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La participación ciudadana en la gestión de gobierno
a través de audiencias públicas
Marta Gaba

XIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización
Mención especial

Propuesta
El presente trabajo de investigación surgió, en rigor, de un cúmulo de
preguntas que vengo formulándome desde hace tiempo: las audiencias públicas,
¿pueden ser caracterizadas como herramientas para ejercer la accountability societal
respecto de la gestión de gobierno o son instituciones funcionales al sistema que las
implementa? ¿Sirven efectivamente a la participación ciudadana o contribuyen a
reforzar las asimetrías en la representación de los sectores con menos poder? ¿Qué
tipo de racionalidad atraviesa a las audiencias públicas? ¿A qué modelo responden?
¿Qué principios las rigen? ¿Qué tipo de participación proponen? ¿Desde qué lugar
se convoca a los ciudadanos a participar en ellas? ¿Qué aspectos están
comprometidos en su convocatoria? ¿Puede lograrse un efectivo acceso a la
información por parte de todos los sectores convocados a participar? ¿Cuál es el
modelo cívico que subyace a las formas de participación que proponen? ¿Desde qué
lugar puede controlarse la transparencia en el procedimiento?
Recuerdo que me formulé estas preguntas al comenzar los trabajos en las
audiencias públicas por la construcción de la Línea H de Subterráneos, convocadas
por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en el año 1998. Como miembro del
staff de la ONG que realizaría el monitoreo externo del proceso
1
, me encontraba
colaborando en el trabajo de campo, encuestas y análisis de los insumos relevados
con motivo de las audiencias mencionadas más arriba. A decir verdad, hubo una
pregunta que surgió prima facie: ¿puede hablarse realmente de participación
ciudadana en las audiencias públicas?
Las preguntas se repitieron con mayor fuerza luego de haberse concretado el
monitoreo de la primera audiencia. Había concurrido con algunas ideas
preconcebidas respecto del instituto, pero el escenario que se presentó hizo que mi
visión cambiara radicalmente. Si bien han sido varias las audiencias públicas que se
han efectuado en Argentina en los últimos años, luego de celebradas queda un

1
Fundación Poder Ciudadano, capítulo argentino de Transparencia Internacional.

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2
cúmulo de información sensible sin procesar ni evaluar, de modo que hasta no
participar en una audiencia no se tiene una real dimensión del instituto. Se puede
saber lo que es un contrato leyendo un tratado de derecho; sin embargo, la riqueza
de una audiencia pública no ha sido reflejada en obra alguna a la que haya podido
acceder. En la ocasión que comento participaron como expositores
2
cerca de ciento
veinte personas, entre ciudadanos interesados, miembros de ONGs, empresarios,
funcionarios, legisladores y observadores internacionales. Se realizaron encuestas,
se virtieron diferentes opiniones y durante siete horas el intercambio de información
fue rico y fluido. Al finalizar el evento, como output inmediato quedó la videofilmación
y el expediente. Transparencia Internacional realizó su trabajo de monitoreo y
elaboró un informe técnico posterior, pero fuera del aspecto formal quedaban
elementos olvidados, como signos aún sin descubrir en la enorme piedra Rosetta del
proceso macro de audiencias públicas.
Por lo pronto, tenía un problema: ¿cómo organizar y examinar los inputs y
outputs que surgían del proceso de audiencias públicas? El planteo puede
presentarse en términos simples: no existe una trabajo de carácter interdisciplinario
que presente y analice las audiencias públicas y tampoco se ha diseñado un sistema
instrumental (un toolkit) que permita el control y evaluación de los productos que
surgen del proceso mismo. Más allá de comprobar si el instituto está implementado
en conformidad con la normativa vigente en determinado territorio, interesa también
conocer, relevar, sistematizar y analizar los escenarios, los actores y las
externalidades positivas y negativas que surgen de la celebración de la audiencia.
Todo lo expuesto me llevó a formular en aquel momento una propuesta de
investigación, que finalmente se convirtió en proyecto de tesis de maestría. Por tal
motivo, es considerable el material teórico y la información de campo a la que tuve
oportunidad de acceder en los últimos tres años. Muchas han sido las sorpresas y
aún son mayores las dudas que las seguridades con las que me encuentro al
redactar estas líneas, pero deseo compartir con ustedes algunos avances del trabajo.
La posibilidad del debate enriquece la investigación y todas las críticas serán
bienvenidas.
En este documento, me propongo presentar el instituto de audiencias públicas
a partir del supuesto de que éstas son atravesadas por distintas racionalidades que
le imprimen determinadas características. Conforme el tipo de racionalidad que se
maneje, será el modelo de participación que se proponga. Racionalidades y modelos
están íntimamente relacionados con la hipótesis de la ciudadanía permanente y el

2
Entre asistentes a la audiencia y expositores, concurrieron entre 400 y 450 personas.

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3
modelo cívico instalado en buena parte (si no en todos) de los países
latinoamericanos y del Caribe. Esta propuesta de investigación no tiene nada que ver
con una discusión sobre lo bueno o lo malo, lo correcto o incorrecto: es un estudio
avalorativo. En las páginas que siguen, trataré de mostrar un panorama general de
las audiencias públicas, para luego introducirme en las diferentes racionalidades que
las atraviesan, los modelos a que responden, las formas de participación que
proponen y el modelo cívico que las sustenta. Asimismo presentaré la forma en que
las OSC pueden participar en las políticas públicas de transparencia de la gestión
como consultoras durante el proceso de audiencias públicas. Finalmente, presentaré
dos estudios de caso: la audiencia pública por la construcción del puente De la Serna
y las audiencias del Plan Urbano Ambiental del Municipio de Avellaneda
3
.
Han quedado fuera de este trabajo los análisis de la legislación argentina
referida al instituto in totum, el estudio del procedimiento de audiencias públicas de
los entes reguladores y las referencias al derecho comparado, pero ello no sucedió
por flaqueza del intelecto sino por determinación de la voluntad. Introducirme en tales
capítulos significaría presentar la tesis que ellos integran y fatigaría sin sentido al
imaginario lector.
Deseo confesar que en varias etapas de la redacción de este documento me
sentí como Pierre Menard, el personaje de Borges, quien "propone, recomienda,
discute y acaba por rechazar" toda innovación.-


Punto 1. Las Audiencias Públicas.

1. Introducción

Cuando se analiza un instituto como el de las audiencias públicas, surgen de
inmediato una serie de preguntas y en este capítulo intentaremos hallar respuesta a
algunas de ellas: ¿qué tipo de racionalidad atraviesa a las audiencias públicas? ¿a
qué modelo responden? ¿qué principios las rigen? ¿qué tipo de participación
proponen? ¿desde qué lugar se convoca a los ciudadanos a participar en ellas?
¿qué aspectos están comprometidos en su convocatoria? ¿puede lograrse un
efectivo acceso a la información por parte de todos los sectores convocados a
participar? ¿cuál es el modelo cívico imperante que les da sustento?

3
Avellaneda es un municipio perteneciente a la región metropolitana de la provincia de
Buenos Aires, Argentina.

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4
Las preguntas formuladas servirán como disparadores para orientar la
investigación que proponemos. Especial consideración deberemos prestar a las
distintas definiciones que se proponen para caracterizar las audiencias públicas;
podremos advertir que conforme sea el enfoque que intenta conceptualizarla, se
pondrá el acento en un elemento específico, minimizando la importancia de otros.
Unido al tema de la definición conceptual intentaremos distinguir las audiencias
públicas de otras figuras jurídicas. Asimismo, será necesario contemplar que este
instituto se encuentra inserto en un proceso participativo y que su celebración
concreta constituye simplemente la fotografía de un instante de ese proceso. Con el
propósito de avanzar en este tema, conviene que recordemos las palabras de Héctor
Poggiese, quien afirma que los procesos participativos deberían ser vistos como una
obra multipropósito, porque además de aquello para lo que fueron convocados,
aportan otros elementos: un nuevo conocimiento, nuevas prácticas, nuevos actores;
no se agotan en la mera convocatoria para un proyecto
4
. Por último, trataremos el
tema de las fortalezas y debilidades que encontramos en este instituto.


2. ¿Qué son las audiencias públicas?

La ley 6 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires las caracteriza de la
siguiente manera: "La Audiencia Pública constituye una instancia en el proceso de
toma de decisión administrativa o legislativa en el cual la autoridad responsable de la
misma habilita un espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse
afectados o tengan un interés particular expresen su opinión respecto de ella. El
objetivo de esta instancia es que la autoridad responsable de tomar la decisión
acceda a distintas opiniones sobre el tema en forma simultánea y en pie de igualdad
a través del contacto directo con los interesados"
5
. La definición transcripta ut supra
describe un tipo de audiencia pública, en la que se refuerza el aspecto procedimental
(se la describe como "instancia en el proceso de toma de decisión") y cuyo objetivo
no es tanto dotar a la sociedad civil de la posibilidad de participar sino el facilitar a la
autoridad el acceso a distintas opiniones, reduciendo al ciudadano a un papel
meramente instrumental. No es nuestro objetivo analizar en este documento la ley 6,

4
Participación de Héctor Poggiese en el Seminario-Taller "La participación popular en la
gestión de proyectos: consultas comunitarias en el área del transporte público", Bernal,
Buenos Aires, 12 de julio de 2000.

5
Ley 6, artículo 1.

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5
pero si deseamos formular algunas observaciones: a) resulta llamativo que no se
considere en este cuerpo normativo a la audiencia pública como una herramienta de
la democracia participativa, sino que se la caracteriza como una instancia dentro de
un proceso, con una lógica claramente procesalista; b) la idea de espacio público
aquí se reduce a espacio institucional, limitando notoriamente su alcance.
Otra definición de audiencia pública pone el acento en la capitalización de la
experiencia y el conocimiento: "Las audiencias públicas son oportunidades de
consulta para que el conocimiento teórico y la experiencia práctica y vivencial del
conjunto de la población puedan ser capitalizados y reflejados por las autoridades en
los procesos de toma de decisiones cotidianas de alcance general, comunitario o
colectivo
6
".
Una tercera definición hace referencia a la agenda política y al
enriquecimiento de la discusión; la hemos tomado de Colombia, donde se están
celebrando audiencias públicas referidas al proceso de paz, convocadas por el
gobierno nacional y las FARC-EP. Así es definida la institución: "Las audiencias
públicas son encuentros presenciales del Comité Temático Nacional con diferentes
sectores de la sociedad en los cuales se escuchan y recogen los planteamientos,
ideas y propuestas de los colombianos, sobre los temas que determine la Mesa
Nacional de Diálogos y negociación con el objeto de enriquecer en esta la discusión
de la Agenda y dimensionar la participación de todos los colombianos en el proceso
de búsqueda de la reconciliación"
7
.
Como surge de las tres definiciones transcriptas, no llegamos a un consenso
acerca de lo que son las audiencias públicas. ¿Son instancias de un proceso? ¿Son
oportunidades de consulta? ¿Son encuentros presenciales? Si intentamos dar origen
a una nueva definición, encontraremos que podemos abordarlas desde diferentes
costados... y en lugar de arribar a una definición, terminaremos formulando una
clasificación. Por lo tanto, para no saltar etapas, intentaremos a continuación esbozar
una clasificación de las audiencias públicas (sabiendo que toda clasificación es
engañosa).




6
FARN, "Audiencias Públicas en los Municipios Patagónicos", Banco Mundial Donación IDF
Nª 27547, pagina 3. Documento obtenido vía Internet de la pagina web www. farn-
sustentar.org.

7
"Audiencias Públicas", documento obtenido vía Internet de la página web
www.dialogos.com.co.

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6
3. Clasificación

"¿A partir de qué ‘tabla ’, según qué espacios de identidades, de semejanzas,
de analogías, hemos tomado la costumbre de distribuir tantas cosas diferentes y
parecidas?... Porque no se trata de ligar las consecuencias, sino relacionar y aislar,
de analizar, de ajustar y de empalmar contenidos concretos, nada hay más vacilante,
nada más empírico (cuando menos en apariencia) que la instauración de un orden de
las cosas..."
8
. La transcripción de Foucault ha sido realizada a los efectos de dar
sentido a la clasificación que propondremos más abajo. Es una clasificación
vacilante, sí, pero por sobre todo empírica, construida sobre la base de la experiencia
de trabajo más que sobre supuestos teóricos. No intenta ser una clasificación
definitiva; sirve sólo a los efectos de instaurar un orden en el análisis de las
audiencias públicas.
Clasificaremos las audiencias del siguiente modo:
1. Según quien convoca. De acuerdo a quien se constituya en autoridad convocante,
podríamos clasificar a las audiencias públicas en administrativas, legislativas o como
referidas a la actividad regulatoria de los servicios públicos privatizados. Las
audiencias públicas administrativas son aquellas convocadas por autoridades
pertenecientes a los poderes ejecutivos, en cualquiera de los niveles de gobierno, ya
sea nacional, provincial o municipal. Son audiencias públicas legislativas las
convocadas por autoridades pertenecientes a los poderes legislativos, en cualquiera
de los niveles de gobierno, es decir Congresos (Parlamentos) o Concejos
Deliberantes. Las audiencias públicas referidas a la actividad regulatoria de servicios
públicos privatizados son aquellas convocadas por los entes reguladores.
2. Según el tipo De acuerdo a la tipología a que pertenezcan, las audiencias públicas
pueden ser temáticas, de requisitoria ciudadana o para designaciones y acuerdos.
Son audiencias públicas temáticas aquellas que se convocan a efectos de conocer la
opinión de la ciudadanía respecto de un asunto objeto de una decisión administrativa
o legislativa. Las audiencias de requisitoria ciudadana, por su parte, deben
convocarse cuando así lo solicite un determinado porcentaje de ciudadanos. Las
audiencias para designaciones y acuerdos se realizan sólo a efectos de considerar la
idoneidad y las impugnaciones, en caso que las hubiere, de las personas propuestas
para ocupar cargos públicos.

8
Michel Foucault, "Las palabras y las cosas. Una arqueología de la ciencia humana." Siglo
XXI Editores. México, 1998, página 5.

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3.Según el régimen procedimental. Según si se encuentran previstas
legislativamente y reglamentadas en su procedimiento para ser operativas, las
audiencias públicas pueden ser con marco regulatorio y sin marco regulatorio.
4. Según el nivel de gobierno en que se insertan. Las audiencias públicas pueden ser
convocadas por las autoridades administrativas, legislativas o de entidades u
organismos facultados para ello, o autoconvocadas por la ciudadanía en los distintos
niveles de gobierno, y así encontramos audiencias públicas en el ámbito nacional,
provincial o municipal.
5. Según el tipo de convocatoria. Según sea la convocatoria de que se trate, las
audiencias públicas pueden ser obligatorias, facultativas o convocadas por la
ciudadanía. Son obligatorias todas aquellas que se encuentran previstas como tales
en la normativa.; contrario sensu, son facultativas aquellas que no están previstas
expresamente en los cuerpos legales, pero que pueden ser convocadas por las
autoridades o solicitadas por los ciudadanos. Por último, las convocadas por la
ciudadanía son las que deben convocarse cuando así lo solicite un determinado
porcentaje de ciudadanos.
6. Según el control y evaluación externo. Para asegurar una mayor transparencia en
el procedimiento, las audiencias públicas pueden ser objeto de monitoreo externo; de
aquí, podemos distinguir en audiencias públicas con monitoreo o sin monitoreo. Las
audiencias públicas con monitoreo son aquellas audiencias públicas respecto de las
cuales se realiza un control y evaluación externo por parte de un organismo tercero
imparcial. Las que no cuentan con monitoreo son aquellas en las que no participa
una organización ajena al proceso para que garantice la transparencia del
procedimiento.


4. Diferencia con otros institutos

La consulta popular vinculante o referendum es un mecanismo por el cual el
pueblo interviene en la adopción definitiva de las leyes ejerciendo atribuciones de
vetar o sancionar, análogas a las de un Jefe de Estado de una democracia
constitucional. Básicamente encontramos dos grandes diferencias: una está referida
al procedimiento mismo de la consulta (que en el caso del referendum es
monoetápico) y la otra se relaciona con la potestad de obligar en su resultado que
tiene la consulta popular y de la que no goza la audiencia pública.
Tal vez resulte más complicado advertir la diferencia con la consulta popular
no vinculante, que es un mecanismo mediante el cual los ciudadanos son
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consultados previamente a la toma de una decisión, y el resultado no tiene efecto
vinculante. De todos modos, la diferencia más visible con la audiencia pública sigue
estando en el procedimiento de implementación de la consulta.


5. Debilidades

Son numerosos los críticos de las audiencias públicas, quienes hacen oír su
voz cada vez que pueden en seminarios, congresos, talleres y jornadas. Las
observaciones que realizan y que sirven para señalar defectos o debilidades del
instituto tienen su razón de ser y por ello mismo no debemos dejarlos de lado, como
suelen verse tentados de hacer aquellos que se han convertido en sus más
fervientes defensores. Las Audiencias Públicas no constituyen la solución a todos los
problemas del ciudadano, ni reflejan el modo de participación por excelencia ni
aseguran resultados inigualables; como toda creación humana, tienen sus falencias y
por la misma razón, son perfectibles. Es bueno recoger las críticas y tratar de
fortalecer aquellos ítems que admiten tal solución.
Para comenzar, mencionaremos los aspectos que han recibido críticas más
fuertes, provenientes de organizaciones de la sociedad civil, académicos y partidos
políticos. En esta línea, se dice que las Audiencias Públicas: refuerzan las asimetrías
en la representación; constituyen una parodia de participación ciudadana; están
condicionadas por la posibilidad de tener libre acceso a la información por parte de
los ciudadanos; son funcionales a los organismos que las convocan; los ciudadanos
carecen de mecanismos para hacer cumplir lo que se decide en ellas. A
continuación, analizaremos someramente cada una de las críticas enunciadas.
1. Refuerzan las asimetrías en la representación. La convocatoria para
participar en Audiencias Públicas supone un escenario ideal en el que la autoridad
administrativa o legislativa efectúa un llamado a la ciudadanía y ésta acude al
espacio que se halla habilitado a tales efectos para hacer oír su voz, previo a la toma
de decisión de algún asunto administrativo o legislativo. En este escenario ideal,
todos los vecinos toman contacto con la convocatoria, todos están en igualdad de
condiciones para asistir a las reuniones y hacerse oír y no existen dificultades de
orden educativo y cultural que dificulten la comprensión de la documentación que se
discute en la Audiencia. Pero como los escenarios ideales no se presentan en la vida
diaria y las circunstancias no se adaptan a los deseos de gobernantes y gobernados,
nos encontramos con que la realidad es muy diferente, no concordando el ser con el
deber ser.
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Cuando se convoca a audiencia pública, ¿toman conocimiento de la
convocatoria todos los interesados? Desde una lógica jurídica, la respuesta es
afirmativa, porque cumpliendo con las previsiones reglamentarias y respetando las
pautas y plazos de publicidad, se supone que el decreto de convocatoria ha tomado
estado público. Un principio general del derecho juega a este respecto: la ley se
reputa conocida por todos. Y cuando hablamos de ley, lo hacemos en sentido amplio:
puede ser ordenanza, decreto, ley propiamente dicha. Por otra parte, entra en
escena la notificación ficta: una vez publicado el aviso de convocatoria en medios de
circulación masiva nacional y/o en la prensa local, se consideran notificados todos
los ciudadanos.
Pero en los hechos, las cosas son muy distintas. No todas las personas leen
los periódicos, ya sea porque no les interesa hacerlo o porque su situación
económica no les permite adquirirlos a diario. Muchas otras sí los compran, pero no
acostumbran leer aquellos recuadros con tipografía pequeña y diseño poco atractivo
que suelen contener a las convocatorias. Finalmente, encontramos un grupo que lee
los diarios y todos los avisos oficiales que se publican; también hallamos personas
que toman conocimiento de la Audiencia Pública por terceros. De este grupo de
personas informadas van a surgir subgrupos: aquellos que militan en política, otros
que participan en OSC y habrá quienes no hacen ni una cosa ni la otra. En cada
subgrupo habrá personas con mayor o menor formación educativa, con mayor o
menor poder económico, con mayor o menor gravitación social. A la hora de asistir a
la Audiencia Pública, ¿podemos decir, entonces, que todos los ciudadanos están en
igualdad de condiciones? ¿O tal vez aquellos más informados y con pertenencia a
organizaciones fuertes tienen mayores posibilidades de tener una participación
efectiva? Teniendo en cuenta las diferencias socioeconómicas y que la capacidad
organizativa es un recurso de poder escaso, "resulta clave el asunto de cómo es
posible construir una equipotencia de fuerzas o al menos determinar cuáles son sus
condicionantes"
9
.
Muchas veces, desde el mismo Estado se refuerzan estas asimetrías en la
representación al favorecer a los grupos más organizados y a aquellos que revistan
en un registro oficial de organizaciones con participación en la comunidad. Al
respecto, dice Cunill: "La inserción legalizada de asociaciones en el sector público
con el argumento de que de otra manera la influencia efectiva de grupos organizados

9
Nuria Cunill Grau, "Repensando lo público a través de la sociedad. Nuevas formas de
gerenciamiento público y representación social", CLAD, Nueva Sociedad, Venezuela,
1997.página 110.

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en la política estatal no sería controlable, tiende en los hechos a reforzar su poder, al
menos en términos relativos, en la medida en que la influencia de los grupos
favorecidos crece en detrimento de los intereses no organizados"
10
.
En la Constitución Nacional Argentina, dos artículos propician la constitución y
registro de determinado tipo de OSC. Dice el artículo 42 en su parte pertinente: "...
las autoridades proveerán a la protección de esos derechos (referidos a la relación
de consumo)... y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios";
asimismo, el artículo 43 del mismo cuerpo legal menciona a "... las asociaciones que
propenden a esos fines (referidos a los derechos de incidencia colectiva), registradas
conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización...".
Esta representación de intereses sociales a través de su asociación con
alguna organización existente que actúe en nombre de tales intereses muestra
algunas debilidades cuando es el Estado el que toma injerencia en su selección;
"formalizar dicha injerencia supone atribuirle poder al Estado para reconocer unas
organizaciones sobre otras (...) Por este medio, se convierte una posibilidad cierta la
selección de intereses sociales funcionales a sus propios intereses, que asiente
expresamente la distribución desigual del poder social"
11
.
2. Constituyen una parodia de participación ciudadana. Esta es una de las
críticas más fuertes que se les formulan, sobre todo cuando se hace referencia a las
Audiencias Públicas previstas en la ley 6 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Son mayoría los autores que hablan de Audiencias Públicas consultivas y no
vinculantes, al referirse a la mencionada ley 6. Este carácter meramente consultivo,
que no provoca ningún tipo de vínculo con la decisión que tome la autoridad, es el
principal defecto que se señala; la participación en simple carácter consultivo no es
considerada participación. Tal vez sea conveniente efectuar algunas acotaciones a
este respecto; si pudiéramos hacer una geología en el campo de la participación,
podríamos hablar de participación pasiva, participación activa y participación
proactiva. En la participación pasiva, los ciudadanos solamente son tomados en
cuenta a través de las opiniones que pueden vertir a través de encuestas. Con la
participación activa el ciudadano opina vis a vis con las autoridades; opina, no
propone. Una pregunta surge, inevitable, ¿es esperable, a futuro, alcanzar una
participación proactiva, propositiva y vinculante?

10
Cunill Grau, op.cit., página 110.

11
Cunill Grau, op.cit., página 111, 112.

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11
3. Están condicionadas por el libre acceso a la información por parte de los
ciudadanos. Si bien es cierto que es condictio sine qua non estar informado para
poder participar, esta supuesta debilidad puede convertirse en una oportunidad de
desarrollar mecanismos que pongan a disposición de la ciudadanía los materiales y
documentos necesarios para estar informados. Y podemos ir más allá del libre
acceso a la información: es necesario que los ciudadanos comprendan la información
que se pone a su disposición, más allá de tecnicismos y especificaciones científicas.
4. Son funcionales a los organismos que las convocan. Esta crítica es factible
en muchos casos, pero la observación parece cobrar mayor peso en las audiencias
públicas convocadas por los entes reguladores de los servicios públicos privatizados.
5. Los ciudadanos carecen de mecanismos para hacer cumplir lo que se
decide en ellas. Esta crítica está referida a una actividad ex post respecto de la
Audiencia Pública. Y aún así puede responderse que existen nuevas figuras jurídicas
que pueden ir arrojando luz sobre este punto, tal como lo es la firma de pactos de
integridad.


6. Fortalezas

Los defensores de las audiencias públicas señalan una serie de fortalezas en
la implementación del instituto:
· Logran que el responsable de tomar la decisión cuente con la mayor cantidad
de información posible;
· Involucran a los destinatarios de la decisión en el proceso de informar sobre
las alternativas, opiniones, intereses y puntos de vista relacionados con el tema;
· Generan un canal de compromiso responsable entre la autoridad y los
interesados, donde estos últimos participan en pie de igualdad;
· Mantienen la transparencia y publicidad de los temas que se debaten;
· Comprometen a los destinatarios de la decisión a través de la participación;
· Se obtiene una decisión de mayor legitimidad para los
destinatarios/interesados


7. El carácter vinculante de las audiencias públicas

Contrariamente a lo que algunos autores sostienen respecto del carácter de
las audiencias públicas, creemos que las mismas son vinculantes en cuanto a su
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producto final, es decir, al acto administrativo o disposición normativa que originan.
No lo son, en cambio, las opiniones que se recojan durante las mismas
12
. La
fundamentación es la siguiente: una vez finalizada la audiencia pública, la autoridad
convocante sancionará un acto administrativo o disposición normativa producto de la
audiencia pública. Ese acto administrativo o norma, según el caso, sí vincula a la
autoridad de la que emana; de lo contrario, nos encontraríamos ante un acto que la
autoridad origina con el expreso propósito de violar a continuación.
Las consecuencias del carácter vinculante del producto final de las audiencias
públicas deviene en la posibilidad de exigir su posterior cumplimiento y habilita a la
sociedad civil para ejercer la accountability societal retrospectiva. Esto permitiría el
seguimiento de la actividad posterior a la audiencia pública y la comprobación de
cuál es la devolución hacia la sociedad civil por parte de las autoridades.
En el caso de las audiencias públicas convocadas por entes reguladores de
servicios públicos privatizados y que se rigen expresamente por el procedimiento
administrativo y las reglas del debido proceso, el carácter vinculante surge aún más
diáfano. La resolución que se dicte en definitiva luego de celebrada la audiencia
pública deberá fundarse en la prueba producida y considerará todos los hechos que
se hayan presentado; esto marca el carácter no discrecional de la resolución que
recaiga.
Refuerza la idea de lo vinculante del resultado de la audiencia pública el
artículo 3
13
, que establece que "la omisión de la convocatoria ala audiencia pública,
cuando esta sea un imperativo legal, o su no realización por causa imputable al
órgano convocante, es causal de nulidad del acto que se produzca en consecuencia,
quedando abierta la actuación judicial". Analicemos lo expuesto: existen casos en los
que la convocatoria a audiencia pública es un imperativo legal, por lo tanto cabe
suponer que la opinión que pueda manifestar la ciudadanía es tenida en alta
consideración. En caso de que la autoridad pase por alto la convocatoria y omita la
audiencia pública, el acto que se produzca es nulo. ¿Cabe suponer que la ley
establecería como obligatoria la convocatoria a audiencia pública para luego decir

12
Dice el artículo 2 de la ley 6 de Audiencias Públicas de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires: "Las opiniones recogidas durante la Audiencia Pública son de carácter consultivo y no
vinculante. Luego de finalizada la Audiencia, la autoridad responsable de la decisión debe
explicitar, en los fundamentos del acto administrativo o normativo que sancione, de qué
manera ha tomado en cuenta las opiniones de la ciudadanía y, en su caso, las razones por
las cuales las desestima." El subrayado es nuestro.
Ley 6 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

13
Ley 6 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.


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13
que la misma no es vinculante y acto seguido declarar nulo el acto que se dicte en su
consecuencia?
De lo expuesto se colige que, si bien las opiniones que se vierten durante las
audiencias públicas no son vinculantes y se las considera a simples efectos
consultivos, el producto de la audiencia pública, es decir el acto administrativo o
normativo que emana, sí es vinculante. Al tratarse de un acto administrativo o
normativo emanado de autoridad competente, el mismo es pasible de todos los
controles previstos constitucionalmente y es posible ejercer a su respecto la
accountability societal retrospectiva, además de la prospectiva que implica su
celebración.


Punto 2. Orientaciones axiológicas del instituto de Audiencias Públicas

1. Las orientaciones axiológicas

Un tema fundamental para comprender mejor las audiencias públicas está
constituido por las racionalidades diversas que las atraviesan. Cada una de estas
racionalidades responde a un modelo diferente y al tender cada una de ellas hacia un
horizonte distinto, provocan tensión en la implementación de las audiencias públicas.
Las racionalidades a las que hacemos referencia son: la racionalidad política, que es
la que está relacionada con la ideología que nutre la acción de gobierno; la
racionalidad jurídica, que tiene que ver con la implementación normativa de la
voluntad estatal; la racionalidad burocrática, que es aquella relacionada con el
racionalismo crítico de los técnicos; y la racionalidad deliberativa, que hace
referencia al modo de formación de la voluntad de la sociedad civil. El cruce de los
ejes por donde transcurren las diferentes racionalidades configura zonas de conflicto,
que bien podrían explicar las debilidades en la implementación del instituto.


2. Los diferentes tipos de racionalidades

El análisis de la legislación existente en Argentina referida al tema de
audiencias públicas y la realización de distintos trabajos de campo durante el
proceso de implementación, nos lleva a advertir la existencia de distintas
orientaciones en la génesis misma de creación del instituto. Esto conduce a que
intente darse forma jurídica a postulados surgidos desde la sociedad civil, pero que
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deben adaptarse la concepción ideológica impuesta desde la conducción política y
que está sesgada por los modelos económicos en boga. Cabe aclarar que tampoco
podemos hablar de audiencias públicas de modo genérico, aún dentro de un mismo
país: las diferencias entre audiencias públicas realizadas por el gobierno nacional, o
por un ente regulador de servicios públicos privatizados, o por la Jefatura de
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o por un municipio de la zona
metropolitana, son abismales. Y es aquí, precisamente, donde entra a jugar el tema
de las racionalidades.
2.1. Racionalidad política. Este tipo de racionalidad tiene relación directa con
la orientación ideológica que los gobiernos imprimen a sus gestiones y marcan
sensiblemente las instituciones jurídicas que se proyectan durante sus mandatos. En
el caso de Argentina, el proceso de privatizaciones de los servicios públicos se llevó
a cabo bajo el signo de una política económica netamente neoliberal, en la que primó
un criterio fiscalista y de caja y que marcó a fuego la eventual participación
ciudadana. Los entes reguladores que surgen en consecuencia prevén la realización
de audiencias públicas en una serie de supuestos, que resultan totalmente
funcionales al proceso privatizador y que las inserta en un proceso de reforma
económica que busca redefinir el rol y las funciones del Estado a favor de una
supuesta revalorización de la sociedad civil.
2.2. Racionalidad jurídica. La racionalidad jurídica está directamente
relacionada con el derecho constitucional y administrativo y como tal, se encuentra
profundamente influenciada por los principios audi alteram pars y fair procedure. No
se trata de otra cosa que de la garantía de oír al interesado antes de dictar una
decisión que pueda afectar sus derechos e intereses. Esta garantía individual de
defensa en juicio, trasladada al campo de la administración pública, da origen a "la
necesidad política y jurídica de escuchar al público antes de adoptar una decisión,
cuando ella consiste en una medida de carácter general, un proyecto que afecta al
usuario o a la comunidad, etc."
14
Los derechos que tienen los ciudadanos desde esta
racionalidad son de naturaleza procedimental.
2.3. Racionalidad burocrática. Este tipo de racionalidad es netamente
instrumental, "tanto en términos de la creación de condiciones para la discusión
pública como para la resolución efectiva de problemas"
15
.

14
Agustín Gordillo, Capítulo VIII, "El procedimiento de audiencia pública"

15
Cunill Grau, op. iit, página 116.

[Escribir texto]


15
2.4.Racionalidad discursiva. Es la racionalidad propia de la sociedad civil y
está más encaminada a los fines que a los medios; por eso vamos a ver, más
adelante, como surgen los conflictos cuando se intenta adoptar decisiones referidas
a los medios de instrumentación de determinada política, utilizando una racionalidad
discursiva.


3. Paradigmas

¿Cuáles son los paradigmas que encontramos en cada una de estas
racionalidades que atraviesan las audiencias públicas? Básicamente, relacionaremos
un tipo de paradigma con un tipo de racionalidad, de modo tal de formar pares: a)
racionalidad política / paradigma del ciudadano consumidor; b) racionalidad
burocrática / paradigma instrumental; c) racionalidad jurídica / paradigma audi
alteram pars; d) racionalidad discursiva / paradigma deliberativo.
3.1.Paradigma del ciudadano-consumidor. El paradigma del ciudadano
consumidor "sobreenfatiza los deberes ciudadanos y remarca la necesidad de
ampliar las posibilidades de elección y control sobre los servicios públicos por parte
de los ciudadanos en tanto clientes y consumidores."
16
. Ya no se exige al Estado en
resguardo de garantías y derechos civiles y políticos; se presentan quejas, denuncias
y sugerencias a entes reguladores y empresas para preservar los derechos como
usuarios.
3.2. Paradigma instrumental. El paradigma instrumental concede un valor
preeminente a la participación en cuanto sea funcional a la obtención de insumos
para el proceso correspondiente. Un ejemplo puede presentarlo la ley 6 de
Audiencias Públicas de la Ciudad Autónoma de la Ciudad de Buenos Aires: "El
objetivo de esta instancia es que la autoridad responsable de tomar la decisión
acceda a distintas opiniones sobre el tema en forma simultánea y en pie de igualdad
a través del contacto directo con los interesados"
17
. Esto no es otra que brindar a las
autoridades la posibilidad de readecuar su oferta a los cambios que se producen en
la demanda por parte de los ciudadanos.
3.3. Paradigma audi alteram pars. En materia procesal existe la garantía de
oír al interesado antes de dictar una decisión que pueda afectar sus derechos o

16
Cunill Grau, op.cit., página 72.

17
Ley 6, artículo 1.

[Escribir texto]


16
intereses; por extensión, escuchar al público "al efecto de que aquel pueda también
ser oído con debate y prueba, con conocimiento del expediente, con la posibilidad de
hacer un alegato y el derecho a obtener una decisión fundada sobre sus peticiones"
(Gordillo, "El procedimiento de Audiencia Pública", VIII-2)
3.4. Paradigma deliberativo. El paradigma deliberativo es el propio de la
sociedad civil; por medio de la deliberación los ciudadanos tienen la oportunidad de
conocer distintos puntos de vista, ampliar sus horizontes de pensamiento y provocar
un cambio de perspectiva respecto de problemas puntuales. "No basta con que esté
dada la virtualidad de la interacción social, sino que hay requisitos que aluden a la
comunicación libre de dominación, de modo que en el transcurso de la discusión
pueda suscitarse un cambio en la visión de los problemas y, consecuentemente, la
posibilidad de la modificación de las posiciones previas, producto de las perspectivas
diversas"
18
.


4. Aspectos comprometidos

¿Cuáles son los aspectos que se desean reforzar cuando comienzan a actuar
las diferentes racionalidades? ¿Qué intenta validar la autoridad que convoca a
audiencia pública? ¿Qué persigue el burócrata con la realización de la audiencia?
¿Qué intenta preservar el jurista cuando reglamenta el procedimiento? ¿Qué espera
el ciudadano cuando es convocado a participar?
Las respuestas que intentaremos brindar demostrarán que cada uno de estos
diferentes actores busca obtener un output diferente: la autoridad administrativa o
legislativa buscará legitimar decisiones; el burócrata, tratará de obtener insumos que
sean funcionales a sus proyectos técnicos; el jurista tratará de aplicar correctamente
un marco procedimental; el ciudadano tratará de participar activa y conscientemente
para incidir en la toma de decisiones.
Una vez presentados los puntos que anteceden, cabe que nos preguntemos
cuáles son los modelos que dan origen a los distintos tipos de racionalidades.






18
Cunill Grau, op.cit, página 76.

[Escribir texto]


17
5. Modelos

¿Qué modelos se encuentran explícitos o implícitos en cada una de las
racionalidades que mencionamos ut supra? ¿Cuáles son las líneas maestras que
guían su accionar? En el caso de Argentina, detrás de la racionalidad política que
produjo la reforma del Estado y dio origen a los distintos cuerpos normativos que nos
interesan a los efectos del estudio, encontramos claramente perfiladas las directrices
del neoliberalismo, modelo de economía abierta donde el Estado tiene un papel
mínimo. En él, los actores sociales interactúan según una lógica competitiva
individual.
Como base y fundamento de la racionalidad burocrática, encontramos al
modelo del Estado burocrático, que se mantiene sobre dos pilares: la jerarquía y la
no discrecionalidad. "La jerarquía es cónsona con la fragmentación que exige el
despliegue de la racionalidad instrumental. La no discrecionalidad aparece como la
respuesta a una administración patrimonialista que se funda en la arbitrariedad; es
pues el contrapunto al personalismo, al que se le enfrenta la impersonalidad de la
norma y de la exclusión del trato de excepción "
19
.
El debido proceso es el modelo que sigue la racionalidad jurídica, y es el que
se ha adoptado expresamente en las primeras leyes referidas al control de los
servicios privatizados. Así, el reglamento de audiencias públicas del ENRE (Ente
Nacional Regulador de la Electricidad) dice en su artículo 1: "El procedimiento
administrativo de las audiencias públicas del Ente Nacional Regulador de la
Electricidad se regirá fundamentalmente por los principios del debido proceso:
publicidad, oralidad, informalismo, contradicción, participación, instrucción e
impulsión de oficio y economía procesal".
Por su parte, la racionalidad deliberativa se basa, fundamentalmente, en un
modelo de concertación social, donde a través de la deliberación pública se busca
intercambiar y debatir diferentes posturas para llegar a soluciones consensuadas.
Ahora bien, habiendo comentado las distintas racionalidades, objetivos y modelos
que se entretejen en las audiencias públicas, cabe que nos preguntemos cuál es el
tipo de participación que se espera tengan los individuos que intervienen en ellas. O
dicho de otra manera, ¿en qué carácter son convocados los actores sociales a
participar en las audiencias públicas? Nuevamente formaremos grupos: a)
racionalidad política / paradigma del ciudadano consumidor / modelo neoliberal /
participación consultiva; b) racionalidad burocrática / paradigma instrumental /

19
Cunill Grau, op.cit., página 115.

[Escribir texto]


18
modelo del Estado Burocrático /participación administrativa; c) racionalidad jurídica /
paradigma del audi alteram pars / modelo del debido proceso /participación procesal;
d) racionalidad discursiva / paradigma deliberativo /modelo de concertación social /
participación ciudadana.
La participación consultiva (del grupo racionalidad política/paradigma del
ciudadano consumidor/modelo neoliberal) tiene su foco puesto en lograr la
colaboración funcional de los ciudadanos a través de un adecuado flujo de
información entre sociedad y gobierno. El actor esperado es el usuario-consumidor,
que se encuentra plasmado en el artículo 42 de la constitución argentina: "Los
consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de
consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una
información adecuada y veraz; a la libertad de elección y a condiciones de trato
equitativo y digno. Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la
educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de
distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la
calidad y eficiencia de los servicios públicos, y la constitución de asociaciones de
consumidores y usuarios. La legislación establecerá procedimientos eficaces para la
prevención y solución de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios
públicos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las
asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los
organismos de control."
El grupo racionalidad burocrática / paradigma instrumental / modelo del
Estado Burocrático tiene una participación de tipo administrativa, instrumental,
basada en el tipo de conocimiento que soporta. "Es una consulta con fines
funcionales, apelando al aporte de experiencias de actores sociales, ha sido siempre
un mecanismo adoptado por el aparato del Estado para satisfacer necesidades de
retroalimentación, entre otras"
20
. Tal como dice la ley 6 de Audiencias Públicas de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, "el objetivo de esta instancia es que la autoridad
responsable de tomar la decisión acceda a distintas opiniones sobre el tema en
forma simultánea y en pie de igualdad a través del contacto directo con los
interesados". Lo que interesa es la información que pueden aportar los ciudadanos.
En el supuesto de la participación procesal, la intervención en la audiencia pública se
da en carácter de parte en sentido procedimental, o de público asistente. En el
Reglamento de Audiencias Públicas del ENRE, el artículo cuatro hace referencia las
partes: "Será parte todo aquel que invoque un derecho subjetivo o un interés legítimo

20
Cunill Grau, op.cit, página 97.

[Escribir texto]


19
o difuso..." y el artículo diez menciona la participación del público: "El público podrá
participar oralmente en la audiencia, aún sin calidad de parte, con autorización de la
Autoridad que esté a cargo de la misma..."
Por último, la participación ciudadana está asociada a la intervención de
actores ciudadanos en actividades públicas en tanto portadores de intereses.
Habiendo llegado a este estadío del trabajo de investigación, nos preguntaremos
ahora cuál es la base en la que se sustentan estos constructos teóricos referidos a la
participación en audiencias públicas.


6. El modelo cívico. La hipótesis de la ciudadanía permanente

Cuando analizamos el modelo cívico, base de todas las construcciones
acerca de la participación ciudadana, encontramos que éste se encuentra sostenido
por dos pilares fundamentales para su sustento: una definición muy característica de
lo público; y un actor exclusivo en su trama: el ciudadano.
Pero, ¿qué entendemos por lo público? "La idea del espacio público es la de
un conjunto de mecanismos para tratar con los problemas colectivos: lo público es,
por así decirlo, una solución inevitable, casi espontánea, de los problemas que
supone la coexistencia pacífica"
21
. Dicho así, todavía no tenemos muchas certezas
acerca de lo que queremos decir cuando mencionamos lo público. Tal vez buscando
en los orígenes de este concepto podremos arrojar luz sobre la cuestión.
Buceando en el Ancien Regime europeo, vemos que no existía un espacio
claro, distinto, específico, que se caracterizara como lo público. No había una
separación tajante entre la vida privada de las personas y lo que se conoce como
actuación pública. Haciendo semiología de la imagen y de lo actitudinal, todo lo
relacionado con los individuos eran signos de un orden social claramente
establecido: las vestimentas, las residencias, la forma de comportarse, acciones
típicamente privadas para nosotros, significaban entonces notas de una escala
jerárquica reconocida públicamente. Con el paso de los siglos se produce una
especie de decantación histórica y comienza a reconocerse el espacio privado como
algo separado y distinto al poder del Estado, con un ámbito moral diferente. Durante
la Edad Media, los complejos vínculos de linaje y vasallaje servían para dar
contención a las personas en aquellos puntos que excedían a la tarea del Estado. Allí

21
Fernando Escalante Gonzalbo, "Ciudadanos imaginarios", El Colegio de México, Centro de
Estudios Sociológicos, México, 1992, página 35.

[Escribir texto]


20
surgía un mundo no catalogable con los conceptos modernos de público y privado.
Pero con el crecimiento del Estado, estas formas hijas de la tradición fueron
perdiendo utilidad y los individuos comenzaron a nuclearse en torno a grupos más
pequeños. Aparece aquí un nuevo elemento que dio apoyo a esta nueva forma de
socialidad, que enseñó a las personas a hacer su fortuna fuera de la tutela de la
comunidad y de los señores: el mercado.
¿Qué intentamos señalar con este viaje histórico? Simplemente, que lo
público del modelo cívico conlleva una estructura individualista, hija del mercado.
Este espacio público, de raíz liberal, ha sido modelado por los individuos que han
creado el mercado. ¿Y quien habita este nuevo espacio público? La respuesta
sonará conocida: el ciudadano, que antes de cualquier otra cosa, es una persona:
hombre o mujer, y como tal, está antes de cualquier creación corporativa o
jerárquica. Este último señalamiento viene a transformar toda la trama de las
relaciones políticas: surge el contractualismo, porque al encontrarnos con un
conjunto de individuos sin relación jerárquica, "la construcción de un poder por
encima de ellos no puede justificarse más que suponiendo el consentimiento común
de los miembros de la asociación"
22
. En consecuencia, ahora al gobierno le toca la
tarea de proteger los derechos de individuos.
Este actor individual, por cuyos derechos debe velar el gobierno, es como una
figura de dos caras: por un lado es individuo, que en lo privado vela por su interés
particular, y por el otro, ciudadano, responsable y solidario en lo público. "Sin
embargo, las instituciones políticas están construidas sobre la hipótesis de la
ciudadanía como condición permanente, como disposición moral genérica. Esto trae,
inevitablemente, problemas, porque hay un conflicto ineludible entre los intereses
individuales - egoístas, urgentes, limitados- y los intereses comunes"
23
. Esta tensión
es vivida a diario por individuos-ciudadanos anónimos, representantes electos,
funcionarios públicos: están obligados a atender sus propias necesidades y a vigilar,
el mismo tiempo, el bien común: esta construcción supone un ser responsable y
moderado en lo público y austero en lo privado. Y como seres humanos que son,
falibles y tentables, con un pie en el Cielo y otro en el Infierno, no siempre mantienen
la balanza equilibrada.
Ahora bien: somos ciudadanos de Latinoamérica y el Caribe. No estamos
influidos por la visión calvinista, que reforzó el individualismo y favoreció la

22
Dumont, Louis, citado por Escalante Gonzalbo, op. cit. página 38.

23
Escalante Gonzalbo, op. cit., página 39.

[Escribir texto]


21
ciudadanía desde la sociedad; tampoco tenemos resabios del protestantismo
luterano, que en la línea de San Agustín y Platón, aceptan la autoridad y el fuerte
nacionalismo. Seguimos, más bien, una tradición católica ibérica, que, con una
orientación aristótelico-tomista, hace predominar el todo por sobre el individuo y
caracteriza al Estado como promotor del bien común. Esta tradición privilegia al
Estado por sobre el ciudadano, reduciendo a este último al papel de obediente
colaborador. Es este el sentido que tomaron las cartas fundacionales de nuestros
países y que, mediante diversas reformas, se trata hoy de revertir.


7. La moral pública del modelo cívico

Después de haber presentado al ciudadano de nuestra región, cabe que nos
preguntemos: ¿de dónde surge nuestro modelo cívico? Básicamente, es una
combinación de tres tradiciones bien diferentes: la tradición republicana, la tradición
liberal y la tradición democrática, cuya interacción provoca no pocos conflictos y
dilemas
24
.
El modelo que sigue la tradición republicana tiene su origen en la Roma
clásica y en ella, la vida pública tiene un valor y una moralidad propios. El énfasis es
puesto en la virtud de los ciudadanos y en la firme convicción de que existe un bien
común público que está por encima de los intereses que persiguen los particulares;
dice Escalante Gonzalbo que "supone una inequívoca superioridad moral del interés
público sobre los privados"
25
. Así lo dice claramente la constitución argentina dice en
su artículo diecinueve: "Las acciones privadas de los hombres que de ningún modo
ofendan al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un tercero, están sólo
reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados".
En el caso de la tradición liberal, el acento es puesto en las garantías
individuales, en la tolerancia y en el orden jurídico. Es la inversa de los valores
sustentados por la tradición republicana: el fundamento de la moral pública es el
respeto al individuo. También este principio es recogido en la constitución argentina,
como puede verse en los garantistas artículos dieciocho y diecinueve: "Ningún
habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo anterior al hecho del
proceso, ni juzgado por comisiones especiales, o sacado de los jueces designados

24
Seguimos en este punto a Fernando Escalante Gonzalbo, op. cit.

25
Fernando Escalante Gonzalbo, op. cit. página 33.

[Escribir texto]


22
por la ley antes del hecho de la causa. Nadie puede ser obligado a declarar contra sí
mismo; ni arrestado sino en virtud de orden escrita emanada de autoridad
competente. Es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos. El
domicilio es inviolable, como también la correspondencia epistolar y los papeles
privados; y una ley determinará en qué casos y con qué justificativos podrá
procederse a su allanamiento y ocupación. Quedan abolidos para siempre la pena de
muerte por causas políticas, toda especie de tormento y los azotes. Las cárceles de
la Nación serán sanas y limpias, para seguridad y no para castigo de los reos
detenidos en ellas, y toda medida que a pretexto de precaución conduzca a
mortificarlos más allá de lo que aquella exija, hará responsable al juez que la
autorice"; "Ningún habitante de la Nación será obligado a h hacer lo que no manda la
ley, ni privado de lo que ella no prohibe". La tolerancia podemos hallarla reflejada en
el artículo dieciséis: "La Nación Argentina no admite prerrogativas de sangre, ni de
nacimiento; no hay en ella fueron personales ni títulos de nobleza. Todos sus
habitantes son iguales ante la ley..."
Finalmente, la tradición democrática hace de la participación, la justicia y el
autogobierno su señal distintiva. También encontramos estos tres principios
reflejados en la constitución argentina: la justicia se encuentra resguardada en varios
artículos, como el ciento nueve, que dice que "en ningún caso el presidente de la
Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas
pendientes o restablecer las fenecidas". Por su parte, los artículos ciento veintiuno al
ciento veintinueve se refieren en cierto modo al autogobierno, asegurando el poder
constituyente de segundo grado de las provincias y las autonomías municipales,
entre otros derechos. Finalmente, en el artículo 42, la participación comienza a ser
esbozada, pero referida a usuarios y consumidores; en ninguna parte del artículo se
menciona la palabra ciudadano y sí se repite tres veces consumidores y usuarios.
El modelo cívico, que es la base de las construcciones acerca de la
participación ciudadana, reúne, como creación histórica, en un solo ente, las tres
tradiciones.








[Escribir texto]


23
Punto 3. El monitoreo externo de las Audiencias Públicas

1. Monitoreo por organismos externos

A través de la convocatoria a participar en audiencias públicas, se invita a los
ciudadanos y sociedad civil organizada
26
a emitir su opinión acerca de determinadas
cuestiones administrativas o legislativas. Podríamos llamar a ésta una participación
de segundo grado. Pero si además las autoridades invitan a una OSC a realizar el
monitoreo del proceso de audiencias públicas para asegurar la transparencia del
mismo, tenemos un tipo diferente de participación de la sociedad civil: no sólo
participa en el proceso de toma de decisiones sino que también fiscaliza, a través de
una de sus organizaciones, el procedimiento de manera institucionalizada pero sin
formar parte de la estructura estatal. En este caso, estaríamos ante una participación
de tercer grado
27
.
El carácter en el que participarían las OSC que realizan el monitoreo sería
como consultoras; esta alternativa tiene que ver con la capacidad de los asesores
para proporcionar apoyos técnicos efectivos y está profundamente relacionado con la
profesionalización de la organización
28
y el que predicamento de que gocen en la
sociedad.

2. El monitoreo de Poder Ciudadano - Transparencia Internacional

Poder Ciudadano es una fundación con sede en Buenos Aires, Argentina,
dedicada a la promoción de la participación ciudadana conciente y responsable. A su
vez, es sede de Transparencia Internacional (TI-LAC
29
), organización no

26
Cuando decimos sociedad civil organizada nos referimos a la organización formal e
informal; organizada en el sentido de reunida en torno a intereses comunes, sin apelar a
formalidades de inscripción en registros o autorización para funcionar.

27
Participación de primer grado es la que se ejerce a través del sistema electoral.
Participación de segundo grado es la que tiene lugar vis a vis las autoridades convocantes, a
través de la formulación de propuestas y opiniones. Participación de tercer grado implica
ejercer control de actividades y señalamiento de fallas con el expreso reconocimiento de las
autoridades convocantes.

28
Conforme Canto Chac, Manuel, "La discusión sobre la participación de las organizaciones
civiles en las políticas públicas", página 18, en "De lo Cívico a lo público. Una discusión de las
organizaciones civiles", Red Mexicana de Investigadores sobre Organizaciones Civiles.
Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio de Montesinos, A.C., México, 1998.

29
Transparencia Internacional para Latinoamérica y el Caribe.

[Escribir texto]


24
gubernamental que actúa en más de sesenta países en los que se dedica a reducir la
corrupción en los negocios internacionales. Transparencia Internacional fue fundada
en el año 1993 en Alemania por Peter Eigen, director del Banco Mundial encargado
del Area de Desarrollo de Proyectos en Africa, quien en el desarrollo de sus tareas
comprobó que gran parte de los fondos de la entidad destinados a ayuda social
terminaban enriqueciendo el patrimonio de muchos funcionarios de los gobiernos
africanos. Partiendo de esa experiencia, decidió crear Transparencia Internacional
para implementar herramientas de control de la corrupción y fomentar la
transparencia en la administración de los recursos públicos.
El objetivo principal que desea alcanzar Transparencia Internacional a través
de la ejecución del Programa Contrataciones Transparentes es implementar el
sistema de monitoreo de audiencias públicas, "creando un espacio abierto, público y
transparente, donde puedan participar todos los sectores de la sociedad civil que se
interesen en los distintos aspectos de un proceso"
30
que interese a los ciudadanos,
reemplazando los métodos tradicionalmente aplicados por los Estados, que en
general, definen procesos en ámbitos ajenos a la participación y al consenso. A
través de este tipo de monitoreo esta ONG evalúa el grado de cumplimiento de los
diversos requisitos que deben respetarse a lo largo de las etapas de las audiencias,
denunciando las anomalías que se detectaren.
Una vez generado un escenario que asegure la transparencia, Transparencia
Internacional aporta un equipo de técnicos nacionales y extranjeros que brindan su
opinión calificada e imparcial acerca de aspectos específicos de la convocatoria, con
la intención de sumar aportes que optimicen la ejecución del emprendimiento.
El objetivo perseguido con la realización de estas audiencias es generar las
condiciones de transparencia para llevar a cabo procesos que permitan: a)
resultados que surjan del consenso público; b) perfeccionar la razonabilidad del
proceso de toma de decisiones; c) armonizar los intereses económicos con los
objetivos sociales de los emprendimientos; d) comprometer a los funcionarios a
tomar en cuenta todo lo que se aporte en las reuniones; e) aceptar los puntos de
vista que les parezcan importantes y modificar los pliegos; f) explicar las razones
cuando no se compartan las objeciones planteadas; g) que los funcionarios asuman
su responsabilidad en forma pública y antes de que ocurran los hechos; h) generar
confianza y reglas de juego claras entre la sociedad, el gobierno y las empresas.

30
Informe de la Primera Audiencia Pública, 23 de octubre de 1998, Proceso de Licitación
Pública Construcción Línea H de Subterráneos, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Fundación Poder Ciudadano, Capítulo Argentino de Transparencia Internacional.

[Escribir texto]


25
Las funciones que cumple la ONG en este escenario son las siguientes:
· Monitorear que la audiencia pública en sus tres etapas cumpla con las
normas que la regulan y el organismo convocante respete los procedimientos
establecidos por la ley y lo acordado en el convenio firmado por ambas partes.
· Aportar un equipo de observadores con la finalidad de garantizar un informe
de campo sobre el desarrollo de la audiencia pública, que ordene y articule lo más
significativo de cada una de las exposiciones.
a ONG no emite opinión institucional sobre el contenido de lo que cada orador
manifieste en las audiencias públicas. Asimismo, los informes presentados por los
observadores y los expertos convocados contienen las opiniones personales de
quienes las suscriben, sin que las mismas impliquen una postura institucional.
El monitoreo de Transparencia Internacional consiste en una actividad multietápica,
abarcando el período ex ante, durante y ex post de la audiencia pública.

Etapa previa a la audiencia pública
· Efectuar un seguimiento de las instancias que llevan a la participación de los
interesados en la etapa previa de la audiencia;
· Registro de participantes con constancia de inscripción;
· Evaluación del cumplimiento de los plazos de publicidad de la convocatoria;
· Controlar el cumplimiento de las reglas generales de la audiencia pública;
· Controlar la publicidad del orden del día;
· Controlar las condiciones generales del lugar de celebración de la audiencia
pública;
· Evaluar la factibilidad de tener libre acceso al expedienté durante todo el
proceso hasta la finalización de las audiencias públicas.

Durante la audiencia pública
· Ejecución de un mecanismo de encuestas para evaluar la participación de los
concurrentes.

Etapa posterior a la audiencia pública
· Evaluación final de la audiencia pública
· cantidad de inscriptos
· presencia de autoridades durante las audiencias
· actitud de los organizadores
· actitud de los participantes
· cumplimiento del orden del día
[Escribir texto]


26
· transparencia del proceso

Concluido el proceso de audiencias públicas, la siguiente etapa a la que invita
Transparencia Internacional es la firma de un Pacto de Integridad entre el Estado y
las empresas, en caso de que se trate de un proceso que incluya al sector
empresarial privado. Este Pacto apunta a generar un contexto de transparencia en la
relación entre los proveedores y el Estado, para evitar el pago de sumas indebidas.
Un Pacto de Integridad en el marco de las contrataciones del sector público es un
acuerdo formal entre el sector público y las empresas que desean participar en una
relación de proveedores o contratista con el Estado, donde todos los actores del
proceso se comprometen a cumplir con la ley. El acuerdo consiste en implementar un
mecanismo práctico de control mutuo y recíproco entre la administración y los
oferentes en el proceso de contratación.


Punto 4. Los casos de estudio

1. Los casos de estudio

Los dos casos que serán presentados a continuación han sido desarrollados
sin marco normativo expreso, dado que las audiencias públicas no se encuentran
previstas en la Ley Orgánica de Municipalidades de la provincia de Buenos Aires. Sin
embargo, las mismas no se hallan prohibidas y el artículo 211 de la constitución
provincial establece que "la ley de las municipalidades deberá contemplar la
posibilidad de que los municipios accedan a los institutos de democracia
semidirecta". Con este antecedente en cuenta, las audiencias públicas que se
celebraron en el municipio de Avellaneda se realizaron tomando como marco
legislativo de referencia la ley 6 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.






[Escribir texto]


27
2. Caso De la Serna
31


En el origen del proyecto Puente De la Serna, localizado en el municipio de
Avellaneda
32
y financiado por el Banco Mundial, se encontraba un conflicto suscitado
por la construcción de un puente entre dos vecindarios. De cara a este conflicto, el
Banco Mundial propuso llevar adelante una audiencia pública referida al proyecto,
para facilitar la participación ciudadana y crear un entorno más cooperativo en la
resolución del conflicto. Al avanzar sobre el proceso que se desarrolló en esa
ocasión, se revela cómo las audiencias públicas pueden contribuir para la resolución
de conflictos sociales y la mejora en proyectos de desarrollo.


2.1. Escenario y actores

A comienzos del año mil novecientos noventa y nueve, el proyecto para
construir el puente De la Serna generó un fuerte conflicto entre dos vecindarios del
municipio. Por un lado, los habitantes de Villa Modelo, una barriada de bajos
ingresos, reclamaba la construcción del puente, que había sido prometido por las
autoridades municipales con o sin financiamiento del Banco Mundial. Para ellos, los
beneficios de la construcción del puente eran considerables, en particular por la
mayor accesibilidad que ganaría su vecindario hacia la ciudad de Buenos Aires. Por
el otro lado, los residentes del barrio Parque De la Serna, pequeño, bien organizado,
informado y con mejores ingresos, se oponían al proyecto. De acuerdo con ellos, el
nuevo puente tendría impactos negativos sobre el vecindario, aumentando el tránsito
y ruido, además de la destrucción de numerosos árboles.
De la descripción de los dos grupos en conflicto, surgen de inmediato una
serie de asimetrías que podrían tomarse como desventajas respecto del acceso y
manejo de recursos; la disponibilidad de información y la forma de relacionarse con
otros actores (autoridades del municipio, Banco Mundial) pasan a convertirse en
factores de poder sumamente importantes a la hora de la negociación.
A través de diversos medios, el grupo opositor a la construcción del puente
realizó contactos con el Banco Mundial para hacer conocer su firme oposición al

31
Tomaremos como base para el relato el paper "Managing conflict through citizen's
participation: the case of the La Serna Bridge Project in Argentina", Christian Gruenberg,
Sandra Cesilini, Gerhard Menckhoff.

32
El municipio de Avellaneda está situado en la zona metropolitana de la provincia de Buenos
Aires, Argentina.

[Escribir texto]


28
proyecto. Argumentaban que el mismo carecía de estudios de impacto ambiental y
afirmaron que se presentarían ante el Panel de Inspección del Banco Mundial y los
medios de prensa con la intención de detenerlo. Es oportuno comentar que el Panel
de Inspección investiga las quejas contra proyectos de desarrollo financiados por el
Banco. Una vez que se presenta una queja, la implementación del proyecto se
suspende y el Panel inicia una investigación. Si concluye con que la queja es válida,
una consecuencia posible es la pérdida de financiación del proyecto. Enfrentado con
este escenario, el Banco Mundial debía tomar una decisión acerca del financiamiento
e implementación del proyecto.
Para el organismo internacional y las autoridades del municipio de
Avellaneda, esta decisión presentaba importantes riesgos. El Banco Mundial se
enfrentaba con el peligro de situarse en medio de un conflicto local que podía afectar
negativamente su imagen pública y credibilidad. Las autoridades municipales, por su
lado, ya se habían comprometido públicamente a construir el puente, con o sin el
financiamiento del Banco. Sin embargo, la municipalidad no deseaba arriesgarse a
perder el financiamiento del Banco Mundial, dado que los beneficios eran muy
importantes: primero, la municipalidad consideraba esencial el financiamiento para
producir un mejor proyecto, debido a los standards requeridos por el Banco;
segundo, el financiamiento permitiría a la municipalidad utilizar los fondos existentes
en otras prioridades. Tercero, la pérdida del financiamiento de este proyecto también
significaba la pérdida del financiamiento de otros subproyectos cubiertos por los
mismos fondos. Así, puede verse que tanto el Banco Mundial como las autoridades
municipales tenían un gran interés en resolver el conflicto entre los dos vecindarios.
Existieron dos intentos previos de tratar de acercar a las partes, realizados
por el municipio, pero fallaron al tratar de reducir las tensiones entre los dos
vecindarios. Frente a este conflicto, cada vez mayor, los oficiales del Banco Mundial
decidieron que para cumplir con el mandato de la participación ciudadana en
proyectos financiados por el Banco, necesitaban organizar una consulta con los
vecinos de ambos grupos. La búsqueda de un mecanismo alternativo para la
participación ciudadana hacía foco en alcanzar los siguientes objetivos:
· Hacer públicos todos los estudios requeridos y realizados antes de la
construcción del puente y asegurar, de manera simultánea, que esta información
sería accesible de manera libre y gratuita para cualquier interesado;
· Crear las condiciones para asegurar que el mayor número de personas
interesadas pudieran presentar sus opiniones, sugerencias y estudios alternativos, ya
fueren a favor o en contra del proyecto, con la finalidad de utilizarlos en la evaluación
del curso de acción que decidiera el Banco Mundial;
[Escribir texto]


29
· Desarrollar un entorno caracterizado por la apertura y la participación
ciudadana que incrementara la legitimidad de cualquier curso de acción que tomara
el Banco Mundial.
Los objetivos antes descriptos presentan un cruce de dos tipos de
racionalidades: claramente podemos distinguir entre la racionalidad burocrática,
instrumental (hacer públicos todos los estudios requeridos y realizados antes de la
construcción del puente; utilizar las opiniones, sugerencias y estudios alternativos
que se presentasen en la evaluación del curso de acción que decidiera el Banco
Mundial; incrementar la legitimidad de cualquier curso de acción que tomara el Banco
Mundial) y la racionalidad discursiva (asegurar que la información sea accesible de
manera libre y gratuita para cualquier interesado; crear las condiciones para asegurar
que el mayor número de personas interesadas pudieran presentar sus opiniones,
sugerencias y estudios alternativos; desarrollar un entorno caracterizado por la
apertura y la participación ciudadana.
Para alcanzar exitosamente los objetivos señalados ut supra, el Banco
Mundial propuso que la municipalidad de Avellaneda convocara a una audiencia
pública por la construcción del puente De la Serna. Encaminado a tal fin, el Banco
contactó a la organización no gubernamental Poder Ciudadano, capítulo argentino de
Transparencia Internacional, para ayudar a preparar y llevar adelante la audiencia
pública.
Dos factores influyeron en la selección de Poder Ciudadano. Primero, esta
ONG tenía experiencias concretas en audiencias públicas. Tales eran los casos de
las realizadas en la provincia de Mendoza y en la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires. En la provincia de Mendoza, Poder Ciudadano llevó adelante una audiencia
pública para garantizar la transparencia de la renovación de un contrato entre el
gobierno de Mendoza y la empresa IBM por la provisión de servicios informáticos. En
aquel caso, la audiencia pública aseguró la transparencia del proceso. La ONG
también llevó adelante las audiencias públicas para monitorear el proceso licitatorio
por la construcción del Subterráneo Línea H de la Ciudad de Buenos Aires. Estas
audiencias públicas proveyeron un medio para monitorear la selección final del
constructor, entre otras cosas. Todas estas experiencias demostraron el
profesionalismo y capacidad técnica de la ONG. Además de la experiencia, sin
embargo, era evidente que Poder Ciudadano poseía la necesaria credibilidad entre
los vecinos para convocar a audiencia pública y asegurar la participación. Los dos
factores combinados: experiencia profesional y credibilidad, hicieron que Poder
Ciudadano fuera elegida para el desafío de entrenar a las autoridades y monitorear la
organización y ejecución de la audiencia pública.
[Escribir texto]


30
2.2. La estrategia de Poder Ciudadano

Para llevar adelante el cometido, Poder Ciudadano diseñó una estrategia en
dos etapas. Analizaremos los pasos que fueron realizados en cada una de estas
etapas, cuáles fueron los inputs, los outputs y las externalidades positivas y
negativas que acompañaron al proceso de audiencia pública.


2.3. La primera etapa de la estrategia

Durante la primera etapa, se realizó un taller de capacitación el día 5 de
febrero de 1999 para los funcionarios municipales que estarían a cargo del registro
de participantes y llevarían adelante la audiencia, a efectos de transferirles la nueva
metodología. Básicamente, se capacitó a las personas que se encargarían de
atender a los vecinos interesados en participar, se les indicaron los posibles
conflictos que podían suscitarse y cómo resolverlos y qué actitud tomar en caso de
encontrarse ante una situación que no supieran manejar. Asimismo, se brindó
capacitación acerca del procedimiento a la persona que estaría a cargo de la
coordinación durante la audiencia pública. También participaron del taller otros
empleados del municipio que tendrían algún tipo de vinculación con el proyecto.
Una vez realizado el taller, se procedió a la convocatoria para la audiencia
pública. Reconociendo la importancia de este estadío, se convocó a través de los
dos principales periódicos nacionales y prensa nacional
33
y local (radio
34
, televisión y
medios gráficos
35
). Además, la ONG cursó invitaciones de manera personal, por vía
telefónica, a los representantes de los dos grupos barriales involucrados en el
conflicto, para asegurar su participación. Aquí, nuevamente se presenta el cruce de
dos racionalidades diferentes: una racionalidad jurídica, que cumplió con los

33
LS5 Radio Rivadavia, programa "El gallo loco", lunes a viernes de 5:00 a 6:00 am; LS4
Radio Continental, programa "La venganza será terrible", lunes a viernes 00:00 a 2:00 am;
LS6 Radio Buenos Aires, programa "La danza de la Fortuna"; LS10 Radio Del Plata; LS11
Radio Provincia.

34
Fue difundido un spot publicitario de 29 segundos rotativo; también se difundió información
en AM El Sol de Lanús, de 8:00 a 12:00; en FM Wilde, de 8:00 a 22:00; en FM Sarandí, de
8:00 a 22:00; en FM Comunitaria, de 8:00 a 22:00; en FM La voz de la Calle, de 8:00 a 22:0;
en FM Quinquela, de 8:00 a 22:00; en FM Carat, de 8:00 a 22:00; y en FM Montecarlo, de
8:00 a 22:00.

35
Diario Popular, suplemento "El Sureño", los días 25/2/99; 13/2/99; 12/2/99 y 8/2/99; La
Ciudad, los días 25/2/99; 19/2/99, 12/2/99 y 8/2/99; La Calle, 25/2/99; 19/2/99, 12/2/99; El Sol,
29/2/99, 19/2/99.

[Escribir texto]


31
requisitos de la convocatoria, aún cuando muchas veces puede caerse en una
notificación ficta; y una racionalidad discursiva, propia de la sociedad civil, que fue
más allá de las formalidades y actuó de manera más personalizada. Por lo tanto, el
requisito de publicidad, a todas luces, se cumplió más allá de lo pautado.
Debemos tener en cuenta que el tema de la difusión, publicidad y circulación
de la información es crítico en cuestiones en las que está involucrada la participación
ciudadana. En la medida en que no se avance más allá de los requisitos meramente
formales de publicidad, la participación puede convertirse en una simple expectativa
de ambos lados: las autoridades creerán ver una ciudadanía apática, donde en
realidad solo hay ciudadanos desinformados; y los ciudadanos creerán ver
autoridades desentendidas de sus problemas, donde en verdad existe una falla en la
comunicación. Podemos decir que existe un encadenamiento entre los conceptos de
publicidad, difusión y comunicación. La publicidad publicita, hace público lo que
estaba oculto o no se daba a conocer; en este caso, se pone en conocimiento de los
vecinos la existencia de una convocatoria para participar en audiencias públicas. La
difusión difunde, esparce información que antes de encontraba concentrada en un
apersona u organismo. En el caso concreto, se difunde a través del expediente. Y la
comunicación va más allá; es un proceso, donde hay un emisor y un receptor que
intercambian roles alternadamente para que no se convierta en un monólogo. Hay
comunicación cuando tenemos constancia de que el receptor recibió el mensaje y
respondió de algún modo. Nuevamente, en el caso de esta audiencia pública, hubo
comunicación: no solo se apeló a los medios tradicionales de publicidad y difusión,
sino que hubo comunicación, mediante el envío de cartas documento y llamadas
telefónicas a personas puntuales de OSC determinadas, que asistieron finalmente a
la Audiencia. En resumen, se cumplió con el requisito de la publicidad y la difusión; y
se avanzó con la meta de la comunicación.
Recurriendo a la información que arrojó la encuesta autoadministrada
realizada por Poder Ciudadano, pudo tomarse conocimiento de cuál fue el medio
más efectivo de publicidad de la convocatoria. A la pregunta "medio por el que
conoció la convocatoria", el 65% de los encuestados respondieron señalando el ítem
"otros", descartando "radio", "gráficos" y "televisivos", en algunos casos aclarando
que se enteraron a través de comentarios de vecinos, en los comedores escolares o
en sociedades de fomento y centros de jubilados.
Luego de publicar la convocatoria, las autoridades municipales habilitaron una
oficina en el primer piso del edificio donde funciona la Municipalidad de Avellaneda,
para responder las consultas de los vecinos y registrar a los participantes. La
señalización en la planta baja del edificio fue clara y efectiva: mediante carteles y
[Escribir texto]


32
flechas indicativas, se señalaba el trayecto desde la entrada hasta la oficina en el
piso superior. La apertura del expediente referido a la construcción del puente De la
Serna tuvo lugar el día 10 de febrero de 1999 a las 8:00 horas. Este expediente, en
doble ejemplar, fue expuesto en esta oficina para la consulta de los ciudadanos
interesados. El recaudo del doble ejemplar tiene como finalidad posibilitar que, por
ejemplo, sea retirado para tomar fotocopias mientras permanece en la oficina un
segundo ejemplar. De este modo no se entorpece la consulta simultánea por más de
una persona. El expediente fue completo en todos sus aspectos y accesible para la
consulta. Incluyó mapas, planos e informes de impacto vial, ambiental, de seguridad
y de transporte. Asimismo obraba en el expediente el reglamento de Audiencias
Públicas de Poder Ciudadano - Transparencia Internacional.
Durante los días que la oficina permaneció abierta a la consulta pública
(desde el 10 de febrero hasta el 24 de febrero), dos personas designadas por el
municipio se ocuparon de atender al público y evacuar sus dudas. Cabe acotar que
la ONG formuló una observación que fue rápidamente resuelta desde el municipio:
se advirtió que al llamar telefónicamente a Obras Públicas del municipio y pedir por
los encargados de informar acerca de la audiencia pública referida al Puente De la
Serna, el personal que atendía mostraba desconocimiento sobre el tema en cuestión,
siendo el llamado derivado a diversas oficinas hasta dar con las personas correctas.
Señalado el inconveniente, fue resuelto de manera satisfactoria.
Para facilitar el registro de aquellas personas que no podían concurrir a la
oficina, se puso a disposición una línea de telefax para facilitar la inscripción. Esta
cumplió con todas las reglas previstas para el caso, tomando los datos pertinentes de
los futuros expositores: nombre, apellido, documento y acreditación de
representación, como así también la recepción de la documentación ilustrativa, en los
casos que se la acompañara.
Por otra parte, se colocó un afiche en la oficina con los teléfonos de Poder
Ciudadano para que los vecinos se comunicaran en caso de dudas o quejas que
formular. De este modo, pudo tenerse un control mediato, a través de los propios
interesados en participar. Esta es una de las ventajas que ofrece el monitoreo
externo del proceso: pueden advertirse errores o fallas a medida que van sucediendo
con la posibilidad de subsanarlos de inmediato.
La ONG también organizó otros dos talleres que tuvieron como población
objetivo cada uno de los grupos en conflicto, para explicar las reglas y procedimiento
que gobernaría la audiencia pública. De este modo, no solamente se reforzaría la
[Escribir texto]


33
convocatoria
36
; sino que facilitaría el orden del procedimiento
37
. Si bien en ningún
caso se tocaron cuestiones de fondo, consistiendo el taller en una exposición
metodológica, en las preguntas y actitudes de los asistentes se evidenció un deseo
muy fuerte de participar y exponer sus puntos de vista a las autoridades. Los talleres
cumplieron con un doble objetivo: no solamente se explicó a los asistentes el
desarrollo del proceso de una audiencia pública, sino que descubrieron un
mecanismo novedoso a nivel local, que les permitía dirigirse en forma directa a las
autoridades y otros vecinos, tomando conocimiento de las posturas y sin generar
debate. Puede decirse que la implementación de talleres contribuyó a mitigar en
parte algunas consecuencias derivadas en las asimetrías estructurales que
presentaban los grupos.
Por último, se cumplió con la publicidad del orden del día, que fue efectuada
en los términos pautados de 24 horas antes del día de la audiencia, mediante
constancia en el expediente. Para su confección, se implementó el modelo ya
utilizado en la Audiencia Pública convocada para la traza de la Línea H de
Subterráneo de la Ciudad de Buenos Aires. El documento elaborado sobre el modelo
sugerido fue enviado vía fax a Poder Ciudadano - Transparencia Internacional para
ser aprobado o corregido.


2.4. La segunda etapa de la estrategia

La segunda etapa de la estrategia estaba referida a la audiencia pública en sí
misma. El día 22 de febrero el staff de Poder Ciudadano encargado del trabajo de
campo concurrió al Auditorio Fauré, donde se celebraría la audiencia, para constatar
las condiciones ambientales y espaciales del lugar. En la ocasión, se levantó un
plano esquemático del lugar para definir los lugares donde se instalarían las mesas
de las autoridades, podios para los expositores, área para la coordinadora de la
audiencia pública y demás facilidades para los organizadores del evento. En la visita
se constató que el lugar era apto para la celebración de la reunión y que contaba con
las condiciones indispensables para la audiencia: fácil acceso, dos pasillos externos
de entrada al auditorio, asientos para 350 personas, hall amplio para la reunión de

36
Nuevamente la racionalidad discursiva.

37
Ejemplo de la racionalidad jurídica.

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34
grupos, presencia de maqueta del municipio con el puente proyectado, buena
acústica, elementos técnicos a disposición.
Como resultado de la eficiente organización y convocatoria de la primera
etapa, el día 25 de febrero de 1999 más de cuatrocientos cincuenta residentes en el
municipio concurrieron a la audiencia, que dio comienzo a las 18:50 y se extendió
hasta las 23:15. Además, se hicieron presentes el Intendente Municipal, Baldomero
Alvarez de Olivera y el ingeniero Calzoni, Subsecretario de Obras y Servicios
Públicos del municipio; asimismo, concurrieron otros funcionarios de la Secretaría de
Transporte de la Nación y del Banco Mundial. Para los participantes, la presencia del
titular del poder ejecutivo municipal como presidente de la audiencia pública confirmó
el compromiso de las autoridades locales en solucionar el conflicto. Cabe destacar la
actitud proactiva del titular del ejecutivo municipal durante la audiencia, que tuvo un
peso importante en la definición de determinados momentos críticos. Además, se
contó con la presencia de expertos convocados por la ONG, con amplia experiencia
en estudios de factibilidad, cambio de zonificación y planeamiento urbano.
Se inscribieron 81 personas, pero participaron poco más de sesenta oradores
durante las cuatro horas que insumió la audiencia pública. Respecto de la actitud de
los participantes pueden efectuarse diversas lecturas. Si bien en algunos momentos
se advirtieron picos de tensión importantes, estos parecieron deberse al interés y
preocupación de los vecinos por el tema en cuestión y no por deseos de interrumpir o
hacer fracasar la audiencia. Prueba de ello fue que cada vez que el intendente
municipal, la coordinadora o el Secretario de Obras y Servicios Públicos solicitaban
orden, de inmediato la concurrencia guardaba silencio y se disponía a continuar
escuchando las exposiciones. A medida que se concretaron las exposiciones, se
constataron 33 expositores a favor de la construcción del puente, 14 contrarios a la
construcción y el resto no evidenció una postura definida.
¿Cómo estaba conformado el grupo de ciudadanos que participó en la
audiencia? Sobre la base de la información que arroja la encuesta realizada por la
ONG durante el evento, pueden descubrirse los datos que comentaremos a
continuación. El grupo etáreo con mayor cantidad de individuos representados en la
audiencia pública es el que abarca el rango 40/49, con 26 individuos. Le siguió el
grupo de 50/59, con 23 representantes y el de 70/79, con 18 participantes. Entre los
encuestados, los extremos fueron 17 años / 84 años. Respecto de las profesiones y
ocupaciones, los grupos más numerosos estuvieron conformados por jubilados y
empleados, cada uno con 22 representantes; le siguieron amas de casa (9),
locutores y periodistas (7), docentes (6), comerciantes (5), estudiantes (4),
arquitectos (3); profesores, ingenieros industriales y empresarios con 2
[Escribir texto]


35
representantes cada uno, y luego un grupo de 19 profesiones diferentes, con un
representante cada una. Las carreras terciarias y universitarias representadas fueron
arquitectura, ingeniería, química, odontología, maestro mayor de obra, biología,
medio ambiente, análisis contable.
El grupo que se presentó en carácter de "ciudadano interesado" fue el sector
mayoritario: 59 personas. Aún sumando a los representantes de OSC que se
presentaron (57), el grupo de ciudadanos sigue siendo mayoritario. Entre las OSC,
las que tuvieron mayor participación fueron las Sociedades de Fomento.
La audiencia pública también fue útil para que el equipo técnico de la Secretaría de
Transporte pudiera explicar las mejoras que habían sido realizadas al proyecto
original, incluyendo la instalación de paneles reductores de ruido, la incorporación de
una senda para bicicletas, la restricción de tránsito pesado y la protección de áreas
verdes. Además, el equipo compartió los resultados de diferentes estudios de
impacto ambiental. También fue la ocasión para que los funcionarios del Banco
Mundial tuvieran la oportunidad de hablar acerca de las normas medioambientales y
el compromiso con la participación ciudadana por parte del Banco en este tipo de
proyectos.
La celebración de la audiencia pública aportó dos productos significativos,
que pueden ser considerados como externalidades positivas: el mejoramiento del
proyecto original y la reducción de tensiones en la comunidad local. Pero hay más:
más allá de estos dos productos, resulta importante la percepción que tuvieron los
ciudadanos acerca del proceso de consulta: de la encuesta realizada por Poder
Ciudadano durante la celebración de la audiencia, surgieron datos muy interesantes.
La herramienta que se utilizó fue una encuesta autoadministrada u monoetápica,
sobre una muestra al azar de 116 casos, comprendidos en el universo de asistentes
a la audiencia pública. Teniendo en cuenta las evaluaciones por parte de los
encuestados, el 77% respondió estar muy conforme con el proceso, el 19% dijo estar
más o menos conforme y el 1% se dijo disconforme. Preguntados acerca de cómo
evaluarían la organización de la audiencia pública, el 57% dijeron que fue "muy
buena", el 28% indicó que era "buena" y el 5% respondió que era "mala". Ante la
pregunta de si la audiencia les permitió reflexionar desde una nueva perspectiva, el
76% respondió afirmativamente. Teniendo en cuenta que la mayoría de los
asistentes a la audiencia estaban a favor de la construcción del puente, los datos
indican que solamente un porcentaje muy pequeño evaluaba negativamente la
audiencia. Los resultados de la encuesta muestran que la organización y el proceso
fueron vistos favorablemente por casi todos los participantes.
[Escribir texto]


36
Por supuesto, hubo alguna que otra queja. El día de la audiencia, una ciudadana
denunció que no se cumplía con la igualdad de condiciones en la inscripción para la
Audiencia porque tenía conocimiento fehaciente de que se estaba realizando dicho
trámite fuera de la oficina destinada a tal efecto. En vistas del hecho denunciado, el
director de Transparencia Internacional, Christian Gruenberg, se comunicó con la
denunciante y le solicitó que presentará mayor información para poder actuar al
respecto. Esta se comprometió a enviar la documentación por fax a las oficinas de
Poder Ciudadano - Transparencia Internacional, pero nunca se hizo efectiva la
comunicación solicitada.
El estudio del caso De la Serna arroja luz para comenzar a esbozar algunas
respuestas, de ningún modo definitivas. Una de las preguntas con las que iniciamos
este documento se refería a la caracterización de las audiencias públicas:
¿herramientas para ejercer la accountability societal o instituciones funcionales al
sistema que las implementa? Me atrevería a decir que ni una ni otra: ambas. La
intervención de los ciudadanos en el caso en cuestión podría describirse como una
accountability societal prospectiva, referida a lo que las autoridades se comprometen
a hacer. También es cierto que la celebración de la audiencia pública resultó
funcional al sistema que implementa el Banco Mundial para cumplir con el mandato
de la participación ciudadana en los proyectos que financia.
Por otra parte, la audiencia pública demostró servir para un propósito
diferente al que suele tenerse en mente cuando se las estudia o menciona: en este
caso, sirvió como instancia de mediación entre dos vecindarios en conflicto.
Otra de las preguntas estaba referida a la participación ciudadana e interrogaba
acerca del reforzamiento de las asimetrías en la representación de los sectores con
menos poder. En el caso De la Serna existían asimetrías concretas, que se trataron
de mitigar con la implementación de talleres y refuerzo de la convocatoria.
Obsérvese que decimos "mitigar" y no "eliminar"; la audiencia pública no es un
instrumento para hacer desaparecer las iniquidades del sistema. Muy por el
contrario, la audiencia pública es un elemento del sistema, autorreferente y
autopoiético. Dentro de las limitaciones que el marco de referencia y cruce de
racionalidades le impone, hubo un intento de mitigar las asimetrías.
Respecto de racionalidades y modelos, hemos señalado algunos de los
cruces más notorios, y podemos decir que la participación ciudadana se dio en la
medida que lo permitieron las interferencias en los cruces de las distintas
racionalidades.


[Escribir texto]


37
3. Plan Urbano Ambiental

3.1. Escenario y actores
El Plan Urbano Ambiental del municipio de Avellaneda surgió, desde el
gobierno municipal, con referencia a los problemas de las personas que ven afectada
su vida diaria por el funcionamiento de las industrias junto a sus viviendas. La
solución a estos problemas fue encontrar un nuevo espacio para el desarrollo de las
industrias, dando así origen al Plan Urbano Ambiental, proyecto que consiste en: a)
la creación de un Parque Industrial Ecológico; b) la reurbanización de la ciudad; c) la
creación de la Reserva Ecológica de la Costa Rioplatense, en la selva marginal que
rodea al predio del Parque Industrial Ecológico; d) la creación del Centro de
Formación e Innovación Tecnológica dentro del Parque.
Al trasladarse todas las industrias al Parque Industrial Ecológico quedarán 20
hectáreas libres en la ciudad. Esos espacios se ha previsto transformarlos en
espacios verdes, lugares de recreación y esparcimiento y equipamientos socio-
comunitarios.
Este Plan Urbano Ambiental fue anunciado el 1° de abril de 1998 por el
intendente de Avellaneda, Baldomero Alvarez de Olivera, en su discurso de apertura
del nuevo período de sesiones del Honorable Concejo Deliberante. Dada la magnitud
del proyecto y existiendo actores e intereses tan diversos y además, teniendo como
antecedente la exitosa audiencia pública convocada por la construcción del puente
De la Serna, las autoridades municipales decidieron convocar nuevamente a los
vecinos para que opinaran, esta vez, respecto del Plan Urbano Ambiental.
Poder Ciudadano - Transparencia Internacional resultó una vez más elegida
para realizar el monitoreo del proceso, que en este caso presentó características
novedosas e interesantes: en lugar de realizar una sola audiencia pública
multitudinaria, se llevaron a cabo seis audiencias temáticas y con un solo objeto, que
fue conocer la opinión de la ciudadanía acerca de cuál sería el mejor destino para los
espacios que dejarían libres en la ciudad las industrias cuando se trasladasen al
Parque Industrial Ecológico. El Departamento Ejecutivo Municipal estableció como
única unidad administrativa para actuar como organismo de implementación,
encargado de organizar todas las audiencias públicas, a la Dirección de
Planeamiento Estratégico. Esta descentralización administrativa y operativa de las
audiencias públicas en distintas localidades que integran el municipio fue positiva por
diversas razones: permitió contemplar la opinión de vecinos residentes en zonas con
recursos y problemas desiguales; facilitó el acceso al expediente, la inscripción y
consultas, al ubicarse la oficina correspondiente en la zona donde se desarrolla la
[Escribir texto]


38
vida comunitaria; permitió personalizar, o al menos focalizar, pedidos y reclamos
atinentes a las necesidades de la zona. La descentralización permitió una
representación territorial además de la representación funcional; sirvió a la
racionalidad burocrática, pero también a la racionalidad discursiva de la sociedad
civil.
Las seis audiencias públicas convocadas fueron: Wilde, el 22 de julio de
1999, en la Sociedad de Fomento Bartolomé Mitre; Sarandí, el 5 de agosto de 1999,
en el Centro de Jubilados; Piñeyro, el 12 de agosto de 1999, en el Club Peñarol de la
Mosca; Villa Domínico, el 26 de agosto de 1999, en el Club Defensores de Belgrano;
Avellaneda Centro, el 9 de septiembre de 1999, en el Centro Gallego de Avellaneda;
Gerli, el 23 de septiembre de 1999, en la Sociedad de Fomento Villa Mercado. Todas
las reuniones comenzaron pasadas las 19:00 horas, lo cual facilitó la concurrencia de
los vecinos, una vez que hubieran finalizado con sus compromisos laborales.


3.2. La estrategia de Poder Ciudadano

Para monitorear las seis audiencias públicas, Poder Ciudadano adaptó su
estrategia de dos etapas a cada una de las audiencias que se realizara, redactando
un informe particular para cada una de ellas, a efectos de conocer en que punto del
proceso pudieron ocurrir errores o aciertos remarcables, para corregir los primeros y
potenciar los últimos.


3.3. La primera etapa de la estrategia

El día 5 de julio se realizó un taller de capacitación para aquellos funcionarios
y empleados municipales que estarían a cargo de la organización de la audiencia y
de las oficinas de inscripción e información. Algunos de ellos ya conocían la
metodología por haber participado en la audiencia del caso De la Serna, por lo que la
capacitación resultó enriquecida con los comentarios y sugerencias que formularon.
No hubo talleres para los ciudadanos y esto aconteció por razones prácticas:
no existían grupos concretos que prima facie los necesitaran, sino que los
destinatarios de la información sería el conjunto de vecinos de Avellaneda. En lugar
de celebrarse talleres, se brindó información con locutores y acetatos al inicio de
cada audiencia.
[Escribir texto]


39
La comunicación de las audiencias públicas se realizó a través de los medios
masivos de difusión (diarios, revistas, radio, TV), con la anticipación correspondiente.
En estas comunicaciones se informó acerca del objetivo general de las reuniones,
lugar y fecha de realización, plazos para las inscripciones y presentaciones previas, y
el carácter abierto de la invitación. También se cursaron invitaciones personales por
parte del municipio. Resultó muy importante el apoyo de la difusión a través de
afiches en la vía pública, la notificación municipal, avisos en escuelas, centros de
jubilados y comedores municipales. De acuerdo con la información relevada por
medio de la encuesta autoadministrada, el medio más efectivo para convocar a los
vecinos a participar de las audiencias públicas fue la notificación municipal, seguida
de los afiches en la vía pública y los comedores y centros de jubilados. La difusión a
través de radio (en sus versiones AM y FM) no tuvo mayor significación, como así
tampoco los avisos por TV (de aire y de cable) y revistas.
Las oficinas que se destinaron para que oficiaran como centros de
información e inscripción se encontraban situadas en las Delegaciones Municipales y
respecto de las mismas se formularon algunas observaciones: para la quinta
audiencia se habilitó como centro de consulta una oficina cuya ubicación espacial
dificultaba el acceso, dado que no se encontraron carteles indicadores que señalaran
el camino hasta ella; para llegar, el equipo que se presentó a monitorear debió
preguntar a distintas personas dónde se encontraba dicha oficina, respuesta que no
todos supieron dar. Tampoco se observaron, en ninguno de los casos, los carteles
que debían indicar que Poder Ciudadano - Transparencia Internacional estaba
monitoreando las audiencias, con el número de teléfono para eventuales consultas.
Fuera de estos puntos, se cumplió con las estipulaciones, con un plus: el horario de
atención era de 8:00 a 20:00, posibilitando a los vecinos una mayor facilidad para
acercarse e informarse.
Al encontrarse situadas las oficinas de inscripción en las Delegaciones
Municipales y tener un amplio horario de atención, se facilitó a los vecinos la
posibilidad de concurrir a consultar e inscribirse. De hecho, las personas que se
encontraban al frente de las oficinas informaron que en numerosos casos, las amas
de casa concurrían a solicitar información cuando llevaban sus niños al colegio o
cuando regresaban de realizar las compras diarias.
Se comprobó en todos los casos la existencia del expediente en doble
ejemplar, material informativo de las audiencias públicas y folletos explicativos del
Plan Urbano Ambiental. Respecto de la publicidad del orden del día, se respetó en
cada una de las convocatorias.

[Escribir texto]


40

3.4. La segunda etapa de la estrategia
Esta se refiere a la implementación de las audiencias públicas en sí mismas.
Uno de los temas fundamentales a este respecto es el control de las condiciones
generales del lugar de celebración de la reunión. Salvo en dos casos, las condiciones
generales fueron las correctas para este tipo de encuentro. Los dos casos que no
cumplieron fueron Villa Domínico y Avellaneda Centro, dado que en ambos, el salón
destinado a la audiencia se encontraba situado en un primer piso, sin ascensor,
circunstancia que dificultó el acceso a las personas de la tercera edad y
discapacitados. De acuerdo a consultas efectuadas a los responsables de la
organización, la elección de tales lugares obedeció a la inexistencia en la zona de
otros locales más aptos.
Todas las reuniones contaron con un alto número de oradores y público; los
dos extremos en cuanto a número de inscriptos lo constituyeron Avellaneda Centro,
con el mayor número; y Villa Domínico, con el más bajo registro de inscriptos.
Con referencia a la presencia de autoridades durante las audiencias, todas ellas
fueron presididas por el titular de Departamento Ejecutivo Municipal y contaron con la
presencia de funcionarios municipales, el presidente del consorcio para la Gestión
Ambiental y el Presidente de Eco Costa. En caso de ausencia o necesidad de
retirarse antes de finalizada la audiencia, la función de presidir podía ser delegada
por el Intendente en el señor presidente del Consorcio para la Gestión Ambiental,
situación que se produjo en la audiencia pública de Piñeyro. A pesar de estar
prevista esta circunstancia, se generaron algunos comentarios entre el público,
porque no comprendían si se daba por finalizada la audiencia o si continuaba
normalmente.
Las presentaciones de los inscriptos se rigieron por el principio de la oralidad
y los participantes expusieron sus posiciones frente a la cuestión planteada, siendo
todas las presentaciones pertinentes con el objetivo de la convocatoria. El único
incidente digno de ser señalado se suscitó en la audiencia pública de Piñeyro,
cuando un vecino irrumpió sobre el final de la reunión y solicitó a viva voz que se le
permitiera participar, aunque no se había inscripto en tiempo y forma por
desconocimiento de la convocatoria. Cuando se estaba decidiendo si iba a
autorizarse o no dicha intervención, dos participantes iniciaron una discusión con las
autoridades, los representantes de Transparencia Internacional y el vecino que
interrumpió. Finalmente, éste último desistió de su pedido. En la audiencia pública de
Sarandí hubo una participación fuera del orden del día, solicitada por un diputado
provincial, a quien se le concedió la palabra aplicando analógicamente el artículo 55
[Escribir texto]


41
inciso c) de la Ley de Audiencias Públicas N° 6 de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires.
Señalaremos ahora algunas características de los participantes en las
audiencias: la convocatoria que contó con mayor participación femenina fue la de
Villa Domínico, con un 70% de representantes del género. Por su parte, la
convocatoria con mayor presencia masculina fue la de Avellaneda Centro, con un
57% de varones. Respecto de las edades, el grupo etáreo con mayor participación
en las seis audiencias públicas fue el constituido por representantes de ambos
géneros cuyas edades oscilan entre los 51 y los 60 años, seguido por el grupo de
quienes tienen entre 41 y 50 años. La reunión que contó con mayor porcentaje de
población menor de 40 años fue la de Villa Domínico, con un 50% comprendido en la
franja que va de menores de 20 años hasta 40 años. La audiencia que tuvo la
población de mayores de 61 años más numerosa fue la de Piñeyro, con un 32% de
participantes comprendidos en la franja etárea mencionada.
Respecto del objeto de la convocatoria, las opiniones vertidas fueron las
siguientes: preguntados acerca de su opinión acerca de la conveniencia de la
Reserva Ecológica y el Parque Industrial, los vecinos se pronunciaron
mayoritariamente por la opción "Muy buena", siendo los asistentes a la audiencia
pública de Piñeyro quienes mostraron la mayor inclinación a esta respuesta.
Las propuestas para los terrenos vacantes fueron diversas; las que recibieron
mayores adhesiones fueron: plazas, espacios verdes (14%); centros deportivos
(14%); centros de desarrollo humano (13%); centros culturales (13%); escuelas,
guarderías (13%); salas de salud (11%); viviendas (9%); hogares para tercera edad
(9%); hospital veterinario municipal (4%).
El balance final de las seis audiencias públicas por el Plan Urbano Ambiental
fue satisfactorio por diversas razones: permitió innovar respecto de la
descentralización operativa y administrativa; se posibilitó la representación territorial
de los vecinos y cada localidad pudo presentar sus particularidades a la hora de
formular las peticiones y demandas. Hubo productos más allá de los esperados, cuyo
detalle excede las pretensiones del presente documento: pudo descubrirse una
riqueza casi desconocida en cuanto a la organización no formal de la sociedad civil y
respecto del posible aprovechamiento del espacio público.





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Conclusiones

Comenzamos este trabajo formulándonos una serie de interrogantes y
concluimos el mismo fatigando otros. La búsqueda de respuestas nos encontró
sembrando otras preguntas, preparando el campo para investigaciones que vendrán
a satisfacer estas dudas. La existencia de distintas racionalidades, ¿entorpece la
participación ciudadana o puede dar surgimiento a una nueva racionalidad,
superadora y abarcativa de las otras? ¿A qué racionalidad es funcional el monitoreo
externo de las audiencias públicas? ¿El monitoreo es una necesidad que surge
desde la sociedad civil o está generada por el mismo sistema a controlar, con el
objeto de autodepurarse y perpetuarse?
Las dudas están planteadas. En lo que hace a la propuesta del presente
documento, solamente podemos intentar respuestas tentativas.
Definir las audiencias públicas se presenta como una tarea fatigosa e improbable;
puesto que según quien sea que las institucionalice optará por una u otra
racionalidad, toda definición puede tornarse en un complejo envoltorio de palabras.
De todos modos y ante la necesidad de intentar apresarlas conceptualmente, podría
decirse que la audiencia pública es una herramienta que habilita un espacio para el
intercambio de opiniones. No creemos que el resultado de la audiencia pública sea
no vinculante; creemos que las mismas son vinculantes en cuanto a su producto
final, es decir, al acto administrativo o disposición normativa que originen. No lo son,
en cambio, las opiniones que se recojan durante las mismas. Esto habilita todos los
controles previstos constitucionalmente y el ejercicio de la accountability societal
retrospectiva además de la prospectiva que implica la celebración de la audiencia.
Un tema fundamental para comprender mejor las audiencias públicas lo constituyen
las racionalidades diversas que las atraviesan. Cada una de estas racionalidades
responde a un modelo diferente y al tender cada una de ellas hacia un horizonte
distinto, provocan tensión en la implementación de las audiencias públicas. Las
racionalidades a las que hacemos referencia son: la racionalidad política, la
racionalidad jurídica, la racionalidad burocrática y la racionalidad deliberativa. El
cruce de los ejes por donde transcurren las diferentes racionalidades configura zonas
de conflicto, que bien podrían explicar las debilidades en la implementación del
instituto.
Las diversas racionalidades responden a diferentes modelos y éstos
proponen distintas formas de participación. Estas últimas están basadas en un
modelo cívico fruto de tres tradiciones diferentes: la tradición republicana, la tradición
democrática y la tradición liberal. La moral de este modelo cívico presenta diversas
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orientaciones según los países en los que se desarrolla; en el caso de los países de
Latinoamérica y el Caribe, se sigue una tradición católica ibérica, que, con una
orientación aristótelico-tomista, hace predominar el todo por sobre el individuo y
caracteriza al Estado como promotor del bien común. Esta tradición privilegia al
Estado por sobre el ciudadano, reduciendo a este último al papel de obediente
colaborador. Es este el sentido que tomaron las cartas fundacionales de nuestros
países y que, mediante diversas reformas, se trata hoy de revertir.
Así, con esta mezcla de tradiciones, con influencias neoliberales de una
economía globalizada, con legislaciones surgidas en el escenario de un estado post-
privatizaciones, nos encontramos con institutos de participación ciudadana
originados en diversas corrientes legislativas y teóricas, que encuentran no pocas
dificultades en su implementación. Comprender este trasfondo permite entender
mejor la verdadera dimensión del instituto y reconocer qué resultados pueden ser
esperados en los supuestos en que se ponga en práctica.
Un valor agregado importante en la celebración de audiencias públicas es la
intervención de OSC como consultoras a cargo del monitoreo del proceso, con la
finalidad de garantizar las condiciones de transparencia y libre acceso a la
información. Esta participación en el monitoreo y brindando asesoramiento acerca de
la mejor manera de llevar a cabo el proceso puede contribuir a mitigar una serie de
flaquezas que suelen presentarse al momento de la implementación.
Como mencioné más arriba, sobran preguntas y faltan respuestas. Por lo pronto,
arriesgo decir que, al encontrarse los institutos de participación como las audiencias
públicas en un estadío de desarrollo, nos hallamos ante un portal que puede
conducirnos al perfeccionamiento de estas herramientas y espacios. La toma de
conciencia de que se trata de un mix de racionalidades, modelos, teorías y prácticas
evitará las posturas extremistas a la hora de la crítica y ayudará al estudio
desagregado de sus diversos aspectos.
Y nuevamente como Pierre Menard, aquel personaje de Borges que citaba al
principio, propongo, recomiendo e invito a la discusión sobre estos temas... pero esta
vez sin rechazar la innovación.-