de natureza tal que extrapola programas de governo e interesses isolados de
investidores, ainda quando os mesmos tenham como pressuposto o crescimento econmico.
Esta complexidade bem explicitada por Celso Furtado (1982, pg.149) quando diz: o
verdadeiro desenvolvimento principalmente um processo de ativao e canalizao de foras
sociais, de avano da capacidade associativa, de exerccio da iniciativa e da inventividade.
Portanto, trata-se de um processo social e cultural, e s ancilarmente econmico. Produz-se o
desenvolvimento quando na sociedade manifesta-se uma energia capaz de canalizar, de forma
convergente, foras que estavam latentes ou dispersas.
Voltando ao tema das relaes entre comrcio internacional e crescimento urbano, a
anlise histrica rica em exemplos dos estreitos vnculos existentes entre o crescimento, o
dinamismo econmico de grandes cidades e a forma como estiveram inseridas no fluxo
internacional de bens e servios.
evidente, por um lado, que em pases extensos, com um forte mercado interno, as
cidades encontram dentro das fronteiras nacionais recursos para sustentarem sua expanso,
dependendo menos do mercado internacional.
Por outro lado, as cidades ao se expandirem, formando as grandes metrpoles, podem
apresentar dentro de seus prprios limites territoriais condies de escala, uma diversidade
econmica e uma sedimentao de foras sociais e de interesses polticos que as tornem menos
dependentes de recursos de no residentes, atingindo situao mais prxima de auto-
suficincia. Provavelmente no sero auto-suficientes em termos de recursos naturais e
insumos bsicos, mas podero ter condies econmicas e polticas de gerar a renda necessria
para financiar sua economia.
220
Entretanto, em qualquer situao, no resta dvida que, poder inserir-se no mercado
internacional, significar para a grande cidade ampliar suas possibilidades de crescimento. E,
em algumas situaes quando o mercado interno estiver deprimido ou o seu dinamismo for
insuficiente para sustentar a economia da cidade em nveis satisfatrios, tratar de implementar
polticas incentivadoras para as exportaes locais com vistas ao mercado internacional, pode
ser uma estratgia de real interesse.
Mais ainda, sabe-se que no mundo contemporneo, algumas poucas cidades possuem
capacidade de exercer um papel ativo no cenrio mundial. So as denominadas cidades globais.
A nossa proposta de pesquisa, como foi mencionado anteriormente, visa analisar a cidade de
So Paulo luz das perspectivas de sua insero no mercado internacional.
Tanto pelo tamanho de sua populao, como pelo volume de atividade econmica, So
Paulo reconhecida como uma das principais cidades do mundo. Mais ainda, a cidade deixou
de ser apenas um plo de desenvolvimento regional ou nacional, para desempenhar, tambm,
funes no mbito internacional, aproximando-se do perfil de cidade global.
Ainda que possa ser questionada a importncia do grau de internacionalizao da
cidade e apresentadas restries ao uso do prprio conceito de cidade global, no se questiona,
atualmente, o reconhecimento da cidade de So Paulo como uma das principais metrpoles
contemporneas.
Todavia, esse trajeto, a passagem de So Paulo de grande cidade regional e nacional a
internacional, no tem sido percorrido sem percalos. Alis, como processo, esse trajeto nunca
foi projeto pblico, mas, sim, resultado de foras que sempre estiveram fora do controle das
autoridades locais. elementar ainda reconhecer que as posies de destaque que hoje a cidade
ocupa, nos planos econmico, social e poltico, no so garantias de posio similar no futuro.
Isso perfeitamente reconhecido quando se sabe que, como as demais grandes cidades
da periferia do mundo desenvolvido, a cidade de So Paulo apresenta todas as mazelas das
sociedades subdesenvolvidas: alto ndice de desemprego, violncia, degradao ambiental e
precariedade generalizada na infra-estrutura de servios pblicos, o que coloca em risco os
projetos mais otimistas quanto ao futuro desses aglomerados.
Entretanto, ao mesmo tempo em que oferece para o analista a face aparentemente
imutvel do tradicional grande aglomerado subdesenvolvido, no caso de So Paulo, a economia
da cidade tem passado por um forte processo de reestruturao produtiva. Isso decorre, por um
lado, da peculiar dinmica de desenvolvimento regional do pas, particularmente do Estado de
So Paulo, e, por outro, das mudanas tecnolgicas e dos perfis dos mercados externos. Mais
221
recentemente, tambm, algumas iniciativas governamentais comearam a ser
implementadas, com vistas a fortalecer a gesto urbana para sua insero internacional. So
exemplos dessas iniciativas os trabalhos da Secretaria de Assuntos Internacionais, criada em
junho de 2001 (lei Municipal 13.165) e o encaminhamento de proposta visando a estruturao
de uma Agncia de Desenvolvimento para o Municpio de So Paulo (decreto n 45.799 de
maro de 2005).
Alis, com relao s transformaes por que passam as grandes cidades, Saskia Sassen
(2003), em recente entrevista, aps assinalar o reconhecimento de So Paulo como cidade
global, quando questionada a sintetizar os critrios para definio, diz que devem ser
consideradas duas funes: uma econmica e outra poltica.
Quanto funo econmica:
Uma cidade Global tem recursos e competncias necessrias para a gesto de
operaes globais relativas a e mpresas e mercados, quer sejam nacionais ou
internacionais. Mas esta funcionalidade no cai do cu nem imortal tem que ser
produzida e reinventada, e assume vrias formas de liderana e diplomacia econmica
internacional para assegurar a sua existncia, reproduo e renovao.
Quanto sua funo poltica:
Tem a ver com a criao e f acilitao de culturas de gesto e prof issionais
frequentemente num sentido especializado que so, em parte, desnacionalizadas, que
facilitam a radicao de elites profissionais e empresariais nacionais e estrangeiras.
Mas, saliento, tambm, uma outra funo de produo poltica secundria que tem a
ver como novos tipos de poltica podem ser lanados por setores desfavorecidos e de
minorias da populao que, hoje em dia, se concentram crescentemente nas grandes
cidades e que nelas encontram espao de afirmao dos seus projetos polticos.
Ainda falando em termos de funo econmica, parece evidente que a possibilidade de
que a cidade consiga assegurar uma adequada insero internacional em um mundo
globalizado, tem muito a ver com a competitividade das empresas e negcios a instalados.
Com efeito, em termos econmicos, o conceito de competitividade geralmente est
associado ao campo de gesto das empresas e indica a capacidade que tem a organizao para
colocar seus produtos no mercado, em condies de preo, tempo e qualidade que lhe
permitam enfrentar seus concorrentes na disputa pelo cliente ou consumidor.
Essa capacidade da empresa depende de duas ordens de fatores: os externos
organizao, sobre os quais o controle da empresa mnimo ou nulo, e os internos, sobre os
quais, em princpio, o controle maior ou total.
222
fcil compreender, portanto, que cada empresa ou setor de atividade possui um
conjunto especfico de componentes internos e externos. Esses componentes influenciam o
preo, a qualidade e as condies de tempo e espao, desde a etapa inicial do processo
produtivo at chegar ao ponto em que seus produtos estejam de fato disponibilizados para o
consumidor, quando ento, finalmente, fica revelada a presena ou a ausncia de
competitividade.
Portanto, desde o custo das matrias-primas e da mo-de-obra, as formas de organizar a
produo e a distribuio, e a presso da concorrncia, at a macropoltica econmica, por
exemplo, a poltica fiscal e monetria e de comrcio exterior, no apenas do prprio pas, mas
tambm dos demais pases, exercem influncia na competitividade.
Cabe ainda considerar que os pesos desses fatores so diferentes para cada produto,
empresa ou setor. E mais: eles esto em constante mudana, o que exige ajustes rpidos nas
empresas para manter ou ganhar posies no mercado. Essas mudanas podem estar associadas
a causas variadas: desde as condies conjunturais de mercado, at mudanas estruturais de
natureza poltica, surgimento de novos concorrentes, esgotamento ou surgimento de novas
fontes de recursos e inovaes tecnolgicas.
Assim como as empresas, tambm os pases, as regies e as cidades podem ser
observados da tica da competitividade. Cabe analisar como as polticas pblicas contribuem
ou no para aumentar a competitividade das empresas, mas, tambm, a prpria capacidade dos
pases, regies e cidades de manter ou atrair novos empreendimentos, aumentar o nvel de
emprego e renda e o bem-estar de suas populaes. Em resumo, cabe tambm identificar os
elementos que compem a competitividade de pases, regies e cidades, para permitir a
realizao de polticas pblicas adequadas, principalmente quando se tem como objetivo
manter ou elevar as condies de vida de suas respectivas populaes.
Quanto aos indicadores, vrias so as possibilidades de captar se determinada empresa
ou regio competitiva. A escolha dos indicadores pode variar dependendo da natureza dos
produtos, setores e do prprio contexto da anlise
53
. Entretanto, quando est-se analisando da
tica das mercadorias em um contexto de livre mercado e ampla concorrncia, o registro do
movimento de vendas o principal indicador para assinalar se determinado negcio ou regio
so competitivos.
53 Alguns trabalhos que procuram classificar cidades ou regies segundo seus nveis de competitividade
geralmente pesquisam dados sobre Governana e Poltica Fiscal, Segurana, Infra-estrutura, Recursos Humanos,
Tecnologia, Incubao de Negcios, de Abertura da Economia.Ver, por exemplo, Beacon Hill Institute (2004).
223
Cabe ainda assinalar, na relao entre vendas e competitividade, que uma ateno
particular deve ser dada capacidade demonstrada por uma empresa, pas ou regio de
exportar seus produtos. Isso decorre do fato reconhecido de que, geralmente, nos mercados
internacionais, a concorrncia, em termos de preos, mais acirrada e h maior exigncia
quanto qualidade dos produtos. Ou seja, a capacidade de exportar tambm um poderoso
indicador de competitividade.
Entretanto, tambm as importaes exercem importante papel no avano da
competitividade. De fato, alm de estimular o aumento da produtividade da economia, ao expor
os agentes locais presso da concorrncia internacional, as importaes so tambm fonte de
acesso a novos produtos e processos.
Quanto localizao dos empreendimentos, as grandes cidades tendem a ver reduzidas
suas capacidades de reter ou criar novas indstrias, medida que os terrenos tornam-se mais
escassos e caros e aumentam os controles e cuidados com relao ao meio ambiente. As
indstrias tendem, ento, a localizar-se fora de seus permetros, pela impossibilidade legal de
instalarem-se na grande cidade ou pelas vantagens econmicas proporcionadas pelas regies
perifricas da metrpole. Como resultado, as grandes cidades se convertem
preponderantemente em cidades de servios, inclusive prestadoras de servios para as
indstrias, localizadas fora de seus permetros.
Quando esse processo se intensifica, poucas sero as indstrias que conseguiro
viabilizar sua permanncia no ncleo da grande cidade. Esse fato, por um lado, limita as
estratgias de recuperao ou expanso da metrpole, com base em sua prpria atividade
industrial. Por outro, acentua a necessidade de que as indstrias remanescentes, ou aquelas que
venham a ser incentivadas a localizarem-se no interior da grande cidade, sejam indstrias que
apresentem altssima competitividade, o que, como vimos, tende tambm a guardar estreita
relao com a presena nos mercados internacionais.
Relevncia da Pesquisa
notria a ausncia de estudos sistemticos sobre o comrcio internacional na cidade
de So Paulo. Pouco ou nada se sabe sobre o montante desse comrcio, seu impacto na
economia em termos de emprego e renda, seus principais setores e seus mercados, assim como
a forma como est organizada a atividade. Com esta falta de conhecimento sistematizado,
pouco provvel que o poder pblico e os prprios empresrios consigam articular iniciativas
relevantes com vistas a um melhor desempenho em termos de gesto urbana e de
224
aproveitamento das oportunidades do mercado mundial e mesmo das oportunidades do
mercado internacional mais prximo, representado pelo Mercosul.
Mesmo reconhecendo, como foi mencionado anteriormente, as limitaes existentes nas
abordagens fundamentadas na teoria do comrcio internacional como explicao para o
desenvolvimento, consideramos ainda pertinente, no caso da cidade de So Paulo, aprofundar
no estudo desses fluxos como forma de contribuir para a compreenso das relaes entre a
gesto pblica e a insero internacional das cidades.
A pesquisa tratar, ento, de observar as transformaes na economia local que esto
associadas com o processo de reproduo e renovao da cidade e, particularmente de que
modo algumas atividades relacionadas com os mercados externos esto sendo estruturadas no
espao objeto de nossa investigao.
Entretanto, antes de avanarmos nessa tarefa, devemos especificar melhor a cidade que
estaremos analisando.
Ao nos referirmos a um grande aglomerado urbano, como a cidade de So Paulo,
indispensvel, previamente, definir o que ser identificado como a cidade objeto de nosso
estudo. De fato, existem vrias cidades de So Paulo. Por exemplo: a cidade circunscrita pelo
Municpio de So Paulo (CMUSP) que tinha, conforme o ltimo Censo Demogrfico de 2000,
um total de 10,4 milhes de habitantes; a Grande So Paulo, com 39 municpios, tambm
denominada Regio Metropolitana de So Paulo (CRMSP), que estava com 17,9 milhes; ou,
ainda, o chamado Complexo Metropolitano Expandido (RMSPE), que registrava uma
populao de 26,3 milhes de habitantes e que abrangeria, alm da CRMSP, as regies
metropolitanas de Campinas, da Baixada Santista e outras reas perifricas e intersticiais a
essas regies, conforme definio da Emplasa Empresa Paulista de Planejamento
Metropolitano S/A (2003).
Cada uma dessas delimitaes de So Paulo traz para a anlise um conjunto
especfico de questes, quando focamos a cidade da tica da gesto urbana.
Por exemplo, em termos polticos e administrativos, apenas a CMUSP apresenta
governana claramente definida, institucionalizada, inclusive em termos constitucionais. A
CRMSP, se bem esteja formalmente reconhecida pelo Estado de So Paulo, tenha programas
de governo a ela especialmente dirigidos e disponha de alguma estrutura administrativa, est
vinculada ao governo estadual e carece de instrumentos e de autonomia para conduzir uma
poltica prpria de gesto urbana.
225
Para a RMSPE, no se dispe de nenhuma institucionalidade. At a definio de seu
contorno discutvel, ainda que seja reconhecido o acelerado processo de ocupao desse
espao, o transbordamento da CRMSP e a conseqente intensificao do fluxo de pessoas,
bens e servios.
Da tica da anlise social e da economia urbana, interessaria analisar os trs nveis
como um conjunto articulado. S assim teramos condies de nos aproximarmos dessa
totalidade complexa que , na contemporaneidade, o extraordinrio conjunto urbano Cidade de
So Paulo.
Em que pese a grande quantidade de pesquisa disponibilizada nos ltimos anos sobre a
cidade de So Paulo, cada uma dessas trs cidades, per se contm ainda inmeros aspectos
pouco explorados. Mais ainda, o intenso processo de reestruturao produtiva, tanto setorial
como locacional, continua a exigir a permanente atualizao das anlises.
No caso do Municpio de So Paulo (CMUSP), ncleo mais consolidado da grande
cidade, e que vem crescendo menos que a CRMSP em termos populacionais, j aparecem
reflexos preocupantes que so interpretados, algumas vezes, como indcios de esvaziamento ou
de decadncia da metrpole.
Na tabela a seguir, apenas para ilustrar as diferenas, informamos alguns dados mais
detalhados sobre a cidade, considerando o Municpio de So Paulo e a regio metropolitana:
TABELA 1 - CIDADE DE SO PAULO - DADOS BSICOS DE REFERNCIA
2000
CMUSP CRMSP
N. de Municpios 1 39
rea dos Municpios (Km) 1.509 8.051
Pop. dos Municpios (mil hab.) 10.434,3 17.878,7
Densidade Populacional (hab./km) 6.915 2.221
Cresc. da Populao (% - TGG Anual 1991/2000) 0,88 1,65
Produto Interno Bruto - PIB (US$ bi) 68,9 99,1
PIB Per Capita (US$). 6.603,3 5.542,9
Fonte: Emplasa, Fundao SEADE
() CMUSP: Municpio de So Paulo
() CRMSP: Regio Metropolitana de So Paulo
Nota: O clculo do PIB em dlares para CMUSP foi estimado considerando o PIB em reais dado pelo
SEADE (mil R$ 127.436,9) convertido ao cmbio de R$1,85 por US$.
Vemos, portanto, que enquanto o Municpio de So Paulo apresentou crescimento de
sua populao de 0,88% ao ano, entre 1991 e 2000, a regio metropolitana cresceu a uma taxa
226
de 1,65%. E ainda que o produto per capita do municpio registre um valor superior ao da
regio metropolitana, (US$6.603,3 e US$5.542,9 respectivamente), aparecem outros indcios
como o fato do Municpio ocupar apenas a 18 posio no IDH entre os Municpios do Estado
de So Paulo (segundo dados de 2001 da Fundao Seade) e os altos ndices de criminalidade,
poluio, congestionamento urbano e a baixa qualidade das moradias etc., que poderiam
significar perda de dinamismo na economia local, sugerindo um processo de decadncia.
Convm assinalar, entretanto, a existncia de um amplo debate entre tcnicos, no
sentido de definir se a CMUSP poderia ou no ser classificada como cidade decadente, ou se
seria apenas uma cidade em transformao. De fato, ao mesmo tempo em que algumas
atividades perdem expresso em So Paulo, outras esto surgindo e, muitas vezes, trata-se de
atividades modernas, inovadoras, que abrem novas e melhores expectativas para o mercado de
trabalho.
Com relao ao debate sobre decadncia das grandes cidades, a questo vai, por certo,
muito alm da anlise do crescimento e da composio da produo gerada no espao urbano.
Nesse sentido, convm recordar Touraine (1998), que, ao analisar a experincia vivida por
Barcelona e refletir sobre o conceito de decadncia, to freqentemente aplicado para as
metrpoles mundiais, aponta para a permanncia da grande cidade como o local privilegiado
que proporciona o encontro da economia com a diversidade da cultura, pois nas grandes
cidades que se organiza a integrao da populao na rede internacional, ou seja, na rede
mundial de tecnologia, de informaes e de atividades produtivas.
No caso de So Paulo, inegvel, entretanto, que est presente, desde h alguns anos,
em amplos segmentos da populao, um forte sentimento de frustrao com a performance
da cidade como espao de convivncia e de oportunidades, e de que urgente tomar medidas
que signifiquem no apenas novas rotinas administrativas, mas novos caminhos para mudar o
estado de coisas existente e previsvel.
Ainda que tenham chamado mais ateno os problemas localizados na rea central, os
sinais de perda de vigor no tecido urbano comeam a ser detectados por toda a extenso da
cidade. No por outra razo que existe forte preocupao das autoridades para redefinir
estratgias que permitam, no apenas estancar o esvaziamento, mas encontrar caminhos que
conduzam a cidade para patamares superiores de desenvolvimento econmico e social.
Da tica da economia urbana, a questo, em uma primeira aproximao, parece
elementar: o desafio colocado identificar oportunidades que permitam aumentar os nveis de
emprego e renda, o que, em termos duradouros, s ser possvel com a recuperao ou aumento
227
de seu grau de competitividade. Entretanto, como foi assinalado, a competitividade guarda,
tambm, estreita relao com a insero da economia urbana nos fluxos internacionais de bens
e servios.
OBJETIVOS CENTRAIS
Analisar os principais fluxos internacionais de bens e servios com origem e destino na
cidade de So Paulo e, tendo como foco preferencial o espao econmico delimitado pelo
Mercosul, refletir sobre a insero da cidade no processo de integrao regional.
OBJETIVOS ESPECFICOS
Tendo como referncia a cidade de So Paulo, identificar:
O peso dos fluxos internacionais de bens e servios para a economia da cidade;
Os principais mercados internacionais de origem e destino dos bens e servios;
As principais ameaas e oportunidades que os agentes pblicos e privados (empresas e
associaes) apontam com relao ao processo de insero internacional.
HIPTESES DA PESQUISA
Considerando a linha de pesquisa Reposicionamento Estratgico Frente ao Impacto do
Fluxo Internacional de Bens e Servios e tomando a cidade de So Paulo como referncia,
propomos desenvolver pesquisa para identificar quais as potencialidades que existem, em
termos de fluxos econmicos, e quais as ameaas a serem superadas ou administradas para que
a cidade apresente uma insero internacional mais favorvel e possa avanar com o seu
processo de desenvolvimento.
A hiptese subjacente que para um ncleo urbano do porte e com as caractersticas de
So Paulo, no basta aumentar o nvel das atividades econmicas, basicamente a produo e a
comercializao de bens e servios, para que a cidade entre em uma nova fase de
desenvolvimento; ser preciso tambm participar fortemente nos fluxos econmicos
internacionais, condio necessria para que lhe seja franqueado o acesso e a permanncia na
categoria de cidade global.
Entretanto, partindo de uma situao em que a atual cidade de So Paulo mal tem
conseguido nos ltimos anos manter o nvel bsico de atividade econmica e quando o
228
desemprego, a favelizao, a falta de segurana e o avanado sucateamento de toda a infra-
estrutura de servios urbanos, aliado ao crescente dficit nas finanas pblicas, ameaam
transformar a cidade em um grande aglomerado de misria e desgoverno, pareceria presunoso,
nesta pesquisa, preocupar-se com o status de cidade global.
Consideramos que a crtica pode ser, pelo menos em parte, superada quando colocamos
a premissa de que, nas condies atuais da economia mundial, assim como o pas no tem
alternativa frente ao processo de internacionalizao, a no ser prepara-se para maximizar os
benefcios e reduzir as perdas com sua insero nos mercados externos, assim tambm uma
cidade como So Paulo, ter maiores dificuldades para garantir seu dinamismo sem uma
insero adequada no cenrio mundial. Mais ainda, descartada a possibilidade (no atual quadro
de relaes federativas) de que transferncias substanciais de recursos pblicos dos outros
entes federativos venham a dar sustentao ao fortalecimento da economia urbana de So
Paulo, no resta cidade alternativa que no a de criar melhores condies para a gerao de
sua prpria riqueza.
Nesse contexto, no devem ser descartadas as contribuies que possam advir das
exportaes como geradoras de emprego e renda e, tambm, o significado do comrcio exterior
como indutor de ganhos de competitividade que beneficiam o conjunto da estrutura produtiva
da economia local.
Adicionalmente queremos assinalar que, pela especial relevncia que a Amrica do Sul
para a economia brasileira, e pelo posicionamento estratgico da cidade de So Paulo no
contexto nacional e particularmente no espao geogrfico e econmico do centro e sul do pas,
trabalharemos com a hiptese de que o fortalecimento do Mercosul de importncia central
para o avano do processo de insero internacional da cidade de So Paulo.
MTODOS E TCNICAS DA PESQUISA
(A metodologia a ser utilizada aquela expressa na Justificativa Terica)
Atividades
Considerando os objetivos traados, os antecedentes assinalados e as especificidades
apontadas da cidade de So Paulo, o avano dos trabalhos para esta pesquisa demandar:
Realizao de um amplo levantamento bibliogrfico e identificao das fontes de
dados e informaes.
Coleta dados e informao com vistas a:
229
1. Identificar o valor e composio da produo e das exportaes e
importaes de bens e servios associadas com a economia da cidade de So
Paulo.
2. Identificar os principais mercados externos dos bens e servios exportados e
importados por So Paulo.
3. Identificar os principais projetos e iniciativas em andamento que tm ou tero
impactos significativos nos fluxos externos de bens e servios da cidade de So
Paulo.
4. Identificar a participao do Mercosul em todos os fluxos externos com origem
e destino na cidade de So Paulo.
Perodo de referncia e possveis fontes de dados e informaes j identificadas
1.Os dados, informaes e anlises estaro centrados no perodo posterior a 1990.
2.Fontes possveis de dados e informaes:
b.1) dados secundrios: institutos pblicos de estatsticas (particularmente IBGE,
Fundao SEADE, Ministrio de Indstria e Comercio Exterior etc.), assim como
levantamentos realizados por instituies privadas (associaes de produtores etc.).
b.2) entrevistas com representantes dos setores pblico e privado envolvidos com
fluxos internacionais de bens e servios e com a formulao das respectivas
polticas setoriais.
Nota: Os dados de comrcio exterior geralmente no esto disponibilizados para o mbito
municipal; portanto, sero necessrios desenvolvimentos metodolgicos especficos, com
vistas a obter estimativas apropriadas para a realizao das anlises.
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232
CENTRO DE ESTUDOS DE CULTURA CONTEMPORNEA - CEDEC
LINHA DE PESQUISA N 3:
PARADIPLOMACIA E SOBERANIA: RELAO SUBNACIONAL,
NACIONAL E AS REDES DE CIDADES
SUBPROJETOS:
1. A ATUAO INTERNACIONAL DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS E SUA
RELAO COM O GOVERNO NACIONAL: ESTUDO DE CASO DA CIDADE DE SO
PAULO
2. PARADIPLOMACIA NA CIDADE DE SO PAULO: UMA ANLISE DA ATUAO
DO MUNICPIO DE SO PAULO NO CONTEXTO INTERNACIONAL.
3. PARTICIPAO E POSICIONAMENTO ESTRATGICO INTERNACIONAL DO
MUNICPIO DE SO PAULO EM PROCESSOS DE COOPERAO
DESCENTRALIZADA: REDE MERCOCIDADES E PROGRAMA URB-AL.
4. A ATUAO DAS CIDADES NA INTEGRAO REGIONAL: UMA ANLISE DA
SOBERANIA NACIONAL.
233
Subprojeto 1: A Atuao Internacional dos Governos Subnacionais e sua
Relao com o Governo Nacional: estudo de caso da cidade de So Paulo -
Regiane Nitsch Bressan
RESUMO
A paradiplomacia ao internacional dos governos subnacionais um fenmeno que se
intensificou recentemente devido a fatores diversos, podendo ser empiricamente observado nas
relaes internacionais. Os Estados centrais respondem a esse fenmeno, inibindo a ao
externa dos entes subnacionais ou favorecendo-a, atravs da criao de mecanismos
institucionais que facilitem a insero internacional subnacional. O projeto tem incio com o
estudo dessa insero, explicando posteriormente como o governo brasileiro responde
paradiplomacia.
Com o objetivo de verificar como a atuao internacional dos municpios determinada e
executada, e de que forma ocorre seu relacionamento com o governo brasileiro, sobretudo com
os rgos responsveis pela poltica externa, e descobrir se h conciliao entre a poltica
externa do Estado central e a ao internacional dos governos subnacionais, ser utilizado o
estudo de caso da cidade de So Paulo.
O estudo ser til para entendermos como funciona a ao internacional desta cidade frente aos
rgos de poltica exterior nacional, como estes consideram as aes subnacionais, e como
funciona essa dinmica no plano internacional. Sua relevncia se deve atualidade do tema, ao
intenso desenvolvimento das atuaes subnacionais no plano internacional, recente criao de
rgos que cuidam do assunto e, ainda, devido escassa produo terica existente sobre o
assunto.
INTRODUO
Este projeto de pesquisa est inserido no Projeto Temtico Gesto pblica e insero
internacional da cidades
54,
, que tem por objetivo analisar o municpio de So Paulo e sua
atuao internacional. Esta atuao ser investigada em contraposio s experincias de outros
governos locais, no plano internacional e, mais detalhadamente, no plano latino-americano
(CEDEC, UNESP-PPGRI, PUC-SP e FGV-SP, 2004). No mbito desse estudo, o presente
projeto buscar compreender a ao internacional da cidade de So Paulo e sua relao com o
governo nacional , principalmente com o rgo responsvel pela formulao da poltica externa.
Primeiramente, ser realizada uma discusso terica sobre as relaes internacionais,
visando compreender a insero dos governos subnacionais no sistema internacional. Dando
seqncia discusso dos novos atores no sistema internacional, a pesquisa pretende esclarecer
de que forma o cenrio internacional influencia os governos subnacionais, estimulando-os a
54 Financiado pela FAPESP, esse projeto temtico vem sendo desenvolvido pelo CEDEC, PUC-SP, UNESP-
PPGRI e FGV-SP desde janeiro de 2005.
234
recorrerem ao plano externo. Nesse sentido, ser dada maior ateno influncia externa
exercida sobre a cidade de So Paulo.
Em um segundo momento, o projeto visa demonstrar como a atuao internacional da
cidade de So Paulo desenvolvida frente ao monoplio da poltica externa exercida pelo
Estado brasileiro, e detectar a existncia ou no de qualquer antagonismo entre o rgo que
elabora a ao externa da cidade e os rgos controladores da poltica externa nacional. Com
esse objetivo, ser analisada a compatibilidade entre o monoplio da poltica externa pelo
governo nacional, estabelecido constitucionalmente, e a ao internacional dos governos
subnacionais.
O estudo abranger o perodo de 1989 gesto de Luiza Erundina, quando foram
identificadas efetivas atuaes internacionais pelo municpio de So Paulo a 2006 gesto de
Jos Serra. No entanto, seu foco de anlise concentrar-se- no perodo a partir de 1997, ano da
criao do primeiro rgo nacional com funo de acompanhar as aes externas subnacionais,
a Assessoria de Relaes Federativas (ARF-1997), posteriormente transformada na Assessoria
Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA-2003). Na cidade de So Paulo, as
atuaes internacionais parecem intensificar-se a partir de 2001, com a criao da Secretaria
Municipal de Relaes Internacionais pela cidade de So Paulo (SMRI-2001).
A atualidade do tema e os poucos estudos existentes no Brasil sobre os governos
subnacionais e sua insero internacional tornam a pesquisa profcua para enriquecer o estudo
sobre o sistema internacional e os novos atores que o compem.
A atuao internacional das cidades, tema bastante recente, surge como conseqncia
de diversos fatores, dentre eles, a globalizao. Visando responder s necessidades no
supridas por seus respectivos governos e atender s novas demandas domsticas, os governos
subnacionais comearam a se inserir no plano internacional, buscando sua incluso na
economia mundial para assim usufruir dos fluxos do comrcio internacional, dos investimentos
estrangeiros e dos financiamentos externos. Esse movimento, aliado multiplicao dos atores
no campo internacional e crise do Estado nacional, defendida por alguns tericos, acarretou
mudanas na dinmica das relaes internacionais (CEDEC, UNESP-PPGRI, PUC-SP e FGV-
SP, 2004).
Os governos subnacionais terminologia adotada neste estudo so estados,
provncias, cantes, Lnders que constituem uma federao; e tambm municpios, provncias
ou regies no interior dos Estados unitrios e demais unidades administrativas no centrais. Na
literatura, eles podem tambm ser designados como unidade subnacional (Medeiros, 2004),
235
unidade federada (Lessa, 2003; Prazeres, 2004), unidade infranacional (Bgea Filho,
2002), entidade subestatal (Segura, 2004) e governo no-central (Nunes, 2005).
Para Soldatos (1990), a atuao exterior dos governos subnacionais no nova;
contudo, bastante recente a quantidade desses atores e a qualidade e dimenso de sua atuao
nas relaes internacionais. As atividades diplomticas desenvolvidas pelos governos
subnacionais foram denominadas por ele como paradiplomacia. Tais atividades podem ser
executadas de forma coordenada e complementar diplomacia promovida pelo Estado
nacional, podendo tambm entrar em choque ou competir com a diplomacia do Estado nacional
(Lessa, 2003).
Prieto define paradiplomacia como:
o engajamento de governos no-centrais nas relaes internacionais mediante o
estabelecimento de contatos permanentes ou ad hoc com entidades estrangeiras pblicas
ou privadas, com o fim de promover questes socioeconmicas e culturais, assim como
qualquer outra dimenso externa de suas competncias constitucionais (Prieto,1999, p.
42).
Bgea Filho (2002) amplia o termo para diplomacia federativa, que compreende tanto a
prtica de aes externas pelos governos subnacionais de um Estado Federal, quanto a proposta
poltica do poder central de incentivar, coordenar e apoiar as aes externas das unidades
federadas a fim de auxili-los na obteno de diversas oportunidades oferecidas no exterior,
tais como cooperao, comrcio, atrao de financiamentos e tecnologia. A diplomacia
federativa compe uma modalidade da diplomacia presidencial, quando o presidente da
Repblica inclui governadores, prefeitos, parlamentares estaduais o u municipais em sua
atuao externa como chefe de Estado, integrando-os sua comitiva nas misses oficiais ao
exterior. A participao de governos subnacionais em eventos promovidos por estado, regio
ou municipalidade no pas estrangeiro tambm denominada diplomacia federativa (Bgea
Filho, 2002).
A paradiplomacia pode ser explicada tanto pelas atuais necessidades domsticas dos
governos subnacionais, dentre as quais a busca de recursos externos, quanto pelo surgimento
de temas no plano das relaes internacionais a partir do final do sculo XX como direitos
humanos, desenvolvimento sustentvel, meio ambiente, terrorismo, dentre outros. Em geral,
so temas que afetam de alguma forma seus territrios, e podem incorrer sobre suas
competncias (Nunes, 2005). Vigevani (2005) refora o argumento, afirmando que j existe
uma percepo atual de que o ambiente internacional influencia os governos subnacionais e
influenciado por eles. Como as fronteiras entre os assuntos internos e externos esto se
236
dissolvendo, o bom xito de um governo subnacional passou a ser determinado pela forma
como ele se relaciona com o mundo externo.
Sob a tica da teoria realista, a paradiplomacia poderia ser considerada uma intromisso
nas competncias dos Estados nacionais, que poderia levar ao separatismo ou at mesmo
representar um meio para o governo nacional alcanar seus prprios objetivos. Dessa
perspectiva, a atuao internacional dos governos subnacionais no seria realizada visando o
seu prprio interesse nas relaes internacionais, mas atuaria como complemento poltica
externa do Estado nacional. O neo-realismo, embora defenda que os Estados nunca foram os
nicos atores internacionais, acredita que os governos subnacionais no teriam praticamente
influncia alguma no sistema internacional, j que sua estrutura seria definida somente pelos
atores mais importantes no caso, os Estados nacionais.
Por outro lado, com base na teoria da interdependncia complexa, os governos
subnacionais poderiam ser considerados atores no plano internacional, pois demonstram
possuir capacidade e habilidade para cumprir funes na esfera externa, alcanar objetivos de
vinculao internacional e influenciar outros atores. Essa teoria reconhece a existncia de
diversos tipos de atores no plano internacional, admitindo a multiplicidade de assuntos que
compem a agenda internacional, e no somente aqueles relacionados segurana e
economia.
Nesse contexto, objetiva-se tambm, neste projeto, compreender como os rgos do
governo nacional interpretam a ao externa dos governos subnacionais, j que, por uma tica
realista, eles poderiam depreciar essa atuao e, pela tica da interdependncia complexa,
poderiam incentivar essas novas aes externas subnacionais, facilitando a insero dos seus
entes, o que contribuiria para o desenvolvimento do prprio Estado. Caso avaliassem como
ineficaz uma excessiva centralizao de poder do Estado nacional no complexo sistema
internacional, poderiam at, visando contornar essa situao, estimular a ao dos governos
subnacionais.
O estudo buscar demonstrar se os governos centrais procuram obter coerncia e
unidade poltica exterior entre o Estado nacional e seus governos subnacionais, at mesmo
atravs da reforma constitucional, no caso de alguns pases. No Brasil, tentou-se compatibilizar
a poltica exterior do Estado Nacional com a atuao internacional dos governos subnacionais
atravs da criao, em 1997, da Assessoria de Relaes Federativas (ARF), diretamente
vinculada ao Gabinete do Ministro de Estado das Relaes Exteriores.
237
A ARF tinha como misso principal intermediar as relaes entre o Itamaraty e os
governos dos estados e municpios brasileiros, com o objetivo de assessor-los em suas
iniciativas externas e tratativas com governos estrangeiros e organismos internacionais. A ARF
pretendeu sistematizar e centralizar os contatos entre os governos estaduais e municipais e o
Itamaraty, at aquele momento dispersos entre as vrias reas substantivas da Secretaria de
Estado. Alm disso, buscou promover a interlocuo dos Estados e municpios com os
escritrios regionais do Itamaraty no Brasil (Moura Daniel, 2002).
Em junho de 2003, ocorreu a unio entre a ARF e a Assessoria de Relaes
Parlamentares, constituindo a Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares
(AFEPA). Os motivos dessa fuso no foram declarados, e suas conseqncias so pouco
estudadas, demandando uma investigao com a finalidade de entend-la melhor, revelar as
conseqncias sobre a relao entre o rgo e os governos subnacionais, e demonstrar se houve
mudanas notveis favorecendo a atuao dos entes subnacionais. Bgea Filho (2002) aponta
que mudanas nos estatutos constitucionais visando responder s necessidades dos governos
subnacionais so a melhor forma de se atingir a harmonia entre as aes internas dos governos
subnacionais e as atividades do Estado-nao, a minimizao de conflitos e a maximizao da
complementaridade de interesses.
Ao criar a instituio, possvel que Estado nacional admita o fenmeno da
paradiplomacia. No entanto, os governos subnacionais brasileiros ainda tm muito pouca
participao na formulao da poltica externa do pas (Nunes, 2005). Para alguns governos,
seria muito interessante participar daqueles assuntos que parecem atingi-los mais diretamente,
como a poltica comercial.
Especificando o estudo desse projeto, buscar-se- conhecer como se d a articulao
entre a cidade de So Paulo e o rgo nacional frente aos temas internacionais que afetam mais
diretamente a cidade. Para Duchacek (1990), os interesses locais, desde que vinculados
poltica externa de um pas segurana, poltica econmica e tratados , deveriam ser levados
aos rgos formais do governo nacional. Em alguns Estados federais democrticos, os
governos subnacionais procuram influenciar ou atuar ativamente na formulao da poltica
externa do Estado-nao, abrangendo a conduo das relaes com outras naes. Uma das
questes que a pesquisa abordar ser como a cidade paulistana recorre s instncias centrais
de poltica externa que no se restringe AFEPA em defesa dos seus interesses locais,
assim como a receptividade do rgo federal em relao s necessidades subnacionais no plano
externo.
238
No Brasil, diferentemente do que ocorre em outros pases, como Canad ou Estados
Unidos, por exemplo, parece que a capacidade de incidncia dos governos locais sobre
as esferas nacionais relativamente restrita, no sendo objeto de aes especficas,
sobretudo, no tendo canais institucionais. Como vimos nas pesquisas que realizamos,
os interesses locais pressionam as autoridades federais por meio de representaes
setoriais, empresariais, sindicais, de categorias, de classe ou corporativas. No entanto, a
adaptao institucional do governo central para incluir as instncias regionais fraca
(Vigevani, 2005, p. 7).
Completando a questo do relacionamento entre a cidade de So Paulo e os rgos
federais para assuntos internacionais, sero verificadas as dificuldades que a cidade enfrenta
nessa relao e que parecem provir mais do Estado nacional, que no soluciona os obstculos
que atrapalham a ao dos entes subnacionais.
O sistema federativo brasileiro dificulta a conduo de uma poltica de governo que
contemple a atuao internacional dos governos subnacionais. Atualmente, o governo
brasileiro no tem se adaptado s necessidades dos governos subnacionais. Ainda que na
prtica a crescente atuao dos governos subnacionais j tenha se comprovado, ela ainda no
foi plenamente reconhecida no plano jurdico-institucional, e portanto pelo Estado nacional
(CEDEC, UNESP-PPGRI, PUC-SP e FGV-SP, 2004). O pouco esforo do governo federal em
facilitar as aes internacionais dos entes menores talvez ocorra por identific-las como uma
ameaa, algo indesejvel e que deve ser reprimido (Hocking, 1993). Assim, os motivos pelos
quais os Estados dificultam a atuao internacional dos governos subnacionais sero
examinados no estudo, o que ajudar a entender de que forma os pases avaliam o fenmeno da
paradiplomacia.
A cidade de So Paulo
A projeo internacional das cidades nas relaes internacionais foi impulsionada na
dcada de 1990, com o advento da globalizao. No entanto, apenas algumas cidades possuem
condies para agirem de forma independente, ou foram capazes de perceber a importncia
poltica das relaes internacionais, comeando a praticar a paradiplomacia (Rodrigues, 2004).
Ainda assim, constatou-se que as cidades brasileiras esto mais avanadas nas suas
relaes com o exterior que os governos subnacionais de nvel intermedirio no caso
brasileiro, os estados (CEDEC, UNESP-PPGRI, PUC-SP e FGV-SP, 2004), firmando uma
nova forma de exteriorizao da poltica municipal, denominada por Bgea Filho (2002) de
diplomacia das cidades. A anlise da paradiplomacia das cidades brasileiras bastante nova
e praticamente inexiste no Brasil, o que refora a necessidade deste estudo.
Claramente, os municpios brasileiros constantemente aumentam sua capacidade de
articulao domstica e internacional atravs de diversas formas, como as associaes e
239
entidades representativas: a Confederao Nacional de Municpios (CNM) e a Frente
Nacional de Prefeitos; e como as redes internacionais regionais: a Mercocidades, que existe
desde 1995, reunindo vrias cidades dos pases do Mercosul, e concebida a partir da
constatao de que entre os problemas levantados pelo bloco estava a questo fundamental da
distncia entre os habitantes das cidades e os centros de planejamento e de implementao das
polticas comunitrias (Rodrigues, 2004).
So Paulo, a maior metrpole brasileira, acolheu milhes de pessoas, vindas de outras
regies do pas e do mundo, em busca do mercado de trabalho, tendo apresentado um elevado
crescimento econmico durante o sculo XX. A intensidade desse processo ocultou problemas
estruturais crnicos, como a enorme desigualdade de renda e a dificuldade de acesso s
polticas pblicas de habitao, educao e sade. Mesmo assim, a cidade sempre foi uma
potncia econmica e uma das maiores rendas per capita do Brasil, alm de smbolo de novas
oportunidades de trabalho.
Na dcada de 1990, a cidade alia aos problemas j existentes devido desigualdade
social, o agravo da sua situao econmica, conseqncia de diferentes fatores, como abertura
econmica desenfreada, inexistncia de polticas de produo e de comrcio exterior, guerra
fiscal e longo perodo de sobrevalorizao do real (Rodrigues, 2004). Durante toda essa
dcada, a metrpole esteve praticamente ausente do cenrio internacional, o que constituiu um
outro fator agravante (Mattoso, 2001).
Em 1989, no incio da gesto municipal de Luiza Erundina, a Prefeitura Municipal de
So Paulo iniciou uma srie de contatos internacionais e firmou parcerias atravs da Secretaria
de Negcios Extraordinrios. Contudo, a partir de 1993, as gestes que a sucederam parecem
no ter dado seguimento a tal iniciativa. A cidade, mesmo sendo um centro financeiro,
comercial, tecnolgico e logstico do Brasil e da Amrica do Sul, pouco se aproveitou disso,
ficando um longo perodo sem um rgo municipal prprio que coordenasse a sua insero
internacional.
Denotando uma mudana nessa trajetria, em 2001, durante a gesto de Marta Suplicy,
cria-se a Secretaria Municipal de Relaes Internacionais (SMRI) na cidade de So Paulo,
tendo como motivao d iversos fatores, tais como a busca por novos investimentos
internacionais, acordos de cooperao tcnica, intercmbio de experincias de gesto pblica
(Mattoso, 2001). Justifica-se, assim, a escolha do perodo deste estudo, iniciado em 1989,
poca das primeiras aes internacionais conhecidas da cidade de So Paulo, e finalizando-se
240
em 2006, com a avaliao do trabalho da Secretaria Municipal de Relaes Internacionais,
ento estabelecida h cinco anos.
A SMRI uma espcie de Secretaria-meio, que objetiva implementar e coordenar as
relaes internacionais da Prefeitura de So Paulo, incluindo aquelas das diversas secretarias,
autarquias e empresas municipais, e os acordos de cooperao, parcerias e projetos
internacionais (Mattoso, 2001). Assume, tambm, a funo de uma assessoria direta do prefeito
em contatos e relaes internacionais, sendo responsvel pelas relaes institucionais tanto
com os rgos centrais que formulam poltica externa, quanto com embaixadas, consulados e
representantes internacionais. Dessa forma, o estudo da atuao internacional da cidade de So
Paulo concentrar-se- na SMRI devido sua importncia, responsabilidade e atuao, no se
limitando, contudo, a esse rgo, pois, quando necessrio, sero averiguadas as atuaes
internacionais de outras instncias governamentais do municpio de So Paulo.
A SMRI, em sua primeira gesto, concentrou sua atuao em cinco grandes linhas,
definidas em 2001 por seu primeiro secretrio, Jorge Mattoso. A primeira a participao ativa
nas redes internacionais de cidades, que favorece o reconhecimento do crescente papel das
cidades nos organismos internacionais. A segunda o estabelecimento de contatos, o
acompanhamento de elaborao e o encaminhamento de projetos para organizaes
multilaterais. A terceira linha de atuao dessa Secretaria o desenvolvimento do intercmbio
de polticas pblicas e acordos de cooperao tcnica entre So Paulo e outras cidades. A
quarta linha destina-se ao esforo de captar, estimular e induzir investimentos de empresas
multinacionais na cidade e ampliar sua parceria com projetos da Prefeitura. A quinta e ltima
linha de ao consiste em um conjunto de iniciativas voltadas divulgao internacional das
experincias de gesto pblica e de projetos sociais inovadores desenvolvidos pela Prefeitura
Municipal de So Paulo (Mattoso, 2001).
Desde sua criao, a SMRI apresentou uma articulao precria junto aos rgos
ligados ao governo federal que tratam do assunto. Todavia, a cidade ainda necessita do
estratgico e indispensvel papel do Estado brasileiro, que continua sendo o responsvel pela
definio das diretrizes de uma poltica de desenvolvimento nacional.
Alm disso, a cidade de So Paulo tem uma participao reconhecida dentro de redes
internacionais de cidades e at de algumas organizaes internacionais, como no Mercosul,. Os
grandes fluxos comerciais da cidade com o bloco demonstra o quanto a cidade tem um peso
importante nesse esquema de integrao regional. Assim, preciso compreender como o
governo nacional interpreta e atende essas atuaes internacionais relevantes da cidade.
241
O trabalho acompanhar esse movimento durante todo o perodo de 1989 a 2006,
mostrando como foi o seu desenrolar e como a suposta ausncia dessa relao se reflete na
ao externa da cidade, podendo proporcionar ambientes de competio, e futuramente, uma
confrontao entre o municpio e o governo nacional no cenrio internacional.
Objetivos
Atravs da anlise das diferentes correntes tericas das relaes internacionais a
teoria realista, a teoria da interdependncia, a teoria das organizaes internacionais , o estudo
buscar demonstrar como os Estados nacionais podem interpretar e reagir diante do fenmeno
da paradiplomacia no cenrio internacional. Ainda nesta perspectiva, ser realizada uma
anlise da presumida incompatibilidade entre o monoplio da poltica externa do Estado
nacional e a atuao internacional dos governos subnacionais.
Fundamentando-se nesta anlise, pretende-se entender como o Estado brasileiro
interpreta a ao internacional dos seus governos subnacionais. A partir da constatao de que
a federao muitas vezes se mostra pouco disponvel s necessidades internacionais dos
governos subnacionais apesar de aparentemente aceitar a paradiplomacia, com a criao da
ARF , ser realizado um estudo para levantar quais so os objetivos do governo nacional em
relao s aes externas dos governos subnacionais, avaliando a predisposio do Brasil em
auxiliar, coordenar e trabalhar com os governos subnacionais na formulao das aes externas
centrais, e se h o propsito do Estado nacional em fazer com que as aes subnacionais
coincidam e estejam em harmonia com a sua poltica externa.
A partir do momento em que esta pesquisa considera a cidade de So Paulo um
municpio com vocao para estabelecer relaes internacionais de seu interesse, ser analisada
de que forma a atuao externa da cidade se relaciona com o pas e com as diretrizes e
estratgias da poltica externa brasileira.
Objetiva-se, primeiramente, identificar as atuaes internacionais da cidade de So
Paulo no intervalo de tempo entre 1989 e 2006, verificando a continuidade, intensificao e
reduo de tais aes durante as sucesses governamentais do municpio; revelar se as atuaes
externas exercidas durante esse perodo foram, de alguma forma, acompanhadas, orientadas e
desempenhadas em parceria com o governo central; descobrir como o relacionamento entre a
SMRI e o governo brasileiro, no somente com a AFEPA, mas com outros rgos que
participam da formulao da poltica externa nacional; demonstrar como o governo federal
interpreta as aes e os interesses a cidade de So Paulo em relao aos organismos
242
internacinais como os processos de integrao regional da Alca e do Mercosul; e por
ltimo, em um caminho inverso, evidenciar como a SMRI busca apoio federal para agir no
plano internacional, estabelece suas polticas e se estas encontram-se em conformidade ou so
complementares s polticas externas do governo federal.
Procedimentos e Cronograma de Execuo
Coleta de Dados
O procedimento para o estudo da paradiplomacia, dos governos centrais diante desse
fenmeno, e da atuao internacional da cidade de So Paulo ser realizado atravs do
levantamento e anlise de diversos materiais diversos:
leitura terica e especializada;
documentos que versam sobre o governo central brasileiro e a ao dos governos
subnacionais, como os documentos que instituram a Assessoria de Relaes
Federativas e Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares;
documentos do Ministrio das Relaes Exteriores que traam as diretrizes da
poltica exterior, de 1989 a 2006;
artigos relacionados ao tema nos bancos de dados Hemeroteca CEDEC Poltica
Externa;
notcias internacionais referentes atuao internacional dos governos
subnacionais;
notcias relacionadas ao tema provenientes de jornais brasileiros: O Estado de S.
Paulo, Folha de S. Paulo, Valor Econmico, Gazeta Mercantil , entre outros;
documentos que fundaram a SMRI e estabeleceram todas as suas atribuies e
responsabilidades;
documentos disponibilizados pela SMRI que tratam das diversas atuaes
internacionais da cidade paulistana desde 1989: contratos internacionais, acordos
externos, relaes estrangeiras etc.;
dados e estatsticas econmicas fornecidas por instituies governamentais e no-
governamentais referentes ao internacional do municpio de So Paulo;
entrevistas com entidades do governo, principalmente da Assessoria Especial de
Assuntos Federativos e Parlamentares e de outros rgos que estabelecem a poltica
externa do Brasil;
entrevistas com representantes da SMRI, tanto da gesto anterior (2001-2004),
243
quanto da gesto atual (2005-2008).
Cronograma de Execuo
ATIVIDADES
Semestres 1 2 3 4
Leituras tericas x x
Concluso do instrumental terico x
Elaborao da pesquisa documental x x
Coleta de dados internacionais sobre a paradiplomacia x x
Anlise dos dados sobre a paradiplomacia x
Coleta de dados sobre a ao externa da cidade de So Paulo x x x
Anlise dos dados da ao externa da cidade de So Paulo x x
Coleta de dados sobre a poltica externa brasileira x x
Coleta de dados sobre o governo nacional frente ao
internacional das cidades
x x
Anlise dos dados sobre o governo nacional frente ao
internacional das cidades
x x
Realizao de entrevistas x
Incio da redao do texto final x
Concluso da redao do texto final x
244
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246
Subprojeto 2: Paradiplomacia na Cidade de So Paulo: Uma Anlise da Atuao
do Municpio de So Paulo no Contexto Internacional - Nicole Aguliar Gayard
RESUMO
Este projeto, integrante do Projeto Temtico Gesto Pblica e insero internacional das
cidades, coordenado pelo Prof. Dr. Tullo Vigevani, prope-se a fazer um estudo de caso da
atuao internacional da cidade de So Paulo por meio de sua Secretaria Municipal de
Relaes Internacionais (SMRI), nos governos de Marta Suplicy e de Jos Serra na prefeitura
da cidade. Afim de melhor entender essa atuao, faremos um levantamento sucinto tambm
do perodo anterior, de 1989 a 1992, em que existiu uma breve assessoria de relaes
internacionais na cidade, e de 1993, quando esta foi extinta, a 2000.
Procura-se entender, atravs da anlise da atuao da SMRI, como se d a atuao
internacional da cidade no atual contexto de globalizao, em que unidades subnacionais
ganham lugar no sistema internacional. Para tanto, o presente projeto se prope a analisar o
termo da paradiplomacia, adotando uma definio para o termo, e verificar se a atuao
realizada pela SMRI pode ser considerada como paradiplomtica.
Veremos como cada governo atuou no sentido de coordenar a insero da cidade de So Paulo
no contexto internacional, atravs da coleta de dados na Secretaria de Relaes Internacionais.
Buscamos compreender em que medida e por quais motivos ocorre a emergncia do municpio
como atuante no cenrio internacional.
INTRODUO
Este projeto est inserido no Projeto Temtico Gesto Pblica e insero internacional
das cidades, financiado pela FAPESP e desenvolvido pelo CEDEC, PUC-SP, FGV e UNESP.
Nas duas ltimas dcadas do sculo XX, houve uma mudana estrutural no contedo
das relaes internacionais. O contexto tecnolgico, sociolgico e prtico que se instaurava
levou a um crescente contato, entre diversos pases, sobre os mais diversos temas. Nesse
contexto, novos rgos se inseriram na troca de experincias e no contato internacional
(SOLDATOS, 1990).
No que remete gesto pblica, desde a paz de Westflia, em 1648, em que foi
afirmada a soberania absoluta do Estado-Nao no plano internacional, o contato externo era
considerado prerrogativa exclusiva do governo central. Entretanto, o novo contexto
internacional levou esferas governamentais locais e organizaes da sociedade civil a tomarem
iniciativas de aproximao com entidades privadas e governamentais no exterior, dando incio
a movimentos de cooperao, financiamento, intercmbio cultural e tecnolgico dentre esferas
mais restritas da sociedade. Esses movimentos muitas vezes deram-se aqum do consentimento
247
ou mesmo do conhecimento do Estado Nacional, fazendo com que o pressuposto da
soberania mxima do governo central sobre seu territrio no influenciasse algumas iniciativas
locais que eram tomadas.
O crescente fenmeno, de iniciativas independentes, tomadas por unidades infra-
estatais no campo internacional, foi descrito como uma nova forma de atuao, chamada por
alguns autores, como Cornago, Keating e Duchacek, de paradiplomacia. Entende-se por
paradiplomacia, segundo a definio de Cornago (1999), o envolvimento de governos no-
centrais nas relaes internacionais, atravs do estabelecimento de contatos permanentes ou ad
hoc com entidades estrangeiras pblicas ou privadas, no sentido de promover desenvolvimento
scio-econmico ou cultural, assim como outra dimenso de sua competncia constitucional.
55

Outros autores, insatisfeitos com o termo, que julgaram indicar uma conotao inferior,
um status secundrio, utilizam diferentes expresses para denotar o mesmo fenmeno.
Kincaid (1990) utiliza o termo diplomacia constituinte denotando atividades tomadas por
unidades polticas infra-estatais, tais como estados, provncias ou cantes, que perpassam as
fronteiras nacionais. Nesse termo, o autor compreende escritrios para a promoo de
provncias no exterior, e o que o autor chama de co-formulao de aes externas entre o
governo e autoridades regionais.
Kincaid argumenta que o conceito de diplomacia constituinte distinto do conceito de
diplomacia subnacional , utilizada como sinnimo de paradiplomacia. Diplomacia constituinte
implica a idia de que estados, provncias, Lnders, cantes, entre outros, so unidades
constituintes de governos federais, o que implica que tenham o mesmo nvel de autonomia e
deleguem parte de seu poder ao governo central. No so unidades subalternas, como o termo
subnacional denota. Kincaid acredita que, mesmo no campo internacional, essas unidades tm
a mesma capacidade de ao que o Estado Nacional.
Boga Filho (2002) elegeu o termo diplomacia federativa, que descreve como a prtica
de aes externas tomadas pelas unidades infranacionais de um Estado federal, em que
unidades federativas passam a constituir sujeitos desse novo modelo de diplomacia. Esse
termo, entretanto, s se aplica, pela prpria definio, a Estados federativos.
No Brasil, a tendncia da participao de unidades infra-nacionais no campo
internacional tambm existe, e ocorre pela ao de estados, mas tambm em cidades, e
principalmente nas mais desenvolvidas financeira ou tecnologicamente. Essa tendncia
55 No original, em ingls: Paradiplomacy can be defined as non-central governments involvement in
international relations through the establishment of permanent or ad hoc contacts with foreign public or private
entities, with the aim to promote socio-economic or cultural issues, as well as any other foreign dimension of their
constitutional competences.
248
reforada a partir da Constituio Federal de 1988, que em seu art. 18 define a Unio, os
estados, o Distrito Federal, assim como os municpios, como entes federados da Repblica
Federativa. Essa atribuio de membros da federao, no entanto, no estabelece contornos
bem determinados, o que gerou grande indefinio quanto s obrigaes e competncias na
gesto pblica de cada esfera federativa. Muitas funes ficaram sem representao. Aliado a
isso, o esgotamento financeiro do Estado brasileiro levou os gestores pblicos a uma busca por
esforos no exterior, para a resoluo de problemas internos (CARNEIRO, 2004).
Diante desse quadro, unidades menores, como estados ou cidades, encontravam
respaldo em unidades no exterior, que sofriam problemas similares, de aspecto institucional, ou
de demais reas envolvidas na conduo diria de suas atividades. Com a acelerao da
urbanizao e as grandes concentraes urbanas, assim como avanos tecnolgicos e nos meios
de comunicao, essa tendncia foi estimulada, provocando uma crescente emergncia dos
governos infra-nacionais no mbito internacional, especialmente no contato com outros
governos locais de outras cidades do mundo.
A criao da Secretaria Municipal de Relaes Internacionais em 2001, durante a
gesto de Marta Suplicy, indica um movimento da prefeitura da cidade de So Paulo em
direo sua insero no contexto internacional. A cidade j havia contado com uma
assessoria de Relaes Internacionais, na gesto de Luiza Erundina, de 1989 a 1992, em sua
Secretaria de Negcios Extraordinrios. A Assessoria foi extinta no governo seguinte, de Celso
Pitta, e nas gestes de Celso Pitta e Paulo Maluf, no houve rgo institucionalizado para
cuidar das relaes internacionais da cidade. Ser feita uma breve anlise das razes da
extino desse primeiro movimento de internacionalizao da cidade, e de como a cidade lidou
com contatos externos nesse perodo.
A Secretaria Municipal de Relaes Internacionais, fundada por Marta Suplicy, foi
idealizada como uma secretaria-meio, com o objetivo de definir, coordenar e implementar as
relaes internacionais da Prefeitura do municpio. A Secretaria tinha como funo servir como
uma assessoria direta do prefeito em contatos e relaes internacionais (MATTOSO, 2001).
Os propsitos da Secretaria, como apresentados por Jorge Mattoso (2001), foram
definidos em cinco linhas de atuao. A primeira linha consiste na participao ativa em redes
internacionais de cidades, com o intuito de promover o papel crescente das cidades nos
organismos internacionais. A segunda linha o estabelecimento de contatos internacionais,
para acompanhar e encaminhar projetos para organizaes multilaterais. Sua terceira linha de
atuao o desenvolvimento do intercmbio de polticas pblicas e acordos de cooperao
249
tcnica. A quarta linha destina-se a captar, estimular e induzir investimentos de empresas
multinacionais na cidade e ampliar sua parceria com projetos da Prefeitura. A ltima linha de
ao consiste em divulgar internacionalmente as experincias de gesto pblica e de projetos
sociais inovadores desenvolvidos pela Prefeitura Municipal de So Paulo.
JUSTIFICATIVA
O presente projeto se prope a analisar a atuao internacional do municpio de So
Paulo nos governos de Marta Suplicy e de Jos Serra. A anlise da cidade ser feita com o
intuito de definir se, de acordo com suas caractersticas, So Paulo realmente possui uma
propenso natural a atuar internacionalmente, ou verificar se esse um mito difundido devido
s grandes propores da cidade. De certo, seu grande potencial comercial e sua grande
populao fazem da maior metrpole do pas um importante centro industrial e de servios, de
intenso fluxo financeiro. Cabe, entretanto, analisar em que medida tais caractersticas levaram
a uma atuao internacional e quais foram seus resultados.
Acreditamos que a crescente insero internacional de cidades e outros entes infra-
estatais, em um momento de globalizao cada vez mais intensa, um fenmeno de suma
importncia para a compreenso de novas relaes que regem o sistema internacional. A
participao de entes infra-estatais em suas relaes com outros entes ou Estados estrangeiros e
organizaes internacionais, um dos fatores que tem moldado o papel do Estado Nacional no
contexto internacional, assim como seu relacionamento com o plano interno.
Nesse contexto, a anlise da cidade de So Paulo ir se pautar sobre diferentes formas
de paradiplomacia, como as apresentadas por Duchacek (1990). O autor faz uma separao
entre os tipos de atuao internacional de unidades subnacionais, e nesse contexto, buscaremos
saber em qual a atuao da Secretaria de Relaes Internacionais e da cidade como um todo se
aproxima mais.
tambm preciso situar a realidade da cidade no contexto nacional, econmico, social.
Como aponta Joo Whitaker Ferreira (2003), a imagem de cidade-global vem sendo
reforada em diversos meios, e entendida como uma nova configurao urbana supostamente
capaz de dar s cidades as condies necessrias sua insero competitiva no novo mundo
globalizado. Nesse contexto, preciso definir se So Paulo possui atributos de uma cidade-
global, e que implicaes isso traz insero internacional da cidade.
A teoria de cidade-global, como apresentada por Sassen, pretende que as novas
dinmicas econmicas exigem das cidades uma infra-estrutura que permita um maior fluxo
250
monetrio e informativo. Essa infra-estrutura daria s cidades capacidade de tornarem-se
ns de conexo de economias locais ou regionais com a economia global, assumindo um
papel de liderana econmica e de vantagem competitiva em relao as suas pares. Dessa
forma, a disperso geogrfica de fluxos, empresas transnacionais e contatos, aliada integrao
mundial, cria um novo papel estratgico para as grandes cidades, que passam a concentrar
funes de comando e abrigar empresas e governos, como afirma Sassen (SASSEN apud
FERREIRA,2003).
Iglecias (2002) define a cidade de So Paulo como plo de conexo da economia e do
territrio brasileiros com os fluxos globais de capital, sendo ela importante expresso da
insero brasileira na economia mundial. So Paulo adquire, ento, caractersticas de uma
metrpole internacional, tornando-se cada vez mais uma economia de desempenho de funes,
ao invs de produo de bens.
Faz-se necessrio, ento, entender que movimentos a cidade tem feito, durante as
gestes analisadas, em direo insero ou no do conceito de cidade-global.
Sabemos que a estratgia da SMRI mudou com a nova gesto. A estratgia atual da
Secretaria foi redirecionada, como apontado por Christian Lobahuer
56
, busca por
investimentos externos que auxiliassem o desenvolvimento local, diferindo da primeira gesto,
que buscava promover uma atuao externa efetiva da cidade. O projeto se prope a examinar
de que forma ocorreram e quais foram as razes provveis para tal mudana, e quais os
resultados colhidos pela Secretaria em cada gesto.
O papel da Secretaria, descrito nos dois governos como uma secretaria-meio, se
propunha a auxiliar as demais secretarias da cidade a realizarem seu trabalho. Dessa forma, o
intuito principal da Secretaria de Relaes Internacionais o de uma atuao conjunta com
demais rgos da Prefeitura. Houve, nesse sentido, projetos efetivos de cooperao com outros
pases e com demais secretarias da cidade, como por exemplo, em projetos com a Secretaria
Municipal de Meio-Ambiente e com a Secretaria Municipal de Transportes (SMRI, 2005).
A atuao da SMRI, na gesto de Marta Suplicy, buscou uma participao ativa em
redes de cidades, como intencionado em sua primeira linha de atuao. Nesse sentido, foram
promovidos diversos eventos internacionais na cidade, como a feira URBIS 2004 feira e
congresso internacional de cidades, em junho de 2004. O evento reuniu palestrantes de
diversos pases com a temtica "Cidades e Regies Metropolitanas: Estratgias para o
Desenvolvimento", e foram debatidos diversos temas que afirmavam a importncia da
participao mais ativa de cidades no contexto internacional.
56 Entrevista realizada com membros da Secretaria Municipal de Relaes Internacionais em 8 de agosto de 2005
251
So Paulo tambm assumiu, em outubro de 2002, a coordenadoria da Rede 10
Luta contra a Pobreza Urbana, dentro do programa URB-AL. Tendo por objetivo a
cooperao descentralizada e o intercmbio entre cidades da Unio Europia e Amrica
Latina, o programa funciona por meio de redes temticas (URB-AL, 2005). A Rede 10 Luta
contra a Pobreza Urbana uma rede de cidades scias entre os dois continentes, que pretende
articular e desenvolver laos fortes e diretos entre autarquias locais e implementar aes de
longo prazo, atravs da difuso, intercmbios e transferncia de conhecimentos e experincias
e promover iniciativa conjuntas entre seus membros. (URB-AL, 2005).
A assinatura do contrato de coordenadoria da rede, em outubro de 2002, deu incio aos
trabalhos, de durao de 36 meses. A atual secretria municipal de Relaes Internacionais,
Helena Maria Gasparian, titular e Coordenadora Geral do Grupo Coordenador da rede. Dessa
forma, a participao na rede, iniciada na gesto passada, foi mantida nos primeiros anos da
gesto atual.
So Paulo ainda participou da Rede Mercocidades, organizao representativa das
cidades do Cone Sul, com aproximadamente 100 membros. No mbito dessa rede, So Paulo
foi eleita membro do Conselho Executivo da rede de coordenadoria da Unidade Temtica de
Meio Ambiente em 2002, sendo reeleita em setembro de 2003. Ainda teve participao nas
unidades temticas de desenvolvimento econmico local, turismo, cultura e educao. Em
2004, So Paulo sediou a XI UNCTAD, conferncia das Naes Unidas (BALANO DA
GESTO, 2001-2004).
Na atual gesto, a SMRI tem redirecionado suas atividades para atuaes mais pontuais
em projetos especficos. H uma busca por investimentos internacionais na cidade, atravs do
enfoque dado Agncia de Desenvolvimento. A atual gesto da Secretaria visa uma atuao
mais ativa na intermediao de recursos e investimentos na cidade, em um redirecionamento
nas segunda e quarta linhas de atuao, segundo a sistematizao de Mattoso (2001). Dessa
forma, o foco de atuao como secretaria-meio novamente colocado como fonte de
contato e intermediao no objetivo de trazer para a cidade investimento internacional.
A gesto atual diferencia-se da gesto anterior ao optar por um desligamento de sua
primeira linha de atuao. Pretendem, nesse aspecto, selecionar um leque mais restrito de redes
de cidades, nas quais acreditam que So Paulo deva se inserir e onde possa obter resultados
mais prticos e especficos para a cidade.
57
At o presente momento, a SMRI tem atuado sobretudo em funes administrativas, no
protocolo de documentos, servio de auxlio a consulados e embaixadas, auxlio a tomadas de
57 Entrevista com membros da SMRI, em 8 de agosto de 2005
252
emprstimos comerciais e captao de investimentos, ou auxlio a grupos estrangeiros que
visitam a cidade. Dessa forma, a Secretaria organiza a vinda de recursos e investimentos, a
implantao de escolas, hotis, empresas, indstrias entre outros, trabalhando na simplificao
de trmites do dia a dia, ligados questo internacional. Um dos atuais projetos da Secretaria
o trabalho com a lei de incentivo fiscal, na busca por emprstimo para revitalizao do centro
da cidade.
Acreditamos que a participao da cidade de So Paulo no contexto internacional,
assim como de outras unidades sub-nacionais, uma prtica crescente, e sua atuao e contato
com rgos e atores internacionais constitui um novo meio de conduzir suas polticas pblicas
e atender s demandas sociais.
RELEVNCIA DO PROJETO
A relevncia do projeto se encontra na atualidade do debate acerca do crescente
surgimento de novos atores no sistema internacional, em contraponto soberania e
exclusividade do Governo Nacional na conduo de contatos com Estados estrangeiros. A
discusso passa a ocorrer no campo prtico, onde a participao internacional de unidades
subnacionais realmente ocorre, e tem conseqncias de relativa importncia para o
desenvolvimento local, tanto em sua projeo para o exterior, como na gesto interna do que
lhe atribudo. Entretanto, tambm se percebe uma adequao terica cada vez mais
contundente participao de outros atores do sistema internacional, ao mesmo tempo em que
se busca compreender os motivos que promovem essa atuao, frente aos empecilhos que se
colocam diante dela.
No caso de governos municipais, a questo tende a tornar-se mais polmica, uma vez
que so vistos como subordinados ao Governo Nacional. A paradiplomacia de cidades pode
vir a representar uma afronta ao governo central, na medida em que no reconhece sua
exclusividade como ator unitrio no sistema internacional. Entretanto, um fenmeno
crescente, que por vezes no se prope a questionar o sistema estabelecido, mas ocorre com o
objetivo de trazer conseqncias para o local, e motivado pelas circunstncias da cidade.
Ao compreendermos os rumos que a Secretaria Municipal de Relaes Internacionais
de So Paulo tem tomado nas gestes estudadas, acreditamos auxiliar o entendimento de como
a cidade procura se inserir internacionalmente, assim como os resultados que pretende atingir.
Dessa forma, buscamos entender em que medida a atuao paulistana constitui um exemplo de
paradiplomacia, na inteno de fornecer dados empricos e reflexo intelectual para o projeto
253
temtico Gesto Pblica e insero internacional das cidades. O estudo ser util para
compreender como as relaes externas da cidade influenciam sua gesto local.
OBJETIVOS
O presente projeto tem por objetivos:
1.Analisar o t ermo paradiplomacia, atravs dos diversos s ignificados a el e
atribudos, e avaliar a pertinncia de seu uso para o estudo da atuao internacional
do municpio de So Paulo;
2.Analisar a atuao e os rumos da Secretaria Municipal de Relaes Internacionais
da Prefeitura de So Paulo, confrontando sua atuao nas duas gestes estudadas;
3.Compreender os empecilhos que So Paulo sofre para se inserir no cenrio
internacional;
4.Analisar a participao da cidade nas diversas redes internacionais de cidades em
que est inserida;
5.Analisar as conseqncias positivas ou negativas advindas da insero
internacional da cidade.
PLANO DE TRABALHO
Para atingir o primeiro objetivo, farei um estudo detalhado do termo paradipomacia,
assim como de outros termos utilizados para definir atuao internacional de unidades infra-
nacionais. Analisarei as idias centrais e as contradies existentes entre os principais autores
que versam sobre o tema, como Soldatos, Duchacek, Michelmann, Kincaid, Cornago e outros.
A partir da anlise da atuao internacional da cidade, procurarei entender em que medida tal
atuao se encaixa no modelo de paradiplomacia.
Para o segundo objetivo, pretendo, atravs do levantamento de dados das duas gestes,
atual e passada, da Secretaria Municipal de Relaes Internacionais da cidade de So Paulo,
entender que rumos tem tomado a Secretaria em geral, e verificar se ambas as gestes
percebem e atuam de acordo com uma propenso natural da cidade a se internacionalizar, se
esta existir.
O terceiro objetivo ser buscado atravs da leitura de anlises variadas da cidade de So
Paulo, atravs da maneira como classificada em termos de cidade-global; o quarto objetivo
far novamente uso de dados das duas gestes, mas tambm da busca em sites das redes de
cidades em que So Paulo est inserida.
Para o ltimo objetivo, farei uso dos dados anteriores, alm da busca de informaes
254
em arquivos da SMRI aos quais o Projeto Temtico tem acesso, entrevistas e artigos que
versem sobre esta questo.
Cronograma:
Meses 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 1
2
Reviso bibliogrfica sobre o conceito de
paradiplomacia
X X X
Levantamento de dados das gestes
analisadas
X X X
Anlise da insero internacional da cidade
de So Paulo
X X X
Comparao entre atuao das gestes
estudadas
X X X
Anlises das conseqncias da
internacionalizao da cidade
X X
Adequao do termo paradiplomacia
atuao internacional de So Paulo
X X
Elaborao do relatrio final X
FORMA DE ANLISE DOS RESULTADOS
Os resultados parciais da pesquisa sero avaliados entre orientador e orientando
periodicamente, e apresentados a pesquisadores do grupo de pesquisa do projeto temtico. O
resultado final ser exposto em um seminrio do grupo de pesquisa "subnacionais", a ser
realizado no CEDEC. Correes e alteraes sero feitas aps o seminrio.
255
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257
Subprojeto 3. Participao e Posicionamento Estratgico Internacional do
Municpio de So Paulo em Processos de Cooperao Descentralizada: Rede
Mercocidades e Programa URB-AL Fabiana Dessotti
RESUMO
O objetivo dessa pesquisa entender as motivaes e identificar os resultados obtidos com a
participao do municpio de So Paulo em redes internacionais de cidades, como uma das
vertentes de ao internacional que as cidades tm conseguido desenvolver.
Um dos principais eixos de ao da Secretaria Municipal de Relaes Internacionais da
Prefeitura de So Paulo, durante a gesto 2001-2004, foi a participao mais efetiva do
municpio em redes de cidades. Esta ao segue uma tendncia internacional de crescimento do
dilogo e da cooperao entre cidades com o intuito de solucionar problemas globais, como a
poluio e o surgimento de epidemias, entre outros.
O exemplo disso o crescimento das redes internacionais, tanto em nvel global quanto em
nvel regional. Estudos apresentam a existncia de aproximadamente trinta redes de cidades e
esta pesquisa dar uma ateno especial Rede Mercocidades e ao Programa URB-AL.
Parte-se do princpio que So Paulo possui predisposio insero internacional e que a sua
participao nas redes internacionais de municpios gera externalidades que podem ser
mensuradas. Para tanto, a pesquisa passar pelas seguintes etapas: i) definio das redes de
cidades dentro do arcabouo terico-conceitual das cincias sociais; ii) mapeamento histrico
da atuao de So Paulo nas redes de cidades; iii) observao da insero de outros municpios
nas redes internacionais, como: Santo Andr, Porto Alegre, Buenos Aires e Barcelona; iv)
levantamento dos resultados obtidos em termos de polticas locais e da insero internacional
do municpio So Paulo a partir da sua participao na Rede Mercocidades e no Programa
URB-AL.
APRESENTAO
As redes internacionais de cidades podem ser entendidas como uma forma dos
municpios se inserirem internacionalmente. As cidades deixam de ser espectadoras das
transformaes globais e passam a ser promotoras dessas mudanas.
So cidades integradas e associadas por meio da Internet e que buscam a troca de
informaes sobre os mais diversos temas: cooperao internacional, gesto pblica,
desenvolvimento econmico, social e urbano, meio ambiente, educao, cultura, entre outros.
As redes propiciam trocas de experincias para a soluo de problemas comuns, que tambm
so globais.
258
As iniciativas de formao de redes de cidades se inserem na lgica da cooperao
internacional, que tem como objetivo a consecuo de objetivos comuns ou convergentes e a
troca de informaes, aplicada a unidades subnacionais. As cidades podem se aproximar por
ligaes regionais, histricas ou temticas, o que se reflete no tipo de rede que ser formada.
A primeira rede de cidades foi a Unio Internacional de Autoridades Locais (IULA),
criada em 1913, mas a idia de redes de cidades esteve ligada com a idia de irmanamento de
cidades, que surgiu durante a Segunda Guerra Mundial. Em 1951, cinqenta prefeitos
fundaram o Conselho das Municipalidades e Regies Europias, introduziram a noo de
cidado europeu e assim o nome de irmanamento.
58
Um levantamento efetuado por MENEGHETTI NETO (2002) indicou a existncia de
15 redes em nvel global e 15 em nvel regional.
59
As redes constitudas em nvel global e com
objetivos abrangentes permitem a associao de cidades de todo o mundo. J as redes em nvel
regional restringem a participao s cidades que fazem parte de certa regio geogrfica ou de
certo arranjo poltico-institucional. H ainda redes temticas, como a Healthy City Network, a
Associao Internacional de Cidades Educadoras e a Network of Refugee Cities, que renem
as cidades com objetivos mais claros e precisos.
Um dos principais exemplos de cooperao entre as cidades na Amrica Latina a
Rede Mercocidades. Essa rede foi criada em 1995, com o objetivo de favorecer a participao
dos municpios no processo de integrao regional. composta por 123 cidades membros da
Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai, Chile e Bolvia.
Algumas cidades podem ser apontadas para exemplificar a participao em redes.
Barcelona participa ativamente de diversas redes de cidades: World Associations of Cities and
Local Authorities Coordination (WACLAC), METROPOLIS, International Union of Local
Authorities (IULA), Fdration Mondiale des Cits Unies (FMCU), que foram fundidas,
recentemente, dando origem a CGLU Cidades e Governos Locais Unidos, dentre outras. O
58 (MENEGHETTI NETO, 2002).
59 Redes em nvel global: European Sustainable Cities, Cities Alliance, City Development Strategies Initiative,
The Eco-Partnership Network, Eurocities, Healthy City Networks, International City/County Management
Association, International Council for Local Environmental Initiatives, International Network for Urban
Development, International Union of Local Authorities IULA, Organization of Islamic Capitals and Cities,
Sister Cities, The Eco-Partnership Network, World Association of Major Metropolises, World Associations of
Cities and Local Authorities, World Federation of United Cities (United Town Organisation UTO).
Redes em nvel regional: Arab Towns Organization, Comissin Regional de Comercio Exterior del Nordeste
Argentino CRECENEA CODESUL, Committee of Regions, Congress of Local and Regional Authorities of
Europe, Councilof European Municipalities and Regions, East and Southeast Asia Regional Network for Better
Local Governments, Europe Latin America urban cooperation programme, International local government
partnerships for urban development, Kitakyushu Initiative Network for a Clean Environment, Local Government
Network of Central and Eastern European Countries, Managing the Environment Locally in Sub Saharan Africa,
Mercociudad, Municiapl Development Programme for Africa, The Regional Network of Local Authorities for the
Management of Human Settlements. US Asia Environment Programme.
259
municpio de Barcelona apresenta as redes como elementos centrais para a ampliao da
autonomia dos governos locais no mbito global. A cidade de Belo Horizonte tambm realiza
um esforo de internacionalizao com o intuito de se consolidar como uma metrpole que
acompanhe os avanos polticos, econmicos, sociais e culturais globais. A participao em
redes de cidades se insere neste projeto mais amplo de internacionalizao, que resultou na
associao da cidade a redes de mbito global como a Global Cities Dialogue , de cunho
temtico Unio das Cidades Capitais de Lngua Portuguesa, por exemplo e de base regional
como a Mercocidades.
A cidade de So Paulo criou em 2001 a Secretaria de Relaes Internacionais, que
assessora a Prefeitura nas relaes institucionais com embaixadas, consulados e representaes
internacionais de empresas, organizaes no-governamentais e universidades e atua na
definio, coordenao e implementao das relaes internacionais do municpio, alm de
captar financiamentos, estabelecer acordos de cooperao, parcerias e projetos internacionais.
A secretaria tem quatro principais eixos de interveno, dentre os quais encontra-se a
participao ativa em redes internacionais de cidades.
A partir de um Balano da Gesto (2001-2004), elaborado pela Secretaria Municipal de
Relaes Internacionais da Prefeitura de So Paulo, em dezembro de 2004, pode-se observar
que um dos principais eixos de ao da gesto municipal desse perodo foi a participao mais
efetiva do municpio em redes de cidades.
O documento destaca as seguintes participaes: i) FNP (Frente Nacional de Prefeitos),
coordenao de Relaes Internacionais, de 2003 a maio de 2004; ii) Rede Mercocidades,
coordenao da Unidade Temtica de Meio Ambiente e participao no conselho diretivo, em
2002, 2003 e 2004; iii) FLACMA (Federao Latino-Americana de Cidades, Municpios e
Associaes, no Comit Executivo, em 2004; iv) UCCI (Unio das Cidades Capitais Ibero-
Americanas, como membro, desde 2001; v) ITALL, na coordenao do Ncleo Latino-
Americano, em 2003; vi) ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives,
membro, em 2001; vii) Redes de Cidades Educadoras, membro, em 2004; Global Forum, na
coordenao do Comit de Direitos Humanos e membro do Conselho Diretivo; viii) no
Programa URB-AL; na presidncia das Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU), em 2004;
na Metropolis (seo da CGLU para cidades metropolitanas), desde 2004.
60

2. OBJETIVOS
60 (SMRI - PMSP, 2004, p. 22).
260
O objetivo central deste estudo entender as motivaes e os resultados obtidos
com a participao do municpio de So Paulo em redes internacionais de cidades, estudando o
caso da Rede Mercocidades.
A anlise da insero da cidade de So Paulo nessas redes internacionais de cidades ter
como objetivos especficos investigar: (a) as motivaes que orientam a poltica municipal de
atuao nessas redes; (b) a natureza das iniciativas e negociaes desenvolvidas nesse escopo;
(c) os atores polticos e sociais internos e externos envolvidos; (d) a natureza das relaes
estabelecidas entre a cidade de So Paulo e cada uma dessas redes; (e) os resultados e impactos
alcanados; (f) os obstculos enfrentados; e (g) as perspectivas de ao futuras.
3. JUSTIFICATIVA
A participao das cidades no cenrio internacional tem se tornado cada vez mais
importante. Para ESTEVES e COSTA (n.d.), nesse processo de projeo internacional, as
cidades teriam trs tipos de motivaes: econmicas, polticas e culturais. As motivaes
econmicas representariam a busca de insero no mercado global de bens e servios e a
atrao de investimentos diretos para as localidades. No que diz respeito s motivaes
polticas, os autores destacam a busca de reconhecimento internacional. J as motivaes
culturais tratariam da promoo de uma cultura ou idioma particular no exterior.
Para o caso brasileiro, os mesmos autores destacam como motivao central a tentativa
de restaurao da capacidade das unidades subnacionais proverem bens pblicos em um
contexto de reforma do estado. Discutindo tambm o caso brasileiro, VIGEVANI (2005) supe
que umas das razes para o crescimento da preocupao das cidades com o que acontece
internacionalmente o fato de as cidades serem vistas como agentes do desenvolvimento
econmico.
FRONZAGLIA (2005) refora essa idia ao destacar que a crescente insero
internacional das cidades reflexo das recentes transformaes polticas, econmicas e sociais,
que ocorreram tanto no cenrio internacional quanto na poltica domstica de um grande
nmero de pases. O autor elenca as seguintes motivaes: a globalizao, a integrao
regional, a urbanizao, a internacionalizao de questes polticas, a descentralizao
administrativa e o enfraquecimento do poder soberano do Estado-Nao.
Diante da contribuio da urbanizao para o agravamento de problemas globais
comuns, como a poluio e o surgimento de epidemias, muitas das solues para os problemas
globais requerem uma ao local, como a implementao da Agenda 21 e da Agenda Habitat.
261
A resoluo destes problemas requer a coordenao dos governos locais com outras esferas
administrativas e tambm da cooperao entre as cidades, com o intuito de aprimorar a
administrao pblica e, conseqentemente, conseguir melhores resultados para os problemas
locais e globais.
Considerando especificamente o comportamento em rede de cidades, CAPELLO
(2000) considera que esse fenmeno encontra explicao no processo de globalizao, uma vez
que esse processo requer que os agentes econmicos apresentem presena simultnea em
mltiplas arenas e o controle de mltiplas trajetrias tecnolgicas. A flexibilidade das cidades
para assimilar as mudanas tecnolgicas torna-se essencial no mbito de iniciativas locais para
o desenvolvimento.
Ainda que no seja objetivo central dessa pesquisa fazer um levantamento das
motivaes para a insero internacional das cidades, a leitura preliminar desses textos permite
uma primeira aproximao dessas motivaes, que poderiam ser transpostas e testadas como
tambm motivaes para a participao das cidades nas redes. Um estudo de caso que aborde
as motivaes da cidade de So Paulo para participao em redes internacionais de cidades
pode contribuir, em conjunto com outros estudos, para uma maior formalizao dessas
motivaes.
Estabelecidas as motivaes para a participao em redes internacionais de cidades,
essa pesquisa se prope a considerar a natureza das iniciativas e negociaes desenvolvidas
nesse escopo. Considerando-se que as redes internacionais esto inseridas na lgica de
cooperao internacional e que a cooperao internacional representa um relacionamento de
troca e/ou transferncia de experincias, conhecimento e recursos financeiros, a pesquisa
pretende, a partir dos casos da Rede Mercocidades e do Programa URB-AL, considerar o tipo
de relacionamento estabelecido em cada uma dessas redes.
KLEIMAN (2004), ao estudar o novo papel dos governos locais a partir das relaes
entre a Unio Europia e a Amrica Latina, investigou o Programa URB-AL e a Rede
Mercocidades e considerou esses relacionamentos como cooperao descentralizada. A
cooperao descentralizada, segundo o autor, representa todos os tipos de relaes entre
cidades e governos locais, como irmanamentos, relaes econmicas, transferncia de
tecnologia, assim como as relaes formalizadas ou sem instrumento formal. A cooperao
descentralizada torna-se um importante canal para a transferncia de recursos e trocas de
experincias.
262
A observao dos acordos firmados no mbito da REMI Reunio Especializada de
Municpios e Intendncias do Mercosul mostra que em alguns momentos existem divergncias
entre as posies defendidas pelas cidades e as posies defendidas pelos governos centrais.
A investigao da natureza das iniciativas, negociaes e relaes e ainda os atores
internos e externos envolvidos nas relaes estabelecidas no mbito da Rede Mercocidades e
do Programa URB-AL pretende contribuir para essa discusso, no sentido de se verificar a
possibilidade da aplicao dos conceitos de cooperao descentralizada e paradiplomacia ao
caso da participao da cidade de So Paulo nessas redes.
A Rede Mercocidades foi criada como um espao no qual as cidades pudessem
expressar suas opinies sobre os rumos do processo de integrao, representando tambm um
espao de convergncia e intercmbio entre as cidades.
A escolha do estudo da Rede Mercocidades nesta pesquisa justifica-se por se tratar de
uma organizao de grande representatividade perante os governos locais da Amrica Latina e
demais atores internacionais, alm de ter se tornado, durante os dez anos desde sua criao,
uma referncia e um interlocutor para outras associaes de cidades latino-americanas e de
outros continentes.
No mesmo sentido, o Programa URB-AL merece ateno especial. O programa URB-
AL foi lanado em 1996 e um programa de cooperao descentralizada e horizontal da
Comisso Europia sobre temas relevantes para as polticas urbanas [...] O programa dirigido
aos governos locais eleitos democraticamente dos 15 pases da Unio Europia e aos 18 pases
da Amrica Latina
61
. Alm disso, o programa estimula a participao de organizaes no
governamentais, entidades de representao civil, fundaes, sindicatos de trabalhadores e
universidades.
O programa organiza-se em unidades e redes temticas. Em sua primeira fase (1996-
2000) foram organizadas oito redes temticas e, dado o sucesso da primeira fase, o programa
foi estendido e, em dezembro de 2000, foi aprovada a organizao de outras cinco redes
temticas
62
.
A escolha do Programa URB-AL se justifica por se tratar de uma importante rede de
cooperao descentralizada, onde as cidades precisam se organizar em grupos, elaborar
projetos para ento conseguirem recursos financeiros para os seus projetos. Alm do fato de a
61 (KLEIMAN, 2004, p. 82).
62 Segundo FRONZAGLIA (2005), as redes em funcionamento do Programa URB-AL, em 2005, eram as
seguintes: Rede 06 Meio Ambiente Urbano, Rede 09 Financiamento, Rede 10 Luta Contra a Pobreza
Urbana, Rede 12 Promoo das Mulheres nas Instncias de Decises Locais, Rede 13 Cidade e Sociedade da
Informao e Rede 14 Seguridade do Cidado na Cidade.
263
Prefeitura Municipal de So Paulo, conforme Balano da Gesto 2001-2004 da SMRI, ter
tido uma participao representativa no programa, coordenando inclusive a Rede 10 Luta
Contra a Pobreza Urbana.
A avaliao dos resultados e das dificuldades enfrentadas nesses programas trar uma
contribuio ao estudo do comportamento em rede de cidades, uma vez que, conforme
CAPELLO (2000), apesar de existir uma base terica ampla para o estudo das redes de
cidades, so poucos os estudos que mensurem os efeitos do comportamento em rede. Ainda h
demanda tanto para o aprofundamento do estudo dos objetivos e motivaes das cidades ao
participarem das redes, como de pesquisa emprica que aborde as conseqncias da
participao para a melhoria da administrao pblica ou para alavancar a insero
internacional das cidades.
Existe uma literatura sobre as relaes do tipo gravitacional (CHRISTALLER, 1933) e
de externalidade e complementaridade e integrao vertical ou de sinergia e cooperao entre
centros (CAMAGNI, 1994), mas esses textos no respondem as seguintes questes: O
comportamento de rede realmente gera vantagens para as cidades parceiras? Podem essas
vantagens ser mensuradas em termo de maior eficincia das polticas urbanas implementadas
em escala local?
A possibilidade de utilizao deste estudo de caso poder vir-a-ser relevante
formulao de estratgias de insero internacional de outras cidades do Pas pela experincia
de So Paulo na participao em redes internacionais e a criao, em 2001, de uma Secretaria
de Relaes Internacionais que apresenta a articulao da cidade com outras cidades do mundo
como uma necessidade em seu planejamento estratgico.
4. DEFINIO E DELIMITAO DO PROBLEMA
Os objetivos da pesquisa proposta podem ser resumidos na formulao de um problema
central que nortear o estudo conceitual e a pesquisa emprica aplicada ao caso da cidade de
So Paulo: de que forma a participao cooperativa em redes internacionais de cidades pode
maximizar as capacidades de uma cidade como So Paulo?
A formulao deste problema parte da premissa, fundamentada nas concluses dos
estudos empricos realizados por CAPELLO (2000), de que a participao em redes de cidades
gera externalidades para as cidades. Assume, ainda, que So Paulo uma cidade com
predisposio insero internacional.
O estudo de CAPELLO (2000) aborda a Healthy City Network, uma rede que liga
264
cidades de diferentes tamanhos e pases em um programa de qualidade de vida e sade nas
reas urbanas. Seu trabalho mensura os efeitos para as cidades que participam dessa rede, o que
a autora chama de externalidades de produo da rede. Tenta-se explicar as economias de
escala em relaes complementares e sinrgicas, no contexto das atividades cooperativas,
alcanadas pela participao na rede. Essas externalidades surgem a partir de resultados
alcanados por uma cidade em termos de polticas urbanas, caracterizadas por maior eficincia
e melhor performance na administrao pblica das cidades parceiras.

5. HIPTESE E RESULTADOS A ALCANAR
Como hiptese central, este projeto sugere que a participao cooperativa em redes de
cidades resultaria em ganhos para a formulao de polticas pblicas locais e para a insero
internacional do municpio. A pesquisa e mprica a ser realizada tem como propsito
demonstrar esta relao.
Espera-se obter como resultados desta pesquisa:
definio das redes de cidades dentro do arcabouo terico-conceitual das cinciais
sociais;
mapeamento histrico da atuao de So Paulo nas redes de cidades;
sucessos e oportunidades de melhoria na insero de So Paulo nas redes de
cidades;
relao de resultados obtidos em termos de polticas locais e da insero
internacional do municpio com a participao da cidade de So Paulo na Rede
Mercocidades e no Progrma URB-AL.
6. METODOLOGIA
Ser analisada a participao da cidade de So Paulo em redes de cidades como estudo
de caso para a parte emprica desta pesquisa.
A presente linha de pesquisa se insere na proposta central do estudo de abordar as
experincias de ao internacional que as cidades tm conseguido desenvolver, alm de
relacionar-se mais estritamente com as linhas de pesquisa que tratam dos processos de
integrao regional e de cooperao internacional, tendo em vista que os laos regionais e
institucionais e as trocas de experincias entre as cidades representam um dos fatores
determinantes para a criao de redes de cidades.
265
A pesquisa proposta trata-se de um estudo de caso com o objetivo de compreender
as motivaes das cidades ao participarem de redes internacionais e as externalidades advindas
de uma participao fundamentada em um comportamento cooperativo.
O municpio de So Paulo, entendido como uma cidade de importante insero
internacional, parece possibilitar um estudo de caso representativo para o conhecimento das
externalidades advindas da participao em redes internacionais de cidades.
A metodologia proposta para esta linha de pesquisa baseia-se em:
a)pesquisa bibliogrfica com o intuito de compilar um arcabouo terico-conceitual
consistente para o estudo das redes de cidades;
b)levantamento das experincias de participao em redes de cidades do municpio de
So Paulo e anlise dos casos da Rede Mercocidades e do Programa URB-AL, a partir
de pesquisa de documentos oficiais e entrevistas com os tcnicos e gestores das aes
internacionais dos municpios;
c)levantamento das experincias de participao em redes de outras cidades, como:
Santo Andr, Porto Alegre, Buenos Aires e Barcelona, apresentando um exerccio de
comparao das motivaes dessas cidades com s motivaes elencadas no caso do
municpio de So Paulo;
d)estudo emprico dos resultados advindos da participao de So Paulo em redes de
cidades, mensurado em termos (i) da implementao local de polticas urbanas mais
eficientes e eficazes e (ii) do incremento da insero internacional do municpio.
266
7. CRONOGRAMA
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Atividades
mar-jun/
2005
jul-dez/
2005
jan-jun/
2006
jul-dez/
2006
jan-jun/
2007
jul-dez/
2007
Elaborao do Projeto de Pesquisa
Projeto Final e levantamento
bibliogrfico
Texto terico-conceitual das redes de
cidades
Mapeamento histrico de So Paulo nas
redes internacionais
Anlise dos casos da Rede
Mercocidades e do Programa URB-AL
Comparao das motivaes com os
outros municpios
Levantamento dos resultados
Pesquisa Final
267
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268
Subprojeto 4: A Atuao das Cidades na Integrao Regional: Uma Anlise
da Soberania Nacional - Tatiana Martinelli
RESUMO
O objetivo central desse estudo ser a questo da soberania e de seus limites no mundo
contemporneo. Analisamos como o conceito de soberania foi desenvolvendo-se com o passar
do tempo. Para isso, essa pesquisa examina desde as origens remotas do conceito at sua forma
atual. Damos ateno especial ao seu comportamento frente aos processos de integrao
regional, principalmente o caso do MERCOSUL. A ascenso dos governos subnacionais nas
negociaes da integrao tambm discutida. Dessa forma, podemos observar que a
preservao da soberania ultimamente vem sendo ameaada no somente por fatores externos
(nessa pesquisa analisaremos apenas a integrao regional), mas tambm por fatores internos
(ascenso dos governos subnacionais nas relaes internacionais). Nosso objeto de estudo ,
portanto, a limitao da soberania causada por tais fatores. Apesar desse alargamento da
atuao dos governos subnacionais, o Estado-nao ainda o responsvel pela poltica externa
e considerado o nico representante do pas do cenrio internacional, portanto, nessa pesquisa
no descartamos o fato dos Estados continuarem sendo os principais atores das relaes
internacionais, mas tambm acreditamos na ascenso de novos atores.
INTRODUO
O objetivo central deste projeto estudar a questo da soberania e de suas limitaes.
Examinaremos como a soberania se comporta frente aos processos de integrao regional
(daremos ateno especial ao caso do MERCOSUL). Tambm pretendemos analisar a ascenso
dos governos subnacionais como novos atores das relaes internacionais (sobretudo nas
negociaes de integrao regional) e as implicaes trazidas ao conceito de soberania.
Apesar desse alargamento da atuao dos governos sub-nacionais, o Estado-nao ainda
o responsvel pela poltica externa e continua sendo o nico representante do pas no cenrio
internacional. Portanto, nessa pesquisa no descartamos o fato dos Estados continuarem sendo
os principais atores das relaes internacionais, mas tambm acreditamos na ascenso de
novos atores.
Ultimamente os Estados tm vivido dois fenmenos interligados que trazem
conseqncias preservao da soberania nacional. O primeiro o fato dos Estados
transferirem (ou delegarem) parte de sua soberania ao se associarem aos blocos econmicos (os
quais passam a regulamentar parte importante de sua economia e burocracia). E o segundo o
fato de suas unidades subnacionais estarem adotando estratgias de ao e integrao com
outras unidades subnacionais estrangeiras e at outros Estados. Assim, atualmente os Estados
269
vem sua soberania limitada tanto por fatores internos (ascenso dos governos subnacionais
nas relaes internacionais) quanto externos (integrao regional). Nosso objeto de estudo ser,
deste modo, a limitao da soberania causada por tais fatores.
Dessa forma, o estudo da soberania de fundamental importncia para entendermos as
transformaes polticas e econmicas recentes, dentre elas os processos de integrao regional
e ascenso de novos atores nas relaes internacionais, principalmente os governos
subnacionais.
DELIMITAO DO TEMA
Neste projeto de pesquisa entendemos que a soberania exercida em dois domnios
bsicos: interno (o Estado possui supremacia na ordem interna) e externo (o Estado possui
independncia nas relaes com os demais Estados, ou seja, nas relaes entre Estados
soberanos no pode haver subordinao de um Estado em relao a outro, mas sim absoluta
igualdade) (AZEVEDO, [19..]).
Aron nos relata que um Estado soberano porque dentro de seu territrio o sistema
legal que postula as leis, ou com o qual se confunde a instncia suprema (ARON, 1979, p.
886). Como observado, a soberania consiste essencialmente no fato de o Estado ser o poder
supremo e a instncia mxima ser de sua exclusividade.
Bull ao se referir ao conceito de soberania tambm o divide em duas frentes:
O ponto de partida das relaes internacionais a existncia de estados, comunidades
polticas independentes, cada uma das quais possui um governo e af irma a sua
soberania com relao a uma parte da superf cie terrestre e a um segmento de
populao humana. De um lado, os estados tm, com relao a este territrio e a esta
populao, o que poderamos chamar de soberania interna, ou seja, a supremacia
sobre todas as demais autoridades dentro daquele territrio e com respeito a essa
populao; de outro, detm o que se poderia chamar de soberania externa, que
consiste no na supremacia mas na independncia com respeito s autoridades
externas. A soberania dos estados, interna e externa, existe tanto no nvel normativo
como no factual. Os estados no s afirmam a sua soberania interna e externa como na
prtica exercem efetivamente, em graus variados, essa supremacia interna e
independncia externa. A comunidade poltica independente que simplesmente afirma
o direito soberania (ou julgada soberana por outros) mas no pode exercer na
prtica esse direito no propriamente um estado (BULL, 2002, p.13).
O sistema de Estados, tal como o conhecemos hoje, teve sua origem na consolidao,
em 1648, de um acordo entre os principais Estados europeus. Este tratado ficou conhecido
como Paz de Westflia e representou a consolidao de uma ordem mundial formada
exclusivamente pelos governos de Estado, os quais teriam liberdade absoluta para governar
270
um espao nacional, ou seja, a Paz de Westflia
63
foi um importante instrumento para o
reconhecimento da soberania interna de cada Estado
64
. O Congresso de Viena (1815) ratificou
a doutrina da igualdade soberana dos Estados, ou seja, a soberania externa. (BULL, 2002).
Atualmente cada Estado detentor de soberania (tanto interna quanto externa) estabelecendo,
ao menos juridicamente, a igualdade entre todos os Estados soberanos. importante ressaltar
que nem sempre foi assim, pois o direito de soberania, mesmo sendo um dos princpios do
Direito Internacional, foi tardiamente reconhecido de forma plena: por volta da dcada de
sessenta do sculo passado (VIGEVANI, 1994).
A partir daqui, buscaremos caracterizar o que entendemos como as limitaes da
soberania causadas tanto por fatores externos quanto internos, na nossa anlise,
respectivamente, os fenmenos da integrao regional e da ascenso dos governos
subnacionais como novos atores das relaes internacionais.
INTEGRAO REGIONAL E SOBERANIA
Atualmente muito se tem dito acerca do eclipse da soberania. H autores que chegam
a refutar por completo este conceito. Santos assim se expressa acerca deste tema:
De que maneira a globalizao afeta a soberania das naes, as fronteiras dos pases e
a governabilidade plena uma questo que, volta e meia, ocupa os espritos, seja
teoricamente, seja em funo de fatos concretos. Nesse terreno, como em muitos outros,
a produo de meias verdades infinita e somos freqentemente convocados a repeti-
las sem maior anlise do problema. H, mesmo, quem se arrisque a falar de
desterritorialidade, fim das fronteiras, morte do Estado. H os otimistas e pessimistas,
os defensores e os acusadores (SANTOS, 2000, p.76).
No entanto, o que geralmente acontece em um processo de integrao regional no a
perda da soberania dos Estados-Membros, mas sim sua delegao ou transferncia em matrias
especficas. Dessa forma, nos blocos de integrao regional o que ocorre uma relativizao da
soberania, seus integrantes delegam aos rgos-comuns parcelas cada vez maiores de sua
soberania (CASTEX, 2000).
Cabe aqui fazermos uma diferenciao entre o uso dos termos delegao e transferncia
de soberania, pois muitas vezes so utilizados como sinnimos, mas ensejam postulados
diferentes. Enquanto na transferncia a raiz, a essncia, a titularidade da soberania
transmitida, sem poder ser retomada, na delegao apenas o exerccio transmitido,
63 Para Krasner (2001) a constituio da soberania erroneamente atribudo Westflia, pois este atributo s foi
institudo posteriormente no sculo XVIII.
64 preciso ressalvar que este reconhecimento abrangeu apenas alguns Estados europeus.
271
permanecendo a titularidade com o delegante (LUPI, 2000, p. 283). Para Lupi, o que
ocorre na integrao regional simplesmente uma limitao voluntria do poder de legislar.
Assim, o Estado que delega parte de suas competncias soberanas no deixa de ser
soberano, nem se subordina a outro, nem a nenhum poder central internacional. Do
ponto de vista desta anlise, o que h uma diviso de competncias bem definida,
politicamente negociada mas juridicamente consolidada e implementada (LUPI, 2000,
p. 284).
No caso do MERCOSUL o desligamento de um de seus membros plenamente
possvel e est previsto no Tratado de Assuno nos Artigos 21 e 22:
Artigo 21. O Estado-Parte que desejar desvincular-se do presente Tratado dever
comunicar essa inteno aos demais Estados-Partes de maneira expressa e formal,
efetuando no prazo de sessenta (60) dias a entrega do documento de denncia ao
Ministrio das Relaes Exteriores da Repblica do Paraguai, que o distribuir aos
demais Estados-Partes.
Artigo 22. Formalizada a denncia, cessaro para o Estado denunciante os direitos e
obrigaes que correspondam a sua condio de Estado-Parte, mantendo-se os
referentes ao programa de liberao do presente Tratado e outros aspectos que os
Estados-Partes, juntos com o Estado denunciante, acordem no prazo de sessenta (60)
dias aps a formalizao da denncia. Esses direitos e obrigaes do Estado
denunciante continuaro em vigor por perodo de dois (2) anos a partir da data da
mencionada formalizao (ALMEIDA, 1998, p. 101-102).
Devido ao fato do acordo ser multilateral, caso venha ocorrer desistncia de uma das
partes, ele permanecer vigente para as demais. No entanto, o desligamento no to simples
assim; pois suas conseqncias e implicaes tm sido um dos motivos da manuteno da
colaborao entre os pases do Cone Sul e tambm dos demais processos integracionistas.
preciso fazer a conceituao da utilizao dos termos intergovernamentalidade e
supranacionalidade. Esta ltima pressupe a transferncia de poderes soberanos, visto que visa
um poder poltico superior. A Unio Europia muitas vezes caracterizada como um bloco
supranacional, mas, na verdade, sua estrutura uma conjugao de elementos supranacionais e
intergovernamentais. Vale a pena salientar que no existe um processo de integrao regional
que seja unicamente supranacional (MARIANO, 2004).
A supranacionalidade pressupe a transferncia de poder soberano, ocorrendo alienao
da soberania; j o intergovernamentalismo pressupe delegao, culminando numa soberania
compartilhada. Por isso, no caso do MERCOSUL, devido ao fato de ser um bloco
intergovernamental, h apenas delegao de poderes, prevalecendo o interesse individual dos
Estados.
272
Dessa forma, seus Estados-membros continuam independentes (possuem soberania
externa), apesar do ingresso na integrao; uma vez que no marco jurdico atual a soberania
no afetada. Contudo, a interdependncia entre os Estados aponta para uma necessidade de
cooperao cada vez maior entre os membros da integrao, o que pode trazer limitaes
soberania, especialmente quando vista do mbito da autonomia. Logo, no MERCOSUL o que
pode ocorrer uma limitao da soberania interna (autonomia de ditar regras, poder supremo
na ordem interna):
Estando assentes tais definies, pode-se ento afirmar que a soberania do Estado
brasileiro continua intocada em termos de independncia, porque esta s afetada pela
autonomia quando a ltima desaparece por completo. Por outro lado, pode-se afirmar
que a soberania do Estado brasileiro est sendo reduzida a termos de autonomia,
diminuindo a liberdade de ao do pas para ditar suas normas internas (LUPI, 2001,
p. 320).
A despeito do que vem ocorrendo nas relaes internacionais em geral, onde est
havendo uma limitao crescente da soberania, no caso especfico do MERCOSUL esta
limitao modesta. Assim sendo, o modelo intergovernamental traz como sua principal
caracterstica, em relao ao supranacional, uma menor restrio soberania dos Estados-
membros (LUPI, 2001, p. 332). No caso do MERCOSUL, apesar de ainda no possuir rgos
supranacionais h restrio da autonomia dos pases integrantes devido ao fato de ser
considerado uma Unio Aduaneira, estgio que exige uma certa delegao de soberania.
Segundo Mariano, o MERCOSUL (apesar de sua crise) trouxe resultados econmicos e
comerciais importantes para seus membros, o que implica na necessidade de promover a
evoluo do processo no sentido de ampliar a agenda poltica regional (MARIANO, 2001,
p.105). Apesar do MERCOSUL ser um processo intergovernamental, como j relatado, a
tendncia a supranacionalidade j pode ser modestamente notada e pode ser percebida nas
mudanas das Constituies Argentina e Paraguaia, as quais passaram a admitir a incluso
automtica (dentro do ordenamento jurdico nacional) de acordos internacionais assinados pelo
governo. Essa tendncia tambm pode ser observada nas intenes dos governos quando vem
a possibilidade de evoluo do MERCOSUL de atual Unio Aduaneira para um Mercado
Comum. O que acabaria possibilitando um alargamento da atuao dos governos subnacionais,
de maneira semelhante ao que vem ocorrendo na Unio Europia com a criao do Comit das
Regies.
GOVERNOS SUBNACIONAIS
273
Tendo em vista que os Estados nacionais esto perdendo a sua capacidade de atuar
como agentes promotores do desenvolvimento nacional e tambm regional, est ocorrendo uma
delegao cada vez maior dessa responsabilidade aos governos subnacionais
65
. Tussie e
Paglieri (2004) afirmam que ultimamente tem havido uma descentralizao de algumas das
competncias do Estado-Nao, possibilitando uma abertura na atuao das entidades
subnacionais:
El proceso de globalizacin y los desafos que plantea frente al Estado han dado lugar
a dos tendencias en apariencia contradictorias, la transferencia de competencias hacia
unidades supranacionales y recuperacin por parte de las unidades subnacionales de
facultades que en el pasado se concentraban en forma casi exclusiva en el Estado-
Nacin. Tanto la regionalizacin y sus consecuentes acuerdos regionales y la
descentralizacin constituyen en este sentido una forma de respuesta a los desafos
surgidos de la globalizacin (TUSSIE e PAGLIERI, 2004, p. 4).
Ohmae (1996) tambm acredita na ascenso das entidades subnacionais como novos
atores das relaes internacionais. Para este autor o sistema internacional baseado nos Estados-
nao e no conceito de soberania encontra-se em declnio:
(...) muitos dos valores bsicos que sustentam uma ordem mundial baseada em
Estados naes delimitados, independentes _ a democracia liberal conforme praticada
no Ocidente, por exemplo, ou a prpria noo de soberania poltica _ tm-se mostrado
seriamente carentes de redefinio ou, talvez, de substituio (OHMAE, 1996, p.
XIV).
Defende a tese de que os Estados-nao tradicionais se tornaram unidades de negcios
inaturais. Segundo ele, os Estados-regies ultimamente tm-se mostrado mais eficazes como
porta de entrada da economia global, tornando o papel do Estado-nao obsoleto.
Concordando ou no com o extremismo de Ohmae (1996), devemos admitir que os
governos subnacionais, em especial as cidades, vm exercendo um novo papel no cenrio
internacional, passando a serem tambm atores e no somente expectadores. Sassen (1998)
relata que um dos fatores responsveis por essa mudana no papel das cidades a
transformao da composio das transaes internacionais (sendo este um fator de pouco
reconhecimento nas anlises acerca da economia mundial); no entanto, a autora relata que esse
novo desempenho das cidades ainda restrito a um pequeno nmero.
Quando as finanas e os servios especializados tornaram-se o componente dominante
das transaes internacionais, no incio da dcada de 1980, o papel das cidades foi
fortalecido. Ao mesmo tempo, a grande concentrao dessas indstrias significa que,
65 Entendemos por governo subnacional uma organizao formal com limites territoriais, populao e funes
definidas. No Brasil h duas esferas de governos subnacionais: estadual e municipal. Esta pesquisa est voltada
para a anlise da segunda esfera.
274
nos dias de hoje, apenas um nmero limitado de cidades desempenha um papel
estratgico(SASSEN, 1998, p.25).
A projeo das cidades ganhou relevncia com os processos de globalizao que
marcaram a dcada de 90. Especialmente com as grandes Conferncias das Naes Unidas e
com a intensificao das negociaes para integrao regional que este novo papel das
cidades pde ganhar vulto (RODRIGUES, 2004).
Podemos observar duas maneiras principais de participao das unidades subnacionais
em processos de ao externa e integrao regional: 1) atravs da participao direta: a qual
ocorre por intermdio das instituies e rgos criados para isso; e 2) por meio da participao
indireta (ou de carter interno): esta pode ser ascendente (consiste na realizao de acordos
entre as unidades subnacionais tendo como objetivo a obteno de determinados objetivos
comuns no espao internacional) ou descendente (adoo de determinada norma internacional
vigente, a qual passa a regular aes dessas unidades subnacionais) (KUGELMAS, 2002).
Kugelmas (2002) considera duas razes possveis para a compreenso das atuaes
externas dos governos subnacionais no Brasil. A primeira delas se deve ao incremento das
negociaes do MERCOSUL, que ocasionou num processo parecido com o que ocorre na
Unio Europia, cujo bloco econmico tem impulsionado os negcios no apenas entre os
pases membros, mas tambm entre suas partes constituintes. A segunda se refere dita crise
do Estado-nao que abre uma nova possibilidade de atuao das unidades subnacionais
abrangendo, at mesmo, atuao no campo internacional.
No caso especfico da cidade de So Paulo, em 2001 foi criada a Secretaria Municipal
de Relaes Internacionais, o que nos mostra uma mudana de viso em relao sua ao
como ator subnacional. Outro indcio de maior atuao da cidade de So Paulo no espao
internacional pode ser observado na eleio de Marta Suplicy (quando prefeita de So Paulo),
em 2004, para a presidncia da nova organizao mundial de governos locais, a recm formada
Organizao de Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU)
66
. Podemos verificar que os
governos subnacionais (tanto estados quanto municpios) brasileiros tm aumentado sua
insero no cenrio internacional. Prova disso foi a criao da Assessoria de Relaes
Federativas do Itamaraty (ARF)
67
, cujo papel consiste na intermediao das relaes dos
66 Esta entidade considerada a maior representao de cidades e regies no mundo. Marta Suplicy assumiu a
presidncia juntamente com os prefeitos de Paris (Bertrand Delano) e de Pretria (Smangaliso Mkhatswa)
frica do Sul. A CGLU se originou da fuso entre trs entidades mundiais para prefeitos: Federao Mundial de
Cidades Unidas (FMCU), Unio das Autoridades Locais (IULA, sigla em ingls) e Metropolis (rede formada por
cidades com mais de um milho de habitantes). A CGLU (chamada por alguns de ONU das cidades) foi criada
tendo em vista os seguintes princpios bsicos: autonomia, democracia e descentralizao.
67 A ARF possui escritrios regionais sediados nos seguintes estados: Amazonas, Minas Gerais, Paran,
Pernambuco, Porto Alegre, Rio de Janeiro, Santa Catarina e So Paulo.
275
governos subnacionais brasileiros com o Ministrio das Relaes Exteriores MRE ; seu
objetivo melhorar a captao dos interesses (e aes) dos governos subnacionais na
formulao da poltica externa do Estado nacional brasileiro.
No entanto, no mbito da integrao regional, a participao dos governos subnacionais
ocorre de forma nfima. No caso do MERCOSUL, sua estrutura institucional, marcada pela
intergovernamentalidade, pode dificultar uma maior insero das unidades subnacionais no
processo de integrao, pois esta estrutura no previu canais de participao para os governos
subnacionais. Apesar disso, possvel, ao menos teoricamente, uma difuso de mecanismos
decisrios permissivos atuao dos governos subnacionais (MARIANO, 2004). No obstante
sua importncia, o tema dos governos subnacionais ainda no est na pauta principal do
MERCOSUL. Isto nos leva a pensar at que ponto a crise pela qual o bloco tem passado no
tambm um produto deste relapso para com a participao das instncias subnacionais no
processo.
A constituio da Reunio Especializada de Municpios e Intendncias (REMI) um
indcio de que essa perspectiva (de no privilegiar a participao subnacional) est mudando.
A criao da REMI representa um avano para a participao dos governos subnacionais no
processo de integrao, pois possibilita uma tentativa maior de insero da questo subnacional
no debate integracionista.
Nesse caso, embora essa dinmica possa implicar perda de alguma parcela de autono -
mia por parte dos Estados membros, ela no estaria atuando para diluir os Estados naci-
onais, tampouco as regies. Na verdade, a participao subnacional na integrao, ao
atuar no intuito de constituir uma nova rede de relaes no mbito dos pases do bloco,
estaria indiretamente contribuindo para fortalecer a posio dos prprios Estados nacio -
nais (MARIANO, 2004, p. 44).
Com isso, podemos dizer que a participao subnacional no processo de integrao do
MERCOSUL at o presente momento no acarretou limitaes soberania dos Estados-
membros. Na verdade, uma maior atuao das instncias subnacionais poderia ajudar o pas a
promover o desenvolvimento, e no concorreria com o papel do Estado nacional. A nica
precauo que se faz presente quanto ao possvel aumento da desigualdade entre as unidades
subnacionais, no caso de apenas alguns governos subnacionais participarem das negociaes de
forma ativa em detrimento dos demais. E essa deve ser uma preocupao do Estado-nao:
possibilitar uma insero internacional mais igualitria das unidades subnacionais.
OBJETIVOS
276
Nosso objetivo abordar a questo da soberania nacional. Especialmente, verificar
suas limitaes frente aos processos de integrao regional, especificamente no caso do
MERCOSUL. Tambm trataremos da ascenso dos governos subnacionais como novos atores
das relaes internacionais (sobretudo na atuao nas negociaes acerca da integrao
regional) e quais as conseqncias questo da soberania do Estado nacional na era da
globalizao.
A globalizao econmica promove uma transformao parcial e prof unda na
organizao territorial da atividade econmica e no poder poltico-econmico. Como se
reconfigura a exclusividade territorial dos Estados soberanos com o impacto da
globalizao? At que ponto est provocando uma descontinuidade institucional na
histria do Estado moderno, no sistema interestatal e particularmente no sistema de
governo? (SASSEN, 2004, p. 375-376, traduo minha).
Tendo isso em vista, analisaremos como as cidades tm participado do processo de
integrao regional e se esta participao influi na conservao da soberania do Estado-nao.
Esta questo dos governos subnacionais um elemento chave para o entendimento da
integrao regional. Nos limitaremos na anlise do MERCOSUL.
Portanto, pretendemos tratar de dois fatores que podem trazer limitaes soberania do
Estado, um interno (o novo papel exercido pelos governos subnacionais) e outro externo
(adeso aos processos de integrao regional).
HIPTESES
Este projeto parte de duas possveis hipteses para o tema em questo. O
desenvolvimento da pesquisa pode tanto confirm-las como refut-las:
A atuao das cidades nas relaes internacionais no afeta a soberania do Estado,
pois o mesmo ainda continua sendo a instncia suprema dentro do territrio nacional.
Dessa forma, este tipo de ao possui um carter contributivo ao papel desempenhado
pelo Estado-nao.
A atuao das cidades nas relaes internacionais pode acarretar limitaes ao papel
do Estado nacional, em especial quando ocorre dentro de uma integrao regional com
entidades supranacionais. Nesse caso, sua atuao ocorreria de forma concorrencial ao
Estado-nao.
Consideramos a primeira premissa como o possvel resultado a ser encontrado ao longo
desta pesquisa, mas tambm no descartamos o resultado inverso.
MATERIAL E MTODOS
Para fazermos esta pesquisa ser necessrio, antes de tudo, procedermos a um
levantamento bibliogrfico dos marcos tericos que fundamentam o tema em questo. Assim
277
sendo, esta pesquisa ser feita fundamentalmente a partir de material bibliogrfico.
Tambm pretendemos analisar a documentao referente ao processo de integrao do
MERCOSUL, principalmente os documentos da REMI (Reunio Especializada de Municpios
e Intendncias).
Esta pesquisa procurar entender as mudanas no conceito de soberania nacional frente
aos processos de integrao regional. Tambm estudaremos a influncia exercida sobre a
soberania do Estado com a ascenso dos governos subnacionais como novos atores nas
relaes internacionais. No entanto, no existe nas relaes internacionais uma abordagem que
abarque de forma plena as complexidades da integrao regional, ao mesmo tempo no h uma
teoria que se dedique anlise da atuao dos governos subnacionais nas relaes
internacionais.
A avaliao dos efeitos dos acordos de integrao econmica ainda encontra muitas
dificuldades e indefinies de ordem terica, metodolgica e tambm emprica,
particularmente ao que se refere aos seus efeitos dinmicos (VAZ, 2002, p. 27).
Levando em conta a dificuldade terico-metodolgica para a anlise da questo
abordada, nossa pesquisa utilizar diferentes correntes tericas tendo como intuito possibilitar
uma melhor compreenso do nosso objeto de estudo.
REALISMO
O enfoque realista (tambm conhecido como paradigma estado-cntrico) considera o
estado como nico ator das relaes internacionais e possuidor de interesses definidos e
relativamente constantes. Os Estados so atores racionais e externamente se encontram no
estado de natureza hobbesiano (guerra de todos contra todos), onde a luta pelo poder se faz
presente e no h nada que os regule; caracterizando, dessa maneira, o sistema internacional
como anrquico, sendo o equilbrio de foras (poder) a nica garantia de segurana nas
relaes entre Estados. Este paradigma possui uma viso esttica das relaes internacionais. A
integrao vista como uma opo temporria do Estado para superar suas dificuldades de
insero no cenrio internacional.
Esta corrente ser til para nossa pesquisa principalmente no que concerne atuao do
Estado na integrao regional, uma vez que a questo do equilbrio de foras muitas vezes se
mostra presente, acarretando dificuldades para a consecuo do processo de integrao. No
caso do MERCOSUL o Estado continua sendo praticamente o nico ator do processo, apesar
do alargamento da atuao das entidades subnacionais, o que mostra que este paradigma ainda
278
no est obscurecido. Entretanto, o realismo no suficiente para entendermos as
caractersticas da integrao regional.
O neo-realismo demonstra pouco interesse pela regionalizao ou integrao
econmica regional, acreditando que os chamados processos autnomos de mercado
so basicamente determinados pelas estruturas do sistema poltico internacional e pelas
polticas dos Estados principais (HURREL, 1995, p. 36).
O paradigma realista tambm no trata do impacto dos fatores internos sobre a poltica
externa do Estado, pois este visto como um ator monoltico. Isto nos causa uma sria
necessidade de nos voltarmos para a anlise de outras teorias, sobretudo para analisarmos a
atuao da esfera subnacional nas relaes internacionais.
IDEALISMO
No paradigma idealista a cooperao entre os Estados vista como uma estratgia que
visa uma melhora na capacidade para tratar de problemas que sozinhos teriam mais
dificuldades ou, at mesmo, no conseguiriam.
Diferencia entre integrao regional e cooperao internacional. Acredita que a
integrao regional mais complexa, pois pode ocasionar em mudanas nas entidades polticas
e inclusive no surgimento de novas entidades polticas.
A integrao regional, portanto, no se restringe esf era governamental ou
cooperao intergovernamental, atinge a sociedade como um todo, gerando interaes
que fogem ao controle estatal entre grupos de interesse e representantes da sociedade
(MARIANO, 2002, p. 136).
Dessa forma, o paradigma idealista tende a contemplar a atuao das esferas
subnacionais no contexto internacional, uma vez que no percebe o Estado como ator nico e
possuidor de uma viso monoltica. Ao contrrio, esta corrente v a ao do Estado na esfera
internacional como resultado da ao interna, onde diferentes grupos e atores se inter-
relacionam e disputam o poder, tendo como objetivo influenciar a poltica externa do Estado.
Conforme Mariano ressalta:
Um dos desdobramentos da perspectiva idealista o enfoque que analisa a ao do
Estado na esfera internacional como resultado da ao interna, onde diversos grupos e
atores interagem e disputam entre si o poder para definir ou influenciar a poltica
externa estatal, assim como seus interesses e objetivos. um entendimento oposto
idia desenvolvida pelo paradigma Estado-cntrico para a qual os Estados so os
principais e nicos atores da poltica internacional (MARIANO, 2002, p 136).
279
Com isso, podemos observar que a perspectiva idealista possibilita a abordagem dos
governos subnacionais como sendo um ator interno possvel. No entanto, ainda no h uma
formulao terica destinada a esses novos atores: eles so parte do aparelho estatal, mas no
[so] uma instncia burocrtica apenas, porque possui [em] capacidade decisria ainda que
restrita (MARIANO, 2002, p. 139).
FUNCIONALISMO
O funcionalismo uma ramificao da perspectiva idealista. Seus autores possuem
como pressuposto central a existncia de democracia, pois esta seria fundamental para o
desenvolvimento de um processo integracionista.
O funcionalismo se enquadra no campo liberal, com sua nfase na racionalidade,
metas de bem-estar, conhecimento cientfico e tecnolgico e sua viso geralmente pluralista da
sociedade internacional (HURREL, 1995, p. 40).
Acreditam que a integrao impulsionada pelo ncleo funcional constitudo pelos
governos e pelas burocracias especializadas para formular sua estratgia poltica. nesse
ncleo que se concentra a capacidade decisria, partindo desses atores o processo iria
transbordar (spill over
68
) para a sociedade em geral.
O neofuncionalismo desenvolve a idia de que os Estados agem a partir de decises
formuladas por agentes internos. Por isso, o processo de integrao deve ser amplo o bastante
para incorporar novos atores e amalgamar novos interesses. Dessa maneira, esta corrente nos
possibilita analisar a atuao da esfera subnacional e sua influncia sobre a poltica externa do
Estado.
Para finalizar, vale ressaltar, que nessa pesquisa no descartamos o fato de os Estados
continuarem sendo os principais atores nas relaes internacionais, mas tambm acreditamos
na ascenso de novos atores, especialmente os governos subnacionais.
68 Spill over: as expectativas em torno de interesses comuns estimulam a realizao de novas expectativas,
semelhante a um efeito em cadeia que necessita de processos graduais que se processam atravs de interesses.
Este conceito foi desenvolvido por Haas, ver HAAS, Ernest B. El reto del regionalismo. In: HOFFMAN,
Stanley. Teorias Contemporneas sobre las relaciones internacionales. Madrid: Editora Tecnos, 1963.
280
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282
LINHA DE PESQUISA N 4:
GESTO MUNICIPAL E INSERO INTERNACIONAL: COOPERAO
TCNICA E FINANCIAMENTO EXTERNO
SUBPROJETOS:
1. GESTO MUNICIPAL E INSERO INTERNACIONAL: COOPERAO
TCNICA E FINANCIAMENTO EXTERNO
2. RELAES INTERNACIONAIS E GOVERNOS SUBNACIONAIS: UM
ESTUDO DA INSERO INTERNACIONAL DA CIDADE DE CAMPINAS
283
Subprojeto 1: Gesto Municipal e Insero Internacional: Cooperao
Tcnica e Financiamento Externo - Marcelo Fernandes de Oliveira
RESUMO
Os processos de globalizao e regionalizao tm imposto custos significativos aos estados
nacionais de pases em desenvolvimento, levando-os a implementar uma agenda de reformas
econmicas, polticas e sociais com vis liberal. Especificamente, no caso do Brasil, por meio
dessas reformas, a Unio procurou redistribuir esses custos aos entes federados, via
descentralizao da execuo e da formulao de polticas pblicas. Nesse processo, as
instncias subnacionais de governo estados e municpios passam a ter que absorver custos
gerados pela dinmica global que antes no lhes eram atribudos.
Paralelamente, o governo federal instituiu a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que limita a
capacidade de endividamento dessas instncias subnacionais de governo (ABRUCCIO e
COSTA, 1998), estabelecendo um paradoxo para o gestor municipal: aumento de suas
responsabilidades com retrao da sua capacidade de gerar novas receitas. Esta realidade imps
aos gestores municipais brasileiros a necessidade de elaborarem novas alternativas gerenciais
que lhes permitam assumir suas novas responsabilidades na rea de polticas pblicas sem criar
novos custos.
nesse contexto de grave restrio oramentria combinado descentralizao de execuo e
formulao de polticas pblicas por parte da Unio que as possibilidades de cooperao
tcnica horizontal, assim como de captao de financiamentos externos ganham destaque, na
medida em que viabilizam recursos para elevar a eficincia e eficcia das administraes locais
sem gerar custos.
Nesta perspectiva, os autores sugerem que h trs tipos principais de cooperao tcnica
internacional e dois de financiamento externo. Os trs tipos de cooperao tcnica
internacional so: a) cooperao tcnica vertical assistencialista, b) cooperao tcnica tout
court, mas com manuteno do vis vertical entre os pases do eixo Norte/Sul e c) cooperao
tcnica horizontal entre pases de mesma capacidade econmica na lgica da troca de
experincias.
No tocante a financiamento externo, os autores identificam dois tipos principais: (a)
financiamento a fundo perdido e (b) emprstimos com juros praticados no mercado
internacional, menos custosos do que os juros internos. No caso da cidade de So Paulo, essas
duas alternativas de financiamento externo revelaram-se inviveis. A primeira no se viabiliza
porque - na avaliao da comunidade financeira internacional o Brasil considerado pas
muito desenvolvido para receber qualquer tipo de financiamento a fundo perdido. E a segunda
alternativa tambm no se viabiliza, em decorrncia das restries ao endividamento municipal
impostas pela LRF.
Os autores sugerem que a busca de soluo para este problema, evidentemente, no se situa no
campo das atividades burocrticas. No atual contexto, o aproveitamento das possibilidades
advindas da cooperao tcnica internacional e do financiamento externo exige muita
criatividade e capacidade de identificao de oportunidades externas, podendo inclusive atuar
284
no sentido de propiciar a abertura de novos espaos para interveno do governo municipal no
campo das relaes internacionais.
INTRODUO
Alm das oportunidades de atuao municipal abertas pelos processos de integrao
regional e pelas redes de cidades, os governos locais contam, ainda, com outro interessante
recurso para elevar a eficincia e eficcia de sua gesto: a utilizao das possibilidades
existentes no campo da cooperao tcnica e financeira internacional.
Conforme observam Keohane e Nye, ao sofrerem impactos negativos advindos dos
processos de globalizao e regionalismo, os estados nacionais tendem a reagir no plano das
relaes internacionais ou a redistribu-los no plano interno, dependendo de seus respectivos
graus de sensibilidade e vulnerabilidade
69
.
Nessa perspectiva, quanto maior o grau de vulnerabilidade internacional de um pas,
maior ser a tendncia de o governo central redistribuir esses custos aos entes federados, via
descentralizao de polticas. Nesse processo, as instncias subnacionais de governo estados
e municpios passam a ter que absorver custos gerados pela dinmica global que antes no
lhes eram atribudos.
No caso brasileiro, essa dinmica acabou por configurar verdadeiro paradoxo a ser
enfrentado pela gesto municipal, na medida em que paralelamente transferncia de novas
responsabilidades, via descentralizao de polticas para os governos locais o governo federal
instituiu a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que limita a capacidade de endividamento
dessas instncias subnacionais de governo (ABRUCCIO e COSTA, 1998).
Frente a essa situao, as prefeituras municipais defrontam-se com duas possibilidades.
A primeira reside na ampliao das receitas pela elevao dos impostos. A segunda consiste na
identificao de outras alternativas gerenciais, que lhes permitam desincumbir-se de suas
responsabilidades sem gerar novos custos (AFFONSO, 1996).
nesse contexto de grave restrio oramentria que as possibilidades de cooperao
tcnica horizontal, assim como de captao de financiamentos externos ganham destaque, na
medida em que viabilizam recursos para elevar a eficincia e eficcia das administraes locais
sem gerar custos e permitindo maior participao por parte da instituio receptora. Existem
atualmente dois tipos de financiamento internacional: (a) financiamento a fundo perdido e (b)
69 Os pases sensveis sofrem os impactos , mas tm capacidade de resposta. J os pases vulnerveis sofrem os
impactos, mas no tm capacidade de resposta no plano das relaes internacionais.
285
emprstimos com juros praticados no mercado internacional, menos custosos do que os
juros internos.
No caso da cidade de So Paulo, essas duas alternativas revelam-se inviveis. A
primeira no se viabiliza porque - na avaliao da comunidade financeira internacional o
Brasil considerado pas muito desenvolvido para receber qualquer tipo de financiamento a
fundo perdido. E a segunda alternativa tambm no se viabiliza, em decorrncia das restries
ao endividamento municipal impostas pela LRF. S para se ter uma idia, o municpio de So
Paulo no poder contrair novas dvidas at 2017.
Aparentemente, o quadro configurado no tem soluo. Mesmo as prefeituras que
instituram estruturas especficas para tratar dos assuntos internacionais parecem ter a
impresso de que tais organizaes s geram custos, sem propiciarem o devido retorno
financeiro. Isto porque a maior parte dos projetos internacionais requer investimentos
significativos, sem qualquer garantia de retorno. Nessa linha de raciocnio, a nica perspectiva
certa de ganho residiria no campo poltico.
A busca de soluo para esta questo, evidentemente, no se situa no campo das
atividades burocrticas. No atual contexto, o aproveitamento das possibilidades advindas da
cooperao tcnica e do financiamento internacional exige muita criatividade e capacidade de
identificao de oportunidades externas, podendo inclusive atuar no sentido de propiciar a
abertura de novos espaos para interveno do governo municipal no campo das relaes
internacionais.
E o sucesso desta empreitada ser determinado pela capacidade governamental de
articular necessidades e solues internas com essas novas possibilidades abertas no exterior,
sem romper com o papel clssico exercido pelo Estado nacional por meio de suas burocracias
especializadas - no campo da poltica internacional.
Ou seja, os grandes temas que se apresentam envolvem as seguintes questes: como
utilizar as possibilidades criadas pela arena externa para resolver as necessidades dos
municpios, sem entrar em conflito com os preceitos da Federao? Como a interao entre os
nveis interno e externo pode ser bem utilizada para a soluo dos problemas dos municpios?
Que instituies so mais apropriadas para essa tarefa e como elas podem ou devem atuar?
O enfrentamento dessas questes envolve, necessariamente, a implementao de
mudanas empricas, cabendo ao governo local a funo fundamental de, por um lado,
identificar as oportunidades abertas no plano externo e, por outro, inserir uma nova cultura
poltico-administrativa no mbito da estrutura estatal, caracterizada, no mbito interno, pela
286
articulao cooperativa entre as diversas instncias do Estado, os setores privados e a
sociedade civil.
Esse novo padro de gesto objetiva construir base de sustentao poltica para a
atuao do governo local no plano externo. Assim, muitas questes concretas enfrentadas pelos
governos municipais podero resultar da conexo entre a identificao dos problemas e a
escolha de alternativas no nvel interno e as iniciativas articuladas no plano internacional,
envolvendo formas de cooperao tcnica e de financiamento externo.
JUSTIFICATIVA (Referencial Terico e Relevncia da Pesquisa)
Para explorar o tema de Financiamento externo e cooperao tcnica internacional
pretendemos, em primeiro lugar, promover uma discusso terica a respeito da evoluo do
conceito de cooperao tcnica e financeira internacional. Para, a seguir, buscar criar cenrios
hipotticos lastreados na realidade internacional contempornea que possam auxiliar na
identificao e na articulao das necessidades e problemas enfrentados pelo governo do
Municpio de So Paulo vis--vis s novas possibilidades apresentadas pela arena externa,
junto da qual os gestores municipais poderiam criar solues concretas e viveis para os
problemas enfrentados pelo municpio.
Nesta direo, este trabalho desdobra-se em dois planos. No plano nacional, a inteno
a de entender o papel e a natureza das funes desempenhados pelas agncias brasileiras
atuantes no campo das relaes internacionais
70
, de forma a especificar como essas
organizaes podem auxiliar os governos subnacionais no caso municipais a
desenvolverem suas atividades externas sem romperem com a ordem jurdico-institucional da
Federao brasileira.
No plano internacional, a inteno a de discutir e problematizar sobre os fatores que
possibilitariam aos municpios brasileiros terem acesso a cooperao tcnica internacional e
aos recursos financeiros externos, a partir da compreenso da lgica de funcionamento dos
organismos internacionais multilaterais e das agncias governamentais estrangeiras. No caso
especfico da cidade de So Paulo iremos analisar a fundo duas experincias exitosas de
cooperao tcnica internacional: a) UN HABITAT e b) OMS e OPAS. No tocante ao
financiamento externo iremos analisar tambm duas experincias: a) BID (emprstimos) e b)
Comisso Europia e governos europeus (financiamentos a fundo perdido).
70 Dentre as agncias nacionais a serem estudadas, destacam-se a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC),
vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) e a Comisso de Financiamentos Externos (COFIEX),
vinculada Secretaria de Assuntos Internacionais (SEAIN), do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
287
No sentido de alcanar os objetivos pretendidos iniciaremos nossa discusso terica
visando estabelecer uma linha divisria entre cooperao tcnica internacional e
financiamentos externos. Nesta perspectiva, possvel estabelecer trs tipos de Cooperao
Tcnica Internacional, em escala evolutiva.
O primeiro tipo de cooperao, herdeiro de uma viso ps-segunda guerra mundial,
possui carter assistencial e consiste na transferncia vertical de conhecimentos e tcnicas dos
pases avanados aos pases menos desenvolvidos, o que pressupe uma postura passiva por
parte destes ltimos e evidencia suas condies de subalternidade. Apesar da negao
constante, possvel constatar que esse tipo de assistencialismo nunca foi desinteressado, uma
vez que esteve sempre vinculado a objetivos nacionais especficos dos pases desenvolvidos,
principalmente no perodo da Guerra Fria.
Com o passar dos anos, esse tipo de assistencialismo passou a constituir-se, ele mesmo,
em situao incmoda. Logo, procurou-se substituir o carter assistencialista pelo conceito de
cooperao tcnica tout court , que constitui o segundo tipo de cooperao aqui considerado.
Isto tornou possvel tratar os pases em via de desenvolvimento como parceiros no processo de
soluo de seus problemas, ou seja, como agentes intervenientes no processo de cooperao
tcnica internacional, o que possibilitou a reduo do envolvimento constante de peritos
estrangeiros, que foram substitudos por consultores de curto prazo, com a funo de apoiar os
esforos locais. A partir de ento, os pases em desenvolvimento mudaram de posio: de
receptores, tornaram-se tambm agentes do processo cooperativo.
O ltimo tipo de cooperao tcnica internacional surge como evoluo da mudana
conceitual explicitada acima, e passa a ocorrer a partir do surgimento de aes de cooperao
entre pases em via de desenvolvimento. Ou seja, a cooperao deixou de ser exclusivamente
um mecanismo de interao Norte-Sul, passando a existir tambm no sentido Sul-Sul. Alm
disso, nesse processo evolutivo, a cooperao tambm deixou de ser exclusivamente vertical,
para incorporar caractersticas horizontais.
Essa realidade tende a beneficiar o Brasil, devido ao fato de o pas ter alcanado um
nvel intermedirio de desenvolvimento, que o capacita tanto a receber volumes expressivos de
cooperao tcnica internacional, como a prest-la para pases menos desenvolvidos, da
Amrica Latina e da frica. Sob esta tica, a Agncia Brasileira de Cooperao - ABC,
vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores, afirma que:
288
(...) a cooperao tcnica internacional passa a ser encarada sob suas duas
vertentes principais: como instrumento de poltica externa e como auxiliar de
promoo do desenvolvimento socioeconmico do pas. Nesse sentido, a poltica
brasileira de cooperao tcnica internacional se realiza pela combinao dos
elementos bsicos das duas vertentes, ou seja, da recebida e da prestada, e ser
eficiente na proporo que assegure o alcance dos principais objetivos de uma e de
outra (WARWAR, 2005).
Portanto, pode-se afirmar que a cooperao tcnica internacional benfica se distingue
por: (a) focalizar o desenvolvimento da infra-estrutura humana; (b) gerar fluxo de
conhecimento tanto para a organizao prestadora, como tambm - e principalmente para a
instituio local, de forma a garantir continuidade dos programas, mesmo aps encerrada a fase
da cooperao, evitando a dependncia permanente e promovendo o desenvolvimento
institucional das novas tecnologias absorvidas; e (c) ter custos quase nulos para quem est
recebendo.
Enfim, a cooperao tcnica internacional horizontal a mais adequada do ponto de
vista de gerao de bem-estar para as populaes do receptor, visto ser uma das modalidades
bsicas da cooperao para o desenvolvimento. Embora a cooperao econmica e comercial
de primeiro e segundo tipo assim como suas interfaces tambm possam ser importantes e
gerar efeito sinrgico e de complementao, resulta muito importante conjug-las sempre no
sentido de assegurar a prevalncia da cooperao tcnica internacional horizontal.
Isto porque esta ltima objetiva a troca de conhecimentos mtuos entre parceiros para a
soluo de problemas comuns em diversas reas, como, por exemplo, urbanizao, meio
ambiente, tratamento do lixo hospitalar, transporte, educao, sade etc. Nesse sentido, a
cidade de So Paulo tem muitas caractersticas em comum com outras metrpoles
internacionais e est apta a oferecer cooperao para suas congneres em todo mundo, bem
como a receber auxlio advindo de cooperao tcnica internacional horizontal. Vamos
procurar demonstrar isso por meio da anlise das experincias indicadas acima.
importante ressaltar que esse tipo de cooperao tcnica horizontal no pode, de
maneira alguma, ser confundido com a cooperao econmica e comercial, que em um
primeiro momento prope auxlios apenas para pases em vias de desenvolvimento, mas junto
deles envia um pacote de produtos de empresas originrias dos seus pases.
Diante disso, o grande desafio da cidade de So Paulo consiste em atuar
internacionalmente para transformar seu espao urbano em locus privilegiado para o
estabelecimento de cooperao tcnica internacional horizontal, tendo em vista a capacidade de
o municpio gerar polticas pblicas em grandes propores. Isto tem duas conseqncias
289
prticas: a primeira, consiste em estabelecer condies que permitam baratear servios para
o errio pblico. A segunda reside no fato de a cooperao atuar no sentido de, num primeiro
momento, oferecer melhores condies de vida para os cidados, para em seguida permitir ao
receptor utilizar a tecnologia recebida como contedo para intercmbio com outros parceiros,
em mbito nacional e internacional, aumentando com isso a possibilidade de recebimento de
outros auxlios de seu interesse.
Para isso seria necessrio aproveitar mais adequadamente a massa crtica de cincia e
tecnologia disponvel na cidade, no mbito das instituies existentes, como o caso dos
institutos de pesquisa, das universidades e dos hospitais universitrios, dentre outros.
Uma parte dos esforos a serem despendidos para a viabilizao desse desafio est
justamente na captao dos financiamentos internacionais e nacionais, os quais,
especificamente nas modalidades a fundo perdido, tm sido escassos, em grandes quantidades,
desde o incio dos anos 90, para pases de renda nacional mdia como o Brasil.
Porm, ainda existem inmeras instituies internacionais que oferecem financiamento
tanto a fundo perdido como sob forma de emprstimos.
No tocante aos financiamentos a fundo perdido, estas instituies tendem a privilegiar
organizaes no-governamentais como instituies receptoras, em detrimento do Poder
Pblico. Neste caso, uma soluo criativa seria a de o Municpio de So Paulo vir a assumir um
novo papel, qual seja o de estabelecer parcerias com organizaes no governamentais da
sociedade civil, de forma a gerar um espao pblico onde elas possam compartilhar projetos
com o governo municipal. Esse tipo de iniciativa possibilitaria maior interao entre o governo
municipal e a sociedade civil, no somente na discusso sobre elaborao e aperfeioamento de
projetos, como tambm na identificao de alternativas para captao do maior volume
possvel de recursos para projetos conjuntos na lgica da cooperao tcnica internacional
horizontal.
J no caso de emprstimos, a tendncia atual das instituies financiadoras
internacionais - como o Banco Mundial e o BID -, a de exigir co-parceria, ou seja, o
financiamento dos projetos s ocorre na medida em que haja contrapartida financeira de, pelo
menos, 50% por parte do Poder Pblico local para a execuo dos projetos. No caso do
Municpio de So Paulo, esta co-parceria ficaria prejudicada pelo menos nos prximos dez
anos, em razo da restrio ao endividamento externo municipal advinda da Lei de
Responsabilidade Fiscal - LRF. No se pode desconsiderar que, no caso da Cidade de So
290
Paulo, a relao entre dvida e oramento de 2,5 vezes e que, alm dessas determinaes,
existe ainda a necessidade de aprovao de emprstimos pelo Senado.
Uma sada possvel para a co-parceria e, portanto, para a captao de recursos externos
pode estar nos emprstimos internos a fundo perdido presentes no pas via Ministrio do
Planejamento, BNDES, Caixa Econmica Federal e tambm no recm-criado Ministrio das
Cidades, entre outros. O Municpio de So Paulo poderia adotar a estratgia de adquirir
recursos nessas agncias governamentais para arcar com sua contrapartida financeira em
grandes projetos de co-parceria com instituies internacionais.
Em face do exposto, a novidade que se apresenta gesto municipal reside na
possibilidadede instituio de atividade no burocrtica seja no mbito de sua estrutura
institucional ou, ainda, na forma de estrutura paralela ou terceirizada -, para realizar a funo
de intermediao entre agentes financeiros internacionais que disponibilizam recursos a fundo
perdido e organizaes no governamentais internas, com o objetivo de desenvolver parcerias e
constituir banco de projetos direcionados captao de recursos externos.
Considerando que a maioria das organizaes no governamentais no dispe de
pessoal qualificado para identificar possibilidades, elaborar e negociar projetos para captao
de recursos nas agncias do prprio governo brasileiro e de outros pases, assim como para
atuar junto s agncias financeiras internacionais, caber SMRI o desempenho desse papel
central, que consiste justamente em assegurar o suporte tcnico necessrio ao desenvolvimento
dessas atividades, cabendo organizao receptora a funo de execuo.
Em consonncia com as diretrizes das agncias internacionais de fomento.
METDOS E TCNICAS DE PESQUISA
Nessa perspectiva, esta pesquisa pretende realizar uma discusso terica sobre o
assunto lastreada empiricamente na experincia do Municpio de So Paulo. Para tanto, a fim
de alcanarmos os objetivos formulados nesta linha de pesquisa, nosso foco estar direcionado:
a) discusso terica em torno das principais organizaes internacionais multilaterais
de cooperao tcnica e financiamento internacional, assim como as agncias nacionais
estrangeiras, de pases que disponibilizam recursos a fundo perdido para pases em
desenvolvimento. No primeiro caso, destacam-se as integrantes do Sistema das Naes
Unidas e do Sistema Interamericano, dentre outras; no segundo caso, merecem meno
a DFD (britnica), a ASDI (holandesa) e a USAID (norte-americana);
b) levaremos em conta tambm as atividades desempenhadas pelas organizaes de
291
financiamento nacional e internacional como o Banco Mundial, o BID, a OEA, o
BNDES, a CEF, a IFC (Corporao Financeira Internacional), a GEF (Global
Environment Facility), o FUMIM (Fundo Multilateral de Investimento), a
CII
71
(Corporao Interamericana de Desenvolvimento), o JBIC (Japan Bank for
International Cooperation), o BEI (Banco Europeu de Investimentos), a CAF
(Corporao Andina de Fomento) e o FONPLATA (Fundo para o Desenvolvimento da
Bacia do Prata);
c) tudo isto visando identificar os parmetros que norteiam a liberalizao de recursos
por parte desses organismos e agncias, nacionais e internacionais, envolvendo,
notadamente, aspectos relativos orientao poltica e econmica dos governos;
d) ou seja, trata-se de compreender as motivaes que levam as organizaes a
desenvolverem programas de cooperao com determinados pases, em detrimento de
outros. Alm disto, interessa compreender as razes que levam estas instituies a
privilegiarem ou no programas com governos subnacionais e organizaes no
governamentais em suas respectivas orientaes estratgicas.
Para tanto, a pesquisa utilizar dados secundrios a serem obtidos atravs de
levantamento da literatura internacional sobre o tema, contemplando, inclusive, textos
desenvolvidos no mbito das prprias agncias internacionais e nacionais de
cooperao.
Os dados secundrios sero comprovados pela realizao de entrevistas com
personalidades brasileiras e estrangeiras com destacada atuao em organismos e fruns
internacionais, cuja atuao incide diretamente no campo de atuao das cidades, como
o caso do Habitat, por exemplo, assim como tambm, por meio do acompanhamento
das atividades desenvolvidas pela Secretria Municipal de Relaes Internacionais da
Prefeitura de So Paulo na gesto Marta Suplicy e Jos Serra.
71 Alm destas, conforme a necessidade da pesquisa podero ser investigadas outras organizaes internacionais,
tais como: UNESCO, IICA, UNICEF, FAO, OIT, CEPAL, FLACSO, FNUAP, OACI, OEA, OIMT, OMM,
OMPI, UNCTAD, UIT, UNDCP, UNIDO, UNIFEM, UPU, EU.
292
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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293
Subprojeto 2: Relaes Internacionais e Governos Subnacionais: Um Estudo
da Insero Internacional da Cidade de Campinas - Armando Gallo Yahn Filho
RESUMO
O processo de globalizao, que se intensificou nos anos 1990, mudou a dinmica das relaes
internacionais. Apesar da importncia que os Estados nacionais a inda tm no cenrio
internacional, esta tem diminudo, na medida em que eles no conseguem solucionar todos os
problemas no mbito do seu territrio. E, considerando que os fenmenos do mundo
globalizado so percebidos, primeiramente, no mbito local, os governos subnacionais passam
a assumir uma importncia cada vez maior. Com eles, outros atores no-governamentais
tambm contribuem para encontrar solues que permitam o desenvolvimento sustentado da
esfera local. cada vez maior o nmero de acordos de cooperao entre governos
subnacionais, passando as cidades a assumirem competncias que, antes, eram exclusivas dos
Estados nacionais, desenvolvendo, inclusive, uma diplomacia municipal ou paradiplomacia.
Algumas dessas cidades, por possurem uma estrutura adequada para a materializao da
economia global, tornam-se estratgicas para a produo de funes altamente especializadas,
sendo conhecidas como cidades globais. No nosso entendimento, a cidade de Campinas, apesar
de no ser uma cidade global, j apresenta um grau de internacionalizao e pode, em pouco
tempo, assumir um papel de extrema relevncia, no somente no MERCOSUL, mas no
continente latino-americano. Para estudarmos a insero internacional da cidade de Campinas,
levaremos em conta dois aspectos: 1) a Regio Metropolitana de Campinas como um todo; 2) a
sua insero na Regio Metropolitana Expandida de So Paulo.
1. INTRODUO
Desde a dcada de 1970, as relaes internacionais comearam a sofrer mudanas de
rumo, que colocavam em cheque os velhos paradigmas do Realismo clssico. O conceito de
jogo de soma-zero, segundo o qual os ganhos de um Estado, na defesa de seus interesses,
implicam, necessariamente, na perda de outros, passa a ser questionado, dando origem a novas
teorias sobre cooperao internacional. O velho equilbrio de poder, que perdurou nas
escolas de anlise das relaes entre as grandes potncias durante anos, mostra-se insuficiente
para resolver os problemas de um mundo cada vez mais complexo e interligado por relaes
que vo alm da capacidade do Estado de geri-las.
Nesse contexto de crise do realismo, a teoria da interdependncia complexa,
desenvolvida por Robert Keohane e Joseph Nye, oferece uma sensvel ampliao dos
mecanismos de anlise para as Relaes Internacionais. O artifcio mais importante dessa viso
terica o conceito de interdependncia. De acordo com esses autores, interdependncia, em
poltica mundial, refere-se a situaes caracterizadas por efeitos recprocos entre os pases ou
entre atores em diferentes pases (KEOHANE & NYE, 1989, p. 8).
294
Assim, em um mundo cada vez mais interligado, em que pequenas turbulncias
econmicas na sia podem ter impactos gigantescos nas principais bolsas de valores do
mundo, percebe-se a necessidade de buscar uma forma de cooperao entre os Estados, que
substitua o jogo de soma zero pelos ganhos mltiplos. Nas palavras de Vigevani (1994, p. 15),
a teoria da interdependncia altera qualitativamente o conceito de soberania nacional, dado o
surgimento de novas estruturas de relaes (os regimes internacionais), onde a ao dos
Estados ficaria reduzida e onde, numa viso grociana ou kantiana, a capacidade de se
promoverem situaes de vantagens multilaterais, eclipsando as concepes de jogos de soma
zero, acabaria prevalecendo de forma definitiva.
A teoria da interdependncia complexa baseia-se em trs caractersticas principais,
quais sejam: mltiplos canais de negociao, ausncia de hierarquia entre os temas da agenda
internacional e menor papel da fora militar.
Para a teoria da interdependncia complexa, h mltiplos canais pelos quais as
sociedades podem se conectar. So eles: relaes interestatais, transgovernamentais e
transnacionais. As primeiras so as relaes entre os Estados, tal como na teoria realista. As
segundas pressupem que os Estados no agem como unidades coerentes e, portanto, podem se
juntar para constiturem organizaes internacionais. Por fim, as relaes transnacionais partem
do princpio de que os Estados no so os nicos atores na arena internacional. Como exemplo
destas ltimas, temos as comunidades epistmicas, os governos subnacionais, as organizaes
no-governamentais, entre outras. (KEOHANE & NYE, 1989, p. 25)
Por um lado, a interdependncia desencadeou um processo de integrao regional,
fundado na soberania compartilhada, atravs do qual pode-se resolver problemas com carter
de transnacionalidade. Por outro, a incapacidade do Estado de atender s demandas de todas as
suas unidades subnacionais gera uma segmentao, com diminuio da concentrao do poder
poltico central, e os municpios passam a exercer uma atividade que, at ento, era da
competncia exclusiva do Estado-nao. (PHILIP et al., 1996, p. 17 e 19)
Outro fenmeno que contribui para uma maior participao da dimenso local na esfera
internacional a globalizao. Segundo David Held (1998, p. 13):
A globalizao fenmeno espacial fundado num continuum com o global numa
ponta e o o local na outra. (...) Ela envolve uma extenso e um aprofundamento das
relaes sociais e das instituies no espao e no tempo de tal modo que, por um lado,
as atividades dirias esto crescentemente influenciadas por fatos que acontecem do
outro lado do globo e, por outro lado, as prticas e decises de grupos ou comunidades
locais podem ter significativas repercusses globais.
295
E, ainda:
A globalizao implica, hoje, em dois fenmenos distintos. Primeiramente, ela sugere
que muitas cadeias de atividade poltica, econmica e social esto se tornando inter-
regionais e inter-continentais e, em segundo lugar, sugere que tem havido uma
intensificao dos nveis de interao e interconexo dentro e entre os Estados e as
sociedades. (HELD, 1998, p. 13)
As cidades e regies procuram assumir um papel estratgico nas relaes
internacionais, de forma complementar ao papel do Estado, a fim de garantir investimentos
externos e tomar a iniciativa de polticas de cooperao no mbito subnacional. E, ao redor do
mundo, redes de cidades e regies formam uma paradiplomacia eficiente e capaz de trazer
solues para os problemas locais.
Neste sentido, pretendemos estudar esta nova dimenso que surge nas relaes
internacionais do mundo interdependente, qual seja, as relaes internacionais das cidades,
atravs de seus acordos de cooperao econmica, cientfica, cultural, educacional, entre
outros.
Para tanto, pretendemos tomar como estudo de caso a cidade de Campinas, no contexto
da sua Regio Metropolitana, e sua insero internacional, haja vista sua importncia
econmica, poltica, tecnolgica e cientfica no cenrio nacional e regional (MERCOSUL). H
que se levar em conta, tambm, o fato de que a Regio Metropolitana de Campinas exerce uma
funo de complementaridade Regio Metropolitana de So Paulo.
2. FUNDAMENTOS TERICOS
2.1. A insero internacional das cidades e a paradiplomacia
Como j expusemos na introduo, o processo de globalizao especialmente a
econmica mudou o rumo do processo produtivo e a distribuio do capital pelo globo
assumiu uma dinmica que foge do controle dos Estados. Nem por isso, o territrio perdeu sua
importncia. Vale dizer, as cidades assumiram um papel estratgico na nova geografia do
poder
72
.
Segundo Saskia Sassen (2004, p. 375), as grandes corporaes no podem dar conta de
executar todas as funes que necessitam para seu pleno funcionamento, do que decorre que as
cidades globais, com suas complexas redes de empresas, que oferecem servios altamente
especializados e talento profissional, so lugares estratgicos para a produo destas funes
especializadas.
72 Expresso cunhada por Saskia Sassen (SASSEN, 2004).
296
Ainda segundo a mesma autora, a economia global se materializa, em grande parte,
nos territrios nacionais, de modo que os Estados nacionais tiveram que se envolver
profundamente na implementao do sistema econmico global, sofrendo transformaes em
sua estrutura institucional. (SASSEN, 2004, p. 375)
O que ocorre que a principal dinmica que opera na economia global tem a
capacidade de desligar o Estado moderno da interseco entre soberania e o territrio que
caracterizam o Estado e o sistema estatal modernos (idem, p. 376).
O locus da atividade econmica global no se restringe mais ao territrio e s
transaes econmicas so feitas no espao eletrnico. Contudo, no territrio que se
encontram as instituies e os atores que do corpo globalizao. Disso tudo decorre a
necessidade de um novo arcabouo jurdico capaz de regular as novas relaes econmicas do
mundo globalizado. (SASSEN, 2004, p. 377).
Vemos, portanto, que a globalizao no retira do Estado sua importncia. Ao
contrrio, a materializao da globalizao no mbito das cidades e regies d aos governos
locais um papel poltico de maior relevncia dentro do prprio Estado nacional e cria a
possibilidade da formao de uma nova estratgia de desenvolvimento do prprio Estado, que
fruto da somatria do desenvolvimento de cada uma das unidades que o compem.
Se o Estado-nao no consegue proteger seus componentes subnacionais dos efeitos
devastadores externos (econmicos, principalmente), no h que se impedir que estas unidades
defendam seus interesses por conta prpria, inclusive, contribuindo com o prprio Estado-
nao. (KINCAID, 1990, p. 56)
Para Soldatos (1996, p. 207), o fenmeno da permeabilizao das fronteiras dos
Estados-nao pode ser a causa de problemas scio-econmicos srios para as cidades
(interdependncia-vulnerabilidade), mas tambm pode proporcionar-lhes oportunidade para a
cooperao internacional (interdependncia-oportunidade).
Nas palavras de Ladislau Dowbor (1997, p. 12):
Constatamos que as grandes metrpoles mundiais esto adquirindo um peso novo no
processo de gesto das nossas sociedades, como plos de um conjunto de atividades
internacionalizadas, e como articuladoras das polticas internas.
Verificando com ateno o processo eleitoral nas cidades brasileiras, no ltimo ano,
percebemos a nfase que se deu importncia das cidades no desenvolvimento do pas.
Tambm, estas ltimas eleies mostraram a preocupao dos polticos locais com as decises
governamentais no mbito nacional, inclusive na poltica externa. A federalizao do debate
local no reflete somente uma disputa poltico-partidria, mas tambm a preocupao dos
297
atores sociais, polticos e econmicos locais em participar do processo decisrio nacional,
cujos reflexos so percebidos, imediatamente, na esfera local.
Este crescente intervencionismo das autoridades subnacionais nos setores de atividades
que transcendem as fronteiras nacionais chamado por Earl Fry de globolocalismo e
resultante da combinao dos seguintes fatores: 1) proteo e reforo das coletividades locais,
em uma poca de ligaes transregionais crescentes; 2) necessidade e busca de receitas mais
elevadas; 3) contra-ponto s assimetrias e desigualdades no mbito do sistema nacional; 4)
maior acessibilidade em matria de estabelecimento de ligaes internacionais; 5) preocupao
eleitoral; 6) ampliao progressiva das esferas de ao dos comits regionais; 7)
internacionalizao crescente da populao; 8) protecionismo; 9) defesa de certos princpios de
moralidade internacional; 10) incertezas com relao interpretao de dispositivos
constitucionais. (FRY, 1996, p. 42)
A concretizao dessa insero internacional sustentada se faz atravs de uma
paradiplomacia que pode ser definida, segundo No Cornago Prieto, como
(...) o envolvimento de governos no centrais nas relaes internacionais, mediante o
estabelecimento de contatos permanentes e ad hoc, com entidades pblicas ou privadas
estrangeiras, com o objetivo de promoo socioeconmica e cultural, bem como de
qualquer outra dimenso exterior nos limites de sua competncia constitucional.
(PRIETO apud RODRIGUES, 2004, p. 443)
No Brasil, a Constituio Federal de 1988 atribui aos municpios a qualidade de ente
federado, como decorre da leitura dos seus arts. 1 e 18
73
. Alm disso, a Constituio atribui
aos municpios a autonomia, em seu art. 29, ao determinar que o municpio reger-se- por lei
orgnica, e explicita suas competncias no art. 30, entre as quais no se inserem as relaes
internacionais. Estas so de competncia exclusiva da Unio, pelo art. 21
74
, no tendo os entes
federados representao nem competncia para tal. (SILVA, 1999, p. 620)
Contudo, preciso entender que a dinmica das relaes internacionais, aps 1988,
mudou muito e a necessidade de enfrentar os novos desafios do mundo globalizado
conduziram as cidades e os estados federados a uma insero internacional. No que se refere s
cidades, especificamente, como se explica a formao de uma organizao internacional de
cidades, Associao Mundial de Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU), surgida da fuso
73 Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal constitui-se em Estado Democrtico de Direito (...)
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.
74 Art. 21. Compete Unio: I manter relaes com os Estados estrangeiros e participar de organizaes
internacionais.
298
da Federao Mundial das Cidades Unidas (FMCU) com a Associao Internacional de
Autoridades Locais (AIAL), diante do art. 21, I, da Carta Magna?
Por isso, cremos que seja preciso fazer uma reinterpretao desses artigos
constitucionais, revendo as competncias dos entes federados no que diz respeito sua atuao
externa. Desse modo, vale destacar o entendimento de Rodrigues (2004, p. 451), a respeito
desse tema:
Perante o atual ordenamento jurdico brasileiro, a situao dos municpios a mesma
da dos estados federados e do distrito federal nesta matria: nem h competncias, nem
existe reconhecimento legal para aes internacionais. Mas os fatos e a atuao de
diversos municpios superam e ultrapassam o arcabouo jurdico domstico, e
demandam algum tipo de modificao, alterao ou criao de normas para essas novas
aes federativas.
O processo de insero internacional das cidades um processo em curso e a prova
disso est na formao da Associao Mundial de Cidades e Governos Locais Unidos, bem
como de redes de cidades, como o caso das Redes Mercocidades e Eurocidades.
Vale salientar que a insero internacional das cidades no se faz apenas no mbito
econmico. Assim como a globalizao deve ser melhor pensada como um fenmeno
multidimensional, envolvendo d iversos domnios de atividade e interao, inclusive
econmica, poltica, tecnolgica, militar, jurdica, cultural e ambiental (HELD, 1998, p. 13),
tambm a insero das cidades no plano internacional se d seguindo a mesma abrangncia.
Por exemplo, a cidade de Barcelona ganhou destaque internacional por sediar as Olimpadas,
em 1992.
No Brasil, Gilberto Rodrigues apresenta trs cidades que ganharam expresso
internacional por motivos diferentes. So elas: Curitiba, Porto Alegre e So Paulo.
Curitiba se destacou no plano internacional e se tornou referncia mundial pela sua
qualidade de vida, decorrente do planejamento urbano e da qualidade ambiental, que a
tornaram um modelo de cidade sustentvel. Porto Alegre, assim como Curitiba, tambm
apresenta um histrico de polticas pblicas aplicadas com xito e com continuidade, mas,
conquistou sua insero definitiva no plano internacional por ter sido sede do Primeiro Frum
Social Mundial, cujo objetivo era fazer um contraponto ao Frum Econmico de Davos, na
Sua. Por fim, So Paulo , a priori, uma tpica cidade global. Sendo o centro financeiro,
comercial, tecnolgico e logstico do Brasil e da Amrica do Sul, institucionalizou a
cooperao internacional com a criao da Secretaria Municipal de Relaes Exteriores.
(RODRIGUES, 2004, p. 454 et seq.)
Em suma:
299
os casos vistos mostram como possvel inserir-se no meio internacional, seja
atravs da divulgao das melhores prticas fruto da continuidade de polticas de boa
governana (Curitiba, Porto Alegre), seja pela projeo dada por um evento de
propores globais (Porto Alegre) e por uma ao estratgica institucional voltada
expressamente para as relaes internacionais, com nfase no econmico.
(RODRIGUES, 2004, p. 458)
2.2. Democracia cosmopolita e as redes globais
A insero internacional das cidades traz consigo um elemento extremamente
importante e que no pode passar desapercebido em uma anlise das relaes internacionais no
mbito subnacional, qual seja: a participao de diversos atores sociais, com grande capacidade
de influncia nas decises.
A rede de contatos e de intercmbio propiciada pela ao internacional dos governos
locais de grande importncia para o desenvolvimento de uma democracia cosmopolita, que
supere a incapacidade que os Estados tm, hoje em dia, de solucionar todos os problemas da
nao, especialmente aqueles de ordem local.
Em um mundo cada vez mais interdependente, em que problemas de ordem econmica,
social, poltica e ambiental extrapolam as fronteiras dos Estados-nao e so causados por
agentes no estatais, verifica-se a fragilidade do modelo de democracia, baseado na
legitimidade obtida pelo voto. Urge pensar novas formas de participao direta que envolva a
sociedade, indo alm dos limites fronteirios do Estado-nao. (HELD, 1998, p. 22)
Para Kincaid (1990, p. 73), a diplomacia constituinte, ou paradiplomacia, refora a
participao no s dos atores subnacionais, mas tambm dos cidados na poltica externa. A
insero internacional das cidades traz o contexto internacional para o mbito local, deslocando
as representaes diplomticas e comerciais da capital para estas localidades.
Os intercmbios cientficos, tecnolgicos e educacionais so exemplos que tm como
resultado criar redes de contatos entre comunidades locais, a fim de solucionar problemas
comuns e desenvolver projetos que possam ser colocados em prtica independentemente da
atuao governamental. Tal como as organizaes no-governamentais, as comunidades
epistmicas ganham cada vez mais importncia no mundo globalizado.
Nas palavras de Rosenau (1998, p. 29):
(...) importante esclarecer que a governana global no se ref ere somente s
instituies e organizaes formais, atravs das quais o gerenciamento das relaes
internacionais ou no sustentado. (...) Em um mundo cada vez mais interdependente,
onde o que acontece em um canto, ou em um nvel, pode ter conseqncias para o que
ocorre em todos os outros cantos e nveis, parece um erro aderir a uma definio
estreita, na qual somente instituies formais, nos mbitos nacional e internacional, so
300
consideradas relevantes.
Muito comum, hoje em dia, os acordos de cooperao entre as universidades,
propiciando uma troca de conhecimento e experincias, que resultam numa democracia
cosmopolita sem a interferncia de instituies formais.
Outro exemplo so os acordos comerciais que se firmam entre os governos locais e que
resultam numa rede de empresrios interessados em viabilizar negcios entre cidades e/ou
regies de diferentes pases sem, contudo, a intermediao de um poder estatal. De acordo com
Rosenau (1998, p. 44):
No caso de micro-regies, chama-se a ateno para o papel emergente de certas cidades
e zonas econmicas naturais como formas sutis e nascentes de sistemas normativos
transnacionais, que no so afianados pelos Estados e que, ao contrrio, emergem das
atividades de outros tipos de atores que, pelo menos inicialmente, podem promover um
deslocamento de autoridade da esfera poltica para a econmica.
De fato, o que tem acontecido uma crescente preocupao com o aspecto local, sem
perder de vista o aspecto global. Ou seja, o desenvolvimento local, em um mundo globalizado,
s pode ser alcanado atravs das relaes horizontais com as demais comunidades. Drozdiac
(apud ROSENAU, 1998, p. 44), observando o desenvolvimento alcanado por cidades
europias, de diferentes pases, que assinaram acordos de cooperao, afirma que uma
ressurreio de cidades-estado e regies est transformando, silenciosamente, a paisagem
poltica e econmica da Europa, diminuindo a influncia de governos nacionais e redesenhando
o mapa de poder continental para o sculo XXI.
Diante dessa realidade surge o conceito de redes globais . Segundo a definio de Jordi
Borja, as redes globais so redes de cooperao e competncia entre iguais e servem para a
cooperao e elaborao de estratgias comuns, alm de serem redes de representatividade e
lobby poltico (BORJA apud ROMERO, 2004, p. 410). O autor cita como exemplo as
Eurocidades e as Mercocidades.
A rede Mercocidades teve sua origem com a Declarao de Assuno, em 7 de maro
de 1995, resultado do Seminrio Mercosul: opes e desafios para as cidades. Este
documento, assinado pelos prefeitos de Assuno e Montevidu, alm dos representantes de
Braslia, Rio de Janeiro, Buenos Aires e Santiago, destacava a necessidade da criao de uma
rede de cidades, atravs da qual os prefeitos das cidades do Mercosul pudessem participar das
decises para a integrao regional em temas especficos de suas competncias. Assim, em
novembro de 1995, realiza-se, na cidade de Assuno, a Primeira Cmara da Rede
Mercocidades, cuja Ata de Fundao foi assinada por onze cidades: Assuno, Montevidu,
301
Rosrio, Crdoba, La Plata, Porto Alegre, Florianpolis, Curitiba, Braslia, Salvador e Rio
de Janeiro. (ROMERO, 2004, p. 419)
Atualmente, Campinas tambm faz parte da Rede Mercocidades, juntamente com
outras 27 cidades brasileiras. (ROMERO, 2004, p. 427)
2.3. O perfil de uma cidade internacional
Para Soldatos (1996, p. 216 et seq.), so 13 as caractersticas que conformam uma
cidade internacional moderna:
1.posio geogrfica de abertura para o mundo;
2.recebe fatores de produo estrangeiros (investimento, mo-de-obra, etc.) e fluxo
de comrcio (mercadorias e servios);
3.abriga instituies estrangeiras e internacionais (empresas, bancos e diversas
outras instituies scio-econmicas, culturais e cientficas; organizaes
internacionais; etc.);
4.exporta fatores de produo e suas instituies econmicas, sociais, culturais e
cientficas tm presena no exterior;
5.multiplicidade de comunicaes sociais com o exterior;
6. diretamente interligada com o exterior por meios de transportes e de
comunicaes;
7.possui um setor de servios voltado para o exterior e oferecendo um sistema de
suporte aos atores estrangeiros ou internacionais (hotis, escolas internacionais,
centros de convenes, etc.);
8.tem uma mdia de repercusso e difuso internacionais;
9.acolhe, regularmente, encontros e outros tipos de atividades internacionais
(congressos, exposies, festivais, jogos esportivos, etc.);
10.abriga instituies nacionais, regionais e locais de reputao internacional ou
ativas no mbito das relaes internacionais;
11.exerce uma paradiplomacia urbana (municipal ou privada), apoiada em servios
especializados de relaes internacionais e em estratgias de internacionalizao;
12.mantm entendimentos (acordos, protocolos, etc) com atores estrangeiros ou
internacionais e participa das redes internacionais de cidades ou de instituies de
cidades;
13.tem uma populao com composio tnica diversificada.
A partir deste perfil, Soldatos (1996, p. 218) identifica dois tipos de internacionalizao
das cidades: a passiva e a ativa.
302
A internacionalizao passiva aquela desempenhada pelas cidades-espao, que
acolhem atividades e instituies internacionais, mas no acolhem instituies e servios de
importncia estratgica para o desenvolvimento de funes de influncia, ou de controle (sedes
de grandes organizaes internacionais, sedes de grandes empresas multinacionais, servios
estratgicos, etc). Seu papel de peso regional. (SOLDATOS, 1996, p. 218)
Por sua vez, a internacionalizao ativa aquela desempenhada pelas cidades-atores,
que se distinguem por uma atuao dinmica. Estas cidades possuem uma rede de servios de
suporte para as atividades internacionais (grandes escritrios internacionais de advocacia,
grandes escritrios de arbitragem internacional, grandes instituies bancrias, estrutura
sofisticada de transportes e comunicaes, etc.). Essas cidades fazem parte das grandes redes
internacionais de alta tecnologia (aeronutica, informtica, etc.) e de servios de ponta, alm de
disporem de uma estratgia de planificao da sua atividade internacional. So cidades que
exportam fatores de produo. (SOLDATOS, 1996, p. 218 et seq.)
A INSERO INTERNACIONAL DE CAMPINAS
Com uma populao de quase 1 milho de habitantes
75
, dos quais 98% esto
concentrados em rea urbana, Campinas o ncleo de sua Regio Metropolitana, com um total
de 2,3 milhes de habitantes. Altamente industrializada, sede da Regio Administrativa de
Campinas (RAC). Localizada a 100 km da capital do Estado de So Paulo, e a 166 km do porto
de Santos, Campinas dotada de uma malha rodoviria moderna e de uma malha ferroviria
que liga a cidade ao Porto de Santos, ao Mato Grosso do Sul e Bolvia. Possui tambm o
Aeroporto Internacional de Viracopos, localizado a apenas 20 km do centro. (CAIADO et al.,
2002, p. 99-100)
Ademais, a Regio Metropolitana de Campinas, juntamente com a Baixada Santista,
est inserida na Regio Metropolitana Expandida de So Paulo, conformando uma macro-
regio, que se caracteriza pela sua relao de interdependncia e complementaridade. A cidade
de So Paulo , hoje, um grande centro de escritrios de servios especializados, que atendem,
em grande parte, s demandas de empresas instaladas em seu entorno, at um raio de 100 a 150
km. Por sua vez, Santos e Campinas ainda se caracterizam por suas atividades industriais,
abrigando grandes multinacionais, e como plos de escoamento e entrada de produtos, via
Aeroporto de Viracopos e Porto de Santos.
75 O Censo demogrfico de 2000 registrou uma populao de 967.921 habitantes. (CAIADO et al., 2002, 99).
303
Campinas tem sido uma grande receptora de investimentos em vrios segmentos
produtivos, principalmente nos de maior complexidade tecnolgica e a motivao principal
manifestada pelas empresas de alta tecnologia que esto se instalando em Campinas a
existncia de infra-estrutura e logstica privilegiadas (CAIADO et al., p. 2002, 113).
Campinas se destaca nas atividades comerciais, de abastecimento e de servios
especializados, tais como servios bancrios, hospitais regionais e servios mdicos
especializados, comrcio de grande porte e comrcio especializado, shopping centers, servios
pessoais diferenciados, etc (idem, p. 113).
Na rea cientfica e tecnolgica destacam-se duas universidades, UNICAMP e PUC-
Campinas, o Instituto Agronmico de Campinas (IAC), o Laboratrio Nacional de Luz
Sincroton (LNLS), a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA), entre outras
entidades. (idem, p. 113 et seq.)
A Regio Administrativa de Campinas apresenta um PIB em torno de US$ 60 bilhes,
representando 9% do PIB brasileiro. Na atividade de comrcio exterior, medida pelo volume de
cmbio contratado, a praa de Campinas a 4 do pas, ficando atrs apenas das cidades de So
Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte. O Aeroporto Internacional de Viracopos o maior em
volume de cargas, no Brasil.
76
A paradiplomacia da cidade de Campinas est a cargo da Secretaria de Cooperao
Internacional, que tem sob sua responsabilidade a Companhia de Desenvolvimento do Plo de
Alta Tecnologia de Campinas (CIATEC) e o Trade Point. A CIATEC responde por um grande
projeto de incubao de 26 empresas, enquanto que o Trade Point o rgo responsvel pela
promoo comercial de Campinas, tendo sido institudo em parceria com a UNCTAD.
Alm disso, a Secretaria de Cooperao Internacional tem a funo de ser uma
secretaria-meio, atravs da qual todas as demais secretarias se vinculam. Dessa forma,
pretende-se uma atuao internacional que no se restrinja a um ou outro tema, mas seja, acima
de tudo, ampla e efetiva.
Alm de se esforar na busca de mais investimentos para a cidade de Campinas, a
Secretaria Municipal de Cooperao Internacional (SECOOP) procura fortalecer as relaes de
Campinas com outras cidades do mundo. Trata-se de um processo crescente de cooperao
internacional, que j tem consolidado onze acordos com cidades-irms (somente uma
brasileira). So elas: Fuzhou (China), San Diego (EUA), Crdoba (Argentina), Novi Sad
(Srvia), Gifu (Japo), Concepcin (Chile), Daloa (Costa do Marfim), Blumenau (SC), Torino
76 Dados obtidos no site da Secretaria de Cooperao Internacional de Campinas, encontrado em
http://www.campinas.sp.gov.br/secoop/ (acesso em 10/07/2005).
304
(Itlia) e Jeric (Palestina). Criado em 1956 nos Estados Unidos, o conceito de cidades-
irms visa promoo econmica, cultural, educacional, cientfica, tecnolgica e social entre
municpios de todo o mundo. Hoje, milhares de cidades, em mais de 120 pases, participam do
programa, que tem o aval da Organizao das Naes Unidas (ONU).
77

Em maro de 2003, a Prefeita Municipal de Campinas, Izalene Tiene, fez viagem
Europa, onde assinou acordos de cooperao com Barcelona (Espanha), Torino (Itlia) e
Montpellier (Frana). (Dirio Oficial do Municpio, 01/04/2003)
Do acordo com Montpellier, j resultaram algumas iniciativas nos mbitos acadmico e
empresarial. Segundo informou a Coordenadoria de Relaes Institucionais e Internacionais da
UNICAMP, h a inteno de se firmar acordos especficos na rea de cooperao cientfica e
tecnolgica.
No meio empresarial, o Cnsul honorrio da Frana em Campinas e Diretor de
Planejamento da Techno Park, Sr. Jos Luiz Guazzelli, criou um Clube de Negcios Franco-
Brasileiro, com o apoio do Consulado Geral da Frana, em So Paulo. Os principais objetivos
deste clube de negcios, que pretende aproximar Campinas cidade de Montpellier, na Frana,
so:
1. Aproximar os atores responsveis pelas decises empresariais;
2. Viabilizar o compartilhamento de custos em aes de P&D, marketing, vendas,
transporte, seguros e em consultoria de negcios;
3. Identificao de eixos comuns de trabalho e pesquisa estimulando as parcerias,
joint ventures, acordos de cooperao, representao comercial e atraindo
investimentos;
4. Oferecer alternativas que reduzam os custos indiretos nas transaes comerciais
e de P&D atravs do compartilhamento de servios, ampliao do nmero de
empresas prestadoras de servios indiretos e do aprofundamento das condies
administrativas e legais que regulam uma determinada operao;
5. Acessar novos mercados. (GUAZZELLI, 2003)
Ainda de acordo com o Cnsul honorrio da Frana, a inteno transformar
Montpellier na porta de entrada da Unio Europia para os produtos da Regio de Campinas.
Vemos, portanto, como os atores no-estatais participam do processo de insero
internacional das cidades, procurando criar regras, que se tornam verdadeiros sistemas
normativos, para concretizar seus objetivos.
77 Dados obtidos no site da Secretaria de Cooperao Internacional de Campinas, encontrado em
http://www.campinas.sp.gov.br/secoop/ (acesso em 10/07/2005).
305
HIPTESES
Com base no item anterior e no quadro terico apresentado no item 2, nossa hiptese
de que Campinas mostra-se inserida internacionalmente, por todas as suas caractersticas
geogrficas, polticas, econmicas e sociais.
A partir dos ensinamentos de Soldatos (item 2.3), Campinas seria um misto de cidade-
espao e cidade-ator. Se, por um lado, no tem o mesmo grau de internacionalizao que a
cidade de So Paulo, por outro, no deixa de ter uma importncia que se estende ao Cone Sul
(MERCOSUL), podendo expandir sua atuao para outros continentes.
Como caractersticas especficas da cidade de Campinas, podemos destacar as
seguintes:
1. posio geogrfica de abertura para o mundo;
2. recebe fatores de produo estrangeiros (investimento, mo-de-obra, etc.) e fluxo de
comrcio (mercadorias e servios);
3. diretamente interligada com o exterior por meios de transportes e de
comunicaes;
4. acolhe, regularmente, encontros e outros tipos de atividades internacionais
(congressos, exposies, festivais, jogos esportivos, etc.);
5. abriga instituies nacionais, regionais e locais de reputao internacional ou ativas
no mbito das relaes internacionais;
6. exerce uma paradiplomacia urbana (municipal ou privada), apoiada em servios
especializados de relaes internacionais e em estratgias de internacionalizao;
7. mantm entendimentos (acordos, protocolos, etc) com atores estrangeiros ou
internacionais e participa das redes internacionais de cidades ou de instituies de
cidades.
OBJETIVOS
Apresentados tema, problema e hiptese, passamos a expor os objetivos deste projeto, a
ser desenvolvido dentro do Projeto Cidade Global: gesto pblica e insero internacional,
no Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC).
Valendo-nos dos marcos tericos que resultam das transformaes nas relaes
internacionais ps-globalizao, especificamente no que diz respeito participao de
governos subnacionais de mbito municipal neste processo, pretendemos desenvolver um
306
estudo da insero internacional da cidade de Campinas, tomando como base seu histrico
de cooperao internacional, e levando-se em conta a sua Regio Metropolitana e o fato de ela
ser parte da Regio Metropolitana Expandida de So Paulo.
Alguns objetivos especficos deste trabalho so:
identificar o papel da Rede Mercocidades e qual a sua efetividade no processo de
insero internacional da cidade;
verificar a possibilidade de superar assimetrias entre o Estado brasileiro e outros
pases atravs de uma paradiplomacia municipal;
verificar at que ponto a insero internacional da cidade se traduz em polticas
pblicas que melhorem a qualidade de vida dos cidados
verificar at que ponto a insero internacional de Campinas contribui com a prpria
insero internacional de So Paulo.
METODOLOGIA
Para fazermos esta pesquisa, ser necessrio, antes de tudo, procedermos a um
levantamento bibliogrfico dos marcos tericos que fundamentam o tema em questo. As
teorias so instrumentos que nos ajudam a compreender uma realidade. No entanto, no se trata
de um trabalho predominantemente terico, mas sim, de um estudo de caso.
Pretendemos consultar os acordos assinados pela Prefeitura Municipal de Campinas,
bem como toda a bibliografia historiogrfica da cidade no sculo XX, a fim de se fazer um
histrico da sua insero internacional. Etapa importante para se compreender como uma
cidade que, at meados do sculo XX, era predominantemente agrria, torna-se um plo
industrial, com uma considervel infra-estrutura de servios. Importante identificar que elites, e
que projetos, estiveram por trs dessa insero internacional.
Torna-se importante, tambm, uma anlise conjunta do desenvolvimento da cidade de
So Paulo, paralelamente ao de Campinas, para podermos verificar como se construiu a relao
de complementaridade de uma para a outra.
Outra etapa importante a verificao da efetividade da Rede Mercocidades e at que
ponto a participao de Campinas nessa Rede se traduz em benefcios para a cidade. Aqui
teremos que verificar, primeiramente, a efetividade da Rede como um todo, procedendo a uma
anlise comparativa com outras cidades participantes.
A verificao emprica se far por meio das seguintes fontes, entre outras: Secretaria
Municipal de Cooperao Internacional de Campinas; Secretaria Municipal de Relaes
307
Exteriores de So Paulo; Centro de Memria da Unicamp; Biblioteca do Centro de
Cincias, Letras e Artes de Campinas; Arquivo da Rede Mercocidades; Escritrios de
representaes diplomticas; entrevistas.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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309
LINHA DE PESQUISA N 5:
GESTO PBLICA, SOCIEDADE CIVIL E QUESTO SOCIAL: O NOVO
CONTEXTO DAS RELAES INTERNACIONAIS DAS CIDADES
SUBPROJETOS:
1. GESTO PBLICA DEMOCRTICA NO CONTEXTO DA
GLOBALIZAO E DAS NOVAS CONFIGURAES DA QUESTO
SOCIAL NAS RELAES ESTADO-SOCIEDADE CIVIL
2. SOCIEDADE CIVIL DO LOCAL AO GLOBAL.
3. A DIMENSO INTERNACIONAL DE UMA ONG LOCAL ANLISE DE
UMA EXPERINCIA
310
LINHA DE PESQUISA N 5:
GESTO PBLICA, SOCIEDADE CIVIL E QUESTO SOCIAL: O NOVO
CONTEXTO DAS RELAES INTERNACIONAIS DAS CIDADES - Ncleo
de Estudos Latino-Americanos PUC-SP
RESUMO
Ainda que com um enfoque especfico, o presente projeto temtico d continuidade ao projeto
gesto pblica estratgica dos governos subnacionais, frente aos processos de insero
internacional e integrao regional. Naquela oportunidade, a realizao da parte referente
participao da Sociedade Civil ficou sob a responsabilidade de uma equipe de pesquisadores
do Ncleo de Estudos Latino-Americanos da PUC-SP. A referida equipe, atualmente renovada,
mantm os eixos analticos que orientaram a investigao, buscando ressignificaes e novas
abordagens consideradas relevantes para o projeto atual, direcionado ao estudo das cidades e
de suas relaes internacionais, tendo por foco a metrpole paulistana. O tema escolhido tratar
das implicaes das relaes internacionais na problemtica da gesto pblica democrtica da
cidade de So Paulo, e seus impactos na questo social, bem como das estratgias e
procedimentos utilizados para a sua resoluo e/ou enfrentamento, buscando explicitar os
distintos projetos polticos na tica da Sociedade Civil. Como sabido, a democracia e a
cidadania tm passado por mudanas de fundo em sua compreenso e concretizao, tendo em
vista as transformaes operadas pela globalizao e pela revoluo tecnolgica e seus
impactos na fase atual do capitalismo mundial. Conhec-las e explicit-las um dos desafios
postos. As cidades, em graus variveis de insero internacional, demonstram, do mesmo
modo, graus diversificados de prticas de gesto pblica democrtica, como o caso exemplar
de So Paulo. Em vrios pases, incluindo o Brasil, vm ocorrendo mudanas significativas nas
formas de interveno estatal, especialmente no mbito da gesto pblica e no desenho das
polticas sociais, tendo como orientao as diretrizes e determinaes emanadas das agncias
multilateriais. Estudos sobre a poltica social na Amrica Latina chamam ateno para uma
tendncia em curso de um novo modelo de poltica social focalizada nos segmentos mais
pobres da populao, em funo da persistncia da pobreza no continente, da ineficcia das
instituies e organizaes pblicas, das conseqncias sociais negativas do modelo
econmico adotado, e da perda do protagonismo do Estado frente aos setores privados, setor
externo e o chamado terceiro setor. Assim sendo, uma das vertentes a ser aprofundada
examinar as concepes de polticas sociais pblicas das agncias multilaterais e as diretrizes
polticas a serem implementadas nos pases perifricos, a partir da anlise de documentos
oficiais e de alguns programas e projetos sociais a serem selecionados nos levantamentos
empricos. O objetivo geral se centra no estudo dos impactos negativos e positivos que as
relaes internacionais tm trazido para a participao da Sociedade Civil na cidade de So
Paulo, e sua insero nos planos mundial, continental, regional, nacional e local. Nossa
hiptese principal parte da premissa que as relaes internacionais, no contexto complexo do
processo de globalizao em curso desencadeiam impactos heterogneos nas metrpoles,
dependendo das configuraes histrico-estruturais dos pases e regies em que esto inseridas,
311
a despeito de instalar fenmenos urbanos similares em escala mundial. A hiptese subjacente
que essas relaes internacionais, como vm sendo implementadas na lgica da globalizao
neoliberal, tm agravado a situao de desigualdades e injustias sociais que configuram a
cidade de So Paulo, restringindo fortemente o chamado direito (de todos) cidade. No
entanto, considerando alguns projetos especficos de governos municipais, que contam com a
colaborao ativa de setores da Sociedade Civil, constatam-se elementos positivos e
potencializadores de mudanas nesta realidade, o que supe considerar que tambm no mbito
interno de cada metrpole, a heterogeneidade dos processos instalados tambm precisa ser
problematizada. Como hiptese complementar, pretendemos trabalhar a idia de que a
participao das ONGs e de movimentos sociais comprometidos com a defesa de direitos e
ampliao da cidadania, a despeito das tenses e dos conflitos prprios das relaes entre
Estado e sociedade civil, tm contribudo para um aperfeioamento na gesto municipal da
cidade de So Paulo, no sentido de ampliar a democratizao e a publicizao. Do ponto de
vista do desenho metodolgico da pesquisa, a partir de uma perspectiva analtica de cunho
histrico, pretendemos sistematizar tpicos da bibliografia especializada sobre as temticas
propostas, efetuar levantamentos empricos que possibilitem a avaliao de projetos concludos
ou em andamento, focalizando a participao de ONGs e de movimentos sociais na sua
implementao. Para tanto, sero entrevistadas pessoas representativas da Sociedade Civil
paulistana e, havendo condies objetivas, pessoas representativas de organizaes e
movimentos sociais de Barcelona e Buenos Aires. O desenvolvimento dessa linha de pesquisa
sob responsabilidade do Ncleo, se desdobrar em 3 sub-projetos:
1.Gesto pblica democrtica no contexto da globalizao e das novas configuraes
da questo social nas relaes Estado-sociedade civil.
2.Sociedade civil do local ao global.
3.A dimenso internacional de uma ONG local anlise de uma experincia.
INTRODUO
Ainda que com um enfoque especfico, o presente projeto temtico d continuidade ao
projeto temtico anterior: gesto pblica estratgica dos governos subnacionais, frente aos
processos de insero internacional e integrao regional . Naquela oportunidade, a realizao
da parte referente participao da Sociedade Civil ficou sob a responsabilidade de uma
equipe do Ncleo de Estudos Latino-Americanos da PUC-SP. A referida equipe, atualmente
renovada, alm de se inspirar nas contribuies terico-prticas que orientaram toda a
investigao desenvolvida, centrou seus eixos analticos nos seguintes conceitos bsicos: a)
gesto pblica democrtica; b) Sociedade Civil e suas articulaes com o Estado; c)
globalizao, questo social e cidades.
E formulou duas hipteses que, a nosso juzo, permanecem vlidas. A primeira baseada
na tese de que os processos democrticos so fundamentais em qualquer processo de
integrao regional. A segunda fundada na afirmao de que sem a resoluo da questo social,
a integrao regional no acontece ou se torna muito frgil. Para o objeto de estudo escolhido,
312
retomaremos aquela abordagem terica e as hipteses, buscando ressignificaes das
mesmas, alm de acrescentarmos novas abordagens consideradas relevantes; neste caso,
direcionadas ao estudo das cidades e de suas relaes internacionais, tendo por f oco a
metrpole paulistana.
OBJETIVOS
O objetivo geral se centra no estudo dos impactos negativos e positivos que as
relaes internacionais tm trazido para a participao da Sociedade Civil na cidade de So
Paulo, e/ou regio metropolitana, e sua insero nos planos mundial, continental, regional,
nacional e local.
Dentre os objetivos especficos , salientamos:
Anlise das relaes do subgoverno paulistano com a Sociedade Civil
organizada, na gesto da cidade de So Paulo;
Anlise dessas relaes nos subgovernos das cidades de Barcelona e Buenos
Aires;
Avaliao dos efeitos dessas relaes nos processos democrticos de
participao e deciso, e na melhoria das condies de vida da populao.
JUSTIFICATIVA
Diversos estudos, principalmente os desenvolvidos por Manuel Castells (1974, 1975),
na Europa, por Singer & Brant (1980) e Kowarick (1979, 1988, 2000) em So Paulo, por
Lojkine (1981) na Frana, entre outros, trouxeram novas reflexes e subsdios para a
compreenso da realidade urbana, com acento na presena dos chamados movimentos sociais
urbanos. Indo alm do entendimento da cidade pelo critrio geogrficoespacial, eles a
analisavam como o local por excelncia da acumulao capitalista e da reproduo ampliada da
fora de trabalho.
Noes tericas e prticas sobre as interligaes entre os processos de industrializao e
de urbanizao, a crise urbana, os bens e servios de consumo coletivo, a complexidade das
lutas sociais entre as classes e os seus estratos, as demandas dirigidas ao Estado e as
modalidades de respostas por parte dos governos, gestaram conceitos, teorias e interpretaes
relevantes.
Com as mudanas aceleradas acontecidas nas ltimas dcadas: passagem do fordismo
para a acumulao flexvel, as transformaes econmicas decorrentes da revoluo
313
informacional, as modificaes nos processos de organizao e gesto do trabalho
(desemprego estrutural, precarizao, terceirizao, etc.), o aumento da violncia urbana, dos
guetos, da economia informal, para citar algumas, os estudiosos tm sido desafiados a se
defrontar com novas questes que exigiram interpretaes mais amplas.
No mbito do Estado, as abordagens centraram seu foco sobre o fenmeno da
globalizao/mundializao, e suas conseqncias, que podem ser sintetizadas pelo
enfraquecimento dos Estados nacionais em seus papis de deciso e regulao econmica e
social, submetendo as polticas pblicas s exigncias do grande capital transnacional. As
repercusses dessa nova (des)ordem mundial tm sido analisadas sob diferentes ngulos, mas
possvel constatar certa convergncia de que esse processo provoca deslocamentos das esferas
decisrias, transferncia de responsabilidades estatais para o mercado, da esfera pblica
(portanto, do bem comum dos cidados) para a esfera privada, da soberania da nao para os
novos e estreitos espaos de deciso internacional, provocando desregulamentao das
polticas pblicas e privatizao das polticas sociais.
No mbito da Sociedade Civil , observa-se o protagonismo de novos sujeitos sociais
transformados em interlocutores no campo das definies das polticas pblicas. Destaca-se a
ampliao da ao das ONGs, das igrejas, dos movimentos sociais, principalmente nas
parcerias implementadas pelo Estado em suas diferentes esferas, especialmente nos planos
municipal e local. Essa perspectiva decorre amplamente dos processos de globalizao
capitalista j mencionados, no bojo dos quais emerge tambm um vigoroso movimento de
fortalecimento da sociedade civil em nveis nacional e internacional (Raichelis, 2000). Cabe
salientar aqui o surgimento de fruns e redes, tanto no plano local, quanto no plano mundial, e,
no caso das cidades, vale registrar as redes Mercocidades e URB-AL.
Pelo lado especfico das cidades, possvel observar que o discurso e a prtica da
municipalizao, descentralizao e da participao em mbitos municipal e local tm sido
revalorizados no contexto internacional desde a dcada de 70, tendo em vista a crise do
Welfare State e as mudanas que se processam nas relaes entre Estado e sociedade, nas
esferas produtivas e nas diferentes instncias da vida social.
78
No campo das polticas pblicas reforam-se os argumentos de que a descentralizao
em nveis subnacionais, especialmente municipal, alm de contribuir para a otimizao e
racionalizao de recursos, viabiliza a participao da Sociedade Civil na formulao, gesto e
78 No Brasil, a Constituio Federal de 1988 incorporou amplamente essa tendncia descentralizadora e de
fortalecimento da esfera municipal, definindo os municpios como entes federados, mantendo a sua autonomia e,
alm de outras prerrogativas polticas, a competncia legislativa para a elaborao de leis orgnicas em seu mbito
especfico.
314
controle de sua execuo, possibilitando sua interferncia nas decises relativas s
prioridades na gesto das cidades.
No entanto, a sociedade civil no um bloco homogneo e o seu fortalecimento, um
dos objetivos subjacentes a esse movimento descentralizador, precisa ser apreendido em
relao aos diferentes projetos presentes no jogo poltico, que envolvem interesses e grupos
sociais beneficiados desigualmente. Considerando, portanto, que no h uma relao necessria
e linear entre descentralizao, protagonismo das cidades e democratizao, alguns estudos
chamam a ateno, inclusive, para a existncia, em determinados casos, de um divrcio entre a
descentralizao do Estado e a democratizao da gesto pblica. (Rodrguez e Velazquez,
orgs.,1994)
Ainda no mbito especfico da identidade das cidades, uma categoria central a ser
problematizada a que diz respeito noo de cidades-globais, nas quais as relaes entre os
governos e os setores representativos da Sociedade Civil adquirem novos enfoques e
contornos.
O conceito de cidade global no unvoco e no so poucos os estudiosos que tm
questionado a sua utilizao nas anlises das metrpoles contemporneas, desconsiderando
contextos scio-histricos nas quais se inserem e os interesses subjacentes envolvidos no
discurso das cidades globais ou mundiais (cf. Whitaker Ferreira,2003). Frguli Jr. (2000)
interroga se intervenes urbanas baseadas na concepo de cidade global, como mera
transposio a diferentes realidades, [no] pode significar a construo de uma certa viso que
se pretende hegemnica sobre a cidade, amparada na teoria por um paradigma da globalizao
e na prtica pelas consultorias internacionais, mas que do substrato a prticas com outros fins,
previamente ou no estabelecidos.(p.219)
No caso da metrpole de So Paulo, essas questes sero aprofundadas, com os seus
possveis rebatimentos para a nossa linha de investigao, especialmente no que se relaciona s
metrpoles situadas nas regies perifricas do capitalismo, permitindo inclusive estudos
comparativos com as cidades que tambm sero objeto da pesquisa.
79

DEFINIO E DELIMITAO DO TEMA
O tema escolhido tratar das implicaes das relaes internacionais na problemtica da
gesto pblica democrtica da cidade de So Paulo, e seus impactos na questo social, bem
79 Cidades que, dependendo do transcorrer da pesquisa, podero ser objeto da pesquisa.
315
como das estratgias e procedimentos utilizados para a sua resoluo e/ou enfrentamento,
buscando explicitar os distintos projetos polticos na tica da Sociedade Civil.
Como sabido, a democracia e a cidadania tm passado por mudanas de fundo em sua
compreenso e concretizao, tendo em vista as transformaes operadas pela globalizao e
pela revoluo tecnolgica e seus impactos na fase atual do capitalismo mundial. Conhec-las e
explicit-las um dos desafios postos. As cidades, em graus variveis de insero
internacional, demonstram, do mesmo modo, graus diversificados de prticas de gesto pblica
democrtica, como o caso exemplar de So Paulo. Um olhar pela bibliografia que trata dessa
temtica mostra a existncia de inovaes neste campo, algumas fecundas e criativas, outras
mal sucedidas e estreis. o que procuraremos averiguar.
Tomando por exemplo o projeto de pesquisa Civil Society and Governance
80
vale
salientar um resultado claro da pesquisa, destacado por Dagnino (idem:280): as relaes que
se estabelecem entre ambos nos vrios tipos de encontros pesquisados so sempre tensas,
permeadas pelo conflito (...) o conflito e a tenso sero maiores ou menores dependendo de
quanto compartilham e com que centralidade o fazem as partes envolvidas. Isso para frisar
que na construo histrica dessas relaes, elas so objeto da poltica e, portanto,
transformveis pela ao poltica. Nesse sentido, um peso explicativo que possibilita articular
os resultados obtidos passa pela noo de projetos polticos, compreendidos como os
conjuntos de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do que deve ser a vida
em sociedade, que orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos.
Nas anlises da referida pesquisa, e mesmo em outras investigaes realizadas com fins
similares, constata-se que a participao da Sociedade Civil vem exigindo, dos atores
envolvidos: por um lado, uma qualificao tcnica, entendida como o domnio de um saber
tcnico especializado, que usualmente os representantes da mesma no dispem; e por outro
lado, uma qualificao poltica, entendida como o reconhecimento da pluralidade e
legitimidade dos interlocutores, a autonomia dos atores, elementos que eles enfrentam no seu
cotidiano, para ocupar este novo espao.
A autora destaca, ademais, questes sobre a representatividade dos atores, os distintos
formatos institucionais (como por exemplo, projetos compartilhados, complementaridades,
80 Proposto pela Fundao Ford, realizado em 22 pases, incluindo o Brasil, e que utilizou diversos dados sobre
So Paulo. No caso brasileiro, o eixo articulador central foi a temtica dos espaos pblicos e o foco orientador da
referida pesquisa enfatizou as relaes, os encontros (termo empregado para designar os vrios tipos de relaes
que se estabelecem entre Sociedade Civil e Estado) e como eles podem ou no contribuir para os governos no
sentido de avanos na democracia (Dagnino, Evelina, 2002:11).
316
parcerias), diversidade dos contextos, impactos culturais, que certamente sero enfocados
tambm em nossa pesquisa.
Em seu estudo sobre democracia e cidadania, Liszt Vieira (2001) mostra o lugar
privilegiado que vem sendo ocupado pela presena das ONGs dentro de cada Estado-Nao, e
no plano internacional. Mesmo reconhecendo que h papis que apenas o Estado pode cumprir,
no contexto atual, ele registra o lugar crescente das ONGs. Com suas palavras: Num tempo de
mudana acelerada, as ONGs so mais rpidas que os governos para responder a demandas e
oportunidades. Internacionalmente, tanto em pases pobres quanto em ricos, as ONGs podem
superar a atuao dos governos na oferta de diversos servios pblicos. Seu crescimento, junto
com o de outros elementos da sociedade civil, pode fortalecer muitas democracias ainda
frgeis. As ONGs tambm so mais adequadas do que os governos para lidar com problemas
que demandam solues internacionais ou que afetam as sociedades lentamente, por meio de
seus efeitos cumulativos sobre os indivduos: as ameaas brandas da degradao ambiental,
desrespeito aos direitos humanos, pobreza e subdesenvolvimento (2001:212).
Enfatizando os conceitos de espao pblico e esfera pblica no-estatal, o surgimento
de redes e novo associativismo, os desafios da cidadania na globalizao, o autor aponta a
expanso das ONGs no cenrio internacional, e indica como se relacionam com a ONU, com a
Comisso para o Desenvolvimento sustentvel, com o Conselho de Segurana, com o Banco
Mundial, e seus conflitos com o Acordo Multilateral de Investimento (AMI).
Mas a questo do vertiginoso crescimento das ONGs em nvel planetrio
81
, bem como o
protagonismo que assumiram em uma multiplicidade de reas tm sido objeto de anlises
controvertidas, muitas delas crticas e contundentes, que tambm precisam ser trazidas para o
debate. Uma delas, traz tona a questo da suposta independncia poltica das ONGs quando a
maioria financiada por instituies pblicas multilaterais e pelos governos nacionais.
82
Contrapondo-se anlise de Vieira, que advoga pela maior adequao e qualidade da
ao das ONGs do que a dos governos nacionais, para Magnoli a questo do financiamento das
ONGs oculta o problema da confuso entre as esferas pblica e privada. As ONGs so grupos
privados de interesses, mas seu poder de presso expressa-se como capacidade especial de
81 Segundo Magnoli, Demtrio (FSP, 17/02/2005), h dez anos um censo realizado pela ONU chegou a quase 29
mil ONGs com ao internacional. Nos Estados Unidos o nmero estimado de 2 milhes. Na Rssia, de 1992
para c foram organizadas mais de 65 mil. No Qunia as ONGs crescem ao ritmo de 240 por ano. Magnoli, FSP,
17/02/2005, A2.
82 A mesma fonte revela que o Banco Mundial desembolsou nos ltimos 15 anos quase US$ 4 bilhes em fundos
que financiam organizaes espalhadas por 60 pases. O ex presidente da Comisso Europia anunciou em 2000 o
investimento de mais de 1 bilho por ano em projetos de ONGs. Relatrio da OCDE de 2003 informa que os
governos dos pases industrializados direcionam, todos os anos, cerca de US$ 1 bilho s ONGs.
317
desviar recursos pblicos para uma agenda poltica que no foi definida pelos cidados e
escapa ao controle dos mecanismos institucionais da democracia.(Magnoli, idem)
Questes relacionadas legitimidade, representatividade, diversidade e modos de
financiamento das ONGs tm sido levantadas por diferentes analistas, inclusive pelas
associaes nacionais representativas de ONGs, como a ABONG, que defende a importncia
do aprofundamento dessa discusso como forma de fortalecer o papel das ONGs no debate
pblico e tambm no campo das negociaes internacionais. (cf. DOrfeuil e Duro, 2003)
Para o escopo dessa linha de pesquisa, voltada para a anlise das articulaes entre
Estado e sociedade civil na gesto pblica das cidades e suas articulaes internacionais,
interessa problematizar essa dimenso da reflexo sobre as ONGs,, a partir de diferentes
enfoques analticos e de levantamentos empricos.
Portanto, a participao dos diferentes atores sociais na conformao da gesto pblica
das cidades, bem como a reflexo sobre os mltiplos interesses e projetos polticos em jogo,
sero objeto de estudo aprofundado desta linha de pesquisa, tomando o caso da cidade de So
Paulo (e Barcelona e Buenos Aires) como unidades empricas, da investigao que se pretende
desenvolver.
Avanando nas observaes preliminares que visam definir o recorte das questes a
serem estudadas, importante citar a declarao do Frum da Sociedade Civil para o dilogo
Europa, Amrica Latina e Caribe,
83
,que busca uma articulao entre organizaes sociais e
sindicais do Brasil e demais pases das Amricas, denominada Aliana Social Continental.
Nesta declarao h uma nfase na necessidade dos diversos setores da Sociedade Civil
formularem propostas alternativas, colocando a dimenso social como prioridade
fundamental.
As grandes metrpoles, em todo o mundo, enfrentam problemas sociais, com causas
que derivam de questes histricas e estruturais e outros potencializados pelas cleres
mudanas em curso no capitalismo globalizado. Na Amrica Latina, ademais de questes
sociais enraizadas na particularidade scio-econmica-poltica-cultural que a identifica
(Wanderley, 2000), tais como indgena, tnica, classista, de gnero, agravam-se aquelas
condicionadas pelas modificaes na diviso social do trabalho, na reestruturao produtiva,
nos ajustes estruturais, na crise financeira, nas polticas sociais, entre tantas, com
conseqncias para amplos segmentos das classes trabalhadoras: desemprego estrutural,
trabalho precrio, flexibilizao, informalidade, etc., ampliando o quadro de pobreza, absoluta
e relativa, o que vem sendo caracterizado como processo acirrador da desigualdade social.
83 Que consta em anexo do livro citado.
318
Com outra dinmica social, ao lado de certas questes motivadas pelas mesmas causas,
evidenciam-se algumas prprias da realidade europia: competitividade com USA e Japo,
imigraes foradas ou no vindas do Leste Europeu e de regies da antiga URSS, crise no
Estado do Bem-Estar Social etc. gerando, tambm, fenmenos de pobreza e excluso social.
Apesar do processo reformista implementado pela maior parte dos pases da Amrica
Latina, com as medidas de ajuste estrutural da economia preconizadas pelos organismos
internacionais e multilateriais (BIRD, BID, FMI), hoje consenso crescente, inclusive entre os
prprios formuladores do receiturio neoliberal, que na maioria dos casos esse processo de
ajuste trouxe efeitos regressivos, agravando as desigualdades, aumentando a pobreza e
ampliando as fragilidades dos estados nacionais.
No entanto, as agncias de cooperao internacional atuaram (e continuam atuando)
fortemente no sentido de provocar a racionalizao dos investimentos estatais e ampliar as
aes de natureza privada, inclusive como condio para a obteno de emprstimos dos
organismos internacionais.
Em vrios pases, incluindo o Brasil, vm ocorrendo mudanas significativas nas
formas de interveno estatal, especialmente no mbito da gesto pblica e no desenho das
polticas sociais, tendo como orientao as diretrizes e determinaes emanadas das agncias
multilateriais. Estudos sobre a poltica social na Amrica Latina chamam ateno para uma
tendncia em curso de um novo modelo de poltica social focalizada nos segmentos mais
pobres da populao, em funo da persistncia da pobreza no continente, da ineficcia das
instituies e organizaes pblicas, das conseqncias sociais negativas do modelo
econmico adotado; e da perda do protagonismo do Estado frente aos setores privados, setor
externo e o chamado terceiro setor.
Assim sendo, uma das vertentes a ser aprofundada examinar as concepes de
polticas sociais pblicas das agncias multilaterais e as diretrizes polticas a serem
implementadas nos pases perifricos, a partir da anlise de documentos oficiais e de alguns
programas e projetos sociais a serem selecionados nos levantamentos empricos.
Em relao apropriao do espao urbano nas megametrpoles como So Paulo, so
inmeros os estudos, entre os quais destacamos o de Frgoli Jr. (2000), que demonstram as
complexas relaes na cidade, que se expressam nos projetos de revitalizao das reas
centrais, to em voga nas metrpoles mundiais. Em seu importante estudo sociolgico sobre
conflitos e negociaes em torno de projetos de interveno urbana articulados por associaes
empresariais em trs grandes reas de So Paulo (centro tradicional, av. Paulista e av. Luiz
319
Carlos Berrini), o que se destaca invariavelmente a presena de fortes interesses de
grupos empresariais nas articulaes com o poder pblico e o impacto desses projetos na vida
das classes populares , em geral as mais atingidas por tais processos.
Segundo Frguli Jr. (...) a realidade metropolitana hoje marcada por centros ou plos
em competio, cuja fora difere a partir do dinamismo econmico, do conjunto de empresas
que abarca, das polticas do poder pblico quanto ao desenvolvimento metropolitano e dos
grupos sociais que, com diferentes intuitos, se situam nessas reas.(2000, 33:34)
Por outro lado, Whitaker Ferreira (2003:136), em sua anlise sobre a viso disseminada
de que So Paulo possa se constituir como uma cidade-global, idia que ele recusa, aponta que,
na atual fase da globalizao, se considerarmos a realidade dos pases subdesenvolvidos, o
fenmeno da cidade-global pode ser mais um instrumento para a imposio de uma economia
urbana de mercado, que exacerba ainda mais a situao de desigualdade social, precariedade no
emprego e segregao espacial. No caso da sia, ele diz que no ficou demonstrado que o
chamado boom das cidades tenha de alguma forma favorecido essas cidades no sentido de
permitir uma dinmica social e urbana mais justa (idem: 138)
As metrpoles e as cidades, que vm sofrendo mais diretamente os efeitos desta
realidade, tm procurado solues para equacionar o aumento da excluso social, por meio de
mltiplas iniciativas de incluso social, que unem principalmente parcerias entre governos e
representantes da Sociedade Civil. So Paulo, no perodo considerado, apresentou um conjunto
de propostas, originadas pelo Poder Pblico ou pela Sociedade Civil, e por ambas em aes
conjuntas. No Velho Continente, com destaque para Barcelona, foram realizados projetos
interessantes nesta direo. Todos estes projetos tornam-se objeto de anlises de pesquisadores,
membros de governos e de organismos multilaterais, ONGs e grupos civis, que circulam por
estas cidades, inclusive porque vrios deles, participando como assessores, consultores,
formadores se encarregam de disseminar modelos interpretativos e propostas de boas
prticas que precisam ser melhor analisados considerando as particularidades histrico-sociais
de cada um dos casos. Este ser um dos temas selecionados pela nossa pesquisa.
HIPTESES
Nossa hiptese principal parte da premissa que as relaes internacionais, no contexto
complexo do processo de globalizao em curso desencadeiam impactos heterogneos nas
metrpoles, dependendo das configuraes histrico-estruturais dos pases e regies em que
esto inseridas, a despeito de instalar fenmenos urbanos similares em escala mundial.
320
A hiptese subjacente a que essas relaes internacionais, como vm sendo
implementadas na lgica da globalizao neoliberal, tm agravado a situao de desigualdades
e injustias sociais que configuram a cidade de So Paulo, restringindo fortemente o chamado
direito (de todos) cidade. (Lefbvre, 1969)
No entanto, considerando alguns projetos especficos de governos municipais, que
contam com a colaborao ativa de setores da Sociedade Civil, constatam-se elementos
positivos e potencializadores de mudanas nesta realidade, o que supe considerar que tambm
no mbito interno de cada metrpole, a heterogeneidade dos processos instalados tambm
precisa ser problematizada.
Como hiptese complementar, pretendemos trabalhar a idia de que a participao das
ONGs,e de movimentos sociais comprometidos com a defesa de direitos e ampliao da
cidadania, a despeito das tenses e dos conflitos prprios das relaes entre Estado e sociedade
civil, tm contribudo para um aperfeioamento na gesto municipal da cidade de So Paulo,
no sentido de ampliar a democratizao e a publicizao.
A linha de pesquisa sob a responsabilidade do Ncleo de Estudos Latinoamericanos da
PUC-SP ter como foco as dimenses sociais da insero internacional da cidade de So Paulo,
buscando analisar as possveis repercusses que a atuao internacional da cidade de So Paulo
provocam na gesto pblica das polticas sociais e suas incidncias nos processos de
democratizao, na reduo dos ndices de pobreza e desigualdade, no fortalecimento da
participao cidad e na melhoria da qualidade de vida da populao.
O estudo privilegiar a anlise das categorias fundantes deste projeto: sociedade civil e
suas articulaes com o Estado; globalizao, questo social e cidades; e gesto pblica
democrtica. A sustentao terica de cada um destes temas ser apoiada em dados empricos
coletados pelos pesquisadores do Ncleo, a partir de seus objetos especficos de anlise, e
tambm nos dados gerais sobre as diferentes dimenses da atuao internacional da cidade de
So Paulo sistematizados pelas demais equipes integrantes do projeto temtico.
Ademais de uma perspectiva analtica de cunho histrico, pretendemos sistematizar
tpicos da bibliografia especializada sobre a temtica proposta, efetuar a avaliao de alguns
projetos j realizados ou em andamento, entrevistar pessoas representativas da Sociedade Civil
paulista (e, havendo condies objetivas, de pessoas representativas de Barcelona e Buenos
Aires), e oferecer subsdios sociedade em geral (populao, governo e grupos organizados).
Um captulo especial ser dedicado ao estudo de uma ONG que, a partir da sua
localizao em So Paulo, estabelece contatos permanentes com pessoas e grupos de cidades
321
na Europa e na Amrica Latina, principalmente, ou por meio de redes, ou em aes comuns
de pesquisa, assessoria etc. Ser priorizada a ONG POLIS, que apresenta insero e
participao ativas na cidade de So Paulo e com o governo municipal, estabelece relao com
outras cidades, mantm relaes internacionais constantes, e recebe ajuda da cooperao
internacional.
Para o desenvolvimento dessa linha de pesquisa sob responsabilidade do Ncleo, sero
realizados 3 subprojetos:
1.Gesto pblica democrtica no contexto da globalizao e das novas configuraes da
questo social nas relaes Estado-sociedade civil.
2.Sociedade civil do local ao global.
3.A dimenso internacional de uma ONG local anlise de uma experincia.
322
Subprojeto 1: Gesto Pblica Democrtica no Contexto na Globalizao e
das Novas Configuraes da Questo Social nas Relaes Estado-Sociedade
Civil - Luiz Eduardo Wanderley e Raquel Raichelis
Este sub-projeto pretende desenvolver uma linha de continuidade das reflexes tericas
do projeto temtico anterior, focalizando agora o novo protagonismo das cidades como ator
internacional e os impactos deste novo cenrio na gesto das polticas sociais pblicas.
Para tanto, as categorias tericas que sero analisadas pretendem retomar o debate das
relaes Estado-sociedade civil em um contexto de profundas transformaes no qual se
redefinem as relaes entre a cidade, seus espaos e territrios, o mundo do trabalho e as
formas de regulao e gesto pblicas, na perspectiva de problematizar os processos de debate
e deliberao democrtica sobre a cidade.
O novo cenrio social das grandes cidades marcado pelo agravamento da questo
social, em uma mirade de dimenses polarizadas, de um lado, pela crescente informalizao
do trabalho em todas as suas variantes, que atinge mais de 50% da populao ativa da Regio
Metropolitana de So Paulo; e de outro, pela assim denominada cidade ilegal, composta de
favelas, loteamentos clandestinos ou irregulares, ocupaes de terrenos e edifcios, que
segundo estimativas engloba mais da metade da populao da cidade de So Paulo.
Essas transformaes que caracterizam as novas relaes sociais presentes no tecido
urbano desencadeiam, ao mesmo tempo, novas formas de segregao urbana, que vo
desenhando uma cidade profundamente desigual em seus territrios de riqueza e pobreza.
Tambm a escalada da violncia e do medo provoca novos padres de segregao espacial e
discriminao social, constituindo-se uma cidade de muros, ( Caldeira, 2003), que implode
padres de sociabilidade e de vida coletiva nos espaos pblicos das cidades.
Se esses fenmenos no so novos, certamente a partir dos anos 90 atingem propores
alarmantes e novas configuraes que desafiam a gesto pblica municipal, pressionada pela
ampliao das suas competncias no mbito da gesto das polticas pblicas, pela fragilidade
dos instrumentos de regulao pblica e pelas restries oramentrias para fazer frente s
necessidades sociais que se multiplicam nas cidades.
Em relao s temticas que recobrem este sub-projeto, o papel das agncias
internacionais e multilaterais destaca-se como questo significativa para as nossas anlises,
especialmente no que se refere aos recursos por elas direcionados aos projetos sociais onde so
acoplados modelos de boa governana e best practices, que recomendam linhas de
323
atuao a serem adotadas pela gesto pblica municipal, dentro de padres difundidos em
escala global.
Como j anunciado, uma das vertentes a ser aprofundada o posicionamento das
agncias multilaterais sobre as polticas sociais pblicas e as orientaes quanto sua
implementao pelos pases perifricos, a partir do exame de documentos oficiais e de
programas e projetos sociais a serem selecionados nos levantamentos empricos.
Tambm a problematizao do conceito de cidade global ganha relevncia, no
cenrio atual da globalizao, pois sua adoo indiscriminada pode levar a equvocos na
produo de um conhecimento sobre as transformaes urbanas nas cidades contemporneas,
cujo resultado pode servir apenas para demonstrar o que j est pressuposto no modelo de
referncia das cidades globais, e neste caso alguns estudos como os de Frguli Jr. (2000) e
Whitaker Ferreira (2003) sero importantes fontes bibliogrficas a serem retomadas.
Os marcos tericos, objetivos gerais, objetivos especficos e as hipteses orientadoras
do sub-projeto 1 esto explicitados no projeto geral.
Quanto metodologia, alm da sistematizao e atualizao da literatura sobre as
temticas envolvidas, a investigao ter como base emprica a anlise de projetos de
cooperao e financiamento estabelecidos entre a prefeitura de So Paulo e organismos e
agncias multilaterais, por meio de instncias governamentais nas gestes municipais de Luiza
Erundina (que instituiu uma Assessoria de Relaes Internacionais) at a atual administrao
de Jos Serra, com destaque para a Secretaria Municipal de Relaes Internacionais, criada em
2001.
Os projetos sero selecionados a partir do levantamento dos acordos de cooperao e
financiamento firmados, privilegiando-se aqueles que permitirem a anlise mais direta das
categorias centrais do nosso estudo: gesto pblica da cidade no contexto da globalizao
neoliberal, em que a questo social apresenta novas configuraes, gerando diferentes formas
de insero/excluso/apropriao da cidade e do espao pblico. Como j observado, o foco a
ser perseguido ser o de analisar a participao dos diferentes atores no estatais e os interesses
polticos em jogo, representados pelos organismos internacionais financiadores, pelo governo
municipal e pelos segmentos organizados da sociedade civil local.
Contaremos, tambm, com os dados obtidos em outras linhas de pesquisa do projeto
integrado, cujos dados sero cruzados e incorporados na medida em que atendam os objetivos
comuns.
324
Subprojeto 2: Sociedade Civil do local ao global - Ana Carolina Evangelista e
Mara Junqueira Neves
O subprojeto apresentado aqui trabalhar com o conceito de sociedade civil e o estudo
das relaes internacionais a partir de uma reflexo sobre a idia de sociedade civil global
com base na literatura nacional e internacional sobre o tema; e um estudo emprico que buscar
observar qualitativamente a interao de atores da sociedade civil (ONGs e movimentos
sociais) com a cidade de So Paulo, no que diz respeito s aes de insero internacional
desde a gesto de Luiza Erundina at a atual de Jos Serra.
a) Discusso terica: a emergncia de uma sociedade civil global
A intensificao dos processos de globalizao aumenta de maneira significativa as
interrelaes entre as esferas nacional e mundial e, ao mesmo tempo em que impulsiona o
fortalecimento de movimentos locais e nacionais, mostra-se capaz de provocar identidades em
mbito internacional e extraterritorialmente.
Pautadas por esta reflexo, as anlises no campo das relaes internacionais que
apontam para a constituio de uma sociedade civil global so cada vez mais freqentes.
Conceitos como identidade nacional, cidadania, participao e sociedade civil so rediscutidos
num contexto, como defendem muitos autores, de profundas transformaes na ordem mundial
e de desterritorializao das relaes sociais.
Ser possvel falarmos, portanto, em uma sociedade civil global? A literatura
contempornea apresenta anlises, desde as mais crticas adoo de tal conceito, at aquelas
que contemplam a emergncia de uma esfera supranacional de participao social e poltica.
Uma reviso da bibliografia especializada sobre o tema ser apresentada em um texto
preliminar a ser discutido pelas equipes deste Projeto Temtico.
b) Estudo emprico: a participao de organizaes no-governamentais e de movimentos
sociais nas atividades de insero internacional da cidade de So Paulo.
Seu objetivo principal o de identificar e analisar a participao de determinados atores
da sociedade civil (organizaes no-governamentais e movimentos sociais) nas aes de
insero internacional da cidade de So Paulo. Ser que esta interao sociedade civil x
governos locais existe quando estamos falando da insero internacional das cidades? No caso
de So Paulo, como se d esta interao? A administrao pblica municipal abre espao para a
325
participao da sociedade c ivil quando elabora ou coloca em prtica suas aes
internacionais? Estes atores por sua vez identificam a cidade de So Paulo como um agente
com o qual podem ser construdos projetos de insero internacional?
Para responder a estas perguntas, este subprojeto analisar alguns dos convnios
internacionais assinados pela Prefeitura de So Paulo, com o objetivo de identificar os atores
envolvidos e analisar mais profundamente a participao de organizaes no-governamentais
e movimentos sociais.
Cronograma de Atividades
Ano I
Discusso e delimitao do projeto
Ano II
Levantamento dos convnios internacionais a serem analisados;
Anlise preliminar dos convnios selecionados;
Identificao dos atores que sero entrevistados;
Definio do roteiro de perguntas;
Incio das entrevistas com representantes de ONGs, movimentos sociais e da
administrao pblica municipal, identificados a partir da anlise prvia dos convnios
Ano III
Continuao das entrevistas;
Sistematizao das anlises dos convnios internacionais;
Discusses sobre o material coletado por meio das entrevistas;
Sistematizao das informaes obtidas com as entrevistas;
Redao final do relatrio.
326
Subprojeto 3: A Dimenso Internacional de uma ONG Local Anlise de uma
Experincia - Cremildo Jos Volanin, Dirceu Beninc e Vnia Nery
A gesto pblica das cidades incorpora, de forma crescente, a articulao entre o poder
pblico municipal e a sociedade civil organizada, na qual desempenham papel importante as
organizaes no governamentais.
A partir da segunda metade da dcada de 1980, as ONGs, no Brasil, comearam a se
multiplicar significativamente em face da redemocratizao do pas e da atuao dos
movimentos sociais na busca de novas relaes entre a sociedade civil e o estado. Nesta
perspectiva surgiu, em 1987, o Plis (Instituto de estudos, formao e assessoria em polticas
sociais), que uma associao civil, de direito privado, sem fins lucrativos, com finalidade
pblica.
O Instituto Plis um ator coletivo que mantm estreitos vnculos com agncias de
cooperao internacional e desenvolve sua ao local, mais especialmente na cidade de So
Paulo, articulado com a sociedade civil organizada e tendo tambm interfaces com o poder
pblico municipal. Seu leque de atuao bastante amplo e sua proposta de trabalho tem
reconhecida importncia na defesa e promoo de uma sociedade democrtica que garanta os
direitos de cidadania. Esta a razo fundamental da escolha do Plis para a realizao da
presente pesquisa.
O Plis tem como objetivos gerais: O fortalecimento da autonomia e mobilizao da
sociedade civil; a redistribuio da riqueza e da renda; a democratizao da democracia e a
construo de um novo padro civilizatrio.
84
Destaca-se na assessoria, elaborao, proposio
e defesa de polticas pblicas voltadas para os direitos do cidado, visando uma atuao
diferenciada no caminho da incluso social.
OBJETIVO GERAL
A escolha de projetos desenvolvidos na c idade de So Paulo, oriundos desta
experincia, constitui objetivo central desta pesquisa. Pretende-se tambm apontar caminhos de
reflexo sobre o novo papel das relaes internacionais no plano de desenvolvimento das
cidades, especialmente no que se refere interveno social para assegurar os direitos sociais e
resgatar o exerccio da cidadania de grande parcela da populao em crescente processo de
empobrecimento e excluso.
84 Cf. Plano Quadrienal 2005-2008, p. 16.
327
Insere-se ainda como objetivo geral deste sub-projeto a anlise de prticas da
sociedade civil, representada pela ONG denominada Plis, junto ao governo municipal de So
Paulo, visando os processos de incluso social. Neste sentido, sero levantados dados
empricos de algumas das experincias do Plis que revelem a importncia das ONGs enquanto
atores na sociedade civil em parceria com os governos subnacionais.
OBJETIVOS ESPECFICOS
Caracterizar e analisar alguns impactos resultantes da relao entre o Plis, as agncias
financiadoras internacionais, o poder pblico municipal e a populao envolvida.
Verificar condicionamentos existentes nessa relao, bem como limites e potencialidades
desta integrao.
Analisar o alcance destas prticas no que diz respeito construo de relaes
democrticas na esfera pblica.
METODOLOGIA
A pesquisa ser desenvolvida atravs da leitura de documentos do Plis relativos sua
trajetria, bem como relao com as agncias internacionais e, em especial, os relatos das
experincias no campo da articulao e integrao com a sociedade civil e o poder pblico
local.
Inicialmente merecero especial ateno os projetos desenvolvidos em parceria ou com
algum vnculo como o governo municipal de So Paulo e que contam com fomento
internacional, visando circunscrever um campo de investigao mais delimitado. Esta
aproximao inicial tambm ocorrer atravs de contatos com os profissionais envolvidos,
trabalho de campo, assim como acompanhamento das atividades pblicas do Polis (fruns,
reunies ampliadas, etc) .
CRONOGRAMA DE ATIVIDADES
Ano I
Discusso e delimitao do Projeto com Equipe de pesquisadores e Professores
Contatos iniciais com profissionais do Polis
Apropriao e sistematizao dos documentos do Polis e da bibliografia
Ano II
328
Levantamento Geral dos Projetos/ Prticas do Polis
Levantamento e caracterizao dos Projetos/ Prticas financiados por agncias
internacionais e em parceria com o governo municipal de So Paulo.
Anlise da caracterizao do ponto de vista de: pblico alvo, reas de atuao,
objetivos, metas a serem alcanadas, atores envolvidos, mecanismos de participao
dos outros atores da sociedade civil na gesto pblica democrtica.
Elaborao de roteiro para entrevistas e visitas a campo.
Estabelecimento de critrios para eleio dos Projetos/Prticas a serem pesquisados
Eleio dos Projetos/Prticas
Entrevistas com profissionais do Polis e das agncias de cooperao
Vista aos Projetos/Prticas
Ano III
Finalizao das entrevistas e visita a campo
Sistematizao e anlise dos dados
Redao final do Relatrio
Cabe ressaltar que os trs sub-projetos esto articulados, tendo como base referenciais
terico-metodolgicos comuns explicitados neste projeto, sendo que os dados levantados por
cada um serviro de base emprica para o desenvolvimento do objeto e das hipteses aqui
trabalhadas.
Dentro das possibilidades, alm das entrevistas realizadas em So Paulo, esto previstas
visitas e entrevistas nas cidades de Barcelona e em Buenos Aires.
BIBLIOGRAFIA
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