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INSS 2014/2015
Direito Administrativo
Edem Nápoli
1
NOÇÕES PRELIMINARES DO DIREITO
ADMINISTRATIVO
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
Das várias teorias, a que prevalece no Brasil é
a teoria do CRITÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA (Hely Lopes Meirelles).
Segundo esse critério o Direito Administrativo
se preocupa com a atividade de administrar.
PARA Hely DIREITO ADMINISTRATIVO É O
CONJUNTO HARMÔNICO DE REGRAS E
PRINCÍPIOS QUE REGEM OS ÓRGÃOS
PÚBLICOS, AGENTES PÚBLICOS E A
ATIVIDADE ADMINISTRATIVA.
E ESSA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
SIGNIFICA REALIZAR DE FORMA DIRETA,
CONCRETA E IMEDIATA OS FINS
DESEJADOS PELO ESTADO.
O que é que a gente tem que entender dentro
desse conceito?
1º - o que precisa uma disciplina autônoma? -
tem que ter um conjunto próprio de regras e
princípios = regime jurídico administrativo.
Logo, é disciplina autônoma.
OBS: ASSIM, REGIME JURÍDICO
ADMINISTRATIVO É O CONJUNTO DE
REGRAS E PRINCÍPIOS QUE REGEM OS
ÓRGÃOS, OS AGENTES E A ATIVIDADE
ADMINISTRATIVA, E QUE GUARDAM
ENTRE SI UMA CORRELAÇÃO LÓGICA.
É regime presente em todos os Poderes, e não
só no Executivo. Está administrando, é Direito
Administrativo, independente do Poder.
2º - PERGUNTA: e quem é que dita quais são
os fins do Estado? – o Direito Constitucional.
O DIREITO CONSTITUCIONAL DEFINE OS
FINS DO ESTADO, E O DIREITO
ADMINISTRATIVO REALIZA ESSES FINS.
POR ISSO QUE CONSTITUCIONAL E
ADMINISTRATIVO ANDAM SEMPRE
ABRAÇADOS.
3º - Como visto, a realização da atividade
administrativa possui três características
distintas: é direta, concreta e imediata.
 Direta = aquela que não depende de
provocação. Difere da função indireta
(judicante - o que demonstra uma
faceta do critério residual ou negativo).
Ex. desapropriação.
 Concreta = significa ter destinatário
determinado, produzir efeitos
concretos. Difere da função abstrata
do Estado (legiferante). Ex. nomeação
de servidor.
 Imediata = é a atividade jurídica.
Difere da atividade mediata, que é a
atividade social do Estado.
Nós nos preocupamos com a atividade jurídica
do Estado, que é a atividade imediata.
Agora vamos a um teste. Vai aparecer na sua
prova uma pergunta assim:
A RESPONSABILIDADE CIVIL DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
ESTÁ SUJEITA À TEORIA DA
RESPONSABILIDADE OBJETIVA. Verdadeiro
ou falso essa afirmação? Já caiu que está
errado, pois o correto seria a responsabilidade
civil do Estado.
O CESPE ADORA ESSA DISTINÇÃO!
ESTADO ≠ GOVERNO ≠ ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
 ESTADO = ESTADO É A PESSOA
JURÍDICA. PESSOA JURÍDICA DE
DIREITO PÚBLICO.
Pessoa jurídica de direito público - aquela que
tem personalidade jurídica. Ter







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personalidade jurídica é ter aptidão para ser
sujeito de direitos e obrigações.
GOVERNO = GOVERNO É O COMANDO DO
ESTADO, A DIREÇÃO.
Para que exista um Estado independente o
governo precisa ser soberano.
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Na doutrina há dois conceitos:
1. CRITÉRIO FORMAL, ORGÂNICO OU
SUBJETIVO
A administração pública nada mais é do que a
máquina administrativa: órgãos, agentes e
bens que compõem essa estrutura.

2. CRITÉRIO MATERIAL OU OBJETIVO
A Administração Pública nada mais é do que a
atividade administrativa.
E aí o aluno pergunta: mas isso cai em
concurso?
Veja:
- Sergipe, prova do CESPE: A
ADMINISTRAÇÃO É O INSTRUMENTAL DE
QUE DISPÕE O ESTADO PARA POR EM
PRÁTICA AS OPÇÕES POLÍTICAS DO
GOVERNO, CERTO OU ERRADO?
CERTO. A ADMINISTRAÇÃO TAMBÉM É
INSTRUMENTAL. É A MÁQUINA, A
ESTRUTURA, O INSTRUMENTO QUE TEM O
ESTADO PARA POR EM PRÁTICA AS
DECISÕES POLÍTICAS DO GOVERNO.
A administração é o instrumental (estrutura)
de que dispõe o estado para por em prática
as opções políticas do governo (critério
subjetivo).
- Juiz Federal, 4ª região: ENQUANTO O
GOVERNO CONSTITUI ATIVIDADE
POLÍTICA DE ÍNDOLE DISCRICIONÁRIA, A
ADMINISTRAÇÃO IMPLICA ATIVIDADE
EXERCIDA NOS LIMITES DA LEI OU DA
NORMA TÉCNICA. CERTO OU ERRADO?
CERTO. A administração, enquanto
governo, constitui atividade política de
índole discricionária. Administração pública
é uma atividade exercida nos limites da lei
ou da norma técnica. (utilizou-se o critério
objetivo)
- MAGISTRATURA DO AMAPÁ – QUESTÃO
DISCURSIVA: GOVERNO E
ADMINISTRAÇÃO SÃO TERMOS QUE
ANDAM JUNTOS E MUITAS VEZES SÃO
CONFUNDIDOS. FAÇA A DISTINÇÃO
ENTRE GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO.
É só copiar o ensinado. Como visto, essa
matéria cai em prova, pode confiar. Com isso
fechamos a introdução e passamos para o
próximo tema que é bem mais tranquilo:
Regime jurídico administrativo.

REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO -
PRINCÍPIOS
ATENÇÃO! SÓ ESTÁ NA LISTA O PRINCÍPO
QUEM TEM CORRELAÇÃO COM OS
DEMAIS.
Mas, antes de começar, o que é regime jurídico
administrativo? Você já viu.
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO É O
CONJUNTO DE REGRAS E PRINCÍPIOS
QUE REGEM OS ÓRGÃOS, OS AGENTES E
A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA, E QUE
GUARDAM ENTRE SI UMA CORRELAÇÃO
LÓGICA.
Ex. Empregar parente sem concurso viola
legalidade, impessoalidade, moralidade e
eficiência.







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OBS: PEDRAS DE TOQUE DO DIREITO
ADMINISTRATIVO, SEGUNDO CELSO
ANTONIO, SÃO OS SEGUINTES
PRINCÍPIOS:
- PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS
SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO e
INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE
PÚBLICO.
1. SUPREMACIA DO INTERESSE
PÚBLICO
Significa superioridade do interesse público em
face do interesse individual.
O que significa interesse público?
INTERESSE PÚBLICO É A SOMA DOS
INTERESSES INDIVIDUAIS DE CADA
MEMBRO DA SOCIEDADE, DESDE QUE
ISSO REPRESENTE A MAIORIA DENTRO
DESSA SOCIEDADE (interesse público
primário).
A doutrina italiana (RENATO ALEX) faz uma
distinção entre o interesse público primário e o
secundário.
 INTERESSE PÚBLICO PRIMÁRIO -
Representa a vontade do povo
efetivamente, vontade social, da
coletividade, os interesses da maioria. É
aquele somatório dos interesses
individuais de cada membro da
sociedade, desde que isso represente a
maioria dentro dessa sociedade.
 INTERESSE PÚBLICO SECUNDÁRIO -
Representa a vontade do Estado
enquanto pessoa jurídica.
Em regra deveriam (o interesse primário e o
secundário) ser convergentes, porém, caso
haja divergência entre esses interesses, deverá
prevalecer o interesse primário.
Vale lembrar que este princípio é indispensável
para a vida em sociedade. É pressuposto para
o convívio social.
Mas onde aparece o princípio da supremacia
no nosso ordenamento?
Este princípio está implícito na CF, mas é de
fácil identificação. Exemplo: desapropriação,
requisição (galpão para os desabrigados da
chuva), fechamento de local por inobservância
das normas sanitárias.
Ampliar a exemplificação com os atributos do
ato administrativo (fechamento de padaria por
baratas), e poder de polícia (fechamento de
boate por desrespeito aos limites sonoros em
bairros residenciais).
OBS: HÁ UMA CORRENTE MINORITÁRIA
(MARÇAL JUSTEN) QUE ENTENDE O
PRINCÍPIO DA SUPREMACIA COMO UMA
DESCULPA PARA O ADMINISTRADOR
PRATICAR ABUSOS E ILEGALIDADES.
PARA ESSES AUTORES, ESSE PRINCÍPIO
DEVE DESAPARECER DO SISTEMA. NÃO É
A POSIÇÃO DA MAIORIA, PARA QUEM A
SUPREMACIA DEVE SER APLICADA DE
VERDADE, SEM ABUSOS, SEM ENGANOS.
PARA A MAIORIA, SÓ APAGAR O PRINCÍPIO
NÃO RESOLVE O PROLEMA.
2. INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE
PÚBLICO
Assim, em nome da supremacia, a
administração pode quase tudo. Mas porque
não pode tudo?
Não pode tudo porque não pode dispor desse
interesse.
A primeira base desse princípio é que o
administrador exerce função pública. Exercer
função é exercer atividade em nome e no
interesse de outrem.
O interesse público é do povo, e não do
administrador. Ele exerce função pública em







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nome dos administrados. Por isso, já que o
interesse público não é seu, ele não pode
dispor desse interesse.
Além disso, há outro princípio geral do Direito
Administrativo segundo o qual o administrador
de hoje não pode criar entraves, não pode criar
obstáculos para a futura administração. A lei de
responsabilidade fiscal traz vários mecanismos
para coibir essa conduta.
Exemplificar com situações de fraude nas
licitações e nos concursos públicos.
OBS: SEMPRE QUE O ADMINISTRADOR
COLOCA EM CHEQUE O INTERESSE
PÚBLICO (contratação sem concurso ou sem
licitação, por exemplo) ELE VAI COLOCAR
EM CHEQUE O PRINCÍPIO DA
INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE
PÚBLICO E, POR CONSEQUÊNCIA,
VIOLARÁ PRECEITO CONSTITUCIONAL
(implícito!)
- PRINCÍPIOS EXPRESSOS DO ART.37
Está previsto expressamente no artigo 37 da
CF/88, que abrange a administração direta e
indireta, os três poderes e todos os entes da
Federação.
LIMPE (exemplificativamente).
3. LEGALIDADE
A repetição desnecessária mostra a
preocupação do constituinte com esse
princípio.
Art. 5º, II, 37 e 150. Veja que não havia
necessidade disso. O art. 5º, II já era suficiente.
Para o direito público a legalidade estabelece
o CRITÉRIO DE SUBORDINAÇÃO À LEI,
assim o administrador público só pode fazer
aquilo que a lei permite. Ex. sanção,
gratificação, etc.
Para o direito privado a legalidade estabelece
o CRITÉRIO DE NÃO CONTRADIÇÃO À LEI,
ou seja, o particular pode tudo, desde que não
esteja proibido por lei (PRAÇA e JARDIM).
OBS: HOJE O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
É INTERPRETADO EM SENTIDO AMPLO,
OU SEJA, EM OBEDIÊNCIA À LEI E À
NORMA CONSTITUCIONAL. SEMPRE QUE
EU VIOLO UM PRINCÍPIO
CONSTITUCIONAL, AINDA QUE IMPLÍCITO,
EU VIOLO O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.
PROVA: princípio da legalidade é sinônimo de
princípio da reserva de lei. CERTO OU
ERRADO? ERRADO!
Legalidade = é fazer o que a lei determina.
Reserva de lei = situação onde o constituinte
estabelece que determinada matéria será
regulada por uma determinada espécie
normativa (exemplo: matéria tributária será
regulada por LC).
4. IMPESSOALIDADE
A ideia é que o administrador não poderá
buscar interesses pessoais, dos parentes ou
amigos = ausência de subjetividade.
Os atos administrativos são impessoais,
porque são da pessoa jurídica a que pertence o
agente, e não do próprio agente. Tanto é
impessoal, que a responsabilidade pelo ato do
agente é da pessoa jurídica.
PROVA: QUAIS SÃO OS DOIS INSTITUTOS
DO TEXTO CONSTITUCIONAL QUE
REPRESENTAM O EXERCÍCIO DA
IMPESSOALIDADE?
Concurso público e a licitação (concurso
público ≠ concurso modalidade de licitação).
PROVA: o princípio da impessoalidade traduz a
idéia de que a administração tem que tratar a
todos os administrados sem discriminações
benéficas ou detrimentosas, nem favoritismos,







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nem perseguições são toleráveis; simpatias ou
animosidades pessoais, políticas ou
ideológicas não podem interferir na atuação
administrativa. CERTO OU ERRADO? CERTO
(conceito de CELSO ANTÔNIO).
Isso reflete o princípio da impessoalidade,
muito embora também esteja ligado à
isonomia.
MP/MG - O princípio da impessoalidade está
ligado ao princípio da igualdade ou isonomia
constitucional, enquanto que o princípio da
moralidade relaciona-se com os princípios da
lealdade e boa-fé. CERTO OU ERRADO?
CERTÍSSIMO.
MP/PE – DISSERTE SOBRE A DIVERGÊNCIA
NO PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE. A
DIVERGÊNCIA É ENTRE IMPESSOALIDADE
e FINALIDADE.
 DOUTRINA TRADICIONAL (Hely
Lopes) - o princípio da finalidade (ou
imparcialidade) foi substituído pelo
princípio da impessoalidade – a
partir da CF/88.
 DOUTRINA MODERNA (Celso) - não
há substituição, não são expressões
sinônimas.
IMPESSOALIDADE = ausência de
subjetividade - o administrador não pode
buscar interesses pessoais.
FINALIDADE = significa buscar o espírito da
lei, a vontade maior da lei.
OBS-NÃO É POSSÍVEL CUMPRIR O
ESPÍRITO E A VONTADE DA LEI SEM
CUMPRIR A PRÓPRIA LEI.
ESSA DOUTRINA MODERNA É A
MAJORITÁRIA E ESTÁ RESPALDADA PELO
ART. 2º DA LEI 9.784/99 (Lei de processo
administrativo no âmbito federal).
Segundo o STF, a vedação ao nepotismo
representa a aplicação dos princípios da
IMPESSOALIDADE, MORALIDADE,
EFICIÊNCIA E ISONOMIA. Com a súmula
vinculante nº 13, o STF estendeu o nepotismo
a todos os poderes. (CONCURSO PARA
ADVOGADO DA CAIXA).
5. MORALIDADE
Era implícito até o advento da CF/88, quando
passou a ser expresso.
Possui difícil definição. Dificuldade essa
reconhecida até pelo Judiciário.
Para a prova, relacionar com outros princípios.
Até porque, normalmente, o que é imoral é
impessoal, ineficiente, ilegal, etc.
Reforçando essa ideia, o próprio Judiciário não
julga com base apenas na moralidade, e sim
em conjunto com outros princípios.
Conceituando: é a obediência aos princípios
éticos da HONESTIDADE, LEALDADE e
BOA-FÉ.
CUIDADO PARA NÃO CONFUNDIR A
MORALIDADE COMUM COM A
MORALIDADE ADMINISTRATIVA.
A moralidade administrativa é mais rigorosa do
que a moralidade comum e vai além desse
simples certo e errado.
AQUI SE EXIGE DO ADMINISTRADOR A
BOA ADMINISTRAÇÃO = EFICIÊNCIA (co-
relação).
6. PUBLICIDADE
Significa conhecimento, dar ciência. É dar ao
titular do direito (povo) o conhecimento do que
está acontecendo com o seu direito.
Os nossos atos só começam a PRODUZIR
EFEITOS a partir do momento que se publica,
que se dá ciência.







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Assim, publicidade também significa início de
produção de efeitos, CONDIÇÃO DE
EFICÁCIA.
Então, como visto, nossa lei é expressa em
atribuir eficácia aos contratos administrativos a
partir da publicidade. Ex: artigo 61, parágrafo
único, da lei 8.666/93.
A publicidade também é o marco inicial para a
CONTAGEM DOS PRAZOS (defesa de multa
– não é da expedição) e também para o
CONTROLE DOS ATOS administrativos. É a
partir da publicidade que os atos passam a ser
exigíveis.
OBS: PUBLICAÇÃO NÃO SE CONFUNDE
COM PUBLICIDADE. PUBLICAÇÃO É UMA
DAS ESPÉCIES, É UMA DAS MODALIDADES
DE PUBLICIDADE. Ex. modalidade licitatória
do convite.
Exceções constitucionais à publicidade: art. 5º,
X (comprometimento da privacidade, a
intimidade, imagem e a honra da pessoa
humana), XXXIII (necessidade de segurança
da sociedade e do Estado), LX (atos
processuais serão sigilosos na forma da lei).
O artigo 37, em seu parágrafo 1º, está caindo
muito em prova de concurso e estabelece:
§ 1º - A publicidade dos atos, programas,
obras, serviços e campanhas dos órgãos
públicos deverá ter caráter educativo,
informativo ou de orientação social, dela não
podendo constar nomes, símbolos ou
imagens que caracterizem promoção
pessoal de autoridades ou servidores
públicos.
Visa proibir a promoção pessoal, que também
é reconhecida como improbidade
administrativa e está na lei 8.429/92.
DEFENSORIA DO ES - Considere que
determinado governador de estado promoveu a
veiculação de propaganda publicitária de
realização de obra pública vinculada ao seu
nome pessoal. Nessa situação, essa conduta
fere, precipuamente, o princípio da publicidade
da administração pública. CERTO OU
ERRADO?
ERRADO, POIS PRECIPUAMENTE NÃO FOI
A PUBLICIDADE, MAS SIM A
IMPESSOALIDADE.
STJ - O simples fato de constar o nome nem
sempre significa que vai constar violação a
princípio. Deve-se analisar o caso concreto
para ver se houve intuito de promoção pessoal.
Às vezes pode constar o nome, mas ter caráter
informativo. Ex. a obra foi construída no ano
tal, administração José da Silva.
PROVA ORAL MAGISTRATURA DE SP: A
DIVULGAÇÃO POR RÁDIO E TV, SOMENTE,
É SUFICIENTE PARA CUMPRIR O
PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE?
Não. Por vezes a lei estabelece requisitos
especiais como a notificação pessoal,
publicação no diário oficial, etc.
Em algumas situações até estaria cumprida a
exigência, mas não em todas.
7. EFICIÊNCIA
Era princípio implícito na Constituição até o
advento da EC 19/98, quando passou a ser
expresso.
Antes disso vinha explícito na lei 8.987/95
(concessão e permissão de serviço público).
Falar em eficiência é lembrar 4 elementos
fundamentais que a caracterizam: 1º -
ausência de desperdícios. 2º - economia
(economicidade). 3º - produtividade. 4º -
agilidade (presteza).
Será que é eficiente gastar tudo que arrecada
com folha de pagamento? E o resto? Infra-
estrutura, obras novas, etc.







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Assim, nosso reformador também se
preocupou com isso. Preocupou-se com a
racionalização da máquina administrativa, art.
169 da CF.
Este artigo diz que só se pode gastar com folha
de pagamento, o limite previsto na Lei
Complementar.
Essa lei é a LC 101/00 – Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Essa lei traz no art. 19 esses limites afirmando
que só se pode gastar com folha de
pagamento:
 UNIÃO – 50%
 ESTADOS E MUNICÍPIOS – 60%
Se o ente político gasta 100% de folha de
pagamento tem que cortar. Mas como vai
cortar?
O constituinte também se preocupou com isso
e disse que o corte se dá por meio da
exoneração (que não se confunde com
demissão, que pressupões o PAD).
1. CARGO EM COMISSÃO - baseado na
confiança, de livre nomeação e livre
exoneração.
2. FUNÇÃO DE CONFIANÇA – só
ocupada por efetivo. É um plus na
remuneração.
3. NÃO ESTÁVEIS
4. SERVIDORES ESTÉVEIS – somente
esses fazem jus à indenização.
- DEMIAS PRINCÍPIOS
8. ISONOMIA
É a isonomia substancial (ARISTÓTELES).
Conceituar o princípio da isonomia é fácil.
Difícil é preencher o seu conteúdo.
Quem são os iguais, quem são os desiguais e
quais são as medidas das suas
desigualdades?
Se aparecer um caso envolvendo princípio da
isonomia, tem-se que:
Primeiramente é necessário analisar o fator
de discriminação ou exclusão, e se este
está compatível com o objetivo da norma.
Se o fator de exclusão estiver compatível com
o objetivo da norma, não há violação à
isonomia. Do contrário haverá.
Ex. concurso de salva-vidas X anões. Ex.
polícia feminina onde se veda a presença
masculina.
Concurso de gari em 2007. X dentes na arcada
superior e Y na arcada inferior. Aí viola,
frontalmente, o princípio da isonomia. NÃO
ESTÁ DE ACORDO COM O OBJETIVO DA
NORMA.
Assim, peso, altura e idade em concurso
público:
1. Tem que está compatível com a
natureza do cargo a ser exercido.
2. Nossa jurisprudência diz que tem que
ter lei autorizando (até exame
psicotécnico). A lei da carreira tem que
disciplinar, mesmo a exigência par
limite de idade, não basta constar do
edital.
Nesse sentido, Súmula 683 do STF.
Para finalizar, duas observações mais.
9. AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO
São princípios que andam sempre juntos.
Esses princípios estão no artigo 5º, LV da
CF/88.
Na via judicial, no estudo do Direito Processual,
esses princípios já estão sedimentados há







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muito tempo. O que não acontece na via
administrativa.
Antes de 88, os processos administrativos
aconteciam sem contraditório e ampla defesa.
Na via administrativa ainda acontece muito de
servidores serem processados, demitidos, e
nunca terem sido citados ou chamados ao
processo.
ASSIM, SE APARECER ALGO DE
PROCESSO NA PROVA, PODE TER
CERTEZA, TEM QUE TER CONTRADITÓRIO
E AMPLA DEFESA.
- CONTRADITÓRIO
O princípio do contraditório é aquele que
permite que a parte tenha ciência do
processo, formando a bilateralidade da
relação jurídica.
- AMPLA DEFESA
Ampla defesa significa que a parte deve ter
oportunidade de se defender, possibilidade
de se manifestar.
Nós sabemos que o princípio da ampla defesa
vai muito além do que uma simples
oportunidade. Basta dar o prazo para a pessoa
se defender? Basta dar a oportunidade de se
defender? Não.
Temos que lembrar alguns desdobramentos
(ODETE MEDAUAR), algumas exigências
que representam o exercício da ampla
defesa: produção de provas; acesso a
informações; defesa técnica; recursos.
Exigências:
a) Defesa prévia (com procedimento
prévio e com penas pré-determinadas).
b) Informações do processo (direito de
cópia).
c) Produção de provas (não é só o direito
de produzir, mas também o direito à
avaliação da prova participando do
convencimento do julgador). São
possíveis todas as provas admitidas em
direito (dês que provas lícitas).
d) Defesa técnica (Advogado). Hoje
facultativa, segundo o STF.
OBS: COMO O STF EDITOU UMA SÚMULA
VINCULANTE Nº 5, A SÚMULA 343 DO STJ
PERDE SEU SENTIDO E A DEFESA
TÉCNICA COM A PRESENÇA DO
ADVOGADO É FACULTATIVA.
Isso não significa que a administração possa
boicotar o advogado, mas, ao contrário, caso
ele exista, deve a administração viabilizar a sua
atuação. Afinal, a presença dele, sendo
facultativa (e não vedada), é uma decisão da
parte.
e) Direito de recurso
Proibir recurso no concurso é inconstitucional.
Para que o recurso seja viabilizado, é
necessário motivação para o ato. Para recorrer
de uma correção, é preciso o espelho da prova.
Além disso, temos a questão do depósito
prévio.
Inicialmente havia o entendimento de que o
recurso na seara tributária exigia o depósito
prévio.
Súmula vinculante nº 21: é inconstitucional a
exigência de depósito ou arrolamento prévios
de dinheiro ou bens para admissibilidade de
recurso administrativo. Isso para qualquer
recurso, não só para a seara tributária.
OBS: NA SEARA ADMINISTRATIVA É
POSSÍVEL QUE O RECURSO DESÁGUE NA
REFORMATIO IN PEJ US?







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SIM. Inclusive em concurso público. Pode
ocorrer de abaixar a nota.
CUIDADO! A revisão no processo
administrativo (quando surgir um fato novo –
como se fosse uma ação rescisória ou revisão
criminal) não admite reformatio in pejus. Só no
recurso.
Para fechar vamos analisar importante
discussão sobre a SÚMULA VINCULANTE Nº
3:
Esta súmula está despencando em provas de
concurso. Vamos dividi-la em duas partes para
facilitar o entendimento.
1ª parte: é obrigatório, nos processo perante o
TCU, o contraditório e a ampla defesa, quando
da decisão puder resultar anulação ou
revogação de ato que beneficie o interessado.
CASO DO CONCURSO. Se o ato vai lhe
atingir, você tem que ser chamado para o
processo.
2ª parte: o que acontece na parte final? Vejam.
A parte final diz: excetuada a análise de
legalidade do ato de concessão inicial de
aposentadoria, reforma ou pensão.
Neste caso, a atuação do TC não é como
fiscal, mas como parte na elaboração do ato,
que, por ser complexo, depende de conduta
administrador e do TC. Como o ato ainda está
sendo formado, nesse momento, não há ao
contraditório e à ampla defesa, mas há direito a
recurso no âmbito da administração, e não do
Tribunal de Contas.
OBS: O CONTRADITÓRIO E A AMPLA
DEFESA, PELA SÚMULA VINCULANTE Nº 3,
NÃO VÃO ACONTECER NO TC, MAS DA
DECISÃO CABERÁ RECURSO PARA A
PRÓPRIA ADMINISTRAÇÃO. ASSIM, EM
SEDE DE RECURSO, NA ADMINISTRAÇÃO,
PODERÁ HAVER CONTRADITÓRIO E
AMPLA DEFEDESA.

10. RAZOABILIDADE E
PROPORCIONALIDADE
Significa agir de forma razoável. Mas idéia é
substituir por um sinônimo: agir de forma
coerente, lógica, congruente.
RAZOABILIDADE É LÓGICA, COERÊNCIA,
CONGRUÊNCIA.
A DOUTRINA BRASILEIRA DIZ QUE DENTRO
DO PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE
ENCONTRA-SE O PRINCÍPIO DA
PROPORCIONALIDADE.
PROPORCIONALIDADE SIGNIFICA
EQUILÍBRIO.
PERGUNTA: Se o administrador age de forma
equilibrada, ele está agindo também de forma
coerente, lógica e razoável? COM CERTEZA.
É por isso que a doutrina diz que o princípio da
proporcionalidade está embutido no princípio
da razoabilidade.
AGIR DE MODO PROPORCIONAL TAMBÉM
SIGNIFICA AGIR DE MODO RAZOÁVEL.
Vice-versa.
Deve haver um equilíbrio entre ato praticado e
a medida conseqüente a ele.
Ex. da passeata tumultuosa e do servidor que
pratica infração leve e é punido com demissão.
PROPORCIONALIDADE É O EQUILÍBRIO
ENTRE O ATO PRATICADO vs. A MEDIDA.
PROVA: RAZOABILIDADE E
PROPORCIONALIDADE SÃO PRINCÍPIOS
IMPLÍCITOS NA CF E EXPLÍCITOS NA
LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL.
CERTO OU ERRADO?
CERTO! Estão implícitos na CF/88 e expressos
no art. 2º da Lei 9.784/99 (Lei de processo).







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OBS: O SIMPLES FATO DE ESTAR ESCRITO
NO ARTIGO 5º, LXXVIII, A EXPRESSÃO
“PRAZO RAZOÁVEL”, NÃO SIGNIFICA
RAZOABILIDADE E SIM CELERIDADE.
Nós sabemos, ainda, que no Direito
Administrativo existem dois conceitos que são
fundamentais, são eles: decisão discricionária
e vinculada.
Discricionária é a decisão em que o julgador
pode dispor de conveniência e oportunidade, e
isso é que é chamado de mérito administrativo.
Quando se fala em decisão vinculada,
dizemos que o administrador não tem
liberdade; ele não tem juízo de valor, ele não
tem conveniência e oportunidade. Preenchidos
os requisitos legais ele é obrigado a praticar o
ato.
MÉRITO É CONVENIÊNCIA E
OPORTUNIDADE.
Assim, quando nós falamos em uma decisão
vinculada, essa decisão não tem mérito, pois
ela não tem juízo de valor, não tem
conveniência e oportunidade. Verificados os
requisitos, ele não tem liberdade; ele concede.
Essa decisão vinculada pode ser revista pelo
poder judiciário? Claro que pode. Se essa
decisão vinculada só tem legalidade, o
judiciário vai fazer controle de legalidade dessa
medida. Na decisão vinculada, tem legalidade,
mas não tem mérito.
Na decisão discricionária, tem legalidade e
também tem mérito, porque eu tenho os limites
da lei, e também tenho conveniência e
oportunidade.
Se eu falo de uma decisão discricionária, o
Poder Judiciário pode rever essa decisão? Sim.
Mas o judiciário pode rever o que dessa
decisão? O que ele pode controlar?
QUESTÃO DISCURSIVA DA
MAGISTRATURA DE SERGIPE
É legalidade ou é mérito?
VOCÊS JÁ ESTUDARAM QUE O PRINCÍPIO
DA LEGALIDADE DEVE SER ENTENDIDO
NO SEU SENTIDO AMPLO. Seja ele controle
de lei, seja ele controle de Constituição.
SE EU CONTROLO A RAZOABILIDADE E
CONTROLO A PROPORCIONALIDADE EU
ESTOU CONTROLANDO UM PRINCÍPIO
CONSTITUCIONAL (ainda que implícito),
LOGO, FAÇO CONTROLE DE LEGALIDADE.
Assim, do quanto exposto, podemos concluir
que O JUDICIÁRIO FAZ CONTROLE DE
LEGALIDADE!
RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE
SÃO MUITO IMPORTANTES PORQUE
PERMITEM O CONTROLE DE LEGALIDADE
PELO JUDICIÁRIO, APESAR DE TAMBÉM
LIMITAREM A LIBERDADE DO
ADMINISTRADOR. NÃO SE TRATA DE
CONTROLE DE MÉRITO, MAS SIM DE
LEGALIDADE (sentido amplo), APESAR DE
ATINGIR O MÉRITO.
CONCURSO DE ADVOGADO DA CAIXA: A
regra segundo a qual o poder judiciário não
pode imiscuir-se no mérito do ato
administrativo tem sido cada vez mais
flexibilizada para assegurar, de modo mais
efetivo, a legalidade dos atos administrativos,
ainda que se trate de ato discricionário.
CERTO OU ERRADO? CERTÍSSIMO. É UMA
LEGALIDADE QUE ATINGE O MÉRITO.
11. CONTINUIDADE
Segundo CELSO ANTÔNIO o princípio da
continuidade é desdobramento do exercício
obrigatório da prestação de serviço público.
O FATO DO PODER PÚBLICO TER A
OBRIGAÇÃO DE PRESTAR O SERVIÇO







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TRAZ COMO CONSEQÜÊNCIA O PRINCÍPIO
DA CONTINUIDADE (CELSO).
Então a posição de CELSO ANTONIO, que
parte da doutrina reconhece, diz que o princípio
da continuidade decorre do dever do Estado de
presta o serviço, só que não de qualquer jeito,
e sim de forma contínua. Os serviços públicos
não podem ser interrompidos.
Portanto, sendo serviço de prestação do
Estado, e sendo prestação obrigatória, essa
prestação terá de ser feita de forma
ininterrupta.
12. AUTOTUTELA
Esse princípio tem duas aplicações diferentes.
A primeira delas é a mais utilizada pela
doutrina.
PRIMEIRO TEMOS QUE ESSE PRINCÍPIO
PERMITE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
REVISAR SEUS PRÓPRIOS ATOS.
Mas como a administração pode rever esses
atos?
Se eles são ilegais, ela pode rever pelo instituto
da anulação. Mas se os atos são
inconvenientes ela pode rever pelo instituto da
revogação.
Nesse sentido temos as seguintes súmulas do
STF: SÚMULA 346 E SÚMULA 473.
A segunda aplicação desse princípio é definida
por MARIA SYLVIA ZANELA DI PIETRO e diz
que autotutela é o dever de zelo e cuidado que
a administração possui com ela mesma.
13. ESPECIALIDADE
Como se sabe, a administração direta é
composta pelos entes políticos, que são os
entes federativos (União, Estados, Municípios e
DF).
Porém, para uma melhor eficiência, a
administração direta decide criar a
administração indireta, que é composta pelas
autarquias, fundações públicas, empresas
públicas e sociedade de economia mista.
Para que a administração direta crie a
administração indireta, é sempre necessária a
existência de uma lei. Essa lei tem como dever
definir a finalidade dessas pessoas jurídicas e
essas pessoas ficam vinculadas a essa
finalidade que a lei estabeleceu.
O PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE PRENDE
A ADMINISTRAÇÃO INDIRETA À SUA
FINALIDADE ESPECÍFICA PARA A QUAL
FOI CRIADA.
Se eu crio uma autarquia para prestar o serviço
X, ela está presa ao serviço X.
TUDO O QUE A LEI FAZ O
ADMINISTRADOR NÃO PODE DERRUBRA E
SÓ PODERÁ SER ALTERADO PELA LEI.
Isso é o que estabelece esse princípio da
especialidade: que a administração indireta
está vinculada a finalidade para a qual ela foi
criada, e sua finalidade só pode ser alterada se
a lei assim estabelecer (se a lei for modificada).
OBS: OS ÓRGÃOS PÚBLICOS ESTÃO
PRESOS A ESSA FINALIDADE?
Sim, esse princípio também abrange esses
órgãos.















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ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
FORMAS DE PRESTAÇÃO DA ATIVIDADE
ADMINISTRATIVA
Muitas atividades administrativas são
prestadas pelo núcleo (centro) da
administração.
Sempre que um serviço público é prestado pelo
núcleo ou pelo centro da administração
(administração direita), nós chamamos essa
prestação de prestação centralizada. Assim, a
prestação centralizada é aquela que está no
núcleo, na administração direta (U, E, DF, M).
Ocorre que nossa estrutura estatal passou por
um estudo de eficiência dos serviços e o
Estado decidiu que, para melhor aperfeiçoá-
los, esses serviços deveriam ser transferidos
para outras pessoas jurídicas. Pessoas
especializadas prestariam os serviços de modo
mais eficiente.
Então o Estado retira do centro (prestação
centralizada), passando para outras pessoas
jurídicas (descentralização).
Essa descentralização pode acontecer para os
entes da administração indireta bem como para
particulares.
Não se deve confundir, contudo, deslocamento
para outra pessoa jurídica (descentralização),
com deslocamento dentro do próprio centro
(desconcentração).
DESCONCENTRAÇÃO – mesma pessoa
jurídica / hierarquia e subordinação. Ex.
ministério.
DESCENTRALIZAÇÃO – nova pessoa jurídica
/ controle e fiscalização. Ex. empresa de
telefonia.
A descentralização administrativa (que é o
nosso objeto de estudo), por sua vez, pode se
dá:
1. POR OUTORGA
Transfere a titularidade e execução. É como
se transferisse a propriedade do serviço,
portanto, é modalidade drástica de
transferência.
Se a titularidade do serviço não pode sair das
mãos do poder público, quem pode receber por
outorga? Só a administração indireta. O
particular ente privado não.
Só que a doutrina majoritária vai além e diz que
só quem pode receber é a administração
indireta de direito público (autarquias e
fundações públicas), pois não se pode dar
titularidade ao particular. Essa é a posição que
prevalece.
O instrumento utilizado para essa transferência
(drástica) é a lei.
Dica: é drástico, é por lei.
2. POR DELEGAÇÃO
O Poder Público detém a titularidade e
transfere apenas a execução.
Pode ser feita por lei (quem pode o mais –
execução e titularidade -, pode o menos – só
execução), por contrato, ou por ato
administrativo.
LEI – ADMINISTRAÇÃO INDIRETA (privada -
empresa pública e sociedade de economia
mista).
CONTRATO – PARTICULARES
(concessionárias e permissionárias. Ex.
empresa ônibus, telefonia)
ATO ADMINISTRATIVO – PARTICULARES
(autorizadas. Ex. táxi e despachante).







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13
CESPE - A regra é a descentralização para a
pessoa jurídica, mas, excepcionalmente, é
possível para a pessoa física. Ex. a pessoa
física pode ter permissão de serviço público
(por contrato), e também através da
autorização de serviço (serviço de táxi).
ADMINISTRAÇÃO DIRETA
As pessoas que compõem a administração
direta são estudadas na seara do Direito
Constitucional. O Direito Administrativo estuda
apenas a prestação da atividade
administrativa – órgãos públicos.
Só que antes de entrar no estudo de órgão
vamos analisar uma situação:
Um servidor público preenche um cargo
público, passa a exercer uma função pública e
age como se fosse o Estado, como o próprio
ente federativo.
Daí se pergunta: como se constitui essa
relação entre o Estado e os seus agentes?
Como se constitui o poder que tem o agente de
representar o Estado?
OBS: Na relação Estado x agente o direito
brasileiro adotou a TEORIA DO ÓRGÃO OU
IMPUTAÇÃO, pois a relação decorre de
previsão legal e a vontade do Estado se
mistura com a vontade do agente.
ÓRGÃOS PÚBLICOS
O próprio nome órgão público deriva da idéia
de divisão do corpo humano, onde se divide
em pedacinhos a administração pública para
que cada órgão cuide de uma especialidade.
Órgão público, portanto, é definido como um
centro (núcleo) especializado de
competência.
PROVA: Os órgãos públicos estão presentes
tanto na administração direta como indireta. E
essa ideia tem precisão expressa no art. 1º
da lei de processo. Ok.
As características dos órgãos públicos são:
- Não tem personalidade jurídica = não tem
aptidão para ser sujeito de direito e obrigações.
- Não responde por seus atos = e sim a pessoa
jurídica a qual ele pertence.
- Não pode assinar contrato = ele licita, mas
quem assina o contrato é a pessoa jurídica.
PARA PROVA: Contrato entre órgãos é
possível? A única possibilidade é a do art. 37, §
8º. Está autorizada pela constituição. Mas a
doutrina diz que é hipótese absurda e não tem
como ser aplicada.
- Pode ir a juízo = não tem personalidade
jurídica, mas tem personalidade judiciária. Para
doutrina, em regra vai como sujeito ativo e em
busca de prerrogativas funcionais (ex. câmara
de vereadores em busca do repasse do
duodécimo).
- Tem CNPJ = a receita reconhece a ausência
de personalidade jurídica, mas atribui CNPJ
para facilitar a fiscalização do fluxo de
recursos. Antes a previsão era do Art. 11 da
instrução normativa 748/07 da RF. Hoje o
número mudou, mas esse conteúdo continua o
mesmo. Agora é instrução normativa é a
1005/2010.
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
São entes da administração pública indireta:
 AUTARQUIAS
 FUNDAÇÕES
 EMPRESAS PÚBLICAS
 SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
Não são entes da administração pública
indireta: OS, OSCIP, entidade de apoio, serviço
social autônomo, concessionárias e
permissionárias de serviços públicos.
CARACTERÍSTICAS COMUNS AOS ENTES
DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA







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1. Personalidade jurídica própria = responde
pelos seus atos. Essa característica traz:
- Patrimônio próprio = é com este patrimônio
que ela vai arcar com as responsabilidades.
- Autonomia administrativa, técnica e financeira
= liberdade na sua gestão.
- Não têm capacidade política = não têm
aptidão para legislar. Agências reguladoras
apenas complementam a previsão legal
regulamentando com normas técnicas.
2. Criação através de lei = ora a lei cria, ora
autoriza a criação.
Art. 37, XIX – somente por lei específica (Lei
ordinária. Cada autarquia - também a
fundação pública de direito público, que é uma
espécie de autarquia - terá a sua própria lei.
Uma lei vai criar apenas um ente específico)
poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade
de economia mista e de fundação (pública de
regime privado), cabendo à lei complementar,
neste último caso, definir as áreas de sua
atuação; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998).
Lei (ordinária) cria = basta a lei existir que a
autarquia já vai estar criada.
Lei (ordinária) autoriza a criação = além da lei,
será necessário um registro no órgão
competente – junta comercial (empresa
pública, natureza empresarial) ou cartório
(fundação, natureza civil), a depender da
natureza da pessoa jurídica.
No final o dispositivo diz: lei complementar
definirá as finalidades desta última. Esta última
é a fundação.
CUIDADO. LEI ORDINÁRIA AUTORIZA A
CRIAÇÃO DA FUNDAÇÃO, MAS É A LEI
COMPLEMENTAR QUE VAI DEFINIR AS
SUAS POSSÍVEIS FINALIDADES.
Mas é fundação pública ou privada. Se pública,
é de direito público ou privado? Prevalece o
entendimento de que a LC se refere à
fundação pública de direito privado.
Já vimos que quando a administração direta
cria a indireta ela precisa definir a sua
finalidade.
3. Finalidade específica = definida por lei
consagrando o princípio da especialidade. Se a
lei define, só a lei muda.
4. Não podem ter fins lucrativos = ser criada
para o lucro, buscando o lucro.
CUIDADO! O lucro pode acontecer, mas o ente
não pode ser criado visando o fim lucrativo.
São situações diferentes.
O Estado quando vai criar uma pessoa jurídica
tem que olhar aquela que irá satisfazer o
interesse público, e não a que dá mais lucro
(muito embora o lucro possa acontecer).
5. Não sofrem hierarquia = mas sofrem controle
e fiscalização da administração direta.
Ex. de controle e fiscalização:
-de legalidade, feito pelo judiciário em relação
aos atos praticados pela administração indireta.
-pelo legislativo: TC (longa manus do
Legislativo, controlando as contas do
administrador), CPI (dos correios).
-pelo executivo: via supervisão ministerial
realizada pelo ministério correspondente à
finalidade (autarquia na saúde, ministério da
saúde, na educação, ministério da educação).
Essa supervisão ministerial envolve controle
finalístico, de recursos e nomeação de
dirigentes.
OBS: a nomeação dos dirigentes é livremente
feita pelo chefe do Executivo. Contudo, a
nomeação de dirigente do Banco Central e de







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agência reguladora depende de aprovação do
Senado Federal.
ENTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
INDIRETA

FUNDAÇÃO
O conceito é o mesmo do Direito Civil: é o
patrimônio personalizado, destacado por
um fundador, para uma finalidade
específica.
O importante é saber quem é o fundador, quem
destacou esse patrimônio.
Se for particular (Ayrton Senna, Xuxa
Meneghel), ela uma fundação privada. Se for o
poder público, será uma fundação pública.
A privada é estudada pelo Direito Civil e não
compõe a Administração Pública. Não
interessa.
Ficamos com a fundação pública. Mas esta
possui que regime jurídico: público ou privado?
CELSO - toda fundação pública tem que ter
regime público.
HELY - toda fundação pública tem que ter
regime privado.
STF e doutrina majoritária (DIÓGENES
GASPARINI, DI PIETRO e RAQUEL
CARVALHO) – pode tanto regime público
quanto privado.
 Fundação Pública de DIREITO
PÚBLICO
Doutrina e jurisprudência dizem não passar de
espécie de autarquia: autarquias fundacionais.
Em sendo modalidade de autarquia, será
criada pela lei e regida pelo regime das
autarquias.
 Fundação Pública de DIRIETO
PRIVADO
Foi chamada no nosso sistema de fundação
governamental e, mesmo não sendo uma
espécie de EP e SEM, segue o mesmo regime
aplicado a esses entes.
É pessoa jurídica de direito privado, mas como
compõe a administração, não pode ter um
regime inteiramente privado, por isso seu
regime é híbrido (mesmo das EP e SEM).
Esta fundação a lei não cria, apenas autoriza a
sua criação.
O constituinte não falou da fundação
pública de direito público porque ela é
espécie de autarquia, mas falou da
fundação pública de direito privado porque
ela não é uma espécie de empresa pública e
de sociedade de economia mista (segue o
mesmo regime – híbrido – mas não é
espécie).

AUTARQUIA DICA: para prova, dominar
conceito e regime jurídico é mais de meio
caminho.
CONCEITO
É pessoa jurídica de direito público que tem
como finalidade prestar serviços públicos
desenvolvendo atividades típicas de Estado,
vale dizer, as atividades mais importantes, que
não posso dar a qualquer pessoa (ex. atividade
de previdência social que é dada ao INSS).
Além disso, possuem personalidade jurídica
própria, são criadas por lei, possuem finalidade
específica, não tem fim lucrativo, não sofrem
hierarquia da direta.
REGIME JURÍDICO
Sendo pessoa jurídica de direito público, o seu
regime é de fazenda pública, é praticamente o







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mesmo aplicável à administração direta –
regime de direito público interno, muito próximo
do regime da administração direta (não é igual
por falta da capacidade política).
Sistematizando o regime jurídico temos:
1. ATOS E CONTRATOS
Seguem as regras dos atos e contratos
administrativos com todos os atributos e
prerrogativas inerentes.
Conseqüentemente têm o dever de licitar e
seguem as regras da lei 8.666/93 (o art. 37,
XXI, da CF, é expresso quanto a essa
sujeição).
2. RESPONSABILIDADE CIVIL
Segue a regra da responsabilidade objetiva do
Estado prevista no art. 37, § 6º da CF
enquadradas na categoria de pessoas jurídicas
de direito público.
Se motorista da autarquia atropela, a autarquia
responde. Se não tiver dinheiro,
subsidiariamente o Estado responde. Mas a
responsabilidade é objetiva.
3. REGIME DE BENS
Bem autárquico é bem público. Como tal, são
relativamente inalienáveis (satisfeitas as
condições podem ser alienados: autorização
legislativa, desafetação, interesse público,
licitação, etc.)
4. REGIME DE PRECATÓRIOS
Cada autarquia tem sua fila própria de
precatórios.
A fila da autarquia até é menor, mas o dinheiro
também é menor
5. PRIVILÉGIOS TRIBUTÁRIOS
O art. 150, VI, “a”, CF consagra a imunidade
recíproca entre a U, E, DF e M. Esta imunidade
é estendida às autarquias em face do art. 150,
§ 2º.
Atenção! Essa imunidade é só para os
impostos. Tais entes estão sujeitos ao
pagamento de taxas e contribuições.
Além disso, esta imunidade para as autarquias
diz respeito apenas à sua finalidade
específica.
Assim, autarquia paga taxa, contribuições e
ainda poderá pagar imposto (ex. IPTU de casa
que recebeu em doação e que não é utilizada
em suas finalidades).
6. PRIVILÉGIOS PROCESSUAIS
Art. 188 do CPC = prazo em quádruplo para
contestar e dobro para recorrer. Cuidado.
Além disso, goza de reexame necessário, salvo
valor pequeno (até 60 salários mínimos) ou se
a matéria já foi apreciada pelo pleno do
tribunal.
Se o processo não for levado ao tribunal a
decisão não transita em julgado.
7. PROCEDIMENTOS FINANCEIROS
Sendo pessoa jurídica de direito público, seus
procedimentos financeiros são públicos e, por
isso, a autarquia está sujeita à LRF (LC
101/00) e à lei de Contabilidade Pública
(4.320/64).
8. REGIME DE PESSOAL
Servidor público é o que trabalha em pessoa
pública, pessoa jurídica de direito público
(empresa pública e sociedade de economia
mista estão fora).
O sujeito que trabalha em uma autarquia é
servidor público, pois a autarquia é pessoa
jurídica de direito público.
Agora; é servidor público regulado pelo regime
celetista ou estatutário?







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PERGUNTA: QUAL É O REGIME JURÍDICO
QUE DEVE SER APLICADO AOS
SERVIDORES DAS AUTARQUIAS HOJE?
O REGIME QUE DEVE SER APLICADO AOS
SERVIDORES DAS AUTARQUIAS HOJE É O
REGIME JURÍDICO ÚNICO (COMBINANDO
COM A ADMINISTRAÇÃO DIRETA).
VERIFICAR ADIN.
Lembrando que, preferencialmente, na
administração direta, foi escolhido o regime
estatutário.
Mas se a direta tiver celetista, a autarquia
também vai ter que ter celetista (ex. autarquia
municipal cujo regime dos servidores do
município é o celetista).
Essa é a posição tranqüila hoje.
EXEMPLOS DE AUTARQUIAS: universidades
federais; INSS; IBAMA; INCRA; Agências
Reguladoras, Conselhos de Classe.
Sobre o CONSELHO DE CLASSE é preciso
lembrar:
Inicialmente, nascem com natureza de
autarquia. Em seguida, a Lei 9.649/98 confere
a eles a natureza jurídica de pessoa privada.
Mais adiante, em sede de ADI (1717), o STF
devolve a natureza autárquica aos conselhos,
afirmado que o poder de polícia não pode estar
nas mãos do particular. É que quando o
conselho cassa a carteira de um profissional,
por exemplo, isso é exercício do poder de
polícia, e não pode estar nas mãos do
particular.
Sendo autarquia, tem-se que tais conselhos
sujeitam-se à lei de contabilidade pública
(4.320/64), sofrem controle do tribunal de
contas da união, sua cobrança tem natureza
tributária (contribuição), logo, cabe execução
fiscal, e o ingresso deve se dá mediante
concurso público.
A OAB não pode seguir o mesmo raciocínio
dos outros conselhos. A execução é comum, a
anuidade não tem natureza tributária (STJ,
STF), a contabilidade é privada, a rigor não
sofre controle pelo tribunal de contas, além
disso, diz o Supremo, não se exige o concurso
público para os seus contratados (lembrando
que o regime é trabalhista).
Ainda, temos que a OAB não é autarquia, mas
tem privilégios de autarquia: continua com a
competência na justiça federal, imunidade
tributária, privilégios processuais, etc.
OBS: Não se pode, portanto, dizer que a OAB
é autarquia sui generis. Para o STF, tem
natureza jurídica ímpar.
OBS: território não é ente político, mas, sim,
uma autarquia territorial (doutrina critica muito).

AUTARQUIAS EM REGIME ESPECIAL
Essa expressão surgiu no nosso ordenamento,
inicialmente, para falar de universidade pública.
Isso em decorrência de duas especialidades:
eleição para escolha de dirigentes e autonomia
no gerenciamento da grade curricular.
Daí em diante a terminologia passou a ser
utilizada em outras situações, e, dentre elas, a
mais importante é: agência reguladora (mas
também veremos a situação das agências
executivas).
AGÊNICAS REGULADORAS
De saída é preciso lembrar que autarquia em
regime especial é uma autarquia, com todas as
regras normais, só que com algumas
peculiaridades inerentes.
As peculiaridades que dão à agência
reguladora esse regime especial são
basicamente três:
1. FUNÇÃO







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Serve para regular, normatizar e fiscalizar os
diversos serviços públicos.
Essa necessidade surge no contexto da política
nacional da desestatização, que tinha como
base transferir o serviço para a iniciativa
privada, o que, muitas vezes, foi feito via
concessão e permissão. Daí surgiu a
necessidade de controle e de regulação desse
serviço.
O nome agência veio do Direito norte
americano e veio para o Brasil para tentar dar
mais credibilidade a essas pessoas jurídicas.
Essa função de fiscalizar é antiga, mas ele
decide criar uma nova pessoa jurídica com a
desculpa de que a fiscalização será mais
eficiente.
Tem mais autonomia, mas continua não tendo
capacidade política = capacidade de legislar.
Sua normatização é sempre para normas
técnicas, e é sempre complementar à previsão
legal.
2. NOMEAÇÃO DE DIRIGENTES
Feita pelo Presidente da República, com
prévia aprovação do Senado Federal.
3. DIRIGENTES COM MANDATOS
FIXOS (PRAZO DETERMINADO)
Mas qual é o prazo? Depende da lei de cada
agência reguladora. Há um projeto de lei que
tenta unificar em 4 anos não coincidentes com
o do Presidente. Mas ainda é só projeto.
O que nós temos hoje é mandato para todo
gosto, de acordo com a lei da agência.
Pergunta: o dirigente pode sair antes de
encerrar esse prazo? A lei 9.986/00 (norma
geral das agências reguladoras) estabelece
que o dirigente pode sair antes de encerrar o
mandato em caso de: renúncia (ANAC),
decisão judicial transitada em julgado e
processo administrativo disciplinar.
Quando o cara sai (normalmente pelo término
do mandato) o dirigente fica impedido de
trabalhar na iniciativa privada naquele ramo de
atividade. É o prazo de quarentena.
Esse prazo de quarentena, normalmente, é de
4 meses. Excepcionalmente, há duas ou três
agências que estão com prazo de 12 meses.
Pronto. Tudo o mais segue as regras da
autarquia. Só há duas especialidades a mais.
- a modalidade própria de licitação das
agências reguladoras é a consulta, lembrando
que ainda não há lei definindo esse
procedimento.
- segundo o STF, o regime de pessoal da
agência reguladora deve ser estatutário com
cargo e concurso (cautelar na ADIN 2310).
Todavia, o que temos na prática é um quadro
de contratação temporária, o que é um
absurdo.
Exemplos de agências reguladoras: ANATEL,
ANEEL, ANCINE, ANTAQ, ANTT, ANA,
ANVISA, ANS, ANP.
Cuidado! Nem tudo que tem nome de agência
é verdadeiramente agência reguladora:
Ex. ADA (Agência de Desenvolvimento da
Amazônia), ADENE (Agência de
Desenvolvimento do Nordeste). Antigas
SUDAN e SUDENE. Têm natureza de agência
executiva, e não de agência reguladora. A AEB
(Agência Espacial Brasileira) é autarquia. A
ABIN (Agência Brasileira de Inteligência), é
apenas um órgão, não tem personalidade
jurídica.
CUIDADO! A CVM (comissão de valores
mobiliários) tem natureza de agência
reguladora, apesar de não ter nome de
agência reguladora. Foi alterada em 2002, mas
a lei não mudou o nome.







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AGÊNCIAS EXECUTIVAS
A agência executiva tem respaldo na Lei
9.649/98.
Dentro da administração havia algumas
pessoas jurídicas (autarquias, fundações), que
estavam velhas e sucateadas, e que
precisavam de uma modernização.
Para modernizar essas pessoas o Estado dá a
elas a possibilidade de modernização via
contrato de gestão. Com o contrato o Estado
dá a elas mais recursos (dinheiro) e mais
liberdade (autonomia). Em contrapartida ela vai
cumprir a tão desejada eficiência.
Dentro desse contexto nós encontramos
agências executivas como a ADA (velha
SUDAN) e a ADENE (velha SUDENE).
O nome agência era para ver se conseguiam
dar mais credibilidade as pessoas.
Só que para a pessoa ser declarada
efetivamente uma agência executiva, é
necessário um decreto do Presidente da
República. É como se fosse um ato
declaratório da natureza dessa pessoa.
Então, ela celebra o contrato de gestão, mas o
que dá a ela o status de agência executiva é o
decreto do Presidente da República.
Esse status é temporário, pois a agência será
executiva enquanto estiver em andamento o
contrato de gestão. Ex. de agência executiva,
hoje, o IMETRO.
Só que é necessário lembrar que para que a
autarquia ou fundação celebre esse contrato de
gestão ela precisa ter um plano estratégico de
reestruturação e de modernização.
Assim, a finalidade do contrato de gestão é por
em prática o plano estratégico de
reestruturação e modernização.
Sintetizando, os passos são: autarquias e
fundações (públicas de direito público),
possuindo plano estratégico de reestruturação
e modernização, celebrarão contrato de gestão
com o ministério supervisor, e, por Decreto
Federal do Presidente, adquirirão o status de
agência executiva.
Como a doutrina critica muito, deixou de
aparecer em provas.

CONSÓRCIOS PÚBLICOS – ASSOCIAÇÕES
Foram introduzidos a partir da Lei 11.107/05.
Essa lei introduziu os novos consórcios
públicos.
Não se confundem com os velhos convênios e
consórcios enquanto reunião para finalidade
comum. Estes não criam nova pessoa jurídica
e estão lá na lei 8.666.
Os velhos consórcios traduziam a reunião de
esforços de entes da mesma natureza: dois
municípios, dois estados.
Não deveriam ter usado o mesmo nome,
todavia, infelizmente usaram, mas são
institutos com natureza diferente.
A única coincidência é que o consórcio público
também tem por finalidade a gestão associada.
Ele também busca reunião de esforços. Ele
também busca interesses comuns.
Mas como funciona?
1º. Só se admite o consórcio público da lei
11.107/05, com a reunião de entes políticos.
Para a constituição de um consórcio público, os
entes políticos da administração direta
celebram um contrato. Esses consórcios têm
natureza de contrato administrativo.
União, estados, municípios e DF podem se
reunir em uma gestão associada, e buscando







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essa gestão associada eles celebram um
contrato de consórcio público.
Atenção! Deste contrato de consórcio público
vai ser criada uma nova pessoa jurídica. Daí
surge uma nova pessoa jurídica que é
chamada de associação.
A associação não se confunde com o ente
político. É uma nova pessoa jurídica.
Essa associação poderá ser de direito público
ou de direito privado.
Sendo entes políticos, logo, pessoas públicas
se reunindo, o ideal é que essa nova pessoa
também seja uma pessoa pública, pessoa
jurídica de direito público. Só que a Lei 11.107
disse que a associação também pode ter
natureza de direito privado.
Se ela é uma associação de direito público, o
entendimento é que a natureza é de autarquia.
Inclusive, alteraram o art. 41 do CC para incluir
a associação pública do lado da autarquia. É
espécie, modalidade de autarquia (autarquia
intergorvenamental, nas palavras de CELSO
ANTÔNIO).
(SE É MODALIDADE DE AUTARQUIA,
ESPÉCIE DE AUTARQUIA, AUTARQUIA
INTERGOVERNAMENTAL, NAS PALVRAS
DE CELSO, NÃO HÁ QUE SE FALAR EM
ENTE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
DOTADO DE AUTONOMIA)
Mas se ela é uma associação de direito
privado, o seu regime é o mesmo da empresa
pública e da sociedade de economia mista. É o
tal regime híbrido que nós vamos explicar
daqui em diante. A própria lei traz uma
natureza híbrida para essa situação.
Esses novos consórcios públicos estão sendo
bastante utilizados para a preservação
ambiental.
Também já se idealizou consórcio público para
montar indústria de reciclagem de lixo. Os
municípios estão se reunindo e montando, em
conjunto, uma indústria de reciclagem de lixo.
Só que quem vai gerir e administrar essa
indústria de reciclagem é a associação.

EMPRESAS ESTATAIS – EMPRESAS
PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA
MISTA
Atenção! Eu não utilizei a expressão empresas
parestatais. Cuidado, porque tem autor ainda
falando de paraestatal.
Lembrando que, na expressão paraestatal,
esse prefixo PARA significa AQUILO QUE
ESTÁ AO LADO DE. E essas pessoas não
estão ao lado da administração, mas sim
dentro.
Cuidado, nem toda empresa de que o Estado
faça parte é uma EP ou SEM. Para ser uma EP
ou SEM ela tem que ter natureza de, tem que
ser criada para isto, com essa finalidade.
Feito isso, nós vamos conceituar, marcar as
diferenças, e depois analisaremos o regime
jurídico das duas ao mesmo tempo (afinal, hoje
é o mesmo).

EMPRESA PÚBLICA
Inicia-se o conceito com o regime jurídico, logo,
trata-se de pessoa jurídica de direito
privado.
Cuidado. O nome empresa pública é em razão
do capital, que, neste caso, é exclusivamente
público. Mas é pessoa privada.
Regime de direito privado que sofre derrogação
(parcial) por normas de direito público; por isso
se diz que seu regime jurídico é híbrido.
Outro cuidado. O fato de ter capital
exclusivamente público não significa de um só
ente, não significa que ela pertença a uma







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mesma pessoa. Então eu posso ter a União
com o estado, um estado com município, dois
estados, um estado com uma autarquia, etc.
Uma EP pode ter duas finalidades: prestação
de serviço público ou exploração de atividade
econômica.
Deve-se lembrar, ainda, que essa empresa
pode ser constituída de qualquer
modalidade empresarial.
Exemplos de EP: Correios, Caixa, BNDES,
Casa da Moeda.

SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
Também é pessoa jurídica de direito
privado, só que o seu capital é misto (parte
pública e parte privada), sendo que a parte
pública tem que representar a maioria votante
desse capital.
A administração dessa empresa, o poder de
decisão, tem que estar nas mãos do poder
público, por isso que a maioria do capital
votante tem que estar nas mãos do poder
público.
Vale lembrar que as finalidades são as
mesmas, pois a SEM também tem como papel,
prestação de serviço público e exploração de
atividade econômica.
E por último, a sociedade de economia mista
só pode ser constituída na forma de S/A.
Exemplos de SEM: Petrobras, Banco do Brasil.
PONTOS DISTINTIVOS ENTRE EMPRESA
PÚBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA
MISTA
1. CAPITAL – EP exclusivamente público /
SEM misto.
2. CONSTITUIÇÃO – EP qualquer
modalidade empresarial / SEM só S/A.
3. COMPETÊNCIA – EP federal = justiça
federal / SEM federal = justiça
estadual.
Em sendo EP ou SEM estadual, naturalmente
a competência será da justiça estadual.
FINALIDADE
É muito comum escutarmos que a EP e a SEM
seguem o regime híbrido, ora público, ora
privado. Mas na hora da prova, como você vai
saber se naquele ponto específico o regime é
mais público ou mais privado?
A ideia é: ora eu tenho serviço público, e, em
decorrência disso, eu tenho um regime mais
público que privado. Ora eu tenho atividade
econômica, e esse regime vai ser mais privado
do que público.
Com isso percebemos que a finalidade diz
muito sobre a empresa. Se a finalidade é
prestar serviço público, o regime quase se
iguala ao das autarquias. Já se a finalidade é
explorar atividade econômica, o regime vai se
aproximar mais do da iniciativa privada.
REGIME JURÍDICO
Vamos seguir com as duas pessoas ao mesmo
tempo, e nós vamos marcando algumas
diferenças se acontecer no caminho, ok?
1. PROCESSO FALIMENTAR
A lei 11.101/05, no art. 2º, afirma
categoricamente que EP e SEM não se
sujeitam à falência, nem se prestam serviços
públicos, e nem se exploram atividade
econômica.
Para CELSO, se explora atividade econômica
cabe falência. NÃO ADOTAR EM PROVA.
2. RESPONSABILIDADE CIVIL
EP/SEM – PREST. SERVIÇO PÚBLICO – R.
OBJETIVA – ESTADO RESPONDE
SUBSIDIRIAMENTE.







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EP/SEM – EXPL. ATIVIDADE ECONÔMICA –
R. SUBJETIVA (D. CIVIL) – ESTADO NÃO
RESPONDE. Essa é a regra, salvo alguns
contratos de consumo em bancos SEM que
atraem a responsabilidade objetiva.
3. LICITAÇÃO
EP e SEM prestadora de serviço público, se
submete à Lei 8.666 sem nenhuma dúvida.
EP e SEM exploradora de atividade
econômica, poderiam ter estatuto próprio (art.
173, § 1º, III), com a lei não veio, aplica-se a
norma geral da lei 8.666.
É que, à luz do art. 173, § 1º, III, CF, EP e SEM
exploradora de atividade econômica poderão
ter estatuto próprio, por lei específica, para
licitações e contratos. Como a lei ainda não
veio, não só as prestadoras de serviço público,
mas também as exploradoras de atividades
econômicas se sujeitam à 8.666.
AGU – EP e SEM, na atividade fim, não precisa
licitar. CERTO ou ERRADO? CERTO.
O art. 25 da lei diz que a licitação será
inexigível quando inviável, e elenca um rol
exemplificativo.
A licitação, como se sabe, visa proteger o
interesse público, mas quando a mesma
prejudicar esse interesse, ela não deverá
acontecer, logo, será inviável.
É pressuposto jurídico da licitação o interesse
público, e se licitar prejudicar esse interesse,
faltará pressuposto de viabilidade para
licitação.
Em decorrência disso, se diz que se a EP e
SEM forem licitar na atividade fim haverá
prejuízo ao interesse público, afinal, a licitação
se tornará inviável. Como conseqüência, se diz
que, neste caso, a licitação é inexigível.
Ex. empresa gráfica para rodar panfleto de
determinada empresa (atividade fim = atividade
gráfica) não precisa licitar, pois se o fizesse
para comprar papel e tinta demoraria tanto que
a empresa iria desistir. Logo, a licitação na
atividade fim é inexigível por ser inviável. Se
fosse construção de nova sede tinha que licitar,
pois construção não é sua atividade fim.
OBS: A Petrobras, e só ela, tem procedimento
simplificado conferido pela lei 9.478/97 (Lei que
instituiu a ANP). Essa lei foi objeto de ADI, mas
estranhamente o STF declarou a
constitucionalidade de procedimento
simplificado.
4. TRIBUTÁRIO
Se EP e SEM prestadora de serviço público,
aplica-se o art. 150, § 3º. Diz o dispositivo: se
ela for prestadora de serviço público e o preço
do tributo não for embutido no preço do
serviço, ela goza de imunidade recíproca. Se o
valor for repassado no preço do serviço, ela
não tem o privilégio da imunidade recíproca.
Na prática há imunidade hoje em relação aos
serviços exclusivos do Estado, como o serviço
postal pelos Correios e a administração dos
aeroportos pela Infraero.
Se EP e SEM exploradora de atividade
econômica, aplica-se o art. 173, § 2º. Diz o
dispositivo: tais pessoas não têm privilégios
não extensíveis à iniciativa privada. Logo, tem
de pagar.
5. REGIME DE PESSOAL
Como servidor é só quem trabalha em pessoa
pública, os que trabalham em EP e SEM não
são servidores públicos. Até é agente público
(como mesário tb. é), mas não é servidor
público.
Para a doutrina, quem trabalha nessas
empresas é chamado de servidor de ente
governamental de direito privado.







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O regime é de emprego. Esse sujeito é um
empregado, e segue o regime contratual, o
regime celetista.
Cuidado. Não são servidores públicos, mas se
equiparam em alguns aspectos.
Ex. tem que prestar concurso; não-acumulação
de cargo ou emprego; estão sujeitos ao teto
(salvo quando essas pessoas jurídicas não
receberem dinheiro para custeio - art. 37, § 9º),
lei de improbidade, autoridade para fins de
remédios constitucionais, funcionários públicos
para fins penais, etc.
Na dispensa não há equiparação, pois sua
dispensa é imotivada – salvo no caso dos
Correios (S 390 + OJ 247 do TST). Assim, na
dispensa o empregado é diferente do
servidor.
Ademais, uem julga o empregado é a justiça do
trabalho, quem julga servidor (estatutário) é a
comum.
6. REGIME DE BENS
Como o regime é privado, os bens dessas
pessoas são penhoráveis (prestadoras de
serviço ou exploradoras de atividade).
Entretanto, os bens seguirão o regime de bens
públicos se eles estiverem diretamente
ligados à prestação dos serviços públicos.
O fundamento é o princípio da continuidade.
Doutrina majoritária.
OBS: Os bens dos correios são impenhoráveis.
Isso porque, pelo fato de ele prestar serviço
exclusivo do Estado, a ele foi atribuído
tratamento de fazenda pública.

















PODERES DA ADMINISTRAÇÃO
São instrumentos e prerrogativas que tem o
Estado para a busca de seus interesses.
O poder enquanto prerrogativa é algo abstrato,
mas esse poder é materializado através de
atos administrativos (demissão, aplicação de
multas de trânsito...).
Não se deve confundir poderes da
administração (prerrogativas, instrumentos,
objeto do nosso estudo), como poderes do
Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário -
elementos estruturais, orgânicos ou
organizacionais do Estado, objeto de Estudo do
Direito Constitucional).
Só mais um alerta. Quando nós estudamos
poderes da administração, alguns autores
chegam a fazer referência aos chamados
poderes do administrador. Poderes do
administrador são as prerrogativas do agente
enquanto pessoa física, na qualidade de
agente.







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Em aula seguinte, nós vamos estudar o abuso
desse poder, nas figuras do excesso de poder
e desvio de finalidade. Esses defeitos serão
estudados dentro de atos administrativos.

CARACTERÍSTICAS
a) PODER-DEVER
Os poderes da administração são de exercício
obrigatório.
Em decorrência dessa obrigatoriedade, para
CELSO melhor seria falar em DEVER-PODER.
CELSO diz: olha, para evitar os abusos, o
dever é mais importante, então ele deveria
aparecer em primeiro lugar. E aí CELSO vem
falando de não mais poder-dever, mas sim
dever-poder.
É a mesma coisa. Apenas para você saber do
posicionamento.
b) IRRENUNCIABILIDADE
O administrador não pode abrir mão do
instrumento, da prerrogativa.
A irrenunciabilidade decorre:
- da indisponibilidade do interesse público.
- do princípio geral do direito que diz: o
administrador de hoje não pode criar entraves
para o administrador de amanhã; a renúncia de
hoje significa prejudicar o futuro administrador.
c) LIMITABILIDADE
O exercício dessas prerrogativas, apesar de
obrigatório, possui limites estabelecidos pela
lei, que devem ser observados.
Ex. de limite são as regras de competência. O
agente para exercer o poder tem que ser a
autoridade competente. Outro exemplo é a
dissolução de uma passeata tumultuosa, que
em respeito à proporcionalidade não pode
ceifar a vida dos manifestantes só porque
estão fazendo tumulto.
Assim, como limite aos poderes, e,
principalmente, ao poder de polícia, eu tenho o
limite da necessidade, adequação e
proporcionalidade.
E se o nosso administrador extrapola esses
limites, cabe responsabilização. Em caso de
exagero e em caso de abuso do administrador,
ele vai ser responsabilizado. É a próxima
característica.
d) PODE ENSEJAR
RESPONSABILIZAÇÃO
Em caso de exagero e abuso por parte do
administrador, ele vai ser responsabilizado. A
responsabilização pode decorrer de uma ação
bem como de uma omissão.
E aqui vai uma dica. Na hora da prova (pra
você que pensa em fazer procuradoria),
sempre aponte as responsabilidades do
administrador.
Se cair para você dar um parecer: “é possível
contratar diretamente com dispensa e
inexigibilidade de licitação? É possível aplicar a
pena de demissão ao servidor?”. Você até vai
aconselhar, mas não deixe de colocar no seu
parecer um parágrafo sobre a
responsabilidade.
Você diz: “em caso de desrespeito a essa
regra, o administrador poderá ser
responsabilizado por isso e por isso”. Os
examinadores estão bem de olho nisso, e está
contando bastante ponto na correção.

ESPÉCIES DE PODER
Atenção. Para doutrina tradicional (HELY), há
que se falar em poder vinculado e
discricionário.







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Para a moderna (CELSO), o que pode ser
vinculado ou discricionário não é o poder, mas
sim o ato. Por exemplo, eu posso exercer o
poder de polícia concedendo uma licença, que
é um ato vinculado. E eu posso exercer poder
de polícia concedendo uma autorização que é
um ato discricionário.
1. PODER VINCULADO e
DISCRICIONÁRIO
Aqui se analisa o grau de liberdade.
Conduta vinculada é aquela em que o
administrador não tem liberdade de escolha,
juízo de valor, conveniência e oportunidade.
Preenchidos os requisitos legais o
administrador está obrigado a praticar o ato.
Ex. concessão de aposentadoria, licença para
dirigir, construir, etc.
Discricionário é o ato em que o administrador
tem liberdade de escolha, juízo de valor,
conveniência e oportunidade. Aqui há
alternativas e o administrador pode escolher
entre elas.
Mas atenção! O administrador tem liberdade
nos limites da lei. O que extrapolar é ato
arbitrário e ilegal que tem que ser retirado do
ordenamento.
Ex. permissão de uso da calçada, que é uma
permissão de uso de bem público (o
administrador analisa o caso concreto e diz:
essa rua é tranquila, pode colocar as mesas na
calçada. Ou diz, essa rua é perigosa, por isso
não concedo a permissão); circulação de
veículos acima do peso e medida.
2. PODER REGULAMENTAR
DI PIETRO prefere chamar de poder
normativo, pois não se limita ao regulamento.
Nós já aprendemos em várias oportunidades
que o administrador não pode fazer leis, não
tem capacidade política ou legislativa.
Nesse passo, o poder regulamentar tem por
objetivo normatizar, regulamentar, definindo
normas complementares à previsão legal. E
além de complementar a lei, com este ato este
poder viabilizar a sua fiel execução.
Ex. A Lei do pregão (10.520/02), deve ser
utilizada para bens e serviços comuns. O que é
isso? Lei penal que veda a comercialização de
substâncias entorpecentes. Mas quais são
elas?
A partir daí o poder regulamentar vai
complementar a lei buscando a sua fiel
execução.
Exemplos de atos no poder regulamentar:
regulamento, portarias, instruções,
deliberações, regimentos... O principal é o
regulamento.
Mas o que é decreto? O que é regulamento? E
qual a diferença entre os dois?
Sempre que um ato vai normatizar, disciplinar
uma situação, nós vamos chamá-lo de
regulamento. O nome, portanto, decorre do
conteúdo do ato.
Todavia, quando esse regulamento é
elaborado, para que ele seja publicado no
diário oficial ele ganha algo parecido com uma
moldura. E esse formato ou moldura é o que
nós chamamos de decreto.
Assim, regulamento é o nome que nasce do
conteúdo. O decreto nada mais á do que a
forma, a moldura desse ato.
Atenção! Nem todo decreto é regulamentar. Ex.
decreto de nomeação de José para o cargo X.
Mas se o decreto tiver no recheio (conteúdo)
um regulamento, ele será um decerto
regulamentar.
Quem elabora o decreto regulamentar,
ordinariamente é o chefe do executivo.







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Dentro desse contexto precisamos lembrar
que, apesar de possuir duas modalidades, o
regulamento nasceu com a finalidade principal
que é ser executivo.
Como o próprio nome diz, o regulamento
executivo visa dar execução a lei
(complementa a lei permitindo a sua fiel
execução).
Ex. de regulamento executivo: art. 84, IV da CF
= competência do Presidente. Essa é a regra.
Só que no direito comparado, e hoje no Brasil,
você vai encontrar a modalidade de
regulamento autônomo, que é exceção e não
pode ser tido como regra.
E não pode porque, ao invés de complementar
a lei, ele faz o papel da própria lei. Ele substitui
a lei podendo criar obrigações que não estejam
previstas em lei.
O regulamento autônomo tem o seu
fundamento de validade na própria
Constituição. Ele pula a etapa da lei porque ele
age no próprio papel da lei.
Ex. cargo se cria por lei, e, por simetria, deve
ser extinto por lei. Só que a Constituição diz
que é possível a extinção de cargo por decreto,
logo, estou falando de um decreto que está
substituindo uma lei.
O art. que caracteriza esse regulamento
autônomo na CF é o 84, VI, introduzido pela
EC 32.
Hoje se admite. Mas lembre: esse não é o texto
original da Constituição. Essa matéria veio via
emenda constitucional nº 32.
O art. 84, IV, é o executivo. O art. 84, VI, é o
autônomo e diz: o Presidente da República
poderá por decreto:
- organizar a estrutura da administração.
- extinguir cargo vago.
Essa é a posição tranquila de reconhecimento
de autônomo, a despeito da posição de HELY
(autônomo é possível em qualquer caso), e de
CELSO (autônomo não é possível nunca).
STF – é possível regulamento autônomo no
Brasil apenas quando autorizado pela CF.
3. PODER HIERÁRQUICO
CELSO ANTÔNIO prefere chamar de PODER
DO HIERARCA.
Falar em poder hierárquico é lembrar o
exercício de hierarquia. E este exercício
começa com o ato de estruturar, escalonar e
hierarquizar os quadros da administração.
Essas são as palavras-chaves.
Estabelecida a hierarquia, dentro do poder
hierárquico, posteriormente o administrador
pode: dar ordens; delegar e avocar funções;
fiscalizar e controlar a atuação dos seus
subordinados; rever os atos desses
subordinados, inclusive, julgando recursos
administrativos.
Agora imagine que nessa fiscalização da
atuação dos subordinados o administrador
identifica uma infração funcional. Comprovada
essa infração poderá o administrador punir e
aplicar a sanção.
Aplicar sanção por infração funcional é
exercício do poder hierárquico, mas é exercício
do poder hierárquico exercitando, também,
poder disciplinar.
Para a doutrina, o poder disciplinar é
consequência do poder hierárquico. Porque
quando o nosso chefe fiscaliza e controla,
ele tem a possibilidade de aplicar sanção.
E aplicar sanção por infração funcional significa
exercício de poder disciplinar.
Por isso a doutrina diz que o poder disciplinar é
resultado da hierarquia.







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Para prova, sanção é poder disciplinar e
também hierárquico. Se só puder um, é
disciplinar.
Dada a alta incidência em provas e concurso,
pedimos licença para colacionar trecho da Lei
de Processo Administrativo no âmbito federal
(9.784/99) que será extremamente útil para a
resolução de questões referentes à temática da
DELEGAÇÃO e da AVOCAÇÃO de
competências.
CAPÍTULO VI
DA COMPETÊNCIA
Art. 11. A competência é irrenunciável e se
exerce pelos órgãos administrativos a que foi
atribuída como própria, salvo os casos de
delegação e avocação legalmente admitidos.
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular
poderão, se não houver impedimento legal,
delegar parte da sua competência a outros
órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe
sejam hierarquicamente subordinados,
quando for conveniente, em razão de
circunstâncias de índole técnica, social,
econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste
artigo aplica-se à delegação de competência
dos órgãos colegiados aos respectivos
presidentes.
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva
do órgão ou autoridade.
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação
deverão ser publicados no meio oficial.
§ 1
o
O ato de delegação especificará as
matérias e poderes transferidos, os limites da
atuação do delegado, a duração e os objetivos
da delegação e o recurso cabível, podendo
conter ressalva de exercício da atribuição
delegada.
§ 2
o
O ato de delegação é revogável a
qualquer tempo pela autoridade delegante.
§ 3
o
As decisões adotadas por delegação
devem mencionar explicitamente esta
qualidade e considerar-se-ão editadas pelo
delegado.
Art. 15. Será permitida, em caráter
excepcional e por motivos relevantes
devidamente justificados, a avocação
temporária de competência atribuída a órgão
hierarquicamente inferior.
Art. 16. Os órgãos e entidades administrativas
divulgarão publicamente os locais das
respectivas sedes e, quando conveniente, a
unidade fundacional competente em matéria de
interesse especial.
Art. 17. Inexistindo competência legal
específica, o processo administrativo deverá
ser iniciado perante a autoridade de menor
grau hierárquico para decidir.
4. PODER DISCIPLINAR
Quando nós falamos em poder disciplinar, nós
temos, basicamente, a idéia de aplicar sanção
por infração funcional.
Porém, em verdade, numa perspectiva mais
ampla, poder disciplinar significa aplicação e
sanção em relação a todos aqueles que
possuem algum tipo de vínculo jurídico
específico com a Administração.
O vínculo funcional é um deles, mas não é o
único. Como exemplo de outros vínculos é
possível citar o contrato (vínculo que liga um
particular concessionário de serviço com a
Administração Pública) e a matrícula (vínculo
que liga um particular aluno com o Estado
prestador do serviço público de educação).







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Neste caso, como há vínculo, a aplicação da
sanção decorre de uma SUPREMACIA
ESPECIAL.
Ou seja, é aplicação de sanção em relação
àqueles que, de algum modo, estão na
intimidade da Administração.
CUIDADO! Sanção de trânsito é poder de
polícia, e não poder disciplinar, pois neste
caso não há nenhum vínculo jurídico
específico entre quem recebe a multa e a
Administração. Neste, caso, como não há
vínculo, a sanção decorre de uma
SUPREMACIA GERAL.
Sintetizando o poder disciplinar: significa
sanção em relação àqueles que possuem
vínculo com a Administração. E no caso
específico da sanção por infração funcional,
decorre da hierarquia.
OBS: independência funcional não afasta o
poder disciplinar. No MP e na magistratura não
há hierarquia, todavia, juízes e promotores
estão sujeitos ao poder disciplinar e podem ser
sancionados por infração no exercício da
função.
Ter independência funcional significa que na
minha sentença eu escrevo o que eu quiser.
Mas isso não significa dizer que,
administrativamente, ele não possa sofrer
sanção.
Agora; se caísse na sua prova uma afirmação
dizendo assim: o poder disciplinar é
discricionário. CERTO OU ERRADO?
ERRADO.
Tome cuidado. Essa era a afirmação que HELY
usava. Isso já foi verdade na doutrina.
Hoje acontece que o poder disciplinar é, em
regra, discricionário.
Poder disciplinar traz infrações com conceitos
vagos. Ex. a servidora que resolve trabalhar de
top e short comete conduta escandalosa? E se
for salva-vidas? E se trabalhar no fórum?
Assim, eu tenho que analisar a situação de
cada caso concreto e realizar um juízo de valor
para saber se a conduta é escandalosa ou não.
Lá no CP há verbos: matar alguém. Aí é fácil
porque o verbo descreve uma conduta. Mas se
eu falo de condutas com conceitos
indeterminados, definir o que é uma conduta
escandalosa depende de juízo de valor. Quer
dizer então que definir o que é conduta
escandalosa é uma decisão discricionária?
Sim.
Identificar a infração funcional e saber se ela
existiu ou não no caso concreto, vai depender
de conveniência e oportunidade e de juízo de
valor (é discricionariedade com
razoabilidade e proporcionalidade). Mas a
escolha da sanção é vinculada, pois a lei diz.
Aí não há liberdade para o administrador. Não
posso escolher advertência ou suspensão,
afinal a lei já escolheu.
Assim, em regra é discricionário, mas não vai
ser sempre discricionário.
5. PODER DE POLÍCIA (cai muito tanto
na 1ª quanto na 2ª fase)
A primeira questão que você vai lembrar é que
poder de polícia significa compatibilização de
interesses. Significa equilibrar o que quer o
interesse público e o que quer o interesse
privado.
HELY LOPES conceituava poder de polícia
como aquele em que o administrador pode
restringir, limitar, frenar a atuação do particular
em nome do interesse público.
De saída, vale lembrar que o CTN, lá no art.
78, traz todos os desdobramentos do poder de
polícia. Vale a pena dar uma olhada.
Além disso, é importante que agente lembre o
seguinte: será que quando a administração







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exerce poder de polícia ela tem a obrigação de
indenizar por isso?
Vamos imaginar que a administração tenha
determinado que, de agora em diante, nos
prédios beira mar, só se admita a construção
até 8 andares.
Pergunta-se: a administração tem a obrigação
de indenizar por essa determinação de polícia?
Neste caso não.
Então, quando a administração atua no
exercício do poder de polícia, ela não está
impedindo um direito seu, mas sim regulando a
forma de se exercer esse direito.
Ela atinge, basicamente, a liberdade e a
propriedade. E atingindo basicamente a
liberdade e a propriedade, ela não vai impedir
esse direito, mas ela vai regular a forma de
exercê-lo.
É diferente da desapropriação onde se atinge o
próprio direito. Há impeditivo ao direito.
Se ela estabelece, ainda, que em determinada
avenida a velocidade é de 80 km por hora, o
que ela está fazendo é regulando a forma de
se exercer o direito. Naturalmente, também não
haverá dever de indenizar.
Mais uma vez: ela não está impedindo o
exercício deste direito, mas apenas regulando
a forma como ele poderá ser exercido.
Também é preciso lembrar que apesar de o
poder de polícia atingir os bens, interesses e
direitos dos administrados, ele não atinge
diretamente as pessoas.
Além disso, de que forma pode ser exercido o
poder de polícia?
Quando nós pensamos no poder de polícia, ele
pode ser praticado por:
- atos normativos: quando a administração vai
regulamentar a situação, vai disciplinar as
regras do exercício do poder de polícia – ex.
velocidade, caça e pesca, regras sanitárias...
- atos punitivos: quando há desrespeito a essas
regras, a administração também pode, no
exercício do poder de polícia, praticar atos
punitivos.
Quando ela estabelece uma regulamentação
sanitária, ela está no exercício do ato
normativo. Mas se essa regulamentação é
desrespeitada, é plenamente cabível um ato
punitivo.
Nesse contexto, vale lembrar também que nós
podemos encontrar 3 modos diferentes de
atuação de polícia.
 Poder de polícia PREVENTIVO –
quando vamos normatizar uma
situação – ex. prevenção de acidentes
com a fixação da velocidade em 60
km/h.
 Poder de polícia FISCALIZADOR –
quando nós vamos verificar o
cumprimento das regras – ex.
radares, foto sensores, controle
alfandegário (você que chegou da
Europa).
 Poder de polícia REPRESSIVO –
quando vamos punir o desrespeito às
regras – ex. aplicação de multas (como
a de trânsito).
PROVA: Poder de polícia no Brasil é negativo.
CERTO OU ERRADO? CERTO.
EM REGRA, O PODER DE POLÍCIA NO
BRASIL É NEGATIVO.
Significa, basicamente, a obrigação de não
fazer. É não desrespeitar a velocidade. É não
construir acima de tantos andares.
Importante lembrar uma questão que vem
caindo muito com o CESPE.







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30
Você precisa guardar para a sua prova que o
poder de polícia tem como fundamento ou
justificativa o exercício de uma supremacia
geral.
SUPREMACIA GERAL SIGNIFICA AQUELA
ATUAÇÃO QUE ATINGE A COLETIVIDADE
COMO UM TODO, INDEPENDENTEMENTE
DE VÍNCULO JURÍDICO OU RELAÇÃO
JURÍDICA ANTERIOR.
Ex. Quando você é submetido à fiscalização
alfandegária, não existe nenhum vínculo entre
você e o Estado naquele momento. O mesmo
quando da proibição de se construir acima de
determinado gabarito e de trafegar acima de 80
km/h.
Todavia, há situações onde existe norma,
controle e sanção, só que tudo isso marcado
pela existência de vínculo jurídico. Neste caso
falamos da existência de uma supremacia não
geral, mas, agora, especial.
É o caso, p. ex., da punição da empresa de
telefonia que descumpre contrato, do servidor
que pratica infração funcional, do aluno expulso
da escola pública por indisciplina.
Em todas estas situações, há vínculo, e se
existe uma relação jurídica, isso não é
exercício do poder de polícia, mas sim
exercício do poder disciplinar.
Então, tome cuidado, não se admite poder de
polícia quando se fala em supremacia
especial.
SUPREMACIA ESPECIAL SÃO AQUELAS
SITUAÇÕES (PUNIÇÕES E SANÇÕES) QUE
DECORREM DE VÍNCULO JURÍDICO.
DEPENDE DE UMA RELAÇÃO JURÍDICA
ANTERIOR.
Quando a situação é de supremacia especial, a
sanção decorre do vínculo.
No caso do Estado e da empresa de telefonia,
a sanção decorre do contrato.
No caso do Estado e do nosso servidor, a
relação jurídica decorre da investidura, e aí o
estatuto estabelece as sanções cabíveis.
No caso do aluno matriculado na escola, todas
as sanções decorrem dessa matrícula,
decorrem desse vínculo jurídico.
Assim, sempre que existir vínculo jurídico
anterior, eu não posso falar em poder de
polícia, porque as sanções decorreram desse
vínculo, dessa supremacia especial.
Para continuarmos, é de extrema importância
lembrar, ainda, quais são os atributos do poder
de polícia?
- ATRIBUTOS DO PODER DE POLÍCIA –
D.A.C.
Cuidado para não confundir com os atributos
do ato administrativo = P.A.T.I.
Poder de polícia = D.A.C.
 DISCRICIONARIEDADE
O exercício do poder de polícia é sempre
discricionário. CERTO OU ERRADO? FALSO.
Sempre é sempre desconfiável. Em regra ele é,
normalmente, discricionário.
Mas é possível pensar em poder de polícia
vinculado; o exemplo é a licença (construir,
dirigir). Preenchidos os requisitos legais o
administrador é obrigado a praticar o ato.
Qual é o oposto à licença mesmo? O oposto à
licença é a autorização. A autorização é uma
decisão discricionária, mas a licença é uma
decisão vinculada.
Mas se vou decidir a velocidade na avenida (40
ou 50 km), isso é conveniência e oportunidade.
Nº de andares nos edifícios beira mar: 7, 8 ou
9? Isso também é conveniência e
oportunidade.
 AUTO-EXECUTORIEDADE







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Direito Administrativo
Edem Nápoli
31
Auto-executoriedade significa praticar os atos
independente da anuência do Poder Judiciário.
Veja; eu não preciso dele. Mas se a parte
estiver descontente ela pode mover uma ação
e o Judiciário controlar esse ato no exercício do
poder de polícia?
Com certeza pode. Claro que no que tange à
legalidade. Mas o judiciário pode.
Então tome cuidado, pois a auto-
executoriedade dispensa o controle pelo
poder judiciário, mas ela não impede esse
controle.
Quando nós pensamos, ainda, em auto-
executoriedade você não pode esquecer que
não há nada que dispense o formalismo
quando da prática desse ato.
Se o ato tem que ser por escrito, vai ser por
escrito. Se tiver que ser publicado no diário
oficial, vai ser publicado no diário oficial.
PROVA: Todo ato no exercício do poder de
polícia é auto-executável. CERTO ou
ERRADO?
ERRADO. O sempre, mais uma vez, a gente
desconfia.
Sanção pecuniária (na boate que ultrapassa o
limite sonoro) é um exemplo de ato que não é
auto-executável. Não tem auto-executoriedade
e, por isso, depende da via judicial.
Então a nossa doutrina estabelece,
majoritariamente (porque há divergência
doutrinária), que a auto-executoriedade tem
duas vertentes, duas bases.
- EXIGIBILIDADE
Exigibilidade significa decidir
independentemente do Poder Judiciário.
Eu decido pela aplicação da multa; fechamento
do estabelecimento comercial; pelo embargo
ou demolição de uma obra; pela destruição de
uma mercadoria.
Assim, aqui a administração pode decidir
independentemente do Poder Judiciário, em
qualquer situação.
A despeito da divergência doutrinária, para
prova, todo ato administrativo, todo
exercício do poder de polícia tem
exigibilidade.
- EXECUTORIEDADE
Executoriedade significa executar, significa
colocar a mão na massa.
A administração pode executar
independentemente do poder judiciário em
qualquer situação? Ela pode sempre colocar a
mão na massa? Não.
AQUI NÓS VAMOS LEMBRAR QUE A
EXECUTORIEDADE SÓ EXISTE QUANDO
TRATAR-SE DE SITUAÇÃO PREVISTA EM
LEI (AUTORIZADA POR LEI), OU QUANDO A
SITUAÇÃO FOR URGENTE (moradores que
não desocupam área com risco de
desabamento podem ser expulsos).
O poder público pode decidir e aplicar a multa,
mas colocar a mão na massa não.
Ir lá e cobrar o pagamento dessa multa ele não
pode. Logo, nem todo poder de polícia é auto-
executável.
Sempre que faltar a base da executoriedade, o
exercício desse poder de polícia não vai ser
auto-executável. Exigibilidade sempre tem,
mas executoriedade nem sempre. Por isso que
nem todo poder de polícia vai ser auto-
executável.


 COERCIBILIDADE







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Direito Administrativo
Edem Nápoli
32
Coercibilidade significa que você terá que
cumprir o quanto determinado pela
administração, independentemente da sua
vontade. Você até pode ir ao judiciário e
conseguir uma decisão em sentido contrário,
mas enquanto ela não vem, o ato tem de ser
cumprido.
Quando o poder público manda fechar o
estabelecimento, você vai ter que obedecer a
essa ordem? Vai. Isso é coercibilidade. Então o
poder de polícia é obrigatório, coercitivo, até
que se consiga uma decisão em sentido
contrário.
Fechamos atributos. Só mais uma discussão: É
POSSÍVEL A DELEGAÇÃO DO PODER DE
POLÍCIA?
STF – Não. Porque não se admite poder de
polícia nas mãos do particular. Fundamento:
segurança jurídica - ADIN 1717 (DOS
CONSELHOS DE CLASSE).
Magistratura de Minas: E OS ATOS
MATERIAIS (ou instrumentais) DE POLÍCIA
PODEM SER DELEGADOS?
Sim. Ex. aplicação de multa fixada com auxílio
do radar.
Decidir pela multa é atuação indelegável da
administração, mas o simples bater a foto é
o chamado ato material e polícia, e a
doutrina e a jurisprudência admitem
delegação de ato material de polícia.
Esse é o ato material anterior (ato
preparatório de polícia). Mas também é
possível a delegação do ato material posterior.
Vejam; determinar o embargo e a demolição
da obra é ato que não pode ser delegado.
Mas os atos materiais inerentes a essa
determinação podem sim ser transferidos.
POLÍCIA JUDICIÁRIA X POLÍCIA
ADMINISTRATIVA. Tem-se:
 Polícia administrativa – bem estar social
com compatibilização de interesses -
qualquer órgão.
 Polícia judiciária – contenção do crime e
aplicação da lei penal – corporação
determinada, especialmente, polícia
civil.
Assim, PODER DE POLÍCIA É POLÍCIA
ADMINISTRATIVA; MAS POLÍCIA JUDICIÁRIA
NÃO É PROBLEMA NOSSO.
Quando falamos do poder de polícia como
busca do bem estar social mediante a
compatibilização de interesses, frenando o
interesse particular em busca do interesse
público, tudo isso é exercício do poder de
polícia. É a polícia administrativa.
Diversos órgãos da administração, de acordo
com a competência de cada um, todos eles
praticam poder de polícia, todos eles exercem
a polícia administrativa.
Certamente já deu para visualizar aí que o
poder de polícia tem vários ramos diferentes:
polícia sanitária, a polícia edilícia, a polícia de
caça e pesca, polícia de medicamentos,
divertimentos públicos, tráfego e trânsito, etc.
Vários órgãos exercem essa polícia
administrativa.
Quando pensamos em polícia judiciária, nós
estamos falando da aplicação da lei penal e da
contenção e investigação do crime. Será que
qualquer órgão pode? Instaurar inquérito,
produzir provas no inquérito, proceder à oitiva
de testemunhas, do réu, etc., qualquer órgão
do judiciário pode? Claro que não.
Quando falamos em polícia judiciária,
pensamos, especialmente, na polícia civil,
especialmente numa corporação determinada.
Então, a polícia judiciária não é exercida por
qualquer estrutura da administração. Ok?







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Direito Administrativo
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33
Como o poder de polícia está em várias áreas
diferentes, você poderia ter como exemplo:
- polícia edilícia – a que cuida das construções
e edificações;
- polícia de medicamentos – vai se preocupar
com o controle dos medicamentos, com o que
pode ser vendido, com o que depende de
receita, se o princípio ativo está compatível
com o descrito na embalagem, etc.;
- polícia de divertimentos públicos – se
preocupa com as idades mínimas para
determinados shows e espetáculos, etc.;
- polícia de tráfego e trânsito – estabelece, por
exemplo, as velocidades;
- polícia de caça e pesca – controla quando a
caça e a pesca são permitidas, e quais são os
lugares em que elas podem acontecer;
- polícia sanitária – se preocupa com as regras
de vigilância sanitária.
- polícia alfandegária.
Para finalizar, diferenças básicas entre a
polícia judiciária e a polícia administrativa.
POLÍCIA
JUDICIÁRIA
POLÍCIA
ADMINISTRATIVA
ATUA NO CRIME ATUA FORA DO
CRIME
ATUA POR
CORPORAÇÕES
DETERMINADAS
ATUA POR
DIVERSOS ÓRGÃOS
INCIDE
DIRETAMENTE
SOBRE PESSOAS
INCIDE APENAS
SOBRE BENS E
DIREITOS

ATOS ADMINISTRATIVOS
Se você pensa em procuradoria, eu diria que
atos é fundamental para a 2ª fase.
Procuradoria, normalmente, vem com um
parecer na segunda fase.
Da mesma forma que eu disse no início do
curso que toda questão de concurso merece
um parágrafo sobre princípio, da mesma forma
eu repito que toda discursiva também deve ter
um parágrafo de atos, seja para discutir
motivação, anulação, revogação, competência,
etc.
CONCEITO E DISTINÇÕES NECESSÁRIAS
(ATO E FATO; ATO ADMINISTRATIVO E DA
ADMINISTRAÇÃO)
Fato nada mais é do que um acontecimento
do mundo em que vivemos: chuva, raio,
nascimento, morte, etc.
Quando esse acontecimento produz efeitos no
mundo jurídico, nós chamamos este fato de
fato jurídico. Ex. nascimento, morte.
Mas imagine que dentro do mundo jurídico há
um pedaço, uma fatia que represente o Direito
Administrativo.
Se esse meu acontecimento, além de atingir o
mundo jurídico, atingir, mais especificamente, a
fatia do Direito Administrativo, esse
acontecimento será um fato administrativo. Ex.
morte de servidor, que gera vacância do cargo
público; chuva que destrói bens públicos.
FATO ADMINISTRATIVO É O
ACONTECIMENTO QUE PRODUZ EFEITOS
PARA O DIREITO ADMINISTRATIVO.
E o ato? Sempre que falamos em ato, nós
estamos falando de uma manifestação de
vontade, um pronunciamento.
Agora, se a nossa manifestação de vontade
produzir efeitos para o mundo jurídico, essa
manifestação de vontade é chamada de ato
jurídico (locação, compra e venda, casamento).
E, mais uma vez. Se além de atingir o mundo
jurídico, também atingir o Direito
Administrativo, ele é chamado de ato
administrativo.







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Direito Administrativo
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34
Quando a administração desapropria o imóvel
do José, essa é uma manifestação que atinge,
não só o direito, mas também o Direito
Administrativo. Assim também com o ato de
nomeação de José para determinado cargo
público.
ATO ADMINISTRATIVO É A MANIFESTAÇÃO
QUE PRODUZ EFEITOS PARA O DIREITO
ADMINISTRATIVO.
Então tome cuidado.
Se o meu acontecimento – fato -, ou se a
minha manifestação de vontade – ato –, atingir
o mundo jurídico, nós vamos ter fato jurídico e
ato jurídico. Se também atingirem o Direito
Administrativo, nós vamos ter fato
administrativo e vamos ter ato administrativo.
OBS: FATO ADMINISTRATIVO = ATO
AJURÍDICO = ATOS MERAMENTE
MATERIAIS = NÃO CORRESPONDEM A UMA
MANIFESTAÇÃO DE VONTADE. EX. aula de
professor, preparação de um ofício, condução
de uma viatura. Meras condutas
administrativas, ou trabalhos dos agentes
públicos que não têm manifestação de
vontade.
CUIDADO! Esses atos que não correspondem
a uma manifestação de vontade, apesar de não
produzirem efeito jurídico específico, podem
gerar direito. São coisas que não se
confundem. Ex. secretária que digita ofício –
não tem efeito jurídico específico, mas gera
para ela, p. ex., os seus direitos trabalhistas.
Além dessas marcas já traçadas, há outras
diferenças que marcam o ato e o fato.
Em síntese temos:
 ATO – manifestação de vontade,
pronunciamento / goza de presunção de
legitimidade, legalidade e veracidade /
pode ser anulado ou revogado.
 FATO – acontecimento do mundo em
que vivemos / não goza de presunção
de legitimidade, legalidade e veracidade
/ não pode ser anulado ou revogado.
Feitas essa considerações, analisemos o
seguinte.
Quando a administração manifesta sua
vontade, ela está praticando um ato. Ok.
Todavia, nem sempre este ato praticado será
um ato administrativo.
Quase tudo que a administração faz é ato
administrativo. Mas eu não disse tudo.
E como são chamados esses atos praticados
pela administração que não são considerados
atos administrativos? São os chamados atos
da administração.
Ato da administração é o ato praticado pela
administração, e que poderá (ou não) ser um
ato administrativo, o que dependerá do regime
jurídico. Se regime público, é ato da
administração que consubstancia ato
administrativo. Se regime privado, é ato da
administração que não é ato administrativo.
Assim, temos, por exemplo:
- CONTRATO DE LOCAÇÃO = ato (bilateral)
da administração no regime privado.
Outro exemplo é a doação.
- CONTRATO DE CONCESSÃO = ato
(bilateral) da administração no regime público =
ato administrativo (como é ato bilateral,
passa a ser chamado de contrato
administrativo).
Outro exemplo é a desapropriação.
Então, ao mesmo tempo a administração
pratica atos no regime privado, e no regime
público. E quando a administração pratica atos
no regime público, esses atos recebem um
segundo nome: atos administrativos.







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Direito Administrativo
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35
LEMBRANDO QUE A TERMINOLOGIA ATOS
ADMINISTRATIVOS VEM DO REGIME. ATO
ADMINISTRATIVO SIGNIFICA QUE SEGUE
O REGIME PÚBLICO.
Entretanto, necessário lembrar que é possível
encontrar atos administrativos (atos
submetidos ao regime público) que não
correspondem a atos da administração.
Assim, fora dos atos praticados pela
administração, nós encontramos outros atos
submetidos ao regime público. Encontramos
atos administrativos que estão fora da
administração.
Como exemplo desses atos, temos os atos
praticados por concessionárias e
permissionárias de serviços. Então cuidado, é
possível ato no regime público fora da
administração.
Citamos, como exemplo, o corte de um serviço
por inadimplemento do usuário. É ato
administrativo, mas não é ato da
administração.
Ele foi praticado por concessionária, por
permissionária (não foi pela administração),
mas o regime dele é o público. Se o regime é o
público, ele é ato administrativo.
Mas se ele foi praticado fora da administração,
ele não pode ser chamado de ato da
administração.
Sintetizando, são três, portanto, os atos:
1. Atos da administração que não são atos
administrativos, pois seguem o regime
privado. Ex. locação.
2. Atos da administração que são atos
administrativos, pois seguem o regime
público. Ex. desapropriação.
3. Atos administrativos que não são atos
da administração. Seguem o regime
público, mas não são manifestações da
administração. Ex. ato de
concessionária de serviço público
(concessionária que corta o serviço por
inadimplemento pratica ato
administrativo).
OBS: ATO DA ADMINSITRAÇÃO E ATO
ADMINISTRATIVO NÃO SÃO CONCEITOS
SOBREPONÍVEIS. Tome cuidado com essa
definição, porque o CESPE adora esse
enunciado.
Ser sobreponível significa ser idêntico como as
palmas das mãos juntas. Você coloca um
sobre o outro e não sobra nada. Não é o que
acontece aqui.
Agora nós vamos passar à tarefa de conceituar
ato administrativo.
ATO ADMINSITRATIVO SIGNIFICA UMA
MANIFESTAÇÃO DE VONTADE DO ESTADO
OU DE QUEM O REPRESENTE, DE QUEM
LHE FAÇA AS VEZES, QUE TEM COMO
OBJETIVO CRIAR, MODIFICAR OU
EXTINGUR DIREITOS, BUSACANDO O
INTERESSE PÚBLICO, ESTNADO SUJEITO
AO REGIME JURÍDICO PÚBLICO, NUMA
POSIÇÃO INFERIOR E COMPLEMENTAR À
PREVISÃO LEGAL, E QUE ESTÁ SUJEITO A
CONTROLE PELO PODER JUDICIÁRIO.
É preciso advertir, ainda, que esse é o
chamado conceito de ato administrativo em
sentido amplo, seja ele bilateral, seja ele
unilateral, seja concreto ou abstrato, normativo
ou punitivo, convencional, etc.
Para HELY (que fazia a distinção), ato
administrativo por excelência é o ato em
sentido estrito, ou seja, é o ato unilateral e
concreto.
É preciso lembrar que essa distinção já não é
mais feita pela doutrina moderna. CELSO,
JOSÉ DOS SANTOS e DI PIETRO, por
exemplo, não mais realizam essa distinção.







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Direito Administrativo
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36
É importante tomar cuidado porque ainda
aprece em concurso. Alguns concursos, como
a FCC, ainda gostam dessa distinção, e
continuam praticando essa diferença.

ELEMENTOS OU REQUISITOS DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS
O que acontece com esse tópico na nossa
doutrina?
Para a doutrina majoritária, nós temos uma
ordem. Elementos e requisitos do ato são:
 SUJEITO COMPETENTE / FORMA /
MOTIVO / OBJETO / FINALIDADE
Mas nós encontramos uma segunda situação,
trazida por CELSO ANTÔNIO, que trata do
assunto de maneira diferente.
Nós temos aspectos que podem ser chamados
de elementos, e temos aspectos que podem
ser chamados de pressupostos.
Nós vamos seguir a posição majoritária, mas é
preciso registra que CELSO trata este ponto de
maneira diferente.
Para a doutrina majoritária, os elementos ou
requisitos (de validade) dos atos
administrativos estão previstos na lei de ação
popular (4.717/65).
Nessa idéia, a lei diz assim: um ato
administrativo para ser válido, ele tem que
preencher 5 requisitos. Se estiver ausente
qualquer um desses, o meu ato é passível de
anulação, e pode ser discutido em sede de
ação popular.
Portanto, é dessa forma que a doutrina
majoritária enxerga a questão dos requisitos
para a validade jurídica de um ato
administrativo.
É importante lembrar que para a maioria é
tudo condição de validade.
Daqui pra frente vamos estudar os elementos
ou requisitos do ato administrativo, seguindo a
doutrina majoritária, a partir da lei 4.717/65.
O primeiro elemento do ato administrativo é o
sujeito competente.
1. SUJEITO COMPETENTE
Alguns autores preferem falar só de sujeito.
Outros preferem falar só de competência.
Para resolvermos esse problema, vamos falar
dos dois. Mas se na prova só aparecer um,
estará certo.
- SUJEITO
Sintetizando, exige-se que o SUJEITO seja:
 AGENTE PÚBLICO, porque tem que
estar no exercício de função pública.
Lembrando que o conceito de agente
público é o mais abrangente (mesário,
jurado do júri)
 CAPAZ (com a ressalva dos atos
vinculados quando preenchidos os
requisitos).
 NÃO IMPEDIDO OU SUSPEITO
(analogia com o CPC). Ex. pai de
candidato na banca examinadora.
Todas essas exigências têm de ser
respeitadas, sob pena de se comprometer a
validade do ato.
Além disso, esse agente não pode ser qualquer
agente. Para ser sujeito do ato ele tem que ser
o agente competente. E aí nós temos que
lembrar as regras de competência.
- COMPETÊNCIA
Lembrando da primeira aula, já sabemos que,
de acordo com o princípio da legalidade, o
administrador só pode fazer o que a lei autoriza
ou determina.







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Direito Administrativo
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37
Se ele só pode fazer o que está previsto em lei,
qual é a fonte da competência? A fonte é a
Constituição ou a lei. Na sua maioria as regras
de competência vêm previstas na lei, mas
temos que admitir que algumas regras de
competências estão, também, na Constituição,
especialmente nos cargos de maior comando,
como Presidente e assim por diante.
E como decorrência lógica e natural desse fato,
algumas características marcam,
indelevelmente, as regras de competência
administrativa. São elas:
 Exercício obrigatório – é poder-dever;
obrigação do administrador.
 Irrenunciável – já que é de exercício
obrigatório.
 Imodificável – já que é determinada
pela lei.
 Não admite transação - já que é
determinada pela lei.
 Imprescritível – o não exercício não
gera a prescrição da competência.
CUIDADO! ATO ADMINISTRATIVO
PRESCREVE, MAS NÃO A COMPETÊNCIA
PARA EXERCÊ-LO.
 Improrrogável – já que o agente só
pode fazer o que a lei autoriza ou
determina.
OBS: A rigor a delegação de competência é
possível, porém ela está proibida pela lei em
três circunstâncias: COMPETÊNCIA
EXCLUSIVA / ATOS NORMATIVOS /
DECISÃO EM RECURSO ADMINISTRATIVO.
2. FORMA
De saída, é preciso lembrar que a forma tem
que ser a prevista em lei.
Além disso, forma aí está relacionada com
exteriorização da vontade. E, algumas vezes,
essa exteriorização precisa obedecer algumas
formalidades específicas. É o que CELSO vem
chamando de pressupostos formalísticos do
ato. Ex. exigência de publicação, necessidade
de ser por escrito, etc.
Ainda dentro do elemento forma, vige o
princípio da solenidade, informando que tais
atos devem ser por escrito (regra), só sendo
possível de outra maneira, quando e da forma
que a lei autorizar (exceção).
Aqui temos o exemplo do art. 60, parágrafo
único, da lei 8.666, que fala a respeito dos
contratos administrativos, e da possibilidade de
eles serem verbais.
Vimos que é nulo e de nenhum efeito o
contrato verbal, salvo o de pronta entrega,
pronto pagamento e até 4 mil reais. Então,
percebe-se que, apenas em caráter
excepcional, a lei autoriza que se faça o
contrato verbal.
Temos ainda que o ato administrativo não
existe solto, isolado, desligado. Ele é resultado
de um processo, ele acontece dentro de um
processo. Ex. processo de justificação para
inexigibilidade de licitação (até para contratar
diretamente é necessário o processo).
Então, nós falamos que o procedimento
administrativo prévio legitima a conduta do
administrador. Ele vai, efetivamente,
fundamentar, explicar, provar e demonstrar
tudo neste procedimento. Da mesma forma que
a sentença é resultado do processo judicial.
Hoje o Supremo é muito rigoroso com relação
a essa exigência. O STF vem batendo pesado
dizendo que o procedimento administrativo
prévio tem que acontecer, especialmente se
este ato atinge a órbita ou direito de alguém.
Neste caso, mais do que nunca, tem que ter
processo.







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Direito Administrativo
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38
Lembrando que não pode ser um procedimento
qualquer; tem que ser um procedimento
observando contraditório e ampla defesa
(ainda, p. ex., que a empresa contratada tenha
descumprido cláusula contratual, para a
administração retomar o serviço precisa ter
processo com contraditório e ampla defesa).
Além disso, para a doutrina majoritária (JOSÉ
DOS SANTOS está fora) – e para o STF - a
motivação é obrigatória nos atos
administrativos.
Motivação que não se confunde com motivo.
Motivação significa a exteriorização das
explicações e justificativas para a prática do
ato. Motivo é o fato e o fundamento jurídico que
leva à prática do ato.
E a doutrina moderna diz: motivação também
significa a correlação lógica entre os elementos
do ato administrativo e a lei.
São fundamentos da doutrina majoritária para a
obrigatoriedade da motivação: art. 1º,
parágrafo único, 5º, XXXIII e XXXV, da CF e
art. 2º da lei 9.784/99.
Por fim, entende-se que não é admitida a
motivação superveniente. Só antes ou durante
a prática do ato. Motivação posterior pode
salvá-lo da improbidade, do crime, mas salvar
o ato não.
3. MOTIVO
Motivo nada mais é do que o fato e fundamento
jurídico que levam à prática do ato. O motivo
da dissolução de uma passeata tumultuosa,
por exemplo, é o tumulto. Do fechamento de
uma fábrica poluidora é a poluição. Da
remoção de servidor é a necessidade do
serviço.
Dentro dessa ideia, a primeira questão a ser
lembrada é que esse motivo precisa ser legal.
É a chamada legalidade do motivo.
A ideia é que para o meu ato ser legal, todos
os seus elementos devem ser legais.
Mas para o meu motivo ser legal, o que,
efetivamente, ele precisa?
Primeiro; precisa ser verdadeiro, ou seja, tem
que ter materialidade. A doutrina chama isso
de materialidade do motivo. Ex. removeu
alegando necessidade, mas quis prejudicar o
servidor.
A segunda exigência para que o meu motivo
seja legal é que ele tem que ser compatível
com a lei. Ex. infração leve com pena de
demissão – o motivo declarado não está
compatível com o motivo da lei.
A terceira exigência é a de que o motivo
declarado seja compatível com o resultado do
ato. Ex. porte de arma de A, B e C. A é
briguento e o administrador tira o porte seu e
de B. O motivo não foi compatível com o
resultado do ato.
Assim, podemos sintetizar com a fórmula:
LEGALIDADE DO MOTIVO =
a) Compatibilidade com a verdade -
materialidade do motivo.
b) Compatibilidade do motivo declarado
com o motivo previsto na lei.
c) Compatibilidade do motivo declarado
com o resultado do ato.
Para finalizar, precisamos lembrar a ideia da
teoria dos motivos determinantes.
A ideia que temos é que a teoria dos motivos
determinantes vincula o administrador aos
motivos declarados.
Mas eu lhe pergunto: se este motivo for falso,
não for compatível com a lei, ou se não for
compatível com o resultado, o administrador
vai conseguir cumprir? O administrador vai ter







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Direito Administrativo
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39
como cumprir esse motivo? Claro que não. Vai
haver ilegalidade no motivo. Motivo ilegal.
Então, se o meu motivo for ilegal,
consequentemente, eu estou violando a teoria
dos motivos determinantes a partir do momento
em que o administrador não conseguirá
cumprir esse motivo – posicionamento CESPE.
Então, podemos concluir que o motivo
ilegal (seja a partir de quaisquer das 3
vertentes), implica violação à teoria dos
motivos determinantes.
A única exceção que nós temos no
ordenamento em que é possível a mudança de
motivo, sem violação da teoria dos motivos
determinantes, está na desapropriação.
Lá no decreto lei 3.365/41, o administrador
pode mudar o motivo da desapropriação, e isso
não gera violação à teoria dos motivos
determinantes, desde que mantida uma razão
de interesse público. Desapropriou para fazer
escola e faz hospital = TREDESTINAÇÃO
LEGAL.
TREDESTINAÇÃO LEGAL É A MUDANÇA
DE MOTIVO DA DESAPROPRIAÇÃO,
AUTORIZADA PELO ORDENAMENTO, E
QUE POR ISSO NÃO IMPLICA VIOLAÇÃO À
TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES.
4. OBJETO
Objeto significa nada mais do que o resultado
prático do nosso ato. É aquilo que o ato faz em
si mesmo. O que ele autoriza, certifica, atesta.
É o ato considerado em si mesmo.
Em síntese: é o chamado efeito jurídico
imediato. Ex. Peço licença para construir. O
poder público diz: concedo a licença. O
“concedo a licença” é o objeto, é o resultado
prático desse ato, seu efeito jurídico imediato.
Além disso, é preciso atentar para o fato de
que o objeto do ato administrativo precisa ser:
LÍCITO – é o objeto que está previsto e
autorizado na lei (p/ o Dir. Adm.; não p/ o Dir.
Civil).
POSSÍVEL – é o objeto faticamente possível.
Ex. promoção de servidor falecido não dá
(salvo na área militar).
DETERMINADO – é o objeto cujos aspectos já
estão definidos. Ex. desaproprio o imóvel X;
nomeio Maria para o cargo Y.
5. FINALIDADE
A finalidade é o bem jurídico que se quer
proteger. E quando nós pensamos em
finalidade, essa precisa ser sempre uma razão
de interesse público.
Falamos em finalidade enquanto razão única
para prática do ato, e essa razão é, justamente,
o interesse público.
Todo ato administrativo tem que ter como base
uma razão de interesse público. E a doutrina
chama de efeito jurídico mediato.
Então, enquanto o objeto é o efeito jurídico
imediato, a finalidade é o efeito jurídico
mediato. É aquele bem da vida que se quer
proteger.
Vamos só entender um pouquinho dessa
questão pra gente arrumar objeto, motivo e
finalidade na cabeça.
Eu dei dois exemplos lá atrás: dissolução de
passeata tumultuosa e fechamento de fábrica
poluidora.
No primeiro caso, temos:
Motivo = tumulto / objeto = dissolução /
finalidade = proteger segurança e bens
públicos.
No segundo, temos:
Motivo = poluição / objeto = fechamento /
finalidade = proteção do meio ambiente.







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Nós estamos falando aqui de motivo, objeto e
finalidade.
Pense assim:
Motivo – é aquilo que provoca a prática do ato,
que vem antes da prática do ato (tumulto,
poluição).
Objeto – é o ato em si mesmo, o que está no
presente (dissolvo a passeata, fecho a fábrica).
Finalidade – é olhando para frente, pro futuro, e
se perguntando: com esse ato, o que é que eu
quero proteger?
Atrás ou passado = motivo / presente = objeto
/ futuro = finalidade.
Feitas essas considerações, é preciso lembrar
que dentro do elemento finalidade há um vício
muito importante que é o chamado desvio de
finalidade.
Lembre-se: é vício na cabeça. A vontade do
administrador, a finalidade na cabeça do
administrador está viciada. Por isso é chamado
de vício ideológico, vício de ideal ou vício
subjetivo.
OBS: Na doutrina moderna, desvio de
finalidade é vício na finalidade e pronto. Mas
para a doutrina tradicional (HELY) desvio de
finalidade é vício na finalidade e no motivo (ex.
do CESPE - remoção do namorado da filha do
Governador. A finalidade não é o interesse
público, e o motivo também não é a
necessidade do serviço).
Aí temos, desvio de finalidade = vício na
finalidade + motivo. Isso para a doutrina
tradicional.
PARA MODERNA SÓ HÁ VÍCIO NA
FINALIDADE. COMO JÁ CAIU EM PROVA, É
IMPORTANTE VOCÊ CONHECER AMBAS.
Entendida essa situação? Ok. Nós vamos,
então, fechando os elementos do ato.
E se aparecesse na sua prova uma pergunta
assim:
NO ATO ADMINISTRATIVO VINCULADO, OS
SEUS ELEMENTOS SÃO VINCULADOS OU
DISCRICIONÁRIOS? NO ATO
ADMINISTRATIVO DISCRICIONÁRIO, OS
SEUS ELEMENTOS SÃO VINCULADOS OU
DISCRICIONÁRIOS? ONDE ESTÁ A
DISCRICIONARIEDADE DO ATO
DISCRICIONÁRIO?
A ideia é: como regra, competência, forma e
finalidade são elementos vinculados, seja no
ato administrativo vinculado, seja no ato
discricionário. Competência tem fonte na lei ou
na CF. Forma quem diz é a lei. E finalidade é
uma só: a razão de interesse público.
Motivo e objeto, no ato vinculado, também
são elementos vinculados. Ex. concessão de
aposentadoria. Motivo = preenchimento do
requisito de idade (70 anos). Objeto é a própria
concessão. Preenchidos os requisitos, não
pode o administrador fugir nem ao motivo, nem
ao objeto, estando obrigado a conceder a
aposentadoria compulsória.
Todavia, esses mesmos elementos (motivo e
objeto), em se tratando de ato discricionário,
neste caso serão elementos discricionários. O
exemplo é a permissão de uso da calçada para
a colocação de mesas (permissão de uso de
bem público).
Neste caso, o administrador, num juízo de
valor, conveniência e oportunidade, analisará
se a rua é tranquila, ou não (= motivo), e
deferirá o pedido, ou não (= objeto).
Assim, nesse ato discricionário, se ele tem
liberdade para decidir acerca da tranquilidade
da rua (motivo), esse motivo – rua segura ou
perigosa - será discricionário.
Consequentemente, se eu tenho a liberdade no
motivo, eu posso deferir ou indeferir. E se eu
defiro ou indefiro (objeto), eu estou falando de
objeto discricionário.







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Assim, o mérito do ato discricionário está no
motivo e objeto. Mas a definição de mérito é
discricionariedade, juízo de valor, conveniência
e oportunidade. Nesse contexto temos o
seguinte:
ELEMENTOS
DO ATO
ATO
VINCULAD
O
ATO
DISCRICIONÁR
IO
COMPETÊNC
IA
ELEMENT
O
VINCULAD
O
ELEMENTO
VINCULADO
FORMA ELEMENT
O
VINCULAD
O
ELEMENTO
VINCULADO
MOTIVO ELEMENT
O
VINCULAD
O
ELEMENTO
DISCRICIONÁR
IO
OBJETO ELEMENT
O
VINCULAD
O
ELEMENTO
DISCRICIONÁR
IO
FINALIDADE ELEMENT
O
VINCULAD
O
ELEMENTO
VINCULADO

OBS: CUIDADO! FORMA E FINALIDADE
SÃO ELEMENTOS VINCULADOS, MAS
QUANDO A LEI DER ALTERNATIVAS ELES
PODEM SER ELEMENTOS
DISCRICIONÁRIOS. POSIÇÃO DE CELSO
ADOTADA NO CONCURSO DO MP/BA.

ATRIBUTOS OU CARACTERÍSTICAS DOS
ATOS ADMINISTRATIVOS
A maioria da doutrina fala em atributos. Nós
sempre tivemos a presença de três elementos
apontados pela doutrina como atributos dos
atos administrativos. Recentemente, tem-se
falado numa espécie de quarto atributo. São
eles: P A I + TIPICIDADE (ou P.A.T.I.).
1. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE
Nós aprendemos que, onde estiver escrito
presunção de legitimidade, leia-se também
presunção de legalidade, mais presunção de
veracidade. Essa é a primeira ideia. O que
significa dizer:
Legitimidade = regra moral / legalidade =
obediência à lei / veracidade = obediência à
verdade.
Então, o ato administrativo é presumidamente
moral, legal e verdadeiro.
Lembrando que essa é uma presunção relativa
(juris tantum), pois admite prova em contrário.
Ônus este que, normalmente, cabe a quem
alega, e aqui, como regra, caberá ao
administrado.
Necessário lembrar, ainda, uma questão que já
caiu em prova: qual a consequência prática do
ato administrativo gozar de presunção? A
consequência prática é a sua aplicação
imediata.
Eu posso até discutir o ato em juízo, mas,
enquanto isso, terei que obedecer.
2. AUTO-EXECUTORIEDADE
Você traz a recordação do estudo de poder de
polícia no sentido de que auto-executoriedade
significa praticar o ato independentemente da
anuência do Poder Judiciário. Ok.
Entretanto, posteriormente o Judiciário poderá
controlar o ato, muito embora a administração
não dependa dele para a sua prática.







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É preciso lembrar, ainda, que a auto-
executoriedade não dispensa o formalismo.
Não tem nada a ver com o formalismo.
Além disso, importante frisar que a maioria da
doutrina divide a auto-executoriedade em dois
elementos: exigibilidade e executoriedade.
- EXIGIBILIDADE = decidir sem o Poder
Judiciário.
- EXECUTORIEDADE = executar – colocar a
mão na massa – sem a presença do Poder
Judiciário. Ex. fechar a fábrica, dissolver a
passeata.
Já sabemos que exigibilidade todo ato
administrativo tem. Decidir sem o Poder
Judiciário a Administração pode sempre.
Agora; executar, nem sempre ela pode. Ou
seja, executoriedade nem todo ato tem.
E a nossa doutrina reconhece que a
executoriedade vai aparecer quando estiver
prevista em lei, ou quando se tratar de situação
urgente.
Aí você poderia lembrar o caso da sanção
pecuniária. A administração pode aplicar a
multa, decidir, mas para executar a multa vai
depender da via judicial. Inscreve na dívida
ativa, ajuíza a ação e vai cobrar a sanção
pecuniária. Então, na sanção pecuniária, a
administração até tem exigibilidade (aplica a
multa, decide), mas para executar essa multa
ela depende da via judicial.
Assim, podemos concluir que nem todo ato
administrativo tem auto-executoriedade, já que
a mesma é formada de dois elementos, e um
nem sempre está presente.
3. IMPERATIVIDADE
Imperatividade significa que os atos são
obrigatórios, são imperativos e devem ser
observados.
A nossa doutrina reconhece que o atributo da
imperatividade nem todo ato tem.
NORMALMENTE, A IMPERATIVIDADE VAI
APARECER NOS ATOS ADMINISTRATIVOS
QUE CONSTITUEM OBRIGAÇÃO.
Se o ato traz no seu conteúdo uma obrigação,
seja ela de fazer, não fazer, tolerar, etc., este
ato será imperativo.
Agora; se o ato não tem no seu conteúdo uma
obrigação, vai obrigar quem? A quê? De que
forma?
A doutrina diz, por exemplo, que os atos
enunciativos, como é o caso da certidão, eles
não têm imperatividade. Certidão e atestado,
com exemplos de atos enunciativos, não
gozam de obrigatoriedade e imperatividade.
Lembrando que esses atos enunciativos
constituem exceção. A regra é a
imperatividade.
4. TIPICIDADE
A tipicidade foi definida, inicialmente, por DI
PIETRO.
Tipicidade para o Direito Administrativo é como
se pudéssemos dizer, num sentido figurado,
que cada ato administrativo correspondesse a
um tipo penal.
Eu não posso aplicar o ato para qualquer coisa.
Eu só posso utilizar aquele ato administrativo a
uma situação determinada.
É como se houvesse um encaixe. Da mesma
forma que o tipo homicídio só se coaduna com
o verbo matar, o tipo demissão só se coaduna
com a infração de natureza grave.
É como se fosse um quebra-cabeça, onda
cada ato administrativo tem uma situação
determinada.
Por exemplo. Quando é que o administrador
anula um ato administrativo? Em que situação







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há anulação de ato? Se eu tenho ato ilegal, ele
vai ser anulado.
Assim, a anulação só poderá ser utilizada
quando for caso de ilegalidade.
Outro exemplo é o ato de revogação. Quando é
que se usa ato de revogação? Quando o ato
não é mais conveniente. Essa situação é
determinada. Eu não posso utilizar revogação
para outra situação que não a inconveniência.
Então, é como se para cada ato administrativo,
existisse uma aplicação determinada.
Na verdade, o ideal é que o ato não fosse
utilizado em mais de uma situação. Que cada
ato tivesse a sua aplicação. Mas parece que
falta vocabulário e acabam aproveitando o
mesmo nome para várias coisas.
Basta lembrar o contrato de gestão, não é
verdade? Hoje, tudo que não tem nome é
chamado de contrato de gestão.
Então, infelizmente, o próprio legislador utiliza
mal, mas a ideia é que cada ato tem a sua
aplicação, e ponto final.

FORMAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
- PERFEIÇÃO – situação em que o ato
administrativo concluiu o seu ciclo de
formação.
- VALIDADE – situação em que o ato
administrativo foi praticado em perfeita
harmonia, concordância e obediência ao
ordenamento jurídico.
- EFICÁCIA – situação em que o ato
administrativo está apto à produção dos seus
efeitos.

EXTINÇÃO OU DESFAZIMENTO DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS
Em síntese, temos como hipóteses de
desfazimento ou extinção dos atos
administrativos:
1. CONCLUSÃO

a) Do OBJETO = término da construção
de uma obra (ex. escola).

b) Do PRAZO = término da licença de três
anos para tratar de interesse particular.

2. DESAPARECIMENTO

a) Do SUJEITO = falecimento da pessoa
natural ou extinção da pessoa jurídica.

b) Do OBJETO = desaparecimento do
terreno de marinha.

3. RENÚNCIA = titular que abre mão da
licença para construir adquirida.

4. RETIRADA DO PODER PÚBLICO

a) CASSAÇÃO
Cassação é a retirada de um ato administrativo
pelo poder público em razão do
descumprimento das condições inicialmente
impostas.
O sujeito vai à administração, requer alguma
coisa, e ela concede de forma condicionada.
Se você descumpre a condição, a
administração poderá retirar o seu ato através
do instituto da cassação.
É como se fosse um puxão de orelha, uma
pena, uma sanção. O melhor exemplo é o da
cidade onde não pode ter motel e o sujeito
adquire licença para funcionamento de hotel e
transfere a sua atividade para motel. Neste
caso o poder público pode cassar a licença de
funcionamento.








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b) CADUCIDADE
Caducidade também significa a retirada de um
ato pelo poder público, mas em razão de uma
norma jurídica que impede que o ato continue
existindo.
O exemplo é da permissão de uso de bem
público para instalação de circos na cidade. É
muito comum o poder público deixar um
terreno para o circo que toda vez que chega
fica no mesmo local. Ocorre que,
posteriormente, vem a lei do plano diretor e
estabelece que nesse terreno, agora, nós
teremos rua. Assim, o ato de permissão deixa
de existir através do instituto da caducidade.
c) CONTRAPOSIÇÃO
Na contraposição nós temos dois atos
administrativos, sendo que o segundo elimina
os efeitos do primeiro.
Se um servidor é demitido do serviço público, a
demissão elimina os efeitos da nomeação. São
dois atos administrativos, sendo que o segundo
exclui e elimina os efeitos do primeiro.
d) ANULAÇÃO
A anulação nasce de uma ilegalidade. Se há
uma ilegalidade, a administração deve anular.
É importante que você guarde que, sempre que
há uma ilegalidade a administração vai retirar
essa ilegalidade através de um novo ato
administrativo. E este novo ato administrativo é
chamado de anulação.
ENTÃO, ANULAÇÃO É UM NOVO ATO
ADMINISTRATIVO QUE VAI RETIRAR UM
ATO ANTERIOR, POR VÍCIO DE
LEGALIDADE.
E se anulação é ato administrativo, isso
significa dizer que tudo que estudamos nas
aulas anteriores também servem para esse ato.
Agora; dentro de anulação, há três perguntas
que podem aparecer na sua prova. Olhe lá.
i) Quem pode anular um ato
administrativo? Quem pode retirar
um ato administrativo porque esse
ato é ilegal?
A própria administração, que mais do que
poder, tem o dever de primar pela legalidade.
Trata-se do princípio da auto-tutela. E falando
em princípio da auto-tutela é preciso lembrar as
súmulas 346 e 473 do STF. As súmulas dizem
que a administração pode rever seus atos
quando ilegais ou inconvenientes.
Além da administração, o Poder Judiciário
pode controlar o ato administrativo ilegal por
meio do controle de legalidade em sentido
amplo. Se o meu ato não respeita a
razoabilidade e a proporcionalidade, se ele não
está compatível com a Constituição o Poder
Judiciário vai rever, e isso significa controle de
legalidade.

ii) Quanto tempo tem a administração
para rever seus próprios atos?
A lei estabelece. A lei 9.784/99 – processo
administrativo – diz que para a administração,
quando este ato atingir direitos, atingir
interesses, esse prazo de anulação será de 5
anos.
Aí você pergunta: mas EDEM, e depois disso,
qual a saída? Já se passaram 5 anos. O que
faz a administração agora? A única saída
agora é a via judicial. Isso porque o seu poder
de auto-tutela tem limite de 5 anos.
iii) O ato administrativo de anulação
produz efeitos EX TUNC ou EX
NUNC?







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Para prova objetiva, adota-se a regra geral de
que a anulação tem efeitos EX TUNC. Essa é a
regra.
Mas vamos pensar no que diz CELSO. Já
apareceu em prova de concurso, e o STF já
reconheceu julgando nesse sentido. Por isso
essa discussão pode aparecer de novo na sua
prova.
Você servidor pede gratificação. A
administração concede e, depois de 1 ano,
descobre que era indevida e anula o ato de
concessão. Neste caso, a anulação é desde a
origem ou dali para frente?
Você vai lembrar assim: se essa anulação lhe
der mais direitos é EX TUNC. Mas se ela vai
retirar direitos, é EX NUNC.
Logo, diante desse raciocínio, é dali para frente
– EX NUNC.
Agora pense no inverso. Ela nega e, depois de
1 ano percebe que era para ter concedido.
Anula o ato de indeferimento. Neste caso, pela
lógica, só pode ser EX TUNC, até porque lhe
dará mais benefícios.
Por isso CELSO diz que, nem sempre a
anulação vai ser EX TUNC. Normalmente é.
Mas se essa anulação vai restringir direitos de
alguém, eu não posso restringir para o
passado. Eu só posso restringir daqui para
frente.
e) REVOGAÇÃO
A primeira questão que você vai guardar na
sua memória é que, da mesma forma que a
anulação é um ato administrativo, a revogação
também é.
Caberá revogação quando o meu ato não for
mais conveniente. A revogação decorre de
uma inconveniência.
PERGUNTA DE PROVA: O PODER
JUDICIÁRIO JAMAIS PODERÁ REVOGAR
ATO ADMINISTRATIVO. CERTO OU
ERRADO?
ERRADO.
Duas questões aqui:
- Judiciário pode revogar? Pode. Os seus
próprios atos ele pode.
O que você precisa guardar é que o Judiciário
não pode fazer revogação em sede de controle
judicial. Quando o Judiciário vai rever os atos
dos outros, ele não pode revogar. Dizer que o
ato do Executivo é inconveniente, isso ele não
pode. Mas os seus próprios atos ele pode
revogar.
Agora; quem pode, por regra, revogar, é a
própria administração.
- quanto tempo tem a administração para
revogar seus próprios atos?
A pergunta é: a administração tem limites na
revogação?
Primeiro; não tem prazo. Não há limite
temporal. Ela pode revogar a qualquer tempo.
Sendo que a revogação tem limites materiais.
Vamos lembrar alguns exemplos: quando não
se admite revogação de ato administrativo?
Em síntese temos que não se admite
revogação, em decorrência do limite material,
de ato:
 Vinculado – pois nele não há
conveniência e oportunidade.
 Que já produziu direito adquirido – não
se revoga licença concedida e gozada.
 Que já produziu os seus efeitos – idem
acima.
Lembre-se, revogação produz efeitos EX
NUNC. Portanto, se o ato já exauriu os efeitos,
ele também não pode ser revogado.







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Citamos aqui 3 exemplos. A doutrina não
esgota aqui, logo, o rol é exemplificativo.
OBSERVAÇÕES:
- CONVALIDAÇÃO
COVALIDAÇÃO NADA MAIS É DO QUE O
APROVEITAMENTO DO MEU ATO,
CORRIGINDO OS SEUS DEFEITOS.
Nem todo ato pode ser convalidado, mas
apenas o anulável: o que possui vícios, mas
vícios sanáveis. O ato válido não precisa de
convalidação e o ato nulo não a admite, pois
seu vício é insanável. Se o ato é nulo, a
saída para ele, a rigor, é a anulação.
CUIDADO! A NOSSA DOUTRINA SÓ ADMITE
CONVALIDAÇÃO QUANDO O DEFEITO FOR
SANÁVEL. E, NORMALMENTE, ESSE
DEFEITO VAI SER SANÁVEL QUANDO SE
ENCONTRAR NA FORMA OU NA
COMPETÊNCIA.
Tomando cuidado. Nem todo defeito de forma
e nem todo defeito de competência são
sanáveis.
Mas o defeito de competência e de forma,
estes defeitos podem ser sanáveis.
Mas EDEM. Podendo anular e podendo
convalidar, o que a administração deve fazer?
A primeira obrigação é tentar convalidar. Não
tendo jeito e saída, o jeito é anular.
- CONVERSÃO ou SANATÓRIA
É O APROVEITAMENTO COM A
TRANSFORMAÇÃO DO ATO.
Imagine que a administração preparava uma
concessão e se esqueceu da lei autorizando.
Dá para continuar sendo concessão sem a lei
autorizando? Faltou um requisito. Jogo fora?
Não. A conversão ou sanatória diz: vamos
aproveitar.
Vamos aproveitar este ato transformando num
ato mais simples. Qual é o simples da
concessão agora? Permissão de serviço. A
administração transforma a concessão de
serviço em permissão de serviço, que é ato
mais simples, precário e não depende de lei.
Veja a diferença da convalidação. Lá eu
consertei e o ato continuou o mesmo. Aqui não.
Aqui eu transformo de ato solene para ato mais
simples. De concessão para permissão de
serviço público.
- ESTABILIZAÇÃO DOS EFEITOS
A estabilização dos efeitos significa a não
retirada do ato, pois o dever de legalidade está
condicionado, limitado, restrito por outro valor
protegido pela Constituição.
Assim, mantêm-se o ato mesmo que seja
ilegal.
Há uma decisão do STJ que mantém alguns
servidores nomeados em 1989, mesmo sem
concurso, em nome da segurança jurídica e
boa-fé dos servidores.
Essa não é a posição majoritária, mas já é um
bom precedente. Foi uma das primeiras
decisões sobre isso.
A nomeação continua ilegal? Continua. Mas ele
vai continuar no cargo? Vai.
A diferença é que na convalidação eu conserto
e o ato passa a ser válido. O ato está corrigido.
Enquanto que na estabilização dos efeitos, eu
vou manter o ato defeituoso, em nome da
segurança jurídica e da boa-fé.












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LICITAÇÃO
GENERALIDADES
Leitura obrigatória: lei 8.666/93 / 10.520/02.
Licitação nada mais é do que um procedimento
administrativo. É aquele conjunto de atos que
vai culminar num contrato administrativo. Mas
para que se realiza esse procedimento?
A finalidade da licitação é buscar proteger o
interesse público. Mais especificamente,
buscar o interesse público selecionando a
proposta mais vantajosa.
A outra finalidade que está na moda em
concurso é justamente a viabilização de
oportunidade para que qualquer que preencha
os requisitos legais um possa celebrar um
contrato com a administração.
E dentro dessa segunda finalidade é possível
vislumbrar o princípio da impessoalidade.
Em 2010 a lei foi alterada e também passou a
ser objetivo da licitação a promoção do
desenvolvimento nacional sustentável.
Feito isso, quais são as pessoas que estão
sujeitas à licitação?
Sem dúvida, a Administração. Ok. Mas será
que a empresa pública e a sociedade de
economia mista estão sujeitas à licitação?
Os sujeitos da licitação vêm previstos no artigo
1º da lei.
Com o art. 1º, de saída, estão sujeitas à
licitação: pessoas jurídicas da administração
direta, administração indireta. Até aqui, pelo
art. 1º, com certeza estão inclusas as EP e
SEM.
Mas nós sabemos que essas pessoas podem
ter duas finalidades: prestação de serviço
público e exploração de atividade econômica.
Se prestam serviço público, não há dúvida:
estão sujeitas à licitação. É que apesar de
serem pessoas privadas, como prestam
serviços públicos, seu regime é mais público
que privado.
Mas se exploram atividade econômica, temos
que lembrar o art. 173 da CF, que diz que o
Estado não intervirá na atividade econômica,
salvo através das empresas públicas e das
sociedades de economia mista, em caso de
excepcional interesse de segurança nacional
ou interesse coletivo.
Sendo que este artigo, em seu parágrafo
primeiro diz: essas empresas públicas poderão,
através de lei específica, ter estatuto próprio
para licitações e contratos.
Ocorre que esta lei não veio. E enquanto não
vem a lei, a rigor, elas estariam sujeitas à
8.666. Ocorre que o STF já disse que se licitar







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no exercício da atividade fim for atrapalhar a
atuação da empresa, essa licitação não será
exigida já que, reflexamente, ela atrapalharia
também o interesse público.
Vale lembrar a peculiar situação da Petrobras e
a necessidade de conhecer o MS 25888 que foi
impetrado por ela no Supremo.
Nesse o STF deferiu a liminar (que depois foi
confirmada) para dizer que a Petrobras poderia
continuar no simplificado.
A outra situação peculiar é a dos Correios. A
ADPF 46 discute a questão da exclusividade, e
a ADIN 4155 discute a constitucionalidade da
lei 11.668/08 que veio legalizar o regime de
franchise. Vale à pena dar uma olhada nessas
ações.
Lembrando que hoje a situação é: A ECT É
FAZENDA PÚBLICA. OS SEUS BENS SÃO
IMPENHORÁVEIS, ELA GOZA DE
IMUNIDADE TRIBUTÁRIA, DE REGIME DE
PRECATÓRIO, ETC. POR ENQUANTO ELA
TEM O MESMO REGIME QUE NÓS
APLICAMOS A UMA AUTARQUIA. O MESMO
REGIME DE UMA FAZENDA PÚBLICA.
Para a ADIN, a lei deveria ser considerada
inconstitucional por liberar o dever de licitar. Se
ela é uma empresa pública, ela deveria estar
sujeita à licitação.
Feita essa discussão, nós continuamos com a
lista do art. 1º, e aqui tem duas discussões
mais. Também estão sujeitos à licitação os
chamados fundos especiais. Mas o que é
isso? Na verdade foi uma impropriedade do
legislador.
O fundo especial pode ter duas aplicações
diferentes: natureza de fundação, com a
finalidade de assistência; natureza de órgão da
administração direta, com finalidade de receber
dinheiro.
A doutrina critica o termo, pois, sendo fundação
e órgão, já estavam na administração direta e
indireta (não precisava repetir).
Então, realmente foi uma impropriedade, mas
se cair está certo por ser previsão legal.
E a última hipótese do art. 1º fala daqueles
entes controlados direta ou indiretamente
pelo poder público.
DICA: Se a pessoa jurídica, em alguma
situação, recebe dinheiro público
(especialmente se ela participa do orçamento),
se ela cobra tributos, se ela tem recurso
público no seu bolso, consequentemente o TC
vai controlar. E se o TC controla, é ente
controlado. E se é ente controlado, está sujeito
ao art. 1º da lei.
Evoluindo no nosso estudo, precisamos
responder questão que já caiu em segunda
fase de concurso: de quem é a competência
para legislar sobre licitação no Brasil?
A competência está no art. 22, XXVII, da CF,
que diz que compete privativamente à União
legislar sobre normas gerais de licitações e
contratos.
Podemos citar aqui a lei 8.666. Qual mais com
União sobre normas gerais em licitações e
contratos? Temos a lei 10.520. Qual mais? A
que cuida da concessão e permissão de
serviço, lei 8.987/95. Qual mais? A famosa lei
das PPPs, lei 11.079. Então, todas essas são
exemplos de normas gerais.
A grande discussão aqui é: se a União legisla
sobre normas gerais, essa norma geral é de
âmbito nacional (serve para todos os entes da
administração) ou de âmbito federal (só serve
para União)?
A União, na sua competência sobre normas
gerais, possui norma de âmbito nacional, ou
seja, serve para todos os entes da
administração.







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49
E sobre normas específicas, quem pode
legislar?
De cara a União. E neste caso a norma
específica (ao contrário da geral), será apenas
de âmbito federal.
No mesmo sentido os estados, DF, e
municípios. Lembre-se que a ideia é: se a
norma é específica, só serve para quem
legislou.
Ocorre que a lei 8.666 foi muito além de uma
norma geral. Em alguns pontos ela é geral,
mas em outros ela extrapola e acaba
disciplinando em norma específica.
Se a União extrapola norma geral e disciplina
em norma específica, esse dispositivo que
extrapolou terá âmbito nacional ou federal? E
essa foi a matéria discutida na ADIN 927.
Disse o STF: na parte que extrapola e
disciplina em norma específica, essas normas
específicas são de âmbito federal e, por isso,
se aplicam somente à União. Esse art. 17 só
vai ser constitucional se for interpretado como
norma específica e, portanto, só servirá para
União.
Nas alíneas especificadas, obviamente, esse
artigo representa norma específica da União, e
só serve para ela. O dispositivo, portanto,
precisa de uma interpretação conforme a
Constituição.
A partir dessa declaração do Supremo, a União
começa tomar alguns cuidados. Se você pegar
a lei 11.079, que foi a lei das PPPs, que é de
2004, essa lei já faz a separação. Ela diz tudo
de normas gerais, e, lá no final, tem um
capítulo dizendo: normas aplicáveis somente à
União.

PRINCÍPIOS DA LICITAÇÃO
Nós só vamos colocar aqui quatro princípios
que são próprios da licitação, que são
específicos do procedimento licitatório, mas
lembre-se que todos os gerais também servem
aqui.
1. VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO
CONVOCATÓRIO
É princípio relacionado com a ideia de que o
edital é a lei da licitação. Eu não posso exigir
nem mais, nem mesmo do que está no edital. A
administração está amarrada ao edital.
Imagine que você desiste da licitação por não
possuir um documento previsto no edital. Lá na
frente administração percebe que nenhum dos
que participaram apresentou o tal documento.
Pode a administração dispensá-lo? Não, afinal,
ela estaria prejudicando os que sequer se
arvoraram a participar. O caso é de anular a
licitação e começar tudo de novo.
2. JULGAMENTO OBJETIVO
Quando nós falamos em julgamento objetivo,
isso significa definir de forma clara e precisa
qual será o critério de escolha, qual será o tipo
de julgamento. Quando nós falamos em critério
de escolha, nós estamos nos referindo aos
tipos de licitação.
CUIDADO! Modalidade não é a mesma coisa
que tipo. A lei diz que os tipos são: PREÇO,
TÉCNICA, TÉCNICA E PREÇO e MAIOR
LANCE OU OFERTA (art. 45 da lei).
Assim, se eu coloco no edital que o critério é o
menor preço, esse é o critério e ponto final.
Julgamento objetivo significa que é só o que
está no edital.
3. JULGAMENTO FORMAL
Aqui lembramos que a licitação tem um
procedimento formal, e são inúmeras as
formalidades previstas na lei. A lei traz uma
lista de formalidades e inúmeras exigências. Se
o procedimento está na lei, se o procedimento







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é formal, ele tem que cumprir todas as
formalidades da lei.
CUIDADO! STJ, para conter essa formalidade
diz: formalidade sim, mas sem exageros. Não é
razoável primar por uma formalidade
exacerbada e sem causa.
Tem que ser uma formalidade necessária, ou
seja, que se não for observada vai causar
prejuízos, vai causar dano. A cor do envelope e
o tamanho da letra não são formalidades
necessárias. E o STJ diz: só se reconhece a
nulidade do procedimento se a formalidade que
não foi observada causar prejuízo.
4. SIGILO DE PROPOSTA
Temos que as propostas são sigilosas até o
momento de sua abertura em seção pública. O
vizinho concorrente não conhece e ninguém
pode conhecer o conteúdo, salvo aquele que
apresentou. A ideia é que os envelopes são
entregues, todos, lacrados.
Tomando dois cuidados aqui: primeiro; qual é a
modalidade licitatória que não tem sigilo de
proposta?
LEILÃO, pois as propostas são feitas
verbalmente. É exceção ao princípio do sigilo.
Cuidado! Pregão não. O pregão tem lances
verbais, mas tem proposta escrita. E se tem
proposta escrita ela é sigilosa.
Lembrando que o servidor que frauda o sigilo
das propostas está sujeito a crime na licitação
(art. 89 da lei elenca todos os crimes na
licitação), bem como à improbidade
administrativa.

DISPENSA E INEXIGIBILIDADE DE
LICITAÇÃO
São as duas modalidades de contração direta
previstas no nosso ordenamento, e que não
são vistas com bons olhos, afinal, a regra é o
dever de licitar.
- DISPENSA
A dispensa ocorre nas situações em que,
faticamente, é possível competir, mas o
legislador, por sua própria vontade, dispensa a
licitação.
Assim, a competição é possível, mas a lei diz
que não precisa. Pergunta: se o
administrador quiser, ele pode licitar?
Neste caso depende, pois nós temos duas
situações: tem que ver se a licitação é
dispensada ou dispensável.
 DISPENSADA
Se ela já está dispensada, por mais que o
administrador queira, ele não poderá licitar.
Você vai encontrar essa hipótese no art. 17 da
lei, que trata da alienação de bens públicos.
 DISPENSÁVEL
Se ela é meramente dispensável, se o
administrador quiser, ele poderá licitar.
Se ele tem liberdade, a lista dessa hipótese
está no art. 24 da lei.
A licitação fica a critério do administrador. Se
ele quiser, contrata direto, ou, querendo, licita.
Atenção! Este artigo tem 29 incisos. O bom é
se familiarizar com todos.
Exemplo do art. 24 é a licitação deserta,
aquela onde não aparecem interessados. Se
licitar de novo for causar prejuízos, ele pode
contratar diretamente.
O mesmo acontece na licitação fracassada,
aquela na qual todos os licitantes são
desclassificados.
CUIDADO. Eu não disse ‘inabilitados’. Eu falei
‘desclassificados’. Classificação é fase







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posterior à habilitação. Se todos os licitantes
foram inabilitados, há que se fazer uma nova
licitação.
E aí agente fecha o art. 24 lembrando o
seguinte: se eu disse que há dispensa quando
a competição é possível, mas a lei libera, eu
lhe pergunto, esse rol é taxativo ou
exemplificativo?
Se tem que estar liberado pela lei, a dispensa
de licitação possui um rol taxativo. Se não
estiver na lei, não será possível a dispensa.
- INEXIGIBILIDADE
A previsão de licitação inexigível está no art. 25
da lei.
Diz o art. 25: a licitação será inexigível quando
a competição for inviável, EM ESPECIAL nos
seguintes casos...
Na dispensa, a competição era viável, mas a lei
liberou.
Aqui não. Aqui temos uma competição inviável,
impossível.
Quando a minha competição é inviável, esse
rol vai ser taxativo ou exemplificativo? Aqui o
rol é exemplificativo, afinal, a lei diz em
especial nos seguintes casos.
O art. 25 diz ser inexigível a licitação nos casos
de:
- serviços de notória especialização e
singularidade.
- trabalho artístico reconhecido pela mídia.
- fornecedor ou produtor exclusivo.
Nestes casos a lei diz: a competição é inviável
e a licitação e inexigível.
Mas além dessas hipóteses, quando mais a
licitação será inexigível e não irá ocorrer?
Aí agente lembra que para a minha
competição ser viável, eu preciso de três
pressupostos. Se faltar um deles a minha
competição se torna inviável, e, portanto,
será inexigível.
São três pressupostos cumulativos: lógico,
fático e jurídico.
- PRESSUPOSTO LÓGICO = SÓ É
POSSÍVEL A COMPETIÇÃO SE EXISTIR
PLURALIDADE.
Quando agente fala em pluralidade, tem duas
questões importantes aqui. A primeira delas diz
respeito a OBJETO singular. E a segunda
delas, e a melhor para prova, diz respeito a
SERVIÇO singular.
Em síntese temos a singularidade do objeto:
a) Em caráter absoluto – carro de
fabricação única no salão do automóvel.
b) Por evento externo – raquete utilizada
por Guga na final do campeonato.
c) Em razão do caráter pessoal – quadro
de Monet, show de Reginaldo Rossi.
A licitação também será inexigível por falta de
pressuposto lógico no caso do serviço
singular.
O serviço tem que ser singular, mas, além
disso, esse serviço tem que constar do art. 13
da lei, tem que ser um serviço de notória
especialização, e, mais do que isso, a
administração tem que precisar do melhor. 4
são os requisitos.
E em decorrência deles, o TC vem declarando
ilegais os contratos com inexigibilidade de
licitação no caso de advogado para questões
corriqueiras.
Mas se a situação for complexa (boicote na
exportação da carne brasileira), aí eu preciso
do melhor e será caso de inexigibilidade.







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Se eu só tenho um, seja com o objeto singular
ou serviço singular, eu vou ter competição
inviável e licitação inexigível.
- PRESSUPOSTO FÁTICO = EU PRECISO DE
INTERESSE NO MERCADO.
A falta de interesse de mercado e algo anterior
ao próprio edital. O mercado não tem interesse
naquele objeto, então não adianta fazer
licitação. É algo anterior à publicação do edital.
Por isso não se confunde com a licitação
deserta (caso em que a licitação já começou).
Imagine que a administração quer contratar um
médico, cirurgião cardíaco, altamente
especializado, e quer pagar R$ 300,00. Alguém
vai participar dessa licitação?
Eu estou falando de uma licitação que não gera
interesse de mercado. Se não há interesse de
mercado, a minha licitação se torna inexigível.
Competição inviável, licitação inexigível.
- PRESSUPOSTO JURÍDICO = A LICITAÇÃO
PRECISA PROTEGER O INTERESSE
PÚBLICO.
Se a licitação, ao invés de proteger o interesse
público, prejudicar esse interesse, faltará
pressuposto jurídico.
Nós vamos encontrar aí o exemplo das
atividades fins das empresas públicas e
sociedades de economia mista.
Se a empresa presta um serviço público, isso é
razão de interesse público? Com certeza é.
Da mesma forma, se a nossa empresa explora
atividade econômica, nós sabemos que para
explorar atividade econômica, essas empresas
só podem atuar em duas situações. Somente
em caso de segurança nacional ou relevante
interesse coletivo.
Ocorre que tanto um como outro são razões de
interesse público. Assim, nas duas
circunstâncias, a empresa estará sujeita à lei
8.666 e, consequentemente, às regras do art.
25 (lembre que a lei trazendo estatuto próprio
ainda não veio).
Nesse sentido, vale lembrar: se a nossa
licitação prejudica atividade fim dessa empresa
– serviço público ou atividade econômica – nos
dois casos a licitação estará prejudicando,
diretamente, o interesse público.
Há uma afirmação doutrinária que diz assim: a
licitação não é um fim em si mesmo. A licitação
é um instrumento para a busca do interesse
público.
Então, aqui, serviço público é interesse público.
Atividade econômica, nesse caso, também é
interesse público, porque ela só pode explorar
duas situações. Segurança nacional e
relevante interesse coletivo. E isso é interesso
público.
Só vai ser inexigível quando prejudicar a
atividade fim, e isso, com certeza, aparece
muito mais na atividade econômica.
Para o serviço público normalmente se licita.
Na atividade econômica é que a inexigibilidade
na atividade fim está mais presente.
Pra agente completar aqui, só falta uma
informação.
Percebam; eu vou celebrar um contrato, e,
lembrando-se da aula de atos, para celebrar
esse contrato, eu dependo de um
procedimento administrativo prévio. Em regra
eu faço licitação e celebro o contrato.
Mas, se nesses casos a minha licitação não vai
acontecer por que ela é inexigível, dispensável
ou foi dispensada, como fica a exigência do
procedimento administrativo prévio?
Será cumprido normalmente. Sendo que, no
lugar da licitação nós vamos realizar um
procedimento chamado de procedimento de
justificação, que vem da própria condição do
ato administrativo.







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Assim, ou bem eu licito ou justifico, porque eu
vou precisar legitimar o meu ato. Esse
procedimento possui as regras previstas no art.
26 da lei 8.666.
Lembrando que a questão da atividade fim foi
objeto da 2ª fase da AGU.
E aqui vai uma dica para qualquer dissertativa:
contextualize o assunto, sem ir direto ao ponto.
Cuidado para não confundir os institutos. Ou
bem é dispensável, ou bem é inexigível. O
examinador não é bobo.
Tem gente que ‘joga o barro’: não tem licitação
por que é dispensável e inexigível. CUIDADO
COM ESSE ERRO!
Se é dispensa, é do começo ao fim. Se é
inexigibilidade, é do começo ao fim.

MODALIDADES DE LICITAÇÃO
Tem gente que olha para a prova, vê a
modalidade colocada pelo examinador, e
desconfia se essa modalidade é a correta.
Assim, o que você pode fazer para identificar
essa modalidade?
Dica: ou bem a questão vai falar de valor, ou
bem a questão vai falar de objeto. Assim, o art.
22 da lei é o que estabelece as modalidades de
licitação, ora utilizando o critério valor, ora
utilizando o critério objeto.
É preciso lembrar que, em razão do valor,
você pode ficar com a concorrência (se o valor
for alto), tomada de preço (se o valor for
médio), e convite (se o valor for baixo).
Tomando somente cuidado com uma exceção.
A concorrência, além do critério valor, ela
também aparece obrigatória em razão de
alguns objetos (imóveis, internacional, etc.).
O segundo critério é qualidade do objeto. A
questão começa assim: vamos comprar bens e
serviços, vamos contratar trabalho técnico,
artístico e científico, vamos vender bens
móveis inservíveis, etc.
Vejam; em todos esses exemplos o que a
questão colocou foi um objeto, e adjetivou esse
objeto. A questão estabelece o objeto, e diz
qualidades desse objeto.
Vejam; para essas modalidades, não interessa
o valor. O que interessa são as qualidades do
objeto. Então, para ter certeza se você
escolheu a modalidade certa, você tem que
puxar na memória para que serve um leilão,
concurso e pregão.
E aí você vai observar que as distinções entre
uma modalidade e outra decorrem das
qualidades do seu objeto.
Só existe também aqui uma exceção.
O leilão é escolhido por qualidade do objeto,
mas há uma hipótese com limite de valor. Todo
o resto não tem limite.
O leilão só tem uma hipótese com limite de
valor, mas todo o resto não importa o valor.
Com essa dica, você corta pela metade o seu
risco.
E então, vamos a cada uma das modalidades,
para você eliminar de vez o seu risco.

MODALIDADES DE LICITAÇÃO
1. CONCORRÊNCIA
A concorrência pelo valor é aplicável quando
este for alto. Mas o que significa valor alto em
licitação? Esses valores, para cada
modalidade, estão enumerados no art. 23 da
lei.
Nós começamos lembrando que a nossa lei
traz dois parâmetros. Dois limites. Ela fala em
obras e serviços de engenharia, e ela fala de







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outros bens e serviços que não os de
engenharia.
Nessa lista, a concorrência será obrigatória
para os valores acima de 1.500.000,00 (um
milhão e quinhentos mil reais) – obras e
serviços de engenharia.
Quando tratar-se de outros bens e serviços que
não os de engenharia, você irá encontrar o
limite mínimo – ou seja, acima – de 650.000,00
(seiscentos e cinquenta mil reais).
Essas são as hipóteses em razão do valor.
Mas você viu lá atrás que, excepcionalmente,
também pode haver concorrência em razão
das qualidades do objeto.
E ela vai ser obrigatória em razão do objeto
quando?
- IMÓVEL - Tanto para alienação quanto para
aquisição de imóveis.
CUIDADO COM AS EXCEÇÕES: SE A
ADMINISTRAÇÃO RECEBER O IMÓVEL VIA
DAÇÃO EM PAGAMENTO OU DECISÃO
JUDICIAL, A VENDA DESSE BEM PODERÁ
SE DÁ POR CONCORRÊNCIA OU LEILÃO.
Essa exceção está prevista no art. 19 da lei.
- CONCESSÃO - Também se utiliza a
concorrência quando se tratar de concessão.
Aqui nós vamos encontrar tanto a concessão
de direito real de uso de bem público, quanto a
concessão de serviço.
Concessão de direito real de uso é um instituto
que não vem sendo mais utilizado na prática; a
administração vem preferindo fazer a
concessão comum, pois, com certeza, traz
menos consequências. Mas é um instituto que
ainda está na lei, e, com certeza, pode
aparecer na sua prova.
Além dessa, temos a concessão de serviço,
que também pode ser transferida por
concorrência. Ex. de concessão de serviço
público é o caso do transporte coletivo.
Atenção. Se cair na sua prova: CONCESSÃO
SE FAZ COMO. Resposta: POR
CONCORRÊNCIA. Esta é a regra da
concessão. Mas cuidado: excepcionalmente,
pode ser por leilão, quando tratar-se do serviço
do programa nacional de desestatização. E o
exemplo mais clássico dentro desse programa
foi a concessão de telefonia, que se deu por
leilão.
- LICITAÇÃO INTERNACIONAL – esta é a
hipótese da licitação internacional.
Licitação internacional é aquela que tem a
participação de empresas estrangeiras.
Quando a administração percebe que, em
razão do objeto, ela vai ter a participação de
empresas estrangeiras, ela precisa tomar
alguns cuidados. A licitação internacional
possui algumas regras próprias.
A regra da licitação internacional é a
modalidade concorrência. Só que,
excepcionalmente, é possível em licitação
internacional a escolha da modalidade tomada
de preços ou convite.
Para tanto, na tomada de preços, deve-se
observar requisito duplo cumulativo: tem que
ser no limite do valor da tomada e a
administração deve possuir cadastro
internacional (funciona como um banco de
dados que possui documentos e informações
de empresas estrangeiras).
A administração também pode escolher a
modalidade convite. Neste caso, quando o
valor for correspondente ao do convite e (como
segundo requisito cumulativo) quando não
existir fornecedor no país. Tudo bem até aqui?
Ok.
Tem mais uma informação que você precisa
arrumar aí na sua memória. Toda modalidade







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(e isso nós vamos passar em cada uma delas);
em cada modalidade existe um prazo que nós
vamos chamar de prazo de intervalo mínimo.
ESSE PRAZO DE INTERVALO MÍNIMO É O
PRAZO NECESSÁRIO ENTRE A
PUBLICAÇÃO DO EDITAL E A ENTREGA
DOS ENVELOPES.
O objetivo desse prazo de intervalo mínimo é
para a empresa organizar os seus documentos,
preparar sua proposta, realizar estudo de
mercado, e vai da publicação do edital até a
entrega dos envelopes.
Se é prazo de intervalo mínimo, nada impede
que a administração admita um prazo maior.
Quando nós falamos de prazo de intervalo
mínimo, devemos conferir o art. 21 da lei.
E qual é o prazo de intervalo mínimo para a
nossa concorrência? Aqui vai depender do tipo
de licitação. Nós vamos encontrar dois
intervalos mínimos. Olhe só.
Se for o tipo técnica ou técnica + preço –
intervalo mínimo de 45 dias.
Se for o tipo preço – intervalo mínimo de 30
dias.
Como a lei só falou em dias, temos que são
dias corridos. Se ela quisesse dias úteis, teria
dito expressamente.
2. TOMADA DE PREÇOS
PROVA CESPE: A modalidade tomada de
preços fica entre o valo mínimo do convite e o
máximo da concorrência. CERTO OU
ERRADO? ERRADO. É exatamente ao
contrário.
A modalidade tomada de preços também é
escolhida pelo valor, só que, na verdade, e ela
fica entre o máximo do convite, e o mínimo da
concorrência.
O convite vai até 150.000,00 para obras e
serviços de engenharia. Consequentemente a
tomada é acima desse valor.
Então, para obras e serviços de engenharia, a
tomada fica entre 150.000,00 (cento e
cinquenta mil) e vai até 1.500.000,00 (um
milhão e quinhentos mil) – que é o mínimo da
concorrência.
A tomada fica no meio dos dois. Fica no
máximo do convite, e no mínimo da
concorrência.
Para outros serviços que não os de
engenharia, também entre o máximo do convite
e o mínimo da concorrência a tomada fica no
valor entre 80.000 (oitenta mil) e 650.000
(seiscentos e cinquenta mil).
LEMBRANDO QUE A MODALIDADE TOMADA
DE PREÇO SÓ É UTILIZADA PELO VALOR.
Mas quem pode participar da modalidade
tomada de preços?
Primeiro; podem participar da licitação aqueles
licitantes cadastrados.
Cadastramento nada mais é do que aquele
banco de dados da administração que funciona
como uma habilitação prévia. Ajuda na
celeridade do procedimento porque os
licitantes já cadastrados bastam apresentar o
certificado de registro cadastral ao invés de mil
documentos.
Agora; participam da tomada os licitantes
cadastrados, e, além deles, aqueles que
preencherem os requisitos para o
cadastramento até o terceiro dia anterior à
entrega dos envelopes.
CUIDADO. Não se exige estar cadastrado até
o terceiro dia anterior. O que se exige é que se
preencha os requisitos para tanto. A própria lei
fala.







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E como se comprova isso? A empresa tem que
requerer. Ela tem que apresentar um
requerimento como todos os documentos,
provando que ela preenchia. Naturalmente, não
se exige que este requerimento seja deferido
até o terceiro dia anterior. Até esse prazo a lei
só diz que tem que requerer.
Por fim lembramos que tomada de preço
também tem dois intervalos.
Se for o tipo técnica ou técnica + preço –
intervalo mínimo de 30 dias.
Se for o tipo preço – intervalo mínimo de 15
dias.
Também dias corridos, porque a lei não falou
nada de dias úteis.
Vamos ao convite para fecharmos a nossa lista
no critério valor.

3. CONVITE
Você já anotou que o convite, que é
modalidade em razão do valor, vai até
150.000,00 (cento e cinqüenta mil) para obras
e serviços de engenharia, e vai até 80.000,00
(oitenta mil) para outros bens e serviços.
Mas eu preciso aqui de um cuidado. Se ele vai
até 150.000,00 ele começa com quanto?
O valor mínimo é zero. Não tem valor mínimo.
Mas EDEM, não há uma regra que até 10%
não é dispensável? Isso; você disse tudo. É
dispensável. E se o administrador quiser, ele
pode licitar na dispensável? Pode. E se ele
quiser licitar, qual vai ser a modalidade?
Convite.
Então, convite vai do zero até 150.000,00 para
obras e serviços de engenharia, e de zero até
80.000,00 para outros bens e serviços que não
os de engenharia.
Quem pode participar do convite, naturalmente,
são os licitantes convidados. E podem ser
convidados os licitantes cadastrados e,
também, os não cadastrados. Se ele é do ramo
de atividade e está no mercado, pode ser
convidado, seja ele cadastrado, ou não.
É sempre bom lembrar que nós vamos
convidar em número mínimo de três. E se não
aparecerem três? Para o TCU não pode
prosseguir.
MAS NÃO É ESSA POSIÇÃO QUE VEM
PREVALECENDO PARA CONCURSO. PARA
CONCURSO VOCÊ VEM ENCONTRANDO
QUE É POSSÍVEL PROSSEGUIR COM
NÚMERO INFERIOR DESDE QUE VOCÊ
CONVIDE TRÊS E JUSTIFIQUE
DEVIDAMENTE.
Você vai demonstrar que convidou validamente
os três licitantes, e, convidando validamente, é
possível prosseguir com número inferior.
Mas, além desses convidados, também podem
participar do convite os cadastrados não
convidados.
Sendo que, licitante cadastrado – e não
convidado, obviamente - precisa manifestar o
interesse de licitar com 24 horas de
antecedência.
Assim, temos:
Licitante cadastrado - participa quando
convidado, ou quando, não convidado,
manifesta interesse com até 24 horas de
antecedência.
Licitante não cadastrado – participa quando
convidado.
Feito isso, vamos a algumas observações.
Deve-se lembrar, ainda, que o instrumento
convocatório no convite é a carta convite.







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Além disso, qual o prazo de intervalo mínimo
no convite? Exceção; 5 dias úteis.
Este prazo é o único, por enquanto, em dias
úteis. Dia útil em Direito Administrativo é o dia
em que a repartição funciona.
No que tange à comissão temos que,
normalmente, a comissão de licitação do
convite é formada por três servidores. Só que,
neste caso, temos uma situação especial (art.
51)
Tratando-se de convite, se a repartição for
pequena e selecionar três for prejudicar o
andamento do serviço, a lei diz que é possível
fazer convite com um único servidor.
Ler art. 51, que fala da comissão de licitação.
Vamos sair agora do valor, e passar a estudar
as modalidades em razão do objeto.
4. LEILÃO
A ideia chave que você tem que guardar é que
o leilão é modalidade de licitação que serve
para alienação. NÃO SE COMPRA NADA
POR LEILÃO.
Primeiro; alienação de bens imóveis. Porém,
quando este bem imóvel for decorrente de
decisão judicial ou de dação em pagamento
(art. 19 da lei).
Então, temos que, primeiramente, SERVE O
LEILÃO PARA ALIENAÇÃO DE BENS
IMÓVEIS DECORRENTES DE DECISÃO
JUDICIAL OU DAÇÃO EM PAGAMENTO.
A segunda situação é a possibilidade de leilão
para bens móveis. Mas bens móveis
inservíveis, apreendidos e penhorados.
Então, temos que, além da primeira
possibilidade, SERVE O LEILÃO PARA
ALIENAÇÃ DE BENS MÓVEIS INSERVÍVEIS,
APREENDIDOS OU PENHORADOS (na
verdade era empenhados, mas o legislador
errou).
Bens inservíveis – não é sinônimo de sucata
nem de coisa velha. Bem inservível é o que
não lhe serve mais, mas serve para outro. Ex.
carro desgastado para rodar na estrada, mas
que pode, tranquilamente, rodar na cidade.
Bens apreendidos - o leilão da receita é um
exemplo de leilão de bens apreendidos, em
razão, na grande maioria das vezes, da
irregularidade da documentação.
Bens penhorados - bem penhorável é objeto
de penhora, que, por sua vez, é restrição na
ação de execução e serve para a garantia do
juízo.
Os bens penhorados, ao final do processo de
execução, são alienados em hasta pública.
Alienam-se em hasta pública os móveis através
de leilão, e os imóveis através de praça.
Ocorre que o leilão, na ação de execução, o
leilão em hasta pública, é o leilão do CPC.
Mas EDEM; então o que os bens penhorados
estão fazendo aqui?
Não deveriam estar. O legislador, na verdade,
queria falar de bens empenhados, e não
penhorados. Ele errou.
Os bens alienados por leilão da lei 8.666 são
os bens empenhados. E bens empenhados são
objeto de penhor, enquanto que os bens
penhorados são objeto de penhora. Os bens
objetos de penhor é que são alienados por
leilão da 8.666.
O leilão de jóias da caixa, por exemplo, é o da
lei 8.666. São bens objeto de penhor.
E se cair na prova: ALIENAM-SE ATRAVÉS
DE LEILÃO BENS INSERVÍVEIS,
APREENDIDOS E PENHORADOS. CERTO
OU ERRADO?







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Se eu estivesse no seu lugar eu responderia
verdadeiro.
Eu sei que disse que são os empenhados,
ocorre que está escrito na lei “penhorados”.
Como está escrito na lei, é dessa forma que os
examinadores copiam.
Mas já há alguns novos concursos aonde vem
aparecendo empenhados. Então fique de olho.
Por fim, a última hipótese está justamente na
regra de valor.
E, evoluindo, lembram que eu disse que o
leilão tem como critério o objeto, mas que há
uma hipótese em que ele tem limite de valor? É
isso, essa hipótese está no art. 17, § 6º da lei.
Este dispositivo diz que é possível alienação de
bens móveis através de leilão (não se adjetiva
quais móveis), desde que respeitado o limite de
650.000,00.
Assim, nós vamos encontrar o leilão, portanto,
em três situações:
a) Alienação de bens imóveis decorrente
de alienação judicial e de dação em
pagamento (lembrando que a lei coloca
uma alternativa OU entre o leilão e a
concorrência);
b) Alienação de bens móveis inservíveis,
apreendidos ou empenhados
(lembrando que a lei fala penhorados);
c) Alienação de bens móveis (sem
adjetivação), até o limite de 650.000,00;
o que significa dizer que qualquer móvel
pode ser alienado por leilão até esse
limite.
Quem realiza o leilão no Brasil é o leiloeiro.
Como não existe esse cargo, como regra há a
designação de um servidor do quadro.
A administração até poderia criar um cargo de
leiloeiro e realizar concurso, mas, na prática, o
que ela prefere é a designação do servidor.
E mais. Qual é o prazo de intervalo mínimo no
leilão?
O intervalo mínimo aqui é de 15 dias (já que
não falou em úteis, temos que são dias
corridos).
Então, ALIENAÇÃO é a palavra mágica na
modalidade licitatória do leilão.
5. CONCURSO
A primeira ideia é que não se deve confundir
essa modalidade de licitação concurso com o
concurso público, que serve para provimento
de cargo ou emprego público.
O concurso da lei de licitações serve para a
escolha de trabalho técnico, científico ou
artístico, dando em contrapartida um prêmio
ou remuneração. Prêmio é presente, e não
cargo. Pode ser carro, bolsa de estudos,
viagem, 1 milhão, etc.
Dentro daquilo que mais cai nas provas, temos:
qual o prazo de intervalo mínimo do concurso?
Esse prazo é de 45 dias (já que não falou em
úteis, temos que são dias corridos).
Portanto, da data da publicação do edital, até a
realização do evento, se tem prazo de intervalo
mínimo de 45 dias corridos.
Vale lembrar que, do mesmo modo como
ocorre com as promoções de refrigerantes e
achocolatados, o concurso da lei 8.666 não
tem procedimento na lei. O procedimento do
concurso tem regulamento próprio. Cada
concurso tem o seu regulamento.
Assim, nós não vamos estudar as regras do
concurso, porque cada concurso tem o seu
regulamento próprio. Ok?







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No que tange à comissão, nós vimos lá atrás
que, normalmente, quem participa da comissão
é o servidor público. Mas, excepcionalmente,
neste caso o sujeito não precisa ser servidor.
Qualquer pessoa, com conhecimento na área,
e desde que idônea, pode participar da
comissão do concurso. Se servidor preenche
esses requisitos, também poderá.
Ela é chamada de comissão especial, afinal,
não precisa ser composta por servidor.
6. PREGÃO
PRGUNTA DE PROVA: PARA QUEM, PELA
PRIMEIRA VEZ, FOI INSTITUÍDO O PREGÃO
NO BRASIL? PARA AS AGÊNCIAS
REGULADORAS, EM 1997, PELA LEI 9.472
QUE INSTITUIU A ANATEL.
Mas em 2000, através da medida provisória
2025, o pregão foi instituído para a União.
E a partir de 2002 o pregão é ampliado para
todos os entes da administração através da lei
10.520/02. Assim, com essa lei o pregão passa
a ser utilizado para todos os entes da
federação.
Para que serve o pregão? Qual o seu objetivo?
Qual o seu cabimento? É valor ou objeto?
Falamos em objeto, e a palavra mágica é que
pregão só serve para aquisição.
NÃO SE VENDE NADA POR PREGÃO. Tudo
bem. Mas aquisição de quê? Bens e serviços
comuns (copo, papel, geladeira, TV, ar-
condicionado etc.).
Bens e serviços comuns são aqueles que você
compreende com expressão usual de mercado.
São aqueles que estão disponíveis no
mercado. O que significa dizer que a pessoa
para entender não precisa de uma formação
especial.
Bastante cuidado. O pregão é modalidade
de licitação no tipo PREÇO.
Não se admite pregão para tipo técnica, e,
portanto, engenharia está fora (primeiro,
porque é algo complexo, segundo porque
depende do critério técnica).
Nós vamos escolher aqui o menor preço.
Ademais, o responsável pela realização do
pregão no Brasil é o pregoeiro. Ele que bate o
martelo.
A lei estabelece que o pregoeiro vai ser
apoiado por uma equipe chamada equipe de
apoio. Essa equipe de apoio não tem,
normalmente, poder decisório. É mais
organizacional.
Além disso, devemos lembrar que o pregão
tem duas possibilidades. O pregão poderá ser
presencial e poderá ser eletrônico.
O presencial possui todas as regras normais de
ambiente: sala, mesa constituída, comissão
permanente.
Mas é possível hoje também, com amparo na
nossa legislação, o pregão eletrônico. Este
segue o mesmo procedimento do pregão
presencial. Eu digo em termos de sequencia.
Primeiro olha proposta, depois documento, etc.
Mesma sequencia e procedimento do pregão
presencial.
Sendo que o pregão eletrônico vai acontecer
no mundo virtual, o que exige, naturalmente,
algumas adaptações. É como se fosse uma
sala de bate-papo.
Essas adaptações para o mundo virtual foram
feitas por decreto (5450/05), e é por isso que
você não vai encontrar pregão eletrônico no
concurso.
Agora; para o âmbito federal, o Presidente da
República determinou por decreto que fosse
escolhido o pregão eletrônico como
procedimento regra.







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Direito Administrativo
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60
Devemos frisar também, que o pregão possui
um procedimento invertido, e que, por ser mais
rápido, com certeza é uma tendência para o
país.
E mais. O prazo de intervalo mínimo no pregão
é de 8 (oito) dias úteis.
Você deve observar que os dois menores
prazos são em dias úteis. São 5 dias úteis para
o convite e 8 dias úteis para o pregão. Todos
os demais são com dias corridos.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
GENERALIDADES E CONCEITO
A primeira ideia que eu gostaria que você
tivesse em mente é que contrato administrativo
é uma espécie do gênero contratos. E sendo
uma espécie, tudo o que você aprendeu lá em
Direito Civil, na teoria geral dos contratos,
também serve para o Direito Administrativo. A
diferença é que os contratos administrativos
possuem algumas peculiaridades.
Nem todo contrato celebrado pela
administração é contrato administrativo. O
contrato que a administração celebra é
chamado contrato da administração. Sendo
que, se ele é regido pelo direito público, ele
ganha a terminologia: contrato administrativo.
Se o regime é privado, esse contrato é apenas
chamado de contrato da administração (ex.
contrato de locação).
Dentro dessa ideia, podemos concluir que:
Contrato administrativo é aquele vínculo
jurídico em que o sujeito ativo e o sujeito
passivo se comprometem a prestação e
contraprestação, criando, modificando ou
extinguindo direitos, se submetendo ao regime
jurídico de direito público, e,
consequentemente, vai ter a participação da
administração.

CARACTERÍSTICAS
1. FORMAL – as formalidades serão
estudadas a seguir.

2. CONSENSUAL
Contrato consensual significa que o contrato se
aperfeiçoa no momento em que se manifesta
a vontade. Ex. contrato de compra e venda. O
sujeito vai à loja, recebe a geladeira em 15 dias
e paga em 30. O contrato existe quando ele vai
à loja. O resto é adimplemento contratual.
Só um cuidado. O contrato consensual é o
oposto do contrato real, aquele que depende
da entrega do bem. Só está pronto com a
entrega do bem.
3. COMUTATIVO
É o oposto do contrato aleatório.
Primeiro; contrato comutativo tem que ter
prestação e contraprestação equivalentes.
Além disso, essas prestações devem estar
pré-determinadas.
Eu vou pagar por esta caneta o valor de três
reais. É quanto ela vale. É o equivalente. É
compatível o objeto com o seu preço.
Prestações pré-determinadas significa que o
próprio contrato determina quanto vai ser pago
pela caneta (um milhão não dá).
4. PERSONALÍSSIMO
O contrato administrativo vai levar em
consideração as qualidades dos contratados.
Se o contrato é personalíssimo, em tese não é
possível a subcontratação. Só que a nossa lei
autoriza. Permite expressamente a
subcontratação. Mas quando é possível?
Em síntese, temos como condições legais para
a subcontratação: - previsão no edital; -







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61
previsão no contrato; - autorização da
administração.
E acrescenta a doutrina: - apenas de parte do
contrato; - desde que a subcontratada
preencha os requisitos da licitação.
5. CONTRATO DE ADESÃO
Aqui não há a possibilidade de se discutir
cláusulas contratuais. Assim, todo contrato
administrativo é de adesão, porque quem
impõe as regras é a administração.

FORMALIDADES
1. LICITAÇÃO/JUSTIFICAÇÃO
O procedimento licitatório é a primeira
formalidade. Lembrando que se a licitação for
dispensável e inexigível, o que substitui a
licitação é o procedimento de justificação.
2. ESCRITO
O contrato administrativo, em regra, deve ser
escrito (art. 60, parágrafo único da lei). Esse
art. 60, parágrafo único, diz que é nulo de
pleno direito o contrato verbal, salvo o de
pronta entrega, pronto pagamento e até 4 mil
reais (requisito triplo cumulativo).
Vou à papelaria e compro essa caneta. O
vendedor me entrega na hora (pronta entrega e
pronto pagamento e não passou de 4 mil, o
contrato pode ser verbal).
3. PUBLICAÇÃO
Falamos aqui do art. 61, parágrafo único da lei,
que diz que a publicação é obrigação da
administração e deve correr a cargo dela.
A lei diz mais: a publicação do contrato é
condição de eficácia do contrato. O que
significa dizer que se ele não for publicado ele
é válido, mas não será eficaz. Ele não vai
produzir efeitos enquanto não for publicado.
A posição majoritária diz que o prazo de
publicação é de até 20 dias, não podendo
ultrapassar o 5º dia útil do mês seguinte ao de
sua assinatura.
4. INSTRUMENTO DE CONTRATO
A pergunta é: quando eu preciso desse
instrumento de contrato e quando eu não
preciso?
O art. 62 diz assim: o instrumento de
contrato vai ser obrigatório quando o valor
do meu contrato for correspondente ao
valor da concorrência e da tomada de
preços. Não tem nada a ver com o fato de a
licitação ser dispensada ou inexigível. O que eu
tenho é: se o valor é o da concorrência ou da
tomada, mesmo que a licitação seja inexigível
e dispensável, ele tem que acontecer, porque o
que interessa é o valor do contrato.
CUIDADO. EU NÃO PRECISO DE UMA
CONCORRÊNCIA OU DE UMA TOMADA. EU
PRECISO É DO VALOR CORRESPONDENTE
A ESSAS MODALIDADES.
Além disso, a lei diz: o instrumento de
contrato vai ser facultativo quando o valor
for correspondente ao convite. Tome
cuidado. Além desse requisito a lei diz assim:
para ser facultativo, além do valor do convite,
eu também preciso da possibilidade de
realizá-lo de outra maneira.
Eu não posso ter nenhuma exigência que traga
o instrumento de contrato. Tenho de poder
realizá-lo de outra maneira. Você vai encontrar
a ordem de serviço, a nota de empenho, carta
contrato, etc. São atos administrativos onde
você só diz a obrigação: faça, pague o
serviço...

CLÁUSULAS CONTRATUAIS
Serão dividas em dois grupos: necessárias e
exorbitantes. Dentro das necessárias, que são







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as obrigatórias, falaremos da garantia
contratual e da duração do contrato (por caírem
mais).
 CLÁUSULAS NECESSÁRIAS - Estão
previstas no art. 55 da lei 8.666.
São as cláusulas obrigatórias. Tem que constar
as partes, objeto, forma de pagamento,
duração do contrato, etc. Eu não vejo
dificuldade nessa lista. Nós vamos falar de
duas necessárias que muito caem em provas e
concursos. Nós vamos falar de garantia, e
vamos falar de duração de contrato. Essas
duas, com certeza, são as que mais aparecem
em prova, mas a lista do art. 55 é extensa, por
isso eu peço que você faça a leitura desse
dispositivo.
a) GARANTIA DO CONTRATO
A primeira questão, a saber, é se a
administração pode ou deve cobrar a garantia.
Ela está na lista do art. 55, mas a lei usa a
expressão pode. Por isso a discussão. Pela
lei, a administração pode exigir garantia. Mas,
para maioria, INCLUSIVE PARA O
CONCURSO, esse pode significa DEVE (a não
ser que pergunte de acordo com a literalidade
da lei).
A segunda questão relacionada à garantia é o
percentual. De quanto vai ser essa garantia?
O que se tem é que a administração pode
exigir até 5% do limite do contrato. Sendo que,
quando esse contrato for de grande vulto, de
alta complexidade, ou de riscos financeiros
para a administração, a garantia poderá chegar
até 10% do valor contratual (art. 56).
Quem exige a garantia é a administração.
Todavia, quem decide a forma de prestá-la é o
contratado. Então, a lei dá quatro alternativas,
mas o contratado pode escolher uma delas.
Aqui a lei diz que é possível:
- título da dívida pública (TDP – inclusive é uma
excelente oportunidade para a administração
engolir os seus títulos); - caução em dinheiro; -
fiança bancária (é a garantia fidejussória
prestada por um banco); - seguro garantia.
b) DURAÇÃO DO CONTRATO
Como toda licitação depende de recurso
orçamentário, identificada a necessidade, eu
tenho que identificar qual será o recurso que irá
bancar esse contrato. E qual é mesmo o limite
de um recurso orçamentário? Qual o prazo
máximo de um crédito orçamentário? Quanto
tempo dura uma lei orçamentária?
12 meses. A duração do contrato deve ser
compatível com a duração do crédito
orçamentário, logo, prazo máximo de 12
meses.
Não se esqueça, todo contrato administrativo
tem que ter prazo determinado. Hoje não se
permite contrato sem prazo determinado. A
regra é 12 meses, mas a lei estabelece, lá no
art. 57, algumas exceções a esse prazo.
O art. 57 traz três exceções ao crédito
orçamentário, sendo que nós vamos incluir
mais duas que não estão na lei 8.666. As
hipóteses são:
i) contratos que possuem previsão no plano
plurianual (PPA) = até 4 anos.
ii) contratos de prestação contínua = até 60
meses.
Cuidado com uma cilada. O art. 57 traz uma
exceção dizendo assim: nesta hipótese, além
dos 60 meses, é possível, em caráter
excepcional, em caso de interesse público,
uma prorrogação por mais doze meses. Assim,
é possível que esse contrato atinja até 72
meses.
iii) contratos de aluguel de programas e
equipamentos de informática = até 48 meses.







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iv) contratos de concessão e permissão de
serviço = quando o nosso contrato for de
concessão e permissão de serviço, quem vai
determinar o prazo do contrato é a lei do
serviço.
v) contratos sem desembolso pela
administração = podem ter prazo maior, só que
determinado.
É hipótese que não está expressa, mas
decorre de interpretação da lei de
responsabilidade fiscal (LC 101). Se a
administração não tiver que pagar mais nada,
não precisa respeitar a lei orçamentária.
 CLÁUSULAS EXORBITANTES
A nossa lei enumera no art. 58 cinco cláusulas
exorbitantes. São elas:
a) ALTERAÇÃO UNILATERAL DO
CONTRATO PELA ADMINISTRAÇÃO –
a seguir.
b) RESCISÃO UNILATERAL DO
CONTRATO PELA ADMINISTRAÇÃO –
a seguir.
c) FISCALIZAÇÃO DO CONTRATO PELA
ADMINISTRAÇÃO
Mais do que a fiscalização, temos que é
possível até uma intervenção na gestão da
empresa. Lembrando que a fiscalização não é
faculdade da administração. Ela deve fiscalizar.
d) APLICAÇÃO DE PENALIDADES – art.
87
Que tipo de penalidades? Advertência, multa (a
depender da previsão do contrato), suspensão
de contratar com o poder público e declaração
de inidoneidade.
e) OCUPAÇÃO PROVISÓRIA DOS BENS
DO CONTRATADO
Há uma regrinha que você tem que entender e
observar que é a seguinte: quando a
administração celebra um contrato e, no meio
do caminho, a empresa não cumpre esse
contrato, a administração pode retomar e
rescindir o contrato.
Mas rescisão é ato administrativo. SENDO
ATO ADMINISTRATIVO, COMO CONDIÇÃO
DE FORMA O STF DIZ: PRECISA DE
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. Precisa
contraditório, ampla defesa.
Ex. da coleta de lixo. Enquanto corre o
procedimento de rescisão, quem realiza a
coleta?
A administração, com a ocupação temporária
dos bens do contratado.
Encerrado o processo, eu vou realmente
extinguir o contrato; qual será a consequência
para esses bens? Aqui há possibilidade de
reversão. E esses bens que eram ocupados
provisoriamente podem ser transferidos em
definitivo para a administração.
Cuidado. Ocupação e reversão são passíveis
de indenização. Depende do que está previsto
no contrato. Mas é possível indenização.
Eu não posso ocupar e reverter qualquer bem.
A ocupação e a reversão estão ligadas à
continuidade e à manutenção do serviço. O
bem tem que ser indispensável à continuidade.
Pergunta: EXCEPTIO NON ADIMPLETI
CONTRACTUS É CLÁUSULA
EXORBITANTE?
PRIMEIRO; É APLICÁVEL AOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS?
Se a administração não paga, o contratado é
obrigado a continuar coletando o lixo? É. Mas
só por 90 dias.
E se a administração não paga, a partir de 90
dias o contratado está liberado das suas
obrigações? Está. Então, a resposta é que a
partir dos 90 dias a EXCEPTIO é aplicada. O
que não se pode fazer é aplicá-la de imediato.







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64
Essa a posição da doutrina majoritária. A
EXCEPTIO É APLICADA DE MANEIRA
DIFERENCIADA (Art. 78, XV, da lei).
Vimos que é aplicável. Segunda pergunta: é
cláusula exorbitante? Não, afinal, se ela
também está no contrato comum, não se trata
de cláusula exorbitante.
Cuidado. HELY dizia que a EXCEPTIO não era
aplicável. E o não ser aplicável é que era
cláusula exorbitante. Então, se hoje ela é
aplicável, ela não é cláusula exorbitante,
porque ela existe no contrato comum e existe
no contrato administrativo. Lembrando que
essa posição de HELY é antes da lei 8.666,
pois ele faleceu em 90. Não é a posição que
prevalece hoje em concurso.

ALTERAÇÃO UNILATERAL DO CONTRATO
PELA ADMINISTRAÇÃO – art. 65.
Lembramos que a alteração bilateral do
contrato não é cláusula exorbitante, afinal, os
contratos comuns também possuem.
Pela lei, a administração pode alterar
unilateralmente o contrato em duas hipóteses.
Primeiro; a administração pode alterar
unilateralmente as chamadas
ESPECIFICAÇÕES DO PROJETO. Ex. tipo de
tinta, tipo de cerâmica que seria utilizada. É
alteração qualitativa, pois incide sobre a
qualidade do projeto.
Eu não vou atingir o quantitativo, eu não vou
mexer na quantidade.
Lembrando que a alteração que implique
mudança da natureza do objeto está proibida.
Eu não posso ter telefonia, e exigir transporte
coletivo. Não posso ter transporte coletivo e
exigir coleta de lixo.
E a alteração quantitativa, é possível de algum
modo? O QUE OS TEMOS É QUE SE A
ALTERAÇÃO FOR QUANTITATIVA, ELA É
TOLERADA ATÉ A MARCA DE 25 %.
Cuidado. A natureza do objeto, como visto,
nunca poderá ser alterada. Aqui nós estamos
alterando a quantidade. Se eu comprei canetas
só posso receber canetas. E se eu tinha 100,
posso atingir até o limite legal que é o de 125.
Lembrando que 25% serve para acréscimos e
supressões. Eu posso ter 25 para cima e 25
para baixo.
Lembrando que claro que a administração vai
ter que pagar pelas 125. Da mesma forma que,
se a administração mudar para 80, só terá que
pagar por essas 80.
OBS: SE O CASO FOR DE REFORMAS DE
EDIFÍCIOS OU EQUIPAMENTOS O
ACRÉSCIMO (e só ele, não se aplicando à
supressão) PODE CHEGAR ATÉ 50%.

ALTERAÇÃO BILATERAL DO CONTRATO
ADMINISTRATIVO = ACORDO ENTRE AS
PARTES
Feita essa observação, vamos só anotar quais
são as alterações bilaterais do contrato,
lembrando que elas não são cláusulas
exorbitantes. A lei estabelece quatro situações
em que é possível a alteração bilateral:
1. SUBSTITUIÇÃO DA GARANTIA
2. REGIME DE EXECUÇÃO
3. FORMA DE PAGAMENTO – lembrar
que é vedado o pagamento antes do
recebimento.
4. BUSCA DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO
E FINANCEIRO DO CONTRATO
Falar em desequilíbrio contratual é falar em
teoria da imprevisão. A teoria da imprevisão
era antigamente chamada de cláusula REBUS
SIC STANTIBUS.
Essa teoria exige, necessariamente, um fato
novo. Mais do que isso. O fato tem que ser:







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novo, imprevisto (as partes não programaram)
e imprevisível (ninguém, no lugar delas, podia
imaginar essa situação).
É algo inimaginável. Por exemplo, quem
poderia imaginar que COLLOR iria sequestrar
a poupança do povo?
Eu tenho que pensar numa situação que não
estava programada e que não dava para
prever.
Assim, o fato superveniente imprevisto e
imprevisível vai, por fim, desequilibrar o
contrato. E é esse desequilíbrio do contrato
que vai gerar a necessidade de revisão
contratual.
ENTÃO, A TEORIA DA IMPREVISÃO NADA
MAIS É DO QUE A REVISÃO CONTRATUAL
COMO MODALIDADE DE ALTERAÇÃO
BILATERAL VISANDO A MANUTENÇÃO DO
EQUILÍBRIO ECONÔMICO E FINANCEIRO.
Se não há nada de novo não há que se falar
em teoria da imprevisão. As três hipóteses aqui
que mais interessam são:
- FATO DO PRÍNCIPE
É aquela atuação unilateral do poder público,
abstrata e geral, que atinge o contrato de
forma indireta ou reflexa. Não toca o seu
objeto principal. Ex. alteração da alíquota de
um tributo.
- FATO DA ADMINISTRAÇÃO
É atuação unilateral do poder público,
específica, e que atinge diretamente o nosso
contrato. Construção de viaduto dependente de
desapropriação de área. O Estado nega o
pedido.
- INTERFERÊNCIAS IMPREVISTAS
Falamos que interferência imprevista é
aquela característica, aquele evento da
natureza que já existia ao tempo da celebração
do contrato, mas que só pôde ser descoberto e
identificado ao tempo da sua execução.
Os exemplos são variados: lençol freático,
terreno pantanoso, grande pedra, etc. São
situações que aumentam o custo da obra e que
eu não tinha como saber antes de colocar a
mão na massa.
Esses são os casos que mais caem.
Lembrando que caso fortuito e força maior
também podem ser incluídos nessa lista,
sabendo que há divergência na doutrina e não
há posição majoritária.

RESCISÃO CONTRATUAL – EXTINÇÃO DO
CONTRATO ADMINISTRATIVO
1. CONCLUSÃO DO OBJETO /
ADVENTO DO TERMO FINAL
Ex. contrato de construção de uma escola =
finda concluída a obra.
Ex. contrato de serviço de segurança por 12
meses = finda vencidos os doze meses.
2. RESCISÃO

a) Rescisão Administrativa
É a extinção do contrato de modo unilateral
pela administração. Se for por interesse
público, a administração indeniza. Se for por
descumprimento de cláusula contratual pelo
contratado, quem indeniza é o próprio
contratado.
b) Rescisão Judicial
É a situação na qual o contratado não quer
mais o contrato. Neste caso, a saída para ele
não é outra senão a via judicial. Lembre-se: só
a administração poderá rescindir
unilateralmente.
c) Rescisão por acordo, bilateral,
consensual ou amigável







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É o que lá em Direito Civil você vai chamar de
distrato.
3. ANULAÇÃO
Se o nosso contrato possuir uma ilegalidade
ele poderá ser extinto por anulação.
4. EXTINÇÃO DE PLENO DIRIETO
É hipótese que a doutrina reconhece como
aquela extinção que decorre de circunstâncias
estranhas à vontade das partes, por exemplo:
falecimento, incapacidade civil, são situações
estranhas à vontade das partes.










RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
GENERALIDADES
A primeira coisa que vale guardar é que no
Brasil e no mundo o Estado aparece hoje como
sujeito responsável. Nem sempre foi assim,
mas hoje é a regra. Causou danos e prejuízos,
tem que indenizar.
Isso porque partimos da premissa correta de
que a atuação estatal é impositiva, e você,
administrado, gostando ou não, vai ter que
engolir. E como você vai ter que suportar, nada
mais justo que esse Estado tenha mais
responsabilidade do que numa relação privada.
Então, pensando em responsabilidade civil do
Estado, você precisa lembrar que a atuação
estatal é impositiva, e que, por isso, essa
responsabilidade tem princípios mais rigorosos
do que a responsabilidade comum lá do direito
civil.
Ainda nessa esteira, devemos lembrar que hoje
nós temos cada vez mais uma proteção da
vítima, o que se comprova pela própria
evolução. Começamos com a
irresponsabilidade, passamos para a
responsabilidade subjetiva, depois objetiva,
trazendo, portanto, mais proteção para a
vítima.
Então, na dúvida, a teoria a ser aplicada é
aquela que traga mais proteção para a vítima.
FUNDAMENTO TEÓRICO
O primeiro fundamento teórico da
responsabilidade civil é o princípio da
legalidade.
Ex. Delegado que tortura gera dano e
responsabilidade do Estado. Trata-se de
conduta ilegal.
Só que a responsabilidade também pode
decorrer de conduta lícita. Ex. construção de
presídio no meio da cidade, desvalorizando os
imóveis vizinhos. E qual seria o fundamento
então?
O fundamento é o princípio da isonomia, pois
toda a sociedade se beneficia com o presídio, e
não é justo que o vizinho ‘pague a conta’
sozinho.
Por isso, o fundamento para a
responsabilidade civil, quando essa
conduta é lícita, é o princípio da isonomia.
Sintetizando, temos que hoje: O ESTADO É
SUJEITO RESPONSÁVEL, E O
FUNDAMENTO DESSA RESPONSABILIDADE
PODE SER O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE,
BEM COMO O PRINCÍPIO DA ISONOMIA.







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EVOLUÇÃO
1. TEORIA DA IRRESPONSABILIDADE
DO ESTADO
Baseado na premissa de que o rei nunca erra,
valia inicialmente, no Brasil, a teoria da
irresponsabilidade do Estado, que não aparecia
como sujeito responsável.
Posteriormente, evoluindo um pouquinho,
temos que o Estado passa a ser responsável
apenas em situações pontuais. Ex. aqui o
Estado vai responder, mas só nesse ponto.
Não era uma responsabilidade para qualquer
prejuízo.
Depois disso, e no Brasil a partir de 1916 (CC),
o Estado passa a ser responsável de forma
ampla, deixando de responder em situações só
pontuais, e passando a ser sujeito responsável.
É quando nasce, no Brasil, a teoria da
responsabilidade subjetiva. Segunda teoria.
2. TEORIA DA RESPONSABILIDADE
SUBJETIVA
Primeira questão que você deve lembrar é que
responsabilidade subjetiva só acontece em
conduta ilícita.
Lembre-se que o administrador, sendo caso de
responsabilidade subjetiva, tem que agir com
negligência, imperícia ou imprudência
(elementos da culpa que, na esfera cível,
abrangem o dolo e a culpa em sentido estrito).
E isso significa desrespeitar a lei. Isso significa
ilegalidade.
Ainda, para se ter responsabilidade subjetiva,
precisamos da presença de 4 elementos:
a) Conduta do Estado
Seja ela comissiva (ação) ou omissiva
(omissão). Mas a ideia é: se o Estado não “fez
nada” ele não pode ser responsabilizado.
b) Dano
Se não há dano não há responsabilidade.
Assim, para quem pensa em fazer
procuradoria e AGU, por exemplo, afastar o
dano é o principal aspecto de defesa. Falar
em indenização sem dano é incidir em
enriquecimento ilícito.
c) Nexo de Causalidade
Significa dizer que a conduta gerou aquele
dano, ou que o dano foi gerado por aquela
conduta.
d) Culpa ou Dolo
Necessariamente, se a responsabilidade é
subjetiva, eu tenho que ter culpa ou dolo. Basta
a culpa estrita, mas pode ser uma conduta
também dolosa.
Então, eu tenho que ter dolo ou culpa,
lembrando: negligência, imperícia ou
imprudência.
Só que vale lembrar que, no primeiro momento
da responsabilidade subjetiva, o que existia no
Brasil era a chamada culpa do agente. A
vítima, na ação de indenização, tinha de
demonstrar quem foi o agente culpado.
Mas, felizmente, a responsabilidade evolui, e
sai da teoria subjetiva da culpa do agente, para
a teoria subjetiva na culpa do serviço. Com
certeza você já deve ter ouvido falar na teoria
francesa da faute du service, que significa,
justamente, culpa do serviço.
Nesse momento a vítima não precisa apontar o
agente, basta que ela demonstre que o serviço
não foi prestado, ou que o serviço foi prestado
de forma ineficiente, ou atrasada.
Essa teoria é chamada de culpa do serviço,
falta do serviço, ou também chamada de
culpa anônima. Não preciso mais, eu, vítima,







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68
indicar o agente. É mais rigor para o Estado, e
mais facilidade para a vítima.
Pergunta: o que é preciso para afastar a
responsabilidade subjetiva?
Você está no concurso e tem que afastar uma
responsabilidade subjetiva. Defenda o Estado
nessa situação. Como você vai excluir a
responsabilidade subjetiva do Estado?
Resposta: basta afastar quaisquer dos 4
elementos que compõem a responsabilidade
subjetiva.
As pessoas acham que a única forma de
excluir a responsabilidade subjetiva é
afastando a culpa ou dolo. Essa também é uma
forma, mas não é a única. Basta afastar
quaisquer dos 4 elementos que compõem a
teoria da responsabilidade subjetiva. E com
isso fechamos esta segunda teoria.
Só que, mais uma vez, o ordenamento evolui.
A vítima ainda não está protegida o suficiente.
E no Brasil, a partir de 1946, é introduzida a
responsabilidade na teoria objetiva.
3. TEORIA DA RESPONSABILIDADE
OBJETIVA
A CF de 46 já falava em teoria objetiva, e até
hoje nós continuamos com ela. Nós vamos ver,
oportunamente, que hoje coexistem as duas
teorias, mas o que prevalece é a teoria
objetiva.
A responsabilidade objetiva protege muito a
vítima, porque ela decorre tanto de conduta
ilícita quanto de conduta lícita.
Para demonstrar a responsabilidade, quais são
os elementos que você tem que demonstrar na
prova? Conduta / Dano / Nexo causal. Será
que precisa de dolo ou culpa?
Não. Pois se a minha responsabilidade é
objetiva, eu não preciso de elemento subjetivo.
Responsabilidade objetiva não exige culpa ou
dolo porque não analisa elemento subjetivo.
Basta conduta, dano e nexo.
Assim, se eu preciso desses três elementos,
para excluir a responsabilidade objetiva, o que
é possível?
Pensando na excludente da responsabilidade,
precisamos lembrar duas teorias. O Brasil
adota a teoria do risco integral ou a teoria do
risco administrativo?
Quando nós falamos de teoria do risco integral,
nós estamos falando que o Estado responde
independentemente de qualquer coisa. A teoria
do risco administrativo, por sua vez, é aquela
que admite excludente.
Tome cuidado. A regra geral no Brasil é a
teoria do risco administrativo. Mas,
excepcionalmente, a nossa Constituição fala
em teoria do risco integral.
EXCEÇÃO: Você vai encontrar teoria do risco
integral quando a CF fala em: - dano
(substância) nuclear / - material bélico / - dano
ambiental. São situações em que a
Constituição estabelece: nestes casos não se
admite excludente.
Ex. Então, se um sujeito resolve praticar um
suicídio, se dirige a uma usina nuclear,
mergulha no tanque da usina nuclear e morre.
Pronto, o Estado responde. Ou então, explosão
de armazém de material bélico em decorrência
da chuva que mata pessoas. Ainda que tivesse
pára-raio, o Estado responde.
CELSO diz: não há como aceitar que o Estado
vai pagar de qualquer jeito. Mas essa não é a
posição que vem prevalecendo para os
concursos.
PARA O CONCURSO PREVALECE A
POSIÇÃO DE RISCO INTEGRAL PARA:
MATERIAL BÉLICO, DANO NUCLEAR E
DANO AMBIENTAL.







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69
Mas você viu que nós adotamos a teoria do
risco administrativo, que admite excludente.
Sendo possível excludente, vem a pergunta:
como é possível excluir a responsabilidade
objetiva?
Se eu preciso de três elementos e falta
qualquer um deles, eu estou falando em
exclusão da responsabilidade.
Mas e aquela história de culpa exclusiva, caso
fortuito e força maior?
São exemplos de exclusão da
responsabilidade, mas não são as únicas
hipóteses.
Se eu falo de culpa exclusiva da vítima, eu
estou afastando a conduta do Estado. Se eu
falo de caso fortuito e de força maior, eu estou,
também, afastando a conduta. Mas não são as
únicas hipóteses. Eu posso ter excludente
quando não existir, ainda, dano e nexo causal.
O problema é que todo mundo só fica
pensando nessas três excludentes: culpa
exclusiva, caso fortuito e força maior. Aí vai
para o exemplo e não acha nada. Não teve
caso fortuito, não teve força maior, não teve
culpa exclusiva da vítima. Como que eu vou
defender o Estado nessa ação? E tem que
defender. E para defender você vai ter que
buscar a exclusão de qualquer um desses
elementos. Seja a conduta, seja o nexo, ou,
seja o dano.
Cuidado com duas observações:
- Afastado o nexo causal fica afastada a
responsabilidade objetiva.
É verdadeiro, mas não é a única hipótese. Se
aparecer na sua prova: só se exclui a
responsabilidade objetiva com a exclusão do
nexo, aí estará errado.
- E se a culpa da vítima for concorrente, e
não exclusiva?
CULPA CONCORRENTE NÃO É
EXCLUDENTE DE RESPONSABILIDADE.
Agora; a nossa jurisprudência diz: cada um vai
pagar de acordo com a participação. Quem
participou mais paga mais, quem participou
menos paga menos. O Estado responde, mas
por se tratar de culpa concorrente, a
indenização será reduzida. Se eu não tenho
como calcular quanto cada um participou,
conta-se 50%; metade, metade (posição do
STJ).
Vamos agora analisar alguns aspectos da
responsabilidade civil no Brasil.
De pronto, falar em responsabilidade no Brasil
é lembrar a Constituição no art. 37, § 6º.
Mais ainda. É lembrar que a responsabilidade
no Brasil é extracontratual. Tudo bem que
até é possível a existência de responsabilidade
em decorrência de um contrato válido, mas aí o
fundamento da indenização já não será a CF,
mas sim a lei 8.666.
Além da relação de contrato, também podemos
ter indenização, fora do art. 37, § 6º, em
decorrência de sacrifício de direito. É o que nós
temos, p. ex., no caso da desapropriação. É
situação na qual o objetivo do Estado é atingir
diretamente o direito do administrado, e, por
isso, a indenização é elemento principal.
É diferente do caso da construção de viaduto e
de presídio, nos exemplos já conhecidos, onde
a indenização não é elemento principal, pois o
objetivo do Estado não é atingir diretamente o
direito dos administrados.
Assim, quando nós falamos em indenização
por sacrifício de direito, como é o caso da
desapropriação, a indenização é elemento
principal, porque a indenização atinge o próprio
direito. Impede o próprio direito.
É diferente do art. 37, § 6º. Com o art. 37, § 6º,
o que eu quero é a obra. O que eu quero é o







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70
serviço. A indenização é elemento secundário.
Indiretamente eu estou atingindo alguém,
porque o presídio desvalorizou o entorno.
Assim, nem sempre o fundamento da
indenização será o art. 37, § 6º. Primeiro;
pensou em contrato, já não vale o art. 37, §
6º. Segundo; pensou em sacrifício de direito
– nome especialmente utilizado para a
desapropriação – também não vale o art. 37,
§ 6º.
Então, sintetizando, nós temos 3 situações
diferentes de indenização. Por:
- relação contratual /- sacrifício de direito / -
relação extracontratual = art. 37, § 6º.
Então, cuidado com a utilização desse
dispositivo.
Ok? Beleza.
Já vimos que a relação é extracontratual.
Bacana. Mas esse dispositivo da Constituição é
aplicável a quem? Pensemos um pouquinho
nesse sujeito.
 SUJEITO
Diz a CF: as pessoas jurídicas de direito
público, e as pessoas jurídicas de direito
privado, respondem pelos atos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem prejuízos
a terceiros.
- pessoas de direito público: administração
direta, autarquias (agências reguladoras,
agências executivas), fundações públicas de
direito público.
- pessoa jurídica de direito privado: pessoa
jurídica de direito privado, desde que
prestadora de serviço público.
Empresas públicas e sociedades de economia
mista respondem com o art. 37, § 6º, desde
que sejam prestadoras de serviços
públicos.
Vale lembrar que essas pessoas jurídicas
podem responder de forma primária e de forma
subsidiária.
Vamos imaginar que o prejuízo foi causado por
uma autarquia, e a vítima vai cobrar dessa
autarquia. Foi o motorista da autarquia que
causou prejuízo. Se a vítima ajuíza ação em
face da autarquia, para cobrar pelo ato
praticado por seu agente, a responsabilidade é
primária.
- Responsabilidade primária = quando a
pessoa jurídica paga por um agente seu.
Só que imagine que a autarquia não tem
dinheiro para pagar a conta. E o que acontece
aqui? O Estado é chamado à responsabilidade.
Mas dessa forma ele está pagando por um
agente de outra pessoa jurídica. Isso mesmo,
logo, essa responsabilidade é subsidiária.
- Responsabilidade subsidiária = quando o
Estado responde por um agente de outra
pessoa jurídica.
E se responde por um agente de outra pessoa
jurídica, não se esqueça, existe ordem de
preferência; primeiro paga a pessoa do agente
(autarquia), depois paga a do Estado. O Estado
vai ser responsável porque ele decidiu
descentralizar. E se ele decide descentralizar
ele continua sendo sujeito responsável. Então,
a responsabilidade do Estado vem num
segundo plano e é subsidiária.
 CONDUTA
No Brasil, hoje, vale a responsabilidade
objetiva ou subjetiva? Regra geral; na dúvida o
que você responde na prova? Objetiva. Essa é
a resposta.
Mas nós temos que lembrar que hoje a nossa
jurisprudência aceita as duas teorias.
Hoje a posição majoritária é de que
coexistem pacificamente as duas teorias no
Brasil.







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a) AÇÃO
- ação / conduta comissiva = responsabilidade
objetiva, seja a conduta lícita ou ilícita. Ex.
construiu presídio, cemitério, torturou etc.
Essa é a regra geral. Na prova essa é a
resposta da teoria que prevalece.
b) OMISSÃO
- omissão / conduta omissiva =
responsabilidade subjetiva, só em caso de
conduta omissiva ilícita.
Tem que ter conduta omissiva, dano, nexo
causal e elemento subjetivo (culpa ou dolo do
agente).
Se nós falamos em conduta omissão e
responsabilidade subjetiva, onde está a ilicitude
desta conduta? Cuidado. Eu só posso pensar
nessa responsabilidade quando houver um
descumprimento de um dever legal.
Então, além da conduta omissiva, dano, nexo e
culpa ou dolo, hoje, para se falar em
responsabilidade subjetiva, no Brasil, nós
vamos precisar, necessariamente, além desses
elementos, de um descumprimento de dever
legal.
Mas cuidado. Aqui existe um elemento a mais.
Você precisa guardar: o Estado tem a
obrigação na prestação do serviço dentro de
um padrão normal. O Estado não é anjo da
guarda. Não é salvador universal, pois não
pode estar em todos os lugares ao mesmo
tempo.
Então, se o serviço foi prestado dentro do que
era possível (e aqui nós falamos do princípio
da reserva do possível = eu não posso exigir
da administração mais do que é possível), não
há responsabilidade do Estado.
Mais do que isso, para falarmos em
responsabilidade subjetiva, é preciso pensar
em um dano evitável. Era possível impedir o
prejuízo e o Estado não fez nada para impedir.
Ele tinha a possibilidade de evitar e não evitou.
Subtraíram o seu carro: o Estado responde? O
Estado tem como estar em todos os lugares ao
mesmo tempo e impedir todos os furtos da
cidade?
Claro que não. Isso não é possível. O Estado
não pode impedir porque não é anjo da guarda.
Eu só posso cobrar dentro do que é possível.
Logo, o Estado não responde, porque não
havia como impedir e o serviço estava dentro
do padrão normal.
Você poderia se perguntar: mas EDEM; se for
assim, o Estado sempre vai usar essa
desculpa: sempre que for cobrado de uma
omissão o Estado dirá que está dentro do
padrão normal da reserva do possível.
COM CERTEZA ESSA É UMA BOA DEFESA
EM FAVOR DO ESTADO (em concursos de
advocacia pública, por exemplo).
PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL,
COM CERTEZA, É UMA BOA DEFESA.
Só tomando um cuidado, porque o Supremo
faz uma observação dizendo que isso não
pode servir de justificativa e desculpa para
omissão estatal. Tem que analisar dentro do
bom senso, e sempre com o cuidado de que o
mínimo existencial não pode ser atingido.
Então, o princípio da reserva do possível não
pode prejudicar o mínimo existencial, que
deverá estar sempre presente.
SINTETIZANDO, COM A EVOLUÇÃO DA
JURISPRUDÊNCIA, PARA QUE HAJA
RESPONSABILIDADE SUBJETIVA ALÉM
DOS ELEMENTOS DE CONDUTA, DANO,
NEXO E CULPA OU DOLO, É PRECISO QUE
A OMISSÃO ILÍCITA ESTEJA DENTRO DA
RESERVA DO POSSÍVEL, E QUE O DANO
SEJA EVITÁVEL. SE VOCÊ QUISER LER
SOBRE ISSO, EU INDICO A ADPF 45.







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Então eu tenho como elementos,
necessariamente: conduta, dano, nexo, culpa
ou dolo, + descumprimento de dever legal,
princípio da reserva do possível, e dano
evitável.
Eu preciso de todos esses elementos para falar
de responsabilidade subjetiva.
Ex. carro roubado em qualquer rua
(irresponsabilidade); agora, na frente do
módulo policial = responsabilidade. Preso que
suicida: ora com lençol (irresponsabilidade),
ora com faca que passou escondida no bolo
(responsabilidade).
Na primeira fase é muito fácil, porque não
vão cair todos os desdobramentos. Vai se
perguntar apenas: na omissão prevalece
hoje qual teoria? E aí você responde: teoria
subjetiva e ponto final.
Além da ação e da omissão do Estado, você
vai encontrar na jurisprudência, a
responsabilidade nas atividades de risco, e
essa é a terceira situação.
Situação em que o Estado gera e cria a
situação de risco.
c) SITUAÇÃO DE RISCO CRIADA PELO
ESTADO
Vejam: dois carros colidem por defeito no sinal
onde ambos estavam na cor verde.
Responsabilidade objetiva ou subjetiva? Essa
hipótese a jurisprudência inclui na atividade de
risco. O Estado assume o risco.
Se o Estado cria situação de risco, esta é uma
ação ou uma omissão? É ação. E nesta ação a
responsabilidade vai ser objetiva. CRIAÇÃO
DE RISCO = AÇÃO = RESPONSABILIDADE
OBJETIVA.
Outro exemplo: Explosão de material bélico
decorrente de um raio. O Estado responde? Se
o Estado armazena material bélico, ele está
assumindo um risco, e se ele assume um risco,
nós falamos em responsabilidade por situação
de risco, logo, responsabilidade objetiva.
Então, a ideia é: se o Estado assumiu situação
de risco, a responsabilidade deve ser mais
rigorosa. Isso significa responsabilidade
objetiva.
Outro exemplo trazido pela jurisprudência é o
caso da fuga de preso que, entrando nas casas
da vizinhança, comete furtos e homicídios. O
Estado responde? Óbvio. Objetiva ou
subjetivamente? Parece subjetiva, pela
omissão na fiscalização, mas não é.
Para a jurisprudência, trata-se de
responsabilidade objetiva, pelo risco criado,
pelo simples fato de ter construído presídio no
meio da cidade. É situação de risco criada
pelo Estado, logo, responsabilidade
objetiva.
Imagine que o preso fugitivo, a 100 km dali,
entra numa casa, mata uma pessoa e leva o
carro. O Estado responde? Sim. Objetiva ou
subjetiva? Neste caso é subjetiva. Se o preso
foge, o Estado está descumprindo dever legal
sim. Eu não posso pensar em situação de
risco, porque foi a 100 km dali. Mas o Estado
descumpriu o dever legal de manter o preso no
presídio.
Um preso mata o outro dentro de presídio. O
Estado responde? Objetivamente ou
subjetivamente? Tem cara de subjetiva. Mas
você vai encontrar algumas decisões na
jurisprudência, que reconhecem a
responsabilidade objetiva em razão da
superlotação dos presídios brasileiros.
OBS: PARA JURISPRUDÊNCIA, LOTAÇÃO
DOS PRESÍDIOS É SITUAÇÃO DE RISCO
CRIADA PELO ESTADO.
Se você está numa defesa na procuradoria,
numa contestação na AGU, para você,
muitas vezes, é melhor a teoria subjetiva.







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73
Então veja aquela que é melhor na prova,
mas, fora desses casos, na dúvida fique
com responsabilidade objetiva, ok?
Agora; se o seu enunciado falar
expressamente em omissão, descumprimento
de dever legal; tome cuidado. Se não estiver
presente a situação de risco, é porque o
enunciado está querendo a teoria subjetiva.
Então, para fecharmos essa discussão, vale
lembrar que nos concursos para
procuradoria e AGU, 2ª fase, você tem
primeiro como fundamentação: teoria
subjetiva – tente pensar em omissão e tente
pensar em princípio da reserva do possível.
Uma excelente defesa é dizer que o Estado
fez o que era possível. Com certeza esse
fundamento pode lhe ajudar.
Mas, além do sujeito e da conduta que geram a
responsabilidade, você precisa enfrentar a
existência do elemento dano para
caracterização da responsabilidade. E esse é o
próximo fundamento.
Então, seja na procuradoria, seja na AGU,
magistratura ou defensoria, você precisa olhar
para o dano.
 DANO
Para se pensar em responsabilidade civil do
Estado tem que ter lesão a um direito. É o
chamado dano jurídico. Não basta o dano
patrimonial.
Ex. Estado muda museu de lugar e quebra
comércio ao entorno. Os nossos comerciantes
tiveram dano patrimonial. Mas não existia o
direito à manutenção do museu. A retirada do
museu não gera lesão a um direito. E se não
gera lesão a um direito, não há que se falar em
responsabilidade do Estado.
Então, se você estivesse na segunda fase da
procuradoria ou da AGU, não há
responsabilidade do Estado, porque uma das
condições é o dano, e esse dano que tem ser
uma dano jurídico.
Além disso, o dano da responsabilidade tem
que ser um dano certo. O que significa um
dano certo? Esse dano tem que ser
comprovado. Pode ser determinado ou pode
ser determinável. Mas ele tem que estar
comprovado.
Eu posso determinar no início da ação, ou eu
posso determinar lá no final, em liquidação de
sentença, por exemplo. Então, é possível dano
comprovado? Sim, ainda que não venha
determinado de início. É possível que essa
determinação aconteça ao final do processo.
Agora cuidado.
Quando nós falamos em dano, especialmente
em conduta lícita, é muito importante, ainda,
que este dano respeite duas outras condições.
Eu preciso, especialmente em conduta lícita,
que este dano seja um dano anormal, e eu
preciso que este dano seja um dano especial.
O dano anormal foge da normalidade. Trânsito
e poluição, por exemplo, são situações normais
e que não geram responsabilidade. Poeira
decorrente de obra também é algo normal. O
problema é quando a obra dura dez anos.
Neste caso há responsabilidade em
decorrência da anormalidade.
Por fim, dano especial é aquele que tem que
ser particularizado. Tem que ter vítima certa.
Se o cara é um péssimo administrador e a
cidade inteira perde com isso, não há dano
especial, pois eu não tenho vítima
particularizada.
Então, para pensar em responsabilidade, além
do sujeito, além da conduta (que pode ser
comissiva ou omissiva e que pode decorrer de
uma situação de risco), você não pode
esquecer que é preciso a demonstração do







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dano. Dano jurídico, certo, e, notadamente nas
condutas lícitas, anormal e especial.
Para fechar, uma observação.
Qual é o prazo prescricional da ação de
regresso do Estado contra o agente? Aqui
temos posição bem majoritária nesse sentido,
qual seja de aplicação do art. 37, § 5º da CF,
que indica que esta ação é imprescritível. A
indenização em face do agente pode ser
cobrada a qualquer tempo.
Você vai encontrar, inclusive, várias
decisões, tanto do STJ quanto do STF,
reconhecendo ser esta ação imprescritível
(ação de regresso do Estado em face do
agente público).





AGENTES PÚBLICOS
GENERALIDADES E CONCEITO
Agente público é todo aquele que exerce
função pública, seja de forma temporária ou
permanente, com ou sem remuneração. Ex.
mesário em eleição, jurado, no tribunal do júri...
Vale lembrar que a expressão agente público é
o conceito mais amplo que nós encontramos.
Traz todo aquele que exerce função pública.
Saindo desse conceito amplo, nós temos que
lembrar a classificação dos agentes.
CLASSIFICAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS

1. AGENTES POLÍTICOS
Quando se fala em agentes políticos
lembramos quem está no topo da estrutura
estatal, no comando de cada um dos poderes,
e é aquele que representa e forma a vontade
do Estado. O AGENTE POLÍTICO TEM A
FORÇA DE CONSTITUIR A VONTADE DO
ESTADO.
Quando falamos em agentes políticos, a idéia é
a escolha política. A idéia é: vamos escolher
por eleição; trata-se de uma escolha política.
Todavia, a história não é completamente
assim.
E não é, simplesmente, porque nós vamos
encontrar nessa lista, além do comando e
chefia do executivo, dos membros do
legislativo, dos auxiliares imediatos do poder
executivo, nós ainda vamos ter a divergência
dos magistrados e dos membros do Ministério
Público. Vamos lá.
a) CHEFES DO PODER EXECUTIVO
Aqui nós temos a presidência da república, as
governadorias dos estados e os prefeitos.
Lembre-se; onde você coloca o chefe vai o
vice. Se você fala em presidente, vem também
o vice-presidente.
b) AUXILIARES IMEDIATOS DOS
CHEFES DO EXECUTIVO
Aqui você vai ter os ministros de estado,
secretário estadual e secretário municipal.
c) MEMBROS DO PODER LEGISLATIVO
Aqui lembramos os senadores, deputados
federais, deputados estaduais e vereadores.
Na divergência, você vai encontrar magistrados
e membros do ministério público, que possuem
escolha meritória. A idéia que prevalece, por
enquanto, é que eles estão na lista.
d) MAGISTRADOS E MEMBROS DO
MINISTÉRIO PÚBLICO







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PARA O STF, DESDE 2002, ELES ESTÃO NA
LISTA DOS AGENTES POLÍTICOS, A
DESPEITO DA DIVERGÊNCIA
DOUTRINÁRIA.
NA DOUTRINA, CELSO ANTÔNIO, JOSÉ
DOS SANTOS, DIÓGENES GASPARINI,
DENTRE OUTROS, DISCORDANDO DO STF,
NÃO VÊ ESSAS PESSOAS COMO AGENTES
POLÍTICOS.
OUTROS, COMO HELY LOPES, ELENCAM
COMO AGENTES POLÍTICOS, ALÉM DE
JUÍZES E PROMOTORES, OS MINISTROS E
CONSELHEIROS DOS TRIBUNAIS DE
CONTAS, E AINDA OS MEMBROS DA
CARREIRA DIPLOMÁTICA.
Como visto, trata-se de tema bastante
polêmico.
Evoluindo, temos: quando nós falamos de
agentes políticos, qual é o regime jurídico
aplicável a eles?
Para estudar servidor, eu preciso que você
organize na sua memória a seguinte regrinha.
Se os direitos do nosso trabalhador estão
previstos na lei ou na Constituição, nós falamos
que esse agente segue o regime legal ou
estatutário.
LEMBRADO QUE O REGIME ESTATUTÁRIO
É APLICÁVEL ÀQUELE QUE É TITULAR DE
CARGO. TAMBÉM É IMPORTANTE
LEMBRAR QUE O REGIME DE CARGO SÓ
EXISTE EM PESSOA JURÍDICA DE DIREITO
PÚBLICO.
Então, todo o regime estatutário (aplicável a
titular de cargo) está em pessoa jurídica de
direito público.
Se os direitos estão em um contrato de
trabalho, nós chamamos esse de regime
contratual ou celetista, o que significa dizer:
direitos na CLT.
ESSE REGIME CELETISTA É APLICÁVEL
ÀQUELES QUE SÃO TITULARES DE
EMPREGO. E O EMPREGO É POSSÍVEL
NAS PESSOAS DE DIREITO PÚBLICO, E
NAS PESSOAS DE DIREITO PRIVADO.
Agente político é celetista ou estatutário? Ele é
titular de cargo ou de emprego? Os direitos
estão previstos em um contrato ou estão
previstos na lei ou na Constituição? FALAMOS
QUE OS AGENTES POLÍTICOS SÃO
ESTATUTÁRIOS.
Cuidado! Quando nós falamos de regime
estatutário é preciso lembrar que nós não
estamos falando, necessariamente, de 8.112.
Eu posso ter outra lei. Por exemplo: para a
magistratura, lei própria; para o MP, lei própria.
Então, o agente político é um agente
estatutário. Os seus direitos, na maioria, estão
na Constituição, mas também é possível que
estejam em lei, lembrando que não
necessariamente lei 8.112.
Logo abaixo aos agentes políticos, e, assim,
representando a grande maioria dos agentes,
vamos encontrar os servidores estatais. Muito
cuidado com essa expressão. Eu não disse
servidor público, eu disse servidor estatal.

2. SERVIDOR ESTATAL
Servidor estatal é todo aquele que atua no
estado.
Não importa se ele está no Estado
administração direta, ou se ele está no Estado
administração indireta. Lembrando, inclusive,
aqui, as empresas públicas e as sociedades de
economia mista.
Então, o servidor estatal pode estar, p. ex., em
uma autarquia, em uma fundação pública,
empresa pública ou sociedade de economia
mista.







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76
SÓ QUE NÓS PRECISAMOS DIVIDIR SE ELE
ESTÁ EM PESSOA PÚBLICA OU SE ESTÁ
EM PESSOA PRIVADA.
Assim, os SERVIDORES ESTATAIS são
subdivididos.
- SERVIDOR ESTATAL EM PESSOA
PÚBLICA É CHAMADO DE SERVIDOR
PÚBLICO.
-SERVIDOR ESTATAL EM PESSOA
PRIVADA É CHAMADO DE SERVIDOR DE
ENTE GOVERNAMENTAL DE DIREITO
PRIVADO.
a) SERVIDORES PÚBLICOS
Eles atuam na administração direta, porque
são pessoas de direito público, e atuam
também nas autarquias e nas fundações
públicas (também pessoas jurídicas de direito
público). Falamos aqui da União, estados,
municípios, DF, autarquias e fundações
públicas.
Qual deve ser o regime aplicável a esse
servidor?
Quando nós tivemos a introdução da
Constituição de 1988, o texto original da CF
estabelecia o regime chamado de regime
jurídico único. O texto original dizia: aplicam-se
aos servidores públicos o regime jurídico único.
Assim: na ordem federal, só é possível um
regime. Na ordem estadual, em todo o estado
só é possível um regime. Em todo o município,
um só regime.
Diante dessa situação, a maioria dos nossos
entes – e aí foi o caso também da União –
acabou escolhendo o regime estatutário, que
possui mais garantias para o servidor.
Vale lembrar que, neste momento, não existia
obrigatoriedade para regime estatutário, houve
apenas uma preferência.
Só que em 1998 veio a reforma administrativa.
E a reforma administrativa é a EC 19 de 1998.
Essa EC remenda a Constituição quase toda
nesse capítulo, mas traz aqui uma novidade:
ela aboliu o regime jurídico único, e, em seu
lugar, permitiu o regime jurídico múltiplo. Com
o regime múltiplo, na mesma ordem política era
possível os dois regimes ao mesmo tempo.
Tanto o celetista quanto o estatutário.
Lembrando que a determinação por cargo ou
emprego era uma determinação da lei, uma
escolha do legislador.
E aqui vale observar: neste momento, também
a preferência era pelo cargo, em decorrência
das vantagens do servidor. Mas os dois
regimes eram possíveis.
Antigamente, esse servidor público titular de
cargo público era chamado de funcionário
público.
OBS: O FUNCIONÁRIO PÚBLICO NADA
MAIS ERA DO QUE O SERVIDOR PÚBLICO,
PORTANTO, QUE ATUA EM PESSOA
PÚBLICA, E QUE É SUBMETIDO AO REGIME
ESTATUTÁRIO, AO REGIME DE CARGO.
Então, esse servidor público titular de cargo, é
o que nós chamávamos antigamente de
funcionário público. Lembrando que essa
expressão não existe mais. Nem na
Constituição, nem na lei 8.112.
Veja que você já arrumou três conceitos
importantes: quem é o agente público, quem é
o servidor público, e quem é o funcionário
público.
Então, agente público é o conceito amplo,
que cabe todo mundo, servidor público é
aquele que atua em pessoa pública, e que
pode seguir o regime celetista e o regime
estatutário (excluídos os agentes políticos),
e, ainda, o funcionário público que é o
servidor público titular de cargo público.







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77
Tudo tranquilo? Ok. Mas o que aconteceu
aqui?
O nosso art. 39 foi o que alterou o regime único
para múltiplo.
Quando este artigo 39 sai da deliberação
principal e chega à casa revisora, ele sofreu
uma alteração. Em verdade, a alteração foi
mais com o deslocamento estrutural, não muito
substancial. Mas sofreu alteração.
Sofreu alteração e não devolveram à casa
principal. Conclusão: a matéria foi levada ao
Supremo através de uma ADIN.
ENTÃO, O ARTIGO 39 (que alterou o regime
para o múltiplo), ALTERADO PELA EC 19, É
SUBMETIDO A UM CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE ATRAVÉS DA ADIN
2135.
Analisado o art. 39, o STF reconheceu a sua
inconstitucionalidade formal. Então, em sede
de cautelar, o STF disse: esse dispositivo tem
uma inconstitucionalidade formal.
CONSEQUÊNCIA: FICA MAIS UMA VEZ
AFASTADO O REGIME JURÍDICO
MÚLTIPLO, E RESTABELECIDO O REGIME
JURÍDICO ÚNICO (decisão em cautelar,
ADIN 2135).
Nós temos que observar que essa foi uma
decisão em sede de cautelar de ADIN. E, com
isso, você tem que lembrar que uma decisão
assim produz, em regra, efeito EX NUNC (pro
futuro). Lembrando que, excepcionalmente, o
Supremo pode dar efeito TUNC se entender
conveniente, se entender necessário.
E o Supremo decide então: eu estou fazendo
em sede de cautelar, e vou decidir com efeitos
EX NUNC, o que significa: daqui para frente
volta o regime único. Daqui para frente o ente
político não pode mais misturar.
ENTÃO, VOLTA VALER NO BRASIL O
REGIME JURÍDICO ÚNICO COM EFEITOS
EX NUNC.
Daí se questionou ao Supremo: e os que já
tinham misturado? Diz o STF: agora não vão
mais misturar.
Tudo bem; mas você poderia estar se
perguntando: EDEM; o restabelecimento do
regime jurídico único no Brasil significa,
consequentemente, o restabelecimento do
regime estatutário? Único tem que ser
estatutário?
Não é a orientação que prevalece.
A ORIENTAÇÃO QUE PREVALECE HOJE É
QUE O REGIME TEM QUE SER ÚNICO, E
QUE DENTRO DESSA EXIGÊNCIA, OS
NOSSOS ENTES RESTABELECEM A
SITUAÇÃO ANTERIOR, EM QUE,
PREFERENCIALMENTE, SE ESCOLHEU O
REGIME ESTATUTÁRIO.
Não há determinação para regime
estatutário. Não há obrigatoriedade na
Constituição para regime estatutário. O que
nós temos é preferência (maioria – CELSO,
MARIA e JOSÉ).
ENTÃO, MAIS UMA VEZ, RESTABELECIDO O
REGIME JURÍDICO ÚNICO,
PREFERENCIALMENTE SE ADOTA O
REGIME ESTATUTÁRIO (como na União),
MAS NÃO HÁ OBRIGATORIEDADE.
Feito isso, nós vamos passar para a análise de
servidores que estão no Estado, mas nas
pessoas privadas.
b) SERVIDOR DE ENTE
GOVERNAMENTAL DE DIREITO
PRIVADO
Nós estamos falando daquele que atua na
administração indireta, no regime privado.







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78
Então, estamos falando das empresas
públicas, sociedades de economia mista e de
fundações públicas de direito privado
(administração indireta de direito privado).
SE A PESSOA É PRIVADA, NÃO PODE TER
CARGO, PORQUE SÓ EXISTE CARGO EM
PESSOA PÚBLICA. SE ESSA PESSOA É
PRIVADA, ELE SÓ PODE SER
EMPREGADO, SÓ PODE SER CELETISTA.
Atenção! Na administração nós temos duas
situações de emprego. Nós temos emprego em
pessoa pública (e ele é servidor público), e nós
temos emprego em pessoa privada, e ele não é
qualificado como servidor público, ele é
qualificado como servidor de ente
governamental de direito privado.
Para a doutrina você encontra a seguinte
divisão: se o sujeito é celetista em pessoa
pública, ele é servidor público, e, como tal, ele
é chamado de empregado público. Agora; se
ele tem emprego em pessoa privada (empresa
pública e sociedade de economia mista), ele é
chamado só de empregado, e esse empregado
é servidor de ente governamental de direito
privado, e não é servidor público. Ele não está
na categoria de servidor público.
A TERMINOLOGIA CORRETA DO SERVIDOR
ESTATAL QUE ATUA EM PESSOA PRIVADA
É SERVIDOR DE ENTE GOVERNAMENTAL
DE DIREITO PRIVADO, OU EMPREGADO.
NÃO SE DEVE FALAR EMPREGADO
PÚBLICO, POIS, NESTE CASO, ELE NÃO
ESTÁ ATUANDO EM PESSOA PÚBLICA.
A MAIORIA DAS BANCAS JÁ CAMINHA
NESSE SENTIDO.
Volto a lembrar: se a pessoa é privada, ele não
é servidor público. Mas ele se equipara aos
servidores públicos em alguns aspectos. E
quais são esses aspectos para agente
relembrar?
- EQUIPARAÇÃO AOS SERVIDORES
PÚBLICOS
i) SUBMISSÃO AO CONCURSO
PÚBLICO
ii) SUJEIÇÃO AO REGIME DA NÃO
ACUMULAÇÃO (COMO REGRA)
iii) SUJEIÇÃO AO TETO
REMUNERATÓRIO *
* Só que, neste caso, a Constituição faz uma
ressalva, dizendo assim: se a nossa empresa
pública ou sociedade de economia mista não
precisa da União para repasse de custeio ou
repasse de receita anual, ela não precisa se
preocupar com o teto.
iv) IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
v) É CONSIDERADO FUNCIONÁRIO
PÚBLICO PARA FINS PENAIS
vi) É CONSIDERADO AUTORIDADE
PARA FINS DE SUJEIÇÃO AOS
REMÉDIOS CONSTITUCIONAIS
Da mesma forma que nessas situações ele se
iguala, nós temos que lembrar, ainda, uma
situação onde ele é diferente. E ele será
diferente na hipótese de dispensa. Não há
equiparação para a dispensa.
Nós sabemos e comentamos na aula de
organização, que quando a matéria é CLT,
quando a matéria é de emprego, a
competência para julgar é da Justiça do
Trabalho.
NÓS TAMBÉM APRENDEMOS, COM O
JULGAMENTO DA ADIN 3395, QUE A
JUSTIÇA DO TRABALHO JULGA
EMPREGADO, SEJA ELE DA DIRETA, SEJA
DA INDIRETA, OU DA INICIATIVA PRIVADA.
E a justiça do trabalho, então, através do TST,
bate o martelo nessa questão. De que
maneira?
O TST edita uma súmula e uma orientação
jurisprudencial sobre essa questão.







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NA SÚMULA 390 O TST RECONHECE QUE
ESSES EMPREGADOS DE EMPRESA
PÚBLICA E DE SOCIEDADE DE ECONOMIA
MISTA NÃO GOZAM DA ESTABILIDADE DO
ARTIGO 41 DA CF.
SE ELES NÃO TÊM A ESTABILIDADE DO
ART. 41, O PRÓPRIO TST, EM RAZÃO
DESSA IDEIA, EDITOU A OJ 247.
E NESSA OJ O TST CONSOLIDA A
ORIENTAÇÃO DE QUE A DISPENSA É,
PORTANTO, IMOTIVADA.
Diz o TST: se ele não tem a estabilidade do art.
41, a sua dispensa será imotivada. Não precisa
de qualquer justificativa.
IMPORTANTE LEMBRAR QUE O TST JÁ
CONSOLIDOU UMA RESSALVA: ESSA IDEIA
NÃO PODE SER APLICADA À EMPRESA DE
CORREIOS E TELÉGRAFOS. Isso porque, por
enquanto, ela tem tratamento de fazenda
pública, logo, seu regime não pode ser de
dispensa imotivada.
A PARTIR DE 2007 A OJ 247 GANHA UMA
ALTERAÇÃO. O TST DIZ QUE A DISPENSA É
IMOTIVADA, SALVO NO CASO DA ECT.
LEMBRANDO QUE A ECT TEM
TRATAMENTO DE FAZENDA PÚBLICA.
RECONHECENDO A SITUAÇÃO DA ECT O
STF JULGOU A MATÉRIA EM SEDE DE
REPERCUSSÃO GERAL. RE 589.998.
A possibilidade de dispensa imotivada desses
empregados também é reconhecida pela
jurisprudência do STF (AI 648453 AgR /ES).

3. PARTICULAR EM COLABORAÇÃO
O próprio nome diz. É um particular que está
ajudando o Estado, colaborando com o Estado.
Esse particular não perde a qualidade e
natureza de particular, mas, num dado
momento, ele exerce função pública.
a) REQUISITADOS
Aqueles que participam porque são obrigados.
Ex. convocados para mesário em eleição,
jurados no júri, serviço militar obrigatório, etc.
b) VOLUNTÁRIOS
Esses particulares são chamados de SPONTE
PRÓPRIA = ESPONTÂNEA VONTADE.
Cuidado. Antes HELY chamava essa categoria
de agentes honoríficos, e a FCC continua
utilizando essa expressão, muito embora não
seja a expressão mais comum recentemente.
HELY falava muito de agente honorífico para
dirigente de conselho de classe: presidente da
OAB, CRM, CREA, etc. Vão por eleição, mas
de forma voluntária.
c) CONCESSIONÁRIAS E
PERMISSIONÁRIAS
Ex. motorista do ônibus, do carro público, etc.
São situações, nas concessionárias e
permissionárias, em que o agente está
efetivamente prestando o serviço. Ele atua na
concessionária, mas presta serviço público,
logo, é particular em colaboração.
d) ATOS OFICIAIS
São os particulares que praticam atos oficiais.
Há divergência na doutrina, mas a maioria
reconhece essa orientação.
Estamos falando do particular que presta
serviço público não por concessão e
permissão, mas porque recebeu a titularidade,
direto da Constituição. Serviços como saúde e
educação, Constituição dá à administração,
mas diz que o particular também pode fazer.
Assim, ensino e saúde são serviços que o
particular também presta em título próprio. É







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particular que exerce função pública, por isso
entra na categoria de particular que pratica ato
oficial.
Por que será que eu posso ajuizar MS em face
do dirigente de uma universidade privada, ou
de hospital privado? A idéia é justamente essa.
É em razão do fato desse particular ser agente
público, na qualidade de particular em
colaboração.
e) LOCAÇÃO CIVIL
A locação civil é um contrato de prestação de
serviço lá do direito privado.
Acontece muitas vezes de a administração
celebrar um contrato de locação civil para uma
sustentação oral no tribunal, para um parecer
numa situação específica.
Se eu contrato um advogado para fazer uma
sustentação oral no STF, defendendo o
Estado, eu vou fazer isso via locação civil, e
ele, naquele momento, está exercendo uma
função pública como particular em
colaboração.
Hoje já não se utiliza muito esse contrato, mas
ainda é possível, e nós estamos fazendo uma
lista de possibilidades.

DISCIPLINA CONSTITUCIONAL
 ACESSIBILIDADE
No Brasil, para o serviço público, aplica-se o
princípio da ampla acessibilidade. No Brasil,
podem ser servidores públicos os brasileiros e
os estrangeiros, na forma da lei.
Aqui cuidado. A acessibilidade ampla não era a
regra do texto original, que só falava dos
brasileiros.
Hoje de acordo com a CF, brasileiros e
estrangeiros podem ser servidores públicos. Os
estrangeiros, condicionados à disciplina legal.
Sendo que nós já temos regulamentação para
estrangeiros pesquisadores e professores em
universidades públicas.
Mas, evoluindo, qual é a via regra para alguém
se tornar servidor público?
Nós sabemos que a porta de entrada é a porta
do concurso público, como regra geral. Mas
nós sabemos que a nossa Constituição traz
algumas exceções ao concurso. São elas:
- EXCEÇÕES À REGRA DO CONCURSO
PÚBLICO
i. MANDATOS ELETIVOS
(DEPUTADOS, PREFEITOS, ETC.)
ii. CARGO EM COMISSÃO
Cargo em comissão é aquele cargo de livre
nomeação e livre exoneração. Ele era
antigamente chamado de cargo de confiança.
Mas o constituinte de 88 passa a falar em
cargo em comissão.
Quando nós falamos de cargo, nós estamos
falando de atribuições, mais responsabilidades,
mais posto (que não é lugar físico, e sim um
lugar na estrutura da administração). O cargo
em comissão é aquele baseado na confiança,
que serve para direção, chefia e
assessoramento.
O cargo em comissão pode ser ocupado por
qualquer pessoa. É livre nomeação com livre
exoneração.
Mas o que acontece? Na administração, toda
vez que muda o chefe, mudam os seus
subordinados.
Então, sempre entra uma pessoa nova que
nunca trabalhou no serviço público antes, que
nunca fez um ofício antes, e nunca fez um
processo antes. E isso com certeza pode
comprometer a continuidade do serviço.







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81
Então, o que a administração faz em relação a
isso?
O nosso constituinte, preocupado com essa
constante mudança, diz: CARGO EM
COMISSÃO PODE SER OCUPADO POR
QUALQUER PESSOA, MAS EU TENHO QUE
RESERVAR UM MÍNIMO PARA AQUELES
QUE JÁ SABEM COMO FUNCIONA, E QUE
JÁ ESTÃO NA ADMINISTRAÇÃO.
ASSIM, É RESERVADO UM MÍNIMO PARA
AQUELES QUE OCUPAM CARGO EFETIVO,
CARGO DE CARREIRA.
Se ele já está na administração como efetivo, é
porque ele prestou concurso, logo, possui uma
base.
ESSE SUJEITO VAI DEIXAR O CARGO
EFETIVO, SE AFASTA DO CARGO EFETIVO,
E VAI ASSUMIR UM CARGO EM COMISSÃO.
Então, a CF reserva um mínimo, de acordo
com previsão em lei, que deve ser atribuído a
cargo efetivo. Nós temos lei com 10%, 20%,
depende de cada estrutura.
É importante que você não misture a função de
confiança, com o cargo em comissão.
A função de confiança também tem como base
e é fundamentada na relação de confiança.
A função de confiança significa atribuições
mais responsabilidades. Não tendo aquele
espaço no quadro, aquele lugar no quadro da
administração, não tendo, portanto, posto.
Agora; se a função é composta de atribuições e
responsabilidades sem o posto, sem o lugar na
administração, como vou encaixar na
administração, se não há esse espaço?
E aí a CF diz: COMO A FUNÇÃO NÃO TEM
ESPAÇO PRÓPRIO NO QUADRO NA
ADMINISTRAÇÃO, ELA SÓ PODE SER
ATRIBUÍDA A QUEM JÁ POSSUI ESSE
ESPAÇO.
E o constituinte arremata: enquanto o cargo
em comissão pode ser ocupado por
qualquer pessoa, porque ele tem por si o
espaço na estrutura, a função de confiança
não. A função de confiança só pode ser
ocupada por aquele que já tem cargo
efetivo, que já tem espaço na sua estrutura.
Assim:
CARGO EFETIVO + FUNÇÃO DE
CONFIANÇA.
CARGO = ATRIBUIÇÕES +
RESPONSABILIDADES + POSTO
FUNÇÃO DE CONFINAÇA = ATRIBUIÇÕES +
RESPOSABILIDADES
A função de confiança é um plus nas
atribuições e responsabilidades.
Por este plus nas atribuições e
responsabilidades, ele vai ganhar um plus na
sua remuneração. Ele vai receber a chamada
gratificação por função de confiança, que
representa esse acréscimo, esse plus na sua
remuneração.
Então, bastante cuidado. Quando agente fala
em cargo de confiança, estamos nos referindo
ao cargo em comissão. E o cargo em comissão
é baseado na confiança (antigamente era
chamado cargo de confiança), mas hoje é
chamado cargo em comissão.
Qual é a diferença da função de confiança?
O CARGO POSSUI SUA PRÓPRIA
ESTRUTURA NO QUADRO, E NÃO CONTA
COM ESTRUTURA ANTERIOR.
O CARGO EM COMISSÃO PODE, ASSIM,
SER OCUPADO POR QUALQUER PESSOA
PORQUE SIGNIFICA ATRIBUIÇÕES E
RESPONSABILIDADES, COM ESPAÇO NO
QUADRO, COM LUGAR NA ESTRUTURA DA
ADMINISTRAÇÃO.







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82
O nosso constituinte só guardou uma reserva
mínima, pensado no princípio da continuidade.
Ele disse: nós vamos reservar o mínimo para
os que já estão exercendo cargo efetivo
para preservar a continuidade e eficiência.
A lei diz: crio dez cargos em comissão, sendo
que, dois, são para cargo efetivo.
Então, o sujeito deixa o seu cargo efetivo, se
afasta do cargo efetivo, assume o cargo em
comissão, exerce o cargo em comissão, e
depois volta para o cargo efetivo. Nesse caso,
ele não vai receber os dois.
Mas quando nós falamos de função de
confiança, a CF diz: só pode ser atribuída a
quem tem cargo efetivo, pois não possui
espaço no quadro, não tem posto.
Hoje, quando nós falamos qualquer pessoa,
devemos observar a ressalva da súmula
vinculante nº 13. Não podemos esquecer que a
súmula fala da proibição de nepotismo em toda
a estrutura da administração.
iii. CONTRATO TEMPORÁRIO
E o contrato temporário previsto na CF
acontece em caso de excepcional interesse
público (art. 37, IX). Esse contrato não pode
ser a regra. Lembre que nós estamos falando
de exceção ao concurso.
O que o Supremo orienta é que o temporário
que não é em excepcional interesse público é
ilegal, pois ele não é temporário coisa
nenhuma, e, em tese, deveria ir embora.
É claro que para quem está prestando
concurso, esse temporário é tudo que há de
absurdo.
- SÚMULAS SOBRE CONCURSO: STF – 683
a 686 / STJ - 266
- PRAZO DE VALIDADE DO CONCURSO
O prazo é de até 2 anos, prorrogável por igual
período. Isso não significa 2. Pode ser 6
meses, 1 ano, 18 meses. Lembrando que
quem determina o prazo é o edital, que
também deve prever a possibilidade de
prorrogação.
Agora; a CF diz: a prorrogação só pode ser
uma única vez, e por igual período. Significa
que, se eu tenho um concurso de um ano, eu
posso prorrogar uma única vez, também por
um ano.
Lembrando que eu só posso prorrogar se o
concurso ainda estiver válido.
Além disso, a prorrogação é uma faculdade, e
não uma obrigação. Observe que não é de
arbitrariedade que eu estou falando. Estou
falando de discricionariedade com
conveniência e oportunidade para o interesse
público. Para prorrogar ou para não prorrogar o
administrador sempre tem de estar
fundamentado no interesse público.
Mas será que é possível revogar essa
prorrogação? Se o ato de prorrogação é
discricionário, pode ser revogada essa
prorrogação? Cuidado! A nossa jurisprudência
diz que é possível a revogação da prorrogação,
desde que o prazo da prorrogação não tenha
começado ainda.
Nós aprendemos em ATOS que a revogação
não tem prazo, mas ela tem limite material, e
eu não posso revogar aquilo que já produziu
direito adquirido. Então, o ideal é esperar a
prorrogação começar para comemorar.
- DIREITO À NOMEAÇÃO
Em 2005, nós tivemos uma mudança de
posição, tanto no STF, quanto no STJ,
sinalizando para o reconhecimento desse
direito, mas no ano 2006 o STF volta atrás e
reconhece apenas a mera expectativa de
direito. Então, infelizmente, a posição
dominante era mera expectativa de direito.







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83
O que acontece na jurisprudência nesse
período? Começa-se a reconhecer alguns
direitos à nomeação em algumas situações.
Por exemplo. Nós temos uma súmula do STF –
súmula 15 = candidato preterido na ordem de
classificação tem direito à nomeação.
Além dessa hipótese, hoje, tanto a
jurisprudência do STF, quanto a jurisprudência
do STJ reconhecem que se a administração
tem concurso válido e faz vínculos precários,
ela gera direito à nomeação.
Assim, o direito à nomeação já estava
sedimentado na jurisprudência nesses dois
casos: candidatos preteridos e vínculos
precários.
Mas o STJ decide, então, no final de 2007, e
reconhece o direito à nomeação. Você vai
encontrar essa orientação no STJ, no recurso
em mandado de segurança – RMS 20.718.
Nessa ocasião, diz o STJ: se eu tenho
concurso válido, e o candidato está no número
de vagas do edital, ele tem direito à nomeação.
E aí, a preocupação era o que o STF vai falar
sobre isso. Mas, felizmente, o STF proferiu
decisão em RE 227480. Essa decisão também
reconhece o direito à nomeação. Esse RE foi
julgado pela 1ª turma do STF.
Por fim, temos: eu posso realizar um novo
concurso se eu ainda tenho concurso válido?
Pós EC19, que altera o art. 37, é possível sim.
Qual é o cuidado que a Constituição ressalva:
o que eu preciso é respeitar a ordem de
classificação. Assim, primeiro eu nomeio os do
concurso 1, e depois eu nomeio os do
concurso 2. Então, nada impede que eu faça o
concurso 2, ainda válido o concurso 1. Não tem
problema.
O alerta para essa questão é que a lei 8.112
proibia fazer novo concurso, quando ainda
válido o concurso anterior. Só que a lei 8.112 é
de 90; e a emenda 19 é de 98, portanto, essa
regra não foi recepcionada pelo novo texto
constitucional.
Se ela é materialmente inferior, e não é
compatível com a nova regra constitucional, ela
não é recepcionada.
 ESTABILIDADE
Esse assunto caiu na segunda fase da AGU, e
por isso merece atenção especial. Olhe.
Decorar requisitos de estabilidade é muito fácil.
Você vai para o art. 41 e já sabe quando
adquire e quando perde. Então, estabilidade
está definida no art. 41 da CF.
E quais os requisitos, então, para que o
servidor adquira a estabilidade?
i) NOMEAÇÃO PARA CARGO EFETIVO
COM PRÉVIA APROVAÇÃO EM
CONCURSO PÚBLICO
A discursiva da AGU falava da possibilidade de
estabilidade aos titulares de emprego.
Lembrando que o texto constitucional fala
expressamente em cargo. Então, muitos
candidatos responderam que, se a CF diz que
tem que ser cargo efetivo, e o sujeito tem
emprego, ele não possui esse direito. Mas
cuidado com essa história.
Essa matéria com relação ao emprego, você
vai encontrar mais uma vez na já citada súmula
390 do TST. Nós citamos uma parte, e vamos
à segunda.
Essa súmula diz: se o sujeito é titular de
emprego em pessoa jurídica de direito público
(administração direta, autarquias e fundações
públicas), esse titular de emprego tem direito à
estabilidade do art. 41.
Mas como assim EDEM? A Constituição não
deu.
O que o TST entende é que, se ele tem quando
é cargo efetivo, porque que não teria quando
emprego?







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Vale a extensão da regra aos empregados,
porque eles também estão em pessoa
pública, eles também prestaram concurso
público. Então, não há porque realizar essa
exclusão. Então, o TST estende à
administração direta, autarquias e fundações
públicas – pessoas jurídicas de direito público -
, a estabilidade do art. 41.
ii) TRÊS ANOS DE EXERCÍCIO
EDEM, isso é estágio probatório? Não. Nós
ainda vamos falar sobre estágio. Hoje nós
temos uma separação: estabilidade e exercício.
Então, para se adquirir estabilidade o servidor
vai precisar de três anos de exercício. Em
seguida falaremos do estágio probatório, mas
aqui o requisito é três anos de exercício.
iii) APROVAÇÃO EM AVALIAÇÃO DE
DESEMPENHO
A lei 11.784 de 2008 fala um pouco sobre essa
situação de desempenho, alterando a lei 8.112.
Mas na verdade, a avaliação de desempenho
vai depender da lei da carreira.
Para perder a estabilidade a Constituição é
clara:
- processo administrativo com contraditório e
ampla defesa.
- processo judicial transitado em julgado.
- avaliação periódica (que também vai
depender da lei da carreira).
- hipótese do art. 169 da CF, que fala da
redução do quadro em razão do excesso de
gastos.
É aquilo que estudamos no início do curso. Eu
começo com os cargos em comissão, não
sendo suficiente eu vou aos servidores não
estáveis, e não sendo suficiente eu passo aos
servidores estáveis.
 ESTÁGIO PROBATÓRIO
Hoje prevalece a posição de que o prazo do
estágio deve coincidir com o prazo da
estabilidade, qual seja, 3 anos.






SERVIÇOS PÚBLICOS
PARTE GERAL
GENERALIDADES E CONCEITO
Antes de registrarmos o conceito, é preciso ter
em mente a ideia de que serviço público é uma
utilidade ou comodidade material destinada à
satisfação de uma necessidade coletiva.
Para ser serviço público tem que representar
uma necessidade coletiva.
Mas se é serviço público, isso significa que o
Estado assumiu como obrigação dele. Então,
para ser serviço público, o Estado tem que
assumir como obrigação sua.
Lembrando que o Estado vai assumir, mas ele
não precisa prestar diretamente. Ele pode
prestar esse serviço de forma direta e de forma
indireta.
Para fechar: qual vai ser o regime jurídico
desse serviço? Se é serviço público nós
falamos de regime público. Lembrando que
regime público pode ser total ou parcialmente
público. Especialmente quando nós falamos de
uma concessionária, de uma permissionária
(empresas privadas prestando).
Então temos o seguinte conceito de serviço
público:







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Serviço público é uma utilidade ou
comodidade material destinada à satisfação
de uma necessidade coletiva, assumida
como obrigação pelo estado, que presta de
forma direta ou indireta, sob regime total ou
parcialmente público.

PRINCÍPIOS DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
Quando nós falamos de princípios no serviço
público você vai encontrar divergências na
doutrina sobre essa história. Para concurso,
normalmente se utiliza o art. 6º da lei 8.987/95.
Esse dispositivo fala a respeito do serviço
adequado. E ele conceitua e diz como deve ser
prestado esse serviço adequado. E a doutrina
chama de princípios dos serviços públicos.
E aí lembrando: um serviço adequado tem que
respeitar, além de todos os princípios que nós
aprendemos (LIMPE), alguns princípios
próprios do serviço, que são específicos dessa
lista.
1. CONTINUIDADE
Nós discutimos em outro tema acerca do direito
de greve, da aplicação da cláusula da
EXCEPTIO; então eu peço que você dê uma
olhada, volte no tema princípios, e relembre o
princípio da continuidade. Já estudado.
2. GENERALIDADE
Significa que o serviço público tem que ser
prestado de forma coletiva, ERGA OMNES, à
coletividade em geral. A todos que tiverem
naquela situação. Ex. ensino, saúde (deveria).
3. SEGURANÇA
Por esse princípio, o serviço público não pode
colocar em risco a vida (e seus desdobramento
- saúde, integridade...) dos administrados. Ele
tem que ser prestado de forma segura.
4. MODICIDADE
O serviço público tem que ser prestado com
tarifas módicas. Tem que ser o mais barato
possível.
5. ATUALIDADE
O serviço público tem que ser prestado de
acordo com o estado da técnica. É preciso
utilizar as técnicas mais modernas.
6. CORTESIA
Falar em cortesia é se referir à urbanidade,
educação, boa vontade. Infelizmente, sabemos
que estamos muito longe da cortesia ideal.
Assim, nós apenas citamos alguns princípios
do art. 6º, e eu peço que você faça a leitura.
Na sequência, nós vamos observar a
classificação dos nossos serviços públicos, e
como eles podem ser divididos, e vamos ver a
determinação constitucional desses serviços.

DETERMINAÇÃO CONSTITUCIONAL DOS
SERVIÇOS PÚBLICOS
Quando nós falamos de determinação
constitucional é preciso lembrar, de saída, que
a Constituição estabelece, na sua maioria, qual
a competência para a prestação dos serviços
públicos. Você vai encontrar no art. 21, 22, 23,
24, 25...
Tomando cuidado que alguns serviços não
estão enumerados na Constituição, e a
competência para a prestação desse serviço
será de acordo com o âmbito de interesse.
Assim, para ter uma ideia da organização, se o
nosso serviço público é de interesse geral, ele
será de competência da União. Se de interesse
regional, será de competência do estado. Se
de interesse local, será de competência do
município.
Nós vimos no conceito que o Estado assume
como dever seu. Então, se o Estado assume







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como dever seu, o serviço vai ter que
acontecer. Só que o Estado pode prestar direta
ou indiretamente. E como isso acontece?
Então, nós vamos encontrar na Constituição 4
grupos diferentes:
a) SERVIÇOS EXCLUSIVOS DO
ESTADO
É aquele serviço que o Estado tem que prestar.
A responsabilidade é dele.
O estado tem que fazer com suas próprias
mãos. Ex. serviço postal.
b) OBRIGAÇÃO DE PRESTAÇÃO COM
OBRIGAÇÃO DE TRANSFERÊNCIA
Nós encontramos na Constituição alguns
serviços que o Estado tem a obrigação de
prestar, mas também tem a obrigação de
transferir. Então, é dever do Estado que esse
serviço exista? É. Mas o Estado tem o dever
de transferir esse serviço.
Esse dever de transferência é para evitar o
monopólio da situação. Imagine se nós
tivéssemos somente TV pública e rádio pública.
Com certeza a informação seria manipulada e
nós acabaríamos não tendo acesso à
informação.
c) TITULARIDADE DO ESTADO E DO
PARTICULAR
Mas EDEM; você não disse lá na aula de
organização que só se transfere titularidade às
pessoas de direito público, através do sistema
de outorga? E como agora você me diz que a
titularidade pode estar nas mãos do particular?
Para descentralização de serviço, para eu,
Estado, transferir os serviços, eu – Estado - só
posso transferir aos particulares a execução.
Eu não posso dar aos particulares a
titularidade.
Eu, Estado, não posso, mas o texto
constitucional pode. A Constituição pode
determinar e dizer: esse serviço aqui, tanto o
Estado tem, quanto o particular tem. Os dois
têm titularidade.
Nós estamos falando de uma situação em que
os dois são titulares. Ex. ensino e saúde. Não
foi nem por outorga, nem por delegação. Isto
porque no ensino e na saúde o particular
recebe a titularidade não por transferência,
mas sim por regra original da Constituição. Não
há lei nem contrato.
Agora; seja o ensino prestado pela escola
pública, seja prestado pela escola privada, é
ensino, e sendo ensino continua sendo serviço
público (majoritário). Continua sendo serviço
público. Tanto é que cabe MS em face de ato
do diretor da escola ou hospital privado. E cabe
MS com a fundamentação de que o serviço é
público, ainda que esteja sendo prestado por
um particular.
d) ESTADO COM DEVER DE PRESTAR
E FACULDADE DE TRANSFERIR
O Estado tem a obrigação de promover, e ele
pode transferir. Prestação obrigatória, mas
transferência facultativa.
Então, nós vamos encontrar aqui na
Constituição serviços que ela estabelece como
dever do Estado, e que ele pode prestar
diretamente, ou mediante concessão,
permissão e autorização.
É nesse ponto que nós temos os institutos de
delegação contratual, porque são aqueles
serviços que o Estado tem que promover, mas
que a sua prestação, pode ser facultativamente
transferida.
Feito isso, nós vamos à classificação. Para
alertar, classificação, como sempre, tem para
todo gosto. Ficamos com o que mais interessa
para a prova.







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CLASSIFICAÇÃO

- QUANTO À ESSENCIALIDADE
 SERVIÇOS PRÓPRIOS OU
PROPRIAMENTE DITOS
Para HELY, o serviço próprio é aquele serviço
dito essencial, indispensável.
 SERVIÇOS IMPRÓPRIOS OU DE
UTILIDADE PÚBLICA
Já os impróprios seriam os serviços ditos não
essenciais, secundários.
Para HELY (que faleceu em 1990), os serviços
próprios – essenciais – não poderiam ser
transferidos e delegados ao particular. Já os
impróprios – ditos não essenciais – admitiriam
essa delegação e transferência ao particular.
Ocorre que essa ideia não se coaduna mais
com a nossa realidade.
Vejam o que acontece hoje: o fato de não ser
delegado não bate mais com a essencialidade.
Nós temos serviços que são essenciais e que
já estão nas mãos do particular, como é o caso
do transporte coletivo, telefonia, etc. E pelo
conceito de HELY, o essencial não poderia ir
ao particular.
Essa classificação de HELY foi antes da
política das privatizações, antes da lei de
concessão e permissão, lei 8.987/95. Então, o
conceito de HELY já não é compatível com a
nossa realidade.
Falamos porque ainda cai na prova. Mas não
se prenda ao exemplo, pois na prova basta o
conceito. Na prova cai simplesmente assim:
serviço essencial não pode ser delegado ao
particular, mas o serviço de utilidade pública
pode. Pronto, só isso.

- QUANTO AOS DESTINATÁRIOS
 SERVIÇOS GERAIS
Aqueles que são prestados à coletividade
como um todo e que eu não posso medir e
calcular quanto cada um utiliza. Por isso
falamos que o serviço geral é indivisível.
Pense na segurança pública, na iluminação
pública. Eu não posso calcular quanto você
utiliza de iluminação pública. Então, como deve
ser mantido o serviço geral?
Os serviços gerais devem ser mantidos pela
receita geral do Estado. Nós falamos aí,
basicamente, em arrecadação dos impostos,
porque eu não posso medir e calcular o quanto
cada um utiliza.
 SERVIÇOS INDIVIDUAIS
Serviços individuais são aqueles prestados
individualmente, com destinatário determinado,
e que eu posso medir e calcular o quanto cada
um utiliza.
Como exemplo nós temos a energia domiciliar,
o transporte coletivo, a telefonia.
Agora; se ele é divisível e individual, ele é
mantido através de quê?
Quando nós pensamos em serviços individuais,
a doutrina ainda o subdivide em duas espécies:
a) COMPULSÓRIOS
São os essenciais, os mais importantes.
Se ele é compulsório, você acha que ele deve
ser mantido através de taxa ou através de
tarifa?
Se o serviço é compulsório, a sua cobrança
também é compulsória. E se a cobrança é







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compulsória você vai se lembrar de taxa.
Falamos aqui em tributo. Serviço compulsório,
portanto, é cobrado através de taxa. Lembre-se
que taxa é um tributo vinculado a uma
contraprestação estatal.
Lembrando que o serviço compulsório você
paga pelo simples fato de ele estar à sua
disposição. Só por ele existir. É a chamada
taxa mínima. Por exemplo, saneamento básico.
Então imagine que na sua casa você tenha
saneamento básico, mas você passou o mês
todo viajando e não usou nenhum dia. Você vai
pagar? Vai. Mas vai pagar a taxa mínima.
b) FACULTATIVOS
Já os serviços facultativos, você só paga se
utilizar. Se só paga se utilizar, temos que esses
serviços são mantidos através de tarifa. Tarifa,
por sua vez, não tem natureza tributária, mas
sim natureza de preço público.
EDEM; eu me lembro que existia no Brasil a
TIP, a famosa Taxa de Iluminação Pública.
Mas aí não está batendo. Porque taxa é tributo
vinculado à contraprestação estatal. Iluminação
pública é serviço geral.
Como eu posso cobrar por taxa um serviço
indivisível? Como eu posso cobrar por taxa um
serviço geral que eu não posso calcular a
contraprestação?
Senhores; depois de muita briga a taxa de
iluminação pública foi declarada
inconstitucional. O próprio STF reconhece essa
questão.
Só que a arrecadação inerente à iluminação
pública é estrondosa, possui valores altíssimos.
Então eles tiveram de achar uma saída. Se não
pode ser taxa de iluminação pública, eu tenho
que cobrar alguma coisa, afinal, eu não posso
jogar essa arrecadação fora (pensaram).
E aí, para a nossa surpresa, vem uma emenda
constitucional e cria a chamada contribuição de
iluminação pública, para substituir a velha TIP.
Mas EDEM; eu continuo indignado.
Contribuição também é um tributo vinculado.
Também depende da contraprestação. Se o
nosso serviço continua sendo geral e
indivisível, como eu posso cobrar por
contribuição. Mas está lá. Está na Constituição,
foi introduzido por emenda constitucional, e
continua lá.
No frigir dos ovos é inconstitucional, da mesma
forma que a taxa do bombeiro e que a taxa do
buraco, cobradas no IPTU e IPVA,
respectivamente, também são
inconstitucionais.
Então, quando nós falamos de serviços
individuais e, portanto, divisíveis, eu posso ter
ou taxa ou tarifa.
Lembrando que taxa é cobrada pelo Estado.
Se o meu serviço é transferido ao particular, a
minha cobrança é feita via tarifa.
Então, daqui pra frente nós vamos falar de
concessão, permissão e autorização e,
consequentemente, a cobrança será em tarifa,
porque taxa quem cobra é o Estado, é tributo.
Feito isso, fechamos a parte geral de serviços,
e vamos passar à delegação de serviço
público.

DELEGAÇÃO DE SERVIÇOS
INTRODUÇÃO
Vimos no início do que a administração pode
prestar um serviço de forma centralizada, mas
também pode prestar de forma
descentralizada.
E uma das formas de descentralizar é a
descentralização por delegação.







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89
Então, DELEGAÇÃO NADA MAIS É DO QUE
A TRANSFERÊNCIA E O DESLOCAMENTO
DO SERVIÇO PARA OUTRA PESSOA
JURÍDICA.
Nós estudamos lá atrás que a delegação pode
ser legal, às empresas públicas e às
sociedades de economia mista.
Mas nós temos que lembrar a delegação
contratual. Foi essa que nós não estudamos
ainda.
Agora vamos estudar a delegação que vem do
contrato ou do ato administrativo. Quais são os
institutos que nós temos aqui? Concessão,
permissão e autorização de serviço. Esses são
os três institutos de delegação de serviço que
não por lei.

1. CONCESSÃO (COMUM) DE SERVIÇO
PÚBLICO

GENERALIDADES
Cuidado. Aqui é concessão de serviço
público. Eu não falei de concessão de uso de
bem.
Aqui nós estamos falando de transferência de
serviço público. É delegação de serviço
público.
Nós temos no Brasil, desde 1995, a lei 8.987
que fala de concessão e permissão.
Ocorre que, quando chega em 2004, o governo
federal apresenta ao congresso o projeto de
PPP (parceira público-privada).
Daí surge a primeira dificuldade do Congresso:
qual a natureza jurídica desse instituto de
parceria? PPP é o quê? Ato administrativo,
contrato, concessão? É o quê? E aí o
congresso define que a natureza jurídica da
parceria é de concessão.
Só que aí vem a segunda dificuldade. Se é
concessão, como eu vou separar a velha da
nova? Porque a de 95 continua existindo, e em
2004 veio essa nova concessão.
Assim, em 2004 o legislador decide também: a
velha eu vou chamar de concessão comum. E
essa nova que eu estou criando agora, eu vou
chamar de concessão especial.
Cuidado! Se você pegar a lei 8.987, você não
vai encontrar em nenhum dispositivo essa
expressão concessão comum. Mas ela é
chamada de concessão comum. Sendo que ela
foi chamada a partir de 2004. A concessão
especial de serviço público também é chamada
de PPP (lei 11.079/04).
A norma geral é a 8.987/95. A 11.079/04 traz a
concessão especial. Se ela é especial ela tem
a base e algumas especialidades. Toda hora
ela remete à lei 8.987. Por isso, a leitura da lei
11.079 tem que ser depois da 8.987, num
segundo momento.
Dentro dessa idéia, precisamos lembrar, ainda,
que, no caso da concessão comum, falamos
em delegação de serviço feita pelo poder
concedente, a pessoa jurídica ou consórcio de
empresas.
Mas quem seria esse poder concedente?
Seria a pessoa jurídica da administração direta
que tem o serviço na sua órbita de interesses e
competências. Assim, se o serviço é de
competência da União, o poder concedente
será a União. Se de competência do Estado, o
poder concedente será o Estado.
Cuidado. Não se admite concessão de serviço
a pessoa física. Concessão de serviço tem
que ser, necessariamente, para pessoa
jurídica ou consórcio de empresas (reunião
de várias empresas especificamente para
aquele contrato). A telefonia, por exemplo, no
Brasil, foi transferida a consórcio de empresas.







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FORMALIZAÇÃO
A concessão de serviços, necessariamente, vai
ser formalizada através de contrato
administrativo. E como tal, necessariamente,
tem que ter prazo determinado. E este prazo
dependerá da lei específica. É possível 1 ano
ou até mesmo 40 anos. A idéia é: quanto maior
o investimento, normalmente maior o prazo,
porque é o tempo que a empresa vai recuperar
o investimento, amortizar tudo que investiu, etc.
Mas vai depender da lei específica do
serviço.
E sendo contrato, também necessitará de
licitação. E aqui temos a modalidade
concorrência.
Cuidado! A regra é a concorrência, mas,
excepcionalmente, se o serviço estiver
vinculado ao programa nacional das
desestatizações, a modalidade licitatória será o
leilão. Ex. a telefonia no Brasil participou do
programa de desestatização, e ela foi
transferida através de leilão. Nós
acompanhamos o leilão da telefonia na TV.
Outro cuidado! A concorrência utilizada para a
concessão de serviço é a mesma da lei 8.666?
Inicialmente a concorrência era a mesma, só
que ela começou a ganhar algumas regras
especiais. Então, hoje, a concorrência na
concessão tem algumas regras próprias.
Ela (a concorrência) não foge
completamente da 8.666, mas ela tem
algumas regras específicas.
Umas das peculiaridades é que, nessa
concorrência, além dos tipos de licitação já
conhecidos (preço, técnica e técnica + preço),
aqui nós poderemos ter a menor tarifa do
usuário.
Além disso, essa regra de concorrência sofreu
alteração há alguns anos. Por isso, hoje, a
concorrência na concessão pode ter
procedimento invertido. Pode funcionar como
o pregão: de trás para frente. Primeiro eu
escolho a proposta, para depois verificar os
documentos da empresa. Mais ainda. Aqui
ainda existe a possibilidade de lances
verbais.
Então, em síntese, como regras específicas,
podemos citar: - o critério de seleção (menor
tarifa de usuário) / - o procedimento invertido / -
a possibilidade de lances verbais. Tudo isso
enquanto possibilidade. A lei não obriga as
regras específicas.
É preciso lembrar, ainda, que para se realizar
concessão de serviço é preciso autorização
legislativa específica. É específica porque
cada serviço tem que ter sua norma
autorizadora.
Feito isso, temos que a lei estabelece assim: o
poder concedente transfere à pessoa jurídica
ou consórcio de empresas, que assume o
serviço por sua conta e risco. Logo, se
transfere por sua conta e risco, estamos
falando de responsabilidade.
Se a concessionária causar prejuízos a
alguém, quem vai pagar essa conta? Em face
de quem a vítima vai ajuizar essa ação? De
quem a vítima vai cobrar essa indenização? Da
empresa.
Agora, por outro lado, imagine o contrato de
coleta de lixo de sua cidade. O Estado contrata
com empresa privada para coletar o lixo. O
usuário insatisfeito pode vai reclamar a quem?
O usuário nesse caso vai reclamar ao Estado.
Ele vai direto ao Estado e diz: o serviço está
péssimo. Não está sendo bem prestado. E o
usuário reclama direto com o Estado. O mesmo
acontece na insatisfação com a qualidade da
merenda escolar.
Nesse tipo de contrato a relação é: Estado X
usuário. Agora; é claro que se o usuário tiver







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direito à indenização o Estado poderá em
regresso cobrar da empresa. Mas a relação se
faz entre Estado e usuário.
Essa relação que se trava aqui nós chamamos
de contrato de serviço. Contrato simples.
Aquele contrato de prestação de serviço. É o
contrato de merenda escolar. É o contrato de
coleta de lixo, mas esse é um contrato simples.
É um simples contrato de prestação de
serviço.
Agora vamos imaginar uma segunda situação.
Imagine, por exemplo, que o Estado transfira
para uma empresa privada o serviço de
telefonia. E pensando no serviço de telefonia,
nós estamos falando agora de um contrato de
concessão (não mais de um simples
contrato de prestação de serviços).
Se falamos em contrato de concessão, caso
você, usuário, esteja insatisfeito com a
prestação do serviço (cobranças indevidas na
conta de telefone), você vai reclamar para
quem? Você vai para a empresa ou você vai
para o Estado?
Você vai reclamar direto na empresa. Você vai
reclamar direto com a empresa. Não tem jeito.
Você vai cobrar direto da empresa.
E isso porque a empresa de concessão
assume o serviço por sua conta e risco. Assim,
nesse tipo de contrato a relação se faz: usuário
X empresa. O Estado aqui é um fiscalizador. O
Estado aqui, simplesmente, vai controlar a
prestação do serviço.
Então temos:
Contrato comum – ausência de vínculo entre
usuário e empresa – relação com o Estado,
que responde e pode ter direito de regresso.
Contrato de concessão – há vínculo entre
usuário e empresa – a empresa responde, e o
Estado é mero fiscalizador.

RESPONSABILIDADE CIVIL
Primeiro você vai guardar: causou prejuízo,
quem paga a conta é a empresa.
Pergunta: se a concessionária não tiver
dinheiro para pagar a conta, o Estado pode
ser chamado à responsabilidade?
Pode. Mas a responsabilidade do Estado vai
ser subsidiária.
Descentralizar não significa lavar as mãos. Se
o Estado resolveu transferir ele continua sendo
sujeito responsável, mas a sua
responsabilidade será subsidiária.
Mas aí eu lhe pergunto: a concessionária
responde com responsabilidade objetiva ou
subjetiva? E eu pergunto mais: aplica-se o art.
37, § 6º da CF? Sim. Já que se aplica o art. 37,
§ 6º, qual a teoria que é a regra geral?
Responsabilidade objetiva, como regra
geral.
Lembrando que o STF FAZIA uma
separação dizendo: se o sujeito é usuário
do serviço (aquele que está dentro do
ônibus), a este usuário aplica-se o art. 37, §
6º e a responsabilidade será objetiva. Ao
não usuário dizia o STF: aplica-se o direito
civil e a responsabilidade no regime
privado, qual seja responsabilidade
subjetiva.
HOJE, CONTUDO, O TEM-SE QUE O STF
MUDOU DE POSICIONAMENTO
(INFORMATIVO 557), PASSANDO A
ENTENDER QUE A RESPONSABILIDADE
DO PRESTADOR DE SERVIÇO PÚBLICO É
OBJETIVA, NÃO SÓ PARA O USUÁRIO,
COMO TAMBÉM PARA O NÃO USUÁRIO.

REMUNERAÇÃO
Qual é a receita básica de uma concessionária
de serviço público? Do que vive a empresa de







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telefonia, de transporte coletivo? Qual a
principal receita dessa empresa?
Quando nós falamos de remuneração, a
tarifa de usuário é a principal forma de
remuneração.
Além da tarifa de usuário, é importante também
lembrar que se o serviço é caro demais, o
Estado pode (não é obrigado) ajudar nessa
despesa. Então, é possível a presença de
recurso público nesse caso. Tomando
cuidado que o recurso público é facultativo.
Porque tomar cuidado aqui?
Você vai ver lá na concessão especial que o
recurso público é obrigatório. Mas aqui – na
concessão comum - nós temos uma faculdade.
E a terceira modalidade é a relacionada com as
propagandas nos ônibus, também chamadas
de receitas alternativas, desde que, claro,
estejam previstas no contrato. Tais receitas
visam ajudar na modicidade das tarifas.

EXTINÇÃO DA CONCESSÃO
Cai muito. A extinção da concessão é muito
parecida com a extinção de contratos, mas ela
tem alguns nomes próprios, e é isso que nós
temos que tomar cuidado. CAI MUITO!
a) ADVENTO DO TERMO CONTRATUAL
Vencido o prazo, o nosso contrato estará
extinto.
b) EXTINÇÃO AMIGÁVEL OU RESCISÃO
CONSENSUAL
Essa hipótese é aquela em que, no contrato
privado, nós chamamos de distrato. As partes,
de comum acordo, decidem extinguir o
contrato.
c) RESCISÃO JUDICIAL
Se o contratado não quer mais, ele não tem
outra saída senão a rescisão judicial.
d) RESCISÃO ADMINISTRATVA (art. 36
da lei)
É aquela que é feita por ato unilateral da
administração. Por razões de interesse
público e também quando o contratado
descumprir o contrato.
 ENCAMPAÇÃO – extinção do contrato
por razões de interesse público.
Os requisitos da encampação são: - interesse
público / - autorização legislativa / -
indenização
 CADUCIDADAE – extinção do contrato
porque o contratado é inadimplente e
descumpriu cláusula contratual.
Se quem descumpriu foi o contratado, quem
vai ter que indenizar é o contratado.
Cuidado com esses dois nomes.
Encampação e caducidade são os que mais
caem na prova.
e) ANULAÇÃO
Se tem fraude no contrato, na licitação; em
caso de ilegalidade o nosso contrato será
extinto por anulação (às vezes decorrente de
decisão em sede de ação popular e ação civil
pública).
f) EXTINÇÃO DE PLENO DIREITO
É terminologia da doutrina (a lei não usa essa
expressão), e os sinônimos são: falência,
falecimento, incapacidade civil... São
situações estranhas à vontade das partes.

2. PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO
GENERALIDADES







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Cuidado novamente. Não tem nada a ver com
a permissão de uso de bem. A natureza é
completamente diferente. Até porque
permissão de serviço é contrato (deixou de ser
ato com a lei em 95). Permissão de uso de
bem é ato unilateral (continua sendo ato, não
teve alteração).
A permissão de serviço público também está
prevista na lei 8.987/95. Na verdade, essa lei
traz dois artigos sobre permissão: 2º, IV e 40. E
a própria lei diz: no mais, aplica-se, no que
couber, o que foi dito para concessão.
Permissão de serviço significa delegação de
serviço, feita pelo poder concedente a pessoa
física ou pessoa jurídica.
Essa é uma grande diferença, porque vimos
que a concessão tem que ser a pessoa jurídica
ou consórcio de empresas.
E mais do que isso. Sabemos que a permissão
de serviço público é feita hoje, pela nossa lei,
através de contrato administrativo. E como tal,
agente pensa logo que tem que ter licitação.
Só que aqui não precisa ser concorrência.
Qualquer modalidade serve, de acordo com o
valor do contrato.
Então, se o valor é alto – concorrência; se o
valor é médio – tomada de preços; se o
valor é pequeno – convite.
Então tem contrato, tem licitação, mas aqui
não precisa de autorização legislativa
específica.
Então, vejam que este instituto é mais simples
que a concessão. Não tem que ter uma lei para
aquele caso.
E o art. 40 diz: aplica-se, no que couber, o que
foi dito para a concessão. Então, como a lei
não vai muito além, permissão é um instituto
que não traz preocupação na hora da prova.

NATUREZA JURÍDICA
Se nós falamos de natureza jurídica, falamos
exatamente do tipo de vínculo. Logo,
consequentemente, temos uma natureza
jurídica contratual.
A despeito da posição de CELSO (que afirma
se tratar se ato), o STF segue a lei e diz ser
contrato. Logo, na hora da prova, é correta a
afirmação de que a natureza jurídica da
permissão é a mesma da concessão:
contratual.
Lembrando que aqui se trata de contrato
precário, ou seja, pela definição de
precariedade, pode ser retomado a qualquer
tempo e não tem dever de indenizar. Mas isso
não é contraditório? Com certeza. Isso cabia
enquanto ato, mas agora a lei mudou para
contrato.
A partir daí o Supremo diz: eu tenho que
arrumar esses dois conceitos, afinal de contas
a lei diz que é contrato e é precário, logo, é
preciso conciliar os dois. E qual o resultado?
Há um reconhecimento na doutrina e
jurisprudência majoritária, de que a
característica do precário fica mitigada em
razão do contrato. O que significa dizer: por
ser um contrato precário, a administração
pode retomar, mas ela vai ter que indenizar.
AGORA; SE CAIR NA PROVA: É CONTRATO
E É PRECÁRIO, VOCÊ RESPONDERÁ O
QUÊ? VERDADEIRO.
Mas lembrando que a jurisprudência já
reconheceu: a precariedade fica reduzida à
possibilidade de retomar, mas não dispensa o
dever de indenizar os prejuízos causados.

3. AUTORIZAÇÃO DE SERVIÇO
PÚBLICO







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A autorização de serviço público é a
transferência (de serviço público) por ato
unilateral. Enquanto a permissão e concessão
são por contrato, a autorização é por ato
unilateral.
Não há uma legislação específica para a
autorização, e a doutrina diz: no que couber,
aplica-se a lei 8.987/95.
É a delegação mais simples. Pra falar a
verdade, não é vista com bons olhos. A
doutrina não aceita muito bem essa hipótese.
Todavia, ficamos aqui com a doutrina
majoritária que admite essa forma de
delegação.
E para essa doutrina majoritária a autorização
de serviço público significa ato unilateral,
discricionário e precário.
Ato unilateral é porque a administração faz só.
Discricionário é aquele de acordo com a
conveniência e a oportunidade do interesse
público. Precário é porque pode ser retomado
a qualquer tempo e não gera o dever de
indenizar.
Hoje no Brasil se utiliza autorização de serviço
para serviços pequenos e urgentes, nada mais
do que isso. Táxi e despachante são os
exemplos mais aceitos pela doutrina.

















IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
 GENERALIDADES
O tema “improbidade” está diretamente
relacionado com o tema “agentes”, porque
normalmente os agentes públicos são aqueles
que praticam atos de improbidade.
“Improbidade” se relaciona com “moralidade”. A
probidade é um dos conteúdos do princípio da
moralidade (CARLOS AYRES). Há quem diga
que como princípios são sinônimos, pois
trazem a ideia de honestidade, lealdade, boa fé
de conduta na condução da coisa pública.
Já nos moldes da lei não são sinônimos,
pois improbidade é mais ampla que o princípio
da moralidade. Improbidade passa a ser
gênero do qual moralidade é apenas uma
espécie. Assim, nem todo ato de improbidade
será uma imoralidade.

 PREVISÃO CONSTITUCIONAL
O primeiro dispositivo que dispõe sobre
improbidade é o 37, § 4º. Com base nesse
artigo foi editada a Lei 8.429/02 (competência
da União). Vale ler para prova objetiva. São
apenas 25 artigos.
O STF, em ADI, já pacificou que formalmente a
lei de improbidade é FORMALMENTE
constitucional.







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As discussões acerca de inconstitucionalidade
material nunca foram ao judiciário, são apenas
doutrinárias. Mas prevalece o entendimento de
que é constitucional.

 NATEURAZA JURÍDICA DAS
SANÇÕES DE IMPROBIDADE
As sanções de improbidade possuem natureza
civil. Matéria civil é de competência privativa da
União. Por isso a lei é nacional. A União legisla
pra todos. Diferente da 8.112, que é federal e
cada ente tem a sua lei própria. Até porque a
lei de improbidade se aplica para agentes
públicos e para outros que não são agentes
públicos.
A lei prevê sanções de natureza civil, sem
prejuízo das sanções penais e administrativas
eventualmente aplicadas, já que o a to de
improbidade também pode configurar um ilícito
administrativo e um ilícito penal (processo
administrativo e processo penal).
Aqui, as sanções civis serão aplicadas em uma
ação civil. É a AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR
ATO DE IMPROBIDADE ou simplesmente
AÇÃO DE IMPROBIDADE.
Embora tenha natureza de ação civil pública,
essa ação não é regulamentada pela lei de
ação civil pública (7.347/85). Ela é
regulamentada pela própria lei 8.429/92.
As sanções de improbidade não dependem de
um processo administrativo, mas de um
processo civil de improbidade. É pegadinha.

PARTE MATERIAL DA LEI

 SUJEITO ATIVO DO ATO DE
IMPROBIDADE
A de improbidade traz sanção não só para
agentes públicos, como também para
particulares que concorram, induzam ou se
beneficiem com a prática dos atos de
improbidade.
Improbidade X crime de responsabilidade -
Alguns agentes políticos respondem, na CF,
por crimes de responsabilidade (infração de
natureza civil, política e administrativa). Não dá
para aplicar as duas leis.
Hoje, na doutrina e na jurisprudência, o
presidente da República e os ministros de
Estado, nos crimes conexos com o Presidente,
respondem por crime de responsabilidade e
não respondem com base na improbidade.
Hoje, em repercussão geral no STF, há uma
discussão acerca da aplicação da lei de
improbidade para prefeitos. A princípio a lei de
improbidade se aplica a prefeitos,
governadores, ministros do STF.

 SUJETO PASSIVO DO ATO DE
IMPROBIDADE
Todos os entes da AD e da AI. Mas a lei ainda
protege pessoas privadas que recebem
dinheiro público para formação do patrimônio
ou custeio. Mas as entidades privadas
precisam ser analisadas a partir de regras
específicas. Vejamos.
Se tem mais de 50% do patrimônio formado
com dinheiro público, equiparam-se aos entes
da administração para fins de improbidade. A
lei se aplica como se fosse para um ente da
administração.
Se tem menos de 50% do patrimônio formado
com dinheiro público, a lei de improbidade se
aplica somente no que diz respeito às sanções
patrimoniais, no limite do dinheiro público (o
restante será objetivo de ação privada).








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96
 OS ATOS DE IMPROBIDADE – (Arts.
9º, 10 e 11 define os atos de
improbidade e o 12 traz as sanções)

9º – atos de improbidade que geram
enriquecimento ilícito. MAIS GRAVES
10 - atos de improbidade que causem dano ao
erário. MÉDIOS
11 - atos de improbidade que atentem contra
princípios. MAIS LEVES
Com isso percebe-se que a configuração de
um ato de improbidade não depende de dano
efetivo ao erário e não depende da aprovação
ou rejeição de contas pelo Tribunal de Contas.
Um mesmo ato pode incidir nos três artigos.
Neste caso a lei determina que sejam
aplicadas as sanções inerentes às sanções
mais graves.
A lei falou dolo e culpa só para o dano ao
erário. Assim, contrariando parcela da doutrina,
o STJ entende que nos casos em que a lei não
diz nada (enriquecimento ilícito ou violação de
princípios) só há ato de improbidade na
modalidade DOLOSA (intenção, má-fé).
Imagine que você causou um dano ao erário
atuando de maneira culposa, sem querer. Isso
constitui violação ao princípio da moralidade.
Não. Até foi negligente, por exemplo, mas não
foi desleal. É uma improbidade que não
necessariamente configura uma imoralidade.
Cada um desses atos traz o rol exemplificativo
de hipóteses. Vale à pena dar uma lida. Para a
prova objetiva cai a decoreba mesmo.Para
cada tipo de ato de improbidade há seis
sanções. Mas não tem que decorar 18. São as
mesmas. O que aumenta ou diminui é a
gradação delas. A tabela é decoreba do art. 12.

Art. 9º Art. 10 Art. 11
Perda da = =
função
Obs1 / Obs2
Perda dos
bens
=
NÃO HÁ
PERDA DE
BENS, POIS
NÃO HOUVE
ACRÉSCIMO
DE BENS
Ressarcimento
ao erário
=
=, caso haja
um dano
reflexo
Suspensão
dos direitos
políticos de 8 a
10 anos
Obs3
=, de
5 a 8
anos
=, de 3 a 5
anos
Multa
(penalidade
pecuniária) de
até 3x o valor
do
enriquecimento
ilícito
=, até
2 x o
valor
do
DANO
=, de até
100x a
remuneração
do agente
Obs4
Proibição de
contratar
(também de
participar de
licitação e de
receber
incentivos
fiscais) por 10
anos
=, 5
anos
=, 3 anos

OBS1 - A perda da função se dá no momento
em que a pena é aplicada, ainda que o sujeito
tenha mudado de função (antes era prefeito e
hoje é auditor).
OBS2 - O STJ entende que se o sujeito já está
aposentado a perda da função pode ser
convertida em cassação de aposentadoria
como forma de adequação punitiva.
Ressarcimento, na verdade, é devolução.
Propriamente não é pena, mas você aceita
porque está aí.
OBS3 – A suspensão dos direitos políticos é de
8 a 10 anos, mas caso a sentença não







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estabeleça prazo, aplica-se o menor. Neste
caso, 8 anos.
OBS4 – Aos agentes que não recebem
remuneração a multa se aplica por adequação
punitiva (mesários, jurados). Para o STJ a
multa, neste caso, deve ser aplicada com base
no salário mínimo (e isso não é vinculação nem
índice de indexação).
Todas essas sanções devem ser aplicadas
respeitando-se o princípio da
proporcionalidade. Assim, a sanção não pode
ser nem mais intensa nem mais extensa que o
necessário para punir.
É por isso que lei diz que o juiz estabelecerá
quais as sanções que serão aplicadas, isolada
ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade da infração. É a aplicação do
princípio da proporcionalidade e do livre
convencimento motivado.
E isso o juiz pode fazer mesmo que não haja
pedido expresso. Ex. O MP na ação não pediu
multa e o juiz aplicou. Não se trata de decisão
ULTRA PETITA. Todas as sanções são
pedidos implícitos a serem aplicadas e
graduadas a partir do princípio do livre
convencimento motivado.

PARTE PROCESSUAL

 SUJEITO PASSIVO DA AÇÃO
É o sujeito ativo do ato = agente público ou
particular que concorra, induza ou se beneficie
do ato de improbidade.
O particular só sofre ação de improbidade em
litisconsórcio passivo necessário com alguém.
Ele nunca será réu sozinho em uma ação de
improbidade. Tem que estar sempre com um
agente público.

 SUJEITO ATIVO DA AÇÃO (não do
ato)
Ou o MP ou a pessoa jurídica lesada pelo ato
de improbidade.
Caso o MP seja o autor a pessoa lesada pode,
se quiser, participar como litisconsorte. É
obrigatório o convite (intimação) da pessoa
lesada, mas ela vai se quiser.
Caso a pessoa proponha a ação, o MP não
atua como parte, como litisconsorte. Mas ele
atua como fiscal da lei (custus legis).
A competência para julgar a ação de
improbidade é do juiz singular (pode ser justiça
federal ou estadual). Não há foro privilegiado
na ação de improbidade. Essa é a atual
posição, a que prevalece.
OBS: quando o réu da ação de improbidade for
um membro da magistratura, necessariamente
haverá foro privilegiado. Não é possível que um
juiz singular julgue o Min. do STF. Como forma
de respeitar a hierarquia escalonada do
Judiciário, as ações contra membros da
magistratura devem ser ajuizadas no tribunal
ao qual o juiz está vinculado.
Não cabe TAC, nem delação premiada na ação
de improbidade. Não há nenhuma possibilidade
de acordo ou transação. Estamos diante de
direitos indisponíveis.














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BENS PÚBLICOS

 GENERALIDADES
Matéria pequena e simples. Tratar dos bens
públicos é tratar dos bens da administração.
O art. 98 do CC diz que são bens públicos os
bens da pessoa jurídica de direito público
interno. Todos os demais são privados, pouco
importa a quem pertençam. Aí o que é
relevante para saber se é bem público é
apenas a titularidade. Só que é preciso
interpretar o CC.
Se cair a literalidade você marca. Mas hoje a
doutrina diz que os bens das pessoas de direito
privado que estão vinculados e atrelados à
prestação dos serviços públicos gozam das
garantias de bens públicos (não podem ser
penhorados, usucapidos...).
Assim, a titularidade define e a destinação
classifica. Por isso, quanto à destinação os
bens podem ser:

 CLASSIFICAÇÃO DOS BENS
QUANTO À DESTINAÇÃO
- de uso comum do povo - Destinação geral:
praças, ruas, calçadas, avenidas, praias. A
utilização normal desses bens não precisa de
autorização do poder público.
- de uso especial – São utilizados para a
prestação do serviço ou o estabelecimento de
atividade pública. O Estado utiliza com
finalidade específica. É de utilização pelo
próprio Estado (prédio de repartição, carro
oficial...).
Os bens de uso especial podem ser de uso
especial direto ou indireto. Os de uso especial
direto são aqueles que compõem a máquina do
Estado e utilizados diretamente pela estrutura
administrativa (carro, computador).
Mas em algumas situações o bem não é
utilizado diretamente pelo Estado, mas ele
conserva com uma finalidade específica. Ex.
terras indígenas. Bem de uso especial indireto.
Não é utilizado diretamente, mas é conservado
pelo Estado com uma finalidade específica (Ex.
área de preservação permanente, para
proteção do meio ambiente).
- dominicais ou dominiais – São aqueles que
não possuem nenhuma espécie de destinação
pública específica, mas pertencem a uma
pessoa jurídica de direito público (ao poder
público).
Os bens que possuem destinação pública nós
chamamos de bens afetados (seja uso comum,
especial, não interessa).
Desafetados são os bens dominicais, aqueles
que não tem uma destinação pública.
Afetar é dar ao bem destinação que ele não
tinha. Desafetar é tirar a destinação pública
que o bem originariamente tinha.
Numa situação ideal todos os bens públicos
deveriam estar afetados a uma finalidade
pública. Isso é o que se espera. Por isso, hoje
se entende que a afetação de um bem não
depende de formalidade e pode se dar com o
simples uso.







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Já a desafetação não pode se dar pelo simples
desuso. Tem que ser formal. Até para se evitar
a desafetação indiscriminada dos bens.
Depende de lei ou de ato administrativo
específico.
Alguns doutrinadores admitem que bens de
uso especial podem ser desafetados por fatos
da natureza. Ex. enchente de destrói escola
pública, incêndio que acaba com hospital (na
prática não é bem assim, mas na teoria e na
prova pode marcar).

 USO DE BENS PÚBLICOS POR
PARTICULARES
Andar na praia x casar na praia. Andar na
calçada x colocar mesas na calçada. Essa é
uma utilização especial de um bem comum.
Essa utilização especial desse bem é possível,
mas não pode atrapalhar a utilização normal
das outras pessoas, por isso ele terá que
conseguir uma manifestação do Estado, que
pode se dar de três formas: autorização,
concessão e permissão.
Autorização e permissão são atos
discricionários e precários (pode ser desfeito a
qualquer tempo sem qualquer direito à
indenização). O que diferencia a autorização
da permissão, para o entendimento mais
moderno é o interesse. É que a autorização é
feita no interesse só do particular (casar na
praia), enquanto a permissão é interesse do
particular e do Estado (banca de revista, feira
de artesanato).
Embora a permissão tenha natureza de ato
(discricionário e precário), se houver mais de
um interessado na utilização daquele bem tem
que haver procedimento licitatório (para o
Estado justificar porque deu a um sujeito e não
deu a outro). Autorização em nenhuma
hipótese depende de licitação.
A concessão é contrato, por isso não é
precária. É utilizada em situações mais
permanentes. É feita mediante procedimento
licitatório regular e significa a concessão de um
bem público ao particular por prazo
determinado.
São situações nas quais o particular vai ter que
investir um pouco mais na utilização do bem,
por isso ele vai ter direito à garantia do contrato
para poder amortizar os investimentos que ele
fez (box no mercado municipal, restaurante ou
cantina em universidade ou escola pública,
quiosque em parque público).
Em 1967 foi editado o decreto-lei 271/67
criando a concessão de direito real de uso. Ela
é feita todas as vezes que o Estado quer fazer
industrialização ou urbanização de
determinadas áreas (exemplo, para se instalar
indústria em terreno público). Aí a garantia será
ainda maior, pois será uma garantia real. Sem
alguém esbulhar ele pode reivindicar, se ele
morrer o bem é passado, ele vai poder se valer
do direito real de propriedade, pois o direito
real se atrela ao bem. Depende de licitação na
modalidade concorrência. A finalidade era
povoar áreas públicas pouco utilizadas.
Até hoje ela existe. E tem uma peculiaridade
(para alguns – minoritários - não recepcionada
pela 8.666) que é poder ser realizada com
prazo indeterminado.
Vimos que todo contrato administrativo, desde
93, tem que ter prazo determinado, mas as
concessões de direito real de uso que já
haviam sido realizadas antes de 93 podem ter
sido celebradas com prazo indeterminado sim.
A 8.666 não retroage para atingir os contratos
que já tinham sido celebrados antes.
OBS: nos moldes do direito civil, é possível a
utilização privada de bens públicos por meio de
contratos privados (locação, usufruto,
enfiteuse...). É contrato civil, por isso o estado
não goza das prerrogativas públicas, mas nem







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por isso deixa de se submeter às limitações
públicas.
Vale lembrar que os bens públicos gozam do
regime jurídico de direito público e de suas
garantias, pelo simples fato de ser bem público.
São 4 garantias básicas: imprescritibilidade (o
STJ vai além e diz que a utilização do bem
público pelo particular sequer induz posse,
quanto mais propriedade. É caso de mera
detenção), impenhorabilidade, não
onerabilidade, inalienabilidade relativa.
Obs: o bem público é imprescritível, mas se
pode usucapir o domínio útil em caso de
enfiteuse no caso de posse mansa e
pacífica e de pagamento dos foros. O
sujeito pode passar a ser o enfiteuta. O
domínio real continua com o Estado e não
pode ser objeto de usucapião, mas se
admite a usucapião do domínio útil e,
consequentemente, da qualidade de
enfiteuta.
Para alienação são requisitos: desafetação,
declaração de interesse público, avaliação
prévia e licitação.
- se imóvel: autorização legislativa
específica e, sendo da União, precisa de
permissão do Presidente da República.






CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO
 CLASSIFICAÇÃO

1. QUANTO À PESSOA QUE EXERCE:
EXECUTIVO (Administração) x
LEGISLATIVO x JUDICIÁRIO.
Controle executivo é o interno. O judicial e o
legislativo são controles externos.
O controle externo, sistema de freios e
contrapesos, só pode ser estabelecido pela
Constituição. Nenhuma lei infraconstitucional
pode consagrar o controle externo.

2. QUANTO À NATUREZA: LEGALIDADE
x MÉRITO
Legalidade – verificar se a administração está
atuando dentro dos limites que a lei estabelece.
Mérito – verifica a conveniência e oportunidade
da atuação administrativa.
Judiciário controla legalidade que atinge o
mérito, mas não controla o mérito do ato
administrativo.

3. QUANTO AO ÂMBITO DA
ADMINISTRAÇÃO: POR HIERARQUIA
x POR VINCULAÇÃO
Hierarquia – controle entre órgãos e agentes
dentro da mesma pessoa jurídica.
Vinculação – controle entre pessoas jurídicas
diferentes dentro da própria administração.
Controle finalístico, tutela administrativa ou
supervisão ministerial.

4. QUANTO À OPORTUNIDADE: PRÉVIO
x CONCOMITANTE x POSTERIOR
Prévio e concomitante é a mesma coisa na
prática, porque ou o ato está em formação ou
ele acabou. Atos imperfeitos.
Posterior – recai sobre o ato perfeito e
acabado. Dá-se após a expedição do ato que,
pela presunção, produz efeitos até ser
invalidado.








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5. QUANTO À INICIATIVA: DE OFÍCIO x
PROVOCADO
De ofício – não depende de provocação do
órgão controlador.
Provocado – depende de provocação do órgão
controlador.

 SISTEMAS DE CONTROE

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
É o sistema francês. O judiciário julga todo
mundo, menos a administração pública. Aqui
há um órgão administrativo que julga a própria
Administração (ex. Conselho de Estado
francês). A coisa julgada administrativa impede
que a matéria possa ser discutida depois no
judiciário. Ele prestigia a separação dos
poderes, mas peca pela quebra da
imparcialidade.

JURISDIÇÃO ÚNICA
É o sistema inglês. Adotado no Brasil. Só quem
pode julgar com o caráter de coisa julgada
material é o judiciário. Não impede ou afasta o
controle da Administração, o contencioso
administrativo. Mas pela inafastabilidade da
jurisdição, quem dá a última palavra é o Poder
Judiciário. Assim, a coisa julgada administrativa
no direito brasileiro significa dizer que a matéria
não pode ser discutida na esfera
administrativa, mas nada impede que a matéria
possa ser discutida na esfera judicial. Além
disso, não é preciso esgotar a esfera
administrativa para ir para a via judicial (salvo a
exceção da justiça desportiva).

 CONTROLE ADMINISTRATIVO
(INTERNO)
Pode ser de ofício ou por provocação (OBS1).
De mérito ou de legalidade. Prévio ou posterior.
É executivo (pela própria administração). E
pode ser por vinculação ou hierárquico.
OBS1 - O poder de provocar a administração
decorre do direito de petição (art. 5º, XXXIV).
ESPÉCIES:
- REPRESENTAÇÃO – proteger interesse da
coletividade, interesse público.
- RECLAMAÇÃO – proteger interesse próprio.
- RECONSIDERAÇÃO – pedido à mesma
autoridade para reanalisar os fatos.
- RECURSOS – ver súmula vinculante nº 21.
Como regra, os recursos administrativos
possuem efeito meramente devolutivo. Mas a
lei e também a autoridade julgadora,
entendendo necessário, pode conceder efeito
suspensivo ao recurso.
Cuidado! Cabe reforma para pior no recurso
administrativo e no pedido de reconsideração.
Não cabe na revisão administrativa.

 CONTROLE LEGISLATIVO (externo)
Sendo externo, só pode acontecer por previsão
constitucional.
Pode ser prévio (aprovação do Senado para
nomeação de ministro) e posterior (cassação
de atos, de contratos etc.).
Pode ser de mérito (aprovação na sabatina) ou
de legalidade.
Pode ser de ofício ou provocado.
Esse controle pode ser dividido em duas
espécies: PARLAMENTAR DIRETO x COM
AUXÍLIO DO TC:







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PARLAMENTAR DIRETO – Congresso
Nacional (49, V), Câmara, Senado (julgando
contas do Presidente, seu crime de
responsabilidade), CPI’s. Este controle está
espalhado pela Constituição.
COM AUXÍLIO DO TRIBUNAL DE CONTAS –
julga as contas dos administradores, cassa
atos, aplica multas (que terão caráter de título
executivo extrajudicial - majoritário) e em
caráter incidental pode controlar a
constitucionalidade de leis e atos normativos
do poder público.
Cuidado: o TC não julga as conta do
Presidente da República. Ele emite um parecer
e quem julga é o próprio Congresso. Mas julga
as contas dos demais administradores.
O TC pode cassar atos administrativos, mas
não pode cassar contratos. Ele emite parecer
em quem cassa é o congresso. Se em 15 dias
o Congresso não cassar, o TC poderá.

 CONTROLE JUDICIAL
É provocado (não atua de ofício). Pode ser
prévio ou posterior (MS preventivo u
repressivo). E sempre de legalidade.
O Brasil adota a jurisdição una. Art. 5º, XXXV –
nenhuma lesão ou ameaça de lesão pode ser
afastada da apreciação do Judiciário.
Ações para anular atos: habeas data, mandado
de segurança, ação popular, ação civil pública,
ações ordinárias.



INTERVENÇÃO NA PROPRIEDADE

 GENERALIDADES
De cara tem-se que é uma decorrência da
supremacia do interesse público sobre o
interesse privado.
Vamos dividir a intervenção em duas espécies:
restritiva e supressiva.
- RESTRITIVA: não há tomada do bem, mas
sim restrição no bem (tombamento, limitações,
servidões). Serão estudadas depois.
O que interessa agora é a intervenção
supressiva: desapropriação.
- SUPRESSIVA: o particular perde a
propriedade do bem. Há uma supressão do
direito de propriedade. O Estado passa a ser
dono. No Brasil só há uma intervenção
supressiva que é a desapropriação.
Para a maioria, desapropriação é sinônimo de
expropriação. É retirar o direito de propriedade
do particular por motivo de interesse público.

INTERVENÇÃO SUPRESSIVA

 DESAPROPRIAÇÃO
A desapropriação é forma originária de
aquisição de propriedade. Isso porque o bem
desapropriado chega às mãos do Estado
novinho, como se nunca tivesse pertencido a
ninguém. Sem nenhum ônus real. Qualquer
direito que recaia sobre o bem fica sub-rogado
no valor da indenização.
A primeira base da desapropriação é o 5º,
XXIV, da CF. VER ARTIGO.
“A lei estabelecerá o procedimento para
desapropriação por necessidade ou utilidade
pública, ou por interesse social, mediante justa
e prévia indenização em dinheiro, ressalvados
os casos previstos nesta Constituição”.







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Por utilidade ou necessidade pública a
desapropriação é feita com base no DL
3.365/41, quando a desapropriação é para a
utilização do bem pelo próprio Estado. O
Estado não pode transferir esse bem a terceiro.
A única diferença é que na utilidade não há
urgência, na necessidade há. Mas a rigor são
situações idênticas, pois é o Estado que vai
utilizar o bem.
Por interesse social a desapropriação toma por
base a lei 4.132/62. Essa lei traz
desapropriação apenas para dar função social
à propriedade (aqui não é necessariamente
porque o Estado que usar o bem).
A indenização justa não é só valor venal. Ela
vai ter que ser calculada por perícia e terá que
abarcar não só o valor de mercado do bem,
como também todos os danos decorrentes da
desapropriação efetivada. Lembrando que ela
tem que ser prévia e em dinheiro.
Mas lembre-se que no final o dispositivo diz:
ressalvadas exceções. Aqui a indenização até
vai acontecer, mas será paga de forma
diferenciada (não será nos moldes anteriores –
justa, prévia e em dinheiro).
A desapropriação que aparece no início do art.
5º, XXIV, nós vamos chamar de
desapropriação comum (com indenização
justa, prévia e em dinheiro).
Além dela a CF traz mais três espécies de
desapropriação especiais. Haverá
desapropriação, mas a indenização será
diferente. Só quem consagra é a própria
Constituição (lei não pode).
A 1ª especial está no art. 182 (desapropriação
especial urbana). É prevista no art. 182 e
regulamentada pelo Estatuto da Cidade.
Aqui se o imóvel urbano não estiver cumprindo
a função social prevista no plano diretor da
cidade, esse imóvel sofrerá algumas restrições
(só o Poder Público municipal pode fazer essas
restrições). São três medidas a serem tomadas
gradativamente.
São elas:
i) notificação do proprietário para
parcelamento ou edificação do terreno (para
dar função social à propriedade).
Depois de notificado o sujeito tem no máximo 1
ano para apresentar o projeto e 2 anos para
dar início às obras. Passado esse prazo sem
providência, vem a segunda medida.
ii) IPTU progressivo. Vai se aumentando
progressivamente a alíquota do IPTU como
forma de coerção. Isso se chama
extrafiscalidade, pois a função não é arrecadar,
e sim dar à propriedade função social.
Esse IPTU progressivo dura no máximo 5
anos, desde que a alíquota não ultrapasse
15%. Mais do que isso é considerado confisco.
E de um ano pro outro, o máximo que o IPTU
pode aumentar é o dobro. Passados os 5 anos,
a alíquota se mantém no máximo até se passar
para terceira medida.
iii) Finalmente, terceira medida,
desapropriação sancionatória. Por isso ela
não é paga em dinheiro, mas em título da
dívida pública, resgatáveis em até 10 anos.
Essa que estudamos agora é a primeira
desapropriação especial urbana.
2ª especial - Além da primeira, do art. 184 ao
art. 186 tem a desapropriação especial rural.
Ela segue a mesma lógica da urbana, que é a
função social.
A urbana é de competência exclusiva do
município, a rural é de competência exclusiva
da União.
Aqui é um imóvel rural, que não cumpre a
função social da propriedade rural, e por isso







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vai ser desapropriado para fins de reforma
agrária.
Aqui a destinação é vinculada à reforma
agrária por determinação expressa da própria
CF. Não é possível se fazer tredestinação,
ainda que pública. Necessariamente o imóvel
desapropriado deverá ser utilizado para
reforma agrária.
E aqui não tem gradação. Direto vem a
desapropriação.
Aqui a indenização, a rigor, também não será
em dinheiro. Será indenização em TDA
resgatáveis em até 20 anos, a partir do 2º ano
de emissão (na urbana é direto a partir da data
da emissão).
Porém, aqui a indenização não é integralmente
em títulos, pois a leis estabelece que as
benfeitorias úteis e necessárias serão pagas
em dinheiro.
Aqui, a função social da propriedade rural está
prevista na própria CF, no art. 186. São
requisitos cumulativos.
“Art. 186. A função social é cumprida quando a
propriedade rural atende, simultaneamente,
segundo critérios e graus de exigência
estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos
naturais disponíveis e preservação do
meio ambiente;
III - observância das disposições que
regulam as relações de trabalho;
IV - exploração que favoreça o bem-
estar dos proprietários e dos
trabalhadores.”

 Cuidado. A propriedade pode até ser
produtiva e mesmo assim não cumprir a
função social (isso porque há outros
requisitos que devem ser observados).

 Ocorre que mesmo não cumprindo
função social, se a propriedade é
produtiva, não vai caber desapropriação
para fins de reforma agrária. Porque
aqui tem vedação expressa.

 Aqui temos que lembrar o art. 185. Com
ele, não cabe desapropriação para fins
de reforma agrária se a propriedade
produtiva, assim como (outra situação)
no caso da pequena e média
propriedade que seja a única do sujeito.
Isso só vale para a desapropriação
especial rural.
“Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação
para fins de reforma agrária:
I - a pequena e média propriedade rural,
assim definida em lei, desde que seu
proprietário não possua outra;
II - a propriedade produtiva.”

3ª desapropriação especial: confisco ou
expropriação. Essa não é indenizada.
É a chamada desapropriação confisco.
“Art. 243. As glebas de qualquer região do País
onde forem localizadas culturas ilegais de
plantas psicotrópicas serão imediatamente
expropriadas e especificamente destinadas ao
assentamento de colonos, para o cultivo de
produtos alimentícios e medicamentosos, sem
qualquer indenização ao proprietário e sem
prejuízo de outras sanções previstas em lei.
Parágrafo único. Todo e qualquer bem
de valor econômico apreendido em
decorrência do tráfico ilícito de
entorpecentes e drogas afins será
confiscado e reverterá em benefício de
instituições e pessoal especializados no







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tratamento e recuperação de viciados e
no aparelhamento e custeio de
atividades de fiscalização, controle,
prevenção e repressão do crime de
tráfico dessas substâncias.”
A CF fala na desapropriação de bens imóveis
utilizados para cultivo de substâncias
psicotrópicas, bem como os móveis utilizados
para o tráfico de drogas. Aqui não há que se
falar em indenização.
Aqui a destinação é vinculada também. Os
móveis serão utilizados para combate ao tráfico
e recuperação de viciados. Os imóveis serão
utilizados para assentamento de colonos (que
vão fazer produção de medicamentos, gêneros
alimentícios).
Lembre que a CF fala em desapropriação de
glebas utilizadas para plantação de
substâncias entorpecentes.
Entretanto, se o sujeito planta maconha só em
10 % do terreno, mesmo assim ele perde o
terreno inteiro.
O STF desde 2009 passou a entender assim. E
por isso gleba deve ser interpretada como
propriedade de forma ampla.

INTERVENÇÕES RESTRITIVAS
O bem continua nas mãos do particular, mas
sujeito a algumas restrições impostas pelo
Estado.
São cinco: limitação, servidão, tombamento,
ocupação temporária e requisição
administrativa.

 LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA
É uma intervenção de caráter geral e abstrato.
Não é uma restrição imposta a um determinado
bem, mas a todos os bens que estejam na
mesma situação.
Ex. em determinada cidade litorânea, todos
que moram na beira mar só podem ir até oito
andares.
Como não se causa um dano específico a
ninguém, a princípio a limitação não é
indenizável.
Por outro lado, há julgados que dizem que se
você conseguir mostrar que aquela limitação
lhe causa prejuízos maiores do que os
causados à coletividade, nesses casos é claro
que você pode ser indenizado. Mas a regra é a
não indenização, já que é de caráter geral.
Como qualquer norma geral, a limitação produz
efeitos ex nunc (prospectivos). Se você já tinha
um prédio com mais de oito andares, não vai
precisar derrubar.
Dentro da limitação é necessário explicar o
chamado direito de preempção.
O art. 25 do estatuto da cidade (Lei 10.257/01)
criou um direito de preempção público. É um
direito de preferência público.
Isso significa que o estatuto estabeleceu que o
poder público municipal pode definir
determinadas áreas do município como áreas
de preempção, áreas de preferência.
Assim, por meio de um decreto o município
declara uma determinada área como área de
preempção. E em virtude desse decreto,
qualquer pessoa que more na área e que
queira alienar o bem, primeiro vai ter que
oferecer ao Estado.
Isso é o direito de preempção de natureza
pública. E para a doutrina, o direito de
preempção nada mais é do que uma espécie
de limitação administrativa. Porque é uma
norma geral e abstrata, que não impede o uso
do bem, mas gera apenas uma restrição.







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6
Quem morar ali e quiser alienar, primeiro vai ter
que oferecer ao Estado.
Cuidado. A lei diz que o decreto que declara
uma área de preempção pode fazê-lo pelo
período de até cinco anos. Passados os 5
anos, o particular não precisa oferecer ao
Estado se ele quiser vender.
Pergunta: passado esse prazo, pode o
município fazer uma nova declaração de
preempção sobre o mesmo terreno? Sim,
desde que respeite o período de um ano de
carência.
Assim, passado o prazo definido no decreto,
para que seja expedido um novo decreto sobre
a mesma área, vai ter que ser respeitado um
ano de carência.
Em Direito Administrativo, sempre a
preempção tem caráter de direito real.
Oferecido o bem ao município, ele tem ATÉ 30
dias para se manifestar. Se o município não se
manifestar em 30 dias, ocorrerá a chamada
recusa tácita.
Assim, passado esse prazo, o proprietário pode
vender o bem a quem ele quiser, desde que
venda pela proposta feita ao município, do
contrário é fraude.
Caso o proprietário aliene esse bem ao
particular, sem respeitar o direito de
preferência (sem oferecer ao município), ou até
diminuindo a proposta para outro interessado
particular, neste caso o poder público poderá
anular a venda e buscar o bem para ele, ou
pelo valor da venda, ou pelo valor venal do
imóvel, sempre o que for menor (normalmente
o valor venal).
Assim, a preempção pública, regulamentada no
art. 25 do estatuto da cidade, nada mais é do
que uma espécie de limitação administrativa.

 SERVIDÃO
Diferente da limitação, não é geral e abstrata.
Ela incide sobre um bem específico. E mais, é
sempre um direito real que recai sobre bens
imóveis.
A ideia da servidão é colocar um bem privado
serviente à prestação de um determinado
serviço público. É o Estado impondo a um bem
privado uma servidão ao serviço do interesse
público.
Ex. colocar poste em terreno para passagem
da fiação elétrica (desde que não impeça a
utilização do restante do bem); colocar uma
placa no muro para definir o nome da rua etc.
Como se percebe, quando se fala de servidão,
de limitação, estamos falando de exemplo de
exercício do poder de polícia.
Restando comprovado que haverá dano,
haverá também indenização (que será prévia).
Não é aluguel.
A lei estabelece que a servidão pode ser
instituída por acordo, ou por decisão judicial ou
por lei (prova objetiva).
A servidão tem caráter perpétuo (não
temporário). Ou seja, ela é instituída por prazo
indeterminado (se fosse por prazo determinado
era ocupação temporária). Utiliza-se o bem
pelo tempo que for necessário.
A doutrina aponta que a servidão pode deixar
de existir por três motivos básicos:
i) interesse público (antes poste, agora fibra
ótica debaixo da terra);
ii) desaparecimento do bem; ou
iii) consolidação (quando o Estado adquire a
propriedade do bem).
Sobre essa hipótese iii – é que a servidão é
direito real na coisa alheia. Assim, quando o
Estado adquire a propriedade do bem, ele
passa a ser o proprietário. A coisa deixa de ser







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alheia. Passa a ser a destinação de um bem
público a uma determinada prestação de
serviço.
A limitação afeta o caráter absoluto da
propriedade (porque o Estado passa a limitar a
forma de utilização do bem – ex. prédio de 8
andares); e a servidão afeta o caráter exclusivo
(porque o Estado vai passar a utilizar o bem
juntamente com o proprietário – ex. placa no
muro).

 TOMBAMENTO
Trata-se de uma forma de proteção ao meio
ambiente. Não ao meio ambiente natural. Mas
sim meio ambiente no que diz respeito aos
aspectos históricos, artísticos e culturais.
O patrimônio histórico, artístico e cultural faz
parte do meio ambiente. Tanto que se aprende
tombamento também em Direito Ambiental.
Mas o enfoque é diferente.
A ideia é manter a conservação desse
patrimônio. O bem possui aspectos da história,
da arte e da cultura, e a forma de conservar
esses aspectos do bem é por meio do
tombamento.
Antes de falar das restrições, é preciso
lembrar: o tombamento também é um direito
real.
É direito real que pode incidir sobre bens
móveis ou imóveis (diferente da servidão, que
sempre recai sobre imóveis), porém desde que
sejam bens corpóreos (materiais).
A proteção do tombamento não tem como ser
estendida a bens imateriais. O que há para os
bens imateriais é um registro de proteção
(baianas de acarajé, receita do acarajé, obra
de Jorge Amado).
O tombamento também precisa de registro,
que se dá no livro do tombo. Cada ente
federativo tem um órgão responsável pela
conservação e registro no livro do tombo.
No âmbito federal tem-se o IPHAN.
Se o bem for imóvel, além de registrar no livro
do tombo, registra também no cartório do
registro de imóveis (duplo registro, portanto –
livro e cartório).
Atenção. Um único bem pode ser tombado
várias vezes. Porque se o bem for de interesse
local, ele vai ser tombado pelo município. Se
ele for de interesse regional, ele será tombado
pelo Estado. E se ele for de interesse nacional,
ele vai ser tombado pela União. E se for de
interesse da humanidade, será tombado pela
UNESCO (mas este não nos interessa agora).
Um não impede nem interfere no outro.
O tombamento também tem caráter perpétuo,
mas existe a figura do tombamento provisório,
que nada mais é do que uma cautelar
administrativa, para evitar que o sujeito destrua
o bem durante o processo de tombamento.
Ao final do processo, o tombamento provisório
é convertido em tombamento definitivo (aí ele
se torna perpétuo, o que não significa que ele
não pode ser desfeito – ex. desaparecimento
do bem).
Lembrando que o tombamento gera obrigações
de fazer, de não fazer e de tolerar.
Fazer: dever de conservar o bem da forma
como ele se encontra (se ele justificar que não
tem condições de fazer isso, deve informar ao
poder público necessidade de conservação);
dever de oferecer o bem em preferência em
caso de alienação (o poder público tem até 30
dias para exercer o direito de preferência – no
mais aplica-se as regras da preempção).
OBS: na venda, se oferece o bem aos três ao
mesmo tempo, mas a preferência é da União,
depois do Estado, depois do Município.







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Não fazer: o proprietário do bem tombado não
pode destruir nem modificar o bem. Qualquer
reforma depende de autorização especial do
poder público. Também não pode tirar o bem
do país, salvo por um curto período de tempo,
e com autorização do poder público.
Tolerar: a fiscalização do Estado. O Estado
fiscaliza o cumprimento das regras do ato de
tombamento.
Atenção. Há uma regra que diz que tombado
um bem, automaticamente é instituída uma
servidão sobre os terrenos vizinhos. A servidão
é porque o terreno vizinho não pode impedir
nem a visualização nem o acesso ao bem
tombado. O prédio tombado é o dominante e o
vizinho é o prédio serviente.

 REQUISIÇÃO (OU REQUISIÇÃO
ADMINMISTRATIVA)
Tem base no art. 5º, XXV, da CF. Diz tudo que
precisamos saber sobre a requisição.
É uma intervenção provisória. Ex. Galpão
utilizado nos períodos de chuva.
A requisição pode recair sobre bens móveis,
sobre imóveis e também sobre serviços.
Ex. é possível se requisitar o hospital, os
aparelhos e o serviço do hospital (em caso de
calamidade pública).
Ex. requisitar reservistas em tempo de guerra.
Se morrer, indeniza depois a família.
Pergunta de prova: é possível requisitar um
bem consumível? É o bem que exaure a sua
utilização no primeiro uso.
Para doutrina, é possível a requisição de bens
consumíveis desde que eles sejam fungíveis.
Ou seja, o Estado sabe que não tem como
devolver ele, mas sabe que pode devolver
outro igual, de igual monta, de igual qualidade.
Ex. agasalhos de loja (não de pessoa).

 OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA
Nada mais é do que a utilização de uma
propriedade por um determinado tempo e por
motivo de utilidade pública.
Não há situação de perigo, há necessidade de
utilizar o bem por um período determinado. E
se fosse por um período indeterminado era
servidão.
O Estado precisa temporariamente utilizar um
bem por motivo de interesse público.

Ex. (DL 3.365) – ocupação pelo Estado do
terreno vizinho enquanto ele faz a obra. Ao
final da obra ele devolve e não há iminente
perigo.
Se houver dano, indeniza depois. Ex. dia de
eleição o Estado pode ocupar uma escola
privada para utilizar como zona eleitoral. Aquilo
é ocupação temporária. Não há iminente
perigo, mas ele precisa temporariamente
daquele prédio privado para utilizar como zona
eleitoral.
















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PROCESSO ADMINISTRATIVO

 GENERALIDADES
A lei 9.784 é subsidiária. Isso vem expresso na
lei. Só se aplica integralmente quando não
houver lei específica para regulamentar outro
processo (PAD, PAF).
Quando há lei específica ela é aplicada em
caráter subsidiário, complementar, naquilo que
a lei for silente.
Aqui falaremos sobre as regras gerais de
processo.

 PRINCÍPIOS
De cara, lembrar que todos da teoria geral se
aplicam (LIMPE).

OFICIALIDADE
Depois de iniciado o processo, os atos
subsequentes acontecem de ofício. Os atos
seguintes não dependem de provocação.
Assim, mesmo naqueles processos que se
iniciam por provocação do particular acontece
o impulso oficial. Os demais atos surgem
independentemente da provocação do
particular.

CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA
Garantia de se manifestar no processo
administrativo e de saber o que está
acontecendo nesse processo.
Lembrar súmula vinculante 3, 5 e 21.

INSTRUMENTALIDADE DAS FORMAS
Mesmo que determinados atos do processo
tenham forma determinada, essa forma ela
existe para se alcançar o interesse público. Por
isso, o vício de forma é a rigor sanável.
Assim, as formalidades do processo são
meramente instrumentais. É aquela ideia de
que não há nulidade sem prejuízo. O simples
vício de forma não faz com que o processo
administrativo seja viciado.


INFORMALISMO (hoje, FORMALISMO
NECESSÁRIO)
O processo tem forma predeterminada na lei.
Mas a forma só é obrigatória quando ela for
necessária a garantir os interesses do cidadão.
Só se pode exigir a forma que seja necessária
a garantir os direitos do cidadão.
Costuma-se dizer que o processo é formal para
o Estado e informal para o particular. Para o
Estado é formal porque o processo
administrativo depende de respeito a um
formalismos que a Administração Pública
precisa manter como forma de respeitar os
direitos do particular.
Já para o particular não. Eu não posso exigir
do particular formalismos no processo.
Qualquer atuação do particular pode ser
reduzida a termo.
Ex. a lei estabelece que o processo deve ter
todas as suas paginas numeradas e
rubricadas. Isso é um formalismo necessário,
para se evitar fraude no processo. E isso pode
violar o direito do particular. Então, esses
formalismos acabam garantindo ao particular a
lisura do processo administrativo.
Mas para ele, não. Por exemplo, quando se
exige cópia do particular, não depende de







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autenticação. Quando se exigir assinatura do
particular, não depende de reconhecimento de
firma (claro, em todos os casos, salvo dúvida
justificada da autenticidade).
Mas o Estado tem que respeitar o formalismo
para não causar lesão a direitos do particular.
Se o agente desrespeita uma forma do
processo, mesmo que esse processo seja
regular e atinja o interesse público ele tem um
vício de forma. E esse vício de forma vai ser
sanável para fins de nulidade e de
instrumentalidade das formas, mas não vai
impedir a responsabilização do agente que deu
causa a esse vício. Então não há uma
informalidade absoluta mais. Hoje se fala em
formalismo necessário do processo
administrativo.

VERDADE REAL
A busca da verdade real se contrapõe aquela
ideia do processo civil de verdade formal. Hoje
se diz que verdade formal não existe mais, e
que no processo o que se busca é a verdade
real.
Acontece que a busca pela verdade real acaba
por permitir a produção de provas mesmo
terminada a instrução probatória, reformatio in
pejus, etc. Essa busca pela verdade real,
inclusive, embasa o informalismo. Ou seja,
mesmo que o ato praticado pelo particular não
respeite aquela forma exigida no processo, ele
vai nos apresentar a verdade, apesar dos
vícios de forma.
Por isso a busca dessa verdade real admite, a
qualquer tempo, a reabertura da instrução
probatória e a produção de provas requerida
tanto pelos interessados quanto pela própria
administração. A própria administração pode
requerer a produção de provas de ofício, na
busca pela verdade real.
Mas lembre-se que a busca pela verdade real
esbarra no princípio da celeridade. A busca
pela verdade real não pode desrespeitar a
duração razoável do processo. E por isso a
autoridade administrativa pode rejeitar provas,
por exemplo, se justificar e mostrar que elas
são meramente protelatórias.
Ou seja, a verdade real não é absoluta, como
nenhum dos princípios são absolutos.

GRATUIDADE
Não há pagamento de custas nem
emolumentos no processo administrativo.
Mesmo que o processo administrativo seja de
interesse do particular, ele é antes de mais
nada de interesse da própria administração.
Por isso a própria administração custeia os
seus processos, ela não cobra do particular
nenhuma espécie de custa ou emolumento
desse processo.
Assim, o processo administrativo não depende
de custeio pelo particular interessado. A própria
Administração custeia os processos, seja os de
iniciativa própria seja mediante provocação do
interessado.

3 REGRAS
Como disse, a lei de processo estabelece
regras gerais e muitos dos pontos dessa lei já
foram explicados quando falamos de atos (ex.
anulação, revogação e convalidação;
delegação e avocação)...
Então tudo da 9.784 que diz respeito a atos já
foi falado.
Agora nós vamos falar basicamente da
estruturação e regras gerais do processo
administrativo na lei 9.784.








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 INÍCIO DO PROCESSO -
INSTAURAÇÃO
Pode ser de iniciativa do particular ou de ofício
pela administração.
Instaura-se o processo por meio de uma
portaria que vai designar quem são os agentes
públicos que serão responsáveis pelo
andamento do processo.
Expedida essa portaria, o processo está
instaurado. E aí, está designada a comissão
que vai ser responsável pelos atos do
processo.
A autoridade do órgão não fica responsável
pelos atos de expediente, isso é feito por uma
comissão processante.
Feito isso, temos que analisar agora a FORMA,
TEMPO e LUGAR dos atos processuais.
FORMA: todos os atos do processo tem que
ser em português, e devidamente assinado
pelo agente público competente para cada ato.
Além disso, todas as páginas do processo
devem ser sequenciadas, numeradas e
rubricadas.
TEMPO e LUGAR: a regra é que os atos sejam
praticados no local da repartição e durante o
horário de funcionamento da repartição.
Excepcionalmente, desde que devidamente
justificado, o ato pode ser praticado fora da
repartição, quando houver necessidade de
diligências externas. Ex. perícia.
A regra do tempo também tem exceção: para
os atos já iniciados cujo adiamento cause
prejuízo ao andamento do processo ou à
própria administração é possível que o ato se
prolongue para além do tempo da repartição.
Ex. oitiva de testemunha.
Além disso, é preciso lembrar mais um
formalismo do processo para a Administração.
Diz respeito à comunicação dos atos
processuais, e trata-se de formalismo para
garantir o interesse do cidadão. Por isso a
intimação de um ato no processo administrativo
deve respeitar 6 requisitos básicos
Um – identificação do interessado e do órgão
ou entidade administrativa que está dando
andamento a este processo (assim, quando
receber a intimação o interessado tem que ser
informado em que órgão ele tem que
comparecer).
Dois – finalidade da intimação. Ela tem que ser
explicativa, informando qual é o processo e a
finalidade da intimação. Isso em respeito ao
contraditório.
Três – identificação de data, hora e local em
que tem que comparecer. OBS – 3 dias úteis,
no mínimo, para comparecimento (não pode
ser pra amanhã).
Quatro – informar se ele deve comparecer
pessoalmente ou se pode se fazer representar.
Isso porque em determinados casos o
comparecimento pessoal é obrigatório (prestar
informações, fazer depoimento pessoal).
Cinco – informar se o processo continua ou
não independentemente do seu
comparecimento. Normalmente, o não
comparecimento dele não impede a
continuação do processo, mas isso tem que
está informado.
Seis – indicação dos fundamentos legais
pertinentes (pelo qual ele foi intimado e o
porquê daquele processo administrativo).
OBS – o fato do sujeito não comparecer não
faz com que sejam tidos por verdadeiros os
fatos produzidos no processo. É a busca pela
verdade real. Assim, aqueles efeitos da revelia
que existem no processo civil não se aplicam
ao processo administrativo.







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Assim, se ele não aparecer para se defender,
terá que ser nomeado um defensor dativo.

 FASE II – INSTRUÇÃO
Nessa fase de instrução a Administração deve
produzir todas as provas necessárias à
comprovação dos fatos. A instrução processual
no PA é amplíssima, novamente em busca da
verdade real. Aqui se permite a produção de
todos os meios de prova admitidos em direito.
A prova pode ser até emprestada de outro
processo, desde que ela tenha sido licitamente
produzida na origem.
No processo administrativo, em determinadas
situações será exigido parecer. Quando
exigido, deve ser apresentado em no máximo
15 dias, salvo lei específica dispondo o
contrário. Esse é o prazo que órgãos
consultivos ou autoridades administrativas
emitam seu parecer e apresentem ao
processo.
Não havendo disposição legal expressa o
parecer não é obrigatório. Não sendo
obrigatório, passados os quinze dias o
processo segue sem o parecer, podendo,
inclusive, ser proferido o julgamento. Se for
obrigatório, o processo fica paralisado até a
emissão do parecer, mesmo que passe os
quinze dias. Depois responsabiliza quem deu
causa ao atraso.
Quando o parecer é obrigatório, mesmo que
passem os quinze dias o processo não pode
voltar a correr.
DEFESA
Qualquer manifestação do interessado tem que
ser feita em 5 dias, salvo lei específica
prevendo o contrário. No PAD, por exemplo, a
regra é que é de 10 dias o prazo para defesa.
Lembrando que a não manifestação do
interessado não gera os efeitos da revelia do
processo civil.

 FASE III – JULGAMENTO
O julgamento no processo depende de uma
motivação (art. 50). Seria a justificativa do
julgamento. O julgamento é um ato final do
processo, e como ato tem que ter motivação.
Com o art. 50 está admitida inclusive a
motivação aliunde. É a motivação que remete à
motivação de atos anteriores (pareceres,
informações...).
Além disso, tem-se que o julgamento deve ser
decidido pela autoridade competente. Vimos
que essa competência pode ser alterada por
delegação e avocação. São as duas primeiras
hipóteses de exceção à competência posta.
As outras são as hipóteses de impedimento e
suspeição que prima pela imparcialidade do
PA. Os casos estão na lei.
Impedimento: a) todas as vezes que a
autoridade competente tiver interesse direto ou
indireto na causa; b) quando a autoridade está
litigando com qualquer um dos interessados no
processo (seja na via administrativa seja na via
judicial); c) quando a autoridade participou de
alguma etapa do processo (testemunha, perito,
sindicância prévia – que é fase pré-processual,
segundo o STJ).
Suspeição: a) amizade íntima ou inimizade
notória (depende de valoração).
A não informação de impedimento e suspeição
pela autoridade competente configura falta
grave para fins disciplinares.
Proferida a decisão, temos duas hipóteses
básicas de impugnação: recurso e revisão.
O recurso é uma instância superior na esfera
administrativa. Na regra gral, não havendo lei
específica, o prazo para recurso é de 10 dias.







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Segundo a lei, o recurso é interposto perante a
autoridade que proferiu a decisão.
Essa autoridade recorrida pode reconsiderar a
sua decisão. É o juízo de retratação que é
admitido no recurso administrativo. Se ela não
se retratar ela tem 5 dias para encaminha o
processo para a autoridade superior que vai
ser responsável pelo julgamento do recurso.
Lembrando que a decisão do recurso pode
piorar a situação do recorrente, porque não há
proibição da reforma para pior em recurso
administrativo.
Mesmo depois de passados os prazos para
recurso, a lei ainda prevê a possibilidade de
revisão, que não tem prazo. A revisão pode ser
pleiteada a qualquer tempo, mas depende do
surgimento de fatos novos.
Trata-se de um novo processo administrativo
de revisão. Começa tudo de novo. Mas aqui
não pode reformar para pior. E não pode piorar
porque aquele processo já transitou em julgado
na esfera administrativa.
Lembrando que os recursos administrativos
podem tramitar por, no máximo, três instâncias.
A julgadora e mais duas. Desde que haja,
claro.
Finalmente, quando a lei fala de contagem de
prazo do processo administrativo ela repete a
regra do processo civil. Os prazos são
contados exatamente iguais ao CPC. Exclui o
dia do início e inclui o do final. Se o prazo
começar em dia não útil, começa a contagem
pelo primeiro dia útil subsequente. O mesmo
para o fim.