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CAMDESSUS BADRE CHERET

TNIR^UCHOT
Traduccin de MICHEL CAMDESSUS
L e t i c i a H l s z P i c o n e BERTRAND BADR
IVAN CHRET
PIERRE-FRDRIC TNIRE-BUCHOT
A g u a p a r a t o d o s
FONDO DE CULTURA ECONMICA
Primera edicin en francs, 2004
Primera edicin en espaol, 2006
Camdessus, Michel et al.
Agua para todos / Michel Camdessus, Bertrand
Badr, Ivan Chret, Pierre-Frdric Tnire-Buchot ;
trad, de Leticia Hlsz Picone. Mxico : FCE, 2006
294 p. : ilus. ; 17x11 cm (Colee. Popular ; 673)
Ttulo original Eau
ISBN 968-16-7979-2
1. Agua 2. Recursos naturales Agua 3. Ecologa L
Badr, Bertrand, coaut. IL Chret, Ivan, coaut. III.
Tnire-Buchot, Pierre-Frdric, coaut. IV. Hlsz Pico
ne, Leticia, tr. V. Ser. VI. t.
LC HD1619.E13 Dewey 333.91 C127a
Pam su distribucin exclusiva en Mxico, Centroamrica
y Sudamrica
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Tel. (55)5227-4672 Fax (55)5227-4694
Fotografa de portada: Photos.com
Ttulo original: Eau
D. R. ditions Robert Laffont, S. A., Pars, 2004
D. R. 2006, F o n d o d e C u l t u r a E c o n m i c a
Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200 Mxico, D. F.
Se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra
incluido el diseo tipogrfico y de portada,
sea cual fuere el medio, electrnico o mecnico,
sin el consentimiento por escrito del editor.
ISBN 968-16-7979-2
Impreso en Mxico Printed in Mexico
NDICE
Prlogo .
Primera Parte
D e r e c h o a l paredn
I. Reflexiones al filo del agua: comienza el tiem
po del mundo acabado.................................. 17
II. Un recurso que hay que proteger, inquietudes
qu mitigar................................................... 37
III. Del agua y los hombres................................ 60
Segunda Parte
Una nueva partida, nuevas oportunidades?
IV. Qu nos ha enseado la historia?.............. 85
V. Una nueva partida........................................ 103
VI. Los falsos amigos del agua........................... 121
Tercera Parte
Cmo h a c e r l o ?
VII. Recuperar el agua como una prioridad para
todos............................................................ 137
vili. Una nueva gobernanza del agua: ciudadana,
alianza, solidaridad...................................... 157
IX. La contribucin de los primeros beneficia
rios ................................................................ 198
X. Aprovechar mejor los fondos privados......... 210
XI. Lo que solamente pueden lograr los recursos
pbhcos........................................................ 234
XII. Pasar a los hechos: la estrategia y los guardia
nes del fuego................................................. 261
Para concluir.......................................................... 266
Anexos
I. Miembros del grupo de los sabios y otros par
ticipantes ...................................................... 273
II. Existe un derecho al agua?......................... 276
III. Agencias y programas de las Naciones Uni
das que intervienen en la poltica del agua . . . 284
IV. Grficas........................................................ 287
V. Bibliografa sumaria..................................... 289
Los autores............................................................. 293
PROLOGO
Ms de 1000 millones de personas no tienen fcil ac
ceso al agua potable y an menos a un precio razona
ble. Ms de 2 500 millones no cuentan con ningn
medio para tratarla. El agua es vida! La falta de agua
es enfermedad y muerte! La comunidad internacional
no se resigna a ello y, sin mayor deliberacin ni clcu
los, como parte de los Objetivos del Milenio adoptados
por la ONU, se ha comprometido a reducir a la mitad la
proporcin entre este ao y el 2015 en una poblacin
creciente y cada vez ms urbanizada de esta multitud
de seres humanos privados de agua potable y de su tra
tamiento.
Qu hacer? Dnde encontrar los recursos para rea
lizar tal empresa? Nos cruzaremos de brazos y dejare
mos caer en el olvido este compromiso de la comunidad
mundial?
Antes de resignarse, los gobiernos y las organizacio
nes ms representativas de la sociedad civil' intentaron
evaluar lo que costara cumplir con esos compromisos.
Decidieron reunir a un Grupo de Trabajo Mundial para
el Financiamiento de las Infraestructuras del Agua. Fue
as como nos conocimos nosotros cuatro. Estudiosos del
agua o financieros, todos nos sentimos profundamente
' Se trata del Consejo Mundial del Agua y de miembros asocia
dos del Consejo para el Agua, principales "patrocinadores de este
grupo de trabajo.
conmovidos por este asunto decisivo para el futuro de la
humanidad: el agua.
Nuestro grupo trabaj durante 15 meses. Al princi
pio, intimidado por este tremendo problema, despus,
intensamente animado por el afn de encontrar una res
puesta. Mientras tanto, a cada uno de los miembros, a su
manera, con su particular sensibilidad, lo espantaron la
miseria y el desamparo humanos que, tras su aparente
abstraccin, ocultan las palabras problemas del agua .
Pero sucedi lo inesperado. Los miembros de este gru
po, que en sus distintas esferas no eran considerados
como soadores ni idealistas descabellados, sino como
hombres muy experimentados ex primeros ministros
o ministros de finanzas, estudiosos profesionales del
agua, banqueros o lderes importantes de organizacio
nes no gubemamentales,^ etc., se despojaron paulati
namente de sus investiduras para participar nicamente
en calidad de hombres libres. Frente a la realidad y la
magnitud del problema, convinimos en un enfoque radi
calmente nuevo y alejado del discurso convencional de
las declaraciones oficiales y enunciamos llanamente
estas sencillas verdades:
- Los Objetivos del Milenio adoptados por las Nacio
nes Unidas no son suficientemente ambiciosos.
- Se pueden financiar
- Bastara para ello invertir la forma en que se go
bierna el mundo y se financian las inversiones.
- Se trata, sin duda, de una tarea colosal, pero que no
est fuera de nuestro alcance.
^Vanse sus integrantes en el anexo i.
10
- Bastara mantener el esfuerzo una dcada ms des
pus de 2015 (a lo cual ya nos comprometimos)
para realizar ms all de los Objetivos del Milenio,
esta gran ambicin de la humanidad: volver el agua
y su saneamiento accesibles para todos, y no slo
para la mitad de quienes carecen de ella.
Verdades demasiado simples como para no ser per
turbadoras! Pero ms vale prescindir de los discursos
convencionales que dejar que el mundo vaya a su fin.
Con el fin de evitar las tragedias pronosticadas para
las prximas dcadas, el grupo propuso ms de 80 me
didas, algunas de ellas enteramente innovadoras, pero
que estn a nuestro alcance, para efectuar la indispen
sable correccin de nuestra trayectoria. La idea cen
tral es sencilla. Ms que una dificultad de recursos fi
nancieros, el problema del agua es antes que nada
cuestin de administracin adecuada, de coordinacin
y de movilizacin de todos los actores en una cadena
compleja. Esa es la tarea esencial; es realizable siem
pre y cuando todos los actores acepten suprimir una
serie de errores. Se trata, pues, de movilizar a todos.
Cuanto antes.
Esas 80 propuestas y algunas otras han avan
zado: fueron retomadas en las conclusiones de la Cum
bre de Kyoto antes de que Europa y la o c d e las adop
taran como propias. Francia se inspir en ellas para
formular a su vez sus propuestas. El 1 de junio de 2003,
la Cumbre de Evin se adhiri a un "Proyecto del Agua,
que, en unas cuantas pginas, retom la quintaesencia
del informe de nuestro grupo.
Nuevamente, estas propuestas, este "Proyecto del
11
Agua, corren el gran riesgo de caer en el olvido por no
contar con el reconocimiento de la opinin pblica.
Como portadores de este mensaje, no podemos resig
narnos a verlo esfumarse como tantos otros. Sabemos
de sobra que en nuestras democracias modernas las re
formas de fondo slo se dan cuando las expresa la
tenaz presin de la opinin pblica. Sin sta, ser sofo
cada la accin de los gobiernos ms reformadores y
mejor intencionados. Por ello, queremos hacer lo que
est a nuestro alcance para despertar su atencin y
compartir nuestras convicciones. Sentimos, sin un
falso pudor un deber ciudadano de manifestar lo que
hemos comprendido. Queremos hacer algo de tal suerte
que estas propuestas sean escuchadas por el mayor n
mero de personas y que se transformen en realidad. En
suma, queremos hablar, dialogar debatir convencer
Conocemos los peligros que corre la humanidad; sabe
mos que an es posible evitarlos y convertirlos en una
oportunidad de progreso. Creemos que las mujeres y
los hombres de todo el mundo y, para empezar, de las
aldeas ms apartadas de frica, pueden movilizarse;
sabemos que existe una solucin y que depende de
frmulas financieras de las que podemos hablar con
cierto derecho. Pero tambin sabemos que un informe
de eruditos no basta para movilizar a la gente. Por ello
escribimos este libro, como arrojar una botella al mar
Nuestros colegas del grupo de trabajo, a quienes est
dedicado, nos alentaron a hacerlo. Sabemos cunto
anhelan que se escuche su mensaje y, si es preciso, que
se repita en todos los tonos posibles.
Nuestro nico objetivo es contribuir a una toma de
conciencia y, con ello, al respeto de esta promesa esen
12
cial que la humanidad se ha hecho a s misma; agua
antes de 2015 por lo menos para la mitad de quienes ca
recen de ella. Intentaremos demostrar que podemos ha
cerlo mucho mejor y realizar en este prximo cuarto de
siglo ese sueo que resulta criminal considerar inaccesi
ble: agua para todos.
13
Primera Parte
DERECHO AL PAREDN
I. REFLEXIONES AL FILO DEL AGUA;
COMIENZA EL TIEMPO
DEL MUNDO ACABADO...
Un v e r a n o canicular, ros secos, lagos donde nadar se
vuelve difcil, centrales elctricas que ya no se logra en
friar sin poner en riesgo la calidad del agua ro abajo,
fuentes urbanas que ya no cantan... El verano de 2003
que vivi Francia nos ofreci una anticipo de lo que po
dra significar tener problemas de agua. A regaadien
tes, nos volvimos solidarios de esos miles de millones de
seres humanos para quienes el agua no es una riqueza
garantizada, para quienes abrir la llave no es un gesto
trivial repetido varias decenas de veces al da. Como el
aire, cuando el agua est ms presente es cuando est
ausente. Y sin embargo, nuestras dificultades fueron re
lativas. Claro, hubo que dejar de lavar los automviles o
de llenar las albercas en muchas provincias, restringir
los riegos o vaciar las presas. Pero el agua nunca dej de
correr y pudimos beber comer baarnos... Las desapa
riciones trgicas relacionadas con la cancula nos recor
daron, por el contrario, la importancia de estos gestos
sencillos que para muchos seres humanos todava cons
tituyen un lujo. Aguijonazo doloroso que sin duda nos
obliga a enfrentar la pregunta aplazada durante tanto
tiempo: en este comienzo del siglo xxi, se puede llevar
agua de calidad a todos los habitantes de nuestro pla
neta de forma duradera? La respuesta es directa y bru-
17
tal: no, si continuamos como hasta hoy despilfarrando el
recurso y echndolo a perder; no, si no encontramos los
recursos financieros necesarios para distribuir y tratar el
agua para los miles de millones de hombres y mujeres
que no tienen acceso a ella en buenas condiciones. Nos
estamos acercando peligrosamente al paredn a gran ve
locidad!
Comienza el tiempo del mundo acabado. Durante si
glos, el agua no fue una preocupacin; cuando faltaba,
se emigraba hacia otro pozo, otro manantial. Lstima
que hoy ya no existen horizontes qu ampliar y que las
reglas han cambiado! La poblacin del mundo se ha sex
tuplicado en dos siglos, una poblacin cuyas exigencias
y expectativas aumentaron en proporciones an mayo
res. Hablemos tan slo de la higiene, los pasatiempos o
las prcticas de riego que se han extendido para enfren
tamos a ese aumento de bocas qu alimentar
N a d a s e pi e r d e , n a d a s e c r e a
Desde hace 4 000 millones de aos, no ha cambiado la
cantidad de agua de la que disponemos en la Tierra. La
frase de Lavoisier es muy conocida: nada se crea, nada
se destmye, todo se transforma. Y el ciclo del agua, sus
tancia cuya estmctura descubri el propio Lavoisier lo
ilustra maravillosamente. La cantidad de agua es inva
riable, pero su forma, la duracin de los circuitos que
tiene que seguir as como su calidad, pueden verse afec
tados. La Tierra fue ricamente dotada. No le falta esta
agua, sin la cual la vida no existira, hasta el punto de
que se ha dicho que, visto desde el espacio, se antojara
18
que nuestro planeta se llamara Mar Algunos aos antes
del primer vuelo espacial, luard deca ms bellamente:
La tierra es azul como una naranja. 70% de su superfi
cie est cubierta de agua. Los ocanos almacenan cerca
de 98% de los recursos acuferos de la Tierra, es decir
1350 mil millones de kilmetros cbicos o 1350 mil mi
llones de millones de millones de litros. Incluso para
ms de 6 000 millones de seres humanos, aparentemente
la cantidad parece aceptable. Sin embargo, eso sera de
masiado sencillo. Esta agua, como todos lo sabemos, es
salada y por ello inadecuada para todo uso humano,
agrcola, industrial o domstico.
Por fortuna, ah est el sol que calienta y evapora las
aguas del mar las transforma en nubes y luego en lluvias
y nieve. La nieve se acumula en los glaciares, sobre las
montaas y sobre los casquetes polares. Las lluvias for
man ros y aguas subterrneas. sas son las que el hom
bre puede utilizar
Se estima que el agua que se filtra de manera poten
cialmente til cada ao en nuestro planeta representa
40000 km^. Esta cifra es baja en relacin con los recur
sos totales. Pero si la asociamos con el nmero de habi
tantes, aparentemente es muy satisfactoria. Si cada
uno de nosotros tuviera acceso a la gran cisterna mun
dial, podramos consumir 15 000 litros por da. Como
dato, diremos que un europeo slo utiliza diariamente
de 300 a 400 litros. Y de hecho, no consumimos ms
que una mnima parte de esos 40 000 km^; un poco ms
de 5% en 1995. Mucho menos en las regiones genero
samente dotadas. Obviamente, mucho ms en las re
giones ridas.
19
L a s d e s i g u a l d a d e s g e o g r f i c a s
Al igual que el oro negro, el oro azul tambin est muy
mal distribuido. Si cada uno de nosotros tuviera acceso
a los 15 000 litros diarios a los que tericamente tiene
derecho, el problema del agua sera infinitamente ms
sencillo de resolver ste no es el caso y ya sabemos que
llueve mucho ms en Canad o en Amazonia, territorios
casi despoblados, que en el Medio Oriente o en Califor
nia. As, Kuwait recibe 10 m^ por habitante y por ao,
es decir un milln de veces menos que Groenlandia!
Francia, con poco ms de 7 000 m^ por habitante y por
ao, no se encuentra en una situacin difcil.^ Entre las
regiones desrticas menos regadas y las regiones ecua
toriales, la relacin es de uno a 1000. China, que repre
senta 22% de la poblacin mundial, slo recibe 7% de
las precipitaciones. En Amazonia la situacin es eviden
temente opuesta; menos de 1% de la poblacin recibe
cerca de 15% de la precipitacin.
Las regiones ms ricas en agua son Amrica del
Norte, particularmente Canad; Asia del Sudeste, y la
parte oriental de Amrica del Sur, en especial Amazonia.
Recordemos los proyectos de transportar icebergs de
Groenlandia al Golfo Prsico: formidable trueque de oro,
negro por azul... pero se prefiri quitarle lo salino al
agua de mar
Actualmente, 26 pases se encuentran en situacin de
penuria, pues reciben menos de 1000 m^ por habitante y
por ao. Alrededor de 400 millones de habitantes se en-
^Incluso cuando Francia ocupa el lugar 104 en el mundo de
agua disponible por habitante y por ao.
20
frentarn a una situacin de "estrs hdrico con mer
mas superiores a la reposicin natural. Peor an: un in
forme publicado a principios de 2003 por la unesco y la
ONU pronostica que de aqu al ao 2050 se duplicar el
nmero de pases en situacin de penuria.'* Los anlisis
ms alarmistas llegan incluso a anunciar que las tres
cuartas partes de la poblacin mundial podran enfren
tarse a un stress hdrico de aqu a medio siglo. Las regio
nes que ya lo sufren o donde ms se agudizar son el
frica sahariana, oriental y austral; el Cercano y Medio
Oriente; el Sudeste de Estados Unidos y Mxico; la pla
taforma del Pacfico de Amrica Latina; el Asia Central
hasta Irn, y la India del oeste.
Las regiones donde ya las tensiones son fuertes equiva
len a otras tantas crisis latentes o actuales que despiertan a
los fantasmas relacionados con la guerra del agua. As, las
Naciones Unidas han identificado ms de 300 situaciones
de conflicto potencial en el Medio Oriente, a lo largo del
Nilo, del Indo o del Mekong, y tal vez entre Estados Uni
dos, consumidor vido de agua, y Canad, que cuenta con
tal cantidad que a menudo la distribuye gratuitamente.
Pero el agua no slo se encuentra desigualmente dis
tribuida en el espacio. Tambin en el tiempo. As, obser
vada desde una altitud aproximada de 10 000 metros, el
Asia del Sudeste parece abundantemente dotada. Pero
vistas ms de cerca, esas precipitaciones abundantes no
son regulares, o ms bien son de una regular irregulari
dad. En Francia estamos acostumbrados a las cuatro es
taciones, pero no debemos olvidar que en los pases tro
picales se suceden ao tras ao slo dos, una seca y una
Entre 48 y 60 pases conforme a las hiptesis.
21
hmeda. Los monzones hacen que durante algunas se
manas caigan lluvias torrenciales, que en tales condicio
nes no es posible aprovechar A travs de los siglos, el
hombre ha tenido que aprender a conservar esta riqueza
para el resto del ao. Por otra parte, esta variabilidad en
el ao no es exclusiva de Asia, aunque entre una y otra
lluvia los intervalos sean particularmente largos. Tempes
tades torrenciales se dan por todas partes. Ao tras ao,
las inundaciones se encuentran entre las catstrofes na
turales que cobran mayor nmero de vctimas y ocasio
nan los daos materiales ms cuantiosos.^ Todos recor
damos imgenes de crecidas devastadoras, ya sean del
Mississippi en Estados Unidos o del Yang-tse Kiang en
China, o ms cerca de nosotros, en el Garda o en Vaison-
la-Romaine. Cunta agua, cunta agua! exclam Mac-
Mahon falto de inspiracin, cuando visit Maisons-Alfort
inundada en 1876, mostrando desde entonces los lmites
de la accin pblica frente a las catstrofes naturales.
Un a g u a d e me n o r c a l i d a d
Cuando se lava la ropa en las mrgenes de un ro, o se
enfra una central termoelctrica, no se prohbe que el
vecino tambin lave su ropa u otra central ro abajo uti
lice tambin el cauce, aunque ya no sea tan puro o est
5 El informe Water Vision proporciona los siguientes datos: en
el periodo 1987-1988, las inundaciones representaron una ter
cera parte de las 5 750 catstrofes naturales registradas; los
daos ocasionaron gastos por una tercera parte de los 700 000
millones de dlares, y causaron la mitad de 390 000 vctimas.
Aunque azotan las regiones ms pobres, slo representan 10% de
los daos asegurados.
22
un poco ms caliente. Por el contrario, cuando regamos
nuestro campo, el agua es absorbida por las plantas y se
filtra, no retorna al circuito para un uso inmediato. As
como nunca nos baamos dos veces en el mismo ro, no
se puede regar dos veces el mismo campo con la misma
agua. O entonces habra que tener la paciencia de espe
rar unos cuantos aos, por no decir siglos, el tiempo que
tarda el ciclo del agua en volver a conducir la corriente
al punto de partida. El problema es, pues, infinitamente
ms complejo de lo que parece a primera vista.
Ante todo, este recurso vivo y fluido es frgil. La con
taminacin, los despilfarros, las modificaciones que se
hacen al entorno, son otros tantos daos hechos al
agua. Lo percibimos todos los das: mareas negras, de
secamiento de lagos y mares interiores, desechos ur
banos en las grandes metrpolis y deforestaciones cons
tituyen otras tantas heridas que le infligimos al agua.
Heridas al agua? Podemos sonrer claro, confiados en
la capacidad del agua para digerirlo todo y regenerarse,
pero, a la larga, esos golpes, esas degradaciones, pueden
ser mortales.
De esta manera, ecosistemas enteros son mutilados
por el hombre. Se ataca la biodiversidad. Con la desapa
ricin acelerada de los bosques se da simultneamente
la "evaporacin de las zonas hmedas, al mismo ritmo.
Esas zonas, que acumulan agua durante las precipita
ciones y le permiten distribuirse durante la temporada
de secas, son una tras otra drenadas y saneadas para
transformarlas en zonas agrcolas. Evidentemente, el
objetivo es loable. No debemos olvidarlo: una buena
parte de la historia agrcola de numerosos pases de Eu
ropa tambin es la historia de esas luchas. Nuestra segu-
23
ridad alimentaria, de la cual justamente nos sentimos
tan orgullosos, tuvo un precio. En tales circunstancias,
siempre es difcil sermonear a otros. Hace algunos aos,
la OCDE consider que ms de una cuarta parte de las
zonas htimedas se haba perdido definitivamente.*
La contaminacin es el dao ms visible, ms evi
dente, el que ms nos perjudica, aunque en Francia nos
mantengamos relativamente a salvo.^ Los orgenes son
mltiples, agrcolas, industriales o urbanos.
Esto no es una sorpresa: la agricultura es la mayor
consumidora de agua. Tambin se trata de un sector que,
si no se hace nada, no cuida el recurso. Directamente
cuando se trata de desechos de aguas contaminadas en
el suelo; insecticidas, herbicidas y otros abonos ricos
en nitratos, como los desechos de los ganados, se acu
mulan en los estratos antes de integrarse, a su vez, al
ciclo del agua y contaminar las fuentes. Esto sucede in
directamente, porque el agricultor trabaja la tierra,
siempre en busca de nuevos territorios que a menudo
sobreexplota. De acuerdo con el World Resources Insti
tute,* casi 66% de las tierras agrcolas fueron daadas en
diversos grados por la erosin, la salinizacin causada
por un riego excesivo en las zonas donde el drenaje es
malo, las degradaciones biolgicas, el agotamiento de
^Casi dos terceras partes en Europa y en Amrica del Norte.
^De acuerdo con la f a o (Food and Agriculture Organization),
Francia ocupa el dcimo lugar en el mundo en calidad del agua,
Finlandia el primero y Sudn el ltimo.
Citado en el World Water and Food to 2005, International Food
Policy Research Institute, 2002.
^La salinidad del suelo proviene del desequilibrio entre la eva
poracin y las precipitaciones. El agua por capilaridad sube y con
centra las sales cerca de la superficie.
24
los suelos o la contaminacin. Pero no slo los agriculto
res son culpables de estos errores. Se les ha incitado: era
necesario aumentar la produccin, alimentar a una po
blacin que crece exponencialmente. Todava hoy, la fao,
la Organizacin de las Naciones Unidas a cargo de la
agricultura y la alimentacin, impulsa el riego intensivo,
fundamento de la revolucin verde. Las ms de las ve
ces, los agricultores no sufragan el costo ni del uso del
agua ni de su degradacin. Entonces, todos somos cul
pables? Tal vez, porque guardamos silencio.
La deforestacin masiva tambin debe denunciarse.
Provocada por las conquistas de tierras agrcolas o por
la explotacin intensiva de los bosques, se encuentra, en
ciertas zonas, en el origen de la erosin o de la sedimen
tacin de los ros. El Nger uno de los pulmones africa
nos, est desapareciendo al atravesar Mal; sus riberas,
desprovistas de rboles, ya no mantienen el curso del ro
que en muchos cauces se separa entre Mopti y Tum-
buct y que en unos aos ms podra ya no llegar a Ni
geria. Tanto la explotacin intensiva y desordenada del
bosque por las poblaciones ribereas como el desarrollo
del cultivo del algodn, inciden en esta evolucin. Pero
la falta de concertacin entre los pases ribereos para
administrar juntos un recurso esencial y regularlo, im
plica tambin una grave responsabilidad. La declaracin
de Niamey aprobada en septiembre de 2003 marca (es
peremos) un giro, al hacer un llamado a los Estados ri
bereos a actuar y organizarse para evitar el desastre
que se anuncia y permitir el mejoramiento del ro para
beneficio de la mayora.
En China, tambin el Ro Amarillo podra desapare
cer Ya sucedi, en 1997, que no lleg al mar durante
25
siete meses. Y podramos multiplicar los ejemplos, en
todos los continentes, de todos esos grandes ros agota
dos o contaminados.*
Algunos casos todava ms traumticos se han vuelto
lamentablemente emblemticos de estas dificultades.
En primer lugar el Mar de Aral, hoy casi muerto, o, para
ser ms exactos, ha muerto dos veces: su volumen se re
dujo a la mitad y su salinidad se duplic. Durante aos,
cerca de 90% de las aguas del Amu Dara y del Syr-Dara
han sido tomadas para regar los campos de algodn de
Uzbekistn y de Kazajistn. A las directivas del Gosplan
suceden hoy las tormentas de sal, igualmente mortfe
ras. Y la historia del lago Chad no es sino el triste re
medo del destino del Mar de Aral.
Pero las responsabilidades no solamente son agrco
las; tambin son urbanas e industriales. Cada da au
menta la proporcin de esos ros, de esos estratos sub
terrneos y de esos lagos estropeados por los desechos
del hombre. Ya se trate de esos desperdicios que se vier
ten directamente en los ros de las grandes metrpolis de
los pases en desarrollo, como se vertan en Pars o en
Londres hace algunas dcadas, o de esas industras de la
India, Brasil u otras partes que arrojan sus efluentes sin
control, transformando en cloacas las aguas del Ganges
o del Tiet.
La UNESCO record en 2003 que diaramente arroja
mos al agua dos millones de toneladas de desperdicios. Es
una cantidad enorme, porque un litro de agua utilizada
contamina a su vez ocho litros de agua dulce; 12 000 km^
Por el contrario, si es verdad que seguimos sin baamos en el
Sena en Pars, de nuevo vemos peces en el Tmesis...! Conserve
mos la esperanza.
26
de agua se contaminan de este modo en el mundo, espe
cialmente en Asia. Se considera que en China, 80% de los
desperdicios industriales son arrojados sin ningin trata
miento, ni siquiera el mnimo. Pero Europa y Amrica del
Norte tampoco estn a salvo. A pesar de los progresos re
gistrados desde hace 30 aos, ms de 50% de los lagos y
los ros estaran afectados. El descubrmiento del estado
de los ros de la Europa central y orental y de la ex Unin
Sovitica fue como una pesadilla. El Bltico y el Mar
Negro reciban los excedentes de esos fracasos de la eco
noma centralizada.
Por ltimo, tengamos el valor de observar nuestras
ciudades: casi no vemos la tierra, salvo, en el mejor de
los casos, en algunas reas verdes . El agua ya no
fluye naturalmente, salvo en canales y conductos,
donde rebosa de todos nuestros desperdicios de meta
les y minerales de los que es tan vida nuestra civiliza
cin por ejemplo plomo o mercurio, y si el agua no
es tratada van a dar a los ros y a alimentar as el ciclo
del agua impura.
As muere el agua, pero no muere sola. Arrastra con
sigo su parte de vctimas. Cada ao, varios millones de
personas, principalmente nios, mueren en silencio, al
margen de nuestra indiferencia. Muchos ms que por
sida o por conflictos armados. Muertes silenciosas y ol
vidadas.
Tras la contaminacin, tambin hay derroches. El
riego, primer usuario, evidentemente es el primer culpa
ble. Pero hay que recordar que en Montreal, por ejemplo,
donde el agua es gratuita, se pierde ms de 50%. Encon
tramos este tipo de porcentajes en un buen nmero de
grandes ciudades de Amrica del Norte. No es raro un n
27
dice de desperdicio de 35 a 45% en zonas donde el agua
es un elemento precioso." En Francia se reduce a 20%.
Sin duda, existe un umbral que no puede disminuir pero
en la mayora-de las ciudades estamos lejos de l.
Cuadro 1.1. Repercusin de las diferentes causas
de mortalidad
Causa de mortalidad Repercusin
Tabaco: 1.2 millones
de fumadores
Agua
Carencias
alimentarias
Sida
Tuberculosis
Enfermedades
perinatales
Conflictos armados
8 millones de muertes al ao; de los
cuales 82% corresponde a los pases
pobres.
8 millones de muertes al ao, 50%
nios.
Morbilidad: 1000 millones de personas.
Zona ms afectada: frica negra.
Principiles enfermedades: diarreas,
clera, malaria, tifoidea, acariasis,
tracoma.
1 milln de personas afectadas.
6 millones de muertes al ao, de los
cuales 80% son nios.
36 millones de personas seropositivas,
95% en los pases pobres (frica
oriental y del Sur, Asia del Sudeste).
3 millones de muertes al ao.
1.7 millones de personas infectadas.
2 millones de muertes al ao.
2 millones de muertes al ao.
500 000 muertes al ao.
'' Ms de 50% en Argel o en Ammn, por ejemplo. Recalque
mos, sin embargo, que el agua no contabilizada no necesariamente
28
Y sobre todo, no olvidemos los 2 500 millones de per
sonas que obtienen apenas agua suficiente para beber y
cocinar y no gozan de la ventaja del agua tratada. Basta
recorrer la periferia de las grandes ciudades, al atarde
cer, para observar a cientos de mujeres dirigirse a terre
nos baldos, nico recurso a su disposicin, donde con
frecuencia caminan descalzas en zonas sumamente con
taminadas, y que no tienen ninguna intimidad.
Un a d e ma n d a q u e a u me n t a e x po n e n c i a l me n t e
El recurso es estable, abundante en teora, pero des
igualmente distribuido. Esta agua que nos es vital, en
lugar de que la apreciemos y conservemos, la tratamos
mal. Sobre todo, nuestra necesidad de agua, lejos de
adaptarse a este entorno limitado, contina creciendo
muy rpidamente.
Abrir el grifo, ver correr el agua, caliente o fra; poner
en marcha al mismo tiempo el lavavajillas (40 a 50 litros
por lavado) y la lavadora (aproximadamente 100 litros),
tomar un bao de tina (200 litros, contra menos de 100
litros por una ducha); lavar el automvil con grandes
chorros de agua (varias docenas de litros). Estas senci
llas acciones cotidianas son exclusivas de una minora
de nuestro planeta. Y la gran mayora anhela a su vez ser
parte del club de aquellos para quienes el agua y la hi
giene no constituyen ya un asunto de vida o muerte, sino
de abrir un grifo. Cmo negrselo? En nombre de
se ha perdido y ser utilizada, ya sea de manera no declarada o
bien ro abajo.
29
quin o de qu se priva a miles de millones de personas
de nuestro lujo cotidiano? Asimismo, si todos los que as
piran al consumo de agua en los pases industriales se
comportan como estos ltimos, podemos esperar enor
mes dificultades. Reproducir por doquier nuestro modo
de crecimiento y nuestro estilo de vida agotara rpida
mente los recursos del planeta. El dilema puede resol
verse dirigiendo nuestros esfiaerzos hacia un objetivo
que pobres y ricos alcanzaran juntos: un crecimiento so
lidario, punto de partida del desarrollo solidario. sta
constituye nuestra certeza respecto al agua: fi-ente a la
dimensin del desafo, nadie obtendr nada por s solo.
La demanda se multiplica por doquier La primera
causa del alza continua y ierte del consumo del agua es
el crecimiento demogrfico. Los pronsticos del Consejo
Mundial del Agua'^ dan una primera idea de la tormenta
que se avecina. Al aumentar en un tercio la poblacin
mundial, la cantidad de metros cbicos disponibles por
habitante disminuir automticamente en una tercera
parte, de aqu al 2025. Clculo de una simplicidad
diablica! Ms grave an: el crecimiento demogrfico,
como el agua, est desigualmente distribuido. La pobla
cin tiende a crecer all donde el agua ya es escasa, all
donde el acceso y el saneamiento no estn garantizados
desde hoy: en las grandes metrpolis de lrica, del
Medio Oriente o de Asia del Sur
El crecimiento econmico duplica los efectos del cre
cimiento demogrfico. Un sencillo razonamiento nos re
cuerda que, sin mayor esfuerzo, cada punto de creci-
Consejo Mundial del Agua, La visin mondiale de l eau, Cos-
gove et Liberman, 2000.
30
miento es tambin un punto de crecimiento de nuestro
consumo de agua. Ahora bien, el cambio del modo de
vida de la gran mayora, el acceso a los simples gestos
cotidianos de higiene, a una alimentacin ms variada y
de mejor calidad, a mayores requerimientos de energa,
tiende naturalmente a aumentar el costo en agua de
nuestro crecimiento econmico. Esto no se debe sola
mente a que se tiene menos agua que los norteamerica
nos (400 litros de agua al da) o los europeos (200 a 300
litros), quienes consumen cada da 10 veces ms agua
que un africano; tambin se debe a que su estilo de vida
resulta estructuralmente ms vido de agua. Un punto
de crecimiento econmico significa pues, en realidad,
ms de un punto de crecimiento del consumo del agua.
De esta manera, se considera que durante el siglo xx, el
consumo de agua por habitante se duplic! Frente a una
oferta rgida de agua a mediano y a largo plazo, la de
manda contina aumentando ms que proporcional
mente en relacin con nuestro crecimiento econmico y
demogrfico. Artculo de primera necesidad, el agua
tambin se ha vuelto un atributo insoslayable del con
fort moderno. Atributo caro, aunque hagamos como que
lo ignoramos.
Y cmo no evocar los pronsticos del calenta
miento climtico, incluso si actualmente las conclusio
nes son inciertas? No es seguro que un mundo ms ca
liente sea un mundo ms seco; un mundo en el que el
agua sea ms escasa. En cambio, es probable que un pla
neta cuya temperatura promedio aumentara unos cuan
tos grados o dcimas de grado sera un lugar donde las
disparidades, que de por s son grandes, aumentaran.
Entonces sera de esperar especficamente, que lloviera
31
ms en las regiones hmedas (las regiones tropicales) y
menos en las regiones que ya son ridas. Lo cual implica
mayor sequa, ms tormentas y mayores inundaciones.
El establecimiento de micromodelos climticos es un
tema extremadamente complejo y sensible que habra
que tratar con cuidado. Sin embargo, eso no nos impide
reflexionar sobre los cambios a los que nuestra Tierra
deber enfrentarse durante las dcadas por venir As
como necesitamos tiempo para entender tambin re
queriremos tiempo para actuar Cuanto ms tarde co
mencemos, ms tarde lo lograremos. El informe de las
Naciones Unidas'^ ya citado, estima as que 20% de la
carencia de agua est ya relacionado con el calenta
miento de nuestro planeta.
As pues, todos los sectores contribuyen a este acele
ramiento de la demanda; agricultura ms intensiva, in
dustrializacin en una primera etapa muy vida de
agua, modificacin del estilo de vida de las familias.
Estos desniveles sectoriales vienen a completar las dis
paridades geogrficas que ya han sido nuestro tema. Los
pases menos avanzados tambin son a menudo pases
donde el recurso es escaso y las infraestructuras estn
insuficientemente desarrolladas. Su demanda de agua es
obviamente creciente, como en todas partes, pero se en
frenta a un entorno donde la oferta es an ms estricta.
Los problemas nunca van solos y no es de sorprender
que los pases africanos hayan puesto el agua como la
primera prioridad del nepad.*
13World Water Development Report, marzo de 2003.
New Partnership for African Development. Programa de des
arrollo aprobado por los pases africanos agrupados en la Unin
Africana.
32
L a t r a g e d i a a n u n c i a d a
Frente a una oferta de agua prcticamente fijada, des
igualmente distribuida y a menudo mal empleada, descu
brimos por todas partes, pues, una demanda en gran
aumento, casi exponencial. El desequilibrio es masivo, y
nada nos permite pensar que pueda acabarse pronto,
y ciertamente, no de manera natural. El estrs hdrico,
que hoy todava constituye la excepcin, podra conver
tirse en la regla dentro de unas dcadas.
Para uno de cada cuatro habitantes del planeta, es
decir para 1200 millones de seres humanos, el acceso al
agua potable todava es un sueo que dista varios kil
metros y, atrevmonos a decirlo, varias dcadas. Y dos
de cada cinco, es decir 2 500 millones de seres huma
nos, no tienen acceso a un saneamiento ni siquiera ru
dimentario.
La negacin de estos dos derechos, que considera
mos elementales, reflejados en ese grifo que podemos
abrir y en esta cadena de retrete de la que podemos tirar
nos conduce a un primer callejn sin salida. Y es grande.
Cuando proclamamos que el agua es vida y permitimos
que les falte a tantos de nuestros contemporneos, nos
mentimos a nosotros mismos. Proporcionarles agua es,
antes que nada, un imperativo moral. La fraternidad no
es asunto de letreros de ayuntamientos o de Declaracin
Universal; debe traducirse en actos. Pero este punto
muerto humano y moral no es ms que el primero de
una larga lista de callejones sin salida que, unidos, for
man el muro contra el cual nos estrellamos.
El segundo callejn sin salida es el agrcola. La ca
rrera por la produccin y los rendimientos slo es sos-
33
tenible si reconocemos que slo estamos en la Tierra
por CDD.'' Ya se ha llegado a los lmites: los lechos se
agotan, la contaminacin de los desperdicios crece y las
incitaciones y presiones financieras son muy dbiles,
por no decir nulas. Se trata del tema tab por excelencia,
porque en l confluyen tantas preocupaciones que no sa
bemos y no queremos jerarquizar como la seguridad ali
mentaria, el acceso a los mercados internacionales, el re
conocimiento de un carcter especfico de una actividad
agrcola que no puede reducirse solamente a sus aspec
tos mercantiles...
El callejn sin salida ambiental tambin es cada da
ms evidente. Contaminaciones de todas clases, aumento
del nmero de catstrofes naturales y deforestaciones
fuera de todo control que a veces tienen como fin el robo
de los tesoros ms bellos del patrimonio natural mundial,
constituyen otras tantas seales de la desgracia que se
avecina. El recurso del agua padece doblemente. Por un
lado, su calidad se degrada, y un hipottico indicador
global que la evaluara ao tras ao durante las ltimas
dcadas nos revelara resultados muy lamentables. Claro
que hay avances, basta con echarle un vistazo a nuestro
pas, pero siguen siendo muy endebles frente a los in
mensos abandonos a los cuales nos enfrentamos por do
quier Por otra parte, el acceso al agua disminuye. Ros y
lagos estn desapareciendo. Las reducciones estn fuera
de control... El derramamiento se acelera. El agua corre,
es evidente. Pero cada vez a mayor velocidad.
El callejn sin salida tambin es sanitario. Diaria-
'5 CDD significa contrato de tiempo determinado, es decir por
tiempo limitado. [T.]
34
mente, ms de 10 000 personas, la mitad de las cuales
son nios, fallecen a causa de enfermedades relaciona
das con el agua. Tres World Trade Centers que cotidia
namente desaparecen en el silencio y el olvido. Resulta
imposible hablar en serio de desarrollo humano y de re
duccin de la pobreza si no nos percatamos de las di
mensiones de esta catstrofe.
Finalmente, el ltimo callejn sin salida es el finan
ciero. Segn una conocida mxima, el agua no tiene pre
cio, pero tiene un costo. Sin embargo, bien sabemos que
el consumidor nunca ha pagado el costo completo'*^de
su agua. El contribuyente tambin puso dinero de su
bolsillo y el poder pblico cumpli con su funcin al fa
vorecer la colocacin de la red de infraestructuras y la
difusin del sistema de gestin delegada,* del cual es
pionera Francia. Entonces, una vez ms, acaso tene
mos derecho a exigir al Sur lo que no nos hemos exigido
a nosotros mismos?
Y lo que es cierto para las familias, tambin lo es
para los agricultores. En ninguna parte del mundo paga
el agricultor por su agua una suma que se aproxime si
quiera al costo del recurso. Cunto costara entonces el
kilo de trigo o de jitomates? Del consumo mundial del
agua, 70% no tiene as relacin alguna con la lgica fi
nanciera. Esto es comprensible. Es el precio de la paz
social en el campo, y esto es cierto tanto en los pases en
desarrollo como en los pases industrializados, donde la
agricultura siempre desempea un papel ms impor-
Full cost recovery en ingls. Es uno de los temas que se han de
batido ms arduamente en los encuentros internacionales de estos
ltimos aos.
Primera forma histrica de asociacin pblico-privada.
35
tante que su simple peso en el pn b . E s un subsidio disfra
zado para la agricultura. Los efectos pueden ser inespe
rados: al exportar sus jitomates, Marruecos exporta una
parte de su agua, que paradjicamente es escasa!
frica por s sola acumula todos estos callejones sin
salida. El continente, excepto el Norte y en menor me
dida su extremo Sur es rico en agua. Baste mencionar
esos grandes ros que recorren el continente y que vemos
en nuestra imaginacin: el Nilo, el Congo, el Senegai, el
Orange, el Zambeze o el Limpopo, por citar slo los ms
importantes. Navegndolos ro arriba los Stanley, los
Caill y otros Livingstones establecieron la cartografa
africana. Figuran entre los ms importantes del mundo.
Pese a ello, se concentra all la mayor proporcin de
gente que no tiene acceso al agua potable ni a su sanea
miento; all donde un gran ro como el Nger podra des
aparecer por falta de acuerdos entre los pases ribereos,
all mueren por millones los que beben agua sucia, all es
donde faltan presas, all donde el riego es ms necesario
y all donde menos hay, all, por ltimo, donde selvas en
teras son devastadas y saqueadas.
frica constituye un trgico caso de estudio, que
exige toda nuestra atencin fraternal. Si logramos triun
far en frica, habremos recorrido una buena parte del
camino.
36
II. UN RECURSO
QUE HAY QUE PROTEGER,
INQUIETUDES QU MITIGAR
Habiendo esbozado a grandes rasgos el cuadro de la tra
gedia del agua, es hora de analizar detalladamente los
desafos, las formas de mejorar y proteger este recurso
inapreciable.
De l c h a r c o d e l o s pa t o s a l o s r o s , a l o s a f l u e n t e s
Y a l o s e s t r a t o s s u b t e r r n e o s
Recordemos un famoso anuncio electoral que elogiaba
la fuerza dormida de una aldea de Francia. Evocaba con
cierta nostalgia los remotos buenos tiempos de la vida
rural, de la poca en que el estero de los patos era el cen
tro de la granja, y casi del pueblo entero. Era una reserva
de agua que serva de abrevadero y bao para los anima
les; serva para regar la huerta, para ayudar a las labores
artesanales del invierno; era tambin el depsito del
agua de lluvia y la de lavar el patio, y de los derrames
del aseo de animales y de la higiene de los seres huma
nos. Situado a corta distancia del pozo y del estercolero,
formaba parte integral del ciclo del agua de la granja,
que provena de la lluvia y cuyo fn era el estrato sub
terrneo.
37
En el riachuelo y en el gran ro suceden fenmenos
idnticos. Las mismas gotas de agua descienden del
monte Gerbier-de-Jonc hasta Nantes. Primero son ab
sorbidas en una granja, de donde vuelven a salir lle
vando una primera carga de residuos. Luego van a un
pueblo, despus a una ciudad, a algunas industrias, a
un circuito de riego de donde mucho despus regresan
unas cuantas gotas y otras no; de nuevo recorren otros
pueblos y otras industrias, antes de confundirse en el
mar A semejanza del charco de los patos, esas gotas
llevan el agua a todo lo que vive en los alrededores del
ro o en su lecho, y asimismo descargan los desechos
que parecen haberles sido encomendados. Como ni las
gotas, ni los peces, ni la vegetacin acutica pueden
quejarse, los daos que provocan las mltiples conduc
tas egostas y contradictorias de todos los ribereos
salen a la luz demasiado tarde.
El caso de los estratos de aguas subterrneas es an
ms delicado, pues aunque los requerimientos son idn
ticos, all el agua circula lentamente, la contaminacin
tambin, ciertas molculas se incrustan en el suelo y co
rregir cualquier error requiere mucho tiempo.
Las autoridades se ven obligadas a imponer normas
all donde cada quien velaba slo por s mismo, a cam
biar costumbres y mentalidades, a alentar las iniciativas,
a controlar todo lo que sucede adems de administrar los
recursos acuferos.
E l a g u a v i v a
El agua es la fuente de toda vida. Es un ambiente de
vida con propiedades nicas. Sin agua, las clulas no
38
podran intercambiar informacin. Sin agua, no podran
funcionar los grandes ciclos de regulacin del ecosis
tema. Esencial en los orgenes de la vida, tambin lo es
en el seno mismo de los organismos vivos y de sus inter
acciones.
Una experiencia sencilla pero ilustrativa subraya la
importancia del agua en la cohesin de los sistemas vi
vientes. Observemos al microscopio un paramecio (mi
nsculo organismo unicelular) nadando en una gota de
agua. Se ve claramente el movimiento de los organelos y
de las partculas contenidas en el citoplasma. La clula
se desplaza en busca de bacterias u otros microorganis
mos de los que se alimenta. Si procedemos iltonces a
secar paulatinamente el medio en el que vive este para
mecio, los movimientos se vuelven ms lentos, hasta de
tenerse: la clula ha muerto. Sin embargo, todo est en
su lugar los organelos internos, las estructuras proteni-
cas, el ADN, las molculas de base... pero la red de comu
nicacin se ha destruido irremediablemente. La clula
ya no es un todo integrado, sino un conjunto de elemen
tos distintos, incompatibles con el mantenimiento de la
propiedad vida.
As como las clulas forman tejidos, los millones de
seres que habitan los cursos del agua y los lechos lacustres
constituyen asociaciones biolgicas, animales y vegetales;
tambin stas, a su vez, mantienen estrechos vnculos con
los factores fsico-qumicos del medio. Los animales y los
vegetales que viven en el fondo de los lagos integran aso
ciaciones diferentes segn la composicin del suelo: limo,
fango, arena, grava o fragmentos de piedras.
Un lago es la sede de fenmenos complejos y mlti
ples que ocurren no solamente dentro del agua, sino
39
entre los sedimentos, el fango y el agua. Cuando algo
rompe este equilibrio, como las enfermedades endmi
cas, el abuso de la pesca, la contaminacin industrial o
urbana, o variaciones bruscas de nivel o de temperatura,
hay que actuar lo antes posible. De esta manera, el lago
de Nanta enfrent invasiones del Oscillatorio rubescens
(llamado tambin sangre de los borgoones), que le dio
un tono rojo sangre a su agua.
En los cursos del agua, las caractersticas ms impor
tantes las dan la corriente, la temperatura y las sustan
cias disueltas. En la nieve, la vida est prcticamente au
sente y slo en la montaa encontramos una que otra
alga, que confiere un tinte rosceo. Desde el nacimiento
mismo de los torrentes, a partir de la cara del glaciar o
del nevero, la vida se manifiesta en las piedras mediante
una capa de diatomeas de color amarillento; luego los
seres vivos se diversifican y adquieren distintas tonalida
des a medida que la alimentacin es ms abundante.
Cuando las aguas son apacibles y casi no hay corriente,
estn habitadas por mayores cantidades de organismos
muy diversos. As, el Rin, primero torrente de truchas,
luego ro tranquilo, sufre una aceleracin en la desem
bocadura heroica al pie del Lorelei, y por ltimo des
plaza su curso, lentamente invadido por el fango y la
arena. El barbo, que haba sustituido a la trucha, cede su
lugar a su vez, a la brema.
Las descargas de aguas residuales de las ciudades, de
las industrias y de la agricultura modifican esos equili
brios naturales. Las dosis de cuerpos disueltos o en sus
pensin aumentan entonces en proporciones considera
bles y ello ocasiona para la flora y la fauna graves
perjuicios de un triple origen: pueden ser causados por
40
cuerpos txicos; por la desaparicin del oxgeno, conse
cuencia de la fermentacin de materias orgnicas verti
das al agua, o tambin por el depsito de materias slidas
en suspensin, que taponan el fondo e impiden el des
arrollo de la fauna y la flora que alimentan a los peces;
este taponamiento esteriliza el curso del agua.
De hecho, los organismos acuticos son sensibles en
diversos grados a la contaminacin. Algunos son muy
delicados y huyen de las aguas contaminadas, otros son
ms tolerantes. Una clasificacin de invertebrados que
va en la escala del uno al nueve permite medir su grado
de sensibilidad a la contamincin, y apreciar por su
presencia o ausencia, la calidad general de un riachuelo.
Si la clula vive porque el agua sirve de vnculo a sus
diversos elementos, un lago o un ro viven porque desde el
suelo recorrido hasta llegar al pez ms complejo, hay una
continuidad de seres vivos fauna y flora que existen
unos gracias a otros, as como el hombre vive porque todo
cuanto lo rodea vive. Afirmar que mantener sobre la Tie
rra la existencia de una naturaleza viva es la condicin de
supervivencia del ser humano no es palabrera.
At e n c i n , e l a g u a c o r r e !
Desciende graciosamente por las suaves pendientes. Se
lanza con mpetu por las pendientes pronunciadas. Se es
tanca en terrenos planos y horizontales. Todo el mundo
lo sabe. Por qu la inmensa unidad habitacional de
Treichville, en el barrio de Abidjan, est construida en un
terreno horizontal y plano, siendo que llueve en abun
dancia? Miles de millones tuvieron que invertirse en al
41
cantarillado y estaciones de bombeo para desalojar el
agua de lluvia. Por qu se tienen que construir tantas fa-
velas en Ro de Janeiro en terrenos escarpados, donde
cada lluvia tropical provoca un minidesastre? Por qu
los campesinos todava aran a menudo descendiendo las
pendientes y no yendo en lnea recta cuando saben bien
que la lluvia va a destruir el suelo que los nutre?
Tras excepcionales crecidas del Loira enl 865yl 875,
se construyeron diques a lo largo del ro. En ciertos lu
gares, diques menos altos permiten al agua distribuirse
por los campos agrcolas ro abajo, resguardando as en
lo posible los lugares poblados. Por supuesto, se prohi
bi construir en esas zonas, reservadas para las inunda
ciones. Pero despus de algunas dcadas, el recuerdo de
las crecidas se haba disipado, el respeto a las fuerzas
naturales desapareci con el progreso de la civiliza
cin urbana, y poco a poco se fueron construyendo
casas. Decenas de miles de casas se hundiran al volver
la crecida. Cuntas vidas y miles de millones de euros
se perdieron en daos?
En Kenia, las inundaciones provocadas por El Nio
en 1997-1998 causaron daos por 1700 millones de d
lares, es decir 10% del pib. Los aos de sequa que lo han
seguido costaron a la economa nacional 16% del pib la
primera vez, y de nuevo 16% la segunda vez. En tres
aos, Kenia fue completamente desangrada.
Los urbanistas y algunos otros encargados de la dis
posicin del territorio deben primero integrar en sus
proyectos (dndole mayor prioridad) el factor agua, en
vez de considerarlo como un simple factor tcnico, del
que siempre habr tiempo para ocuparse. La lluvia, en
todo caso, no perdona tal desdn.
42
T e n e r a g u a d u r a n t e l a t e mpo r a d a d e e s t i a j e
Durante los periodos de estiaje del ao es cuando la hu
manidad tiene mayor necesidad de agua. Es entonces
cuando hay que regar ms los jardines y los terrenos
agrcolas; en ese momento es cuando el hombre se du
cha ms para refrescarse y las centrales elctricas utili
zan ms agua para enfriarse. La tcnica milenaria de
embalse permite conservar el agua de lluvia previendo la
temporada de estiaje.
Hoy, el mundo cuenta con 39 000 presas de ms de
>15 metros. Ms d 90% se construyeron durante el l
timo medio siglo. Entre todas almacenan 6 000 km^ de
agua, es decir ms que el consumo anual del conjunto
de la poblacin mundial. Sin embargo, tienen muy mala
fama. En frica, donde los recursos son escasos y las mi
radas exteriores numerosas e inquisidoras, ya no se
construyen. En China, donde la situacin es inversa, con
medios econmicos importantes y un nivel de interven
cionismo exterior endeble, la presa de las Tres Gargantas
es el magno proyecto ms controvertido del momento.
El proceso de las presas es un tema delicado. Recorde
mos algunos hechos importantes.
Empecemos por la lista de los plus. Una presa bien
concebida es un objeto de usos mltiples que satisface
muchas necesidades complementarias. Antes que nada,
la energa: la hidroelectricidad es una gran fuente de elec
tricidad. Los ms viejos acaso recuerden la epopeya de la
Compaa Nacional del Rdano y del equipamiento del
ro. En 50 aos, los pases industrializados casi han satu
rado su potencial, y sus proyectos de mayor envergadura
son actualmente mucho ms raros. En cambio, los pases
43
nacientes o en vas de desarrollo permanecen durante
mucho tiempo subequipados. Hoy da, slo se explota
menos de 10% de su potencial. Los proyectos se multi
plican. Algunos son modestos; otros faranicos, como el
ensanchamiento y la renovacin de la presa de Inga, en
el ro Congo, de la Repiiblica Democrtica del Congo;
algunos creen que tendra capacidad para abastecer de
electricidad todo el continente africano, y hasta una
parte del sur de Europa. Pero la mayor parte de esos
proyectos se quedan slo en eso... En frica, la sombra
que dej el Assun presa monumental, himno a la
gloria del rgimen de Nasser, construida ignorando en
lo ms bsico las precauciones ecolgicas y arqueolgi
cas no ha desaparecido.
Otra aportacin positiva de las presas: el control de
los cauces. La presa es una herramienta esencial para re
gular el caudal de un ro, descrestar las crecientes, pre
venir las inundaciones y organizar la circulacin fluvial.
Pensemos en el control del Loira o en los grandes traba
jos americanos del new deal en el Tennessee y el Colo
rado. La presa permite almacenar el lquido en periodos
de abundancia y liberarla cuando escasea. Claro que una
presa en s no basta, y la administracin de los flujos re
quiere tambin otras instalaciones: diques, drenajes,
gestin de tomas, esclusas... pero constituye un primer
equipamiento necesario.
El embalse tambin es un instrumento privilegiado de
gestin de recurso de aguas potables. Reserva tanto en
las grandes metrpolis como en las aldeas, garantiza, por
su existencia misma, una cierta seguridad de aprovisio
namiento de las poblaciones. Adems, es el pulmn de
los sistemas de riego agrcola. Tampoco hay que menos
44
preciar las ventajas tursticas de una presa. Desde el gi
gantesco lago Powell en el norte del Gran Can, sobre el
ro Colorado, hasta el minsculo lago de Alfeld, en el Alto
Rin, las presas han transformado las regiones y fomen
tado el turismo.
La combinacin de objetivos a veces hace difcil la
mediacin. Todos los pases ribereos del Nger recono
cen la necesidad de una gran presa y el beneficio colec
tivo e individual que podra darles, pero desde el mo
mento en que se trata de iniciar los trabajos, tambin
empiez^ las dificultades. Dnde situar semejante
presa? Quin se beneficiar de la produccin elctrica?
Palabrera... Y mientras tanto, el ro desaparece. El agua
llega, pero se pierde en la arena o es tomada sin control
y en forma abusiva por los habitantes de la orilla.
Las desigualdades entre Norte y Sur al respecto son
escandalosas. En Amrica del Norte o en Europa, en las
cuencas de nuestras presas, estn almacenados de 5 000
a 8 000 m^ de agua por habitante. En frica hay 100 veces
menos, e incluso aproximadamente 1000 veces menos en
pases como Kenia o Etiopa. Estos pases no slo tienen
un recurso limitado y grandes necesidades; no solamente
resultan ms afectados que nosotros por las calamidades
y las irregularidades climticas, sino que adems les ne
gamos el derecho a utilizar las herramientas para enfren
tarlas. Al no tener, como China, los medios de su autono
ma financiera, deben pasar por el trago amargo de los
prestamistas y plegarse a los requerimientos ambientales
de estos ltimos.
Esas exigencias no salen de la nada. No pretendemos
en absoluto negar su utilidad. Esos son los menos de
las presas. En efecto, una presa genera una gran pertur
45
bacin en el entorno en el que se ubica. Hay que recono
cer que las primeras grandes presas en Europa, la URSS
o Estados Unidos desconocieron la realidad de estos as
pectos. Construidas sin previa evaluacin en una poca
en la que la opinin pblica era menos sensible a estos
temas, algunas resultaron verdaderos desastres ecolgi
cos: atentado contra la biodiversidad, transformacin de
ecosistemas, desecamientos fuera de control... A esos
daos se aaden los traumatismos que generan los des
plazamientos de poblacin. Los franceses recuerdan to
dava hoy conmovidos el pueblo de Tignes. De manera
ms espectacular, la presa de Tres Gargantas, sobre el
Yang-Tse, va a ocasionar, cuando se concluya, el despla
zamiento obligado de ms de dos millones de personas,
para no hablar de los sitios histricos destruidos. Las
protestas internacionales no sirven de nada. El gobierno
es el nico juez, como lo ramos nosotros antao, y est
a favor de la produccin elctrica y la regulacin del ro.
Sin embargo, en muchos casos lo que pudo haberse
hecho hace 50 o 100 aos ya no es viable actualmente.
Una vez ms, les prohibimos a los ms pobres seguir
nuestro ejemplo, considerando las consecuencias de
errores pasados. El resultado es de una brutal y evidente
simpleza: desde hace 10 aos prcticamente no se ha
construido ninguna presa importante en frica. Ese con
tinente no puede darse el lujo de pasar sobre la opinin
pblica internacional. Peor para l y mejor para nos
otros? En esto tampoco hay una respuesta sencilla e in
mediata. Estamos convencidos de que el desequilibrio
mostrado en materia de almacenamiento es una gran in
justicia cometida contra los ms necesitados. Integran
do evidentemente las obligaciones en materia de dere
46
chos humanos y del entorno, es necesario volver a un
statu quo del que nadie saque provecho y dar nuevo im
pulso a la construccin de nuevas presas.
De s a l a r l o s o c a n o s
Tener sed, contemplar el inmenso depsito de los oca
nos y no poder utilizarlo porque el agua es salada Qu
frustracin! Qu tentacin! Qu desafo!
Hoy^e sabe desalar el agua de mar y las aguas llama
das salobres (menos saladas que el mar), y se hace en
forma industrial, segura y a precios accesibles. Se abas
tece con agua desalada el equivalente de una poblacin
de 150 millones de habitantes (Francia y Alemania uni
das) y todos los aos se ponen en marcha fbricas capa
ces de alimentar a 10 millones de habitantes. El precio
del agua de mar desalada se establece en una gama de
0.6 a 0.9 dlares estadunidenses por cada 1000 litros,
contra 0.1 a 0.4 dlares por el tratamiento habitual de
las aguas dulces. El agua de mar desalada es ms cara,
pero de cualquier forma accesible para usos humanos e
industriales.
Estos logros son el resultado de 50 aos de investiga
ciones y precisiones industriales. Entre 1950 y 1970 sur
gieron las primeras instalaciones, reservadas de hecho a
las islas, a las bases militares, y a los complejos indus
triales y tursticos. Entre 1970 y 1995, las aguas desala
das constituyeron la fuente principal de las ciudades de
la pennsula arbiga. Desde entonces, su empleo se ex
tendi a muchas regiones costeras donde sirven como
complemento a los recursos naturales locales.
47
Los ingenieros empezaron por imitar al sol e hicieron
hervir el agua de mar El vapor que se escapa ya no es sa
lado, y basta recogerlo para obtener agua desalada. Claro
est que la realidad industrial es mucho ms compleja,
entre otras cosas porque la sal se incrusta en el recipiente
que hierve y corroe todos los materiales. Para hervir se
requiere energa, mucha energa, y los procedimientos
ms modernos requieren al menos un litro ms de com
bustible para producir un metro cbico de agua desa
lada. Se ha logrado economizar combinando la produc
cin de agua desalada con la de electricidad, y para el
agua se utiliza el calor residual de las centrales termo
elctricas. Hoy se obtiene el precio ms bajo con la si
guiente combinacin; la capacidad de las fbricas gene
radoras de electricidad se calcula para enfrentarse a los
ms altos niveles de consumo durante dos o tres meses al
ao, y el resto del tiempo la capacidad no utilizada por la
electricidad sirve para producir el agua desalada.
Tambin hay otro procedimiento ampliamente utili
zado en el mundo, el de la smosis inversa. Se basa en la
comprobacin de que al poner el agua salada bajo pre
sin en un recipiente dividido en dos compartimentos
por una membrana semi-permeable con una estructura
adaptada, el agua atraviesa la membrana y la sal no.
Tampoco aqu son tan simplistas las tecnologas indus
triales, pues las membranas pueden obstruirse fcil
mente, tambin all se requiere energa para ejercer la
presin, pero en menor cantidad. De esta manera, pode
mos entender por qu la destilacin se utiliza para las
aguas de mar muy saladas y en los pases productores de
petrleo, y la smosis inversa para las aguas salobres en
los pases sin recursos petroleros.
48
Co n t a mi n a n t e s d e h o y , i n q u i e t u d e s d e ma a n a
jjay todo gnero de contaminantes. Algunos, naturales,
se manifiestan, por ejemplo, en momentos de fuertes ca
lores, en los que la actividad bacterial y viral se intensi
fica y el oxgeno disuelto en el agua se vuelve escaso; dos
fenmenos peligrosos para la flora y la fauna acuticas,
para los animales y el hombre, que pueden beber esta
agua que enferma. En otoo, las hojas muertas se pu
dren y cargan las aguas de sustancias nitradas. Por l
timo, muchas aguas subterrneas contienen a veces de
masiadas sales minerales, como arsnico, que las vuelve
inadecuadas para el consumo normal. En resumen, la
naturaleza no necesita del hombre para tornarse peli
grosa. Tengan cuidado aquellos que no estn conscien
tes: es fcil seleccionar entre los profesionales y los ro
mnticos...
An as, la mayora de los contaminantes del agua
son antrpicos, es decir que tienen algo que ver con las
actividades humanas, agrcolas, domsticas, artesanales
e industriales.
Sin entrar en una clasificacin exhaustiva y precisa
de los contaminantes, recordaremos que existen dos
grandes categoras: de origen humano, que son los que
atacan los equilibrios ecolgicos y la salud, y que inci
den, a corto plazo, en la magnitud de las poblaciones y
la integridad fisiolgica y el comportamiento de las es
pecies. Esta primera categora es semejante, de hecho,
a los contaminantes naturales: son peligrosos, atacan a
los individuos a veces los matan pero esas desgra
cias no se transmiten de una generacin a otra. La
mayor parte de los desperdicios qumicos clsicos (los
49
contaminantes orgnicos, relacionados con los dese
chos humanos y con ios de las industrias agroalimenta-
rias) arrojados al agua forman parte de este conjunto en
el que la dosis es el veneno. Al ser tratadas las aguas, o
al suprimir tales desechos, la vida de antes se recupera.
No existe nada irreversible y, si los esfuerzos que hay
que desplegar toman tiempo y son costosos, siempre
existe la esperanza.
se no es el caso de un nmero ms reducido de
contaminantes que no afectan a los individuos sino a su
phylium, es decir a la reproduccin de las especies.
Entre stos figuran ciertas sustancias qumicas: las dio-
xinas, los policlorobifenilos (pcb) y los hidrocarburos
aromticos policclicos ( h a f ) , factores de cnceres y de
lesiones cutneas, pero que tambin influyen en la re
produccin sexuada de ciertas especies de peces. Lo
mismo ocurre con numerosas sustancias radiactivas
que tienen una larga vida (accidentes o conflictos nu
cleares); finalmente, sustancias artificiales (hormonas
de sntesis), revelan ser perturbadores endcrinos. Imi
tan las hormonas naturales (estrgenos, testosterona,
adrenalina...) y desencadenan reacciones qumicas pa
tgenas en el organismo. Bloquean los receptores de las
clulas que ya no reciben los mensajes de las hormonas
naturales o los reciben deformados. Provocan concen
traciones anormales de hormonas naturales con graves
consecuencias para la salud del organismo y, a menudo,
para la de sus descendientes.
Esta segunda categora de contaminantes se distin
gue de la primera por sus efectos a largo plazo, con la
posibilidad de perturbacin del sistema endocrino
(glndula tiroides, gnadas sexuales, glndulas supra
50
rrenales) cuyas hormonas producidas regulan el creci-
jniento y la reproduccin por divisin de clulas lle
vndoles los mensajes adecuados. De esta manera, se
afectan la diferenciacin de rganos sexuales, el sis
tema nervioso, el sistema inmunolgico y ciertos r
ganos como el hgado, el cerebro, los riones y los
nisculos.
Mediante otros procesos tambin irreversibles, al me
nos con los conocimientos actuales, las sustancias qumi
cas antes mencionadas y los radionucleidos de larga vida
pueden modificar el adn de las clulas (cido desoxirri-
bonucleico), el ARNm (cido ribonucleico mensajero) que
desde el ncleo hasta el citoplasma dirige la sntesis pro
teica y, por ltimo, la enzima acetilcolinesterasa (AchE)
que interviene en la transmisin del influjo nervioso.
En zonas de esteros y a lo largo de ciertas zonas cos
teras contaminadas, muy frecuentemente cercanas a los
desperdicios de centros de tratamiento de aguas urbanas
e industriales residuales, es donde se han podido obser
var las mayores disfunciones. La zona de esteros resulta
de particular inters porque es una mezcla permanente
y dinmica de agua dulce y agua de mar salada. Es un
sitio de vida, el ecosistema donde se desarrollan nume
rosas especies sedentarias y migratorias. Pero tambin
es el lugar donde convergen todos los contaminantes de
la cuenca, a veces degradados, a veces virulentos, a me
nudo concentrados en medio de un tapn fangoso, ba
rrera real para las especies migratorias entre el ro y el
ocano.
En cuanto a los efectos de los perturbadores endcri
nos, se han realizado recientes investigaciones con ani
males muestra como el gobio (Rutilus rutilus), un pe
51
queo ciprnido muy comn en nuestros riachuelos. De
los gobios que se emplearon en la prueba en las zonas de
esteros contaminadas, 7% presentaron anomalas en las
glndulas sexuales: se hicieron intersexuadas, es decir
que se encontraron ovocitos primarios en las clulas
macho. Hay una feminizacin de las clulas macho con
un desequilibrio y una subrepresentacin de las hem
bras (un tercio en vez de la mitad). Otras observaciones
arrojaron resultados opuestos: las hembras se encontra
ron en exceso (tres cuartas partes) en relacin con los
machos. En todos los casos, la reproduccin normal de
la especie ha disminuido. Una patologa general de los
gobios de esteros completa este escenario poco alenta
dor. Parsitos intestinales, inflamacin de los ovarios en
las hembras, necrosis en las clulas de las gnadas en los
machos y una divisin celular perturbada precipitan la
degeneracin de la especie.
Otros animcdes les siguen. En agua dulce, la dreisena
o mejilln rayado (Dreissena polymorpha), muy comn
en el mundo entero; en agua de mar el fleso, un pez liso
migratorio del Atlntico Nordeste (Platichthys flesus L.).
Se han observado patologas que an no se explican del
todo, pero que son equiparables a las del gobio, en par
ticular en el fleso y en otros peces lisos que viven en fon
dos arenosos: lceras cutneas, alteracin de las aletas y
feminizacin de una poblacin significativa de los ma
chos. Se han hecho evidentes ciertas dificultades en la
reproduccin en el caso de un pequeo molusco marino,
el bgaro, cuya especie se encuentra en peligro de extin
cin debido a la masculinizacin de las hembras. Esto es
un efecto de una pintura contra la sal que normalmente
emplean los barcos, el tri-butil-etano.
52
Qu hacer? Lamentarse? Prohibir las pinturas de
los barcos? Eso podra negociarse. Prohibir los anticon
ceptivos orales o incluso ciertos aditivos alimentarios
para animales, que muy probablemente estn relaciona
dos con el origen de una parte importante de las hormo
nas de sntesis presentes en los desechos de las centrales
de tratamiento? Resulta utpico. Se ha logrado frenar
la invasin de los automviles con el argumento de los
accidentes de carretera que ocasiona? A lo sumo se han
mejorado las carreteras y los vehculos, se ha reducido el
lmite de velocidad, luchado contra el alcoholismo, des
arrollado el sentido de responsabilidad... En resumidas
cuentas, se ha analizado el fenmeno con miras a redu
cirlo en la prctica.
Comprender antes de actuar (la esencia del principio
de precaucin) constituye una pista falsa cuando el fen
meno domina durante largo tiempo al hombre que su
puestamente le pondra fin. Ello no significa de ninguna
manera que no haya que tratar de entenderlo, eso es ab
solutamente necesario a largo plazo. Pero no es sufi
ciente ni cronolgicamente indispensable en el mo
mento actual.
El dominio de la contaminacin clsica , la que
pone en riesgo la salud de los individuos pero no directa
mente la de su descendencia como consecuencia de mo
dificaciones irreversibles, requiri 50 aos en los pases
ricos (y todava falta mucho por hacer), y necesitar pro
bablemente un siglo ms en los pases de bajo nivel eco
nmico y social. Llegar a controlar la contaminacin
Cuesta tanto dinero como tiempo y trabajo.
Actualmente, los medios desplegados contra los con
taminantes de la segunda categora, los que desafan la
53
posibilidad de un futuro amenazando con mutaciones
angustiosas, son ridculos en el mbito global, excep
tuando, sin embargo, la industria nuclear, donde una at
msfera de afliccin reina a partir de la catstrofe de
Chernobyl. Respecto a industrias ms clsicas, como la
qumica, la agroqumica, la petroqumica y natural
mente la farmacutica, se hacen numerosas investiga
ciones. Sin embargo, ataen bsicamente a la produc
cin, y casi nunca a sus efectos indeseables.
Hoy da, debera poder evitarse una catstrofe como la
de Chernobyl. Acaso los cnceres, las tilceras, las necro
sis y la sexualidad extraa de los organismos marinos ten
drn que adquirir proporciones monstruosas para sacar
de su sopor una industria que no parece haber compren
dido que el progreso, como el horizonte, son valores que
se renuevan sin cesar? Se han realizado avances innega
bles en estos ltimos aos para controlar, si no para anu
lar, las contaminaciones recurrentes, sobre todo en los
pases industrialmente desarrollados. Esto constituye un
motivo de gran satisfaccin, pero queda todo por hacer en
cuanto a las contaminaciones persistentes. No debera
mos tardarnos demasiado en intentar, como lo pide la
costumbre sobre la que se apoya la esperanza, evitar lo
irremediable.
El a g u a a n h e l a d a
El fenmeno de competencia por el agua no es nuevo, y
en muchas narraciones histricas o en novelas se en
cuentra la mencin de querellas de vecindad relativas al
uso del agua de un manantial, de una presa o de un ro,
de la toma autoritaria del agua para uso agrcola en be
54
neficio de una ciudad vecina cuya poblacin creca rpi
damente. Ya La Fontaine evocaba el cordero que ante
los ojos del lobo se atreva a enturbiar su brebaje. Los
fenmenos de contaminacin, la bsqueda de los auto
res, los debates acerca de las respectivas responsabilida
des de unos y otros, en pocas palabras la vida moderna,
estn incluidas todas en esta escena de la fbula.
A partir del Tribunal de Aguas de Valencia en la Es
paa medieval y hasta la jurisprudencia francesa con
tempornea, se ha desatado una considerable cantidad
de polmicas por el tema del agua. E incluso cuando el
poder pblico determina realizar una obra destinada a
proporcionar ms recursos acuferos, a menudo se
desarrollan encarnizadas negociaciones para decidir
los puntos de explotacin de esta construccin. Si en
efecto se desea aumentar el rendimiento del afluente
en temporada de estiaje, hay que captar la mayor can
tidad posible de agua en invierno, y ya podemos empe
zar a plantearnos la interrogante para quines, para
la agricultura o para las ciudades? Si deseamos mini
mizar los riesgos de inundacin, es preciso, por el con
trario, mantener vaca la presa, para retener, en la me
dida de lo posible, el agua cuando la crecida llega a su
mximo. Y el problema se torna an ms complicado
cuando los tcnicos requieren programar las salidas
de agua para producir electricidad a las horas de m
ximo consumo.
En un Estado de derecho, esos conflictos se dirimen
generalmente por decisin poltica o ante los tribunales;
se organizan manifestaciones a veces hay que hacer
uso de la fuerza pblica para dispersar a los oposito
res, pero los conflictos casi nunca son violentos. No
55
sucede lo mismo cuando un ro se encuentra en la fron
tera entre dos Estados o cuando atraviesa sucesiva
mente dos o ms Estados distintos.
S s a mo u n i v e r s a l o u t o p a ?
Es preciso reconocer que la falta de una poltica coordi
nada del agua en los pases del Norte ha producido algu
nas catstrofes: contaminacin de las fuentes, agota
miento de estratos, desecamientos parciales de los ros y
un considerable desorden en los crditos pblicos. Eso
no poda seguir as. Valindose de diferentes recursos, a
travs de diversas experiencias, un consenso termin
por imperar en los pases ricos: la idea de que todos los
usuarios deben administrar juntos, de la mejor manera
posible, "sus recursos de agua. La idea de una gestin
integrada estaba ya en camino.
Se trata de una creacin relativamente reciente, y
cuando estudiamos la historia de la administracin del
agua en los pases ricos del Norte, notamos que ninguno
recurri a este mtodo en el pasado y que hoy su intro
duccin ocurre muy lentamente. Significa esto que se
trata de una invencin de tecncratas en busca de tra
bajo que intentan hacer alarde de sus conocimientos? La
duda podra agudizarse cuando se lee la definicin de
agua que proporciona la Alianza Mundial para el Agua
(gwp, por sus siglas en ingls): "la gestin integrada de
recursos de agua es un proceso que favorece el desarro
llo coordinado del agua, del territorio y de los recursos
relacionados, con el objeto de hacer ms eficiente de
manera equitativa el bienestar econmico y social sin
56
comprometer la supervivencia de los ecosistemas vita
les". Estamos, pues, ante una definicin evidentemente
muy vaga. Acaso se trata de un asalto, de un intento de
la comunidad tcnica del agua para encabezar cualquier
accin de desarrollo econmico y social?
Nosotros estamos lejos de ello, pues a nuestro jui
cio stas son las ideas fundamentales de la gestin in
tegrada:
- se aplica en el marco geogrfico donde tiene su uni
dad la fuente, el ro o el estrato subterrneo;
- para cambiar el enfoque del hombre a los proble
mas del agua, es preciso invitar a la mesa de nego
ciaciones a las partes en competencia: tal es la fun
cin de un foro;
- como los ros y los estratos no pueden hablar, debe
instituirse un rgano que represente la conciencia
de cada uno de stos e informe de la verdad al foro
y a la opinin pblica permanentemente;
- por ltimo, como se trata de sacar el mayor prove
cho de la inversin, se requiere un mecanismo fi
nanciero eficaz, un presupuesto que incluya, en la
medida de lo posible, una parte de las deudas por el
uso y los desechos del agua.
Pero todo ello implica en la prctica una voluntad in
quebrantable, o sea, un apoyo sin reservas de la opinin
pblica. Hay que obtenerlo. Si la gestin integrada se
vuelve un dogma o un obstculo burocrtico ciego, son
enormes los riesgos de que ocasione ms retrasos que
beneficios. Si se utiliza en el momento oportuno, pode
mos esperar que nuestras aguas se salven.
57
Por ltimo, no olvidemos nunca que los recursos de
agua se encuentran a disposicin de toda la nacin, que
administrar agua es prevenir y mediar en los conflictos
entre los diversos usuarios. Se trata claramente de una
responsabilidad poltica. Es deber del Estado ejercerla.
Cu l e s s o n l o s o b j e t i v o s ?
Ocano escribe Homero se une a Tetis y de su unin
nacen los ros y los riachuelos. Es posible imaginar, en lo
alto del Olimpo, el dilogo de las dos divinidades;
OCANO.- Deseara que nuestros hijos, nuestros ros y
nuestros riachuelos, fueran vigorosos durante todo el
ao y que el hombre los ayudara a mantenerse du
rante los meses de sequa!
t e t i s . - N o entiendo por qu el hombre se empea en
agotarlos y en empaar el brillo de su ropaje: se priva
as de una riqueza y de una fuente de belleza maravi
llosa.
OCANO.- Deseara yo que nuestros hijos gozaran de
buena salud, que abrigaran siempre la vida en ellos y
en sus mrgenes.
t e t i s . - N o entiendo por qu el hombre se empecina en
vertir sobre nuestros hijos la mayor parte de los des
perdicios y venenos que produce; bien sabe que sera
necesario volverlos inocuos y luego ponerlos donde
no causen dao.
OCANO.- Me gustara que nuestros hijos no se tornaran
demasiado impetuosos, y que el hombre los ajojdara
a dominarse en los momentos de tormenta.
58
t e t i s . - N o entiendo por qu el hombre se empea en ins
talarse en el lecho de nuestros hijos, bien sabe que
sufrir por ello!
OCANO Y t e t i s JUNTOS.- Hombre! Trajimos al mundo a
nuestros hijos, los ros y los riachuelos, para espar
cir la vida, la salud y la belleza. Deja de propagar
entre nuestros hijos los venenos, las enfermedades y
la fealdad!
Nada distinto dicen las directrices europeas respecto
a los objetivos que se pueden esperar mediante la ges
tin de recursos de agua cuando hablan de conservar un
gasto mnimo, asegurar una calidad adecuada y reducir
los riesgos de inundacin.
59
III. DEL AGUA Y LOS HOMBRES
Cl a r o q u e e x i s t e u n d e r e c h o a l a g u a
La pregunta ha podido plantearse en la medida en que
este derecho no figura explcitamente en la Declaracin
Universal de los Derechos del Hombre,' de diciembre de
1948. Sin embargo, la respuesta de las Naciones Unidas
es afirmativa y sin la menor ambigedad. Esta consti
tuye el objeto de un texto de observancia general particu
larmente minucioso, del cual sintetizaremos lo esencial.
El derecho al agua impone a los Estados y a las co
lectividades pblicas responsabilidades precisas y, justo
es reconocerlo, muy gravosas. Si stas no se combinan
mnimamente con sanciones internacionales, se puede
imaginar que cada vez se aplicarn ms medidas rela
cionadas con la demanda, sumando sus consecuencias a
los diferentes modos de ejercer presin de la sociedad
civil y de la comunidad internacional para hacer respe
tar ese derecho. No se necesita ser profeta para prever la
agudizacin permanente de la presin de la opinin p
blica internacional para que se tomen en cuenta los Ob
jetivos del Milenio en materia de agua.
Ello, sin embargo, no bastara cuando pensamos,
' Comit de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales del
Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas ( e c o s o c ), en
su XXIX sesin, en Ginebra, del 11 al 29 de noviembre de 2002;
vase el anexo II.
60
en particular, en la negacin flagrante de este derecho
de que son vctimas las mujeres de todo el mundo.
Habr que pensar, entonces, en imponer estructuras
que permitan a la comunidad internacional evaluar con
mayor precisin y permanentemente la evolucin de
este drama y las respuestas que se le dan. Los "guardia
nes del fuego, de los que hablaremos al final de este
libro un grupo de consejeros del secretario general de
las Naciones Unidas constituirn un primer instru
mento de esta supervisin.
De l o s pr i n c i pi o s a l a r e a l i d a d :
LAS d e s d i c h a s DE UNOS Y SOBRE TODO DE UNAS
El agua, derecho del hombre, y por lo tanto derecho de
las mujeres? Desengamonos! La injusticia es desca
rada. Profundamente arraigada en la tradicin y en las
culturas locales, la condicin de la mujer respecto al
agua contribuye a mantener la totalidad de esas socieda
des en condiciones indignas para la humanidad.
Del trabajo fastidioso
Los textos internacionales mencionan a las mujeres
entre esos particulares y esos grupos que tradicional
mente tienen dificultades para ejercer su derecho al
agua. Ponen los puntos sobre las es al indicar que los
Estados deberan tomar medidas para evitar que las
mujeres sean "excluidas de los procesos de decisiones
relativas a los recursos de agua y los derechos corres-
61
pendientes . Este punto es central. La opinin de nues
tro grupo de trabajo fue unnime en cuanto a que de
pende de la capacidad de la opinin mundial suscitar
este cambio o mejor dicho esta revolucin donde se
pondrn en juego todas las oportunidades que tiene el
mundo de alcanzar el objetivo del agua para todos. Por
lo pronto, sin embargo, el texto menciona otra obliga
cin esencial; Aligerar la carga excesiva que representa
para las mujeres la obligacin de ir a buscar el agua".
Muy consciente sin lugar a dudas de la carga sociolgica
y cultural de su recomendacin, este Comit de las Na
ciones Unidas, donde no obstante es mayoritaria la re
presentacin de los pases en desarrollo, pone en tela de
juicio tradiciones ancestrales de las que solamente estas
sociedades podran desprenderse por s mismas.
Observemos algunos aspectos concretos de la situa
cin actual. Una destacada obra colectiva publicada bajo
el patrocinio del Ministerio de Relaciones Exteriores y
de la Agencia Francesa de Desarrollo^ nos ofrece una
idea sorprendente. No nos atreveramos a sugerir al lec
tor que la consultara; por el momento, baste reflexionar
sobre las grficas que reproducimos en el anexo iv, que
nos ofrecen una relacin de las horas productivas por
da, segn el sexo, de algunos pases de Africa, o la de las
cargas de transporte hombres-mujeres. Por un lado,
puede advertirse que en promedio las mujeres trabajan
por lo menos de cuatro a cinco horas diarias ms que los
hombres y, por otro, que en los tres pases de los que ha
blamos, cada mujer transporta durante un kilmetro,
en promedio, cada ao, dependiendo del pas, el equiva-
^Eaii, genre et dveloppement durable, Pars, ditions du Grel,
2002.
62
lente de 10 a 40 toneladas de agua y de lea, es decir de
tres a siete veces ms que la carga y el transporte asigna
dos a los hombres. El agua est, pues, en el meollo de
las injusticias hacia las mujeres.
Sin embargo, encontraremos bastantes personas
que, despus de haber vivido un largo tiempo en frica,
hallarn ciertas ventajas en el "trabajo pesado del agua.
Una de ellas nos escribir sus recuerdos de algunos
meses de vida compartida con las mujeres de los pue
blos de Costa de Marfil;
Este trabajo pesado del agua tena una contrapartida;
en una sociedad polgama, necesariamente conflictiva,
el brazo del ro era el sitio ideal donde, entre mujeres y
lejos de las miradas y ios escuchas masculinos, se po
dan arreglar querellas y a menudo, hacer las paces... a
costa de los hombres, quienes haban cometido la tor
peza de estar ausentes. As, se estaba constituyendo una
verdadera contra-sociedad femenina Cuntas veces
presenci finalizar una desagradable disputa con car
cajadas que sellaban una reconciliacin a expensas de
los maridos? Asimismo, cmo me sorprendi tambin
haber visto a las mujeres de un pueblo de Costa de Mar
fil arreglrselas para poner fuera de servicio un pozo
habilitado en la plaza principal del pueblo, justamente
all donde no poda cumplir la funcin social del brazo
del ro...
Muy distinto es el testimonio de Baba Sada Sow,^
quien recuerda que en su niez, en 1975, estaba obli-
^Citado en La Lettre du pS-Eau 44, pseau@pseau.org.
63
gado a emprender la ardua labor del agua para ayudar
a su madre:
Nos levantbamos a las seis de la maana porque haba
que llenar cuencos y cazuelas con agua [...] Cerca del
pozo donde bamos a buscar el agua [...] diariamente
haba empellones, pues todas las mujeres queran ser las
primeras en llegar al pozo. Haba peleas interminables
[...] se convoc a rendir testimonio, porque las numero
sas disputas entre mujeres terminaban en verdaderas
batallas [...] En las peleas y disputas, a menudo nos inte
rrogaban como testigos. Tenamos que decir todo lo que
habamos visto u odo en el pozo de Savan ese da. Yo
pagaba el precio de mi sinceridad, pues de acuerdo con
la versin de los hechos que yo daba, por un lado estaba
el bando a quienes yo echaba la culpa y por otro, aque
llas a las que mi versin les daba la razn. Y suceda que
los nios del bando de los vencidos me hacan pagar
muy cara mi inocencia y mi franqueza.
Cualquiera que sea la funcin que desempee el sitio
del agua como espacio de socializacin, no lo convirta
mos en una coartada para no apoyar el cambio en la dis
tribucin de tareas en el seno de la clula familiar. Baste
remitirse a la encuesta a travs de la cual las mujeres, en
un medio semiurbano en el Nger, hablan de las conse
cuencias e inconvenientes de la pesada tarea del agua:
prdida de tiempo y agua insuficiente (para 30% de
ellas), enfermedades y lesiones directamente vinculadas
con esa ardua labor, manos maltratadas, dolores de es
palda, fatiga, etc. De hecho, se trata de un elemento cen
tral de una vida infrahumana y de su perpetuacin en la
64
medida en que, voluntariamente o no, las muchachas
abandonarn la escuela para ayudar a sus madres y
verse as privadas de las oportunidades que podra dar
les la educacin, al menos a algunas, para escapar de
este destino.
Privadas de intimidad
Tratndose de mujeres, cmo seguir callando la dificul
tad milenaria que representa para cada una de ellas la
imposibilidad de satisfacer sus necesidades bsicas si no
es en terrenos baldos, al anochecer, sin ningn res
guardo de la intimidad, expuestas a todos los peligros de
la noche...? Recordemos que, incluso en Francia, todava
en la dcada de 1950, en muchos suburbios y en todas
las zonas rurales, el retrete era una zanja al fondo del
patio, donde se levantaba la choza de madera provista
de una silla rstica. Tal es el ejemplo clsico de este sa
neamiento en seco, el ms comn en los pases que
estn por debajo de un cierto nivel de vida. Ahora bien,
cuatro de cada 10 seres humanos ni siquiera disponen
de eso.
Cmo no pensar tambin en todas esas chiquillas y
muchachas que no cuentan en su escuela con ninguna
letrina ni siquiera en seco? Recordemos simplemente
que sa es una de las razones clave del ausentismo esco
lar de las nias y, por ende, de su analfabetismo, uno de
los mayores factores del rezago del desarrollo.
65
De la sujecin a la participacin
De hecho, el atentado contra la dignidad de las mujeres
derivado de esta carga de trabajo, de la imposibilidad de
cuidarse a s mismas y de participar en la vida de sus co
munidades, se vuelve contra estas ltimas. Desde prin
cipios de la dcada de los noventa, cada vez hay ms
estudios sobre el tema "gnero y desarrollo. Con la con
ferencia de Pekn sobre los derechos de la mujer (1995),
se reconoce la participacin de las mujeres en las accio
nes de desarrollo como condicin para lograrlo y para
que sea perdurable. Adems, la eficacia ya lo sugera: se
ha establecido mil veces que la contribucin econmica
de las mujeres es una manera eficaz de promover el des
arrollo,'' pero tambin a las sociedades les interesa ir
ms lejos y facilitar el acceso de las mujeres a la toma
de decisiones, a la eleccin de las inversiones locales y de
los mtodos de gestin que se aplican. La redistribu
cin del poder en las sociedades y las comunidades ru
rales y el mejoramiento de la condicin femenina pue
den formar un crculo virtuoso del que se beneficie
toda la comunidad.
En lo sucesivo, esto es bien reconocido por las gran
des conferencias internacionales. Sin embargo, a me
nudo estamos, si acaso, en la fase de esbozo de estos
cambios, la ms difcil, es cierto. sta implica que, sin
I En el sector del agua, por ejemplo, se har valer que ellas in
tervendrn para asegurar mejores dotaciones de equipos o eleccio
nes de instrumentos que se adaptan mejor; que administrarn cui
dadosamente los escasos fondos de ahorro en espera de gastos de
mantenimiento y de inversin; que estarn ms atentas a los aspec
tos de saneamiento, higiene, etctera.
66
abandonar las tareas mltiples que las ocupan todos los
das mucho ms que a los hombres, las mujeres encuen-
tnin la disponibilidad necesaria para participar con las
instancias locales en la toma de decisiones. Tarea infi
nitamente difcil, claro, para esta que tal vez llamare
mos un da "generacin sacrificada, pero tarea esencial.
En cuanto al acondicionamiento del agua en las zonas
rurales, ste es un compromiso indispensable de las mu
jeres. Primeras vctimas del actual estado de cosas, las
mujeres pueden, mediante su accin local y la de sus
alianzas, dar un impulso decisivo al cambio y, de esta
manera, contribuir al progreso de sus sociedades y al
mejoramiento de su destino personal.
Es importante sealar que existen poderosos factores
de cambio que estn en marcha para ejercer presin.
Baste mencionar por muy lentos que stos sean el
progreso en la educacin de las nias, el desarrollo de
asociaciones femeninas y, por ltimo, la responsabilidad
creciente de las mujeres a causa de las migraciones de
sus maridos: en relacin con esto, existe una gran opor
tunidad de una nueva distribucin de los papeles en
favor de las mujeres. Empero, no debemos perder de
vista que aqu abordamos costumbres profundamente
arraigadas en las culturas de estas sociedades. stas slo
cambiarn definitivamente bajo los efectos de la educa
cin de las mujeres y a un ritmo que variar profunda
mente de acuerdo con los contextos locales.
Nuestra preocupacin por una reforma profunda
de la administracin en el plan ms general nos llevar de
nuevo a ese papel de las mujeres. Recordemos, sin em
bargo, una de las conclusiones del estudio al que nos
referimos:
67
La leccin del agua en la escuela
Dar a los jvenes una formacin sobre la tica del agua,
es decir acerca de la manera de comportarse individual
y colectivamente al respecto, constituye ciertamente
otra accin esencial que tenemos que aplicar en todos
los rincones del mundo. Pero los programas de forma
cin an son mediocres y quienes los imparten general
mente se encuentran mal preparados, Cmo ensear lo
que uno mismo no sabe poner en prctica?
Entonces, primero sera conveniente persuadir a la
institucin escolar, ms bien reticente al respecto, o pla
near actividades extraescolares. Esta dificultad es an
mayor en los pases, muy numerosos, donde las nias
deben superar mltiples obstculos para tener acceso a
cualquier tipo de formacin.
El agua, como factor de liberacin y de dignidad,
contribuira entonces ms explcitamente al progreso de
las sociedades.
El abastecimiento del agua de la familia y el sanea
miento de su hbitat ocupan un lugar preponderante en
las actividades de las mujeres del frica subsahariana,
de tal suerte que todo proyecto relativo a este sector
debe prestar odo a las peticiones de mejoramiento ex
presadas por ellas, en relacin tanto con las actividades
domsticas como con las colectivas.
Aqu no se trata de trocar la gobernanza, pero s por
lo menos de una alianza activa entre las mujeres para la
toma de decisiones en el lugar donde viven. All hay que
comenzar porque el escalafn local desempee un papel
68
ms activo y que est ms centrado en satisfacer las ne
cesidades bsicas; en primer lugar, el agua y su sanea
miento para los que estn ms desprovistos.
E l a pe t i t o d e l o s d e m s
La demanda de agua aumenta cada da. Esto no es una
sorpresa: desde hace varios siglos somos tanto testigos
como actores; la nueva dificultad tiene que ver con el
cambio de escala. La poblacin del mundo se habr sex
tuplicado en un siglo y medio para llegar casi a 10000
millones de habitantes en 2050. El pnb mundial sigue
aumentando a un ritmo sostenido, particularmente de
bido a las evoluciones de grandes pases como China o la
India. De un poco ms de 30 billones de dlares en la ac
tualidad, segn las estimaciones del Banco Mundial, de
bera llegar a 150 billones en 2050. Estas evoluciones no
tienen precedente por sus dimensiones y su rapidez.
Pero con toda seguridad no se llevarn a cabo con un
consumo de agua constante! Estamos contra el paredn.
La nica certeza que existe es que en 2050 estaremos del
otro lado. Slo falta saber en qu estado.
Es hora de limitar nuestro enfoque y de interesarnos
en el detalle de esas evoluciones. Quin consume qu?
Hay que quitar algunos velos: el grifo que muy a menu
do dejamos abierto, slo implica una mnima responsa
bilidad de las dificultades a las que nos enfrentamos.
Los quehaceres domsticos nicamente representan
10% del agua que cada ao se consume en el mundo. Lo
esencial, es decir ms de 70%, se utiliza en la agricul
tura y el riego. La proporcin hoy consumida por la
69
agricultura probablemente se encuentra en su tope his
trico ms alto.= La persistencia de un ndice de con
sumo de agua muy elevado tiene que ver con el triunfo
de la revolucin verde, especialmente en Asia. Las su
perficies regadas se han duplicado entre 1960 y el ao
2000. La revolucin verde ha permitido a un nmero
importante de pases en desarrollo acceder a la seguri
dad alimentaria. As, con justa razn, se habla del mila
gro de la India. Empero, el milagro tiene que ver con la
utilizacin cada vez ms comn del riego, una tcnica
que derrocha mucha agua. As, las Naciones Unidas es
timaron en 2003^ que en promedio se haba desperdi
ciado cerca de 60% del agua utilizada. Cuando no se
evapora, el agua no utilizada a menudo se encuentra sa
turada de sales y es "rica en diversos elementos agrega
dos (insecticidas, por ejemplo). No puede ser, las ms de
las veces, reutilizada inmediatamente en esas condicio
nes. No obstante, la f a o estima que hay que triplicar las
superficies de riego para poder alimentar a la humani
dad, es decir extender los beneficios de la revolucin
verde a todos los que no han sido favorecidos hasta hoy.
Cmo no compartir este objetivo generoso? Una vez
ms, cmo prohibir legtimamente a los recin llega
dos conducirse como aquellos que ya recorrieron la
mayor parte del camino? Nosotros vemos, sin embargo,
que aumentar tanto las superficies de riego en el mundo
conduce a un callejn sin salida. Se trata de uno de los
problemas ms difciles a los que estamos colectiva
mente condenados a enfrentarnos. El lema de la f a o
5Recordemos, no obstante, que an 60% de la agricultura se
produce sin el recurso de las tcnicas de riego.
Cf. World Water and Food to 2050, op. cit.
70
more crop per drop, es decir "ms producto por cada
gota de agua, tuvo mucho xito. Hay que ir ms lejos
en la reflexin. En efecto, no debe tratarse solamente de
que el consumo se mantenga constante para producir
ms. Si ste fuera el caso y si, a fuerza de avance tecno
lgico, llegramos a triplicar las superficies y slo a du
plicar el consumo de agua, no ganaramos la batalla del
agua. Se tratara de una terrible ilusin, tomando en
cuenta los volmenes de agua en juego. Un consumo
agrcola duplicado acaba con nuestra pretensin de
atravesar la pared ms que el hecho de que todos los
nios del mundo dejaran de hacer un esfuerzo coti
diano por cerrar el grifo. A lo que hay que aspirar es a
"more crop per less drop, o sea a "ms producto por
menos gotas de agua . Ah es donde venceremos o no,
ah es donde nos pondremos o no frente al paredn.
Dos cifras elocuentes expresan lo que nos falta por in
ventar: se necesitan 1500 litros de agua para producir
un kilo de trigo y tres veces ms para un kilo de arroz!
Comemos agua durante el ao entero...
Desde principios de este ltimo siglo, el consumo de
agua en las industrias ha aumentado proporcionalmente
mucho ms que el de la agricultura. Casi nulo al co
mienzo, multiplicado por 30 en un siglo, actualmente el
consumo industrial representa casi 20% del total. Se
calcula que se necesitan 10 toneladas de agua para refi-
nar una tonelada de petrleo y mucho ms todava para
producir una tonelada de fibras sintticas. De all a afir
mar que nadamos en agua, no hay ms que un paso... El
consumo de agua en los quehaceres del hogar, tambin
en creciente aumento, con casi 10% del total, acaba de
completar el panorama. Los industriales y los hogares
71
desechan la mayor parte del agua que emplean. Esta
agua no desaparece, pero se transforma. Ms caliente,
casi convertida en vapor en las centrales termoelctricas,
deber enfriarse; est cargada de productos diversos y
muy degradada cuando se utiliza en los quehaceres
domsticos, y tendr que ser tratada. La cancula del
verano pasado nos hizo recordar cmo el "simple en
friamiento de la central poda tornarse en una ardua
operacin, simblica y prioritaria cuando la situacin se
deteriora y el agua escasea.
El desarrollo tcnico desempea un papel ambiva
lente. Cuando se trata de tecnologas ahorradoras de
agua o que tienen por objetivo salvaguardar el recurso,
no podemos dejar de alegramos. Tal es el caso, por ejem
plo, de las tcnicas de riego por goteo que usamos en
nuestros jardines o, en mayor escala, en cierto nmero
de pases en desarrollo.^ Asimismo, el desarrollo de tec
nologas de saneamiento permite no slo mejorar nues
tro entorno en la vida diaria, sino tambin administrar
el recurso protegindolo y aumentando su utilizacin.
Un agua tratada se transforma en un recurso reutiliza-
ble. Ms difcil, en cambio, es analizar el balance de cier
tas tcnicas recientes de perforacin. Nuevas poblacio
nes tienen acceso al agua gracias a perforaciones cada
da ms profundas, como la inaugurada en el Nger por
el presidente Chirac en octubre de 2003 y que alcanza
800 metros de profundidad. No obstante, las extraccio
nes cada da ms intensivas que esas herramientas per-
El objetivo es racionalizar la utilizacin del agua al mismo
tiempo que se optimizan los rendimientos agrcolas. Pero la tcnica
todava sigue siendo muy cara y para desarrollarse plenamente re
quiere importantes apoyos financieros y tcnicos.
72
imiten ponen en riesgo el recurso. Los mantos no son in
agotables; no podemos realizar indefnidamente extrae-
cienes sin que haya daos. Bajo ciertas grandes ciuda
des como Bangkok, durante estas liltimas dcadas los
estratos disminuyeron as de manera muy significativa.
Tambin puede decirse esto de muchas zonas agrcolas
de China o Estados Unidos, donde cada vez es ms ex
tenso el riego automtico tomado del estrato acufero.
N u e s t r o pe o r c o mpo r t a mi e n t o :
De VERDAD n e c e s i t a mo s t o d a e s t a a g u a ?
No hace mucho tiempo, para los economistas el agua era,
como el aire, un ejemplo caracterstico de un bien gra
tuito: un recurso infinito en cuanto a las necesidades.
' Pero, no es sorprendente que las tcnicas empleadas por
la agricultura o la industria no tomen en cuenta en abso
luto los lmites cuantitativos del agua? Ahora bien, desde
que nos interrogamos ms sobre las realidades del agua,
hemos advertido que se poda producir prcticamente
todo lo que el hombre necesitaba con mucho menos agua
que la que se emplea actualmente, pero valindose de pro
cedimientos ms costosos. Desde que el agua escasea,
tiene un costo econmico, lo cual cambia toda la par
tida y nos obliga a actuar y a encontrar nuevas soluciones.
El mal comportamiento se basa en el hecho de que se co
nocen esas soluciones, pero no se aplican.
Por otro lado, es absolutamente necesario considerar
el agua como parte de la administracin del territorio...
Sin embargo, cuntas torpezas! Citemos algunos senci
llos ejemplos.
73
El desierto de Ferio, en el Senegai, es una regin
donde las lluvias caen slo en julio y agosto, donde los
riachuelos desaparecen durante el resto del ao, donde
slo sobreviven difcilmente unos cuantos pastores. Pero
en agosto, septiembre y octubre, es una inmensa pra
dera. Se podra pensar que estamos en Normandia! Es
una lstima no explotar esa riqueza natural, no habilitar
ese territorio. En la dcada de 1950, investigaciones geo
fsicas permitieron detectar un estrato de agua impor
tante a 300 metros de profundidad; se llev un equipo
potente, se realizaron perforaciones. El agua llam a la
vida, los hombres se establecieron, cultivos de hortalizas
salieron a la luz alrededor de las perforaciones, los reba
os crecieron: fue un xito. Pero el flujo de hombres
continu, los rebaos crecieron an ms, y pisotearon
zonas de hierba cada vez ms extensas. Hubo que discu
tir, organizar, disciplinar, volver "duradero el acondicio
namiento, como hoy se dice.
Por esa misma poca, los industriales se interroga
ron sobre la posibilidad de explotar el yacimiento de
fosfatos de Taiba, a un centenar de kilmetros de Dakar.
Se requiere agua para limpiar los fosfatos de su ganga, y
esta agua se encuentra en el mismo estrato, a 300 me
tros de profundidad. Hay agua suficiente para explotar
la mina durante 25 aos? Perforacin experimental, in
tentos de extraccin, clculos, coeficientes de seguri
dad. Respuesta: s. Y 25 aos despus, el agua sigue all.
Continuar all an durante mucho tiempo? Eso es
otra cosa. El estrato en cuestin es ese que se llama
maestrichtiano, nutrido por las lluvias que caen sobre el
Atlas argelino. Cruza bajo todo el Sahara donde lo utili
zan los petroleros, para ir a desembocar finalmente en el
74
Atlntico, a lo largo de Dakar. Es inmenso, seguramente
se puede vivir durante largo tiempo de estas reservas,
pero, sabemos en verdad cul es su abastecimiento
normal, y qu caudal puede extraer indefinidamente el
hombre? Hoy se le utiliza para explotaciones mineras,
cuya duracin en esencia es limitada. Correr ese riesgo
es vlido, pero lo ser tambin para los habitantes per
manentes?
En otra escala, es no menos interesante recordar lo
que suceda an en las granjas de Francia despus de la
ltima guerra mundial. El agua provena del pozo, ex
cavado junto a la casa. No lejos de all se encontraban el
establo, el gallinero y el estercolero, sin contar con la le
trina en seco.
Cuando Pasteur demostr que la generacin espon
tnea no exista, que las enfermedades provenan de bac
terias y que stas se transmitan de un enfermo a una
persona sana, algunos entendieron que las bacterias
tambin podan ser transportadas por el agua del ester
colero al pozo y de ah a la mesa. El agua pura vector de
enfermedades! El siglo xx presenci el nacimiento y el
desarrollo de la higiene, as como la nocin de agua po
table. Nuestras normas occidentales se tornaron cada
vez ms severas y son vigiladas muy de cerca por la opi
nin pblica. Pero qu pasa en las zonas pobres de los
pases pobres? Nada ha cambiado, o muy poco. El mon
tn de desperdicios, de excrementos y el estercolero si
guen all, los pozos estn contaminados, el agua nunca
es tratada. Cuatro millones de nios mueren cada ao
por enfermedades provocadas por esa falta de higiene y
llevadas por el agua. Cuatro millones por ao; 10 000
diarios. Y no se hace nada, o casi nada. Pero a quin le
75
interesa luchar contra esos daos? En un primer anli
sis, a nadie.
N a d a q u g a n a r pa r a e l po l t i c q
Para el poltico, salvo raras excepciones, el agua no es
asunto que lo someta a ningn tipo de presiones. Ni a la
de su ego ni a la del electorado.
Un poltico elegido siempre va a preferir que su nom
bre lo lleve un puente, una estacin de ferrocarril o una
plaza que una alcantarilla. Adems, por lo general las al
cantarillas no tienen nombre, con la notable excepcin
de la Cloaca Maxima, uno de los orgullos de los ingenie
ros de Roma. En la mentalidad comn, el saneamiento
no se asocia con nada muy halageo.
Es ms: muchos son los que consideran que su gente
terminar siempre por arreglrselas para encontrar
agua. Casi nadie se muere de sed. La presin slo existe
verdaderamente cuando se trata del agua para la agri
cultura, que obedece tanto a imperativos econmicos
como a imperativos de paz social. El agua parece gene
ralmente menos prioritaria que la salud o la educacin.
Sin razn, puesto que est vinculada con una y con otra
de manera evidente: un agua ms limpia es un agua ms
sana; el agua a domicilio equivale a ese tiempo liberado
para la escuela, o bien un saneamiento mnimo garan
tiza una intimidad protegida y ya hace posible la escola-
rizacin de las nias.
Summosle a esto que incluso las obras de moderni
zacin, aunque no se hable de privatizacin, resultan
peligrosas para los polticos. A menudo se traducen en
revisiones de las tarifas, en negociaciones difciles, en la
76
llegada de una empresa extranjera o en la intervencin
de prestamistas internacionales. Preocupaciones que
justifican una gran prudencia, cuanto ms si la ganancia
electoral ser escasa: las poblaciones ms desprotegidas,
primeras beneficiaras, tambin son aquellas cuya voz
pesa menos.
O sea que para el poltico es indispensable esperar
Salvo raras excepciones, no ser l quien defienda a
brazo partido el asunto del agua. Basta echar una ojeada
a los pases que han establecido una poltica del agua.
En frica, se cuentan con los dedos de una mano. No
obstante, sin poltica del agua nada es posible.
La poltica del agua es un elemento
de la poltica del medio ambiente?
Esta pregunta envenena las relaciones entre los servicios
de agua y las secretaras del medio ambiente de muchos
pases. El agua potable, las aguas utilizadas y los desechos
representan alrededor de 75% del presupuesto del medio
ambiente debido a las muy importantes infraestructuras
que los caracterizan. Si tomamos en cuenta las activida
des ambientales de la energa (economas, nuevas ener
gas, contaminacin atmosfrica), todava hay que agre
gar 20%, de modo que queda para todo el resto la fauna,
la flora, los cambios climticos, el paisaje, la calidad de
vida, la cooperacin, la innovacin y muchas otras cosas
de provecho, por lo dems perfectamente razonables y
tiles un poco menos de 5 por ciento.
Es posible controlar a seorones que representan
95% del sector cuando se tiene slo 5% para consoli
darse? Seguramente la respuesta es afirmativa cuando el
77
ministro fue elegido por esos personajes, y negativa en el
caso contrario. El entorno es esencialmente un mercado
de estudios y de reflexiones. El agua, la energa y los re
siduos slidos constituyen mercados de gran inversin y
de funcionamiento complejo e incluyen, sin que ni si
quiera se haga mencin, todos los anlisis concebibles.
El medio ambiente es, pues, ms una especie de etiqueta
que el contenedor que quisiera ser. Esta situacin para
djica se refuerza en el momento en que la expresin
desarrollo sustentable sustituye paulatinamente el
nombre ms modesto de medio ambiente, usado hasta
ahora. Pero el tamao de la etiqueta no cambia la difi
cultad que acabamos de mencionar.
El agua es, por supuesto, el medio ambiente, pero
tambin es la poltica agrcola, la de la industria y la de
una parte de la energa, es el aprovechamiento del terri
torio, el equipamiento en infraestructuras, en medios de
transporte; es todos los programas de salud pblica,
pero tambin la lucha contra la pobreza; es tomar en
cuenta a las minoras, el gnero; tanto la formacin
como la educacin y la comunicacin estn directa
mente relacionadas con el agua, sin que necesariamente
sea indispensable recurrir a la nocin de medio am
biente. El agua representa, para resumir, una pendiente
notable de las finanzas pblicas, lo cual no es el caso del
medio ambiente en ningn lado.
El medio ambiente, el desarrollo sustentable, son
atributos absolutamente tiles y valiosos. No obstante,
se trata de atributos sin existencia propia cuando se en
cuentran aislados del contexto al que se aplican. No olvi
demos que lo que sostiene la pared no es la capa de pin
tura: decorar no es construir.
78
Poco QU GANAR PARA EL INVERSIONISTA PRIVADO
i la ganancia poltica es mnima, qu sucede con el in
versionista privado? El agua es el nuevo Eldorado que
describen algunas ong altermundialistas? Nada ms ale
jado de ello. El asunto no es tanto limitar la funcin de
los participantes privados, cuanto incitarlos a reinvertir
en el sector del agua cuando muchos no piensan ms
que en evadirlo. Desde hace algunos aos y despus de
haber perdido enormes sumas con ciertos contratos, las
empresas privadas se volvieron desconfiadas y cada vez
se arriesgan menos en los pases nacientes* y en desarro
llo. Los accionistas desconfi'an y, tras aplaudir las decla
raciones internacionales, se endurecen, alternando entre
una postura extrema y la otra.
Qu temen? Para empezar, el marco macroecon-
mico. Los pases donde las inversiones se vuelven ms
necesarias son pases de riesgo. Al invertir se requiere,
pues, para compensar el riesgo adicional, que la remu
neracin del inversionista sea superior a la del merca
do interno. sa es la nocin de prima de riesgo. Los
analistas financieros se han vuelto sensibles a la impor
tancia de las posturas adoptadas por un grupo en el con
texto de los pases en desarrollo o nacientes y las conso
lidan. Un grupo demasiado expuesto corre el riesgo de
que inspeccionen sus nmeros a la baja y de que le re
duzcan el crdito.
En seguida (y sta es una caracterstica del agua), las
inversiones en este sector se desarrollan a travs del
tiempo, lo que las vuelve ms difciles. Tomando en
* Con la notable excepcin de China.
79
cuenta el monto tan elevado de las inversiones iniciales,
el proyecto generalmente no produce un beneficio en la
explotacin y slo empieza a ser rentable despus de
cuatro o cinco aos. Slo reintegra la inversin despus
de siete u ocho aos. La rentabilidad del proyecto se
analiza, pues, con base en largos periodos que justifican
contratos de concesin de 30 o 40 aos. La recuperacin
de la inversin inicial se evala con fundamento en un
plazo mucho ms prolongado que en el caso de la ener
ga o de las telecomunicaciones, por ejemplo. Eso vuelve
menos atractivas las inversiones en el sector del agua
que en otros, y ms vulnerables a las diferentes formas
de riesgo: riesgo poltico; riesgo de ruptura o modifica
cin abusiva del contrato; riesgo de cambio; riesgo rela
cionado con el hecho de que se trata con colectividades
locales; riesgo y costos asociados a una corrupcin end
mica, o, incluso, simplemente riesgo de ejecucin, por
mencionar slo los ms importantes.
Si agregamos a esta lista los graves accidentes que se
repiten, comprendemos mejor la reciente mala fama de
las inversiones en el sector del agua. De esta manera,
Suez perdi cerca de 1000 millones de dlares en Bue
nos Aires por la devaluacin del peso. Y el desarrollo de
sus procedimientos se dividi en dos; aunque sus in
versiones se haban financiado en dlares, los ingresos
eran en pesos. Mientras las dos monedas estaban liga
das, los ingresos cubran los cargos relativos al prs
tamo y los rembolsos. Al devaluarse el peso, la econo-
Incluso si evidentemente no es la nica razn, es una de las
causas que pesaron 'estructuralmente . Desde entonces, por cierto,
Suez anunci cierto nmero de retiros o de recadas significativas
del polo agua .
ma general del contrato se vino abajo: la deuda sigui
siendo la misma, pero los ingresos expresados en dla
res se redujeron a menos de la tercera parte, y la opera
cin lleg al borde de la quiebra.
La realidad de la inversin privada en el sector del agua
est muy lejos de lo que sugieren ciertas campaas, en que
los fantasmas rivalizan con la demagogia. Si acaso, menos
de 10% del agua en el mundo incluye, por una o por otra
razn, inversiones privadas. Y si consideramos el conjunto
de las inversiones privadas de todos los sectores, durante
estos ltimos aos el agua slo representa 5% del total.
Entonces el problema es de mnimo inters para el sector
privado, no as su presencia invasora.
De esta manera, ni el poltico ni la empresa privada
se sienten motivados a actuar, aunque las necesidades
sean enormes y se aproxime el tiempo de las catstrofes
anunciadas. As, sin tomar precauciones, nos dirigimos
directamente al paredn.
E l a g u a e s h u r f a n a
El balance es sombro. La cantidad de operadores priva
dos sigue disminuyendo. Eran ms de una docena a
principios de los noventa; hoy son menos de cinco y no
hay da que no se cuestione a Suez o a Veolia respecto a
sus intenciones a largo plazo en el sector
Las inversiones privadas han disminuido. Tambin los
financiamientos pblicos. El agua nicamente representa
de tres a 5% de la ayuda pblica para el desarrollo, es
decir, menos de 3 000 millones de dlares. Es un monto
irrisorio si se consideran las necesidades.
80
81
Todas estas pesadas evoluciones son manipuladas sin
que nadie se alarme. La degradacin de la situacin ha
sido regular y continua. Los polticos lo han permitido y
las empresas privadas lo han aceptado. No existe nin
guna organizacin internacional o nacional oficial que
haya movido un dedo. En el mbito internacional, de he
cho, realmente ninguna est encargada del agua. De las
decenas de organizaciones y estructuras que gravitan en
la rbita de las Naciones Unidas, ninguna est dedicada
al agua. Todas estn interesadas, incluso la Agencia
Internacional para la Energa Atmica. El guin ya est
escrito de antemano; cuando todo el mundo se encarga,
nadie es responsable... Solamente algunas o n g y agrupa
ciones internacionales' sui generis han impulsado un
principio de movilizacin.
Durante este tiempo, ha seguido creciendo el nmero
de aquellos que no tienen acceso al agua potable ni a su
saneamiento.
Se g u nd a Pa r t e
UNA NUEVA PARTIDA,
NUEVAS OPORTUNIDADES?
Particularmente el Consejo Mundial del Agua y la Asociacin
Mundial para el Agua.
82
IV. QU NOS HA ENSEADO
LA HISTORIA?
E l a g u a RECONOCIDA Y UNIVERSALMENTE ELOGIADA
Qu condicin tan paradjica la del agua! Riqueza
entre las riquezas. Valorada en todas partes, divinizada
a veces, cantada universalmente por los poetas, se la
proclama como uno de los derechos inherentes del
hombre. Ms an, actualmente sabemos que la con
quista de un desarrollo ms digno del hombre la rea
lizacin de los Objetivos del Milenio depender de
que seamos capaces de volverla accesible para todos,
pura o adecuadamente tratada. No obstante, tambin es
causa de las amenazas ms graves para la humanidad y
de las ms terribles injusticias, porque son las ms si
lenciosas.
Valorada! Sin lugar a dudas y desde el principio de
los tiempos. Por muy lejos que se remonte la memoria
de los hombres o su conocimiento del pasado, all est el
agua, hija de los dioses o diosa entre los dioses. "El agua
es la vida , se dice en todo el mundo. Lugar comn!
Pero cmo expresar mejor que es un elemento esen
cial? Cmo percibirlo mejor en este tiempo en que la
ciencia a menudo tiende a alejarnos de todo enfoque
mstico del mundo que observando nuestra impacien
cia por ir a verificar la presencia o ausencia de agua en
85
Marte? El agua, la vida misma, o la condicin primera
de la vida tal y como la conocemos.
El agua es el elemento ms comn, pero tambin el
ms sagrado. Ms all de la definicin terminante de
los qumicos, H2O, habra que consultar a los poetas o
a los msticos para acercarnos a su ntima realidad. La
antologa del agua ocupara secciones enteras de nues
tras bibliotecas. El agua hizo una entrada triunfal en la
conciencia del hombre a juzgar por los escritos ms anti
guos que han llegado hasta nosotros: "En el principio,
cre Dios los cielos y la tierra. La tierra era caos y confu
sin y oscuridad por encima del abismo, y un viento de
Dios aleteaba por encima de las aguas (Gnesis i, 1).
Este simbolismo anida en lo ms profundo de nos
otros. De nosotros y de todos los hombres. En su efer
vescencia, su resplandor, su misterio, en la violencia y la
ternura de su primer encuentro con la piedra, ya se
puede presentir no solamente su divinizacin, sino tam
bin la funcin purificadora que le reconocen los hom
bres. El agua del Ganges, por ejemplo, esa agua que ha
sido enturbiada tanto por todas las miserias del mundo
como por confundirse con la tierra madre, es mediadora
entre el hombre y lo divino, purificadora de ese mal del
que el hombre no sabe protegerse.
Perdido entre los peascos de Bandiangara, en Mal, el
pas dogn vio surgir una cosmogona que, al ser revelada
por Marcel Griaule en 1946, alter las ideas tradicionales
respecto de las culturas primitivas. Su riqueza y compleji
dad metdica inmediatamente la asociaron con nuestras
concepciones occidentales. El agua desempea un papel
capital en la organizacin de esta cosmogona, porque el
agua es la vida, la semilla divina, que permite que Dios d
86
a luz a la tierra para dar vida a los gemelos, considerados
como genios del agua. Dios dio forma a la tierra con el
agua. Hizo la sangre con agua. Incluso en la piedra existe
esta fuerza del agua, pues hay humedad en todo. El agua
es a la vez el sostn, la forma y la materia de la fuerza vital
del mundo, fuente de movimiento y de perseverancia en el
ser. Para los dogones, salvar el agua es salvar algo ms
que lo cotidiano, una parte esencial de la humanidad.
Volviendo a nuestro universo cultural, hay que acudir a
San Francisco de Ass para llegar a lo ms profundo de su
comprensin. San Francisco, quien sencillamente fue el
primero en decir "nuestra hermana el agua... Teilhard de
Chardin, a partir de una pasin por la piedra y los guija
rros y de la misma pasin por el hombre, tambin tuvo pa
labras sin par para decir "esta spera Materia cuya agua
es el corazn, en misteriosa espera de espiritualizacin.
Pero incluso ms all del elogio de los poetas y de los
msticos, para los hombres existen el Corn, la Biblia y
el Evangelio. Alh el agua es smbolo esencial. Alh est,
indisociable de la vida y de la creacin, salvando, purifi
cando, castigando cuando es preciso.
El Corn dice, en la azora xxv. La Ley, versculo 54:
Fue l quien del agua cre un mortal, luego extrajo de
ste una descendencia de hombres y mujeres. Tu Seor
es todopoderoso.
Viendo Yahv que la maldad de los hombres cunda
en la tierra, y que todos los pensamientos que ideaba su
corazn eran puro mal de continuo, y una vez que No
se embarc en el arca, "soltaron todas las fuentes del
gran abismo y las compuertas del cielo se abrieron, y es
tuvo descargando la lluvia sobre la tierra 40 das y 40 no
ches (Gnesis vi, 5, y vii, 11).
87
Agua, fuente de vida, agua purificadora. Del abuso de
estas dos caractersticas fundamentales manan nuestro
mal comportamiento con ella y muchos de nuestros in
fortunios. Pero Dios no se limita al castigo. El agua tam
bin es bendicin por excelencia.
Con qu compara Isaas al justo, al que rompe las ca
denas del crimen, libera al oprimido, comparte su pan con
el hambriento, lleva a su casa al pobre de las calles, viste al
desnudo? Con Sers como huerto regado, o como ma
nantial cuyas aguas nunca faltan (Is., 58-11). A travs del
agua es como Dios salva a su pueblo. Cuntas travesas
del agua hay en la Biblia, la de Moiss nio por el Nilo,
luego del mar Rojo y del Jordn para Uegar finalmente a la
fierra prometida! Todas estas travesas simbolizan la salva
cin que traer el Bautismo. En lo sucesivo, el hombre
podr someterse a toda clase de pruebas, cometer todos
los crmenes, pero mediante el agua del Bautismo (tam
bin evocacin de la que manar de la herida del costado
de Cristo cuando muere en la cruz) le ser ofrecida una
ScJvacin que no es otra que divinizacin definitiva.
Te dar agua viva..., dice Cristo a la Samaritana
para anunciar la Vida radicalmente renovada que su en
camacin ofrece a los hombres. Pero esta agua, seal del
don ms misterioso y totalmente gratuito de Dios, tam
bin debe ser smbolo del compartir y de la gratuidad.
Aqu surgieron otras palabras que, por muy hundidas
que puedan estar en las conciencias y los corazones de
quienes las han escuchado alguna vez, siempre las ten
drn en su interior. Son las palabras con las que Cristo
responde a las preguntas de sus discpulos, preocupados
por la perspectiva de un juicio final. Desde luego, ste es
un momento inquietante!
"Cuando el Hijo del hombre venga en su gloria acom
paado de todos sus ngeles, entonces se sentar en su
trono de gloria... Entonces dir el Rey a los de su dere
cha: Venid, benditos de mi Padre, recibid la herencia del
Reino [...] Tuve sed, y me disteis de beber [...] Entonces
dirn tambin stos: Seor, cundo te vimos sediento...
y no te asistimos? Y l entonces les responder: En ver
dad os digo que cuanto dejasteis de hacer con uno de
estos ms pequeos, tambin conmigo dejasteis de ha
cerlo (Mateo, 25-31-45).
Lugar muy especial el del agua en la economa de la
creacin, pero sobre todo lugar especial de los ms po
bres, que son los hermanos del Rey, y el propio Rey.
Por ltimo, a la hora del juicio final, el visionario del
Apocalipsis ve, en el corazn de la Nueva Jerusaln
donde toda la humanidad ser redimida, reunida, pacifi
cada en el Amor, un ro de vida brotando del "trono de
Dios y del Cordero.
Ay!, por el momento y en buena medida a causa del
descuido o del egosmo de los hombres, cuanto ms pro
gresa el mundo, menos se nos presenta como "huerto bien
regado. El agua escasea, el estrs hdrico cunde, las ten
siones aumentan. Resulta, pues, normal que, al distan
ciarse de las representaciones y expresiones poticas o teo
lgicas, la atencin de los hombres se dirija actualmente
hacia el reconocimiento del agua como un derecho.
L a A n t i g e d a d
Carecemos de informacin acerca de las relaciones del
hombre de Cro-Magnon con el agua, pero podemos ima
89
ginarlo fcilmente sacindose con el agua del buen Dios
en los parajes naturales y escogiendo su hbitat lo ms
cerca posible de un curso de agua o de un manantial.
Las poblaciones se adaptaron a las condiciones natu
rales de sus regiones respectivas y, en las zonas ridas, se
concentraron en los valles de los grandes ros: Nilo, Ti
gris, ufrates, Indo. En Francia, incluso el mapa de po
blacin rural es a menudo el reflejo de las fuentes. Esca
sos puntos de agua: hbitat concentrado; puntos de agua
frecuentes: hbitat disperso.
Pero muy pronto el hombre busc liberarse de esta
sujecin; primero sac provecho de las aguas subterr
neas, y han sobrevivido hasta nuestros das muchos
ejemplos de pozos antiguos. Sin duda los ms sorpren
dentes son los situados cerca de Qatif, en el Golfo Pr
sico. Construidos por los persas, eran revestidos para
contener la capa de arena, y atravesaban los 50 metros
que los separaban del agua. Desde entonces, el viento
erosion la arena en varios metros, y los pozos se yer
guen hacia el cielo como una hilera de columnas. Saca
ban el agua de los pozos antiguos mediante odres y ja
rras atadas a cuerdas que tiraban a mano o con bestias
de carga.
Lluvia, ros y estratos subterrneos constituyen el re
curso del que puede disponer la vida en la Tierra. Pero
pronto el hombre quiso conducir el agua hasta su mo
rada y realiz los esfuerzos necesarios para ello.
La cuenca del Indo, hacia el ao 3400 a.C., fue la ca
pital de una civilizacin muy desarrollada que, sin duda,
represent el auge de una antigua evolucin econmica
y social. Segn los resultados de las excavaciones, las
ciudades parecen haber sido numerosas, las casas esta-
90
han bien alineadas verticalmente y todas provistas de
agua y conectadas al desage... El agua provena de po
zos privados o pblicos, hechos de ladrillo y con un
borde para impedir que penetraran las aguas del exte
rior. Muchas de las casas posean una sala de abluciones
rituales, que tambin serva como lavadero y dispona de
un embaldosado impermeable inclinado para la evacua
cin del agua. sta era entonces recogida en una zanja
que corra a lo largo de una de las paredes de la habita
cin, y mediante una abertura en la pared se verta en el
desage de la calle. Asimismo, existan piscinas pblicas
y letrinas.
Ms prximos de nosotros, los griegos y despus los
romanos llevaron la tcnica de la distribucin del agua a
un nivel que slo fue alcanzado ms adelante bajo el rei
nado de Luis XIV. Segn los arquelogos, los etruscos
tambin posean redes de drenaje bien concebidas e in
cluso distribucin del agua con fuentes que suministra
ban aguas purificadas y filtradas.
Frontino, curador de las aguas de Roma bajo el rei
nado de Nerva (96-98), manifiesta; Hasta el ao 441 de
la fundacin de su ciudad [es decir el ao 312 a.C.], los
romanos se contentaron, para su consumo, con las
aguas que obtenan del Tber, a travs de pozos y ma
nantiales . Pero como la poblacin romana creca, las
aguas del Tber se contaminaron de manera peligrosa,
mientras que el caudal de los pozos y los manantiales
de la ciudad se volvi insuficiente. Entonces hubo que
buscar agua de buena calidad ms lejos, en las monta
as. Tal fue la funcin de los clebres acueductos. En la
poca de Frontino, se estima que Roma tena una po
blacin de un milln de habitantes, y en un ao lluvioso
91
El servicio del agua en Roma
Numerosos textos latinos permiten seguir la evolucin de
los servicios de agua que se dieron a la par del crecimiento
de la riqueza nacional. A principios del siglo n d.C., es decir
cerca de 500 aos despus de la construccin del primer
acueducto, se distribua diariamente un milln de metros
cbicos de agua, principalmente en las fuentes pblicas,
en los baos y tambin en los jardines, en especial en la co
lina de Janculo, lugar de esparcimiento de los romanos.
En tiempos de la Repblica, la concesin para usos perso
nales slo se otorgaba a ciudadanos importantes, o a aque
llos que haban prestado servicios destacados, siempre que
se contara con la anuencia de los dems ciudadanos. Bajo
el Imperio, solamente el emperador poda conceder ese
privilegio. El curador de agua tena el rango de senador,
similar al del magistrado encargado del abastecimiento de
trigo. Su funcin era la de hacer de tal suerte que las fuen
tes pblicas vertieran el agua disponible para todos, lo ms
puntualmente posible, de da y de noche. Desde entonces
ya se luchaba contra las ramificaciones clandestinas, en
particular a lo largo de los acueductos.
Resulta interesante sealar que los acueductos ms
modernos fueron financiados gracias a las riquezas
provenientes de las conquistas romanas. No menos sor
prendente para nosotros resulta recordar que la conduc
cin del agua al Capitolio provoc la oposicin de mu
chos senadores, que evocaron profecas consignadas en
los libros de la Sibila, que prohiban conducir a la colina
de Jpiter el agua proveniente de un territorio extran
jero, al viejo Lacio. El carcter sagrado del agua se ma
nifestaba incluso en este nivel.
92
los acueductos conducan cerca de 500 litros diarios por
habitante, es decir ms de lo que consume actualmente
un parisiense! Adems, las fuentes no contaban con es
pitas, y el agua corra sin paran
L a Ed a d M e d i a
La Edad Media presenci cmo el agua daba forma a
las ciudades tras el nacimiento y desarrollo de nuevas
actividades; los molinos de agua y la labor con lanas,
cueros y tejidos, tareas que se practicaban ampliamente
alrededor del agua.
Algunos afirman que una invencin celta, que per
miti el uso de la energa de las cadas de agua para
moler los granos de cereales, fue el origen, en los siglos
DC-XI, de la construccin de numerosos canales de deri
vacin destinados a crear una cada, y la edificacin de
muchos molinos. Este desarrollo fue favorecido porque
en esa poca inesperadamente sobrevino un periodo en
que se elevaron las temperaturas promedio, lo cual hizo
posible un considerable crecimiento de las superficies
cultivadas. La poblacin se concentr alrededor de esas
fuentes de alimento y de esos sitios donde el agua co
rra, protegida contra las guerras mediante fosos cada
vez ms grandes.
En el siglo xii, se volvi indispensable un agua abun
dante y permanente para los oficios del rio, que vivan
de la matanza de animales, del tratamiento de la lana, el
cuero y los tejidos. De esta manera se establecieron mu
chas ciudades en las cinagas, donde era fcil excavar los
canales. Amiens la "Pequea Venecia de Luis XI,
93
Auxerre, Chartres, Troyes y tantas otras, se edifican alre
dedor de una red de canales.
Naturalmente, las industrias se establecieron a lo
largo de los canales para utilizar sus aguas, lo cual pro
voc una segregacin de la poblacin: los artesanos vi
van en las cinagas; los dems preferan radicar en te
rrenos ms elevados, menos hmedos. Estos ltimos
eran provistos de agua gracias a la energa de los moli
nos o mediante portadores de agua, cuya carga poda lle
gar a ser hasta de 40 litros por viaje.
Difcil es hablar de la Edad Media sin recordar el te
rrible periodo del siglo xrv en que la temperatura prome
dio disminuy, provocando escasez y levantamientos de
campesinos y sumiendo las ciudades edificadas en ci
nagas en una prolongada humedad. Entonces el vapor
de agua, como facilita particularmente la labor de los te
jidos, se consolid rpidamente como uno de los moto
res de la urbanizacin en la Europa occidental.
L a v i d a c o t i d i a n a e n Pa r I s
Y EL a g u a e n l a POCA MODERNA
Contemplemos algunas escenas de la vida cotidiana tal y
como se muestran en las miniaturas, grabados o pintu
ras antiguas.
Un molinero mira por la ventana a su cliente que
llega. La rueda con paletas chorrea agua ro abajo
hasta el puentecillo. Muchos grabados representan a
aguadores: sombrero de ala ancha, saco de amplias
mangas que llega hasta las rodillas. Llevan dos cubos,
separados por un aro redondo, horizontal, que deja
94
hbre el movimiento de las piernas y el cuerpo y permite
que no se derrame el agua al caminan Un cuadro de 1670
de la escuela francesa nos muestra una barca de pesca
dores que se encuentra con una barca de lavanderas
en el Muelle de los Peleteros. Un cargador de agua, a la
orilla, ofrece su brebaje precioso. Hubert Robert repre
sent las orillas del Sena en 1786, junto al puente de
Notre-Dame. El arenal desciende en suave pendiente
hacia el ro, las lavanderas trabajan en pontones que se
deslizan por el agua; sobre algunas barcas hay hom
bres que cargan mercancas. Tambin pensamos en el
cuadro de David que representa a Marat asesinado en
su tina. En los interiores que pinta Chardin puede
verse una fuente de cobre, un recipiente para algunos
litros, colocado en la mesa a disposicin de los comen
sales. Otro cuadro representa, en el rincn de un pa
sillo, un depsito ms grande, tambin de cobre y de
factura elegante, provisto de un grifo, destinado a al
macenar el agua.
Este depsito de cobre es un hermoso mueble, y
verlo nos recuerda la importancia que reviste, para los
campesinos de Kenia, la forma del vaso en el cual se
conservaba el agua, e incluso an ms el color de la
tela con la que recubran el vaso para evitar que el
polvo ensuciara el agua. A dos siglos de distancia, en
mundos diferentes, existe el mismo respeto al agua. En
esa poca, el ingreso promedio de los franceses era de
alrededor de siete, actualmente en Kenia es de tres,
contra una base de 100 que representa el nivel actual
de Estados Unidos.
Citemos, para concluir esta serie de imgenes concre
tas, ejemplos que dan una idea del panorama de Francia
95
antes de la primera Guerra Mundial. En el hospital, el
bao de limpieza, es decir el bao no teraputico, es cosa
rara, casi excepcional hasta principios del siglo xx. La
mayor parte de los hospitales parisienses hacia 1880 no
contaban con agua corriente. Los reglamentos de los in
ternados eran no menos edificantes: calefaccin discreta,
conforme a las normas de la poca (14C), bao de pies
cada 15 das en Lille hacia 1860, ducha semanal en Re
nes despus de 1914. Eran costumbres poco frecuentes,
muy novedosas, casi revolucionarias; y eso en una socie
dad mayoritariamente rural, por no decir campesina, que
durante mucho tiempo consider la mugre como una de
fensa contra la enfermedad y consider el bao como una
agresin al cuerpo.
Todava en 1977 escriba un maestro: "Los alumnos
huelen mejor el lunes que el sbado.
E l PAPEL DE LAS CIUDADES
Despus de la Revolucin, fueron los municipios, y en
ciertos casos las jurisdicciones, los que asumieron las
responsabilidades de los servicios de agua y de alcanta
rillas de las ciudades, como marcaba la ley y conforme
los presionaban las demandas de sus administrados.
Los municipios, que constituyen el escalafn poltico y
de gestin ms prximo de los ciudadanos, reciben na
turalmente la carga de agua, apoyados por el Estado en el
plan financiero, humano y tcnico. Las comunas, en la
poca en que las familias francesas no posean sufi
cientes recursos econmicos, perciban los impuestos
comunales en forma de das de trabajo. Muchos de
96
nuestros equipos hidrulicos fueron realizados de esta
manera durante el siglo xix.
De 1945 A NUESTROS das
En la pelcula de Marcel Pagnol La hija del pocero, una se
cuencia muestra a los personajes pasendose cerca de un
pozo mientras un burro gira alrededor, haciendo subir el
agua con ayuda de una noria. Esta escena, filmada cerca
de Marsella en 1942, no tena nada de extraordinario en
esa poca. Luego, las "lavanderas de Portugal, an evo
cadas en la dcada de los cincuenta, desaparecieron,
como los recipientes para la leja en que se ponan los bi
lletes de banco en viejos francos de antes de la reforma
de Pinay. Los 15 aos de la reconstruccin tambin expe
rimentaron una desbordante actividad en el dominio de
la distribucin del agua potable y la construccin de re
des de desage en las ciudades, tanto en los barrios viejos
como en los nuevos. Estas redes se haban vuelto obliga
torias en los reglamentos de urbanismo. Las comunas se
beneficiaron con la obtencin de un subsidio y un prs
tamo de la Caja de Ahorro para hacerlo.
Al trmino de la ltima guerra mundial, las ciudades
francesas prcticamente no trataban las aguas residua
les, que se vertan tal cual en los ros y en el man Sola
mente Pars haba construido, desde haca mucho tiem
po, una estacin en Achres, donde por otra parte se
realizaban procedimientos biolgicos que durante mu
chos aos permitieron reciclar los fangos derivados del
tratamiento como abono orgnico.
A fines de la dcada de los cincuenta, la comisin de
97
las ciudades de la Comisara General del Plan se en
frent a crecientes dificultades para abastecer correcta
mente a las ciudades con agua realmente potable, y
como producto de esos requerimientos se cre en 1959
la Comisin del Agua del Plan.
Los anlisis que realiz dicha comisin sealaron la
necesidad de reforzar considerablemente las inversiones
en el terreno del tratamiento del agua, y de crear seis
Agencias del Agua, en las que cada una estuviera a cargo
de la cuenca de un gran ro o de un grupo de ros coste
ros. Este nuevo mecanismo financiero, basado en la soli
daridad de la cuenca, comenz a operar en 1970, y per
miti, desde luego con la ayuda de la accin normativa
de los poderes ptiblicos, resolver hasta esa fecha los pro
blemas de contaminacin del agua por la industria y en
menor medida el del tratamiento de las aguas urbanas
residuales.
Sin embargo, no olvidemos que en ese entonces la
calidad de vida promedio en Francia era mucho mayor
que la que actualmente poseen muchos pases nacien
tes, por no hablar de pases en desarrollo. Esto nos da
una primera idea del esfuerzo de rigor de gestin in
terna y de solidaridad internacional que requiere la rea
lizacin de los Objetivos del Milenio.
El d e r e c h o a l a g u a
Conforme a la religin predominante y la historia de los
pases, el rgimen de las aguas depende principalmente
de tres fuentes jurdicas muy distintas.
De manera simplificada, all donde prevalece el dere-
98
El costo del servicio del agua
En el caso de la creacin de una ciudad nueva en Fran
cia, respetando las normas europeas de salud pblica y
entorno, actualmente se considera que, por cada per
sona incorporada a la red, se requiere invertir cerca de
lo siguiente:
- entre 50 y 80 euros (segn la distancia) para llevar el
agua desde la fuente de origen hasta la ciudad;
- 50 euros para tratarla y volverla potable;
- 200 euros para distribuirla entre los habitantes;
- 570 euros para captar las aguas residuales;
- 350 euros para sanear las aguas residuales y reci
clarlas.
Es decir un total de 3 700 euros para un departa
mento de tres personas, aproximadamente 2.5% del pre
cio de alojamiento.
cho musulmn (o sus avatares), cada propietario de un
terreno puede utilizar a su antojo el agua res nullius
que all encuentre, incluyendo las aguas subterrneas,
puesto que su propiedad abarca hasta el centro de la Tie
rra. Los problemas de vecindad y de compartir el agua
(especialmente para riego) son dirimidos por un tribu
nal del agua. Esta concepcin individualista es eficaz
cuando la poblacin no es numerosa, lo cual autoriza a
un porcentaje significativo a tener el estatus de propieta
rios o de usufructuarios. Podemos comprender fcil
mente lo restringido de este enfoque cuando se cambia
del espacio rural al urbano.
99
El derecho romano del agua le otorga al Estado cen
tral el privilegio de usar el agua encauzada para los ciu
dadanos mediante obras pblicas importantes, como los
famosos acueductos. El agua res publica tiene el
valor que el Estado le confiere. Ese centralismo de Es
tado pas sus pruebas, particularmente en la zona ur
bana, donde el uso colectivo predomina sobre la apro
piacin individual.
Entre los anglosajones, herederos de los pueblos del
bosque, la relacin con la naturaleza difiere mucho de
la de las dos anteriores: la mediterrnea y la etnocn
trica. Bien comn, el agua res comunis ominum es
esencialmente el objeto de reparticin entre los usua
rios locales cuyas conductas respectivas se adaptan a
las reglas de utilizacin, definidas a su vez por esas
conductas. Aqu no hay Estado, o lo menos posible, no
hay tribunal, ms que en casos completamente excep
cionales, sino un control social omnipresente. Cada
quien acta bajo la mirada de los dems, participa en
esta mirada y en las continuas llamadas de atencin
que puede ocasionar El concepto de gobernanza no
est lejos.
Tener en mente esos tres regmenes hidrulicos mues
tra lo di'cil que sera preconizar una actitud nica para
los que deciden polticamente, poco propensos a arries
gar su popularidad por la resolucin de los problemas
sociales del agua.
Cada situacin amerita que se adapten las solucio
nes respectivas. La solidaridad puede existir y desarro
llarse por doquier, siempre y cuando se sepa reconocer
el mbito legal donde debe desplegarse. Res nullius, res
publica, res comunis omnium, son otros tantos regme
100
nes segn los cuales debe encontrarse la solucin de un
mismo problema del agua.
Qu pu e d e e n s e a r n o s l a e x pe r i e n c i a
DE LOS PASES DESARROLLADOS?
Todava hasta hace poco, lo esencial de las obras realiza
das consisti en llevar el agua hasta fiientes pblicas
donde todos los ciudadanos pudieran tomarla libre
mente. En el siglo xviii la Enciclopedia recuerda;
Si el volumen de agua que proviene de los manantiales
se encuentra en condiciones de proporcionar a las fuen
tes publicas ms de lo necesario, podr drseles agua a
algunos ciudadanos, a ttulo de honor o de reconoci
miento, por haber servido a la patria; los dems que
deseen adquirira, pagarn por ella.
La generalizacin del abastecimiento de agua al do
micilio de todos los ciudadanos, as como su salida por
las redes de desage, es en los pases occidentales obra
exclusiva del siglo xx, poca en que esos pases haban
alcanzado un alto nivel de vida. Tambin debe notarse
que en Francia slo se realiz esto en los kimos 50
aos, y gracias a una gran intervencin reglamentaria y
financiera de la solidaridad nacional. Solidaridad y au
toridad para Pars en la poca de Napolen III y el barn
Haussmann; solidardad nacional, bajo la III y IV rep
blicas, para las ciudades de provincia; solidaridad, por
ultimo, en las cuencas de los ros, territorios de las agen
cias del agua en estos ltimos 30 aos. Sin olvidar la so-
101
lidaridad especfica para con las poblaciones desprovis
tas en Francia, que sigue sus modalidades propias.
Cmo imaginar, pues, que se puedan alcanzar los
Objetivos del Milenio, que incluyen atender los barrios
pobres de los pases pobres, sin una toma de conciencia
de todos y una solidaridad internacional generosa, per
severante y sin falla?
102
V. UNA NUEVA PARTIDA
La l t i ma dcada del siglo xx no fue muy alentadora
para todos aquellos que consideran el desarrollo como
la gran tarea de nuestro tiempo y la solidaridad como la
primera respuesta a todos sus retos, incluido, obvia
mente, el del agua. Dcada perdida, se dir, un poco
precipitadamente. Seales abrumadoras se multiplican.
Cae el Muro de Berln, la "guerra de las galaxias ya no
tiene razn de ser, ni tampoco el hiper armamento del
planeta. Y de hecho los gastos militares se reducen,
pero no se realiza el viejo sueo de la dcada de los cin
cuenta de la afectacin de una parte de los crditos mi
litares para contribuir al desarrollo. Todo lo contrario:
los fondos de ayuda pblica al desarrollo ( a p d ) se des
ploman. Y aunque el objetivo pactado para el ao 2000
fue que los pases industrializados lograran destinar
0.7% de su pi b a la a p d , con excepcin de unos cuantos
que elogian la virtud de la iniciativa, todos la evaden.
Francia no es la excepcin. Mientras que al principio de
la dcada de los noventa se acercaba al objetivo con una
tasa de 0.64%, termina el siglo con una mediocre tasa
de 0.32%. Lo que es ms, todos racionalizan esas evolu
ciones. Sobran razones para ello, incluyendo el escn
dalo de los derroches y los desvos de estos recursos en
los pases del Tercer Mundo y la poca diligencia de los
pases beneficiarios para transformar el desarrollo en el
nico eje de sus esfuerzos.
103
Por todas partes se habla de "fatiga de la ayuda, de
"fatiga del reajuste, de fatiga del desarrollo, cuando
apenas iniciamos el camino. O sea, hay crisis. Es decir
peligro, pero tambin una oportunidad de cambio. Y de
hecho, sin hacer mucho ruido, entre el tumulto de la in
dignacin de unos y los discursos cnicos de otros, se
perfila una "nueva partida De qu se trata? Adonde
puede llevamos?
De CONFERENCIA EN CONFERENCIA:
FINALMENTE EL AGUA REDESCUBIERTA
Todo comienza como sucede a menudo en los asuntos
internacionales por un flujo de retrica, que avanza en
cascada de una conferencia internacional a otra. No iro
nicemos. A lo largo de los aos, por ms de tres dcadas,
los conceptos se han aclarado, y finalmente nos pregun
tamos, ms all de los prolficos discursos, concreta
mente: "Qu hay que hacer? Y finalmente, la pregunta
que hasta ahora cada uno se haca slo a s mismo o pre
fera evadir, se plantea claramente: "Quin va pagar?
Segn recordamos, sin ir demasiado lejos, todo pa
rece haber comenzado con la conferencia de Ro en
1992 y su clebre "Agenda 21, cuyo captulo 18 estaba
dedicado al agua. Recordamos an las imgenes de
enormes masas guiadas por la silueta de Cousteau ves
tido de blanco, con un bonete rojo, caminando bajo un
sol resplandeciente por las playas ms bellas del mun
do. Pero, de hecho, todo comenz 20 aos antes, en
1972, con la conferencia de Estocolmo de las Naciones
Unidas acerca del entorno humano. Por primera vez,
104
ah es donde el agua emerge en la mesa de los delega
dos. Reconocieron el peligroso nivel de contaminacin
del agua y la necesidad de proteger "los recursos natu
rales de la Tierra, incluyendo el aire, el agua, la tierra, la
flora y la fauna. Luego tuvo lugar la conferencia sobre
el agua en Mar del Plata, en 1977, y all la retrica se
explay cuando el texto final afirm que los hombres
tienen un derecho al agua para satisfacer sus necesida
des elementales, y se esboz una estrategia de integra
cin de una poltica del agua como parte de la estrategia
del desarrollo social. A esto sucedi una dcada inter
nacional del acceso al agua y su saneamiento, de 1981 a
1991. Hay que atribuirle a esa reunin los avances rea
lizados durante este periodo? Quizs, parcialmente. En
ese entonces, 1200 millones de personas lograron un
mejor acceso al agua y 770 millones su saneamiento.
Esto no es desdeable, incluso si el empuje demogrfico
durante esa dcada la convirti, aunque parcialmente,
en una victoria prrica. Al final de esa misma dcada y
poco antes de Ro, pero no sin ejercer una influencia
sobre sus conclusiones, se organiz en Delhi una Con
sulta global sobre el agua para la dcada de los no
venta. Fue la oportunidad de poner sobre la mesa algu
nos asuntos relacionados con la economa financiera
del agua. Mejor an (bienvenido sea el viraje): por pri
mera vez la situacin de las mujeres frente a los proble
mas del agua fue tomada en cuenta claramente, as
como su papel indispensable en la definicin y puesta
en marcha de las estrategias correspondientes.
Durante estas dos primeras dcadas, el agua cambi
de estatus en la conciencia de los hombres. El agua sim-
plex desapareci! El agua ya no brota de un manantial
105
con la limpidez de la primera maana del mundo. Ya no
es una garanta. Ya no es el don maravilloso de una na
turaleza generosa. Es un recurso limitado, es decir es
caso, universalmente amenazado en su pureza y en su
disponibilidad. En adelante, su estatus se define en las
polmicas de los hombres donde se contraponen
consideraciones de precio, de conservacin, de ecologa
y de equidad social confundiendo las representaciones
que se hacen de generacin en generacin en el co
razn de nuestras culturas. Se trata de definir estrategias
que reconcilien estas dimensiones diferentes, inclu
yendo la de la equidad entre generaciones. Nos encon
tramos en la era del desarrollo sustentable y, como siem
pre junto con l, hemos visto surgir la necesidad de un
acercamiento cada vez mayor de alianzas para que pue
dan tomarse en cuenta todas las facetas del problema. A
partir de 1992 y de la adopcin de la Agenda 21, vimos
multiplicarse los encuentros y afirmarse la dimensin
econmica y financiera del problema.
Esto se puso de manifiesto en la conferencia inter
nacional sobre el agua y el entorno, en Dubln, ese
mismo ao. Uno de los cuatro grandes principios enun
ciados fue el siguiente: "El agua tiene un valor econ
mico en sus diversos usos y debe ser reconocida como
un bien econmico. Aseveracin sacrilega para todos
los defensores del concepto mgico del agua como bien
gratuito!
Por un lado, el agua y su saneamiento deben ser ac
cesibles a todos, a un precio razonable. Pero por el
otro, mientras ese precio no traduzca el valor econ
mico del agua en sus diferentes usos, fomentaremos
desperdicios y una gestin nefasta para el entorno.
106
cuyo resultado slo puede ser una mala asignacin de
los recursos. A partir de la conferencia de Dubln, el
principio de fijacin de tarifas y los mecanismos de mer
cado cada vez son mejor aceptados como parte de un en
foque de administracin sensata del agua, siempre y
cuando stos sigan siendo tiles: "El mercado es un
buen sirviente, pero un mal amo. Esta conferencia tam
bin estimul debates importantes sobre la manera de
conciliar la fijacin de tarifas con la accesibilidad al
agua, en particular para los usuarios ms pobres.
Entre los principios de Dubln tambin se encuentra
la recomendacin de una gesfin integrada del agua,
que tiene entre sus grandes elementos, como hemos
visto, la distincin entre los valores y los precios del
agua. Se trata de reconocer el valor de sta en cada una
de sus formas de aprovechamiento con objeto de dirigir
su reparto entre los diferentes sectores, adems de que
deben fijarse precios en algunos casos para estimular a
los usuarios a un consumo responsable. En la gestin in
tegrada, la fijacin de tarifas es, pues, a la vez una herra
mienta de gestin y una herramienta de recuperacin de
costos.
El Consejo Mundial del Agua ( c me ), creado en 1996
para propiciar la reflexin sobre las estrategias de la po
ltica internacional del agua, organiz el primer Foro
Mundial del Agua, en Marrakech, en 1997. El foro le en
comend al CME llevar a cabo un estudio del agua en el
mundo durante tres aos, que abarcara el punto de vista
financiero. La Comisin Mundial del Agua para el siglo
XXI surgi para dirigir ese trabajo; su informe se presen
t y debati durante el segundo Foro Mundial celebrado
en La Haya, en el ao 2000.
107
De acuerdo con ese informe, habr que invertir
100 000 millones de dlares adicionales anuales du
rante 25 aos en todas las ramas del sector del agua. El
texto preconiza una movilizacin ms importante por
parte de los pases y de las cuencas para definir las nece
sidades de inversin e identificar los recursos financie
ros, y para, posteriormente, realizar los llamados necesa
rios para atraer tales financiamientos. En particular hay
que estimular nuevas inversiones provenientes del sector
privado internacional, al tiempo que se dan a conocer me
jor esas estrategias de los inversionistas internacionales
que respetan principios ticos. En el mbito local, es pre
ferible aprovechar las posibilidades propuestas por los
bancos de desarrollo y los organismos de microcrdito.
El consenso se vio reforzado en 2000 y 2001 gracias a
dos conferencias decisivas. Durante el segundo Foro
Mundial del Agua se lanzaron siete grandes retos, entre
los cuales estaba el de la definicin del valor del agua en
el conjunto de sus aplicaciones. Se trataba, en otros tr
minos, de fijar el precio de los servicios relacionados con
el agua de manera que se tradujera en costo del abaste
cimiento, siempre considerando el principio de la equi
dad y de las necesidades vitales de los pobres.
El punto culminante de la conferencia internacio
nal sobre el agua en Bonn, en 2001, fue la declaracin
ministerial que subray la necesidad urgente de utili
zar los recursos existentes de manera ms eficiente y
estimular nuevos financiamientos de toda clase de in
versionistas. Sin embargo, como los financiamientos
pblicos seguramente seguirn siendo los ms impor
tantes, es vital empearse en volver ms eficiente su
empleo y asegurarse de que en caso de que resultaran
108
insuficientes estos recursos pblicos se destinarn a
las necesidades vitales de los ms pobres. Los merca
dos de capitales nacionales constituyen tambin una
fuente de financiamiento potencial, especficamente
por la emisin de obligaciones. Los proveedores de
servicios relacionados con el agua deben asegurar su
continuidad financiera con una mejor relacin costo-
eficacia, tanto ms cuanto que es preciso volver accesi
bles esos servicios para todos, por ejemplo utilizando
subvenciones pblicas de manera transparente para
garantizar el acceso al agua a ciertas categoras des
favorecidas, o incluso utilizando distribuciones equita
tivas de tarifas entre diversos usuarios.
Finalmente, en Bonn se reconoci la necesidad de
reforzar el financiamiento pblico del agua mediante
la aportacin de capitales privados. Una de las solucio
nes encontradas consiste en crear alianzas entre los
sectores pblico y privado (ppp), sin que ello signifi
que, empero, que los recursos de agua y los bienes
pasen a manos de los inversionistas privados. Las ppp
necesitan un marco reglamentario y jurdico ade-
cuado, modalidades contractuales transparentes, me
canismos de recuperacin de costos confiables y, evi
dentemente, la anuencia de una opinin pblica an
muy desconfiada. Es preciso, adems, impulsar las ac
ciones locales, en particular las que implican a las on g
Por ultimo, es importante reforzar la ayuda para el
desarrollo, pues sta sirve como incentivo para atraer
otros financiamientos.
Aqu tenemos, en una rida enumeracin, toda una
asta de conceptos que, actualmente, parecen darse por
sentados. Fue preciso, sin embargo, negociar uno tras
109
otro, minimizando los obstculos que la obstinacin
ideolgica y el rechazo a las evoluciones del mundo ac
tual hacan sentir en todas partes.
Aceptmoslo; no basta plantear buenos principios de
economa financiera del agua para allanar las dificulta
des. Tratndose de un bien que en lo esencial permanece
entre las manos de colectividades pblicas y responde,
pues, mayoritariamente a financiamientos pblicos, an
se requiere que la prioridad de tales inversiones sea re
conocida y se liberen los recursos correspondientes. Era
necesario, pues, que se operara un giro anlogo, para
lelo, en la conciencia de quienes toman las decisiones
del sector pblico; que el agua se volviera una gran
causa mundial y que se encontrara su financiamiento.
Tal no poda ser el caso sin que de alguna manera una
especie de New Deal digamos ms bien de una nueva
partida para el agua ocupe un lugar en el meollo
mismo de una concepcin renovada de la cooperacin
internacional. Hemos llegado ya a ese punto?
L a c a r t a ma g n a d e l a n u e v a pa r t i d a
La nueva partida ya se distribuy. Los grandes pases
han elaborado o ratificado un determinado nmero de
compromisos Norte y Sur, Este y Oeste en unin
en ocasin de las grandes conferencias internacionales
de los ltimos cinco aos. Estamos en vas de olvidar
las. Hay que volver a ello porque, mirndolos de cerca
y tomndolos en serio, stos constituyen la carta
magna de esta nueva partida, sin la cual nos dirigimos
hacia el caos.
110
De qu compromisos se trata? Son los de Monteirev
acerca de la alianza mundial; los de Gnova y Kananas-
kis, entre el G8 y todos los pases de frica, que crean la
Nueva Alianza para el Desan^ollo Econmico de frica '
y los de Nueva York acerca de los Objetivos de Desarro
llo del Milenio ( o d m).
L a a l i a n z a
La alianza es la mayor aportacin conceptual (por des
gracia recibida con escepticismo e indiferencia) ^de la
conferencia de las Naciones Unidas en Monten-ey sobre
el financiamiento del desarrollo.
Qu debe aportar la sustitucin de una cultura de
afianza a las formas de asistencia que hemos practi
cado durante dcadas, sin xito convincente? Una mu
tacin mayor
La alianza es un dilogo entre iguales. Implica que tu
socio, en este dilogo, detenga por s mismo sus propias
elecciones y sus prioridades. Postula la fi-anqueza total
de ambas partes y la aceptacin de la mirada crtica del
otro hacia nuestras polticas con respecto a l. Pasa por
un profundo respeto de las exigencias ticas del otro, de
su cultura, de sus tradiciones, incluyendo la organiza
cin de la vida colectiva. Requiere que ninguno rehuya
su responsabilidad ante el otro. Es, finalmente, la acep-
a po'pln a r L " - g l - a j o n a s , que comienzan
^ Asociacin sin asociados" se titular el boletn de una orga
nizacin que nosotros apreciamos, ante el desdn, hay que decirlo
merPrTnTr miembros de la ONU, que hubiera
merecido algo mejor que tal juicio sin apelacin.
111
tacin de una marcha comn por los nuevos senderos de
la globalizacin, con todo lo que significa poner aten
cin a los pasos del otro...
La alianza no abarca solamente las relaciones de Es
tado a Estado. Es multidimensional; a partir de Monte
rrey, quiere extenderse hasta las empresas, a las institu
ciones financieras y a la sociedad civil. Una aplicacin
especfica de este enfoque, que evidentemente tomaba
cuerpo poco a poco en el curso de los aos anteriores, se
inicia actualmente en el marco de la n e pa d . Se trata de
una realizacin singular, a saber por primera vez en la
historia de un ofrecimiento de alianza en el que todos
los pases de frica tomaron la iniciativa y que los Ocho
aceptaron durante la cumbre del G8 en Gnova en 2001.
Cuando se trata de frica, una objecin surge in
mediatamente: "Ayudar a frica no es tirar el dinero en
un pozo sin fondo? Acaso no hemos tenido ya bastan
tes fracasos? Existe una esperanza de que veamos que
nuestro apoyo no termine en cuentas suizas? La n e pa d ,
justamente, combate de frente los problemas de frica,
comenzando por ste. Por iniciativa de los propios africa
nos, la lucha por la buena supervisin, la aplicacin de
principios de saludable administracin macroeconmica
y la lucha contra la corrupcin forman parte de las prio
ridades. Se ha convenido que el G8 concentrar su ayuda
en los pases que apliquen rigurosamente, y con transpa
rencia, este criterio. El G8 har a esos pases sus socios
privilegiados tomando en cuenta los resultados del tra
bajo de supervisin multilateral interafricana ejercida en
el marco de las revisiones por los semejantes que tienen
lugar. Esta alianza, a lo sumo, se ha ampliado desde en
tonces, con la creacin del foro para la Alianza con
112
fi^ca, el 10 de noviembre de 2003, a los principales pa
ses europeos ya fuertemente comprometidos con frica y
con las grandes organizaciones multilaterales. En este
marco, el compromiso de los pases industriales tambin
es particularmente fuerte;
Cooperaremos de tal manera que hagamos que ningn
pas que verdaderamente se esfuerce por luchar contra la
pobreza, por establecer una buena supervisin y por
liacer reformas econmicas, tenga que renunciar a la
oportunidad de alcanzar los Objetivos del Milenio por
falta de medios financieros.
Compromiso de un gran alcance, evidentemente, pero
que pas inadvertido durante mucho tiempo para la opi-
nion pblica, que probablemente haba olvidado lo que
significaba "realizarlos Objetivos del Milenio.
H a c i a u n o s o b j e t i v o s c o mu n e s
Henos aqu de vuelta a esos compromisos del milenio
expresados en Nueva York en septiembre del ao 2000.
Recordemos que para celebrar el ingreso en un nuevo
milenio, la mayora de los jefes de Estado del mundo se
reunieron en el seno de las Naciones Unidas para adoptar
una resolucin solemne que retomaba en un solo texto
todos los objetivos que se haban propuesto con motivo de
as mltiples conferencias internacionales que marcaron
la ultima dcada del siglo xx. Iniciativa extremadamente
Util, porque podemos apostar con seguridad a que la ma
yora de ellos ya no los recordaba. La lista que presenta-
113
1. Reducir la pobreza extrema y el hambre
- Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporcin
de la poblacin cuyo ingreso es inferior a un dlar
diario.
- Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporcin
de la poblacin que padece hambre.
2. Asegurar la educacin primaria para todos
- Proporcionar, desde ahora y hasta 2015, a todos los
nios, hombres y mujeres los medios para terminar
un ciclo completo de estudios primarios.
3. Promover la igualdad de los sexos y la autonoma de
las mujeres
- Eliminar las disparidades entre los sexos en la ense
anza primaria y secundaria desde ahora y hasta
2005, de ser posible, y en todos los niveles de ense
anza en 2015, a ms tardar.
4. Reducir la mortalidad infantil
- Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la
tasa de mortalidad de infantes menores de cinco aos.
5. Mejorar la salud materna
- Reducir tres cuartas partes, entre 1990 y 2015, la
tasa de mortalidad materna.
6. Luchar contra el sida, el paludismo y otras enfermedades
- Contener la propagacin del sida de aqu a 2015 y
comenzar a revertir la tendencia actual.
- Mantener bajo control el paludismo y otras gran
des enfermedades, y comenzar a revertir la tenden
cia actual.
Los objetivos de desarrollo para el milenio
114
- Integrar los principios de desarrollo duradero en las
polticas nacionales, revertir la tendencia actual del
deterioro de los recursos.
- Reducir a la mitad, desde ahora y hasta 2015, el por
centaje de la poblacin que no tiene acceso dura
dero a un abastecimiento de agua potable.
- Mejorar sensiblemente la vida de por lo menos 100
millones de habitantes de chozas desde ahora y
hasta 2020.
\
8. Poner en marcha una alianza mundial para el desarrollo
- Poner en marcha un sistema comercial y financiero
multilateral abierto, basado en normas, que sea pre
visible y no discriminatorio.
- Concentrarse en las necesidades particulares de los
pases menos desarrollados.
- Dar respuesta a las necesidades particulares de los
Estados sin salida al mar y las de los pequeos Esta
dos insulares en desarrollo.
- Tratar globalmente el problema de la deuda de los
pases en desarrollo a travs de medidas de orden
nacional e internacional adecuadas para hacer via
ble su endeudamiento a largo plazo.
- En cooperacin con los pases en desarrollo, crear
empleos dignos y productivos para los jvenes.
- En cooperacin con la industria farmacutica,
hacer disponibles y asequibles los medicamentos
bsicos para los pases en desarrollo.
- En cooperacin con el sector privado, poner al al
cance de todos las ventajas de las nuevas tecnolo-
gas de la informacin y la comunicacin.
7. Asegurar un entorno duradero
115
mos en este recuadro es impresionante, pero esencial. Se
trata de las obligaciones del conjunto de los pases del
mundo Norte y Sur juntos con respecto a la comuni
dad humana. Deberan ensearse en todas las escuelas y
colgarse en carteles en todas nuestras delegaciones.
Compromisos del Norte y del Sur, del Este y del Oeste;
compromisos que el Grupo de los Ocho del que varios
pases de Europa, entre ellos Francia, son miembros
suscribi con los pases de frica, mediante la declara
cin de Kananaskis, una especie de garanta de buena vo
luntad, siempre y cuando stos, por su parte, hicieran
todo lo que se encontrara en su poder para alcanzarlos...
Todos los pases deberan, pues, reflejar estas priori
dades en sus presupuestos nacionales, porque ello im
plica respetar los objetivos fundamentales de toda la fa
milia humana. De paso, pudimos advertir que el agua se
encuentra modestamente perdida en el meollo de estos
compromisos. Pero all est, y en seguida veremos que,
de hecho, desempea all un papel estratgico.
Un d e s a r r o l l o s u s t e n t a b l e
Finalmente nos quedan por considerar las numerosas
opciones que se adoptaron en Johannesburgo en sep
tiembre de 2002. Esencialmente, la conferencia estuvo
dedicada al concepto de desarrollo sustentable, preci
sado desde hace casi 20 aos, a partir de los trabajos de
la Comisin Brundtland, por el nombre de la valiente
primera ministra de Noruega, quien la presida. El mun
do entero lo acogi con gran entusiasmo, sin lograr
siempre discernir los obstculos que se oponen a su
116
puesta en vigor en sus tres dimensiones: econmica, so
cial y ambiental. Los temas considerados en la conferen
cia son numerosos, las directrices y decisiones adopta
das a menudo son ms vlidas que los comentarios
desencantados que suscitaron.
Se tom una magna decisin en un terreno que nos es
muy apreciado. Despus de largas negociaciones que,
hay que admitirlo, no se prolongaron sobre el costo de se
mejante progreso, la conferencia decidi aadir el sanea
miento del agua al objetivo ya acordado de reducir desde
ahora y hasta 2015 el porcentaje de personas sin acceso
permanente a un abastecimiento de agua potable.
Se abordaron muchos otros problemas. Por desgra
cia, la conferencia no insisti lo suficiente en que llevar a
cabo sus recomendaciones implicaba grandes dificulta
des financieras. Casi no mencion tampoco el hecho de
que requiere en realidad la sustitucin progresiva del
modelo consumista en el cual estamos hundidos por
un modelo de abundancia frugal, del que habla tan
bien Jean-Baptiste de Foucauld.^
^ Les Trois Cultures du dveloppement humain, Pars, Odile
Jacob, 2002. No resistiremos la tentacin de citarlo: "La abandan-
cia ilimitada, en todos los dominios, es una superchera. Necesita
mos un nuevo concepto de riqueza que sirva de llave maestra al
desarrollo sustentable. El trmino abundancia frugal sera ms
adecuado; pretende poner frugalidad all donde existe exceso de
(falsa) riqueza, con el fn de poner un poco ms de legtima abun
dancia donde reina una pobreza injustificada. Rechazando este
concepto en todos los niveles, individual, local, nacional, europeo y
mundial, y hacindolo una especie de principio de organizacin
y de norma individual y colectiva, podemos esperar reconstruir las
bases de la solidaridad. Podemos recobrar un equilibrio sobrio y
duradero de desarrollo, un desarrollo donde el mercado se dara en
el marco de los valores, y no que nuestros valores se vean reducidos
a no ser ms que subproductos del mercado.
117
Pero hay ms. Nos equivocaramos si olvidramos
que el desarrollo sustentable es, antes que nada, des
arrollo. Habr que generar primero la abundancia y
para ello, ser capaces de sacudir del letargo muchas
economas, empezando por las de Europa occidental.
Ms an, la prosecucin de las ambiciones de Johan-
nesburgo a menudo superar los medios de accin del
Estado-nacin solo, por muy poderoso que sea. Impli
car que nos alleguemos los medios institucionales que
permitan adoptar y seguir un plan mundial, con la de
bida legitimidad, y las estrategias y regulaciones globa-
Desarrollo sustentable?
El desarrollo sustentable es al entorno lo que la laca a la
pintura; un realce considerable. Aqu el color adornaba,
all, el mundo exterior que acaba de reflejarse le aade
la profundidad de todo el espacio.
El desarrollo sustentable no abarca solamente todos
los temas del entorno, sino que los complementa to
mando en consideracin el conjunto de las instituciones
pblicas, el mundo profesional privado y la sociedad
civil implicada. Ante todo, destaca la estrecha relacin
sistmica entre tres obligaciones insoslayables de nues
tras economas: crecer, compartir porque la pobreza
es la contaminacin ms grave, y hacer prosperar al
planeta que dejamos a las generaciones futuras. Se trata
de restablecer el desarrollo para 50% de la humanidad
que se encuentra totalmente desprovisto. Hay que tener
cuidado de no volver sustentable la incapacidad actual
para desarrollarse armoniosamente.
118
les cuando los problemas no puedan abordarse de otra
manera; en otras palabras, se trata de procurarnos los
medios de normar la globalizacin para hacerla compa
tible con el desarrollo sustentable, respondiendo, al
mismo tiempo, a una exigencia de justicia para con los
pases que en el sistema actual sienten que no tienen de
recho a la palabra.
Qu debemos pensar de esas tres series de compro
misos alianza, compromisos del milenio, desarrollo
sustentable que, en conjunto, constituyen una nueva
partida para nuestro tiempo? Podemos considerarlas
poco precisas, mediocremente ambiciosas, carentes de
sanciones. Son, sin embargo, la seal de una evolucin
de la conciencia de la comunidad mundial. Considera
das en conjunto, proporcionan, ciertamente, la base de
una nueva partida. Son una declaracin de solidaridad,
en el sentido original y fundamental del trmino. Se re
fieren a esta realidad slida de la condicin humana, a
una mutua dependencia de hombres obligados a coope
rar unos con otros para la salvacin de todos. Miembros
de una misma comunidad, tienen, frente a la pobreza y
las desigualdades escandalosas del mundo, una respon
sabilidad solidaria; la pobreza y las desigualdades mun
diales constituyen a partir de ahora un problema interno
y ya no un "asunto ajeno. No existe hoy una obligacin
ms urgente que la de estar en condiciones de cumplir
con esos compromisos. Pasarlos por alto llevara el des
arrollo humano sustentable a la categora de las utopas
irrealizables.
Pero, de verdad est a nuestro alcance? Acaso no
hemos adoptado, una vez ms, grandes resoluciones con
la inocente inconciencia y la ligereza de los nios que co-
119
mulgan por primera vez? Quiz. Al menos parcialmente.
Sin embargo, cualquiera que sea el valor que otorguemos
a nuestros compromisos, nos vemos confrontados a una
realidad que resiste: ir a la deriva hacia el caos, exacta
mente en la medida en que nos alejemos de estas resolu
ciones. Baste con detenemos en el problema del agua, en
el meollo de estos objetivos y de sus compromisos. La al-
temativa se presenta ntidamente entre cumplir nuestros
compromisos y el riesgo de tragedia. Pero tambin existe
la dificultad de la empresa. El gmpo de expertos cuyas
sugerencias meditamos propuso ms de 80 medidas para
poder mantener nuestra palabra. Supongamos que en su
mayor parte implicarn una lucha, tal vez batallas perdi
das contra los intereses establecidos, contra los armisti
cios o los bloqueos polticos vergonzosos, pero tambin
contra nuestra capacidad de hacer que los dems paguen
el precio de nuestras pretendidas generosidades, batallas
contra el egosmo y la indiferencia y esas otras formas
de violencia, grabadas en nuestra puerta en lo ms
recndito de nosotros mismos. Batallas indispensables,
sin embargo, para cualquiera que haya elucidado los es
tancamientos en los cuales nos colocar la inaccin. Fi
nalmente, batallas que deben entablarse con entendi
miento y lucidez, pues los "falsos amigos del agua son
muchos y pueden, con las mejores intenciones, conducir
nos a equivocaciones.
120
VI. LOS FALSOS AMIGOS DEL AGUA
Pa r e c e ser que el infierno est empedrado de buenas in
tenciones. Tambin en la poltica del agua.
Aqu no se trata de criticar o de ironizar Despus de
todo, muchos objetivos y recomendaciones que se hicie
ron o se propusieron en tomo al agua han tenido el m
rito de hacer ms dinmico un campo de reflexiones y
de acciones donde se requiere una incesante renovacin
para sacudir la inercia, superar nuevas dificultades o
hacer frente a nuevos desafos.
El agua es, sin embargo, un medio muy complejo, no
solamente desde el punto de vista cientfico y tcnico,
sino tambin por las implicaciones polticas, sociales,
econmicas y financieras que su administracin buena
o mala, existente o inexistente va a provocar Una sola
recomendacin aislada, cualquiera que sea su natura
leza, no bastara por s sola para modificar favorable
mente el estado ms o menos deteriorado de la poltica
del agua: se trata de llevar a cabo simultneamente una
serie de medidas tcnicas, administrativas, financieras y
de comunicacin para lograr algo, un progreso colectivo
que pueda evaluarse de manera objetiva. Se requiere,
pues, un enfoque sistmico.
Generalmente, los falsos amigos del agua no son afi
cionados a la complejidad. A menudo consideran since
ramente, y de cuando en cuando con segundas intencio
nes o con la ilusin de obtener algn provecho o cierto
121
poder, que una idea, que su idea, va a revolucionar el
mundo del agua. Eso es equivocarse sobre el carcter
interactivo del sistema del agua: a partir del momento
en que una idea comienza a concretarse, el sistema se
protege intentando disolverla, y suprimir sus efectos, de
manera que se retome al mediocre estado inicial, casi a
un estado un tanto ms desorganizado.
De hecho, al tomarse en cuenta varias de las reco
mendaciones que expresaremos enseguida, existe una
oportunidad de mejoramiento. Aisladas, al ponerlas en
marcha sin conviccin, afirmando No hay ms que... ,
fracasarn y harn de sus actores, en el mejor de los
casos, individuos fmstrados, y, en el peor de ellos, ide
logos fanticos de un agua que no existe.
Pero la unin hace la fuerza. Varias soluciones par
ciales, realizadas con inteligencia, sensatez y tenacidad,
pueden constituir una excelente poltica a plazos. Los
apartados que se presentan a continuacin deben consi
derarse, pues, individualmente con prudencia, porque
slo constituyen piezas separadas de un conjunto que
debe constmirse. En cambio, la asociacin de varias de
estas piezas puede generar un nuevo sentido, como su
cede con las partes de un rompecabezas que, reunidas,
permiten apreciar su dibujo.
Su pr i mi r l a s f u g a s ?
Desplazamientos del terreno, escapes provocados por
camiones sobrecargados que pasan por encima de tube
ras de agua no colocadas a profundidad suficiente; una
instalacin poco cuidadosa, y un mantenimiento inexis
122
tente, son algunas de las causas que hacen que las redes
de distribucin de agua pierdan 20, 40 y hasta 70% del
agua que transportan. Esas fugas ese despilfarro
son impresionantes. Hay que ponerles fin.
Se trata de ideas nobles, en efecto, excepto cuando
provienen de los vendedores de tuberas y de las empre
sas encargadas de las reparaciones. Pero, de hecho,
quin las pagar? Si el agua es gratuita o muy barata,
por qu queremos gravar su costo sin tener asegurados
los ingresos correspondientes? Cuando el precio del
agua aumenta acercndose a su valor econmico, apre
ciamos que disminuyen las fugas. Nunca sucede lo con
trario: suprimiendo las fugas no es como la economa
del agua se vuelve ms honrada.
En la escala individual sucede lo mismo. Cerrar el
grifo mientras nos lavamos los dientes es simptico y
perfectamente utpico. Incluso suponiendo que todos
los usuarios adoptaran esta prctica de economa
domstica, el mundo casi no sufrira transformacin
alguna, porque los volmenes utilizados en el aseo do
mstico son entre ocho y 10 veces menos significativos
que los que requiere el riego agrcola. Cuando pensa
mos que ste nicamente emplea menos de la mitad del
agua que extrae, pronto nos convencemos de que la
toma de conciencia necesaria no puede ser por el lado
del mango del cepillo de dientes, sino ms bien por el de
la compuerta que abastece los circuitos de aspersin.
123
Re c i c l a r e l a g u a , d i v i d i r l a s r e d e s ?
Reciclar el agua siempre es lo indicado si sta es escasa y
por lo tanto costosa. El precio del agua residual es, en
efecto, menor que lo que costara poner a funcionar nue
vas fuentes. Es mejor tratarla en el mismo sitio que tras
ladar nuevas fuentes a una gran distancia.
Pero si el agua abunda en el lugar, es muy barata, por
no decir gratuita, quin se encargar de cubrir los gas
tos de tratamiento del agua reciclada? Hacer que se
pague un precio justo por el agua es el mejor remedio
para economizarla. Si el agua es gratuita, el reciclaje no
tiene sentido.
De 300 litros que consume diariamente una persona
en Pars (la cifra es solamente de 70 litros en una gran
ciudad de un pas rido en desarrollo, pero alcanza los
1000 litros en Nueva York), solamente de 10 a 15 litros
sirven para beber y cocer alimentos. Por qu no, enton
ces, disponer de una red de mejor calidad para los usos
ms nobles y otra de menor calidad, no peligrosa pero
no potable, para los dems usos?
Esta idea, que no deja de ser brillante por lo tcnica y
racional, simplemente no considera el aspecto econ
mico. Cuando 70% del costo del abastecimiento radica
en la tubera, el hecho de tener dos tuberas eleva el pre
cio del agua 70% (un poco menos de 40% si nos referi
mos al precio total, incluyendo el saneamiento de las
aguas residuales). Por eso la doble red (relativamente pe
ligrosa debido a los errores de derivacin) slo existe de
manera anecdtica; el agua de los sanitarios de ciertos
edificios de gran altura, algunos en Japn y en Europa,
es reciclada, es decir, la devuelve a cisternas de agua par
124
tiendo de un centro de tratamiento ubicado en el inmue
ble. Asimismo, la industria espacial recicla la orina de
los cosmonautas para generar una parte del agua pota
ble de los vuelos tripulados.
De igual manera, la obsesin de duplicar las tuberas
ha alcanzado el sector de las aguas residuales. Qu di
metro es el adecuado para evacuar el agua residual? Si
no tomamos en cuenta ms que su transporte, el dime
tro sigue siendo modesto; ms grande, pero comparable
c^n el del albaal del agua. En ese caso, la ciudad se
inunda cada vez que llueve, puesto que una ciudad est
formada por calles y techos, es decir por un conjunto de
cubiertas impermeables.
Hay que optar, pues, por un gran dimetro para eva
cuar tanto las aguas residuales (15% del tamao del alba
al principal, por ejemplo) como el flujo instantneo y
ocasional del agua de tormenta (85% del tamao del tubo,
que slo ser til unas cuantas veces al ao). Tener dos tu
beras (red de tuberas que separa) permite tener un ducto
que evacua las aguas residuales, las mide de acuerdo con
el volumen, y un tubo pluvial muy ancho (que en ciertos
casos puede alcanzar las dimensiones de un tnel ferro
viario).
Agregar un conducto pluvial muy grande a una tube
ra de aguas residuales principal ya instalado es muy
oneroso. En cambio, en el caso de hacer factible la cons
truccin de una ciudad o un nuevo barrio, debe alen
tarse la instalacin simultnea de dos conductos. Las
ms de las veces, ello no representa una dificultad tc
nica ni tampoco un costo adicional considerable.
125
Pr o h i b i r l e a l a i n d u s t r i a q u e c o n t a mi n e e l a g u a ?
En Francia, la primera contaminadora hasta 1970 era la
industria. Pero desde entonces, las industrias ms mo
dernas ya son secas : utilizan un mnimo de agua y la
reciclan al mximo con el propsito de tener un mejor
control de todos los parmetros que la afectan (canti
dad, calidad, temperatura...).
Los efluentes industriales son, sin duda, mucho ms
peligrosos para el medio y la salud pblica que los arro
jados por las actividades domsticas y agrcolas. Por
ello, se trata de suprimirlos adoptando procesos que ya
no emplean agua, llamados tecnologas propias. Los
contaminantes industriales que todava tienen lugar en
el medio natural son ahora el resultado de accidentes y
no, como antao, de descargas permanentes. Aqu se
produce un avance indiscutible, aunque sigan exis
tiendo, desde luego, los riesgos de contaminacin indus
trial. Habra que cancelar por completo las actividades
industriales para conjurar totalmente tales riesgos, lo
cual no parece muy realista.
Desde hace unos 20 aos en los pases ms industria
lizados y paulatinamente en todo el mundo, la contami
nacin permanente del agua no es el resultado de la acti
vidad industrial, sino de la presencia de poblaciones
muy numerosas en lugares en donde se podra disponer
fcilmente del agua superficial o subterrnea. Las labo
res domsticas, urbanas, de servicios y artesanales cons
tituyen los factores ms importantes de descargas de
contaminacin, con frecuencia de manera directa, o in
suficientemente combatida y deficientemente saneada.
Desde ahora, la contaminacin se debe mucho ms a
126
nosotros que a la industria. El mundo cambia con rapi
dez. Nos obliga a una continua adaptacin.
A la contaminacin que se relaciona directamente
con la presencia de poblaciones reunidas en centros ur
banos muy densos y muy extendidos, se aade en el
medio rural, mucho menos denso, una contaminacin
derivada del uso intensivo, y a menudo excesivo, de
abonos y pesticidas para la agricultura. El empleo cada
vez ms frecuente de un riego mal controlado, es decir,
qi^e utiliza agua en exceso, tiene consecuencias desas
trosas sobre la calidad de los estratos subterrneos y de
los cursos de agua que llevan consigo sustancias qumi
cas cuyas dosis fueron mal calculadas. En el siglo xxi,
cuanto ms seca es la industria, mayor riego hay en la
agricultura. No deja de ser inquietante este remplazo de
las funciones inadecuadas...
Pr e f e r i r l a s mi c r o r r e a l i z a c i o n e s h i d r u l i c a s ?
Small is beautiful! Lo que es grande y se adeca a los ms
de 6 000 millones de habitantes con que cuenta el planeta,
inspira poca confianza y entusiasmo. En cambio, se cele
bran con fervor las pequeas realizaciones o microrrea
lizaciones hidrulicas para usuarios cada vez menos
numerosos reunidos en pequeas poblaciones desde al
gunas decenas hasta algunos cientos de personas, con ac
tividades limitadas, necesidades restringidas y un gran
contacto con una naturaleza que ha permanecido intacta,
como en el principio de los tiempos. La microrrealizacin
hidrulica es barata, requiere una inversin limitada, un
mantenimiento sumario y una mnima competencia tc
127
nica. Por supuesto, no se le impone la observacin de nor
mas de calidad, higiene y seguridad...
Los pequeos proyectos no deben seleccionarse en
lugar de los grandes, sino venir a completarlos. Los gran
des proyectos se han adecuado a la explosin demogr
fica, los pequeos proyectos son interesantes para las pe
queas comunidades aisladas: rurales, insulares, las que
habitan en un desierto, una embarcacin, etctera.
Simular que no comprendemos lo anterior, y aprove
char eso para no hacer nada frente a los retos actuales,
es engaar a la gran masa de ignorantes y disipar toda
esperanza de desarrollo para la gran mayora de los ms
desprotegidos. Es contribuir a una regresin en las
zonas donde hay intensa actividad urbana, industrial y
agrcola.
Re c o g e r e l a g u a d e l l u v i a ?
En el medio rural, lejos de la contaminacin atmosfrica
de las grandes aglomeraciones urbanas e industriales, en
la zona costera ocenica donde el aire se renueva cons
tantemente, la recoleccin de agua de lluvia en cisternas
tiene sentido. Incluso, debe alentarse.
En el medio urbano, esta tcnica implica ciertos peli
gros. El agua de lluvia limpia el aire de todos los conta
minantes que se encuentran suspendidos: polvos, xidos
azufrados o nitrados, metano, hidrocarburos, metales.
Ya no es potable, pero puede servir de complemento
para el riego.
La poltica del agua de lluvia consiste, pues, en prever
y luchar contra las inundaciones, verdadera plaga mort
fera; luego, siempre que sea posible, en utilizar el agua
128
de desecho o almacenada. Proceder a la inversa sigue
siendo un asombroso tema sociolgico y tcnico.
La g e s t i n po r c u e n c a ?
La cuenca de un ro (nos dirigimos ro arriba hasta el es
tuario, el delta o la confluencia, hasta llegar a la fuente;
procedemos de igual forma cada vez que encontramos
un ^fluente) resulta un buen concepto terico de refle
xin. Se trata de una excelente unidad territorial para
garantizar la independencia de la poltica del agua que
deseamos aplicar, pues con frecuencia la cuenca no co
rresponde para nada a los otros cortes administrativos
del territorio.
Esta ventaja puede volverse tambin un inconve
niente si el financiamiento de cada proyecto requiere la
convergencia de numerosos acuerdos simultneos. La
legitimacin histrica, ms o menos difundida, de la re
particin de poderes centrales o locales, constituye cada
vez una clave de explicacin que puede volver valiosa o,
por el contrario, dificultar la administracin de agua por
cuenca. Adems, una cuenca de aguas superficiales no
se sobrepone de ninguna manera a los estratos subterr
neos de la misma regin. Aqu, el inters de la cuenca
encuentra otro lmite.
Actuar por cuenca constituye un buen enfoque para
la poltica del agua cuando esto no se dificulta. Sin em
bargo, no hay que lamentar no poder hacerlo cuando
no se prestan las condiciones locales, polticas, admi
nistrativas o culturales. La cuenca es una facilidad, no
un dogma.
129
Cuando no se puede actuar a corto plazo, nos consola
mos hablando del largo plazo. Esto es hacer un rodeo
para ir ms all de los bloqueos y conflictos de la ac
tualidad discutiendo (simulando que no lo hacemos),
sobre las condiciones que podran hacerlos evolucionar
favorablemente. Se trata de una actividad hidro-ret-
rica esencial. Creerlo es intil; desviarse puede ser la
mentable.
En la escala mundial, los enfoques sobre el agua son
federales, y no abordan ms que superficialmente los
conflictos e incertidumbres actuales. Las agencias y pro
gramas de las Naciones Unidas ( u n e s c o , pn u d , p u n e .
Banco Mundial) publican peridicamente trabajos sobre
el tema. En la escala nacional solamente los pases que
tienen una cultura administrativa del plan (tal es el caso
de Francia) se entregan a ejercicios similares. Algunas
cuencas hidrogrficas, cuando estn dotadas de agen
cias, tambin tienen su plan detallado. En la escala local,
es raro ver un proyecto que dure ms de uno o dos ejer
cicios presupustales, esencialmente por razones del ca
lendario electoral.
Esta desaparicin del plan a medida que uno se
acerca al financiamiento efectivo debe hacernos refle
xionan Cuanto ms proyectos hay, menos reciben presu
puestos efectivos. Tal es el caso hoy de los grandes enfo
ques mundiales del agua. Inversamente, las decisiones
financieras sobre el terreno no tienen ms que una es
casa correlacin con las intenciones preliminares soste
nidas con mucho tiempo de anticipacin.
El e nf o q u e a l a r g o pl a z o ?
130
Se trata casi de lo opuesto del enfoque a largo plazo;
cuando se desea bloquear un proceso de toma de una
decisin, resulta relativamente sencillo, en nombre de
ese principio, comprometer escasos costos para desarro
llar largos estudios. Eso evita grandes inversiones a
corto plazo y tambin gastos de funcionamiento y, lo que
no es desdeable, permite a la institucin encargada de
ese programa minimizar su riesgo al hacerlo colectivo.
En materia de agua, muchas experiencias recientes
sobre el tema de grandes trabajos demostraron que estar
solo en lo que podra considerarse como un "buen nego
cio es relativamente peligroso. Ms que los crditos,
acuden en masa los crticos. Se minimizan los logros y
se subrayan las dificultades. Todo eso vuelve cautelosos
a los inversionistas pblicos y privados. Recurrir al prin
cipio de precaucin permite hacer recaer la responsabi
lidad de detener la puesta en marcha sobre la colectivi
dad de investigadores y observadores encargados de
dirigir los estudios complementarios. Permite, en caso
contrario, iniciar los trabajos y compartir los riesgos de
un negocio en lo sucesivo mediocre por estar desfasado
a menudo varios aos, pues las condiciones van cam
biando mientras tanto.
El pr i n c i pi o d e pr e c a u c i n ?
Ge s t i n I n t e g r a d a d e l o s R e c u r s o s e n A g u a ?
La Gestin Integrada de Recursos en Agua ( g i r a ) rene
todos los componentes de la poltica del agua y ms es
pecficamente, los aspectos socioeconmicos y financie-
131
ros. En cambio, slo es una oportunidad de remunerar
estudios sin importancia cuando estos aspectos no se
abordan.
La GIRA sustituy en este principio de siglo el gran
mercado de "estudios de impacto de los aos setenta y
ochenta. No es desdeable desde un punto de vista tc
nico, pero eso no nos lleva muy lejos, es decir, slo a
hacer informes ms que a actuar
El pr i n c i pi o u s u a r i o q u e pa g a
Y EL pr i n c i pi o "CONTAMINADOR QUE PAGA
"El agua debe pagar el agua es un buen lema cuando
todo mundo puede pagar La aplicacin de esta recomen
dacin a las cantidades de agua puestas a disposicin, se
llama principio del "usuario que paga: todo volumen de
agua extrado debe ser objeto de una facturacin, cual
quiera que sea su uso. En trminos prcticos, hay un
contador en el ducto de conduccin que mide los metros
cbicos utilizados, y se aplica una tarifa.
Por lo que toca a los desechos de las aguas residuales,
se ha puesto en marcha un principio anlogo, el principio
"contaminador que paga, que aplica a toda cantidad de
contaminacin aadida al medio natural una tarifa lo
bastante alta como para desalentar a los usuarios de ver
ter su contaminacin sin tratamiento previo que mini
mice sus efectos. Los principios usuario que paga y
contaminador que paga no son, pues, la compra de de
rechos de desperdiciar las cantidades de agua o derechos
de contaminar el medio natural, sino incentivos econmi
cos para desarrollar mejores comportamientos.
132
En la prctica, importantes excepciones restringen
considerablemente el alcance de estos principios;
Por una parte, la agricultura no paga los volmenes
que sustrae para el riego (cuando mucho los paga a 15%
de su valor marginal real). Ahora bien, toma alrededor de
80% del agua utilizada en el planeta. Se ve beneficiada
con una renta de situacin poltica y socialmente acep
tada por todos los regmenes polticos del mundo.
Por otra parte, los pobres, al no poder acceder a ese
lujo econmico que es el agua corriente y de paga, estn
ms acostumbrados a pagar (sin factura) pequeas can
tidades de agua distribuida por vendedores sin escrpu
los, tanto respecto a la calidad del producto (mediocre)
como a su precio (abusivo).
Por eso, cuando no se presentan las condiciones
socioeconmicas y culturales es decir, en el medio
rural y sobre todo en las zonas de mayor pobreza,
estos principios deben ceder su lugar a mecanismos de
solidaridad y de apoyo ms adecuados. Entonces el agua
de los pobres es pagada al menos parcialmente por el
agua de los ricos.
Gu e r r a s d e a g u a ?
Mientras que los lugares de conflictos ms o menos vio
lentos por el acceso al agua o su acaparamiento son
cuantiosos en el mundo alrededor de 300, es muy
raro que el agua lleve a los hombres a pelear entre s.
Despus de aos y aos de abandono, el mundo ha lle
gado hace algunos aos a mayor sensatez. Se fijan, final
mente, algunas prioridades en el empleo de las riquezas
de unos y tambin de los escasos medios de los otros.
133
Repentinamente el agua se vuelve el objeto de mltiples
trabajos eruditos y de conferencias internacionales. Al
mismo tiempo, la comunidad mundial parece adquirir
una mayor conciencia de lo que exige la solidaridad.
Llegar a recordar el nico deber que los seres huma
nos reconocieron entre s y que todos se apresuraron a
olvidar, el de actuar con un espritu de fraternidad?'
Abstengmonos de responder demasiado pronto afirma
tivamente y de echar las campanas al vuelo. Intentemos,
en cambio, identificar en su singular coincidencia hist
rica que desemboca en la nueva ronda que acabamos de
traer a cuento, las diferentes etapas de una toma de con
ciencia de las mltiples facetas de donde pueden surgir
nuevas posibilidades. Desde hace unos cuantos aos, en
efecto, el mundo parece ms enterado de la inmensidad
de los problemas del agua y de la necesidad de unas re
formas urgentes. Paralelamente, se impone por doquier
la necesidad de abandonar los viejos enfoques de las po
lticas de desarrollo y de sustituirlos por un nuevo mo
delo basado en la asociacin.
Nadie se sorprender: el acceso al agua y su sanea
miento se encuentra en el corazn de esta doble toma de
conciencia. ste es el denominador comn, el lugar
mismo donde deberan darse rpidamente cambios sig
nificativos. sta se vuelve as una prueba enorme de la
capacidad de los hombres para evitar las catstrofes a
las cuales nuestra ceguera, nuestra inadecuada con
ducta, nuestro egosmo, nos han llevado. Sabremos
aprovechar esta oportunidad?
Te r c e r a Pa r t e
CMO HACERLO?
Artculo primero de la Declaracin Universal de los Derechos
del Hombre, diciembre de 1948.
134
VIL RECUPERAR EL AGUA
COMO UNA PRIORIDAD PARA TODOS
E s t e captulo pudo haberse llamado entreacto. Lo que
se pretende aqu es ayudar al lector a recobrar el aliento.
Hacer un recuento de lo que hemos descubierto e identi
ficar nuestro objetivo final.
El siglo XX nos lo ense: el agua es tan vulnerable
como el aire que respiramos. No es lo que est mejor
distribuido en el mundo. Su demanda crece hasta el
punto de que el siglo xxi comienza cuando se ponen en
escena los elementos de una tragedia del agua de mlti
ples facetas. En la gran batalla que se avecina, posee
ms falsos amigos que aliados. Sin embargo, los hom
bres se asombran de estas amenazas y ese cmulo de
calamidades miseria, hambre, analfabetismo, enfer
medades en cuyo meollo la encontramos. As es, pues,
finalmente redescubierta. La humanidad acaba por con
siderar ms seriamente el compromiso de reducir a la
mitad el porcentaje de personas sin acceso al agua pota
ble y a su saneamiento a partir de ahora y hasta el ao
2015. Donde los viejos mtodos de cooperacin haban
probado su ineficacia, tiene lugar una nueva partida.
Podr lograrlo? En todo caso, surge una evidencia en
cuanto al agua; sta debe volverse una prioridad para
todos los actores y vincularlos en una doble reforma: la
de la gobernanza y la de las vas de financiamiento, all
donde se trabajaba de arriba abajo no sin tocar, as,
137
ms que de vez en cuando el nivel del piso a partir de
ahora sera necesario, grosso modo, hacer lo contrario.
De todos modos, dar la palabra y por ende el poder al
cual tienen derecho a aquellos para quienes el agua
constituye el problema de todos los das, lograr que ten
gan acceso a los circuitos financieros. Algunos hombres
libres y sabios nos dijeron cmo hacerlo.
E l a g u a e n e l c o r a z n d e l d e s a r r o l l o
Los objetivos recopilados en los ocho captulos de la de
claracin del milenio confluyen hacia la prosecucin de
un objetivo central: reducir a la mitad el porcentaje de la
poblacin cuyo ingreso es inferior a un dlar diario, a
partir de ahora y hasta el ao 2015. Objetivo esencial,
evidentemente. A todo hombre de corazn y de razn le
parecer dramticamente modesto, mientras que, para
quien observa la lentitud de la puesta en marcha de los
medios necesarios, resultar sumamente ambicioso.
El nexo sistmico que une esas ocho series de objeti
vos no se ha sealado lo suficiente. Ninguno de ellos
puede descuidarse sin que los otros resulten afectados.
En el ncleo de este conjunto de relaciones sinrgicas, el
lugar del agua es crucial. Sin embargo, curiosamente,
el agua se volvi uno de los Objetivos del Milenio casi
por casualidad. Hubo que esperar hasta la cumbre del
desarrollo sostenible en septiembre de 2002, en Johan
nesburgo, para que el saneamiento se agregara al pro
yecto. Extraa despreocupacin de la comunidad de los
hombres! Basta, sin embargo, echar un vistazo a la lista
de los ocho objetivos para darse cuenta de que el agua es
138
esencia] para la realizacin de cada uno de los dems; si
la comunidad internacional fracasa en cuanto al agua,
toda esta estrategia mundial de reducir a la mitad la ex
trema pobreza en el mundo se vendr abajo.
Cmo podemos concebir que se acelere el creci
miento econmico de los pases en desarrollo hasta
una tasa del orden de 7% al ao, gracias al rpido des
arrollo de la inversin, si no se hace un mayor esfuerzo
por poner al mismo nivel las infraestructuras para el
agua? Pues bien, sin tal aceleracin del crecimiento, no
podr lograrse reducir a la mitad la extrema pobreza
desde ahora y hasta el ao 2015 en frica. Para poder
hacerlo, tenemos que confiar en la relacin virtuosa
que existe entre la realizacin de proyectos atinados en
materia de agua y la obtencin de tasas superiores de
actividad y de crecimiento global. Es obvio que la efi
cacia del desarrollo y de la gestin de recursos del agua
constituye un elemento esencial para el desarrollo sus
tentable y el combate a la pobreza. Los grandes proyec
tos referentes a los recursos en agua, como la construc
cin de grandes infraestructuras, ofrecen ventajas a
todos los niveles (nacional, regional y local) y a todos
los individuos, incluyendo a los ms pobres. Los pro
yectos de mejoramiento de los servicios del agua (ya
sea que se trate de la calidad del abastecimiento, del
funcionamiento de las asociaciones de usuarios o de
los servicios de riego) son files para el conjunto de la
poblacin y pueden serlo sobre todo para las personas
ms pobres. Para que el desarrollo alcance a las pobla
ciones rurales o a las de barracas de los suburbios de
los grandes centros urbanos, el agua resulta tan indis
pensable como la escuela o el dispensario. Una vez que
139
llegue, seguirn inmediatamente la escuela y el dispen
sario.
Cada uno de los Objetivos del Milenio guarda una es
trecha dependencia con el progreso en el mbito del
agua. Acaso se trata del acceso universal a la educacin
primaria, igual para hombres que para mujeres? Ahora
se ha llegado a establecer que la instalacin de sanitarios
separados para hombres y para mujeres constituye, en
muchas sociedades, una condicin previa para lograr
que la educacin de las muchachas pase ms all del
nivel de los primeros aos del ciclo de la primaria; a par
tir de la preadolescencia, si no existen esas instalaciones,
por muy rudimentarias que sean, el pudor las hace de
sertar de la escuela, tanto ms que se necesita de ellas
para que ayuden a sus madres en las cotidianas faenas
del agua. Asimismo, la existencia de baos privados, o de
un sitio de abastecimiento de agua para las casas o cerca
de stas, incidir de la manera ms significativa en la
vida de millones de mujeres.
Se trata de la salud? Sabemos que el acceso a un
agua limpia y a los servicios de saneamiento mejora la
salud pblica de manera notable, as como el perfeccio
namiento de las tcnicas de drenaje y de tratamiento de
las aguas residuales. Cuando son de mala calidad, el
agua y los servicios de saneamiento figuran entre las pri
meras causas de enfermedad, como la diarrea (cuatro
millones de casos anuales, de los cuales 2.2 millones son
mortales); las lombrices intestinales (que afectan a 10%
de las poblaciones de pases en vas de desarrollo); la ce
guera debida al tracoma (seis millones de casos); el c
lera (90 epidemias declaradas desde 1996), y la bilhar-
ziosis (200 millones de personas infectadas). La tarea de
140
transportar el agua a grandes distancias y la espera en
los sifios de abastecimiento de agua significan prdida
de tiempo y energa, en particular para las mujeres y los
nmos, en detrimento de las actividades familiares, de la
educacin y del trabajo productivo.
Asimismo, las intervenciones en el sector del agua y
el saneamiento en el medio rural implican la sensibiliza
cin hacia el entorno. El desarrollo de las capacidades
en materia de gestin de sistemas de abastecimiento de
agua y de saneamiento constituye un capital social que
probablemente puede abarcar la gestin rigurosa del
nivel de vida en su conjunto. Sobra decir, finalmente
que el riego es y ser cada vez ms indispensable para
elevar la produccin alimentaria destinada a una pobla
cin mundial creciente.
La evidencia de tales relaciones sistmicas slo con
fiere una mayor importancia a la prosecucin y la reali
zacin de nuestros objetivos para el agua. No es cual
quier cosa. Nos hemos fijado como objetivo llevar agua
potable a la mitad de los 1200 millones que hoy no fie-
nen acceso y a la mitad de los que van a nacer a partir de
ahora y hasta el ao 2015 en las ciudades o pueblos
donde el agua potable estar ausente. Esto representa, si
tomamos en cuenta el crecimiento demogrfico, ms de
1500 millones de conexiones durante el periodo. Es un
objetivo ya de por s ambicioso. Y qu decir del que
nuestros gobiernos se fijaron en Johannesburgo, en la
cumbre mundial sobre el desarrollo sostenible, en el
otoo de 2002? Se trata de reducir a la mitad el porcen
taje de la poblacin que no cuenta con acceso al sanea
miento, es decir, ms de 2 000 millones de personas. Ello
representa ms de 400 000 conexiones diarias, traba
141
jando los siete das semanales durante 52 semanas al
ao. Al recordar todas las dificultades mencionadas
hasta ahora, este objetivo parece una locura. Pero aun
que ciertamente en apariencia no es razonable, hay que
empearse en mantenerlo, cuanto ms que puede reali
zarse y, lo reiteramos, tambin constituye la clave de
todos los dems.
Lo es, duraderamente. La humanidad no podr con
tentarse durante mucho tiempo con el objetivo de re
ducir solamente en 50% la proporcin de la poblacin
que vive con menos de un dlar diario. Tambin hay que
avanzar en los otros siete aspectos. Eso le otorga, pues,
una importancia muy especial al objetivo que nuestro
grupo ha propuesto al mundo: proseguir hasta 2025 con
el esfiierzo que nos propusimos emprender para alcan
zar el objetivo de 2015 y, de esta manera, realizar el viejo
sueo de la humanidad: agua pura, en todas partes, para
todos. Grandioso anhelo si tratamos de llevar a cabo
todo lo que tiene que ver con el mejoramiento de la con
dicin de las mujeres, de los nios y de los hombres. En
efecto: nada menos que el acceso para todos a una de las
condiciones mismas de una vida verdaderamente hu
mana y digna. Acaso no nos acercamos, aunque sea un
poco, al sueo de un mundo como un "huerto bien re
gado? Un mundo muy distinto donde la sensibilidad de
las mujeres y su espritu de responsabilidad podra mati
zar la vida colectiva positivamente, donde muchos ms
nios todos aquellos que hoy todava no cumplen los
cinco aos, todos esos Mozart, para hablar como Ces-
bron, que la falta de agua asesina hoy, hallarn sus opor
tunidades de crecer y de crear
Preguntmonos cmo hacer posible tal mundo,
142
aunque eso requiera comprometerse a 20 aos de es
fuerzos. A menos que se decrete que las expresiones
pblicas siempre son tan slo declaraciones circuns
tanciales, hoy existe una oportunidad para el agua, que
debemos aprovechar Cuando, pese a la falta de apoyo
de otra poca, el mundo, a travs de sus ms altos re
presentantes, determina tratar en alianza los proble
mas que rebasan a cada uno de sus pases; cuando la
funcin estratgica del agua es mejor percibida en el
meollo del dispositivo de los Objetivos del Milenio;
cuando se ha decidido revertir radicalmente la curva
descendente desde hace 10 aos de ayuda pblica para
el desarrollo; cuando, por ltimo, los propios dirigen
tes proclaman en Johannesburgo: "Nosotros, los repre
sentantes de los pueblos del mundo, reunidos en la
Cumbre Mundial del Desarrollo Sostenible, reafirma
mos nuestro compromiso con el desarrollo sostenible
[...] En consecuencia, nosotros asumimos la responsa
bilidad colectiva de promover y reforzar los pilares del
desarrollo sostenible el desarrollo econmico, el des
arrollo social y la proteccin del medio ambiente en
los niveles local, nacional, regional y mundial; existe,
en efecto, una oportunidad nueva, una oportunidad
para el agua. Eso es lo que han comprendido muy bien
el Consejo Mundial del Agua, la Alianza Mundial para el
Agua y la Secretara General del Tercer Foro Mundial
del Agua, al decidir que por fin haba llegado el mo
mento de plantear la pregunta del financiamiento de
las infraestructuras necesarias a personas reconocidas
por su capacidad y su independencia intelectual.
143
U n a pr e g u n t a pa r a 20 h o mb r e s l i b r e s
Febrero de 2002. Pars. Somos 20 a la mesa. La aventura
va a comenzar Se plantea una sola pregunta: cmo
hacer para financiar las infraestructuras del agua en el
mundo de manera que podamos alcanzar los Objetivos
del Milenio? Especficamente, cmo financiar el acceso
al agua potable y al saneamiento de miles de millones de
seres humanos que se ven privados de ellos?
La pregunta en s misma es revolucionaria. Llev
bamos 30 aos cuestionndonos acerca de las priori
dades y los objetivos. Y 20 aos en que tambin discu
tamos sobre las soluciones tcnicas. Pero la interrogante
de los recursos, del dinero, no se haba planteado en tr
minos tan claros hasta ese da de febrero de 2002-. Ya no
se trataba de ser filsofo, sino prosaico. Lo ms prosaico
posible.
Quines son esos 20 hombres y mujeres que por co
modidad llamaremos sabios ? De hecho, hombres y
mujeres provenientes de los ms diversos mbitos. Son
industriales, representantes de organizaciones no guber
namentales, banqueros privados o pblicos, especialis
tas en el desarrollo, polticos. Su nica justificacin es su
capacidad y su buena voluntad; no reciben rdenes de
ningn gobierno.
Durante todo un ao, trabajaron para encontrar ideas
y soluciones. La tarea era ardua. La reunin de Pars per
miti trazar algunas fronteras invisibles, identificar y
afirmar las posiciones de unos y otros. Cules son stas,
a riesgo de caricaturizarlas un poco? Se sospecha que los
industriales slo buscan el beneficio a corto plazo y ex
plotan a los ms pobres hacindoles pagar muy cara un
144
agua que les encantara que se volviera enteramente pri
vada. Las ONG van a ser las que impidan concretar nego
cios redondos; al oponerse, necesariamente de la manera
ms ideolgica posible, a la construccin de nuevas pre
sas, darn muestras, adems, de ceguera, y se encontra
rn en el origen de todos los males del frica. Los ban
queros privados, naturalmente sin corazn, al negarse a
prestar dinero adicional a los pases nacientes y en des
arrollo y a los proyectos que podn'an desarrollarse, han
frenado la mquina. Los otros participantes los observan
con envidia; ellos son quienes poseen bolsillos amplios...
y llenos... ellos son quienes deben satisfacer el enorme fi
nancial gap, de lo que huyen como de la peste. Las agen
cias de desarrollo y otros banqueros pblicos se sienten
incmodos. Por un lado, se encuentran en primera fila
cuando se trata de financiar infraestructuras para el des
arrollo; entonces a ellos les corresponde el mejor papel.
Por otro lado, es preciso reconocer que desde hace aos
sus aportaciones no han cesado de reducirse; como
nunca hasta ahora, el agua ha dejado de ser su prioridad.
He aqu otro chivo expiatorio! Por ltimo, obviamente
los polticos son responsables (o ms bien irresponsa
bles) porque son quienes, al no hacer del agua su priori
dad, se encuentran en el origen de nuestra catastrfica si
tuacin. En suma, prevalece la duda y nadie apostara
gran cosa por la capacidad de esas 20 buenas voluntades,
por muy inspiradas que sean, para lograr un consenso di
nmico y no volver a colocarse bajo el grifo de agua
tibia...
No solamente las posiciones se han estancado, tam
bin ciertas ideas. stas en particular: 7j ya no hay di
nero pblico disponible, entonces 2) hay que hacer un
145
llamado al dinero privado, pero 3) ste es eminentemente
sospechoso y 4) ste tambin se ha vuelto escaso y, por
ende, caro, y opta por invertirse en algo distinto del agua
y de los pases en desarrollo o nacientes. Entonces 5) es
tamos en un callejn sin salida...
Muchos se habran quedado ah' y habran dedicado el
resto de sus esfuerzos a explicitar este diagnstico y a pre
cisar las concatenaciones del razonamiento. Otros se ha
bran conformado con abogar por la creacin de un Fondo
Mundial para el acceso al Agua Potable y al Saneamiento,
sealando que, habida cuenta de las necesidades, una do
tacin inicial de 50000 millones de dlares sera el m
nimo. Eso habra sido fcil y popular; una o dos reuniones
habran bastado... e incluso podemos imaginar que fcil
mente se habra podido dar un consenso perezoso acerca
de esta idea mtica de un Fondo Mundial provisto como
por encanto. Cada cual habra sacado provecho;
- Los industriales habran extrado, sin mayores gas
tos, recursos de financiamiento para poder pagar
su crecimiento.
- Las ONG habran celebrado que dichos recursos fue
ran pblicos y que el tema del agua atrajera mayor
atencin internacional; habran exigido, sin em
bargo, que se duplicara el monto.
- Las agencias de desarrollo habran conseguido un
acceso adicional a fondos sin dejar de preocuparse,
sin embargo, por el posible surgimiento de una en
tidad que compitiera.
' Uno de los autores recuerda muy claramente el comentario de
un alto funcionario, quien le dijo, irnicamente: "Encontrar cmo
financiar el agua, qu idea!, te vas ahogar en ella!
146
- Los banqueros privados se habran tranquilizado al
no ser ya el centro de las expectativas y haber ha
llado a los mejores cofinanciadores, clasificados
como AAA.
- Finalmente, los polticos, creando un cerco inter
nacional, habran encontrado la manera de evadir
su propia responsabilidad, y los ms cnicos se ha
bran regocijado por la creacin de una nueva insti
tucin y tal vez por obtener algunas canonjas.
Empero, no era posible quedarse all. Solamente al
gunos fantasiosos hubieran podido pretender que un
fondo dotado de 50 000 millones o incluso de una suma
inferior, hubiera podido generarse en plazos razonables.
Ni siquiera es seguro que hubiese podido crearse.
Hagamos memoria: la ayuda para el desarrollo del
conjunto de los pases industrializados solamente en
2002 rebas los 50 000 millones de dlares. Proponer ese
fondo era deshacerse de una papa caliente, no hacer
frente de manera responsable a una situacin donde
est en juego el destino de los hombres.
Sobre todo, aunque poda encararse la creacin de
ese fondo, sin duda esa no era la mejor solucin. Eso fue
lo que nuestros sabios, ahondando, interrogando, disen-
tiendo, pronto comprendieron.
Su nica conviccin inicial era la inmensidad de las
necesidades. Un estudio en profundidad, realizado bajo
los auspicios de la Alianza Mundial del Agua,^ concluy
que el mundo gasta anualmente en los pases en vas de
desarrollo poco menos de 80 000 millones de dlares en
^Alianza Mundial del Agua, Hacia la seguridad del agua: un
marco de intervencin.
147
los servicios vinculados al agua. El mismo estudio
calcula las necesidades en 180 000 millones anuales, si
deseamos alcanzar los Objetivos del Milenio. La mayor
parte del aumento tiene que ver con el saneamiento. Se
trataba, pues, de ms que duplicar los esfuerzos finan
cieros anuales. Es colosal: los 80000 o 100000 millones
adicionales de los que hablamos representan cerca del
doble de la ayuda pblica para el desarrollo.
Esos montos nos alejan an ms del Fondo Mundial
que slo cuenta de una vez por todas y para siempre con
50000 millones. Los sabios no ignoraban que, en tales
condiciones, ya no poda tratarse de tender la mano, de
tapar hoyos o de conformarse con parchar el mismo sis
tema. Lo que no saban y que fueron descubriendo o re
descubriendo poco a poco, es que el agua, problema
mundial, antes que nada es un asunto local. Incluso si
los estadunidenses quisieran importar agua de Canad y
si hay quienes todava acarician la esperanza de indus
trializar la deriva de los icebergs; es difi'cil transportar el
agua a grandes distancias. El agua es un recurso territo-
rializado. En materia de agua, somos una cuenca antes
que ser un pas.
Sobre todo, el agua se administra localmente y los
servicios relacionados con ella son servicios locales. En
todas partes la responsabilidad ltima del agua es muni
cipal o recae sobre la comunidad del pueblo. Debemos
actuar, pues, lo ms cerca posible de esta realidad, all es
donde hay que centrar la reflexin y ah donde compren
deremos que no se trata tanto de dinero como de gober
nanza.
Gobernanza? Actualmente este trmino se emplea a
diestra y siniestra. No existe ministro o ejecutivo de em
148
presa que no se esconda tras esa pantalla. Sin embargo,
no merece grandes honores ni tampoco indignacin.
La gobernanza caracteriza las modalidades de ejerci
cio de un poder Existen buenas y malas gobernanzas.
Todos lo intuimos confusamente, aunque no por fuerza
sepamos definir los elementos de tal tipologa. Por des
gracia, el sector del agua se distingue ms bien por una
mala gobernanza, cuando sera necesaria la excelencia.
Tomando en cuenta el carcter vital del agua y el pano
rama temporal tan lejano de las inversiones requeridas,
es extrema la sensibilidad del sector a la forma en que se
le gestiona.
Gobernanza y financiamiento son inseparables. Nin
gn actor privado o pblico, desea invertir espontnea
mente en un proyecto cuya buena gestin no est asegu
rada. Como deca el barn Louis, ministro de finanzas de
la Monarqua de Julio: Dadme buenas polticas y yo os
dar buenas finanzas, los sabios dicen actualmente:
"Dadnos una buena gobernanza y nosotros os daremos
buenas finanzas . Vasto proyecto que sin embargo se en
frenta con muchas objeciones a este principio. Citemos
las principales:^ los Estados no le dan prioridad poltica y
financiera al sector agua; confusin de los objetivos so
ciales, ecolgicos y comerciales; injerencia poltica; mala
gestin; deficiencia del marco jurdico; falta de transpa
rencia en la negociacin y el otorgamiento de contratos;
corrupcin; muy pocos reguladores bien preparados y
colocados en una alta jerarqua de poder y manipulacin
de las discusiones sobre una alta escala de las tarifas.
Cada uno de esos elementos, considerado individual-
Vase el informe para lo especfico.
149
mente, es problemtico y puede, con razn, causarnos
dudas. Su combinacin es devastadora. No es de sor
prender que en la sesin de trabajo dedicada a este
asunto, algunos inversionistas privados hayan sealado
que esos riesgos precisamente relacionados con la cali
dad de la gobernanza justificaban una remuneracin ex
cepcional. A falta de una prima de riesgo de esa enverga
dura, resolvern en favor de inversiones en otros sectores
o en otros pases. El mundo es ancho y los capitales cir
culan libremente. Pueden escoger su destino.
Financiar el agua en los pases en desarrollo: las ob
jeciones de un inversionista son justificadas. A las difi
cultades mencionadas antes, se aade, en efecto, una
gran cantidad de problemas propios del sector del agua.
Son otros tantos enigmas adicionales que vienen a com
plicar an ms nuestra ecuacin. Una inversin en
agua"* requiere capitales importantes para comenzar el
manejo y, adems, con un reintegro que se difiere mu
chos aos. Para un financiero, el tiempo es la mayor va
riable, pero tambin conlleva un riesgo de ejecucin: un
contrato negociado por un ao no puede prever todo lo
que suceder en el ao quinto, y menos an en el ao 10
o 15. Siempre tienen lugar, pues, las renegociaciones.
stas son portadoras de incertidumbres adicionales y
angustiosas. Y con mayor razn en un contexto de baja
tasa de rentabilidad.
Las ms de las veces, las inversiones son financia
das tomando en cuenta el monto y el tiempo de inmo
vilizacin de los fondos, se hacen en moneda fuerte
' Comprendmonos bien, esta inversin puede ser privada o p
blica. El razonamiento no cambia, incluso si ciertos parmetros
(como la rentabilidad esperada) pueden diferir.
150
(dlar, euro, yen...), pues no existen recursos locales
suficientes; en cambio, los ingresos del proyecto sern
en moneda local, creando de entrada un riesgo de cam
bio muy importante. Si la moneda local se devala, el
proyecto corre el peligro de no poder enfrentar su en
deudamiento. El proyecto es local y se inscribe en un
marco institucional sin garanta pblica. Eso genera
un riesgo adicional: las entidades no soberanas son
ms frgiles en lo financiero. Tienen menos control
sobre sus ingresos.
Incluso en una federacin, una parte de los recursos
pblicos proviene del presupuesto del Estado. La mayo
ra de las veces, adems, las colectividades locales no
son observadas por las agencias calificadoras que eva
lan la salud financiera. La presin poltica tambin
puede ejercerse ms directamente en el mbito local.
Un da habr que revisar el contrato; al da siguiente, no
aceptar el alza de tarifas inicialmente convenida. Todo
ello en un contexto donde la debilidad del regulador fre
cuentemente permite que sus iniciadores, por un lado, y
la colectividad, por el otro, se opongan, sin un rbitro
que amerite llamarse as.
La r e s pu e s t a d e l o s s a b i o s ;
SE pu e d e r e a l i z a r e l s u e o d e l a g u a pu r a pa r a t o d o s
Los sabios no se desalentaron frente al objetivo de hallar
anualmente cerca de 100 000 millones de dlares ha
ciendo un recuento de todos estos obstculos. Tras un
ao de trabajo, su respuesta es bastante sencilla: si me
joramos la gobernanza, podremos encontrar financia-
151
mientos a la altura de lo que est en juego. Eso implica
llanamente revertirlo todo. Gobernanza y financiamien
tos. En tales condiciones, financiar el agua para todos
est al alcance de la mano.
Revertirlo todo? Eso puede parecer tan poco realista
como reunir 50 000 millones de dlares para un Fondo
Mundial del Agua. Acaso los sabios habrn hallado, con
esta frmula, una manera ms hbil, por ser aparentemen
te menos complicada, para liberarse del problema? Las p
ginas siguientes desean probar que no es as.
Adems, qu entienden ellos por revertirlo todo?
Nada menos que poner lo local en el corazn del sistema,
es decir organizar la gobernanza a partir del terreno, lo
ms cerca posible de las necesidades en las ciudades y de
las mujeres en los pueblos; desde las cuencas vertedoras
hasta las Naciones Unidas y no a la inversa. Contar con
un enfoque autnticamente descentralizado. Los pases
deben defender a brazo partido el asunto del agua, darle
una prioridad, arreglrselas con sus vecinos cuando com
parten la fuente y otorgarles a sus colectividades los me
dios para organizarse, contratar, regular, es decir espec
ficamente, apropiarse de la poltica del agua.
En el plano financiero, esto significa no un fondo cen
tral que distribuya sus beneficios sobre la Tierra como
fina lluvia, con mayores riesgos de evaporacin durante el
trayecto, sino financiamientos aportados a las colectivida
des locales y con los propios proyectos; recurrir a un aho
rro local dinamizado, protecciones particulares aportadas
a los fondos invertidos para tomar en cuenta los riesgos
especficos del agua. Hay que contribuir de la manera
ms inteligente posible con el dinero, all donde es nece
sario. Sencillo, no? Tan sencillo como una revolucin...
152
En c o n t r a r l o s f i n a n c i a mi e n t o s y h a c e r l o s a c c e s i b l e s
Nos lanzamos a la escritura de este libro para compartir
nuestra conviccin de que puede resolverse el problema
del agua en la democracia, la verdadera, la que vincula a
cada uno con las decisiones que lo afectan, empezando
por los ms desprotegidos. Entonces es posible que las
verdaderas interrogantes se planteen en el debate pblico,
que las personas puedan expresarse respecto de la elec
cin de inversiones de las que depende su calidad de vida
y que, cuando se llega a la pregunta "De dnde sacar el
dinero?, no se escondan tras la complejidad de las finan
zas para ceder la palabra a los expertos, quienes siempre
estarn tentados a refugiarse en el business as usual y eva
dir todo aquello que podn'a desestabilizar aunque fuera
un poco, la delicada arquitectura financiera en la cual se
desenvuelven. Podemos entender a estos expertos, su ofi
cio es difcil, deben desconfiar de iniciativas supuesta
mente revolucionarias que slo reflejen caprichos pasaje
ros. Tambin conocen una infinidad de arbitrajes o de
compromisos delicados, de ah su afn de atenerse al ada
gio que se le atribuye al viejo Scdustio: quieta non movere.^
Cucilquiera que haya recibido de la comunidad mundial el
mandato de inventariar las catstrofes evitables, evidente
mente no puede quedarse all. se es nuestro caso.
Por esta razn, deseamos mencionar claramente tres
cosas comprobables:
1. Hay que buscar alrededor de 100000 millones de
dlares ms cada ao, con objeto de llevar el volumen
de las inversiones al nivel necesario para alcanzar los
^No tocar lo que no se mueve, o, en otras palabras: "No ha
cer olas .
153
Objetivos del Milenio y hacer frente a las otras necesida
des de agua en el mundo. Para decir en una palabra lo
que ese esfuerzo implica: equivale sencillamente a dupli
car las aportaciones actuales de cada una de las catego
ras de actores.
Duplicar! A partir del momento en que nuestro grupo
de trabajo record esta necesidad tan obvia, se nos dijo,
muy cortsmente pero tambin en tono definitivo: Pro
bablemente ustedes tienen razn; sin embargo, no debe
ran decirlo de esa manera, van a causar miedo. Quienes
tienen la alforja van a dejar de leer su informe en seco...
Piensen, por ejemplo, en la ayuda pblica para el des
arrollo es decir en el dinero que proviene del presu
puesto, o sea de los bolsillos de los contribuyentes los
secretarios de finanzas van a dar gritos! Hganse los disi
mulados ante el escote de la dama... O sea: cllense esas
palabras que no querrn escuchar! La observacin tena
las mejores intenciones. Pero pensndolo bien, preferi
mos llamar al pan, pan. Entonces persistimos.
Por qu? Primero, porque queremos decir la verdad.
Tambin porque creemos que el verdadero dficit, en
materia de agua, no es el de los recursos necesarios, sino
el de la informacin, del conocimiento de las circunstan
cias del problema por la opinin pblica y de la partici
pacin ilustrada de sta en las tomas de decisiones y en
su seguimiento. Creemos que, informada seriamente de
la situacin, la opinin pblica exigir que se respete la
prioridad absoluta del agua para los ms pobres. Des
pus de todo, contamos con los medios, siempre y
cuando, para empezar sepamos arreglrnoslas para que,
ya que nos encontramos en una economa de mercado,
sta preste todos los servicios a su alcance.
154
2. 100 000 millones de dlares ms por ao? El
mundo cuenta con los recursos.
3. Pero debe cumplirse con una condicin clave: des
pus de haber equilibrado la gobernanza, habr que re
vertir la forma en que el dinero se invierte, si queremos
que el agua llegue a los grifos de todos, a las bombas de
los ms pobres, y sea debidamente saneada. En un len
guaje ms prosaico, esto implica que logremos volver a
atraer los flujos de la "bomba de finanzas.
Ac t u e mo s , s i n f r i v o l i d a d e s n i e s c a r a mu z a s !
Kyoto, marzo de 2003.
Seor presidente grita una joven muy exaltada,
aproximndose a grandes pasos a la tribuna, extienda
las manos!
Desconcertado, el presidente extiende cortsmente
las manos, sin reflexionar demasiado, como caballero
que es. Inmediatamente atadas por la joven, seguida
muy pronto de camargrafos y equipo de sonido; cm
plices que van a llevar informacin a su canal, con la
cual distraer a los telespectadores.
Seor presidente, ahora est usted atado por sus
promesas. No podr escapar como de costumbre!, se
cunda otra "pasionaria.
El caos reina en la sala. Cada quien vocifera su apoyo
o su indignacin. Es el circo, el happening; la felicidad,
hay que decirlo, de los medios informativos.
Este tipo de escena* acompaa desde ahora las gran-
Recordaremos, por ejemplo, a los jvenes invadiendo el podio,
155
des manifestaciones por el agua y tambin otros grandes
acontecimientos pblicos. Los periodistas, si acuden, a
menudo se aburren. Se pierden bastante pronto en la
tecnicidad de los debates y, por aadidura, saben que el
hasto es contagioso. Sus lectores, oyentes y telespecta
dores terminarn por alejarse de una actualidad depri
mente, sombra, en que la aridez del discurso se da a la
par de lo desalentador En materia de agua, las noticias
casi nunca son buenas.
Hay que indignarse de que a algunos, que estn
lejos de la guerra del agua, lejos del terreno donde mue
ren ocho millones de personas por ao a causa de la
mala calidad del agua, de las inundaciones o de las se
quas persistentes, les parezcan divertidas estas panto
mimas? Cada quien tendr su opinin personal al res
pecto, o se reir un instante. Pero no nos engaemos con
este nuevo avatar de la poltica-espectculo.
La verdadera lucha por el agua no es sta. Es la de
los hombres y las mujeres en los pueblos apartados del
mundo que se esfuerzan por realizar los equipamien
tos mnimos que van a permitirles acceder al agua
pura y a su saneamiento; es la de los voluntarios de las
ONG, en las zonas en las que acompaan y apoyan con
sus esfuerzos a las poblaciones desprotegidas. Es tam
bin la de todos aquellos tcnicos, financieros o res
ponsables polticos, que intentan resolver las cuadra
turas del crculo del agua. Todos estos hombres y
todas estas mujeres que tienen demasiado qu hacer
para ofrecerse como espectculo.
desnudos, cuando el prncipe de Orange pronuncia su discurso
inaugurili en La Haya en marzo de 2000.
156
VIII. UNA NUEVA GOBERNANZA
DEL AGUA: CIUDADANA,
ALIANZA, SOLIDARIDAD
Qu e s l a g o b e r n a n z a ?
En la poltica del agua, desde hace algunos aos el tr
mino gobernanza a menudo es asociado al concepto
desarrollo sustentable.
Como esas expresiones no se inventaron en Francia,
primero fueron motivo de burla, luego hicieron que nos
encogiramos de hombros; cuando forman parte del len
guaje oficial, con frecuencia son irritantes. Lo que an
tao se llamaba "Ministerio del Medio Ambiente, en lo
sucesivo va a denominarse Ministerio de Ecologa y del
Desarrollo Sustentable, a pesar de que no existan defi
niciones muy claras de estos trminos, sencillos y sobre
todo del dominio pblico. Suceda lo mismo antes con el
trmino medio ambiente. No hay, pues, razn para
preocuparse seriamente.
Una cosa es segura; alcanzar un estado de desarrollo
sustentable requiere una gobernanza eficaz.
Para comprender ese nexo, baste recordar que la pa
labra sustentable es una mala traduccin del adjetivo in
gls sustainable (sustainable developmentj que significa
sustentable, ciertamente, pero tambin aceptable, nego
ciado, viable, vivible; en suma, hace implcita referencia
157
a un compromiso. La mentalidad que se vincula con la
sustainability (la viabilidad) sugiere solamente que el
compromiso es duradero. No es la rectitud de una pol
tica lo que determina su duracin, sino esas concesiones
en las cuales cada uno de nosotros pierde algo indivi
dualmente, pero donde todos ganamos colectivamente.
Este enfoque es poco tradicional en Francia. Probable
mente sea sta la razn por la cual la palabra sustainable
se ha traducido cmodamente por "sustentable , acaso
una nocin ms burguesa, casera y conservadora.
La gobernanza es una forma de gestin y no un rgi
men de gobierno. La gobernanza es un tringulo donde
se codean los poderes pblicos, los intereses privados
(industriales, agrcolas y comerciales) y la sociedad civil,
que vincula a los consumidores con los usuarios. El ta
mao del tringulo puede ser ms o menos grande, va
riando segn la escala, por ejemplo municipal, hasta la
escala central nacional e incluso hasta la internacional.
En todos los casos, las tres categoras de asociados estn
presentes. Para decirlo claramente, esto significa que al
emitir un voto, ninguna de las tres categoras tiene la
mayora por s sola. A los poderes pblicos se les despo
ja de la funcin de representantes nicos del inters
general, y ahora deben compartirla con las otras dos
categoras econmicas y sociales. Los poderes pblicos
nicamente representan los intereses del Estado y su
presupuesto, y ejercen las correspondientes funciones de
cobrar regalas.
Es fcil comprender hasta qu punto este desmante-
lamiento de la cumbre administrativa puede no contar
con la aceptacin de los responsables y cunta energa
despliegan stos no para poner en marcha la gober-
158
nanza y el desarrollo sustentable, sino ms bien para
restringir su alcance valindose de todos los recursos le
gales disponibles...
Si bien la gobernanza significa un peligro para el mo
nopolio del aparato de Estado basado en la competencia
y la cooptacin, su esquema de funcionamiento tambin
ofrece ciertas ventajas de democracia, de eficiencia y
sobre todo de universalismo superiores a los del sistema
anterior que confunda al Estado con el inters general.
Entre los actores de la gobernanza se establecen pau
latinamente tres cambios principales:
1. Los poderes pblicos (que no se suprimen ni se
sustituyen, sino que se incorporan al sistema de gober
nanza) envan mensajes legislativos y normativos a la so
ciedad civil, que supuestamente debe conformarse. En el
sector del agua, los directivos de la Comisin Europea,
las leyes, los decretos nacionales y los bandos municipa
les son los que establecen las normas de uso, los permi
sos, las prohibiciones y las sanciones respectivas.
La gobernanza equilibra este conjunto reglamentario
con las "buenas prcticas del usuario. Dado que la ley
es buena, los usuarios se atienen a ella, y como las cos
tumbres fueron observadas por el legislador el derecho
sigue a la costumbre y se le respeta. La autoridad del Es
tado se respeta porque fue negociada.
2. Se establece un segundo equilibrio entre los inte
reses privados, industriales y comerciales, y los poderes
pblicos. Estos ltimos acatan las leyes del mercado:
transparencia de la informacin, competencia, precios
y porcentajes de equilibrio entre la oferta y la demanda.
Este aspecto es importante: toda nostalgia por una eco
noma dirigida y planificada queda excluida de la go-
159
bernanza, invencin laboriosa del mundo anglosajn
(se necesitaron dos dcadas, la de los setenta y la de los
ochenta).
Las reglas de la economa liberal son moderadas por
una regulacin (y no una reglamentacin) que ejercen los
poderes pblicos sobre las empresas privadas. Es posible
considerar diversas formas de regulacin. La gobernanza
de empresa, junto con los representantes de poderes p
blicos, asociaciones de consumidores o de usuarios, sin
dicatos de personal y asociaciones diversas (de medio
ambiente, humanitarias, etc.), ofrecen a los actores exter
nos la posibilidad de sentarse codo con codo con los ac
cionistas y responsables de la empresa. Otras formas ms
centralizadas engloban en un solo organismo esta moda
lidad de representacin {Offwat en la Gran Bretaa, los
Comits de Cuenca en Francia, por ejemplo). En todos
los casos, las decisiones de convenios, en particular las
que se refieren al precio del agua, son producto de la con
fluencia de todos los intereses. stos aceptan, pues, apli
car una norma comn. Las confrontaciones clase contra
clase tericamente se evitan, lo cual sin duda alguna
constituye una innovacin poltica importante.
3. El tercer equilibrio, entre la sociedad civil y los in
tereses privados entre las empresas y sus clientes,
tiene que ver con la calidad de los servicios ofrecidos
(dicha calidad incluye su precio) y la naturaleza de la
demanda expresada por la sociedad. Los clientes pue
den ser tanto usuarios como ciudadanos; las em
presas a menudo las conforman administraciones y
servicios pblicos, lo cual no altera en absoluto la
transaccin. Por un lado, existen productores y, por el
otro, consumidores. Los aspectos cuantitativos de los
160
bienes y servicios ofrecidos, pero tambin y sobre todo
los cualitativos, constituyen el meollo del problema. En
cuanto al agua, que no es un bien econmico tradi
cional, la calidad del servicio no se circunscribe al cum
plimiento de normas tcnicas y a la continuidad del
caudal disponible, sino que abarca valores como la pro
teccin de la naturaleza, las representaciones psicol
gicas y sociales complejas (paisajes, calidad de vida), e
incluso principios ticos (transparencia de la gestin,
solidaridad con los ms pobres, acciones humanita
rias). Esta subordinacin de lo econmico a lo tico
constituye la estrategia de este ltimo equilibrio.
Cada vrtice del tringulo de la gobernanza se es
fuerza por mantener el buen funcionamiento del equili
brio opuesto.
La sociedad civil se asegura as de estar suficiente
mente representada en los compromisos pactados entre
los intereses mercantiles y los de los poderes pblicos.
Este control se ejerce mediante sanciones (elecciones)
polticas que pueden recaer en representantes elegidos o
incluso ser efectos econmicos (boicots, campaas de
prensa) que pueden perjudicar a las empresas. Se pone
en prctica principalmente y con la mayor efectividad
mediante la presencia fsica de los individuos elegidos
por la sociedad civil en el marco de las instancias espe
cializadas, profesionales, temticas regionales u otras,
que constituyen otros tantos sitios descentralizados de
poder El parlamento tradicional, ya sea nacional, local o
regional, a menos de que sea objeto de una acusacin
durante su existencia, cuenta a partir de entonces con
esta multitud de representaciones de indudable legitimi
dad. El poder central debe conformarse con estar pre-
161
sente para escucharlos, lo cual es lo contrario de una
coordinacin autoritaria.
Por su parte, la cspide de los poderes pblicos super
visa el equilibrio de la oferta y la demanda que supuesta
mente se establece entre las empresas y sus clientes, el
ejecutivo administrativo y sus usuarios. Si la demanda es
muy escasa (ste es el caso tpico de los pases poco des
arrollados en cuanto al servicio del agua, una de las lti
mas prioridades polticas y financieras), entonces los po
deres pblicos deben alentar la demanda mediante
incentivos acordes: comunicacin, informacin, herra
mientas econmicas y financieras y medidas sociales.
Si la demanda supera la oferta (ejemplo que ofrecen
las poblaciones de los pases ricos en materia de sobre-
proteccin sanitaria y del medio ambiente), los poderes
pblicos deben entonces moderar no solamente sus exi
gencias, sino tambin las ofertas que tienden a satisfa
cerlas. Es pertinente, en efecto, evitar que se excluya a
los elementos ms pobres de la sociedad de un progreso
que debe seguir siendo general. Se trata de asegurar que
la sociedad mantenga su coherencia y no de que las faci
lidades con las cuales algunos se benefician acaben por
agravar la estrechez de los dems.
No debe pasarse por alto la funcin moderadora de
los intereses privados con respecto al equilibrio entre
regulaciones y buenas prcticas ("codificadas en la
Agenda 21 en la Cumbre Mundial del Medio Ambiente
en Ro de Janeiro de 1992). El legislador tiende siempre
a exigirle demasiado al ciudadano. Este ltimo (sobre
todo cuando es latino, eslavo o africano) a menudo ma
nifiesta comportamientos evasivos, a pesar de la Agenda
21 y del deber moral que se supone que propicia lo co
162
rrecto poltica y socialmente. Desde el punto de vista de
los intereses del mercado, una reglamentacin dema
siado ambiciosa tiene un costo excesivo que disminuye
cuantitativamente los servicios que pueden solventarse
y entorpece la expansin de las empresas. Una vez ms,
lo que se presume que es mejor es el enemigo del bien.
Sin embargo, una indiferencia generalizada tambin
conduce a un deterioro del servicio del agua y produce
consecuencias mediocres, si no catastrficas. Existen,
pues, razones para continuar propiciando los progresos
lentos y constantes duraderos sin buscar nunca ni
las aperturas comerciales espectaculares que atizan las
ambiciones, ni las pausas que, lejos de ser temporales,
casi siempre resultan definitivas para las empresas que
corren ese riesgo.
Tres recientes ejemplos de gobernanza hacen posible
ilustrar los objetivos que antes mencionamos:
1. En la dcada de los sesenta, la organizacin admi
nistrativa del agua en Francia se encontraba sin aliento.
El desarrollo econmico de la reconstruccin y la indus
trializacin de la posguerra haban desencadenado un
aumento muy alarmante de la contaminacin del agua.
Para dar una idea de la intensidad del fenmeno, en
Run y en el estuario del Sena, los pilares de los puentes
y las obras de hormign sumergidas haban sido afecta
das por el poder corrosivo de las aguas del ro. Podemos
imaginar que ya no quedaban muchos peces.
Algunos ingenieros y legisladores hbiles lograron,
entre una indiferencia poltica y meditica casi generali
zada, que se aprobara una ley innovadora sobre el agua.
sta cre agencias de cuenca cuyo dominio no corres
ponda a la organizacin territorial tradicional de la ad
163
ministracin francesa de la Revolucin de 1789, sino a
las condiciones geogrficas naturales de la cuenca de
cada ro importante. El trastorno principal resida en
que cada una de las agencias contaba con un comit de
cuenca. El comit de cuenca est integrado por un cen
tenar de titulares electos o designados por los munici
pios; las cmaras de industria y comercio; las cmaras
de agricultura y otras representaciones profesionales; las
asociaciones de pescadores y de usuarios, en fin, las di
versas administraciones pblicas hasta entonces encar
gadas de la poltica del agua. stas son minoritarias en
el seno de este "parlamento del agua, institucin cuyo
apego a la Constitucin puede cuesdonarse, pero que
desde hace 40 aos sobrevive sabiamente.
Los comits de cuenca votan, en efecto, por el finan
ciamiento de los recursos necesarios para liberarse de la
contaminacin de las aguas, y de manera totalmente in
dependiente, que puede variar de una cuenca a otra.
Este financiamiento incide de manera significativa en el
precio del agua. El aumento considerable de ste (queda
an, sin embargo, mucho camino por recorrer) ha ter
minado por causar una prctica un poco ms honrada
de la utilizacin del agua. Ninguna administracin tradi
cional clsica (donde los dirigentes en Francia, como
en todas partes casi siempre estn ms preocupados
por el aspecto duradero de su carrera que por el desem
peo de las funciones de las que estn encargados), nin
guna institucin poltica tradicional (atenazada por la
angustia de las elecciones a corto plazo) podra alcanzar
los logros financieros y prcticos de la buena gober
nanza compartida y practicada por los miembros de un
comit de cuenca.
164
En un comit de cuenca no se hace carrera: uno se
mantiene relativamente al margen de los bandazos de la
poltica de partido; all reside todo el secreto. Entonces,
acaso la gobernanza es el paraso? Desde luego que no,
pero en relacin con la poltica del agua, indiscutible
mente constituye un escaln.
2. Un segundo ejemplo, ms europeo, es el de la co
misin del Rin. Su evolucin histrica corre a la par de
la de los comits de cuenca franceses. Situados ro
abajo, los Pases Bajos se quejaban, con justa razn, de
la contaminacin de los pases ubicados ro arriba, con
cretamente de la salinidad generada por las fbricas de
potasio de Alsacia, fbricas nacionales y, por lo tanto
desde el punto de vista francs, consideradas no con
taminantes. Mientras la Comisin del Rin estuvo inte
grada nicamente por funcionarios designados por cada
uno de los pases ribereos, no se registr ningn avan
ce, puesto que no era posible establecer ningn compro
miso. La carrera de aqul o aquella que se atreviera a
avanzar aunque fuera una pulgada de terreno en las ne
gociaciones, era truncada para siempre. En consecuen
cia, nadie propona nada que pudiera prestarse a inter
pretaciones, optando mejor por no hacer nada antes que
emprender algo riesgoso.
Durante la dcada de los ochenta una catstrofe in
dustrial, que convirti al Rin en un ro muerto, apre
sur la transformacin de esta situacin haciendo ingre
sar la gobernanza en el seno de la comisin del Rin.
Representantes de las comisiones locales ribereas, in
dustriales y asociaciones se reunieron y contribuyeron
con la flexibilidad necesaria para lograr acuerdos. Cada
uno trabaj para el Rin y ya no para su propia jerar
165
qua. De regreso a su administracin de origen, los re
presentantes nacionales pudieron explicar, sin sufrir
personalmente, que ya no estaban en condiciones de re
sistir la gran cantidad de factores incontenibles, puesto
que no formaban parte de ninguna administracin, ele
mentos que se haba considerado preferible dejar a
cargo de la Comisin del Rin...
Desdicha para algunos y felicidad para los peces, que
nuevamente logran remontar ro arriba.
3. El tercero y ltimo ejemplo es el de nuestro grupo
de trabajo. La situacin, desesperante, guardando las
debidas proporciones, se parece mucho a los dos ejem
plos anteriores. El informe de nuestro grupo slo es un
documento ms, cuyo peso viene a sumarse al ya de por
s excesivo de las innumerables obras acerca del agua
publicadas por las Naciones Unidas y otras instituciones
internacionales. Ms bien, lo que conviene destacar es el
aspecto original de la integracin del panel escogido en
funcin de las reglas implcitas de la gobernanza: diver
sidad, libertad de pensamiento y de expresin, capaci
dad de influencia y accin.
Se sentaron as codo con codo representantes de las
numerosas instituciones internacionales encargadas del
agua; de organismos financieros privados que intervie
nen (insuficientemente) en la construccin y el funcio
namiento de las obras hidrulicas, y, finalmente, miem
bros de la sociedad civil, asociativa y humanitaria, que
actualmente se mantienen atentos a la degradacin de
las condiciones de vida del planeta (sin poder por des
gracia, frenar el proceso).
Los trabajos del panel del agua sern lo que puedan
ser La existencia del grupo, en cambio, aunque breve,
166
mostr la posibilidad de generar una mnima gober
nanza en el mbito a menudo estril de la decisin inter
nacional oficial.
No HAY SOLUCIN FUERA DE LA ALLANZA PBLICA-PRIVADA?
Durante ms de 40 aos despus de la ltima guerra
mundial, las instituciones financieras nacionales y mul
tilaterales centraron su ayuda en el mbito de la distri
bucin del agua y su saneamiento, sobre la base de la
concesin de los donativos y prstamos a los servicios
pblicos existentes, y se apoyaron en las administracio
nes para realizar las prometidas reformas de funciona
miento. sa era la va normal de procedimiento en todo
el mundo. Bueno, claro, existan sociedades privadas,
pero esto suceda en Francia, singular nacin a los ojos
de los anglosajones! stos, por supuesto, confiaron mu
chos servicios pblicos a las sociedades privadas: la elec
tricidad, el gas, el telfono, pero no el agua (excepto en
un caso particular en Estados Unidos, que corresponda
aproximadamente a 10% de la poblacin).
Y de pronto, una revolucin: la seora Thatcher pri-
vatiza el agua en el Reino Unido! Y no se anduvo con ro
deos: remat todas las instalaciones, tuberas, bombas,
depsitos de agua. Las instituciones multilaterales abren
los ojos, se informan respecto de las sociedades privadas
afectadas y de sus clientes, y finalmente sugieren a los
gobiernos que acuden a pedir ayuda en este terreno que
intenten experimentar con un socio privado. De esta ma
nera, durante la dcada de 1990-2000 se firmaron mu
chos contratos privados con varios pases.
167
Distribucin de los financiamientos utilizados
En el informe titulado "Enfoque del agua en el mundo,
presentado en el Foro Mundial del Agua en La Haya, en
marzo de 2000, la distribucin de los fondos utilizados
para el ao 1995 (en miles de millones de dlares) se es
tima de la siguiente manera;
30-35
10-15
30
70-80
Afectacin
Agricultura
Medio ambiente e industria
Agua potable y saneamiento
Total:
Procedencia
Recursos nacionales
Sector pblico 40-45
Sociedades privadas (fuera de la industria) 12-15
Recursos internacionales
Ayuda pblica 9
Inversiones privadas 4
Nota: las inversiones privadas en los pases en desarrollo aumen
taron de 1995 a 2000, luego se desplomaron considerablemente a
partir de las crisis econmicas de las Filipinas, de Argentina...
Estas iniciativas suscitaron cierta euforia, no sola
mente en las empresas privadas implicadas, sino tam
bin en los mbitos polticos que las adoptaron, por
que el dinero flua y las reformas previstas se haban
realizado.
A qu se deben esos rpidos avances en el sector? B
sicamente, a que la participacin de lo privado oblig a
168
El ejemplo de Manila
En 1993, una determinada asociacin fue puesta en
marcha por el presidente Ramos en Manila. En esta
ciudad, el Banco Mundial haba financiado cinco pro
yectos para reducir las fugas, pero al trmino de estas
cinco iniciativas, la tasa de fugas casi no haba variado
y segua siendo superior a 50%! Entonces el gobierno,
apoyado por la SFi, filial del Banco Mundial especiali
zada en relaciones con las empresas privadas, lanz un
licitamiento internacional, tras una larga lucha poltica
y jurdica dirigida contra el proyecto de los sindicatos
del servicio pblico.
Los primeros aos del experimento fueron positivos,
y cuando hubo necesidad de un primer aumento de los
precios a causa de la inflacin, las asociaciones locales
de los barrios pobres mantuvieron la demanda de las
sociedades privadas! Desgraciadamente, la mala situa
cin econmica de las Filipinas condujo en el ao 2000
a una devaluacin importante del peso, y el equilibrio
financiero del contrato se desplom y no pudo restable
cerse pronto.
los responsables polticos a definir claramente sus objeti
vos, y a todos los actores a especificar sus respectivas
obligaciones y los recursos necesarios para alcanzarlas.
Ahora bien, las responsabilidades de los servicios comu
nitarios encargados del funcionamiento del servicio prc
ticamente no se aclararon nunca, y por una buena razn:
el director de recursos humanos de la mayora decide
qu personal se contrata (a menudo basndose en rela
ciones personales, ms que en razones tcnicas); el direc-
169
tor de finanzas de la mayora determina el presupuesto
de explotacin, a menudo con detalles; el consejo muni
cipal fja las tarifas nicamente en funcin de considera
ciones polticas; el director de relaciones pblicas esta
blece las normas de relacin con la clientela...
En definitiva, el director de los Servicios de Agua y
Saneamiento slo es quien ejecuta tcnicamente las
decisiones de gestin tomadas en otra parte, no es el pa
trn real del servicio independiente vinculado con el
delegado mediante un contrato que especifica clara
mente las tareas de uno y otro, a largo plazo. No es de
sorprender que en tales condiciones los fondos se trans
fieran de un gravamen a otro, que las obras no reciban
un mantenimiento adecuado, que las fugas no se repa
ren y que ante tales dificultades (que resienten en primer
trmino los agentes del servicio del agua) impere la in
dolencia en todos los niveles.
La empresa de administracin privada, que funciona
segn el rgimen de la gestin delegada, muy conocido
en Francia, no puede en ningn caso asumir una res
ponsabilidad mal definida, y cederles al director de re
cursos humanos de la ciudad el encargo de seleccionar
al personal y al director de finanzas de la ciudad deter
minar el presupuesto de funcionamiento. La necesidad
de redactar un contrato completo y detallado, de preci
sar con toda minuciosidad quin decide qu y quin
hace qu, es una ventaja decisiva en favor de la interven
cin privada.
Nada le impide a un alcalde identificar bien su Servi
cio de Aguas y Saneamiento, llegando incluso a otor
garle una personalidad jurdica independiente del muni
cipio, pero de la cual la Ciudad sera la nica accionista.
170
y celebrar un "contrato" con ste, como si fuera una em
presa privada. Pero existen muy pocos ejemplos, pues
este mtodo no genera dinero fresco. Incluso es menos
frecuente en el caso en que la ciudad, a la vez accionista
y comanditaria, anteponga sus propios intereses a los de
la filial... Eso sin considerar las tentaciones que se les
presentan a los directores de los servicios centrales del
municipio para intervenir, como antao, en la gestin
interna de "su filial.
Acaso significa esto que lo privado es perfecto y est
libre de toda crtica? Obviamente no, y basta traer a
cuento algunos escndalos recientes. Esto significa que
hay que reprobar esta frmula, como lo reclaman mu
chos idelogos e intereses opositores? Una vez ms, no;
ejemplos mucho ms numerosos muestran las capacida-
Lm. distribucin de agua en Pars
Al otorgarse la concesin de agua en Pars a dos empre
sas, se le pregunt a cada jefe de sector, en relacin con
la situacin anterior, qu cambio le pareca ms signifi
cativo. La respuesta fue unnime: la rapidez de las deci
siones y de su ejecucin. "Antes, cuando estbamos con
vencidos de la necesidad de una inversin o de una
compra, eran precisas largas discusiones con los jefes,
cualquiera que fuera el monto, proponerla al presu
puesto y aguardar a que presentaran uno, dos o tres pre
supuestos antes de obtener los fondos. En adelante,
basta explicar al superior jerrquico las ventajas que se
esperan de la erogacin, y si las reconoce como reales, el
dinero llega inmediatamente; el procedimiento presu
puestario slo se aplica en caso de grandes inversiones.
171
des de mejora que aporta la gestin privada de las infra
estructuras pblicas. Asimismo, no porque muchos ser
vicios hayan sido mal administrados por el poder p
blico y se susciten escndalos en este terreno, hay que
erigir en dogma el llamado al sector privado para gestio
nar los servicios pblicos.
En cuanto a nosotros, preferimos la actitud que con
siste en juzgar por partes, caso por caso. Hay servicios
pblicos que funcionan bien, por qu cambiar? Hay
servicios pblicos que funcionan mal, hay que reformar
los, o bien pasar a la gestin privada. Inversamente, si el
servicio privado funciona mal, no hay que dudar en
cambiarlo y, si es preciso, introducir una forma de aso
ciacin con el poder pblico.
Como quiera que sea, el balance de los ltimos 10
aos, en el plano internacional, puede considerarse mix
to en trminos generales.
Por un lado, los contratos aprobados permitieron el
nanciamiento y la realizacin de muchas obras, inclui
das las de los barrios pobres de grandes ciudades. En 12
aos, el sector privado abasteci de agua potable a 3%
de la poblacin mundial, es decir, cerca de 200 millo
nes de personas!
Por otro lado, se puede decir que 3% es poco en 12
aos. Se requeriran todava varias dcadas a este ritmo
para abastecer a todo el mundo! An ms graves resul
tan las devaluaciones en cierto nmero de pases como
Indonesia, las Filipinas y Argentina, que no han permi
tido a los inversionistas privados amortizar los fondos
invertidos, como estaba previsto en los acuerdos con
cluidos, y que han causado prdidas considerables. Tam
poco dejaron que las bancas de desarrollo obtuvieran el
172
Asociacin pblica-privada en Casablanca
Existen logros: el ejemplo de Casablanca. En 1997, el
gobierno marroqu y la ciudad de Casablanca decidie
ron confiarle a una empresa privada (Lydec) la gestin
de la distribucin del agua y de la electricidad, y la del
saneamiento para esta aglomeracin de cuatro millo
nes de habitantes.
La anterior organizacin tena una mala imagen
entre la poblacin. Funcionaba como administracin p
blica de manera muy seccionada, posea un personal ple
trico de 4 200 personas poco motivadas (con prohibi
cin de licencias), carencia de verdaderos gerentes, falta
de iniciativa y responsabilidad, ascensos basados en el es
calafn, sin ningn programa de capacitacin, y prdidas
importantes que gravaban el presupuesto de la ciudad.
Cinco aos despus, el camino recorrido es impresio
nante: Lydec se convirti en una referencia en materia de
servicio pblico, con un verdadero sentido del servicio al
pblico, con personal motivado, competente en sus la
bores, que trabaja en equipo, orgulloso de su trabajo,
bien organizado; en suma, una empresa activa, econmi
camente sana y que se granje el aprecio de sus clientes.
La transformacin arraig el afn de la empresa de
considerar al cliente como el centro de inters: elabo
rar y afirmar una visin comn del futuro; confrontar y
alentar a cada uno a la realizacin de objetivos ambicio
sos; definir y mantener vivos los valores compartidos;
aprender y poner en prcdca los fundamentos del tra
bajo en equipo; suprimir las barreras de los sectores y
crear sinergias; favorecer y valorar la toma de inicia
tiva... stas fueron otras tantas acciones que permitie
173
ron modificar poco a poco los comportamientos, empe
zando por los dirigentes y hasta el personal que se de
dica a la explotacin.
Esta tentativa de cambio se apoy enrgicamente en
todos los miembros de la empresa: grupos de trabajo,
jornadas de sensibilizacin, seminarios de equipos,
foros y convenciones fueron liberando poco a poco la
iniciativa, la energa y la creatividad, el compromiso de
todos. Las convenciones anuales hicieron que la em
presa diera un giro hacia una nueva organizacin: la ges
tin participativa, la participacin de todo el personal
que trabaja en la explotacin, el volver responsables a
todos los miembros del personal directivo y agentes de
mandos medios, teniendo siempre en la mira la satisfac
cin de los clientes (mediante sondeos y seguimientos
precisos de su grado de satisfaccin, en un verdadero en
foque de mercadotecnia), respetando el contrato y en
contacto con la autoridad comisionada.
Esta dimensin colectiva fue acompaada de medidas
individuales coherentes, con una vasta gama de progra
mas de capacitacin (70 000 horas por ao, en tcnica,
gestin, comportamiento, seguridad, etc.), una poltica sa
larial motivadora como parte de un dilogo social respon
sable, disposiciones que se conjugaron con mejoras pal
pables de los instrumentos utilizados por el personal
(informtica, telefona, vestimenta, materiales, etctera).
La operacin requiri el trabajo de varios aos, en
cada uno de los cuales se adelant sobre un tema espe
cfico. Esto hizo posible transformar profunda y dura
deramente a la sociedad, sus relaciones con los clientes
que, a partir de entonces, se muestran satisfechos, que
se han vuelto a apropiar de su empresa, despus de
174
haber impugnado seriamente su privatizacin a un
enorme grupo extranjero.
La conduccin de semejante proyecto implica una
voluntad inquebrantable, recursos objetivos que inciten
a la accin, comportamiento ejemplar, tenacidad y pa
ciencia, una gran coherencia de conjunto y mucho sen
tido humano.
Son muchas las empresas del sector del agua y en
muy diversos pases que funcionan con un modelo ad
ministrativo que se preocupa muy poco por la satisfac
cin de los usuarios y de su personal, y que lograran
una gran ventaja llevando a cabo semejante cambio!
rembolso de sus prstamos. Actualmente, los fracasos
econmicos globales de los pases han hecho que todos
los actores sean extremadamente prudentes al escoger
sus inversiones.
La realidad, hoy, en 2004, es desalentadora, lo mis
mo si se trata de explotadores pblicos que privados:
pocos proyectos, pocas solicitudes de crditos, pocos ac
tores activos para llevar a cabo proyectos y arriesgarse a
comprometer fondos. Y siempre 1000 millones de perso
nas que esperan el agua potable y 2 000 millones el sa
neamiento ms elemental.
L a d e s c e n t r a l i z a c i n : a h d o n d e e s t e l pr o b l e ma ,
DEBE e n c o n t r a r s e LA SOLUCIN
AI trmmo de la segunda Guerra Mundial, a imitacin
del Plan Marshall, que aceler considerablemente la re
construccin de una Europa devastada, los acuerdos de
175
Bretton Woods permitieron el establecimiento de todo
un conjunto de instituciones destinadas a ayudar al des
arrollo de los pases pobres, entre ellas el Banco Mundial
y los bancos de desarrollo para frica, Asia y Amrica
Latina. Paralelamente, los gobiernos de los pases des
arrollados cada vez ms numerosos crearon institucio
nes nacionales de ayuda para el desarrollo, especializa
ron personal en las tareas llamadas de cooperacin y
otorgaron crditos.
La filosofa general implcita en estas polticas estaba
basada en la idea de acuerdos celebrados entre Estados
soberanos. La poca colonial haba dejado la impresin
de que la potencia dominante decida todo en funcin de
sus propios intereses y de que desde entonces era indis
pensable que, a cualquier precio, el gobierno "ayudado
asumiera la responsabilidad de "su poltica y que la
ayuda exterior slo se otorgara en el contexto de un
acuerdo en buena y debida forma entre el gobierno inte
resado y la institucin donadora o prestamista. Los esta
tutos de las bancas de la familia de Bretton Woods exi
gen no prestar ms que a Estados.
La primera consecuencia de estas prcticas fue que
los programas de desarrollo y de financiamiento se ne
gociaron al nivel de las administraciones centrales de
ambas partes, y que las prioridades locales solamente se
percibieron cuando las comparta el escalafn central.
De all surgieron prdidas considerables en el terreno del
agua, cuyas dificultades prcticas y respectivos remedios
eran eminentemente locales. El resultado fue la priori
dad otorgada a las capitales y a las ciudades de los prin
cipales elegidos.
La segunda consecuencia, siempre en el terreno del
176
servicio de agua, fue que, como en el nivel central la
prioridad general se le otorgaba al desarrollo econ
mico, sucedi que en las grandes ciudades sta fue para
los centros y barrios residenciales de calidad, para atraer
a las fuerzas vivas, en particular a las extranjeras. De
esta manera los fondos de ayuda, subvenciones y prsta
mos a precios reducidos fueron invertidos en esos ba
rrios ricos, cuyos habitantes hubieran podido pagar
una inversin financiada con fondos privados, y ya no
qued ms para los barrios pobres, que fueron, y an en
2004 son, obligados a pagar su agua de cinco a 10 veces
ms cara que la de los ricos, por aadidura de mala cali
dad y que no por ello, sin embargo, recibieron el benefi
cio de su saneamiento. El drama es que las inversiones
en el sector del agua no son prioritarias para los gobier
nos, y que tanto el volumen de los fondos pblicos como
el de los prstamos internacionales destinados al agua
disminuyen desde hace varios aos, pese a todas las con
ferencias y todas las declaraciones oficiales...
Un primer remedio: delegar las responsabilidades y
los medios a quienes estn ms cerca de los problemas
concretos: las autoridades locales.
La naturaleza est conformada de tal manera que
aun cuando en la Tierra los recursos se encuentran dis
tribuidos de manera desigual, estn sin embargo muy
repartidos, y en el curso de la historia los seres huma
nos, en su inmensa mayora, se han establecido en las
cercanas del agua. Por lo dems, el agua es un producto
muy barato por tonelada, pero su transporte aumenta
considerablemente su costo. A la inversa de la electrici
dad, cuyos sitios de produccin se concentran, no existe
ninguna red de interconexin de agua en un nivel regio
177
nal o en un pas. A la inversa del petrleo, no hay a for
tiori ningn mercado regional o internacional. Las nece
sidades manifestadas en un lugar slo pueden satisfa
cerse mediante recursos situados en las proximidades.
De esta manera, el servicio de agua y el acceso de las po
blaciones al saneamiento son preponderantemente rea
lizaciones locales.
Esos hechos llevaron a la mayor parte de los pases
desarrollados del mundo a confiar a sus comunidades
locales la responsabilidad de proveer a sus administra
dos esos servicios de agua y de saneamiento, as como
son responsables tambin del estado civil, de recoger los
desechos o de la iluminacin de las calles. Los elementos
humanos tambin alegan en este sentido; los ciudadanos
son directamente afectados por los problemas de agua y
de saneamiento; los ms cercanos a ellos son a quienes
eligieron como responsables de los municipios. Enton
ces, cmo es posible que hoy todava haya que presen
tar quejas en este sentido ante los gobiernos y las instan
cias internacionales?
Numerosos factores favorecieron, y favorecen an,
una gestin centralizada de estos asuntos.
La centralizacin de las lites parte de las capitales
nacionales o regionales. En un pas pobre, mal equi
pado, desde el momento en que se tiene un ttulo,
deseamos huir de la incomodidad, deseamos ir a la ciu
dad. E imperceptiblemente, inconscientemente, nos po
nemos a pensar en nacin, en prioridades nacionales,
desarrollo industrial, y ya no omos muy bien las voces
de los concejales municipales, que por lo general no po
seen diplomas... En muchos pases, los jvenes todava
van a formarse en la vida pblica en las administracio
178
nes centrales, mientras que en los pases desarrollados,
adquieren su capacitacin precisamente en la gestin
pblica de las colectividades locales.
Luego, la escasez de crditos desempea una funcin
importante. A qu objetivos destinar esos recursos?
Para empezar, a inversiones productivas, como se deca
hace poco al Comisariado General del Plan en Francia?
A la proteccin del medio ambiente, como lo exigen po
derosas asociaciones en Occidente que ejercen una in
fluencia sobre los polticos con poder de decisin de los
pases donadores y bancas de ayuda para el desarrollo?
Al abastecimiento de agua de las poblaciones, como lo
piden los foros dedicados a este tema (acaso no se trata
aqu de un grupo de presin entre muchos otros)?
Con mayor frecuencia, algunos se preguntan si el mo
derno servicio de agua de los ciudadanos es un motor del
desarrollo o una consecuencia de cmo se ha elevado el
nivel de vida. No vamos a esclarecer aqu esta polmica,
que se parece a la de la gallina y el huevo, y sencillamente
diremos que si un pas desea que se desarrollen el abaste
cimiento de agua con calidad y el saneamiento de los
centros habitados, factores esenciales de la salud y por
ende, de la actividad de sus poblaciones, la nica manera
de lograrlo es confiarles la responsabilidad a las colectivi
dades locales y proporcionarles los medios humanos, ju
rdicos y financieros necesarios para conseguido.
Esta visin tambin debe convencer a los arrendado
res de la ayuda internacional, ya sea que se trate de pa
ses o de instituciones multilaterales. Por las razones ya
expuestas, se ha impuesto la costumbre de tratar de Es
tado a Estado, y los estatutos de las bancas regionales les
prohben prestar en el mbito local. Resulta significativo
179
Volver a distribuir el agua en Phnom Penh:
una experiencia de servicio pblico
Despus del reinado de los khmer rojos, las redes de distri
bucin de agua y de saneamiento de Phnom Penh estaban
en ruinas. Haban matado a todos los ingenieros, los agen
tes que se haban quedado como encargados ni siquiera
saban cmo mantener las instalaciones: las fugas repre
sentaban 70% del abastecimiento, haba numerosas rami
ficaciones ilegales, y como la central de tratamiento del
agua potable no funcionaba, no era posible asegurar que
el agua no fuera nociva. La reconstruccin result tanto
ms compleja cuanto que los habitantes que haban huido
de la ciudad en los tiempos de los khmers rojos estaban re
gresando en masa, de tal manera que la poblacin creci de
500 000 a un milln de habitantes en un lapso muy breve.
Ek Sonn Chan, director del servicio de agua desde
1993, empez por reunir a un grupo de tcnicos califica
dos, jvenes y motivados. El ingeniero en jefe, Long
Naro, formado en la ex r d a , reacondicion la central de
tratamiento del agua potable, que antao haban cons
truido los franceses, as como las redes de abasteci
miento. El director de relaciones pblicas tuvo que reali
zar una enorme labor de puerta en puerta para localizar
a los consumidores conectados a la red, declarados o
clandestinos, y para convencerlos de que pagaran. Fue
necesario recurrir a los cortes de agua para lograr que
algunos dejaran de oponer resistencia. Actualmente, el
centro de la ciudad est debidamente abastecido, el n
dice de prdidas asciende tan slo a 22% y las tarifas
permiten no slo cubrir los costos de funcionamiento,
sino tambin los gastos resultantes de las inversiones.
180
Hoy da, el servicio a los barrios perifricos plantea
problemas ms complejos, pues el hbitat se ha desarro
llado sin control, y no se puede recurrir al servicio clsico.
Asimismo, los servicios tambin esperan ponerse de
acuerdo, para empezar, con la poblacin, con base en un
programa de trabajos y delimitando fuentes; adems el
servicio de las viviendas a menudo funciona con tuberas
de plstico conectadas a la red pblica e instaladas por los
propios habitantes. No debemos ignorar que el precio de
metro cbico vendido por la red se ha fijado en 350 neis,
mientras que los aguadores lo revenden a 3 000 riels.
comprobar que la banca creada a principios de los aos
noventa para ayudar a la reconstruccin de Europa del
Este (la BERD, en Londres) tiene derecho a tratar directa
mente con las colectividades locales, as como con los
actores econmicos. Eso no allana todas las dificultades,
pero permite avanzar en la direccin correcta.
I n s pi r a r c o n f i a n z a : l u c h a r t o d a v a y s i e mpr e
CONTRA l a c o r r u pc i n
Slo se les presta a los ricos, asegura un dicho popular.
Nosotros diramos, antes bien, que no se presta, no se
da, no se proporciona apoyo ms que a las personas y
organismos en los cuales se cree que se puede tener
confianza.
Qu gobierno dispondra del dinero de los contribu
yentes en favor de gobiernos o colectividades en las cua
les no pudiera confiar? Qu asociacin humanitaria
otorgara los donativos de sus afiliados a personas indig-
181
as de confianza? Qu patrn permitira dilapidar di
nero de sus accionistas en contratos con clientes que no
le inspiren confianza?
Desgraciadamente, las trampas existen; tambin los
errores de apreciacin, as como la necesidad poltica de
intervenir, a pesar de todo, para evitar crisis mayores.
Pero los daos ocasionados por los engaos de toda
clase son incalculables, y representan un enorme freno,
a partir de ahora, para el avance de la ayuda internacio
nal en general, y especialmente en el sector del agua.
Desde el momento en que alguien cuenta con un
poder de decisin, cualquiera que sea el terreno en que
se d, puede verse tentado a cumplir con sus pagos sa
cando dinero con su firma, ya sea por iniciativa propia u
oyendo el canto de sirenas exteriores. En el terreno del
abastecimiento y saneamiento del agua, muchas veces
tienen lugar esas malversaciones.
La lucha contra esas prcticas, en todos los niveles y
en cualquier circunstancia, es uno de los mayores impe
rativos para quien desea sinceramente alcanzar los Ob
jetivos del Milenio y, ms generalmente, vivir en una so
ciedad honrada. Cmo lograrlo?
La corrupcin exista en la antigua Roma, hace 2 000
aos. Todava existe. No fue inventada por los trabajado
res de los servicios municipales ni por las multinaciona
les especializadas en este terreno. Su antigedad y su
pervivencia demuestran que combatirla es difcil, que
esta lucha se entabla contra un rasgo de carcter inhe
rente al ser humano, sin duda muy fuerte y difcil de
erradicar.
Asimismo, debido a este combate contra la corrup
cin, solamente podemos sugerir a los Estados que
182
Dnde hay riesgos de corrupcin?
Comencemos por considerar el caso ms comn de un
servicio gestionado directamente por el ayuntamiento.
Los riesgos de corrupcin surgen en todo momento:
- seleccin de un consultor para elaborar un programa
o dar el lmo toque a un proyecto: en Amrica del
Norte los contratos de profesional services no se so
meten a concurso;
- seleccin de un proveedor o de un contratista;
- recepcin de trabajos, ya sea que la empresa desee
que le perdonen errores o que el ayuntamiento
mueva sus hilos para pagar sus adeudos;
- en menor escala, clculo de facturas o colecta de fon
dos, cuando se trata de efectivo, como casi siempre
es el caso de los pases pobres.
Estos hechos que, de acuerdo con Transparencia Inter
nacional, son de carcter endmico desde hace mucho
en un determinado nmero de pases, no ayudan a re
solver las miserias de los barrios pobres.
Cuando se trata de una asociacin pblica-privada,
es muy frecuente la denuncia por los sindicatos de la
corrupcin de los poderes polticos por las grandes
multinacionales. El peligro es real, as como real es el
riesgo de un chantaje que podran ejercer los poderes
pblicos sobre un inversionista privado una vez reali
zadas y terminadas las inversiones y las reformas de es
tructura, lo cual sucede a menudo durante los prime
ros aos del contrato, mientras que la amortizacin
debe ampliarse a 20 o 25 aos para que no pese dema
siado sobre las tarifas.
183
transfieran las decisiones y los medios al nivel ms
local posible, donde radican las necesidades y las solu
ciones; donde los usuarios y los ciudadanos pueden ver
de cerca lo que sucede y tomarlo en cuenta para saber
a quines eligen y, en general, a quines hacen respon
sables.
A c t o r e s r e s po n s a b l e s y s o l i d a r i o s
Gobiernos que gobiernan
El Estado sigue siendo un protagonista central de la po
ltica del agua. Antes que nada, debe definir una poltica
precisa en la materia, formulando al mismo tiempo los
objetivos y la forma de alcanzarlos.
Tambin le corresponde estipular la funcin y las res
ponsabilidades de los diferentes actores con quienes es
pera poner en marcha esta poltica, sus propias interven
ciones y servicios, las eventuales instancias regionales y
las autoridades locales, cuya importancia ya menciona
mos. A cada responsabilidad deben corresponderle los
medios jurdicos, humanos y financieros que permitan a
cada instancia asumir sus responsabilidades.
A continuacin, el Estado debe definir las sumas
asignadas a las instancias sobre el territorio a largo
plazo, y tambin comprometerse a largo plazo con las
condiciones que rigen la utilizacin de dichas sumas, a
reserva de volver a examinarlas cada cinco o 10 aos.
Las instancias locales, como ya vimos, no pueden pres
cindir de la solidaridad nacional en los pases pobres, as
como tampoco pudieron hacerlo en una Francia mucho
ms rica.
184
Por ltimo, habrn de elaborarse parmetros de for
ma que permitan supervisar y controlar la manera en
que las instancias locales llevan a cabo sus misiones de
instancias descentralizadas.
En otras palabras, el Estado organiza las estructuras
del pas, define la poltica, destina los recursos, controla
pero no ejecuta; delega este cuidado a las autoridades lo
cales que estn lo ms cerca posible de la zona.
Gobiernos que gobiernan y que cooperan
El caso particular de los ros fronterizos o transfronteri-
zos (ms de 250 cuencas hidrogrficas en el mundo que
incumben por lo menos a dos naciones) plantea el pro
blema de la combinacin de intereses locales y sobera
nas nacionales. Los casos ms conocidos son el Jordn
(4 estados), el Tigris y el ufrates (3), el Danubio (13), el
Rin (6), el Mekong (6), el Ganges (5), el Nilo (9), el Nger
(8) y el Amazonas (7).
Es el agua un factor de conflicto entre Estados? Di
rectamente, es factible cuestionar que las races de las
palabras "ribereos y "riberas sean las mismas. Indi
rectamente, es innegable que el agua constituye un
agravante de un conflicto desencadenado por otras ra
zones iniciales. Cortar el acceso al agua al enemigo es
como condenarlo a desaparecer totalmente. Es, pues,
normal comprobar pactos secretos entre beligerantes
con el objeto de no utilizar el agua como arma de gue
rra en la prctica (acuerdo tcito y no negociado en
forma escrita y terica, forma poco respetada, a me
nudo en el origen del conflicto en curso). Tal ae el caso
185
del Lbano, actualmente lo es entre Israel, Palestina y
otros pases limtrofes.
Toda clase de iniciativas internacionales tratan de
desarrollar la cooperacin entre pases, que a menudo
estn en paz, para mejor salvaguardar y administrar los
recursos del agua, especialmente los ros. Muchas con
venciones de administracin en comn y de gestin
compartida integran lo que se ha convenido en llamar la
diplomacia del agua. Queda mucho por hacer (el Nilo
azul, ro arriba, por ejemplo, siempre ve bloqueado su
desarrollo econmico por el Nilo blanco, ro abajo). Pero
est en la naturaleza humana tomarse an ms tiempo
para construir lo que no existe que para destruir lo que
ya existe...
Los arreglos locales siempre siguen siendo la norma
a seguir. Los concejales locales son ms eficientes que
las polticas de ms alto nivel, a menudo alejadas de la
realidad del territorio. Y todava se requiere que los res
ponsables municipales no deleguen sus responsabilida
des a otros.
Municipios que toman el poder
En los sistemas constitucionales democrticos que nos
son familiares, el alcalde, como cualquier otro detenta
dor de la autoridad local, en tanto que patrn de su
municipio, tiene como primer deber definir lo que quie
re y darlo a conocer. Tambin es conveniente que men
cione cmo quiere realizarlo y en qu plazos. Cada vez
ms, en los pases democrticos se comprende que no es
posible quedarse slo all. Para ser plenamente eficaz y
democrtica, la organizacin local debe ser participa-
186
tiva, y por ende realizar, antes de adoptar cualquier deci
sin importante, una consulta previa con los administra
dos para facilitar el consentimiento de la mayora.
Una vez precisadas en el mbito nacional las reglas
generales de establecimiento y de funcionamiento de los
servicios, el delegado debe analizar la situacin de su
municipio, ver lo que no marcha la poblacin no abas
tecida o deficientemente abastecida; la calidad de los
servicios prestados por su explotador actual; el des
arrollo previsto para su ciudad y de all deducir un
programa de realizaciones y acciones. As como un par
ticular que se propone construir su futura vivienda debe
saber lo que desea el nmero de habitaciones, su su
perficie, su comodidad pero no es capaz de trazar los
planos ni ejecutar los trabajos y llama a un arquitecto y
a las empresas, de igual manera el delegado debe apo
yarse en profesionales especializados para desempear
mejor su funcin.
Esta manera de ver las cosas es reconocida en el
mundo entero, en lo que se refiere a los programas de in
versiones, y las autoridades municipales normalmente
llaman a consultores pblicos y privados para ayudarles
a definir sus objetivos, hacer los estudios de aplicacin o
realizar los trabajos. Lo esencial es que las elecciones se
hagan con transparencia, que los consultores y empresa
rios tengan calidad, que sus estudios y trabajos sean
controlados eficazmente.
El deber del alcalde tambin es ocuparse de que las
obras realizadas sean debidamente explotadas, manteni
das, modernizadas; que las relaciones con los clientes
del servicio y los habitantes de la comunidad sean bue
nas y confiables; que los gastos de funcionamiento se
187
mantengan dentro de un nivel razonable, sin despilfa-
rros, asegurando el funcionamiento normal del servicio.
Para sus habitantes, lo esencial es que el servicio pres
tado por los operadores pblicos o privados sea de cali
dad y al mejor precio.
Los ciudadanos actores
En la actualidad, cada vez son ms numerosas las comu
nidades que no solamente emplean profesionales del
agua, sino que tambin organizan comits de ciudada
nos clientes, a quienes el servicio ensea a probar el
agua, y que comunican sistemticamente su apreciacin
a los servicios responsables, por un lado los de la explo
tacin y por otra los del control.
En Estados Unidos, la tutela de los explotadores pri
vados de servicios pblicos, ya se trate del agua, de
electricidad, de gas o de telfono, es asegurada en cada
Estado por un regulador que, cada vez que se re
quiere, por ejemplo con motivo de una peticin de revi
sin de tarifas, organiza hearings; es decir reuniones a
las que puede asistir cualquier persona, donde cada
cual es libre de expresar su felicitacin o sus quejas por
la calidad de un servicio.
En la India, a menudo las reuniones con los consu
midores se organizan en los estados y las comunidades
ms dinmicas. De esta forma, se planearon tres reu
niones de septiembre a noviembre de 2002 en las gran
des ciudades de Hyderabad, Bangalore y Kolkata (cada
una con ms de 10 millones de habitantes). He aqu al
gunas de las opiniones de los consumidores:
188
Se hacen muchos discursos sobre el hecho de que el
precio puede servir como instrumento para una gestin
sana del recurso; pero tambin existen los asuntos de ca
pacidad de pagar y de la responsabilidad del que gestiona
el servicio: cuando las tarifas son elevadas, el que explota
debe hacerse responsable de la calidad del servicio frente
a los clientes, y no frente a sus amos polticos.
Por qu el agua de las fuentes es totalmente gra
tuita? Sera necesario que los usuarios tambin contri
buyeran para cubrir los gastos.
Hay enormes diferencias entre los diversos precios
del agua fijados en la regin y la calidad de los servicios;
a menudo los precios son ms elevados en las zonas ru
rales que en los departamentos de la ciudad.
La gente no est dispuesta a pagar ms sin obtener a
cambio un nuevo servicio o agua de mejor calidad.
Las enfermedades que trae el agua constituyen una
gran causa de preocupacin para la poblacin, pero no
se ha hecho nada para tratar este problema de salud
pblica.
El ministro responsable, Shri M. Shankar, saca de
estas consultas la siguiente conclusin:
Cada vez ms y ms testimonios confirman que los
usuarios estn dispuestos a pagar precios ms eleva
dos que los que se han fijado hasta hoy por servicios de
agua y de saneamiento de mayor calidad, pero las tari
fas establecidas no responden a esta expectativa de los
consumidores. El resultado es un crculo vicioso de in
gresos insuficientes, costos elevados y una calidad me
diocre del servicio. El gobierno central est prepa
rando una serie de incentivos fiscales para impulsar la
189
realizacin de las reformas y las restructuraciones
indispensables.'
La descentralizacin hacia las colectividades locales
es indispensable, pero todava es necesario que los ciu
dadanos manifiesten claramente sus puntos de vista,
que las personas elegidas localmente tengan a bien escu
charlos y no se limiten a medidas demaggicas que con
sisten en mantener los precios en un nivel insuficiente
para ofrecer un servicio adecuado.
La accin ciudadana responsable puede ir mucho
ms lejos, y existen numerosos ejemplos en los barrios
ms pobres o en las asociaciones locales, apoyadas por
las ONG nacionales o internacionales, que se encargan de
equipamientos colectivos y los administran a satisfac
cin de los usuarios. De ello volveremos a hablar ms
adelante.
La solidaridad por el agua
La solidaridad por el agua no solamente tiene por objeto
apoyar a los ms desprotegidos; ante todo se trata de
proveerlos de los recursos materiales e intelectuales (a
veces podramos incluso hablar de recursos de espe
ranza) que les permitan salir de su miseria. Idealmente,
esta ayuda no se detiene all. Anhela incitarlos a unirse a
este esfuerzo para que ayuden a su vez a los ms pobres
que ellos.
Toda clase de acciones grandes y pequeas estn en
caminadas en este sentido. Todas son titiles, ninguna
' Extractos de una reciente publicacin del Water and Sanitation
Program, South East Asia.
190
puede aspirar a la perfeccin. Su forma institucional
vara: ayudas multilaterales (Naciones Unidas), bilatera
les (de nacin rica a nacin pobre), convenios de her
mandad entre colectividades territoriales (con frecuen
cia entre dos ciudades), acciones asociativas (cooperacin
no gubernamental descentralizada), acciones mutualis-
tas (microcrdito), rescate de deudas (swaps), subven
ciones diversas, prstamos bonificados.
En todos los casos, se acepta una transferencia finan
ciera. sta es la aceptacin que es conveniente favorecer
ms all de lo simblico, como sucede, por desgracia,
demasiado frecuentemente. Ayudar hoy da en un nivel
adecuado permite reorientar esta ayuda hacia el futuro.
El logro jams proviene de una mera salpicadura, sino
de la reproduccin de triunfos anteriores.
La asistencia tcnica:
justo lo que hace falta, all donde hace falta
En un pas pobre, donde son raras las jerarquas de
mando bien estructuradas, donde incluso los buenos
agentes de ejecucin no son muy numerosos, es grande
la tentacin de recurrir a la ayuda tcnica de pases ms
desarrollados, ms ricos y cuyos especialistas estn dis
puestos a expatriarse por una buena remuneracin.
Esos mismos pases ricos, las instituciones y las bancas
internacionales casi siempre exigen informes detallados
que provengan de oficinas de estudios occidentales antes
de acordar prstamos o donativos.
La necesidad de recurrir a la asistencia tcnica es
mucho mayor en el sector del agua que en otros secto
191
res, porque dicho mbito no atrae a los aUos mandos.
En efecto, los gobiernos no tienen el tema del agua entre
sus prioridades, y los servicios de agua tampoco cuentan
con el dinero necesario para asegurar un mantenimiento
adecuado. Entonces se acude a la asistencia tcnica ex
tranjera.
Este recurso es inevitable y a menudo aporta una
contribucin decisiva a la realizacin de los proyectos
necesarios para los pases. Pero paralelamente, mlti
ples informes de expertos se amontonan en los escri
torios de las administraciones de los pases ricos y de
las instituciones internacionales, sin que se lleven a
cabo las acciones recomendadas. El destino del mar Aral
constituye un flagrante ejemplo: se estudia, se estudia, se
recomienda, se recomienda, pero no se hace nada, o
muy poco!
Por si fuera poco, las dirigencias locales muy a me
nudo tienen la costumbre de apoyarse en el consejero
para tomar sus decisiones, y cuando ste abandona su
puesto, los mandos que quedan en el lugar se encuen
tran desprotegidos. La experiencia muestra, en efecto,
que si la transferencia de conocimiento tcnico se hace
fcilmente, no sucede lo mismo con la capacidad de
acondicionamiento. El consejero y la dirigencia local en
puestos de responsabilidad deben hacer un esfuerzo
para el cual a menudo ni uno ni otro estn preparados a
fin de que el primero forme y no remplace a la dirigencia
local, y que esta ltima decida, dispuesta a dejarse corre
gir, en lugar de esperar el consejo.
Esos ejemplos de reacciones estrictamente humanas
nos muestran una vez ms que todo est ntimamente
relacionado. Si un gobierno realmente quiere cambiar
192
las cosas, es preciso que manifieste con toda claridad sus
objetivos y que se provea de los medios para alcanzarlos:
en el plano humano, adoptando las medidas necesarias
para atraer a dirigentes de calidad; en el plano finan
ciero, para liberar las sumas necesarias para proceder al
mismo tiempo a las inversiones y a las reformas indis
pensables. Por su parte, los gobiernos de los pases ricos
y las insfituciones internacionales deben sostener eficaz
mente las decisiones de ese gobierno, enviar a los diri
gentes experimentados para capacitar a los dirigentes lo
cales en los mtodos: financiar la asistencia tcnica para
perfeccionar los proyectos que han determinado finan
ciar, y financiarlos sin tardanza. Para lograrlo es indis
pensable la conjuncin de todas estas iniciativas.
Esta disponibihdad de todos los medios necesarios
en una sola mano y en el lapso ms breve es una de las
razones fundamentales de que las sociedades privadas
obtengan logros en el alcance de los objetivos que les son
encomendados.
En Macao, por ejemplo, el conjunto de 400 emplea
dos chinos de la sociedad encargada del agua de la isla
adopt nuevos mtodos de trabajo al ver que la empresa
privada aplicaba lo que se haba estipulado en el con
trato: nombramiento de un nuevo patrn (chino), pre
sencia muy frecuente de los accionistas, carteles y expli
cacin de los objetivos de inversin, existencia en la
banca local de los fondos necesarios para financiarlos.
Una vez recobrada la confianza lo dems se realiz casi
por s solo!
193
El actuar en ONG
Las organizaciones no gubernamentales se interesan por
todos los sectores de actividades; algunas de ellas tienen
por preocupacin principal el medio ambiente en gene
ral y el agua en particular Casi siempre se trata de o n g
de pequeas o muy reducidas dimensiones, cuyas inter
venciones son muy concretas, y cuya eficacia reside en
una colaboracin franca y amistosa entre una o n g del
Norte y otra del Sur. En el caso de que esta liltima no
exista, la primera labor de la del Norte es precisamente
encontrar a las personas ms dinmicas de la localidad
escogida y ayudarlas a constituir una o n g local.
Esta activacin de las fuerzas vivas locales es el ele
mento distintivo de esas o n g , llamadas de territorio, y
constituye una riqueza indispensable para el logro de las
operaciones en las zonas pobres. La psicologa humana,
tambin aqu, se encuentra en la base de todo. A menu
do los habitantes se sienten abandonados por el poder,
habitualmente slo se relacionan con operarios del nivel
que ejecuta, que les piden dinero cada vez que requieren
un documento o un servicio, porque ellos tambin estn
mal pagados, y la confianza est por los suelos. La lle
gada de una empresa (cualquiera que sta sea, que tiene
por objetivo realizar trabajos cuya naturaleza, locali
zacin y envergadura no se han discutido con la po
blacin) provoca un temor justificado y una oposicin
inicial. Una o n g local dinmica puede salvar la situa
cin, primero organizando con los poderes pblicos los
intercambios de puntos de vista previos a las decisiones,
explicando los objetivos de los trabajos, mejorando los
proyectos, haciendo un llamado a los habitantes a parti-
194
Todos los grandes centros urbanos del mundo han des
arrollado en el curso de las dcadas pasadas su respec
tiva zona de pobreza, donde el acceso al agua y el sanea
miento no estuvieron presentes en lo que se ha dado por
llamar las comunidades urbanas marginadas.
Una asociacin creada por estudiantes escandaliza
dos por lo que haban podido observar en el curso de
viajes a travs del mundo en desarrollo, la asociacin
Aquatupenses (www.aquatupenses.com) realiz un estu
dio comparativo acerca del papel de las asociaciones de
territorio, intermediarias indispensables entre los otros
actores profesionales, institucionales y sociales del agua.
Este estudio abarc seis pases (Brasil, Bolivia, Mxico,
Filipinas, la India y frica del Sur) y 20 ciudades satlite
de 10 ciudades: Ro de Janeiro (Rocinha) y Curitiba (Vila
Pinto, Vila Rose y Vila Zumb), La Paz (Caja Ferroviaria,
Ojo Negro, Unin Catarina y Rosal Kochapampa), M
xico (Gustavo A. Madero), Aguascalientes (Los Pericos y
Soledad de Abajo), Manila (Paradise Village y Peoples
Village), Kolkata (Ward 63) y Bangalore (Maya Bazar y
Ambedkar Nagar), Durban (Cato Crest) y Pietermartiz-
burg (Newton, Ashdown e Imbali).
Sus principales conclusiones son las siguientes;
- Los relevos locales que constituyen las asociaciones
cercanas, intermediarias entre los servicios urbanos y
la poblacin local desfavorecida, son instrumentos
complejos, pero sin los cuales no se puede dar ms
que un aumento de la corrupcin y la miseria.
- Una realizacin modesta que inicie un ciclo de des-
La asociacin Aquatupenses
195
arrollo favoreciendo posteriores realizaciones es pre
ferible a una accin significativa pero aislada. Fomen
tar las iniciativas mediante ejemplos logrados consti
tuye lo esencial del movimiento dinmico por crear.
Es ms importante comprender los nexos que unen a
los actores del territorio que limitarse a conocer a di
chos actores. El trmite consiste en reforzar la ca
dena de desarrollo y no en conformarse con analizar
los factores explicativos de la situacin presente. La
sociologa del agua en los barrios pobres debe com
plementar el anlisis esttico tradicional.
cipar en los trabajos con su labor ms que con un dinero
que no tienen.
Es insustituible la funcin de intermediarias de esas
ONG entre la p oblacin y el papel compresor de las admi
nistraciones y empresas modernas.
Otras ONG, por el contrario, se fijan como objetivo pro
mover ideas o causas muy generales. As, por ejemplo,
existen o n g que protegen el medio ambiente. La mayor
parte de estas o n g se han constituido en los pases del
Norte. Han elaborado sus mensajes y normado su com
portamiento con base en las condiciones que prevalecen
en su medio, y no dejan de intentar que se apliquen sus
mensajes en los pases del Sur, donde las condiciones
pueden no ser equiparables en absoluto.
Tal es el caso, por ejemplo, de las o n g antipresas,
cuya experiencia proviene de Europa o de Amrica del
Norte, donde el clima es hmedo y los volmenes de agua
almacenados en las presas existentes son de 5 000 m^ por
habitante, y quieren que se aplique la misma poltica de
no a las nuevas presas en todas partes, por ejemplo en
196
Africa del Sur o en Efiopa, donde el clima es mucho
mas seco e irregular, y donde el volumen hoy almace
nado no es ms que de 100 o 50 m^ por habitante'
Por qu esta contradiccin entre la realidad y las
tesis sustentadas? Sin duda por conviccin, tal vez tam
bin por temor a perder a sus adeptos, que corren el pe
ligro de no comprender que su o n g no defiende sus con
vicciones en todas partes. Y sin adeptos...
Sepamos discernir y ayudar a las que actan eficaz
mente en el territorio. Sepamos tambin que las o n g
por s solas evidentemente no pueden aportar toda la
solucin a los problemas de la pobreza en el mundo.
Pueden ayudar en el territorio a las colectividades loca
les y a los Estados, pero no pueden remplazados. Sus
recursos financieros y humanos son demasiado ende
bles en relacin con los montos y las capacidades de eje
cucin necesarios.
197
IX. LA CONTRIBUCION
DE LOS PRIMEROS BENEFICIARIOS
Un a f i j a c i n d e t a r i f a d u r a d e r a d e l a g u a po t a b l e
Ya lo hemos dicho y repetido: en el mundo actual, es un
inmenso privilegio tener un hbitat conectado a una red
pblica de distribucin de agua. Es evidente, pues, y lo
hemos podido comprobar, que los ms pobres aspiran a
esta ventaja y estn dispuestos a pagar al menos el
mismo precio que destinan a los vendedores del sec
tor informal. Esto implica que a menudo existe un mar
gen considerable de alza de las tarifas de distribucin
de agua que, utilizado sensatamente y tomando en
cuenta la situacin real de los beneficiarios, permitira
una mejora sustancial de la capacidad de autofinancia
miento de las inversiones de los servicios de distribu
cin. Esta comprobacin desmiente las afirmaciones de
las autoridades segn las cuales sera imposible aumen
tar el costo del agua, pues los pobres, afirman, no po
dran sufragarlo.
Espantosa hipocresa! De hecho, los pobres pagan
ya bastante ms que el precio que resultara de un alza
de tarifas que permitira amortizar el costo de la con
duccin del agua a sus barrios. En realidad, son muy
pocos los pobres abastecidos por las redes, y la mayora
debe, en consecuencia, recurrir a los aguadores. Para
ellos, una extensin de la red reducira el precio del agua
198
entre 5 y 10 %, y entonces se beneficiaran de un abaste
cimiento adecuado mediante un gasto mensual idntico
e incluso inferior. El hecho es que las personas ya aten
didas, los ricos", los comercios, las industrias, son los
que deberan enfrentar los aumentos de precios, y son lo
bastante poderosos para hacer fracasar, para repudiar el
esfuerzo de solidaridad que permitira abastecer a los
pobres a un precio razonable. Aqu debe sealarse un
hecho esencial frecuentemente acallado: puesto que el
agua en el grifo, aunque sea en el contexto de una conce
sin al sector privado, se vuelve mucho menos cara que
la que se compra a los vendedores, atraer las inversiones
privadas a este sector constituye una de las medidas so
ciales ms eficaces y menos invasoras.
Para resolver el gigantesco problema financiero,
antes que nada necesitamos echar mano del primer re
curso que ms se justifica utilizar gracias a una poltica
de tarifas razonable y eficaz: el autofinanciamiento.
Estas breves palabras son como una muleta roja en una
ardua polmica. Por ello, nuestro grupo de trabajo tuvo
que definir los principios de base de una poltica de tari
fas realista que fuera socialmente aplicable. Hablar de fi-
nanciamiento de mercado, de autofinanciamiento por
parte de los pases pobres mediante un alza de tarifas,
acaso no nos encontraramos en este punto en pleno
desenfreno neoliberal?
La situacin actual en la mayor parte de las ciudades,
en particular en los pases en desarrollo, es intolerable.
El enfoque demaggico que consiste en rechazar la fija
cin de tarifas en el nivel requerido ha cobrado numero
sas vctimas. Siempre son los ms pobres. Durante largo
tiempo dos principios se opusieron. De hecho eran tan
199
utpicos el uno como el otro: uno deseaba que el agua
esa ddiva gratuita del cielo fuera gratuita para
todos. Sin duda, un noble sueo, pero que ira acompa
ado de desperdicio de agua all donde sta abunda y
de su escasez en el resto, a no ser que los presupuestos de
los gobiernos pudieran enfrentar todos los gastos de tu
beras, mantenimiento y tratamiento, lo cual evidente
mente es ilusorio por completo en los pases en desarro
llo. Entonces, el agua gratuita significa que no haya
agua para los ms pobres. El otro principio de estricta
ortodoxia financiera, llamado full cost recovery tam
bin es totalmente inaplicable, y es el del rembolso nte
gro de la totalidad de cargos financieros, al precio del
mercado, sin ningn mecanismo pblico atenuante,
temporal o de redistribucin de los cargos en funcin de
la situacin financiera de las familias.
Cada uno defendido por una y otra parte con un
ardor militante, esos dos enfoques tericos retrasaron el
perfeccionamiento de una frmula ms pragmtica que
permitiera hacer frente a requerimientos esenciales:
- la cobertura de los gastos corrientes;
- el mantenimiento y la modernizacin de las insta
laciones existentes;
- la respectiva ampliacin que debiera ser priorita
ria para los barrios pobres;
- el rembolso de los prstamos contrados.
Apartndose de los dos enfoques extremos y fuerte
mente cargados de ideologa que acabamos de mencio
nar, el grupo de los sabios, inspirndose en especial en
una experiencia llevada a cabo con xito en frica del
200
Sur, propuso que a partir de ese momento se conservara
un prmcipio de cobertura duradera de costos, cuya de
finicin precisa damos en el siguiente recuadro
De hecho se trata de buscar el equilibrio financiero
entre las explotaciones y la cobertura de los gastos co
rrespondientes a lo largo de un periodo bastante prolon
gado, en el entendido de que quienes fijen tarifas harn
un esfiaerzo diferenciando inteligentemente los des
cuentos- por tomar en cuenta la capacidad contribu
tiva de los diferentes segmentos de la poblacin. Las
estructuras tarifarias podran, en este caso y eventual
mente con ciertos coeficientes de decremento temporal
asumir un ndice de subvencin en beneficio de las fi^ac-
ciones ms pobres de la poblacin. Este ndice de sub
vencin debe ser transparente y estar sujeto a revisiones
peridicas para asegurarse de que efectivamente el be
neficio est reservado para las poblaciones que forman
parte del objetivo.
Resulta esencial establecer polticas tarifarias inspi
radas en tales principios. Solamente all donde se deci-
La definicin del principio de fijacin de tarifas
con cobertura amplia de los costos
por el "grupo de los sabios"
- Los prestadores de sencidos deben apuntar a un
nivel de ingresos que permita cubrir ntegramente
sus gastos recuirentes poniendo en marcha una po
ltica sustentable de cobertura de costos (cDc) que
tome en cuenta las necesidades futuras en la tesore
ra. La CDCabarca los costos de explotacin, los fi-
201
nancieros y la renovacin de las infraestructuras
existentes.
- Los ingresos provenientes de estas tarifas deben sol
ventarlos, colectivamente, los usuarios. Pero en el
contexto de la CDC, no se les descuenta el mismo
precio. El acceso al agua, en el sentido econmico,
debe garantizarse gracias a mecanismos de fijacin
de tarifas adaptados, con subsidios cruzados (por
ejemplo, poniendo en marcha una fijacin de tarifas
decreciente), y/o definiendo polticas especficas y
transparentes en favor de los pobres.
- La parte de los ingresos recurrentes provenientes de
los presupuestos pblicos debe garantizarse a largo
plazo gracias a acuerdos previos entre los Estados y
las ciudades, con base en el monto de las transferen
cias fiscales.
En la experiencia internacional en materia de refor
mas tarifarias, la progresin de ingresos propios engen
dra un crculo virtuoso , caracterizado por un mejora
miento de la calidad de servicios, el desarrollo de la red
que genera ganancias ms importantes, la llegada de in
versionistas y de arrendadores externos, y la concesin
de ayudas pblicas para los proyectos que no pueden
prescindir de subsidios. Los conferencistas recordaron
repetidamente que los usuarios, incluyendo las personas
pobres que vivan en el medio urbano, estaban dispues
tos a pagar por el agua, aunque quienes toman las deci
siones polticas a menudo titubean antes de aumentar
las tarifas. La accesibilidad econmica y los mecanismos
que la favorecen constituyen los elementos clave para la
fijacin de tarifas adecuadas. _______________
202
dan y se apliquen stas aumentar la oferta de servicios
para el agua, y habr capacidad de responder a las nece
sidades domsticas y del medio urbano. De tales pol-
cas dependen en la zona urbana el alcance de los Objeti
vos del Milenio y la mejora sensible de la condicin de
los ms pobres; de esta manera, obtendrn a un precio
igual o inferior y un servicio mucho mejor. Podemos es
perar que se duplique el volumen de los recursos que
provienen del autofinanciamiento y de esta forma la co
bertura de una fraccin importante de necesidades com
probadas y que no dejan de aumentar, all donde la pre
sin de la urbanizacin se vuelve mayor
Desgraciadamente, la prctica de esos principios tro
pieza con dificultades muy graves y con el peso de cos
tumbres fundamentalmente antieconmicas, antisocia
les y contrarias al desarrollo sostenible en un terreno que
absorbe casi 80% del agua distribuida: la agricultura.
El ma y o r c o n s u mi d o r d e a g u a d e l pl a n e t a
La agricultura, como ya lo vimos, es el mayor consumi
dor de agua del planeta: ms de 70% de los recursos, en
total; 90% en ciertos pases como Egipto. Tambin se
cuenta entre las actividades humanas que menos em
pleos genera por unidad de agua utilizada.
Como el objeto de todo desarrollo econmico y social
es proporcionar a cada hombre un trabajo y su corres
pondiente remuneracin, tan alta como sea posible;
como los pases realmente ricos no se desarrollaron real
mente sino a partir del momento en que supieron gene
rar empleos con mayor valor agregado fuera de la agri
203
cultura, nos podemos preguntar qu ha llevado a los pa
ses pobres a desarrollar superficies de riego en condicio
nes que prolongan la miseria, secando ros y mantos Ire-
ticos y agotando su, de por s, poca agua.
La alimentacin del hombre constituye un hecho es
tratgico. Los que carecen de ella, por razones naturales
(sequa, inundaciones, invasiones de insectos, epidemias
y otras catstrofes) o por razones provocadas (conflictos
armados), saben que los pueblos se sublevan cuando tie
nen hambre. Un gobierno que se hace responsable de la
calma de su poblacin (y de la suya propia) siempre
dar mayor prioridad al arma alimentaria que al agua,
dispuesto a hacer desaparecer sta a ms corto o largo
plazo, como actualmente es el caso de las dos dcimas
partes de las tierras cultivadas. En esos pases secos po
dra intentarse procurar la ahmentadn del exterior, con
la idea de exportar productos que exigen menos agua
para su fabricacin. Muchos pases desarrollados, sa
cando partido de las condiciones climticas templadas y
de una agricultura sumamente productiva, tienen exce
dentes de los que una parte es donada (va el programa
alimentario mundial; pa m) a los ms pobres, y la otra
vendida en el mercado internacional. Una tonelada de
cereales, comprada en este mercado, puede economizar
varias toneladas de agua que hubieran tenido que em
plearse para el riego de una produccin equivalente en el
lugar, en condiciones mucho peores y menos eficaz
mente. En el marco de un rgimen de paz y de confianza
internacional, este razonamiento es vlido.
Por desgracia, no nos encontramos en un rgimen de
paz y de confianza internacional, y muchos programas
de ayuda bilateral implican contrapartes polticas. Por
204
qu un pas pobre y sin agua, donde permanentemente
reina la inseguridad, aceptara quedar dependiente de
aqul o aquellos que le proporcionarn los medios para
suprimir una agricultura local no rentable? Todos de
seamos asegurar nuestra independencia alimentaria!
El problema es extraordinariamente complejo y nues
tro grupo de sabios no pudo analizarlo durante el
tiempo destinado a su misin. Pero reviste tal importan
cia para el fiituro del agua del planeta que no podemos
dejar de recordar aqu algunas soluciones que estn
transformando radicalmente la agricultura del Norte,
que es una gran consumidora de agua, en una agricul
tura avanzada.
Una primera familia de soluciones es de naturaleza
econmica. Todo lo que permita un mejor riego es, pues,
bienvenido. Ello puede lograrse poniendo mayor cui
dado en el riego, mayor tecnificacin haciendo una in
versin adicional (aspersin por declive en forma de
vapor, en lugar de riego por canales, por ejemplo) y man
tenimiento continuo de las instalaciones. Se ha recurri
do a toda clase de indicadores que recurren a la podolo-
ga, a la meteorologa, a las ciencias de la organizacin.
El campesino que lo logra se vuelve un ingeniero agr
nomo, adems de hidrlogo.
Pero si por cada uno de esos ingenieros, un centenar
de campesinos o ms deben retirarse de la agricultura,
debemos celebrario? Ciertamente, siempre y cuando,
desde luego, esos campesinos encuentren otro empleo;
all es donde intervienen todos los asuntos relacionados
con la formacin de los hombres, con la creacin de
nuevas actividades, con la introduccin de sus produc
ciones en el circuito comercial mundial. La labor es tit
205
nica, requiere mucho esfuerzo y perseverancia, pero re
troceder frente a tal esfuerzo, como hacen muchos, con
duce tambin, y cada vez ms, a chocar de frente contra
la pared.
El tema de las variedades cultivadas se vincula con
este mismo mbito econmico. Algunas variedades re
quieren menos agua que otras. sas son las que deben
conservarse con todo lo que ello implica en cuanto al
control del mercado de semillas, la variedad decreciente
de las especies vegetales cultivadas y su eventual artifi-
cializacin ( o g m). Respecto a este ltimo punto, las ma
nipulaciones genticas que se han practicado hasta el
presente se deben a razones de aumento de resistencia a
las enfermedades. Ofrecen mayor seguridad a la produc
cin agrcola; por el momento no existen especies gen
ticamente modificadas con miras a un menor consumo
de agua. Por qu un laboratorio de bioqumica inverti
ra para economizar un recurso que no cuesta nada gra
cias a las tarifas preferenciales y que se suman a otras
tantas subvenciones al mundo agrcola?
El agua no es un bien mercantil como los dems, se
dice. Es verdad, es ms que eso, pero tambin es eso.
Huye de quienes no paguen por ella para irse con quienes
la pagan. As reza una norma econmica muy difundida...
ltima consideracin de naturaleza econmica: el
agua que se extrae para el riego casi siempre requiere
el uso de una bomba, y por lo tanto de energa. Si el agua
no cuesta nada, la energa es la que paga y fcilmente
puede ser interrumpida. Por razones polticas compren
sibles, que son mantener a la poblacin rural en un es
pacio que no deja de desertificarse, a menudo los pode
res pblicos benefician a los agricultores con una tarifa
206
elctrica preferencial que hace que las operaciones de
bombeo cuesten lo menos posible. Y el agua se desper
dicia! No sera mejor subvencionar instalaciones que
permitieran utilizar menos agua?
Estas consideraciones nos conducen a soluciones de
naturaleza tcnica. Se trata, en una ltima forma de evo
lucin, del cultivo bajo un invernadero plstico. La capa
plstica podra ser colocada incluso en el piso y que la
planta la atravesara, colocada sobre arcos, o bien con
formar una estructura fija. Las variantes no faltan, y son
caras en todos los casos. Sin embargo, permiten susti
tuir el riego por aspersin tradicional por un goteo que
ahorra agua gracias a impresionantes canfidades de
tubos, captadores y monitores informticos para hacer
que todo marche. Los productos obtenidos son sanos,
han sido clasificados previamente y son ms abundantes
y ms rentables para el productor. Corresponden exac
tamente a las normas de calidad exigidas a las grandes
superficies! Aqu tambin, el hijo ingeniero mata al
padre campesino. ste es el resultado de una larga evo
lucin de los pases desarrollados. En los pases pobres,
sern necesarios tiempo y numerosas etapas interme
dias, como sucedi en los pases del Norte.
Ha c i a l o s v e r d a d e r o s pr e c i o s e n a g r i c u l t u r a ?
El hecho de no pagar el agua a su justo valor ha depre
ciado la produccin agrcola. Esto hizo del mundo campe
sino un espacio econmico particular, totalmente depen
diente de las decisiones polticas, por no decir militares.
Si el costo real del agua pudiera reflejarse en el
207
costo de las mercancas producidas, 80% de los usos
mundiales del agua que fueran reservados, como ac
tualmente, a la agricultura, no existiran, o habra
mucho menos. Se calcula que en las actuales circuns
tancias, casi la mitad de ese 80% se despilfarra por la
falta de experiencia en la agricultura pobre y por el des
cuido de todos. Si tanto el precio del agua como el de
los productos agrcolas reflejaran su verdadero costo,
es probable que ese 80% se volvera menos de 50%. Se
desperdiciara mucho menos agua, y podra destinarse
mucho ms dinero actualmente dilapidado en las
subvenciones a la produccin a la formacin profe
sional de jvenes agricultores y al mejoramiento de su
nivel de vida. Pero, cmo hacer que los habitantes de
las ciudades acepten semejantes alzas del precio de su
alimentacin?
La reforma slo puede ser progresiva, pero acaso no
es sta una razn de ms para comenzar a reflexionar
acerca de las modalidades y recorrer las primeras eta
pas, tanto ms cuanto que eso slo puede concebirse en
el marco de una reduccin concertada en el plano inter
nacional de las subvenciones a la agricultura? sa es
toda la estrategia de las negociaciones llamadas de
Doha, actualmente en curso.
En pocas palabras, la verdad de los precios en agri
cultura no es un capricho. En todo caso, sigue siendo
menos descabellada que la actual poltica suicida. Se
apoya en una gestin conjunta del verdadero precio del
agua y en la puesta en marcha de tres obras:
- la aplicacin a la agricultura de la gestin integrada
de los recursos en agua;
208
- el control efectivo del desarrollo sustentable de la
produccin agrcola en escala mundial, y
- un proceso que vincule a los agricultores con la
toma de decisiones, previa reflexin acerca de las
perspectivas de los mercados a largo plazo, de los
recursos y de las vas para un mejoramiento sus
tentable de su condicin.
"Grandes declamadores, pequeos hacedores; peque
os declamadores, grandes hacedores, dicen a veces en
el campo. Es hora de pasar del dicho al hecho. Tan slo
ser una revolucin ms.
209
X. APROVECHAR MEJOR
LOS FONDOS PRIVADOS
Cu a n d o aludimos a los fondos privados en el mundo del
agua, muchos fruncen el ceo. No se privatizara el
aire? Nada de eso, pero recordaremos nuevamente dos
cuestiones evidentes:
- desde hace dos siglos una buena proporcin de las
infraestructuras realizadas en nuestro pas y de
las que estamos bastante satisfechos se lograron
con recursos privados;
- para el financiamiento de sus inversiones de inters
general, la mundializacin pone a la disposicin
del mundo una enorme reserva de ahorro privado,
varias veces ms importante que el conjunto de los
recursos pblicos disponibles; vamos a privarnos
de utilizarlos, cuando en ello est en juego el al
cance de los Objetivos del Milenio?
Necesitamos, pues, evaluar las diversas fuentes de
contribucin privadas a las cuales el mundo puede recu
rrir, empleando sensatamente, cuando sea indispensa
ble, el recurso de las garantas. Beneficiarios actuales y
futuros de dichas infraestructuras, ahorradores, titulares
de fideicomisos, bancos e inversionistas privados, todos
pueden contribuir ms sin riesgo y en beneficio del inte
rs general.
210
Una ojeada a la historia muestra que durante los dos l
timos siglos el equipamiento adecuado y rpido de los
pases industrializados fue financiado por el mercado,
ya fuese que los operadores fueran pblicos o privados.
Por qu esperar un comportamiento similar solamente
de las finanzas pblicas para los pases en vas de des
arrollo o nacientes, siendo as que los Estados ya estn
actualmente sobreendeudados y que una reserva de aho
rro privado de una magnitud sin precedentes se encuen
tra disponible hoy?
Esta pregunta central rebasa ampliamente el mbito
del agua. Para quien observe con atencin los antece
dentes fundamentales del financiamiento mundial del
desarrollo, el problema esencial reside en la extrema di
ficultad que enfrentan los pases en desarrollo para en
contrar los financiamientos que necesitan junto a ese
enorme ahorro privado mundial superabundante que se
encuentra, a su vez, en busca de empleos seguros v re-
muneradores. Se dara un gran paso adelante si logrra
mos canalizar satisfactoriamente esos recursos al agua.
La existencia de esa reserva de ahorro privado es una de
las mayores oportunidades aportadas por lo dems
corriendo muchos riesgos por la mundializacin. Hay
que hacer, pues, todo por aprovecharla y, para ello,
poner en marcha los medios necesarios de "intermedia
cin utilizando el instrumento de las garantas. De
hecho se trata de:
- crear o hacer que funcionen mejor los mercados fi
nancieros locales;
El me r c a d o f i n a n c i e r o pu e d e c o n t r i b u i r ma y o r me n t e
211
- generar las condiciones necesarias para que los
bancos privados desempeen normalmente su fun
cin en lugar de que se abstengan de hacerlo;
- asegurar la reanudacin y el aumento (aqu proba
blemente duplicarlo resulta poco ambicioso) de la
inversin privada.
Lo QUE PUEDE h a c e r LA GARANTA
Se trata de una palabra que los sabios a menudo han
tenido en la boca, en la punta de su pluma, y del que ha
blaron en el informe que presentaron: el de las garan
tas. El uso de stas, sealan, se debe escuchar, recono
cer y valorar. stas pueden revestir diferentes formas
pero, in fine, siempre se trata de lo mismo; una institu
cin ajena a un proyecto aporta una garanta que per
mite a los promotores del proyecto enfrentar un riesgo
especfico que rebasa su superficie financiera actual y
que hace posible el financiamiento de un proyecto o re
ducir su costo.
Los riesgos a los cuales se enfrenta un proyecto en el
sector del agua son de muy variadas naturalezas. Ate
nuarlos implica, primero, diferenciarlos bien y luego
asignarlos correctamente. Consideremos el caso de una
inversin privada. El concesionario del proyecto debe co
rrer, entre otros, tanto el riesgo de ejecucin como el
riesgo comercial. Es responsable, por ejemplo, de los ex
cesos de costos o de la incidencia de retrasos en la puesta
en marcha del proyecto o, incluso, del mal resultado de su
sistema. En cambio, no es responsable de la decisin de
devaluacin adoptada por el Estado. Tampoco de la viola
212
cin del contrato unilateral determinada por la autoridad
otorgante o del cuestionamiento de las tarifas por sta; lo
cual significa que pueda desear legtimamente que al
guien ms corra esos riesgos o que l mismo perciba una
compensacin por el costo adicional que eso puede oca
sionar Si no considera que es suficientemente remune
rado, tomando en cuenta los riesgos a los cuales puede
enfrentarse, tambin puede decidir no invertir e irse a
otra parte. En un entorno que sea an menos propenso a
correr riesgos,' ello constituye una tentacin permanente.
Basta, por lo dems, echarle un vistazo a los prudentes co
municados emitidos por los grandes industriales del agua
desde hace dos aos. Pretenden tranquilizar y sealar que
limitan sus compromisos en los pases nacientes.^ Muy
arriesgado, muy mal remunerado. En febrero de 2004,
Suez haba aportado 700 millones de dlares a Argentina.
Cuando este sentimiento se vuelve generalizado, las in
versiones se detienen; desde hace algunos aos ya no hay
nuevos proyectos de agua en el mundo. Los instrumentos
de garanta constituyen un recurso para contrarrestar los
efectos devastadores de esta exagerada prudencia.
Ni los industriales del sector ni los concesionarios o
sus bancas superarn sus reticencias a menos que se les
proponga una herramienta que les permita limitar sus
riesgos. En una economa de mercado, nadie los obligar
a invertir donde no lo desean. Si las condiciones locales
no son favorables, para hacer la inversin atractiva y pre-
' Recordemos, como informacin, los casos WorldCom y En
ron; la devaluacin del peso argentino; las diferentes crisis de los
pases nacientes, o incluso las concentraciones bancarias que redu
cen la oferta a los pases emergentes.
^China sigue siendo una notable excepcin.
213
sentable ser preciso cambiar las condiciones locales, o
bien reducir su impacto negativo.
Garantizar el riesgo poltico con respecto a esto es
esencial. Cada uno de los actores conserva en la memoria
esas nacionalizaciones y esas expropiaciones; esas abusi
vas violaciones de contrato, esas repetidas devaluaciones;
los atentados a la transferencia y conversin de las mone
das, para no hablar de las guerras y/o las sublevaciones.
Ciertos pases tienen un pasado tan terrible que la sola
evocacin de su nombre hace huir hasta a los inversio
nistas ms audaces. El riesgo asumido es tanto ms pe
sado en el sector del agua cuanto que los plazos son lar
gos. As como un determinado pas puede intentar
enfrentar los riesgos asumidos durante algunos aos,
tambin es totalmente utpico pensar que se posee la ca
pacidad para prever lo que suceder en los prximos 20 o
30 aos en zonas donde a menudo lo peor es una certeza.
En materia de agua, la unidad de tiempo es la dcada y
slo al final del periodo se sabe si existen ganancias. Nin
guna compaa de seguros puede cubrir con su solo pre
supuesto semejantes riesgos o, en todo caso, no en la ma
yor parte de los pases en desarrollo. Un accidente sera
demasiado costoso financieramente. O entonces se re
querira una prima tan alta que el proyecto no podra
aceptarla, pues no se podra reflejar en las tarifas.
Entonces es cuando pueden funcionar los mecanis
mos de garanta. Las instituciones financieras inter
nacionales, Banca Mundial o bancas regionales de des
arrollo^ o bien las agencias de crdito de exportacin,*
3La Agencia Francesa de Desarrollo ( a f d ) en el caso de Francia.
^La COFACE en Francia.
214
pueden hacerlo funcionar. stas aportan su garanta. Si
se presenta un riesgo, ellas asumen el costo conforme a
modalidades convenidas a priori. Por lo dems, son re
muneradas por ello. La garanta es un mecanismo flexi
ble. Nosotros deseamos que se desarrolle ms amplia
mente y lo ofrezcan nuevos actores. De esta manera, es
posible concebir muchas nuevas pistas. Las institucio
nes internacionales podran ofrecer garantas incluso sin
ser prestamistas de un proyecto. As, la garanta se vol
vera un producto como tal. Sobre todo, el enfoque de
las garantas, por el hecho de su flexibilidad y la seguri
dad que brinda, puede retomarse bajo diversas formas
por todos los actores de la cadena del financiamiento del
agua. Esto es vlido obviamente para los Estados, tanto
donadores como beneficiarios, que pueden aportar su
garanta para enfrentar ciertos riesgos del proyecto.
Pero tambin lo es para los bancos privados, que tam
bin pueden vender el producto garanta u organizar
la garanta colateral de varios proyectos que financien.
Por ltimo, incluso podemos concebir que las o n g ofrez
can su garanta a organismos de micro o mediano cr
dito. Todas estas vas comparten un mismo objetivo: ge
nerar confianza.
La existencia misma de estas garantas, en efecto,
tiene un doble impacto: primero, el financiero en el sen
tido de que stas permiten minimizar el costo de los fi
nanciamientos puestos en marcha; en seguida, psicol
gico en cuanto a que facilitan la toma de decisiones
que se concentra en los riesgos manejables del pro
yecto. Y por un costo, en resumidas cuentas, menor que
la intervencin directa tradicional. Porque una garanta
no moviliza inmediatamente las mismas sumas. Porque
215
es un instrumento que permite una cierta forma de mu
tualidad. Finalmente, porque la presencia de una tercera
parte crea una nueva presin poltica. De cierta manera,
el garante tambin es un nuevo vigilante de los acuerdos
pasados.
L a movilizacin d e l a h o r r o l o c a l
Digmoslo de entrada: para un observador cnico, esta
nibrica slo debera figurar aqu a manera de informa
cin. Y ello por dos razones: primero, porque a menudo
esos mercados slo existen en estado embrionario y ni
camente se ocupan del curso de asuntos simblicos, con
frecuencia en beneficio del erario pblico. Luego, por
que el financiamiento de las infraestructuras para el
agua conlleva tales riesgos durante tiempos tan prolon
gados, que arriesgara su dinero durante tales lapsos en
operadores, para colmo, tan frgiles, debemos resignar
nos a darle la vuelta a la pgina? No.
Existen muchas razones para fomentar el ahorro
local y la formacin de mercados financieros en los pa
ses nacientes y en desarrollo: establecer el ahorro local y
no verlo marcharse hacia otros horizontes,^ proporcio
nar la ptima adecuacin empleos-recursos, reducir los
costos de los financiamientos...
En la mayor parte de los casos, los proyectos del
agua se enfrentan a la misma gran dificultad; los ingre
sos en moneda local se recaban para rembolsar las in
versiones financiadas generalmente en moneda fuerte, y
5A manera de informacin, recordemos que los pases en vas
de desarrollo son exportadores netos de capitales (200 000 millo
nes de dlares en 2002).
216
esto genera un riesgo de cambio estructural. Pueden
concebirse mecanismos complejos para atenuar ese
riesgo (a menudo disuasivo); especficamente la crea
cin de una facilidad financiera de urgencia que aporte
fondos, en particular despus de una devaluacin, para
hacer frente a los vencimientos ms inmediatos y que se
rembolse en el curso de la duracin del proyecto gracias
a un aumento paulatino de las tarifas. Tales mecanismos
son complejos. Sera mucho ms sencillo poder finan
ciar la mayor parte de las inversiones con moneda local.
"Pido prestado en pichones y gracias a mis ingresos en
pichones, rembolso con pichones. Por desgracia, esto es
mucho ms fcil de explicar que de llevar a cabo. En la
actualidad, prcticamente no existe pas en desarrollo o
naciente donde sea posible tomar prestados los montos
necesarios durante el tiempo necesario. Varias razones
pueden explicar esta situacin. Mencionemos la endeble
consolidacin de los mercados, el temor a un efecto de
despojo,' la falta de un instrumento a largo plazo, la au
sencia de inversionistas a largo plazo, el anhelo de los
poderes pblicos de favorecer el endeudamiento inter
nacional, el frgil atractivo del mercado local... Desde
hace aos, se han realizado numerosos esfuerzos por
desarrollar mercados y luchar contra esos puntos flacos.
Con xito restringido, hay que reconocerlo. Y aunque al
gunos grandes pases (como la India, China, Brasil y
frica del Sur) han creado mercados locales que han
funcionado bien, permitiendo responder a una parte de
^Los financiamientos movilizados con base en un proyecto ga
rantizado por financieros extranjeros o por el Estado acapararan
el recurso disponible en detrimento de otros proyectos.
Que explica los fenmenos de fuga de capitales.
217
las necesidades de crdito, esos mercados no proponen
muy frecuentemente ms que prstamos a corto y me
diano plazos. Para responder a todas las necesidades del
sector del agua, hay que disponer de una vasta gama de
instrumentos a largo plazo.
Adems, hay que reconocer que en ciertos pases, los
Estados se reservan para sus propias necesidades el ac
ceso a los mercados de capitales locales y se lo niegan a
los prestamistas privados, precisamente para obligarlos
a importar aunque sea endeudando al pas ahorro
extranjero.
Nosotros pensamos, no obstante, que el financia
miento del agua abre nuevas posibilidades en este te
rreno. El agua es, en efecto, un producto sencillo. El per
fil de la inversin es conocido, las perspectivas son a
largo plazo. El agua bien administrada ofrece un rendi
miento estable y permanente; los mercados financieros
pueden as favorecer, mediante su accin, el desarrollo
de la buena gobernanza. Seran los primeros beneficia
dos. Slo resta saber cmo actuar para poner a funcio
nar el detonador, para poner en marcha la bomba.
La experiencia sugiere dos enfoques constructivos y
complementarios. Primero hay que arreglrselas para
que las robustas instituciones de mercado se pongan en
marcha. Hay que utilizar temporal y sensatamente el
arma de la garanta para ubicar la importancia del
riesgo en un nivel aceptable. La sugerencia de desarro
llar mercados financieros se ha hecho desde hace dca
das, pero como no se ha propuesto simultneamente
una utilizacin cataltica de la garanta, prevalece el es
cepticismo respecto de las oportunidades de un desarro
llo apreciable de tales mercados. Por ello es preciso po
218
nerse en accin en ese terreno, creando, mediante la uti
lizacin temporal de las garantas, las condiciones de
desarrollo progresivo de los mercados que entrarn en
funcionamiento.
Insistamos en ello: el ahorro local existe. Los fondos
de pensiones locales y otros inversionistas instituciona
les, como los fondos mutuos, constituyen fuentes de fi
nanciamiento potencialmente muy importantes para las
infraestructuras del agua.
La creacin de mercados financieros no se impro
visa. Es uno de los terrenos por excelencia, en que la
asistencia tcnica de los pases avanzados ayuda a ganar
un tiempo precioso y evita errores iniciales, permitiendo
principalmente acelerar la formacin de actores locales
y adoptar desde un principio las normas de funciona
miento que se han probado ya en otras partes en materia
de disciplina, de transparencia, de liquidez, de igual
dad de condiciones de acceso, etc. Los gobiernos deben
eliminar simultneamente todos los obstculos de orden
legal, fiscal o administrativo a menudo numerosos
que, de hecho, pueden poner trabas al desarrollo de esos
mercados locales.
Sin embargo, para que los mercados se desarrollen,
es conveniente que se manifieste un volumen suficiente
de demanda solvente. Aqu el Estado tiene la responsabi
lidad especfica de procurar hacer de las colectividades
locales (cuya funcin es esencial para las infraestruc
turas del agua) actores financieros grandes y de reco
nocida solvencia. Puede darse este caso facilitando
emisiones de bancos de desarrollo locales activos y pru
dentemente administrados. Tambin puede darse el caso
de prstamos de instituciones extranjeras de primer
219
rango, es decir instituciones financieras multilaterales
deseosas de hacer crecer su potencial de prstamos en la
moneda de esos pases. Sealemos, sin embargo, que
esas instituciones deben dar muestras de moderacin en
sus demandas, a riesgo de agotar rpidamente esos mer
cados, cosa que a menudo se les reprocha a los erarios
locales.
Otro mtodo, ms prometedor de manera inme
diata, consiste en hacer solventes a los prestamistas lo
cales ciudades, regiones o empresas para sus inver
siones. Ese es, justamente, el dominio de la garanta, que
permite, por ejemplo, prolongar en los hechos el venci
miento de prstamos. En la mayora de los pases los
prestamistas no desean acompaar los proyectos ms
que unos cuantos aos, y las infraestructuras del agua
requieren mayor tiempo. Pues bien: con una garanta
parcial del crdito que cubra una parte de los venci
mientos ms lejanos, se puede prolongar la duracin del
prstamo y hacerlo ms atractivo para el prestamista. La
garanta parcial del riesgo puede completar ese disposi
tivo cubriendo los otros riesgos vinculados con el rem
bolso. Asociados, esos dos tipos de garantas permiten
prolongar la duracin de los prstamos y reducir la dife
rencia de los intereses sobre los prstamos y las obliga
ciones recaudadas en los mercados locales y extranjeros.
La organizacin de estos mecanismos de garanta, por
desgracia, a menudo todava es compleja, lo cual frena
su empleo. Es urgente en este terreno, como en otros,
simplificar, simplificar ms, simplificar siempre.
Para aumentar la cantidad de nuevos actores slida
mente solventes en esos mercados, tambin podemos
pensar en las agrupaciones de colectividades locales
220
deseosas de pedir prestado para la realizacin de pro
yectos cuya magnitud individual resultara insuficiente
para justificar una emisin obligacionista pero que,
juntos, podran alcanzar. Tales colectividades deberan
constituir un capital comtin de garanta conjunta y so
lidaria, posteriormente complementada por una garan
ta exterior. Esta frmula ha obtenido logros ejempla
res en Estados Unidos, en los Pases Bajos y en Francia
(con las sociedades de desarrollo regional y la caja de
ayuda para el equipamiento de las colectividades loca
les, por ejemplo), tanto para el desarrollo de bolsas re
gionales como para las satisfaccin de necesidades de
prstamo local.
Quin podr correr esos riesgos y otorgar semejan
tes garantas? ste es uno de los terrenos donde las insti
tuciones financieras multilaterales estn invitadas y dis
puestas a intervenir, cuando hasta ahora generalmente
se haban abstenido de hacerlo.
Por ltimo, reconozcamos que, por prometedoras
que sean todas estas medidas de activacin del ahorro
local, no se pondrn en marcha de un da para otro en
todas las regiones del mundo, y probablemente fi-ica
slo tendr acceso a ellas con un retraso de varios aos.
A c e r c a d e l b u e n u s o d e l o s f o n d o s d e pe n s i o n e s
Incluso si todava los fondos de pensiones tienen una
funcin limitada en los pases en desarrollo, no sola
mente es probable, sino deseable (para lo que a nosotros
nos interesa), que vaya creciendo su importancia.
En cada pas, tales fondos pueden financiar en mo-
221
neda local al sector del agua y de manera ms general a
los proyectos de infraestructura. Por un lado deben, en
efecto, planificar una perspectiva de largo plazo en sus
inversiones. Por el otro, son o sern uno de los sitios na
turales de acumulacin del ahorro local. Dispondrn de
recursos.
En numerosos mercados nacientes, los fondos de
pensin, a menudo an de modesta dimensin, pueden
desarrollarse. Esos fondos podran financiar proyectos
con la moneda local, si contaran con buenos instrumen
tos de ahorro disponibles y se ofrecieran seguridades.
Los fondos buscan con frecuencia los usos a largo plazo;
se interesan, muy naturalmente, en los instrumentos co
rrespondientes y que garanticen un rendimiento estable.
Claro que, como todo inversionista sensato, y con mayor
razn por sus obligaciones fiduciarias, solicitarn en
contrarse protegidos de riesgos que no pueden correr.
Adems, es deseable que adopten tal conducta y perma
nezcan hermticos a las presiones del mundo exterior.
Una vez ms, resulta esencial que reine un clima de con
fianza. Ms adelante, esos fondos desearn adecuar los
horizontes temporales de sus activos y pasivos, de los res
pectivos usos que pueden darles y de sus recursos. Sern
los primeros que se sentirn complacidos de poder am
pliar el plazo de sus inversiones con buenas clusulas de
seguridad. Tanto ms que no tendrn necesidad de sufi-ir
un riesgo de cambio.
Impulsar la funcin de los fondos de pensin consti
tuye una razn de ms para promover que las institucio
nes financieras internacionales difundan los mecanis
mos de garanta. Eso contribuir a reforzar el desarrollo
de los mercados financieros locales, aumentar los recur-
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sos disponibles para el agua y establecer actores slidos
para el financiamiento de las jubilaciones. Mantenga
mos en mente que tambin sera una manera de favore
cer los fondos que deben invertirse de manera social
mente responsable.
E l o f i c i o de l o s bancos
Entre los actores del mercado, los bancos desempean
una ftincin esencial, de la que el agua debera benefi
ciarse ms. La historia reciente demuestra que en el sec
tor puede haber participaciones bancarias importantes y
rentables. Las circunstancias de estos ltimos aos han
hecho que sean cada vez menos fi^ecuentes; la desacele
racin econmica mundial; los efectos del 11 de sep
tiembre de 2001; los escndalos financieros de Enron o
de WorldCom; las devaluaciones o las tensiones finan
cieras enfrentadas en los mercados clave de Amrica del
Sur y las fiasiones en el sector bancario que condujeron a
una reduccin de las capacidades, y la gran vulnerabili
dad de los bancos al riesgo comercial en el sector de la
energa en Estados Unidos y en el Reino Unido. Se te
men, adems, las dificultades que podran surgir por
una modificacin eventual de la poltica del Comit de
Basilea y sus respectivas consecuencias sobre los prsta
mos para el financiamiento de proyectos.
Cada uno de estos elementos contribuye a disminuir
el inters de las bancas internacionales por estos prsta
mos al extranjero, particularmente en los pases nacien
tes. Sin embargo, proyectos de magnitud internacional,
que presenten una estructura slida, todava podran en
224
contrar interesados entre los bancos comerciales inter
nacionales. Se habla entonces de proyectos bancables.
Sin embargo, tomando en cuenta el costo en capitales y
el tiempo de elaboracin de proyectos necesariamente
complejos, los bancos slo se interesarn al menos en
el curso de los prximos aos en proyectos que:
- alcancen montos que flucten por lo menos entre
50 y 100 millones de dlares para obtener una re
muneracin que consideren satisfactoria;
- tengan coberturas de slida garanta contra riesgos
catastrficos. A lo largo de su historia, los bancos
han aprendido a desconfiar de los riesgos polticos;
la nacionahzacin, la violacin de contrato, la de
valuacin de la moneda, la capacidad de transfe
rencia y la convertibilidad, la guerra, los disturbios
o las sublevaciones... Asimismo, se toma en cuenta
el comportamiento reciente del pas en el desarro
llo de proyectos, independientemente de su solven
cia o riqueza. El contexto normativo y el compro
miso del pas en favor de la estabilidad tambin se
consideran esenciales.
Los bancos no estn dispuestos, pues, a asumir un
riesgo demasiado importante, ms an cuando los crdi
tos de infi-aestructura en materia de agua se amplan du
rante un gran periodo. Aqu tambin resultar esencial
la vinculacin con los proyectos de las agencias crediti
cias de exportacin, y de las insfituciones financieras
multilaterales para contribuir a otorgar una mayor segu
ridad o garantas contra el factor de mayor de riesgo del
proyecto.
225
Por ltimo, los bancos slo se comprometern siem
pre y cuando los riesgos comerciales se hayan identifi
cado y limitado formalmente. La claridad y seriedad de
las clusulas contractuales referentes a las tarifas y la
recticacin del comportamiento de los gobiernos inte
resados en este sector constituirn elementos esenciales
de juicio. Lo mismo suceder con las clusulas de inde-
xacin que protegen los proyectos contra riesgos macro-
econmicos tales como la inflacin y el cambio de tipos
de inters reales o de cambio.
En las actuales circunstancias, poco podra esperarse
de los bancos en cuanto a su forma de contribucin al fi
nanciamiento de los grandes proyectos. Debiera ser otra
cosa en relacin con el apoyo a operaciones unitarias de
mucho menor importancia y sin embargo, esenciales
para el desarrollo local del sector del agua.
En efecto, en la realidad, al lado de los grandes pro
yectos pblicos o que son objeto de alianzas pblicas-
privadas, el sector del agua en las zonas rurales, o en
muchos de los suburbios de las grandes ciudades, es
abastecido por una multitud de pequeos operadores. Es
importante ayudar a que stos se modernicen, para que
abandonen paulatinamente la informalidad y accedan al
crdito en condiciones razonables para su tesorera ordi
naria o su desarrollo. En la actualidad, este servicio se
presta muy mal. Por qu? Simplemente porque los ban
cos comerciales tienden a limitar su rea de expansin a
la superficie correspondiente a la maximizacin de sus
utilidades. Por tal motivo, importantes segmentos de la
poblacin mundial no tienen acceso a su financiamiento.
Estos bancos no le ven un inters inmediato a desarrollar
sus establecimientos en zonas donde tendran que espe
226
cializar a un personal numeroso para otorgar una multi
tud de crditos con montos unitarios muy bajos y de du
dosa rentabilidad. El problema es harto conocido. De
hecho, slo encuentra respuesta en las operaciones de
microfinanza. Su actual desarrollo y a menudo la calidad
de su gestin son impresionantes. En algunos casos, po
demos conjeturar que tendrn el mismo xito que los or
ganismos mutualistas o de crdito agrcola en Europa
que, partiendo del reordenamiento de una gran cantidad
de pequeas cajas locales muy cercanas a sus clientes y a
veces mantenidas por stos, han llegado a ser, a travs de
los aos, instituciones muy slidas. Sin embargo, el pro
blema reside en el soporte tcnico que requieren, el de
su financiamiento, adems de los depsitos que pueden
recibir de sus clientes.
Es vlido pensar que los grandes bancos comerciales
que detentan a partir de su privatizacin prctica
mente universal un monopolio de facto de la distribu
cin del crdito, deberan reconocer su responsabilidad
de aportar una forma de respaldo a esos organismos que
todava no tienen un gran tamao y asegurar el servicio
de crdito en zonas donde no se arriesgan y donde,
sin embargo, su distribucin es esencial, puesto que sin
crdito no hay desarrollo. Interesa, pues, que los bancos
comerciales y los grandes organismos mutualistas o
cooperativos de los pases industriales, y tambin las res
pectivas instituciones de los pases en desarrollo o
nacientes, desarrollen sus operaciones de asistencia tc
nica, de separacin temporal de colaboradores, de va
luaciones de participacin en capital, de apertura de l-
* Al respecto, vase la funcin que desempe PlaNet Finance.
227
neas de crdito, etc. Esto permitir a esas instituciones
innovadoras responder cada vez ms a la gran cantidad
de necesidades que se manifiestan. Al participar as, en
segundo grado, en operaciones que en cierta manera son
de comercio intermedio, las grandes instituciones apor
tarn, sin correr grandes riesgos lo sabemos, no so
lamente complementos inapreciables de financiamiento
sino tambin una supervisin prudente y tcnica de su
prema utilidad.
Volviendo al sector del agua, recordemos que los pe
queos empresarios locales estn muy presentes en las
grandes ciudades de escasos ingresos, y que ofi-ecen servi
cios que complementan la cobertura asegurada por las
empresas pblicas, y compensan las deficiencias de stas.
Estudios realizados en lrica, Amrica Latina y Asia
muestran que las poblaciones que no estn conectadas a
una red de distribucin de agua se concentran en zonas
de escasos ingresos, y que una buena parte de estas pobla
ciones cuenta con servicios alternativos, proporcionados
por pequeos prestatarios privados. Las poblaciones aten
didas por pequeos prestatarios privados de servicios de
agua corresponden a 6% en Delhi, 10% en Dhaka, 19% en
Ciudad de Ho-Chi-min y 44% en Yakarta.
La fimcin del sector privado cobr importancia
tras los fi-acasos de las instituciones pblicas; es perfec
tamente verosmil que un sector pblico reformado y
ms reactivo produjera una reduccin del mercado de
prestatarios privados, pero no necesariamente en una
disminucin de su fiancin en trminos absolutos. En
efecto, los prestatarios privados locales tienen muchas
cartas de triunfo, como la proximidad de los consumi
dores, la flexibilidad, la utilizacin de materias y tecno-
228
logias locales y la adaptacin a las exigencias de los
clientes. Esto va acompaado, por desgracia lo sabe
mos de sobra, de numerosos casos de abuso del
puesto, de monopolio y de extorsin, y a veces de una
gran negligencia del control de la calidad del agua ven
dida. Sera intil intentar hacerlos cambiar de actitud,
pero s resulta importante reconocer y comprender su
funcin potencial y las presiones a las que se encuen
tran sometidos, y luego facilitar su acceso paulatino a
los servicios bancarios y financieros dentro de un con
texto normativo rigurosamente definido para que, a
partir de ese momento, ofrezcan un servicio de calidad
a la comunidad. La tarea de los Estados es, pues, inte
grar a los pequeos prestadores privados de servicios de
agua a sus estrategias nacionales de abastecimiento y a
sus proyectos de desarrollo de los servicios, poner en
marcha incentivos para la mejora de stos, al tiempo
que se les facilite el acceso a fuentes de financiamiento que
les permitan invertir a un costo razonable.
Du pl i c a r po r l o me n o s e l v o l u me n d e l a s o pe r a c i o n e s
DE l o s i n v e r s i o n i s t a s PRIVADOS EN AGUA
Las inversiones privadas internacionales en el sector del
agua en 1995 slo alcanzaban 4 000 millones de dlares.
Duplicar ese monto podra parecer irrisorio; una gota de
agua para un requerimiento de financiamiento adicional
de 100 000 millones. No es nada, tomando en cuenta que
las necesidades, por su naturaleza, se manifestarn cada
vez ms. En realidad, en el curso de las prximas dos d
cadas nos enfrentaremos a dos enormes problemas; el
229
abastecimiento de agua de las grandes metrpolis en cre
cimiento vertiginoso de los pases en desarrollo, y el de
las zonas rurales y de hbitat disperso, en particular en
frica y en la India. Lo esencial de las estrategias se en
cuentra all. Entre esos dos problemas, la diferencia es
que en el primer caso, no puede haber solucin sin la
participacin del sector privado internacional, mientras
que, en el segundo, la solucin debe provenir bsica
mente del sector pblico y de la asistencia tcnica.
Detengmonos en el problema de las necesidades de
inversiones siempre crecientes de las megalpolis del ter
cer mundo. Nuestro colega del grupo de trabajo, Peter
Woicke, presidente de la Sociedad Financiera Internacio
nal ( S F I ) , lo ilustr de una manera impresionante: se
puede medir el crecimiento de esas grandes ciudades no
ao tras ao, sino hora tras hora. La natalidad y la inmi
gracin, en ciudades como Yakarta y Sao Paulo, aaden
30 habitantes por hora; 40 en Lagos y Delhi, y 65 en
Dhaka. Si se considera el conjunto de ciudades de los pa
ses menos desarrollados, el crecimiento de la poblacin
es de un milln de personas por semana! La primera pre
gunta de esos hombres y esas mujeres recin llegados es:
dnde se encuentran las ramificaciones del agua po
table?
Se trata de un desafo extraordinario, pero tambin
de una oportunidad que deben aprovechar esas ciuda
des y esos pases. Si logran poner en pie alianzas efica
ces con el sector privado, podran transformar la
urbanizacin en una posibilidad para todos de acer
carse ms seguramente a los Objetivos del Milenio. En
una mundiaUzacin mejor controlada, esas ciudades
deberan recobrar su funcin tradicional de cunas de ci
230
vilizacin. Por desgracia, todava no emprendemos el
camino con un paso muy firme. La violencia impera
muy a menudo y nada sugiere un desarrollo humano
armonioso.
Es claro que las instituciones pblicas de esos pa
ses no se encuentran en posibilidad de afrontar esos
flujos de poblacin, ni en cuanto a financiamiento ni
en cuanto a capacidades tcnicas, para llevar a buen
trmino inversiones gigantescas. La solucin requiere,
pues, la intervencin del sector privado. Slo l tiene la
capacidad de movilizar fondos suficientes en los mer
cados financieros. Slo l puede aportar el conoci
miento necesario para programar y poner en marcha,
con la mayor eficacia y recurriendo a las tecnologas
ms adecuadas, inmensas obras cuya complejidad muy
frecuentemente superar las capacidades de gestin de
los mejores servicios pblicos de los pases en desarro
llo. Como sucede casi siempre, el Estado o las delega
ciones preferirn conservar, sin embargo, la propiedad
de los equipos, y ello nos conducir, pues, a revivir la
alianza entre el sector pblico y el sector privado en un
momento en que desgraciadamente se ha hecho todo
por desalentarla.
Qu sera preciso hacer para revertir la desastrosa
evolucin reciente? Tres imperativos se nos ocurren al
punto.
Primero, el de la solidez y la transparencia del
marco jurdico de la inversin y de las polticas de los
gobiernos. Evidentemente el problema es inmenso, y a
no ser que impere el estado de derecho, no podr lo
grarse que las inversiones se arriesguen a trabajar en el
extranjero.
231
El segundo es el de la independencia y la calidad re
conocidas a los organismos reguladores. No es posible
prever todas las circunstancias por las que tendrn que
atravesar a largo plazo las empresas en sus relaciones
con los poderes pblicos. Por ello es preciso que los or
ganismos reguladores, que se encontrarn en una acti
tud de conciliacin, no slo sean reconocidos como de
terminados a luchar contra la corrupcin, sino tambin
como capaces de proteger al consumidor contra las al
zas exorbitantes de tarifas y garantizar al mismo tiempo
a los inversionistas privados el respeto a lo pactado, por
el espritu y la letra de los contratos. ,
El tercero es, evidentemente, la reforma tanfana. Esto
es un asunto central. Como las tarifas obedecen a princi
pios de cobertura sustentable de los costos , a partir de
ahora stas debern prevalecer en todas partes y muy
particularmente en el marco de las operaciones e alian
zas pblicas-privadas. Esa es la piedra de toque: alh don
de durante mucho tiempo imperaron consideraciones po
lticas o caprichos de intereses establecidos, a partir de
ahora debern imponerse normas definidas por los con
tratos, a fin de que las tarifas reflejen adecuadamente el
costo del servicio prestado al consumidor.
Para que esas operaciones de alianza pblica-privada
logren el nivel requerido para ir a la par de la urbaniza
cin del tercer mundo, debern satisfacer muchos requisi
tos. El dao sufrido por el sector privado durante los lti
mos aos es tal que, en el mejor de los casos lo que
podramos esperar es que su recuperacin sea bastante
lenta y entretanto se generen situaciones de extremas ten
siones en las ciudades trgicamente subequipadas. Para
acelerar su nuevo despegue, debern ser priontanos tres
232
tipos de medidas: recurrir de manera ms imaginativa a
las garantas pblicas; la utilizacin conjunta de la ayuda
pblica al desarrollo y los financiamientos privados, y, por
ltimo, los esfuerzos de los gobiernos resueltos a garanti
zar que se haga valer la ley.
Sin embargo, digmoslo sin rodeos: lo determinante
aqu ser la capacidad de los pases en desarrollo para in
troducir los cambios necesarios en su legislacin y en su
forma de gobernar Tambin es importante que cada uno
de ellos tome en cuenta debidamente las dramticas con
secuencias internacionales de un comportamiento desca
rado a los ojos de sus co-contratantes. La repeticin de
sucesos anlogos a los que recientemente se han produ
cido en Argentina, por ejemplo, asestara un golpe fatal a
cualquier tentativa de alianza. Las vctimas sen'an, obvia
mente y por desgracia, no las grandes empresas multina
cionales, sino todos los pobres del mundo.
Las frmulas de alianzas logradas constituyen uno
de los mtodos ms promisorios. El mercado potencial
es inmenso. Permitira realizar un volumen de inversin
muy superior al que hasta ahora autorizar el recurso
nico de los financiamientos pblicos. Para hacer que
funcionen esas frmulas de alianza hay que reunir y res
petar escrupulosamente las condiciones que acabamos
de mencionar Es esencial no pasar por alto nada para
lograrlo.
233
XI. LO QUE SOLAMENTE PUEDEN
LOGRAR LOS RECURSOS PBLICOS
Y a l o hemos visto hasta ahora: entre todos podemos re
correr una parte considerable del trayecto hacia el obje
tivo del agua, generando las condiciones para un mejor
funcionamiento del mercado, dispuestos a aplicar sensa
tamente el incentivo de la herramienta y, aqu o all, el
de las garantas parciales. Pero el mercado no puede
hacerlo todo. Si se orienta exclusivamente por conside
raciones de rentabilidad, corre el riesgo de ignorar las
necesidades humanas, siempre esenciales. Existirn in
mensos sectores a los que no alcanzar, y como desea
mos alcanzar los objetivos de desarrollo humano del mi
lenio, debemos tratar de ver cmo sacar mejor partido
de los recursos presupuestarios que los pases industria
les se comprometieron a otorgar a la ayuda pblica para
el desarrollo, y los poderosos instrumentos de coopera
cin que hemos puesto a funcionar hace ms de 50 aos
en el plano mundial y, ms recientemente, en el contexto
europeo.
Una vez establecido lo anterior, no limitemos la utili
zacin de los fondos pblicos a la funcin de llenar hue
cos ah donde el sector privado no se atreve a meter las
manos. Se puede hacer algo mejor poniendo enjuego, lo
ms hbilmente posible, el formidable incentivo que
stos pueden constituir, su potencial de catlisis: 100 de
234
fondos privados y 50 de fondos pblicos pueden sumar
para la colectividad mucho ms que 150. Asimismo, los
fondos pbhcos pueden abarcar por s mismos sectores
fuera del alcance de los financiamientos privados. Por
estas dos caractersticas puede resultar decisiva para el
desarrollo la contribucin de la ayuda pblica y de las
instituciones.
L a PALANCA DE LA AYUDA PBLICA PARA EL DESARROLLO
La ayuda pblica para el desarrollo constituye la piedra
de toque, la prueba de la sinceridad de los compromi
sos de los gobiernos y, por ende, de su capacidad para con
ducir a los otros actores hacia los Objetivos del Milenio.
Todos los sectores deben redoblar su contribucin y
los Estados, que en mltiples ocasiones se han compro
metido a aumentar su ayuda pblica al desarrollo,' de
ben poner el ejemplo. Parecen estar conscientes de ello y
recientemente, con motivo de la conferencia internacio
nal sobre el financiamiento del desarrollo de la ONU en
Monterrey, y de las ltimas cumbres del G8, fueron an
ms especficos respecto a sus compromisos. Si los man
tienen, el reciente declive de la a pd se revertir y las pers
pectivas se despejarn un poco.
Sabemos que para respetar el Consenso de Monte
rrey, la a pd deber avanzar 25% (es decir 12 500 millones
de dlares) antes de 2006. Por otra parte, los dirigentes de
los pases del G8 afirmaron en Kananaskis que glo-
' En 2002, el promedio del conjunto de los pases industrializa
dos no era ms que 0.32% de su p i b .
235
Qu es la ayuda pblica para el desarrollo ( a p d ) ?
La ayuda pblica para el desarrollo abarca todas las
transferencias financieras a travs de las cuales, de
acuerdo con la definicin del Comit de Ayuda para el
Desarrollo ( c a d ) de la o c d e , el elemento-dadiva repre
senta por lo menos 25% del monto total. Se trata, pues,
de lo que llamamos las ayudas. Se integran, en su mayo
ra por transferencias de Estado a Estado: se trata, pues,
de ayudas bilaterales. En menor proporcin, pero sigm-
ficativa, est la APD multilateral, proveniente del Banco
Mundial, del FMI, de los fondos para las condiciones pri
vilegiadas mantenidas por los bancos de desarrollo re
gionales, los diferentes fondos de ayuda de la Union Eu
ropea y por mltiples agencias de las Naciones Unidas,
entre stas el Programa de Naciones Unidas para el Des
arrollo ( pn u d ), la UNiCEF, la o ms , la f a o , etcetera.
Asimismo, las agencias de desarrollo multilaterales
antes mencionadas asignan importantes prstamos a
tasas bastante similares a las del mercado. Aunque no se
trate de APD en el sentido en que entendemos el c a d , di
chos prstamos se plantean en condiciones ms intere
santes que las de las bancas comerciales y las de otros
prestamistas.
Tambin existen agencias bilaterales que tienen por
objetivo la ayuda al desarrollo, pero que operan de ma
nera ms comercial, ofreciendo participaciones de capi
tal, garantas y/o prstamos a tasas similares a las de
mercado (por ejemplo: la k f w alemana, la af d francesa,
la CDC inglesa o la JBIC japonesa). stas muestran, asi,
muchos puntos en comn con las instimciones financie
ras multilaterales.________________________________
236
balmente, por lo menos 50% de esta suma adicional de
la APD podra asignarse a los pases africanos cuyos go
biernos procedan de manera equitativa, que inviertan
considerando la perspectiva del desarrollo humano y
promuevan la libertad econmica... Incluso, aadieron
el siguiente compromiso, que llega ms lejos: "Nos las
arreglaremos de tal suerte que a ningn pas que se em
pee verdaderamente en luchar contra la pobreza, en
instaurar una buena gobernanza y en introducir medi
das econmicas serias, se le niegue la oportunidad de al
canzar los Objetivos del Milenio por falta de recursos fi
nancieros .
Durante la reunin del G8 en Evin, celebrada en
junio de 2003, los jefes de gobierno, a instancias de Fran
cia, reiteraron su compromiso de alcanzar los Objetivos
del Milenio. El gobierno francs en particular confirm
su voluntad de sostener los compromisos acordados en
la cumbre mundial del desarrollo sustentable, de Johan-
nesburgo, y durante el tercer foro mundial del agua en
Kyoto. Durante su viaje a Nger y a Mal, en octubre de
2003, el presidente de la Repblica confirm su prop
sito de duplicar la contribucin en el sector del agua y
hacer de esta lucha una prioridad.
Si se sostienen, esos nuevos compromisos podran
tornarse decisivos para la puesta en marcha de los finan
ciamientos pblicos y privados, a todas luces ms sus
tanciales que aquellos en declive otorgados en el
curso de los ltimos aos. Un esfuerzo muy especial de
bera ser destinado al sector del agua, al que hasta ahora
slo se le ha asignado una parte discreta de dichos re
cursos. Suponiendo que el valor del dlar fuera estable,
la ayuda bilateral vertida por los miembros del c a d en el
237
sector del agua aument, durante 20 aos, un pro me d io
de 9% anual. A mediados de los noventa, se v i o afectada
fia blfa por el descenso general de la a pd , pero tambin,
en parte d ebid o a la fuerte cada de las ayudas destina
das a las grandes presas y a los sistemas de almacena
miento del agua tras una campaa de la que ya externa
mos en otra parte, p o r cierto, nuestra opimon.
La parte L la a pd global destinada al abastecimiento
de agua y al saneamiento, permaneci relativamente es
table en la dcada de los noventa; se elevo a 6 /o de la a p
bilateral y de 4 a 5% de la a pd multilateral. En estos lti
mos aos, las ayudas globales asignadas al sector del
Tgua aumentaron, en promedio, 3 000 millones de do a
r i anuales. Por otra parte, cada ao se asignan entre
1000 y 1500 millones de dlares al sector del agua en
forma de prstamos favorables, de las grandes instit
dones financieras multilaterales ( i f m ). Japn es, c
mucho, el arrendador ms importante del sector^con al
rededor de una tercera parte de estas ayudas. Estados
Unidos, Alemania, Francia, el Reino Unido y los otros
pases de la Unin Europea juntos, contnbuyen c
^ ' E ^ r ^ o t c i o n e s .odav.a demasiado . d . s . ^ no
estaban, por lo dems, idealmente distribuidas er^ 19 .
El informe del Comit espedalizado de la o c d e el c a d
puso en evidenda la fuerte concentracin de las ayudas
en un nmero relativamente restringido de pases bene-
ciarios En 1995-1996, cerca de dos terceras partes de as
a X globales destinadas al sector agua ^eron dism-
buidas a 10 beneficiarios. La distribucin de las ayudas
fue ligeramente modificada hace algunos anos. Entre
1997 y 2001, los 10 beneficiarios mayores recibieron 45 /c
238
de las aportaciones destinadas al sector del agua. China,
la India, Vietnam, Per, Marruecos y Egipto conservaron
su lugar entre estos pases. En cambio, Turqua, Indone
sia, Tnez y Sri Lanka cedieron su puesto a Mxico, Ma
lasia, Jordania y a los territorios palestinos. Desgraciada
mente, slo 12% de las ayudas vertidas al sector del agua
entre 2000 y 2001 se distribuyeron a pases donde menos
de 60% de la poblacin contaba con acceso al agua tra
tada. Los ms pobres de los pobres estn, pues, lejos de
ser los primeros atendidos.
I r m s a l l
Si el objetivo global es duplicar el monto total de los re
cursos invertidos en el agua en esta fase, no podemos
dejar de formular estas conclusiones:
- los pases industriales y las i f m deben aumentar de
manera sustancial la parte del agua en sus com
promisos globales, previendo, en particular, lo si
guiente: la inscripcin de las inversiones en el sec
tor del agua en el empleo de crditos liberados
mediante operaciones de disminucin de deuda en
los pases pobres, otorgados por el f mi y el Banco
Mundial, as como de las operaciones de inter
cambios de deuda contra inversiones para el agua,
segn la tcnica propuesta por Francia en Johan-
nesburgo;
- sin embargo, tomando en cuenta la considerable
magnitud de las necesidades (en particular de las
poblaciones rurales) y de las escasas contribucio
239
nes actuales en este sector, el objetivo de duplicar
los recursos tan slo puede constituir una primera
etapa. Si las otras formas de apoyo recomendadas
en especial en materia de gobernanza, de for
macin de gestores en el mbito local y de prepa
racin de proyectos se concretan rpidamente y
generan, como es su objetivo, un crecimiento de
la demanda para proyectos de calidad, habr que
enfrentar un nuevo aumento de la a p d . Una vez
comprometidas las reformas, en efecto, el desplie
gue de estos nuevos recursos podr contribuir de
manera mucho ms eficaz a alcanzar los Objeti
vos del Milenio.
Pa r a q u e l a a y u d a s e a m s e f i c a z
A partir de ahora, para asegurarse de que esos esfuerzos
lograrn el impacto esperado, el aumento de la a pd de
ber acompaarse de acciones destinadas a aumentar su
eficacia.
Las agencias donadoras debern ocuparse, bajo la di
reccin del Comit de Ayuda al Desarrollo de la o c d e , en
hacer realidad las recomendaciones de ste destinadas a
aumentar la eficacia de las ayudas, y a evitar el despilfa
rro y la fragmentacin de los recursos, a menudo noto
rias en los programas anteriores.
Concediendo que la a pd se haya duplicado y que haya
mejorado su eficacia, a pesar de todo hay el riesgo de
tropezar con dificultades al relacionar los montos dispo
nibles con las necesidades. Podran transcurrir largas
temporadas antes de que los flujos financieros alcanza
240
ran los niveles deseados. Sera, pues, particularmente
litil que los Estados echaran a andar un organismo na
cional o internacional que permitiera asegurar el finan
ciamiento anticipado de los pagos previstos para un pe
riodo posterior. Tal es el objetivo de la propuesta de una
"facilidad financiera internacional formulada por Gor
don Brown, ministro de Hacienda britnico.
Francia se declar a favor de su adopcin. La idea se
enfrentar a muchas objeciones, en particular por parte
de los pases ms atrasados, en cuanto a respetar el ob
jetivo de 0.7%. Por qu, en lugar de esperar la muy
improbable unanimidad de los grandes pases, la Gran
Bretaa y Francia no se deciden a poner el ejemplo lan
zando cuanto antes, unidas y con absoluta coordinacin,
esta promisoria idea? Es probable que otros pases las
siguieran entonces sin mayor tardanza.
Es de particular importancia, sin embargo, que todo
crecimiento sobresaliente de la a pd no slo no conduzca
a otros actores a abstenerse o a reducir sus contribucio
nes, sino que, incluso, sirva para desencadenar un pode
roso efecto cataltico. De all la importancia de utilizar
estas ayudas para facilitar sus aportaciones y no para
sustituirlas, evitar financiar la totalidad de los proyectos
o de los programas con ayuda de subvenciones, lo cual
conlleva el riesgo de asfixiar las iniciativas locales.
De hecho, las ayudas piiblicas adicionales slo po
drn financiar una mnima parte del aumento de los
recursos requeridos. Es, pues, importante utilizarlos lo
mejor posible centrndolos en operaciones o zonas
geogrficas donde el solo donativo puede generar un
desarrollo que, sin l, no tendra ninguna posibilidad
de realizarse.
241
Desde el punto de vista geogrfico, la a pd debe favo
recer sobre todo a los pases de frica, donde ms falta
hacen los servicios de agua y donde el retraso en la reali
zacin de los Objetivos del Milenio en materia de agua
se vuelve crtico.
En un determinado pas, las a pd para el agua y el sa
neamiento deben orientarse a las regiones, comunidades
y colectividades ms desprotegidas.
Asimismo, la a pd debe privilegiar los servicios que
visiblemente requieren recursos pblicos, tales como la
puesta en marcha, la reforma o el reforzamiento de los
servicios de gestora de los recursos de agua; los gran
des dispositivos de almacenamiento del agua; la preven
cin de crecidas; los grandes proyectos de riego y de
drenaje...
La a pd bilateral debe utilizarse tambin para mante
ner ciertas acciones multilaterales como la iniciativa afri
cana para el agua; la iniciativa para el acceso al agua y al
saneamiento en zona rural de la Banca Afincana de Des
arrollo ( b a f d ), y el programa especial para la seguridad
alimentaria de la f a o , que ms adelante evaluaremos.
En este esfuerzo plural por aumentar la eficacia de la
a pd , es particularmente necesario deshacerse de la prohi
bicin no escrita de la utilizacin conjunta y de los
financiamientos privados; tab que constituye un gran
obstculo para la aceleracin de la fimcin cataltica de
la APD. Mucho fiempo se ha temido que semejante enfo
que pueda introducir una especie de contaminacin que
saque provecho de la pureza, virtualmente inmaculada,
de las operaciones efectuadas por el sector pblico.
Cunto hay de ilusorio en todo esto! Es importante qui
tarse este prejuicio para facilitar un nmero de inversio-
242
La Banca Africana de Desarrollo coordin un congreso
sobre el desarrollo sustentable del agua, celebrado en
Accra en abril de 2002, dedicado a encontrar e integrar un
consenso sobre las principales prioridades para el desarro
llo de los servicios del agua en frica, y contribuir asi
mismo a un proceso de movilizacin de los recursos finan
cieros necesarios. La conferencia preconiz la creacin de
una Facilidad Africana para el Agua (African Water Faci-
lity, a w f ) , cuyo objeto sera ayudar a movilizar las aporta
ciones financieras necesarias para responder a la urgente
necesidad de agua. Asimismo, se sugiri que la Facilidad
fuera acogida por la Banca Africana de Desarrollo.
La Facilidad Africana para el Agua (awf )
nes mucho mayor con base en capitales privados que, si
se utilizan conjuntamente con las contribuciones pbli
cas, se sentirn menos vulnerables a los riesgos especfi
cos del sector
Peter Woicke ha ofrecido varios ejemplos de este g
nero de operaciones practicadas de manera experimental.
En este mbito mencionaremos el proyecto hidroelctrico
iniciado en lo ms recndito de Tadjikistn, abandonado
por los soviticos antes de concluirlo. Ni el nuevo go
bierno ni el sector privado podrian haber encontrado por
s solos los medios para acabar de realizarlo. Era preciso,
pues, hacerlos trabajar juntos, que aportaran en comn
sus respectivos recursos, lo cual se hizo y entonces
Estuvimos en condiciones de vincular los financiamien
tos provenientes de la sociedad de financiamientos in
ternacionales y de los Fondos Asha Khan relata Peter
243
W o i c k e - para crear un nuevo concesionario privado.
Atrajimos fondos de la Asociacin Internacional de Des
arrollo (AID), as como donativos del gobierno suizo para
otorgar subsidios a los usuarios finales, que en su mayo
ra son extremadamente pobres, y pusimos en pie un ne
gocio que funciona. Se trata de un proyecto asombroso.
E l nuevo esquema que puede servir de modelo para
utilizarlos fondos de la AID, pero est organizado de m
nera que pueda garantizar que los fondos_sean a d m m ^
trados de manera eficaz por una
iniciativa va a duplicar la capacidad de la fabrica de p
duccin de energa. Evitar que la poblacion conti
utilizando la madera como combustible en una reg
donde ya se ha talado 70% de los bosques Este es g
nero de realizacin dinmica que se puede formar gra
cias a una alianza, el gnero de dinamismo que sola
mente una alianza puede obtener.
En resumidas cuentas, debe t
plegar las ayudas con imaginacin y ;
junto con o t ro t i p o de recursos, c omo los de c o l a t i
vidades locales, los donativos voluntarios, los P a s t a m o s
bancarios y los capitales privados, para
t o r el fi na n c i a mi e n to ms comp let o posi . .
tante, co m o parte de una poltica de transparencia y res^
ponsabilidad, asegurarse de que los
parte del objetivo perciban efectivamente las ayudas que
se les destinan; asimismo, es preciso que la asocmcion
de ayudas pblicas y de recursos privados este indiscut
blemente al servicio del bien comn.
Un enfoque que suscita mucho inters a e j e respeto
tiene que ver con la output-based aid ( o b a , ayuda otorgada
244
en funcin de resultados precisos): se halla vinculada con
financiamientos privados para las infraestructuras, pero
tiene en la mira determinados trabajos o servicios socia
les. Este tpo de ayuda puede permitir igualmente apuntar
con ms precisin a las personas pobres. En ese caso, las
contribuciones pblicas slo se desembolsan despus de
haber realizado una verificacin de su impacto social.
Co n t r i b u c i n
DE LAS i n s t i t u c i o n e s FINANCIERAS MULTILATERALES
Es conocida la funcin central del Banco Mundial y de
diversos bancos regionales de desarrollo Banco Afri
cano ( b a f d ). Banco Interamericano ( b i d ). Banco Asitico
( b a d ). Banco Europeo de Inversin ( b e i ). Banco Europeo
para la Reconstruccin y el Desarrollo ( b e r d ) y los
enormes servicios que siguen prestando.
A su lado tambin participan otras instituciones finan
cieras multilaterales ( i f m), en primer lugar las institucio
nes europeas. Es claro que para todos aquellos actores
que se ubican, de alguna forma, en la cspide de la pir
mide de los financiamientos, la invitacin a duplicar el
volumen de sus participaciones resulta particularmente
gravosa. Podra esperarse tambin que sus respectivas
contribuciones fueran las que se activaran antes durante
la puesta en marcha el Plan de Accin para el Agua. Son
stos, en efecto, aunque no lo reconozcan voluntaria
mente, los que, considerando su plataforma financiera y
el prestigio de sus firmas, pueden captar con mayor facili
dad digamos ms bien sin tantas dificuUades como los
dems montos significativos de recursos adicionales.
245
Las IFM estarn en condiciones, finalmente, de elevar el
monto de sus participaciones sin aumentar otro tanto sus
propios prstamos o su capital, si hacen ms flexibles al
gunas de sus normas internas. Su aportacin debe, in
cluso, ir ms lejos. Tomando en cuenta la calidad de sus
servicios de estudio y su incomparable experiencia acu
mulada en el curso de varias dcadas, pueden marcar la
tnica al conjunto de los actores del sector pblico y a
todos sus aliados; tambin estn en condiciones, mejor
que nadie, de sugerir los cambios necesarios en la arqui
tectura financiera del sector del agua y de acompaar su
puesta en marcha. Respecto a este punto, la opinin de
nuestro grupo de trabajo ftie perentoria y, sin que nadie lo
haya sealado, sera mejor decir que fiie propiamente re
volucionaria: Hay que proporcionar los recursos finan
cieros que faltan, en particular en el nivel ms descentra
lizado. Este problema ha alcanzado un nivel tal, que es
conveniente revertir la arquitectura financiera existente.
Slo a ese precio podr el mundo responder efectiva
mente a las necesidades ms urgentes y acercarse as a la
realizacin de los Objetivos del Milenio.
L a s i f m e n u n a a r q u i t e c t u r a f i n a n c i e r a
ACCESIBLE A LOS MS POBRES
A partir de la crisis que sacudi el sistema financiero
mundial durante la ltima dcada, el tema de la reforma
de la arquitectura financiera mundial se puso de moda.
Se realizaron cambios de los que algunos dirigidos, en
particular, siempre hacia una mayor transparencia no
dejan de tener importancia. Sin embargo, todava que
246
dan por efectuarse modificaciones profundas y absolu
tamente necesarias. Por qu, en el terreno del agua, se
sugiere poner de cabeza la organizacin actual de los fi
nanciamientos? Simplemente porque ahora comprende
mos mejor tras tantas reflexiones sinceras en los ms
diversos crculos las razones de su mediocre eficacia y
que ese misterio hace que la demanda pblica de inver
siones para el agua sea tan endeble, cuando es una nece
sidad tan bsica.
Ahora lo sabemos: la demanda no es escuchada sim
plemente porque est muy lejos de los centros de deci
sin; nace en los pueblos, mientras que los gobiernos
slo se equiparon cuando pudieron para responder
a las necesidades que perciben en sus capitales o en las
grandes ciudades. Se trata, para ellos, pues, de liberar
recursos para realizar grandes proyectos que ingenieros
talentosos y convincentes someten a la consideracin de
los dirigentes, y que stos podran inaugurar un da con
gran pompa. Es, pues, rumbo a esas necesidades urba
nas donde convergen las redes de financiamiento. Las
regiones alejadas, las zonas rurales, donde viven actual
mente, por poner un ejemplo, 400 millones de africanos,
no cuentan prcticamente con ningn acceso. Afortuna
damente, el mundo acaba de reconocer, por fin, que el
agua, antes que nada, es un problema local. Hay que
poner, pues, las decisiones en manos de aquellos para
quienes constituye el problema principal: en las comuni
dades locales, en los consejos municipales de las comu
nas grandes o pequeas. Tal es el sentido de la inversin
de la gobernanza a la que antes aludimos, esto no puede
lograrse si no hacemos lo mismo con los fondos y nos
aseguramos de que se mantengan. En otras palabras.
247
hay que hacer de tal manera que las fuentes de financia
miento sean accesibles a las poblaciones ms desprote
gidas, en condiciones alcanzables.
Elemental, no es cierto? Pero una vez comprobado
esto, obviamente deben extraerse consecuencias radica
les. Cinco cambios resultan indispensables:
- hay que reorientar las actividades de las institucio
nes mundiales o regionales ya existentes para que
lleguen a los clientes desamparados en lo ms re
cndito del mundo;
- hay que crear los mecanismos que les permitirn
responder a las necesidades de las poblaciones no
solventes y para las cuales la asesora en el ma
nejo y la formacin de gestores debe darse junto
con la realizacin y el financiamiento de las inver
siones;
- es necesario que las grandes instituciones multila
terales utilicen todos sus instrumentos de garan
ta, en particular para promover o elevar las in
tervenciones de otros actores ms cercanos a las
necesidades;
- hay que cerciorarse de que los financiamientos
apropiados tambin estn a la disposicin de aque
llos (en particular los pequeos empresarios) que
desempearn una funcin esencial en la puesta en
marcha o en el mantenimiento de esos nuevos equi
pos, o de aquellos cuya instalacin, as como la ge
neracin de empleos que har posible, podra re
querir microfinanciamientos;
- hay que darle su justo lugar a la "cooperacin des
centralizada.
248
Eso no exime en absoluto, obviamente, a la banca
mundial y los organismos europeos de la obligacin de
destinar mayores recursos al financiamiento de proyec
tos de gran importancia, de los cuales poseen un conoci
miento insuperable.
Todos estos cambios, sin lugar a dudas, van a reque
rir verdaderas "revoluciones culturales en las institucio
nes. Tardarn en producir todos los efectos y cuando
sobrevengan los inevitables contratiempos, la duda inva
dir nuevamente las conciencias, se intensificar la ten
tacin del abandono y del retorno al business as usual.
Sus accionistas debern tomar las respectivas precau
ciones contra tales riesgos. La sociedad civil, mediante
su vigilancia, deber apoyarlos.
Volvamos a esos diferentes elementos de una arqui
tectura financiera invertida.
Ce n t r o s d e d e c i s i n m s c e r c a n o s
a l a s po b l a c i o n e s a b a n d o n a d a s
Esto implica que entre las instituciones financieras se
reconozca, primero, un mayor liderazgo a las que estn
ms prximas a las poblaciones abandonadas. Esto sig
nifica que, en la medida de lo posible, se confi'en la ges
tin y la coordinacin de los nuevos instrumentos
financieros a los bancos de desarrollo regionales, invi
tndolos a mantener nexos ms estrechos con las colec
tividades ms afines a las circunstancias locales. Ello,
sin embargo, no bastara si no se adecan los instru
mentos financieros a la muy particular naturaleza de la
demanda local.
249
Cr e a r l o s i n s t r u me n t o s f i n a n c i e r o s c o r r e s po n d i e n t e s
Esto no se sobrentiende, y para las i f m se trata la pala
bra no es demasiado fuerte de inventan A manera de
ejemplo, una iniciativa ambiciosa y valiente de la Banca
Africana de Desarrollo ( b a f d ) para el abastecimiento de
agua potable y saneamiento en el medio rural intenta
responder a ello tomando en cuenta no solamente la
magnitud de las necesidades, sino tambin todo lo que
puede implicar la demanda surgida de las propias pobla
ciones, incluida la asesora para llevar a cabo los proyec
tos, la posibilidad de recurrir a las tecnologas apropia
das, etc. Esta iniciativa se detalla en el siguiente recuadro.
Se trata nada menos que de responder a las necesidades
de 400 millones de africanos (es decir 50% de la pobla
cin total del continente) que carecen de acceso a un
abastecimiento de agua potable, y de un nmero an
mayor que no cuenta con un saneamiento adecuado. De
los primeros, cerca de 330 millones habitan en zonas ru
rales. Con objeto de ofrecer acceso a redes de agua pota
ble y saneamiento a los que estn desprovistos de ellos, y
tomando en cuenta el crecimiento de la poblacin, el
ritmo que se debe mantener para cubrir las necesidades
durante los prximos 20 aos deber ser superior, en pro
medio, a 19 millones de rurales atendidos por ao. Entre
todas las iniciativas sugeridas o lanzadas en el mundo
para resolver el problema del agua para los ms pobres,
sta nos parece una de las ms promisorias. Invitamos al
lector a prestarle la mayor atencin.
Como vemos, la b a f d emprende aqu, con conviccin,
una funcin catalizadora entre los Estados, los munici
pios, las colectividades y las o n g , cuya asistencia finan-
250
Una iniciativa esencial para frica:
abastecimiento de agua potable y saneamiento rural"
La Banca Africana de Desarrollo cree que es posible
ofrecer una respuesta efectiva a las necesidades de un
muy importante segmento de estas poblaciones que se
encuentran entre las ms desheredadas del mundo, fi
jndose los siguientes objetivos:
- 66% de la poblacin rural debe ser atendida por las
redes de agua potable y con tratamiento en 2010
(contra 34% actual);
- 80% de la poblacin rural atendida por redes de
agua potable y de saneamiento en 2015.
Para ello, debern respetarse las siguientes directri
ces estratgicas;
- Concebir y aplicar mecanismos acelerados que per
mitan hacer avanzar rpidamente la preparacin y
puesta en marcha de las participaciones, y as acele
rar la ejecucin de programas nacionales de abasteci
miento de agua y de saneamiento en el medio rural.
- Buscar sistemticamente la participacin de los be
neficiarios en la realizacin de proyectos, y prepa
rarlos para asegurar su cuidado y mantenimiento.
- Promover tecnologas adaptadas que ofrezcan al
conjunto de los beneficiarios los niveles de servicio
aceptables; la factibilidad de la puesta en marcha, y
las destrezas y conocimientos que pueden ser va
liosos localmente. Al nivel de las comunidades, en
efecto, las estructuras de ejecucin y la gestin de
las instalaciones sern proporcionadas por las insti
251
tuciones existentes, empresas y asociaciones locales
y grupos de mujeres. Su capacidad ser reforzada
para permitir a los beneficiarios planificar, realizar
y administrar las instalaciones.
- Movilizar los fondos ms importantes emitidos por
la APD y promover y sostener las iniciativas adop
tadas en escala local para financiar la alimentacin
en materia de agua y saneamiento. Las inversiones
anuales necesarias ascienden, en promedio para los
siete primeros aos (hasta 2010), a 1400 millones de
dlares y despus aumentarn a cerca de 900 millo
nes anuales.
- En la prctica, la iniciativa comienza por ser desple
gada de manera experimental en cinco pases cuya
poltica del agua y capacidad para llevar a la prc
tica la iniciativa estn relativamente bien desarrolla
das. Se trata de Etiopa, Mal, Ruanda, Ghana y
Uganda. Lo antes posible, la iniciativa se extender
a otros pases del continente africano que hayan
progresado de manera significativa en las reformas
de gobierno requeridas para poder ser aliados con
credibilidad de una iniciativa tan difi'cil como pro
metedora. Sin embargo, no se tomar ninguna deci
sin definitiva al respecto antes de que la iniciativa
haya sido elaborada ms extensamente y despus
aprobada por los pases implicados.
ciera y tcnica ser necesaria. La Banca Africana tam
bin ser intermediaria de las subvenciones de los dona
dores externos. Es el tipo mismo de las iniciativas de la
nueva generacin a las que decididamente hay que dar
les una oportunidad.
252
Esta iniciativa, que intentaremos puntualizar en este
momento, se sitta en el corazn de un nuevo dispositivo
de apoyo a las inversiones en las zonas rurales de frica,
que incluye en particular la Facilidad Africana para el
Agua, en curso de creacin, y el nuevo dispositivo de in
tervencin de la FAQ, el programa especial para la segu
ridad alimentaria. Huelga decir que estas iniciativas de
beran volverse puntos de aplicacin privilegiados de la
intensificacin del apoyo del G8 para frica en el marco
de la n e pa d .
La inmensidad de los problemas que se plantean en
Afnca nos condujo a detenemos particularmente en ellos.
Sin embargo, debemos hacer notar que ya se preparan
reformas inspiradas en preocupaciones anlogas, o ya
han sido llevadas a cabo, en Asia y Amrica Latina. En
estos dos casos, el b i d y la b a d desempean un papel im
portante de investigacin, animacin y financiamiento.
A pr o v e c h a r l a g a r a n t a d e l a s IFM
pa r a e s t i mu l a r o t r a s i n t e r v e n c i o n e s
No cabe la menor duda de que una de las funciones ms
importantes de las i f m en el reforzamiento de los medios
del sector del agua es la utilizacin de los programas de
garanta para impulsar otros tipos de financiamiento.
Una de las dificultades radica en el sistema de provisio
nes, es decir, la manera en que los prstamos se toman
en cuenta como riesgos potenciales sobre las reservas y
el capital. El grupo de sabios comprob que las garan
tas, como otros instrumentos de proteccin contra ries
gos, an siguen siendo tratadas como prstamos, es
253
decir, cuentan la garanta como equivalente de un prs
tamo que tuviera una exposicin al riesgo de 100% del
monto. Semejante poltica no favorece evidentemente la
utilizacin de garantas. Los sabios incitaron entonces a
las IFM a revisar su poltica en materia de aprovisiona
miento de capital en los casos en que ponen trabas exce
sivas a la utilizacin de las garantas.
Las garantas representan, en efecto, uno de los prin
cipales instrumentos para facilitar el flujo de deudas a
largo plazo, en moneda local o extranjera, a favor del fi
nanciamiento de las infraestructuras del agua. Si bien
las i f m estn, en su mayor parte, en condiciones de emi
tir garantas de manera autnoma, algunas se encuen
tran limitadas por sus estatutos, que no les permiten ga
rantizar ms que los prstamos con los cuales estn
relacionados. Todas esas limitaciones no tienen mucho
sentido considerando los imperativos actuales.
Asimismo, las i f m podran desempear una funcin
esencial para reducir el obstculo que representa el
riesgo de devaluaciones catastrficas para las operacio
nes de alianza pblica-privada y, por ende, en particular
sobre las grandes operaciones urbanas que deberan
poder multiplicarse. El grupo de trabajo elabor para
ello una propuesta precisa de facilidad de la tesorera
en caso de devaluacin . El Banco Mundial y algunos
bancos regionales estudian actualmente, por peticin
del G8, la mejor manera de darle curso a esto.
Con un espritu similar, haba que liberar a ciertas
instituciones entre stas el Banco Mundial de reglas
que, hasta ahora, les impedan prestar ms que a Esta
dos soberanos o a entidades garantizadas por stos. Pa
radjicamente, estaban fuera de su campo de accin co
254
lectividades como algunas ciudades o las regiones que
ya vimos que tienen vocacin de desempear una fun
cin central en la nueva estrategia. El G8, siguiendo las
recomendaciones del grupo de trabajo, quiso entonces
eliminar esas dificultades.
Los f i n a n c i a mi e n t o s e n pe r me t r o s c o r t o s :
LA c o o pe r a c i n DESCENTRALIZADA
Como para muchos otros problemas, dos interrogantes
no dejan de inquietar a los organizadores de las redes de
financiamiento: cmo llegar hasta los clientes menos
accesibles? Cmo combatir la corrupcin?
Acabamos de estudiar algunas respuestas a la pri
mera pregunta. Ya aludimos a la segunda al hablar de go
bernanza. Al detenernos ahora en las iniciativas de
cooperacin descentralizada, vamos a descubrir un
mstrumento tanto ms prometedor cuanto que tam
bin da una respuesta a esas dos difciles preguntas. La
solidaridad entre ricos y pobres incluye, pues, una ac
cin descentralizada no gubernamental que pone al
frente de la escena a colectividades locales y a asocia
ciones del Norte y del Sur.
A la cooperacin centralizada estatal, masiva y poco
eficaz, se aade as, sin cercenarle nada, una coopera
cin descentralizada que asocia, en una menor escala,
numerosas comunidades: colectividades locales, asocia-
ciones, movimientos, campaas de opinin. Financiera
mente menos importante, adopta formas muy variadas.
A su propio nivel, probablemente es ms eficaz, y fiene
la enorme ventaja de crear nexos personales intensos y
255
mutuamente enriquecedores entre las sociedades civiles
de ambas partes. Sigue siendo una ambicin totalmente
promisoria para el futuro.
En Francia, la accin no gubernamental intenta
promover particularmente el financiamiento del agua
del Sur gracias a contribuciones basadas en el precio del
agua pagada por los usuarios del Norte. Tambin exis
ten otras formas, para las cuales las subvenciones p
blicas vienen a veces a acrecentar las cotizaciones y los
donativos individuales de los miembros de asociacio
nes de alianzas.
El programa Solidaridad Agua (pS-Eau) fue creado
para desarrollar esta idea de financiamiento solidario,
cuya aparicin se remonta a 1983, fecha en que se cele
br una conferencia ministerial europea sobre el agua y
el medio ambiente. Se introdujo entre el conjunto de
actores franceses y extranjeros (como WaterAid en el
Reino Unido), compartiendo el objetivo del acceso al
agua y al saneamiento.
Sociedades distribuidoras de agua y municipios se
unieron a este movimiento general: el Sindicato de Aguas
de la le-de-France ( s e d i f ), en Issy-les-Molineaux, que
rene 144 comunas de la corona parisiense, la Sociedad
de Aguas de Marsella ( s e m), la Sociedad Annima de
Gestin de Aguas de Pars ( s a g e p), pero tambin otras
ciudades importantes como Lyon, y grupos como Veolia
Environnement-Gnrale des Eaux, y Suez Lyonnaise
des Eaux. Un establecimiento pblico (la agencia del
agua Sena-Normanda) tambin desarroll una accin
comparable movilizando parte de su presupuesto de co
municacin; operaciones humanitarias que sustituyen
las operaciones publicitarias.
256
En todos los casos, la colecta de fondos realizada res
peta tres principios:
- Promover el espritu de solidaridad entre el Norte y
el Sur mediante una participacin directa de con
sumidores de pases ricos y de pases pobres en el
proceso de puesta en marcha, bajo el tema general
de "agua para todos. Los consumidores del Norte,
por medio de sus contribuciones financieras, son
llevados a tomar conciencia del hecho de que, en el
Sur, las necesidades humanas esenciales no se han
cubierto: el agua es un bien del que disponemos ge
neralmente a placer en el Norte y que constituye un
vehculo privilegiado de sensibilizacin acerca de
las problemticas del Sur
- La finalidad del financiamiento solidario conduce
a organizar de manera precisa la informacin de
los contribuyentes (sean o no voluntarias sus con
tribuciones) sobre los objetivos perseguidos por
ese tipo de actividad, sobre la utilizacin de sumas
recabadas o sobre la pertinencia, en cuestin de
impacto, de los efectos conseguidos en los pases
en desarrollo.
- Que las modalidades del financiamiento solidario
descansen sobre fondos descentralizados, directa
mente administrados por las instancias en las que
se originan las iniciativas de colecta de fondos, es
decir, por asociaciones o incluso por agrupaciones
y/o por sindicatos intercomunales que tengan a su
cargo un servicio pblico del agua. El financia
miento solidario se inscribe en un trayecto de pol
tica de desarrollo centrado en la nocin de proximi
257
dad: un actor local del servicio del agua en el Norte
financia proyectos identificados y administrados
en el Sur por actores locales (colectividades, comu
nidades o pueblos).
El tipo de mecanismo utilizado por la colecta de los
fondos induce con bastante fuerza el tipo de solidaridad
promovida. Los sistemas pueden clasificarse en dos:
- El voluntariado directo: consiste en solicitar (por
ejemplo, en forma de un folleto que convoque a la
solidaridad, metido en el sobre de las facturas de
agua) el pago de las sumas conforme a un modo
de clculo que puede variar (redondeo de la fac
tura de agua a la unidad monetaria superior, pago
de una suma dada con motivo de la jornada inter
nacional del agua, etc.). Las solicitudes irn dirigi
das a los consumidores, a los sndicos de la copro
piedad, a las sociedades distribuidoras de agua, a
sus asalariados, etctera.
- El voluntariado indirecto: la decisin es tomada
por la asamblea deliberadora del sindicato inter
comunal, del establecimiento pblico de coopera
cin intercomunal o de la Administracin de Ren
tas Municipal del Agua para las colectividades y
por el Comit de la Cuenca para la Agencia del
Agua. Los que toman la decisin son los represen
tantes elegidos o designados oficialmente. Este sis
tema se vincula con la idea de "democracia repre
sentativa . El nexo con los contribuyentes de base
se realiza mediante reuniones de las instancias te
rritoriales involucradas o de los comits del agua.
258
as como con diversas comisiones encargadas del
seguimiento de las intervenciones del Sur Actual
mente, las publicaciones de instituciones que ya se
comprometieron a cooperar contienen, de manera
peridica, reportajes o informes sobre las activida
des aludidas. La legitimidad de ese tipo de implica
cin tiene su base en la consulta e informacin de
los usuarios o administrados.
Los montos hoy movilizados en Francia por los acto
res del agua no gubernamentales se han evaluado en 30
millones de euros. Podemos citar, por ejemplo, al s e d i f ,
con un milln de euros, es decir 25 cntimos de euro por
habitante y por ao, o bien 0.3 cntimos por metro c
bico de agua; estas cifras deben compararse con las de la
agencia Sena-Normanda: 0.9 millones de euros, o sea
cinco cntimos por habitante y por ao, o 0.06 cntimos
por metro cbico de agua. Esas cantidades podran al
menos duplicarse y extenderse a todo el territorio. Sobre
una base voluntaria (el caso del Reino Unido) podran
alcanzar tres cntimos por metro cbico, o tambin 2.5
euros por habitante al ao, o aun ms. La colecta anual
de 60 millones de euros representara 0.6% de la cifra de
negocios de la venta de agua en Francia.
El reconocimiento legislativo del financiamiento del
agua por el agua le proporcionara a la cooperacin des
centralizada actual un apoyo adicional al darle recursos
de participacin a todas luces ms importantes.
En Francia, las colectividades territoriales tienen de
recho de registrar en su presupuesto general el financia
miento de acciones de cooperacin descentralizada en
favor de los pases en desarrollo. En cambio, los servi
259
cios pblicos locales de agua y saneamiento, o las agen
cias de agua, todava no cuentan con una autorizacin
similar (que permitira movilizar fondos sobre su presu
puesto anexo agua y saneamiento para los primeros y
para los segundos, sobre su presupuesto general).
Disposiciones reglamentarias o la votacin de una
nueva ley sobre el agua podran legalizar prcticas
observadas desde hace ms de 10 aos sin que ningn
usuario se haya quejado jams. Corresponde a la ley
ocuparse de los hechos cuando stos se le anticipan y la
rebasan.
260
XII. PASAR A LOS HECHOS:
LA ESTRATEGIA
Y LOS GUARDIANES DEL FUEGO
El 22 DE marzo de 2004 seal la clausura del ao mun
dial del agua. Algunas decisiones se haban tomado.
Una vez apagados los reflectores, es hora de actuar,
hora de actuar! Cmo lograrlo cuando no hemos de
jado de hacer malabares con ms de 80 propuestas, y
cuando se agudizan las diferencias entre pases ya com
prometidos con los Objetivos del Milenio y aquellos que
los desconocen, cuando en todas partes, tras el inters y
el estremecimiento que siguieron al informe de los sa
bios, las instituciones retornan al llamado de una irre
sistible rutina?
Los miembros del grupo de trabajo ya se lo espera
ban. Saban perfectamente que la mayor parte de sus
propuestas requera precisiones adicionales antes de
llevarse a cabo. Entonces, propusieron echar a andar
una estrategia para ser desplegada entre 2003 y 2025 y
reforzar sus posibilidades de xito mediante la imple-
mentacin de un sistema de supervisin mundial que,
trgicamente, hasta ahora ha hecho falta, y que podra
continuar, segn palabras de Ko Annan, galvani
zando la accin colectiva .
261
Un a ESTRATEGIA EN TRES ETAPAS
Cmo empezar? Por una fase en que puedan ser cum
plidas las condiciones previas ms importantes sobre
todo en materia de gobernanza. Entonces, los sabios es
bozaron una estrategia para realizarse en tres estadios,
cuya etapa inicial arrancara en 2006, con motivo del 4
Foro Mundial sobre el Agua que se celebrar en Mxico.
Este encuentro sera la ocasin de analizar tanto las me
didas adoptadas en Kyoto; en la cumbre del G8 en
Evin, en junio de 2003, y durante encuentros posterio
res, as como principalmente las acciones determi
nadas para su puesta en marcha en los diferentes pases.
De aqu a 2006 es, pues, importante que se haya adop
tado la mayor parte de las medidas propuestas en este
informe, y casi que hayan comenzado a producir resul
tados. El ao 2006 ser una excelente ocasin para efec
tuar las eventuales correcciones de trayectoria para
cumplir con los compromisos del milenio de 2015. En
este punto de transicin, y siempre y cuando se haya es
tablecido un fuerte compromiso con la estrategia preco
nizada, las autoridades competentes estarn en una con
dicin favorable para identificar y adoptar disposiciones
cuya necesidad no hubiera podido manifestarse con an
terioridad. El periodo 2003-2006 constituira esta pri
mera etapa. Huelga decir que resulta esencial. Acaso re
sulte la ms difcil porque, como se sabe, los primeros
pasos son los que ms cuestan.
Lo esencial depender del vigor con el cual las direc
trices o las medidas adoptadas se realicen durante este
primer periodo.
La segunda etapa terminar en 2015. No es necesa
262
rio sealar la importancia de esta fecha como ndice de
control de los resultados obtenidos. El periodo 2006-
2015 debe ser una segunda etapa crucial, la de las prin
cipales acciones con miras a cumplir los compromisos
del milenio.
La tercera etapa abarcara de 2015 a 2025, y durante
ella la comunidad internacional debera, siguiendo el
impulso adquirido y sin cejar en sus esfuerzos, realizar
su proyecto de acceso universal al agua y a un sanea
miento adecuado.
Lo que est en juego en semejante plan es de extra
ordinaria importancia. Debe hacerse todo para lograr su
rpido lanzamiento y para sostener las energas de todos
los actores hasta su logro. Es necesario entonces, antes
que nada, colmar una ltima laguna de la organizacin
mundial que el lector atento probablemente ya habr
detectado.
L o s " g u a r d i a n e s DEL FUEGO
Dado que el agua es una "llama humedecida, no dude
mos en llamar as al grupo de personalidades eminentes
que, situadas al lado del secretario general de las Nacio
nes Unidas y actuando con total independencia de pen
samiento y de palabra, podran hacerle saber a l y a la
opinin mundial que efectivamente las decisiones de
2003 se han puesto en marcha, que el avance hacia los
Objetivos del Milenio se opera con transparencia y con
el ritmo previsto o, de ser necesario, recomendar los
cambios de trayectoria pertinentes.
Hasta el momento, ninguna organizacin internacio
nal tiene una funcin clara y reconocida en el sector del
263
agua. Muchas desempean un papel valioso, pero nin
guna de ellas tiene el poder que le permita ser la torre
de control global que rena, evale y publique informes
sobre los resultados de los diferentes actores implicados.
El grupo de trabajo consider indispensable la forma
cin de una estructura ms sencilla, cuyas funciones se
ran, entre otras:
- observar los progresos realizados hacia los Objeti
vos del Milenio y, al mismo tiempo, identificar los
obstculos enfrentados y las deciencias en las pol
ticas implementadas no solamente en materia de
acceso al agua, sino de saneamiento y de proteccin
de los recursos existentes;
- mantener e impulsar la optimizacin de la calidad
de la informacin estadstica y de los instrumen
tos de accin de los gobiernos y de las institucio
nes internacionales para la puesta en marcha de
los Objetivos del Milenio;
- movilizar la opinin pblica en favor de las polti
cas del agua, sustentndolas en las mejores aporta
ciones cientficas;
- contribuir, finalmente, a la activacin de los recursos
financieros necesarios, poniendo en evidencia, si es
pertinente, cualquier deficiencia inquietante y propo
niendo todas las medidas incluyendo la innovacin
financiera y de alianzas entre sectores pblico y pri
vado que pudieran contribuir a responder de ma
nera sostenida a las necesidades de los ms pobres.
La colocacin de esa estructura, que tan slo debera
activar a un puado de personalidades conocidas por su
264
capacidad en este sector y su independencia de pensa
miento, demostrara slidamente el compromiso de to
do el sistema de las Naciones Unidas en este mbito.
Guardianes del fuego, dijimos. No les exigiremos lo
que los romanos les exigan a las vestales, pero s debe
mos velar porque la presin regresiva de tantos intereses
particulares, la competencia de causas menos nobles y,
sobre todo, la poderosa tendencia que tienen las admi
nistraciones y las instituciones financieras a retornar a
los errores de antes, los procedimientos rutinarios del pa
sado, no extingan la luz trmula de los Objetivos del Mi
lenio. El trabajo del grupo deber, pues, constituir una
primera demostracin de la importancia que reviste,
para la comunidad de los pueblos, que el derecho al
agua no siga siendo slo palabrera.
Los autores de este libro se regocijan de concluir su
redaccin con una nota de esperanza. En esta jornada
mundial del agua celebrada en marzo de 2004, el secre
tario general de las Naciones Unidas acaba de decidir
darle seguimiento a esta propuesta del grupo de tra
bajo. Anunci la creacin de un Consejo consultivo
acerca del agua y las instalaciones sanitarias, que se
site a su lado con la misin de utilizar las capacidades
nicas de estos miembros para llamar la atencin del
pblico sobre los asuntos referentes al agua y a las ins
talaciones sanitarias, as como para ayudar a activar los
recursos [...] e impulsar nuevas alianzas.
El grupo ser presidido por el seor Ryutaro Hashi
moto, ex primer ministro de Japn. Cinco miembros de
nuestro grupo se cuentan entre las 13 personalidades
eminentes que componen en este momento el consejo
consultivo.
265
PARA CONCLUIR
I n c l u s o si al principio nos mostrbamos escpticos
acerca de la posibilidad de financiar nuestros compromi
sos, pero conscientes de la inmensidad de estrategias hu
manas en juego, nos parece claro que a partir de ahora las
reformas, bien identificadas, pueden permitimos cumplir
con nuestra palabra. Sin que haya habido necesidad de re
tomar una evaluacin erudita de mltiples variables de
lo que podra ser la traduccin financiera de las propues
tas que formulamos, el financiamiento de nuestros objeti
vos se puede completar. Mediante el esfuerzo de toda una
generacin, el sueo del agua pura o tratada para todos
puede realizarse. Al menos podemos intentar eso para
todos aquellos que hoy tienen sed, pero tambin el da de
maana para nuestros hijos y nuestros nietos. Lograrlo
requerir un esfuerzo de responsabilidad y solidaridad; lo
cual no es en absoluto descabellado. Podemos, pues, rea
lizar ese sueo en vez de perfilamos, en el descuido o fata
lismo, hacia las tragedias anunciadas.
Hace un ao tuvimos el privilegio de llevarles esta
buena noticia a todos aquellos que a lo largo y ancho del
mundo se interesan en el agua. El mundo, sin embargo,
parece no haberlo comprendido. Prevalece la impresin
de que nada se mueve, que aunque ha sido ratificada por
las instancias ms elevadas, esta "nueva partida para el
agua tarda en imponerse, que el escepticismo o el wait
and see persisten, que las intenciones se dilatan en acti
266
varse, y que el sector privado sigue retirndose sigilo
samente de un sector definitivamente lleno de incer-
tidumbres... mientras tanto, los fondos pblicos no
aumentan. Entonces, podra asaltarnos la duda. Cuid
monos de eso.
Las dificultades del planeta tambin son las nuestras.
Maana, stas se agudizarn: las de nuestros hijos. La
indiferencia no es ms vlida actualmente que ayer
Cada da sus consecuencias son ms graves.
"Tuve sed y me disteis de beber. Aunque esta frase
inmortal resuene en mi mente, cmo puedo, se pre
guntarn ustedes, en lo que sea, tener algo que decir
respecto a lo que har o no el Banco Mundial? Com
prometerme a favor de las garantas internacionales?
Equilibrar la gobernanza? Exigir tarifas sensatas?
Promover las alianzas pblicas-privadas? Aumentar la
ayuda pblica para el desarrollo? Todo eso est muy
bien, y lo suscribimos. De lejos. Una brizna de remordi
miento, un impulso de altmismo, incluso un pequeo
producto de la emocin momentnea, y nos quedamos
all. La frmula es bien conocida. Ya no basta. Si ustedes
han llegado a este punto de su lectura y nosotros hici
mos bien nuestro trabajo, ustedes sienten, intuitiva
mente, que no es posible quedarse ah. No es posible
darle la vuelta a la pgina, decirse que la situacin es
grave y pasar a otra cosa. Delegar nuestras preocupacio
nes a otros, en este caso, no es vlido. Nuestro planeta
est mal y sus habitantes tienen sed. Sufren de falta de
saneamiento. Lo global y lo local se encuentran, ms
para mal que para bien.
Estas lneas tambin van dirigidas al hermano y al
ciudadano. El agua es nuestra riqueza, nuestra vida.
267
Es frgil. Se vuelve escasa. Se adquirieron compromi
sos. En Pars, as como en Nueva York, en Johannes-
burgo, en Evian o en Ro, nuestros gobiernos empe
aron su palabra. Los que elegimos fueron quienes
pusieron su rbrica al calce de las declaraciones que sus
cribimos. Hay un poco de cada uno de nosotros en los
compromisos adquiridos. Cada uno de nosotros debe
hacer que esos compromisos se respeten. A cada uno co
rresponde presionar a las autoridades para que final
mente se adopten polticas para el agua, para que el agua
se venda a todos urbanos o rurales a un precio justo.
Asimismo, es responsabihdad de cada uno de nos
otros supervisar que las o n g que financiamos directa
mente con nuestros donativos o indirectamente a travs
de nuestros impuestos, conserven la transparencia res
pecto a su objetivo social, privilegiando la accin en este
mbito. Y a nosotros, ahorradores, cuidar el buen uso de
los fondos confiados a las empresas de las que somos ac
cionistas. Somos responsables de la manera en que nos
ponemos estas distintas camisetas y del uso que hace
mos de ellas. No nos dispersemos.
La activacin de cada uno debe permitir superar la
fase de las recriminaciones, lo que hemos llamado tri
vialidades, y de ponernos a trabajar Dejemos de desper
diciar la exigua energa en luchar contra molinos de
viento y viejos caprichos: la participacin del sector pri
vado en el financiamiento del agua no es el mal abso
luto, la fijacin de tarifas no es un antojo ms, la ge
nerosidad del Norte resulta, en materia del agua,
indispensable para el desarrollo del Sur, as como la go
bernanza del Sur y la del Norte se requieren para que
todos avancen.
268
Todas las propuestas que hemos presentado integran
un todo coherente. Pero no trabajamos en laboratorios
esterilizados; trabajamos en el mundo real y complejo
del principio del siglo xxi; en un mundo donde las eco
nomas del Norte no logran reactivar de manera dura
dera sus economas, donde la arquitectura financiera
internacional no ha sido profundamente saneada des
pus de tantos escndalos.
El asunto es tan complejo que el enfoque sistmico
que hemos mantenido es el nico que sostiene el ca
mino. Si existe in fine un mensaje qu recordar, es que el
agua se encuentra en el corazn de nuestro sistema Tie
rra. Si el agua va mal, la tierra va mal, y nosotros somos
la Tierra. Es, pues, en todos estos frentes macro o micro-
econmicos, locales o universales, donde debemos ac
tuar; all donde estamos lo mejor ubicados para provo
car un cambio, por mnimo que sea. |nimo! Y puesto
que se trata de agua, nos corresponde sumergirnos,
nadar y llegar juntos a la otra orilla, la de la solidaridad.
269
ANEXOS
I. MIEMBROS
DEL GRUPO DE LOS SABIOS
Y OTROS PARTICIPANTES '
M i e mb r o s t i t u l a r e s
Michel Camdessus, gobernador honorario del Banco de
Francia, ex director general del Fondo Monetario
Internacional (presidente)
Enrique Iglesias, presidente del banco Interamericano
de Desarrollo
Suplente: Antonio Vives
Ornar Kabbaj, presidente de la Banca Africana de Des
arrollo
Suplente: Kordje Bedoumra
Tadao Chino, presidente de la Banca Asitica de Desarrollo
Suplente: Alfredo Pascual
Jean Lemierre, presidente del Banco Europeo para la
Reconstruccin y el Desarrollo
Suplente: M. Ricardo Puliti
Peter Woicke, vicepresidente ejecutivo de la Sociedad de
Financiamiento Internacional, Director del Banco
Mundial
Suplente: M. Declan Duff
' Las funciones sealadas son las que se ejercan en el momento
de la creacin del grupo, a principios de 2002.
273
Alassane Ouattara, ex primer ministro de Costa de Mar
fil, presidente del Instituto Internacional para frica
Onno Ruding, vicepresidente de Citibank
Suplente: M. Robert Weldford
Moeen Qureshi, presidente de la Sociedad para los Mer
cados Nacientes, ex primer ministro de Pakistn
ngel Gurra, Consejero de Recoletos, ex secretario de
Hacienda de Mxico
Makoto Utsumi, Centro Japons para el Financiamiento
Internacional
William Alexander, director general de Thames Water
Suplente: Linda Kemeny
Grard Payen, director general de Suez, ex presidente-
director general de Ondeo
Bertrand Badr, director de Lazard Frres & Co., repre
sentante personal adjunto del presidente de la Rep
blica para frica
Peter Eigen, presidente del Secretariado Internacional
de Transparencia Internacional
Suplente: Hansjorg Elshorst
Raymond Jost, secretario general. Secretariado Inter
nacional para el Agua
Ravi Narayanan, Director de Water Aid
James Harmon, presidente de la Sociedad Harmon &
Co., ex presidente del US Ex-Im Bank
Ismael Serageldin, presidente de la Biblioteca de Alejan
dra, ex presidente del Comit Mundial del Agua, ex
vicepresidente del Banco Mundial
Abdulaziz Suliman Al-Turbak, decano de la Facultad de
Ingeniera, Universidad del Rey Saud, Riyadh
274
R e pr e s e n t a n t e s d e o r g a n i s mo s pa d r i n o s
Margaret Catley-Carlson, presidenta de la Asociacin
Mundial del Agua
William Cosgrove, vicepresidente del Consejo Mundial
del Agua
Hideaki Oda, secretario general del Tercer Foro Mundial
del Agua
Co n s e j e r o s , s e c r e t a r i a d o y a d mi n i s t r a c i n
Ivan Chret (consejero)
Pierre-Frdric Tnire-Buchot (consejero)
James Winpenny (secretariado y ponente)
Graldine Jacob (secretaria de Michel Camdessus)
Ccile Collas (oficina de la o n u para los servicios relacio
nados con los proyectos)
E s pe c i a l i s t a s c o o pt a d o s
Michel Wormser, Banco Mundial
Jean-Pierre Djian, consultor
Christopher Clement-Davies, Vinston & Elkins
Jean-Paul Minette, Suez Environnement
Christian Deseglise, h s b c
275
II. . EXISTE UN DERECHO AL AGUA?
Ese derecho* se define como sigue: "El derecho al agua
consiste en un aprovisionamiento suficiente, fsicamente
accesible y a un costo viable, de agua salubre y de calidad
aceptable para el uso personal y domstico de cada uno.
El prrafo dedicado a los fundamentos jurdicos de
ese derecho aade:
El derecho al agua forma parte claramente de las garan
tas fundamentales para asegurar un nivel de vida satis
factorio, sobre todo porque se trata de uno de los ele
mentos esenciales para la supervivencia... Asimismo,
debera ser considerado junto con los dems derechos
asentados en la Declaracin Internacional de los Dere
chos del Hombre, y en primer lugar el derecho a la vida y
a la dignidad.
El artculo 14, prrafo 2, de la Convencin, acerca de
la eliminacin de todas las formas de discriminacin
contra las mujeres, establece que los Estados asociados
deben asegurar a las mujeres el derecho de beneficiarse
de las condiciones de vida adecuadas, en particular en lo
que se refiere al abastecimiento de agua. El captulo III
nos recuerda que an estamos muy lejos de ello.
' Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales del
Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas ( e c o s o c ), du
rante su XXIX sesin en Ginebra, del 11 al 29 de noviembre de 2002.
276
El contenido normativo de ese derecho al agua es
mucho ms exigente de lo que solemos pensar Se seala
especficamente que:
La nocin de aprovisionamiento de agua adecuado debe
interpretarse de manera compatible con la dignidad hu
mana, y no en un sentido limitado, haciendo referencia
simplemente a criterios de volumen y a los aspectos tc
nicos. El agua debe ser considerada como un bien social
y cultural, y no esencialmente como un bien econmico.
El derecho al agua tambin debe aplicarse en condicio
nes-de permanencia, con objeto de que las generaciones
actuales y futuras puedan beneficiarse.
Aunque la nocin de aprovisionamiento adecuado de
agua vara en funcin de las situaciones locales, los seis
factores que enseguida enumeramos resultan pertinen
tes cualesquiera que sean las circunstancias.
a) Disponibilidad. El agua disponible para cada persona
debe ser suficiente y constante para los usos personales
y domsticos, que habitualmente son el consumo, la
asepsia personal, el lavado de ropa, la preparacin de
alimentos, as como la higiene personal y domstica. La
cantidad de agua disponible para cada quien debe ser
responsabilidad de los directivos de la Organizacin
Mundial de la Salud (oMs). Por razones vinculadas con
la salud, el clima o el trabajo, existen grupos o particula
res que requieren agua en volmenes ms importantes.
b) Calidad. El agua necesaria para el uso personal o
domstico debe ser salubre y por ende estar exenta de
microbios, sustancias qumicas o riesgos radiolgicos
277
que representen una amenaza para la salud. Adems, el
agua debe tener un color, un olor y un sabor aceptables
para todos los usos personales y domsticos.
c) Accesibilidad fsica. El agua, as como las instala
ciones y servicios adecuados, debe ser fsicamente ac
cesible, sin peligro para ningn estrato social de la po
blacin.
d) Accesibilidad econmica. El agua, las instalacio
nes y los servicios deben tener un costo viable para
todos. Los costos directos e indirectos que implica el
abastecimiento de agua deben ser razonables, y no
comprometer o amenazar el cumplimiento de los otros
derechos...
e) No discriminacin. El agua, las instalaciones o los
servicios deben ser accesibles para todos, en particular
para los estratos sociales de la poblacin ms vulnera
bles o marginados, de derecho y de hecho, sin discrimi
nacin...
f) Accesibilidad de la informacin. Esta accesibilidad
corresponde al derecho de investigar, recibir y difundir
informes referentes a los asuntos relativos al agua.
En el prrafo 16 se especifica:
Incluso si cada quien tiene derecho al agua, los Estados
asociados debern prestar especial atencin a los parti
culares y a los grupos que tradicionalmente tienen difi
cultades para ejercer ese derecho, sobre todo las muje
res, los nios, los grupos minoritarios, los pueblos
autctonos, los refugiados, los solicitantes de asilo, las
personas desplazadas en su propio pas, los trabajadores
migrantes, as como los presos y los detenidos.
278
Toda persona perjudicada en sus derechos debe dis
poner de recursos efectivos. Sobre este punto se estipula:
Todo particular o grupo cuyo derecho al agua haya sido
violado, debe tener acceso a recursos efectivos, judicia
les y otros, en escala nacional o internacional [...] El co
mit apunta que el derecho al agua est consagrado en
la constitucin de cierto nmero de Estados y que ha
sido el objeto de recursos frente a tribunales nacionales.
Todas las personas cuyo derecho al agua haya sido in
fringido estn autorizadas a recibir una reparacin ade
cuada, en forma de restitucin, indemnizacin, satisfac
cin o garanta de que no volver a repetirse. En el
plano nacional, los mediadores, las comisiones de los
derechos del hombre y otros mecanismos de esta natu
raleza son los que pueden emplearse en caso de atenta
dos al derecho al agua.
La definicin de las obligaciones de los Estados es
particularmente clara, incluso si el principio de la reali
zacin paulatina de los derechos es reconocido en razn
de presiones ocasionadas por la limitacin de los recur
sos disponibles". Sobre este punto se especifica que:
Los Estados asociados tienen la obligacin constante y
permanente de avanzar tan rpida y eficazmente como
sea posible hacia el pleno ejercicio del derecho al agua.
El ejercicio de ese derecho, como de todos los dems de
rechos, debe ser posible y realizable, porque todos los
Estados asociados controlan una extensa gama de re
cursos, incluyendo el agua, la tecnologa, los recursos fi
nancieros y la avuda internacional.
279
El principio de progresividad debe ser ledo, sin em
bargo, a la luz de la afirmacin de la obligacin funda
mental mnima de los Estados de asegurar, al menos, la
satisfaccin de lo esencial [...] del derecho estipulado.
Esta obligacin fundamental y cuyo efecto es inmediato,
significa por lo menos:
a) asegurar el acceso a la cantidad de agua esencial, su
ficiente y salubre para los usos personales y doms
ticos, con objeto de prevenir las enfermedades;
b) garantizar el derecho de acceso al agua, a las instala
ciones y a los servicios sin discriminacin, especial
mente para los grupos vulnerables o marginados;
c) asegurar el acceso fsico a instalaciones y servicios
que provean constantemente un agua salubre en
cantidad; que incluyan un nmero suficiente de
puntos de abastecimiento de agua para evitar espe
ras prolongadas, y que estn a una distancia razona
ble del hogar;
d) cuidar que no se vea amenazada la seguridad de las
personas que tienen fsicamente acceso al agua;
e) asegurar una distribucin equitativa de todos los
equipos y servicios disponibles;
f) adoptar y poner en marcha, en el mbito nacional,
una estrategia y un plan de accin que abarque a la
poblacin en su conjunto; esta estrategia y este plan
de accin debern elaborarse y ser peridicamente
analizados en el contexto de un proceso participa-
tivo y transparente; deben prever mtodos tales
como los indicadores y criterios acerca del derecho
al agua, que permitan supervisar de cerca los avan
ces realizados; debe prestarse atencin particular a
280
todos los grupos vulnerables o marginados en el mo
mento de la elaboracin de la estrategia y del plan
de accin, as como de su contenido;
g) elaborar parmetros para ver en qu medida el dere
cho al agua es un hecho que se ejerce o no;
h) suscribir programas de abastecimiento de agua rela
tivamente poco costosos que tiendan a proteger a
los grupos vulnerables y marginados, y
i) tomar medidas para prevenir, tratar y combatir las
enfermedades de origen hdrico, especialmente ase
gurando el acceso y un saneamiento adecuado.
Para que no haya dudas al respecto, el Comit insiste
en sealar que corresponde particularmente a los Esta
dos, y a otros participantes que estn en condiciones,
contribuir con su profesionalismo a la asistencia y co
operacin internacionales especialmente en los planos
econmico y tcnico, fundamentales para permitir a
los pases en desarrollo cumplir con las obligaciones
fundamentales antes mencionadas.
Sin embargo, no se deja a los Estados solos frente a la
ardua responsabilidad de atender a la realizacin efectiva
del derecho al agua; los organismos o las Naciones Unidas
y las otras organizaciones competentes ( o ms , f a o , Unicef,
etc.) deben se menciona en el prrafo 60 cooperar
con ellos eficazmente para facilitar la puesta en vigor del
derecho al agua en escala internacional. Se aade:
Las instituciones financieras internacionales, especfi
camente el Fondo Monetario Internacional ( f mi ) y el
Banco Mundial, deben tomar en cuenta el derecho al
agua en el marco de sus polticas de prstamo, de sus
281
convenios de crdito, de sus programas de ajuste estruc
tural y de sus dems proyectos de desarrollo.
Una vez obtenido esto, los Estados deben mantenerse
dispuestos a rendir cuentas a la comunidad internacio
nal, representada por el comit competente de la o n u , de
los esfuerzos emprendidos para hacer frente a las obli
gaciones que les exige el derecho al agua. Se hicieron las
siguientes precisiones:
- Para demostrar que cumplen con sus obligaciones ge
nerales y especficas, los Estados asociados deben esta
blecer que han tomado las medidas necesarias y reali
zables con miras a asegurar el ejercicio del derecho al
agua. De acuerdo con el derecho internacional, la falta
de ejecucin de buena fe equivale a una violacin del
derecho. Es pertinente, sin embargo, sealar que un
Estado asociado no puede justificar la no ejecucin de
las obligaciones fundamentales estipuladas en el apar
tado 37 ya mencionado, las cuales es imposible derogar.
- Para determinar cules acciones u omisiones constitu
yen un atentado contra el derecho al agua, es impor
tante establecer una distincin entre la incapacidad y la
falta de voluntad del Estado asociado para cumplir con
sus obligaciones. Esta comprobacin se desprende de
los artculos 11, apartado 1, y 12 del Pacto, que hablan
del derecho a una calidad de vida satisfactoria y del de
recho a la salud, as como del artculo 2, apartado 1, del
Pacto, que estipula la obligacin de cada Estado aso
ciado de tomar las medidas necesarias utilizando al
mximo sus recursos disponibles. Un Estado que ca
rece de la voluntad de utilizar al mximo los recursos a
282
su disposicin para ofrecer un derecho al agua, falta, en
consecuencia, a las obligaciones que le competen en
virtud del Pacto. Si la escasez de recursos es lo que hace
que el Estado se halle en la imposibilidad de adecuarse
a las obligaciones que se derivan del Pacto, entonces el
Estado tiene el compromiso de demostrar que no ha es
catimado esfuerzos para explotar todos los recursos a
su alcance con miras a cumplir de manera prioritaria
con las obligaciones antes sealadas.
En resumidas cuentas, podemos afirmar sin lugar a
dudas que el derecho al agua existe, mucho ms all de
la definicin bastante vaga que podamos hacer de ste.
Exige a los Estados y a las colectividades pblicas res
ponsabilidades precisas y, hay que reconocerlo, muy gra
vosas. Si casi no concuerdan con las sanciones inter
nacionales, podemos deducir que cada vez se utilizarn
ms las disposiciones antes mencionadas, referentes a
los recursos abiertos a los particulares, aadiendo sus
efectos a la ya mltiple presin de la sociedad civil y de
la comunidad internacional para que se respete ese dere
cho. No se necesita ser profeta para prever una agudiza
cin permanente de la presin de la opinin pblica
internacional para que se tomen en cuenta los Objetivos
del Milenio en materia de agua.
Eso no bastara, sin embargo, cuando pensamos sobre
todo en la negativa flagrante de ese derecho del que son
vctimas las mujeres en todo el mundo. Habr que pensar,
entonces, en poner en funcionamiento estructuras que
permitan a la comunidad internacional poder medir ms
exacta y permanentemente la evolucin de este drama y
las respuestas que se le ofrecen.
283
III. AGENCIAS Y PROGRAMAS
DE LAS NACIONES UNIDAS
QUE INTERVIENEN
EN LA POLTICA DEL AGUA
De pe n d i e n t e d e l a A s a mb l e a Ge n e r a l
a j e a Agencia Internacional de la Energa Atmica
De pe n d i e n t e s d e l Co n s e j o E c o n mi c o y So c i a l
Las comisiones tcnicas del Ce s
Comisin de la Poblacin y del Desarrollo
Comisin de la Ciencia y la Tecnologa al Servicio del
Desarrollo
Comisin del Desarrollo Sostenido
Las comisiones regionales del c e s
CEA Comisin Econmica para frica
CEPALC Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe
CEE Comisin Econmica para Europa
CESAP Comisin Econmica y Social para
Asia y el Pacfico
284
CESAO Comisin Econmica y Social para
Asia Occidental
El Grupo Banco Mundial
BIRD
AID
SFI
AMGI
Banco Internacional para la Recons
truccin y el Desarrollo
Asociacin Internacional de Des
arrollo
Sociedad Financiera Internacional
Agencia Multilateral de Garanta de
Inversiones
Las agencias y los programas
FAO
FIDA
PAM
FNUAP
UNIFEM
INSTRAW
HCR
Unicef
Organizacin de las Naciones Uni
das para la Alimentacin y la Agri
cultura
Fondo Internacional de Desarrollo
Agrcola
Programa Alimentario Mundial
Fondo de las Naciones Unidas para
la Poblacin
Fondo de Desarrollo de las Naciones
Unidas para la Mujer
Instituto Internacional de Investiga
cin y Formacin para la Promocin
de la Mujer
Alto Comisariado de las Naciones
Unidas para los Refugiados
Fondo de las Naciones Unidas para
la Infancia
285
PNUD
PNUE
CNUCEH-Hbitat
UNESCO
UNU
UNUDI
o ms
OMM
CCI
OMC
UN Water
Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo
Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente
Centro de las Naciones Unidas para
la Vivienda
Organizacin de las Naciones Uni
das para la Educacin, la Ciencia y
la Cultura (incluye el p h i : Programa
Hidrolgico Internacional)
Universidad de las Naciones Unidas
Organizacin de las Naciones Uni
das para el Desarrollo Industrial
Organizacin Mundial de la Salud
Organizacin Meteorolgica Mundial
Centro de Comercio Internacional
Organizacin Mundial de Comercio
Sustituye el antiguo a c c . Comit de
coordinacin de todas las agencias
de las Naciones Unidas con respon
sabilidades en materia de agua.
286
IV. GRFICAS*
Grf ica A.I V. 1. Comparacin de las cargas de transporte
segn sexo (ton/km/ao)
Zambia Uganda
I Mujeres
Burkina Fasso
Hombres
* Tomadas de Eau, genre et dvelopperaient durable, Pars, di
tions du Gret, ministre des Affaires trangres, 2002.
287
CQ
o
W
V. BIBLIOGRAFA SUMARIA
Sera relativamente fcil llenar pginas enteras con refe
rencias bibliogrficas en tomo al agua, sus polticas, sus
usos, sus perjuicios y ventajas.
Este libro no es una tesis. No hay, pues, necesidad de
afanarse en citar las obras de los miembros del jurado ni
las de sus amigos.
Hemos partido del principio de que hay que apoyar a
quienes desean saber ms al respecto. La lista siguiente
abre camino, empezando desde lo ms sencillo hasta lle
gar a lo ms complejo y especializado.
Por supuesto, cada obra posee su propia bibliografi'a.
Sera conveniente remitirse a ellas para llevar a cabo
una investigacin sobre un tema determinado. Los espe
cialistas pueden sentirse complacidos con bases de datos
como el Google. Basta con poner en el tema de bs
queda "agua para obtener inmediatamente una docu
mentacin ms que abundante.
Baarse en el ro es, sin embargo, ms agradable
que ahogarse. La seleccin propuesta participa de ese
placer; todas las obras citadas han sido escogidas no
slo por su calidad sino por razones afectivas: les tene
mos gran aprecio.
No deseamos limitar al lector a nuestras preferen
cias, pero s compartirlas con l.
289
Alternative Sud, LEau, patrimoine commun de l huma
nit, 2001.
Bachelard, Gaston, LEau et les Rves, Le Livre de Poche,
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292
LOS AUTORES
De 1987 a 2000, Michel Camdessus fue sucesivamente
gobernador del Banco de Francia y director general del
Fondo Monetario Internacional. Presidi el panel mun
dial del financiamiento de las infraestructuras del agua
cuyo informe se public en marzo de 2003 con ocasin
de la Cumbre de Kyoto. Es el representante personal del
presidente de la Repblica para la nueva alianza con
frica y el presidente de las Semanas Sociales de Fran
cia. Es coautor de Notre foi dans le sicle (Arla, 2002).
Bertrand Badr, inspector de finanzas y socio adminis
trador del banco Lazard, participa en el panel mundial
sobre el financiamiento de las infraestructuras del agua
presidido por Michel Camdessus. Desde la presidencia
de la Repblica en Francia, en 2003 trabaja en la prepa
racin de la Cumbre del G8 en Evin, centrndose en los
asuntos relacionados con el desarrollo (agua y alianzas
G8-frica en particular). Tesorero de Semanas Sociales
de Francia, es coautor de Entreprise en rvolution (J.-C.
Latts, 1990) y de La mondialisation a-t-elle une me?
(Econmica, 1998).
Ivan Chret, ingeniero de Caminos y Puentes, dio su
apoyo de 1950 a 1958 en frica Negra donde destac di
rigiendo los estudios de manejo del ro Senegal, la reali
zacin de arrozales, de campaas de pozos y de perfora-
293
ciones profundas. De 1959 a 1969, en la delegacin del
Plan y en la Datar, contribuy a la puesta en marcha de
la ley sobre el agua de 1964. Fue director de lElectricit,
du Gaz et du Charbon y luego, de 1974 a 1984, presidi
la SITA, sociedad de colecta y tratamiento de desechos, y
fue posteriormente director del agua en la Lyonnaise des
Eaux hasta su retiro en 1989. Por ltimo, miembro del
Comit Tcnico del Glopal Water Partnership, participa
en muchas acciones internacionales, particularmente en
los pases de la ex Europa del este.
Pierre Frdric Tnire-Buchot, ingeniero de la escuela
central de Paris y doctor en Economa, es consultor de
las empresas de instituciones internacionales en el m
bito del desarrollo estratgico. Asimismo, es presidente
del Consejo Mundial del Agua, miembro fundador de la
Academia de Agua, miembro honorario del Crculo Fran
cs del Agua, Presidente del Programa Solidarit Eau
(pS-eau), secretario general (seccin internacional) del
Movimiento Universal por la Responsabilidad Cientfica
( mu r s ).
Agua pam todos se termin de imprimir y en
cuadernar en febrero de 2006 en Impresora y
Encuadernadora Progreso, S. A. de C. V. ( i e p s a ) ,
Calz. de San Lorenzo, 244; 09830 Mxico,
D. F. La edicin consta de 5 000 ejemplares.
294
n un mundo en el que millones de personas no cuen
tan con acceso al agua potable, la tarea de llevarla a
todos los que la necesitan parece utpica. Sin embar
go, como afirman los autores de Agua para todos, ste
es un proyecto totalmente realizable tanto en trmi
nos financieros como tecnolgicos. El reto es de otra
ndole: se trata de un problema de solidaridad inter
nacional y de coordinacin de una compleja red de na
ciones, organismos e individuos, adems de que una
reforma a fondo de las redes locales de distribucin
implica trastocar las estructuras sociales que durante
siglos han regido no pocos sitios de Asia y frica. n
estas pginas, cuatro expertos exponen en forma apa
sionada la manera de afrontar este reto monumental y
poder alcanzar el mayor objetivo humanitario de nues
tro tiempo: que nadie se quede sin agua.
Los autores han participado en el Grupo de Trabajo Mundial
para el Financiamiento de las Infraestructuras del Agua, al que
representan en este libro. Michel Camdessus ha sido director
general del f mi y asesor de la g n u en lo que respecta al agua.
Bertrand Badr fue consejero diplomtico de Francia para frica.
Ivan Chret ha sido miembro del Comit Tcnico del Global
Water Partnership. Pierre-Frdric Tnire-Buchot es presidente
del Consejo Mundial del Agua.
679796