Prima edizione: Milano 1979.

Manuali Accademia
A cura di
Ettore Mazzali
Copyright 1979
by Edizioni Accademia


LUCA MARESCOTTI






URBANI S TI CA
S A G G I O C R I T I C O ,
T E S T I M O N I A N Z E . D O C U M E N T I .
B I B L I O G R A F I A R A G I O N A T A









EDIZIONI ACCADEMIA



Nuova edizione: Milano 1981.
Finito di stampare nel 1983 dalle Arti Grafiche LEVA, Sesto S.G., Milano








Copyright 1979, Edizioni Accademia, Milano


























© copyright 1981, clup, Milano
Prima edizione: marzo 1981
Prima ristampa: novembre 1983
ISBN: 88-7005-490-X

IN COPERTINA: Jean-Michel Folon, per gentile concessione dell’autore.
Paysage urbain, Circa 1980, Aquarelle et encres de couleur, signée par l'artiste à
l'encre bleue en bas à droite.





LUCA MARESCOTTI






F O N D A ME N T I D I
UR B A N I S T I C A














clup
cooperativa libraria universitaria del politecnico



SOLO TESTO. Senza illustrazioni. Testimonianze e documenti,
bibliografia ragionata, indice analitico. Per le citazioni fare riferimento ai
testi a stampa.


Indice

1. Premessa ................................................................................................................ 3
2. Università, ricerca e territorio....................................................................................... 7
2.1. IL CONTESTO TERRITORIALE .................................................................... 7
2.2. LA SITUAZIONE UNIVERSITARIA E LE FACOLTÀ
D'ARCHITETTURA IN ITALIA ........................................................................... 10
2.3. FACOLTÀ DI ARCHITETTURA E TERRITORIO ............................................... 16
3. L'urbanistica come scienza: i contributi ........................................................................... 22
3.1. IL METODO .............................................................................................. 22
3.2. La situazione dell'urbanistica prima dell'affermazione della
borghesia .......................................................................................................... 27
3.3. Le trasformazioni territoriali intorno tra XVIII e XX secolo e i
contributi alla formazione disciplinare dell'urbanistica ................................................... 36
3.3.1. Le influenze dei nuovi principi economici e sociali
sull'organizzazione territoriale ..................................................................... 40
3.4. L’azione urbanistica nell’Ottocento ................................................................... 50
3.5. La formazione disciplinare ............................................................................. 58
3.6. La nuova dimensione: urbanesimo, aree metropolitane e città del
passato ............................................................................................................ 63
3.6.1. L'espansione delle città e la pianificazione a scala
territoriale .............................................................................................. 63
3.6.2. Problemi urbani e problemi metropolitani .............................................. 76
3.6.3. Urbanesimo, centri storici e rinnovo urbano ........................................... 79
3.7. Storia dell'urbanistica e storia delle città ............................................................. 85
3.8. CITTÀ E TERRITORIO NELL'URBANISTICA ................................................. 101
3.8.1. Il dibattito sulle origini dell'urbanistica moderna ...................................... 101
3.9. Economia e territorio: dalle prime analisi allo studio della rendita
fondiaria urbana ................................................................................................. 110
3.9.1. I saggi teorici degli urbanisti .............................................................. 116
4. Introduzione all'urbanistica democratica .......................................................................... 124
4.1. Impostazione delle problematiche territoriali ........................................................ 124
4.2. La formulazione degli obiettivi urbanistici ........................................................... 129
4.3. Il significato della partecipazione ...................................................................... 135
4.4. Analisi e progettazione urbanistica .................................................................... 141

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ANALITICO. PER LE CITAZIONI FARE RIFERIMENTO AI TESTI A STAMPA.
ii
TESTIMONIANZE E DOCUMENTI
OMISSIS Nel testo a stampa: da p. 273 a p.362.

BIBLIOGRAFIA RAGIONATA
OMISSIS Nel testo a stampa: da p. 363 a p.461.

INDICE DEI NOMI
OMISSIS Nel testo a stampa: da p. 463 a p.467.

FONTI DELLE ILLUSTRAZIONI
OMISSIS Nel testo a stampa: da p. 469 a p.470.

ATTENZIONE-WARNING: LE NOTE SONO INCOMPLETE.

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bibliografia ragionata, indice analitico. Per le citazioni fare riferimento
ai testi a stampa.


1. Premessa
L'origine e la crescita delle città, il rapporto delle città con il territorio, la
possibilità di affrontarne l'assetto futuro pianificandone lo sviluppo, sono
temi di studio affascinanti per la complessità dei problemi che sottendono
e per la varietà degli interessi che promuovono. Tuttavia, nonostante la
delicatezza delle questioni suscitate dal governo dell'uso del suolo, dalla
mancanza di abitazioni e di possibilità di lavoro, dall'inadeguatezza delle
condizioni igieniche, fino ad oggi è stata sottovalutata l'importanza della
specializzazione disciplinare in urbanistica nell'università e nell'esercizio
professionale. Si trovano infatti architetti, ingegneri, economisti,
geografi, sociologi e, non ultimi, psicologi che ne reclamano
l'appartenenza alla propria disciplina, vedendo ciascuno l'urbanistica
dalla propria visuale e mai nella sua complessità. La diversa formazione
culturale ha dato luogo a profonde divergenze circa il contenuto
dell'urbanistica, ma è stato soprattutto il diverso modo di intendere i
rapporti tra individuo e collettività che ha reso inconciliabili le diverse
convinzioni.
In questa pubblicazione si è voluto introdurre il più chiaramente possibile
allo studio dell'urbanistica nella convinzione che l'attuale organizzazione
del territorio corrisponde alla volontà di una minoranza e non alle
esigenze presenti e future della collettività e che la degradazione
dell'ambiente naturale e urbano non può essere attribuita a chimeriche ed
ineluttabili necessità di sviluppo economico e sociale. Ne risulta che il
compito degli urbanisti consiste nell'individuare le cause di un dato
assetto del territorio, senz'altro storicamente ben definibili, nel
comprenderne i meccanismi che presiedono a quella organizzazione e nel
proporre le azioni necessarie per mantenerla o modificarla.
L'organizzazione delle attività umane sul territorio rappresenta un
sistema composto da elementi concreti, di cui si deve predisporre
l'assetto futuro secondo le necessità prevedibili e risolvendo le eventuali
situazioni negative verificatesi nel passato. Poiché. sul territorio si svolge
la vita della collettività, la sua amministrazione deve essere considerata
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cosa pubblica: come tale deve esser aperta alla partecipazione di tutti
nell'interesse supremo della società. L'unica garanzia contro la violenza
dell'interesse particolare e della mercificazione di questo bene pubblico
che è la superficie terrestre, consiste nel diffondere la conoscenza del
funzionamento dell'organizzazione territoriale e nel ricorso al consenso
di tutte le forze disponibili per attuare un'urbanistica democratica.
La divulgazione dell'urbanistica, malgrado la continua e
sovrabbondante produzione letteraria, non sembra aver prodotto molto
di più di una sorta di linguaggio comune, cui però non corrisponde un
accordo sostanziale sulle azioni e sui temi di fondo.
Solo in questi ultimi anni sono stati pubblicati lavori in cui sono esposti
approfonditamente significati e contenuti dell'urbanistica come strumento
di governo del territorio da parte delle pubbliche amministrazioni,
delineando aspetti tecnici e legislativi della pianificazione, dai piani
generali ai piani esecutivi, ma non per questo sono diminuiti i motivi di
polemica su come si debba intendere l'urbanistica. Si è quindi ritenuto
più opportuno affrontare un tema generale, quale la definizione
disciplinare dell'urbanistica, piuttosto che altri aspetti più contingenti e
legati alla situazione particolare italiana, con l'intento di presentare uno
strumento di studio, costruito quanto più scientificamente possibile e che,
nello stesso tempo, non fosse rivolto soltanto agli ambienti universitari.
Nella prima parte, consci che tale libro ha soprattutto lo scopo di
introdurre agli studi e che esiste uno stretto rapporto tra situazione
scolastica e organizzazione sociale, si sono voluti presentare brevi
accenni sull'università e sull'insegnamento dell'urbanistica in Italia per
trarne alcune considerazioni di carattere territoriale. Nella seconda parte
è illustrata una panoramica sufficientemente completa delle diverse
correnti di pensiero catalogate sotto il termine urbanistica, confrontando
le scuole presenti in Italia con quelle degli altri paesi. Nella terza parte,
che costituisce la parte centrale del libro, è analizzata la formazione
disciplinare dell'urbanistica. In essa è contenuta una guida ragionata ai
contributi teorici esposta parallelamente ad una sintetica lettura della
storia dell'organizzazione del territorio; gran parte degli argomenti
costituiscono temi di ricerca tuttora poco esplorati. Nella quarta parte, a
conclusione del testo, sono indicati alcuni aspetti specifici
dell'urbanistica democratica.
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bibliografia ragionata, indice analitico. Per le citazioni fare riferimento
ai testi a stampa.


In un allegato abbiamo ordinato un'antologia abbastanza succinta in
modo da non essere di difficile lettura e un'ampia documentazione
bibliografica con il sommario dei lavori schedati.
L'appendice antologica è stata intesa come raccolta di definizioni
fondamentali e di aspetti problematici che nel testo sono appena citati in
quanto erano già stati trattati esaustivamente da altri autori. L'antologia,
quindi, non è stata intesa come esemplificazione del pensiero degli autori
scelti, per quanto importanti siano; la loro comprensione è lasciata
pertanto alla insostituibile lettura diretta delle loro opere e dai loro lavori.
Gli stessi passi riportati dai dialoghi di Platone non vogliono essere
ovviamente rappresentativi della sua filosofia, quanto della lucidità con
cui aveva enunciato gli aspetti ancora oggi più controversi
dell'urbanistica.
Il criterio adottato nella ricerca bibliografica è stato quello di vagliare
tutto l'orizzonte per evitare che pregiudizi d'ogni genere indebolissero il
metodo d'indagine. Tra le pubblicazioni esaminate e studiate se ne è
scelta una parte, preferendo fornire una campionatura rappresentativa
delle diverse tendenze, piuttosto che la selezione esclusiva a favore
soltanto dei lavori omogenei con l'indirizzo seguito; d'altronde il testo
contiene ne già le valutazioni che possono guidare ulteriori
approfondimenti. Nel testo si rimanda alla bibliografia riportando solo il
nome dell'autore e l'anno di edizione dell'opera, mentre per quei lavori
che esulano dal carattere della bibliografia, sono stati forniti gli estremi
bibliografici nelle note in calce al testo.
Il testo è accompagnato da illustrazioni riprese da altre pubblicazioni allo
scopo di mostrare almeno un aspetto grafico di quanto si è scritto, anche
se nella maggior parte dei casi la documentazione disponibile palesa una
concezione alquanto ristretta dell'intervento urbanistico. Alla lettura di
un piano o dell'uso di un territorio non può bastare, infatti, una semplice
rappresentazione planimetrica, tanto più quando si è alle prime armi; si
può però aggiungere che, oltre ad essere superflue a questo livello
introduttivo, l'assenza di quantificazioni delle destinazioni d'uso del
suolo e delle attività umane esistenti e previste non fa altro che
sottolineare come in pochi lavori sia possibile trovare esempi completi di
analisi urbanistica e di pianificazione.
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Per chiudere la premessa resta soltanto da annotare che questa
pubblicazione è l'espressione delle convinzioni che sono maturate in
dieci anni di lavoro e di ricerca, condotti non isolatamente, ma all'interno
di un gruppo presso l'Istituto di Urbanistica della Facoltà di Architettura
del Politecnico di Milano.
Ben lungi dal voler essere un elogio delle condizioni in cui versa
l'università, si vuole soltanto ricordare che quanto si è scritto, pur
essendo stato elaborato individualmente, rispecchia in parte il risultato di
questa esperienza collettiva, alla quale la sperimentazione di nuove
forme e di nuovi contenuti didattici ha portato un contributo
fondamentale.
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ai testi a stampa.


2. Università, ricerca e territorio
2.1. IL CONTESTO TERRITORIALE
Nel territorio sono impressi i segni lasciati dalle attività dell'uomo. La
sovrapposizione incessante delle azioni collettive e individuali, intraprese
spezzando vecchi equilibri ambientali per costruirne altri più adatti a
nuove esigenze, è sedimentata in ogni paesaggio.
Per lavorare, riposare e ricrearsi e necessario spostarsi attraverso città o
paesi oppure percorrere campi coltivati o boschi, ma nella maggior parte
dei casi le percezioni sono limitate alle parti più evidenti, alla forma del
paesaggio e delle architetture, senza apprezzarne i contenuti attuali e la
loro storia.
L'articolazione dell'organizzazione sociale e della sua distribuzione sulla
superficie terrestre, è in continuo mutamento. Il contenuto delle strutture
che compongono l'organizzazione del territorio viene adattato
all'ininterrotto sviluppo dell'organizzazione sociale Gli elementi del
sistema vengono trasformati, a quelli esistenti se ne aggiungono di nuovi
per integrarne il funzionamento o per modificarlo radicalmente. Gli
elementi del passato, o addirittura l'intero sistema, possono mantenersi
nel tempo funzionali all'ordinamento sociale; ma può capitare che
perdano il loro significato e vengano condannati alla obsolescenza finché
gli interessi economici o sociali non ne decretino la definitiva distruzione
o il recupero.
I criteri di funzionalità, con cui si dovrebbe giudicare l'organizzazione
dello spazio urbano sfuggono alla comprensione immediata; le percezioni
frammentarie dell'ambiente, dei monumenti, delle attività produttive e
commerciali - del traffico, che si elaborano percorrendo le strade della
città, si sovrappongono spesso fino ad annullarsi reciprocamente.
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L'abitudine alla città in cui si risiede e la ripartizione delle azioni nella
vita quotidiana rischiano di invalidare i giudizi e le sensazioni, così come
da una breve visita è impossibile capire
l'essenza e valutare l'importanza delle attività che vi si svolgono.
Le motivazioni delle trasformazioni urbane sono funzione dell'intreccio
complesso di molteplici interessi, a volte persino in contrasto tra di loro.
a fronte alla difficoltà, magari puramente politica, di metterne a nudo le
componenti, si preferisce trascurare le consegue delle volontà umane e
ipotizzare un'incontrastabile evoluzione. La superficialità delle
impressioni suggestiona i giudizi fino a far interpretare la città, e con essa
la popolazione
che vi abita, come un unico organismo collettivo vivente, dotato di una
propria logica interna che ne guida la crescita, il cui processo diventa
allora una legge inarrestabile.
Si giunge così ad animare gli oggetti inanimati: le città costruite dagli
uomini diventano soggetti attivi, organismi viventi che crescono
espellendo ciò che non serve più e che distruggono la campagna
espandendosi in ogni direzione. Nella campagna le culture di cereali, i
frutteti, i pendii terrazzati sono testimonianze della storia secolare del
lavoro dell'uomo, e dei continui conflitti tra pastorizia, agricoltura e
paesaggio naturale. La conoscenza delle reali condizioni della vita rurale,
della distruzione della natura - dai concimi chimici ai diserbanti, dal
taglio dei boschi fino ai disastri ecologici - smentiscono le immagini
idilliache della vita agreste, povera e semplice, da contrapporre a quella
di ricchezza e di frenesia della città.
L'attuale dinamica del sistema urbano e industriale comporta la
sottomissione dell'organizzazione della produzione agricola-alimentare.
Alla stessa stregua all'interno delle città la distribuzione delle attività
produttive e della residenza è regolata da dispositivi giuridici e
urbanistici che esprimono le esigenze dei gruppi dominanti.
Non a caso nei manuali di urbanistica ottocenteschi e dei primi del
Novecento la divisione della superficie urbana in zone funzionali
comprende anche normative che distinguono le aree residenziali secondo
le classi sociali
1
. Tali criteri vengono ancora oggi seguiti in alcuni paesi
classificando le zone residenziali con precise indicazioni tipologiche la

1
Cfr. D. Calabi, G. Piccinato, 1974, pp. 76-78.
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ai testi a stampa.


cui attuazione comporta una gradazione dei costi e quindi una selezione
automatica degli abitanti secondo il censo
2
. La tipologia edilizia, i prezzi
dei terreni e degli edifici costituiscono dei filtri selettivi, così da far
diventare l'architettura - dai condomini e dalle caserme d'affitto alle
palazzine e alle ville, dai grattacieli alle baracche - una codificazione
dello stato sociale. Ma non esiste nessuna logica per cui
obbligatoriamente la via dell'espansione economica si debba esprimere
con la dicotomia città-campagna risolta a netto sfavore delle attività
rurali e debba comportare l'ineguaglianza sociale e la precarietà delle
condizioni di vita.
La mancata comprensione della necessità di risolvere globalmente le
questioni sociali può anche far ritenere sufficiente l'emanazione di
normative igieniche e la predisposizione di soluzioni settoriali per
razionalizzare lo sviluppo e per indurre le forze economiche in gioco a
migliorare la qualità della vita. Da simili posizioni si può anche derivare
la convinzione che basti progettare case e indicare dove costruirle per
modellare la vita sociale, fino a ritenere che l'avvenire delle città e della
società sia semplicemente nelle mani degli architetti, quasi che il
comportamento sociale dipenda dalla forma urbana. La critica al modello
di uso del suolo e di sviluppo delle città, così come si è consolidato in
quasi tutto il mondo e che ha avuto una particolare spinta deformante e
peggiorativa dove più forti erano gli interessi promossi dai prezzi dei
suoli, ha trovato un terreno particolarmente fertile nelle facoltà di
Architettura in Italia, dove negli ultimi quindici anni ha costituito uno dei
temi su cui si è maggiormente dibattuto e lavorato. Per quanto anche altre
scuole qualificassero alla redazione di piani regolatori e alla

2
Pur essendo questo il risultato costante dell'azzonamento negli Stati Uniti, in una
recente sentenza della Corte Suprema si difende la legittimità della destinazione
residenziale di una zona contro la richiesta di variante per edificare edilizia popolare,
sostenendo che nelle intenzioni del pianificatore non vi erano elementi di
discriminazione sociale, ma solo la volontà di mantenere quei livelli di rendita
fondiaria già consolidati da decenni e che l'insediamento popolare avrebbe senz'altro
abbassato. Cfr.: Norman Coplan, Bernard Tomson, Exclusionary zoning law upheld,
in Progressive Architecture, 6, 1977, p. 108 e 7, 1977, p. 88.
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INDICE ANALITICO. PER LE CITAZIONI FARE RIFERIMENTO AI TESTI A STAMPA.
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progettazione architettonica, proprio in queste facoltà, e quasi soltanto in
queste, veniva anche messa in
discussione la libera professione, già in crisi per la concorrenza e per il
mutato contesto sociale, biasimandone l'alleanza con la speculazione
edilizia e il distacco dai problemi reali che investivano città e territorio.
Da ciò sono scaturiti gran parte degli spunti della contestazione alla
didattica tradizionale.
2.2. LA SITUAZIONE UNIVERSITARIA E LE
FACOLTÀ D'ARCHITETTURA IN ITALIA
È opinione diffusa - e così gran parte della stampa la rappresenta - che la
Facoltà di Architettura di Milano sia fra quelle in cui è più difficile
produrre ricerche scientifiche e insegnare per la turbolenza degli studenti
e per l'adesione che i docenti hanno dato nel passato alle lotte
studentesche. In effetti non si può dire che la situazione della Facoltà sia
tranquilla, ma nemmeno si può affermare che altrove si stia meglio e che
la sperimentazione in quanto tale sia la causa di tutto quanto; anzi
proprio alla sperimentazione è attribuibile la possibilità di compiere
ricerche originali con sensibile e constatabile miglioramento della qualità
di gran parte delle tesi di laurea.
Le difficoltà di lavoro nelle Facoltà di Architettura sono le difficoltà
della ricerca scientifica in Italia; in effetti, la scelta stessa di far ricerca è
la scelta di condurre una battaglia dura il cui esito è spesso la sconfitta,
l'impossibilità di incidere sul mondo esterno all'università, per le
condizioni che a tutta la ricerca scientifica, ed in particolare a quella
universitaria, vengono imposte da una serie di errate scelte politiche, utili
solo al minimo livello di sussistenza delle attività. Di fatto tutte le
università soffrono degli stessi mali, che riguardano sempre la
impostazione del rapporto tra formazione e svolgimento della
professione, tra mondo accademico e mondo del lavoro, ma ad
Architettura e in qualche altra facoltà queste contraddizioni sono state
più violente e palesi, conducendo pertanto alle estreme conseguenze
l'apertura dei contratti tra libertà di studio e di insegnamento e lotte
sociali. Nell'università italiana si davano già prima delle contestazioni
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studentesche del 1968-1969 motivi di crisi profonda, assai diversi da
quelli da cui prendeva le mosse il movimento internazionale della
contestazione. Al divario tra teoria insegnata all'università. e pratica del
mondo del lavoro si aggiungevano infatti la carenza di strumenti
scientifici, di aule per l'insegnamento e di laboratori per le esercitazioni.
Il personale insegnante e quello non insegnante, cioè impiegati esecutivi
e tecnici addetti al funzionamento dell'università e della ricerca, era mal
pagato e insufficiente rispetto alla quantità di studenti. L'organizzazione
interna, inoltre, era composta con criteri fortemente verticistici. A ciò si
deve aggiungere che la maggior parte (94,4%) del personale insegnante
si trovava inquadrata nell'organico universitario con contratti precari,
cioè a rinnovo discrezionale con scadenze generalmente annuali (vedi
tab. l). All'incarico per assistenti e professori si affiancavano le borse di
studio e gli assegni di studio che comportavano lavoro didattico e di.
ricerca retribuito con 125.000 lire al mese circa, con cui. non si garantiva
né uno sbocco nella carriera universitaria né alcun titolo di
specializzazione; infine esisteva il volontariato, cioè un titolo valido per
la carriera, con obbligo di lavoro e senza retribuzione. Le contestazioni
studentesche, soprattutto quelle del 1968, colpirono dunque una
situazione non più difendibile; a queste si aggiunsero le richieste sociali
avanzate dai sindacati nell'autunno caldo del 1969, con il risultato che,
sotto la violenza delle pressioni, il Governo promise la riforma di tutto il
sistema dell'istruzione. Soltanto nel 1977, ad otto anni di distanza, venne
presentata alla discussione parlamentare la riforma, ma dopo un anno
essa subì una prima drastica riduzione, quando fu limitata soltanto alla
carriera e al dimensionamento dell'organico, senza alcun riferimento, né
esplicito né implicito, ai bisogni scolastici della società; ma anche questa
formula riduttiva fu presto abbandonata per giungere ad una proposta
(decreto-legge 23-12-1978 n. 817) privata di qualsiasi finalità concreta e
reazionaria nel modo di diluire nel tempo i problemi dei precari più
deboli e "stabilizzare" gran parte dei professori incaricati, cioè quelli con
tre anni di incarico. In questo lasso di tempo l'obiettivo ministeriale
sembra essere stato quello di scardinare il sistema scolastico o di
lasciarlo scardinare dalla contestazione dove non era in grado di
intervenire direttamente: nonostante la drammatica carenza di aule e di
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strumenti scientifici, di insegnamento e di qualità dell'insegnamento, si è
cercato, abbastanza maldestramente, di tamponare solo le situazioni più
gravi, a mano a mano che esse si presentavano. Alla demagogia presente
anche in queste iniziative parziali si sommava la lentezza dell'attuazione
delle leggi con cui si. facevano slittare tutte le scadenze prefissate. Nel
1969, direttamente sotto l'effetto delle pressanti richieste sociali, fu
approvata una prima innovazione dell'ordinamento scolastico, con la
quale si concedeva ai diplomati delle scuole medie superiori la
liberalizzazione dell'accesso alle università. Il problema reale consisteva
nella crisi delle scuole medie superiori dalla maggior parte delle quali
non si otteneva una qualifica adatta per lavorare. L'effetto della legge non
tardò a provocare una dequalificazione e licealizzazione delle università
assolutamente impreparate e inadatte ad affrontare l'ingresso improvviso
di nuove masse studentesche, comprendenti anche i lavoratori. Si pensi,
per avere un'idea della viscosità della situazione, che l'apertura
dell'università alla categoria dei lavoratori implicava il problema dei
corsi serali a tutt'oggi, dopo dieci anni, irrisolto dalle autorità e affrontato
in modo autonomo e precario solo in alcune facoltà. D'altra parte la
nuova popolazione studentesca si componeva specialmente di diplomati
già da tempo immessi nel mondo del lavoro, e ora in ricerca di un
ampliamento del campo professionale e delle retribuzioni, sia che si.
trattasse di liberi professionisti oppure di lavoratori dipendenti. L'unica
risposta concreta da parte degli studenti alle nuove situazioni fu
l'assenteismo, giustificabile per la carenza di mezzi e sussidi didattici, e
la richiesta dei voti politici.
Nell'ottobre del 1973 furono varati i provvedimenti urgenti per la scuola
e l'università, sotto forma di decreto legge per sottolineare il carattere di
urgenza e di necessità e nello stesso tempo l'impegno del Governo a
intervenire direttamente, non potendosi più dilazionare ciò che era stato
Promesso quattro anni prima. Con i provvedimenti urgenti si sarebbe
dovuto intervenire su gran parte dei fattori di crisi dell'istruzione. In
particolare per l'organico- dell'università venivano istituiti nuovi concorsi
per ottenere la nomina a professori, triplicando i posti di ruolo, poi
fornendo una serie di garanzie per gli altri contratti di lavoro: stabilità per
coloro che erano stati almeno per tre anni professori incaricati -, nuovi
concorsi, contratti, concorsi di ricerca per neolaureati, borse di studio,
abolizione del volontariato; la questione della gestione verticistica che
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veniva affrontata aumentando il numero dei partecipanti al Consiglio di
facoltà e permettendo il dibattito pubblico. Il nuovo Consiglio di Facoltà
allargato era composto dai professori di ruolo, dai professori incaricati
"stabilizzati" e da rappresentanze delle altre componenti universitarie. I
provvedimenti urgenti non costituivano certamente la soluzione reale, ma
contenevano alcuni elementi migliorativi. Tuttavia, approfittando., del
fatto che stavano profilandosi all'orizzonte nuovi problemi economici e
politici, ciò che poteva essere positivo fu bloccato dalla lentezza delle
procedure burocratiche che ne impoverirono i contenuti. La triplicazione
delle cattedre non è ancora avvenuta: su 7500 posti da mettere a concorso
solo 2500 furono avviati, e si impiegarono quasi cinque anni per portarli
a termine.
L'allargamento dell'organo di gestione delle facoltà, il consiglio di
facoltà, non fu proposto in termini di confrontabilità tra le componenti
universitarie (docenti - non docenti - studenti), ma principalmente in
termini di aumento numerico dei professori partecipanti, ottenendo così
un organismo che per l'alto numero di componenti è quasi ingovernabile.
Al volontariato dovevano essere sostituiti i collaboratori alle
esercitazioni, ma non se ne sono ancora definiti i compiti e le retribuzioni
restano sul livello di alcune decine di migliaia di lire all'anno. Le
retribuzioni del personale docente e non docente, pur subendo un lieve
miglioramento e livellamento, sono rimaste assolutamente
inconfrontabili a quelle del mondo non universitario.
Lo Stato riserva per le università meno dell'1% del prodotto nazionale
lordo, cifra risibile rispetto agli altri paesi, ma ottiene ancor meno in
termini di contributi allo sviluppo sociale ed economico. Dal Consiglio
Nazionale delle Ricerche, che dovrebbe rappresentare il massimo organo
di produzione e di coordinamento delle ricerche, non si riesce ad ottenere
un effettivo coordinamento; solo ultimamente sono stati delineati dei
grandi temi, ma la capacità di finanziamento è talmente debole che essa
si risolve quasi unicamente nella dispersione dei fondi con contributi alle
singole ricerche di pochi milioni di lire all'anno. Originalità dei contributi
e brevetti, che rappresentano un indice significativo dell'utilità e
dell'efficacia dei finanziamenti, costituiscono episodi marginali. I
rapporto annuali del Consiglio Nazionale delle Ricerche offrono
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14
un'immagine panoramica: in quello del 1972, e la situazione non si è
modificata da allora, si leggeva che l'Italia era uno dei paesi europei che
investiva di meno nella ricerca, ma che ripartiva gli esigui stanziamenti
spendendo percentualmente di più nella fisica delle alte energie e della
ricerca spaziale e di meno, neanche a dirlo, per migliorare le condizioni
di vita e la produttività nell'agricoltura.
Poiché questo è l'ambiente in cui si svolge la ricerca in Italia, non
dovrebbe meravigliare nessuno il fatto che si verifichi oggi una "fuga dei
cervelli" e che l'emigrazione dei laureati risolva in molti casi il desiderio
di compiere un lavoro conforme ai propri studi con un adeguato
compenso. Si calcola che soltanto verso gli Stati Uniti negli ultimi 30
anni siano emigrati ben 15.000 ricercatori italiani. In questo modo il
risparmio sugli investimenti per l'università e la ricerca si risolve nello
spreco dei fondi utilizzati per la formazione di quei laureati e nella
perdita dei possibili contributi scientifici che avvantaggeranno invece
altri paesi. Per delineare l'involuzione del sistema universitario italiano è
sufficiente mettere a confronto l'incremento dei laureati, degli studenti
universitari e dei docenti universitari dal 1951 al 1977, facendo
riferimento speciale al 1969, anno della liberalizzazione dell'accesso alle
università (vedi tabelle 1, 2, 3). Mentre la popolazione è cresciuta con un
ritmo decennale compreso tra il 6% e il 7%, l'incremento dei laureati è
stato quasi sette volte più forte: in assoluto l'incremento è passato da 181
a 280 mila in più tra il primo (1951-1961) e il secondo (1961-1971)
periodo intercensuale; l'incremento degli studenti universitari è salito da
123.000 (1951-1961) a 281.000 iscritti (19611969) e negli otto anni
successivi (1969-1977) ha già superato le 409.000 unità, mentre il
numero dei professori di ruolo, l'unico dato effettivamente confrontabile,
ha subito un incremento irrilevante nel primo decennio intercensuale
(211 professori in più tra il 1951 e il 1961); poi fra il 1961 e il 1969 sono
aumentati di 1100 unità, percentualmente pari alla metà del corrispettivo
valore percentuale di incremento degli studenti; soltanto tra il 1969 e il
1977 l'incremento percentuale è stato paragonabile a quello degli studenti
con oltre 2400 nuovi posti di ruolo per professori.
Lo Stato, non contento di aver condannato studenti e cittadini a pagare
con le proprie tasse la dequalificazione dell'università, la svalutazione
della laurea e la disoccupazione dei laureati, è riuscito a dare a tutto il
personale, docenti e funzionari, la giustificazione per non impegnarsi
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nella ricerca e nell'insegnamento: elefantiasi burocratica, assenza di
controlli sulla qualità del lavoro e stipendi irrilevanti fanno
dell'università, della scuola in generale, un cadavere vivente
3
. Alle
retribuzioni basse rispetto ad altri settori del pubblico impiego e
irrilevanti rispetto alla libera professione, si aggiunge poi la beffa di uno
stipendio effettivo pari soltanto a circa un terzo della retribuzione
mensile. Sulla base dello stipendio vengono calcolati i contributi per la
previdenza e le tredicesime, in modo da permettere allo Stato di
risparmiare nella gestione della scuola. Nello stesso tempo si permette ai
docenti di cumulare, spesso oltre ai lavori esterni, più funzioni all'interno
dell'insegnamento universitario, ottenendo un lieve miglioramento della
retribuzione e un ulteriore risparmio allo Stato, Poiché gli incarichi
aggiuntivi sono retribuiti soltanto parzialmente
4
.
In questo contesto si deve inquadrare la situazione particolare delle
facoltà di architettura, dove tra il 1961 e il 1977 si è registrato un
incremento di studenti del 773%, più del triplo quindi di quanto si è
registrato generalmente per l'università. Per contro l'incremento dei
professori di ruolo ad architettura era inferiore di un terzo circa al
corrispettivo aumento totale. Gli effetti della legge del 1969 e
contemporaneamente non si può trascurarlo, della minor selettività degli
studi, sono stati in queste facoltà molto più deleteri: negli otto anni
successivi ai provvedimenti urgenti.
l'incremento di studenti è stato tre volte quello degli otto anni precedenti,
mentre è rimasto quasi uguale l'incremento dei professori di ruolo. Dopo
otto anni dalla liberalizzazione dell'accesso all'università, gli architetti in
Italia sono diventati 45.000, ed ormai il numero degli studenti supera le

3
Cfr. A. Buzzati Traverso, Il fossile denutrito. L'universalità italiana, Il Saggiatore,
Milano 1969 [1956/1968]; A. La Penna, Università e istruzione pubblica, in Storia
d'Italia, vol. 5, tomo II, Einaudi Torino 1973.
4
Solo recentemente si sta cercando di porre un freno a questa situazione: mentre nel
passato era normale cumulare tre e più incarichi, magari in sedi diverse, ora, ma non
in tutte le università, si sta cercando di limitare il cumulo, ritenendo a ragion veduta
che questo avvenga a scapito dell'impegno dei docenti nella ricerca e nell'assistenza
degli studenti.
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16
53.000 unità
5
. L'università è vecchia, fatiscente, obsoleta persino nella
sua struttura fisica. A Roma si registrano la più alta concentrazione
universitaria del mondo e il livello più basso di attrezzature didattiche e
sociali. A Milano la facoltà di Architettura fu progettata negli anni '60
per ospitare solo alcune centinaia di studenti, mentre gli iscritti attuali
sono oltre 12.000. La riforma universitaria non passa senz'altro solo
attraverso il potenziamento dell'organico l'adeguamento dei livelli
retributivi e delle sedi universitarie, ma non può trascurarli, pur nel
quadro dell'austerità e della bonifica della giungla retributiva, se
veramente il governo vuole incidere sulla formazione di una società
corrispondente alle necessità attuali. Né ci vuol molto per capire
l'importanza dell'istruzione nello sviluppo di una società e per
comprendere come queste scelte politiche, di conseguenza, si riflettano
sull'intera società.
Le condizioni di sfacelo dell'università, e della scuola in generale
costituiscono soltanto una parte del quadro di riferimento in cui vanno
situati gli avvenimenti delle facoltà di Architettura: l'altra parte, di cui si
parlerà in seguito, è rappresentata dalle trasformazioni del territorio e dal
rapporto tra queste e il mondo universitario.
2.3. FACOLTÀ DI ARCHITETTURA E TERRITORIO
La professione di architetto, non solo in Italia, ha forse definitivamente
raggiunto una crisi molto profonda da cui ci auguriamo si risollevi
attraverso una radicale trasformazione; in essa, come era
tradizionalmente intesa, alcune specifiche contraddizioni hanno infatti
accentuato la crisi derivante dalla svalutazione della laurea, dalla
preparazione astratta e non direttamente utilizzabile nel lavoro, dalla
disoccupazione e sottoccupazione dei giovani laureati
6
. Si fa

5
Gli architetti iscritti all'albo professionale sono però soltanto 15.600, ma l'esercito
che opera nel campo dell'edilizia e dell'urbanistica conta anche ingegneri, geometri e
periti industriali per un totale di altri 140.000 tecnici, contando solo gli iscritti agli
albi professionali. Cfr.: Consiglio Nazionale degli Architetti, 1977b, pp. 15-16.
6
Si possono vedere: A, Ferrari, G. Pellicciari (a cura di), 1976; Consiglio nazionale
degli Architetti (a cura di) 1977a; Consiglio nazionale degli Architetti (a cura di)
1977b.
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comunemente risalire al XIX secolo la codificazione di due campi distinti
nella costruzione degli edifici: il progettista delle strutture, degli impianti
tecnici e degli edifici industriali separato sa quello interessato alle
soluzioni formali o all'uso di materiali soprattutto nelle abitazioni,
nell'arredamento, fino al disegno degli oggetti prodotti industrialmente.
Questa assurda separazione in due mondi dell'attività progettuale
nell'architettura era però già sentita nel passato e ciò si rispecchia sin
dall'antichità nell'uso dei due termini architetto e ingegnere, ai quali si
aggiunge il terzo di geometra. Nella stessa urbanistica sono coesistiti
questi due filoni ogni qualvolta predominava l'aspetto costruttivo della
città e delle opere di urbanizzazione su quello della loro pianificazione.
Così la specializzazione nei problemi igienici e difensivi trattati
dall'ingegneria civile e militare dava luogo ad una via di mezzo tra
l'ingegnere e l'urbanista, mentre la rappresentazione aulica del prestigio
richiedeva una preparazione più architettonica. Quando poi nel XIX
secolo si fece evidente la necessità sociale di imporre allo sviluppo
urbano un ordine ben diverso da quello che l'economia industriale del
laissez faire aveva adottato, furono approntate in tutti i paesi nuove leggi
per imporre normative igieniche e per facilitare l'esecuzione di opere di
pubblica utilità, estendendo lentamente l'uso dei piani regolatori a un
numero crescente di città; ma non per questo si ritenne necessario
predisporre nelle università piani di studio specifici per i tecnici e gli
amministratori che devono occuparsene.
Nella maggior parte delle scuole nei primi decenni del nuovo secolo
sopravvivevano tendenze ottocentesche e l'insegnamento dell'urbanistica
vi approdò a fatica. La separazione tra ingegneria e architettura fu resa
più drastica dalle riforme idealistiche, con la discriminante estetica che
isolava le opere d'arte dai manufatti della produzione corrente e con il
distacco fra teoria nella scuola e pratica nel lavoro. Per quanto la pratica
dell'amministrazione pubblica nelle città e le indagini sulle condizioni di
vita e di lavoro avrebbero dovuto, a ben vedere, far capire in che cosa
consistesse l'urbanistica., non si riuscì ad arrivare ad un accordo sui
contenuti, né tanto meno ad attribuire ad una scuola precisa il compito di
istruire i futuri urbanisti, lasciando che essi scegliessero per la propria
formazione tra ingegneria e architettura. Il compito di portare un ordine
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18
nuovo all'organizzazione territoriale e in prima istanza allo sviluppo
urbano sembra essere stato origine di equivoci: alla prima spinta di
garantire alle città condizioni igieniche si sostituì la critica all'estetica
della nuova città. In realtà il giudizio emergente potrebbe essere quello di
una assoluta incomprensione o sottovalutazione delle forze e dei
meccanismi che orientavano l'espansione e la ristrutturazione delle città.
Nella lettura dei manuali di urbanistica pubblicati tra Otto e Novecento si
ritrovano analisi e obiettivi dell'urbanistica espressi in termini chiari,
lucidamente confrontati con le tesi di Friedrich Engels per dimostrare la
necessità di risolvere in altro modo le contraddizioni urbane. Le scelte
politiche di fondo sono legate agli interessi della borghesia industriale
liberale e questo aiuta a comprendere il contenuto della pianificazione e i
compiti che erano affidati all'urbanista. Nel nome del progresso
economico e del risanamento igienico Reinhardt Baumeister (1876)
sosteneva le demolizioni di larga parte dei centri storici lasciando solo
qualche elemento a testimonianza del passato, scelto come più
significativo. esteticamente e storicamente. Come esempio straniero da
imitare riportava il piano di Giuseppe Poggi (1864-1872)7__ e le altre
proposte per lo sventramento di Firenze che sarebbe stato attuato tra il
1881 e il 1898. Più tardi (1890) anche J oseph Stubben lo riportò come
modello
7
. Entrambi sono tra gli autori urbanisti che più contribuirono alla
codificazione dell'urbanistica liberale che ebbe gran parte nella
formazione dell'urbanistica moderna. Le motivazioni non cambiavano
molto quando si. trattava di lottizzare ville con parchi, o di costringere la
città con immense e fitte ragnatele di strade, sbizzarrendosi nelle forme
delle piazze e nella combinazione degli incroci.
Non è questo il luogo dove ricordare quante testimonianze storiche sono
state demolite o con quali costi sociali
8
, ma non si può trascurare quanto
abbia influito il consenso degli architetti, anche di coloro che alla libera
professione affiancavano incarichi universitari e conoscenze di storia
dell'architettura. La coscienza, nonostante la gravità dei problemi sociali
e ambientali, resta a lungo tranquilla. Lo stesso razionalismo e il dibattito
sull'urbanistica tra le due guerre mondiali, pur introducendo innovazioni,
non ne contesta i criteri informatori. Le esperienze delle amministrazioni

7
Cfr.: D. Calabi, G. Piccinato 1974, pp. 189, 234-237, e la nota 50 a p. 480.
8
Come approfondimento del caso citato si veda; S. Fei 1977.
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di sinistra - a Lione agli inizi del secolo, e a Vienna negli anni venti - e
della Russia, ancora durante gli stessi anni, sono esperienze isolate.
In Italia solo verso gli anni Sessanta, quando la rendita fondiaria aveva
ormai mostrato in pieno la sua forza distorcente e inarrestabile nello
sconquasso dell'ambiente, le critiche a quell'urbanistica e a
quell'architettura presero consistenza
9
e iniziarono a far vacillare quella
solida tranquillità con l'occupazione della Facoltà di Architettura di
Milano (1963), con la quale si ottenne un primo mutamento nel quadro
dei docenti. Da lì il movimento si diffuse alle altre facoltà di
Architettura. Dopo un breve periodo di calma, con l'occasione della
contestazione sessantottesca, la situazione precipitò ancora e nel 1971 si
raggiunse la situazione di collasso quando nella facoltà milanese furono
ospitate 74 famiglie senza casa, e per reazione il Ministero della Pubblica
Istruzione sospese il preside e sette professori di ruolo
10
. La svolta della
facoltà di Architettura milanese poneva ulteriori motivi di crisi alla
professione; mentre l'insegnamento veniva innovato e reso aderente alle
condizioni politiche e sociali della realtà esterna, l'esercizio della
professione era ancora dominato dai fattori tradizionali del mercato
edilizio privato, a sua volta legato alla rendita fondiaria e alla
speculazione. La sperimentazione didattica introdotta nell'anno
universitario 1967-1968 portò nell'insegnamento la ricerca originale sul
campo svolta unitamente da docenti e studenti, collegante strettamente
temi di studio, ricerca, realtà territoriale e realtà amministrativa. Furono

9
Già prima non erano mancate opposizioni. Si vedano per esempio i piani presentati
dal GUR (Gruppo Urbanisti Romani) diretti da Luigi Piccinato in polemica con i piani
ufficiali a Padova e a Roma. Cfr. L. Piccinato, Urbanistica e storia in Italia negli anni
Trenta, in Storia della città, I, 1, 1977, pp. 35-39.
10
Nel 1971 un gruppo di famiglie senza casa occupò gli appartamenti di via Tibaldi a
Milano, costruiti dall'Istituto Autonomo Case Popolari di Milano, in protesta contro i
caratteri non popolari né economici di quell'edilizia pubblica. Fatti sgomberare dalla
polizia, trovarono rifugio presso la Facoltà, ma di qui vennero nuovamente allontanati
sempre per l'intervento della polizia. In seguito furono destituiti i docenti del
Consiglio di Facoltà, che li avevano accolti e furono accusati di "favoreggiamento" e
"falso ideologico". Solo dopo quattro anni furono assolti e reintegrati nell'università,
che negli anni della sospensione era stata governata da un comitato tecnico del
Ministero.
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20
condotte indagini sulla pianificazione nei comuni intorno a Milano e
sulle proposte di pianificazione intercomunale; a Milano furono
analizzate le condizioni abitative, i prezzi di vendita dei suoli e i progetti
di pianificazione.
L'aderenza alla realtà permise di fornire contributi anche all'esterno della
facoltà, nei dibattiti consiliari dei comuni, nei quartieri periferici
milanesi, nei consigli di zona del decentramento amministrativo
milanese, delineando un nuovo modello di formazione universitaria degli
urbanisti. In questi anni, però, la situazione politica delle facoltà non si
mantenne compatta, perché, oltre alla costanza della repressione
ministeriale che ne aveva indebolito le forze, non si fu in grado di
sostituire alla sperimentazione un piano di studi e di ricerche
programmato nel tempo con il concorso di tutti i docenti. Così con gli
anni si sono consolidate le posizioni di un nuovo individualismo dei
gruppi. è necessario ribadire che i limiti maggiori, riscontrabili nella
didattica e nella ricerca, derivano dalle condizioni generali
dell'università, tali da impedire qualsiasi ricerca e riforma seria, tali da
permettere ogni abuso. Questa fase di degradazione non è imputabile
quindi ai singoli docenti e ai giochi accademici per il potere, difetti che
ricorrono in tutte le altre università, ma trova le maggiori responsabilità
nella meschinità di cui è stata oggetto la politica universitaria, nel
disimpegno o nella mancanza di continuità quando l'impegno c'era, con
cui i partiti hanno trattato questi temi e quelli dell'uso del territorio. La
stessa volontà politica pronta alla demagogia, ma debole contro gli
interessi dei suoi più vicini elettori, che si è trovata incapace di affrontare
la questione universitaria e in particolare quella delle facoltà di
architettura non riesce a sancire l'autonomia disciplinare della
pianificazione ed è costretta ad affidarsi alla provvidenza per tutto ciò
che riguarda uso e conservazione del territorio. Malgrado la delicatissima
e precaria condizione idrogeologica del paese, non si trova necessario
avere nell'organico statale più di un paio di geologi, ma nemmeno si
ritengono prioritarie opere per consolidare il suolo, per irreggimentare le
acque e per il rimboschimento. Le relazioni ministeriali e i progetti di
investimento restano senza risposta
11
. Se la formazione degli urbanisti è
trascurata, alla pianificazione del territorio si rinuncia, lasciando che i

11
Cfr. G. Campos Venuti 1978, pp. 115-129 in particolare il paragrafo 3.
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nodi da sciogliere si inglobino nel cemento che avanza sul territorio.
piani regionali e piani
comprensoriali. sono rimandati continuamente al futuro, per ora spetta
quindi soltanto ai piani comunali e alla partecipazione dei cittadini il
compito di salvare il territorio e di rispondere ai bisogni sociali.

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22
3. L'urbanistica come scienza: i contributi
3.1. IL METODO
L’organizzazione delle attività umane sul territorio costituisce il
dominio dell’urbanistica.
La parola territorio contiene nell’accezione italiana molti elementi che
possono0 essere descritti tramite il concetto di ambiente antropico; ogni
azione tendente a modificare l’aspetto del territorio in senso quantitativo
e qualitativo, mutando per esempio la distribuzione della popolazione e
delle strutture produttive, è un atto urbanistico; quotidianamente se ne
sperimentano gli effetti, usufruendo dei vantaggi di situazioni
privilegiate per la vicinanza di attrezzature sociali, per la facilità di
collegamenti o per la bellezza del sito, o sopportando i disagi della
segregazione e di condizioni abitative insalubri.
In questo senso pochi atti sono così pregnanti per l’urbanistica come
l’affermazione della pubblica utilità oppure la strenua difesa della
proprietà privata dei suoli al di sopra di ogni considerazione sulla natura
sociale del territorio.
Non è necessario disegnare un piano per fare urbanistica: è sufficiente
essere in grado di agire e di permettere l’azione; non sono necessarie
leggi specificamente urbanistiche: basta operare tramite i meccanismi
che interferiscono con l’organizzazione del territorio. Per esprimere il
governo del territorio e rendere funzionale la struttura fisica agli
obiettivi politici si possono approvare leggi settoriali, o modificare i
contenuti delle leggi attraverso circolari e decreti, si può prorogare
l’entrata in vigore delle leggi, e ancora usare strumenti finanziari,
restringendo o allargando a piacere il credito alle costruzioni pubbliche
e private, agevolando la cooperazione piuttosto che la proprietà
individuale.
Al limite si può non avere il quadro esatto di tutto quel che avviene; si
può essere così imprudenti che, pur di racimolare qualcosa, si proceda
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di giorno in giorno, trovando espedienti o ponti, tappi e tamponi
12
per
rimediare ai controsensi più vistosi.
Si può anche sostenere che questa non sia urbanistica, in quanto sembra
negare platealmente il concetto di piano, se addirittura quello stesso di
pianificazione
13
, oppure ritenere che l’urbanistica non sia una scienza,
poiché l’azione continua di amministratori pubblici e di urbanisti di
professione non riesce “a essere qualcosa di troppo diverso da un
coacervo di norme empiriche”
14
, attraverso le quali favorire o
contrastare determinate forze economiche e sociali.
Questi giudizi sembrano però dipendere da una valutazione negativa,
misurata con parametri odierni, delle trasformazioni avvenute nel
passato, scartando a priori la scientificità di un insieme di azioni,
magari settoriali e apparentemente contraddittorie, con cui si è fatto
prevalere un certo assetto del territorio. A volte si dimentica che si deve
essere realisti e che non vi è nessun motivo per cui l'azione di un
pianificatore debba obbligatoriamente predisporre il massimo delle
risorse disponibili per rispondere ai bisogni sociali o illustrare
dettagliatamente i propri obiettivi e criteri. Si possono anche usare
ambiguamente determinate fraseologie correnti a sfondo sociale per
nascondere i propri obiettivi e mistificare le proprie azioni, senza per
questo togliere all'urbanistica i propri contenuti disciplinari.
L’urbanistica non è soltanto una disciplina moderna. Quando si pone
come condizione qualificante dell’urbanistica la modernità si trovano

12
I termini si riferiscono a alcune leggi italiane: la legge del 1967 era intesa come
ponte tra la legge urbanistica del 1942 e la promessa riforma urbanistica, le leggi del
1968 e del 1973 con le quali si prorogava la validità dei vincoli nei piani urbanistici
senza che l’ente locale dovesse espropriare e risarcire immediatamente i proprietari
dei terreni sottoposti a vincolo a loro volte erano definite tappo e tampone della
irrisolta questione urbanistica.
13
Se G. Piccinato valuta un fallimento cent'anni di storia disciplinare dell'urbanistica,
M. Allione sostiene che la pianificazione, in Italia e in senso generale, non è esistita.
Cfr. D. Calabi, G. Piccinato 1974, p. 1; M. Allione 1976 [1965-1975] p. 9.
14
P. L. Crosta 1967 introduzione a T. Reiner 1976 (1963), p. XIII; si veda anche: A.
Terranova 1977, pp. 110-114 e le conclusioni, pp. 117-129.
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24
infinite possibilità per fissare una data, un piano urbanistico, un evento
da cui fare iniziare la storia.
Sigfried Giedion descrisse le trasformazioni cinquecentesche di Roma
(1585-1690) come l’inizio di un nuovo concetto di spazio e di
urbanistica, affermando che “Sisto V era chiaramente consapevole della
grande complessità dell’urbanistica moderna” poiché affrontò
contemporaneamente i diversi problemi urbani, dalla sistemazione
monumentale all’approvvigionamento idrico della città fino al grave
problema del lavoro, con il progetto di trasformazione del Colosseo in
filanda
15
. Con altri intendimenti Bruno Zevi scrisse dell’addizione
erculea realizzata da Biagio Rossetti a Ferrara (1492-1534) come della
costruzione della prima città moderna europea, e prese a proprio
sostegno un’affermazione di Burckdardt (1860); alla stessa stregua,
José-Augusto França definì la ricostruzione di Lisbona dopo il
terremoto del 1755 come la nascita della prima città moderna europea
16
.
Anche nelle enciclopedie di cui si è parlato nel capitolo precedente,
quando si tratta di fissare il momento preciso della nascita
dell’urbanistica moderna e quindi di mettere in evidenze le tappe della
sua maturazione disciplinare, si scelgono quasi in ogni articolo eventi
diversi in un arco di tempo abbastanza circoscritto, ma che copre oltre
tre quarti di secolo, dai grandi lavori di George Eugène Haussmann a
Parigi (1851-1870) fino alla progettazione del piano di ampliamento per
Amsterdam, diretta da Cor Van Eesteren (1928-1935).
Anzi proprio dai problemi storiografici sull'origine dell’urbanistica
moderna si è sviluppato “l’unico episodio di polemica aperta e
circostanziata” registratosi “nella cultura architettonica italiana”, una
polemica che dimostra come non sia tanto la scelta dei singoli episodi,
quanto la scelta ideologica di fondo a suscitare reazioni e dibattiti: in
questo caso il rapporto tra politica e urbanistica faceva risaltare quanto

15
S. Giedion 1965 (1941), pp. 71-100, citazione p. 29.
16
B. Zevi 1971 (1960) e J.A. França 1972 (1965).
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diversi fossero i significati che veniva attribuiti all'urbanistica
17
.
L’eccessiva attenzione al carattere “moderno” dell’urbanistica e
all’introduzione di un nuovo linguaggio e di nuovi strumenti ha
contribuito a formare una netta cesura tra passato e presente: la
conoscenza storica si arresta e quei limiti che vengono definiti le pietre
miliari, tanto da far credere che l'urbanistica moderna spunti
improvvisamente tra i fumi della rivoluzione industriale
18
.
Semmai la modernità dell’urbanistica contemporanea consiste
nell’enorme accelerazione con cui si susseguono le trasformazioni
urbane a livello planetario e di conseguenza nell’avere sviluppato, in
certi paesi prima che in altri, una legislazione apposita per i piani
urbanistici, nell’avere individuato gli elementi della pianificazione
urbanistica e nell’avere messo in atto politiche di controllo delle
trasformazioni. Alcuni decenni di pratica hanno dato ancor maggior
vigore a questo aspetto: nonostante le ambiguità del processo
democratico e della definizione delle funzioni dello stato, soprattutto in
quei paesi con una più alta densità urbana, i fatti hanno dimostrato la
necessità di far quadrare, come in un bilancio, le destinazioni d’uso del
suolo quantificando l’esistente - in termini demografici occupazionali e
di strutture fisiche - e mettendolo a confronto continuo con le previsioni
e le attuazioni.
L’organizzazione del territorio è oggetto di azioni politiche, rispecchia
determinati rapporti sociali, implica ordinanze, leggi, decreti, richiede e
richiama investimenti e quindi anche finanziamenti. Ma la forma
dell'organizzazione costituisce solo uno schema senza vita e senza
significato, se non viene riempita da questi contenuti.

17
Si vedano: L. Benevolo 1964 (1963); C. Aymonino 1977 (1965) da cui sono tratte
le citazioni (p. 7) e in cui va notato il riferimento alla cultura architettonica e non
urbanistica; E. Salzano 1965. L’argomento è ripreso più avanti, pp. 191/205 e 3-
120. Va però aggiunto che oggi si sta sviluppando una polemica ben più concreta sul
rinnovo urbano dei centri storici, che coinvolge un importante settore dell’urbanistica
non solo italiana. Si vedano le pp. 163/168.
18
Si osservi che per l’architettura, le cui vicende storico-critiche sono strettamente
legate a quelle dell'urbanistica, lo stesso fenomeno era stato registrato da C.
Aymonino 1977.
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26
“Ogni epoca ha la sua urbanistica, ma eredita i risultati
dell'urbanistica delle epoche anteriori, proprio come ogni
società rappresenta un compromesso, travagliato da tensioni
interne, tra la società attuale in divenire e il retaggio delle
società superate e scomparse che l’hanno preceduta, ma che
sopravvivono a se stesse. Si sarebbe tentati di definire
l'urbanistica una materializzazione in pietra, in mattoni o in
calcestruzzo delle strutture sociali, materializzazione che va
dall'archeologia sociale alla previsione di fenomeni sociali”
19
.
Ma l’urbanistica è qualcosa di più e qualcosa di diverso. Qualcosa di
più perché riguarda tutta l'organizzazione del territorio e non solo la
città le pietre e i mattoni; oggi vediamo ancora monti disboscati e terre
bonificate da opere antiche di secoli, ancora oggi la suddivisione
modulare del territorio fatta dai Romani permane nell'organizzazione di
certe campagne, testimoniando un passato lontano di ben duemila anni.
Ed è ovviamente qualcosa di diverso perché, anche se permane una
certa forma di organizzazione del territorio, questa è testimonianza, ma
non ovviamente permanenza e imposizione di quell’ordine sociale.
Come la centuriazione romana è comprensibile ricordando le necessità
strategiche, coloniali e agricole, e come le città fondate nel medioevo
ricordano le espansioni demografiche e produttive con l’affrancamento
della schiavitù e la bonifica di nuove terre da coltivare, così
l’urbanistica - e questo vale sia nello studio della storia, sia nell’azione
politica in cui siamo coinvolti non può essere compresa se non
rifacendoci ai significati politici, sociali ed economici.
Si tratta quindi di trovare ed applicare un unico metodo al passato e al
presente. La storia deve essere motivata dalle analisi delle condizioni
che hanno portato e permesso la progettazione e l'attuazione di
determinate forme dell'organizzazione del territorio, giungendo a
descrivere attraverso quali meccanismi è stata data quella forma e
perché quella piuttosto che un’altra era funzionale ai contenuti
economici e sociali; significa avvicinarsi alla storia dell'organizzazione
del territorio non da storico, da geografo, da architetto o da sociologo,
ma da urbanista. Non è quindi sufficiente elencare progetti, nomi dei
progettisti e dei committenti, allegando disegni o fotografie,

19
P. George 1976 (1966).
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ai testi a stampa.


proponendo classificazioni secondo l’andamento della rete stradale, ma
bisogna sottolineare i rapporti tra progetti e attuazioni, tra le singole
parti e l’organizzazione complessiva, lavoro per il quale esistono
numerosi documenti e sopravvivono, come già si è detto, tutt'oggi
nell'assetto del territorio le testimonianze dell’urbanistica passata,
materia che in gran parte è ancora da esplorare e inquadrare
sistematicamente. All’attuale significato di urbanistica hanno contribuito
numerosi studi facenti capo a diverse discipline, ma in particolare la
pratica dell'organizzazione delle attività umane sul territorio, che, senza
soluzione di continuità, è stata applicata dall'antichità. I fatti riguardano
le città e il territorio, la fondazione di nuove città, l'espansione di città
esistenti, le ristrutturazioni e i rinnovi del tessuto urbano, l’uso delle
strutture edilizie, così come l’uso del territorio e le grandi infrastrutture
necessarie al potenziamento produttivo, ai collegamenti,
all'approvvigionamento. Il criterio ordinatore di questo studio
dell'urbanistica è la corrispondenza tra realtà della pianificazione, gli
strumenti per realizzarla e le formulazioni teoriche; l’obiettivo è quello
di fornire un orientamento attraverso la letteratura esistente e indicare
frontiere di nuove ricerche, rimanendo però nell'ambito della storia
dell'epoca moderna, e riandando al passato attraverso gli studi di storia
dell’urbanistica.
3.2. La situazione dell'urbanistica prima dell'affermazione
della borghesia
Alle soglie delle grandi rivoluzioni produttive e sociali che si attuarono
tra la fine del XVII e il XIX secolo, l'assetto del territorio era
caratterizzato da un uso estensivo del suolo, con scarsa produttività e
rapida degradazione della fertilità. Agricoltori e allevatori, in perenne
contrasto, si contendevano le terre, e la necessità portava a colonizzarne
sempre di nuove attraverso disboscamenti e bonifiche. Guerre, carestie,
crisi economiche, insurrezioni contadine e urbane fecero fluttuare la
popolazione tra città e campagna. Secondo le congiunture economiche
dell'artigianato nelle città si sostituiva nelle campagne il lavoro a
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28
domicilio legato al lavoro agricolo, e a questo si contrapponeva poi il
reclutamento come salariato presso le manifatture.
In Italia una fitta rete urbana costituiva la base solida a cui far
riferimento, adattando le città esistenti con rinnovamenti e migliorando i
collegamenti sul territorio; oltralpe le esigenze militari richiedevano in
maggior misura opere di fortificazioni e fondazione di città militari per
difendere i confini estremi. Nelle colonie d'oltreoceano si poneva poi
un problema completamente diverso: vasti domini da urbanizzare,
sostituendo radicalmente l'organizzazione sociale indigena con un
nuovo potere, il cui governo si esprimesse attraverso solide strutture
urbane, appositamente fondate.
“Nei secoli tra il XVI e il XVIII, e oltre, i processi
dell'accumulazione originaria improntavano di sé i più diversi
aspetti della storia dell'Occidente europeo e quelli dell'Italia in
particolare (...) il ritmo della accumulazione originaria -
premessa necessaria per la instaurazione del nuovo modo di
produzione capitalistico dipese per una larga misura dal grado
di sfruttamento dei lavoratori del Nuovo Mondo: da quelli delle
miniere, in primo luogo, e poi, sempre più largamente, da quelli
delle piantagioni di canna da zucchero, di cacao, di caffè ecc. I
processi (...) relativi alla parte che il sistema coloniale (...) ha
avuto nell'accumulazione originaria, sono da riferire, in
generale, alla pratica del capitale commerciale: che - sino
all'avvento della produzione industriale di massa e cioè, in
Europa, fino al secolo XIX insieme con il capitale usurario ha
sempre avuto una parte decisiva nell'accumulazione di quei
patrimoni monetari, la cui formazione costituisce un presupposto
necessario, seppure non sufficiente, per l'insorgere del nuovo
modo di produzione capitalistico (...). Da un lato (...)
contingenti importanti di patrimoni monetari accumulati, in
varie parti del paese, nelle attività commerciali, artigianali ed
altre, tendono a trasferirsi dal campo di attività più
caratteristico per il capitale commerciale a quello più specifico
per il capitale usurario, da prestito e bancario. D'altro lato si
può rilevare che, nella nuova situazione, contingenti non meno
importanti dei patrimoni accumulati, in ragione delle attività
artigianali, commerciali e bancarie, e di quelle agricole stesse,
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bibliografia ragionata, indice analitico. Per le citazioni fare riferimento
ai testi a stampa.


cominciano a rifluire in misura crescente dalle città verso le
campagne, avviando, già nel corso del secolo XVI, quel
processo che è stato definito come quello di una vera e propria
terrierizzazione dei patrimoni monetari medesimi, e che verrà
assumendo un rilievo ancor più decisivo nel secolo XVII”
20
.
Le trasformazioni strutturali portano a un secondo feudalesimo con
tanto di investiture e all'uso dei terreni demaniali a campi aperti si
sostituirono in misura sempre più massiccia le recinzioni abusive dei
campi pubblici da parte dei feudatari.
“La rifeudalizzazione rappresentò causa primaria della rovina
delle campagne per due motivi. In primo luogo essa provocò un
mutamento di ruolo dell'economia agricola; lo scopo di questa
non era più di produrre beni in relazione alle esigenze di
consumo della comunità, ma di produrre reddito in relazione
alle esigenze del proprietario. In questa situazione le aree meno
produttive furono abbandonate o convertite a colture richiedenti
minore manodopera, ad esempio, a pascolo. In molti casi queste
conversioni produssero situazioni di spopolamento della
campagna, in quanto i coltivatori stabili furono sostituiti da
manodopera avventizia stagionale, meno costosa, rappresentata
da immigrati dalla montagna. Abbandono di terre e conversione
di colture rappresentarono la causa immediata della
degradazione sopra delineata.
In secondo luogo la rifeudalizzazione provocò l'esodo dei
signori, per cui i redditi prodotti nella campagna non si
convertivano in opere di miglioramento agricolo ma erano
impiegati nell'ambito delle attività urbane. L'abbandono della
campagna da parte dei signori fu determinato da due cause,
spesso concomitanti. La prima era rappresentata dal pericolo
dei briganti e delle soldatesche straniere sbandate (si rammenti
che il Serlio concepiva la residenza del signore in campagna al
modo di una piccola fortezza); la seconda era rappresentata

20
E. Sereni 1972, pp. 202-203 e 205.
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30
dalla volontà del principe di raccogliere i nobili in un solo
luogo, la città, per meglio controllarne le azioni”
21
.
Il processo economico e politico investì complessivamente l'assetto
territoriale e le trasformazioni assunsero un ritmo sempre più veloce. Se
già nel XVI secolo era stata intravista la soluzione al problema agricolo
attraverso l’integrazione tra agricoltura ed allevamento
22
o erano state
poste le premesse ad esempio con il potenziamento dell'irrigazione nel
nord Europa e nella Padana, dovette però passare più di un secolo
prima delle applicazioni delle nuove teorie, e quasi mezzo secolo perché
queste si diffondessero dall'Inghilterra a tutta l'Europa determinando
una vera e propria rivoluzione agronomica. Criteri e guide
dell'organizzazione del territorio erano costituiti da un complesso
sistema di azioni private, di norme giuridiche - dagli statuti comunali
alle leggi sul taglio dei boschi, al dazio e alle tasse sulle basi catastali -
e di diffusione della cultura agronomica, attraverso i trattati.
Ciononostante è nella campagna che si riversano i lavori più importanti
per il consolidamento dell'assetto generale ed è nella campagna che si
manifestano i maggiori problemi di ordine sociale.
I progetti di città ideali e le utopie rinascimentali sembrano evocare
un'immagine in particolare contrasto con queste profonde
trasformazioni strutturali accompagnate da
mobilità sociale, sommosse e guerre, ma è un contrasto solo apparente
proprio perché le città rappresentano i luoghi di maggior immobilismo
sociale
23
, e inoltre perché non esiste una vera e propria separazione
concettuale tra città reale e città ideale. Come afferma Eugenio Garin:
“La città ideale di tante scritture del secolo XV è una città
razionale; è una città reale portata a compimento, svolta
secondo la sua natura; è un piano o un progetto attuabile; è
Firenze, è Venezia, è Milano, quando siano perfezionate le loro
leggi e finite le loro fabbriche. Ed è la città naturale, che
osserva le leggi immanenti alle cose. Senza estremismi, la
giustizia è fatta di coordinamenti e di organizzazione; è un

21
G. Simoncini 1974, vol. I, p. 163
22
Si veda il testo di agronomia di Camillo Tarello, Ricordo d'agricoltura, 1567, in
cui per la prima volta si integrano agricoltura e zootecnia.
23
Cfr. G. Simoncini 1974, pp. 167-169.
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ai testi a stampa.


problema risolubile con deliberazioni sagge e volontà concordi,
con eque tassazioni. Di Platone si ammira la razionalità,
l’architettura, la distribuzione in classi, piuttosto che la
comunione di beni e delle donne. Così nelle strutture fisiche
come negli istituti la città ideale è un disegno in via
d’attuazione, nella fiducia che l’uomo ha di sé, confermata dalle
antiche storie di città ideali che si realizzarono: Atene e Sparta,
come Firenze e Venezia. I problemi sono tutti di politica e di
urbanistica, di saggezza e di giustizia. Ed è importante che in
queste scritture, dialoghi, storie, elogi, scarso e nessun posto
abbiano i grandi temi religiosi. La città ideale del Quattrocento
è in terra, e non si confonde n‚ si confronta con la città
celeste”
24
.
Progetti di città ideale, in questa accezione, di utopie urbane a sfondo
sociale o viceversa, e interventi sulle città esistenti costituiscono i tre
momenti fondamentali attraverso cui passano i contributi alla
pianificazione urbana, contributi dai quali risulta molto chiaramente che
la città era interpretata come testimonianza diretta dei rapporti sociali:
lo schema geometrico era espressione concreta e contemporaneamente
rappresentazione simbolica della stabilità sociale
25
.
Dal primo impegno politico diretto degli architetti o degli urbanisti e
dalla relazione concreta tra città e società verso la fine del Rinascimento
si passò al disimpegno sociale del progettista a mano a mano che
prevaleva l'aspetto del potere autoritario: la purezza geometrica
dell’impianto significò sempre più soltanto la ricerca formale di una
progettazione, un ibrido tra urbanistica e architettura.
Nel XVIII secolo diminuendo le necessità di ulteriori città fortificate, si
innestò sul tema della progettazione di città nuove la contrapposizione
tra la forma geometrica chiusa al territorio e quella sempre geometrica,
ma monumentale, simbolo del fasto regale, integrata con la natura
mediante i parchi e aperta verso la campagna. In questa

24
E. Garin 1965, pp. 52-53.
25
Sul rapporto tra città e società nel Rinascimento si rimanda ancora a G. Simoncini
1974.
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32
contrapposizione, puramente formale e architettonica, si espresse
l'assolutismo degli interventi urbani ormai sempre più lontani dal
concetto di decentramento e partecipazione al governo della città del
primo Rinascimento, e sempre meno aderenti ai reali bisogni della
popolazione.
Malgrado i rapporti indubbiamente stretti tra interventi sulle città
esistenti e fondazione di città nuove, dal punto di vista progettuale la
scelta dell’uno piuttosto che dell’altro illustra due modi antitetici di
concepire la città, emblematicamente rappresentati da Luigi XV che
voleva allontanarsi da Parigi, città degradata e centro di disordini e
ribellioni sociali, per isolarsi nello splendore di Versailles e da Colbert
che realisticamente voleva invece trasformare Parigi, perché in essa,
concentrandosi e accumulandosi il potere economico, si potesse
costruire il futuro centro nazionale.
Oltre che dai trattati, i contributi alla formazione della pianificazione
urbana sono contenuti e vanno ricercati nella pratica, ove senz’altro
appaiono con maggior immediatezza e quantità di informazioni: ogni
città rappresenta un fatto particolare per le condizioni politiche ed
economiche, per il retaggio e le innovazioni di normative giuridiche e
per il regime fondiario. In questo campo, ancora suscettibile di
numerose e fruttifere indagini, si propone una classificazione
schematica ed esemplificativa degli interventi, dei quali più che una
descrizione, per la quale si rimanda ai libri di storia, si fanno alcune
osservazioni e si indicano dei problemi ancora aperti, sottolineando
però che allo stadio attuale degli studi storici è possibile soltanto una
classificazione di tipo formale, e non sostanziale, sui contenuti
urbanistici per le città nuove e per gli interventi sulle città esistenti. Tra
le nuove fondazioni si possono citare come casi emblematici
Palmanova, città di confine, realizzata a difesa dell'entroterra veneziano
e progettata secondo schemi e necessità militari, senza però mai
assolvere a funzioni strategiche; Versailles, l’esempio più sfarzoso e
famoso di città regale; Pietroburgo ora Leningrado che fondata nel 1703
da Pietro il Grande, ebbe poi un piano nel 1716 redatto da Alexandre-
Jean-Baptiste Le Blond. È interessante notare che, a differenza di
Palmanova, questa città voluta come sbocco della Russia verso
l’Europa, assolse a questa funzione diventando città industriale,
espandendosi e dimostrando la validità della localizzazione, ma lo
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ai testi a stampa.


sviluppo fu conseguito abbandonando quasi subito il progetto disegnato
da Le Blond per dirigere la crescita con maggior accordo alle
condizioni geografiche e alle necessità che via via maturavano.
Tra gli interventi sulle città esistenti si può fare una distinzione tra gli
interventi “normali” dovuti a motivazioni di rinnovo e di espansione e
quelli “eccezionali” resisi necessari in seguito a catastrofi.
Sventramenti, addizioni, lottizzazioni di espansione e abbellimenti si
susseguono nel tempo utilizzando normative edilizie e piani di sviluppo,
a volte piani con indicazioni funzionali. I meccanismi della crescita
urbana al regime immobiliare e finanziario oscillano tra l'intervento
autoritario e quello privato.
Tra i diversi casi esaminati nella storia dell'urbanistica spicca per
l’eccezionalità della continuità e del disegno urbano quello di
Amsterdam, il cui piano predisposto da Staets nel 1607, approvato nel
1609, fu attuato in oltre 60 anni; in seguito furono approntati altri piani
che seppero mantenere il carattere unico rispetto a quanto avveniva
altrove, fino ai famosi piani moderni, quello di Hendrik Petrus Maria
von Berlage del 1902, aggiornato nel 1917, e quello dell’Ufficio
Tecnico, redatto tra il 1928 e il 1935 sotto la guida di Cor van
Eesteren. Un altro esempio riccamente documentato è costituito dalle
trasformazioni urbanistiche che si compiono a Parigi nel Seicento
durante gli intervalli di pace, quando la guerra non assorbiva tutte le
possibilità finanziarie. L’inflazione, che diminuiva la redditività agricola
e commerciale, e la politica a sostegno dell’attività edile per far
circolare denaro e mantenere posti di lavoro, contribuirono ad
agevolare la possibilità di enormi guadagni nell’edilizia, così che la
costruzione delle piazze reali, di cui Place Royale (ora Place des
Vosges) è uno degli esempi più famosi, non rappresenta soltanto un
carattere innovativo rispetto ad altri sventramenti; l'obiettivo dichiarato
culturale ed estetico di farne la più bella città del mondo non basta a
togliere il sospetto che, come per altre operazioni parigine
contemporanee, il movente speculativo fosse tutt'altro che secondario
26
.
L’inurbamento parigino fu eccezionale: si passò da 100.000 abitanti nel

26
Cfr. L. Benevolo 1968, pp. 923-939 e 1046-1048
Commento [ACL1]: controllare
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34
1500 a 200.000 verso la fine del secolo, a 415.000 nel 1637, a 600.000
verso il 1670. Questo aumento di popolazione vanificò le ordinanze
reali per limitare il perimetro urbano edificabile, mentre permise alla
speculazione fondiaria ed edilizia di agire senza freno. Luigi XIV e
Colbert, che ebbe la carica di controllore generale per diciotto anni
(1665-1683), tentarono di imporre un ordine razionale nella costruzione
di Parigi e nell'amministrazione dello Stato, curandone ogni particolare
della gestione, e poiché individuava come elemento fondamentale del
benessere e della ricchezza dello Stato la concentrazione della
ricchezza, si interessò particolarmente dello sviluppo di Parigi e di solo
alcuni elementi nodali del territorio francese.
Uno spaccato interessante e rappresentativo della cultura urbanistica
dell'epoca è offerto dalle catastrofi che colpirono alcune città e
obbligarono a predisporre piani di ricostruzione con caratteri di
urgenza.
A Londra nel 1666 un incendio distrusse quasi interamente la City. Per
la ricostruzione furono presentate diverse proposte, fra le quali fu
prescelta quella di Christopher Wren, ma senza arrivare alla discussione
in Parlamento. L'impossibilità giuridica, economica e finanziaria della
pubblica amministrazione di imporre il riassetto delle proprietà
fondiarie, impedì l'attuazione di piani che non tenevano conto dello
stato di fatto dei lotti. Si promulgò allora una legge in cui fu stabilito il
termine di tre anni per la ricostruzione da parte dei privati, pena
l'esproprio a valore di mercato. Si prescrissero anche allargamenti delle
strade con una normativa edilizia e fu realizzata una nuova rete
fognaria
27
.
Il terremoto del 1693 che colpì numerose cittadine della Sicilia
occidentale e quello del 1790 che rase al suolo Messina e danneggiò
buona parte della Calabria furono altre tristi occasioni per sperimentare
modelli urbanistici partendo dalla tabula rasa del passato, sostenuti
dall'autorità legale, liberi nelle ricerche progettuali, passando dagli
esempi di ricostruzioni in logo a Catania, Augusta, Reggio Calabria e
Messina - in quest'ultima fu attuata una piazza aperta verso il mare,
innovazione architettonica che in seguito ebbe molta fortuna - alle
nuove fondazioni su terreni liberi lontani dai centri distrutti come

27
L. Benevolo 1968, pp. 1228-1251; Rasmussen 1972, pp. 91-129.
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ai testi a stampa.


Avola, Grammichele e Noto
28
. Nel 1755 un terremoto seguito da
maremoto e incendio ridusse in rovina il centro di Lisbona, grande città
di 250.000 abitanti nota come la residenza d'Europa per la ricchezza e
la mitezza del clima. Il piano di ricostruzione fu proposto in una
situazione completamente diversa da quella di Londra non tanto perché
era passato quasi un secolo, in cui la cultura urbanistica non aveva
subito apprezzabili mutamenti, quanto per le diverse condizioni
politiche. L’autorità centrale dell’assolutismo illuminato permise di
adottare misure d’urgenza e di imporre un piano che modificava
radicalmente la situazione fondiaria del passato. Non bisogna scordare
che tra i primi provvedimenti per attuare questo piano vi furono tasse su
tutte le importazioni e il contributo di molti paesi, timorosi di essere
danneggiati nei propri interessi commerciali, che permisero la
costituzione di un fondo per l’attuazione del piano. Per sveltire la
ricostruzione furono studiate e imposte misure modulari che
condizionavano tutta l’opera di ricostruzione, avviando una sorta di
industrializzazione moderna dell'edilizia. L’intervento fu quindi
globale, dal piano generale alle opere di infrastruttura e la produzione
edilizia, risolto non attraverso la progettazione di un solo individuo, ma
di un vasto gruppo di lavoro diretto dal marchese di Pombal
29
.
L’esperienza coloniale è complementare a quella europea; in America,
come osserva Benevolo:
“gli europei possono operare in uno spazio vuoto e
devono attuare in pochi decenni un immenso programma
di colonizzazione. Questo senso di libertà e novità è la
caratteristica saliente dalle realizzazioni cinquecentesche
al di là dell'oceano, e i protagonisti ne erano ben
consapevoli. Sugli stipiti del palazzo arcivescovile di
Mexico è stata scritta questa frase dell'Apocalisse: Dixit
qui sedebat in throno: ecce nova facio omnia.

28
M. Giuffrè, Utopie urbane nella Sicilia del '700, Facoltà di Architettura
dell’Università di Palermo, Quaderno n. 8-9, 1966.
29
L. Benevolo, 1968, pp,. 1369-1377; J.A. França 1972.
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36
Sarebbe un grave errore considerare le esperienze
americane come episodi marginali nella storia
dell'architettura del ‘500; esse non solo le sistemazioni
quantitativamente più cospicue realizzate nel secolo XVI,
ma sono anche per certi aspetti le più significative,
perché i loro caratteri dipendono in misura maggiore dai
concetti culturali acquisiti a quel tempo, e in misura
minore dalle resistenze dell'ambiente urbano e rurale
organizzato in precedenza”
30
.
Nel nuovo modello le utopie vennero assunte come indicazioni concrete
di criteri per fondare le città. Si instaurò tra Europa e Nuovo Mondo un
rapporto di reciproca influenza, dal quale si svilupparono però due
strade diverse, pur senza raggiungere sostanziali differenze e
innovazioni nell'assetto del territorio.
Così mentre in Europa lo sviluppo urbano era legato alla tradizione, in
America si sperimentarono le applicazioni delle utopie e le teorie
rinascimentali, ma non per questo mutarono i rapporti tra città e
campagna, né la formazione e la fruizione dell’ambiente urbano ebbe
diverse caratteristiche.
3.3. Le trasformazioni territoriali intorno tra XVIII e XX
secolo e i contributi alla formazione disciplinare
dell'urbanistica
Nel XVIII secolo si compirono gli eventi che ebbero maggior peso nel
modificare lo sviluppo dell'organizzazione del territorio; mutarono ed
esplosero situazioni che sconvolsero l'andamento demografico, i modi
produttivi, gli equilibri economici e il potere politico. Gli effetti
oltrepassarono l'ambito in cui avvenivano, stravolsero i rapporti tra
città e campagna, ed obbligarono alla ricerca di nuovi strumenti per
governare il territorio.
Pur essendo diventato luogo comune della storiografia architettonica ed
urbanistica porre l'accento su questi elementi e considerarli separatori,
in senso metodologico e cronologico, tra l'urbanistica del passato e

30
L. Benevolo 1968, pp. 605-606.
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quella moderna, è necessario riproporli ancora succintamente,
osservando quanto ancora siano sommarie e incomplete le analisi di
questi fenomeni dal punto di vista territoriale, solitamente limitato al
caso inglese.
Il primo evento fondamentale è registrato verso la seconda metà del
XVIII secolo. Ha origine nella rivoluzione agronomica, nelle riforme
agrarie e nella riorganizzazione sociale nelle campagne, passa attraverso
la recinzione delle terre comuni e attraverso l'adozione dei catasti come
strumenti per incentivare la produttività agricole e aumentare il gettito
fiscale, ed ha sbocco nella rivoluzione industriale.
In Inghilterra si verificarono insieme, prima che negli altri paesi, le
condizioni necessarie: gli aumenti della ricchezza nazionale e della
produzione agricola e manifatturiera, accompagnati dal progresso delle
ricerche scientifiche e, non bisogna trascurarlo, dai successi di politica
estera e dell'economia coloniale, portarono a rivoluzionare i sistemi
produttivi. Nuove tecniche applicate alla tessitura e nuove macchine per
produrre energia furono le premesse all'industria moderna. Alla vecchia
struttura produttiva delle industrie manifatturiere che era diffusa con il
lavoro a domicilio, integrativo dei lavori agricoli, si sostituì la
concentrazione dei luoghi di lavoro trasformando artigiani e contadini in
proletari salariati.
Il mutamento dei modi di produzione nelle industrie si svolse quasi
parallelamente al miglioramento della produttività agricola e quindi alla
diminuzione del fabbisogno di mano d'opera in campagna. Alla fuga di
popolazione dalle campagne e all'urbanesimo che ne derivò non sempre
corrispose un uguale incremento di posti di lavoro nelle città.
Agli investimenti per costruire vie di comunicazione con strade e canali
si aggiunsero lo sfruttamento della macchina a vapore e l'invenzione
delle ferrovie. Le innovazioni dei mezzi di trasporto rivoluzionarono il
concetto di distanza con un ridimensionamento così radicale da
influenzare fortemente l'economia e il commercio regionale e
internazionale. Se prima dello sviluppo dei mezzi di trasporto, il
processo di crescita della produzione industriale era condizionato
dall'accessibilità del mercato e dalla localizzazione dei giacimenti di
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38
materie prime e di carbone, con l'avvento della ferrovia e l'estensione
delle linee, gli investimenti di capitali non erano più limitati non solo
dalle distanze e dai costi di trasporto, ma nemmeno dalle aree di
influenza politica diretta. A dispetto delle norme protezionistiche i
rapporti economici furono gestiti con maggior spregiudicatezza, facendo
scricchiolare l'equilibrio raggiunto con le guerre del XVII e XVIII
secolo.
Di riflesso la concentrazione di proletari nelle aree urbane degradate
innescò un processo di rivoluzione sociale; le città divennero elementi
catalizzatori quali le campagne non avevano mai potuto essere.
La seconda condizione per il passaggio verso il mondo moderno esplose
verso la fine del secolo. Le basi teoretiche per un nuovo assetto
economico erano state poste dagli economisti, dai fisiocrati e dai filosofi
illuministici, per i quali il nuovo assetto economico avrebbe potuto
realizzarsi all'ombra della monarchia, ma fu necessario superare
l'ordinamento politico tradizionale. La rivoluzione francese (1789) sarà
la fine delle aristocrazie ereditarie e l'inizio dell'egemonia borghese
nella direzione del governo.
Dal primo afflato egualitario e dall'alleanza con il proletariato urbano e
rurale, cercata per innescare la rivoluzione, scaturì la Dichiarazione dei
diritti dell'uomo e del cittadino (26 agosto 1789) che, impostata su
quella americana, portò nel vecchio continente l'affermazione
dell'uguaglianza degli uomini e il superamento, seppure parziale, del
feudalesimo.
Parallelamente all'ascesa della borghesia si rafforzano i movimenti
socialisti e comunisti. Negli anni successivi la circolazione delle idee si
fece sempre più rapida, estesa, e, quel che più conta, libera;
insurrezioni, sommosse, molti rivoluzionari si presentano in tutta
Europa fino all'acme del 1848.
Infine il terzo elemento, riflesso dalle mutate condizioni economiche e
sociali, è rappresentato dalla crescita demografica e dai movimenti
migratori. In sedici secoli, con andamento alterno come ondate di
marea, la popolazione europea si era poco più che raddoppiata, ma
dopo il XVI secolo iniziò la crescita vertiginosa che ispirò a Thomas
Robert Malthus le celebri teorizzazioni: agli inizi del XVIII secolo
furono raggiunti i 100 milioni di abitanti e nel corso del secolo si
registrò un incremento di ulteriori 72 milioni; nel XIX secolo
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l'incremento fu di ben 277 milioni, e negli ultimi tre quarti di secolo
pur con le due guerre mondiali e la diminuzione di natalità registratesi
nelle grandi aree urbane, l’incremento raggiunge i 180 milioni
31
.
L'espansione demografica riflesse e riflette tuttora il miglioramento
delle condizioni igieniche-sanitarie ed alimentari; come è noto, non si
trattò semplicemente di crescita, ma di massicci spostamenti secondo le
due grandi categorie: la concentrazione di manodopera attorno ai bacini
industriali, la fuga dalle campagne verso le città, viste come maggiori
opportunità di trovare lavoro. L’espansione demografica non significa
quindi crescita di tutti i nuclei urbani già esistenti, ma migrazioni
imponenti che, sia a breve sia a lunga distanza, diventano strumenti ed
effetti della nuova organizzazione del territorio.
Le motivazioni che spingono i singoli a migrare verso altre regioni e
verso altri stati, non si esauriscono in una breve casistica. Il più delle
volte non si tratta certamente di inseguire una certezza, ma di fuggire
un passato ed un presente di miseria. Tutto sommato le cause non si
discostano molto da quelle delle più recenti migrazioni italiane, anzi
può adattarsi quanto è stato scritto proprio sulla situazione italiana:
“L’antica miseria, l’annata cattiva che distrugge l’intero
raccolto e vanifica lunghe fatiche, la speranza di una vita
migliore, le notizie - il mito, più spesso - di paesi dove lavoro e
ricchezza abbondano, l’esempio degli altri già partiti: sono le
mille e mille ragioni di sempre dell’emigrazione italiana. Non
v’è differenza, in questo senso, tra le migrazioni transoceaniche,
quelle verso altri paesi europei e quelle interne ai confini
italiani”
32
.
La differenza tra queste e altre situazioni, semmai consiste nell'entità e
nel genere degli squilibri sociali.
Riforme agrarie e crisi dell'agricoltura incidono nello stesso senso
favorendo l'espulsione della popolazione delle campagne. L’avanzata

31
Questi dati comprendevano l’Urss europea.
32
A. Treves 1976, p. 110.
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40
del capitalismo nelle campagne ha spinto milioni di contadini a partire
perché senza terre da coltivare, mentre restano latifondi incolti
33
.
Il risultato fisico e tangibile di queste migrazioni è un'ondata di
urbanesimo diverso da qualsiasi altro
inurbamento accaduto nell'antichità: il fenomeno è diffuso in tutto il
mondo e si svolge assai rapidamente. Sorgono all'improvviso nuove
città industriali, centri di forte attrazione; le migrazioni superano le
piccole distanze, si svolgono a livello nazionale, continentale e
intercontinentale.
L'aumento del numero delle grandi città è in continua crescita: si pensi
che agli inizi del XIX secolo in Europa c'erano ventidue città con più di
100.000 abitanti, distribuite tra i diversi stati abbastanza
omogeneamente, solo in Italia però ce n’erano ben 6, negli Stati Uniti
d'America non ce n’era nessuna, e comunque nel resto del mondo solo
altre 23; mentre in tutto il mondo nessuna città raggiungeva un milione
di abitanti, solo Londra si avvicinava a tale soglia.
Un secolo dopo le città con più di 100.000 abitanti in Europa sono 123
e negli USA sono 28 (1890); le città con più di un milione erano
diventate 7.
Al 1970 la crescita delle grandi città è ancora in rapida accelerazione: in
tutto il mondo vi sono oltre 2000 città con più di 100.000 abitati, e 149
con più di un milione, tra cui ben 16 che superano i 5 milioni.
Le prospettive sembrano ancora mantenere l’accelerazione della crescita
urbana: *****
***********************************

3.3.1. Le influenze dei nuovi principi economici e sociali
sull'organizzazione territoriale
Le nuove esigenze economiche comportavano per le città e il territorio
adattamenti non sempre attuabili, provocando lo spostamento degli
interessi commerciali, e facendo così perdere a grandi città la linfa
vitale della loro potenza economica; da una parte si verifica la crescita

33
Per l’Italia cfr. L. Cracco Ruggini, Uomini senza terra e terra senza uomini, in
“Quaderni di sociologia rurale”, 3, 1963.
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ai testi a stampa.


di importanza delle terre d'oltre oceano, dall'altra la diminuzione di
quelle europee e, quasi di conseguenza, grandi investimenti per
costruire strade, trafori e per rafforzare le flotte. Caso particolare e
significativo in questo momento storico fu la città di Lisbona, la cui
ricchezza derivava dallo sfruttamento delle risorse naturali - oro,
diamanti e piantagioni - del Brasile, ma “niente industrie e una marina
inadeguata per il traffico d’oltremare”
34
. Malgrado la posizione ottima,
la mancanza di orza politica ed economica interna non permise lo
sviluppo da ricca città dell'Illuminismo a centro moderno del
commercio mondiale. “Nel XVIII secolo in Portogallo, l’unico evento
veramente originale è stato il terremoto del 1755 e la conseguente
nascita di una nuova città. Quest’ultima è, per i suoi limiti, l'ultima
delle antiche città europee e, per le sue qualità intrinseche, la prima
delle città moderne”
35
, ma lo fu solo in rapporto ad un intervento
autoritario e “illuminato”, che non rispecchiava una realtà sociale.
Furono invece altre città, come Londra e Amsterdam ad acquistare,
oltre alle ricchezze e alle funzioni che già possedevano, i caratteri di
nuovi poli mondiali del commercio. Similmente, anche se in tempi
diversi, i porti di Napoli e di Palermo, tagliati fuori dalle rotte,
decaddero a favore dei porti settentrionali del Mediterraneo, nonostante
l’apertura del canale di Suez (1869) che avrebbe dovuto appunto servire
per riconquistare al Mediterraneo funzioni intercontinentali.
A fronte di questi eventi di enorme portata e ancora in divenire, che
accompagnano l'affermazione e il consolidamento della borghesia, il
modo di usare e di “progettare” la città e il territorio si evolve e
trasforma radicalmente.
La storia, i nomi e i contributi dei primi inquadramenti teorici della
politica economica liberale e di quella socialista sono troppo noti per
riproporli, ma in questo contesto non possono essere tralasciati alcuni
fatti salienti. Basterà un breve elenco per comprenderne l’importanza
che ebbero nelle maturazione dell’urbanistica.

34
J.A. França 1972 (1965), p. 34.
35
Op. cit., p. 275, con riferimento alla città moderna (corsivo aggiunto).
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42
La cessione dei demani pubblici urbani e rurali
L’utilizzazione o usurpazione delle terre comuni da parte dei feudatari e
privati era un problema antico; si possono ricordare i divieti espressi
già nel XVI e XVI secolo, e corrispettivamente il fenomeno delle
recinzioni, le “chiusure a difesa”, che ritornano continuamente nelle
storie del territorio
36
.
L'elemento nuovo è rappresentato dal suggerimento degli economisti e
fisiocrati del XVIII secolo, primo tra tutti Adam Smith, che invitava
alla svendita - o sdemanializzazione o quotizzazione - delle terre comuni
per colmare il disavanzo dei debiti pubblici: processo che trovava poi
ulteriori spinte nella rivoluzione agronomica e nelle espansioni urbane
sostenute quasi totalmente dal capitale privato.
La diffusione di questo principio fu rapida, indipendentemente dalle
contingenti situazioni economiche e portò ad effetti diversi.
In Inghilterra le recinzioni segnarono uno dei passi fondamentali della
rivoluzione agronomica e dell'accumulazione di capitale, necessaria per
l'industrializzazione.
In Francia la vendita dei beni nazionali e dei latifondi ecclesiastici e
nobiliari fu attuata subito dopo la rivoluzione e significò la
stabilizzazione della questione agricola; attraverso la costituzione di una
maggioranza di fattorie a conduzione familiare, si evitò la formazione di
un proletariato rurale e di latifondi non utilizzati. In Italia si mantenne e
anzi si accrebbe il divario tra nord e sud: a contrasto con la Padana e la
Toscana dove si investì nel potenziamento della produttività, nel centro-
sud la quotizzazione delle terre comuni segnò una nuova espansione del
latifondo e del degrado della campagna. Sempre in Italia la politica
piemontese prima e poi quella nazionale non distribuì le terre comuni,

36
Per i divieti cfr.: E. Sereni 1972, p. 211 e p. 246, con riferimento alla situazione
italiana e alle prammatiche di Ferdinando I d'Aragona (1466 e 1482) e di Carlo V
(1536); per le recinzioni in Inghilterra, ampiamente analizzate da Marx, vedi anche L.
Benevolo 1964 (1963), pp. 15-18. Il fenomeno, che in Inghilterra prende il nome di
enclosures e in Francia di clotures, è analizzato da: M. Bloch 1973 (1930) e E. Sereni
1975 (1947, 1968).
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ai testi a stampa.


ma le alienò ad una fascia relativamente ristretta della borghesia
37
. La
nuova proprietà sfruttò il territorio soprattutto come fonte di reddito
parassitaria; la mancanza di capitali e di materie prime spinse al
mantenimento di tecniche agricole arretrate, uso a pascolo di terre
fertili, pochi investimenti nelle campagne e poi lottizzazione delle aree
agricole confinanti con le città, ottenendo dall’urbanizzazione l’unica
solida fonte per costituire capitali.
b) L’espansione per pubblica utilità
La “dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino” comprende un
articolo fondamentale che ha segnato una svolta nel dibattito pubblico
per quanto concerne la proprietà fondiaria e le sue limitazioni.
L'articolo 17 garantiva l'inviolabilità della proprietà privata,
ammettendone la piena ed esclusiva disponibilità del suolo da parte del
proprietario, ma nello stesso tempo contemplava la possibilità di
ricorrere all'espropriazione qualora si presentasse e fosse legalmente
riconosciuta la pubblica utilità. Per la prima volta l'espropriazione
veniva disciplinata con criteri generali, senza dover ricorrere ad atti
legislativi particolari; da questa derivarono le successive costituzioni e
leggi, non soltanto francesi, che adattandosi alle circostanze,
mantenevano però il principio della pubblica utilità. Si svilupparono
così due istituti nel diritto, quello in uso per esempio negli Stati Uniti
d'America dove si considera l'acquisizione del terreno privato per
pubblica utilità come una vendita forzata (compulsory purchase) con
prezzi stimati secondo il normale mercato dei suoli, e quello che
discende dal principio enunciato dalla Dichiarazione del 1789, cioè
dell'espropriazione per pubblica utilità con il risarcimento del privato
mediante un “giusto indennizzo”. Nel primo caso il prezzo di mercato
del suolo ha un significato molto labile, prima di tutto poiché‚ il valore
del suolo non esiste in senso assoluto, ma solo in funzione del modo in

37
In questo senso è esemplare e modello di quel che poi avvenne in tutta Italia la
colonizzazione piemontese della Sardegna: cfr. I. Insolera 1972; pp. 429-432.Sullo
sviluppo del capitalismo nelle campagne italiane, si veda: E. Sereni Op. cit., p. 275,
con riferimento alla città moderna (corsivo aggiunto). 1975 (1947, 1968), pp. 135-
200.
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44
cui viene usato e monopolizzato; in secondo luogo poiché‚ in realtà il
prezzo è sempre stato funzione delle scelte degli amministratori locali
che rendono un terreno più o meno idoneo all’edificabilità e delle
misure generali capaci di assicurare e garantire la redditività di certi
investimenti, per non parlare di quella forma di accordo più o meno
esplicito, che spinge i proprietari fondiari a non cercare forme di
concorrenza interna, quanto nel puntare sempre al massimo prezzo
possibile. Tale comportamento, che potrebbe essere assimilato a una
forma di oligopolio collusivo, determina di fatto l’andamento del regime
fondiario
38
.
Nel secondo caso, le affermazioni sono chiare soltanto in linea di
principio; ma, in seguito, il problema chiave dell’istituto
dell’espropriazione fu la valutazione del giusto indennizzo, tanto che si
rese possibile associare nelle grandi operazioni urbanistiche l’aspetto
speculativo proprio all'atto dell'espropriazione, attribuendo all'indennità
valori tali da rendere vantaggioso essere espropriati, come infatti accade
a Parigi durante i lavori di Napoleone III e di George-Eugène
Haussmann.
Nonostante le affermazioni di principio, si sono manifestate nel tempo
condizioni analoghe a quelle degli altri paesi con la stima dell'indennità
fondata sul prezzo di mercato. Ma anche questo ha un significato molto
arbitrario. La prima legge che ha unito le disposizioni per
l’espropriazione con quelle urbanistiche, è stata quella italiana del 1865;
in essa gli indennizzi erano commisurati sui prezzi di mercato.
Successivamente, nel 1885, fu colta l'occasione del colera di Napoli per
introdurre nuovi criteri di valutazione tali da favorire anche i proprietari
di quegli immobili tanto degradati ed obsoleti da non essere più
considerabili oggettivamente come un bene economico, cioè essendo da
lungo tempo completamente ammortato il capitale investito. Si impose
pertanto il calcolo del “giusto indennizzo” attraverso la media tra il
valore economico e il coacervo degli affitti degli ultimi dieci anni.
Per predisporre il superamento dell’aleatoria definizione dell'indennizzo
e adattare il concetto di giusto dall'interesse privato a quello pubblico
sono occorsi circa 180 anni: infatti soltanto con la legge per la casa (n.

38
Per quanto riguarda la definizione di oligopolio collusivo cfr. G. Campos Venuti
1967, p. 37.
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865 del 1971) si è definitivamente ancorato l'indennizzo al valore
agricolo del suolo più il valore dell'immobile secondo lo stato di
conservazione. In seguito con la riforma del regime giuridico del suolo
(n. 10 del 1977) si è scisso il connubio tra diritto di proprietà e quello
di edificazione. Tuttavia, mentre nel 1971 si era riusciti a limitare
drasticamente la rendita fondiaria assoluta e differenziale - naturalmente
sempre e soltanto nei casi di intervento pubblico - permettendo una
rivalutazione della rendita agricola contenuta tra 2 e 4,5 volte a seconda
della localizzazione urbana degli interventi, sei anni dopo tali
coefficienti sono stati innalzati fino a decuplicare la rendita agricola.
Inoltre, poiché il nodo principale era rappresentato dal risanamento dei
centri storici proprio come un secolo prima a Napoli, questo è sempre
stato ostacolato, limitandone i finanziamenti, fino a pregiudicarlo con
l'istituzione dei piani di recupero nel 1978 (legge n. 457) attuati dai
privati. In realtà, le leggi fino ad oggi approvate non limitano di per sé
l'adozione pubblica, ma lasciano un ampio margine discrezionale e
addirittura interpretativo di quali debbano essere i compiti dell’ente
pubblico. Nei comuni dove sono stati approvati piani urbanistici
generali e programmi attuativi che individuano puntualmente le
necessità sociali, è possibile indirizzare le trasformazioni urbane e
territoriali salvaguardando lo sviluppo sociale, l’intervento pubblico, la
difesa produttiva e ambientale; dove invece non vi è interesse a
perseguire tali obiettivi e non vengono predisposti di conseguenza
opportuni piani urbanistici, tali innovazioni legislative favoriscono
l’azione privata. L'avvenire del territorio non dipende, dunque, tanto
dal governo centrale e dall’entità dei finanziamenti, che ci sono, quanto
dalla volontà politica degli enti locali e dei partiti politici.
Questo non toglie che la disponibilità delle risorse sia l’elemento chiave
per comprendere molte sostanziali differenze nelle definizioni e
attuazioni urbanistiche dei vari paesi, con la quale si spiega, per
esempio, la possibilità di numerosi enti pubblici di pagare elevati prezzi
ai proprietari fondiari per poter eseguire le espropriazioni.
c) Le riforme amministrative, le leggi e il rapporto tra operatore
pubblico e operatore privato
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46
La formula laissez faire, laissez passer, attribuita a Vincent de
Gournay, rappresenta molto bene lo spirito dei primi economisti
liberisti. Per l'estensione nell'urbanistica significò la libera espansione
dell'iniziativa privata, lasciando allo Stato il compito di garantire la
difesa delle leggi e la realizzazione di quelle opere pubbliche non
direttamente remunerative. Fu permessa la costruzione di strade private
a pedaggio, di canali navigabili e di ferrovie da parte dei privati, i quali
costruivano dove potevano trarre vantaggi, iniziando così la logica degli
investimenti nelle aree in cui erano concentrate maggiori ricchezze e
l'abbandono a se stesse di quelle dove minori erano le risorse. Soltanto
in un secondo tempo lo Stato intervenne massicciamente nel settore
delle opere pubbliche per realizzarne la costruzione, ma tranne nei casi
dove si assunse la funzione di direzione del capitalismo, mantenne nei
fatti una parte passiva rispetto all’azione dei privati.
L'intervento dello Stato si espresse durante la prima metà del XIX
secolo attraverso finanziamenti e leggi settoriali: leggi igieniche, leggi
sull'esproprio, per le ferrovie, per le strade, per i porti, per le opere
idrauliche si susseguirono e si alternarono in successive modificazioni
secondo le esigenze che di volta in volta si manifestavano. I
cambiamenti politici significarono inoltre un nuovo ordinamento
amministrativo, dal quale dipese anche l’assetto del territorio. Come
esempi si possono citare il caso francese dopo la rivoluzione e durante
la costruzione dell’impero napoleonico e il caso italiano dopo l’unità.
Per il primo furono assai importanti la nuova suddivisione in
dipartimenti basata sui parametri di superficie, densità abitativa,
esistenza di città e la facoltà di redigere i regolamenti più opportuni per
garantire sicurezza ed igienicità che, con le leggi del 1790 e del 1791,
fu estesa a tutti i comuni. Per l'Italia significò affrontare tutto
l'ordinamento dello Stato in modo unitario: a questo scopo nel 1865
furono approvate le leggi quadro che regolamentavano tutta la pubblica
amministrazione; in esse si forniva un primo riferimento per le
competenze dello Stato e degli enti locali; solo successivamente, quando
ormai erano stati fatti gli interventi più significativi, si vararono delle
leggi organiche per l'assetto delle strade, delle ferrovie e dei porti
39
.

39
Per quanto riguarda l’Italia si rimanda agli studi: C. Carozzi, A. Mioni 1970; A.
Mioni 1976 e alla rivista Storia Urbana che tratta specificamente questi temi.
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ai testi a stampa.


d) Le alternative socialiste
Eguaglianza fraternità e libertà ebbero vita breve per il proletariato e
scarse attuazioni sul governo del territorio.
I tentativi che Robespierre e Babeuf svolsero per instaurare le comuni
finirono tragicamente: il contrasto tra le aspettative e la realtà
dell'egemonia borghese si rivelava profondo. Similmente, ma ancor più
tragico e drammatico, se possibile, fu l'epilogo dell’altro tentativo che
già nel 1871 durò meno di una primavera e costò la repressione violenta
della Comune di Parigi, suggellando col sangue l’irrealizzabilità del
governo popolare della città borghese. Un’altra via d’opposizione alla
città come andava configurandosi con lo sviluppo
dell'industrializzazione e l’affermazione dell’egemonia borghese, fu
tentata dal socialismo utopistico. I progetti e le realizzazioni di Robert
Owen, Charles Fourier, Etienne Cabet e altri non sono confrontabili né
con i quartieri operai che prima furono costruiti, dal Fuggerei di
Augsburg e la filanda di San Leucio vicino a Napoli, né con quelli dopo
come il villaggio Pullmann negli Stati Uniti, a Moulhouse in Alsazia, a
Crespi d’Adda in Lombardia.
Mentre in questi ultimi prevaleva lo spirito imprenditoriale che con
motivazioni produttive, e con accenti morali o di ordine pubblico,
legava abitazioni e lavoro, i socialisti utopisti cercarono un’alternativa
al modo di produzione capitalista, avendo al loro fianco esperienze di
società di mutuo soccorso e di associazioni operaie.
Le loro proposte erano quindi originali, ma non realistiche: in esse
prevaleva l’ipotesi di piccole comunità autosufficienti, sparse nella
campagna con dimensioni e forme tali da non essere né borghi, né città;
al rifiuto più o meno esplicito dell’industrializzazione, si aggiungeva
l’estraneità con il potere politico esterno e una socializzazione troppo
spinta.

*********
Per le altre nazioni si trovano notizie frammentarie nelle storie dell'urbanistica e
maggiori informazioni nei libri di storia politica ed economica.
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48
Esperienze utopistiche, quindi prive di sbocco, basate sul volontarismo
e anche senza la sicurezza finanziaria e del lavoro, che però ebbero
larga risonanza e influirono nella ricerca di un’alternativa concreta
40
.
Il primo passo di questa è segnato dallo scritto di Friedrich Engels sulla
questione delle abitazioni
41
; come secondo passo si può considerare lo
sviluppo della cooperazione nella costruzione di alloggi e l'intervento
della municipalità e di enti appositi, che preludono agli istituti per le
case popolari. L’esperimento più noto resta quello dell’amministrazione
viennese di sinistra tra il 1919 e il 1929, quando si cercò di modificare
integralmente il mercato delle abitazioni. Per quanto si tratti solo di
controllo di un singolo settore della pianificazione, la residenza, le
analisi e le realizzazioni hanno fatto luce sulle questioni di fondo e
hanno dato contributi fondamentali per la ricerca di soluzioni realistiche
per l’assetto del territorio
42
.
e) Lo sviluppo teorico durante la prima metà del XIX secolo
L'ultimo e non trascurabile aspetto di questa sintetica rassegna è
rappresentato da quei contributi che da altre scienze venivano forniti
all'organizzazione del territorio; sempre senza la pretesa di esaurire tutti
gli argomenti, ma a scopo esemplificativo della complessità e vastità
della materia, ricordiamo tre diversi ordini di contributi.
Il primo dipende dalla diffusione della rivoluzione agronomica, alla
quale Arthur Young apportò contributi fondamentali, ma accanto alla
sua opera si debbono prendere in considerazione tutti quei trattati e
quelle opere sull'agricoltura che non solo mettevano a confronto la
situazione di diversi paesi, ma che servivano come base per
l'organizzazione della produzione agricola. Fino dall'antichità le
innovazioni delle culture agricole modificarono il paesaggio e la
composizione sociale della popolazione rurale: in questo secolo alla
maggior produttività corrispose una drastica diminuzione della mano

40
Influirono anche sulla progettazione architettonica: solitamente è ricollegato a
questi esperimenti, però inserito nel sistema politico esistente, il progetto dell'unità
d'abitazione di Le Corbusier. Cfr. L. Benevolo 1964 (1963), p. 119.
41
F. Engels 1950 (1887, 1972).
42
Tra le diverse opere si rimanda al già citato dibattito sulle origini dell’urbanistica
moderna e in particolare a L. Benevolo 1964 (1963) e C. Aymonino 1977 (1965),
essenziali per comprendere le differenze nella critica e nella storia delle diverse
alternative percorse.
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d'opera necessaria. Dove non si consolidò la conduzione familiare,
l’espulsione di forza lavoro contribuì allo sradicamento dei contadini
dalle terre e contemporaneamente al passaggio alle grandi cascine con le
abitazioni stagionali dei salariati, questi non più padroni né dei mezzi di
produzione, né del prodotto, ma veri e propri proletari delle
campagna
43
.
Il secondo contributo riguarda lo sviluppo della statistica che già aveva
fatto il suo ingresso ufficiale nelle università nel XVIII secolo
44
. La
statistica nasce come “ragione di stato” così ne spiegò il termine
Gottfried Achenwall; è la base necessaria, anche se non sufficiente del
governo, come Napoleone stesso affermò; si diffuse poi come
strumento basilare su cui appoggiare le scelte di governo, attraverso il
quale rappresentare la realtà e ricercare le relazioni tra composizione
sociale, salute e ambiente urbano.
Il terzo è fornito dall’approfondimento delle teorie politiche ed
economiche che, allo scopo di dimostrare le leggi del libero mercato, ne
illustrarono sempre più precisamente i meccanismi. Ha particolare
importanza lo studio della rendita fondiaria nell’agricoltura nei suoi due
aspetti di rendita assoluta e rendita differenziata, legata alle analisi sul
valore e sulla formazione dei prezzi
45
. Queste furono poi approfondite
da Karl Marx e Friedrich Engels, che estesero, seppur succintamente, il
concetto di rendita dall'agricoltura al suolo urbano.
Dalle teorie liberali e da quelle socialiste ebbero origine due filoni di
studi tra di loro complementari sull'interpretazione della realtà
territoriale: le teorie della localizzazione industriale e quelle sul valore

43
Si rimanda alle pubblicazioni di M. Bloch e di E. Sereni, in particolare E. Sereni
1975 (1947, 1968).
44
I primi corsi universitari di statistica furono introdotti tra il XVII e il XVIII secolo.
L. v. Seckendorff pubblicò tra il 1656 le lezioni intitolate: Teutscher Fürstenstaat;
Hermann Conring insegnò all’Università di Helmstedt; Gottfried Achenwall, suo
allievo, insegnò a Gottinga e fu chiamato “padre della statistica”.
45
In particolare si vedano Thomas Robert Malthus e David Ricardo che nel 1815
pubblicarono due saggi fondamentali sulla rendita agricola, rispettivamente: Natura
del progresso della rendita e Saggio sull'influenza del basso prezzo del grano sui
profitti del capitale.
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50
del suolo. Due filoni attraverso i quali, per successivi passaggi anche se
non sempre in linea diretta, con largo uso della statistica, si giungerà
alle applicazioni di modelli matematici per interpretare e valutare
l'organizzazione del territorio o prevedere le tendenze dello sviluppo
46
.

3.4. L’azione urbanistica nell’Ottocento
Dall’inizio della rivoluzione industriale in Inghilterra fino all’acme dei
moti del 1848 si attuò la prima fase delle moderne trasformazioni del
territorio; è una fase di transizione che va dagli interventi decisi di volta
in volta, secondo normative e consuetudini locali, verso la
predisposizione di codici generali per gli interventi urbanistici. Gli
interventi sulle città furono in parte condotti secondo criteri neoclassici,
illuministi, autoritari, oppure lasciando libertà d’azione ai privati,
condizionati solo da normative di tipo edilizio. L’urbanistica fu
approfondita con numerosi studi, ma specialmente nelle espansioni e
nelle ristrutturazioni urbane, nelle quali si sperimentarono tecniche e
azioni politiche secondo un’ampia gamma di possibilità. Tra gli esempi
si possono ricordare il piano redatto da Pierre l'Enfant nel 1791 per
Washington, il piano degli artisti del 1793 per Parigi, gli interventi
ottocenteschi di John Nash su Londra e l’espansione della periferia della
stessa Londra per mezzo di lottizzazioni private; oltre a questi episodi
frammentari, è ancor più significativa la politica urbanistica di
Napoleone Bonaparte che investì tutte le città del primo impero. Tutti
insieme però costituiscono solo alcuni aspetti di un campo in gran parte
inesplorato dalla storiografia urbanistica. In questo periodo si ebbero le
prime applicazioni delle teorie liberali, che si riflessero nei rapporti tra
interessi pubblici e privati, e nello stesso tempo influenzarono le
modalità di intervento sulle città. Nell'impero francese si verificarono
alcuni elementi comuni: la soppressione dei conventi e delle chiese,
l'alienazione dei beni ecclesiastici, la distruzione delle mura, la
costruzione di spazi pubblici rappresentativi, ma quello che si deve

46
Si veda più avanti il cap. III.6.2. e in particolare la nota 133. Per quanto riguarda
la rendita urbana si rimanda a G. Campos Venuti 1967. Sull’interpretazione della
rendita come residuo dei tributi feudali: A. Lipietz 1974.
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mettere in luce con maggior risalto è forse rappresentato dalle modalità
di attuazione in relazione alle normative giuridiche e alle possibilità
finanziarie. L'alienazione delle terre comuni, di cui si è detto, fu attuata
oltre che nella campagna anche nelle città. A Berlino si emanò nel 1808
una legge con cui si permetteva l'alienazione dei demani pubblici per
sanare i debiti statali e Hans Bernoulli fa notare: "Ancora nel 1715
Federico Guglielmo I dichiarava - e fu questa una delle prime leggi del
suo regno - che la proprietà fondiaria, il demanio, non poteva mai
essere alienata.
Ma circa cent'anni dopo, nel 1808, passò una legge finanziaria secondo
la quale, in esecuzione della proposta di Adam Smith, i demani
potevano essere impiegati nell'estinzione di debiti statali. Dovevano
venire tramutati in proprietà privata il più possibile libera e
irrevocabile. Questo possesso demaniale si estendeva per così dire su
tutto il territorio dell'attuale grande Berlino. Negli anni tra il 1808 e il
1835 vennero alienati anche tutti i demani nelle immediate vicinanze di
Berlino e finalmente con una legge del 2 marzo 1850 furono poi
svincolati i terreni dalle imprese che si dovevano alla proprietà regia.
Con ciò si sanzionò il completo e definitivo scioglimento della pubblica
proprietà fondiaria”
47
.
Tuttavia quanto accadde in questo periodo è generalmente lasciato in
secondo piano per puntare l'attenzione sugli effetti di questa fase
dell'espansione urbana, quando la città divenne oggetto di drammatici
rapporti che ne individuavano l’inabitabilità e inaccettabilità di alcune
sue parti
48
. Le condizioni di vita del proletariato urbano erano molto

47
H. Bernoulli 1954 (1946), p. 54, peraltro non citato nella storia di Berlino di W.
Hegemann.
48
Nei vari libri di storia l’accento è posto generalmente solo su di un singolo aspetto:
Napoleone I (Lavedan 1952), Pierre L’Enfant (L. Mumford 1963, prima edizione
1961), e l'ambiente della rivoluzione industriale e il neoclassicismo (L. Benevolo
1966, prima edizione 1960) quando non è risolto con pochi cenni (E. Egli 1959/1962).
Anche Paolo Sica, pur avendo avvertito la necessità di estendere il campo d'indagine
al XVIII secolo, non colma queste lacune né d’altra parte si proponeva di compiere
simile impresa quanto piuttosto di ordinare il materiale prodotto da altri ricercatori (P.
Sica 1976/1978; cfr. introduzione, pp. VII/XI).
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52
gravi per quanto non dissimili oggettivamente e individualmente da
quelle nelle campagne dove si susseguivano le rivolte contadine, ma
erano rese insopportabili dall’alta densità abituata e dalla mancanza di
aria e luce. Lo sfruttamento delle abitazioni popolari era basato sulle
cospicue rendite raccolte non tanto attraverso affitti che erano
relativamente bassi, quanto dal numero di persone ammassate, dallo
scarso valore edilizio, dalla mancanza di servizi e di manutenzioni. La
proletarizzazione e concentrazione di grandi masse di popolazione portò
la situazione urbana a livelli di estrema gravità: problemi di ordine
pubblico e di sanità esigevano azioni immediate, per quanto, ripetiamo,
la situazione abituata non fosse particolarmente più grave che nel
passato
49
.
Coloro che per beneficenza o curiosità andavano a visitare i quartieri
popolari furono colpiti oltre ogni aspettativa: le immagini che videro
non corrispondevano certo a quelle di progresso e di innovazioni
tecniche che sperimentavano direttamente; si moltiplicarono e si
diffusero in molti paesi europei i rapporti sanitari, si fondarono società
di beneficenza e, anche se taluni sostenevano che povertà e malattie
erano segni invincibili della Provvidenza o che erano il risultato di
mancanze individuali dei proletari, i rapporti medici e il socialismo
mettevano inconfutabilmente sotto accusa le pessime condizioni
abitatrice e l'avidità borghese. Rachitismo, tubercolosi e colera furono
individuate come malattie sociali che non solo si potevano curare, ma si
dovevano prevenire per la sicurezza di tutta la città.
In Francia la situazione sanitaria di Parigi fu analizzata nel 1832 da
Claude Lachaise e nel 1840 Louis-Réné Villermè compilò uno dei più
completi rapporti; in Inghilterra il rapporto Chadwick del 1842 fu
violento nella sua denuncia, seppure con un diverso orientatamento
politico, quanto le denunce di Friedrich Engels del 1845
50
.

49
A questo proposito cfr. L. Benevolo 1966 (1960), p. 96 e L. Benevolo 1964
(1963), pp. 52/54 e i relativi rimandi bibliografici ivi contenuti.
50
Su questi elementi si ritrovano dati sparsi in tutti i libri urbanistici che si
interessano di storia del XIX secolo; per una discreta raccolta di documentazione
sull’Inghilterra si veda: R. Mariani 1975, in particolare a p. 36 sul costo sociale delle
malattie, e lo si confronti ad esempio con il modello di valutazione costi-benefici,
assai usato attualmente, in cui sono tradotti in termini economici i valori sociali.
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bibliografia ragionata, indice analitico. Per le citazioni fare riferimento
ai testi a stampa.


La mancanza di abitazioni e l'urgenza di risanamenti e di nuove aree
edificabili innestavano inoltre il meccanismo speculativo su quello del
rinnovo urbano. Il duplice ordine di interessi - risanamento e
speculazione fondiaria - diventò quindi una delle forze più attive nel
promuovere i grandi lavori di demolizione e sventramento nelle parti
vecchie delle strutture urbane, operazioni che in seguito furono
localizzate sempre più spesso in quelle aree più suscettibili ad essere
rivalorizzate economicamente piuttosto che in quelle occupate dagli
edifici più obsoleti.
La crescita e l’ampliamento delle città fece perdere le caratteristiche
tipologiche e morfologiche provocando una sensazione di disordine e
suscitando la reazione di alcuni che vedevano così scomparire le
testimonianze dell’antichità: la mancanza di spazi pubblici, di
attrezzature collettive e di servizi igienici, il proliferare di edificazioni,
fabbriche e baracche fecero sembrare che lo sviluppo fosse stato
casuale. Anzi il tema ricorrente era proprio la regolarizzazione, la
ricostruzione di un ordine attraverso delle norme, ma nella realtà si
trattava soltanto di ordine e disordine formali, non sostanziali. Nei
contenuti infatti tali città erano perfettamente aderenti agli obiettivi del
consolidamento industriale e borghese. Furono approvate le prime leggi
di interesse nazionale per porre delle normative uguali per tutti con le
quali regolamentare la crescita urbana. La sequenza e le date variano da
paese a paese, ma i temi affrontati sono molto simili: prima le
condizioni igieniche, gli espropri, le strade, i canali, le ferrovie, le
bonifiche e poi i criteri urbanistici. Caratteristica comune è il lento e
contrastato convergere verso leggi che inquadrino organicamente tutta
l'azione urbanistica, al quale proposito si ricorda che in Italia fu
approvata nel 1865 la prima legge in cui si davano normative igieniche
unitamente a criteri per la formazione di piani urbanistici.
Il passaggio dell’azione privata a quella pubblica nella costruzione della
città fu graduale. Le indagini sulle condizioni igieniche e la
compilazione di statistiche per ricercare le cause della mobilità e
mortalità iniziarono a smuovere l’opinione pubblica borghese e a far
approvare le leggi sanitarie con cui si cercava di disciplinare
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54
l’edificazione. In questa prima fase dell'urbanistica ottocentesca l’azione
pubblica era limitata dalle concezioni politiche ed economiche liberali
che teorizzavano la massima riduzione della spesa pubblica e in ogni
caso l’utilità economica immediata degli investimenti, come nella
contabilità di una piccola azienda, senza accorgersi delle reali
dimensioni dell'azienda pubblica.
Partendo dal dilemma redditività-pubblica utilità si cercò anche di
valutare in termini economici il danno delle infermità degli operai, fino
a computare, oltre alla perdita di ore di lavoro e di forza lavoro, il
costo anticipato dei funerali
51
. L'interesse della pianificazione fu rivolto
alla città e in particolare all’aspetto residenziale; i provvedimenti furono
adottati, magari sotto la spinta della questione sociale delle abitazioni -
Werner Hegemann ricorda come eventi periodici le sommosse e le
barricate per le strade di Parigi, Vienna, Amburgo, Madgeburgo,
Stettino, Berlino, causate dalla mancanza di abitazioni e dell'esosità
degli affitti
52
- per cercare però soltanto soluzioni politicamente ed
economicamente vantaggiose per la borghesia e non risolutive della
domanda sociale. Nonostante che la coscienza della questione urbana e
la gravità della crescita della città fosse principalmente dipendente dalla
“rivoluzione industriale” e dai nuovi modi di produzione, sin dalle
prime formalizzazioni disciplinari, l’urbanistica sembra essere estranea
agli aspetti produttivi e territoriali, indagati soltanto dagli economisti
con gli studi sulle localizzazioni. Tra coloro che si interessarono di
urbanistica in senso stretto, si trovano solo alcune eccezioni come Tony
Garnier e Ludwig Hilberseimer, nelle cui proposte però gli insediamenti
produttivi sono studiati in termini astratti, architettonici senza entrare
nel merito della realtà industriale e produttiva
53
. Alla stessa stregua il
territorio extraurbano in genere e quello destinato alla produzione
agricolo-alimentare in particolare venne trascurato dalla pianificazione

51
A questo proposito l'esempio più significativo è quello inglese, sia perché
l'espansione industriale ed urbana vi si era manifestata per prima rispetto agli altri
paesi, sia per le particolari condizioni politiche improntate da sempre al rispetto del
diritto privato, sia per la documentazione offerta dal libro di William Ashworth, dove
è messo in evidenza l'aspetto utilitaristico delle azioni filantropiche e degli interventi
pubblici. Cfr. W. Ashworth 1975 (1954), cap. III.
52
W. Hagemann 1975 (1930), cap. XXV.
53
Cfr. T. Garnier 1929 (1918); L. Hilberseimer 1927; L. Hilberseimer 1967 (1963).
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ai testi a stampa.


lasciando che i singoli proprietari cercassero la propria “via americana”
o piuttosto quella “prussiana o italiana” per introdurre secondo le
proprie possibilità e necessità la riforma agronomica e il capitalismo
nelle campagne
54
.
I governi centrali si interessano soltanto al coordinamento delle
infrastrutture di interesse territoriale. In tutti gli Stati si susseguono
leggi settoriali per disciplinare unificare e promuovere la costruzione,
ma la scelta dei tracciati, l'entità dei lavori, la localizzazione degli
investimenti risponde a precise esigenze produttive ed economiche,
senza affrontare, se non a parole nel caso italiano, questioni generali di
sviluppo equilibrato su tutto il territorio. Non a caso infatti le grandi
operazioni urbanistiche che vennero sostenute intorno alla metà del XIX
secolo, predisposte con piani considerati le pietre miliari della
storiografia dell’urbanistica moderna, nacquero a Parigi, Barcellona,
Berlino, Vienna in situazioni di particolare forza dello Stato, con i
governi di destra di Napoleone III, di Bismarck, del neoassolutismo
centralista dell'impero austro-ungarico o dell'assolutismo illuminato
spagnolo
55
. I piani di queste città, ad eccezione di quello per Barcellona
che rimase atipico, divennero modelli per gli interventi urbanistici
successivi, ma, come sempre accade, la mancanza di originalità e il
ricorso ad esempi più o meno lontani, significava trascurare la realtà
locale per assumere gli aspetti formali e i contenuti più negativi, dando
così il via ad una lunga serie di degenerazioni di piani urbanistici.
Gli sventramenti di Parigi (1851-1869) furono modelli per demolire i
quartieri storici, allontanare la popolazione povera dalla città centrale,
investire e speculare nelle operazioni immobiliari senza mai raggiungere
la grandiosità originale del piano di Haussmann. Né‚ servirono

54
Le definizioni di Lenin sono riprese da Emilio Sereni; cfr. E. Sereni 1968 (1947);
E. Sereni 1961 paragrafi 66, 67, 73, 74.
55
Sebbene nel concorso per l'espansione di Barcellona Idelfonso Cerdà non fosse
risultato vincitore, il suo piano e la sua opera ottennero il consenso regale, o meglio
ebbero l’appoggio del re, e furono imposti all’amministrazione locale; d’altronde con
va dimenticato che il caso viennese fu possibile trattandosi di aree del demanio
pubblico, la cui parziale vendita ai privati servì come autofinanziamento
dell’intervento pubblico.
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56
motivazioni sociali per modificare tale pratica, come accade a Napoli
nonostante gli interventi che Matilde Serao faceva per sostenere la
necessità del risanamento
56
.
In Europa e negli Stati Uniti d’America si apprezzava l'urbanistica
tedesca per la chiarezza degli strumenti legislativi e attuativi, per i
criteri dell'azionamento, ma il piano dell'espansione berlinese (1858-
1862) divenne il prototipo, imitatissimo, proprio e soltanto per gli
aspetti negativi: limiti lunghissimi di tempo, monocentrismo, espansione
a macchia d’olio studiata come grandi lottizzazioni, in cui le opere
pubbliche dovevano essere realizzate dall’amministrazione locale,
lasciando così ai privati la facile realizzazione di enormi aumenti di
rendita fondiaria. Non basteranno i disastrosi risultati e le violente
critiche per attenuare le influenze (si vedano le illustrazioni 62-66)
57
.
Un secolo di storia urbanistica milanese è la dimostrazione della
continuità di quella impostazione.
Alla stessa stregua l’uso delle aree dei bastioni e delle vecchie mura di
Vienna (1859-1872), mentre permise lo sviluppo di una vasta area
intermedia “a cerniera” tra la città storica e la nuova periferia con un
piano di decentramento di attività pubbliche e di controllo delle
edificazioni private sulle aree vendute, diede il via ad una vastissima
casistica di brutali interventi sostenuti dallo slogan “aria luce ed aree
edificabili”
5859
.

56
Cfr. C. Cocchia, G. Russo 1961/1962, vol. II. Matilde Serao, Il ventre di Napoli,
57
Si rimanda a W. Hegemann 1975 (1910/1912); W. Hegemann 1975 (1930); si
confronti anche R. Eberstadt 1910, riportato in D. Calabi, G. Piccinato 1974, pp.
455/456.
58
Sarebbe interessante istituire un confronto e cercare eventuali rapporti tra i risultati
urbanistici ed architettonici conseguiti nelle diverse città dell'impero francese di
Napoleone I (per esempio Düsseldorf, Brema, Torino, Milano, Roma, Bari) dove si
trattava di demolizioni delle mura per realizzare parchi e ottenere aree fabbricabili e
quelli viennesi, paragonando i rapporti tra potere pubblico e privato e le possibilità di
intervento su terreni edificabili piuttosto che su aree libere (per le operazioni di
Napoleone cfr. P. Lavedan 1952; I. Insolera 1973, pp. 432-435; P. Sica 1976-1977;
vol. I, cap. V; per Vienna C. Aymonino, G. Fabbri, A. Villa 1975).
59
Cfr. R. Baumeister 1876 parzialmente tradotto nell'antologia contenuta in: D.
Calabi, G. Piccinato 1974, in particolare pp. 230-238; per le derivazioni italiane: I.
Insolera 1973, pp. 443-446
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Un’ultima annotazione va fatta a proposito di Londra. Come si è già
notato l’Inghilterra costituisce un esempio molto particolare, rispetto al
resto dell'Europa, così anche la crescita londinese, condotta soprattutto
dalle lottizzazioni private sulle grandi proprietà esterne costituisce un
certo tipo di modello ad esempio per le lottizzazioni berlinesi, di cui
parla Werner Hegemann
60
, ma nel complesso la legislazione urbanistica
è arretrata e anche i piani urbanistici giungeranno in ritardo. Resta
comunque da far notare un’interessante anticipazione rispetto al resto
del mondo: nel 1853 il parlamento inglese rilasciò l’autorizzazione per
compiere i lavori delle ferrovie metropolitane sotterranee che avrebbero
collegato la città con i nuclei esterni (proposta che risaliva a ben 15 anni
prima); in secondo luogo l’istituzione nel 1855 di un ufficio di controllo
e pianificazione a livello metropolitano, con poteri quindi che
superavano gli ormai ristretti confini amministrativi locali, il
Metropolitan Board of Work
61
.
In questo periodo tra attività edilizia e rendita urbana si consolidò una
forza economica prima insospettabile; ad essa si sono legati in modo
diretto anche gli istituti di credito e le società finanziarie per succhiare
capitali da immettere nell'industrializzazione. Quando e dove questo
non accadde, ma prevalse la speculazione fondiaria, si gonfiò
artificiosamente la “febbre edilizia”, fino a giungere ai rovinosi tracolli
di banche e imprese edilizie, come accadde a Berlino negli anni della
fondazione dello sviluppo industriale (1872) e a Roma tra il 1888 e il
1880, tracolli che obbligarono i rispettivi governi a imporre leggi
cautelative sulle attività bancarie
62
.

60
W. Hegemann 1975 (1930). Nei capitoli XXIV e XXV fa notare come gli inglesi
ammirassero l'urbanistica tedesca e come i tedeschi a loro volta ammirassero i criteri
edilizi dell'espansione inglese. cfr. anche W. Ashworth 1974 (1954), cap. VII.
61
Cfr. P. Sica, vol. II, tomo I, cap. II.
62
W. Hegemann 1975 (1930), cap. XXVI; I. Insolera 1971 (1962), cap. V.
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58
3.5. La formazione disciplinare
Nella seconda metà del XIX secolo in concomitanza con la diffusione
dei lavori di trasformazione e di adeguamento delle città alle nuove
esigenze, furono pubblicati i primi studi espressamente dedicati ai
problemi urbanistici. A questi testi se ne affiancarono altri in sempre
maggior quantità, introducendo e divulgando un nuovo linguaggio.
Il primo contributo in questa direzione venne da Idelfonso Cerdá, a cui
si deve anche un profondo studio filologico e l'introduzione del termine
urbanización, ripreso poi nelle altre lingue
63
. Al piano per
l’ampliamento di Barcellona (1859) gli allegò una relazione precisa per
motivare le proprie scelte portando a sostegno indagini statistiche, studi
storici sulla formazione della città ed indicando per lo sviluppo futuro la
strada della produzione industriale. Caratteristiche del piano erano
l’integrazione, senza sovrapposizione, tra il centro storico e la città
nuova, lo studio dell'espansione ordinata secondo una maglia a reticolo
ortogonale, basata sulle future necessità dei trasporti e sulla
diversificazione funzionale dell’uso del suolo. L’ipotesi dello sviluppo
industriale influenzava le previsioni della popolazione e della
composizione sociale; nel tessuto urbano residenziale erano distribuite
le aree per i servizi pubblici, ogni isolato avrebbe dovuto essere
edificato solo su due lati, lasciando una vasta area libera a verde; in
alcuni isolati era previsto l’inserimento di strutture produttive
64
. Nel
1867 pubblicò quella che doveva essere l’opera fondamentale, ma che il
furore distruttivo del settarismo politico mutilò nel 1869, quando fu
gettata al rogo la maggior parte dei libri dei Cerdá. È andata così persa
la parte centrale che era dedicata all'illustrazione del contenuto e del
significato dell'urbanistica come scienza: aspetto che si deve quindi
desumere attraverso una meticolosa ricerca di ricostruzione dei lavori

63
Si veda: 2 C Construcciòn de la Ciudad, gennaio 1977, n. 6-7, p. 40. questo
numero è interamente dedicato alle opere di Cerdà.
64
Nella realtà l’espansione fu poi realizzata senza seguire le indicazioni del piano, ma
saturando gli isolati. È interessante il confronto con il piano che aveva vinto il
concorso nel 1854 (riportato in F. Choay 1969, fig. 30) e con l’attuazione al 1877
(riportato da E. A. Gutkind 19641972, vol. II, p. 301).
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professionali e delle opere di Cerdá
65
. Con una visione essenzialmente
positivista Cerdá studiò la città in termini scientifici, come un fatto
concreto non generalizzabile, da cui, attraverso l’analisi e la statistica
applicata, si dovevano desumere gli elementi fondamentali della
pianificazione.
All'incirca negli stessi anni Johann Heinrich von Thünen pubblicò in
forma definitiva il proprio lavoro sul modello di distribuzione delle
attività sul territorio, opera che divenne riferimento fondamentale nello
studio dei modelli del comportamento insedianti delle attività produttive
(la prima parte era apparsa nel 1826, l'opera completa nel 1863).
Risale a Reinhard Baumeister il primo manuale di urbanistica (1876), in
cui erano descritte le caratteristiche delle città, gli elementi tecnici della
progettazione, i compiti dell'ufficio dei lavori pubblici e le questioni
economiche da affrontare con il piano regolatore. Nell’ultimo ventennio
del secolo Arturo Soria y Mata scrisse numerosi articoli per diffondere
le proprie idee sullo sviluppo urbano; nel 1849 fondò una società
attraverso cui iniziò la costruzione della città lineare alla periferia di
Madrid e il cui organo ufficiale La ciudad linear può essere considerata
la prima rivista di urbanistica.
Nel 1889 apparve l’opera di Camillo Sitte che in polemica con il
tecnicismo degli uffici pubblici e dei manuali rivendicava l'arte nella
progettazione degli spazi urbani, a metà strada tra architettura e
urbanistica, traendo dai rilievi della città medievale i principi ispiratori
della propria opera
66
. In Francia, a dimostrazione del crescente
interesse verso l'urbanistica, tra il 1890 e il 1893 furono pubblicate le
memorie di George-Eugène Haussmann, che costituiscono la fonte di
tanta letteratura sui grandi lavori di Parigi.
In Inghilterra Ebenezer Howard, quasi cinquantenne e dopo una lunga
attività di stenografo, iniziò ad occuparsi di urbanistica, propagandando

65
Questo lavoro è in corso per conto dell’Archivio Storico del Collegio degli
Architetti della Catalogna e delle Baleari e per conto del Collegio degli Ingegneri
stradali.
66
Su Sitte e sulla cultura urbanistica del suo tempo con vasta bibliografia vedi: G. R.
Collins, C. Crasemann Collins 1965.
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INDICE ANALITICO. PER LE CITAZIONI FARE RIFERIMENTO AI TESTI A STAMPA.
60
le tesi delle città giardino da insediare attorno alle città storiche per
impedirne lo sviluppo abnorme senza contrastare lo sviluppo
economico. La costruzione di abitazioni decorose con servizi collettivi e
verde pubblico avrebbe dovuto attrarre le correnti migratorie e far
diminuire la pressione sulle città centrali, permettendo quindi di
procedere alla loro ristrutturazione (1898). Costituì una società e
intraprese la costruzione di Letchworth (iniziata nel 1903) e Welwin
(iniziata nel 1920). Organo di diffusione della società fu la rivista The
Garden City che ebbe notevole influenza sull'urbanistica inglese,
pubblicata a partire dal 1904
67
.
Negli ultimi anni del secolo negli Stati Uniti si svilupparono
contemporaneamente nuovi indirizzi nella pianificazione, di cui
ricordiamo ancora il movimento City Beautiful (1893), la influenza della
metodologia tedesca, l’introduzione dell’azionamento e la pubblicazione
del libro di Adna Ferrin Weber (1899), che, con ampio uso della
statistica, documentò la crescita urbana e le cause dell'urbanesimo del
XIX secolo, confrontando le città di tutto il mondo.
Nel 1904 uscì il primo numero della rivista Der Städtebau, fondata da
Camillo Sitte e Theodor Goecke, che può essere considerata la prima
rivista di urbanistica con ampia diffusione e di carattere internazionale;
divenne uno dei principali veicoli di informazione e formazione
dell'urbanistica europea fino al 1929 e i numeri usciti restano oggi
come una delle fondamentali fonti cui attingere per ricerche storiche
sull'urbanistica europea del primo Novecento.
In Inghilterra Patrick Geddes, di professione biologo, iniziò ad
interessarsi delle città formulando una interpretazione biologica della
città come organismo pubblicata nel 904 e ripresa nel 1915.
L'importanza di Geddes risiede nell'aver approfondito l'analisi del
fenomeno urbano individuando le aree metropolitane che allora
iniziavano a formarsi nella Ruhr, intorno a Boston e New York, a
Berlino e a Parigi, coniando il termine conurbazione. Fu convinto
assertore della necessità di far procedere al piano urbanistico un'analisi
demografica occupazionale e fisica della città e di estendere la
pianificazione al territorio.

67
La rivista cambiò testata nel 1908 e divenne Garden City and Town Planning.
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Tra il 1910 e il 1912 Werner Hegemann realizzò a Berlino e Düsseldorf
due esposizioni internazionali di urbanistica mettendo a confronto con
criteri di omogeneità le grandi città. Nel 1920 Albrecht Erich
Brinckmann scrisse la prima storia dell’urbanistica e la pubblicò
all’interno di una collana di storia dell'arte che lui stesso dirigeva. Il
lavoro, pur nell'ambito dell'estetica puro-visibilista
68
, è pensato come
introduzione alla pratica della pianificazione, intendo che appare in
maniera evidente specialmente a proposito dell’urbanistica
contemporanea, dove Brinckmann diede indicazioni sulla utilità della
partecipazione della popolazione al piano e sul contenuto dei piani
regolatori
69
.
Nel 1922 Paul Vidal de la Blanche inquadrò la città e l’analisi urbana
nella geografia umana e tre anni dopo Robert E. Park, Ernest W.
Burgess e Roderick McKenzie fecero uscire una raccolta di saggi sulla
città con cui divulgavano il contenuto e i principi della scuola di
sociologia urbana di Chicago. Al libro era inoltre allegata un’ampia
bibliografia curata da Louis Wirth che permette di rendersi conto degli
interessi che già prima di loro si erano manifestati sulla città.
Per concludere questa rassegna cronologica si deve giungere al 1930,
quando Marc Bloch affrontò il tema del paesaggio rurale con l’obiettivo
di fornire una prima sintesi della storia rurale francese dando
un'impronta originale agli studi territoriali e quando Nikolai
Aleksandrovich Miljutin raccolse in un libro gli elementi della
pianificazione e della costruzione della città socialista, illustrandone i
problemi e i significati dei movimenti per l'urbanizzazione e la
disurbanizzazione, i rapporti tra residenza e servizi, fino ad indicazioni
di carattere architettonico-edilizio.
Ovviamente non si pretende di esaurire così i contributi teorici
pubblicati tra il 1850 e il 1930, ma semplicemente indicare l’ampio arco

68
Per il visibilismo v. la scuola di Vienna di M. Dvorak e A. Riegl.
69
Cfr. A. E. Brinckmann 1920, pp. 119 e 136-138 a proposito del piano di
Washington redatto da Daniel Hudson Burnham, che può essere considerato la
realizzazione del City Beautiful, basato sulle prospettive monumentali, sul tracciato
stradale e sulla forma delle piazze.
SOLO TESTO. SENZA ILLUSTRAZIONI. TESTIMONIANZE E DOCUMENTI, BIBLIOGRAFIA RAGIONATA,
INDICE ANALITICO. PER LE CITAZIONI FARE RIFERIMENTO AI TESTI A STAMPA.
62
culturale coperto dalla letteratura urbanistica attraverso quelle opere che
possono essere riconosciute come le prime nel loro genere o per lo
meno le più compiute e che più influenzarono gli studi successivi. Si
tratta, come si è visto, di manuali, di riviste, di ricerche di modelli del
comportamento e della localizzazione delle attività, o di modelli per lo
sviluppo ottimale delle città, di interpretazioni della crescita urbana
basate sull’analisi dello stato di fatto, sulla storia, sulla geografia o sulla
sociologia, in cui ricorre, sfumando i contorni disciplinari
dell’urbanistica, l’ambiguità derivata dalle varie esperienze e formazioni
culturali; in cui, sempre pronto a riemergere, occupa gran spazio il
conflitto tra ingegneri e architetti, tra architettura ed urbanistica, tutto a
scapito di quest’ultima; in cui, per concludere, il solo elemento
unificante è costituito dalla città, con l’eccezione dell’opera di Marc
Bloch che darà i suoi frutti solo molto più tardi.
Infatti al centro delle immagini suscitate da parole come migrazione e
industrializzazione, comunicazioni e modernità, c'è soltanto la città con
i problemi e le contraddizioni derivate dall’urbanesimo. Oltre la città
per gli studiosi dell'urbanistica vi è uno spazio negativo che essi
conoscono solo come luogo da cui la popolazione fugge e come riserva
di terreno edificabile. Nella città la complessità delle attività interessa
forse meno di alcuni fenomeni ritenuti nodali; gli aspetti che più sono
discussi riguardano la questione delle abitazioni, i trasporti, la forma
urbana e la dimensione, di queste la prima passò in secondo piano
quando attraverso le leggi igieniche ed urbanistiche e l'attuazione delle
radicali operazioni di rinnovo urbano, pur senza essere risolta, se ne
eliminarono gli aspetti più violenti. Come scrisse Ashworth per
l'Inghilterra, e questo si può applicare anche agli altri paesi con qualche
oscillazione temporale, “nel primo Novecento (...) la gente continuava
ancora ad affluire massiccia nella città, non per subentrare a cittadini
morti prematuramente, ma semplicemente perché‚ la vita in città, pur
con tutti i suoi inconvenienti, era diventata ormai assai più tollerabile
della vita in campagna”
70
.
I grandi fenomeni di trasformazione sociale e territoriale, che avevano
accompagnato l'affermazione della borghesia, erano ancora in atto con
profonde differenze locali: in paesi come l'Italia, superate le vecchie

70
W. Ashworth 1974 (1954), p. 233.
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ai testi a stampa.


barriere, ai primi decenni del Novecento le attività produttive e
commerciali erano già sviluppate a livello nazionale, ma richiedevano
ancora massicci investimenti per essere integrate; in altri paesi, dove
l'industrializzazione era già avanzata, l’assetto territoriale veniva
predisposto in funzione internazionale. Al centro degli interessi degli
investimenti erano rimasti quasi unicamente l’espansione delle città e
delle vie di comunicazione per incrementare l'industria e il commercio.
Mentre nelle città i grandi problemi riguardavano la questione sociale e
gli scioperi degli operai, nelle campagne persistevano strascichi del
diritto feudale e sembravano addirittura secondarie le opere necessarie
per lo sviluppo della produzione agricolo-alimentare. Questo è il quadro
a cui riferire i contributi alla formazione disciplinare dell'urbanistica e
più di cent'anni di applicazione hanno dimostrato inequivocabilmente
quanto fosse riduttiva limitare la pianificazione alla città e alla questione
residenziale. In cent'anni è cambiata la realtà territoriale, le città si sono
ingrandite e si sono formate metropoli e intere regioni hanno assunto
carattere metropolitano, e anche i più accesi sostenitori dell'urbanistica
come scienze della città hanno dovuto prenderne atto.
3.6. La nuova dimensione: urbanesimo, aree
metropolitane e città del passato
3.6.1. L'espansione delle città e la pianificazione a scala
territoriale
Alle soglie del XX secolo l'urbanesimo aveva consolidato le proprie
dimensioni mondiali: il numero delle città con più di 10.000 abitanti e
quelle con più di 1 milione era in continuo aumento. A Londra, la città
più grande del mondo dove si assolvevano le funzioni di capitale
dell'impero coloniale, di polo mondiale di interessi, di centro
manifatturiero, era necessaria la concentrazione di quasi 4,5 milioni di
persone.
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64
In mezzo secolo (1850-1900) il ritmo di crescita demografica nel
mondo, grazie alle migliorate condizioni produttive, igieniche e
sanitarie, aveva raggiunto il 37% - nel mezzo secolo precedente era
stato del 29% - ma il ritmo di crescita nelle città con più di 100.000
abitanti, valutandole mediamente nell'insieme la categoria e
comprendendo quindi anche città stazionarie come Napoli e Dublino o
in decremento come Madras, era 6 volte maggiore. In particolare nelle
città milionarie si ebbe un ritmo 5-10 volte superiore a quello mondiale,
con l'eccezione di Chicago che passando da 30.000 abitanti nel 1850 a
1.700.000 nel 1900, lo superò di ben 150 volte.
L'urbanesimo moderno era il riflesso di nuove condizioni economiche
che implicavano una riorganizzazione del territorio. L’economia della
città non poteva più essere contenuta al proprio interno o rivolta ad un
territorio circostante limitato: l'espansione produttiva, lo sviluppo dei
sistemi di comunicazione e dei mezzi di trasporto dilatarono e nello
stesso tempo rafforzarono i collegamenti tra le città. L'immagine di una
rete costituita da infrastrutture con le città nei nodi si fa sempre più
evidente, ma osservando con maggior precisione si vede una
sovrapposizione di numerosi reticoli con nodi e con infrastrutture non
rigidamente o gerarchicamente collegati, anche se sono reciprocamente
funzionali; questo insieme di opere di connessione e di strutture urbane
tanto più forte quanto più elastico, cioè capace di sopportare carichi o
fratture improvvise, costituisce l'armatura dell'organizzazione
territoriale. La competitività e la concorrenza, la capacità di
accumulazione e la ripartizione sul territorio dei livelli di governo
agiscono come forze capaci di orientare e modificare lo sviluppo
urbano. Dove concorrevano particolari ragioni per rendere l'armatura
urbana più solidale, si manifestavano le influenze reciproche tra le città:
l'espansione demografica ed economica non si concentrava allora su di
un unico polo, ma si ripartiva facendo crescere quasi insieme e
parallelamente le città.
L’urbanesimo quindi non era più solo un fenomeno di inurbamento
specifico verso singole città, ma costituiva una riorganizzazione sociale
più profonda, riguardava un diverso modo di produrre, oltre che di
vivere, e si manifestava a livello regionale.
La prima e unica indagine sistematica sulla crescita demografica delle
città moderne fu compiuta da uno statista, Adna Ferrin Weber, nel 1899
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e riguardava tutto il mondo durante il XIX secolo
71
. Poco dopo tra il
1904 e il 1915 l'attività e gli scritti di Patrick Geddes attirarono
l'attenzione su alcune
regioni in cui non era più possibile discernere le singole città poiché‚ le
economie erano indissolubilmente intrecciate e i terreni interposti erano
o stavano per essere edificati senza soluzione di continuità.
Entrambi, A. F. Weber e P. Geddes, cercarono di cogliere particolarità
dello sviluppo per individuare le tendenze e proporre rimedi. Per il
primo, che non denunciò la dimensione ma la qualità, le proposte sono
riassumibili in due punti: a) diminuzione delle ore di lavoro e
miglioramento dei trasporti (rapidi e a basso costo) per facilitare il
pendolarismo; b) agevolazioni per la diffusione di case in proprietà
unifamiliare per ampliare la periferia suburbana ed elevare la qualità
dell'ambiente. Per il secondo, sempre nell'accettazione del sistema
politico esistente, la soluzione dei problemi urbani consisteva
principalmente nel metodo scientifico delle analisi urbane, nella
pianificazione territoriale e nella costruzione di città più equilibrate,
indicando a modello le città giardino.
Può sembrare strano che tra i primi a mettere a fuoco la complessità
regionale dell'urbanesimo non vi fosse un urbanista o un architetto
72
,
ma anzi interessa ricordare, lo stesso Geddes lo sottolineò, che fu
proprio una certa propensione all'indagine diretta derivata nel suo caso
dalla biologia, all'osservazione e alla classificazione che portarono a
queste analisi, un metodo quindi che non era nuovo per l'urbanistica,
ma che troppo spesso era stato sottovalutato, sotto la pressione degli
interessi immediati.
Alla definizione di conurbazione fu aggiunta alcuni anni dopo quella di
area metropolitana. La differenza tra le due consiste nell'attribuire alla

71
Tuttavia, i dati disponibili non erano completi o attendibili in tutti i paesi,
soprattutto per Cina e Giappone.
72
Tra i rappresentanti di altre correnti e di altre maniere di studiare le città, si
vedano: C. Sitte 1953 (1889); G, Curlitt 1904 in parte riportato in D. Calabi, G.
Piccinato 1974; A. Endell 1908 in parte riportato in M. Ciacciari 1973; R. Unwin
1971 (1909). Come eccezione: W. Hegemann 1991-1913.
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66
secondo, in modo più o meno intuitivo, legami sociali economici
culturali e politici sia che essa
riguardi la crescita di una città centrale con propaggini estese verso altri
nuclei urbani con aspetti di conurbazione, sia che lo si riferisca ad un
insieme di centri la cui crescita si influenza reciprocamente, senza la
necessità di coordinamento delle azioni o di continuità fisica. Lo United
States Bureau of the Census (Ufficio di Statistica Statunitense) dal 1910,
la scuola di sociologia urbana di Chicago iniziata nel 1916 da Robert E.
Park
73
, il General Register Office (Ufficio Generale di Statistica)
britannico dal 1950 intrapresero lo studio dell'urbanesimo, con
attenzione alle aree metropolitane; in particolare l'evoluzione dei
censimenti statunitensi registra le trasformazioni territoriali. Il primo
passo per la conoscenza sistematica dello sviluppo metropolitano fu la
rilevazione tra il 1910 e il 1940 dei distretti metropolitani, la cui
definizione era fondata sulle dimensioni e densità demografiche; dal
1950 fu introdotto il concetto più sofisticato e ampio, in senso non solo
territoriale, di area metropolitana, tendente a identificare l'omogeneità
di una regione integrata socialmente ed economicamente. Si passò
pertanto da una definizione essenzialmente demografica ad una più
complessa che dipendeva anche da fattori produttivi e occupazionali,
con riferimento allo sviluppo dell'industrializzazione, ai rapporti
residenza-luogo di lavoro, alla diffusione dei quotidiani e dei trasporti
pubblici, all'estensione dell'area di attrazione dei centri commerciali e
di quella soggetta alla pianificazione delle planning agencies. Così,
poiché‚ la condizione di rilevamento dell'area metropolitana si riferiva
alla soglia demografica di 50.000 abitanti residenti nella città centrale,

73
Come riferimento per l'inizio della scuola sociologica di Chicago si veda: R.E.
Park, The City: Suggestion for the Investigation of Human Behavoir in the Urban
Environment, in: American Journal of Sociology 1916. Si veda anche: E.W. Burgess,
D.K. Bogue, 1967 (1964), pp. 1-14.
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ai testi a stampa.


valore relativamente basso, le caratteristiche socio-economiche e
produttive dell'area assumevano maggior rilevanza
74
.
La necessità di estendere la pianificazione dalla scala urbana a quella
territoriale era un'esigenza avvertita da più parti. Si è già accennato
all'estensione parziale dei poteri amministrativi a Londra sin dal 1855 e
a Boston dall'ultimo decennio del secolo. Negli Stati Uniti seguirono
poi provvedimenti simili a Milwaukee, a Cicalo, a New York e in altre
località, fino a sboccare negli uffici di pianificazione metropolitana
come quello di Boston (1923), il primo, e quello di New York, il più
grande. Un'innovazione per la pianificazione territoriale fu la istituzione
di una corporazione per il controllo delle acque del Tennessee e lo
sviluppo della valle nel 1933. Per quanto la Tennessee Valley Authority
non fosse riuscita ad ottenere poteri esecutivi, ebbe sufficiente forza per
dirigere e controllare lo sviluppo di oltre 100.000 Kmq.
In Inghilterra si giunse alla legge del 1929 che consentiva la
preparazione di piani intercomunali; nel 1927 fu istituto il Grater
London Regional Planning Committee (Commissione per la
pianificazione della Grande Londra) con solo funzioni consultive e che a
stento resse per 10 anni; nel 1944 fu approvato il piano per la Grande
Londra di Patrick Abercrombie che segnò definitivamente il passaggio
di scala dall'urbano al territoriale con un importante allargamento della
definizione di urbanistica, che William Ashworth sottolinea come
passaggio dell'arte urbana alla pianificazione dell'uso del territorio con
criteri scientifici
75
.

74
) Lo U.S. Bureau of the Census introdusse nel 1910 la definizione di distretto
metropolitano, ma potè rielaborare omogeneamente anche i dati del 1900; nel 1950
definì le Standard Metropolitan Areas SMA (Aree metropolitane standard); nel 1960
una successiva precisazione delle caratteristiche portava alla definizione delle Standard
Metropolitan Statistical Areas SMSA (Aree statistiche metropolitane standard) e nel
1963 elaborò i dati in forma aggregata e disgregata per due Standard Consolidated
Areas (Aree consolidate standard) individuate nella regione di New York e di
Chicago. Cfr. R.E. Murphy 1966, pp. 14-24.
75
Per la maturazione del concetto di pianificazione in Gran Bretagna si veda: W.
Ashworth 1974 (1954), in particolare l'ultimo capitolo e pp. 303-313.
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68
Tra gli anni '20 e gli anni '30 in diverse parti del mondo furono studiati
e realizzati piani territoriali: in Germania fu istituito nel 1920 il
Siedlungsverband-Ruhrkoblenvezirk SVR (Unione degli insediamenti -
Distretto carbonifero della Ruhr) per controllare e coordinare lo
sviluppo della regione industriale della Ruhr; in Italia i piani per la
bonifica integrale istituiti con la legge del 1928 diedero vita alla
bonifica delle paludi pontine; in Russia veniva affidato al Giprogor il
compito della pianificazione territoriale
76
. Per quanto diverse fossero le
scale di intervento e gli obiettivi, per quanto incommensurabili fossero
le realtà politiche economiche e sociali, la pianificazione territoriale fu
sperimentata su vasta scala e ne fu provata l'efficacia, anche se le
valutazioni della corrispondenza tra "obiettivi - costi - risultati" non
sembra essere stata oggetto di appassionati dibattiti
77
, né ha lasciato una
profonda traccia nei libri di storia dell'urbanistica.
Nel compiere oggi questi studi non bisogna trascurare una componente
indubbiamente tutt'altro che secondaria e cioè la propaganda politica
che ha promosse molti di questi interventi e reso tendenziosa la lettura
gonfiando obiettivi e risultati. "La funzione di un piano non consiste
solo nella migliore distribuzione possibile delle risorse, ma nella
mobilitazione delle forze nazionali" (67).A questa mobilitazione
risposero anche gli architetti e gli urbanisti, come è dimostrato
esemplarmente dalle conclusioni del IV Congresso Internazionale
d'Architettura Moderna (CIAM) che si svolse nel 1933 durante una
crociera verso Atene. Tuttavia, e questo può essere altrettanto
significativo, a parte una prima versione francese di Le Corbusier che
non ebbe diffusione, solo quasi dieci anni dopo apparvero due versioni
delle conclusioni, una curata da Le Corbusier, ma senza il suo nome,
l'altra curata da José Louis Sert e una terza fu pubblicata nel 1962 (68).
La versione del 1941, curata da Le Corbusier e intitolata La
Carta d'Atene, è articolata in 95 punti; in essi sono definiti i caratteri
delle analisi da compiere sullo stato di fatto e le condizioni necessarie
per realizzare l'architettura moderna nel rispetto dei bisogni collettivi. I
primi 8 punti sono dedicati alla città e al territorio e vi si sosteneva che
la città non era altro che un elemento dell'organizzazione del territorio,

76

77

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di conseguenza il primo passo da affrontare avrebbe dovuto essere la
pianificazione territoriale o regionale a cui riferire poi quella urbana.
Questi elementi che venivano ribaditi negli ultimi 14 "punti dottrinali".
Ma non si può dimenticare che nello stesso anno del convegno del
CIAM Le Corbusier aveva pubblicato il progetto utopistico della città
del futuro in cui sosteneva l'estraneità dell'urbanistica dalla politica e
l'equazione "urbanizzare uguale guadagnare".
Sempre nel 1933 Patrick Abercrombie pubblicò un libro di divulgazione
dell'urbanistica di grande importanza, poiché‚ può essere considerato
come anticipazione e manifesto del piano per la Grande Londra di dieci
anni dopo: in esso l'argomento era introdotto dal dilemma pregiudiziale
tra la politica del laissez faire e la necessità della pianificazione urbana e
territoriale (69).
Eppure, nonostante autorevoli prese di posizione e le propagande
governative, gli esempi di pianificazione territoriale restarono isolati,
come singole esperienze a cui contrapporre la generalità dei casi di
sviluppo cosiddetto non pianificato, fino a giungere al paradosso
dell'Unione Sovietica dove la crescita di Mosca e di Leningrado
proseguì nonostante i dichiarati tentativi di bloccarla, e dell'Italia dove
alle leggi contro l'urbanesimo (70) e al machiavellico circolo vizioso
che impediva l'iscrizione alle Camere di Lavoro ai non residenti e
nello stesso tempo negava la residenza a chi non aveva un lavoro
regolare, si contrapponeva la realtà della continua crescita urbana e del
più alto tasso di migrazioni interne mai registrato sino ad allora. Se
qualcuno può dubitare della fermezza della dittatura fascista
nell'impedire l'urbanesimo, resta comunque difficile sminuire la solidità
della pianificazione e del controllo delle migrazioni nell'Unione
Sovietica stalinista; si deve concludere piuttosto che le indicazioni, le
analisi e le sperimentazioni condotte già nel primo trentennio del secolo
non furono sufficienti per fare intraprendere ai governi azioni tali da
tenere sotto controllo le trasformazioni strutturali e infrastrutturali del
territorio anche quando queste avrebbero significato pesanti passività
per le spese pubbliche e per la collettività.
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70
Le letteratura in cui sono analizzati i problemi derivanti dalle
combinazioni e dallo sviluppo delle aree metropolitane può essere
ripartita secondo tre classificazioni che, pur essendo svolte
settorialmente e riferendosi ad esperienze eterogenee, sono
interdipendenti e complementari. In esse compare costantemente, fatto
in un certo senso curioso, il tema di fondo dell'incongruità tra: a)
confini amministrativi, che delimitano territorialmente i livelli di
governo; b) confini dell'area urbanizzata; c) confini sfrangiati che
racchiudono l'area di influenza dello sviluppo metropolitano e delle
infrastrutture costruite per servire le aree più congestionate.
I confini fisici del territorio edificato e i confini socioeconomici variano
nel tempo senza coincidere nella maggioranza dei casi con quelli
amministrativi, ma sviluppandosi secondo la dotazione, la realizzazione
e addirittura i progetti di infrastrutture, secondo i bisogni esistenti e
prevedibili delle strutture produttive, e infine secondo la forza
deformante del regime fondiario e immobiliare.
III.4.2. Le analisi dello sviluppo urbano e la politica urbanistica
Alla prima categoria, procedendo dal generale al particolare,
appartengono tutti quegli studi descrittivi ed interpretativi che fanno
capo alla geografia urbana o, in senso più vasto, umana, cioè alla
lettura dell'intervento dell'uomo sul territorio. Nei contributi delle
numerose scuole non si trovano però n‚ descrizioni complete dello
sviluppo del fenomeno urbano, n‚ sufficienti ricerche sui meccanismi di
trasformazione del territorio.
Nel primo caso i lavori di Karl Julius Beloch di Adna Ferrin Weber,
nonostante tutto restano insuperati nella sistematicità dell'indagine (71).
Nel secondo caso le monografie sulle città, dai lavori classici di Robert
E. Dickinson (1951 e 1964) e Roberto Mainardi sulla rete urbana in
Italia e in Europa (rispettivamente 1971 e 1973), a quella di Etienne
Dalmasso su Milano (1972) e all'esposizione di Pierre George
sull'urbanistica (1966), rivelano le difficoltà di lettura del fenomeno
urbano senza entrare nel merito delle scelte di pianificazione e dei
contenuti sociali: il trascurare le motivazioni politiche degli assetti
territoriali o le implicazioni sociali di nuove proposte allontana la
geografia da quel contenuto umano con cui la si era voluta qualificare
seguendo le indicazioni di Paul Vidal de la Blache (72).
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Gli stessi studi specifici sulle aree metropolitane a partire dal lavoro a
livello mondiale dello International Urban Research (1959) fino ai più
recenti e specifici per la situazione italiana, pur intuendo l'importanza
della ricerca di definizione delle funzioni e delle caratteristiche, nella
maggioranza dei casi non riescono a porsi nell'ottica di chiedersi come
si sono formate, quanto abbia inciso o possa incidere l'urbanistica,
quali forze abbiano diretto o possano dirigere le scelte economiche di
localizzazione, che cosa significhi e costi un simile modello di sviluppo
(73).
Un chiaro sintomo di eccessiva astrattezza della realtà dei fatti appare
nel problema posto dall'incongruenza dei confini, cui precedentemente
si è accennato. Nell'analisi geografica diventa allora complesso definire
la città e ancor maggior perplessità sopraggiunge quando poi alla
definizione geografica si devono adattare dei dati statistici desunti da
rilievi che si basano, e devono basarsi, su unità amministrative. La
discrepanza cresce sostituendo alla città l'area metropolitana: la
possibile presenza di vaste aree agricole, boschive, desertiche o
comunque non edificate all'interno di confini amministrativi entro cui si
manifestano contemporaneamente espansioni industriale e
metropolitana, falsa completamente i valori complessivi e fornisce
immagini non aderenti alla realtà.
Risulta però evidente che in questo caso la difficoltà è tecnica o
metodologica - cioè di disponibilità di dati adeguati a descrivere i
fenomeni territoriali e di adattabilità delle definizioni iniziali ai dati
disponibili -, rimediabile o assumendo diversi parametri di lettura per
utilizzare sempre i confini amministrativi, oppure utilizzando una
migliore
dotazione strumentale per raggiungere maggior accuratezza nei rilievi,
ad esempio attraverso la aerofotogrammetria e la fotointerpretazione.
A questo proposito vale la pena di osservare come la precisione e
l'accuratezza dei censimenti statunitensi sia strumentale alla situazione
politica, e alla ripartizione dei poteri. Agli operatori pubblici, cui spetta
una funzione indiretta di interventi sull'organizzazione del territorio
fondata sulle sovrastrutture, le leggi e le normative, e su parte delle
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72
infrastrutture, i servizi pubblici, viene fornita una solida base di
informazioni delle quali i censimenti sono un solo aspetto. La qualità di
osservazioni e di analisi permette di studiare ipotesi di sviluppo sulle
quali dimensionare gli interventi pubblici, valutandone costi, efficienza
e benefici. Il sistema italiano presenta un'insanabile contraddizione di
fondo: le dichiarazioni programmatiche di pianificazione economica e
territoriale sono vanificate, tra l'altro, dall'ignoranza dello stato di fatto
dell'organizzazione territoriale e dagli avvenimenti della quotidiana
pratica amministrativa; i censimenti, che anche qui non rappresentano
che un aspetto, sono pubblicati in ritardo e con parzialità rispetto alle
rilevazioni e per di più non sono pensati per fornire un quadro
territoriale dei fenomeni censiti, cosicché‚ le interpretazioni dei dati
generali conducono alle più diverse valutazioni politiche, senza
possibilità di verifica, se non ritornando alle schede originali di
rilevazione. Gli esempi sulla difficoltà di usare territorialmente i
censimenti italiani sono numerosi, ma basti osservare l'impossibilità di
conoscere la forza lavoro esatta che risiede o che lavora in un comune:
1) dai censimento sfuggono come posti di lavori i liberi professionisti,
gli impiegati della maggior parte dei servizi pubblici, e delle pubbliche
amministrazioni, gli addetti all'agricoltura; 2) sfuggono i rapporti tra
residenza e lavoro: nel censimento del 1971 furono rilevati presso le
famiglie, le destinazioni quotidiane per raggiungere il luogo di lavoro,
ma solo una regione, e parzialmente, ha utilizzato (1978) questi dati
(74); 3) non si conosce la consistenza esatta del patrimonio abitativo, e
le cifre del fabbisogno sono soggette agli opposti estremismi dei
costruttori che valutano la necessità di nuovi milioni di abitazioni e dei
tecnici politicizzati che sostengono la linea della ridistribuzione del
patrimonio esistente spostando inquilini locatari e padroni (75).
Utilizzando altre ricerche, l'insufficienza della chiarezza politica ha
portato avere e proprie avventure nella definizione dell'equo canone,
quando si facevano delle valutazioni medie senza rendersi conto delle
diversità degli affitti e dei redditi nelle città e nelle regioni (76). La
miopia della situazione congiunturale ha portato a varare leggi e
dispositivi senza domandarsi quali fossero gli effetti, come avvenne per
la legge ponte del 1967. Allora fu stabilito un anno di moratoria
(38.8.1967/1.9.1968) durante il quale furono concesse licenze per 8,5
milioni di vani residenziali e 240 milioni di metri cubi per altre
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destinazioni in contrasto con la legge, una quantità maggiore di quella
concessa persino negli anni del "miracolo economico"; i vani
residenziali furono quasi il triplo di quelli licenziati nell'anno
precedente, senza per questo soddisfare il bisogno sociale di abitazioni
(77). Una politica chiara di conoscenza del territorio avrebbe permesso
probabilmente diverse valutazioni e sconsigliato l'anno di moratoria.
Tale situazione si riflette anche sulla continua crescita delle aree
metropolitane senza nemmeno alcun criterio di efficienza capitalistica,
mirando soltanto al lucro per un'esigua minoranza: le spese pubbliche
seguono clientelismi, il profitto industriale si intreccia con la rendita
fondiaria e immobiliare, gli squilibri sociali che si manifestano sul
territorio restano oggetto delle analisi di moda, non di azioni politiche
concrete.
III.4.3. La questione amministrativa delle aree metropolitane e il caso
italiano
Nella seconda categoria sono compresi gli studi di carattere economico-
amministrativo centrati sull'ente locale, sul governo del territorio e la
gestione dei servizi pubblici. I temi, semplificando i campi di indagine,
riguardano le peculiarità dei sistemi di governo dello stato, il
funzionamento dell'apparato amministrativo, talvolta confrontato con
quello di un'impresa privata, mettendone in luce ripartizione dei poteri
politici e i riflessi territoriali, contrapponendo con fatalismo
accentramento e decentramento, a cui rispettivamente e rigidamente
sono solitamente abbinati efficienza centralizzata e partecipazione
dispersiva (78).
Apparentemente all'incongruità dei confini amministrativi e socio-
economici potrebbero essere imputati l'incapacità di soddisfare i bisogni
insorgenti nell'area amministrativa e l'alto costo di impianto e di
esercizio dei servizi il cui raggio di influenza supera i confini
amministrativi, determinando così uno squilibrio tra risorse fiscali e
spesa pubblica a scapito della qualità e della quantità di servizi a carico
dell'ente locale. Il controllo dell'uso del suolo deve essere esteso in
modo coerente a tutto il territorio e non limitarsi alle zone
congestionate, poiché‚ l'attrazione dovuta all'effetto urbano e
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74
metropolitano, variabile col tempo, non può essere limitata ad un
ambito amministrativo, tanto più se gli obiettivi generali formulati non
sono di semplice razionalizzazione della crescita metropolitana, ma di
limitazione in vista di un equilibrio regionale e del soddisfacimento dei
bisogni sociali.
Il dibattito sulla riorganizzazione amministrativa, svuotato dei contenuti
politici e sociali legati al governo del territorio e senza riconoscere
conflittualità tra interessi pubblici e privati, tra collettività e classi
sociali, acquista una dimensione surreale: non ha alcun senso infatti
adottare delle soluzioni tecniche per migliorare l'efficienza della
macchina municipale, diminuire i costi di esercizio, puntare
all'equilibrio tra fornitura di servizi, entrate fiscali e utenti reali del
servizio stesso, se a questo non corrisponde chiarezza nella
formulazione degli obiettivi, coerenza tra obiettivi e politiche attuate,
tra governo locale e governo
centrale. Similmente tutto si risolverebbe in una beffa se il personale
dell'ente locale fosse insufficiente o mal retribuito, se non vi fosse
controllo sull'evasione fiscale, se non si costruissero attrezzature
sociali. Alla stessa stregua diventano assurdi certi confronti stimolati
dall'analogia dei vocaboli: la crisi degli enti locali, soprattutto di quelli
di grandi aree metropolitane - come New York, Roma, Tokyo - non è
paragonabile, pur essendo sempre all'interno di economie capitaliste, n‚
tanto meno è analizzabile o risolvibile negli stessi termini. La crisi degli
enti locali che si manifesta sia nei paesi con sistema di decentramento
del governo sul tipo anglosassone e statunitense, sia in quelli dove il
controllo centrale si affianca all'autonomia locale secondo il modello
napoleonico francese e italiano, sia dove vi è completa coerenza tra
livello centrale e locale come nell'Unione Sovietica, anche se si esprime
in alcuni fenomeni apparentemente simili, riflette le particolarità dei
sistemi sociali, in cui agiscono forze e strumenti specifici, e
non ipotetici e astratti mali delle città. Ben altro è il comune
denominatore.
Il nodo che immobilizza le situazioni amministrative, ponendole in
contrasto tra di loro e con il mutarsi delle condizioni esterne ha una
concretezza politica che dipende dalla divergenza tra interessi sociali e
interessi particolari. In questo senso ovviamente non può essere
risolvibile con interventi settoriali, deliberati al di fuori di una visione
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complessiva. È esemplare il caso della pianificazione territoriale e
supercomunale in Italia, dove per consuetudine si svuotano le leggi dai
contenuti innovativi, eludendone o ritardandone l'applicazione. Le tappe
di questa prassi politica sono così rappresentabili:
a) Legge urbanistica 17.7.1942, n. 1150.
Nell'articolo 5 si prevede la redazione dei piani territoriali di
coordinamento a cura del Ministero dei Lavori Pubblici d'intesa con le
altre amministrazioni interessate "allo scopo di orientare e coordinare
l'attività urbanistica da svolgere in determinate parti del territorio
nazionale". Con l'articolo 12 dietro sollecitazione dello stesso Ministero
o di un'amministrazione locale si dà la facoltà di predisporre, a cura di
un solo ente locale, un piano regolatore generale intercomunale "quando
per le caratteristiche di sviluppo degli aggregati edilizi di due o più
Comuni contermini si riconosce opportuno il coordinamento delle
direttive riguardanti l'assetto urbanistico dei Comuni stessi". Nei due
articoli citati sono inoltre indicati in linea di massima i contenuti dei
piani. Nell'articolo 6 si definisce la durata indeterminata del piano
territoriale e l'obbligo dei comuni soggetti a tale piano di uniformarsi ad
esso.
b) Costituzione della Repubblica Italiana 9.2.1958, legge n. 1. Con gli
articoli 114-116 la Repubblica viene ripartita in Regioni Province e
Comuni, attribuendo alla Sicilia, Sardegna, Trentino Alto Adige, al
Friuli Venezia Giulia e alla Valle d'Aosta forme e condizioni particolari
di autonomia.
c) Emanazione degli statuti delle regioni a statuto speciale Sicilia,
Sardegna, Trentino Alto Adige, Valle d'Aosta 26.6.1948; per Friuli
Venezia Giulia 31.1.1963.
d) Ministero dei Lavori Pubblici, Metodologia per la redazione dei
piani territoriali di coordinamento 1952.
La promozione dei piani territoriali attraverso i provveditorati regionali
alle Opere Pubbliche non portò a frutti concreti. Le proposte furono
occasione di dibattiti, ma non furono mai portate in sedi politiche per
l'adozione.
e) Istituzione dei Comitati di Studio per i piani regionali 1959.
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76
f) Istituzione nelle regioni a statuti ordinari, dei Comitati Regionali per
la programmazione economica (CRPE) 1965.
g) Istituzione delle Regioni a Statuto ordinario 1970.
h) Delega dei poteri urbanistici alle Regioni: 1972.
In conseguenza di questa nuova fase regionale vennero predisposte nel
giro di qualche anno le prime leggi urbanistiche regionali e le
suddivisioni sistematiche del territorio in comprensori (ad esempio in
Lombardia le leggi urbanistiche e sui comprensori n. 51 e n. 52 del
1975). Per le regioni a statuto speciale, ad esclusione della Valle
d'Aosta che aveva una particolare norma nello statuto, si formò
singolarmente una situazione di inferiorità, non potendo usufruire delle
leggi ordinarie e avendo ricevuto deleghe di potere in un minor numero
i settori d'intervento. Solo dopo il 1975 si iniziò a risolvere tale
contraddizione.
i) Comprensori contro provincie: luglio 1977.
Trentacinque anni dopo la legge urbanistica, un accordo tra i partiti
sospese la questione dell'istituzione dei comprensori; i termini del
problema sulla formazione di un nuovo ente di governo con delega di
poteri o semplicemente della delega di poteri alle provincie si rivelò
apertamente una questione di
omogeneità politiche e non di riforma amministrativa. Al 1978 la
contrapposizione non è ancora risolta salvo nelle regioni in cui la
partecipazione democratica di minoranze e maggioranze al governo
territoriale permette di raggiungere accordi anche sulle questioni
territoriali. Non si tratta di incapacità politica, di inefficienza dello
Stato, o di paralisi burocratica, e nemmeno di arretratezza della cultura
urbanistica. A queste analisi semplicistiche vanno sostituiti studi
approfonditi sulla congiuntura politica e su quella economica, che
mettano in luce gli effetti dello scontro tra partiti con opposti obiettivi
nel governo della società e che illustrino i condizionamenti causati dalla
scarsità delle riserve in genere e dei fondi a disposizione degli enti
pubblici in particolare. Solo con l'attenzione rivolta a queste premesse è
possibile comprendere perché è stato fatto così poco e perché quel poco
ha così scarso contenuto (79).
3.6.2. Problemi urbani e problemi metropolitani
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bibliografia ragionata, indice analitico. Per le citazioni fare riferimento
ai testi a stampa.


Alla terza categoria di studi sulle aree metropolitane appartengono
quelli in cui lo spunto è tratto dai disagi sofferti quotidianamente dalla
popolazione urbana: mancanza di aree pubbliche attrezzate e di servizi
collettivi, sovraffollamento della città e sfruttamento intensivo del
suolo, localizzazioni irrazionali delle funzioni urbane e
conseguentemente obbligo a percorsi pendolari casa-lavoro con
eccessivo spreco di denaro, tempo ed energia, congestione delle
comunicazioni e alti costi per mantenerle in efficienza, il cui risultato
finale è l'innalzamento del costo della vita.
Questi aspetti però non costituiscono una prerogativa delle aree
metropolitane, ma sono trattati generalmente nelle analisi di ogni città e
della qualità dell'ambiente; tuttavia, particolarmente nelle pubblicazioni
statunitensi edite intorno agli anni '60, temi simili sono stati affrontati
proprio a proposito delle aree metropolitane, domandandosi se esista un
limite alla crescita delle concentrazioni urbane: l'interrogativo è
implicito nell'analisi di Jean Gottman (1961) sulla megalopoli che va da
Boston a Washington, mentre nelle tesi di Lewis Mumford (1938, 1961,
1968) e di Jane Jacobs (1963, 1970) è trattato con chiarezza, anche se
con divergenze di vedute (80).
Nelle raccolte antologiche a cura di Wentworth Eldredge (1967) e
James O. Wilson (1968), si giunge a conclusioni tra loro analoghe.
Eldredge offre un'imponente rassegna per illustrare l'essenza della
metropoli, l'indirizzo verso il quale si vorrebbe trasformare e i
problemi della amministrazione e pianificazione, alla quale aggiunge
alcune note: alla fine, con una sintetica conclusione di una pagina,
afferma contro gli sprechi la necessità di estendere la pianificazione a
tutto il territorio, integrando aspetti fisici e sociali, settori pubblici e
privati e coordinando istituzioni e valori politici economici e sociali.
Wilson invece costruisce un'antologia più limitata, illustrando con un
solo articolo i più evidenti aspetti negativi della vita metropolitana, dal
pendolarismo alla violenza urbana, dalla distribuzione dei posti di
lavoro alla questione delle abitazioni, e alla qualità ambientale, cui fa
seguire una propria dissertazione sui temi trattati e sulle proposte
avanzate. Per Wilson diviene allora evidente la natura politica delle
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78
questioni poste, indipendente dalla dimensione, ma dipendente dalla
formulazione degli obiettivi. In tal senso perdono significato e si
rivelano inefficaci tutti quei progetti che nascono da scelte formali o di
intervento su singoli problemi senza una politica di inquadramento
globale.
Le proposte avanzate da Wilson non sono generalizzabili e nascono da
una precisa visione politica dell'organizzazione sociale e territoriale
delle aree metropolitane statunitensi, ma è l'osservazione sulla natura
politica dei problemi che costituisce l'elemento dominante e universale
delle sue analisi. Che cosa significa natura politica?
Significa innanzitutto ritenere che non si tratti di un fenomeno naturale,
ma della conseguenza di precise scelte, anche se non formulate in un
piano, di organizzazione sociale del territorio; significa anche che dai
problemi di squilibrio dell'assetto territoriale italiano, fino a quelli più
macroscopici tra Parigi e il resto della Francia e tra popolazione e posti
di lavoro che hanno contribuito a portare New York sull'orlo della
bancarotta e del fallimento, si tratta sempre di problemi che nascono dal
tipo di rapporti che esistono tra operatori privati e operatori pubblici,
tra popolazione nella sua articolazione di classi sociali, e offerta di posti
di lavoro.
L'economia di una città e ancora di più di una metropoli è composta di
elementi interni ed esterni, condizionati da un imprecisato numero di
variabili, di cui solo per talune si hanno sufficienti parametri di
definizione. La pianificazione può avvenire invece soltanto prendendo
in considerazione tutti gli elementi e questo evidentemente è in
contrasto, sia con la politica del laissez faire finora dominante, sia con
le risorse che si vogliono investire nella città nell'interesse della
collettività.
Natura politica significa anche la certezza che la crescita della città non
ha limiti oggettivi, ma è funzione della capacità di investimento per
realizzare infrastrutture che ne garantiscano determinati livelli di
efficienza, che ne mantengano le possibilità di continua elasticità e
rinnovo. La crescita urbana non segue tendenze naturali e
unidimensionali; la pretesa di razionalizzazione adottando una forma -
città giardino, città lineare, stellare, tentacolare, galattica, a mano
aperta, a turbina - è semplicemente una riduzione del piano urbanistico
ad uno schema gratuito. L'unico metro su cui impostare la
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ai testi a stampa.


pianificazione nasce effettivamente dai problemi, da quelli della
popolazione che vive e lavora da quelli dei settori produttivi e da quelli
ambientali; l'analisi dimostra invariabilmente l'intreccio di ciascun
elemento con tutti gli
altri e la necessità di studiare ogni soluzione di settore all'interno delle
scelte generali con cui è governata la società.
3.6.3. Urbanesimo, centri storici e rinnovo urbano
Un altro aspetto, legato alla rapida crescita della città, riguarda il
rapporto tra nuove e vecchie strutture urbane, e conseguentemente il
rinnovo di queste ultime.
La nuova dimensione urbana significò un violento trapasso dalla città
del passato, in cui si erano sedimentate le trasformazioni succedutesi
con relativa lentezza nei secoli, alla città moderna, che si espandeva
rapidamente dirompendo il tessuto urbano preesistente e dilagando
senza limiti nella campagna.
Le architetture conservatesi attraverso i secoli non costituivano tanto un
patrimonio culturale, quanto un bene economico giunto al limite della
propria esistenza, che poteva ancora arricchire la proprietà edilizia
sfruttando lo stato di necessità in cui versava la maggior parte della
popolazione, costretta ad ammassarsi in abitazioni antigieniche. Nella
parte più vecchia della città si addensavano i piccoli commercianti, gli
artigiani con lavoro saltuario, quei proletari che arrangiandosi
trovavano proprio nella città le possibilità di sopravvivenza. Ad essi si
univano, però, anche gli operai richiamati dalla concentrazione
industriale, ma con un salario troppo basso per potersi concedere
un'abitazione decente. Così, accanto ai residui della società del passato,
maturavano i germi della nuova coscienza sociale.
Contro questi si opponevano contemporaneamente sia le esigenze di
ripristinare i valori economici obsoleti, rinnovando l'architettura e i
livelli di rendita, sia i motivi di ordine pubblico per cui si consigliava
l'eliminazione dei ghetti degradati, considerati focolai delle lotte urbane
e covi della malavita, con la conseguente dispersione del proletariato sul
territorio. La città nuova era quindi la città borghese da sovrapporre a
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80
quella antica per distruggerla e per attuare il risanamento "morale"
contemporaneamente a quello "igienico".
Il piano dei grandi lavori a Parigi rappresentò in ogni senso il salto di
qualità dell'urbanistica per lo sviluppo della città del passato a quella
per la costruzione della nuova città; non si realizzò qualche piazza
reale, non si intervenne per parti come nel passato, ma con lucidità si
misero in atto i meccanismi per trasformare tutta la città. Le voci a
difesa dell'antica città non trovarono altri argomenti oltre al pittoresco e
neppure seppero contrapporre alle strategie gli sventramenti. In
particolare furono Haussmann e Napoleone III a dare al rinnovo urbano
una dimensione inedita; svelarono i tesori nascosti nelle città
trasformandole integralmente in un unico immenso affare; ma furono
anche in grado, dopo aver scatenato l'ingordigia, di dirigerla verso
l'obiettivo voluto, verso la costruzione della Parigi capitale del secondo
impero, già predisposta alla futura funzione di capitale d'Europa.
Più tardi, con una dimensione meno grandiosa, R. Baumeister negò
qualsiasi importanza alla conservazione delle architetture del passato, se
non per alcuni eccezionali monumenti, mettendo in evidenza
l'indiscutibile vantaggio di ottenere aria, luce e specialmente nuovo
terreno edificabile nel cuore della città (81). Poco dopo a Firenze, solo
qualche studioso si opponeva allo sventramento del mercato vecchio in
nome del significato storico della città medievale, ma i suggerimenti di
criteri per un risanamento rispettoso dei valori storici dell'architettura
non trovarono alcuna eco: gli abitanti del quartiere si lasciarono
sfrattare ed ebbe il sopravvento la furia degli speculatori mascherata
sotto il pretesto di allontanare dalla città i promotori della sovversione
anarchica e della malavita
(82).
Tra gli architetti e gli studiosi dell'architettura si stava diffondendo però
una nuova sensibilità verso l'architettura del passato e si diffondevano
criteri di restauro che superavano il concetto tradizionale di monumento
eccezionale ed isolato dal contesto ambientale.
Nel 1877 William Morris fondò la Society for the Protection of Ancient
Buildings (società per la protezione dell'edilizia antica), contro
l'invenzione e l'arbitrarietà degli interventi di restauro. Camillo Sitte
alla fine del secolo dopo un'esperienza di progettista d'architetture
eclettiche, propose lo studio del passato, della città medioevale, come
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modello culturale di gran lunga superiore alle realizzazioni moderne di
architetture della città.
Max Dvrořák formatosi nell'ambito del puro-visibilismo e della storia
dell'arte come storia dello spirito, per conto del Kunsthistoriches
Institut der K.K. Zentralkommission für Denkmalpflege (Istituto per la
Storia dell'arte dell'imperiale regia commissione centrale per la tutela
dei monumenti) pubblicò nel 1916 un'introduzione al restauro e alla
conservazione dell'architettura. L'appello di Dvrořák è rivolto alle
persone colte, cercando di stimolarne la sensibilità verso l'architettura
come testimonianza storica. Anche se l'aspetto sociale è trascurato, i
criteri di intervento sono tali da non sconvolgere la composizione
sociale della città, ma ne mettono in luce il significato di patrimonio
collettivo: la sensibilità verso il valore della città, come si è costituito
nella storia, fa affermare a Dvrořák la necessità di evitare gli interventi
radicali di rinnovo, indicando come unica via corretta la continuità dei
lavori di ordinaria e straordinaria manutenzione e, in un altro passo, di
mantenere, o di ripristinare se necessario, la funzione originale
dell'edificio come strumento di conservazione: "È vero che molto
spesso le vecchie case non solo sono scomode ma addirittura
antigieniche, e tuttavia non è necessario n‚ saggio distruggerle una dopo
l'altra perché di solito, con modificazioni relativamente trascurabili,
potrebbero essere rese comode e corrispondenti ad ogni regola sanitaria
(...). I principi basilari della tutela dei monumenti sono quanto mai
semplici e chiari e si possono (...) riassumere in due postulati: a)
conservare al massimo i monumenti nella loro funzione e ambientazione
originaria; b) e nella loro forma e aspetto inalterati" (83).
Purtroppo simili affermazioni culturali degli storici dell'arte potevano
forse far presa contro i furori iconoclasti, come quelli manifestatisi
durante la rivoluzione francese e l'impero napoleonico quando si
colpiva più il contenuto ideologico della religione, ma poca forza
avevano nei confronti della pratica speculativa che i grandi lavori urbani
mettevano in gioco.
I lavori di trasformazione e di ampliamento delle città assieme alle forti
spinte che spingevano la popolazione rurale ad inurbarsi avvenivano in
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82
modo da distruggere completamente il tessuto urbano, alterando la
composizione sociale della popolazione ed accelerando l'obsolescenza
delle strutture urbanistiche. La rendita urbana trasformò le città in fonti
prosperose di facili guadagni; le circostanze più disparate permisero di
far aumentare vertiginosamente i prezzi degli immobili; la sostituzione
delle attività e delle classi sociali garantì il controllo politico e il
successo delle operazioni. Verso la fine del secolo a Firenze e a Roma
le grandi occasioni furono offerte dal trasferimento della capitale, a
Napoli dal colera e dalla necessità di "risanare" tecnicamente la città, a
Milano, a Genova e a Torino dal processo di industrializzazione.
L'espansione urbana si concretò in gigantesche speculazioni edilizie,
contornate da speculazioni distribuite su tutto il territorio, alle quali si
sacrificavano parchi e bastioni, monumenti e interi quartieri storici,
ambiente naturale e
paesaggio, bisogni sociali e popolazione povera; si concedevano,
nell'intreccio tra bancari ed edilizia, possibilità di nuova edificazione
dappertutto, senza richiedere niente in cambio, n‚ la qualità
dell'architettura, n‚ quella dell'ambiente. Gli uffici delle Belle Arti non
erano considerati neppure organismi consultivi da interpellare prima di
demolire o modificare le architetture del passato. La legislazione
nazionale per le Sovrintendenze venne varata solo nel 1909, ampliata
nel 1922 e poi ancora nel 1939, ma la tutela dei monumenti e delle
opere d'arte rimase sempre marginale, senza reali poteri per imporsi
agli interessi privati, favorendo così più il commercio d'antiquariato che
la conservazione.
In tutta Italia la distruzione delle città storiche divenne sempre più
sistematica: sotto l'opera del "piccone risanatore" durante gli anni '20 e
'30, nel dopoguerra sotto il tiro a zero dei piani di ricostruzione più
distruttivi degli stessi bombardamenti (84).A Milano, dove la
degradazione dell'ambiente urbano e naturale superò di gran lunga
quella di tutte le altre città e che presuntuosamente si volle chiamare
"capitale morale" fu demolito, e senza proteste, il centro storico. Il
risultato non fu una città moderna, ma una colata di cemento che
irrigidiva lo schema viario romano e medioevale. Furono saccheggiati
giardini, chiusi i Navigli, l'Olona e il Seveso, trasformando nella
campagna i tratti superstiti dei fiumi in fogne a cielo aperto; le
attrezzature e i servizi pubblici furono trascurati e le ultime
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testimonianze storiche snaturate. Se in Italia la debolezza politica e
finanziaria delle pubbliche amministrazioni, la collusione tra poteri
pubblici e interessi privati e l'inadeguatezza del sistema economico
hanno spinto verso lo sfruttamento e la esasperazione della rendita
urbana, come unico strumento per soddisfare l'accumulazione originaria
di capitali, negli altri paesi dove il contesto era diverso e le forme
urbane sono state studiate con maggior disponibilità verso la fruizione
collettiva, il rinnovo urbano si è svolto analogamente, lasciando
irrisoluti gli stessi problemi. Pur potendo contare su economie più
solide, ben raramente le classi sociali più deboli e specialmente quelle
che risiedevano nei quartieri degradati, hanno potuto godere delle
operazioni di rinnovo urbano. A distanza di un secolo dai grandi lavori
di Haussmann e di Napoleone III, Parigi è diventata nuovamente il
centro di grandi ristrutturazioni. Tra gli anni '60 e '70 rinnovo urbano,
espansione e città satelliti sono stati gli strumenti per cambiare forma
architettonica e contenuto sociale e produttivo della grande Parigi. I
lavori sono stati incentivati dando via libera alle speculazioni
immobiliari e gran parte del rinnovo urbano non ha interessato le aree
più degradate, bensì quelle più facilmente valorizzabili (85).
La limitazione dell'urbanistica al fenomeno architettonico comporta
proprio nel campo dei centri storici due possibili alternative ugualmente
rischiose, riproponendo un'antica polemica sull'inserimento di
architetture moderne in ambienti storici: da una parte vi sono i fattori
della demolizione e ricostruzione, come metodo radicale di
risanamento, di eliminazione una volta per tutte dell'antica città per
costruire le nuove forme che più degnamente dovrebbero rappresentare
il mondo attuale; dall'altra vi sono i sostenitori dell'aspetto storico-
culturale dell'architettura e dell'ambiente urbano che propongono il
recupero e il restauro degli edifici antichi, in modo da trasformare i
centri storici in ambienti esemplari della storia della civiltà. Per
dirimere la controversia tra i due pareri, rappresentati per la verità con
molte sfumature, è necessario, ma non sufficiente, analizzare anche
l'aspetto economico.
SOLO TESTO. SENZA ILLUSTRAZIONI. TESTIMONIANZE E DOCUMENTI, BIBLIOGRAFIA RAGIONATA,
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84
È necessario perché non è ammissibile prendere delle decisioni e
valutarne gli effetti senza considerarne i costi. E subito bisogna
aggiungere che sia i costi di demolizione e ricostruzione, sia quelli di
rinnovo possono essere compresi o gonfiati in modo da raggiungere una
gamma vastissima di valori e la confrontabilità può sussistere solo tra
prodotti finiti analoghi tipologicamente e tecnicamente.
Tuttavia il parametro economico non è di per sé‚ sufficiente perché‚ in
tal modo si trascura ancora che la realtà dell'architettura e della città
consiste proprio nel contenuto, cioè nella popolazione e nelle attività
che vi si svolgono. Dal piano di Bologna per il centro storico approvato
nel 1969 e successivamente il piano di ripristino e di restauro per
l'edilizia economica e popolare del 1973, fino all'attività del Consiglio
d'Europa (vari simposi internazionali tra cui quello di Bologna del 1974
e di Ferrara del 1978 e tutte le altre attività promosse come
preparazione e continuazione dell'Annata europea per il patrimonio
architettonico del 1975) hanno avuto modo di esprimersi e di scontrarsi
i sostenitori delle diverse tendenze; da simili confronti è emersa
lucidamente, senza per questo ottenere l'unanime consenso, l'analisi
urbanistica dei centri storici e quindi l'importanza della questione
sociale e produttiva (86).
Proprio il dibattito che è in corso in Italia, e particolarmente lo sviluppo
registratosi in occasione del simposio di Ferrara, sono risultate le
profonde divergenze contenute nelle tesi maturate in questi anni. I
termini della polemica vanno oltre la questione del rapporto tra
architettura moderna e conservazione del patrimonio architettonico e
investono la distinzione disciplinare tra urbanistica e architettura, anzi il
vero nodo sembra essere rappresentato dalla pretesa libertà assoluta
reclamata dagli architetti progettisti in qualsiasi contesto ambientale
(87).
Il problema posto dai centri storici non dipende soltanto da dibattiti
culturali, ma appartiene al quadro urbanistico più generale: come
migliorare l'ambiente urbano e risanare le case degradate per garantire
senza sprechi a tutta la popolazione condizioni di vita migliori, facendo
quadrare il bilancio economico della mano pubblica con quello sociale
dei bisogni e quello culturale del patrimonio architettonico.
Così, anche se non in tutti i paesi si vuol rispondere risolutamente alla
domanda sociale (88), si deve osservare che dai primi generici rimpianti
SOLO TESTO. Senza illustrazioni. Testimonianze e documenti,
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per la distruzione del pittoresco si è passati all'impegno urbanistico per
la salvaguardia dei valori sociali, culturali e economici della collettività,
tra cui sono compresi anche quelli storici. In ogni caso risulta
chiaramente che l'analisi urbana è condotta settorialmente (i centri
storici, i servizi sociali, le attività produttive e terziarie, la
circolazione), senza un quadro complessivo di riferimento.
I nodi dello sviluppo dell'organizzazione territoriale non sono posti
infatti da una "nuova" dimensione della città o dal "contrasto" tra antico
e moderno, ma derivano dall'evolversi dell'organizzazione sociale e dai
conflitti che maturano al suo interno.
3.7. Storia dell'urbanistica e storia delle città
La storia dell'urbanistica riguarda le trasformazioni del territorio,
operate dalla continua azione dell'uomo. Città, campagna, boschi,
montagne, coste, corsi e distese d'acqua, gli stessi deserti, costituiscono
le parti del territorio e formano nelle singole organizzazioni sociali
un'unità inscindibile che va riconosciuta e preservata nella
pianificazione e nella ricerca storica. Nel paesaggio sono cristallizzati
contemporaneamente i segni di azioni successive: le opere di irrigazione
fatte nel corso dei secoli, foreste distrutte per ricavarne legname da
costruzione o combustibile, per terrazzare i pendii e ricavarne terreno
agricolo, in alcuni casi ancora così utilizzato, in altri ormai abbandonato
alla riforestazione o all'azione corrosiva del tempo, piane agricole
desertificate per errori d'uso, strade costruite nel corso dei secoli
secondo interessi particolari che ora si intrecciano e spartiscono il
territorio. Quello che si vede rappresenta una miscellanea di quanto
aggiorna a testimonianza delle opere del passato e dall'attuale uso del
suolo, così come nelle planimetrie di città con origine antica si possono
leggere alcuni episodi relativi alla sua costruzione risalenti ai secoli e ai
millenni passati, ma che sono solo alcune tracce della storia urbana.
Agli anni in cui l'intervento sulle città è stato più intenso, in cui è stata
segnata maggiormente la morfologia urbana ed edilizia con piani di
vasto respiro e con investimenti impegnativi, ne corrispondono altri più
SOLO TESTO. SENZA ILLUSTRAZIONI. TESTIMONIANZE E DOCUMENTI, BIBLIOGRAFIA RAGIONATA,
INDICE ANALITICO. PER LE CITAZIONI FARE RIFERIMENTO AI TESTI A STAMPA.
86
numerosi, in cui la lenta azione quotidiana, retta da regolamenti,
ordinanze, normative, ha formato nuovi quartieri o deformato ciò che
era stato fatto per adattarlo alle mutevoli esigenze individuali e sociali.
Città e urbanizzazione coinvolgono discipline tra loro lontane, dalla
giurisprudenza alla sociologia e all'etnologia, dall'arte e archeologia
alla geografia, dalla tecnologia all'economia; da ciascuna si possono
desumere contributi interessanti lo studio storico della civiltà e della
cultura, che riguardano però solo lateralmente la storia dell'urbanistica.
Questa non è ricostruibile sulla base dei pochi elementi affioranti,
scegliendo dei campioni, estraendoli dal contesto territoriale, per poi
ipotizzare una storia dello sviluppo dell'organizzazione territoriale.
La storia dell'urbanistica, anche per coloro che non vogliono credere
alla scientificità dell'urbanistica, appartiene alle scienze storiche, il che
significa innanzi tutto una rigorosa questione di metodo nell'affrontare
lo studio.
L'organizzazione del territorio è il risultato di un continuo processo di
azioni concrete, la cui successione ha prodotto forme sempre più
complesse di uso del suolo e di interazione tra uomo e ambiente. Se si
intende contribuire a studiarne la storia, se ne deve interpretare il
processo all'interno dei rapporti sociali economici e politici, prima che
le forme, mantenendo costantemente il senso della storia e della
razionalità degli avvenimenti, senza forzarli per adattarli ad inesistenti
principi universali, a schemi deterministici o metafisici. La realtà
storica va ricostruita attraverso lo studio e l'analisi delle fonti dirette,
indagandone la veridicità e ricercando per ogni elemento la funzione per
cui è stato originariamente realizzato e quello a cui è stato
successivamente destinato, tutti i fattori che hanno concorso alla sua
genesi e che costituiscono la sua storia particolare. Storicizzare città e
territorio significa riportare al centro delle osservazioni l'azione degli
uomini. L'organizzazione del territorio non è spontanea, non risponde
alla casualità, n‚ a leggi trascendentali, ma è opera dell'uomo, qualsiasi
sia lo strumento predisposto per giungere a modificare l'ambiente, sia
che abbia saputo sfruttare le condizioni geografiche e le risorse locali,
adattandole con maggiore o minore abilità alle proprie esigenze, sia che
l'interferenza con l'equilibrio ambientale abbia raggiunto effetti
disastrosi e travolto con dissesti quella o altre regioni limitrofe. Tuttavia
poiché la realtà storica non rappresenta una verità assoluta, ma è
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relativa sia per la faziosità delle testimonianze, sia per lo stato della
conoscenza delle fonti, ci si trova dinanzi alla necessità di una verifica
continua indotta dalle scoperte: un lavoro che si rinnova, senza
esaurirsi, per mantenere sempre stretto il contatto tra uomo, politica e
governo del territorio. Per quanto città e territorio conservino le più
evidenti tracce della storia dell'uomo, a lungo non sono state oggetto di
studio per quel che erano, bensì solamente per quel che
rappresentavano, guidati dal concetto urbano legato alla tradizione e
all'ordinamento politico e giuridico. I pochi studi dedicati all'aspetto
concreto spesso si fermavano alle apparenze, alla classificazione
tipologica delle planimetrie e allo studio dell'urbanistica nella sua
integrità. L'urbanistica, tenuta in disparte, senza una identità precisa
nella formazione e nella professione, abbordata da rappresentanti delle
più diverse discipline, è rimasta a lungo ai margini delle contemporanee
espressioni della cultura; correnti di moda o superate ormai da decenni
vi approdarono indifferentemente come parametri di sicura
interpretazione, senza essere soggette al vaglio di una critica originale.
Ancora oggi un certo senso di inferiorità sembra suffragare le proprie
idee, invece di costruire l'autorità delle proprie convinzioni
professionali dagli elementi che si hanno a disposizione e con cui si ha
consuetudine nel lavoro di urbanisti.
Lewis Mumford tracciando un sintetico panorama delle letterature sulla
città, puntualizzò la scarsità di studi che dessero "sufficienti chiarimenti
sull'origine, sulla natura e sulle trasformazioni storiche delle città", ma
nella sua stessa rassegna, come d'altronde dalle sue opere, emerge
chiaramente l'interesse verso un concetto astratto di città, più che verso
la città concreta (89). Nello stesso anno Mario Coppa sottolineò un
orientamento sostanzialmente diverso, anche se permeava il giudizio di
fondo sulla esiguità dei contributi (90).
I primi studi sistematici sulla pratica dell'urbanistica furono intrapresi in
Germania e in quell'ambiente favorevole fu impostata la prima analisi
storica dell'urbanistica di una città in occasione delle esposizioni
internazionali di urbanistica tenute a Berlino (1910) e a Düsseldorf
(1911-1912), curate da Werner Hegemann. Con revisioni e
SOLO TESTO. SENZA ILLUSTRAZIONI. TESTIMONIANZE E DOCUMENTI, BIBLIOGRAFIA RAGIONATA,
INDICE ANALITICO. PER LE CITAZIONI FARE RIFERIMENTO AI TESTI A STAMPA.
88
approfondimenti la parte riguardante Berlino fu pubblicata nel 1930 con
il titolo Das Steinerne Berlin: Geschichte der grössten
Mietkasernenstadt in der Welt (la Berlino di pietra: Storia della più
grande città di caserme d'affitto). Non si tratta solo del "miglior
documento sull'urbanistica e sulle abitazioni nel periodo precedente la
prima guerra mondiale", come L. Mumford definisce il catalogo per le
esposizioni (91), ma costituisce ancor oggi una delle migliori storie
dell'urbanistica di una città, non per niente scritta da un urbanista a
diretto contatto con la pubblica amministrazione e con le contraddizioni
sociali presenti nella città, abituato agli scontri politici per la
supremazia nel governo della città (92). Nonostante la frammentarietà
ed episodicità dell'esposizione, emerge chiaramente l'intreccio tra
politica ed urbanistica; il metodo di analisi è rimasto a lungo una
eccezione, poco ricordato (forse perché la storia urbana di Berlino non
ha radici millenarie n‚ famose particolarità artistiche), ed è ancora
valido nella sostanza, benché‚ sia passato più di mezzo secolo (93).
Hegemann ricostruì la storia dello sviluppo urbano e dell'urbanistica
berlinese, inquadrandola nel contesto culturale, sociale, economico e
politico, studiandone i meccanismi posti in atto dal mercato fondiario e
gli effetti che furono capaci di coinvolgere nel bene e nel male tutta
l'economia negli anni della fondazione dello sviluppo industriale
tedesco.
La scarsità di interesse degli "uomini di cultura", dei politici e degli
speculatori verso la pianificazione dello sviluppo urbano è messa in
risalto e confrontata con gli interessi economici e con gli intrecci tra
rendita e profitto, tra sistema bancario, rendita edilizia e rendita
fondiaria. L'importanza della sua opera va considerata rispetto all'eco
che ebbe la mostra, alla quale parteciparono impegnandosi direttamente
le amministrazioni delle più grandi città (Boston, New York, Londra,
Parigi, Vienna) e al momento storico: si ricordi che l'esposizione fu
fatta agli inizi del secolo e che poi la pubblicazione del libro, contro
l'autoritarismo urbanistico, avvenne nei primi anni della dittatura.
Negli studi successivi prevalsero altri orientamenti: la città fu
considerata partendo dalla storia dell'arte e dell'architettura,
specificandone le relazioni sociali, adattandole metodi e principi
biologici, spingendo queste verso il positivismo descrittivo e le teorie
del determinismo ambientale, accentuandone i significati simbolici e
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culturali. A. E. Brinckmann (1920) inquadrò la storia dell'urbanistica
nella storia dell'arte, osservando come sino ad allora non fossero stati
condotti studi di questo genere. Il metodo scelto è esemplificativo,
tendente ad illustrare categorie tipologiche e morfologiche attraverso
alcuni campioni, trascurando la storia dello sviluppo peculiare delle
singole città. La storia dell'urbanistica, proseguendo in un certo senso
l'indirizzo di Sitte, è insegnamento professionale, ma la derivazione
della scuola di Vienna, la indirizza verso la composizione urbana
dell'architettura, e anche quando fa riferimento all'urbanistica
contemporanea, ai piani regolatori e all'aspetto amministrativo, quello
che conta maggiormente è la percezione volumetrica "poiché la legge
del metro ottico è una legge fondamentale in ogni creazione di
urbanistica" (94).
Un altro contributo della storia dell'arte venne avanzato da Pierre
Lavedan con la Histoire de l'Urbanisme pubblicata tra il 1926 e il 1952
e preceduta da un volume a parte di introduzione all'urbanistica (1926),
nel quale erano chiariti gli obiettivi dell'indagine, i caratteri
metodologici, il genere di fonti documentarie.
L'analisi della città condotta da Lavedan è l'analisi di ciò che è
costruito, di cui la planimetria rappresenta l'elemento sintetico; la
unificazione del tema delle città in una visione non troppo dispersiva è
cercata mediante una classificazione funzionale (città militari, centri
politici, religiosi, universitari) che riconosce implicitamente l'esistenza
di gerarchie tra le città, e morfologica (piante a scacchiera e
radiotecniche, sistema a maglia esagonale e progettazione paesaggistica
nella città). La derivazione della storia dell'arte significa un preciso
orientamento di lettura della città come manufatto e opera d'arte:
"1) Che cosa si studierà nella città? (...) il piano della città, cioè il
tracciato delle strade, la ripartizione e specializzazione dei quartieri,
l'ordinamento di spazi liberi, soprattutto delle piazze e dei giardini
pubblici. Si cercherà in qual misura e con che mezzi sono stati risolti
nel passato questi problemi.
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90
2) Quale città si studierà? (...) Noi ammetteremo per principio come
oggetto di studio tutte le agglomerazioni nel senso materiale della parola
(...)
3) Con quale interesse le si studieranno? Non v'è dubbio alcuno. Come
tutti i soggetti che appartengono alla storia dell'arte, il piano e
l'ordinamento delle città devono essere giudicati dal punto di vista
estetico (...) L'architettura urbana fa parte delle cosiddette arti sociali
(Roger Marx), cioè le arti utili o le arti della vita. Senza ricorrere alla
metafisica si può definire la bellezza in queste arti come il miglior
adeguamento al fine. E i fini si possono facilmente indicare: la città
deve essere sana, comoda, piacevole da abitare..." (95). L'urbanistica si
trasforma in architettura urbana per mettere in rilievo questo aspetto
preponderante del fatto fisico, della città costruita, e non dei significati
simbolici. Il proposito di scrivere una storia dell'urbanistica si scontra
contro la impossibilità di studiare tutte le città; la sproporzione degli
studi monografici a cui fare riferimento, la necessità di sintesi attraverso
le classificazioni tipologiche portarono ad un relativo squilibrio, a
favore della Francia e di Parigi, rilevando la debolezza di una storia
scritta per elementi
dominanti da cui desumere rischiose generalizzazioni. Lo squilibrio è
particolarmente evidente nell'ultimo volume dove si passa direttamente
dall'urbanistica napoleonica al Secondo Impero di Parigi, e poi da
questi a Howard e alle città giardino; ancora di più quando la trattazione
per problemi e per esemplificazioni porta all'espansione delle condizioni
moderne, accennando agli aspetti finanziari, legislativi e fondiari,
aspetti che invece per il passato erano trascurati o al più solo accennati.
Una strada diversa veniva invece seguita da un altro studioso di Parigi,
giunto all'urbanistica attraverso gli studi storici: Marcel Poëte, direttore
della biblioteca storica della città e poi dell'Istituto di Storia, Geografia
e Economia di Parigi, iniziò la pubblicazione di una ponderosa
monografia nel 1924, a cui seguirono altri due volumi di testo e uno di
fotografie tra il 1927 e il 1931; ma non fu completata e si fermò alle
soglie del mondo moderno.
In questo lavoro è descritta la storia civile e sociale più che la città
stessa, il cui sviluppo si intuisce ma non si tocca: "per comprendere una
città si deve conoscere prima di tutto la popolazione" (96) e questo
attraverso la storia.
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bibliografia ragionata, indice analitico. Per le citazioni fare riferimento
ai testi a stampa.


Mentre era dedito a questo lavoro, pubblicò una introduzione
all'urbanistica che mostra una diversa attenzione ai problemi urbani. Se
nell'opera su Parigi il motivo conduttore è la vita che si svolge nella
città, questa tratta concretamente lo sviluppo fisico della città.
L'introduzione all'urbanistica è composta da due parti; nella prima sono
delineati gli elementi caratteristici dello sviluppo urbano con numerosi
rimandi esemplificativi in ogni tempo e luogo. In essa si accenna alle
componenti funzionali ed è posto l'accento sulle vie di comunicazione e
sull'afflusso di nuova popolazione che attraverso il moltiplicarsi delle
occasioni e delle comunicazioni portava nuova ricchezza e nuova
cultura condizioni necessarie alla ricchezza della città. Strada e
forestiero, come elementi portatori di novità, città e regione geografica,
come ambiente condizionante, costituiscono gli ingredienti della storia
urbana. Nella seconda parte, Poëte desume dall'antichità alcune
categorie della pianificazione (97): le città egizie e mesopotamiche
divengono il tipo della pianificazione ieratica e autoritaria, nella città
greca si esprime l'urbanistica democratica, in quella ellenistica e
romana si ha invece la realizzazione dell'assolutismo.
Convinto del significato attuale degli studi storici, Poëte conclude
enunciando i compiti dell'urbanistica che vale la pena di riportare: "Egli
(l'urbanista) andrà innanzitutto incontro alle masse popolari della città:
il suo piano non dovrà limitarsi a ricevere dei tracciati grandiosi in
mezzo ai quartieri di lusso, ma dovrà soddisfare prima di tutto le
infinite esigenze di alloggi salubri, di igiene, di istituzioni sociali di
ogni genere, di circolazione stradale, di produzione industriale. Egli
dovrà non rinunciare ad alcuna delle
possibilità offerte dai progressi tecnici e scientifici; e dovrà sapere
svincolarsi dalla tradizione quando questa divenga una catena; trovare la
bellezza anche fuori dai cammini battuti, essere logico, sincero,
profondamente umano. Così egli avrà saputo approfittare
dell'esperienza accumulata dagli uomini lungo il corso dei tempi" (98).
Si scorge una contraddizione nelle interpretazioni del passato secondo
schemi molto vicini al determinismo meccanicistico e alla visione
biologica della città, da cui egli deduce la regola della evoluzione
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92
organica, con l'affermazione successiva, con cui contrappone a questa
la possibilità di intervenire con l'urbanistica per dirigere lo sviluppo e
per mantenere la vitalità (99); a questo punto parrebbe allora più lecito
considerare i linguaggi "determinista" e "biologico" come metafore
linguistiche, non assimilate nel loro significato diretto, ma adottate per
trasmettere delle immagini analogiche.
Negli stessi anni '20 Henry Pirenne, storico belga, esponeva le proprie
tesi medievalistiche proseguendo una maturazione che aveva iniziato da
quasi quarant'anni, e con cui proponeva al vaglio del dibattito alcuni
problemi storiografici fondamentali sullo sviluppo delle società europee
che nascevano da indagini particolari sulla realtà storica delle Fiandre.
Con Les Villes du Moyen Age (1927), tradotto in Italia per la prima
volta quasi mezzo secolo dopo (Le città del Medioevo), il fatto urbano è
studiato non dal punto di vista fisico, ma nel significato che
l'organizzazione del territorio ebbe nella rinascita economica europea.
Non è il caso di addentrarsi nella polemica della validità delle tesi e
della accuratezza delle testimonianze raccolte da Pirenne, bensì sulla
diversa portata che questo genere di studi aveva e sulla fecondità del
dibattito che ha suscitato tra gli storici (100).
La strada seguita è ben diversa da quella che gli studiosi di urbanistica
stavano tracciando studiando le planimetrie e l'aspetto fisico, e poteva
fornire maggiori giustificazioni ed elementi di studio per comprendere
le città. Le tesi di Pirenne, tra cui quella del blocco dei mercati e degli
sbocchi commerciali dovuto alla espansione del regno islamico e quella
della funzione commerciale quale elemento della nuova crescita delle
città, colsero temi vitali, anche se non ne fornirono un'interpretazione
corretta; altri studi, quali quelli di Gioacchino Volpe (1907), Werner
Sombart (1902), Guido Mengozzi (1931), Cinzio Violante (1953),
quelli compresi negli atti della settimana di Spoleto del 1955 e del 1959,
e ancora quelli di Yves Renouard (1969) e Edith Ennen (1972), per
citare solo alcuni nomi tra i più significativi, misero a fuoco con
maggior precisione gli elementi dello sviluppo urbano medievale, ma
stranamente rimasero quasi estranei agli studi dell'espressione fisica
delle città, pur individuandone alcuni aspetti come le vie di
comunicazione e la funzione della rendita nel capitalismo (W. Sombart)
e nello sviluppo urbano (E. Ennen), ma non si formò una corrente più
specializzata in studi storici di urbanistica (101).
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ai testi a stampa.


Una via intermedia fu percorsa da Lewis Mumford, citato poi nelle
bibliografie sia degli storici sia degli urbanisti, dai primi più
fuggevolmente per alcune intuizioni e tesi, dai secondi incapaci di una
critica feconda (102) più ampiamente e spesso come fonte storica.
Formatosi alla scuola bio-sociologica di Geddes, Mumford operò
inizialmente una riduzione passando dalla storia delle città a quella della
città, cercando cioè un'interpretazione universale del rapporto uomo-
città. I suoi scritti del 1938 e del 1961 si possono considerare un'opera
unica, in cui la città costituisce il centro attorno al quale far ruotare la
storia della civiltà; entrambi più che storie sono inviti e provocazioni
alla storia, densi di citazioni, ipotesi e interpretazioni per enucleare
forze e tensioni, potere
e potenziali latenti nella città. La classificazione delle città per tipi è
cercata non nella forma della planimetria o nel carattere economico e
geografico, ma in quello che assume il potere di determinare condizioni
storiche (santuario, città ideale, assolutismo ellenistico, comunità e
chiostro, il potere barocco fino alla città industriale e al mito della
megalopoli) a cui sono associati modi diversi di fare l'urbanistica.
La storia, così idealizzata, è intesa come guida alle azioni da condurre
nel presente, come dimostrazione della necessità di democrazia nel
governo del territorio. La proposta di Howard delle città giardino è
vista per esempio nel concetto di regione, questa come entità geografica
economica e sociale e come livello di pianificazione del territorio da
opporre all'urbanistica ristretta alla città, alla espansione delle
megalopoli. L'uomo al centro della pianificazione diventa l'unica
alternativa possibile per incrementare e diffondere le risorse umane,
sfuggendo alla trasformazione delle città in luoghi di schiavitù,
partecipando invece acutamente alla storia universale.
Una serie di contributi parziali, di valore e di contenuto estremamente
disomogeneo, aiutarono a diffondere l'interesse verso la storia
dell'urbanistica e delle città, anche se rimasero, tutto sommato, fatti
isolati; si possono ricordare Steen Eiler Rasmussen, architetto, il cui
lavoro su Londra (1934) pur attingendo alla storia e a fonti originali,
non può essere considerato storia, ma piuttosto ricostruzione di un
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ambiente culturale, di una mentalità per spiegare l'originalità londinese,
oppure le raccolte di saggi introduttivi alla storia dell'urbanistica e allo
sviluppo di Roma che apparvero rispettivamente nel 1943 e nel 1954, o,
con ben diverse caratteristiche, lo studio di Wolfgang Braunfels sulle
città medievali toscane e quello di Alberto Caracciolo su Roma (103).
In concomitanza con il consolidarsi disciplinare, all'adozione di
moderne legislazioni urbanistiche, all'accumularsi delle esperienze
didattiche e professionali, l'attenzione verso la storia dell'urbanistica
conobbe nuovi slanci e verso gli anni più recenti le pubblicazioni a
carattere storico divennero più numerose con una maggiore acutezza
nelle analisi; accanto ai consueti filoni architettonici, geografici, storici,
sociologici si affiancano specifiche indagini urbanistiche quali quelle di
William Ashworth (1954) sulla maturazione disciplinare in Gran
Bretagna e quella di Giuseppe Samonà (1959) rivolta ad un esame
comparato delle politiche nei paesi europei. Come in queste la ricerca
storica è strumentale all'individuazione delle prospettive, così in alcune
monografie su singole città all'acutezza dell'indagine si accompagna
l'attenzione verso i problemi attuali, anzi proprio questa permette di
ricercarne con lucidità l'origine, le cause e i meccanismi nello sviluppo
storico. Le opere di Edward Carter su Londra, di Italo Insolera su
Roma, di Hans Bobek ed Elisabeth Licthenberger su Vienna e di
Marcel Cornu su Parigi sono state condotte tutte mirando alla
comprensione dell'urbanistica attuale (104). Mentre i lavori di Carter e
di Bobek e Licthenberger hanno un'impostazione maggiormente tecnica
e analitica, pur non trascurando le questioni politiche, lo studio già
citato di Caracciolo e quelli di Insolera e di Cornu indagano
approfonditamente le responsabilità politiche nelle speculazioni edilizie
fondiarie e finanziarie per individuare senza dubbi le motivazioni degli
squilibri e le proposte alternative. In particolare il libro di Cornu
riguarda anche la funzione dell'urbanista, cercando di capirne le
responsabilità. La debolezza dell'urbanista come tecnico è stigmatizzata
mostrando chi sono veramente gli "urbanizzato", definizione che unisce
in una categoria i soggetti che promuovono lo sviluppo della città e che
hanno portato alla mercificazione del suolo incuranti della popolazione e
delle necessità sociali e che usano gli urbanisti per rivestire formalmente
e rendere eseguibili i propri interessi. A questa fondamentale
precisazione corrisponde però una semplicistica contrapposizione degli
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"urbanizzati", da cui non traspare la composita realtà sociale e politica
di coloro che subiscono lo sviluppo urbano e per i quali questo ha
significati profondamente diversi a seconda delle possibilità individuali
di sopportare le scelte del potere, un limite che tuttavia non altera la
validità complessiva dell'opera.
A proposito dell'esempio parigino è interessante porre a confronto altri
due scritti sulla capitale francese pubblicati più o meno negli stessi anni
in forma di opuscoli divulgativi, ma che si presentano come tipi
opposti, malgrado alcune analogie. Nel primo, impostato
principalmente sulla storia urbana, Pierre Lavedan descrive gli
avvenimenti più recenti in modo sintetico e, dopo aver confrontato la
politica di Pompidou con quella di Giscard d'Estaing, indica soltanto
l'approssimarsi
di un punto senza ritorno dal quale si deve decidere risolutamente quale
città si vuole veramente costruire. Nel secondo, più conciso per tutto
ciò che riguarda il lontano passato, Henri Fizbin e Daniel Monteux
giungono allo stesso interrogativo con cui Lavedan chiudeva il proprio
discorso, ma per loro non è che l'inizio: poiché il loro obiettivo consiste
nel ricercare e indicare le alternative politiche e urbanistiche al governo
capitalistico della città, in primo luogo ne analizzano le contraddizioni e
gli squilibri e ne individuano le responsabilità; in secondo luogo
impostano una proposta precisa di salvaguardia della città a favore della
collettività contro lo sfruttamento parassitario e capitalistico (105).
Dalla vasta produzione letteraria, che direttamente e indirettamente
investe i problemi storiografici, conviene ritornare a quelle
pubblicazioni con carattere di storia dell'urbanistica per delineare le
tendenze.
Con una prima classificazione si distinguono le opere impostate
sull'aspetto architettonico, quelle il cui obiettivo è l'offerta di una
rassegna panoramica della costruzione delle città e della situazione delle
ricerche e infine quelle che indagano la storia dell'organizzazione del
territorio, assumendo quindi il termine urbanistica nell'accezione di
governo e pianificazione urbana e territoriale (106).
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Al primo gruppo appartengono la Storia dell'architettura moderna
(1960), la Storia dell'architettura del Rinascimento (1968), di Leonardo
Benevolo e la Histoire mondiale de l'architecture et de l'urbanisme
modernes (1071-1972) di Michel Ragon (107); due indirizzi
storiografici ideologicamente divergenti, ma con l'elemento comune
dell'identità tra architettura e una certa urbanistica.
Benevolo accetta la definizione di Morris (108) dell'architettura con cui
il campo è allargato fino a comprendere ogni modificazione dello spazio
terrestre, nel senso di costruzione dello spazio e non di organizzazione,
quindi dilata la storia dell'architettura per rendere più completa
l'integrazione inquadrandola nella storia urbana: un imperativo
metodologico che gli ha permesso di rimanere nel campo
dell'architettura, chiarendo il significato dello studio sulla città senza
pretendere la qualifica di urbanista. Sia per la chiarezza, sia per
l'abbondanza di materiale iconografico e sia per la ricercata
internazionalità nell'indagine raggiunta con una trattazione
sufficientemente equilibrata dei paesi studiati nel riferimento ad una
precisa cultura architettonica, quella del Rinascimento e del Movimento
Moderno, raggiunge un risultato utilizzabile anche dagli urbanisti.
Dall'altra parte Ragon, ammiratore e amico di Le Corbusier, ritiene
indissolubili architettura e urbanistica: "... resta comunque fermo quello
che egli (Le Corbusier) mi ha insegnato: di non separare l'architettura
dall'urbanistica. Senza urbanistica, l'architettura non è che un oggetto
isolato, privato del contesto che lo rende vivo. Senza architettura
costruita, l'urbanistica resta nel campo della sociologia o della politica.
L'ideologia urbanistica cessa di essere un'utopia quando si realizza in
un insieme di edifici e di vuoti che costituiscono una città" (109).
L'intento di Ragon, e la scarsità di illustrazioni è significativa, è più
divulgativa delle idee che dei contenuti e dei fatti dell'architettura e
dell'urbanistica; l'attenzione è rivolta all'assemblaggio degli elementi
più ricorrenti nei dibattiti universitari e nelle opere che l'hanno
preceduto, cercando, ma non sempre riuscendo, di dare ad essi una
carica politica coerente, piuttosto che affrontare una ricerca storica
originale per l'architettura e per l'urbanistica.
Nel raggruppamento di opere che offrono una rassegna panoramica
della costruzione della città, vi sono tre lavori; anche questi sono
estremamente differenziati nell'impostazione e nel
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contenuto ideologico e mancano altrettanti indirizzi storiografici
dell'urbanistica: Geschichte des Städtebaues, Storia dell'urbanistica
(1959-1967), scritta da Ernst Egli; International History of City
Development, Storia internazionale dello sviluppo urbano (1964-1972)
di Erwin A. Gutkind; Storia dell'urbanistica: il Settecento, l'Ottocento,
il Novecento (19761978) di Paolo Sica (110). Egli distingue storia della
città e storia dell'urbanistica, come costruzione fisica della città: questa
rappresenta soltanto una parte di quella, ed a questa circoscrive il
proprio studio dopo aver osservato la funzione preminente della città:
"La storia della città è lo specchio di più di 5000 anni, è la cornice
stessa della storia. In essa si conclude ogni avvenimento, la battaglia e
l'esistenza, per l'ordine e la pace, per la dignità e il diritto, per dar
senso alla vita, per la bellezza delle cose quotidiane e dei monumenti
che esprimono l'eternità. Schiavi e signori, preti e commercianti
costruiscono la città" (111).
Alla funzione centrale della città, a cui corrisponde una sottovalutazione
del territorio, e alla complessità dei caratteri costitutivi, Egli sostituisce
dunque lo studio dell'aspetto spaziale architettonico. E pur con questa
riduzione non può fare a meno di cautelarsi ulteriormente osservando la
vastità della distruzione delle testimonianze e delle difficoltà di
riconoscere le storie del passato.
E. A. Gutkind concentrò la propria energia nell'inquadrare la città nella
storia e nell'ambiente geografico. Alla comprensione della sua visione
del mondo urbano, poiché il volume conclusivo di questa indagine restò
nelle intenzioni interrotto dalla morte, soccorrono altri suoi testi, tra cui
The Twilight of Cities, Il crepuscolo delle città (1962), dove sostenne la
fine del concetto tradizionale di città, chiudendo "cinquemila anni" di
storia urbana e preconizzando un unico futuro possibile costituito da
una disseminazione di piccoli e medi centri urbani organizzati in una
diffusa rete urbana immersa nel paesaggio (112).
L'opera di Gutkind si articola per nazione, all'interno è presentata una
rapida descrizione geografica e una sintesi delle caratteristiche emerse
dallo sviluppo storico e politico dell'organizzazione urbana, a cui segue
una analisi "selettiva piuttosto che enciclopedica, con la presentazione
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di un ristretto numero di città" (113). La mole del lavoro di ricerca ha
dovuto scontrarsi in primo luogo con i limiti della sintesi restitutiva, per
cui il materiale presentato è vasto, ma le notizie estremamente rarefatte
servono da base per ricerche ulteriori, e in secondo luogo della
impossibilità di controllo della qualità della fonte, lasciando alla
sensibilità della intuizione più che alla scientificità del metodo, la
selezione bibliografica, della città e degli interventi sottolineati,
selezione che esclude purtroppo l'attualità, alla quale doveva essere
dedicato un altro volume.
Prima di pubblicare la Storia dell'urbanistica, Paolo Sica aveva già
sviluppato il tema dell'idea della città nella storia esaminando i problemi
storiografici dell'urbanistica. In sintesi, egli sosteneva, questi nascevano
dalla necessità di avanzare ipotesi interpretative e dalla difficoltà di
dedurre una sintesi partendo da una casistica così eterogenea com'è
quella dello sviluppo urbano. Inoltre questi aspetti erano aggravati dalla
complessità del fenomeno urbano che comporta facilmente una
"molteplicità di lettura" delle classificazioni tipologiche,
funzionalistiche, sociologiche e ideologiche per comprendere l'origine e
la "base esistenziale" della città.
"Questa molteplicità delle letture (...) ha una giustificazione, al di là
degli errori e dei dogmatismi che produce, da un lato nella stessa
complessità dei fenomeni urbani (...) dall'altro del rifiuto - che
ostinatamente si ripete - della sospensione del giudizio insita in un
atteggiamento del tutto empirico, in una enumerazione di casi
particolari uno accanto all'altro, senza lasciare spazio a una
comprensione sistematica di quei valori che trascendono la singolarità"
(114).
La storia urbanistica - dopo queste precisazioni - segue la via della
storia delle trasformazioni territoriali, al cui interno inquadra la politica
dell'urbanistica nelle città: la selezione degli esempi, per evitare la
trappola del giudizio di valore, si basa sull'esistenza di documentazione
e studi locali. La stessa scelta del periodo di studio mostra il tentativo di
ricostruire
l'unità storica tra presente e passato, rifiutando la soglia, da molti
accettata, dell'inizio dell'urbanistica moderna dalla metà dell'Ottocento,
una soglia che troppo spesso si trasformava in una netta cesura. Oltre a
questo l'aver voluto riunificare città e territorio nel quadro delle
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trasformazioni territoriali e l'aver utilizzato la selezione sulla base della
documentazione ha posto l'accento più che sulla storia, sull'importanza
di una riflessione e di un nuovo slancio nelle ricerche di storia urbana e
dell'urbanistica, che studino tutti i diversi livelli di intervento sulla
organizzazione del territorio.
Alla terza corrente storiografica appartiene lo studio storico
dell'organizzazione territoriale nella sua vasta complessità e nella
specificità dell'urbanistica. Per quanto riguarda la campagna sono già
state citate le opere di Marc Bloch e di Emilio Sereni; l'impostazione di
una visione unitaria della città e del territorio è stata condotta da Mario
Coppa (1968). Sempre in riferimento agli anni più recenti si nota lo
svilupparsi degli interessi in questa direzione di numerose ricerche
storiche le quali, anche quando rivolte principalmente alla storia urbana,
contribuiscono fondamentalmente allo sviluppo di questa corrente
storiografica. Tra esse si possono citare i libri di Carlo Carozzi e
Alberto Mioni (1970, 1976), i seminari di Gargnano iniziati nel 1973,
la rivista Storia urbana, che da questi ha preso avvio nel 1977, tutti
dedicati allo studio della formazione dell'Italia moderna (115).
Il libro di Coppa interrompe bruscamente una lunga serie di equivoci
particolarmente resistenti nella cultura urbanistica moderna:
provocatorio nella scelta del linguaggio che riporta l'organizzazione del
territorio in termini attuali, nella scelta dell'antichità per dimostrare i
contenuti attuali dell'urbanistica e nello studio della città e del territorio
come unità inscindibile. L'indagine urbanistica è particolarmente attenta
al recupero del significato sociale, basandosi su un'ampia bibliografia
dell'urbanistica. Il rifiuto di una costruzione teorica sull'origine della
città permette una maggior oggettività nell'analisi individuale delle
culture e delle organizzazioni territoriali con i relativi incontri e
conflitti. Infine la descrizione particolareggiata delle culture preesistenti
e coesistenti al mondo greco romano annulla l'impressione di
eccezionalità e unicità che si legava alla storia di questo. La storia
dell'antichità, quindi, non si risolve più nei pochi dati usuali e in alcune
isolate nozioni etnologiche, ma in un complesso mosaico di
informazioni desunte dal territorio secondo le più recenti ricerche
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archeologiche e storiche: l'importanza metodologica supera eventuali
carenze. Altrettanto provocatorie e stimolanti verso nuovi studi, sono le
ricerche di storia urbana cui si è accennato poco più sopra e che
riportano alla luce la documentazione di un passato prossimo, troppo a
lungo trascurato a favore della storia delle personalità del movimento
moderno.
L'insieme delle ricerche, anche se frammentarie, permette di ricostruire
come l'organizzazione del territorio sia stata edificata durante la
rivoluzione industriale e l'ascesa al potere della borghesia. Nel libro
L'Italia in formazione Carozzi e Mioni hanno aperto le indagini di
storia dell'urbanistica verso tutti i problemi territoriali italiani
considerando come periodo di indagini l'arco temporale che va
dall'Unità d'Italia al primo consolidamento dell'espansione industriale
alla vigilia della prima guerra mondiale. L'indagine riguarda il processo
di urbanizzazione, i riflessi dello sviluppo economico
sull'organizzazione territoriale, la costruzione della rete ferroviaria e gli
interventi nelle città e nel territorio, intercalando a ciascuno di questi
quattro settori un'antologia di scritti contemporanei agli avvenimenti
indagati.
Il libro successivo di Mioni integra questo indirizzi e la rivista Storia
Urbana è dichiaratamente pensata come elemento ordinatore, strumento
di lavoro e nello stesso tempo di indirizzo metodologico "punto di
riferimento interdisciplinare (...) dedicato in prevalenza alla trattazione
degli aspetti fisico-insediativi ed economico-sociali (...) tenderà ad
allargare il ventaglio degli interessi (...) saranno studiati: piani
urbanistici ed edilizi, trasformazioni nell'uso dei suoli urbani, processi
di localizzazione di attività nel contesto della città, crescita demografica
e distribuzione dei gruppi sociali all'interno di quest'ultima, politiche
delle amministrazioni locali nel settore dei lavori pubblici, dei demani
fondiari, dei servizi d'interesse collettivo, rapporti tra città e campagna,
fisionomia ed evoluzione di particolari aree ad alta concentrazione
urbana, fenomeni migratori e di insediamento urbano, ..." (116).


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3.8. CITTÀ E TERRITORIO NELL'URBANISTICA
Nell'ultimo secolo la documentazione urbanistica si è arricchita
smisuratamente: i piani e gli interventi non sono più dettati dall'autorità,
ma imposti da legislazioni a carattere nazionale; il campo di
applicazione si è dilatato dai regolamenti edilizi ai piani di
ristrutturazione e di espansione, fino a comprendere tutto il suolo
interno ai confini comunali. Di conseguenza si è svolta in diversi
sistemi politici una vasta gamma di sperimentazioni per il governo del
territorio, accompagnate da studi e trattazioni teoriche, la cui rassegna
può essere utilizzata per non ricostruire la storia dell'urbanistica
moderna, delineabile solo considerando inscindibili proposte leggi piani
e realizzazioni, ma per descrivere il valore che hanno avuto gli scritti -
più importanti quasi delle applicazioni - nel diffondere una certa
coscienza - disciplinare e nel sintetizzare l'originalità dei contributi. Il
campo d'indagine risulterebbe tuttavia troppo vasto, se non si
utilizzassero criteri selettivi per individuare i filoni culturali più
significativi, purché si eviti di cadere nell'estrema semplificazione della
ricerca nel momento o del documento da cui far iniziare
emblematicamente l'urbanistica moderna.
3.8.1. Il dibattito sulle origini dell'urbanistica moderna
Il XIX secolo è stato a lungo sottovalutato e solo recentemente alcuni
autori hanno iniziato a riportare più ampiamente alla luce almeno una
parte della complessa produzione culturale che allora fu elaborata per
far fronte alla riorganizzazione dell'assetto territoriale.
Spetta a Giuseppe Samonà (1959) e a Leonardo Benevolo (1960) il
merito di aver rotto il ghiaccio e di aver introdotto la ricerca storica, in
particolare la ricerca sulle origini dell'urbanistica moderna, come
chiave interpretativa dell'avvenire urbano. Samonà svolse con coerenza
e con preciso senso disciplinare dell'urbanistica l'analisi dei sistemi
legislativi europei, i piani urbanistici e le realizzazioni tra XIX e XX
secolo, verificandole rispetto alle esigenze sociali e al contesto politico,
specialmente per quanto riguardava le necessità della ricostruzione
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postbellica. Le trasformazioni urbane ottocentesche, i programmi
economici della borghesia, l'attività dei teorici utopisti in ricerca di un
modello residenziale e produttivo alternativo alle realizzazioni delle
espansioni urbane delle grandi città, alle periferie e alle città industriali,
costituivano le premesse storiche da studiare per comprendere la
situazione attuale.
Benevolo, al contrario, sviluppò il proprio studio partendo dalla storia
dell'architettura e successivamente (1963), approfondendo alcuni temi
che aveva già precisamente delineato, sostenne che all'origine
dell'urbanistica moderna si dovesse ricercare una duplice motivazione
morale e tecnica, da cui si sarebbero sviluppate le proposte del
socialismo utopistico e la prassi delle pubbliche amministrazioni. Se in
un primo tempo critica politica e proposte territoriali costituivano un
unico campo di lavoro della sinistra, dopo il 1848 si verificò, secondo
Benevolo, una scissione tra critica politica e urbanistica, come
dimostrerebbe l'assenza negli scritti di Marx e Engels di proposte
concrete per l'edificazione della città socialista e per il superamento del
dualismo tra città e campagna, mentre al tempo stesso la rapidità delle
trasformazioni territoriali imponeva interventi continui. La tesi era
suffragata da una analisi abbastanza circostanziata delle circostanze
storiche, ma oltre al pregio di esaminare e divulgare un periodo storico
realmente sottovalutato, la qualità maggiore di questo studio consisteva
nella evidente provocazione con cui metteva sotto accusa l'impegno
politico degli urbanisti.
Due anni dopo furono pubblicate le prime risposte ai quesiti sollevati,
ma in realtà soltanto Carlo Aymonino affrontò direttamente lo scontro
contrapponendo alla tesi di Benevolo
altri elementi di riflessione che però Samonà aveva già indicato (come
la città sovietica, le proposte di Tony Garnier, l'amministrazione
viennese tra il 1919 e il 1929, le tendenze nelle città speculative attuali).
La formazione della città industriale portava Aymonino a concludere
con tre indicazioni di lavoro per verificare le diverse tesi: la
ridefinizione del campo disciplinare, oggi troppo dilatato e confuso; la
revisione critica della storia; la sperimentazione di nuove soluzioni di
architettura urbana (117).
Contemporaneamente George R. Collins e Chistiane Crasemann Collins
presentavano al pubblico inglese e statunitense la prima traduzione
SOLO TESTO. Senza illustrazioni. Testimonianze e documenti,
bibliografia ragionata, indice analitico. Per le citazioni fare riferimento
ai testi a stampa.


integrale del testo di Camillo Sitte a cui allegavano un approfondito
esame dell'ambiente culturale tedesco, dei reciproci rapporti e delle
influenze che l'urbanistica tedesca ebbe all'estero. Questo studio, con
cui veniva spostata l'attenzione su di un capitolo spesso trattato troppo
superficialmente, servì da riferimento per molti scritti successivi.
Sempre nello stesso anno fu pubblicata un'altra opera dedicata alla
ricerca delle origini ottocentesche dell'urbanistica moderna: Françoise
Choay, laureata in filosofia e critica d'architettura, scelse la strada di
catalogare e classificare i principali scritti urbanistici. Il lavoro è
condotto essenzialmente su testi letterari che riguardano il tema urbano
e individua varie categorie sulla base di un'analisi strutturale e
semiologica; il sistema urbano è visto come un insieme di contatti e di
rapporti, mezzi di comunicazione e informazione, ma l'assioma da cui
ha origine il lavoro, tutt'altro che dimostrato storicamente, consiste nel
ritenere che prima della rivoluzione industriale tale sistema di
comunicazione fosse altamente significativo e che solo successivamente
si sia impoverito (118).
Circa dieci anni dopo apparvero, quasi contemporaneamente, due saggi
sull'urbanistica tedesca a cavallo tra Ottocento e Novecento, entrambi
illustrati da una vasta rassegna antologica, uno pubblicato in Italia,
l'altro in Germania.
Nel primo (119) si è cercato di trarre degli insegnamenti per
l'urbanistica contemporanea giudicando però fallimentare il passato:
"Cento anni di storia disciplinare corrispondono a cento anni di
insuccessi crescenti nei riguardi della realtà urbana. L'esito
dell'impegno diretto dei tecnici e delle istituzioni nel governo della città
può essere esposto in termini meno crudi, ma la valutazione d'insieme
rimane negativa. Il deterioramento della condizione urbana si verifica
contemporaneamente all'affermarsi di una specifica scienza della città
(ciò che non è accaduto per esempio alla situazione sanitaria che ha
registrato continui miglioramenti insieme ai progressi della medicina) ed
è un dato che sembra chiamare in causa direttamente le basi della
disciplina e la capacità dei suoi addetti" (120).
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INDICE ANALITICO. PER LE CITAZIONI FARE RIFERIMENTO AI TESTI A STAMPA.
104
Così si apre il saggio di G. Piccinato che coglie l'occasione della
pubblicazione in italiano di un'importante e ampia raccolta antologica di
urbanisti tedeschi di quel periodo con l'intenzione di fornire una
valutazione storica dell'urbanistica attuale. Il fallimento dell'urbanistica
è desunto dal non dimostrato peggioramento della città e dell'urbanistica
dopo la rivoluzione industriale e da una discutibile affermazione
secondo cui "la città del passato non è solo creazione collettiva, è anche
proprietà di tutti (o di uno solo, il
principe, ciò che è lo stesso in termini di uso dello spazio) ed e', come
tale, un bene pubblico usato e gestito nella sua interezza" (121).
Nei fatti l'aspetto politico è affrontato in termini generici e l'impegno
degli urbanisti per proporre delle alternative è visto nella preparazione
di nuovi strumenti urbanistici "poi che è perlomeno illusorio, e
certamente sviante, fare affidamento su di un uso migliore degli
strumenti disciplinari esistenti: obiettivi diversi da quelli della
appropriazione privata della città richiedono strumenti radicalmente
diversi" (122), cercando così di chiudere lo spazio ad ulteriori ricerche
sulla storia dell'urbanistica e sull'alternativa urbanistica.
L'impostazione del secondo studio, curato da Gerd Albers e Klaus
Martin, è radicalmente diversa, e in questo rispecchia la situazione
dell'urbanistica tedesca attuale meno problematica di quella italiana. Il
campo di indagine è stato esteso fino al 1945 con l'intento di trattare
sistematicamente gli spunti empirici (così sono visti i contributi teorici
analizzati) e quindi mettere in evidenzia i principi metodologici e i
contenuti. L'obiettivo che si è posto Albers, a cui si deve l'analisi dei
testi, è quello di risalire alle radici storiche della pianificazione tedesca
per rendere più precise e puntuali le valutazioni, specialmente per
quanto riguarda l'impegno sociale degli urbanisti. Quello che però ha
più importanza, rispetto alle idee che si sono svolte sin qui, è
l'avvertenza metodologica in cui viene espressa la coscienza che
l'indagine avrebbe potuto essere condotta sui piani urbanistici,
scartando però subito tale ipotesi perché troppo faticosa e arbitraria
(123). In realtà i risultati troppo astratti di queste indagini mostrano
proprio il contrario e cioè che la storia dell'urbanistica non può
prescindere dalla pianificazione e dalle attuazioni.
Aymonino nel controbattere le tesi di Benevolo a proposito della
separazione tra urbanistica e politica ad un certo punto affermava: "Il
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ai testi a stampa.


divorzio, se divorzio vi è stato, è culturale e non già politico", e
proseguiva accusando la sopravvalutazione nella storia dell'architettura
delle proposte formali di William Morris rispetto al loro contenuto
ideologico e morale (124); ma il richiamo verso le motivazioni che
hanno condotto all'eventuale scissione, riporta, per associazioni logiche,
il filo dell'attenzione verso alcuni momenti critici dell'urbanistica
moderna: la costruzione della città socialista, le proposte di Le
Corbusier, il nodo della rendita fondiaria e dei condizionamenti
politico-economici nell'uso dello spazio. Negli anni '20 l'urgenza della
riorganizzazione territoriale nell'Unione Sovietica aprì un appassionante
periodi di fermenti nella cultura architettonica e urbanistica: sembrava
di essere prossimi alla realizzazione delle grandi aspirazioni sociali
attraverso un nuovo ordine del territorio. La costruzione della
città socialista suscitò problemi teorici di definizione formale e
funzionale: al lavoro dei sovietici si affiancarono gli architetti e gli
urbanisti europei e statunitensi, alla corrente degli urbanisti che
sostenevano la concentrazione urbana si opposero i "disurbanisti" che
volevano diffondere le strutture residenziali e produttive sul territorio.
Di questa fase gli aspetti più inquietanti e stimolanti compaiono tra il
1929 e il 1931. Nel 1929 fu indetto il concorso per una città verde di
100.000 abitanti alla periferia di Mosca: diventando occasione per
affrontare il problema della capitale; l'anno dopo sia M. O. Barsc con
Moisej Ginzburg sia Le Corbusier con due diversi progetti negarono la
validità della vecchia città e ne proposero l'abbattimento per costruirne
un'altra che esprimesse nelle forme e nelle strutture la nuova funzione
di capitale del socialismo. Quasi contemporaneamente Nikolai
Aleksandrovich Miliutin proponeva l'edificazione delle città socialiste in
termini nuovi e soprattutto realisti, che tenessero conto delle esigenze di
servizi e delle disponibilità finanziarie, individuando come vero
obiettivo prioritario il superamento del divario città-campagna. La
proposta di Miliutin è contro l'accentramento urbano e con il termine
"catena" propone la realizzazione di sistemi urbani lineari. Dallo studio
dei singoli elementi costitutivi, valutandone i costi, riducendo in senso
assoluto gli sprechi, ma denunciando nello stesso tempo come
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estremismi piccolo-borghesi gli eccessi che annullavano la famiglia, ma
riproponevano lo stesso modello tipologico per una vita di gruppo, a
danno dell'individuo, emerge la proposta urbana con l'aspetto di un
rigoroso realismo.
Nel modello di Socgorod ogni elemento nella sua essenzialità si
ricollega e propone un nuovo modo di vivere che unisce campagna e
città.
Il passaggio di un altro anno registrò una netta svolta nelle ricerche: nel
Comitato Centrale Lazar M. Kakanovic stroncò il dibattito che si
svolgeva tra gli urbanisti: "Le città dell'URSS sono già città socialiste"
(125), la ricerca deve abbandonare il campo teorico e affrontare le
necessità concrete che derivano dall'impegno produttivista, l'attenzione
deve essere rivolta verso i problemi politici. Nel rapporto si ribadiva la
necessità di proseguire le ricerche di urbanistica, e si aggiungeva il
Soviet municipale era l'organo di governo, non solo di gestione, per
"dirigere giornalmente, concretamente, praticamente l'economia
municipale" che doveva essere a sua volta inquadrata nel processo
generale dell'industrializzazione (126).
Frattanto con una spettacolare metamorfosi Le Corbusier ricompose il
suo progetto di città del futuro, proposta come capitale dell'Unione
Sovietica, lo rielaborò nei due anni successivi e lo ripresentò come
l'avvenire capitalistico di Parigi (1935). Abile nello scrivere quanto nel
progettare, maestro geniale e mostro sacro, violento e accattivante, al
suo progetto La Ville radieuse, la città splendente, premise:
"Quest'opera è dedicata all'autorità" proseguendo poi in forma poetica
aggiungeva sotto al titolo:
“I piani non appartengono alla politica.
I piani sono il monumento razionale e lirico eretto al centro
delle contingenze.
Le contingenze sono l'ambiente: regioni, razze, culture,
topografia, clima.
Queste sono, d'altra parte, le risorse portate dalle tecniche
moderne. Quelle sono universali.
Le contingenze non devono essere valutate che in funzione
dell'entità "uomo", che in rapporto all'uomo,
che in rapporto a noi
a noi altri
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una biologia
una psicologia” (127).
Sempre nello stesso libro che inneggia alla libertà dell'individuo nelle
città del futuro, criticando la proposta di Auguste Perret che voleva
demolire il centro di Parigi per farne un giardino pubblico, la poesia
riprende il sopravvento, con un gusto che riecheggia l'Opera da tre
soldi:
“Urbanizzare è far soldi
Urbanizzare non vuol dire spreco
Urbanizzare è valorizzare
Urbanizzare non è svalutare” (128).
La logica della valorizzazione del suolo porta Le Corbusier a sostenere
la divisione delle funzioni e a sostenere che il centro di una città, per di
più capitale, è fatto per gli affari e non per abitare; a combattere
aspramente il concetto del suolo come bene pubblico identificando
questo come chimera dei comunisti e dei "disurbanisti", inventando
leggi della natura per regolare il modo di far soldi, che mirabilmente e
poeticamente poi di colpo si identificano con il sole, la terra, il freddo,
il caldo, le stagioni, misure e condizionamenti dell'uomo! (129).
È anche vero che più tardi Michel Ragon, suo amico e critico, a
proposito del piano di Algeri, affermava inequivocabilmente che su Le
Corbusier faceva presa "l'ingenuo fascino, esercitato dal potere,
qualunque esso fosse" e poche righe dopo giustificava la pubblicazione
anonima dei principi della Carta d'Atene con la costante "aspirazione a
trovare un Medici per realizzare le sue opere" (130).
Se le cose fossero state realmente così, sarebbe allora ben comprensibile
l'assenza di precise scelte politiche.
L'appello alla valorizzazione del suolo di Le Corbusier sembra
ricordare quante volte fu la proprietà fondiaria ad impedire l'adozione
di un piano di radicale rinnovamento nelle ricostruzioni; per Parigi egli
volle dimostrare quanto di più si potesse guadagnare razionalizzando ed
intensificando l'uso del suolo. Si doveva radere al suo la città antica,
salvo pochi monumenti, perché la proprietà fondiaria era l'unico fattore
che non poteva essere allontanato dal luogo originale della città. Viene
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il dubbio che fosse questa l'autorità alla quale si rivolse dopo il rifiuto
sovietico.
Subito dopo la fine della guerra di fronte ai problemi della
ricostruzione, Hans Bernoulli rifacendosi ai più famosi "manuali" di
urbanistica di Le Corbusier, Unwin e Gurlitt, criticava la loro
indifferenza di fronte all'insolubile nodo in cui era aggrovigliata
l'urbanistica: infatti la costruzione di città più razionali era impedita dal
diritto della proprietà privata del suolo e dell'eccessivo frazionamento.
Bernoulli, con maggior foga polemica che rigore scientifico, giungeva a
sostenere la separazione tra diritto di proprietà e diritto di edificazione,
attuabile puntando alla progressiva espansione del demanio pubblico con
l'acquisto di nuove aree secondo le disponibilità finanziarie e con il
divieto di alienazione della proprietà pubblica. La proposta non è altro
che il recupero di una procedura già sperimentata nei secoli passati, ma,
oltre a non tenere conto della velocità dell'urbanesimo e dell'ampiezza
delle aree di ricostruire e quindi di espropriare, si muoveva all'interno
della logica di mercato immobiliare esistente e lasciava quindi irrisoluto
il dilemma tra limitate risorse finanziarie dell'ente pubblico e
immediatezza dell'acquisizione di grandi superfici. Tuttavia
l'importanza è nell'aver richiamato questo aspetto e nell'averne
delineato le componenti. In effetti il problema era stato generalmente
sottovalutato da architetti e urbanisti, per quanto politici ed economisti
ne avessero già lungamente trattato e per quanto tanto Hegemann che
Rasmussen, entrambi ben conosciuti dai contemporanei, avessero
dedicato molta attenzione alle particolarità dello sviluppo berlinese e
londinese in rapporto ai rispettivi regimi fondiari e alla speculazione sui
terreni e sui fabbricati. Inoltre nei "manuali" di Reinhard Baumeister
(1876) e di Joseph Stubben (1890) una parte era dedicata alle questioni
finanziarie e all'esproprio, ma più di loro un contemporaneo di Gurlitt,
Rud Eberstadt, professore di economia piuttosto noto nell'ambiente
degli urbanisti, avendo scritto molti articoli sulle riviste Der Stadtebau e
Deutsche Bauzeitung e avendo partecipato al concorso per la grande
Berlino (1910), rivolse la propria attenzione alla questione edilizia nella
quale erano chiari il riferimento ad Engels e il diverso giudizio politico.
A differenza di Bernoulli che era spinto alla ricerca di una soluzione
urbanisticaarchitettonica, impedita dal frazionamento delle proprietà e
dal prevalere dell'interesse del singolo su quello della collettività,
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Eberstadt mise sotto accusa l'effetto distorcente della speculazione
fondiaria sul mercato delle abitazioni, difendendo la validità della casa
come merce, e dalla speculazione edilizia, auspicando il ritorno ad una
convergenza tra interesse privato e pubblico come supponeva che fosse
ai tempi di Adam Smith (131).
È interessante notare quanti argomenti sono stati approfonditi da
Eberstadt, proprio per far risaltare la gravità dell'indifferenza che tali
questioni trovarono presso gli altri urbanisti. Nella sua trattazione del
1909 Handbuch des Wohnungswesen und der Wohnungsfrage (manuale
sulla situazione e questione delle abitazioni) criticò la posizione di
coloro che sostenevano che il prezzo del suolo dipendesse dalla legge
della domanda e dell'offerta e ne dimostrò l'inconsistenza, rilevò la
particolarità tedesca della speculazione fondiaria legata direttamente al
regime delle ipoteche, la impossibilità (!) degli inquilini di organizzarsi
e scioperare, individuò il piano regolatore come strumento di
parcellizzazione fondiaria e la speculazione fondiaria come causa della
gran quantità di abitazioni non occupate e, infine, osservò l'importanza
e la qualità dell'edilizia pubblica non soggetta al gioco della
speculazione fondiaria.
Dunque ripercorrendo la storia moderna della formazione disciplinare,
piuttosto che di divorzio tra politica e urbanistica sembrerebbe corretto
parlare di una polverizzazione dei contributi. Mentre si andava
affermando la necessità di superare il livello della pianificazione urbana
per integrarla con quella territoriale, e lo affermavano gli stessi
architetti del movimento moderno nei congressi internazionali, si
consolidavano delle specializzazioni settoriali che malgrado tutto erano
malate di professionalismo e tecnicismo.
Nel III Congresso Internazionale d'Architettura Moderna (1930) nelle
relazioni di base, Le Corbusier avvertiva che le grandi città sono il
centro del potere, ma anche affermava che non si trattava di affrontare
problemi economici e politici, quanto di essere architetti e urbanisti:
sorgerà in seguito l'autorità idonea alla realizzazione delle idee. Questo
atteggiamento acritico di attesa di un'era illuministica è la causa di una
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cesura che spiega l'atteggiamento di fiduciosa speranza come se non
fossero conosciute le reali situazioni politiche.
Il successivo IV Congresso, che raccoglie le sparse istanze per
l'architettura e l'urbanistica, le presenta in forma coerente, ma senza
alcun legame politico e sociale. Sempre aspettando l'autorità (132).
3.9. Economia e territorio: dalle prime analisi allo studio
della rendita fondiaria urbana
Accanto ai provvedimenti legislativi, alle grandi operazioni e agli studi
teorici, da cui si desumeva che la città fosse l'unico campo d'azione
degli urbanisti, un'altra corrente di studi maggiormente legata
all'economia politica di occupava di alcuni temi fondamentali
dell'organizzazione del territorio, costruendo ipotesi e teorie per
spiegarne l'assetto e per indirizzare le azioni di governo. Così si svolge,
quasi parallelamente alla rivoluzione agronomica, lo sviluppo delle
teorie economiche sulla rendita agricola e sui rapporti tra questa, l'uso
del suolo e la produttività. Nelle prime formulazioni, la rendita del
suolo edificabile appariva studiata solo marginalmente. Tuttavia da
quegli studi che riguardavano solo alcuni aspetti del territorio si è giunti
per successivi passaggi a teorie di più vasto respiro e a tentativi di
restituire un'immagine che, per quanto semplificata, fosse
sufficientemente ed esaustivamente rappresentativa della realtà. Si
passava dagli studi della localizzazione delle produzioni agricole, a
quelle degli insediamenti industriali fino al controllo dell'uso del suolo e
al bilancio economico con precisi riferimenti territoriali delle attività
svolte in una regione. Questi contributi avevano origine dagli studi di
Malthus e Ricardo, trascuravano quasi obbligatoriamente analisi,
critiche e approfondimenti di Marx e di Engels, e trovavano in von
Thunen una delle prime formulazioni sistematiche. In seguito
l'approfondimento teorico e il contatto stretto con la realtà hanno fatto
riemergere con sempre maggior chiarezza la rilevanza politica nella
formulazione degli obiettivi da perseguire nell'organizzazione del
territorio, dando così ragione, in un certo senso, a quelle critiche che
invece si volevano ignorare. I lineamenti di storia dello sviluppo teorico
delle analisi urbane e territoriali sono stati manipolati secondo interessi
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particolari, ma non sono mai stati integrati nella storia dell'urbanistica,
favorendone così l'apprendimento come se si trattasse di una disciplina
autonoma piuttosto che di uno strumento operativo (133).
Nelle teorie formulate tra il XVIII e il XIX secolo due dei principali
indirizzi di indagine territoriale erano costituiti dallo studio della
produzione agricola e dall'individuazione dei fattori di scelta delle
localizzazioni industriali.
Nel primo caso la principale osservazione riguardava l'incidenza del
regime fondiario, nel secondo caso l'elemento chiave era individuato
nei costi di trasporto, quindi nelle distanze, tra luoghi di produzione e
di vendita, fonti delle materie prime, insediamenti residenziali e
mercato del lavoro.
Nell'ipotesi più elementare di una pianura fertile indifferenziata, dove è
situato un unico centro urbano e dove l'unica attività è quella agricola,
la rendita fondiaria, la resa produttiva e i costi di trasporto determinano
i criteri di distribuzione delle attività. L'esempio classico di costruzione
del modello era esposto ed illustrato da J.H. von Thunen, secondo cui,
nelle ipotesi più elementari, le attività agricole e silvo-pastorali si
distribuivano concentricamente secondo la redditività delle colture e il
costo dei trasporti (134). L'introduzione di un fiume o di una via di
comunicazione, a causa delle mutate condizioni di fertilità e
accessibilità, modificava la distribuzione concentrica in una più
complessa a fasce parallele che seguono l'andamento del nuovo asse. Il
rapporto tra più stati veniva risolto supponendo l'esistenza di un altro
stato economicamente e politicamente più debole: questo sarebbe stato
succubo di quello più forte, così come i paesi europei erano costretti a
subire l'egemonia inglese che imponeva a tutto il mercato il prezzo del
grano. Sempre con riferimenti alla realtà, von Thunen proseguiva
considerando come potevano variare ed influire sulla produzione la
politica fiscale e le imposte daziali e doganali; il variare del costo di
produzione e della redditività influivano quindi sulle distanze tra luogo
di produzione e area centrale (135). Successivamente si modificava, il
modello introducendo risorse particolari che differenziavano la pianura
e si aumentavano le attività in gioco; fiumi e montagne, occupazioni
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112
industriali, altri centri urbani permettevano di passare gradualmente
verso schemi sempre più complessi, fino a poter progettare dei modelli
sufficientemente simili alla realtà, capaci di simularne gli eventi.
I modelli sono costruiti cercando le relazioni logiche possibili tra le
attività e gli insediamenti ed esprimendole in termini matematici.
L'assetto del territorio viene così rappresentato da un sistema di
equazioni con elevato numero di variabili. Poiché, come è ovvio, si
devono esprimere tante relazioni quante sono le variabili che
effettivamente entrano in gioco nella realtà; si cerca di ridurre queste al
minor numero possibile, scegliendo solo quelle che sembrano essere le
principali.
Le relazioni tra i diversi elementi del sistema territoriale possono essere
formalmente esposte in termini di bilancio economico di una regione,
tra produzione e consumo, tra ciò che si acquista, ciò che è necessario
per far funzionare la "macchina sociale" e ciò che serve alla produzione
di merce da esportare. Naturalmente, se prima dell'avvento della
ferrovia e dei trasporti su gomma, i modelli dovevano fare i conti
principalmente con le distanze, tale era il divario tra il fattore costo di
trasporto e gli altri fattori, dopo la seconda metà del XIX secolo e con
l'abbassamento dei dazi doganali, se ne deve ribaltare l'ordine di
importanza. Le innovazioni nei sistemi di comunicazione e nelle fonti
energetiche sono tante e tali da mutare profondamente le relazioni che
in precedenza erano state individuate; similmente la diffusione dello
sviluppo, la costruzione di opere di urbanizzazione sempre più estese
progettate con tecnologie avanzate, i mutamenti economici e politici che
continuano ad alterare questi settori, rivoluzionando i rapporti
economici, obbligano ad operare un costante aggiornamento degli
schemi interpretativi.
Alla complicazione delle relazioni tra le variabili e alla loro
mutevolezza nello spazio e nel tempo sempre più rapida e
imprevedibile, corrisponde però lo sviluppo delle scienze statistiche: a
mano a mano che le tecniche di raccolta dei dati vengono perfezionate,
si può ottenere una maggiore articolazione ed elaborazione dei
censimenti. L'evoluzione nella progettazione e costruzione dei
calcolatori elettronici ha permesso in questi ultimi decenni la
predisposizioni di modelli interpretativi e previsionali sofisticati e la
loro applicazione come strumenti ausiliari del governo sia delle
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industrie e delle imprese commerciali, sia dello stato e delle sue
diramazioni periferiche.
La versatilità dei modelli può essere ben esemplificata da quello che Ira
S. Lowry studiò all'inizio degli anni '60 per una ditta di trasporti e che
successivamente fu pubblicato come modello di funzionamento di
un'area metropolitana e conobbe applicazioni negli Stati Uniti, in
Inghilterra e in Jugoslavia (136). Non c'è azione pubblica ormai che in
qualche modo non si richiami ai modelli, e alle metodologie dimostrate
teoricamente: la suddivisione del territorio, la delimitazione delle aree
metropolitane, la allocazione delle risorse e delle spese sono stabilite
citando a proprio conforto modelli gravitazionali e bilanci regionali,
anche se molte volte alla citazione metodologica non segue
l'applicazione, ma si passa rapidamente alle conclusioni con le scelte
politiche (137).
Tuttavia le esperienze più serie - se ne possono ricordare due tra tutte,
condotte in condizioni politiche assai diverse, come quella della
pianificazione regionale inglese degli anni '60 e quella della
pianificazione nazionale economica e territoriale polacca sviluppata in
oltre 40 anni di sperimentazione - hanno portato chiarezza in tutto
quanto riguarda il significato dell'organizzazione del territorio come
sistema, sia la stretta connessione tra politica, programmazione
economica e pianificazione territoriale (138). Passata la novità e
l'esclusività degli studi modellistici e delle tecniche degli elaboratori
elettronici, è iniziata una fase più interessante e più critica rivolta alla
metodologia e alle applicazioni, durante la quale è stata dimostrata
inconfutabilmente la loro funzione strumentale. Anzi, della stessa
posizione tecnicistica che vedeva nei modelli la risoluzione automatica
dei problemi posti dall'uso del territorio e dalla ricerca del consenso,
sono emersi alcuni elementi tipici della pianificazione: a)
l'organizzazione del territorio costituisce un sistema coerente, in cui
qualsiasi intervento settoriale si ripercuote sull'intero assetto; b)
l'esistenza di equilibri e squilibri, di accordi e di lotte sociali influenza
gli obiettivi generali e i compiti che il potere politico si assume e che
realizza attraverso l'attuazione diretta, l'incentivazione o comunque il
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controllo degli operatori pubblici e privati; c) la formulazione degli
obiettivi e delle scelte di priorità è un compito preminentemente
politico.
Alla formulazione degli obiettivi desunti da una arbitraria lettura dei
dati, peraltro raramente disponibili con sufficiente precisione per lunghi
periodi, e quindi dall'individuazione di tendenze di sviluppo
manifestatesi nel passato, viene costituita la coscienza della
responsabilità di fronte alle necessità sociali e produttive, alle richieste
dei settori terziari, alla ingordigia dei settori parassitari; le scelte
conseguenti a loro volta esigono la conoscenza approfondita della
società, delle
attività e della loro localizzazione. Inoltre, poiché le risorse pubbliche
rappresentano grandezza finita, significa anche decidere a quali
necessità e bisogni si debba proditoriamente far fronte, delineando la
programmazione degli interventi e il coordinamento tra azione pubblica
e privata.
In conclusione dell'analisi economica dell'organizzazione del territorio
si è giunti quindi ad affermare il contenuto della pianificazione
parallelamente a quanto si andava sperimentando con l'applicazione
dell'urbanistica nelle amministrazioni locali, cioè il superamento della
neutralità tecnica della progettazione del piano a favore dell'impegno
politico. Nella generalità dei casi al momento di passare dal modello
astratto alle localizzazioni reali l'aspetto economico della rendita
fondiaria urbana non è preso in considerazione e, se ciò può essere
comprensibile nei lavori elaborati in paesi socialisti dove la proprietà
pubblica ha modificato il regime fondiario abolendo la rendita urbana
assoluta, non se ne capiscono le motivazioni nei paesi capitalisti.
Soltanto William Alonso (1964) studiò l'economia dei suoli urbani,
basandosi però esclusivamente sull'esperienza statunitense. Egli propose
una teoria sul valore del suolo ritenendo, non ingiustificatamente, che
potesse servire per individuare con miglior precisione le destinazioni
d'uso nei piani urbanistici e conseguentemente per dirigere con miglior
effetto lo sviluppo urbano. La tesi di Alonso si reggeva però sulla
ipotesi di concentrare le esigenze di piano con gli interessi degli
operatori immobiliari e dei proprietari fondiari, ipotesi che conduceva
verso la razionalizzazione dello sfruttamento economico "migliore" per
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ogni lotto, quindi con la massima rendita fondiaria possibile in
dipendenza da alcune
condizioni più o meno oggettive determinate dalle condizioni geo-
morfologiche, ambientali e dalla presenza di infrastrutture. Non a caso
il prezzo dei terreni è trasformato in valore del suolo e il concetto di
rendita è sfiorato quel tanto che basta per osservare che non ha più
significato negli Stati Uniti, da quando la produttività agricola è
perseguita non con l'estensione dei terreni da coltivare, ma con il loro
uso intensivo (139).Ci si chiede se veramente l'esistenza di terre
abbandonate, il tipo di culture e più in generale l'uso del suolo, la
proprietà e il titolo di godimento, i prezzi del terreno debbano essere
considerati elementi "esterni", dati fissi di cui il pianificatore va
informato affinché ne tenga conto nella calibratura del modello (140), o
se siano piuttosto queste le variabili da cui dipende l'assetto del
territorio. Anche ammettendo le differenze tra le situazioni all'italiana
dove la rendita fondiaria ha assunto il predominio nell'azione urbana
distorcendo tutti i meccanismi di sviluppo e quelle di altri paesi
capitalisti dove la rendita agricola e urbana ha permesso di lucrare
enormi somme di denaro senza per questo dirigere l'intera economia,
non è lecito postulare che in ogni caso i prezzi dei terreni rappresentino
soltanto un elemento paragonabile ai fattori geografici, con cui si
debbono fare i
conti, ma a cui non si riconosce la mutevolezza e la capacità di mettere
in moto determinati meccanismi di sviluppo.
Le trasformazioni golliste di Parigi, la distruzione della vecchia
Bruxelles, i grattacieli e il rinnovo urbano londinese, la crisi finanziaria
di New York e non ultima la carenza di parchi nelle città italiane, sono
le dimostrazioni più evidenti dell'avanzata della rendita urbana
differenziale e degli effetti distorcenti sull'amministrazione della città
(141). Trascurare la funzione della rendita non è una semplificazione
dei modelli, ma la scelta cosciente di misconoscere una delle principali
forze contrastanti la razionalizzazione dell'uso del territorio, che va di
pari passo con le analisi demografiche, abitatrice e produttive condotte
senza rilevare le situazioni di differenza tra le classi e tra gruppi sociali:
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semplificazioni drastiche che impediscono la comprensione delle
trasformazioni sociali, dei comportamenti, degli effetti dei piani
urbanistici, e quindi in definitiva, escludendo la possibilità di costruire
un bilancio esaustivo degli aspetti economici e sociali, rendono vani i
tentativi di valutazioni comparate.
3.9.1. I saggi teorici degli urbanisti
La coscienza della complessità dell'organizzazione del territorio e
dell'importanza di questi fattori si è fatta strada solo molto lentamente,
malgrado che già negli anni '30 fosse maturata una sufficiente quantità
di casi concreti. La percezione dei problemi sembra essersi scontrata
con l'incapacità della sintesi: solo eccezionalmente le critiche
urbanistiche potevano cogliere il significato di certe azioni e i piani
urbanistici, grazie a particolari congiunture locali, riuscivano ad
assumere un vasto respiro e ad indirizzare lo sviluppo verso il futuro. I
piani di Amsterdam, di Londra e di Varsavia, bandiere della cultura
urbanistica moderna, esperienze di quel che si sarebbe potuto realizzare
ovunque con l'urbanistica, restano però esemplarmente frutto di
situazioni irripetibili, che emergono senza la possibilità di imitazioni n‚
la capacità di istituire una scuola. L'esempio olandese spicca per la
singolarità di una pianificazione coerente nei secoli, mentre la volontà
di risorgere dalle macerie della seconda guerra mondiale caratterizza gli
altri esempi: gli inglesi sono stati spinti a dare alla pianificazione
londinese la dimensione territoriale necessaria allo sviluppo della "città
mondiale", e i polacchi hanno puntato verso la pianificazione territoriale
e contemporaneamente alla ricostruzione del centro storico come
simbolo di speranza e di continuità del paese.
Dagli anni '20 in poi l'interesse crescente per la città si è manifestato
con la pubblicazione di numerose opere divulgative, alcune delle quali
introduttive allo studio dei fenomeni urbani in altre discipline, come la
storia dell'arte e la storia con i lavori già citati di Lavedan e Poëte e
come la geografia e sociologia con una pubblicazione di Pierre George,
in cui l'urbanistica si presenta come la fase d'azione dei geografi e
sociologi dopo le analisi delle relazioni "uomo - società - ambiente"
(142). Accanto a queste introduzioni all'urbanistica, altre prettamente
disciplinari, nonostante il titolo che promette sempre una sintetica
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ai testi a stampa.


visione d'insieme approfondiscono solo alcuni aspetti, la residenza e la
città, o comunque non mettono in discussione fino a fondo il significato
dell'urbanistica, con le forze e i meccanismi che ne presiedono
l'attuazione. Tutto sommato sfugge l'aspetto politico del governo del
territorio e quindi anche lo stesso rapporto di partecipazione della
popolazione non compare o compare troppo superficialmente; ma
sfugge anche l'oggetto della pianificazione e si trae l'impressione che si
tratti quasi sempre soltanto del territorio edificato, di quello edificabile
e delle aree annesse di interesse collettivo (143). Per quanto siano opere
molto diverse nei contenuti è difficile notare una soluzione di continuità
con la visione tecnocratica dell'urbanista espressa nei primi manuali
tedeschi della fine dell'Ottocento. Lo sviluppo della città industriale è
visto come frutto di un'aberrazione; si cerca di dimostrare come,
razionalizzando le energie disponibili, sia possibile risolvere gli aspetti
negativi della questione delle abitazioni senza nemmeno dubitare dei
principi economici politici e sociali che la originano. L'applicazione
delle leggi e la redazione dei piani urbanistici, sia anche coordinando il
livello nazionale con quello regionale e locale, viene ridotto ad una
questione tecnica: si tratta quindi di studiare e divulgare come si
debbano progettare le infrastrutture, dalle reti idriche alle scuole, come
si debba "dimensionare" il piano regolatore e adattarne le previsioni alle
necessità presenti e a quelle presumibilmente insorgenti. Con
quest'ultimo problema si tocca uno dei punti più delicati della
pianificazione urbanistica: la previsione delle dimensioni e quindi della
quantità di terreni da indicare edificabili e l'indicazione di quanto sia
possibile costruire viene presentata come funzione di esigenze precise,
individuate con studi sull'incremento demografico e produttivo, ma
sembra finire più che altro nella preoccupazione di rendere più o meno
edificabile un determinato terreno.
In realtà proprio dalla rendita fondiaria e dalla speculazione edilizia
prende avvio la cagnara che porta imprenditori, finanzieri e proprietari
fondiari nel cuore delle grandi operazioni urbanistiche (144). Grazie a
queste, i piani urbanistici diventano campo di battaglia dei grandi
proprietari fondiari che, a guida di oligopolio sostenuto dai piccoli e
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118
medi proprietari, dirigono il mercato fondiario. In quasi tutti i testi
introduttivi le limitazioni che il regime dei suoli impone al piano
urbanistico, inteso sia nel senso di organizzazione del territorio sia nel
significato restrittivo di progetto architettonico, sono sottovalutate,
senza far comprendere che proprio esse costituiscono molto spesso il
freno all'attuazione dei piani. Da questo punto di vista si comprende
che non basta cercare la perequazione tra proprietari fondiari livellando
la rendita fondiaria, ma che si deve capire come questa interviene nel
deformare lo sviluppo urbano e quali sono gli strumenti per realizzare
gli obiettivi della pianificazione, neutralizzando le forze negative. Il
compito dell'urbanista, e quindi il contenuto dei testi introduttivi e dei
manuali, non può essere limitato ai metodi di calcolo delle capacità
insediante dei piani, ai criteri di distribuzione delle destinazioni d'uso
del suolo, al dimensionamento delle fognature e delle strade, ma deve
comprendere l'azione politica, la capacità di cogliere i difetti e le qualità
negative dello stato di fatto, di penetrare le leggi per interpretarle e
trovare quindi i supporti per realizzare i propri obiettivi (145).
Le esperienze dei piani urbanistici e la verifica dei risultati hanno reso
diffusa la convinzione che non sia possibile procedere mantenendo
isolati i singoli campi di intervento sul territorio. Tale convinzione si
scontra però con la prassi, utilizzata in tutti i paesi, di suddividere e
ripartire i poteri e le responsabilità dell'organizzazione del territorio ad
enti ed amministrazioni che difficilmente possono lavorare
coordinatamente.
La necessità di intervenire sul territorio con studi e proposte inquadrate
nella visione generale del sistema territoriale nasce anche da studi di
settore. In questo senso sono stati esemplari due studi specifici sulla
viabilità che hanno capovolto le concezioni tradizionali, pur non
prospettando delle alternative globali allo sviluppo conseguito nel
passato.
Nel 1954 Robert B. Mitchell e Chester Rapkin dimostrarono come il
traffico fosse in funzione della distribuzione degli insediamenti e delle
attività. Se si volevano risolvere i punti di congestione e facilitare i
collegamenti non sarebbe bastato ampliare le sezioni stradali e
introdurre infrastrutture per facilitare lo scorrimento del flusso
veicolare. Queste opere infatti sarebbero state vanificate dall'incremento
di traffico che esse stesse avrebbero attratto. Si doveva quindi
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intervenire, essi sostenevano, sulla pianificazione dell'uso del suolo se
si voleva realmente modificare la situazione congestionata. Nel 1963 il
ministero dei Trasporti (Minister of Transport) londinese pubblicò un
altro studio, noto anche come rapporto Buchanan, in cui le proposte
viabilistiche erano formulate e valutate in termini di efficacia, di costo e
di trasformazioni urbane e territoriali. In esso si proponeva una teoria
della progettazione stradale basata sulla ricerca di tutte le soluzioni
possibili comprese tra la massima salvaguardia dell'esistente fino alla
formazione di zone pedonali e il conseguimento della massima
accessibilità tra i poli del traffico; a questa seguiva la verifica con una
serie di esempi concreti, con analisi dei costi e delle opere da eseguire.
I contributi teorici più significativi alla maturazione e alla fondazione
disciplinare dell'urbanistica sono emersi dalla situazione di crisi e di
forti contrasti politici presenti in Italia dove le trasformazioni territoriali
sono state accompagnate da un vorace saccheggio, sospinto dalla
funzione dominante della rendita fondiaria, che ha provocato enormi
distruzioni dell'ambiente. Il bilancio negativo del malgoverno e la
cronaca delle sconfitte subite dagli urbanisti sono costellati dal
succedersi di falsi obiettivi e dalla prevalenza degli interessi privati su
quelli pubblici (146).
Tuttavia a partire dal dopoguerra affiora una forte spinta al
rinnovamento dell'urbanistica, non più sostenuto solo da qualche voce
isolata, ma dalla collaborazione tra urbanisti, amministratori e
pubblicisti. Alle denunce contro la speculazione si aggiunge l'impegno
di alcune amministrazioni a contrastare la logica della rendita,
sostituendo all'uso passivo dei piani urbanistici, adoperati
prevalentemente come strumenti di limitazione dell'attività costruttiva
degli operatori privati, una fase propositi di interventi dell'ente
pubblico. Alla fine della guerra la necessità di ricostruire il più
celermente possibile le città e l'impellente domanda di abitazioni si
doveva misurare con la poca volontà politica e soprattutto con la scarsa
disponibilità finanziaria dello stato e degli enti locali; la possibilità di
trarre vertiginosi guadagni dalla speculazione fondiaria restava
incontrastata ed accedeva quindi le bramosie dei proprietari immobiliari
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120
ai quali si univano gli interessi dei costruttori attirati da questa facile
fonte di lucro. La funzione negativa della rendita fondiaria in continua
crescita, e ben più remunerativa di qualsiasi investimento, si esercitava
quindi sul settore edilizio togliendogli le spinte al processo di
industrializzazione e perpetrando nel tempo sistemi artigianali da
sottosviluppo.
Nel 1945, a differenza di altri paesi che sostenevano forti investimenti
pubblici per rinnovare il volto delle città, veniva fatto passare il primo
siluro contro la nuova legge urbanistica (1942), non già perché si
risentiva di una formulazione ormai sorpassata dagli eventi politici, ma
unicamente per favorire la ricostruzione urbana da parte dei privati. Il
provvedimento dei piani di ricostruzione oltre a svendere la città agli
speculatori sortì l'effetto di ritardare la redazione dei primi piani
regolatori generali verso la fine degli anni '40; a metà degli anni '50
solo due città (Milano e Bari) erano riuscite ad avere un piano
approvato, ma tra lo studio iniziale, la fase dell'azione consigliare e
l'approvazione ministeriale gli interessi della proprietà fondiaria erano
riusciti in ciascun caso ad ottenere modifiche peggiorative.
L'applicazione della legge del 1942 ne mise in luce i difetti:
sostanzialmente l'astrattezza dei piani urbanistici redatti senza sostegni
finanziari e senza programmazione delle attuazioni. Nell'Istituto
Nazionale di urbanistica, mentre di rinnovavano i quadri direttivi, prese
consistenza il movimento per la riforma dell'urbanistica. Su questo
tema, affrontato in diversi congressi, si giunse a predisporre una
proposta di legge che pur non essendo, e non avrebbe potuto esserlo, di
completa rottura, proponeva oltre alla trasformazione del regime del
suolo una revisione complessiva della legislazione urbanistica
affrontando tutti i modi che erano stati messi in luce dalle applicazioni
degli anni '50 (147).
La stessa Democrazia Cristiana diede il mandato a Fiorentino Sullo,
Ministro dei Lavori Pubblici, di studiare una proposta di legge. La
violenza della reazione contro qualsiasi innovazione sconfisse ogni
illusione, la Democrazia Cristiana sconfessò addirittura l'azione del
proprio ministro, ma dalla sconfitta si generò un movimento più
qualificato e meno ingenuo i cui frutti contribuirono fondamentalmente
al rinnovamento dell'urbanistica. Se l'Istituto Nazionale di Urbanistica
attraverso la propria rivista e i congressi esprimeva l'evolversi delle
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posizioni degli urbanisti e l'affermarsi di nuove forze, le associazioni
tra gli urbanisti e l'affermarsi di nuove forze, le associazioni tra gli enti
locali dimostravano un nuovo impegno nell'affrontare le questioni
territoriali (148). All'inizio degli anni '60 i comuni emiliani
intrapresero unitariamente una politica di redazione e revisione degli
strumenti urbanistici che avrebbe portato all'impostazione di nuove basi
contrattuali nei rapporti tra ente locale e operatori privati. Per le
lottizzazioni private gli enti locali richiedevano che la convenzione fosse
subordinata alla cessione di metà dell'area per uso pubblico; nella
redazione dei piani urbanistici l'obiettivo fu quello di ridurre al minimo
le capacità insediante sulla base di previsioni realistiche decennali,
superando così la concezione "a-temporale" dei piani regolatori per i
quali la legge del 1942 non prevedeva termini di scadenza e il
sovradimensionamento conseguente grazie al quale si favoriva la
speculazione fondiaria prospettando incrementi delle aree edificabili
ingiustificabili anche a scadenze di mezzo secolo (149); inoltre si stabilì
di individuare le superfici per servizi pubblici in modo da garantire
delle quantità minime per ogni abitante insediato e da insediare (150).
Tale azione politica si fondava sulla necessità di contrastare l'azione
speculativa senza aspettare la riforma urbanistica, che appariva sempre
più improbabile, ma muovendosi all'interno del sistema legislativo
vigente. Si trattava quindi di promuovere lo studio e l'interpretazione
delle leggi per trovare tutti gli elementi giuridici a sostegno dell'azione
pubblica. Da questa linea emersero i caratteri di una politica urbanistica
innovativa rispetto a quella del passato, che si poneva in aperto conflitto
con l'urbanistica di altri comuni e soprattutto con la linea su cui si era
sino ad allora orientato il Ministero dei Lavori Pubblici.
Fortunatamente l'azione di quei comuni non rimase un fatto isolato, ma
ebbe riscontro in altre regioni e quindi le indicazioni alternative
emergenti ebbero sempre più risonanza. Lo scontro fu condotto
contemporaneamente sulla base di interpretazioni giuridiche e
sull'elaborazione di innovazioni nelle normative tecniche e nei criteri di
redazione dei piani. Tuttavia questi risultati non sarebbero stati possibili
se contemporaneamente non si fosse provveduto al potenziamento degli
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122
uffici tecnici, solitamente del tutto inadeguati ancora oggi a svolgere
anche le funzioni ordinarie.
Il conflitto, non ancora definitivamente risolto, ebbe sorti alterne, ma la
validità dei principi sostenuti portò una serie di riconoscimenti sanciti
anche in forma di leggi: fu proprio la ricezione nelle leggi di queste
parziali innovazioni che permise, seppure lentamente, di costituire un
supporto sempre più consistente e unitario per l'urbanistica democratica
(151). I due congressi dell'Istituto Nazionale di Urbanistica tenuti nel
1964 e nel 1966 testimoniarono questa nuova volontà politica di
impegno concreto nel governo del territorio, segnando le questioni di
interesse territoriale che le pubbliche amministrazioni dovevano
risolvere nel compiere il loro mandato (152). Non si trattava più quindi
di proporre nuove leggi e piani territoriali per imporre dall'alto una
linea urbanistica: la sconfitta del movimento per la riforma legislativa
svoltasi durante l'apertura del Centro Sinistra, dimostrava
l'impossibilità di arrivarvi attraverso azioni governative. Era necessario
quindi costruire i presupposti operando direttamente in quegli enti locali
dove già si era manifestata questa volontà.
Per la prima volta il quadro urbanistico veniva ricomposto collegando
teoria e azione e investigandone tutte le tematiche, quando nel 1967
Giuseppe Campos Venuti pubblicò l'inquadramento teorico
dell'urbanistica democratica italiana: l'analisi dei meccanismi di
sviluppo dell'organizzazione territoriale era messa in relazione al
regime fondiario e di questo era studiato il significato parassitario della
rendita urbana. L'esposizione dell'urbanistica era condotta sulla base
delle possibilità legislative e in riferimento all'obiettivo del riequilibrio
territoriale e del governo democratico del territorio.
A queste indicazioni si riferisce anche la Lega per le Autonomie e i
Poteri Locali negli anni '70 ampliando e qualificando la guida che
veniva pubblicata annualmente e curando una collana di libri intesi
come strumenti operativi per l'urbanistica delle amministrazioni
democratiche (153).
In questa collana è apparsa una nuova concezione del "manuale" di
urbanistica inteso soprattutto come agile strumento di conoscenza e di
azione per poter condurre la politica territoriale all'interno del lavoro
amministrativo degli enti locali, come testimoniano i libri di Valeria
Erba sui piani urbanistici generali e attuativi, quello di Luigi Falco sugli
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standard urbanistici e quello di Felicia Bottino e Vito A. Brunetti sul
nuovo regime dei suoli introdotto dalla legge n. 10 del 1977 (154).
Alla diffusione dell'impegno per un'urbanistica democratica ha
corrisposto un numero sempre crescente di pubblicazioni, ma soltanto
di una più recente raccolta di relazioni tenute in occasioni diverse da
Campos Venuti, emergono le linee d'azione per proseguire la battaglia
per un'urbanistica democratica (155).
In questo lavoro è nitidamente delineato il campo d'azione
dell'urbanistica, ma soprattutto è rappresentato il programma per cui è
necessario battersi se si vogliono risolvere le questioni economiche e
sociali che nel territorio si concretano. Accanto a questi contributi
teorici si dovrebbero analizzare le corrispondenti applicazioni. Queste
costituiscono un campo d'indagine molto vasto e interessante:
certamente oltre alla devastazione dell'ambiente, in Italia si possono
annoverare piani urbanistici esemplari che hanno avuto risonanza
internazionale, da Gubbio e Assisi fino a Bologna e a Pavia (156).
Negli ultimi anni, in particolare dopo le elezioni del 1975, al
mutamento delle condizioni economiche e politiche ha corrisposto un
maggior interesse delle amministrazioni pubbliche all'urbanistica, ma
un bilancio complessivo sarebbe ancora prematuro (157).
Come già si è detto il piano urbanistico locale non è che una piccola
parte della politica territoriale, oltre alla quale vi sono le incognite
dell'attuazione. Altri enti locali adottano ancora piani speculativi, la
politica urbanistica nazionale è ancora incerta, e le forze speculative del
regime immobiliare, non ancora stroncate, vi trovano sostegno. L'unica
possibilità affinché l'urbanistica democratica divenga una realtà è che
questo impegno politico si diffonda nelle amministrazioni locali, cioè
che gli esempi citati non restino eccezionali, e che si riesca a
coinvolgere i quadri politici superiori e a far intervenire quindi anche
gli operatori privati nella stessa nuova direzione.


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124
4. Introduzione all'urbanistica democratica
4.1. Impostazione delle problematiche territoriali
Tra i compiti più impegnativi con cui deve misurarsi l'azione politica
nelle società moderne vi sono senz'altro l'uso del suolo, la distribuzione
delle attività umane sul territorio e la loro organizzazione. Compiti che
non si pongono nell'ottica degli interventi straordinari; le condizioni
generali dello sviluppo sono tali da richiedere ovunque provvedimenti
urgenti e continuati nel tempo. L'incremento demografico e le
migrazioni modificano rapidamente la distribuzione della popolazione
nel mondo, e causando il continuo incremento della popolazione
urbana. Aumenta il numero delle grandi città e delle aree metropolitane
senza che si verifichi in tutte un adeguato sviluppo di attività produttive.
L'incapacità del sistema economico e in particolare degli operatori
pubblici di controllare la crescita del sistema e di rispondere al bisogno
di abitazioni, ha avuto come una delle conseguenze l'esplosione
dell'abusivismo. Così oggi in ogni città, come osserva Platone, "ve ne
sono almeno due una contro l'altra: la città del ricco e la città del
povero, e in ciascuna di esse ve ne sono molte altre" (1); accanto ad
ogni città legale, costruita cioè secondo le disposizioni giuridiche
esistenti, si può aggiungere, ne esiste un'altra illegale, più estesa dove
più deboli sono le strutture urbane. Non importa se è fatta di baracche o
di interi quartieri densi di abitazioni speculative, il risultato resta
sempre la formazione di due città isolate l'una dall'altra, una
privilegiata, l'altra senza nemmeno i servizi di prima necessità (2). Alla
crescita incontrollata e alle malsane condizioni di gran parte dello
sviluppo urbano corrispondono gravi guasti all'ambiente; le stesse
tecniche agronomiche si risolvono tal volta in minacce ecologiche.
Nell'enorme disparità che si riscontra nelle attività agricole e silvo-
pastorali coesiste ancora l'economia di sussistenza accanto allo
sfruttamento intensivo e industrializzato. L'incapacità di soddisfare il
fabbisogno alimentare dei paesi poveri non può essere risolta dai paesi
più sviluppati, ma solo con forti investimenti locali nello sviluppo
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dell'istruzione, della ricerca e delle tecniche del lavoro. Inutile dire
però che queste ricerche devono seguire strade nuove: infatti l'attuale
sviluppo intensivo dell'agricoltura non si basa soltanto sull'uso dei
fertilizzanti, ma anche sull'impiego di micidiali pesticidi, di cui il DDT
non era che un esempio. La minaccia di avvelenamento dell'ambiente e
di desertificazione sembrano essere ipotesi fantascientifiche, ma in
realtà non sono possibilità tanto remote.
Malgrado tutto questo, mentre ogni paese dedica una gran parte di
energie all'acquisto di armamenti, solo pochi fondi vengono destinati a
migliorare le città e l'ambiente in cui viviamo.
Dallo studio di Thomas Robert Malthus sui pericoli della crescita
incontrollata della popolazione fino alle più recenti pubblicazioni sui
limiti dello sviluppo, periodicamente vengono lanciate cupe profezie sul
futuro dell'uomo minacciato dalla sovrappopolazione e dall'esaurimento
delle risorse (3). Tuttavia studi meno apocalittici e più realisti rivelano
che i limiti allo sviluppo sono insiti soprattutto nelle modalità di
sfruttamento delle risorse e di modificazione dell'ambiente, poiché
accanto alla povertà e alle incognite del futuro, le caratteristiche
peculiari dell'attuale uso del suolo sono rappresentate da gravi sprechi
(4).
Alla precarietà dell'equilibrio ambientale contribuisce non
indifferentemente l'organizzazione della struttura produttiva. I problemi
che questa solleva e che comportano effetti su aree vaste non possono
essere analizzati a scala macroscopica, se non dopo
un'accurata analisi e classificazione tipologica di tutti i processi
produttivi in funzione delle necessità di spazio e di uso del territorio e
delle influenze dirette e indirette - reali ed eventuali - sull'ambiente.
Senza tali conoscenze è assolutamente impossibile attuare la
pianificazione secondo ipotesi alternative, pur essendo ben consci che i
provvedimenti urbanistici dovranno essere rinforzati da interventi a
livello nazionale e regionale, per esempio di pianificazione economica,
e da altri a livello locale, come i controlli sugli inquinamenti e sulla
sicurezza del lavoro.
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126
Nel 1976 a Hopewell in Virginia una fabbrica veniva smantellata e
sepolta in fosse plastificate dopo un anno e mezzo di produzione del
Kepone, un componente attivo dei pesticidi. Questo avvenne subito
dopo che le autorità sanitarie avevano riconosciuto lo
stato di grave intossicazione degli operai, ma anche dopo un anno e
mezzo che i suoi scarichi avevano sterilizzato il depuratore biologico
locale inquinando così il fiume Jamer e un'ampia zona agricola.
In Italia nello stesso anno esplodeva il caso ICMESA a Seveso, ma per
rifarne la storia è bene risalire a cinque anni prima. Nel 1971 in un
Decreto Ministeriale (12-2-1971) il processo produttivo dell'ICMESA
era compreso tra quelli che dovevano essere isolati nella campagna. Il
Comitato Regionale contro l'Inquinamento Atmosferico (CRIA) chiese
chiarimenti sul processo produttivo (27-6-1972), chiarimenti che
avrebbero dovuto essere inviati entro 30 giorni, ma che senza
sollecitazioni giunsero invece ben tre anni dopo (28-3-1975),
naturalmente non corrispondenti alla realtà.
Così un anno dopo, il 10 luglio, si verificò il criminoso incidente, più
giustamente definito "crimine di pace" (5).Ad oltre due anni di distanza
la "questione Seveso" resta irrisolta: le poche migliaia di evacuati sono
tornati nelle loro case, la loro salute con quella di almeno altri 30.000
abitanti contaminati dalla nube tossica resta un azzardo, né si è voluto
impostare un programma rigido e sistematico di controlli sanitari per
conoscere con certezza gli effetti: della diossina ancora nessuno sa che
cosa fare.
Le considerazioni territoriali da trarre da questi episodi, che sono
soltanto una piccola parte della questione produttiva, mostrano la
complessità politica dell'urbanistica. Non solo restano senza risposta le
domande sull'uso che si faceva dei prodotti dell'ICMESA e del perché
fosse necessario fabbricarli in Italia, ma ci si chiede anche per quale
motivo le autorità pubbliche abbiano concesso a quel tipo di industria di
insediarsi in una delle regioni italiane più densamente popolate, quale
controllo si sarebbe dovuto operare, quale rapporto tra autorità e forze
sindacali avrebbe potuto prevenire la fuoriuscita della nube, a che punto
l'urbanistica ne sia coinvolta, posto che il campo d'intervento per il
controllo dell'uso del suolo non possa essere limitato semplicemente
all'indicazione delle aree edificabili.
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Per la localizzazione delle industrie esistono criteri di mercato, di forza
lavoro, di sicurezza ambientale, di compatibilità con le altre attività
locali e di congestione causata dal traffico di persone e di merci, ma
fino ad oggi i criteri di scelta sono stati considerati soltanto dagli
industriali sulla base dell'economia aziendale, valutazione
che molto spesso non coincideva con gli interessi della collettività. Ai
tempi del razionalismo si era ritenuto di essere progressisti
propugnando l'allontanamento delle fabbriche dalla città, studiandone la
localizzazione in funzione dei venti dominanti per ridurre al minor
numero possibile i giorni e le ore di appestamento dell'atmosfera nelle
zone abitate. Ma se le scelte di allora si basavano sulla dispersione dei
fumi o, più in generale, sulla diluizione delle sostanze inquinanti, oggi
si sa che la semplice diluizione è una pratica insensata e, in molti casi,
suicida; inoltre nuove tecnologie permettono di depurare gli scarichi. Il
problema si è spostato quindi sul rapporto casa-lavoro, e
sull'accessibilità alle migliorie portate dall'urbanizzazione, e,
ovviamente, purché non siano impiantati stabilimenti il cui processo
produttivo o i cui prodotti siano altamente nocivi per l'ambiente e la
popolazione tanto da comportare più danni e rischi che benefici, con un
bilancio che deve essere poco influenzato da profitti strettamente
industriali o speculativi o bellici.
Le condizioni per esercitare il controllo del territorio anche nel settore
industriale comprendono la collaborazione con la popolazione e un
rapporto di fiducia tra questa e la pubblica amministrazione, ma oltre a
ciò è necessario che coesistano volontà politica, conoscenze tecniche e
scientifiche e disponibilità di mezzi finanziari. Senza queste condizioni
non solo l'edilizia economica e popolare, eventuale risposta al problema
della casa, le leggi contro l'inquinamento e i piani urbanistici sono
vaneggia menti senza senso, ma anche diventa drammatico chiedersi
con quale sicurezza si possa affrontare nel prossimo futuro, per
esempio, la costruzione di centrali nucleari. Solo se si risolvono
concretamente con la politica e con l'urbanistica democratica tutti gli
aspetti dell'organizzazione del territorio, il miglioramento della qualità
della vita e dell'ambiente può realmente significare conquista sociale.
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Il tema dei servizi e delle attrezzature pubbliche non è limitato infatti
allo sviluppo residenziale, ma coinvolge tutte le funzioni vitali: abitare,
lavorare, ricrearsi. Il ritmo con cui matura il bisogno sociale è ben
superiore a quello dell'incremento
demografico; la maggior coscienza dei propri diritti, la diffusione dei
processi democratici e del progresso sociale, e non ultimo lo stesso
consumismo e i mezzi di comunicazione, hanno alimentato la crescita
della domanda pubblica.
Come esempio della maturazione delle esigenze collettive basta vedere
sinteticamente la breve storia che va dalle richieste degli architetti
razionalisti per gli standard minimi per vivere, relativi alla
progettazione delle abitazioni, fino alle più recenti leggi con cui si
fissano dotazioni minime di attrezzature pubbliche a livello di quartiere
e a livello di città (6).
Queste indicazioni ben lungi dal rappresentare una limitazione alla
fantasia progettare (7) e una soglia fissa nel tempo, segnano molto
semplicemente i primi passi per garantire le più elementari condizioni
civili di vita, a cui devono seguirne continuamente altri per superare gli
eventuali squilibri sociali presenti nell'uso del territorio, sempre attenti
a non perseguire una politica di ulteriore incremento di dotazioni
pubbliche delle aree già servite e ricche a detrimento di quelle povere.
Molto chiaramente Alessandro Tutino scriveva: "Lo standard deve
essere una bandiera ed una bandiera che ad ogni traguardo va rinnovata
perché mantenga il suo valore". A questa definizione Campos Venuti si
collegava commentando il
decreto ministeriale del 1968: "Questo è un principio che una volta
consacrato ci consentirà realmente di usare la parola standard nel suo
vero significato: stendardo, bandiera, qualcosa da portare sempre più
avanti, non accontentandoci delle mete raggiunte, con il decreto del 2
aprile (...). Sappiatelo e non accusateci poi di riserva mentale, dal
primo momento abbiamo sostenuto questo decreto, perché per noi
questo è un punto di partenza, non un punto di arrivo" (8).
Nel 1966 ad Agrigento si verificò uno dei tanti criminosi episodi di cui
è costellata la storia urbanistica italiana: una frana di notevoli
proporzioni coinvolse numerosi edifici abusivi costruiti in modo tale da
costituire le principali cause della frana
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ai testi a stampa.


stessa. Nell'inchiesta promossa dal Ministero dei Lavori Pubblici, la
commissione incaricata di redigere il rapporto non poté fare a meno di
affermare che non si trattava di un disastro naturale, ma di logica e
criminosa conseguenza dell'azione incontrollata degli speculatori e della
passività degli amministratori di fronte al dilagare dell'abusivismo:
quanto si era verificato rappresentava il costo sociale dello sviluppo
incontrollato e della devastazione dell'ambiente (9). Nello stesso anno la
gravità dei danni causati dalle alluvioni e dalle frane in altre località
italiane, da Firenze a Venezia e al Friuli, dimostravano
inequivocabilmente la precarietà dell'equilibrio ambientale e la fragilità
delle opere di urbanizzazione pronte a cedere sotto la forza di
avvenimenti rari, ma nella maggior parte dei casi prevedibili.
La mancanza di investimenti per prevenire dissesti ambientali si univa
alla inadempienza di fronte alle situazioni di emergenza, lasciando che
l'assetto del territorio fosse sempre condizionato dal regime
immobiliare. Così per i terremotati nella valle de l Belice (1968)
l'urbanistica non è stata strumento per risolvere urgentemente il bisogno
di case, ma è stata usata per erigere, quasi dieci anni dopo, nuovi
assurdi monumenti allo spreco (10).
Ogni anno il dissesto idrogeologico comporta all'Italia danni valutati
nell'ordine di alcune migliaia di miliardi. Nonostante ciò soltanto un
millesimo circa di questa cifra è stato stanziato per rimediarvi e
prevenire ulteriori danni, dimostrando quindi che la formulazione degli
obiettivi e la ripartizione delle risorse finanziarie seguono indirizzi
dettati da fonti ben diverse da quelle legate alla realtà sociale e
territoriale (11).
4.2. La formulazione degli obiettivi urbanistici
Solo da pochi anni si è iniziato a percorrere la strade della
pianificazione e della programmazione e, anche se è seguita in pochi
paesi, ha influenzato molto il pensiero economico e politico: se però si
andasse a rivedere quanta è stata l'attenzione dedicata al territorio nei
programmi politici dei diversi governi e nelle diverse realtà economiche
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130
e sociali esistenti, si otterrebbe un quadro molto interessante della
frammentarietà con cui si provvede all'urbanistica e dello scarso peso
con cui le opposizioni politiche, quando esistono, considerano questo
aspetto.
In Italia nei numerosi e per lo più inattuati programmi politici presentati
dai governi di questi ultimi trent'anni solo poche righe sono dedicate al
territorio, come se fosse un elemento estraneo al funzionamento del
sistema (12). In Germania e in Franci a, dove la situazione non è molto
diversa dal punto di vista dei programmi ufficiali, vi sono
invece forti investimenti per costruire una organizzazione territoriale
funzionale per gli attuali sistemi produttivi e per le forze economiche
dominanti, ma, mentre in Germania non esiste un programma
urbanistico dell'opposizione, in Franca e in Italia due documenti
offrono una misura precisa del livello cui è giunto il dibattito su questi
argomenti. Il primo è rappresentato dal programma comune che nel
giugno del 1972 predisposero il partito comunista francese e quello
socialista. In esso all'urbanistica, alla questione delle abitazioni e alle
attrezzature collettive venne dedicato un capitolo, ma il rilievo con cui
venivano affrontati tali problemi era appiattito dal significato
strettamente urbano attribuito alla pianificazione, lasciando in disparte e
appena abbozzata la questione del riequilibrio territoriale e delle
strategie da mettere in atto. La separazione della città dal territorio e
l'individuazione solo di alcuni squilibri urbani, conseguenze di una
visione parziale degli effetti degli squilibri sociali, impediva di cogliere
la complessità della riorganizzazione del sistema territoriale e
conseguentemente di proporre delle linee politiche realmente alternative
(13).
Il secondo è rappresentato dalla proposta avanzata dal partito comunista
italiano nel 1977. Questo documento rappresenta una prima versione,
pubblicata per promuovere la discussione, di un progetto a medio
termine. In esso la questione delle abitazioni, d ella città e dell'ambiente
sono analizzati e affrontati come elementi di un unico sistema; ne
consegue logicamente che l'urbanistica è intesa nell'accezione vasta di
pianificazione urbana e territoriale rivolta alla riorganizzazione di tutte
le attività u mane sul territorio per far fronte con un'azione coordinata -
e quindi con maggior probabilità di efficienza e di successo - alle crisi
che emergono dall'attuale congiuntura (14). Forse per la prima volta
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non da parte di un individuo, ma di un partito capace di incidere e di
condizionare l'attività di governo di un intero paese, si sono ricollegati
gli aspetti sociali ed economici con quelli dell'organizzazione
territoriale, senza porre obiettivi astratti, ma obiettivi derivati
dall'analisi dello stato di
fatto. Sono estremamente significative le conclusioni nelle quali si
traccia l'indirizzo per i nuovi investimenti "cancellare l'arretratezza
delle campagne e rovesciare il passivo agro-alimentare, così come
evitare il dissesto idrogeologico, tutte queste cose sono condizionate alla
presenza dell'uomo sul territorio: è allora indispensabile creare nelle
zone agricole condizioni civili di vita, insieme a nuove condizioni e
occasioni di lavoro qualificato, capaci di offrire alle popolazioni delle
campagne, e
specialmente ai giovani, nuovi valori sociali e produttivi. Il rilancio
dell'agricoltura si presenta così non solo come un obiettivo di giustizia
per i contadini, ma, e specialmente, come un obiettivo generale e
decisivo per far uscire il paese intero dalla crisi ecologica ed
economica" (15).
Dopo più di un anno non si può dire che si sia raggiunta quell'ampia
discussione e quel serrato confronto che era nelle intenzioni, quasi
fossero affermazioni ovvie e scontate. Ma che non fossero così ovvie
appare chiaro se si esamina il progetto governativo presentato dal
ministro Pandolfi del Tesoro, dove ancora una volta gli elementi
dell'organizzazione territoriale non sono analizzati nelle loro
complessità di sistema, ma, secondo gli interessi dimostrati nel passato,
molti sono trascurati e i rimanenti sono frazionati nel testo:
a) in primo luogo, il settore edilizio è svolto quale elemento a sé stante:
si afferma che va incentivato urgentemente e specialmente nel
Mezzogiorno. Per far questo occorre soprassedere sui più recenti
dispositivi urbanistici (in particolare questo può significare non
applicare le concessioni a pagamento previste dalla legge n. 10 del 1977
in sostituzione delle licenze edilizie) e accrescere il rendimento del
patrimonio immobiliare che con l'equo canone è stato posto "sotto
controllo" (punto 54 del testo);
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132
b) in secondo luogo tra le spese per gli investimenti per il 1979 sono
indicati 150 miliardi di lire a fondo perduto per oneri di urbanizzazione
a carico dei Comuni secondo la legge 167 del 1962 sui piani per
l'edilizia economica e popolare, e 700 miliardi di lire per il piano
portuale e opere di difesa idrogeologica (punto 70, commi b e d);
c) infine si suggerisce di avanzare la proposta agli altri paesi europei di
investire in Italia su di un ipotetico "progetto ambiente" per la difesa del
suolo e per il disinquinamento (punto 73) (16).
In conclusione per l'ambiente e l'uso del suolo non sono stati avanzati
progetti concreti, ma anzi nelle proposte per il settore edilizio si è
dimostrato i essere pervicacemente disposti a proseguire lo sviluppo
aberrante che ha contraddistinto questi trent'anni di devastazione
ambientale.
Con l'esame di queste tre proposte si è voluto sottolineare che
l'individuazione e la definizione degli obiettivi e delle priorità generali
per le trasformazioni territoriali appartengono alla politica e
precisamente alla prima fase con cui si presenta e si fissa il proprio
programma d'azione.
La scelta dello sviluppo equilibrato teso a garantire le libertà individuali
e sociali anche mediante il riequilibrio delle attività sul territorio e la
diffusione di attrezzature e servizi collettivi può incidere sulla situazione
esistente con tanta più efficacia quanto più si siano comprese le cause
strutturali degli squilibri sociali e delle distorsioni del sistema, e quanto
più esatta sia la conoscenza del suolo di ogni attività. Dalla conoscenza
di questi elementi è allora possibile dedurre gli obiettivi urbanistici e
intraprendere la pianificazione urbana e territoriale in conformità alle
esigenze sociali economiche e culturali.
La formulazione degli obiettivi e la conoscenza della realtà territoriale
in tutti i suoi aspetti coesistono in reciproca dipendenza: come la prima
è funzione di scelte politiche, così la seconda viene diretta da queste, né
è pensabile seriamente che esistano in qualsiasi campo scientifico analisi
non finalizzate a precisi obiettivi. Come per la chimica e la fisica ogni
ricerca e analisi è espressamente studiata per individuare con chiarezza
certi elementi, così anche per l'urbanistica vi deve essere un chiaro
indirizzo che guidi la fase conoscitiva del territorio da pianificare. Non
è difficile capire quanto sia dissimile la conoscenza di una regione
desunta dai dati raccolti secondo le esigenze espresse solo da alcuni
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gruppi economicamente e politicamente dominanti, da quella ottenuta
con un'indagine diretta di tutti gli elementi che influiscono sull'uso del
territorio e sulle attuali condizioni di vita e di lavoro, specialmente di
coloro che non hanno possibilità economiche per cercare in proprio
soluzioni alternative.
Allo stesso modo risultano assai differenti i traguardi più immediati a
seconda che gli obiettivi generali di ricerca del consenso siano
conseguiti allentando la tensione nelle situazioni conflittuali senza
risolverle, e puntando
contemporaneamente e principalmente all'aumento delle rendite e dei
profitti di una minoranza, oppure risolvendo le distorsioni dello
sviluppo con azioni di riequilibrio e di ridistribuzione del reddito che
investa tutta la società. I quadri delle scelte urbanistiche risultanti sono
diametralmente opposti. Si tratta infatti di due concezioni assolutamente
discordanti della funzione, del significato e dei contenuti che deve avere
l'urbanistica.
La prima, salvo poche eccezioni, ha costituito sino ad ora la
consuetudine. Se in alcuni casi illuminati si teneva conto anche delle
esigenze delle classi sociali emarginate dal processo politico, nella
maggioranza dei casi le leggi erano dettate dall'intensificazione dello
sfruttamento edilizio e dagli interessi del regime immobiliare e
produttivo, trascurando le esigenze e i diritti fondamentali della vita
umana.
La seconda scaturisce dall'esigenza di trovare vie alternative
nell'urbanistica come nell'ordinamento sociale per fare avanzare lo
sviluppo di un nuovo umanesimo, quindi all'interno di un quadro più
generale capace di garantire a tutti senza discriminazioni la possibilità di
realizzarsi pienamente.
È facile distinguere le diversità delle due concezioni, nonostante
possano esistere delle ambiguità, causate dal linguaggio o dal contesto
legislativo comune, oppure dalla coincidenza di alcuni obiettivi di
settore, purché non ci si limiti ad indagare le
forme in cui si è concretato l'uso della superficie terrestre o i piani
attraverso cui si è ipotizzato lo sviluppo futuro. Per valutare
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134
direttamente i contenuti urbanistici basta verificare la coerenza tra
formulazioni programmatiche, obiettivi, strumenti adottati per
realizzarli e risultati conseguiti: ovviamente la volontà politica si misura
non sulla base delle dichiarazioni, ma sulle modalità e sui tempi con cui
si procede alla realizzazione dei programmi.
All'urbanistica liberale che dipende dagli interessi economici e privati si
contrappone quindi l'urbanistica democratica, come scienza
dell'organizzazione del territorio secondo l'obiettivo generale di
controllare lo sviluppo per promuovere le risposte ai
problemi di controllare lo sviluppo per promuovere le risposte ai
problemi sociali. Il termine non è nuovo e ha un esempio significativo
nella Tennessee Valley Authority, significativo per gli obiettivi che si
era posto, per gli strumenti d'attuazione, per la storia di come questo
esperimento è stato poi giudicato.
L'esperimento della pianificazione della Valle del Tennessee riguardava
una superficie di 100,000 kmq, in cui si doveva controllare il regime
idrico, per impedire alluvioni, produrre energia elettrica, creare nuove
condizioni di vita, industrializzare la regione senza creare
concentrazioni urbane, ma legando l'industria al potenziamento
dell'agricoltura. Il controllo completo dell'operazione permetteva di
contrastare l'azione del capitale privato e di approfondire lo studio tra
costi e benefici (17). Per far questo fu creato un apposito ente il cui
compito di guida doveva passare non attraverso l'imposizione, ma
promuovendo la partecipazione al governo: nei fatti questo si tradusse
nel coinvolgimento nei processi decisionali di oltre 50.000 agricoltori,
attuando così quella che veniva chiamata partecipazione alle radici e
urbanistica democratica. Promossa da Franklin D. Roosewelt nel 1932
come alternativa alla crisi economica del capitalismo, il bilancio di
quasi mezzo secolo mostra lati positivi e negati vi degni della massima
attenzione, ma tra questi forse il più indicativo è, per quanto siano
state importanti le innovazioni introdotte, il parziale silenzio che stagna
in campo urbanistico, e la rinuncia ad altre applicazioni negli Stati
Uniti, dove si parlò addirittura di sovietizzazione. Il modello conobbe
invece parziali esportazioni in altri
paesi ad economia depressa, come nella valle del Damodar in India o
nel Mezzogiorno in Italia, ma in questi casi si è tenuto conto solo di
alcuni elementi tecnico-formali e non del contenuto. In effetti gli
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interessi precostituiti hanno sempre e facilmente potuto allontanare
qualsiasi controllo (18).
Allora come oggi l'urbanistica democratica e la partecipazione si
pongono come alternative radicali alle azioni speculative e alla
devastazione dell'ambiente. Nella valle del Belice il bilancio di dieci
anni è un'ulteriore prova a favore di questi obietti vi: "Comunque sia,
l'impressione è che denunce, manifestazioni, protese e lotte contro
speculazioni e clientele non sono state invano, ma hanno provocato una
crescita della democrazia, come si vede dal formarsi di cooperative
agricole e di cantine sociali , in una zona dove non ancora molto tempo
fa la lupara sparava contro chi si batteva per le dighe e l'irrigazione"
(19).
4.3. Il significato della partecipazione
L'uso sociale del territorio coinvolge integralmente in comportamento
politico. I problemi urbanistici non sono causati soltanto
dall'inefficienza di alcuni elementi di servizio - i trasporti, le strade, le
scuole, gli ospedali, i parchi e in generale tutte le infrastrutture - ma
dipendono da privilegi di alcuni insediamenti rispetto ad altri -
complessi residenziali di lusso, uffici direzionali e amministrativi,
attività commerciali contro edilizia popolare, attività industriali e
artigianali, complessi agricoli, fino alla contrapposizione tra città e
campagna - privilegi che derivano da rapporti di sfruttamento tra gli
uomini.
La violenza si manifesta nell'imposizione di condizioni di lavoro e di
vita malsane, nella privazione di ciò che normalmente si considera di
prima necessità, negli alti prezzi da pagare per avere il vantaggio di
poter usufruire di ciò che dovrebbe essere garantito a tutti. Le cause si
possono individuare facilmente nella distorsione del modello
urbanistico, ed anche politico-economico, pensato unicamente per
promuovere la crescita urbana e per concentrare solo in pochi luoghi le
attrezzature che hanno invece carattere collettivo.
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136
Questa logica ha accentuato un meccanismo, la rendita fondiaria, che ha
aggravato le aberrazioni dello sviluppo urbano: i prezzi, o comunque le
condizioni di accessibilità, dei terreni e delle abitazioni sono diventati
automaticamente filtri selettivi che , oltre a favorire la suddivisione
della città secondo criteri di ricchezza, cioè di capacità di pagare rendite
più o meno elevate alla proprietà immobiliare, limitano le possibilità di
fruizione sia di quei servizi primari quali l'istruzione, l'assistenza e il
commercio, sia delle attività culturali e ricreative, in quanto la stessa
presenza di servizi e posti di lavoro è già sufficiente per imporre rendite
fondiarie più alte.
I regolamenti edilizi, i piani urbanistici e le norme giuridiche, anche se
ispirati a fini sociali, sono stati per lo più gestiti in modo da far crescere
i prezzi dei terreni e sfruttare la città come sorgente di reddito; la stessa
debolezza finanziaria d egli enti locali ha
contribuito a ciò limitando gli interventi diretti delle amministrazioni e
favorendo la rarità e la concentrazione delle attrezzature sociali. Le lotte
urbane e le lotte contadine sono esempi di protesta contro simili
situazioni di sfruttamento, talvolta soffocati da sanguinose repressioni,
talvolta vincenti nonostante la disparità di forze. Tuttavia raramente si
sono trasformati in movimenti capaci di incidere politicamente
sull'organizzazione dello stato; non solo la spontaneità dei modi e la
mancanza d i un appoggio politico, quindi del riconoscimento
dell'urgenza delle loro richieste, hanno ridotto la loro carica innovativa,
ma anche gli obiettivi delle richieste sono troppo legati a rivendicazioni
immediate e particolari, senza una visione generale de
i problemi. Le eventuali vittorie quindi hanno avuto risultati esigui
rispetto alla mobilitazione e ai costi e alle perdite sociali, anche se
complessivamente hanno poi contribuito a promuovere delle
trasformazioni nella struttura sociale (20).
La scelta di valersi anche dell'urbanistica come strumento per
contribuire nel rispetto dei valori culturali e sociali alla risoluzione dei
valori concreti della popolazione e in particolare di quella parte che
meno ha possibilità di rimediare autonomamente alle carenze
dell'ambiente in cui vive, risponde all'esigenza di affrontare
globalmente la questione dell'uso del territorio per indicare soluzioni
reali e alternative. Una simile decisione poiché contrasta radicalmente
con il modello dello sviluppo dell'organizzazione territoriale
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consolidatosi tra Otto e Novecento, significa un profondo rivolgimento
del regime immobiliare. Il buon senso contenuto nell'espressione che la
casa deve rappresentare un servizio e non una merce soggetta a
speculazioni, si scontra in primo luogo, per quanto possa sembrare
strano, con la posizione di coloro che vedono nella casa un bene a cui è
possibile ancorare il valore dei risparmi. Costoro, pur non avendo
interessi coincidenti con quelli delle grandi società immobiliari, sono
ben disposti verso queste a causa dei continui aumenti della rendita
fondiaria provocati dalle loro manovre, rendendo così più difficile la
battaglia contro la speculazione fondiaria e quella edilizia.
È necessario allora fare estrema chiarezza su questi punti e riuscire a
coinvolgere nella battaglia per un nuovo uso del territorio un ampio
consenso sia della maggioranza degli elettori, sia degli operatori
economici, in modo da risolvere la questione sociale senza isolare
l'operatore pubblico, il quale, da solo, si troverebbe poi costretto dalla
ristrettezza delle proprie risorse a ritrattare parte dei riconoscimenti dei
bisogni sociali in cambio dell'intervento privato. Evidentemente questo
problema è tipico di società in cui opera un'economia "libera", ma
anche dove lo stato controlla interamente l'economia, si pone
ugualmente la questione del consenso per la partecipazione collettiva
nella costruzione di una nuova organizzazione del territorio. Il
raggiungimento di una simile inversione di rotta non lo si ottiene con
un'urbanistica puramente vincolistica, ma certamente non bastano
nemmeno gli strumenti più sofisticati finché non si recidono i legami
delle forze speculative con lo sviluppo territoriale e si impedisce
fermamente la formazione di rendite urbane posizionali e di privilegi
per delle minoranze economicamente e politicamente egemoni. Vi è una
sola via nell'attuale processo di diffusione della democrazia per
garantire il conseguimento d ella crescita equilibrata e l'eliminazione
delle differenze tra città e campagna e consiste nella partecipazione.
Solo attraverso il consenso costruito su
basi di effettiva partecipazione è possibile troncare i legami con il
passato e puntare verso l'uso sociale del territorio. Si tratta, come si
vede, di affrontare fino in fondo la questione della democrazia e quindi
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della partecipazione al processo decisionale. L'attenzione della politica
urbanistica verso la partecipazione sociale non è una novità e anzi la
ricorrenza del tema e la scarsa applicazione che ha avuto, sono
un'implicita dimostrazione della correttezza di queste affermazioni.
Tra gli esempi più antichi si può ricordare Platone: dal confronto con le
tesi di Protagora sull'insegnamento dell'amministrazione della città, egli
arriva a sostenere la questione della libera partecipazione
nell'assemblea, poiché la pubblica amministrazione era di competenza
di tutti (21). Tra i primi esempi moderni si può citare il piano di
Washington del 1902 studiato da Daniel Hudson Burnham, che venne
presentato ai quartieri e spiegato da tecnici che avevano collaborato alla
redazione. Più tardi Albrecht Brinkmann nell'affrontare la storia
dell'urbanistica moderna lo additò come esempio sia per i contenuti sia
per la procedura di partecipazione (22).
Ma è soprattutto a partire dagli anni '60 che si introducono
nell'urbanistica nuove procedure intese a promuovere un maggior
interesse verso la popolazione a basso reddito. Negli Stati Uniti si
costituirono delle agenzie per tutelare gli interessi delle minoranze non
rappresentate dalle agenzie tradizionali, definendosi advocacy planning
agencies, consultori di pianificazione; mentre nelle agenzie tradizionali
si costituivano accanto all'attività di physical planning delle sezioni
specializzate in social planning (23). Analogamente in Inghilterra
venivano messi sotto accusa i metodi dell'urbanistica sostenendo che si
dovevano risolvere i problemi della popolazione e non soltanto interessi
dell'aspetto edilizio e in Germania fu introdotto il termine Sozial
planung. La partecipazione della popolazione e l'impegno più diretto
nell'affrontare i problemi sociali sono diventati strumenti di raccolta del
consenso politico e di controffensiva alle lotte urbane, ma l'esistenza di
terminologie comuni e di una fraseologia equivoca non bastano a
nascondere la differenza sostanziale che esiste tra la ricerca del
consenso dopo la scelta delle strategie e la partecipazione diretta nei
processi politici di formazione delle scelte urbanistiche.
Il caso italiano ancora una volta può essere preso ad esempio per
illustrare la maturazione della partecipazione e i risultati che si possono
conseguire. La legge urbanistica del 1942 prevedeva che, dopo
l'adozione in consiglio comunale, il piano regolato re generale fosse
esposto pubblicamente affinché la popolazione ne prendesse atto; entro
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precisi termini di tempo gli interessati potevano far ricorso contro il
piano. Le opposizioni dovevano essere formalizzate in osservazioni da
presentare al sindaco e quindi "controdedotte" dai redattori del piano e
dalla maggioranza consiliare, la giunta. In seguito venivano discusse
definitivamente in consiglio comunale per essere approvate o respinte.
La partecipazione era quindi sollecitata dopo la redazione del pi ano; a
seconda della quantità e gravità delle osservazioni, e anche della volontà
politica, poteva rallentare i temi di definizione del piano.
Poiché la deliberazione di studiare un piano urbanistico e quella di
adozione rappresentano due momenti realmente importanti, ma non
sempre graditi, della politica locale, molto spesso si è richiamata
l'attenzione sull'urbanistica solo nei periodi pre-elettorali, ricercando il
consenso con
grandi promesse da non mantenere, pronti persino ad occultare piani
regolatori già studiati e a promuovere periodicamente altri studi senza
mai presentarli per l'adozione.
In altri casi, a seconda delle particolari vicende e dell'impegno dei
partiti, l'urbanistica è stata usata realmente per venire incontro alle
richieste sociali. In Emilia Romagna, dove per molti comuni si erano
posti obiettivi di carattere sociale, si introdusse la partecipazione nel
processo decisionale; vennero istituiti consigli di quartiere nella città e
consigli di frazione nella campagna per illustrare i criteri della
pianificazione e raccogliere le indicazioni locali durante la fase di
redazione dei piani. A queste esperienze si aggiunsero ben presto in
tutta Italia comitati di quartiere formatisi spontaneamente come forme
organizzate di lotta per incidere sulla politica locale per migliorare le
condizioni abitative.
Una terza forma di partecipazione, questa volta in forme ufficiali, fu
sperimentata verso la fine degli anni '60 in alcune grandi città con
l'istituzione del decentramento amministrativo e con i relativi consigli di
zona; nel 1976 (legge n. 278) il decentramento amministrativo è stato
sancito a livello nazionale estendendolo a tutte le città, ma confermando
il carattere "consultivo". Solo per le città con più di 40.000 abitanti la
legge prevede la facoltà di ricorrere ad elezioni dirette dei consiglieri,
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nel qual caso i consiglieri di zona avrebbero carattere "deliberativo". In
realtà dipende ancora dalle capacità e dalla volontà delle singole
amministrazioni e dalle forze politiche locali di usare il decentramento
come forma reale di partecipazione o come semplice strumento di
potere, capace di manovrare l'opinione pubblica od eventualmente di
assorbire le forme spontanee di associazioni. Naturalmente, soltanto nel
primo caso, quando si riesce a rendere partecipe la popolazione sia sulla
scelta degli obiettivi, sia nel controllo delle analisi e poi delle
proposte di piano, si può costruire un fronte che riesca a difendere il
carico innovatore dell'urbanistica democratica. Il dibattito pubblico e la
partecipazione possono allora sostituire la fase delle osservazioni e delle
controdeduzioni, snellendo quindi i tempi tecnici e le procedure
burocratiche che precedono l'approvazione del piano regolatore.
La partecipazione assolve in questo caso all'importante compito di
controllo democratico della pianificazione; in secondo luogo permette
all'ente locale e agli operatori economici una maggior conoscenza dei
problemi sociali e delle questioni locali e particolari; inoltre il maggior
livello di approfondimento e il contatto con tutti gli operatori pubblici e
privati per l'attuazione del piano fa raggiungere un'ulteriore conquista,
tutt'altro che trascurabile: un effettivo allargamento del consenso, non
effimero se le realizzazioni saranno conformi ai progetti. A Pavia la
politica urbanistica degli anni '70 è stata attuata perseguendo l'obiettivo
della reale partecipazione democratica per l'adozione di un piano
urbanistico alternativo al precedente sviluppo privatistico e speculativo.
Le assemblee di quartiere e le numerose riunioni non hanno comportato
una dispersione di forze e uno spreco di tempo, ma al contrario hanno
aiutato l'efficienza dei programmi. Ad esempio il numero delle
osservazioni si è drasticamente ridotto (solo 196 osservazioni rispetto a
70.000 abitanti); lo stesso contenuto delle osservazioni era mutato
rispetto ai casi precedenti in Pavia o agli altri comuni, tanto che più
della metà delle richieste sono state accolte e hanno comportato non un
peggioramento del piano (secondo la consuetudine infatti i piani
venivano peggiorati passando dalle formulazioni degli urbanisti alle
manomissioni "politiche"), bensì un sensibile miglioramento rispetto
alla pubblica utilità; infine, nelle elezioni amministrative successive
all'adozione del piano, la politica urbanistica è stata uno degli elementi
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fondamentali che hanno contribuito al consolidamento della
maggioranza (24).
4.4. Analisi e progettazione urbanistica
Alla formulazione degli obiettivi segue l'analisi del territorio sulla quale
si fonda il procedimento di sintesi per la definizione del piano
urbanistico,. Come tutte le fasi sono strettamente legate alle scelte
politiche di fondo e sono costruite in funzione degli obiettivi, così anche
la conoscenza della realtà è condotta secondo criteri precisi verso gli
elementi da cui dipendono le modalità d'uso del suolo. Ogni
destinazione d'uso e ogni funzione implica la messa a punto di analisi
specifiche per individuare le caratteristiche territoriali e le influenze
sull'ambiente. Sarebbe però assurdo, per una falsa concezione di
autonomia, ritenere che l'urbanista conduca ogni genere di indagine,
mentre invece è necessario ricorrere per certe analisi ad esperti
di altre discipline, quali per esempio la geologia, la botanica,
l'idraulica e l'economia. La collaborazione si basa sull'accordo di
studiare quei fattori che incidono sul governo del territorio affinché le
analisi diventino strumenti della pianificazione.
Dalla raccolta delle analisi di settore alla sintesi del piano urbanistico
generale si può giungere attraverso la redazione di piani parziali. Le
esperienze più significative compiute in Italia tra gli anni '60 e gli anni
'70 hanno seguito proprio la pratica dell'adozione in tempi successivi di
piani di settore per bloccare il più rapidamente possibile l'avanzata degli
interessi legati al regime immobiliare e per rispondere con urgenza ai
bisogni sociali con il piano per l'edilizia economica e popolare e con il
piano dei servizi (25). Come altri esempi di piani di settore si possono
citare i piani agricoli, i piani turistici, i piani per la viabilità. In generale
si può dire che l'esigenza di operare per parti deriva dalle scadenze
politiche e dai tempi occorrenti per svolgere le singole indagini e
predisporre i piani, ma è importante che venga fornita una garanzia
sulla coerenza dei singoli piani di settore attraverso un impegno
programmatico iniziale, in cui siano già stati individuati gli obiettivi
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generali. Come per ogni piano di settore è necessaria un'analisi
specifica, così la messa a punto e l'esecuzione delle rilevazioni è
condizionata anche dall'estensione del territorio da pianificare; questa a
sua volta dipende, oltre che dal tipo di uso del suolo e delle attività in
esame, dalla suddivisione amministrativa del paese, dalla ripartizione
dei poteri tra i diversi livelli di governo e quindi dal tipo di
pianificazione che a ciascuno compete. Infatti logicamente alcune scelte,
come quelle riguardanti la rete della viabilità o il controllo delle acque
oppure la ristrutturazione agricola, implicano una visione generale del
paese o per lo meno di un'area sufficientemente estesa e influiscono
sull'organizzazione generale; poiché gli enti locali non hanno
generalmente i mezzi per affrontare la pianificazione territoriale, è
necessario che intervenga una autorità di governo sovracomunale,
dotata di poteri urbanistici e, possibilmente, non in conflitto con i
governi locali. Altre scelte possono essere studiate solo con maggior
approfondimento e richiedono più ricchezza di dettagli nella
progettazione; la viabilità a livello urbano, la distribuzione delle
attrezzature pubbliche, l'individuazione dell'edilizia degradata da
risanare sono esempi di temi specifici per i quali è necessario ricorrere
ad analisi puntuali e intervenire con dei piani urbanistici a scala
comunale. Si configura una successione di livelli dei piani urbanistici,
sottolineata dalle dizioni di pianificazione territoriale e pianificazione
urbana, che ha come livello superiore il piano territoriale in cui si
configura l'assetto del paese e che si articola successivamente in piani
regionali, comprensoriali e locali (26). Riconosciuta dalla maggior parte
delle legislazioni urbanistiche, questa successione è però raramente
attuata. In realtà, non considerando più riproponibile l'ipotesi di
ricorrere all'urbanistica solo in casi particolare, l'articolazione in livelli
successivi diminuisce le incognite nelle previsioni di sviluppo e
garantisce la coerenza degli sforzi per concentrare gli obiettivi generali.
I livelli intermedi devono contribuire all'istituzione di ripetuti contatti
tra governo centrale e governi locali che facilitino la partecipazione e la
composizione delle eventuali vertenze suscitate da una politica
verticistica poco aderente alle realtà particolari, su cui si impone, e da
un'ottica troppo limitata, come è quella in cui naturalmente si forma la
politica locale.
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ai testi a stampa.


La costruzione di una simile procedura di rapporti iterativi tra livello
centrale e livelli periferici non è legata né all'esistenza di una rigida
omogeneità politica né al verificarsi si conflitti tra gli enti di governo,
ma rispondere alla necessità di fondere l'organizzazione territoriale
sulla partecipazione e sul riequilibrio nella ripartizione delle risorse. Le
analisi e le sintesi urbanistiche possono essere quindi articolate per
livelli territoriali e settori di intervento, ma in ogni caso i criteri che li
guidano sono innanzi tutto criteri urbanistici predisposti in funzione
degli obiettivi che si vogliono conseguire.
Affinché la raccolta dei dati sia qualificabile come analisi urbanistica è
necessario che possa essere usata per definire l'organizzazione
territoriale, cioè deve essere tale da permettere di costruire un bilancio
di tutte le destinazioni d'uso delle aree urbanizzate e di quelle non
urbanizzate. Inoltre, non solo come qualsiasi bilancio economico sono
inammissibili scarti tra i totali e le somme delle voci parziali, ma la
disaggregazione delle voci deve verificare costantemente la
corrispondenza tra i dati fisici e quelli sociali, cioè tra luoghi di
residenza, luoghi di lavoro e attrezzature pubbliche da una parte e
popolazione attiva e non attiva dall'altra.
Per fare un esempio nel caso specifico del risanamento dell'edilizia
residenziale in realtà non basta conoscere quante sono le abitazioni
degradate senza servizi igienici e quante abitazioni sono occupate in
condizioni di sovraffollamento. Se la raccolta dei dati è fatta in modo
corretto, la corrispondenza tra abitazioni e popolazione deve essere tale
da consentire di verificare immediatamente quante sono le famiglie e le
persone per famiglia che abitano in condizioni antigieniche e
contemporaneamente le condizioni di affollamento (27), e quindi quante
sono le stanze da risanare raggruppate per alloggi secondo la
dimensione dei nuclei familiari. Da questi elementi successivamente si
deduce l'entità del risanamento, il numero di nuove abitazioni per
eliminare il sovraffollamento, il taglio tipologico (stanze per
appartamento) e una prima valutazione dell'impegno finanziario. Dalle
condizioni socio-economiche della popolazione interessata dal
risanamento, dal contesto economico più generale degli operatori
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pubblici e privati, e dalla situazione della proprietà edilizia, si
ricaveranno con maggior precisione gli elementi conoscitivi per valutare
i criteri del risanamento e l'impegno finanziario a carico diretto e
indiretto degli enti pubblici.
Per avere invece un quadro completo del fabbisogno di abitazioni, oltre
alla conoscenza del patrimonio edilizio residenziale, devono essere
disponibili i dati che descrivono la situazione occupazionale con precisi
riferimenti territoriali in modo da conoscere il rapporto tra posti di
lavoro e popolazione attiva che risiede nella stessa località. La
disaggregazione dei posti di lavoro e delle aziende in attività primarie
(agricole e silvo-pastorali), secondarie (industriali) e terziarie (tra cui
per esempi o le amministrative, le direzionali, quelle di servizio e le
libere professioni), deve essere confrontabile con l'analoga ripartizione
della popolazione attiva.
L'insieme delle informazioni, costantemente incrociabili e confrontabili,
permette di verificare lo stato attuale e le possibilità di evoluzione dei
posti di lavoro, le caratteristiche funzionali ed economiche locali e
regionali, la mobilità generata dal rapporto casa-lavoro e nello stesso
tempo la "pressione" della domanda di abitazioni e di lavoro. In altre
parole solo quando si tiene sotto controllo il funzionamento
dell'organizzazione territoriale, è possibile avanzare previsioni
sull'incremento demografico e formulare ipotesi di sviluppo che hanno
una corrispettiva quantificazione in termini di uso del suolo.
A mano a mano che procede l'analisi dei singoli settori produttivi e che
si studiano le rispettive implicazioni territoriali si costruire,
analogamente al bilancio delle condizioni esistenti, un bilancio
previsionale che compendia le caratteristiche del progetto urbanistico.
La descrizione del progetto deve essere fatta mantenendo distinti gli
interventi necessari per rimediare agli squilibri e ai problemi urbanistici
esistenti da quelli che occorrono per predisporre l'organizzazione
territoriale alla realizzazione delle ipotesi di sviluppo. Il programma
finanziario degli investimenti relativi a sua volta deve ripartire con
chiarezza i costi tra operatori pubblici e privati a seconda delle necessità
sociali e delle garanzie che l'attuazione del piano sia condotta
rispettando gli obiettivi generali.
Sulla base dei bisogni sociali, delle risorse economiche disponibili e
delle necessità produttive si può quindi passare all'indicazione delle
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priorità degli interventi, cioè alla programmazione dell'attuazione del
piano.
Infine durante la fase attuativa la raccolta dei dati deve essere mantenuta
aggiornata per poter controllare senza soluzioni di continuità l'effetto e
l'efficacia dei provvedimenti adottati, eventualmente modificando le
modalità di intervento o addirittura revisionando obiettivi e contenuti in
modo da poter adattare i piani urbanistici alle trasformazioni
dell'organizzazione sociale e della congiuntura economico-politica.
Nel succedersi di queste fasi, la conoscenza della realtà e quindi il modo
di condurre le analisi è di pari importanza
alla formulazione degli obiettivi; tutte le tecniche e l'uso di qualsiasi
manuale non possono sostituire la fase conoscitiva e il contatto con la
realtà.
Queste affermazioni sono tutt'altro che nuove. Intorno agli anni '40 del
secolo scorso, Auguste Comte, pubblicando i corsi di filosofia positiva,
sosteneva che lo scopo della scienza era quello di spiegare i fenomeni e
le relazioni reciproche per individuare lo sviluppo. La conoscenza delle
cose era fondamento della previsione e quindi dell'azione e del potere:
savoir pour prévoir, prévoir pour pouvoir. Quasi contemporaneamente
Ildefonso Cerdà applicava il metodo positivista all'urbanistica.
Verso la fine del secolo Ferdinando Martini commentava ironicamente
l'uso della bicicletta che molti parlamentari italiani inforcavano per
esplorare la realtà che dovevano governare e amministrare; pochi anni
dopo Patrick Geddes, influenzato dai sociologi e geografi francesi,
iniziava instancabilmente a sostenere la necessità di percorrere a piedi le
città e i territori da pianificare, perché solo l'analisi diretta permette di
individuare le tendenze dello sviluppo e poter quindi pianificare.
L'indagare conoscitiva non è però diventata un'abitudine, anche se con
relativa frequenza è stata usata dai governi di tutti i paesi per
intraprendere azioni di particolare rilievo. Soprattutto risulta poco
apprezzato il significato che l'analisi assume n ella partecipazione. In
realtà questa dipende in larga misura dalla capacità di raccogliere dati e
di indirizzare le analisi per rendere possibile raggiungere una base
comune di discussione e rendere intelligibile lo svolgersi della
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pianificazione. Senza una rappresentazione esatta e completa della realtà
ogni azione di governo risulta arbitraria. Non si capisce infatti come sia
possibile attribuire altrimenti determinati stanziamenti a favore di
un'opera piuttosto che di un'altra, se non sulla base di interessi
particolari o di ingenuità. è evidente l'impossibilità di partecipare ad un
dibattito sulle scelte pubbliche se vengono a mancare gli elementi di
giudizio e di valutazione delle proposte avanzate e delle possibili
alternative. Il buon senso non sempre è sufficiente. Così accade molto
spesso che la mancanza e la distorsione delle informazioni sia
deliberatamente scelta come strumento per esercitare il potere.
Nel recente passato italiano si sono costruite alcune piscine
olimpioniche sull'onda dell'entusiasmo delle Olimpiadi a Roma. Non ne
sono state costruite molte in verità, ma sempre troppe rispetto
all'assoluta mancanza di piscine, caratteristica di tutte l e città italiane.
Ma di quelle costruite, quella di Napoli è durata poco più di una
stagione, poi pericolante e chiusa al pubblico, ha iniziato la sua lenta
decadenza. L'impostazione del problema che doveva essere posta
allora, dato per costante il finanziamento disponibile, riguardava come
trarre il massimo beneficio per la collettività, cioè che cosa fare per
rendere il più possibile accessibile tale sport.
Così nel clima di austerità che dovrebbe distinguere l'andamento della
politica e dell'economia italiana di questi tempi, si è tornato a parlare
del ponte di Messina, si stanno proseguendo i lavori per il traforo del
Gran Sasso, si pensa a nuove strutture olimpioniche a Milano. Ma di
questi lavori bisognerebbe anche sapere i costi e vedere se gli eventuali
1000 miliardi per il ponte di Messina sarebbero spesi più
opportunamente potenziando posti e linee di navigazione per il servizio
di traghetto, avanzandone una buona parte per le ferrovie, alle quali,
dissestate come sono, avrebbero fatto comodo un po’ dei soldi spesi
inutilmente per altre opere viabilistiche. Alla stessa stregua sarebbe
interessante porre a confronto il beneficio sociale di strutture sportive
per la popolazione milanese con gli interessi particolari di uno stadio
dove 100.000 persone sedute ne guardano 22 che, beate loro, possono
fare un po’ di sport.
Il problema ancora una volta consiste nel sapere su quante risorse si può
contare, quali siano le carenze di beni e di attrezzature di prima
necessità e in riferimento a queste situazioni reali valutare i costi delle
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realizzazioni dei nuovi progetti, le alternative e magari anche chi paga e
chi se ne avvantaggia. Con riferimento agli interrogativi da cui si è
assaliti quotidianamente, si capisce quanto sia difficile il consolidamento
della democrazia e dell'urbanistica democratica, se manca persino la
conoscenza della realtà, sulla quale ci si può appoggiare e con la quale
si può invitare la popolazione a partecipare coscientemente al proprio
governo. Si capisce anche quanto sia importante avere a disposizione un
sistema informativo che permetta di rappresentare con continuità e
tempestività l'evoluzione della situazione globale nel paese e delle
diversità locali. Le rilevazioni periodiche dei censimenti furono
predisposte proprio per aiutare le scelte politiche, ma se si andasse a
ricercare in esse l'immagine vera e completa di un paese, ci si
troverebbe molto spesso in difficoltà, se non addirittura delusi per
l'impossibilità dell'impresa.
Dei censimenti italiani si deve osservare ad esempio la segretezza sulle
questioni territoriali che impedisce sistematicamente qualsiasi bilancio a
scala nazionale e locale dell'uso del territorio, e oltre a questo
l'impossibilità di conoscere quanta gente lavora e dove. Come già si è
scritto non esiste una rilevazione completa dei posti di lavoro, né un
quadro degli spostamenti per motivi di lavoro, e spesso viene meno la
possibilità di confronto con i censimenti del passato. La realtà risulta
così fotografata e trasformata in un mosaico, di cui la metà delle tessere
non sono mai state prodotte o sono chiuse negli archivi o addirittura
disperse, e su quelle pubblicate si esercita disperatamente la bravura
degli studiosi e dei politici per estrapolare la conoscenza della realtà,
rendere meno fumosa l'immagine dell'organizzazione del paese e
decidere conseguentemente che cosa fare.
Lo Stato, se davvero volesse controllare e promuovere lo sviluppo
equilibrato dell'intera società e organizzarne conseguentemente l'uso del
territorio, dovrebbe avere a disposizione e rendere disponibile il
bilancio dell'organizzazione territoriale esistente e quello delle risorse e
dei fabbisogni. è infatti solo conoscendo questi elementi che è realistico
cercare di far fronte agli squilibri tra città e campagna, tra lavoro
industriale, intellettuale e agricolo, tra produzione e commercio.
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Ancora una volta si dimostra chiaramente che l'urbanistica democratica
non è compatibile con il liberalismo ottocentesco e che larga parte degli
obiettivi e delle previsioni dipendono dalle relazioni che intercorrono tra
urbanistica, economia, politica e società.