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LA POLITICA EXTERIOR DE CARTER Y REAGAN,
PERCEPCIONES Y POLITICAS HACIA EL TERCER MUNDO
Gladys Lechini de Alvarez
El objeto de este trabajo es el análisis de las políticas exteriores de las administraciones Carter
y Reagan. En el presente se harán algunas reflexiones con referencia a la política norteamericana
frente al Tercer Mundo, tomando como ejemplo el accionar de Washington en el continente
africano. Resulta interesante considerar este aspecto, en la medida en que es recién en 1975, con
la victoria del MPLA en Angola, apoyado por tropas soviético-cubanas, que Washington
comienza a darle importancia a un continente hasta ese momento marginal para su política
exterior.
Consideraciones previas
Para tratar de entender la política exterior de la Administración Carter se hace pertinente una
breve revisión de los cambios operados en la estructura del sistema internacional –que a mi
entender están en relación directa con la perdida de hegemonía norteamericana en el mundo- y a
ciertas limitaciones internas con las que tuvo que enfrentarse esta administración, que también
provienen de cambios internos estructurales.
Ambos cambios –en la estructura interna y en el sistema internacional- están íntimamente
conectadas con la cuestión de la difusión del poder y responden a un nuevo conjunto de factores
incubados gradualmente y que fueron alterando y desestructurando la privilegiada posición
hegemónica que los EEUU habían logrado luego de la Segunda Guerra Mundial y que
prácticamente se había mantenido incuestionada a lo largo de veinte años.
Como no es intención de este trabajo hacer un exhaustivo análisis de las modificaciones
operadas solo se procederá a anunciarlas esquemáticamente.
1) En el ámbito internacional: (Entre la década del sesenta y el primer quinquenio de los setenta
nuevas realidades emergentes comienzan a operar en el orden internacional)
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- En el orden económico internacional: recuperación económica de Europa y J apón con
posibilidades de competir en un mercado internacional hasta ahora manejado por EEUU;
este hecho va a debilitar el poderío económico y también político norteamericano; fin de
la era de expansión económica, como consecuencia en parte, de las dificultades en la
economía norteamericana que llevaron al shock de NIXON en 1971 y a un progresivo
retroceso del dólar incapaz de mantener la paridad fija con el oro.
- En el ámbito de la competencia Este-Oeste: incremento del poderío de la URSS,
particularmente en el terreno militar, anulando con EEUU la brecha en defensa y
seguridad estratégica; debilitamiento y fractura de las alianzas militares de la inmediata
postguerra, surgimiento de China.
- Respecto al tercer mundo: con la descolonización se produce un considerable incremento
del grupo de países en desarrollo, hecho que facilita una (radicalización de sus demandas
(“politización de las negociaciones económicas y políticas en las Organizaciones
Internacionales”) la factura petrolera luego de la guerra del Yom Kippur posibilita a las
naciones petroleras contar con un elemento de negociación real a través de la OPEP.
2) en el orden interno: (y con referencia a la política exterior de EEUU)

- Si bien los objetivos generales de la política exterior norteamericana se mantienen, la
estrategia de la contención es sustituida por una de distención a partir de Nixon-Kissinger.
- La “presidencia imperial” –Roosevelt (1933)- había cambiado lo lógica de la política
exterior norteamericana y reestructurado el gobierno, anunciando abiertamente la
capacidad de control y coordinación de la política exterior, desequilibrando así la balanza
de poderes a favor del ejecutivo, en detrimento de la capacidad fiscalizadora del congreso
termina con el Acta de poderes de guerra de 1973 y con el empeachment a Nixon.
- Con la guerra de Vietnam se rompe el consenso bipartidista que había sido otra de las
constantes de la política exterior norteamericana.
- Se fragmenta el poder interno con el ascenso de nuevos grupos de interés.
- En este contexto es necesario hacer alguna mención a la política exterior de la
Administración anterior a Carter (Nixon-Ford-Kissinger) porque sus consecuencias,
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también actuaron como limitantes influyendo directamente en algunos aspectos de la
estrategia Carter. Nixon-Kissinger inauguraron un nuevo periodo de estrategia
norteamericana con la distención (visto como un intento de adecuar la hegemonía
norteamericana a las nuevas realidades que la política de contención había negado).
Reconociendo las nuevas condiciones del poder internacional, Kissinger intenta volver al
equilibrio de poder a través del paradigma cooperación-confrontación con la URSS,
reordenando el orden bipolar en un orden pentagonal (admitiendo una bipolaridad
estratégica y una multipolaridad política) Aplica una política de negociaciones secretas y
hace uso del “linkage” en cuestiones cruzadas como elemento principal en su estrategia
internacional.

La Administración Carter

Cuando Carter asume la presidencia se enfrenta con un sistema internacional donde la
difusión del poder –militar, económico y político- y la creciente complejidad de las relaciones
internacionales –interdependencia- son los ejes de un mundo hacia el cual debe dirigir su
política exterior y diseñar una estrategia que conjugue la expansión de intereses
norteamericanos con una contradicción en la habilidad para protegerlos. También en lo
interno, debe enfrentarse con la herencia negativa de la política kissingeriana, sumado a
fuertes limitaciones en la capacidad de conducir la política exterior.
Carter parte de supuestos teóricos diferentes de los del modelo de Kissinger (siguiendo a
Portales y disintiendo con Gaddis) así como del reconocimiento de una realidad internacional
en la cual los temas político-estratégicos dejan de ser los preponderantes y los problemas
económicos adquieren una importancia fundamental.
La interdependencia es el concepto para caracterizar el nuevo status de las relaciones
internacionales, a través de la cual se reconoce el fenómeno de la difusión internacional del
poder y se aprecia la interconexión tanto entre los fenómenos políticos internacionales, como
entre la política interna y externa.
Sobre este esquema se levantara la opción del trilateralismo como una redefinición de
objetivos y medios de la política exterior norteamericana. Una alianza entre Estados Unidos,
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Europa y J apón, seria la base de una nueva política hegemónica que las sociedades
capitalistas desarrolladas podrían aplicar para resolver los problemas mundiales que son de
naturaleza global. El nuevo paradigma incorpora cambios ocurridos en el sistema político
internacional –emergencia de los problemas económicos junto a los políticos, renovada
presencia de Europa Occidental y J apón, la aparición del Tercer Mundo y sus demandas de un
nuevo orden económico internacional-, aunque manteniendo la concepción de un
enfrentamiento básico con los países socialistas.
Los objetivos originales de la nueva política exterior de Carter eran los siguientes:
- énfasis en los derechos humanos y la moralidad (con una concepción de los derechos
humanos centrada en los derechos individuales y no en los económicos y sociales).
- tendencia a la descentralización en la toma de decisiones en política exterior.
- solidificación de las relaciones con aliados y neutrales.
- abandono del linkage como medio para modificar el comportamiento soviético.
- sacar a la URSS como centro de la preocupación de la política exterior norteamericana.
Así la política exterior (según Maira) es concebida como elemento de relegitimación en el
sistema político domestico (homologar valores internos de la sociedad norteamericana con su
quehacer internacional, política de derechos humanos, restricciones a la venta de armas,
política de no proliferación nuclear) y como elemento de reordenación internacional dentro de
la estrategia trilateral (porque EEUU ya no puede manejar solo los asuntos del mundo
capitalista).
Pero desde el punto de vista del diseño de una estrategia, su política exterior presento un
enfoque desagregado (OYE): no estableció jerarquía de objetivos, desarrollo políticas
diferentes para cada cuestión, solucionando los problemas a medida que se presentaban, uso
moderadamente la táctica del linkage de cuestiones cruzadas porque consideraba que el
mundo era excesivamente complejo para una planificación anticipada de respuestas y porque
de haberlo hecho hubiera fragmentado el consenso interno (con las opciones) del cual
necesitaba apoyo para su administración.

Su política exterior hacia el Tercer Mundo
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Tanto la Administración Carter como la Reagan coinciden en un enfoque globalista hacia
el Tercer Mundo (Maira) en el sentido de que es el conjunto de los países en desarrollo,
mirando además a su influencia en el sistema internacional global, lo que determina que hace
EEUU en cada una de las regiones.
Este globalismo, que sustituye al sistema de visión hemisférica, ha sido el hilo conductor
común de las dos administraciones, aunque ha tenido contenidos muy diferentes. Con Carter
el globalismo es fundamentalmente económico e ideológico, tomando como fuerza
fundamental en el reordenamiento del quehacer norteamericano el eje Norte-Sur. Con Reagan
el globalismo es geopolítico o estratégico. Se vuelve el eje Este-Oeste, a la contención del
expansionismo soviético en el Tercer Mundo.
Las políticas iniciales de la Administración Carter consideraban que la evolución política
de otras naciones podía no estar asociada a los interesas vitales norteamericanos: el
nacionalismo pragmático de otros Estados era visto como trascendiendo las cuestiones de
ideología. La cuestión era evaluar si en términos económicos se podrían obtener beneficios
mutuos (así podían darse situaciones paradójicas como la de la empresa norteamericana Gulf
Oil, en Cabinda, custodiada por soldados cubanos).
Reconociendo o mejor dicho, proclamando que el anti-comunismo es dejado de lado y
que la capacidad de intervención en el Tercer Mundo posee limitaciones y costos, Carter
diseña una estrategia de tres puntos (Oye):
- Incrementa la tolerancia norteamericana hacia naciones revolucionarias en “áreas no
vitales” y disminuye el uso de la intervención abierta o encubierta con propósitos contra
revolucionarios.
- Establece un modesto incremento en los recursos dedicados a fortalecer centros de poder
regionales (Nigeria, Irán, Arabia Saudí, Indonesia, India, Venezuela y Brasil), que podrían
estar en situación de servir como socios de EEUU.
- Incrementa la movilidad de las fuerzas convencionales de choque norteamericanas para
prevenir intervenciones en áreas vitales como Medio Oriente.

La política africana de la Administración Carter

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Analizando su evolución podemos observar dos momentos: una primera etapa principista y
una segunda, donde obligado por los sucesos internacionales y presionando internamente se
vuelve más intervencionista, redimensionando las connotaciones del conflicto Este-Oeste.
Carter intento diagramar una política que correspondiera mas a un acercamiento positivo al
África que a una política de reacción frente a los acontecimientos, tendiendo a minimizar la
competencia Este-Oeste para evitar una deformación de los asuntos africanos, reduciendo el rol
de la venta de armas y los vínculos militares (aquí se dejaba translucir el saldo de la experiencia
de Vietnam) y asegurándoles una cooperación económica para el desarrollo. Carter tuvo el gran
merito de considerar la preeminencia de la relación Norte-Sur por sobre la Este-Oeste, pues para
él, el avance comunista era el resultado del subdesarrollo y de la injusticia racial que margina a la
mayoría negra de los asuntos políticos en el sur africano. La elección de Andrew Young,
diplomático de raza negra, como representante en las NU, fue otra de las particularidades de su
administración, pero los errores cometidos y el tardío endurecimiento de la política de
Washington hacia Moscú, le harán renunciar en 1979.
La política de respeto y no intervención en los asuntos internos de los países africanos que se
había propuesto Carter, se aplico durante los primeros tramos de su gobierno: en 1997 rechaza el
pedido de ayuda militar de Somalia en guerra con la pro soviética Etiopía, en 1977 y 1978 logra
mantenerse al margen del conflicto en el Zaire (al menos directamente); es el primer presidente
norteamericano que realiza un gira por África, visitando Nigeria –su segundo proveedor de
petróleo- y Liberia; presiono a Sudáfrica para hallar una solución al conflicto racial y por primera
vez EEUU vota en el consejo de Seguridad de las UN una resolución que decretaba un embargo
de armas contra Sudáfrica (RES 417 DEL 4-11-1977), abandonando el criterio de las
administraciones anteriores y constituyendo uno de los pasos más importantes de la política
estadounidense para acercarse a África.
Pero la pérdida progresiva de poder en el mundo y el avance soviético en el Tercer Mundo lo
obligan a tomar una política más intervencionista en un intento por restaurar el prestigio y la
credibilidad de su administración. Así le otorga apoyo militar al Egipto de Sadat (frente a los
sucesos del Oriente Medio), vende armas a Marruecos, embarcado en el conflicto por el Sahara
Occidental, firma acuerdos de defensa con Kenya (ase en Mombasa), y con Somalia (base en
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Berbera), estableciendo una fuerza naval permanente en el océano indico y la creación de una
fuerza de desplazamiento rápido.

Evaluación en la Administración Carter

La política inicialmente principista de Carter, abierta y clara, tuvo que ser modificada ante la
evolución de los hechos internacionales y las limitaciones internacionales e internas.
Las contradicciones más claras (Oye) fueron producto de la interdependencia estructural y
táctica de las cuestiones, ya que la toma de decisiones en un área, colocaba otra en conflicto y así
tuvo que dar marcha atrás: por ejemplo, su política de restricciones a la venta de armas estaba en
contradicción con las ventajas políticas, económicas y militares que traerían tales ventas.
Carter realizo un buen diagnostico de la realidad internacional. En ese sentido fue realista,
pero intento llevar adelante una política exterior idealista y su estrategia no fue clara,
enredándose en las situaciones emergentes. Su política exterior termino siendo moldeada por los
límites impuestos por el medio. Las fluctuaciones se debieron a la necesidad de ajustarse a
hechos no susceptibles de control norteamericano. Así en la última parte de su Administración se
observa que decrece el idealismo inicial respecto de los medios: el entusiasmo por los derechos
humanos se hace más selectivo, se redujeron las negociaciones Norte-Sur cuando estas
acarreaban significativos costos económicos, la actitud tolerante frente a los nacionalismos
revolucionarios del Tercer Mundo fue modificada aunque no se volvió a la política
explícitamente contrarrevolucionaria, volvió al uso del linkage cuando los límites del poder
norteamericano se hicieron más evidentes conectando temas como el comercio Este-Oeste con la
política africana de los soviéticos.

La administración Reagan

Reagan accede a la Casa Blanca con un programa cuyo objetivo fundamental apuntaba a la
recuperación de la perdida de hegemonía norteamericana, a través de una nueva estrategia
neoconservadora (cuya concepción representa una atractiva actualización de los más viejos
ideales conservadores norteamericanos).
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La posición internacional de los EEUU había llegado a una situación tal de deterioro –
argumentaba- que se habían debilitado los gobiernos autoritarios anticomunistas, erosionándose
la confianza de los aliados occidentales e incrementándose el avance soviético en el Tercer
Mundo.
Su postura estratégica ha sido identificada con la del periodo de Guerra Fria porque se retorna
a enfoques que privilegian el tema de la contención del comunismo, la confrontación Este-Oeste
y la carrera armamentista en lo que algunos autores han llamado la “Nueva Guerra Fría”
(Chomsky-Holliday).
Reagan argumentaba que se había llegado a una situación de simple administración de la crisis
que experimentaba la nación y que sobre la base de medidas puntuales se habían intentado
superar las tendencias más negativas. Proponía en consiguiente, contrarrestar estas tendencias con
una “revolución conservadora” que restaurase los valores tradicionales, la confianza en la
iniciativa individual y la recomposición de la grandeza norteamericana.
Reagan pensaba que podía recuperar la hegemonía norteamericana revirtiendo las tendencias
hacia la difusión internacional del poder – que no eran para el consecuencia de un ciclo de
declinación hegemónica, debida a los cambios estructurales producidos en el sistema
internacional, sino producto de los programas aplicados por las Administraciones anteriores, de
un insuficiente gasto militar y de una ideología económica equivocada-.
Su estrategia se concentraría, en la práctica, en tres ámbitos:
1) La búsqueda de una revitalización de la economía norteamericana.
2) El reordenamiento de los esquemas nacionales.
3) La restauración del poder militar.

En consecuencia se otorga prioridad a los programas de defensa y seguridad, bajo el supuesto
de que solo por ese camino se restablecerían posiciones efectivas para frenar y retardar el
expansionismo soviético. Había que debilitar la posición de la URSS en el Tercer Mundo,
fortaleciendo la coalición anti-soviética para forzar a la URSS a elegir entre el retraimiento
externo o el colapso interno (Oye). Así se podrían reducir las capacidades soviéticas en política
nuclear, comercio Este-Oeste, política hacia el Tercer Mundo y programa de defensa.
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En el cumplimiento de su programa la primera Administración Reagan tuvo éxitos en tres
terrenos (como lo señala Maira):
1-La economía se recupero en forma consistente, 2- los planes de defensa y seguridad se
cumplieron de acuerdo con lo previsto, ganando EEUU una posición de fuerza con el proyecto de
“Guerra de las galaxias”, y 3- en política exterior el ejercicio unilateral del liderazgo
norteamericano reordeno a los aliados tanto desarrollados como en desarrollo.
Pero en la segunda Administración la restauración se convierte en retórica ente las
limitaciones emergentes al poder norteamericano. Así Reagan debió volver a algunas
concepciones de sus antecesores y realizar ajustes graduales, porque había sobreestimado el
espacio de maniobra de los EEUU. Por ejemplo, con respecto a la política de seguridad, se volvió
a la política de contención a través de reformas, frente al fracaso de los primeros experimentos
sobre conducción de alianzas por afirmación unilateral, las políticas iniciales para Medio oriente
y África, que se basaban en la idea de que los conflictos internos e intrarregionales podían ser
subordinados a la amenaza soviética, fueron ajustados de acuerdo a las circunstancias locales, la
política inicial de laissez faire en economía internacional fue desplazada por las actividades de
coordinación internacional del grupo de los cinco (luego de los siete).
No obstante estas políticas de ajuste, la línea original se mantiene: la estrategia nuclear y la
política hacia el Tercer Mundo.
Con respecto a la estrategia nuclear, la iniciativa de defensa estratégica, tema no negociable
con la URSS, es el nuevo elemento que coloca a los EEUU en una posición de fuerza frente a
Moscú; aunque esta estrategia mostró las tensiones intrínsecas entre el control de armas y la
búsqueda de una superioridad nuclear, contradicciones que aun no han sido resueltas.

La política de Reagan hacia el Tercer Mundo (Doctrina Reagan)

El Tercer Mundo entra en el esquema de la Doctrina Reagan como elemento que se incluye
en la estrategia global. La política de contención del expansionismo soviético es el hilo conductor
frente al quehacer del Tercer Mundo.
Si bien inicialmente la administración apoyo a gobiernos autoritarios anticomunistas, frente a
la inestabilidad política de los dictadores tercermundistas volvió a la política de Carter de
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contención a través de la reforma. No obstante se opuso a las revoluciones en marcha y a los
gobiernos radicales existentes, en especial si afectaban la seguridad norteamericana.
La Doctrina Reagan se basaba en la idea de que la presión política, económica y militar
contra esos gobiernos produciría tres beneficios posibles: 1-incrementaría el costo soviético de
mantener un imperio, 2-podría inducir a gobiernos de izquierda a moderar su conducta y atenuar
los vínculos con los soviéticos y 3-que la intervención abierta o encubierta podría derrocar a esos
regímenes (Oye). De esta manera utilizo las intervenciones en Grenada y Libia como casos
ideales para el ejercicio del poder norteamericano e intento usarlas en beneficio de su posición
frente a los casos de Nicaragua y Angola.

La política africana de la Administración Reagan

Reagan pensaba que “el problema africano es un arma apuntando hacia nosotros”. Esta frase
demuestra la postura globalista estratégica del presidente respecto del continente africano, que es
donde el conflicto Este-Oeste se hace mas critico debido a la cantidad de conflictos regionales
que son percibidos como muestra evidente del expansionismo soviético y que debe frenarse
aunque se resientan las relaciones de muchos países africanos con los EEUU.
Es entonces que por consideración estratégica revierte las relaciones de su país con Sudáfrica
–no podía abandonar a un país tan importante para el mundo libre- incrementa la ayuda militar a
aquellos Estados amigos de los EEUU como Marruecos, Egipto, Sudan, Zaire, Kenya y Somalia
y se empeña en evitar la creación de nuevos Estados que puedan llegar a aliarse con la URSS,
como Namibia y la Republica Democrática Árabe Saharahui decide aumentar la presencia
norteamericana en el cuerno de África e intervenir en cualquier cuestión que involucre al Coronel
Kadaffy, considerado un hombre peligroso en términos de estrategia global.
El cambio más significativo fue el giro de la política hacia Sudáfrica. Inicialmente la
Administración no solo se opuso en las sanciones económicas contra Sudáfrica sino también
evito condenar su política en los foros internacionales. No critico a Pretoria cuando invadió a sus
vecinos ni cuando se retiro de la Conferencia de Ginebra sobre Namibia.
La Administración Reagan llevo adelante una política de “compromiso constructivo” que
propiciaba un cambio ordenado en el régimen sudafricano y el total rechazo de las sanciones
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económicas. Su “diplomacia silenciosa” desestimaba la idea de impugnar la legitimidad de las
leyes de una Sudáfrica soberana, pues el enemigo no es el racismo –gobierno sudafricano- sino el
comunismo. Su percepción se funda en dos percepciones sobredimensionadas de la posición
sudafricana como reserva de minerales estratégicos, de los cuales EEUU depende y por su
situación geográfica como llave para la defensa del tráfico comercial marítimo Indico-Atlántico.
Esta posición ha sido respaldada en EEUU por algunas transnacionales, el pentágono y los
servicios de inteligencia y ha sido utilizada por el gobierno sudafricano como arma de permiso en
la búsqueda de alianzas.
Pero 1985 marca el inicio de una importante modificación en la política de EEUU, al
aprobarse en la Cámara de Representantes la aplicación de sanciones al gobierno sudafricano,
cuestión que culminara con la aprobación por el Senado el 2 de octubre de 1986 de un proyecto
de ley para aplicar fuertes sanciones económicas a Sudáfrica, como muestras de la oposición
norteamericana a la política racial de Pretoria. De todas maneras, este cambio de política que
debió implementar Reagan se debió a las presiones internas del congreso y no a una voluntad
propia de cambio.

Evaluación de la Administración Reagan

En la segunda administración, Reagan tuvo que volver a las políticas de ajuste que tanto había
criticado de las administraciones anteriores porque en un mundo de poder declinante se requiere
una mayor dependencia de las estrategias multilaterales.
Solo donde la acción unilateral era posible y no se necesitaba el apoyo de los aliados,
persistió en sus líneas iniciales de seguridad (enfrentamiento con regímenes radicales y búsqueda
de la superioridad nuclear).
Es decir, debió transformar sus políticas iniciales ante las limitaciones en los recursos (no
pudo contar con una base material para su restauración económica y militar) y por los limites
emergentes al poder norteamericano.
En resumen, y siguiendo a Oye, por persistir en la cuestión de la restauración frente a las
limitaciones en los recursos y por mantener sus políticas centrales sobre seguridad y economía
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hasta que fue obligado a cambiarlas, la administración Reagan perdió una importante medida de
control sobre la forma y la extensión de los ajustes.

Conclusiones

La Administración Carter y la Administración Reagan debieron enfrentarse a un sistema
internacional donde la difusión del poder y la complejidad de las relaciones internacionales
incrementaron la importancia de la configuración de los intereses internacionales.
Mantener una política hegemónica hace que los demás ajusten sus intereses a dicha política;
pero cuando el poder internacional se hace difuso y se empieza a perder la hegemonía, debe
tenerse en cuenta como otras naciones definen sus intereses y como estos se ajustan a la
cambiante posición en el sistema internacional.
El diagnostico realista de Carter fue correcto, pero su política idealista lo llevo al fracaso,
debiendo revertirla hacia finales de su administración. Su política exterior fue moldeada por las
limitaciones emergentes y las contradicciones del medio, careciendo de habilidad o posibilidad
para cambiar el contexto.
El voluntarismo de Reagan choco contra las limitaciones impuestas a una potencia
hegemónica declinante y si bien durante la primera administración se observan signos de
recomposición, el presidente debió volver a las políticas de ajuste que había cuestionado.
La política americana, por si sola, no puede detener o revertir las tendencias estructurales
hacia una declinación cíclica (Oye), pues como dice Maira “las cuotas de poder internacional son
un factor extraordinariamente variable”.

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