El silencio administrativo en el Código contencioso administrativo de la Provincia

de Buenos Aires - [EDA, 2005-38!
Por Perrino, Pablo Esteban
I
El carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa y la inactividad
administrativa
La historia de la justicia administrativa demuestra que el control jurisdiccional de la
inactividad administrativa tropezó con estructuras procesales que dificultaron su
enjuiciamiento(1).
urante mucho tiempo la inercia administrativa constituyó un ám!ito prácticamente
inmune a la fiscalización judicial. "ontri!uyó decisivamente a #enerar esta situación el
m$tico principio de la decisión previa y su consecuencia el carácter revisor de actos de la
jurisdicción contencioso administrativa% adoptado en aquellos sistemas jur$dicos que%
como el ar#entino% si#uieron en #ran medida el modelo franc&s. 'articularmente% en el
r&#imen procesal administrativo imperante en nuestras provincias que tuvo una fuerte
influencia del derecho administrativo europeo% en especial del derecho espa(ol a trav&s
de la ley de lo "ontencioso del 1) de septiem!re de 1*** y su ampliación del ++ de junio
de 1*,-% que fue utilizada como fuente del primer códi#o procesal contencioso
administrativo sancionado en la .r#entina% como fue la ley +,/1 de la provincia de
0uenos .ires del ++ de diciem!re de 1,12(+)% que apro!ó% con al#unas modificaciones% el
proyecto de "ódi#o de 'rocedimientos de lo "ontencioso3administrativo ela!orado por la
pluma del insi#ne jurista Luis 4. 4arela()).
En la .r#entina% al i#ual que aconteció en Espa(a% como resultado del carácter
revisor de la jurisdicción contencioso administrativa tradicionalmente se entendió que
constituye un requisito imprescindi!le en este tipo de procesos la e5istencia de un acto
previo dene#atorio(-).
"oncorde con ello% en más de una ocasión% nuestros tri!unales han declarado que
en el proceso contencioso administrativo su competencia se a!re para conocer y resolver
so!re cuestiones que han sido o!jeto de planteamiento y decisión e5presa en sede
administrativa% por lo que no están ha!ilitados para e5aminar nuevos planteos que no
fueron e5aminados ante la .dministración(2).
"a!e aclarar que% en al#unos casos% la jurisprudencia ha atenuado esta re#la al
admitir que se reclamen% en sede judicial% cuestiones que si !ien no fueron propuestas a
la autoridad% están impl$citas por su naturaleza en la pretensión principal o son accesorias
de esta(/)% y tam!i&n por la posi!ilidad de incorporar en sede judicial nuevos ar#umentos
jur$dicos% no sometidos previamente a la autoridad administrativa% en tanto el o!jeto de la
pretensión no difiera del planteado ante la .dministración(6).
El error de esta concepción% que no es más que un resa!io de la anti#ua doctrina
francesa del ministro3juez3% a!andonada por el "onsejo de Estado en 1**, en el caso
7"adot7(*) (concepción del contencioso a8n hoy imperante en muchas de nuestras
provincias)% finca en considerar que el o!jeto del proceso contencioso administrativo era
la impu#nación de actos ile#$timos% cuando en verdad 3se#8n lo ha se(alado la moderna
doctrina administrativa% si#uiendo las ense(anzas de 9aime :uasp% el o!jeto de todo
proceso% y tam!i&n el del contencioso administrativo% es siempre una pretensión(,).
En efecto% como ya lo hemos e5plicado en el cap$tulo ;;;; el proceso no es otra
cosa que el instituto jur$dico destinado a la satisfacción de pretensiones(11). 'or ende% el
acto administrativo% por ende% no es el o!jeto del proceso(11). <olo constituye en un
determinado tipo de controversia contenciosa administrativa un presupuesto de aquella.
En consecuencia% no es el contenido del acto impu#nado% sino las pretensiones las que
contri!uyen a delimitar los poderes del juez(1+).
'or lo demás% como ha se(alado "assa#ne 7si se parte del principio se#8n el cual%
en los sistemas judicialistas como es el nuestro (...)% la jurisdicción contencioso
administrativa es plena y no se halla recortada por la interpretación francesa de la
división de poderes% no ca!e sino reconocer la manifiesta y a!ierta incompati!ilidad del
do#ma revisor con la e5istencia de una efectiva tutela judicial7(1)).
'ues !ien% la confi#uración del contencioso administrativo como proceso al acto%
trajo tam!i&n como corolario ineludi!le la imposi!ilidad de juz#ar aquellos casos en los
que% justamente% esta!a ausente el acto previo dene#atorio. =ueda!an as$ fuera de
control judicial las omisiones administrativas y se imped$a la demanda!ilidad directa de
los hechos y las v$as de hecho(1-).
.demás% se rechaza!a de plano% por estimarse incompati!le con dicho modelo
procesal% la facultad de reconvenir(12) de la .dministración demandada(1/) y el
planteamiento de pretensiones meramente declarativas(16).
II
>ri#en y desarrollo del silencio administrativo
?istóricamente el primer remedio que se inventó para paliar la situación de
indefensión que #enera!a la teor$a de la decisión previa ante la inactividad de la
.dministración fue el conocido silencio ne#ativo% el cual constituyó un nota!le avance
frente a la situación imperante.
La finalidad del silencio no era otra que ha!ilitar al administrado a iniciar el pleito
judicial en !ase a una ficción del le#islador. En efecto% transcurrido en un determinado
tiempo sin que la .dministración se pronunciara en forma e5presa% el ordenamiento
jur$dico faculta!a al administrado a promover el pleito contencioso administrativo so!re la
!ase de la fictio juris de que se ha!$a dictado un acto administrativo dene#atorio de su
petición(1*).
En nuestro pa$s la primera re#ulación so!re este instituto se encuentra en los arts.
126% inc. )@ y +++ de la "onstitución de la provincia de 0uenos .ires del a(o 1**, que
esta!lecieron la llamada demanda contencioso administrativa por retardación(1,)% cuyo
trámite fue re#lado% posteriormente% en el art. 6@ del viejo "ódi#o de 'rocedimientos de lo
"ontencioso .dministrativo '". de 1,12(+1)% com8nmente conocido como códi#o
4arela.
>nce a(os despu&s% y casi al mismo tiempo que en Arancia se dictó la ley del 16 de
julio de 1,11(+1) 3que esta!leció la re#la del silencio ne#ativo3% el +6 de setiem!re de ese
mismo a(o el "on#reso Bacional sancionó la ley ),2+% de emandas contra la
Bación(++)% en cuyo art. +@(+)) se recepcionó esta fi#ura. "on posterioridad el silencio
administrativo fue re#lado por los arts. 11 y )1 del decreto3ley 1,.2-, CE% -+3,16D y los
arts. *6 y ,1 del decreto 162,E6+ CE% -+3,+6D (t.o. 1,,1).
Bumerosas han sido las dificultades que se han presentado alrededor de este
sin#ular instituto% no siempre !ien comprendido por el le#islador% por los jueces y tam!i&n
por cierto sector de la doctrina. Las más importantes han sido el producto de conce!ir al
silencio como un verdadero acto% un acto dene#atorio tácito(+-) y% por ende% asimilar su
tratamiento al de los actos e5presos para su impu#nación judicial. Ello% no sólo
desnaturaliza esta sin#ular fi#ura% sino que además afecta #ravemente el derecho de
acceso a la jurisdicción de los administrados% tal como lo e5plicaremos en el si#uiente
acápite.
Fn desarrollo diametralmente opuesto al de la dene#atoria ficta se o!serva en
nuestro pa$s con la fi#ura del silencio positivo% cuyo campo natural de acción se halla en
el ám!ito de la denominada actividad de polic$a o de control mediante la autorización de
actividades privadas% el cual% se#uramente en atención a las consecuencias que
produce(+2)% no ha tenido fácil aceptación y sólo se ha previsto en limitad$simos
supuestos(+/).
.s$% el art. 11 de la ley Bacional 1,.2-, y al#unas le#islaciones provinciales(+6)%
despu&s de esta!lecer que por re#la el silencio de la .dministración se interpretará
como ne#ativa% disponen que sólo mediando disposición e5presa podrá otor#ársele
sentido positivo
III
Baturaleza jur$dica del silencio administrativo
"omo se e5plicó el ori#en de este sin#ular instituto se vincula con la confi#uración
del proceso administrativo como revisor de actos% siendo el silencio desestimatorio la
válvula de escape prevista por el le#islador para evitar que los particulares quedarán en
situación de indefensión cuando la autoridad incumple su de!er de responder. Esta
circunstancia condujo a que el le#islador y anti#ua doctrina conci!ieran equivocadamente
al silencio ne#ativo como un verdadero acto administrativo% un acto dene#atorio tácito.
La consideración del silencio como un acto administrativo tácito trajo nefastas
consecuencias para el derecho a la tutela judicial efectiva de los administrados% ya que
ello dio lu#ar a que en numerosas leyes procesales administrativas provinciales(+*) y
al#unas decisiones judiciales esta!lecieran la aplicación de las mismas re#las
imperantes para impu#nar los actos e5presos respecto del silencio ne#ativo (v. #r. el
requisito del a#otamiento de la v$a y el plazo para demandar).
.s$% en numerosas provincias se ha esta!lecido normativamente un plazo para
demandar cuando se ha producido la dene#atoria por silencio(+,). Esta e5i#encia parece
ha!er sido tam!i&n receptada en el orden nacional a partir de la reforma efectuada por la
Ley de Emer#encia Económico Ainanciera +2.)-- CEL.% +111303+)1D()1) al art. )1 de la
ley 1,.2-,()1)% cuyo te5to ha dado lu#ar a #raves dificultades interpretativas y fuertes
cuestionamientos()+).
Gam!i&n% al partirse del error de conce!ir el silencio como un acto tácito% en al#una
ocasión un superior tri!unal provincial entendió que era necesario a#otar la v$a
administrativa e interponer el recurso administrativo de revocatoria frente al silencio. La
jurisprudencia de la "orte <uprema de 9usticia de la Bación puso las cosas en su lu#ar.
.s$% en el precedente 7La Estrella <.H.L.7()))% de fines de 1,**% el cimero ór#ano judicial
de la Hep8!lica sostuvo que ante el reclamo formulado por un administrado de que se
anulara el decreto de un #o!ernador provincial% ha!ida cuenta de que la autoridad
administrativa ha!$a tenido la posi!ilidad de revisar el caso% y de realizar el control de
le#itimidad y convenienciaI al no hacerlo y% por ende% no incorporar nuevos ar#umentos
en contra del interesado% e5i#irle a este 8ltimo que reitere su planteo mediante el recurso
de revocatoria ante el silencio conduc$a a transformar el recaudo del a#otamiento de la
v$a administrativa en un innecesario ritualismo lesivo de la #arant$a constitucional de la
defensa (art. 1*% "onstitución Bación)% que en dicho caso asum$a #ravedad porque la
omisión del nuevo rito e5i#ido acarrea!a la p&rdida del derecho material en jue#o.
.simismo% en varios pronunciamientos de tri!unales locales se decidió que (no
o!stante no e5istir una disposición que e5presamente lo dispusiera) era aplica!le el plazo
para iniciar la demanda contencioso administrativa% aun mediando silencio de la
administración. En todos estos casos% se entendió que el t&rmino para promover el pleito
ha!$a comenzado a correr a partir del momento en el que se confi#ura!a el silencio. El
alto Gri!unal federal()-) dejó sin efecto dichos fallos y calificó de ar!itraria la postura
e5puesta por padecer de un injustificado ri#or formal y poner de relieve una inteli#encia
de la re#las aplica!les contraria al principio in du!io pro actione% rector en la materia.
.simismo% e5presó que el criterio cuestionado premia!a la actitud ne#li#ente de la
.dministración y hac$a ju#ar en contra del particular la fi#ura del silencio administrativo
instituida% claramente% en su favor.
En i#ual sentido se pronunció el Gri!unal "onstitucional espa(ol()2) al resolver que
vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva e5i#ir que el recurrente de!a impu#nar la
desestimación presunta (producida por silencio ne#ativo) de su recurso de reposición 7en
el plazo de seis meses si#uientes a su interposición% por aplicación analó#ica de la re#la
contenida en el art. 6,.- L'. 1,2*. 'ara decidir de ese modo% al i#ual que nuestro
má5imo ór#ano jurisdiccional% entendió que no puede calificarse de razona!le aquella
interpretación de los preceptos le#ales que prima la inactividad de la .dministración
colocándola en mejor situación que si hu!iera cumplido su de!er de resolver. .s$ sostuvoJ
7<i el silencio ne#ativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la
inactividad administrativa% es evidente que ante una resolución presunta de esta
naturaleza el ciudadano no puede estar o!li#ado a recurrir siempre y en todo caso% so
prete5to de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto% e5i#i&ndosele
un de!er de dili#encia que no le es e5i#ido a la .dministración. educir de ese
comportamiento pasivo 3que no olvidemos% viene derivado de la propia actitud de la
.dministración3 un consentimiento con el contenido del acto administrativo que fue
impu#nado en tiempo y forma% supone una interpretación a!solutamente irrazona!le
desde el punto del derecho de acceso a la jurisdicción% como contenido esencial del
derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el art. +-.1 "E% pues no de!emos
descuidar que la Ley no o!li#a al ciudadano a recurrir un acto presunto y s$ a la
administración a resolver en forma e5presa% el recurso presentado7. Kás adelante se
se(aló que la omisión de un pronunciamiento so!re el fondo por parte de la sentencia
recurrida desvirt8a la finalidad de la institución del silencio administrativo% por cuanto
transforma en una posición procesal de ventaja lo que es% en su ori#en% el incumplimiento
de un de!er de la .dministración% como es el de dar respuesta e5presa a las solicitudes
de los ciudadanos.
La tesis del silencio como un acto administrativo tácito no es acepta!le. Godo acto
administrativo es el producto de una declaración intelectual% ya que e5terioriza al plano
jur$dico un proceso intelectivo()/). Este elemento está ausente en el silencio()6). e ah$
que se lo considere un hecho al cual el le#islador le asi#na ciertos efectos jur$dicos en
!eneficio de los administrados()*).
El silencio ne#ativo no es más que una simple ficción 3no una presunción3 jur$dica%
merced a la cual se 7calla ha!lando7 (),)% de efectos de $ndole estrictamente procesalJ
facultar al administrado a promover el pleito contencioso administrativo o continuar
a#uardando que la .dministración cumpla con su de!er de resolver(-1).
"onsecuencia de lo dicho es evidente que el silencio no es un medio al cual la
.dministración pueda acudir para resolver una petición administrativa% ya que se trata de
un artificio esta!lecido por el le#islador para prote#er a los administrados ante su
inactividad formal.
.demás% si se parte de la !ase de que el silencio administrativo constituye una
infracción al ordenamiento jur$dico% que ha sido esta!lecido en !eneficio del administrado
y que no es una dene#atoria tácita% no es acepta!le que su impu#nación est& sometida a
las mismas e5i#encias consa#radas para el cuestionamiento de los actos administrativos
(plazo para demandar y a#otamiento de la v$a).
'or tal motivo% consideramos acertado que el nuevo "". no se haya apartado en
este aspecto del criterio que impera!a con anterioridad a su vi#encia en la provincia.
I4
La re#ulación del "". del silencio ne#ativo
en el "ódi#o "ontencioso .dministrativo
de la 'rovincia de 0uenos .ires
1) Lineamientos #enerales
La re#ulación del silencio en el nuevo "ódi#o "ontencioso .dministrativo de la
'rovincia de 0uenos .ires(-1) (en adelante "".) no ha sufrido sustanciales
modificaciones respecto del r&#imen antes vi#ente(-+). En efecto% al i#ual que en el
anti#uo ordenamiento procesal(-))% se distin#ue en función de la etapa del procedimiento
administrativo en que la administración demora su respuesta% dos tipos de silencioJ a) en
la decisión definitiva y !) en el trámite(--).
El silencio en la decisión% re#lado en el inc. 1@ del art. 1/ del "".% se confi#ura%
cuando sustanciado totalmente el procedimiento y estando en condiciones de ser
resuelto% el ór#ano competente omite dictar la resolución correspondiente.
'or su parte% el silencio en el trámite% cuya re#ulación está en el inc. +@ del precepto
antes citado% se produce cuando la autoridad no dicta las providencias necesarias para
impulsar o ur#ir el procedimiento.
.m!os tipos de silencio #eneran la misma consecuenciaJ posi!ilitar al interesado a
iniciar el pleito contencioso administrativo y ha!ilitar al juez a pronunciarse so!re la
cuestión de fondo que motivó el reclamo previo y la consi#uiente dene#atoria ficta.
.l i#ual que en el códi#o 4arela% no son aplica!les los requisitos del a#otamiento de
la v$a (art. 1-% inc. 1@% apart. d% "".)(-2) y del plazo para demandar (art.1/% "".)(-/)
cuando se promueve el proceso contencioso administrativo en !ase al silencio
administrativo ne#ativo.
Gampoco han sufrido modificaciones relevantes los recaudos que de!en concurrir
para confi#uración de este instituto pues% como acontec$a antes de la vi#encia del "".%
el silencio ne#ativo no se produce automáticamente por la mora de la .dministración en
emitir el acto administrativo que corresponda% sino que siempre es menester interponer
un pedido de pronto despacho y dejar transcurrir un plazo de )1 d$as sin que la autoridad
se haya pronunciado(-6).
"a!e destacar que el te5to del art. 1/ del "". antes de su reforma por la ley
1).111% contempla!a un r&#imen diferencial para la confi#uración del silencio cuando se
articula!a un recurso cuya decisión a#ota!a la v$a administrativa(-*). En tal hipótesis% la
dene#atoria por silencio se produc$a por el ope le#is% por el mero vencimiento del plazo
para resolver la impu#nación% sin necesidad de interponer la solicitud de pronto
despacho.
+) Hequisitos para la confi#uración del silencio ne#ativo
En esencia los requisitos para la verificación del silencio no var$an para las dos
formas de silencio re#ladas en el "".. En am!os casos de!e concurrir los si#uientes
recaudosJ a) la presentación de al#una petición ante al#uno de los entes mencionados en
el art. 1L del "".I !) primer per$odo de inactividad administrativaI c) pedido de pronto
despacho y d) se#undo per$odo de inactividad administrativa.
a. 'resentación de al#una petición administrativa
Gal como sur#e del art. 1/% inc. 1@ del "".% el primer requisito que de!e concurrir
para que se produzca el silencio es la presentación de una petición% de cualquier
naturaleza (reclamativa o recursiva)% ante los entes mencionados en el art. 1@ del ""..
El silencio administrativo ne#ativo no opera en los procedimientos iniciados de
oficio.
!. 'rimer per$odo de inactividad administrativa
El silencio administrativo es una consecuencia de la o!li#ación de resolver de la
autoridad administrativa (art.)@) y del derecho constitucional de peticionar (art. 1-%
"onstitución Bacional)% el cual no se a#ota con el hecho de que el administrado pueda
pedir% sino que e5i#e una respuesta(-,).
e ah$ que para que aqu&l se confi#ure% de!e ha!er 7vencido el plazo que al#uno de
los entes mencionados en el art$culo 1L del presente "ódi#o% tuviese para resolver un
recurso% reclamo o petición planteados en sede administrativa7 (inc. 1@ del art. 1/% "".) o
cuando omitieren o retardaren 7el dictado de los actos de trámite o preparatorios7.
La determinación de los diferentes plazos que tiene la .dministración para la
emisión de los actos de trámite% interlocutorios o definitivos se encuentra en el art. 66 del
decreto3ley 6/-6 y en la ordenanza #eneral +/6E*1% que rezaJ 7Goda vez que para un
determinado trámite no e5ista un plazo e5presamente esta!lecido por leyes especiales o
por &sta y sus disposiciones complementarias% de!erá ser producido dentro del plazo
má5imo que a continuación se determinaJ
a) He#istro de Hesoluciones% de e5pedientes y sus pases a oficinas que proveen el
trámiteJ dos d$as.
!) 'rovidencias de mero trámite administrativoJ tres d$as.
c) BotificacionesJ tres d$as contados a partir de la recepción de las actuaciones por
la oficina notificadora.
d) Informes .dministrativos no t&cnicosJ cinco d$as.
e) ictámenes pericias o informes t&cnicosJ diez d$as. Este plazo se ampliará hasta
un má5imo de treinta d$as si la dili#encia requiere el traslado del a#ente fuera del lu#ar de
sus funciones.
f) ecisiones relativas a peticiones del interesado referidas al trámite del e5pediente
y so!re recursos de revocatoriaJ cinco d$as.
#) ecisiones definitivas so!re la petición o reclamación del interesadoJ diez d$as
para resolver recursos jerárquicos y en los demás casos treinta d$as contados a partir
desde la fecha% en que las actuaciones se reci!an con los dictámenes le#ales finales7.
<e#8n lo dispone el art$culo si#uiente los plazos antes indicados 7se cuentan a partir
del d$a si#uiente al de la recepción del e5pediente por el ór#ano respectivo7. Gratándose
del supuesto de silencio en la decisión el computo del plazo pertinente de!e efectuarse a
partir del momento en que las actuaciones administrativas están en estado de ser
resueltas en forma definitiva% lo cual ocurre cuando se han emitido los dictámenes le#ales
finales (v. #r. .sesor$a :eneral de :o!ierno o asesores le#ales municipales) o% en los
supuestos que corresponda(21)% despu&s que ha emitido la vista el Aiscal de Estado de la
'rovincia de 0uenos .ires(21).
Es importante destacar que% se#8n lo dispone el art. 6* del decreto3ley 6/-6 y de la
ordenanza #eneral +/6E*1% cuando para decidir la cuestión la autoridad competente%
7de!a requerir nuevos informes o dictámenes de otros ór#anos7% los t&rminos 7quedarán
suspendidos hasta tanto los mismos sean contestados o venzan los plazos para hacerlo7.
'or lo demás% parece razona!le sostener que el cómputo del plazo de!e
suspenderse tam!i&n en aquellos supuestos en los que la .dministración est&
imposi!ilitada de continuar la tramitación del procedimiento o de resolverlo por e5istir
motivos que lo impiden% que no le son imputa!les(2+). 'ero% como afirma <oria% 7de
e5istir al#una duda razona!le al respecto% que no despeje totalmente la responsa!ilidad
del ór#ano administrativo(2))% en la inactividad procedimental7% el silencio podrá
confi#urarse(2-).
c. 'edido de pronto despacho
<e#8n lo se(alamos% el silencio administrativo no se produce automáticamente por
el mero vencimiento del plazo para resolver% sino que es menester que el reclamante o
recurrente urja el procedimiento mediante la presentación de una solicitud de pronto
despacho% la cual% en virtud del principio del formalismo moderado que impera en el
procedimiento administrativo% no está sujeta a t&rminos sacramentales(22).
El sentido de este requisito% conocido en el derecho espa(ol como denuncia de
mora% es conminar a la .dministración al cumplimiento de su de!er de resolver y
advertirle que de continuar su pasividad quedará e5pedita la v$a judicial(2/). .demás% a
partir de su interposición comienza el cómputo del plazo )1 d$as% cuyo transcurso
ocasionará la dene#atoria ficta que deja a!ierta la instancia judicial.
Gratándose del supuesto de silencio en la decisión% se#8n lo dispone el inc. 1@ del
art. 1/ del "".% la solicitud de pronto despacho puede ser presentada% a opción del
peticionante% en tres ám!itos distintosJ (i) 7ante la dependencia donde se hallaren
radicadas las actuaciones7% (ii) 7ante el ór#ano responsa!le del procedimiento7 o (iii)
7ante la autoridad jerárquica superior con competencia resolutoria final7.
"omo se(ala% con acierto% ?utchinson(26) la e5presión 7final7% empleada por el
le#islador no tiene el mismo sentido que la utilizada en el decreto3ley 6/-6 (arts. ,+ y ,-)%
en el cual es sinónimo de acto que decide el fondo del asunto(2*).
.dvi&rtase que el voca!lo 7final7 concierne a la competencia resolutoria del ór#ano y
no a la decisión administrativa. La e5presión acto administrativo dictado por la 7autoridad
jerárquica superior con competencia resolutoria final7 es empleada en el art. 1-% inc. a%
del "". parece referirse al acto que a#ota la v$a administrativa. 'or tal motivo%
sostenemos que lo que el "". esta!lece es la posi!ilidad del peticionante de interponer
el pedido de pronto despacho ante el ór#ano superior cuya decisión produce el
a#otamiento de la v$a(2,).
'or su parte% cuando se trata del supuesto de silencio en el trámite% el inc. +@ del art.
1/ del "". dispone que el pedido de pronto despacho de!e presentarse 7en los t&rminos
esta!lecidos en el inciso anterior7% lo cual si#nifica que el mismo puede ser interpuesto en
cualquiera de los tres lu#ares antes indicados.
d. <e#undo per$odo de inactividad administrativa
espu&s de efectuada la presentación antes e5aminada% de!e transcurrir un plazo
de )1 d$as há!iles administrativos% no há!iles judiciales% 7sin que se dictare el acto
correspondiente7. 4encido el mismo% se confi#urará el silencio ne#ativo y quedará
e5pedita la v$a judicial.
El plazo mencionado es más !reve que el previsto en el art. 6@ del cód. 4arela (dos
meses) y coincide con el esta!lecido en el art. 6, del decreto3ley 6/-6(/1)% el cual
modificó% sólo en lo que respecta al silencio en la decisión% el lapso que esta!lec$a el
a(ejo ordenamiento procesal.
4
El silencio administrativo y la medida cautelar de suspensión de efectos del acto
administrativo
La reforma efectuada al "". por la ley 1).111 incluyó en el art. +2% inc. +@% un
supuesto especial de silencio administrativo ne#ativo% cuyo r&#imen se aparta
sustancialmente del previsto en el art. 1/.
.ll$ se dispone que% previo a interponer en sede judicial la pretensión cautelar de
suspensión de efectos del acto administrativo es menester efectuar dicho planteo
previamente en sede administrativa. En tal caso% el precepto esta!lece la o!li#ación de la
autoridad administrativa de pronunciarse dentro de los cinco (2) d$as há!iles% al ca!o de
los cuales% si no hu!iera un pronunciamiento e5preso se presumirá la e5istencia de un
acto administrativo dene#atorio quedando de tal modo e5pedita la instancia judicial.
"omo puede advertirse en tal supuesto la confi#uración del silencio ne#ativo es
automática% sin necesidad de efectuar un pedido de pronto despacho.
Esta suerte de a#otamiento de la v$a en materia cautelar que requiere el art. +2% inc.
+@ del "". es sumamente critica!le porque 7deviene en la #eneralidad de los casos en
un ritualismo formal inconducente7(/1)% contrario al principio constitucional de tutela
judicial efectiva (art. 12% "onstitución 'rovincial de 0uenos .ires). Es que dicha e5i#encia
no se condice con la naturaleza de las medidas cautelares ya que #enera una
injustificada demora en el acceso a la protección judicial de ur#encia% má5ime que la
e5periencia demuestra que no es usual que la .dministración resuelva pedidos de
suspensión de efectos de actos% o por menos que lo ha#a en plazos !reves como el
esta!lecido en el inc. +@ del art. +2 del ""..
4I
<ilencio administrativo y resoluciones tard$as
Bos resta e5aminar la situación que se presenta frente a las denominadas
resoluciones administrativas tard$as% es decir las que se dictan cuando ha vencido el
t&rmino previsto al efecto.
G&n#ase presente que la o!li#ación de resolver las peticiones administrativas no se
e5tin#ue por el mero transcurso del plazo esta!lecido para ello y tampoco cuando se ha
confi#urado el silencio administrativo(/+).
El "". no contempla nin#una solución para las distintas situaciones que pueden
suscitarse cuando% producida la dene#atoria ficta% se dicta un acto tard$o. Estimamos que
para dar una adecuada respuesta a los interro#antes que ello plantea de!e siempre
tenerse como norte el principio constitucional de tutela judicial efectiva (art. 12%
"onstitución 'rovincial de 0uenos .ires).
Los supuestos que pueden suscitarse son los si#uientesJ
a) Hesolución de la .dministración que desestima la petición efectuada cuando el
pleito a8n no se ha iniciado. En tal caso% será menester impu#nar judicialmente dicho
acto% y si corresponde en forma previa recurrirlo en sede administrativa para a#otar la v$a.
!) Hesolución de la .dministración que desestima la petición efectuada cuando el
pleito ya se ha iniciado. 4i#ente el "ódi#o 4arela% la cuestión fue a!ordada por la
<uprema "orte de 0uenos .ires. <i !ien en al#unos pronunciamientos sostuvo la
necesidad de ampliar la demanda a fin de impu#nar el acto tard$o(/))% en fallos
posteriores% decidió que ello no era e5i#i!le(/-). e todos modos% si la litis a8n no ha
sido tra!ada siempre será posi!le proceder a ampliar la demanda.
c) Hesolución de la .dministración que admite la petición efectuada cuando el pleito
se ha iniciado. En tal supuesto el caso deviene a!stracto ya que% de!ido al cam!io de las
circunstancias imperantes al momento de inicio del liti#io% es innecesaria o ineficaz la
intervención de los ór#anos judiciales(/2).
vocesJ procedimiento administrativo 3 provincias 3 contenciosoadministrativo 3 acto
administrativo 3 administración p8!lica


1 - Ver: PERRINO, PABLO E., La inactividad administrativa y su control udicial,
RAP, n! "#$, %&'. $ y si's.
" - Ver: (ANA )ON*A+O, ,ALVA(OR, )., -.di'o de Procedimiento de lo
-ontencioso Administrativo %ara la %rovincia de Buenos Aires. -omentario y
uris%rudencia, (e%alma, Buenos Aires, 1$//, %&'s. $01".
1 - Ver: LINARE,, 23AN 4., ,istema y -r5tica del -.di'o contencioso administrativo
de la Provincia de Buenos Aires, LL, 1$$#-6"$. -a7e destacar 8ue en la %rovincia de
Buenos Aires se 9a a%ro7ado un nuevo r:'imen contencioso administrativo -ley
1".;;6 <B.O. del 10110$=>, modi?icada %or la ley 1".11; <B.O. del 1$060$$>- 8ue
reem%la@ar& a la aAea re'ulaci.n antes re?erida al entrar en vi'encia, lo cual tendr&
lu'ar con la %uesta en ?uncionamiento del ?uero contencioso administrativo a
crearse <art. "#, ley 1".;=B <B.O. del "#010$6>, teCto se'Dn ley 1".11; y ,u%. -orte de
2ust. de la Prov. de Buenos Aires, causa ELa 2ira?a A@ul ,.A.E, res. del "/0110$=, LL,
1$$6-B-/;/, con nota de )ILAN*A, -LA3(IA, Vi'encia di?erida del nuevo -.di'o
Procesal -ontencioso Administrativo %ara la Provincia de Buenos Aires, y en E(,
1=#-=B=, con nota de AN(RE3--I, -ARLO, A., ,in ?uero no ri'e el nuevo -.di'o
-ontencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires. Inconstitucionalidad
declarada de o?icio>.
B - *RIBI+O, -ARLO, R. - PERRINO, PABLO E., La usticia contencioso
administrativa en la %rovincia de Buenos Aires, Buenos Aires, (e%alma, 1$$/, %&'.
6=.
/ - ,u%. -orte de 2ust. de la Prov. de Buenos Aires, Ay,,1$=;-II-"#1 y 1B6F 1$==-II-
$6/F 1$$;-IV-"$B, 2A-II, s5ntesisF 2A, 1$$6-II, s5ntesisF -orte ,u%rema de 2usticia de
-atamarca, LL, 1$$$-E-=B=. El car&cter revisor de la urisdicci.n contencioso
administrativa y la restricci.n, derivada de a8uel, de 8ue los tri7unales s.lo
eCaminen las cuestiones de7atidas %reviamente en sede administrativa est&
eC%resamente consa'rado en al'unas le'islaciones %rocesales administrativas
%rovinciales, como %or eem%lo el art. 11 de la ley 1$16, -.di'o Procesal
Administrativo de )endo@aF art. 6G de la ley 11;/, -.di'o Procesal Administrativo
del Neu8u:nF art. =G de la ley 11.11;, Recurso contencioso administrativo de ,anta
4eF art. 1; de la ley =;#1, -.di'o Procesal Administrativo de Entre R5os.
# - As5 la ,u%. -orte de 2ust. de la Prov. de Buenos Aires 9a resuelto 8ue la omisi.n
de %edir en sede administrativa la indemni@aci.n de los daAos causados %or el acto
administrativo 8ue se im%u'na no o7sta al %ro'reso ?ormal de dic9a %retensi.n
%ecuniaria, accesoria en el &m7ito contencioso, %ues 9allando :sta sustento en la
ile'itimidad de los actos im%u'nados y 9a7iendo eC%edido ne'ativamente la
Administraci.n al res%ecto, su eCi'i7ilidad se tornar5a en un eCceso ritual
atentatorio de la 'arant5a de la de?ensa en uicio, inte'rada tam7i:n %or el derec9o a
una r&%ida y e?ica@ decisi.n <Ay,, 1$66-I-1=6F 2A, 1$$/-IV-#"1>. *am7i:n, en ?unci.n
de su condici.n de %etici.n accesoria, 9a entendido 8ue, no o7stante su ?alta de
reclamo administrativo, %ueden ser introducidos ori'inariamente en sede udicial el
%edido de actuali@aci.n monetaria e intereses <,u%. -orte de 2ust. de la Prov. de
Buenos Aires, Ay,, 1$6/-III-11#F ver VALLE4HN, -ARLO, A., Proceso administrativo
y 9a7ilitaci.n de instancia, La Plata, Editora Platense, 1$$B, %&'. 11>. 3n criterio
an&lo'o 9a se'uido la -orte ,u%rema de 2usticia de ,anta 4e <con?.
%ronunciamientos citados LI,A, 4E(ERI-O 2. - IE(ER, R3BJN L., El %roceso
contencioso administrativo en la %rovincia de ,anta 4e. Ley 11.11;. (octrina
uris%rudencial, 2uris, Rosario, 1$$6, t. I, %&'s. "1=0"1$>.
= - -on?. ?allos de la -orte ,u%rema de 2usticia de ,anta 4e citados %or LI,A, 4. 2. -
IE(ER, R. L., El %roceso..., cit., %&'s. "1=0"16F y ,u%. -orte de 2ust. de la Prov. de
Buenos Aires, Ay,, 1$6$-I-"#$ y 1$$;-III-$=F K3*-KIN,ON, *O)L,, La acci.n
contencioso administrativa <Pretensiones y %la@os>, 4undaci.n de (erec9o
Administrativo, 1$61, %&'. 1"F *RIBI+O, -ARLO, R., La demanda en el %roceso
contencioso administrativo 7onaerense, LL, 1$$1-E-=$; y VALLE4HN, Proceso..., cit.,
%&'s. 1"011F al res%ecto ver: MAR-HA PJREN, )AR*A, La re'la de la inaltera7ilidad
de la %retensi.n en el %roceso contencioso-administrativo, Anuario de 4acultade de
(ereito da 3niversidade da -oruAa, aAo 1$$6, nG ", %&'. "$$ y si's.
6 - Les 'rands arrOts de la uris%rudence administrative, 1;P ed., Paris, ,irey, 1$$1,
%&'. 1/ y si's.
$ - M3A,P (ELMA(O, 2AI)E, La %retensi.n %rocesal, )adrid, -ivitas, 1$61, %&'.
/=F con?. PALA-IO, LINO E., (erec9o %rocesal civil, Buenos Aires, A7eledo-Perrot,
1$#=, t. I, %&'. 1=# y si's. ,e'Dn la conocida de?inici.n de M3A,P ELa %retensi.n es
la reclamaci.n o 8uea 8ue una %arte diri'e ?rente a otra y ante el ue@ 8ue se trata
de satis?acer mediante el %rocesoE <(erec9o Procesal -ivil, )adrid, Instituto de
Estudios Pol5ticos, 1$#6, t. I, %&'. "1=>. A su ve@, si'uiendo de cerca las enseAan@as
del citado maestro es%aAol LINO E. PALA-IO sostiene 8ue Ela %retensi.n Ees una
declaraci.n de voluntad %or la 8ue se solicita una actuaci.n de un .r'ano
urisdiccional ?rente a %ersona determinada y distinta del autor de la declaraci.nE
<(erec9o..., cit., %&'. 1$B>.
1; - M3A,P, 2AI)E, (erec9o %rocesal..., cit., %&'. 1# y MONNLLEN PJREN, 2E,Q,,
(erec9o %rocesal administrativo, Instituto de Estudios Pol5ticos, )adrid, 1$/=, t. I,
%&'s. B1 y "11.
11 - *AIIL, M3I(O ,., Administraci.n y usticia, Buenos Aires, (e%alma, 1$$1, t. I,
%&'. "6B.
1" - 4ERNLN(EN, *O)L, RA)RN, ,o7re el car&cter revisor de la urisdicci.n
contencioso administrativa, Revista de (erec9o Administrativo nG 11, %&'. ="6.
11 - -A,,AMNE, 23AN -ARLO,, La tutela udicial e?ectiva. ,u incom%ati7ilidad con
el do'ma revisor y con la re'la del a'otamiento de la v5a administrativa, Revista de
(erec9o Administrativo nG 1", %&'. l/11.
1B - Eem%lo de lo dic9o son las dis%osiciones contenidas en las le'islaciones
%rocesales administrativas de las %rovincias de )endo@a <art. =G, ley 1$16, -.di'o
Procesal Administrativo>F )isiones <art. 11, ley1;#B, -.di'o Procesal -ontencioso-
Administrativo>F Entre R5os <art. #G, ley =;#1, -.di'o Procesal Administrativo>,
4ormosa <art. #G de la ley /6B, -.di'o Procesal Administrativo> 8ue determina: ELos
9ec9os administrativos no 'eneran directamente las acciones re'idas %or este
-.di'o, siendo necesario en todos los casos, la reclamaci.n administrativa %ara la
o7tenci.n de la decisi.n im%u'na7leE. En *ierra del 4ue'o, si 7ien el art. 1; de la
ley 111, -.di'o -ontencioso-Administrativo, contiene una re'ulaci.n similar a la
antes transcri%ta, distinta es la soluci.n trat&ndose de v5as de 9ec9o, %ues
eC%resamente dis%one 8ue :stas ser&n directamente im%u'na7les en sede udicial
<art.11>.
1/ - (IEN, )AN3EL )ARHA, (erec9o %rocesal administrativo <Lo contencioso
administrativo>, con la cola7oraci.n de *O)L, K3*-KIN,ON, Buenos Aires, Plus
3ltra, 1$$#, %&'. 1"" y si's.
1# - La %osi7ilidad de 8ue la autoridad estatal demandada reconven'a est&
eC%resamente %revista en el art. 1$ del --A.
1= - -on?. MARRI(O 4ALLA, 4ERNAN(O, La o7li'aci.n de resolver: actos
%resuntos y silencio administrativo, %u7licado en la o7ra colectiva EProcedimiento
administrativo. Ponencias del IV Encuentro 9is%ano-ar'entino so7re (erec9o
AdministrativoE, diri'ida %or 2aime Rodr5'ue@-Arana )uAo@, Escola Malle'a de
Administraci.n PD7lica, ,antia'o de -om%ostela, 1$$B, %&'. 11=.
16 - MR)EN P3EN*E, )AR-O,, La inactividad de la Administraci.n, Pam%lona,
Aran@adi, 1$$=, %&'. /=$.
1$ - En la %rimera de las dis%osiciones citadas se determina7a 8ue la ,u%rema
-orte de 2usticia -a 8uien se le asi'na7a en ?orma eCclusiva la urisdicci.n
contencioso administrativa- de75a decidir los %leitos de esta naturale@a, en Dnica
instancia y en uicio %leno, %revia dene'aci.n o retardaci.n de la autoridad
administrativa com%etente al reconocimiento de los derec9os 8ue se 'estionen %or
%arte interesada. Por su %arte, en el art. """, se esta7leci., de manera transitoria y
9asta tanto se dictara la ley de la materia, 8ue la acci.n %or retardaci.n E%odr&
deducirse des%u:s de # meses de la ?ec9a en 8ue el asunto se encuentre en estado
de resoluci.nE <ver: *RIBI+O, -ARLO, R., La acci.n contencioso administrativa
%or retardaci.n, LL, 1$$"-(-11B6>.
"; - Ley "$#1, modi?icada %or los decretos-leyes 6#"#0=# y 6.=$60== y la ley 1;."11.
"1 - (E LA3BA(SRE, AN(RJ - VENENIA, 2EAN--LA3(E - MA3(E)E*, IVE,, *rait:
de (roit administrati?, 1/P ed., L.M.(.2., Par5s, 1$$$, %&'s. /1" y /11 y RIVERO, 2EAN
- IALINE, 2EAN, (roit administrati?, 1#P ed., Paris, (allo@, 1$$#, %&'s. 1$;01$1.
"" - -omo consecuencia del %rinci%io de la inmunidad so7erana, rece%tado %or la
-orte ,u%rema de 2usticia de la Naci.n a %artir de los %ronunciamientos dictados
en los casos E,este, Vicente y ,e'uic9, AntonioE, el "$0$016#B <4allos, 1:11=> y
EM.me@, 2os: -&ndidoE, el 10#016#/ <4allos, ":1#>, antes del aAo 1$;; %ara
demandar al Estado Nacional era %reciso o7tener su consentimiento mediante el
dictado de una ley del -on'reso <venia le'islativa>. La ley 1$/" elimin. tal re8uisito
y lo sustituy. %or la eCi'encia de un reclamo administrativo %revio a la %romoci.n
del %leito <art.1G>. (e7ido a la inter%retaci.n restrictiva de la ley se descart. la
a%licaci.n de este instituto en los casos en 8ue el Estado actua7a como E%oder
%D7licoE. Por tal ra@.n, en el aAo 1$1B a trav:s de la ley 11.#1B se modi?ic. la ley
1$/" y se esta7leci. la a%licaci.n del recaudo del reclamo %revio %ara cual8uier
ti%o de %leito, tanto cuando o7ra7a en Esu condici.n de %ersona ur5dicaE como Ede
derec9o %D7licoE<ver: MRA3, AR)AN(O E., Ka7ilitaci.n de la instancia
contencioso administrativa, La Plata, Editora Platense,1$=1, %&'. =1F MOR(ILLO,
AM3,*HN A., Procedimiento y recursos administrativos, "P ed., Buenos Aires, 1$=1,
%&'. B== y si's.F )3+ON, M3ILLER)O A., El reclamo administrativo %revio, LL,
1$66-A-1;B6 y 2EANNERE* (E PJREN -OR*J,, )ARHA, Los reclamos. Re?leCiones
so7re el reclamo administrativo %revio, en la o7ra colectiva Procedimiento
Administrativo, -iencias de la Administraci.n, Buenos Aires, 1$$6, %&'. 111 y si's>.
"1 - Esta dis%osici.n dec5a: E,i la resoluci.n de la Administraci.n demorase %or
m&s de seis meses des%u:s de iniciado el reclamo ante ella, el interesado re8uerir&
el %ronto des%ac9o, y si transcurriesen otros tres meses sin %roducirse dic9a
resoluci.n, la acci.n %odr& ser llevada directamente ante los tri7unales,
acredit&ndose el transcurso de dic9os %la@osE <ver: MRA3, A., Ka7ilitaci.n..., cit.,
%&'. $6 y si's.F )3+ON, El reclamo..., cit.>.
"B - -omo 9a seAalado 2ORME )3RA*ORIO Esi en el silencio 9ay Eausencia de
actividad volitivaE, es o7vio 8ue no %uede 9a7er acto, ni eC%reso, ni t&cito, ni
im%l5citoE <Los actos administrativos t&citos e im%l5citos, %u7licado en el li7ro
(erec9o Administrativo. O7ra colectiva en 9omenae al %ro?esor )i'uel ,.
)arien9o??, diri'ida %or 2uan -arlos -assa'ne, A7eledo-Perrot, Buenos Aires, 1$$6,
%&'. #6B.
"/ - El silencio %ositivo su%one el no eercicio de una ?acultad de veto durante un
%la@o limitado, %asado el cual, lo solicitado a la Administraci.n %or el %eticionario
se entiende otor'ado <MAR-HA (E EN*ERRHA, E(3AR(O, ,o7re el silencio
administrativo y recurso contencioso, Revista del R:'imen de la Administraci.n
PD7lica nG B=, %&'. ""#.
"# - Por e.: art. /G del decreto del Poder Eecutivo Nacional 16B"06=, de
desmono%oli@aci.n de servicios %D7licos %restados %or em%resas estatalesF art. BG
del decreto del Poder Eecutivo Nacional 1B=;0$=, 8ue re'ula los servicios no
re'ulares de trans%orte a:reo denominados Ec9artersE, y art. 1B de la ley "/.1/#
TE(LA, 1$$$-B-1;"U, de de?ensa de la com%etencia.
"= - -orrientes <art. 11", %&rr. 1G, ley 1B#;, Re'ulaci.n de la actividad
administrativa>, R5o Ne'ro <art. 1=, %&rr. 1G del aneCo 1 del decreto 61$, Normas de
%rocedimiento administrativo> y *ierra del 4ue'o <art. 1;", %&rr. "G de la ley 1B1, de
%rocedimiento administrativo>. La %rovincia de -9u7ut, adem&s de %rever 8ue Eel
silencio se entender& %ositivo, sin denuncia de mora, cuando as5 se esta7le@ca %or
dis%osici.n eC%resasE tam7i:n le asi'na ese e?ecto Ecuando se trate de
autori@aciones a a%ro7aciones 8ue de7an acordarse en el eercicio de ?unciones de
?iscali@aci.n y tutela de los .r'anos su%eriores so7re los in?erioresE, determinando
8ue Esi las dis%osiciones le'ales no %revieran %ara el silencio %ositivo un %la@o
es%ecial, :ste ser& de un mes, a contar desde la %etici.nE <art. ==, ley $";, de
%rocedimiento administrativo, t.o %or decreto 1B#B0$/>.
"6 - ,eAala, M3ILLER)O A. )3+ON Eeste criterio comien@a a 'enerali@arse a %artir
del c.di'o de -.rdo7a en el aAo 1$B1E <,ilencio de la Administraci.n y %la@os de
caducidad, Buenos Aires, Astrea, 1$6", %&'. B;>.
"$ - Arts. #G y =G de la ley "B;101$=1, -.di'o -ontencioso Administrativo de
-atamarcaF art. =G de la ley =16", -.di'o de Procedimiento en lo -ontencioso
Administrativo de -.rdo7aF art. 1$ de la ley =;#101$61, -.di'o Procesal
Administrativo de Entre R5osF art. 1$ del decreto-ley ley /6B01$=6, -.di'o Procesal
Administrativo de 4ormosa -aun8ue all5 se considera 8ue se trata de un %la@o de
%rescri%ci.n y no de caducidad->F art. 6G de la ley 166601$B6, -.di'o -ontencioso
Administrativo de 2uuyF art. "1 de la ley $/"01$=$, -.di'o Procesal -ontencioso-
administrativo de La Pam%aF art. "; de la ley 1$1601$=1, -.di'o Procesal
Administrativo de )endo@aF art. "B de la ley 1;#B01$$1, -.di'o de Procedimiento
-ontencioso-Administrativo de )isionesF art. #G de la ley ""$=01$/1, Ley de
Procedimiento Administrativo de ,antia'o del Estero.
1; - En ri'or la %rimera ve@ 8ue en el orden nacional se dis%uso la a%licaci.n del
%la@o de caducidad %ara accionar ?rente al silencio ?ue en el art. "= de la ley de
%resu%uesto %ara el aAo 1$$/, el cual dis%on5a: EEn los casos de dene'atoria %or
silencio de la Administraci.n ocurrido en los %rocedimientos administrativos
sustanciados con motivo de la solicitud de reconocimiento de deudas de causa o
t5tulos anteriores al 1 de a7ril de 1$$1, se %roducir& la caducidad del derec9o %ara
inter%oner la demanda contencioso-administrativa contra la dene'atoria a los
noventa d5as 9&7iles udiciales contados desde 8ue se 9u7iere %roducido la
dene'atoria t&cita o desde la ?ec9a de entrada en vi'encia de esta ley, lo 8ue ?uere
%osterior. Vencido dic9o %la@o sin 8ue se 9aya deducido la acci.n corres%ondiente,
%rescri7ir&n tam7i:n las %retensiones %atrimoniales consecuentes. En estos casos
no ser& de a%licaci.n el art. "# de la ley 1$./B$E <ver: BIAN-KI, ALBER*O B.,
-aducidad y %rescri%ci.n de cr:ditos contra el Estado nacional, LL, 1$6/---1;// y
KALPERIN, (AVI( A., Reclamo de cr:ditos contra el Estado. -aducidad de
derec9os, Buenos Aires, (e%alma, 1$$/, %&'s. 1= a /1>.
11 - (ecimos 8ue %areciera 9a7er sido rece%tada %or8ue, de7ido a su oscura y mala
redacci.n, sur'en dudas acerca de si el %la@o %revisto en el art. "/ de la LNPA ri'e
s.lo en los su%uestos en 8ue se con?i'ure el estado silencial o tam7i:n cuando
medie el rec9a@o del reclamo %or un acto eC%reso. 3na inter%retaci.n literal del art.
11 %odr5a llevar a la irra@ona7le conclusi.n de 8ue dic9o %la@o s.lo es a%lica7le
cuando se veri?ica la dene'atoria %or silencio y no en el otro su%uesto. A nuestro
entender, no o7stante la de?icitaria redacci.n de la norma, la intenci.n del
le'islador ?ue im%oner la a%licaci.n del %la@o %ara demandar en am7os casos. (e
lo contrario se tratar5a de una soluci.n claramente incon'ruente, ya 8ue no eCisten
ra@ones 8ue usti?i8uen un tratamiento di?erencial de am7as situaciones. (e todos
modos, entendemos 8ue ante la redacci.n e8u5voca y %oco clara de la norma, si se
e?ectDa un es?uer@o inter%retativo, 8ue %rivile'ie el %rinci%io de tutela udicial
e?ectiva, %uede lle'ar a %ostularse una 9ermen:utica de la norma 8ue %ro%icie 8ue
el %la@o del art. "/ s.lo se a%li8ue ante el su%uesto de rec9a@o %or acto eC%reso del
reclamo %revio y no cuando se veri?ica el silencio ne'ativo. As5 lo sostuvimos con
23AN -ARLO, -A,,AMNE en el re%ortae e?ectuado %or la revista La Ley res%ecto
de Ela re?orma de la ley "/.1BB y las 'arant5as del administradoE, LL Actualidad del
1/0110";;1. Otros autores, si 7ien son cr5ticos de la soluci.n ado%tada consideran
8ue des%u:s de la re?orma del art. 11 %or la ley "/.1BB %roducido el silencio es
a%lica7le el %la@o de caducidad %revisto en el art. "/, el 8ue se com%uta a %artir del
d5a si'uiente al 8ue ven@a el %la@o %ara resolver el %edido de %ronto des%ac9o
<K3*-KIN,ON, R:'imen de %rocedimientos administrativos, #P ed., Buenos Aires,
Astrea, ";;", %&'. 1$B y ,I,ELE,, O,VAL(O E. y VIN-EN*I, ROMELIO E., La ley de
emer'encia "/.1BB y el %roceso contencioso administrativo, LL, ";;1-4-11=$>. La
soluci.n inter%retativa 8ue %ro%onemos se a%oya en los si'uientes ar'umentos: 1>
No o7stante 9a7erse reem%la@ado la eC%resi.n Een cual8uier momentoE %or otra en
la 8ue se eCi'e la %resentaci.n de la demanda Een los %la@os %erentorios y 7ao los
e?ectos %revistos en el art. "/E, la utili@aci.n del ver7o E%odr&E, m&s la re?erencia a
los %la@os de %rescri%ci.n, %ermitir5a sostener 8ue no se a%lica el %la@o de
caducidad cuando se con?i'ura el silencio. (e lo contrario, la menci.n al %la@o de
%rescri%ci.n ser5a inconsecuente, ya 8ue nunca este la%so ser& in?erior al %revisto
en el art. "/ de la LNPA. "> Por lo dem&s, de no se'uirse esta inter%retaci.n del art.
11 se lle'ar5a al a7surdo de 8ue en ?unci.n de la v5a en la cual se con?i'ure la
dene'atoria ?icta <im%u'natoria -arts. "1 y "B de la LNPA- y reclamativa -art. 1; de la
LNPA->, :sta %roducir5a distintas consecuencias. Ello es as5 toda ve@ 8ue, se'Dn lo
dis%one el art. "# de la ley 1$./B$ -8ue no ?ue modi?icado-, %roducido el silencio en
los t:rminos del art. 1; no es a%lica7le el %la@o de caducidad, %ues Ela demanda
%odr& %resentarse en cual8uier momentoE dentro de los %la@os de %rescri%ci.n.
<-on?. -ANO,A, AR)AN(O N. y )IK3RA E,*RA(A, MABRIEL, La emer'encia y
una nueva de'radaci.n a la tutela udicial e?ectiva, E(, 1$;-=1">. 1> Al o7li'arse a
demandar en los t:rminos del art. "/, con la consecuente %:rdida del derec9o de no
9acerlo, se desnaturali@a la ?i'ura del silencio cuya ?inalidad es 9a7ilitar al
administrado a iniciar el %leito udicial en 7ase a una ?icci.n le'islativa o a'uardar
%acientemente el %ronunciamiento eC%reso de la Administraci.n. B> La a%licaci.n
de los lineamientos 8ue dimanan de la uris%rudencia de la -orte ,u%rema de
2usticia de la Naci.n antes citados en materia de silencio de la administraci.n
a%oya el criterio 9ermen:utico 8ue %ro%iciamos del art. 11 de la ley 1$./B$ <4allos,
11/:#/#F 11#:"B== y 116:11B$>. En suma, ante la contradictoria y oscura redacci.n
del nuevo art. 11 de la ley 1$./B$, con 7ase en el %rinci%io in du7io %ro actione y
con arre'lo a la ?irme uris%rudencia del alto tri7unal ?ederal antes citada, ca7e
%ro%iciar como soluci.n inter%retativa 8ue es ina%lica7le el %la@o del art. "/ de la
LNPA cuando se veri?ica el silencio ne'ativo de la Administraci.n en los t:rminos
de la norma antes citada.
1" - Ver o%iniones de 23AN -ARLO, -A,,AMNE, KJ-*OR )AIRAL, ALBER*O B.
BIAN-KI y nosotros en el re%ortae e?ectuado %or la revista La Ley res%ecto de La
re?orma de la ley "/.1BB y las 'arant5as del administrado, LL Actualidad del
1/0110";;1F ver tam7i:n: -ANO,A, AR)AN(O N. y )IK3RA E,*RA(A, MABRIEL,
La emer'encia..., cit.F KALPERIN, (AVI(, El Estado en uicio, en la o7ra colectiva
EEmer'encia econ.mica. Ley "/.1BBE, de KALPERHN, (AVI(, -ANO,A, AR)AN(O y
)AR*ORELLO, BEA*RIN, Buenos Aires, Erre%ar, ";;1, %&'. 1;" y PERRINO, PABLO
E., ,ilencio administrativo y tutela udicial e?ectiva, o7ra colectiva E*emas de
(erec9o administrativoE, diri'ida %or Botassi, -arlos A., Platense, La Plata, ";;1
%&'. B61 y si's.>.
11 - 4allos, 111:#6$.
1B - 4allos, 11/:#/#F 11#:"B== y 116:11B$.
1/ - ,entencia de la sala Primera del *ri7unal -onstitucional 1660";;1, de "= de
octu7re, dictada en el recurso de am%aro 1B$=0";;;, B.O.E nG "61, su%l. del
"#0110;1F ver el comentario e?ectuado %or ERNE,*O MAR-HA-*REVI2ANO
MARNI-A, VECiste %la@o %ara recurrir contra desestimaciones %or silencio
administrativo ne'roW, Revista del R:'imen de la Administraci.n PD7lica nG 1#1,
%&'.1/=.
1# - -A,,AMNE, 23AN -ARLO,, (erec9o Administrativo, =P ed., Buenos Aires,
LeCisNeCis, t. II, ";;", %&'. B1.
1= - En tal sentido seAala 2ORME I. )3RA*ORIO Esi en el silencio 9ay Eausencia de
actividad volitivaE, es o7vio 8ue no %uede 9a7er acto, ni eC%reso, ni t&cito, ni
im%l5citoE <ELos actos administrativos t&citos e im%l5citosE, %u7licado en el li7ro
(erec9o Administrativo, antes cit. %&'. #6B>.
16 - K3*-KIN,ON, *., El silencio administrativo en el nuevo -.di'o contencioso
administrativo 7onaerense, %u7licado en la o7ra colectiva EEl nuevo %roceso
contencioso administrativo de la Provincia de Buenos AiresE, diri'ida %or 2uan
-arlos -assa'ne y A'ust5n A. Mordillo, "P ed., La Plata, Platense, ";;B, %&'. B1B.
1$ - Ver: MONNLLEN PJREN, 2E,Q, - MONNLLEN NAVARRO, 4RAN-I,-O,
-omentarios a la ley de r:'imen ur5dico de las administraciones %D7licas y
%rocedimiento administrativo comDn <Ley 1;01$$", de "# de noviem7re>, )adrid,
-ivitas, 1$$=, t. I, %&'s. =#/0=#6.
B; - -N-ont.-adm. 4ed., sala I, causa E-ristaldo Al?onso c. E.N. -)G E. y O.,.P.-
,ecretar5a de Puertos y V5as Nave'a7les s0am%aro %or moraE, sent. del ";0110;1.
B1 - Ley 1".;;6, modi?icada %or las leyes 1".11; y 11.1;1.
B" - Ver: *RIBI+O, La acci.n..., cit., %&'. 11/".
B1 - Ley "$#1, modi?icada %or los decretos-ley 6#"#0=# y 6=$60== y la ley 1;."11.
BB - Art. =G de la ley "$#1, -.di'o de Procedimientos de lo -ontencioso-
administrativo de la Provincia de Buenos Aires. La distinci.n entre silencio en el
tr&mite y en la decisi.n tam7i:n es e?ectuada %or las si'uientes le'islaciones
%rovinciales: art. #G de la ley =$1, -.di'o de Procedimientos de lo -ontencioso-
administrativo de ,altaF art. $G, %&rr. "G de la ley 11.11;, Recurso contencioso-
administrativo de ,anta 4eF art. /G de la ley =;#1, -.di'o Procesal Administrativo de
Entre R5os.
B/ - Ver: PERRINO, PABLO E., El r:'imen del a'otamiento de la v5a administrativa
en la Provincia de Buenos Aires, %u7licado en la o7ra colectiva EEl nuevo %roceso
contencioso administrativo de la Provincia de Buenos AiresE, diri'ida %or
-assa'ne, 2uan -arlos y Mordillo, A'ust5n A., Platense, ";;B, %&'s. 1B/01B#.
B# - Ver: PERRINO, PABLO E., El %la@o %ara deducir la %retensi.n %rocesal
administrativa en el -.di'o Procesal -ontencioso Administrativo de la %rovincia de
Buenos Aires, 2A, ";;B-IV-111#.
B= - En lo 8ue se re?iere a los recaudos 8ue de7en veri?icarse %ara la con?i'uraci.n
del silencio, en el orden nacional se contem%lan dos modalidades distintas, al i'ual
8ue lo 9ac5a la ley es%aAola de Procedimiento Administrativo, de 1= de ulio de 1$/6
<art. $B, incs. 1G y "G>. As5, trat&ndose del silencio en v5a de %etici.n o reclamo se
eCi'e la denuncia de la mora administrativa y el transcurso de un se'undo %er5odo
de inactividad 8ue, normalmente, es de 1; d5as <art. 1;, ley 1$./B$>. En cam7io,
cuando se 9a articulado un recurso administrativo el silencio o%era en ?orma
autom&tica, una ve@ 8ue 9a transcurrido el %la@o %ara resolver <arts. 6= y $1,
decreto 1=/$0=" <t.o. %or decreto 16610$1>, re'lamentario de la ley 1$./B$>. En el
derec9o %rovincial la situaci.n es muy 9etero':nea, ya 8ue en al'unas
le'islaciones se 9a se'uido un criterio an&lo'o al nacional <art. 16, ley "$1601$$/,
-.di'o de Procedimiento Administrativo de R5o Ne'roF arts. #$ y =;, ley /1/; <t.o.
1$61 %or ley ##/6>, modi?. %or ley =";B, Ley de Procedimiento Administrativo de
-.rdo7a y art. =G de la ley =16"01$6B, -.di'o de Procedimiento en lo -ontencioso
Administrativo de la misma %rovinciaF en otras siem%re es %reciso e?ectuar el
%edido de %ronto des%ac9o <art. 1#1, ley /1B6, de %rocedimientos administrativos
de ,alta y #G de la ley =$1, -.di'o de Procedimientos de lo -ontencioso-
administrativo de ,altaF art. =$ del decreto-ley =#B= so7re %rocedimiento
administrativo y art. 1# de la ley 1".;;6 <teCto se'Dn ley 11.1;1>, -.di'o
-ontencioso Administrativo, am7as normas de la Prov. de Buenos Aires>, mientras
8ue en al'unas ello es innecesario toda ve@ 8ue la dene'atoria %or silencio en
todos los casos o%era %or el solo vencimiento de los %la@os <art. 1#", ley 1"6B, de
Procedimientos Administrativos del Neu8u:n>.
B6 - Inc. 1G del art. 1#, teCto su%rimido %or el art. 1; de la ley 11.1;1.
B$ - -N-ont.-adm. 4ed., sala IV, causa ELinares, Mumersindo 2os: )ar5a c. -ONE*
s0am%aro %or moraE, sent. del "0;#0$"F causa E)are, Pedro 2. -0EN <)G RR.EE. -I y
-ulto s0am%aro %or moraE, res. del 1;0=0;1, EL (ERE-KO, ,erie Es%ecial, (erec9o
Administrativo, del 1! de diciem7re de ";;1F sala II, causa E4ern&nde@ )oran,
)arcela c. )in. de Educaci.n y 2usticia s0am%aro %or moraE, sent. del 1$0110$", sala
V, causa EBon'ianino, )arcela Andrea c. 3.B.A. -4acultad de (erec9o y -iencias
,ociales- s0am%aro %or moraE, sent. del 1=01;0$/. ,o7re el %articular la -orte
,u%rema de 2usticia de la naci.n en el %recedente re'istrado en 4allos: 1"B:1B;/ 9a
eC%resado es sa7ido 8ue: Ela Administraci.n no s.lo tiene 8ue decidir las
cuestiones 8ue se le %lantean <arts. 1G, inc. ?, a%. 1, 1G y =G, inc. c, de la ley 1$./B$>,
sino 8ue tam7i:n de7e 9acerlo en t:rmino <art. 1G, inc. e, a%. 1, del mismo cuer%o
le'al>E.
/; - Art. 16, Ley Or'&nica 4iscal5a de Estado, decreto-ley =/B10#$ t.o. 1$6= y sus
modi?. y arts. /= y 1;1 del decreto-ley =#B=F ver: *RIBI+O, -ARLO, R., El 4iscal de
Estado. La re%resentaci.n udicial del Estado y el control de la actividad
administrativa, Buenos Aires, L7aco, ";;1, 1;1 y si's.
/1 - Ay, 1$$= I, 1;BF ver: ,ORIA, (ANIEL 4., ,ilencio de la Administraci.n en la
emisi.n de actos de tr&mite <,u re'ulaci.n en el %roceso administrativo
7onaerense>, Revista del R:'imen de la Administraci.n PD7lica nG1B", %&'. 11.
/" - As5 9a decidido la ,u%rema -orte de Buenos Aires 8ue un asunto no se 9alla en
estado de dictar resoluci.n de?initiva si al momento de %edirse %ronto des%ac9o la
decisi.n se encuentra condicionada a la o7tenci.n de la documentaci.n necesaria
%ara resolverlo 8ue 9a sido re8uerida al interesado <Ay, 1$6#-II, /BB y en (2BA 11",
1/;, en i'ual sentido Ay, 1$$= I, 1;B y (2BA 1#1, 1$$ y LLBA ";;"-#>.
/1 - Recu:rdese 8ue en virtud del %rinci%io de o?icialidad, rece%tado en los arts. B6
y /B del decreto-ley =#B= y ordenan@a 'eneral "#=06;, le corres%onde, en %rinci%io,
a la autoridad administrativa im%ulsar de o?icio el %rocedimiento administrativo
9asta el dictado de la decisi.n de?initiva y desarrollar la actividad necesaria %ara
reunir todo los medios de %rue7a %ertinentes de %rue7a %ara su adecuada
resoluci.n.
/B - ,ORIA, (., ,ilencio..., cit., %&'. ";.
// - BO*A,,I, -ARLO, A., Procedimiento administrativo de la Provincia de Buenos
Aires. Ley =#B= y Ordenan@a Meneral "#= comentadas, anotadas y concordadas, La
Plata, Platense, 1$66, %&'. "#$.
/# - MONNLLEN PJREN, 2. - MONNLLEN NAVARRO, 4., -omentarios..., cit., %&'. =#B.
/= - K3*-KIN,ON, *O)L,, El silencio..., cit., %&'. B"6.
/6 - El --A <arts. 1B, inc. a, 16, incs. a0d> si'uiendo la terminolo'5a usualmente
se'uida %or el decreto-ley 1$./B$ <arts. "1, incs. a y 7, "B, inc. 7> y las le'islaciones
%rocesales administrativas %rovinciales, denomina acto de?initivo al 8ue resuelve la
cuesti.n de ?ondo %lanteada.
/$ - K3*-KIN,ON, *., El silencio..., cit., %&'s. B"60B"$. Este autor considera E%oco
?eli@ la soluci.n le'al i> %or8ue, como vimos, coinciden en el su%uesto la
de%endencia en 8ue se 9allaren las actuaciones con el .r'ano res%onsa7le del
%rocedimientoF ii> no nos %arece conveniente acudir a la autoridad su%erior %ara la
con?i'uraci.n del silencio %or una morosidad de un in?erior, eCce%to si lo 8ue se
intenta es 8ue :ste, en uso de la %otestad de mando, intime al .r'ano in?erior a
cum%lir con su de7er. Estar5amos ante un su%uesto similar a la 8uea en el orden
nacional <%ero entonces no ser5a en %uridad un %ronto des%ac9o>E.
#; - I'ual %la@o contem%la el art. =$ de la ordenan@a 'eneral "#=06;.
#1 - -on?. LOMAR, ANA -RI,*INA, Las medidas cautelares en el nuevo -.di'o
-ontencioso administrativo de la Provincia de Buenos Aires, %u7licado en la o7ra
colectiva El nuevo %roceso contencioso administrativo de la Provincia de Buenos
Aires, diri'ida %or -assa'ne, 2uan -arlos y Mordillo, A'ust5n A., Platense, ";;B,
%&'. /;B.
#" - En tal sentido la -N-ont.-adm. 4ed., sala I 9a eC%resado 8ue ?rente a la
tardan@a de la administraci.n en eC%edirse res%ecto de la %etici.n del
administrado, constituye una o%ci.n a su ?avor considerar al silencio como
9a7ilitante de la v5a udicial, %ero ello no eCime a la administraci.n de su o7li'aci.n
de resolver el re8uerimiento, 8ue %uede ur'ir tanto en sede administrativa como
udicial <-ausa E-ristaldo, Al?onso c. E.N. -)G E. y O.,.P.- ,ecretar5a de Puertos y
V5as Nave'a7les s0am%aro %or moraE, sent. del ";0110;1, con cita de los ?allos
dictados %or la sala III, in re: ERodr5'ue@ 2os: c. )G del InteriorE, del 101;0$6 y
E,i%edy7 c. (ir. Nac. de V5as Nave'a7lesE, del #01;0$6>.
#1 - (2BA 11$-B=1F 1""-6/ y 111.
#B - LL, 1$$1-E-$/ y $=F ver: PERRINO, PABLO E., La am%liaci.n de la demanda en
el %roceso contencioso administrativo 7onaerense, LL 1$$1-E, %. $#; y *RIBI+O, La
acci.n..., cit., %&'. 11#1.
#/ - Ver BIAN-KI, ALBER*O B., -ontrol de constitucionalidad, "P ed., Buenos Aires,
L7aco, ";;", %&'. 1;1 y si's.