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MEJORAMIENTO

DE ASENTAMIENTOS
PRECARIOS
Condiciones para el desarrollo
de programas de amplia escala en
América Central
2

CRÉDITOS
Reconocimientos
La Oficina Regional para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para
los Asentamientos Humanos, UN-HABITAT, agradece a Joan Mac Donald, Consultora del Estudio
y la Síntesis Regional; Fernando Patiño, Consultor Regional en Asentamientos Humanos,
encargado de coordinar este proyecto durante la fase final; Jaime Barba, Consultor para El
Salvador; Manuel Morales Pérez, Consultor para Costa Rica; Sandra Drummond Lewis, Consultora
para Guatemala; Orlando Costa, Consultor para Panamá; Mario Martín, Consultor para Honduras
y Gabriel Nagy P, Consultor para Nicaragua.

Se destaca la participación especial de Roberto Ottolenghi, Jefe de UN-HABITAT/ROLAC hasta


2002

Este libro está dedicado a la memoria de Andrés Necochea, Gerente del Proyecto entre 2001 y
2002.

Descargo de Responsabilidad
El contenido de esta publicación no refleja necesariamente las opiniones o políticas de UN-
HABITAT. Las designaciones empleadas y las presentaciones no denotan de modo alguno la
opinión de UN-HABITAT con respecto a la situación jurídica de un país, territorio, ciudad o área
o de sus autoridades, o con respecto a la delimitación de sus fronteras o límites

Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, UN-HABITAT


Oficina Regional para América Latina y el Caribe, ROLAC
Av. Presidente Vargas 3131 sala 1304.
Rio de Janeiro – Brasil
CEP 20210-030
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Sitio en la web: www.citiesalliance.org

Ref: HS/700/04S
ISBN: 92-1-331050-1

Fotografía portada Diagramación portada


Annalisa Crivellari Bruno Mendes

Integración del texto Diagramación, fotolito e impresión


Fernando Patiño Eskrin Color Digital Ltda.
3

PROLOGO
Con el apoyo de la Alianza de las Ciudades (The Cities Alliance), la Oficina Regional
para América Latina de UN-HABITAT implementó, entre octubre del 2000 y junio del
2003, una iniciativa dirigida a analizar los marcos políticos e institucionales existentes
en seis países centroamericanos, con el fin de evaluar los alcances y limitaciones de
los programas de mejoramiento barrial. Esta evaluación implicó la revisión de las
normativas institucionales, legales y regulatorias de cada uno de los países, así como
la identificación de las barreras y cuellos de botella que limitan la acción gubernamental
y municipal en este campo.

La iniciativa contribuyó a fortalecer el nivel de conciencia de las autoridades sectoriales


y otros actores claves sobre la urgencia y relevancia de incluir programas de
mejoramiento de asentamientos precarios como uno de los componentes centrales de
las políticas nacionales de vivienda, que complementen las aproximaciones
convencionales, basadas exclusivamente en la provisión de nuevas viviendas.

Los organismos sectoriales (tanto gubernamentales como no-gubernamentales) cuentan


con sólidos documentos de análisis y referencia que sintetizan las tendencias y los
elementos claves que caracterizan las políticas y programas de mejoramiento en la
región.

Los eventos consultivos organizados en el marco de esta iniciativa contaron con la


participación de las principales instituciones de la región involucradas en el tema, así
como de las agencias de cooperación que apoyan proyectos en este campo. Su
participación y el compromiso de todos ellos con las conclusiones de los estudios, se
espera sean la base para procesos de convergencia que promuevan un papel más
destacado del tema en la agenda sectorial y una mayor coordinación intersectorial e
interagencial en los proyectos nacionales y locales que se implementen en el futuro.

Por su correspondencia con los compromisos internacionales expresados en los Objetivos


de Desarrollo del Milenio, específicamente con la Meta 11, destacamos dos de los
compromisos expresados por el conjunto de organismos participantes en el Seminario
de Consulta Regional que validó la síntesis de los estudios nacionales preparados en el
marco del proyecto y que se celebró en San José de Costa Rica en agosto del 2002. Allí
las autoridades nacionales y representantes municipales se comprometieron a “realizar
a través de las políticas sociales, urbanas y de vivienda, los esfuerzos necesarios para
que al año 2020, al menos el 50% de los hogares urbanos que habitan en asentamientos
precarios deteriorados, hayan mejorado de manera significativa su calidad de vida
mediante acciones de mejoramiento barrial” y para tal propósito “iniciar, a nivel de
países, un proceso de formulación y puesta en marcha de políticas nacionales y
programas de mejoramiento de barrios, de modo que para que el año 2005 todos los
países cuenten con programas en operación”.

UN-HABITAT reconoce el trabajo de todos las autoridades y funcionarios de las


instituciones nacionales y regionales que participaron en las entrevistas y eventos
realizados, a los consultores y consultoras encargados de los estudios nacionales y de
la síntesis regional, así como a los funcionarios de la Oficina Regional, por sus valiosas
contribuciones.

Especial reconocimiento hacemos a la contribución de los colegas del Banco Mundial y


del Secretariado de la Alianza de las Ciudades en Washington.

Nuestro compromiso con los resultados de esta iniciativa se viene expresando en los
programas y proyectos que venimos formulando y poniendo en marcha en varios de los
países de la región.

Jorge Gavidia
Jefe
UN-HABITAT
Oficina Regional para América Latina y el Caribe, ROLAC
4
5

ÍNDICE GERAL
Créditos ................................................................................................................................... 2
Prologo .................................................................................................................................... 3

SÍNTESIS FINAL DEL ESTUDIO SUB-REGIONAL ........................................... 7


1. DESARROLLO DE LA INICIATIVA CITIES ALLIANCE-CENTROAMERICA ....................... 8
2. PANORAMA URBANO, SOCIAL Y HABITACIONAL CENTROAMERICA ......................... 10
3. BARRERAS PARA EL DESARROLLO DEL MEJORAMIENTO BARRIAL ........................ 18
4. ÁREAS DE COOPERACIÓN SUGERIDAS POR LOS ACTORES ..................................... 23
5. OBSERVACIONES FINALES ....................................................................................... 30
ANEXO ESTADISTICO ............................................................................................... 32

BARRERAS INSTITUCIONALES A REMOVER PARA


FACILITAR UN PROGRAMA SOSTENIDO DE
MEJORAMIENTO BARRIAL EN COSTA RICA ................................................ 35
1. MARCO SOCIOECONÓMICO Y URBANO DE LA POBLACIÓN META ........................... 37
2. MARCO INSTITUCIONAL: LEGAL, ORGANIZACIONAL Y FUNCIONAL .......................... 43
3. MARCO SUSTANTIVO DE RESPUESTAS A LAS NECESIDADES ................................. 54
4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. ................................................................. 57
ENTREVISTAS ........................................................................................................... 65
BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................... 67
ASENTAMIENTOS VISITADOS ................................................................................... 70

BARRERAS INSTITUCIONALES A REMOVER PARA


FACILITAR UN PROGRAMA SOSTENIDO DE
MEJORAMIENTO BARRIAL EN EL SALVADOR............................................. 71
Antecedentes ............................................................................................................... 101
Acciones puntuales (Comunidad “Las Palmas”. 1997-2000) ........................................... 73
El desafío de la vulnerabilidad ....................................................................................... 74
Legalización .................................................................................................................. 77
Recomendaciones ......................................................................................................... 79

BARRERAS INSTITUCIONALES A REMOVER PARA


FACILITAR UN PROGRAMA MASIVO Y SOSTENIBLE DE
MEJORAMIENTO BARRIAL URBANO EN GUATEMALA ................................ 81
1. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................ 82
2. MARCO INSTITUCIONAL ............................................................................................ 85
3. COMPONENTES DE UN PROGRAMA DE MEJORAMIENTO BARRIAL ......................... 92
4. CONCLUSIONES ........................................................................................................ 97
5. REFERENCIAS .......................................................................................................... 99
6

HONDURAS: BARRERAS INSTITUCIONALES A LA INVERSION EN VIVIENDA


URBANA INFORMAL .................................................................................. 101
a) CONTEXTO DE LA EVOLUCIÓN DEL SECTOR ........................................................ 101
b) OBSTÁCULOS ACTUALES ........................................................................................ 102

CONTEXTO PARA EL MEJORAMIENTO BARRIAL EN NICARAGUA ............ 111


1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................... 111
2. ANTECEDENTES ..................................................................................................... 112
3. REFORMA URBANA Y LEGALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD (MARCO JURÍDICO) .... 119
4. PROBLEMAS A ENFRENTAR .................................................................................... 129
5. RECOMENDACIONES PARA UN PROGRAMA DE APOYO AL
MEJORAMIENTO BARRIAL ...................................................................................... 131

BARRERAS INSTITUCIONALES A REMOVER PARA FACILITAR


UN PROGRAMA SOSTENIDO DE MEJORAMIENTO BARRIAL
EN PANAMÁ ............................................................................................... 133
1. Los Actores .............................................................................................................. 133
2. Ministerio de Vivienda .............................................................................................. 134
3. El Municipio de Panamá .......................................................................................... 143
4. La Cámara Panameña de la Construcción ................................................................ 144
5. Hallazgos ................................................................................................................. 146

LA ALIANZA DE LAS CIUDADES – THE CITIES ALLIANCE


REUNIÓN CONSULTIVA SOBRE CENTROAMÉRICA
NEW YORK, 9 DE JUNIO DEL 2001 ........................................................... 153
A) Antecedentes ........................................................................................................... 153
B) Desarrollo de la reunión ........................................................................................... 153
C) Segmento ................................................................................................................. 155

HACIA UNA ESTRATEGIA ASOCIATIVA REGIONAL PARA LA


IMPLEMENTACIÓN DE PROGRAMAS MASIVOS DE MEJORAMIENTO
BARRIAL EN CENTROAMERICA ................................................................. 157
ELEMENTOS RECOMENDADOS PARA LA ACCIÓN DE MEJORAMIENTO BARRIAL ...... 158
ELEMENTOS PARA ESTRUCTURAR UN PLAN DE RESPUESTA Y
FORMAS DE SEGUIMIENTO. ....................................................................................... 159
7

SÍNTESIS FINAL DEL ESTUDIO


SUB-REGIONAL
Joan Mac Donald
Octubre 2002

1. DESARROLLO DE LA INICIATIVA CITIES ALLIANCE-CENTROAMÉRICA ................. 8

1.1. Estudios nacionales y evaluación subregional ............................................ 8


1.2. Reunión consultiva con organismos de cooperación .................................... 8
1.3. Reunión multisectorial ............................................................................... 8

2. PANORAMA URBANO, SOCIAL Y HABITACIONAL CENTROAMERICANO ............... 10

2.1. Urbanización ............................................................................................ 10


2.1.1. Nivel de urbanización ..................................................................................... 10
2.1.2. Ocupación del territorio .................................................................................... 11
2.1.3. Ciudades ......................................................................................................... 12
2.2. Pobreza y desempleo ................................................................................. 13
2.2.1. Niveles de pobreza .......................................................................................... 13
2.2.2. Visión cualitativa de la pobreza ....................................................................... 14
2.2.3. Evolución del desempleo y la informalidad laboral .......................................... 14
2.3. Panorama Habitacional ............................................................................ 15
2.3.1. Necesidades de viviendas ................................................................................ 15
2.3.2. Oferta de viviendas .......................................................................................... 16

3. BARRERAS PARA EL DESARROLLO DEL MEJORAMIENTO BARRIAL........................ 18

3.1. Baja presencia política del sector ............................................................. 18


3.1.1. Gasto en vivienda escaso y fluctuante ............................................................. 18
3.1.2. Panorama institucional débil y fragmentado .................................................... 19
3.2. Limitaciones cualitativas de las políticas y programas .............................. 21
3.3. Limitaciones generadas a raíz de las emergencias ................................... 21

4. ÁREAS DE COOPERACIÓN SUGERIDAS POR LOS ACTORES ................................. 23

4.1. Prioridades de los países ........................................................................... 23


4.2. Aportes de la reunión multisectorial ......................................................... 24
4.2.1. Aportes de Panamá, Belice y El Salvador ......................................................... 24
4.2.2. Aportes de Guatemala y Costa Rica ................................................................. 25
4.2.3. Aportes de Nicaragua y Honduras ................................................................... 25
4.2.4. Acuerdos ministeriales .................................................................................... 27
4.2.5. Aportes de entidades internacionales .............................................................. 27

5. OBSERVACIONES FINALES ................................................................................. 30

ANEXO ESTADÍSTICO .............................................................................................. 32


8

1. DESARROLLO DE LA INICIATIVA CITIES


ALLIANCE – CENTROMÉRICA (CA-CAM1 )
En el marco de la iniciativa Alianza de concertadas para la puesta en marcha
las Ciudades, las Oficinas Regionales de programas masivos de mejoramiento
para América Latina y el Caribe de UN- barrial integral a escala urbana y
HABITAT y del Banco Mundial nacional en Centroamérica. La iniciativa
desarrollaron, a partir de octubre del se desarrolló en tres etapas, las cuales
2000, una propuesta orientada a se describen a continuación.
identificar alternativas viables y

1.1. Estudios nacionales y evaluación subregional


En una primera fase, se efectuó un una instancia o modalidad sub-regional
análisis de las potencialidades y de asesoría política e institucional a las
limitaciones implícitas en el marco entidades sectoriales y locales de
institucional del sector vivienda y América Central, orientada a promover
desarrollo urbano con que cuentan los la implementación masiva de programas
países centroamericanos para ampliar la de mejoramiento barrial. Los resultados
escala de este tipo de programas. Dicho de esta actividad, que se efectuó entre
estudio, realizado por consultores locales octubre del año 2000 y enero del año
en cada país, fue complementado con 2001, se recogieron en sucesivos
una exploración de las posibilidades y documentos de trabajo de alcance
acogida que tendría la instalación de nacional y regional.

1.2. Reunión consultiva con organismos de cooperación


Para avanzar en el desarrollo de la reunión surgieron diversas ideas y
iniciativa CA-CAM, en Junio del 2001 se sugerencias para encarar el tema de la
efectuó una reunión consultiva con precariedad habitacional en los países,
diversos organismos donantes2 con el fin que enriquecieron la visión de los
de analizar la posibilidad de una organismos promotores en cuanto a la
coordinación estratégica interagencial en forma de encarar el desafío del
torno al objetivo de masificar los mejoramiento barrial en América
programas de mejoramiento barrial en la Central.
subregión centroamericana. En esta

1.3. Reunión multisectorial


La etapa final de la Iniciativa CA-CAM 8 y 9 de agosto de 2002. Se contó con
para el mejoramiento barrial en una amplia asistencia de autoridades
Centroamérica la constituyó la reunión sectoriales y locales, agencias donantes
multisectorial centroamericana, que se y representantes de la sociedad civil de
efectuó en San José, Costa Rica, los días los siete países centroamericanos. En

1
En adelante, el proyecto del cual forma parte esta consultoría se identificará como CA-CAM
2
Esta reunión consultiva fue convocada por la Oficina Regional de UN-HABITAT y Cities Alliance a
continuación de Hábitat+5, Nueva York, Junio de 2001.
9
este evento se presentaron, actualiza- posibilidades de futura colaboración
ron y validaron los resultados de los técnica y financiera en esta área.
estudios efectuados y se recogieron
nuevos aportes de los asistentes a la Las principales barreras para una
reunión consultiva de organismos de aplicación masiva de programas de
cooperación. A partir de esto, se mejoramiento de los asentamientos
elaboraron y acordaron propuestas precarios en la subregión se relacionan,
que dieron lugar a una declaración en primer lugar, con la complejidad del
conjunta sobre el tema. La coinciden- actual panorama habitacional y
cia del seminario con la XIX reunión territorial que prevalece en los 6 países
del Consejo Centroamericano de analizados, asociada a la evolución
Ministros de Vivienda y Asentamientos reciente de la urbanización, la pobreza
Humanos (CCVAH) permitió lograr en urbana, las carencias habitacionales
el más alto nivel los compromisos históricas y su agudización por los
políticos y acciones de seguimiento efectos que han tenido en épocas
necesarias para concretar el propósito recientes los desastres naturales. En
de la iniciativa, en el sentido de segundo término, estas barreras tienen
impulsar la aplicación masiva de que ver con características que presenta
programas de mejoramiento de barrios en este momento la gestión habitacional
en la subregión centroamericana. en esos países, que implican
Además, la presencia de autoridades debilidades políticas, institucionales,
de UN-HABITAT, el Banco Mundial y financieras y tecnológico-productivas
otras agencias internacionales de para hacer frente al cuadro
c o o p e r ación permitió visualizar habitacional.
10

2. PANORAMA URBANO, SOCIAL Y


HABITACIONAL CENTROAMERICANO
A continuación se revisan de manera presentados y validados en la reunión
selectiva algunos antecedentes multisectorial de San José. 3

2.1. Urbanización

2.1.1. Nivel de urbanización

El siguiente gráfico señala la evolución que ha tenido la urbanización en los


países analizados.

Gráfico 1

El Gráfico 1 y el Cuadro A1 del Anexo población rural, mientras todos los


Estadístico señalan que a la fecha sólo demás países tienen mayor porcentaje
Guatemala presenta un predominio de de población urbana que rural. La

3
El diagnóstico que a continuación se presenta fue validado de manera explícita por todos los países
centroamericanos presentes en la reunión multisectorial de agosto del 2003.
11
ocurrencia más tardía del proceso de problemas de vivienda rural tendrían
urbanización - si se lo compara con lo prioridad frente a la precariedad
sucedido en otras subregiones de habitacional urbana; por otra parte, la
América Latina – y la rapidez con que problemática de las ciudades – que
se desarrolló, hacen que la condición incluye el tema de los asentamientos
cada vez más urbana de estos países no precarios urbanos – se recoge de manera
sea en general reconocida por las escasa o incipiente en las políticas
instituciones sectoriales. Por una parte, públicas. 4
existe la percepción de que los

2.1.2. Ocupación del territorio

En un continente caracterizado en promedio, a excepción de Panamá y


general por una baja ocupación del Nicaragua. (Cuadro 1). Destaca El
territorio (21,5 habitantes por km2) los Salvador con el territorio más
países de América Central presentan densamente ocupado de América Latina
una densidad bastante mayor al (casi 250 habitantes por km2).

Cuadro 1

Ocupación del territorio


Habitante por km2, 1950 a 1990

1950 1960 1970 1980 1990


América Latina 7.95 10.47 13.74 17.47 21.53
Costa Rica 16.87 24.19 33.87 44.70 59.37
El Salvador 92.38 122.38 170.86 215.48 246.29
Guatemala 27.26 36.40 48.17 63.52 84.45
Honduras 12.50 17.26 23.43 32.67 45.83
Nicaragua 8.53 11.55 15.87 21.55 28.28
Panamá 1.09 1.43 1.93 2.54 3.14
Fuente: CELADE

La gradual densificación del territorio instalando los nuevos conjuntos en


de los países, en un contexto de relativa localizaciones periféricas o en áreas
restricción de espacios habitables a rurales cercanas a las ciudades. Desde
causa de vulnerabilidades ambientales y esa perspectiva, se requiere sensibilizar
costos de urbanización, ha situado como a las autoridades políticas centro-
un desafío importante para el desarrollo americanas sobre los problemas que ha
territorial sostenible, la utilización acarreado a las ciudades sudamericanas
eficiente de los espacios urbanos la expansión indiscriminada de sus
ocupados, así como con la existencia de territorios, para que valoricen oportu-
planes que permitan ampliar estos namente al mejoramiento del hábitat
espacios de manera adecuada. Las precario ya existente como una
actuales políticas sectoriales no parecen alternativa adecuada para desarrollar
haber asumido este desafío, y continúan sus centros urbanos.

4
Se exceptúa la actuación de varias ONGs que han desarrollado interesantes experiencias de mejoramiento
de barrios precarios, las cuales sin embargo tienen en general carácter de proyectos piloto de escasa incidencia
cuantitativa.
12
2.1.3. Ciudades

Las ciudades capitales de los países importante crecimiento (Gráfico 2), si


analizados continúan presentando un bien más pausado que antes (Gráfico 3).

Gráfico 2

Nota: Población en miles de habitantes

Gráfico 3

Fuente: Proyecciones de CELADE

En términos de población, Ciudad de Tegucigalpa bajarán drásticamente las


Guatemala se destaca ampliamente por tasas anuales de crecimiento de la
la cantidad de personas que habitan en década pasada, para situarse en este
este centro urbano. Pero como señala el período en ritmos más parecidos a San
Gráfico 3, se anticipa que esta ciudad y José de Costa Rica y San Salvador,
13
ciudades que ya en los años 90 han migran desde el campo u otras
presentado un ritmo de crecimiento localidades menores, sino con el
menor al 3%, y que tienden a mantener hacinamiento, el deterioro y la
estas cifras. Ello indicaría que en el precariedad en que viven los habitantes
futuro, los mayores problemas actuales y el crecimiento endógeno de
habitacionales no tendrán que ver tanto esta misma población.
con la necesidad de alojar a los que

2.2. Pobreza y desempleo

Desde la perspectiva de su actual nivel y Panamá se incluyen en el conjunto de


de pobreza, los países analizados países cuya pobreza va del 20 al 40%,
muestran a fines de la década de los conformado además por Brasil, México
años 90 situaciones muy diferentes en y República Dominicana. En el grupo de
relación al contexto regional. Un análisis países cuya pobreza supera al 40%
de 17 países latinoamericanos, basado encontramos a Guatemala, Honduras y
en el procesamiento de encuestas de Nicaragua, acompañados por Bolivia,
hogares de CEPAL, destaca a Costa Rica Colombia, Ecuador, Paraguay y
en el grupo de 4 países con menos de Venezuela. A continuación se analiza en
un 20% de hogares pobres, junto con mayor detalle la pobreza urbana
Argentina, Chile y Uruguay. El Salvador centroamericana.

2.2.1. Niveles de pobreza

El panorama de pobreza urbana varía proyecto, por lo que se puede afirmar


desde una situación “crítica” para que estos son cuantitativamente muy
Honduras (65,6%) y Nicaragua (59,3%) importantes en Honduras y Nicaragua,
a otra “intermedia” en Guatemala de relevancia algo menor en Guatemala
(38,8%) y El Salvador (34%) hasta una y El Salvador, y no constituyen un
menor presencia de pobres en las áreas problema de expresión tan significativa
urbanas de Panamá (20,8%) y Costa para Panamá y Costa Rica. El Gráfico
Rica (15,7%). Los índices tienen una siguiente permite distinguir la presencia
expresión directa en la mayor o menor de la pobreza según los tamaños de las
presencia de asentamientos precarios localidades.
urbanos, la preocupación central del

Gráfico 4

POBREZA SEGÚN LOCALIDADES


1999, % DE POBLACIÓN TOTAL, CEPAL
14
De manera independiente a la gravedad y medianas) la situación puede ser aun
de la pobreza en los países, en todos más crítica. Por otra parte, la gravedad
ellos la presencia relativa de pobres es de la pobreza rural centroamericana
menor en las ciudades capitales que en agudiza la situación de los
el conjunto de ciudades medianas o asentamientos precarios, al estimular el
menores. Ello señalaría que aunque los desplazamiento contínuo de las familias
tugurios pueden ser más grandes o campesinas hacia los asentamientos
frecuentes en los grandes centros, no informales existentes en las áreas
puede desconocerse que en los otros urbanas.
tipos de localidades urbanas (pequeñas

2.2.2. Visión cualitativa de la pobreza

Los antecedentes arriba expuestos en mencionaron, por ejemplo, a las


cuanto a la pobreza en la subregión, poblaciones desplazadas y migrantes, los
sugieren determinadas prioridades y hogares indígenas, los hogares
propuestas para la iniciativa CA-CAM. encabezados por mujeres, los hogares de
Sin embargo, durante la reunión ancianos y otros grupos vulnerables.
consultiva con organismos de Dadas las características de diversidad
cooperación los asistentes estimaron que presenta la pobreza urbana
conveniente complementar esta visión centroamericana, la sugerencia de los
cuantitativa con otra más bien organismos de cooperación parece muy
cualitativa, que precisara los grupos de pertinente y debería incluirse en un
hogares pobres urbanos que interesaría futuro avance de la propuesta.
incluir en un potencial proyecto. Se

2.2.3. Evolución del desempleo y la informalidad laboral

De acuerdo con lo señalado en el pasada. Se exceptúa Nicaragua, país


Cuadro A-3 del Anexo Estadístico, las que ha aumentado sostenidamente su
cifras de desempleo de la subregión han proporción se desempleados hasta
evolucionado desde una situación más situarse en 1999 en un 10,7%. El
desfavorable que el promedio regional Gráfico siguiente señala el aporte
a comienzos de los años 90, a un menor efectuado por el sector informal a la
desempleo hacia finales de la década provisión de empleos urbanos.

Gráfico 5

Fuente: Panorama social 2000-2001 de CEPAL


15
Gran parte de las personas ocupadas cual es probable que aproximaciones
laboran en empleos urbanos de baja convencionales en cuanto a políticas de
productividad. En Nicaragua, más del desarrollo urbano y habitacional
60% se desempeñan en el sector resulten poco realistas y efectivas. La
informal. Al asociar estas cifras con iniciativa CA-CAM, que busca promover
aquellas de pobreza y precariedad acciones que permitan el desarrollo de
habitacional, se constata para programas masivos de mejoramiento de
Centroamérica una informalidad asentamientos precarios, se sitúa
bastante generalizada tanto en términos entonces como una respuesta adecuada
económicos como residenciales, ante la a esta realidad.

2.3. Panorama Habitacional

2.3.1. Necesidades de viviendas

El Cuadro siguiente indica las magnitudes del déficit habitacional en los países
analizados.

Cuadro 2

Déficit absoluto y relativo en los años 90

Población Déficit total Déf. /1000 habit.

Costa Rica 3.856.191 276.000 72

El Salvador (a) 6.046.257 860.000 142

Guatemala 10.553.326 1.038.889 98

Honduras 5.932.375 600.000 101

Panamá 2.815.644 187.000 66

Nicaragua 4.357.099 444.000 102

6 países 33.560.892 3.405.889 101

a) las cifras para El Salvador incorporan los efectos de los sismos de febrero 2001, los cuales implicaron
un aumento significativo del déficit histórico.

Al concluir esta consultoría, el país que déficit habitacional: cuantitativo –


presentaba el déficit relativo más alto era necesidad de nuevas viviendas – y
El Salvador (142 unidades por 1000 cualitativo – viviendas precarias que
habitante), seguido por Honduras y requieren mejoramiento o eventual
Nicaragua.5 . A continuación se analiza reemplazo.
la magnitud de los componentes del

5
Los tres países han visto su parque habitacional dañado por desastres recientes, como fue el Huracán
Mitch en 1999 y los terremotos en El Salvador en 2001.
16

Cuadro 3

Tipos de déficit habitacional en los años 90

Déf. Déf.
cuantitativo (a) % cualitativo (b) % Déficit total
Costa Rica 160.000 58.0 116.000 42.0 276.000
El Salvador 400.000 46.5 460.000 53.5 860.000
Guatemala 328.978 31.7 709.911 68.3 1.038.889
Honduras 300.000 50.0 300.000 50.0 600.000
Panamá 110.330 59.0 76.670 41.0 187.000
Nicaragua 286.000 64.4 158..000 35.6 444.000
6 países 1.585.308 46.5 1.802.581 53.5 3.405.889
Fuente: Elaboración consultora sobre la base de estudios nacionales

Para el conjunto de países las producción de nuevos alojamientos son


deficiencias cualitativas superan a las similares o mayores que las de
cuantitativas, lo que da base para mejoramientos; sin embargo, aún ahí
plantear la importancia de un enfoque una estrategia de masificación de
que apunte a mejorar las viviendas acciones de rehabilitación resultaría
precarias. Ello es especialmente válido conveniente para impactar positiva-
para El Salvador y Guatemala. En los mente el panorama habitacional.
otros países las necesidades de

2.3.2. Oferta de viviendas

Al comparar el incremento anual que puede establecer la capacidad que


tienen las necesidades habitacionales en tendría el sector habitacional para hacer
los países con la producción de viviendas frente al déficit por la vía de construir
convencionales en los últimos años, se nuevas viviendas. (Cuadro 4)

Cuadro 4

Necesidades habitacionales y producción de viviendas


Evolución anual, a comienzos de la década

Aumento anual Producción % de


necesidades convencional cobertura
Costa Rica 23300 20000 85.8
El Salvador 30000 19000 63.3
Guatemala 40000 20000 50.0
Honduras 35000 7500 21.4
Panamá 15000 13000 86.7
Nicaragua 26000 2500 9.6
6 países 169300 82000 48.4
Fuente: Elaboración consultora con datos de informes nacionales
17
Sólo Costa Rica y Panamá, y en menor lo que indicaría que si no adoptan
medida El Salvador, demuestran una estrategias alternativas para manejar el
capacidad de provisión de viviendas déficit, éste se agudizará año tras año.
nuevas que se acerca a lo que demanda Esta constatación también afirma la
el aumento anual de su déficit importancia de introducir el mejora-
cuantitativo. Los demás países cubren miento barrial como una parte central
escasamente una parte de este aumento, de sus políticas.
18

3. BARRERAS PARA EL DESARROLLO DEL


MEJORAMIENTO BARRIAL
3.1. Baja presencia política del sector

3.1.1. Gasto en vivienda escaso y fluctuante

El siguiente Gráfico permite comparar americanos, con el gasto promedio de un


los montos de gasto público social conjunto de 15 países de la región.
destinados en cuatro países centro-

Gráfico 6

Fuente: CEPAL

La valoración política que se da al sector atender las necesidades sociales de


en la subregión se refleja en el hecho de vivienda montos mucho menores. Las
que sólo Costa Rica supera en dólares fuertes variaciones que experimentan en
per cápita el promedio regional de gasto el tiempo la proporción del gasto que se
público social en vivienda, mientras en orienta a este fin, reflejan que se trata
los tres países restantes se destina a de un sector “de ajuste” para los otros
19
sectores sociales estimados de mayor dependen básicamente de recursos de
relevancia, cuyas necesidades de cooperación internacional y de la
recursos determinan cuánto es posible capacidad de los propios hogares pobres
preservar para la inversión pública en para movilizar activos para el
vivienda. mejoramiento de sus viviendas y barrios.
Es urgente el impulso de iniciativas
La fluctuación del gasto social en nacionales y subregionales que
vivienda ha dificultado la consolidación promuevan la captación y canalización
de políticas estables y autónomas de más amplia de recursos endógenos para
vivienda en estos países, de modo que mejorar el hábitat precario.
las acciones sectoriales sociales

3.1.2. Panorama institucional débil y fragmentado

Los 6 países analizados muestran las bases institucionales, técnicas y


diferentes niveles de institucionalización financieras para operar una política de
del sector, que van desde situaciones vivienda, y especifica lineamientos
bastante consolidadas a otras en que operativos y financieros, como la
prevalece una aguda fragmentación provisión, a partir de 1997, del
sectorial y debilidad institucional. Costa equivalente de al menos 1.5% del
Rica cuenta con un Ministerio de presupuesto de ingresos tributarios para
Vivienda y Asentamientos Humanos soluciones de tipo popular. Sin embargo,
(MIVAH), creado en 1979 por un decreto en la práctica esta normativa no ha dado
de emergencia. Sin un estatuto orgánico lugar a un sector articulado y de
propio, el MIVAH no posee suficiente competencias definidas. A partir de 1997
flexibilidad para organizar su estructura el Ministerio de Comunicaciones,
interna y líneas de trabajo, lo cual a su Infraestructura y Vivienda MICIVI es el
vez limita su consolidación. Por otra órgano rector de la política habitacional;
parte, el Banco Hipotecario para la por su parte, el Fondo Guatemalteco de
Vivienda (BANHVI), ente rector del Vivienda FOGUAVI es la institución
Sistema Financiero Nacional para la financiera de segundo piso que canaliza
Vivienda, es el organismo financiero recursos nacionales e internacionales a
básico de la política habitacional, de la provisión de vivienda sociales.
naturaleza jurídica de organismo público
no estatal, con bastante autonomía En Honduras la trayectoria de la
administrativa y económica y facultades institucionalidad pública que existe
para llevar a cabo su actividad. desde 1958 ha sido errática, sin permitir
una acumulación de experiencias. En el
En El Salvador, el rol de liderar el sector período reciente se ha zanjado una larga
ha sido asignado al Viceministerio de competencia entre dos organismos con
Vivienda y Desarrollo Urbano, adscrito atribuciones similares – la Secretaría de
al Ministerio de Obras Públicas, Obras Públicas, Transporte y Vivienda
Transporte y Vivienda. Sus lineamientos SOPTRAVI y el Fondo Social de Vivienda
estratégicos y de política abarcan una FOSOVI – definiéndose al primero como
gran cantidad de frentes y objetivos, ente rector de la política habitacional.
aunque muchos de ellos no se han Debido a estos ajustes, el sector
implementado. Las entidades operativas habitacional hondureño requerirá
de vivienda son en este país el Fondo probablemente de un tiempo para
Nacional de Vivienda Popular FONAVIPO estructurar plenamente y validar un
para el área social, y el Fondo de organismo rector que coordine las
Vivienda Social FVS, que opera para un diversas iniciativas habitacionales en
nivel medio. Sobre todo a raíz de las marcha.
emergencias causadas por desastres
naturales, El Salvador ha sido apoyado El sector vivienda de Nicaragua también
de manera importante con recursos se ha caracterizado históricamente por
externos de cooperación multilateral y una institucionalidad muy frágil, una
bilateral. alta dispersión de los recursos
financieros, humanos e institucionales
En Guatemala, la Ley de Vivienda y existentes y una reducida capacidad de
Asentamientos Humanos de 1996 define acumulación de sus propias
20
experiencias. En los sucesivos alentadoras para la estructuración de un
escenarios políticos se han ido contexto institucional más sólido.
descartando los caminos antes
explorados para intentar otras aproxi- En Panamá opera un sector
maciones. La prioridad política asignada relativamente consolidado sobre la base
a la vivienda por los gobiernos ha sido de sucesivos instrumentos legales y
discreta salvo en los puntuales financieros. Desde la creación del
momentos de emergencia que han Ministerio de Vivienda en 1973 se
sucedido a los desastres naturales. establecieron durante la década de los
Entre 1990 y 1995, el 58% de las años 90 las bases de la Política Nacional
viviendas nuevas fueron provistas fuera de Vivienda, el Programa de Desarrollo
del ámbito gubernamental por Urbano, la Ventanilla Única, la Comisión
organismos internacionales y ONGs. La de Acción para Áreas Revertidas, la
reciente transformación del Banco de la Comisión Interinstitucional para
Vivienda de Nicaragua BAVINIC en Urbanizaciones y Lotificaciones, y
Instituto Nicaragüense de Vivienda finalmente el Consejo Nacional de
Urbana y Rural INVUR, y el desarrollo Urbanismo. 6
de las bases para un programa
habitacional operado a través de dos El Cuadro siguiente permite asociar los
fondos – el Fondo Nicaragüense de la rangos en que se sitúa la entidad rectora
Vivienda FONIVI y el Fondo Social de del sector habitacional con los logros de
la Vivienda FOSOVI – , son señales política.

Cuadro 5

Nivel institucional de la entidad rectora sectorial


y cobertura del programa(a)
Nivel Entidad rectora del sector Vivienda Cobertura
institucional programas (a)
Panamá Ministerio Ministerio de Vivienda 86,7
específico
Costa Rica Ministerio Ministerio de Vivienda y 85,8
específico Asentamientos Humanos
El Salvador Viceministerio Vice-Ministerio en Ministerio de 63,3
en Ministerio Obras Públicas, Transporte y
Vivienda
Guatemala Viceministerio Viceministerio en Ministerio 50,0
en Ministerio Infraestructura, Comunicaciones,
Vivienda
Honduras Viceministerio Viceministerio en Secr. Obras 21,4
en Secretaría Públicas, Transporte y Vivienda
Nicaragua Instituto Instituto Nicaragüense de Vivienda 9,6
Urbana y Rural
a) Cobertura como % de las nuevas necesidades anuales que representa la producción anual
Fuente: Informes nacionales y Cuadro 4

La importancia de un marco institu- Panamá y Costa Rica, los dos países que
cional firme y políticamente validado se cuentan con una entidad pública
deduce de la constatación de que sectorial de rango ministerial, presentan

6
Al momento de efectuar el análisis de campo, estaba en proceso de redefinición el papel del Banco
Hipotecario en el panorama habitacional, de acuerdo con criterios de eficiencia en el manejo de créditos
para la vivienda social y compromisos con organizaciones internacionales de financiamiento.
21
los mejores niveles de cobertura de sus institucionalidad, y a su vez, el mayor
necesidades habitacionales. Por una peso político de la institución parece
parte, la importancia asignada a la tarea facilitar el desempeño de los respectivos
de proveer vivienda se refleja en la programas.

3.2. Limitaciones cualitativas de las políticas y programas

Las principales limitaciones que urbanas ocupadas, o de ejecutar


presentan las iniciativas públicas para estrategias operativas que favorezcan la
atender el déficit acumulado y las cooperación horizontal entre institu-
nuevas necesidades ocasionadas por el ciones, y vertical, entre el gobierno
aumento de hogares y el deterioro del central y las entidades locales.
parque habitacional, no se refieren solo
a aspectos cuantitativos. En un plano Considerando los altos niveles de
cualitativo, es notoria la rigidez para informalidad laboral y residencial que
atender a la creciente diversificación de prevalecen en los países analizados, las
las necesidades ocasionada por la políticas habitacionales requieren con
urbanización. Es limitada la incidencia urgencia incorporar el mejoramiento
de estos programas sobre los cuadros de habitacional como un componente tan
pobreza e indigencia que aquejan a las importante, o aún más significativo,
ciudades, ya que ellos se centran en la como la producción de nuevas viviendas.
sola provisión de nuevas viviendas, sin Así fue reconocido por los organismos de
coordinarse con acciones de otros cooperación convocados a la reunión
ministerios o instituciones. 7 En un consultiva de CA-CAM en junio del 2001,
contexto de creciente urbanización, no quienes sugirieron estudiar con mayor
cuentan con la suficiente capacidad precisión los tipos de asentamientos
institucional para dar respuestas precarios que requieren ser atendidos
urbanas eficientes, tales como la con mayor urgencia o prioridad.8
renovación y densificación de áreas

3.3. Limitaciones generadas a raíz de las emergencias

Los desastres naturales acaecidos en de los países, que en muchos aspectos


algunos países (Honduras, Nicaragua y limitaron una adecuada consolidación
El Salvador a raíz del huracán Mitch en del mismo, como lo corroboraron los
1998; El Salvador por los terremotos de participantes de la reunión multisecto-
2001) durante el período de análisis rial de agosto de 2002.
ocasionaron por una parte una
emergencia habitacional que agudizó el Un primer problema fue un mayor
cuadro histórico de carencias. Esta debilitamiento de la precaria institu-
emergencia movilizó a la comunidad cionalidad sectorial a raíz de la
internacional para que concurriera con confusión y superposición de roles al
su ayuda a proveer de vivienda a los interior del sector público durante los
afectados. Junto con apoyar la períodos de emergencias. En la mayoría
reconstrucción, la cooperación tuvo de los casos, este debilitamiento no fue
efectos contradictorios sobre la superado totalmente con el retorno a la
institucionalidad del sector habitacional normalidad. 9 Otro aspecto limitante

7
Las políticas públicas no aprovechan en todo su potencial la notable experiencia acumulada por grupos
privados y ONGs en los 6 países, sobre articulación de iniciativas de promoción habitacional con otras de
servicios urbanos y creación de empleos.
8
Entre los tipos de asentamientos precarios que podrían considerarse en una primera etapa, los asistentes
a la reunión consultiva mencionaron por ejemplo a los tugurios situados en áreas centrales de las principales
ciudades, as aquellos en zonas de riesgo, los asentamientos informales de creación reciente, los que crecen
de manera explosiva en ciertas zonas limítrofes, y a aquellos de las ciudades medianas y menores de pobreza
generalizada.
9
Los principales ejemplos tienen que ver con importantes programas y créditos habitacionales que fueron
anclados durante la emergencia a instituciones ajenas al sector por razones de eficacia o eficiencia, y que
hoy permanecen por fuera del mismo.
22
tiene que ver con la atomización de habitacional que no se ajusta a las
instituciones causada por una fuerte características del cuadro habitacional
competencia por los recursos de de la subregión. Por una parte, se
cooperación que llegaron masivamente a privilegia hoy sobre todo la producción
los países. Aún cuando algunas agencias de nuevas viviendas, sin dar la debida
cooperantes establecieron exigencias importancia al mejoramiento del parque
para garantizar la debida articulación de existente. En segundo término, la
actores en sus programas, en muchos generosidad de las “ofertas” de la
casos no se logró aunar esfuerzos y cooperación internacional ha elevado
evitar las superposiciones. las expectativas sobre estándares
habitacionales a niveles poco realistas
La acentuación de la dependencia de las y sostenibles, lo que hace difícil hoy
políticas del hábitat en estos países retomar programas en costos unitarios
respecto de recursos externos también accesibles para la población pobre. De
se puede asociar a la situación post manera similar, los subsidios excesivos
emergencias. Aún cuando la captación y aplicados sin criterios de focalización
de una importante cantidad de establecieron un precedente negativo
financiamiento pudo ser muy positiva para programas que consideran aportes
para mejorar la situación habitacional, razonables de parte de sus bene-
los programas implementados tienen ficiarios.
escasas perspectivas de consolidación al
carecer de autonomía de recursos. Desde una perspectiva urbana, la mayor
Adicionalmente, los recursos financieros parte de los proyectos concretados bajo
no siempre se vieron acompañados por los criterios que imperan en momentos
el respaldo técnico, organizativo y de emergencia se localizaron en terrenos
político requerido para concretar alejados que ofrecen baja o nula
proyectos de tal magnitud, con las accesibilidad a servicios urbanos y
consecuentes limitaciones de eficacia y empleos. Si a ello se suma la escasa
eficiencia. participación de la comunidad y los
municipios en estas operaciones, se
Las prácticas puestas en marcha en el pueden visualizar considerables desafíos
marco de la cooperación reforzaron la para reconstruir el tejido urbano e
adopción de un enfoque de política integrar a los habitantes a la ciudad.
23

4. ÁREAS DE COOPERACIÓN SUGERIDAS


POR LOS ACTORES
4.1. Prioridades de los países

Las misiones efectuadas entre octubre sectoriales, los apoyos necesarios para
2000 y enero 2001 en Panamá, el mejoramiento de los barrios urbanos
Honduras, El Salvador, Guatemala y precarios. El siguiente cuadro entrega
Costa Rica permitieron identificar, sobre una visión general de los asuntos que
la base de un análisis del sector en cada podrían incluirse en una futura
país y de acuerdo con las entidades cooperación.

Cuadro 6

Prioridades nacionales

TEMAS PROPUESTOS GUA HON ELS NIC COS PAN TOT


Fortalecimiento de la Institución Rectora SI SI 2
Diagnóstico Habitacional y de Precarios SI SI SI 3
Diseño de Programas de Vivienda SI SI SI SI SI 5
Diseño de Programas de Equipamiento SI SI SI 3
Ordenamiento Territorial/Gestión SI SI SI SI SI 5
del Riesgo
Diseño de Instrumentos SI SI 2
Monitoreo de Impactos SI SI 2
Vincular Programas Vivienda/Pobreza SI SI
Consolidación de Oferta Formal SI SI SI SI 4
Fortalecer Programas Municipales SI SI SI SI SI 5
Programas Regularización Tierras SI SI SI SI 4
Programas Pilotos de Densificación SI SI SI 3
Programas de Difusión SI SI 2
Elaborado sobre la base de Consultas y Entrevistas a Representantes de Instituciones Sectoriales,
Octubre-Diciembre 2000 / Ajustes por F.Patiño, Mayo 2001

Como indica el Cuadro, los temas fortalecimiento de los municipios en


recurrentes han sido el apoyo al diseño materia de ordenamiento territorial y
de programas, la ampliación de la oferta manejo de programas de consolidación
de viviendas y equipamento para de precarios, y la regularización de la
consolidar los asentamientos, el propiedad de la tierra. Con prioridad
24
algo menor se menciona la cooperación asentamientos, y el apoyo a programas
para mejorar y operacionalizar los piloto de densificación de áreas
diagnósticos habitacionales y de populares en las principales ciudades.

4.2. Aportes de la reunión multisectorial

Durante las deliberaciones que por la misión, e incorporar otras que


tuvieron lugar en las diversas responden a las condiciones más
instancias de la reunión multisectorial recientes imperantes en los países.
de San José (agosto 2002) se recogieron
aportes de representantes de las Se presentan a continuación los
entidades públicas, gobiernos locales y principales aportes que se originaron en
ONGs de los países analizados; el trabajo grupal por países, en las
contándose además con la presencia de presentaciones y discusiones institu-
Belice. En esa ocasión se lograron cionales y en los acuerdos adoptados por
validar algunas prioridades detectadas las autoridades ministeriales.

4.2.1. Aportes de Panamá, Belice y El Salvador

El grupo conformado por representantes deberán incluir componentes de


de estos países estimó que la ausencia desarrollo social que permitan generar
de programas de mejoramiento barrial cohesión social, pertenencia y sentido
en las políticas de vivienda y desarrollo territorial, y promover los procesos de
urbano de los países de Centroamérica participación comunitaria. Para
constituía una deficiencia que debe garantizar la focalización de recursos en
corregirse. Recomendó que en el diseño los estratos de menores ingresos, los
de este nuevo componente se programas de mejoramiento barrial
incorporara a los municipios e deberán articularse con los otros
instancias de participación ciudadana, y programas de la política de vivienda y
se considerara un espectro de desarrollo urbano.
intervenciones sobre infraestructura de
servicios, bienes y espacios públicos, así Un elemento importante para favorecer
como la legalización de la tenencia de la la cohesión interna de las políticas
tierra. habitacionales sería el apoyo a la
coordinación y articulación entre los
Para promover la masificación del distintos niveles del Estado, por parte de
mejoramiento de asentamientos los organismos internacionales de
precarios 10 dentro de la política de financiamiento, de modo que los
vivienda y desarrollo urbano, el grupo proyectos que ellos promueven en
recomendó para una primera etapa el materia de vivienda y desarrollo urbano
diseño y ejecución de proyectos pilotos – incluyendo el mejoramiento barrial –
que permitan capitalizar experiencia, sean complementarias entre sí y
crear capacidades y articular relaciones favorezcan la coordinación al interior del
institucionales para avanzar hacia sector, del aparato estatal y entre los
iniciativas de mayor escala. Asimismo, actores.
estimó necesario poner en marcha la
formulación y o revisión del marco legal, Para que sea efectivo un apoyo desde el
reglamentario e institucional para hacer nivel subregional, se propone identificar
posible consolidar una línea programá- recursos internacionales de asistencia
tica de mejoramiento barrial. técnica no reembolsable para la
preparación, formulación y seguimiento
De acuerdo a lo discutido por el grupo, de los proyectos de mejoramiento
estos programas de mejoramiento barrial barrial. Además, se sugiere que las

10
Los asentamientos de atención prioritaria son, para este grupo, los barrios urbanos con hogares de bajos
ingresos y de estratos heterogéneos, sobre todo los barrios centrales deteriorados y las invasiones y espacios
generados por el mercado informal de tierras urbanas.
25
instancias técnicas y políticas mejoramiento barrial. Por último, se
regionales orienten a los países en la propone dar continuidad a los
búsqueda de recursos (internos y mecanismos de intercambio de
externos) finan-cieros y técnicos para la experiencias, de manera que los
ejecución de los proyectos de proyectos exitosos puedan ser referen-
cias para el aprendizaje regional.

4.2.2. Aportes de Guatemala y Costa


Rica neidad propia de estos asentamientos,
que hace difícil una adecuada
El grupo integrado por Guatemala y focalización de recursos. Por otra parte,
Costa Rica, también afirmó la necesidad se mencionan los conflictos entre las
de incorporar en la agenda política de los competencias nacionales y aquellas que
gobiernos centrales, la estrategia del caben a los municipios, la falta de
mejoramiento barrial como uno de los instrumentos efectivos para dar acceso
ejes de alivio a la pobreza extrema, para jurídico a la tierra, y la poca visibilidad
lo cual se debe promover una que tienen estos programas frente a
coordinación mayor con los gobiernos aquellos de vivienda nueva.
locales.
Las acciones propuestas se refieren en
El logro de efectividad de estos primer lugar a aspectos institucionales:
programas, como parte de una estrategia formalizar una estructura operativa para
de alivio a la pobreza, exige operar el el mejoramiento de barrios, así como las
mejoramiento de barrios de manera responsabilidades y competencias de los
intersectorial, e incluir una activa diferentes sectores. En segundo término,
participación de los habitantes para se propone gestionar recursos de origen
darle continuidad. Desde una gubernamental central y local,
perspectiva sectorial, los gobiernos empresarial privado, comunal, y de
deberían comprender que el cooperación internacional, para poner en
mejoramiento de barrios es un marcha este programa multisectorial. Se
componente importante de la política debería asegurar además una capacidad
habitacional, que implica una economía de seguimiento, evaluación y
de escala y posee un efecto amplio que retroalimentación sistemática de las
excede al sector habitacional, por acciones de mejoramiento de barrios que
ejemplo en cuanto a generación de se pongan en marcha, e informar sobre
empleo. sus resultados mediante informes
públicos regulares. Paralelamente, se
Entre las dificultades que deberán sugiere actualizar en los países
enfrentar las políticas habitacionales centroamericanos el diagnóstico sobre el
para incorporar programas de mejora- estado actual de los asentamientos
miento de barrios precarios 11 se humanos, particularmente los más
mencionó por una parte la heteroge- deteriorados, como base para el diseño
de los programas de mejoramiento
barrial.

4.2.3. Aportes de Nicaragua y precarias en Managua, y otro para


Honduras 60.000 viviendas precarias en Honduras.
A partir de la experiencia de estos países
Los representantes de Nicaragua y sobre las limitaciones que impone una
Honduras tomaron nota en primer lugar institucionalidad frágil para establecer
de dos importantes iniciativas en acciones en vivienda, se plantea como
marcha en estos países: un proyecto de condición previa la estructuración y
mejoramiento de 50.000 viviendas validación de una entidad rectora de la

11
Estos países definen como grupo objetivo de estos programas a las familias que habitan en asentamientos
precarios, privilegiando a los asentamientos generados por invasiones recientes, a aquellos consolidados
pero en deterioro, y a los barrios centrales tugurizados.
26
planificación y gestión del desarrollo especificar sus alcances precisos en el
urbano y la vivienda a nivel nacional, marco del desarrollo urbano, resulta
debidamente articulada con las necesario asegurar condiciones
instancias locales para poder ejecutar la generales para su funcionamiento,
política y gestión de vivienda y desarrollo como la existencia de mecanismos de
urbano, a través de consejos de vivienda regularización de la tenencia de la
y desarrollo urbano. tierra, de gestión y control al uso del
suelo urbano, instrumentos para
Otro prerrequisito sería la formulación financiar el desarrollo municipal y para
de estrategias y planes de desarrollo apoyar los programas de mejoramiento
territorial y urbano en los diferentes barrial, y de seguimiento a la gestión de
niveles, contexto necesario para los municipios y los asentamientos
establecer y definir programas de humanos. Del mismo modo, se propone
mejoramiento barrial. Junto con promover instancias adecuadas para
asegurar la mejor prestación de los
servicios públicos y urbanos a la población.

4.2.4. Acuerdos ministeriales políticas nacionales y programas de


mejoramiento de barrios, inscritas en un
Por último, el Acuerdo de San José 12 plan de acción regional que incluya la
adoptado por las máximas autoridades definición de responsabilidades,
sectoriales de los 7 países centro- estrategias de identificación de recursos,
americanos asistentes, reconoce la e instrumentos de seguimiento y
relevancia y oportunidad de la iniciativa promoción.
desarrollada por los países de
Centroamérica en conjunto con la Para cumplir los propósitos
Alianza de las Ciudades, orientada a mencionados, se acuerda en primer
promover la implementación de lugar ampliar la agenda sectorial
programas masivos de mejoramiento de introduciendo dentro de la política de
barrios en la región. Reconoce los vivienda el componente de mejoramiento
impactos positivos que tienen las barrial, y adecuando la institucionalidad
acciones de mejoramiento barrial sobre; y normativa para este efecto. Además, se
i) el mejoramiento de condiciones acuerda profundizar los procesos de
habitacionales de los sectores de descentralización y participación de
escasos recursos y en general, el modo de incluir a los municipios y a la
desarrollo de la política habitacional; ii) sociedad civil en el diseño de los
las estrategias de lucha contra la programas de mejoramiento barrial. Se
pobreza; iii) el ordenado crecimiento y prevé una amplia participación del
desarrollo de las ciudades; y iv) la sector privado y del sector de la
promoción de los procesos de construcción para generar empleo y
descentralización y participación. consolidar la calidad de las obras
Además, señala la conveniencia de urbanas.
enfrentar el mejoramiento barrial de
manera coordinada en la subregión. La población meta de estos programas
sería la población urbana de bajos
En ese contexto se adoptan acuerdos ingresos y de estratos heterogéneos, en
para incorporar estos programas en las barrios centrales deteriorados,
respectivas políticas sociales, urbanas y invasiones y espacios generados por el
de vivienda, con el fin de lograr en el mercado informal de tierras urbanas.
mediano plazo un impacto significativo Las intervenciones considerarían
sobre los asentamientos precarios. 13 mejoramientos de la infraestructura de
En el corto plazo se pondrían en marcha servicios, bienes y espacios públicos;

12
Acuerdo titulado “Hacia una Estrategia Asociativa Regional para la Implementación de Programas Masivos
de Mejoramiento Barrial en Centroamérica”; San José de Costa Rica, Agosto 2002
13
Se acuerda realizar esfuerzos para que al año 2020, al menos el 50% de los hogares urbanos que habitan
en asentamientos precarios hayan mejorado de manera significativa su calidad de vida mediante acciones
de mejoramiento barrial.
27
legalización de la tenencia de la tierra; mayor escala; componentes de
ejecución de proyectos pilotos que desarrollo social y participación
faciliten avanzar hacia iniciativas de comunitaria; y una articulación

especial con los otros programas sectoriales, urbanos, sociales y de empleo.

4.2.5. Aportes de entidades en general.


internacionales
Tanto en la discusión desarrollada en el A su vez, el Banco Interamericano de
marco de la reunión consultiva de los Desarrollo destacó – sobre la base de su
organismos de cooperación en 2001, experiencia con programas de
como en las presentaciones efectuadas mejoramiento de barrios en la región –
durante la reunión multisectorial en la importancia política de los programas
2002, las agencias internacionales de mejoramiento de barrios desde tres
aportaron su visión estratégica para puntos de vista. En primer lugar,
desarrollar una iniciativa subregional en destacó su efectividad para aliviar la
el sector, con apoyo de los socios de la pobreza, ya que permiten focalizar el
Alianza de las Ciudades. Estos aportes gasto social en los sectores visiblemente
se refieren a cuatro áreas: incorporación pobres, y redistribuir los beneficios
del componente a la agenda política, la urbanos. Señaló además que estos
selección del grupo meta, la programas han demostrado incidir
operacionalización del programa y el favorablemente sobre el desarrollo de las
papel de las instancias regionales. ciudades, al colaborar en el control de
la expansión urbana, empoderar a los
El primer tema fue abordado por los municipios y flexibilizar prácticas y
representantes del Banco Mundial, el normativas poco realistas que
Banco Interamericano de Desarrollo y la caracterizan la operación de estos.15
Oficina Regional de UN-HABITAT en la Finalmente, el BID señaló que estos
reunión multisectorial 14 . El Banco programas se van a situar en los años
Mundial señaló por una parte, el desafío venideros como componentes
que enfrentan hoy las políticas importantes de las políticas de vivienda
habitacionales, de hacerse cargo no sólo de la región, por sus efectos directos e
del “flujo” de viviendas, proveyendo indirectos sobre el panorama
nuevas unidades según las necesidades habitacional.16
y la demanda, sino también del “stock”
existente, para que éste se mantenga en De acuerdo a lo expuesto por UN-
buenas condiciones. Planteó además que HABITAT, el desafío político fundamental
la evolución del ingreso y de la pobreza en este tema consiste en encontrar
en el mundo distancian cada vez más a argumentos sólidos que justifiquen la
los pobres del acceso a alojamientos inclusión del mejoramiento barrial en las
convencionales, hecho agravado por los actuales políticas habitacionales. Por
costos cada vez más altos de las ello, una de las primeras tareas será
viviendas y los terrenos. Por otra parte, identificar las ventajas sociales,
relevó los beneficios del mejoramiento urbanas, económicas, etc., que
barrial en cuanto induce, en los países representa derivar recursos desde la
que los desarrollan, a una coordinación producción de nuevas viviendas – un
institucional entre entidades nacionales área ya validada ante la opinión política
y entre el nivel central y local, con y pública- hacia esta alternativa más
efectos positivos para la gestión pública

14
Intervenciones de Mila Freire (Banco Mundial); Martha Pierce (BID) y Jorge Gavidia (UN-HABITAT)
15
Se señaló a modo de ejemplo la adopción de criterios más adecuados a la realidad sobre tamaño mínimo
de lotes a raíz de las regularizaciones de asentamientos precarios.
16
Aunque los planes de mejoramiento barrial con frecuencia no contemplan financiamiento directo de
viviendas, la legalización de la propiedad y el acceso a los servicios urbanos ha demostrado según el BID
tener finalmente efectos importantes sobre la inversión pública y privada en vivienda.
28
compleja y que es desconocida por competencias operativas a los
amplios sectores. municipios y entidades locales que
Con respecto al tema de los grupos meta asumirían la responsabilidad operativa
de estos programas, los participantes de del programa.
la reunión consultiva de Nueva York
enfatizaron la importancia de iniciar el La ventaja de la primera alternativa sería
diseño de este nuevo componente de una probable mayor concertación entre
mejoramiento barrial de las políticas las diversas intervenciones; a su vez, su
habitacionales de los países centro- limitación reside en la escasa viabilidad
americanos seleccionando entre los de crear un gran organismo multise-
diversos tipos de asentamientos ctorial de cara a los esfuerzos de
precarios e informales existentes, reducción del aparato estatal que tienen
aquellos asentamientos en condiciones lugar en los países. La segunda
precarias que cada país abordará de alternativa, de un programa concertado
manera prioritaria, y que constituirán el entre diversas entidades, aparece como
grupo meta inicial de los programas de una posibilidad atractiva y eficiente,
mejoramiento barrial. La elaboración aunque ha demostrado en la práctica
diagnóstica – sobre la base de las dificultades para permanecer en el
encuestas de hogares, censos nacionales tiempo y garantizar los aportes
y otras fuentes - resulta fundamental acordados al programa por las entidades
y debería considerar la colaboración de cuando éstas replantean sus
diversas agencias, municipios, sector prioridades. En cuanto a la tercera
privado, ONGs y organismos de la alternativa, UN-HABITAT señaló que
comunidad. Como resultado de esta una operación más cercana a los
fase, deberían precisarse por una parte hogares involucrados apoyaría los
los subcomponentes o actividades del procesos de descentralización y
programa. Por otra parte, el diagnóstico democratización que suceden en los
serviría de base para la negociación, países latinoamericanos. Sin embargo,
ante las instancias gubernamentales, de un desarrollo exitoso del mejoramiento
recursos y apoyos a la nueva línea de barrial masivo bajo esta modalidad
atención. requeriría superar la debilidad operativa
que presentan en la subregión aquellas
En cuanto al montaje operativo de este entidades locales en que mayorita-
componete de las políticas habita- riamente se concentran los asenta-
cionales, la Oficina Regional de mientos precarios.
UN-HABITAT destacó durante la
reunión de San José la necesaria La posibilidad o conveniencia de una
multisectorialidad que deben tener los instancia centroamericana que desde el
programas de mejoramiento barrial, los nivel supranacional apoye la
cuales de acuerdo a la experiencia introducción del componente en las
desarrollada en otros países políticas del hábitat, merece varios
latinoamericanos podría ser garantizada comentarios. Por una parte, el estudio
a través de tres alternativas de campo indica que los países
institucionales: i) la creación de una sola privilegian un enfoque propio y
entidad de amplia cobertura que particular, ajustado a su cuadro
incluyera programas de diversa habitacional e institucional, por sobre
naturaleza; ii) la instalación de un un abordaje regional.17 Las agencias
acuerdo programático entre agencias cooperantes coinciden con la percepción
sectoriales para colaborar con anterior, y no visualizan, al menos en
intervenciones sobre determinados una primera etapa, las ventajas de
asentamientos; y iii) el traslado de las establecer una instancia regional de

17
Esta constatación podría ser revisada a la luz del acuerdo de la reunión multisectorial de San José ya
citado, que da cuenta de un interés explícito de los países por conformar una plataforma regional.
29
apoyo. Más bien, sugieren abordar el Pese a lo anterior, los estudios,
mejoramiento barrial en uno o dos actividades y entrevistas efectuados en
países que presentan ventajas el marco de la iniciativa CA-CAM
comparativas, sobre todo en cuanto a la sugieren la conveniencia de una
presencia de líderes de opinión que aproximación regional18 para alcanzar
escalas de intervención y ámbitos de
puedan colocar la idea de este
discusión más potentes que aquellos
componente en los contextos nacionales.
posibles en cada uno de los países, para
una tarea que sin duda enfrentará
considerables dificultades.

18
Por ejemplo, durante la presentación de los resultados de esta consultoría a participantes de iniciativas
de la Alianza de Ciudades de diversas regiones con motivo de Hábitat + 5, en Nueva York, se pudo captar
un gran interés por las posibilidades que brinda el enfoque subregional para establecer intervenciones
articuladas a una mayor escala que lo usual en otros proyectos
30

5. OBSERVACIONES FINALES
consolidación de marcos institucionales
De acuerdo con los antecedentes y normativos en el tiempo, lo que a su
recogidos durante el proceso de estudios vez impacta negativamente la capacidad
y consultas desarrollados por el proyecto de respuesta de los programas habita-
CA-CAM a partir de octubre del año cionales.
2000, existe en la subregión un
consenso relativamente generalizado En el contexto anterior, la introducción
en cuanto a la necesidad de poner en de un componente de mejoramientos
marcha de manera masiva los habitacional en las políticas de vivienda
programas de mejoramiento barrial en es oportuna para atender las
los países de América Central. Este necesidades habitacionales de América
consenso se basa, por una parte, en la Central. Más aún, existen condiciones
percepción de que ante el complicado ventajosas para que ello suceda. Por un
cuadro habitacional y urbano – rápida lado, se cuenta en todos los países con
urbanización, extendida informalidad y cierta experiencia desarrollada por
pobreza urbana – no resultan factibles ONGs, municipios y organizaciones de la
ni realistas las aproximaciones sociedad civil, que aunque de escala
convencionales, basadas exclusivamente limitada, ha generado instrumentos y
en la provisión de nuevas viviendas. experiencias posibles de extender a una
atención masiva.
Las cifras de desempeño históricas
señalarían que la mayoría de los países En segundo término, por el estado
no han sido capaces de una producción incipiente de las políticas urbanas y
de viviendas que atienda, al menos, una habitacionales en la subregión es posible
parte significativa de las demandas aprovechar “la ventaja del retraso”, para
generadas año a año; menos aún se introducir en una etapa temprana un
podría pensar en una absorción en enfoque cualitativo y articulador.19 Por
plazos cercanos del déficit acumulado. último, la relativa permisividad que
La baja capacidad de respuesta se puede hasta ahora impera en las ciudades
asociar en primer lugar a la dependencia centroamericanas para que los hogares
de las políticas de recursos externos, en pobres ocupen terrenos para construir
gran parte asociados a emergencias sus viviendas, ha determinado que
causadas por los desastres naturales muchos asentamientos precarios tengan
recientes. localizaciones privilegiadas desde la
perspectiva de accesibilidad a servicios
Por otra parte, la escasa importancia y empleos urbanos. El mejoramiento de
política asignada al sector en los países estos tugurios tendrá por ello un gran
analizados – influida en parte por su potencial de inserción social para sus
incidencia marginal en las iniciativas de habitantes, así como podrá atenuar las
superación de la pobreza, de tendencias a la segregación y exclusión
descentralización y/o en los desafíos que hoy caracterizan a las grandes
urbanos emergentes – ha impedido la ciudades de la Región.

19
Téngase en cuenta que en países con políticas sectoriales más consolidadas la introducción de
lineamientos más cualitativos enfrenta considerables problemas asociados a una conceptualización
rígida con énfasis cuantitativo y a los intereses creados en el campo de la producción y el financiamiento
de la vivienda nueva.
31
Metas de Desarrollo del Milenio;
La introducción oportuna de b. Identificar los proyectos de
componentes de mejoramiento de la mejoramiento de barrios en
precariedad habitacional en los países marcha o por iniciar en los
centroamericanos será, en lo funda- países con cooperación interna-
mental, tarea de las instituciones que cional, y confeccionar un
formulan y ejecutan las respectivas inventario de situaciones, mon-
políticas habitacionales y urbanas, cuyo tos y fuentes de recursos, e
éxito dependerá de la acogida que esta instituciones nacionales actual-
tarea tenga en las respectivas instancias mente responsables;
políticas. Un cierto nivel de articulación c. Organizar en la subregión un
y apoyo regional podría acelerar este proceso de difusión de expe-
proceso en una primera etapa, riencias de mejoramiento de
promoviendo y monitoreando en los asentamientos precarios reali-
países los avances logrados con relación zadas en América Latina, que
a los acuerdos de San José. Algunos incluya visitas de autoridades a
aportes iniciales de mecanismos los proyectos, documentación de
regionales de apoyo y coordinación los mismos, seminarios y
podrían ser los siguientes: pasantías;
d. Asesorar a las instituciones del
a. Colaborar con los países en la sector vivienda en la actualiza-
preparación de diagnósticos ción de sus políticas y programas
operativos sobre los asentamie- de vivienda social, de modo de
ntos urbanos en precariedad, incluir el componente mejora-
estableciendo los indicadores miento de asentamientos preca-
más adecuados para su carac- rios y preparar los instrumentos
terización, dimensionamiento y para ejecutarlo, con especial
evolución en el marco del énfasis en la articulación de
Programa de Indicadores de UN- estas políticas con iniciativas de
HABITAT y en el contexto de los mejoramiento que están ejecu-
compromisos establecidos en las tando otras instituciones nacio-
nales por fuera del sector.
32

Cuadro A- 1

Nivel de urbanización
% de población urbana, 1970 a 2020
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Panamá 47.6 48.7 49.7 51.7 53.8 55.7 57.6 59.5 61.2 62.9 64.5
Nicaragua 46.8 48.8 50.1 51.4 52.5 53.9 55.3 56.7 58.1 59.4 60.6
El Salvador 39.0 41.5 44.1 47.0 49.8 52.5 55.2 57.8 60.3 62.6 64.7
Costa Rica 38.8 41.3 43.1 44.8 46.7 48.5 50.4 52.3 54.2 56.1 57.9
Honduras 29.0 32.0 35.0 37.7 40.8 44.4 48.2 52.1 55.9 59.5 62.7
Guatemala 36.2 36.7 37.2 37.5 38.0 38.6 39.4 39.9 40.5 41.2 41.8
Prom. simple 39.6 41.5 43.2 45.0 46.9 49.0 51.0 53.1 55.0 56.9 58.7
a
80% o más de población urbana en 2000;
b
Más de 70% y menos de 80% de población urbana en 2000;
c
De 50% a 70% de población urbana en 2000;
d
Menos de 50% de población urbana en 2000
Fuente: CELADE, proyecciones de población vigentes.

Cuadro A-2

Tasa de aumento de la población urbana y rural


% anual, 1980- 2005
1980-85 1990-95 2000-05
Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural
Panamá 2.9 1.3 2.6 1.0 2.1 0.5
Nicaragua 3.6 2.5 3.4 2.3 3.2 2.0
El Salvador 2.0 -0.3 3.2 0.9 2.7 0.6
Costa Rica 3.7 2.3 3.9 2.4 2.8 1.2
Honduras 4.7 2.3 4.6 1.7 4.0 0.9
Guatemala 2.7 2.4 2.9 2.4 2.9 2.4
Promedio 3.3 1.8 3.4 1.8 2.9 1.3
Fuente: CELADE
33
Gráfico A-3

Gasto público social en vivienda

Países seleccionados de América Latina, 1998-1999

Cuadro A-3

Desempleo urbano en los años 90


% 1990 a 2000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
A. Latina 5.8 5.7 6.5 6.5 6.6 7.5 7.9 7.5 8.1 8.8 8.5
Costa Rica 5.4 6 4.3 4 4.3 5.7 6.6 5.9 5.4 6.2 5.3
El Salvador 10 7.9 8.2 8.1 7 7 7.5 7.5 7.6 6.9 6.5
Guatemala 6 4.2 1.6 2.6 3.5 3.9 5.2 5.1 3.8
Honduras 7.8 7.4 6 7 4 5.6 6.5 5.8 5.2 5.3
Nicaragua 7.6 11.5 14.4 17.8 17.1 16.9 16 14.3 13.2 10.7 9.8
Panamá 20 19.3 17.5 15.6 16 16.6 16.9 15.5 15.2 14 15.2

Cuadro A- 4

Importancia del empleo urbano informal


Población urbana ocupada en empleos de baja productividad
como % de la población urbana ocupada, 1990 a 1999

1990 1994 1997 1999


Costa Rica 36.9 38 39.6 41.6
El Salvador 55.6 51 52.5 52.2
Guatemala 54.8 55.1
Honduras 53.3 49.9 34.3 55.2
Nicaragua 49.2 60.8
Panamá 37.9 35.4 36.6 37.3
34
Cuadro A-5

Gasto Social y Gasto en Vivienda


Países Seleccionados, 1990 a 1997

Gasto social real Gasto Vivienda Gasto Vivienda %


per cápita* per cápita*

País 1990-91 1994-95 1996-97 1990-91 1996-97 1990-91 1996-97


Argentina 1222 1638 1570 106 110 8.7 7.0
Chile 451 612 725 38 59 8.4 8.1
Colombia 181 317 391 13 36 7.2 9.2
Costa Rica 445 513 550 44 52 9.9 9.5
El Salvador 87 117 147 3 5 3.4 3.4
México 283 360 352 … … … …
Nicaragua 48 56 49 6 9 12.5 18.4
R.Dominicana 66 100 107 19 7 28.8 6.5
Uruguay 929 1260 1371 17 30 1.8 2.2
Venezuela 338 287 317 61 47 18.0 14.8
Prom. Regional 359 454 484 ANEXO
37 ESTADÍSTICO
44 10.3 9.1
* en dólares 1997
Fuente: Informe de Joan Mc Donald sobre Costa Rica, basado en CEPAL 1998: El Pacto Fiscal
35

BARRERAS INSTITUCIONALES A REMOVER


PARA FACILITAR UN PROGRAMA SOSTENIDO DE
MEJORAMIENTO BARRIAL EN COSTA RICA
Consultor: Manuel Morales Pérez, Enero del 2001

SIGLAS .................................................................................................................... 36

PRESENTACIÓN ...................................................................................................... 37

INTRODUCCIÓN ...................................................................................................... 37

1. MARCO SOCIOECONÓMICO Y URBANO DE LA POBLACIÓN META .................... 37


1.1 Población, pobreza y precarios. ................................................................. 37
1.2 Necesidades habitacionales. ...................................................................... 41
1.3 Necesidades del desarrollo urbano. ............................................................ 41

2. MARCO INSTITUCIONAL: LEGAL, ORGANIZACIONAL Y FUNCIONAL .................. 43


2.1 El Sector de Vivienda. ............................................................................... 43
2.2 El Sistema Nacional Financiero para la Vivienda (SFNV) ............................ 44
2.3 Modelo de atención a la vivienda, los tugurios y asentamientos
en precario................................................................................................ 45
2.4 Modelo de atención al planeamiento territorial y urbano. ........................... 52

3. MARCO SUSTANTIVO DE RESPUESTAS A LAS NECESIDADES .......................... 54


3.1 Políticas y programas de vivienda. ............................................................. 54

4 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. ............................................................ 57


4.1 La situación de pobreza y la política de vivienda y asentamientos
humanos. ................................................................................................. 57
4.2 La migración. ............................................................................................ 58
4.3 Estimación del déficit habitacional. ........................................................... 58
4.4 Programas de mejoramiento habitacional y de barrios. .............................. 58
4.5 Atención de precarios. ............................................................................... 59
4.6 Sistema de selección de los beneficiarios de los programas de
vivienda de interés social y de seguimiento de los recursos aplicados. ........ 59
4.7 La participación del sector privado desarrollador. ...................................... 60
4.8 Participación de las Municipalidades. ........................................................ 60
4.9 Participación de la comunidad organizada: procesos de
ayuda mutua y autoconstrucción. ............................................................. 60
4.10 Participación de la comunidad como agentes en el sistema financiero. ....... 61
4.11 Administración del factor tierra. ................................................................ 61
4.12 Renovación urbana. .................................................................................. 62
4.13 El sector de vivienda y asentamientos humanos. ....................................... 62
4.14 El Sistema Financiero Nacional para la Vivienda. ...................................... 63
4.15 Captación de recursos por la vía de los ahorros. ........................................ 63
4.16 Manejo del subsidio habitacional. .............................................................. 64
4.17 Atención a la vivienda en el marco del planeamiento urbano. .................... 64
4.18 Planeamiento urbano nacional y regional. ................................................. 64
4.19 Planeamiento urbano local. ....................................................................... 65

ENTREVISTAS REALIZADAS .................................................................................... 65

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................ 66
36
ASENTAMIENTOS VISITADOS ................................................................................... 7
SIGLAS
BANHVI Banco Nacional Hipotecario para la Vivienda
BFV Bono Familiar para la Vivienda
CCC Cámara Costarricense de la Construcción
CCSS Caja Costarricense del Seguro Social
CGR Contraloría General de la República
CNFL Compañía Nacional de Fuerza y Luz
CONADECO Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo Comunal
DESAF Desarrollo Social y Asignaciones Familiares
DINADECO Dirección Nacional de Desarrollo Comunal
FODESAF Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares
FONAVI Fondo Nacional para la Vivienda
FOSUVI Fondo de Subsidios para la Vivienda
FUNBAMBÚ Fundación Bambú
FUPROVI Fundación Promotora de la Vivienda
GAM Gran Área Metropolitana
ICAA Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados
ICE Instituto Costarricense de Electricidad
IDA Instituto de Desarrollo Agrario
IFAM Instituto de Fomento y Asesoría Municipal
IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social
INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos
INS Instituto Nacional de Seguros
INVU Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
MEP Ministerio de Educación Pública
MIDEPLAN Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
MINAE Ministerio del Ambiente y Energía
MIVAH Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos
MOPT Ministerio de Obras Públicas y Transportes
MS Ministerio de Salud
MSJ Municipalidad de San José
MTSS Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
PNDU Plan Nacional de Desarrollo Urbano
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PROFAC Proyecto de Fortalecimiento de la Autogestión Comunitaria
SAB Sistema de Administración de Beneficiarios
SIPO Sistema de Información sobre la Población Objetivo
SISVAH Sistema de Información para Vivienda y Asentamientos Humanos
SNAP Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo
UNGL Unión Nacional de Gobiernos Locales
UN-HABITAT Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos
VIS Vivienda de Interés Social
37

PRESENTACIÓN
El presente Informe procura detectar de la documentación más actualizada y
las barreras y potencialidades relevante disponible, se centró
existentes en Costa Rica, para esencialmente en entrevistas
implementar políticas y materializar personales realizadas a las autoridades
programas de mejora-miento políticas y técnicas del sector de
habitacional en barrios marginales, con vivienda y asentamientos humanos, así
particular énfasis en las ciudades como a representantes de otras
mayores. instituciones u organismos que inciden
directa o indirectamente en las
La consultoría fue ejecutada entre el 18 políticas y programas del sector. El
de diciembre del 2000 y el 31 de enero listado de ambas fuentes de
del 2001. Aunque se apoyó en el examen información se presenta en el Anexo.

que opera el sector de vivienda y


INTRODUCCIÓN. asentamientos humanos.
El Informe consta de 4 capítulos: z El capítulo tercero está dedicado a
tratar las respuestas sustantivas de
z En el primero se analiza el marco de los agentes examinados antes, frente
condiciones socioeconómicas y a las necesidades y contextos de la
urbanas que sirven de entorno a la población meta estudiados en el
población meta de la política y primer capítulo.
programas de vivienda y asenta- z El cuarto capítulo presenta las
mientos humanos. conclusiones y recomendaciones,
z El segundo capítulo atiende el siguiendo una estructura y
análisis del marco institucional en secuencia parecida aunque no

idéntica a la de los capítulos anteriores.


1. MARCO SOCIOECONÓMICO Y URBANO DE
LA POBLACIÓN META.
1.1 Población, pobreza y precarios.

1.1.1 Población y pobreza.


estado de indigencia. En 1999 se dio un
La población total registrada en Costa aumento de la pobreza en todo el país
Rica por el INEC para 1999 fue de (tanto en intensidad como en severidad)
3.412.613, con 1.576.288 (46.2%) en la y, aunque continuó la tendencia de una
zona urbana, y 1.836.325 (53.8%) en la mayor pobreza en el área rural, se
rural. Otro estudio suma para ese año produjo un incremento importante de la
3.856.191 habitantes20 . Excluyendo los indigencia urbana, pues el porcentaje de
hogares con ingreso cero o ignorado21 , hogares urbanos en esta situación pasó
en ese año, un 20.6% (147.351) de los del 2.9% al 4.5%. No obstante, como
hogares vivía en condiciones de pobreza, tendencia histórica, es importante
mientras que 6.7% (47.805) se hallaba reconocer que la evolución del porcentaje
en la indigencia o pobreza extrema. Un de hogares pobres se redujo desde un
23.7% de la población nacional (686.400 32% en 1991 hasta el 20% en el que se
personas), casi uno de cada cuatro ha estabilizado desde 1994.
habitantes, se hallaba en situación de
pobreza, y un 7.5% (217.45 personas) en Entre las características encontradas en

20
Estimaciones del Programa Centroamericano de Población (PCP) de la Universidad de Costa Rica. Los
resultados del Censo del 2000 están en proceso y permitirán a corto plazo ajustar estas cifras.
21
Estos hogares han representado en promedio 19.3% de los hogares de la Encuesta de Hogares para el
período 1987-1999.
38
los hogares pobres y que poseen una esta Región. El PNUD ha preparado un
importante incidencia en las estrategias Mapa de la Pobreza con el cual
de atención de los precarios, cabe identificar los niveles de pobreza en los
destacar: 1) que resultaron más cantones del país y facilitar una
numerosos, con 4.7 miembros en canalización más efectiva de los recursos
promedio, frente a 3.9 en los hogares no de los programas para superación de la
pobres; 2) que tienen una relación de pobreza22 .
dependencia demográfica de casi el doble
que la de los hogares no pobres (1,1 y La estabilización del porcentaje de
0,6 respectivamente), es decir, con más hogares pobres llama la atención en el
niños y adultos mayores por cada contexto de un importante crecimiento
persona en edad laboral (de 15 a 64 económico nacional, tal como el
años); 3) que el 23.1% del total de experimentado en 199923 , así como el
hogares fue jefeado por mujeres, crecimiento del gasto social en términos
fenómeno que es principalmente urbano; reales, aunque no como proporción del
y 4) que laboralmente se relacionan con PIB (se mantienen en el 16%). Se estima
actividades agrícolas tradicionales y no que anualmente el país invierte
tradicionales, así como de servicios. alrededor de US $ 200 millones en los
programas sociales para atender la
En cuanto a la distribución territorial, pobreza. La vivienda es uno de varios
el 65% de la pobreza es rural; rubros incluidos en esa inversión y, al
prácticamente la mitad de todos los igual que en los otros sectores, no
hogares pobres (47.2%) se ubicó en la operan sistemas de medición que
Región Central, con el 18.4% en el Área permitan determinar el impacto del
Metropolitana; el 41% de los hogares en gasto sectorial en la reducción de la
estado de indigencia estaban también en pobreza, medida a través de los ingresos.

1.1.2 Accesibilidad a la vivienda. de 1998 a 1999), y una de crecimiento


Tomando en cuenta las limitaciones en (entre 1995 y 1998); sin embargo, ya
el conocimiento sobre el impacto real para 1999 el comportamiento del índice
que el gasto en vivienda tiene sobre los se dio en una rango cercano al promedio
niveles de pobreza, es interesante del período. El intenso descenso en la
estudiar el comportamiento de la primera etapa representó la fase final de
accesibilidad que tiene la población a la una caída fuerte de la accesibilidad, que
vivienda en condiciones de mercado. La anteriormente se había detectado para
más reciente actualización del índice de el período 1980-1994, y que se relacionó
esta accesibilidad fue realizada para el con la disminución de los ingresos
período 1992-1999 24 , mostrando dos disponibles, el encarecimiento de los
etapas de reducción (de 1992 a 1995 y créditos y el aumento en los costos de
producción.

1.1.3 Migración.
mente en cuanto a la población que
La migración es un factor que está migra desde Nicaragua a Costa Rica.
cobrando importancia creciente dentro Recientemente, los problemas de
de la dinámica demográfica, particular- seguridad en Colombia también están

22
Este trabajo ha sido preparado por el PNUD con base en información reciente sobre la población del país
y el porcentaje de hogares pobres (estimados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos -INEC- e
información del Índice de Desarrollo Social elaborado por Mideplan. Se ha considerado el total de hogares y
no el total de hogares con ingreso conocido, a fin de evitar la subestimación que se introduce en el
segundo caso.
23
Entre otros factores, se ha señalado que el elevado crecimiento económico del 8% en 1999 obedeció al
llamado “efecto Intel”, ya que con solo excluir a esta empresa se produce un resultado inferior.
24
La metodología fue diseñada en 1996 por Gutiérrez y Vargas, quienes realizaron su medición para el período
1980-1994. Este cálculo fue actualizado luego para el sexto Informe sobre el Estado de la Nación).
39
ocasionando un flujo migratorio desde nacida en Costa Rica de madres
ese país a Costa Rica, aunque se estima nicaragüenses. Estas características de
que se trata principalmente de familias la estructura de edad, los nacimientos
de clase media. La Encuesta de Hogares y las reunificaciones, poseen un impacto
de julio de 1999 estimó a los inmigrantes importante en términos de demanda de
servicios públicos y vivienda, incluidas
en 130.820 personas (no naturalizadas),
la infraestructura y el equipamiento
es decir, un 3.8% de la población
físicos correspondientes. En el sector de
nacional medida con la misma vivienda, su atención se ve limitada por
encuesta 25 . Otra estimación cifra el insuficiencia de recursos y por
número de inmigrantes entre 300.000 y disposiciones legales.
340.000 nicaragüenses 26 , lo que
representó un 7.8 y un 8.8% de la Considerando la naturaleza preponde-
población total proyectada de Costa Rica rantemente rural de la pobreza, y que la
a 1999. El 60% está en edad inferior a oferta de empleo se está generando
los 30 años y la estructura de edad principalmente en la Región Central
revela un incremento significativo de la (más del 66%), las dos últimas
población infantil y adolescente. El administraciones gubernamentales han
51.1% son mujeres. El migrante que se tratado de revertir la tendencia de
ubica en la zona urbana tiende a colocar la mayoría de los recursos en
ocuparse en labores de servicio esta región, al tiempo que se procura
doméstico, seguridad y construcción. fortalecer la economía agraria. Se desea
así minimizar las migraciones internas
Se ha detectado un incremento en la desde las zonas rurales hacia las
tendencia de los migrantes a asentarse urbanas centrales. Las autoridades
en el territorio nacional, lo que conlleva políticas del sector manifestaron que a
un proceso de atracción de otros pesar de la importante inversión social
miembros y la reunificación de familias. que Costa Rica está realizando en
La estabilidad cada vez mayor de esta atención a la población migrante, no hay
migración queda también indicada a eco de parte de los organismos de
través del incremento en la población cooperación financiera internacional.

1.1.4 Asentamientos Precarios. necesidades habitacionales.


Después de un período de estabilidad En los años 90 las invasiones
entre 1966 y finales de los años 70, disminuyeron, aunque empezó a incidir
durante la década del 80 se produjo un en la precariedad con mayor fuerza el
importante crecimiento en el número de fenómeno migratorio desde la región
invasiones, estimuladas en parte por la centroamericana y, especialmente, desde
reserva de tierras que poseía el Estado Nicaragua. Los asentamientos en
a través de instituciones dentro y fuera precario plantean ahora una gran
del sector vivienda, así como por una diversidad de problemas físico-
legislación que en ese entonces facilitaba ambientales, y socioeconómicos,
la segregación de terrenos en cabeza dependiendo, entre otros factores, de sus
propia. La magnitud de las invasiones se niveles de pobreza, consolidación física
acrecentó en la segunda mitad de esa y organizacional, y de las características
década, catalizadas esta vez por una de los terrenos y su entorno. En
política de gobierno que se centró en la ocasiones, la naturaleza de los terrenos
atención del déficit cuantitativo de define incluso situaciones de
vivienda. Las invasiones, que antes peligrosidad física que ameritan políticas
involucraban a grupos de hasta 200 de reasentamiento.
familias, pasaban ahora a integrar hasta
más de 300 familias, entre ellas, algunas En el contexto de los antecedentes
que no necesariamente tenían expuestos, en Costa Rica se han

25
Es importante tomar en cuenta que la Encuesta de hogares capta a los inmigrantes que se han asentado
en el país, que cuentan con alguna documentación y que son residentes habituales.
26
El MIVAH informó que los migrantes nicaragüenses podrían sumar hasta un millón de personas, sin contar
unos 300.000 colombianos, hondureños y de otros países centroamericanos.
40
identificado 302 precarios en donde sus habitantes son extranjeros, la
habitan 33.000 familias, con casi la mayoría de ellos nicaragüenses, lo que
mitad en San José (49%) y más del 50% representa cerca de 70.000 personas y
localizados sobre terrenos propiedad del casi 14.000 familias. En los casos de
Estado (véase Cuadro 1). En San José, nuevos precarios, se calcula que el
asentamientos como La Carpio agrupan porcentaje se puede incrementar hasta
3.500 familias en terrenos de la Caja un 50%, aunque se reduce mucho
Costarricense del Seguro Social -CCSS- cuando el precario es antiguo. En 1997
y, al igual que otras grandes se encontró que tan solo en tres
concentraciones (como la Finca San asentamientos precarios dentro del Área
Juan en Pavas), se desarrollaron en Metropolitana: La Carpio, los barrios del
forma desordenada y sin permisos. Se sur y Rincón Grande de Pavas, el
calcula que San José puede reunir a porcentaje de migrantes era del 47%,
unas 5.000 familias en precario, es 15% y 8% respectivamente, totalizando
decir, cerca de 25.000 personas. 14.500 nicaragüenses.

Estos asentamientos no sólo representan La Dirección de Vivienda del MIVAH


una manifestación territorial de la estima que alrededor del 60% de las
pobreza comentada, sino que además, y personas que necesitan vivienda en los
en asocio a ella, están concentrando la precarios son migrantes, existiendo
migración, pues se estima que el 42% de casos en que esa proporción puede
alcanzar hasta el 90%.

Cuadro 1
Resumen de Precarios en Costa Rica
(cantidad de precarios familias)

Provincia No. de No. familias % del total


precarios pobres de familias
San José 104 16215 48.9%
Alajuela 47 3027 9.4%
Cartago 32 4085 12.3%
Heredia 27 2728 8.2%
Guanacaste 26 1498 4.5%
Puntarenas 42 3447 10.4%
Limón 24 2095 6.3
Totales 302 33095 100.0%
Fuente: Informe de Precarios en Costa Rica.
Dirección de Vivienda, MIVAH, 1999

programas de vivienda popular que


Esta situación de los precarios, aunada incorpore a la población migrante. Es
al fenómeno de la migración, fundamental, por ende, que se avance
representa un importante reto para la en el estudio del comportamiento
política y los programas de vivienda y, territorial de la migración y, más
hasta la fecha, el Gobierno no posee una particularmente, sobre su repercusión
política pública explícita sobre los
41
en los asentamientos precarios.
1.2 Necesidades habitacionales.

1.2.1 El déficit habitacional cuantitativo y cualitativo.


plantease su cálculo.

La cifras mencionadas por las En cuanto a los problemas cualitativos de


autoridades del sector vivienda ubican la vivienda, el Cuadro 2 revela que los
al déficit entre las 150.000 y las 170.000 problemas de tenencia predominan en las
áreas urbanas en proporción de 3 a 1,
viviendas27 . Sin embargo no fue posible
mientras que los de hacinamiento y carencia
obtener un documento oficial que de servicios básicos se concentran más en

Cuadro 2
Problemas Cualitativos de la Vivienda en Costa Rica
según Zona Geográfica, 1997

(en valores absolutos y porcentuales)

Zona Urbana % Zona Rural % Totales %

Total Viviendas 356,259 45 427,869 55 784,128 100.00


En precario 3,535 75 1,157 25 4,692 0.60
Con hacinamiento 17,745 31 39,241 69 56,986 7.27
Sin servicios básicos 4,851 21 18,334 79 23,185 2.96
Fuente: elaboración propia con base en datos de INEC: Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples

zonas rurales del país.


1.2.2 Información y conciencia pública.
igualmente cuantitativas. Las expecta-
Se han señalado que información tivas de la población quedan así
relativa al déficit habitacional es focalizadas sobre lo que el gobierno de
confusa. A esto debe agregarse otra turno hará en materia de nuevas
limitación: la falta de información y de viviendas, pero muy poco sobre el
conciencia pública respecto a la mejoramiento de las viviendas existentes
magnitud y las características de las y de los barrios que se deterioran en las
necesidades habitacionales. El manejo ciudades. Y así se va creando y
de las cifras y su publicación han estado consolidando un círculo vicioso que no
enmarcadas principalmente por sólo atrapa al político en un juego de
campañas políticas que centran su competencia de cantidades, sino al
atención en el aspecto cuantitativo del público en cuanto a la forma de
problema y en el logro de metas demandar respuestas.

1.3 Necesidades del desarrollo urbano.

1.3.1 Impactos de la política provocado la necesidad de respuestas


habitacional. urgentes en la generación de soluciones
La gravedad del déficit habitacional ha físicas. Sin embargo, se reconoce que

27
El MIVAH informó que los migrantes nicaragüenses podrían sumar hasta un millón de personas, sin
contar unos 300.000 colombianos, hondureños y de otros países centroamericanos
42
una atención demasiado sectorizada programas habitacionales.
únicamente al campo habitacional ha
sido causa de importantes y costosos El énfasis cuantitativo de la política
impactos ambientales, económicos y habitacional y el fenómeno de
sociales en el entorno de muchos de los invasiones y asentamientos precarios
proyectos y acciones habitacionales han provocado que en algunos cantones
emprendidas en el pasado y que se centrales, tales como Alajuelita y
desarrollan actualmente. Desamparados, la cantidad de proyectos
habitacionales generados incrementara
Por otro lado, el desarrollo del campo del la población y demanda de servicios
urbanos en proporciones muy por
planeamiento para el ordenamiento
encima de la capacidad de respuesta
territorial y urbano, además de la
local. Esta política introdujo reformas
mencionada desintegración respecto a legales que permitieron el desarrollo de
las políticas y procesos de desarrollo proyectos habitacionales exentos de
habitacional, ha mostrado serias permisos de construcción, lo que en el
debilidades institucionales y técnicas caso del Área Metropolitana produjo 32
que han contribuido a su ineficacia para urbanizaciones no legalizadas. En 1991
orientar y regular el proceso de esta exención fue declarada
crecimiento y mejoramiento de los inconstitucional. Esto, aunado al hecho
asentamientos humanos, especialmente de que los proyectos de interés social
crítico en las mayores ciudades del país están exentos del pago del impuesto
en donde se acrecientan las territorial, se traduce en la reacción u
oposición municipal al desarrollo de más
disfuncionalidades y des-economías
proyectos.
urbanas, con impactos negativos a la
calidad de vida ciudadana. Los efectos Desde 1997 la tendencia del sector
de esta desintegración e ineficacia han vivienda es a la construcción de
acrecentado la conciencia de los proyectos en las zonas periféricas de la
distintos agentes involucrados y su GAM, incluyendo en ocasiones áreas
reclamo por procesos más estratégicos protegidas, con lo cual se provocan
y efectivos de planeamiento territorial, costos económicos y ambientales
urbano y de asentamientos humanos, importantes, especialmente si se toma
integrados con las políticas, planes y en cuenta la coincidencia de este

territorio con las fuentes hidrográficas.

1.3.2 Disfuncionalidades internas y de sus sistemas urbanos que se


expansión de la mancha urbana traducen en importantes costos físicos,
metropolitana. económicos, sociales y ambientales. A
Ubicada en el Valle Central del país, en modo de ejemplo, en materia de
términos de asentamiento urbano, la tránsito vehicular, las horas pico se
Gran Área Metropolitana (GAM) es el hacen cada vez más extensas y se
gran imán nacional, concentrando hasta estima que ocurren dos muertes por día
el 60% o 70% de la población nacional debido a los accidentes de tránsito. El
(unos 2 millones de habitantes), y 80% Área Metropolitana presenta un
de la producción, así como a 32 evidente deterioro físico y social en
municipalidades, en una estructura que algunas de sus zonas y barrios
conurbaniza a cuatro áreas metropoli- céntricos. Barrios como Cristo Rey, Los
tanas (San José, Alajuela, Heredia y Ángeles, Barrio Luján y Barrio México
Cartago) de forma radial-concéntrica. La no sólo manifiestan un marcado
mayor de estas áreas, la de San José, deterioro en la vivienda, sino que
agrupa a 12 municipalidades. además sufren el abandono progresivo
de sus habitantes, con lo cual las zonas
Las ciudades dentro de la GAM se deprimen económicamente y se
manifiestan un evidente caos en algunos incrementan los niveles de inseguridad
43
ciudadana. Sin embargo, mientras que
algunas de las zonas urbanas céntricas El MIVAH se encuentra preparando un
son aban-donadas por sus habitantes, ya perfil para solicitar cooperación técnica
se mencionó cómo, en forma paralela, y financiera internacional en materia de
se construyen proyectos habitacionales mejoramiento de barrios, considerando
como casos piloto el sector Noroeste del
en zonas periféricas de la GAM y se
casco central de San José, así como para
producen impactos de distinto tipo.
la renovación urbana de sectores como
la zona en torno al ferrocarril al Pacífico
y a las instalaciones del Ministerio de
Obras Públicas y Transportes.

2. MARCO INSTITUCIONAL (LEGAL,


ORGANIZACIONAL Y FUNCIONAL).
2.1 El Sector de Vivienda.
2.1.1 Entidades participantes. z El Instituto Nacional de Seguros
(INS). Esta entidad ha operado sus
Las entidades que integran y participan propios programas de vivienda
del sector vivienda son: durante más de 18 años, a modo de
incentivo para quienes adquieran
z La Caja Costarricense del Seguro pólizas de seguros.
Social (CCSS). En 1945 la Ley de
Habitación trasladó al Departamento z Los Bancos del Sistema Bancario
Habitacional de esta entidad la tarea Nacional. El sistema incluye al
de centralizar esfuerzos para Banco Nacional de Costa Rica, al
aumentar y mejorar la vivienda Banco Crédito Agrícola de Cartago,
popular en todo el país. Pese a la al Banco de Costa Rica y al Banco
creación posterior del Instituto Anglo Costarricense.
Nacional de Vivienda y Urbanismo
(INVU) y de otras entidades z También participan otras instituci-
especializadas, desde esa fecha la
ones tales como las Asociaciones
CCSS ha continuado desarrollando
Solidaristas, las Cooperativas, y el
sus propios programas.
Banco Popular y de Desarrollo
Comunal.
z El Sistema Nacional de Ahorro y
Préstamo (SNAP). Creado como un
z El Ministerio de Vivienda y
sistema de seis mutuales en 1969, se
Asentamientos Humanos (MIVAH),
dedicó a otorgar créditos para
creado como ministerio sin cartera y
vivienda, con el Departamento Central
de Ahorro y Préstamo (DECAP) como como Programa de Vivienda y
caja central en materia de Asentamientos Humanos en 1979,
regulaciones y financiamiento. por medio de la Ley de Presupuesto
Nacional, a fin de dirigir toda la
z El Instituto Mixto de Ayuda Social actividad gubernamental en materia
(IMAS). Fue creado en 1971 con la de vivienda y asentamientos
ley 4760, su finalidad fue la de humanos.
combatir la pobreza. Su participa-
ción en el sector vivienda obedeció a En adición a estas entidades, en 1986
que fue legalmente autorizada para el sector creó una instancia extraor-
traspasar y segregar terrenos para dinaria denominada Comisión Especial
proyectos habitacionales, tanto a de Vivienda, con el fin de desarrollar el
asociaciones municipales y comités programa de erradicación de tugurios.
de vivienda legalizados como Esta instancia y otros programas o
directamente a beneficiarios. mecanismos de tipo coyuntural son
44
examinados más de cerca en el
apartado de atención a precarios.
nivel político-decisorio (Concejo), como
2.1.2 Mecanismos de coordinación. a nivel técnico (Comité Técnico
Coordinador). La primera instancia se
El sector cuenta con mecanismos para está reuniendo cada dos meses y la
la coordinación intra-sectorial, tanto a segunda lo hace de manera menos
sistemática y en función a problemas
específicos. Un funcionario es designado
por el MIVAH para ejercer la secretaría
ejecutiva de estas instancias.

2.2 El Sistema Financiero La creación del SNFV provocó cambios


Nacional para la Vivienda importantes en la estructura institu-
cional de atención:
(SFNV).
z Apertura de la estructura a las
2.2.1 Antecedentes y creación.
familias de menores ingresos (deciles
1 a 3), corrigiendo además la brecha
El SFNV se creó en 1986 con la Ley
creada a mitad de la década de los
7052, cuyo propósito principal fue
ochenta en la atención a los deciles
constituir un sistema integrado de
6 y 7.
financiamiento habitacional para
z Ampliación de la estructura
ejecutar políticas habitacionales
institucional con la participación de
uniformes y movilizar recursos en gran
nuevas entidades de financiamiento
escala. El sistema implicaba la
habitacional, públicas y privadas.
transformación y articulación de muy
Entre ellas, la Comisión Especial de
diversos organismos. Quedó compuesto
Vivienda (CEV) y el Programa
por el Banco Hipotecario de la Vivienda
Nacional de Bambú.
(BANHVI), de segundo piso y con
z Atención por una parte importante
carácter de ente rector; y por un grupo
de la estructura institucional a las
de instituciones denominadas “entidades
necesidades de vivienda de las
autorizadas”.
familias de bajos ingresos, tarea que
había estado supeditada principal-
mente al INVU y al IMAS. Para el
final de la década, un amplio grupo de instituciones participaba en el
financiamiento de la vivienda para las familias elegibles al subsidio habitacional:
mutuales, fundaciones, primera, al eliminar la exigencia de que
cooperativas, bancos públicos. los beneficiarios del subsidio
habitacional suscribiesen una hipoteca
2.2.2 Objetivos y funciones del en segundo grado a favor del Banco, lo
BANHVI. que le permitía a éste recuperar algunos
recursos para reinversión en programas
Como entidad rectora del sistema, el habitacionales; y la segunda, al
BANHVI debe operar como entidad traspasar las funciones de supervisión
financiera de segundo piso, con plena y control de las entidades autorizadas a
libertad para gestionar recursos hacia el la Superintendencia General de
sector vivienda y distribuirlos entre las Entidades Financieras (SUGEF).
entidades autorizadas, a las cuales tiene
la obligación de orientar y supervisar. Por otra parte, la función planificadora
Sin embargo, modificaciones realizadas territorial del BANHVI es muy reducida.
a la Ley de Creación del SFNV, Si bien el Artículo 59 de su ley
especialmente las de 1991 (Ley 7208) y constitutiva le da cierta capacidad de
1995 (Ley 7558), alteraron drásti- orientar los recursos de acuerdo a
camente el alcance de sus funciones; la estrategias específicas, los funcionarios
45
opinan que su capacidad de maniobra es muy baja, quedando las decisiones en manos
de las entidades autorizadas, las cuales aplican el bono de acuerdo con sus cuotas.
con programas habitacionales, como
2.2.3 Composición, objetivos y posibles entidades autorizadas. El SNFV
funciones de las Entidades manifiesta una tendencia a una
Autorizadas del SNFV. creciente participación de entidades
públicas en la atención habitacional, con
Entre las entidades autorizadas del un predominio progresivo de las
SFNV, se incluyeron asociaciones entidades privadas.
mutualistas de ahorro y préstamo,
cooperativas, bancos estatales y Las entidades autorizadas tienen como
privados, el Banco Popular y de función canalizar los recursos crediticios
Desarrollo Comunal y otros organismos del Sistema tanto a las familias
públicos especializados en el beneficiarias como a los desarrolladores
financiamiento de viviendas, como el privados de proyectos, quienes
Instituto Nacional de Seguros (INS) y el construyen las viviendas. El Estado no
Instituto Nacional de Vivienda y interviene en la producción material o
Urbanismo (INVU). Una reforma física de las viviendas. Su función es la
posterior del artículo 66 de la Ley 7208 de canalizar recursos (para subsidios y
en 1991 permitió considerar a aquellas créditos) y regular la actividad de los
distintos agentes que participan en el
fundaciones constituidas con fondos
sector mediante la definición de las
donados del extranjero y que contasen
características de las viviendas a
financiar, tanto en costo como en calidad. Las entidades van adquiriendo cierto grado
de especialización según el tipo de solución y población meta asociada a la cual dirigen
sus esfuerzos.
autorizadas del SFNV están conduciendo
2.2.4 Reformas legales con a que éstas muestren un comporta-
incidencia en el SFNV. miento más cauteloso y de menor riesgo.
Mientras unos opinan que el sistema de
Además de las ya mencionadas control aplicado riñe con los objetivos de
reformas legales (Ley 7208 y Ley 7558), interés social del sistema, otros son de
se han promulgado otras leyes que un enfoque más liberal y consideran que
alteran el funcionamiento del SFNV; este tipo de entidad debe ser tratada en
entre ellas, las leyes 7293 (Ley iguales condiciones que las del resto
Reguladora de todas las exoneraciones operando en el mercado financiero.
vigentes, su derogatoria y sus
excepciones) y la ley 7225 (Ley general Frente a la serie de reformas legales que
de arrendamientos urbanos y se venían dando y a su impacto en el
suburbanos). debilitamiento o desgaste del SFNV, el
Ministerio de Vivienda y Asentamientos
Los criterios de regulación de la Humanos (MIVAH), en su carácter rector
Superintendencia General de Entidades del sector, emitió en 1996 un conjunto
Financieras (SUGEF) sobre las entidades de lineamientos con los cuales ampliaba
la tipología de soluciones habitacionales
ofrecidas por el sistema y procuraba mejorar la captación de recursos financieros.

2.3 Modelo de atención a la vivienda, los tugurios y asentamientos


en precario.

2.3.1 Modelo institucional y SNFV y del mecanismo de subsidio o


funcional. Bono Familiar para la Vivienda (BFV),
y en coordinación con otras entidades
Actualmente el tema de los asenta- del sector. El modelo de intervención se
mientos precarios es administrado apoya financieramente en la aplicación
directamente por el Ministerio de de una fórmula extraordinaria para el
Vivienda y Asentamientos Humanos BFV, que el artículo 59 de la Ley del
(MIVAH) con el apoyo financiero del SFNV permite en el caso de precarios, y
46
favorece la ejecución de obras mediante nuevas y en propiedad, en detrimento
proyectos habitacionales o viviendas en de la heterogeneidad implícita en la
conjunto, a través de empresas demanda de asentamientos en precario
desarrolladoras contratadas, dándose con distintos grados de evolución física
prioridad a nuevos conjuntos y a la y consolidación legal. Dependiendo de la
rapidez de ejecución. Con ello, si bien se situación de las familias demandantes,
ha aumentado la eficiencia constructiva, los proyectos son preparados por el
se ha disminuido significativamente la Estado o, principalmente, por
participación activa que las organiza- empresarios desarrolladores en
ciones comunales han tenido en otros coordinación con las organizaciones
momentos en el proceso de desarrollo de comunales implicadas. Los desarro-
los proyectos, especialmente a través de lladores se involucran incluso en la
las modalidades de ayuda mutua y preparación de los expedientes de las
autogestión. familias que desean aplicar al BFV y, en
el caso de una de las empresas que
En el modelo actual, la participación de posee mayor participación, se vende a
las Municipalidades también resulta terceros el servicio de tramitación de
marginal. Asimismo, se ha reducido la estos expedientes. Tanto las propuestas
tipología de respuestas, para atender lo de proyecto como los expedientes son
más típico de soluciones habitacionales
elevados a algunas de las entidades autorizadas para que se tramite su aprobación.

2.3.2. Participación del sector


público gubernamental. incluyendo los programas para erradicar
tugurios y atender precarios. De acuerdo
Se ha indicado ya que el MIVAH tiene a su misión constitutiva, las autoridades
señalado por ley su rol de rector del del sector coinciden en ver a estas
sector. Junto al INVU, al IMAS y al entidades como las encargadas de definir
BANHVI, conforma el conjunto de las políticas (MIVAH), desarrollar
instituciones públicas con mayor proyectos de vivienda de interés social
injerencia directa en el campo de la y el planeamiento urbano (INVU),
atención a las necesidades habita- atender a la pobreza (IMAS), y regir
cionales de las familias más pobres, sobre el Sistema Financiero Nacional

para la Vivienda (BANHVI).

El MIVAH. de UN-HABITAT.

Como resultado de una La autoridad política considera que el


reestructuración organizativa que se les campo de los asentamientos humanos
aprobó en diciembre del 2000, el MIVAH ha sido descuidado tradicionalmente y
está organizado actualmente en tres que se requiere más capacitación y
Direcciones para atender los temas desarrollo de metodologías que permitan
sustantivos de Vivienda, de Asenta- la atención integral de asentamientos
mientos Humanos y de Finanzas. La con un fuerte componente de
Dirección de Vivienda es considerada por participación comunal. El recurso
la autoridad política actual del MIVAH humano disponible es pequeño y, en
como el eje central y tiene la función de principio, se percibe como insuficiente
fiscalizar, controlar y dar seguimiento a para abordar las tareas de planeamiento,
los proyectos de vivienda promovidos. La supervisión y control, evaluación y
Dirección de Asentamientos Humanos es gestión, de manera integral, sistemática
considerada como el resultado de y rigurosa. En el caso del MIVAH, la
institucionalizar el Proyecto de autoridad política actual considera que
Fortalecimiento de la Autogestión se han reducido en un 50% las
Comunitaria (PROFAC) el cual tuvo sede funciones que ejercía la entidad en 1998,
en el MIVAH y trabajó durante 7 años con una disminución presupuestaria del
en distintas comunidades, con el apoyo
47
400%. Actualmente el MIVAH cuenta coordinar la participación activa de
con 70 funcionarios, con el 55% al 60% los sectores municipal y comunal;
como administrativos. Esta debilidad se z Un enfoque sobre los asentamientos
traduce, a modo de ejemplos, en: humanos que no parece tener el
alcance sustantivo y territorial
z La dificultad para documentar necesarios para orientar y gestionar
sistemáticamente las políticas, la coordinación con otros sectores
programas y estrategias del sector; gubernamentales y no gubernamen-
z Una estrategia de atención a tales, ni aprovecha instrumentos
precarios basada en una tipología de estratégicos de la política crediticia
soluciones simplificada para operar financiera; tampoco parece clara la
con proyectos habitacionales nuevos diferencia del enfoque que debe
y no tanto para la atención darse a este nivel con el tema de
progresiva de las necesidades ordenamiento territorial y urbano
cualitativas en asentamientos con que practica el INVU.
algún grado de consolidación;
z La carencia de sistemas e Para sentar bases más sólidas en el
instrumentos modernos de informa- programa de erradicación de tugurios, el
ción para el ejercicio eficaz de su MIVAH y el IMAS participan actualmente
función rectora; con el PNUD en la preparación de un
z La débil gestión para estimular y inventario de asentamientos en precario
(referirse al capítulo sobre el marco
sustantivo de respuestas).

El INVU. y llegan incluso a considerar que ambas


deberían fundirse, manteniendo al
El INVU, por su parte se ha ido BANHVI como brazo financiero. Una
centrando esencialmente en torno a posición apunta a que el INVU sea una
proyectos de vivienda de interés social, entidad adscrita al MIVAH, manteniendo
el sistema de ahorro y préstamo para la funciones de fiscalización en la
clase media, y el planeamiento urbano. aplicación de los Planes Reguladores.
Al igual que en el caso del MIVAH, el En palabras de uno de sus directivos,
INVU también ha reducido su personal INVU se ha convertido en un ente
en más de 100 funcionarios para financiero del gobierno para los pobres,
quedarse con 380, y éste no parece ser pues financian proyectos de vivienda que
suficiente para atender la complejidad otras entidades desechan. Los proyectos
implicada en sus responsabilidades, de erradicación de tugurios son
especialmente en materia de planea- manejados por medio de licitaciones.
miento urbano. El proceso conlleva el que, por lo
general, las empresas asistan a las
Aunque resulta clara la autoridad asociaciones comunales en la
política del MIVAH, las funciones de esta preparación y presentación de proyectos
entidad no siempre se perciben al INVU. Si el INVU está de acuerdo
claramente diferenciadas de lo que hace conviene con la asociación el desarrollo
el INVU. Debido a esta zona de del proyecto con recursos del BANHVI.
intersección difusa, algunas autoridades Una vez asegurada la financiación, la
del sector opinan que hay redundancia asociación procede a contratar una

empresa.

El IMAS directa de proyectos como lo hizo en el


pasado, con interesantes experiencias en
La participación del IMAS en el sector el campo de la autoconstrucción. Sin
se mantiene especialmente por la embargo, su autoridad política es de la
administración que aún hace de los opinión que debiera centrarse en el
terrenos a favor de los programas de registro y calificación de la pobreza. En
vivienda de interés social, pues ha consecuencia con esta postura, están
dejado de participar en la ejecución obteniendo el apoyo técnico del PNUD en
48
el desarrollo del Sistema de Información
para la Población Objetivo (SIPO).
El BANHVI. administrativa exclusivamente sobre el
Fondo de Subsidios para la Vivienda
Los objetivos y funciones del BANHVI ya (FOSUVI), destinado en un 97% a la
han sido comentadas, incluyendo el atención de las familias con ingresos
impacto institucional que se desprende por debajo de un salario y medio
de algunas reformas legales. No mínimo, es decir, una vez y medio el
obstante, es interesante anotar la salario de un obrero especializado de la
opinión expresada por la Gerencia con construcción. También señala la
referencia a los dos fondos fundamen- conveniencia de integrar los recursos
tales establecidos por ley (FOSUVI Y de asignaciones familiares (DESAF) bajo
FONAVI), en el sentido de que dicha la administra-ción del BANHVI, con lo
entidad debería concentrar su atención cual se acerca a la idea de un banco

para atención de la pobreza.

El IFAM. sean nombrados por elección popular, y


a la facultad de que estas instancias
El IFAM no está promoviendo programas manejen directamente las partidas
o proyectos de vivienda con las específicas.
municipalidades, sino que procura un
apoyo multisectorial que contribuya al Como parte de las reformas que
fortalecimiento de la gestión del gobierno conducen a la descentralización, el IFAM
local. En el marco de una reforma de pasaría eventualmente a ser una entidad
Estado que impulsa la administración, autónoma del régimen municipal, con su
los rectores de esta entidad manifiestan Junta Directiva compuesta por Alcaldes.
una firme creencia en la Desde la perspectiva municipal y de las
descentralización y en la necesidad de autoridades del IFAM, este organismo ha
asegurar una transferencia del poder sufrido una politización que la aleja de
los fines de descentralización. Oficiales
político al nivel local. Creen que a esto
de la Municipalidad de San José
contribuirán significativamente las
consideran que el IFAM es una entidad
reformas que conducirán a que en el
agotada en su modelo de intervención y
futuro, tanto el Alcalde como los
que las municipalidades deberían
miembros de los Concejos de Distrito, coordinar directamente con las Juntas
Comunales adscritas a las municipa-
lidades.

2.3.3 Participación del sector privado desarrollador.


que un pequeño grupo de desarrolla-
La actividad privada de construcción en dores (en el orden de 5 a 7 empresas)
el sector de vivienda es aún incipiente están monopolizando la atención de
y depende mucho de las orientaciones proyectos habitacionales subsidiados por
emanadas del SFNV en términos del tipo el BFV debido a su participación como
y calidad de las construcciones. Hay intermediarios forzados. Consideran que
escasa competencia entre las empresas se está siguiendo un procedimiento que
en un marco de adjudicaciones del ata la aplicación de subsidios a
financiamiento para proyectos habita- proyectos que son gestionados desde el
cionales populares o de interés social inicio por las mismas empresas. Dado
que brinda el SFNV. Hay poca que son estas empresas las que están
segmentación del mercado. Esta realizando la coordinación directamente
dependencia explica el por qué, a pesar con las comunidades o población
de la tendencia creciente en el número beneficiaria, incluyendo la preparación
de construcciones habitacionales, de los expedientes para la aplicación del
cuando se entra en crisis, el sector de BFV, ponen en duda que el beneficiario
la construcción se contrae. realmente tenga opciones en cuanto al
desarrollador. El cuestionamiento
Algunos agentes privados que operan en estaría implicando, por ende, tanto un
el sector de vivienda tienen la opinión de comportamiento monopolístico, como la
49
falta de información y libertad para el la tercera en fuerza en el ámbito
beneficiario. nacional, y que agrupa a 240 asociados,
z En franca oposición a los criterios de los cuales 125 operan en el campo de
anteriores, otros agentes opinan que la construcción propiamente tal,
el tamaño del mercado, las mientras que los restantes se
deficiencias en la agilidad de pago distribuyen entre industriales,
dentro del SFNV y la poca consultores, mutuales, fideicomisos, etc.
rentabilidad (salvo por proyectos Entre 35 y 40 empresas se dedican a la
voluminosos), son algunas de las vivienda; sólo dos afiliadas a la CCC
características que desincentivan o atienden el campo de la vivienda de
limitan una mayor participación del interés social y constituyen la clientela
sector privado de la construcción en principal en la venta de elementos
los programas de erradicación de prefabricados de la empresa Productos
tugurios del sector de vivienda y de Concreto. La Cámara considera que
asentamientos humanos. Siguiendo son varios los factores que en Costa Rica
esta corriente de opinión, han desestimulado una mayor
funcionarios gubernamentales, así participación empresarial en el campo de
como de mutuales, informan que el la vivienda de interés social: burocracia,
MIVAH mantiene un registro de falta de pago oportuno, poca rentabilidad
empresas y que su designación para o rentabilidad marginal, saturación del
que coordinen con los grupos mercado por el pequeño tamaño del país.
beneficiarios e inicien la preparación
de los expedientes para el subsidio, Actualmente, este organismo participa
depende de la manera en que los en un equipo temporal que está
tienen calificados, así como de la revisando toda la legislación (leyes y
zona geográfica en la cual operan reglamentos) relacionada con el sector de
esas empresas. la construcción, con miras a identificar
incongruencias o anomalías y
Los constructores tienen como principal recomendar una actualización integral.
organismo gremial a la Cámara La CCC también está participando en
Costarricense de la Construcción (CCC), una comisión conjunta con el gobierno
que tiene el propósito de actualizar y
coordinar las estadísticas del sector.

2.3.4 Participación de las de aprobar un proyecto de ley que


Municipalidades autoriza el traslado del 10% del
presupuesto nacional al régimen
Las Municipalidades participan en los municipal mediante transferencias
programas y proyectos de vivienda anuales. Ya fue aprobado en primer
principalmente a través del aporte de debate, pero falta la definición de la ley
terrenos, por medio de la zonificación marco sobre las competencias a
aprobada en los Planos Reguladores, y trasladar desde el gobierno central al
por el trámite de los permisos de municipal. De aprobarse este proyecto,
construcción. Carecen, en general, de la situación de recursos municipales
recursos financieros propios como para sufriría una significativa transformación.
generar proyectos habitacionales o de
mejoramiento de barrios independientes, En algunos cantones urbanos, como en
por lo que su participación se produce los casos de Alajuelita o de
principalmente en coordinación con el Desamparados, la cantidad de proyectos
diputado local, con las organizaciones o habitacionales desarrollados o en
asociaciones comunales interesadas en desarrollo para erradicación de tugurios
los proyectos, y con los representantes y precarios, se convierte en parte del
del gobierno central. La situación de los problema de recursos de las
recursos municipales puede llegar a municipalidades, pues por su naturaleza
cambiar significativamente si se termina de interés social, las disposiciones
50
legales vigentes no permiten el cobro de impuestos, pese a la demanda de servicios
que representan.

2.3.5 Participación y fortalecimiento de la comunidad organizada.

Frentes de Vivienda. cuestionado si la intermediación


política de estas organizaciones
La política de vivienda, con los representó una verdadera participación
programas y proyectos generados comunal, o si se trató de un mecanismo
especialmente a partir de mediados de a través del cual las familias
la década de los ochenta, contó con una marginadas encontraron el único
participación importante de frentes de vehículo efectivo, ajeno a los trámites
vivienda, ideológicamente definidos en el burocráticos tradicionales, de presión
campo político, bien organizados, por sus demandas de vivienda. En
asistidos por profesionales miembros, y cualquier caso, estos frentes fueron un
estrechamente coordinados o enfrenta- fenómeno histórico más bien
dos a las autoridades del sector. Ha sido coyuntural, asociado a la prioridad
política asignada a la vivienda a
prácticamente no operan. mediados de los ochenta y hoy

intensa de procesos de ayuda mutua y


Ayuda Mutua y Autoconstrucción. autoconstrucción, incluyendo prácticas
mixtas (empresas y autoconstrucción),
En el marco de una prioridad asignada hasta el de una práctica constructiva
a la intervención empresarial en la bastante exclusiva y por contratación
construcción de los proyectos habita- privada, con escaso o ningún
cionales de interés social, los procesos componente de organización comunal.
de ayuda mutua y autoconstrucción han
sido criticados o desvalorizados, Entre los organismos no gubernamen-
aludiendo, entre otras razones: a su tales que aún persiguen el
lentitud; a los costos de organización fortalecimiento de las organizaciones
implicados; a la carencia de tiempo por comunales y operan con este enfoque
parte de la población meta y, por ende, en el campo de la vivienda se
a un factor de injusticia implicado en encuentra la Fundación Promotora de
distraer ese tiempo de actividades Vivienda (FUPROVI), una ONG creada en
laborales que podrían generarle el período 1986-1990 con capital semilla
ingresos; a la facilitación de donado por el Gobierno de Suecia.
intervenciones perversas por parte de Después de evaluar la primera etapa de
líderes inescrupulosos que manipulan su experiencia en materia de
los esfuerzos comunales a su favor autoconstrucción, ha replanteado la
personal; a las dificultades que el metodología. En lugar de una
método representa para las mujeres participación total de las familias
solas, o a la dificultad de mantener beneficiarias de un proyecto
control de calidad. Problemas de habitacional en actividades de
liderazgo inescrupuloso han sido ligados autoconstrucción, como requisito para
a algunas de las intermediaciones obtener vivienda, ahora se practica un
practicadas por los frentes organizados esquema mixto que deja libertad para
para la vivienda, especialmente en el que las familias que pueden construir
período 1986-1990, conduciendo por su vivienda con sus propios medios así
extensión a una desvalorización de los lo hagan. El fortalecimiento de la
procesos autogestionarios que comunidad se practica como un proceso
acompañaron esas intervenciones. Todo paralelo pero que no debe amarrarse o
ello ha facilitado transitar sin escalas condicionarse a la construcción de
intermedias desde un modelo a otro, es vivienda, con lo cual han logrado
decir, desde una práctica bastante acelerar los procesos de construcción
sin descuidar la atención al tema social.
Por otro lado, aprovechando la modulación y prefabricación, la experiencia ha permitido

optimizar la construcción. Durante la década del 70 y la primera


mitad de los 80, asociaciones y comités
Asociaciones de Desarrollo Comunal. de desarrollo comunal empezaron a
51
preparar proyectos de vivienda por su Central, cuando la SUGEF pasó a
propia cuenta. Sin embargo, debido a controlar a las entidades autorizadas
barreras financieras y de trámite estos con criterios financieros más rigurosos
esfuerzos no fructificaron. Ya en la de los que hasta entonces se venían
segunda mitad de los 80, la alta aplicando. La mutual inició operaciones
prioridad política otorgada por el Estado con el aporte de 12 millones de colones
al tema de la vivienda y las nuevas de las mismas asociaciones, suma que
opciones de financiamiento que había sido requerida por el BANHVI para
surgieron con el Sistema Financiero permitir su fundación. Los recursos
Nacional para la Vivienda, posibilitaron gubernamentales esperados no llegaron.
que se perfilara un sector de desarrollo Por su parte, las asociaciones tenían
comunal más consolidado en el campo poca capacidad de capitalización. Se
de la vivienda. Sin embargo, trató de atender sólo a casos que
formalismos y trámites engorrosos incluían la asignación del BFV e hicieron
requeridos a las asociaciones de alianza con FUPROVI para que les
desarrollo comunal, por entidades sirviese de brazo técnico-operativo, así
estatales como DINADECO, motivaron a como con el Banco Popular y de
los asociados a la búsqueda de nuevas Desarrollo Comunal, entidad que perdió
opciones organizacionales. Así surgieron interés en las operaciones con bono
organizaciones de vivienda (frentes) que después de dificultades que tuvieron
competían con las asociaciones por los para su pago. Otras entidades
recursos y por la representatividad, interesadas en el bono, como
debilitándose la estructura del FUNBAMBU y Hábitat para la Humani-
movimiento de desarrollo comunal. dad, llegaron a participar en el otorga-
miento de los créditos complementarios.
A principios de los 90 se planteó una
propuesta que culminó en 1995 con la A inicios de 1997 la mutual trató de
creación de una mutual de ahorro y captar ahorros, aprovechando un
préstamo denominada Asociación esquema que el gobierno introducía
Mutualista de Desarrollo Comunal, denominado ahorro-bono. En términos
amparada por la Confederación de financieros, la entidad sobrevivía de las
Asociaciones de Desarrollo Comunal comisiones cobradas por el trámite de
(CONADECO). Este organismo, creado bonos, así como por la administración
1998, es él más alto en la punta de una financiera de los recursos adelantados
pirámide estructurada sobre 9 para el subsidio, sumas que se
federaciones regionales y provinciales, desembolsaban conforme al avance de
70 uniones cantonales y 1700 obras. Sin embargo, una directriz del
asociaciones de base. La nueva mutual BANHVI a inicios de 1997 obligó a
tenía como sus fiadores a las 1700 canalizar a favor de los beneficiarios los
asociaciones miembro y, al momento de intereses que fueran captados por esa
su creación, contó con la promesa vía. Además del impacto financiero que
política de que, por su medio, representó esta medida para la mutual,
importantes sumas de dinero serían en el período 1997-1998 se produjo una
canalizadas a soluciones de vivienda. disminución en el flujo financiero por
concepto de bono desde el BANHVI, a lo
En el mismo año de creación de esta que se agregó el hecho de que sus
mutual, la rectoría del BANHVI sobre el indicadores financieros no alcanzaron
sistema financiero fue afectada por los niveles requeridos por la SUGEF,
cambios a la Ley Orgánica del Banco debiendo finalmente cerrar operaciones.
Esta experiencia hizo concluir al
BANHVI que no era conveniente trabajar con ventanillas.

(FUNBAMBÚ) han sido tres organismos


2.3.6 Participación de Organismos no gubernamentales que han tenido una
No Gubernamentales. importante participación dentro del
La Fundación Promotora de Vivienda sector de vivienda y asentamientos
(FUPROVI), la Fundación Costa Rica- humanos. Estos organismos se
Canadá y la Fundación Bambú constituyeron con capital semilla donado
52
por países amigos: Suecia en el caso de La Fundación Costa Rica – Canadá está
FUPROVI, Canadá en el caso de la especializada en la atención de la
Fundación Costa Rica-Canadá y vivienda rural y constituye una de las
Holanda en el caso de FUNBAMBÚ. Esta entidades autorizadas del SFNV con una
última fue intervenida recientemente participación alta y efectiva en la
por problemas financieros y no opera en aplicación del BFV. Tanto las
la actualidad. fundaciones como las cooperativas han
empleado el esquema de Bono Familiar

para la Vivienda (BFV) adelantado para capital de trabajo.

2.3.8 Participación multisectorial se espera extender por 3 a 4 años. El


por medio de convenios de proyecto se ejecuta en asociación con
cooperación. el IFAM, CONADECO y la Unión
Nacional de Gobiernos Locales, y centra
La Sociedad Alemana de Cooperación su atención en tres áreas: la
Técnica (GTZ) está realizando una descentralización, la modernización y el
cooperación técnica para el desarrollo desarrollo local. Si bien no plantea una
local participativo a través de un intervención directa en el campo de la
proyecto que dio inicio en el 2000 y que vivienda o del ordenamiento urbano,
tiene desde luego el potencial de incidir
en estos campos a través de los procesos que impulsa.

2.4 Modelo de atención al planeamiento territorial y urbano.


esta escala territorial. Bajo un marco
2.4.1 Planeamiento urbano nacional jurídico muy amplio, dos actores
y regional. principales intervienen en el
planeamiento de este territorio: el
El planeamiento urbano ha sido gobierno nacional y las
legalmente encomendado al Instituto municipalidades. De las 81
Nacional de Vivienda y urbanismo municipalidades del país, 31 están
(INVU). Sin embargo, en el orden comprendidas dentro de esta área, con
nacional, a esta fecha aún no se ha 11 dentro del Área Metropolitana;
producido uno de los mandatos incluye, además, 4 cabeceras de
centrales de la Ley de Planificación provincia y muchas cabeceras de
Urbana, la cual es la preparación de un cantón.
Plan Nacional de Desarrollo Urbano
(PNDU). Esto preocupa a las autoridades Para preparar el PNDU y actualizar el
en materia de urbanismo, pues el país Plan GAM (de 1983), el Gobierno ha
ya tiene aprobados o en proceso otros constituido, por vía de decreto ejecutivo,
planes de escala nacional con los cuales un Consejo de Planificación Urbana,
se debería empatar: el Plan Nacional de presidido por el Ministro de Obras
Medio Ambiente, el Plan Nacional de Públicas y Transportes (MOPT) y en el
Salud, el Plan Nacional para la Zona que participan: INVU, MIDEPLAN,
Marítimo Terrestre (en proceso) y el Plan MOPT, IFAM, ICE, CNFL, UNGL, MS,
Nacional Forestal. MINAE, MEP, ICAA. El decreto
correspondiente también prevé la
En el orden regional, la GAM es el participación de las municipalidades a
territorio que concentra la mayor través de la Unión Nacional de
proporción de la población nacional y la Gobiernos Locales (UNGL), así como de
que, por su conurbación, disfunciona- las universidades. La Municipalidad de
lidades y des-economías urbanas, San José, pese su importancia política-
representa uno de los mayores retos en administrativa dentro del territorio bajo
términos de planeamiento urbano en planeamiento, no se integró al Consejo;
lo mismo ocurre con otras
53
municipalidades, que deberán usar el
mecanismo de la UNGL para intervenir.
Se trata, por ende, de una instancia de aprobado. En el pasado, una de las más
carácter fuertemente centralista. serias debilidades se dio precisamente
en este aspecto y condujo a que una
2.4.2 Planeamiento urbano local. serie de planes quedaran literalmente
como documentos y planos adornando
El instrumento establecido por la Ley de estantes y paredes. Aún hoy se dan
Planificación Urbana para orientar y situaciones en que municipalidades
regular el desarrollo urbano local es el contravienen abiertamente las
Plan Regulador, y la política es disposiciones de un Plan Regulador por
convertirlo en una responsabilidad medio de sus permisos de construcción,
primordial de las municipalidades. Sin ocasionando el rechazo posterior de los
embargo, la Ley faculta a las proyectos habitacionales en el proceso
municipalidades a contratar su de visado de planos.
preparación, ya sea por medio del INVU
o de una empresa consultora privada. En 1998 se diagnosticó que las
municipalidades sufrían una crisis
Pese a todo lo anterior, de las 81 financiera y ya en 1999, 44 de ellas no
municipalidades que existen en el país, pudieron cerrar su ciclo presupuestario.
sólo 25 cantones cuentan con Plan Este fenómeno está muy relacionado con
Regulador. El INVU es la entidad a la la falta de sistemas de catastro y
que, por las funciones legalmente sistemas de administración tributaria y,
encomendadas, le corresponde asistir en por ende, con la dificultad de las
la preparación de estos planes, tarea que municipalidades para conocer y registrar
ocupa actualmente mucha de la los bienes cantonales, valorarlos y poder
atención de la Unidad de Asistencia captar recursos. Por ser complemen-
Técnica de la Dirección de Desarrollo tarios a los planes reguladores, la falta
Urbano de esa entidad. Sin embargo, de estos sistemas reduce la efectividad
dado que se trata de una producción que del proceso integral de planeamiento
supera por mucho la capacidad vigente urbano local. Sin embargo, la falta de los
de recurso humano y técnico del INVU catastros y, por ende, de más
y de la mayoría de las municipalidades, disponibilidad de recursos municipales,
se ha promovido la participación de ha sido parte de un círculo vicioso, pues
empresas consultoras y actualmente un no se han podido implantar precisa-
conjunto incipiente interviene de hecho mente por falta de recursos económicos
en la preparación de estos instrumentos. y humanos.

Independientemente del avance En materia de cooperación externa en el


cuantitativo en la formulación de los tema del planeamiento urbano local, la
Planes Reguladores, debe preocupar Municipalidad de San José es la que
también la capacidad de administrar el informa de una serie de enlaces y
instrumento una vez formulado y recursos, en distintas fases de progreso,
con origen en Canadá, Francia, México
y Chile. Algunos de los temas incluyen
el de “ciudades sostenibles”, recupera-
ción de cuencas, plan regulador, y
talleres urbanos.
54

3. MARCO SUSTANTIVO DE RESPUESTAS A


LAS NECESIDADES.

3.1 Políticas y programas de a enfatizar dentro de su política la


vivienda. superación de las necesidades
habitacionales, aunque con un énfasis
3.1.1 Prioridad política otorgada al marcado en el componente cuantitativo
sector vivienda. del déficit habitacional. La prioridad
adjudicada está demostrada por el gasto
Costa Rica ha mostrado una tendencia orientado al sector vivienda (Cuadro 3)
y por las decisiones políticas que han
producido una importante movilización
de recursos internos al sector vivienda,
Cuadro 3particularmente con la creación del
Sistema
Gasto Social en Vivienda, Financiero Nacional para la
1989-1999
Vivienda
(en millones de colones) en 1986.

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Gasto 13654.5 12961.1 15366.4 19846.8 25586.7 30015.1 33746.6 47294.9 48731.4 56621.0 65735.0
Social

Gasto 21655.9 16743.4 14945.7 15416. 17611.3 17224.2 15736.9 18307.1 16263.0 16527.3 17046.6
Social

Real per

cápita

Fuente: 6to. Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible


había contraído muy significativamente
a mediados de la década de los ochenta.
Las dos administraciones públicas que
marcaron el período 1986 a 1994 le
dieron una alta prioridad al sector
vivienda. A partir de 1994, el gobierno
La capacidad del sistema habitacional se plantea como prioridad una política
público y privado para proveer social integral, convirtiendo a la
soluciones habitacionales, mediante atención habitacional de las zonas
las actividades de construcción y finan- urbanas en un componente más a
ciamiento (atención habitacional), se combinar con acciones en otros campos
(salud, educación, combate de la
pobreza), y por ende, sujeta a competir por recursos. La actual administración otorga
nueva-mente énfasis a la superación del déficit cuantitativo.

por medio de líneas destinadas a:

3.1.2 Tipología de soluciones z la compra de lote;


habitacionales. z la construcción en lote propio;
z la compra de lote y construcción;
Actualmente las mutuales de ahorro y z la compra de vivienda hecha;
préstamo están canalizando recursos z la cancelación de hipotecas;
55
z reparaciones, ampliaciones y la entidad autorizada en la operación
mejoras. crediticia, son la compra de lote y
construcción y la compra de vivienda
Toda esta tipología puede aplicar el hecha. Adicionalmente, las mutuales
bono, con excepción de la cancelación de han introducido una línea que se
hipotecas. Las que consumen la mayor denomina “bienestar familiar” para
cantidad de los recursos y las que a la rubros variados como electrodomésticos,
vez representan la mayor seguridad para arreglo de casa, gastos médicos,
pequeñas empresas, compra de
automóvil, etc. Aplica cuando hay posibilidad de respaldo hipotecario en segundo grado
sobre la casa de habitación del beneficiario.

recuperación muy costosa, debido a las


3.1.3 Programa para erradicar condiciones socioeconómicas de las
tugurios y precarios. familias atendidas.

Nuevos proyectos habitacionales con Dentro de la atención al tugurio y al


soluciones subsidiadas “llave en mano”. precario, la actual política del BANHVI
es la de canalizar los recursos de
El Gobierno está desarrollando un subsidio de modo preferencial a
Programa de Erradicación de Tugurios, proyectos habitacionales y no a
aprovechando las disposiciones legales soluciones de vivienda individual, por
que establecen que el 20% del FOSUVI considerar que estas últimas
puede destinarse a la atención de representan mayores costos y un menor
emergencias y precarios (Art. 59 de la impacto en la atención del problema. El
Ley del SFNV), es decir, para atender a BANHVI considera que el pago expedito
una población por debajo del salario y del bono y la economía de escala que
medio mínimo y que se aproxima a los proveen los proyectos habitaciones, son
100.000 colones (Aprox. UD $315). dos condiciones atractivas para
incentivar la participación de los
En este nivel de ingresos familiares, la desarrolladores privados en el campo de
estrategia del BANHVI es evitar desde un la vivienda de interés social. Los nuevos
inicio la asignación de créditos que a la conjuntos habitacionales promovidos
larga resultarán irrecuperables, o de

bajo el enfoque comentado alcanzan un


tamaño promedio de 250 unidades de
vivienda.
transitar a estudios y acuerdos que se
Administración del factor tierra. celebran finalmente con instituciones del
nivel nacional. Dentro de esta modalidad
es posible tanto la adquisición de nuevos
Tres procedimientos se detectaron en terrenos como el aporte de terrenos
torno a la administración del factor municipales.
tierra en el desarrollo de proyectos
destinados a resolver situaciones de La administración gubernamental actual
tugurios y asentamientos precarios. El procura agotar estas reservas mediante
primero se basa en el aprovechamiento los proyectos habitacionales ya
de terrenos que son propiedad del mencionados, destinados a la
Estado y que involucra, por ende, la erradicación de tugurios. La estrategia
participación directa en su negociación es la de no adquirir terrenos que no
de las entidades del gobierno central que estén urbanizados (terrenos “en verde”),
son dueñas. El segundo implica la evitando que el Estado intervenga en
intermediación de los desarrolladores en procesos de urbanización, tal y como se
coordinación con organizaciones propició con políticas pasadas y en
comunales interesadas en resolver su donde se demostró su ineficiencia en
problema habitacional. El tercero este campo.
involucra la gestión inicial de diputados,
municipalidades y asociaciones Los costos de los lotes urbanizados
comunales en el nivel local, para dentro de la Gran Área Metropolitana
56
(GAM) son elevados en comparación con adquisición de terrenos alejados de la
el de terrenos en zonas alejadas de este GAM, pero próximos a los centros
territorio. Por esta razón el Gobierno ha urbanos principales de las regiones
decidido que no resulta efectivo periféricas, en ciudades como Cañas,
aprovechar las disposiciones especiales Liberia, Nicoya, Golfito, Puntarenas y
del Artículo 59 de la Ley del SFNV en la Limón. El Gobierno considera que con
adquisición de terrenos dentro de la esta estrategia favorecen una mitigación
GAM para los proyectos habitacionales. de los movimientos migratorios desde
En consecuencia, se está propiciando la esas ciudades a la Región Central del
país, al tiempo que apoyan procesos de
fortalecimiento y consolidación de polos de desarrollo en las regiones correspon-dientes
a esas ciudades.
La Paz en el cantón de Alajuelita, uno
3.1.4 Mejoramiento de Barrios y de los cantones centrales con mayor
Renovación Urbana. nivel de pobreza. Estos proyectos
reflejaban las consecuencias de una
A pesar de la magnitud del déficit etapa de intervención institucional
habitacional cualitativo, así como del (IMAS) caracterizada por la construcción
deterioro manifiesto en zonas urbanas y legalización de vivienda sin que
céntricas del Área Metropolitana, el necesariamente se hubiese resuelto la
sector vivienda no tiene diseñados ni en infraestructura. La metodología de
ejecución programas sistemáticos y intervención de la ONG implicó la
permanentes dirigidos al mejoramiento atención de la infraestructura física y
de barrios y zonas urbanas deprimidas, social y una vez concluida, los barrios
que incluyan tanto a los componentes avanzaron en labores de mejoramiento
físicos (de vivienda, infraestructura para por medio de la autogestión; no
servicios básicos y equipamiento para obstante, la participación directa de los
servicios públicos), como sociales y funcionarios del IMAS no tuvo la
económicos (seguridad ciudadana, intensidad deseada y no hubo el
estrategias de reactivación económica, seguimiento necesario para instituciona-
etc.). Tampoco se dispone de información lizar la experiencia a través de
precisa y actualizada sobre los niveles de programas sistemáticos y permanentes.
deterioro que ha alcanzado el stock Por otra parte, debido a atrasos en el
habitacional existente ni sobre los
pago, la fundación se vio obligada
niveles de depresión de zonas urbanas
incluso a trabajar con recursos propios.
céntricas.
En el contexto de la actual política de
Durante el período 1997-1998 el sector
subsidio habitacional y de la
vivienda prestó atención al mejoramiento
composición de los barrios deteriorados,
habitacional a través de la aplicación del
uno de los problemas de fondo que
Bono Familiar para la Vivienda, con
énfasis en 16 comunidades a las que se tendría que enfrentar una estrategia de
asignó prioridad. 8.000 de estos bonos mejoramiento de barrios, consiste en la
fueron aplicados a través de la manera de movilizar recursos desde la
Fundación Promotora de Vivienda población beneficiaria para cubrir los
(FUPROVI), organismo no guberna- costos de mejorar infraestructura.
mental que se ha interesado y Aunque todos viven en el mismo barrio,
desarrollado experiencia importante en debido a la diversidad de situaciones
el tema, pero la cantidad de reparaciones respecto a sus viviendas, algunos de
que se alcanzaron a realizar resultaron ellos estarían en condiciones de recibir
ser muy pocas en proporción a la el Bono Familiar para la Vivienda
magnitud de las necesidades. mientras que otros no. ¿Estarán
dispuestos los que no reciben el subsidio
Dos proyectos de mejoramiento de a sufragar costos de la infraestructura
barrios que se ejecutaron exitosamente comunal? Es importante, por ende,
fueron emprendidos en 1999 por el IMAS plantear esquemas alternativos en la
por medio de la contratación de aplicación de subsidios que prevean
FUPROVI en los proyectos La Aurora y situaciones de este tipo y de muchos
otros que integran el menú típico de
57
barrios con necesidades de mejora- aprovechamiento de normas especiales
miento en su componente habitacional para proyectos piloto, mientras la ONG
y de infraestructura urbana. realizaría el trabajo de tipo local para la
preparación de diagnósticos y la
Algunos esfuerzos aislados también se formulación de proyectos en campos
han emprendido en torno a programas diversos: Adultos mayores, vivienda,
de renovación urbana con componente medio ambiente, seguridad ciudadana,
habitacional, de nuevo con la injerencia niños, micro-empresas, etc.
de FUPROVI, pero por falta de recursos,
compromiso entre las partes El enfoque procuraba ir más allá de la
involucradas, u otros factores, no han atención a los aspectos físicos, y
logrado sostenerse. Entre ellos, un promover la densificación mediante la
convenio celebrado entre esta Fundación inversión en condominios de mediana
y la Municipalidad de San José. A partir altura; también se quería lograr la
de un barrio específico de San José como incorporación de otros barrios (como
caso piloto (Cristo Rey, a escaso 1 Km Barrio Cuba y Los Ángeles). Por otro
del Parque Central de San José), la lado, la Municipalidad de San José
municipalidad aportaría terrenos y el continúa estudiando 297 barrios que
representan zonas urbanas homogéneas
en el cantón central de San José y

plantea una política que procura repoblar el casco urbano central de San José.

4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.

4.1 La situación de pobreza y políticas y programas que aplican estos


la política de vivienda y importantes recursos locales con
carácter multi e intersectorial, en el
asentamientos humanos marco de una atención prioritaria a la
Aunque la mayoría de los hogares
pobreza.
pobres se localizan en las áreas rurales,
con el mapa de la pobreza revelando la
El comportamiento descendente y
preponderancia de cantones pobres en
errático de la accesibilidad a la vivienda,
las zonas periféricas y limítrofes del
en condiciones de mercado, refuerza la
territorio nacional, la política
habitacional y de asentamientos importancia y hace recomendable
humanos no debe descuidar el mantener el Bono Familiar para la
incremento que aún mantiene la Vivienda como recurso compensatorio
indigencia urbana, ni el hecho de que frente a las limitaciones de accesibilidad
prácticamente la mitad de los hogares a la vivienda que enfrentan las familias
pobres se han concentrado en la Región de ingresos medios y bajos.
Central del país. Por otra parte, debe
contemplar que, por sus características Para minimizar los impactos negativos
demográficas y socioeconómicas, estas de fluctuaciones en la atención de las
familias pobres ejercen una demanda necesidades de vivienda, asentamientos
extraordinaria en materia de vivienda, humanos y desarrollo urbano,
infraestructura para servicios básicos, fluctuaciones que están sujetas al grado
equipamiento y organización comunal. de prioridad que otorguen los gobiernos
de turno, es recomendable realizar y/o
Considerando que en Costa Rica los actualizar estudios nacionales que
análisis de pobreza permiten constatar demuestren el impacto que la mejora en
que el proceso de creación de la vivienda y en los asentamientos
capacidades sociales no es resultado de humanos posee para elevar la calidad de
la inversión focalizada tradicional, vida y el desarrollo humano de sus
conviene repensar las estrategias de habitantes, especialmente en los
inversión focalizada del subsidio en estratos de la pobreza, dentro de una
vivienda a fin de que se inserten en
58
planificación y programación
multisectorial e integral para el
desarrollo. esta materia, sería recomendable
4.2 La migración emprender estudios a mayor profundi-
dad sobre el comportamiento territorial
La migración a Costa Rica de población de esta migración y su impacto
centroamericana, especialmente específico (social, económico y físico-
nicaragüense, y, más recientemente, de ambiental) en términos de la demanda
población colombiana, alcanza dimen- y atención al déficit cuantitativo y
siones cuantitativas muy significativas cualitativo de la vivienda y los
en proporción a la población costarri- asentamientos humanos, a efecto de
cense. Existe prácticamente un traducirlos en programas concretos con
consenso entre las autoridades del los cuales justificar y gestionar la
sector de que este fenómeno es quizás movilización de recursos externos y
el mayor problema nacional que se atender las necesidades generadas.
enfrenta en la actualidad, pues demanda
una inversión pública multisectorial Es recomendable que los estudios sobre
importante, especialmente en campos la migración también contemplen el
como el de la salud, la educación y la análisis acerca del impacto real que la
vivienda. inversión del sector vivienda tiene sobre
la mitigación de la migración desde las
Considerando la disponibilidad de áreas rurales a las urbanas, verificando
información y los análisis realizados en con ello una de las hipótesis básicas en
que se está sustentando la actual
política habitacional.

4.3 Estimación del déficit tivas y cualitativas. Se agrega a todo


ello el manejo de diversas cifras
habitacional
sobre la magnitud del fenómeno
migratorio, el cual se ha
z La medición del déficit habitacional
acrecentado en los últimos años
del país ha sido objeto de distintos
para cobrar una importancia
enfoques y metodologías, lo que a su
significativa en el gasto público en
vez ha producido una diversidad de
bienes y servicios, incluida la
interpretaciones y resultados que
vivienda. Por lo tanto, y
producen confusión y poca claridad
aprovechando que se acaba de
sobre la magnitud real de las
realizar el último Censo Nacional
necesidades habitacionales cuantita-
(2000) y que sus resultados están
próximos a conocerse, se recomienda apoyar la revisión y actualización de un
diagnóstico habitacional.
deterioro cualitativo, y al hecho de que
4.4 Programas de el tema figura entre las demandas
explícitas de la población.
mejoramiento habitacional y
de barrios La poca prioridad dada al manteni-
miento, mejoramiento y/o ampliación
El sector vivienda ha logrado un de las unidades habitacionales que
significativo avance en la solución del componen el actual parque habitacional,
problema habitacional cuantitativo, especialmente en las ciudades más
especialmente a partir de la creación del importantes dentro de la GAM, puede
Sistema Financiero Nacional para la conducir con el tiempo a grados de
Vivienda y los recursos nacionales que deterioro irreversibles en una parte
movilizó al sector. No obstante, y sin importante de este capital fijo. Ello, a su
demérito del esfuerzo mencionado, se vez, obligaría a la reposición total de ese
reconoce que la atención a los problemas componente deteriorado con vivienda e
cualitativos del stock habitacional infraestructura urbanística nuevas, a
vigente ha sido proporcionalmente costos muy superiores a los que estaban
insignificante, a pesar de que las implicados en las fases que aún
estadísticas demuestran una partici- admitían intervenciones de mejora-
pación importante y creciente del miento. Es recomendable que este
59
proceso de deterioro sea evaluado con la cual emprender programas
rigurosamente y se midan los impactos destinados a divulgar y explicar
económico, social y físico-ambiental de información sobre los aspectos
ese vacío cualitativo que se está cualitativos de las demandas,
produciendo dentro de una atención incluyendo la importancia del
centrada en la vivienda nueva. mejoramiento habitacional y de barrios,
En consonancia con lo anterior, es demostrando el estado de deterioro
recomendable apoyar el diseño de una progresivo que viven las ciudades frente
estrategia de concientización pública a la falta de mantenimiento y

mejoramiento de su estructura
habitacional e infraestructura
urbanística, así como los distintos infraestructura para servicios básicos,
costos que resultan de ello y sus equipamiento para servicios sociales y
implicaciones negativas para la calidad otras actividades comunales, además de
de vida ciudadana. problemas de tenencia, de orden
ambiental y de orden financiero, no
4.5 Atención de precarios resueltos. Estas municipalidades
urbanas han quedado así enfrentadas a
Los asentamientos en precario, producto la paradójica situación de que, por un
de nuevas invasiones, se han reducido lado, deben prestarle servicios a una
significativamente durante los años 90. población que representó una demanda
No obstante, el país aún debe enfrentar incrementada rápida y despropor-
302 asentamientos con 33.000 familias cionadamente respecto a la población
en condiciones precarias, la mitad de las previa del cantón; y de que, por otro, no
cuales se localizan en San José y se pueden cobrar impuestos para movilizar
ubican en terrenos estatales. En adición recursos a la prestación de esos
al problema, cuatro de cada diez servicios, dadas las exenciones
habitantes en estos asentamientos son especiales establecidas para los
extranjeros. proyectos de interés social.

Las invasiones y la política de atención El modelo de atención actual al precario


a los asentamientos en precario con ha reducido la tipología de respuestas,
énfasis en la resolución de los aspectos para atender lo más típico de soluciones
cuantitativos, han creado la habitacionales nuevas y en propiedad,
animadversión y renuencia de una serie en detrimento de la heterogeneidad
de municipalidades, especialmente en implícita en la demanda de asenta-
áreas urbanas centrales, frente a los mientos en precario con distintos grados
programas del sector, pues muchos de de evolución física y consolidación legal.
los proyectos culminaron con la
concentración de miles de familias en Por ende, aprovechando antecedentes y
asentamientos que no satisfacían experiencias desarrolladas con el
necesidades básicas en materia de Proyecto PROFAC, así como con el
Proyecto de Desarrollo Local que
ejecutan IFAM, la Unión Nacional de Gobiernos Locales y CONADECO, con apoyo de la
GTZ, es recomendable, apoyar al MIVAH en el replanteamiento de la estrategia de
atención a los asentamientos en precario.

4.6 Sistema de selección de los través del Bono Familiar para la


beneficiarios de los programas Vivienda (BFV), y en los mecanismos a
través de los cuales da seguimiento a
de vivienda de interés social y las adjudicaciones. No obstante, el
de seguimiento de los recursos Gobierno realiza importantes esfuerzos,
aplicados con la cooperación del PNUD, para llevar
El sector vivienda ha presentado estos sistemas a su mayor
deficiencias en sus sistemas de transparencia y efectividad. Es
selección de beneficiarios de los altamente recomendable avanzar con
subsidios habitacionales que aplica a los proyectos para completar el Sistema
60
de Información para la Población los estudios para depurar la base de
Objetivo (SIPO), el Sistema de datos de los asentamientos en precario,
Administración de Beneficiarios (SAB) y agregando a la información física la
información pertinente sobre las
familias. Es recomendable que los procesos de asignación del bono en casos de precarios

se efectúen a través de sistemas que organizadas a la información sobre los


hagan uso integrado de estos tres requisitos y trámites del BFV, así como
instrumentos. el impacto que sobre esa accesibilidad
ejercen los procedimientos de
4.7 La participación del sector intermediación del sector privado
privado desarrollador. desarrollador, en procura de meca-
nismos que faciliten transparencia y
La participación del sector privado equidad en la asignación del subsidio.
desarrollador, especialmente a través de Considerando la discusión en torno a las
un pequeño grupo de empresas ventajas y desventajas del mercado de
dedicadas a la vivienda de interés social, la vivienda de interés social para el
ha recibido prioridad en el proceso de sector empresarial desarrollador, al
intermediación con las comunidades carácter monopolístico o no que
beneficiarias de los subsidios habita- adquiere, y a lo pequeño del grupo de
cionales, así como en el desarrollo de los empresas que actualmente operan en
proyectos correspondientes. Esta este campo, es recomendable emprender
intermediación ha sustituido la que un estudio sobre las condiciones reales
realizaban anteriormente algunas del comportamiento de este mercado, a
organizaciones de vivienda, ha reempla- fin de recomendar medidas específicas
zado los procesos de ayuda mutua y para estimular, si es el caso, una mayor
autoconstrucción, e incrementado la participación. Este trabajo podría
eficiencia constructiva. desarrollarse en convenio con la Cámara
Costarricense de la Construcción.
Existe la percepción por parte de
algunos agentes operando en el sector,
Es recomendable estimular la
de que esta intermediación favorece
participación de un mayor número de
exclusivamente a un mismo grupo de
empresas en la atención de la vivienda
empresarios, con lo cual también se
de interés social, en general, y de los
limita la libertad de los beneficiarios y
la transparencia del proceso de precarios en particular. Para ello, es
asignación del subsidio. Es necesario formular una tipología de
recomendable que se estudie la respuestas capaz de atender de manera
accesibilidad real de las comunidades realista a la heterogénea demanda de
soluciones implicadas en asentamientos
o barrios con diversos grados de consolidación. Esa tipología podría conducir a la
investigación aplicada y desarrollo de nuevos productos industrializados en torno a

componentes de vivienda y de planeamiento, ejecución y seguimiento


infraestructura urbanística para de las políticas, programas y proyectos
servicios básicos. que afectan a su área de jurisdicción
territorial y a la población que ahí se
4.8 Participación de las asienta.
Municipalidades.
La situación de recursos municipales
Pese a un discurso político y a una
puede llegar a cambiar significa-
legislación que histórica y progresiva-
tivamente si se termina de aprobar un
mente crecen en el reconocimiento de la
proyecto de ley que autoriza el traslado
necesidad y de las bondades de la
del 10% del presupuesto nacional al
descentralización en Costa Rica, en la
régimen municipal. En atención a estas
práctica cotidiana, y salvo por pocas
importantes reformas constitucionales, y
excepciones, las municipalidades del
desde la perspectiva del sector vivienda
país mantienen una débil injerencia y
participación en los procesos de
61
y asentamientos humanos, se que serían trasladadas desde el gobierno
recomienda preparar un estudio que central al municipal.
produzca recomendaciones de contenido Es recomendable que el sector vivienda,
a la ley marco sobre las competencias a través del MIVAH, dé seguimiento a

los avances del programa de catastro municipal que promueve el IFAM para fortalecer
a futuro la capacidad municipal en la captación y adminis-tración de recursos
financieros.
perversas por parte de líderes inescru-
4.9 Participación de la pulosos que manipulan los esfuerzos
comunidad organizada: comunales a su favor personal.
procesos de ayuda mutua y Todo ello ha facilitado transitar sin
autoconstrucción. escalas intermedias desde un modelo a
En el marco de la prioridad asignada a la otro, es decir, desde una práctica
intervención empresarial en la bastante intensa de procesos de ayuda
construcción de los proyectos habita- mutua y autoconstrucción, incluyendo
cionales de interés social, los procesos de prácticas mixtas (empresas y
ayuda mutua y auto- construcción han autoconstrucción), hasta el de una
sido criticados o desvalorizados, práctica constructiva bastante exclusiva
aludiendo, entre otras razones: a su y por contratación privada, con escaso
lentitud; a los costos de organización o ningún componente de organización
implicados; a la carencia de tiempo por comunal.
parte de la población meta y, por ende, a
un factor de injusticia implicado en Considerando los antecedentes
distraer ese tiempo de actividades estudiados, se recomienda diseñar un
laborales que podrían generarle ingresos; programa que impulse y apoye los
o a la facilitación de intervenciones procesos de fortalecimiento de la

organización comunal y de la autoconstrucción de viviendas, infraes-tructura y


equipamiento comunal con métodos y prácticas que han demostrado ser exitosos.

4.10 Participación de la cuando éstas decidieron incursionar en


comunidad como agentes en el la constitución y operación de la Mutual
Comunal durante dos años y medio
sistema financiero.
hasta su quiebra. Debería examinarse
con cuidado cuáles fueron las
Las asociaciones de desarrollo comunal
debilidades institucionales que
han visto debilitado progresivamente su
motivaron los problemas y proponer
rol en el campo de la vivienda. A ello han
mecanismos que rescaten el aporte de
contribuido situaciones de crisis
recursos desde este sector para ser
financieras como las sufridas por el
combinados en operaciones efectivas con
sector cooperativo y por las asociaciones
los que genera el sistema financiero. La
capacitación en la administración financiera es fundamental en estos casos.
4.11 Administración del factor
tierra. cuales las entidades del sector
. denominan “proyectos habita-cionales”).
El énfasis cuantitativo señalado antes Este modelo está presionando el
en la atención al déficit habitacional, programa hacia la adquisición de
abarca el campo de los asentamientos terrenos más baratos que los
en precario y de la erradicación del encontrados en las áreas centrales de la
tugurio, pues el programa Gran Área Metropolitana (GAM) y, por
gubernamental destinado a este ámbito ende, al desarrollo de los proyectos
está concebido para procurar, habitacionales conjuntos en las áreas
principalmente, la generación de periféricas de la GAM y en áreas rurales
conjuntos habitacionales con viviendas externas a la GAM.
nuevas construidas en terrenos
urbanizados y lotificados (conjuntos a los En cuanto a la ubicación de los terrenos
62
en respuesta a su costo, es cierto que necesidades de transporte de la
conforme se produce un alejamiento de población asentada o reasentada, el
las áreas urbanas centrales es más fácil asociado con la accesibilidad a los sitios
encontrar terrenos más baratos y, por de empleo, el que genera la presión y
ende, producir soluciones habitacionales sustitución de otros usos del suelo (que
de menor costo y con mejor probabilidad en ocasiones resultan más aptos a las
de ser cubiertas con el monto del condiciones físico-ambientales que
subsidio básico. No obstante, no es propiamente el uso residencial), o los
necesariamente cierto que, en términos impactos que se generan sobre los
de economía urbana, este tipo de valores inmobiliarios y su posible
intervención sea la respuesta más repercusión sobre la accesibilidad
efectiva, pues no están siendo habitacional de otros sectores de la
contemplados una serie de otros factores población.
y costos asociados, tales como el de
llevar los servicios urbanos a los nuevos Por lo tanto, es recomendable evaluar y
conjuntos periféricos, el derivado de las replantear una estrategia en torno a la
administración del factor tierra dentro
de la política de vivienda y asenta-
mientos humanos.
depresión económica de su entorno
4.12 Renovación urbana. urbano inmediato. Además, se han
desarrollado experiencias interesantes
Tanto en el ámbito político como técnico, pero aisladas en materia de
existe una clara preocupación por mejoramiento de barrios y renovación
rescatar los centros urbanos, urbana.
especialmente de zonas que son objeto
de un progresivo y acelerado abandono; Es recomendable, por ende, apoyar la
proceso que a su vez es acompañado por iniciativa del MIVAH, de formular con el
el deterioro físico de su infraestructura apoyo de recursos externos, un
habitacional y de otros usos, y por la programa de renovación urbana en
barrios céntricos seleccionados, a modo

de casos piloto, en el casco urbano central de San José.

4.13 El sector de vivienda y manera sistemática y sostenida,


asentamientos humanos. programas para la atención de tugurios
y precarios que resulten exitosos en el
En función de su dinámica actual todo o en algunos de sus componentes.
principal, el sector de vivienda y En el marco de su política, el actual
asentamientos humanos está Gobierno podría interesarse en y apoyar
estructurado en torno a dos bloques la formulación y ejecución de un
institucionales. Por una parte, el de un programa piloto urbano de mejoramiento
grupo de organismos públicos de barrios, basado en el principio de
gubernamentales que han venido triangular esfuerzos entre los actores
operando por bastante tiempo en el principales, con miras a institucionalizar
campo de la vivienda y el desarrollo métodos que enriquezcan la actual
urbano; por otro lado, un conjunto de práctica de énfasis sectoral en vivienda.
entidades públicas, privadas y no-
gubernamentales que se desempeñan El sector vivienda cuenta con
dentro de la mecánica del Sistema mecanismos de coordinación intra-
Financiero Nacional para la Vivienda, ya sectorial, tanto a nivel político como
sea en carácter de rectoría o como técnico. La coordinación intersectorial,
entidades autorizadas para aplicar el así como aquella entre el sector, las
Bono Familiar para la Vivienda, municipalidades y las organizaciones
principal vehículo de la política de comunales se produce de una manera
subsidio habitacional directo. menos estructurada y sistemática.

Es fundamental institucionalizar, de Tanto en su estructura como en sus


mecanismos de coordinación, el sector
63
de vivienda y asentamientos manifiesta z El diseño y operacionalización de
un perfil que es más propio de un agente metodologías que motiven y faciliten
“viviendista” que de uno abocado a un la participación sistemática de las
enfoque más integral de asentamientos organizaciones comunales y de las
humanos. Tomando en cuenta la municipalidades en el diseño,
política gubernamental explícita y ejecución y evaluación de los
sostenida ya por algún tiempo, que programas.
busca la descentralización y el
desarrollo local, es recomendable que se z El diseño e implementación de
estudien y propongan reformas al sector mecanismos de coordinación
para lograr: permanentes y efectivos con las
instancias públicas gubernamentales
z Una participación y coordinación que afectan, en el ámbito central y
más fuertes con las municipalidades descentralizado, la mayoría de las
y comunidades en la formulación y infraestructuras y equipamientos de
desarrollo de las políticas y servicios básicos, o que a través de
programas. su impacto sobre el comportamiento
de los usos del suelo, inciden en
dinámica del crecimiento de las ciudades. forma determinante sobre la

4.14 El Sistema Financiero beneficiarios del subsidio habitacional.


Nacional para la Vivienda. Reformas legales como las de hacer el
BFV gratuito y los ajustes a los límites
El SFNV constituye una de las partes máximos del subsidio, han sido
fundamentales de la actual estructura criticadas como manejo político-
del sector vivienda y constituye la electoral del instrumento clave del
manifestación más importante de la sistema y, en esa medida, se resalta el
última década acerca de la voluntad riesgo del impacto que medidas de ese
política de asignar prioridad al tema de tipo puede llegar a tener sobre la
la vivienda. sostenibilidad del FOSUVI.

El BANHVI, ente rector de este sistema, Por su importante impacto sobre la


se ha visto institucionalmente debilitado atención del problema habitacional en
en sus funciones de supervisión, debido Costa Rica, es recomendable mantener
a la transferencia de sus funciones y optimizar el marco institucional y
fiscalizadoras sobre las entidades operacional del SFNV, como mecanismo
autorizadas del sistema a la transparente y efectivo en la atención de
Superintendencia General de Entidades la demanda habitacional de los sectores
Financieras (SUGEF), y a la pérdida de de ingresos medios y bajos. Asimismo,
la posibilidad de captar el recurso que es recomendable mantener una
se originaba en una hipoteca en segundo constante revisión de la ley constitutiva
grado a favor del Banco, que se requería del SFNV a la luz de todas las
originalmente y por ley de los modificaciones posteriores, especial-
mente considerando que muchas de esas
alteraciones se producen sin visión de conjunto.

4.15 Captación de recursos por crédito para vivienda nueva, o para


la vía de los ahorros. mejorar y ampliar su vivienda. Estas
estrategias debieran diferenciarse para
Considerando un contexto sectorial las familias ubicadas en el estrato de
débil en cuanto a los esquemas de ingresos inferior a los cuatro salarios
ahorro para la vivienda, es mínimos y el de las que están por
recomendable estudiar y definir encima de ese ámbito, dada la
estrategias concretas para incrementar asociación o no que esa ubicación
la movilización de recursos para el determina para el ahorro previo como
sector vivienda, independientes del requisito de acceso a un crédito
presupuesto nacional, por la vía del subsidiado con el Bono Familiar para la
ahorro previo de las familias que desean Vivienda (BFV).
64
tasas de interés para generar
Entre los componentes a examinar, rendimientos positivos y para evitar
debiera prestarse especial atención al desequilibrios entre la competencia de
desarrollo de campañas de los recursos públicos y la atención de
concientización y motivación al ahorro solicitudes de vivienda; a la valoración
dirigidas a la población meta de las del potencial de los esquemas de ahorro
entidades financieras del sector, contractual, con los cuales se requiere
atendiendo a las características una meta mínima de ahorro antes de
socioeconómicas de los distintos grupos; acceder a un crédito hipotecario; y a la
al estudio de las características de las adecuación de los instrumentos de
captación para que contemplen un
seguro de vida y de invalidez para garantizar a los beneficiarios del asegurado el pago
de las cuotas faltantes del plan de ahorro.
en este sentido, es necesario mejorar
4.16 Manejo del subsidio el acceso de la población (en
habitacional. asentamientos en precario), a la
información acerca de la tipología de
Es recomendable que se estudie la soluciones en oferta dentro del SFNV y
accesibilidad real de las comunidades a los mecanismos de tramitación
organizadas a la información sobre los implicados.
requisitos y trámites del BFV, así como
el impacto que sobre esa accesibilidad Esta información debiera traducirse en
ejercen los procedimientos de una mayor libertad de opciones sobre la
intermediación del sector privado solución y la mecánica de ejecución, y
desarrollador, en procura de una mayor transparencia en los
mecanismos que faciliten transparencia procesos de tramitación del BFV.
y equidad en la asignación del subsidio. Conviene desconcentrar la
Si bien se detectaron algunos esfuerzos intermediación que realizan los
desarrolladores, con mecanismos que
abran posibilidades de mayor participación a organizaciones de las mismas
comunidades y de las municipalidades interesadas.
atención integral a los asentamientos
4.17 Atención a la vivienda en precarios, tugurios o marginados que
el marco del planeamiento continúan creciendo o que han surgido
recientemente en las áreas urbanas del
urbano. país. También persiste la ausencia de
mecanismos financieros para atender y
Pese a todas las experiencias negativas recuperar inversiones en mejoras de
analizadas en este informe sobre el infraestructura y para promover la
tema, las políticas en vivienda aún no densificación urbana, así como de
impiden que muchos proyectos políticas para mantener y mejorar el
habitacionales continúen desarrollán- stock habitacional existente.
dose sin la debida atención a sus
impactos territoriales y urbanísticos. En Las implicaciones de estos vacíos en la
consecuencia, el sector no ha logrado política de vivienda son el deterioro de
establecer mecanismos sistemáticos y la infraestructura urbana existente y la
sostenidos en el tiempo para la continua expansión de la mancha
coordinación intersectorial en materia de urbana en las ciudades, con un patrón
de baja densidad, especialmente en la
GAM, lo que en conjunto significa desaprovechar la infraestructura existente y
deteriorar la economía urbana.
orden regional (dentro de la Región
Central) que está recibiendo atención en
4.18 Planeamiento urbano materia de planeamiento urbano, se
nacional y regional. recomienda que este nivel de
planeamiento regional sea abordado a
Siendo la GAM el único territorio de fin de: 1) orientar la formulación de los
Planes Reguladores, instrumentos
65
propios del siguiente nivel cantonal- desarrollada en torno a la resolución de
local; y 2) permitir la planificación de problemas específicos, tales como el de
sistemas urbanos que por su naturaleza la recolección y tratamiento de los
superan la escala cantonal y su desechos sólidos.
administración municipal independiente. Si no llega a diseñarse y acordarse la
creación y operación de un órgano
Para efectos de su administración, supra-municipal que involucre activa e
también es recomendable establecer intensamente la participación de los
mecanismos que remedien la falta de gobiernos locales, existe el riesgo de que
autoridades de orden supra-municipal, el actual ejercicio de planificación en
de escala regional y metropolitana, torno a la GAM vuelva a quedar como
aprovechando para ello la experiencia en uno más dentro de los que ha realizado
materia de coordinación intermunicipal el gobierno central, generando, en el
mejor de los casos, un producto técnico
valioso que puede, incluso, legalizarse, pero carente de un componente institucional
fundamental para asegurar la gestión del desarrollo en el nivel local y en el marco de
ese instrumento. del suelo en el nivel local, las
autoridades están realizando un esfuerzo
4.19 Planeamiento urbano por lograr que las municipalidades
local. asuman la responsabilidad de
producirlos y administrarlos. Pese a
Siendo el Plan Regulador el principal estos esfuerzos, la conclusión es que la
instrumento legal para ordenar el uso tarea supera los recursos humanos y
acciones en marcha y que persisten
debilidades metodológicas, de donde se
hace recomendable estructurar un

ENTREVISTAS REALIZADAS
Banco Interamericano de Desarrollo 1. Betsy Murray, Coordinadora de Proyectos
2. Jorge Montero, Especialista Sectorial
BANHVI Local
3. Ricardo León, Gerente General
Cámara Costarricense de la Construcción 4. Juan de Dios Rojas, Director FOSUVI
CCC 5. Jaime Molina U., Presidente
Comisión de Desarrollo del Gran Área 6. Randall Murillo, Gerente General
Metropolitana CODEGAM 7. Eduardo Brenes Mata, Director Ejecutivo
Confederación Nacional de Asociaciones de
Desarrollo Comunal 8. Ronny Monge B., Presidente
COPAN
GTZ – Proyecto de Desarrollo Local 9. Daniel Morgan
10. Annette Bähring, Asesora Principal
Proyecto
Estado de la Nación 11. Luis Angel Acevedo
Federación de Mutuales de Ahorro y Préstamo 12. Jorge Vargas Cullell, Consultor
de Costa Rica 13. Lilliam Agüero V., Directora Ejecutiva
Fundación Promotora de Vivienda FUPROVI
14. Eloísa Ulibarri, Directora Ejecutiva
15. Carmen González
Instituto de Fomento y Asesoría Municipal 16. Minor Rodríguez R., Director Operaciones
17. Carlos Calvo Q., Presidente Ejecutivo
Instituto Mixto de Ayuda Social IMAS 18. Maribel Sequeira, Directora Ejecutiva
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo 19. Roxana Víquez, Presidenta Ejecutiva
INVU 20. Gerardo Alvarez H, Presidente Ejecutivo
21. Miguel A. Porras, Gerente
22. Miguel A. Wong S., Director de
Planificación Urbana
66

Defensoría de los Habitantes 23. Sandra Pisk, Defensora de los Habitantes


24. Juan Carlos Cordero, Asesor
25. Liliana Arrieta
Constructora privada de vivienda de interés 26. Maggie Cercone
social
Ministerio de Planificación Nacional y Política 27. Rogelio Palomo Asch, Estudios
Económica
Ministerio de Vivienda y Asentamientos 28. Hernán R. Zamora, Viceministro
Humanos 29. Jesús Fernández, Director de Vivienda
30. Marlen Rueda, Directora de
Asentamientos Humanos
31. César Díaz, Director Secretaría Ejecutiva
de Planificación Social
Municipalidad de San José 32. Juan Luis Jiménez Succa, Asesor del Sr.
Alcalde
33. Mario Vargas, Asesor del Sr. Alcalde
34. Vladimir Klochkov, Director de Urbanismo
Mutual Heredia 35. Ofelia Taitelbaum J., Gerente General
Programa de Naciones Unidas para el 36. Alfredo Marty, Representante Residente
Desarrollo PNUD Adjunto
37. Lorenzo Guadamuz, Asesor Técnico
38. William Rodríguez, Proyecto Erradicación
de Precarios
39. Helio Fallas, Experto Nacional, Mapa de
Pobreza
40. Johny Meoño, Consultor Reforma del
Estado
67
programa de asistencia técnica para fortalecer el proceso de planeamiento con miras
al desarrollo urbano local

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Sistema Financiero Nacional para la Costa Rica.
Vivienda, No. 7052, reformada por la Ley
Orgánica del Banco Central de Costa Asamblea Legislativa. Proyecto de Ley:
Rica, No. 7558, y adición de un Artículo Reforma de la Ley del Sistema
Financiero Nacional para la Vivienda No.
169 bis. Expediente No. 13.489. Costa
7052. Expediente No. 14.105. Costa
Rica.
Rica.
Asamblea Legislativa. Proyecto de Ley:
Asamblea Legislativa. Proyecto de Ley:
Adición de un Artículo 67 bis a la Ley Reformas de la Ley del Sistema
del Sistema Financiero Nacional para la Financiero Nacional para la Vivienda,
Vivienda, Ley No. 7052. Expediente No. No. 7052. Expediente No. 14.004. Costa
13.649. Costa Rica. Rica.

Asamblea Legislativa. Proyecto de Ley: Asamblea Legislativa. Proyecto de Ley:


Adición de un Artículo 59 bis de la Ley Regulación de la Declaratoria de
No. 7052, Ley del Sistema Financiero Viviendas de Interés Social. Expediente
Nacional para la Vivienda. Expediente No. 13.939. Costa Rica.
No. 13.947. Costa Rica.
Asamblea Legislativa. Proyecto de Ley:
Autorización al Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo la condonación
total de las multas e intereses de las deudas pendientes sobre Viviendas de Interés
Social. Expediente No. 14.102. Costa Rica.

ASENTAMIENTOS VISITADOS
71

Orowe, Los Hijos de Ricardo, La Capri, Nísperos, Guararí.


BARRERAS INSTITUCIONALES A REMOVER
PARA FACILITAR UN PROGRAMA SOSTENIDO
DE MEJORAMIENTO BARRIAL EN
EL SALVADOR
Por: Jaime Barba (Febrero, 2001)

ANTECEDENTES

Programa de Rehabilitación de Asentamientos Marginales (1977-78)


problemas que afectaban a la
1. A finales de los años setenta, y población de menores recursos en el
contando con el patrocinio del Área Metropolitana de San Salvador
Programa de las Naciones Unidas se podían desagregar de la siguiente
para el Desarrollo y el Banco manera28 :
Mundial, se propició la formulación
de un importante estudio de z Empleo limitado e inestable y por
desarrollo urbano y regional lo tanto un ingreso mensual
denominado Programa de familiar insuficiente. Se
Rehabilitación de los Asentamientos calculaba que para 1976 la
Marginales del Área Metropolitana de población residente en
San Salvador. Dicho Programa asentamientos populares en
constituye, hasta el día de hoy la situación precaria 29 era de
única plataforma de amplio alcance 344,400 personas, lo que
que se ha diseñado en El Salvador correspondía al 47 por ciento de
en materia de rehabilitación urbana. la población total del Área
Metropolitana de San Salvador.
2. Por tratarse de un diseño bastante
completo, vale la pena en este z Consumo de agua potable muy
documento esbozar algunas limitado. Por ejemplo en un
caracterizaciones, objetivos y grupo de colonias ilegales, donde
alcances del Programa de vivían 3,300 personas, ningún
Rehabilitación de los Asentamientos lote estaba conectado a la red de
Marginales del Área Metropolitana de agua potable. Las familias
San Salvador, a fin de tener una idea compraban agua a particulares
de la magnitud del desafío actual, fuera de la zona a un precio
sobre todo, si se considera que han mensual promedio 300 por
pasado desde aquella formulación ciento más que el consumo
casi veinticinco años, y los formal.
dinamismos urbanos han dado lugar
ahora a escenarios verdaderamente z La oferta habitacional también
complicados y explosivos. era muy limitada. Para un poco
más del 50 por ciento de las
3. Para el referido Programa las familias de San Salvador, las
dimensiones de algunos de los únicas opciones eran los

28
Se elaboraron diversos documentos para la formulación del Programa de Rehabilitación de los
Asentamientos Marginales del Área Metropolitana de San Salvador, las referencias fácticas que aquí se
retoman provienen del Informe de la Fase I. San Salvador, febrero de 1977.
29
Estos asentamientos populares eran de diverso tipo: mesones, tugurios, colonias ilegales (invasiones de
tierras privadas o públicas, lotificaciones no aprobadas, etc.). La proporción mayor, para aquellos años la
constituían los mesones y en segundo lugar los tugurios, y el menor porcentaje lo constituían las otras
modalidades de asentamientos. Además de ser el municipio de San Salvador (asiento de la ciudad de San
Salvador) el territorio que concentraba la mayor parte de todos los asentamientos populares en situación
precaria.
72
mesones, tugurios y colonias Asentamientos Marginales del Área
ilegales. La única excepción la Metropolitana de San Salvador se
constituían los proyectos de la planteó objetivos dirigidos a la
Fundación Salvadoreña de integración económica y social, tales
Desarrollo y Vivienda Mínima y como:
los dos proyectos de
rehabilitación del ente estatal z Mejorar los niveles de consumo
autónomo Instituto de Vivienda de estos sectores populares.
Urbana.
z Mejorar la participación de la
z La movilidad social, para estos población de estos asentamientos
pobladores en precario, en en las decisiones que afectaban
muchos casos era hacia abajo; el desarrollo urbano y más
por ejemplo, cuando una familia particularmente de estas
debía moverse desde un mesón comunidades.
a un tugurio porque no podía
continuar pagando la cuota z Reducir los riesgos físicos y
mensual regular. económicos de los habitantes de
estos asentamientos.
z Un porcentaje considerable de
las familias de estos 5. Este Programa tenía alcances
asentamientos populares en específicos y señaló claramente las
precario no poseía títulos de proporciones del tipo de
propiedad sobre los lotes donde asentamientos que serían sujeto de
viven. En muchas de las colonias rehabilitación, y esto en relación con
ilegales, a pesar de que en el peso específico de cada uno
algunos casos se pagaban cuotas (Cuadro 1).
mensuales, los dueños de esas
tierras (o los lotificadores) no 6. Resulta interesante destacar la
formalizaban legalmente estos modalidad de acción que el Programa
arrendamientos con la se proponía:
correspondiente promesa de
venta. z Para la rehabilitación de
mesones y viviendas viejas no se
4. El Programa de Rehabilitación de los preveían proyectos específicos en

Cuadro 1

ASENTAMIENTOS SELECCIONADOS PARA REHABILITACIÓN INMEDIATA


(Programa de 18 meses)

Tipo de Área N° actual % del N° total N° potencial % del N° total


asentamiento de fam. de fam. en el de fam. en de fam. en
tipo en 1976 sitios selec. proyectado
tipo En 1987
Tugurios 25.5 3,447 43% 3,670 23%
Campamentos 2.1 486 11% 490 13%
Mesones y 9.4 5,100 15% 5,500 13%
viviendas viejas
Colonias Ilegales 180 3,734 16% 7,880 13%
TOTAL 217 12,767 17% 17,540 14%

FUENTE: Estudio de Desarrollo Urbano y Regional (Proyecto ELS/73/008), Programa de Rehabilitación de


los Asentamientos Marginales del Área Metropolitana de San Salvador, Informe de la fase I, Documento
No. 4/EDURES (E), San Salvador, febrero de 1977, p. 6 (Cuadro 1).
73
áreas delimitadas, sino medidas
legales a nivel de la ciudad para No obstante la pertinencia y
proteger los derechos de los precisión de algunos de los
inquilinos y dueños y medidas señalamientos de este estudio, éste
financieras y legales. no se puso en práctica como
La participación del sector Programa. Las razones de ello son
privado en cuanto a contribuir al variadas e intrincadas, pero no cabe
aumento del empleo por medio duda que un componente esencial lo
del sector formal e informal, la constituyó la falta de voluntad
movilización del capital, el política para emprender un proceso
aumento de la oferta del terreno de rehabilitación urbana que de
pero bajo normas apropiadas y algún modo impactara de forma
derechos a la firme tenencia, sensible el tejido social urbano, ya en
obras físicas y aumento de la aquellos años en franco proceso de
oferta habitacional. deterioro.
Acciones puntuales (Comunidad “Las Palmas”, 1997-2000)

7. El Proyecto de Rehabilitación de la Aunque se logró garantizar un


Comunidad “Las Palmas”, es quizás financiamiento en buenas
el único proyecto de mejoramiento condiciones a partir de la
barrial en el país. El territorio de la Cooperación Alemana (que aportó el
comunidad es de un área de 9.6 97.3 por ciento), la verdad es que
hectáreas que albergan a uno de los esto se tradujo en un
más antiguos tugurios de la ciudad desdibujamiento de la amplia
de San Salvador. Sin embargo, el experiencia de ayuda mutua que
proyecto se concentró en construir tiene la institución responsable del
soluciones habitacionales de altura proyecto, Fundación Salvadoreña de
(tres y cuatro niveles) para 84 Desarrollo y Vivienda Mínima,
familias, lo que de entrada limitó sus FUNDASAL, ya que la ayuda mutua se
alcances, ya que la modificación del trocó por el llamado ahorro previo,
entorno es sólo parcial. Cada que consistió en ahorrar durante 8
apartamento tipo mide 42.78 metros meses el equivalente a 8 cuotas del
cuadrados de área de uso múltiple, apartamento nuevo. Y aunque el
para actividades de estar, comer y aporte en el total del financiamiento
dormir; y un área adicional de 1.60 es insignificante (2.4 por ciento), lo
x 4.2 metros para lavar ropa y aseo cierto es que esta modalidad drena
personal. Siendo el área total del aún más las ya disminuidas fibras
apartamento de 49.5 metros organizativas de los sectores
cuadrados. populares más empobrecidos.

Los vacíos de una política pública, el problema fundamental


Antes de 1950 el panorama de la vivienda en El Salvador mostraba, por un lado,
la persistente precariedad de la mayoría de las casas campesinas dispersas por
todo el país, entre las cuales resaltaban las pocas mansiones de gran valor de los
propietarios de fincas y haciendas; por el otro, la creciente heterogeneidad
habitacional en las ciudades, donde los barrios populares eran segregados cada
día más de las nuevas colonias de los grupos sociales de ingresos medios y altos.
En este contexto encontramos un mercado habitacional poco desarrollado y una
débil intervención pública y social en torno a esta problemática.

Esta situación va a cambiar drásticamente a partir de mediados del siglo XX debido


al crecimiento económico, la urbanización y la modernización del Estado. Se crean
el Instituto de Vivienda Urbana (IVU), que dará un fuerte impulso a los programas
públicos de vivienda iniciados en la década de los años 30, la Financiera Nacional
para la Vivienda (FNV), que desde los años 60 constituirá la base para la
74

conformación de un importante número de empresas privadas dedicadas a la


construcción de proyectos de vivienda de gran envergadura dirigidos principalmente
hacia grupos sociales de ingresos medios, y en 1973 el Fondo Social para la Vivienda
(FSV), instituido como un programa con la participación del Estado, los patronos
y los trabajadores formales con ingresos hasta tres salarios mínimos, orientado a
financiar vivienda para los asalariados de ingresos más bajos. Se va configurando
así un mercado habitacional de relativo dinamismo y una importante capacidad
de gestión de este tipo de proyectos, mientras las políticas públicas para la vivienda
alcanzan su mayor nivel de desarrollo.

La crisis de finales de los años 70, la guerra durante la década siguiente y la


reestructuración de la economía y la sociedad luego de los Acuerdos de Paz,
enmarcan una larga transición hacia el momento actual, en que la política de
vivienda que se había ido estructurando en las décadas anteriores se desdibuja
paulatinamente y el mercado enfrenta obstáculos de difícil resolución.

El panorama de la vivienda al iniciarse el siglo XXI con dos impactantes terremotos


es radicalmente diferente. El campo salvadoreño se ha ido poblando durante las
dos últimas décadas de lotificaciones ilegales entre las cuales es difícil distinguir
los asentamientos construidos al calor de los Acuerdos de Paz y el Programa de
Transferencia de Tierras. En las áreas urbanas los mesones han dejado paso a los
tugurios y las colonias ilegales (Zschaebitz et al, 1995), mientras emergen, como
en la mayoría de ciudades latinoamericanas, nuevas expresiones de segregación
urbana, entre ellas los condominios cerrados (Lungo y Baires, 2001).

Así los terremotos, más allá de la magnitud de la destrucción y los daños materiales,
económicos y sociales causados, pusieron al desnudo las limitaciones de la acción
gubernamental que se caracteriza por los vacíos de la política de vivienda actual y
el desfase de la institucionalidad responsable de la misma. Por esta razón, un
análisis integral de esta problemática exige observar sus múltiples dimensiones y
las contradictorias relaciones entre las mismas

Fuente: Tomado de Mario Lungo, Revista ECA, UCA, Septiembre de 2001

El desafío de la vulnerabilidad

El marco de la actividad sísmica

8. El terremoto del 13 de enero de Salvador. La peculiar modalidad de


2001, así como la serie de eventos afectación que han tenido estos
sísmicos acaecidos desde esa fecha sismos sobre la franja litoral y
(sobre todo el del 13 de febrero que central del país, ha dejado al
tuvo como área de afectación descubierto la fragilidad de diversos
privilegiada la zona paracentral del asentamientos humanos30 . Y no es
país), exigen cambiar drásticamente sólo el hecho de que muchas familias
la perspectiva de cualquier proyecto salvadoreñas vivan en un hábitat
de intervención urbana en El donde la vivienda y los servicios sean

30
Los dos terremotos habidos en El Salvador habidos a principios de 2001 (13 de enero y 13 de febrero), en
términos habitacionales tuvieron mayor afectación entre la población rural del país y ciudades pequeñas
del interior. «Previo al[os] terremoto[s] y de acuerdo a cifras oficiales, en el área rural se identificaba el 52
por ciento del déficit habitacional nacional, concentrándose en la población con ingresos por debajo de los
dos salarios mínimos [145 dólares, aproximadamente] el 78 por ciento de dicho déficit. Los aspectos negati-
vos del déficit no se referían exclusivamente a carencias físicas de techo, piso o paredes en viviendas, sino
también a la falta de acceso a los servicios básicos como agua potable, energía eléctrica, evacuación e desechos
sólidos, falta de suficientes espacios públicos y recreativos, así como, a aspectos menos tangibles, así como
a aspectos menos tangibles como son el hacinamiento, la insalubridad y la marginación social». “FIDAVIP.
Federación de Instituciones de Apoyo a la Vivienda Popular”, El Diario de Hoy, martes 27 de febrero de
2001, San Salvador, p. 51.
75
precarios, es que muchos lugares sensiblemente la composición del
de poblamiento se encuentran en tipo de asentamientos populares en
situación de riesgo, dadas las buena parte del Área Metropolitana
características geológicas del país. de San Salvador. Así, si antes de
Esto adquiere dimensiones mayores 1986 un poco más del 50 por ciento
si se considera el tipo de crecimiento de la población de precarios recursos
urbano que El Salvador ha tenido en económicos vivía en mesones, ya a
los últimos cincuenta años y donde principios de los años noventa del
los últimos veinticinco se puede siglo xx la situación se había
decir, sin ambages, que han estado alterado, puesto que la modalidad
regidos por la falta de planificación, llamada colonias ilegales se había
la carencia de criterios coherentes de vuelto predominante, sobre todo
gestión urbana y la poca considera- debido a que muchos mesones, como
ción del cuadro geológico del país. efecto inmediato del sismo se
derrumbaron, y como no hubo de
9. Debe considerase que el terremoto parte del Estado una respuesta
del 10 octubre de 1986, que tuvo su amplia y profunda a la situación del
principal radio de afectación en el hábitat popular, entonces la
municipio de San Salvador y otros emergencia de las colonias ilegales
municipios metropolitanos adyacen- así como la expansión de algunos
tes, contribuyó a que se modificara tugurios no se hizo esperar.

Cuadro 2

POBLACIÓN Y MODALIDAD DE VIVIENDA POPULAR EN EL ÁREA


METROPOLITANA DE SAN SALVADOR (1971-1993)

Modalidad de 1971 1986 1993


Vivienda
Colonia ilegal 108,993 156,471 183,299
Tugurio 50,334 70,842 130,379
Mesón 178,853 81,381 86,297

FUENTE: Ulrike Zschaebitz et al, Documentos de Estudios de FUNDASAL, No. 15/vol. I: La vivienda popular
urbana del Área Metropolitana de San Salvador, 1971-1993. Estadísticas básicas de los asentamientos
populares urbanos del Área Metropolitana de San Salvador, 1968-1993, pp. 58, 58 a, 58 b.

10. Además, hay que agregar que entre las modalidades de vivienda
también se vio modificada la popular y los proyectos
ubicación geográfica de estos habitacionales impulsados por el
asentamientos populares, dado que sector construcción. Ahora, en un
ahora alrededor del 70 por ciento de mismo territorio existen, casi
las colonias ilegales, por ejemplo, se indiferenciadamente colonias
encuentran ubicadas en los ilegales, tugurios, algunos mesones,
municipios de San Salvador, proyectos habitacionales para
Mejicanos, Soyapango y Ciudad sectores populares auspiciados por
Delgado. Esto hace que un organismos no-gubernamentales
importante agregado de población se (Fundación Salvadoreña para la
reproduzca socialmente en estas Vivienda Mínima, por ejemplo),
condiciones. proyectos residenciales para
cotizantes del Fondo Social para la
11. Por otra parte, se advierte que se ha Vivienda (entidad estatal), proyectos
producido una imbricación territorial residenciales para sectores medios y
76
viejas áreas de vivienda (al menos Esta situación debería implicar una
25 años) que se han deteriorado e revisión exhaustiva del actual
incluso segmentos de parque poblamiento metropolitano que se ha
industrial u otros dispositivos venido dando en laderas, cerros,
económicos como las áreas de quebradas y otros lugares
maquila. irregulares, y donde las empresas
involucradas en el sector
Esto no se presentaba de esta forma construcción y entidades estatales
cuando se pensó en la propuesta de correspondientes han hecho,
mejoramiento barrial que se muchas veces, caso omiso de las
proponía en los años setenta del recomendaciones para construir
siglo XX (EDURES). De ahí que una establecidas por la ley.
nueva propuesta de rehabilitación de
barrios debe incorporar estas Es hasta los años noventa, al
decisivas modificaciones ocurridas fortalecerse la capacidad de la
en el espacio metropolitano, para Oficina de Planificación del Área
poder contribuir a la gestión de Metropolitana de San Salvador,
territorios con creciente complejidad institución dependiente del Consejo
económica y social. de Alcaldes del Área Metropolitana
de San Salvador, que las
12. Después de la intensa actividad disposiciones legales han podido
sísmica que se presentó a partir del aplicarse con mayor amplitud. Al
13 de enero también han quedado al establecerse estas áreas de riesgo,
descubierto algunos aspectos sin duda que tendrá que iniciarse un
institucionales que deberían hacer proceso de reordenamiento
parte de las políticas de vivienda, al territorial.
menos en las áreas urbanas de la
Región Metropolitana de San Es más, habría que comenzar por
Salvador. seguir las recomendaciones surgidas
del amplio esfuerzo de indagación
De este modo, dada la desastrosa urbana y regional que emanó del
evidencia de lo sucedido en La Plan Maestro de Desarrollo Urbano
Colina, se hace urgente revisar y — plamadur, realizado bajo el
modificar los parámetros vigentes e auspicio del Viceministerio de
impulsar una redefinición del Vivienda y Desarrollo Urbano, en el
ordenamiento territorial en las cual se que establecieron parámetros
principales ciudades metropolitanas básicos para el crecimiento urbano
del país. En la información derivada
Aunque aún no hay estudios de plamadur, para 1997, ya se
científicos concluyentes respecto a lo identificaba el cordón habitacional
sucedido en La Colina, el informe que va desde Utila hasta Pinares de
preliminar anteriormente citado Suiza, pasando por La Colina, como
señala que todas las evidencias área propensa a derrumbes. Además
apuntan a pensar que no se este argumento se ve reforzado con
consideraron suficientemente las la divulgación del mapa sísmico de
características geológicas de la zona. la ciudad de San Salvador (que fue
El informe indica que la existencia elaborado por una misión geológica
de mantos acuíferos en la Cordillera alemana a finales de la década del
del Bálsamo hace, entre otros sesenta del siglo xx), en el cual están
claramente establecido los riesgos de
factores, que la composición del
habitar en San Salvador y sus
suelo sea menos compacta. Y esto
alrededores.
sugiere que el tipo de construcciones
y el volumen de los asentamientos
13. Lo que se prevé, según las
implantados debieron de haberse
declaraciones de funcionarios del
evaluado de forma más equilibrada,
Gobierno Central, es que tendrá
sin dejar que los meros intereses
lugar un incremento en la
económicos (desidia gubernamental,
construcción de viviendas, sobre
constructoras y bancos) se
todo para dar respuesta a los
impusieran.
afectados directamente por los
77
terremotos de enero y febrero del a El Salvador no es considerado de
2001. Las cifras preliminares de las manera responsable a efectos del
que se está hablando andan poblamiento en el territorio, siempre
alrededor de los 2,800 millones de se estará al garete y las
dólares para enfrentar la consecuencias, en términos de vida
reconstrucción del país. humana, al producirse eventos
sísmicos (que no es posible predecir
Desafortunadamente, esto no parece con exactitud milimétrica), serán
estar articulado a un genuino graves. Lo sucedido en enero de
proceso de ordenamiento territorial 2001 fue producto del movimiento
con el cual se tendría la posibilidad, de la placa Cocos (ubicada en el
después de muchos años, de océano Pacífico), la cula en un
establecer un ritmo y modo menos proceso de subducción (se entiende
“salvaje” del crecimiento urbano31 . por introducción en otra placa, por
debajo) afectó la placa Caribe y es
Debiera considerase de forma esto lo que originó el fuerte sismo de
estratégica el alcance de la actividad 7.6 en la Escala de Ritcher y que
sísmica desatada a partir del 13 de tuvo un radio de acción de amplio
enero del 2001. En ese sentido, no espectro sobre la costa y franja
puede obviarse, en ningún momento central del territorio de El Salvador.
las características sísmicas que Como consecuencia de ello, las
afectan al país: a) Los tiempos de la diversas fallas existen sobre el
actividad sísmica, no son humanos, territorio nacional se vieron
sino geológicos, esto quiere decir que reactivadas y son las causantes de
si el estudio científico de la los sismos posteriores.
estructura geológica correspondiente

Legalización

14. Un aspecto principal que no puede Los casos que requieren mayor
desconocerse al momento de atención, por la población
impulsar un programa de involucrada y el volumen de
rehabiltación de barrios es que un transacciones efectuadas, es el que
porcentaje amplio del poblamiento de atañe a los procesos de compra-
la Región Metropolitana de San venta. Aquí, sucede que un
Salvador no está regularizado, es lotificador privado parcela terrenos y
parte de la urbanización informal. los vende al público, pero obviando
Sobre todo en los asentamientos el procedimiento legal, tanto de la
llamados colonias ilegales. Estos operación de compra-venta, como el
asentamientos tienen dos vías de proceso de inscripción de inmuebles
constitución: a) por usurpación de de cada terreno vendido. Esto hace
terrenos públicos (estatales o que los asentamientos humanos en
municipales) y privados y b) por las colonias ilegales sean amorfos,
procesos de compra-venta sin irregulares y desequilibrados.
respaldo jurídico.

31
Lo que se trata es de señalar que éste es el cuadro crítico que debe considerarse al momento de establecer
el poblamiento en el país y en las ciudades, especialmente: b) Además, debe ubicarse El Salvador en un
escenario sísmico mucho más amplio donde en los últimos 30 años han tenido lugar eventos sísmicos de
significación: i) 1972: terremoto que destruyó la zona central de Managua, Nicaragua; ii) 1976, terremoto en
ciudad de Guatemala de gran magnitud; iii) 1986, terremoto en San Salvador; 1990, iv) terremoto frente a
Costa Rica en el océano Pacífico que produjo durante casi cuatro años aproximadamente 20,000 sismos de
diferente magnitud; v) terremoto frente a Nicaragua en el océano Pacífico, que provocó elevadas mareas sobre
la zona de Pochomil y sus alrededores y: vi) ahora este terremoto del 13 de enero de 2001 frente a El Salvador
en el océano Pacífico. Y es que Centroamérica está sujeta a una serie de fracturas geotectónicas a escala
global y también se encuentra expuesta a fallamientos locales. Por el norte, en el océano Atlántico, se
encuentran interactuando la Placa de Norteamérica y la Placa del Caribe, divididas por la Fosa del Gran
Caimán. En la parte sur, en el océano Pacífico, se distingue la Placa de Cocos a lo largo de todos los países
centroamericanos (zona de subducción) formando la Fosa de Mesoamérica. Esta estructura geológica llega
hasta la cresta de Cocos al nivel de la frontera entre Costa Rica y Panamá. La Placa de Nazca actúa a nivel
de Panamá, a través de la Placa galápagos con movimiento paralelo al bloque de Panamá que afecta también
a Costa Rica a través de una falla transcurrente y ha provocado grandes temblores destructivos en la región
centroamericana. De este modo, ignorar dicho escenario sísmico significaría una absoluta irresponsabilidad.
78
Algunos cuentan con provisión de vínculo principal, debe considerarse
servicios básicos, pero otros no. que dado el carácter complejo de la
Muchos de ellos están ubicados en situación salvadoreña, deberá
zonas de riesgo, con el agravante que contarse con enlaces en varias
ya llevan años pagándole al direcciones y con diversos sectores
lotificador por esas tierras. del país, para garantizar la
aplicabilidad del posible programa32 .
Debe decirse que existe un mercado Además, dado el curso de la
formal de lotificaciones donde se dinámica de reconstrucción del país,
ubican empresas de cobertura los fondos asignados por institu-
nacional como ARGOZ, LOTIVERSA, ciones como el Banco Interamericano
entre otras, que siguen la normativa de Desarrollo se verán redefinidos,
legal vigente. Y también existe un ya que la demanda de vivienda
mercado informal de lotificaciones temporal y permanente que
que es el que hay que procurar oficialmente se está considerando
abordar, para desentrabar la alcanza la cifra de 100,000
ilegalización de tierras. En la Región viviendas.
Metropolitana de San Salvador, son
predominantes este tipo de De ahí que un programa de
lotificaciones y son las que, de rehabilitación tenga que establecer
hecho, han venido configurando las prioridades y ejes direccionales
características peculiares del específicos para poder ser efectivo.
poblamiento precario y haciendo de La asignación de recursos del Banco
los pequeños núcleos urbanos Interamericano de Desarrollo que se
enredados enjambres de asenta- discutía antes de enero del 2001, y
mientos superpuestos con que giraba entorno a los 90 millones
importantes déficit en provisión de de dólares, para ser destinados a la
servicios básicos. Municipios como rehabilitación de vivienda precaria,
Apopa, Delgado, Soyapango, con seguridad se verá redefinida.
Quezaltepeque y Colón son ejemplos
claros de esto. Ahora, dado el cuadro 16. No obstante ello, debe tenerse claro
de actividad sísmica del país, los que un programa de rehabilitación
aspectos de riesgo para estos debe contribuir a romper el círculo
asentamientos experimentarán un vicioso de asistencialismo, mercan-
crecimiento exponencial y las tilización y precariedad que caracte-
cuestiones legales bajarán su perfil, riza a un importante segmento de
pero no obstante ello, la legalización intervenciones existentes en este tipo
será imprescindible y el núcleo del de asentamientos, sobre todo en
problema no se concentra en los colonias ilegales. Y aquí es donde
trámites que deben efectuarse u otro hay que recuperar experiencias
tipo de aspectos administrativos, locales e internacionales que
sino en la voluntad del lotificador, pueden, con seguridad, servir de
que es al actor que debe prestársele marco referencial, aunque ampliado
bastante atención, tanto para el a una escala mucho mayor y
cumplimiento de la normativa tratando de evaluar sin prejuicios los
correspondiente, como para tender yerros y aciertos del quehacer
algunos puentes de estímulo que gubernamental y no-gubernamental
faciliten la legalización. (así como considerar la experiencia
de las diversas iglesias (Católica y
15. Aunque es obvio que la interlocución Luterana, sobre todo) que se han
para un programa de rehabilitación venido comprometiendo en este tipo
de barrios debe tener al Estado como de intervenciones.

32
El partido más importante de oposición, y de izquierda, el Frente Farabundo Martí para la Liberación
Nacional, FMLN, como consecuencia de la nueva situación del país después de la actividad sísmica desde el
13 de enero, también ha estructurado su propia propuesta de reconstrucción nacional y aunque hay puntos
de entronque con lo sugerido por el gobierno central, también hay diferencias sustanciales que, dada la
correlación de fuerzas de este partido en la Asamblea Legislativa y el control que ejerce en los más importantes
concejos municipales del país, hacen presumir que habrá de darse un escenario crítico para cualquier
reconstrucción nacional que se emprenda.
79
Además, para que haya novedad en reconstitución del tejido social, y
un programa de rehabilitación todo ello, considerando las coorde-
urbana en El Salvador, tiene que irse nadas estratégicas de la actual
más allá de la mera construcción expansión metropolitana de San
física de viviendas (por ayuda mutua Salvador.
u otra modalidad) y contribuir a la

Recomendaciones

17. La propuesta de intervención 1 Se hace escalonado;


para la rehabilitación urbana
deberá de tener claramente 2 Si se provoca el involucramiento
establecidos ejes direccionales multisectorial (de los municipios,
principales y habrá de focalizarse la empresa privada, las ONGs, las
en territorios estratégicos de la iglesias, y principalmente de las
Región Metro-politana de San organizaciones populares de
Salvador, a fin de poder construir base), lo que garantizaría la
un modelo a emular en caso de instalación permanente de una
obtener éxito en la tentativa. mesa de trabajo capaz de
desmadejar las desavenencias
18. Para que el programa de políticas que habrán de darse;
rehabilitación urbana pueda
acertar, resulta imprescindible 3 Si atrás de las ejecuciones
ejecutar estudios de apreciación materiales existen considera-
global y temática que permitan ciones importantes de teoría
abrir camino a la propuesta, sobre social; y
todo ahora después de los
4 Si el programa es evaluado de
terremotos de comienzos del 2001.
forma permanente para provocar,
en el futuro inmediato, réplicas en
19. Un programa de este tipo tendrá
otros lugares del país.
mejores resultados si:
80
81

BARRERAS INSTITUCIONALES A REMOVER


PARA FACILITAR UN PROGRAMA MASIVO Y
SOSTENIBLE DE MEJORAMIENTO BARRIAL
URBANO EN GUATEMALA
Consultora: Sandra Drummond Lewis
Fecha: Enero 2001

1. INTRODUCCIÓN
1.1 La urbanización en Guatemala
1.2 Los asentamientos precarios
1.3 Marco contextual de la vivienda

2. MARCO INSTITUCIONAL
2.1 El Gobierno Central
2.2 El Gobierno Local
2.3 La sociedad civil
2.4 El sector privado
2.5 La cooperación internacional

3. COMPONENTES DE UN PROGRAMA DE MEJORAMIENTO BARRIAL


3.1 Sistemas de información y diagnóstico de los asentamientos precarios
3.2 Reordenamiento urbano
3.3 Legalización de la tierra
3.4 Dotación de infraestructura y vivienda
3.5 Programas de Mejoramiento Barrial
3.6 Alivio a la Pobreza
3.7 Características generales de la intervención institucional en los asentamientos
precarios

4. CONCLUSIONES

5. REFERENCIAS
82

1. INTRODUCCIÓN
El objetivo de este informe es el de concentrará en el estudio del Área
identificar, a través del análisis del Metropolitana de Guatemala, donde es
marco operativo actual de la vivienda y urgente la facilitación de acciones que
del papel que los diferentes actores contribuyan al mejoramiento de la
involucrados en la problemática calidad de vida de la población en
habitacional urbana, los obstáculos situación de pobreza y extrema pobreza,
institucionales a remover para facilitar principalmente en los municipios de
un “programa masivo y sostenido de Guatemala, Mixco, Villa Nueva y
mejoramiento barrial urbano en Chinautla que son los que presentan
Guatemala”. En el caso de Guatemala, una mayor concentración de asenta-
el área metropolitana presenta una mientos precarios.
fuerte primacía urbana y concentra un
alto porcentaje de hogares viviendo en En este informe se incluye un anexo en
situación de pobreza y pobreza extrema. el que se amplía la información de los
Por esta razón este informe se diferentes temas abordados.

1.1 La urbanización en Guatemala

Según el censo de 1994, la población pesar de ser un área con un proceso


urbana en el país apenas había tardío de metropolización, es el área más
alcanzado 35%33 , mientras el promedio industrializada del país y ha
en la región latinoamericana había concentrado, la administración del
alcanzado ya un 74%. Junto a esta baja Estado y la mayoría de instituciones
dinámica de crecimiento urbano, la públicas35 .
ocupación territorial se caracteriza por
una alta concentración de la población Durante los últimos años, la tasa de
en el Área Metropolitana de Guatemala crecimiento ha disminuido en
- AMG34 en contraste con una ausencia municipios como la Ciudad Guatemala
de ciudades intermedias. En 1994, el (0.8%), mientras que se ha incrementado
28% del total de la población urbana en en municipios del sur del AMG como
el país se concentraba en el municipio Villa Nueva (17%) (ver tabla en anexos).
de Guatemala, y el 44% en el Para el año 2010, de acuerdo a la
departamento de Guatemala. En Municipalidad de Guatemala, alrededor
términos de primacía, de la capital, del 60% de la población del AMG vivirá
(municipio de Guatemala), con relación en los municipios del sur de esta
a la segunda ciudad en jerarquía del metrópoli.
país (Quetzaltenango) era de 9.1, y con
la inclusión de la población urbana de En relación a la formación de hogares,
la Región Metropolitana, el índice la Encuesta Nacional de Ingresos y
aumentaba hasta 13. 5% (Elias, Gellert, Gastos Familiares 1998-1999 -
Pape, Reyes, 1997). Además el AMG, a ENIGFAM, apuntó que a nivel nacional

33
El aumento del grado de urbanización en Guatemala que manifestó una dinámica relativamente alta en
los años 1950-60, posteriormente sufrió una desaceleración.
34
Generalmente existen once municipios, de los dieciséis que conforman el departamento de Guatemala,
que son incluidos en el AMG. Estos son: en primer lugar los más conurbados, Ciudad de Guatemala, Mixco
y Villa Nueva, y luego los de Chinautla, San Pedro Sacatepéquez, Santa Catarina Pinula, San José Pinula,
Villa Canales, Petapa, Fraijanes y Amatitlán. La Región Metropolitana está conformada por el departamento
de Guatemala
35
En 1994 la Región Metropolitana recibía el 78 por ciento de la inversión nacional privada, el 45 por ciento
del empleo; concentraba el 79 por ciento de la producción industrial, el 85 por ciento de la construcción, el
80 por ciento de la economía informal y el 90 por ciento de las actividades comerciales
83
el promedio de personas por hogar era departamento de Guatemala se forman
de 5.3 y de 4.7 en la Región cada año alrededor de 13,600 familias
Metropolitana. Tomando estos datos de las cuales unas 9,700 se ubicarán en
como base, podemos asumir que en el el área urbana.

1.2 Los asentamientos precarios

En el AMG, un alto porcentaje de su otros municipios, principalmente


población habita en áreas socialmente Mixco, Villa Nueva y Chinautla.
marginadas, en condiciones de pobreza.
Estas áreas marginales, conocidas como Aunque no existe una cifra oficial sobre
asentamientos precarios o ilegales se el número de personas que habitan en
caracterizan por: inseguridad en la los asentamientos precarios, ya que esta
tenencia de la tierra; ubicación en áreas varía de acuerdo a la definición de
de alto riesgo a desastres naturales asentamiento precario que utilicen las
como terremotos, deslizamientos, distintas instituciones, informalmente se
derrumbes, inundaciones, contamina- dice que alrededor de un millón de
ción ambiental; una alta precariedad personas habitan en estas áreas. Un
habitacional que responde al déficit estudio (BID, 2000) apuntó que 180,000
cualitativo de las viviendas; y una de un total de 464,000 familias en 1999,
ausencia o inadecuada provisión de vivían en condiciones precarias, en
servicios públicos básicos urbanos, como asentamientos ilegales en la Ciudad de
agua, drenajes, electricidad, calles, Guatemala.
transporte público y equipamiento
comunitario. En lo que se refiere a la tenencia de la
tierra, la ilegalidad es una característica
En cuanto a la ubicación geográfica de común de los asentamientos precarios o
los asentamientos precarios, la Ciudad ilegales, que en su mayoría se han
de Guatemala ha sido hasta ahora el establecido por invasiones en tierras del
principal escenario para las ocupaciones estado o municipales.
de tierra urbana por los pobres. Esto
responde en definitiva a: la cercanía a Un estudio (COINAP, UNICEF 1997)
fuentes de trabajo, principalmente en el indicó que de 161 áreas consideradas
sector informal; y a una mayor como las más precarias en seis
disponibilidad de recursos y servicios municipios del AMG, el 93% corresponde
públicos como salud, educación e a invasiones de terrenos sin servicios
infraestructura con que cuenta este básicos y con viviendas todavía
municipio. Sin embargo, debido a la improvisadas; alrededor del 70 %
escasez de tierra en la Ciudad de surgieron durante el período de 1992 a
Guatemala, en los últimos años la 1997; el propietario de las tierras, en un
tendencia de los sectores pobres en 76% era el Estado, en un 15% las
busca de una solución a su problema de municipalidades y en solo 8% de los
vivienda se han dirigido, siguiendo el casos era propiedad privada.
patrón de crecimiento del AMCG, hacia

1.3 Marco contextual del sector vivienda

Para 1995, el déficit habitacional anotaban la falta, a través de la historia,


cuantitativo (25%) y cualitativo (75%) de políticas e instituciones eficientes
acumulado era de 1,390,000 unidades, para atender las demandas de los
de las cuales 34% se ubicaban en el área sectores de bajos ingresos, un marco
urbana del país y el 14% correspondían regulatorio y legal inadecuado, un
al Departamento de Guatemala. Y se sistema financiero muy rígido para
calculaba que el crecimiento de este vivienda de bajo costo en contraste con
déficit sería de 43,000 unidades por año, la limitada capacidad de pago de estos
durante el período 1996-2000 grupos y la baja participación del sector
(Viceministerio de la Vivienda - privado en el segmento del mercado
SEGEPLAN, 1996). Dentro de las causas dirigido a la población pobre.
determinantes de esta situación se
84
Como reacción al fracaso de las lidades en materia de vivienda y
intervenciones públicas en vivienda en asentamientos humanos.
el país, el estado a través de la “Ley de
Vivienda y Asentamientos Humanos” - La Ley anterior, fue influida
Decreto 120-96, estableció la base posteriormente por los compromisos
institucional, técnica y financiera que adquiridos por el gobierno en diciembre
en principio debería permitir a toda de 1996 a través de los Acuerdos de
familia guatemalteca el acceso a una Paz, los cuales sobre el tema específico
solución habitacional digna y adecuada. de la vivienda37 incluyen: llevar a cabo
Dentro de los principios rectores de esta una estrecha articulación con políticas
de ordenamiento territorial; reformar la
Ley, entre otros están 36 : el
normativa actual que garantice la
reconocimiento del derecho a una
calidad y seguridad de la vivienda;
vivienda adecuada como un derecho
incrementar la oferta; crear nuevos
humano, correspondiendo al Estado la
mecanismos de financiamiento;
responsabilidad de facilitar su ejercicio; fomentar la participación comunitaria;
la responsabilidad del Estado en cuanto promover la regularización de la tierra;
a propiciar sistemas accesibles para y dedicar a la política de fomento de la
financiamiento de vivienda a todos los vivienda, a partir de 1997, el equivalente
habitantes, así como garantizarles el de no menos del 1.5% del presupuesto
reconocimiento legal y el ejercicio de de ingresos tributarios, con prioridad al
propiedad sobre la vivienda; y, la subsidio de la demanda de soluciones de
corresponsabilidad de las municipa- tipo popular.

36
Artículo 2 Decreto 120-96
37
Inciso D de la Sección II del Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria
38
Artículo 6 Decreto 120-96 y Artículo 3 Acuerdo Gubernativo 286-98
85

2. MARCO INSTITUCIONAL
En esta sección se hace una en base a sus características, el papel
descripción del marco institucional de que desem-peñan los distintos actores
la vivienda y asentamientos humanos involucrados en este tema y su
capacidad institucional.

2.1 El Gobierno Central titulación, registro y catastro de la


La Ley de Vivienda y Asentamientos propiedad inmobiliaria habitacional.
Humanos al ser creada, designó al El Decreto 120-96 creó también El
Ministerio de Economía como el ente Fondo Guatemalteco de la Vivienda
rector y supervisor del sector, el cual FOGUAVI, institución financiera de
desarrolló estas funciones - a través del segundo piso adscrita actualmente al
Viceministerio de Vivienda - hasta agosto MICIVI, con el objeto de otorgar subsidio
de 1997, cuando el Congreso, a través directo y facilitar el acceso al crédito a
del Decreto 74-97, transfirió esta las familias en situación de pobreza y
responsabilidad al Ministerio de extrema pobreza que carecen de una
Comunicaciones, Infraestructura y solución habitacional adecuada.
Vivienda – MICIVI.
En 1987 se creó la Dirección de
Dentro de las funciones del MICIVI , 38 Asentamientos Humanos y Vivienda
entre otras, están: el formular la Política DAHVI, unidad ejecutora adscrita
Nacional de Vivienda y Asentamientos actualmente a la Secretaría Ejecutiva de
Humanos; coordinar a las instituciones la Presidencia. Su objetivo es el mejorar
públicas y privadas para ordenar y el nivel de vida a las comunidades
regular los asentamientos humanos y la urbanas de mayor precariedad en el
vivienda; proponer los mecanismos y AMG, a través de la dotación de
gestionar los recursos necesarios para infraestructura básica.
financiar la vivienda en forma Otras instituciones del Gobierno Central
subsidiaria y el establecimiento de que están involucradas en la actualidad
instituciones financieras; la cooperación en la problemática habitacional del AMG
técnica y financiera nacional e son 39 : la Dirección de Asentamientos
internacional; e impulsar la aplicación Humanos y Vivienda – DAHVI, el Banco
de tecnologías que reduzcan los costos Nacional de la Vivienda – BANVI, la
y mejore la calidad de la urbanización, Secretaría de Planificación y
la construcción, la infraestructura y Programación de la Presidencia –
equipamiento comunitario, y la SEGEPLAN, y el Consejo de Desarrollo
modernización de los sistemas de Urbano y Rural de la Región

Metropolitana.

2.1.1 Capacidad institucional a nivel del Gobierno Central (limitaciones y

avances) agravado, durante la administración


Ausencia de un ente rector: Cuando el anterior, cuando la responsabilidad de
tema de la vivienda fue transferido al este sector fue dejada en el FOGUAVI,
MICIVI, la figura de un Viceministerio que como institución financiera de
específico de vivienda desapareció, segundo piso, si limitó a otorgar
creando un vacío institucional que fue subsidios a través de las entidades

39
Ver en Anexos en la sección Instituciones identificadas, la descripción de las funciones específicas de
cada una de estas instituciones.
86
intermediarias. Actualmente, conflictos acciones que se desarrollan por el
internos dentro del MICIVI40 , continúan Gobierno Central dirigidas al
obstaculizando la consolidación de la mejoramiento comunitario, tienen un
figura de un ente rector de la vivienda. alto riesgo de ser politizadas, y se sabe
A este tema debe agregarse, el poco de muchos y proyectos donde esto ha
personal profesional técnico con que sucedido. Este riesgo es más alto en
cuenta el MICIVI para la formulación, instituciones más cercanas a los niveles
desarrollo y coordinación de los planes más altos de gobierno, como el caso la
y programas sobre vivienda y DAHVI, que según opinión de algunos
asentamientos humanos a nivel sectores, sus acciones responden a las
nacional. demandas que son canalizadas a través
del Presidente de la República.
A pesar de las limitaciones anteriores, en
la actualidad se está desarrollando Formulación de la Política Nacional de
esfuerzos para fortalecer el Vice- Vivienda y Asentamientos Humanos,
ministerio como institución rectora y PNVAH: En diciembre 2000 el MICIVI,
coordinadora del sector en el país. La a través del Viceministerio responsable
necesidad de fortalecer el sector e de la vivienda, elaboró un borrador final
institucionalizar la figura del de la Política, resultado de un proceso
Viceministerio, ha sido expresada a que contó con una significativa
diferentes niveles. A nivel de la participación de los diferentes sectores
cooperación internacional, el Vice- involucrados en el tema de la vivienda
ministerio ha contado con el apoyo de (el gobierno central, las municipalidades,
la Misión de Verificación de las Naciones el sector privado, la sociedad civil, el
Unidas en Guatemala, y del Banco sector académico y la cooperación
Interamericano de Desarrollo – BID, internacional), la cual se desarrolló a
quién cuenta con recursos disponibles través de consultas, propuestas y
para apoyo inmediato al fortalecimiento discusiones a lo largo de tres meses.
institucional del sector.
La Política incluye seis componentes –
Falta de coordinación interinstitu- estrategias específicas – que son:
cional: Aunque a todo nivel se reconoce desarrollo urbano, acceso a la tierra,
que existe un divorcio institucional, la financiamiento habitacional, subsidio
falta de coordinación es una fuerte directo, producción y calidad de
limitante en la intervención institu- vivienda, y el fortalecimiento y reforma
cional en vivienda y asentamientos del marco operativo de la vivienda.
humanos. En general, los programas
y proyectos de vivienda se realizan en A la par de la formulación de la política,
un marco de dispersión y poca coordi- el MICIVI elaboró las directrices para la
nación interinstitucional, por lo que las elaboración de un Plan de Acción de
acciones que ejecuta cada institución Vivienda y Asentamientos Humanos, que
además de ser parciales en su se espera se concretice durante los
concepción no fortalecen o comple- primeros meses del 2001. Dentro de los
mentan acciones iniciadas por otras programas se incluye programas de:
instituciones. Hasta ahora ha sido difícil apoyo a la planificación del desarrollo
establecer alianzas institucionales para local; regularización (legalización de la
la formulación y ejecución de acciones tierra); infraestructura urbana y
dirigidas al mejoramiento habitacional. disminución del riesgo ambiental;
subsidios directos y producción
Politización de programas: Todas las habitacional.

2.2 El Gobierno Local


establece que los municipios son
La Constitución de la República instituciones autónomas, que tienen
dentro de sus funciones, el obtener y

40
Hasta ahora, las acciones que ha tomado el Viceministerio no han sido respaldadas en forma oficial por
el ministro del MICIVI, lo que en alguna medida pone en riesgo la legitimidad de estas acciones
87
disponer de sus recursos; y atender los conformación de la región metropolitana
servicios públicos locales y el en la capital de la República y su área
ordenamiento territorial de su de influencia, dejando lo relativo a su
jurisdicción. El Código Municipal, jurisdicción territorial y organización
apunta dentro de las responsabilidades administrativa a ser determinadas por
de las municipalidades, entre otras: la una ley de la materia, que hasta la fecha
planificación y ejecución de planes de no ha sido sancionada. Existe además
desarrollo urbanos y rurales; regla- la figura del Consejo de Desarrollo
mentos y ordenanzas de urbanismo, así Urbano y Rural de la Región
como el control de la construcción Metropolitana, que tiene dentro de sus
pública y privada; el establecimiento, responsabilidades 42 el velar por el
regulación y atención de los servicios crecimiento urbano metropolitano
públicos locales como, caminos urbanos, ordenado y racional, estimulando la
agua, drenajes, disposición de desechos descentralización e impulsando proye-
sólidos; regulación del transporte; y ctos que sean de beneficio regional.
equipamiento como rastros, mercados y
cementerios. El fortalecimiento de la capacidad de
gestión de las municipalidades es
A nivel metropolitano, la Constitución responsabilidad del Instituto de
Política de la República41 , establece la Fomento Municipal – INFOM, y la
Asociación Nacional de Municipalidades

de la República de Guatemala – ANAM.

2.2.1 Capacidad institucional a nivel metropolitano, el nivel de cooperación y


del Gobierno Local (Limitaciones y coordinación que existe entre las
avances) municipalidades del AMG es bastante
Ausencia de un cuerpo metropolitano: bajo. Se han dado algunos esfuerzos de
La falta de una figura institucional a crear convenios intermunicipales de
nivel del AMG que tome la cooperación, sin embargo estos no han
responsabilidad de la gestión de este prosperado, por falta de voluntad política
cuerpo ha impedido la formulación de y en algunos casos por el temor de las
planes y programas de desarrollo municipalidades de arriesgar su
metropolitanos. La Municipalidad de la autonomía. Como resultado cada una de
Ciudad Guatemala ha tratado de tomar las municipalidades que conforman el
la dirección en la gestión del área AMG, está actuando a nivel local sin
metropolitana, con acciones como el tomar en cuenta el impacto que
plan de desarrollo Metrópolis 2010 el cualquier acción pueda tener a nivel
cual, aunque es progresivo en su metropolitano.
estructura, tiene un alcance local (de
municipio), lo que resulta contradictorio Conflictos de autonomía: Sobre el tema
con su propuesta para un enfoque de la autonomía municipal, existen
integral de los problemas de la conflictos también entre el gobierno
metrópoli. central y las municipalidades. Un caso
concreto se da con los Consejos de
Igualmente, los proyectos que ha Desarrollo debido a que muchas veces
implementado hasta la fecha el Consejo estas instituciones, consideradas por
de Desarrollo Urbano y Rural algunos como centralistas y autoritarias,
Metropolitano, a pesar que dentro de sus intervienen en los municipios sin
objetivos está el impulsar iniciativas que coordinación y aprobación de las
sean de beneficio regional, han sido municipalidades
también limitados al ámbito municipal.
Conflictos políticos: Sobre este tema
Falta de cooperación y coordinación: hay dos aspectos; de un lado el riesgo
Influido por la falta de un cuerpo que tiene cualquier acción de

41
Artículo 231
42
Artículos 18, 28 y 29 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
88
intervención de ser politizada43 . Y del
otro, los conflictos político – Marco regulatorio obsoleto: En el
institucionales que se dan cuando las AMG, la mayoría de las municipalidades
municipalidades no pertenecen al han venido solucionando la regulación
partido oficial, produciéndose un urbana con base en instrumentos
divorcio total entre estos dos niveles de obsoletos emitidos hace más de cuatro
gobierno. décadas.44 En lo que se refiere a áreas
precarias, no se cuenta con instru-
Falta de Recursos: Las municipalidades mentos específicos adecuados para su
se caracterizan en general por tener una planificación y regulación.
fuerte dependencia financiera del
gobierno central y poca capacidad para Ausencia de planes de ordenamiento:
captar recursos. De acuerdo a para El catastro y los sistemas de información
algunas municipalidades del AMG(Área con que se cuentan a nivel de país, son
Metropolitana de Guatemala), esta bastante deficientes y en muchos casos
situación está influida por el hecho que inexistentes, lo que impide avanzar o
la mayoría de la población que reside en iniciar procesos de ordenamiento
estos municipios no están avecindada territorial en los municipios. A nivel del
(registrada) en estas dependencias. Lo AMG, aunque en algunas munici-
que significa captación de menos palidades ya se ha iniciado la
recursos asignados por población para la elaboración del catastro, es la
municipalidad, versus responsabilidad Municipalidad de Guatemala donde este
de dotar de servicios a toda la población proceso esta más avanzado; sin embargo
residente en su jurisdicción. a la fecha, se ha priorizado su
elaboración para captación de recursos
Fuerte desequilibrio de la inversión municipales, por lo que se ha
pública en el AMG: El municipio de concentrado en las llamadas zonas de
Guatemala concentró hasta 1990 el clase alta de la ciudad.
85.3 % la inversión pública en vivienda
en el AMCG, seguido por Mixco con 9.2 Falta de una política de atención a los
% y Villa Nueva con 5.5 %. El resto de asentamientos precarios: Las
municipios del área metropolitana no municipalidades (con excepción de la de
habían experimentado hasta esa fecha Guatemala) no cuentan con políticas y
ningún tipo de intervención pública en programas para la atención de estas
vivienda. áreas. De cierta forma, esta falta de
atención esta influida en que por ser
Baja capacidad de gestión: En general, áreas ilegales, las municipalidades no
los gobiernos locales del país se asumen (sienten) la responsabilidad de
caracterizan por la falta de capacidad atender sus demandas.
institucional y técnica. En el caso de las
municipalidades del AMG, estas están Descentralización. En el marco del
trabajando en el fortalecimiento de sus proceso de descentralización se han
capacidades, sin embargo, (con dado algunos avances positivos; la
excepción de la Municipalidad de autonomía municipal de que gozan las
Guatemala) sus capacidades técnicas y municipalidades; la adjudicación de un
administrativas son aún débiles. diez por ciento de los fondos del gobierno

43
Esto responde en gran parte a que a nivel de país el AMG es el área política más importante. En el caso
de la municipalidad de la Ciudad de Guatemala, esta se ha usado algunas veces como trampolín para
la presidencia del país.
44
Estos instrumentos son: la Ley de Parcelamientos Urbanos (1961), el Reglamento de Urbanización y
Fraccionamiento en el Municipio y Área de Influencia Urbana de la Ciudad de Guatemala (1959), la Ley
Preliminar de Urbanismo (1956), la Ley Orgánica del Deporte y su Reglamento (1969-1972), la Ley Orgánica
89
a las municipalidades del país; y la descentralización de la recaudación del Impuesto
Único Sobre Inmuebles – IUSI hacia las municipalidades.
2.3 La Sociedad Civil

2.3. 1 Las Organizaciones estas organizaciones se han logrado


Comunitarias crear algunas federaciones o asocia-
ciones que concentran diferentes
La mayoría de asentamientos precarios organizaciones comunitarias, como el
en el AMG cuentan con algún tipo de Frente de Pobladores de Guatemala –
organización, la cual es la responsable FREPOGUA (que reúne once organiza-
de la gestión de proyectos de mejo- ciones), la Coordinadora Nacional de
ramiento de sus comunidades ante otras Asentamientos de Guatemala – CONAG,
instituciones públicas o privadas. De y recientemente la Instancia Pro-
Vivienda que reúne asociaciones de

pobladores y ONG involucradas en la problemática de la vivienda.

Limitaciones y fortalezas Conflictos internos: Causados por el


ejercicio del liderazgo, por la falta de
Tal como apunta un estudio (Gellert, y credibilidad de la comunidad en estas
Palma 1999), en estos momentos en organizaciones o por la existencia de
Guatemala las organizaciones más de una organización en una misma
comunitarias se caracterizan por una comunidad.
fuerte dependencia hacia otros actores,
lo que limita su capacidad para Espacio político: Recientemente las
gestionar sus proyectos, y por la organizaciones comunitarias han venido
prevalencia de una postura autoritaria ganando, aunque en forma lenta, un
o utilitatista ejercida por quienes espacio de negociación en diferentes
apoyan esas gestiones desde afuera de niveles del gobierno. Como ejemplo, en
las comunidades, sea como interme- el año 2000 se logró a nivel del ejecutivo
diarios, sea para ofrecer servicios o para que se creara una Comisión de Alto
aportar financiamiento para la eje- Nivel, con en objetivo de atender
cución de planes. problemáticas puntuales en los
asentamientos precarios del AMG
De forma puntal, algunas de las (desalojos, damnificados del Mitch,
principales limitaciones y fortalezas que reubicaciones y legalización de la tierra).
tienen estas organizaciones son: A nivel del MICIVI, se abrió las puertas
a estas organizaciones quienes
Vulnerabilidad política: Las organiza- participaron de forma activa en la
ciones comunitarias son bastante formulación de la política.
influenciables políticamente.
Participación: A nivel interno, en
Poca capacidad técnica y de gestión: general la participación de la comunidad
estas organizaciones tienen grandes en los proyectos de mejoramiento de los
limitaciones para la formulación y asentamientos es bastante alta,
gestión de proyectos. principalmente por parte de las mujeres
quienes juegan un papel importante en

el mejoramiento de sus comunidades.

2.3.2 Organizaciones No asentamientos precarios. Dentro de sus


Gubernamentales – ONG funciones en estas áreas están:
acompañar a las comunidades en los
A pesar de que la mayor parte de las procesos del mejoramiento de sus
ONG existentes en el país tienen su sede comunidades y apoyar el fortalecimiento
en el AMG, en su mayoría orientan sus de la organización comunitaria.
actividades a las áreas rurales, siendo
pocas las ONG que están involucradas Capacidad institucional de las ONG
en el mejoramiento habitacional de los (limitaciones y avances)
90
capacidad de análisis y de sistematiza-
Poca capacidad de negociación: Hasta ción de sus experiencias.
ahora el papel de las ONG en cuanto a
los programas gubernamentales se ha Alta dependencia financiera de
limitado a ser ejecutoras de los instituciones de cooperación externa
programas y proyectos públicos, sin que versus poco apoyo por parte del
hayan logrado negociar su participación gobierno. Un estudio ( Gellert y Palma,
como socios en la formulación de 1999) resaltó que un 89% de las ONG
políticas y acciones. obtienen fondos de la cooperación
externa; un 54% utiliza recursos
Poca capacidad técnica: En general, las propios; 32% se apoya con recurso de
ONG no cuentan con suficiente personal la propia comunidad; y 25% obtiene
profesional capacitado para todas sus fondos del gobierno.
diversas áreas de acción. Esto se refleja,
de un lado, en una visión limitada Papel clave en el mejoramiento
(objetivos a corto plazo) que resulta en comunitario: Aunque son pocas las
iniciativas aisladas a respuestas ONG dedicadas al mejoramiento
inmediatas. Y, de otro, en una baja habitacional urbano, el papel que
desempeñan ha sido clave en la gestión
de mejoramiento en los asentamientos precarios.
y facilitación de programas y proyectos

2.4 El sector privado


40% de la producción habitacional en el
2.4.1 El sector construcción AMG.

El reciente cambio del papel del En lo que se refiere a la industria de la


gobierno, de productor y financiador a construcción, en condiciones favorables
facilitador de la vivienda, motivó una existe la capacidad instalada para
mayor participación del sector formal de responder a la demanda de los diferentes
la construcción en la producción de sectores del mercado habitacional en el
vivienda popular. De una producción de país, con la limitante que para el sector
9,000 viviendas en 1997, en 1998 esta privado el mejoramiento habitacional no
cifra se incrementó a 27,240 unidades, aparece como algo atractivo, únicamente
situándose su tasa de crecimiento anual lo es la producción de nuevas viviendas
en alrededor de un 200%. A nivel del a gran escala.
sector informal de la construcción
(producción social), este ha desempe- Sobre los precios de construcción, en
ñado un papel importante; se calcula la actualidad se calcula que el valor
que hasta ahora cubre alrededor de un promedio de una vivienda popular en el
AMG en el mercado formal (el
equivalente a US $8,000), es dos veces
el valor de promedio de una vivienda en
el sector informal.

porcentaje de crédito otorgado al sector


2.4.2 El sector financiero no esta orientado a vivienda popular.
En el país, el financiamiento bancario Por otro lado existen en el país
para vivienda es casi inexistente; el instituciones no bancarias que dedican
porcentaje de créditos destinados a la parte de sus recursos a la vivienda y
vivienda del total de créditos destinados servicios básicos a través de micro-
a la construcción por el sistema créditos accesibles a población de
bancario, disminuyó del 7% en 1994 al escasos recursos, la cual es una buena
4.5 % en 1999. Además, este bajo alternativa para el acceso a financia-
miento habitacional para la población
de escasos recursos.

2.5 Instituciones de De las instituciones de cooperación


Cooperación Internacional externa o internacional que operan en el
país, son pocas las que dentro de sus
91
programas apoyan el mejoramiento gran escala, únicamente el BID está
habitacional urbano. Este hecho se hizo involucrado. Instituciones como la
más evidente en los últimos años, ya que Cooperación Española y Hábitat para la
como resultado de la Firma de la Paz en Humanidad están trabajando en
1996, las organizaciones pequeños proyectos de mejoramiento
internacionales reorientaron la en áreas específicas.
canalización de sus recursos a través
del gobierno para la zona rural que fue Un obstáculo en la cooperación externa,
la más castigada por el conflicto armado es el que en algunos casos, varias
interno. Actualmente en los programas agencias apoyan un mismo tema o
de mejoramiento habitacional urbano problemática en una misma región, a
en las áreas precarias en el AMG, a través de diferentes sectores en el
gobierno, lo que obstaculiza el uso
eficiente de los recursos y la coordina-
ción interinstitucional.
92

3. COMPONENTES DE UN PROGRAMA DE
MEJORAMIENTO BARRIAL
Sobre la base del marco operativo vigente se describen los componentes de un programa
de mejoramiento barrial.

3.1 Sistemas de información y diagnóstico de los asentamientos


precarios
A nivel de los asentamientos precarios
La información contendida en los del AMG, no existen censos que
censos de población 45 y encuestas permitan focalizar y priorizar social y
específicas (como la Encuesta Nacional territorialmente las acciones con las
de Ingresos y Gastos - ENIGFAM 1998- que se debe intervenir en estas áreas.
1999), tiene la limitante que los datos Durante los últimos años, instituciones
que manejan son a nivel regional y públicas, académicas, ONG, y
departamental, lo que no permite hacer organizaciones internacionales han
una lectura de los diferentes realizado encuestas y diagnósticos sobre
asentamientos humanos (con base en las áreas precarias, con la limitante que
el nivel socio-económico) ubicados en sólo permiten caracterizar en forma
un mismo territorio. general estas zonas, y obtener
información específica de las áreas
metas de interés para estas institu-ciones.

planificación para la dotación de servicios


3.2 Reordenamiento urbano básicos, infraestructura y espacios para
equipamiento comunitario.
Las municipalidades del AMG no cuentan
con instrumentos de planificación y La municipalidad de Guatemala cuenta
normas específicas para las áreas con dos instrumentos, una normativa
precarias, por lo que los procesos de específica para viviendas de interés
regularización que se han desarrollado han social 46 , que no es aplicable a estas
sido debilitados por una deficiente áreas, y un reglamento de control
reestructuración del uso del suelo, en la urbano para zonas en riesgo, que
cual no se ha dado importancia a la además de sobreestimar las áreas que
utilización de espacios mínimos adecuados, están en alto riesgo, por el afán de
al mejoramiento de la seguridad del conservar grandes extensiones de áreas
asentamiento (reducción de riesgos) y a la verdes o ecológicas, obstaculiza los

procesos de mejoramiento barrial en los asentamientos precarios.

3.3 Legalización de la tierra47 asentadas en tierras públicas o


privadas producto de invasiones, eran
Hasta 1997, los mecanismos legales de carácter individual, lo que impidió la
para la transferencia de tierra a familias implementación de programas de

45
La información del ultimo censo poblacional en 1994, causó gran polémica ya que presentó un total de
población más bajo de lo estimado.
46
En la sección de Anexos se incluye descripción de estos instrumentos normativos
47
En la sección de Anexos se incluyen las experiencias de procesos de legalización
93
legalización a gran escala. Hasta venta es fijado en forma individual, de
entonces, diferentes instituciones acuerdo al valor del mercado, en lugar
legalizaron áreas a través de procesos de un precio adaptado a los ingresos
bastante largos, que en algunos casos familiares como se había planteado
aún no se encuentran finalizados. inicialmente.

A través del Decreto 3-97, sus Falta de claridad administrativa –


modificaciones y ampliaciones, el institucional: A pesar que la Ventanilla
Congreso de la República autorizó la Social es la responsable de la
venta de los terrenos urbanos o rurales administración de los procesos de
propiedad del Estado, de la Nación, de legalización, otras instituciones públicas
las Municipalidades y de las entidades están llevando a cabo estos procesos.
autónomas y descentralizadas, que estén En el caso del Banco Nacional de la
ocupados por familias en situación de Vivienda - BANVI, (institución en
pobreza o extrema pobreza, para ser proceso de liquidación), por ser aún
destinados exclusivamente para su propietario de la mayoría de tierras
vivienda. Posteriormente a través del invadidas en el AMG (las cuales debería
Acuerdo Gubernativo 50-98 se aprobó su estar trasladando ya al MICIVI),
reglamento, en el cual se creó la continúa legalizando asentamientos, en
Ventanilla Social, como su unidad una forma que muchos juzgan como
administrativa adscrita al MICIVI. forma irresponsable, limitándose a una
compraventa donde el BANVI como
A pesar de que este marco legal abría el dueño transfiere la tierra a los
espacio para la implementación de pobladores.
procesos masivos de legalización
(únicamente para tierra pública), tiene Deficiente cobertura: A finales de 1999,
algunas deficiencias como son: a través de la Ventanilla Social,
solamente se había logrado legalizar
Vigencia de corto plazo: Este marco alrededor de 9,000 familias en 62
legal tiene vigencia hasta mediados del asentamientos (ubicados en su mayoría
2001, por lo que en estos momentos en el AMG), lo que representa menos del
es urgente la creación y aprobación de 20% de la meta inicial de 50,000 lotes
un nuevo marco legal para la legalizados en el período 1998-1999.
legalización de la tierra. Esto ha tenido un impacto negativo en
la población de los asentamientos
Falta de una visión social en el precio precarios, quienes habían incrementado
de venta de los terrenos: El precio de sus expectativas de ser propietarios

cuando se aprobó este marco legal.

3.4 Dotación de través de entidades intermediarias,


deben ser utilizados por los beneficiarios
infraestructura y vivienda
únicamente para financiar soluciones
habitacionales, que pueden ser lotes con
Como se mencionó anteriormente, las
o sin servicios básicos; construcción o
municipalidades son las responsables
adquisición de vivienda; mejoramiento,
del establecimiento, regulación y
ampliación y reparación de vivienda; e
atención de servicios públicos locales
introducción de servicios básicos de
como caminos urbanos, agua, drenajes,
apoyo a la vivienda.
disposición de desechos sólidos,
regulación del transporte y equipamiento
Otras instituciones involucradas son: la
comunitario.
DAHVI, que se creó con el objetivo de
mejorar el nivel de vida en los
A nivel del gobierno central, la Ley de
asentamientos precarios del AMG, a
Vivienda y Asentamientos Humanos
través de la dotación de infraestructura
establece que los recursos proporcio-
básica; y, aunque en número reducido,
nados por FOGUAVI (subsidios), a
las ONG y organizaciones internacio-
94
nales que han apoyado la dotación de habitan en estas comunidades.
infraestructura básica y vivienda en las
áreas precarias del AMG. Poca atención a la reducción de
riesgos: A pesar de que la mayoría de
En general la intervención institucional los asentamientos precarios están
en infraestructura y vivienda en las ubicados en áreas de riesgo, el
áreas precarias se ha caracterizado por: mejoramiento de los asentamientos a
través de obras físicas de prevención
Falta de coordinación interinstitucio- como la construcción de muros de
nal: Esto ha resultado en algunos casos contención, cunetas y bordillos para la
en concentración de programas y canalización de las aguas pluviales; y la
proyectos en algunas comunidades, reforestación de los taludes, no forman
generando el uso ineficiente y a veces el parte aún de los programas que se han
desperdicio de recursos, mientras por implementado en respuesta a desastres,
otro lado hay un déficit de atención en como sucedió con la Tormenta Tropical
otras comunidades. Mitch.

Baja participación: Aunque a nivel del En el caso específico del programa de


gobierno central y local el término de subsidios de FOGUAVI, que se desarrolló
participación es incluido en los planes durante el período 1998-1999, resaltan
y programas, en general los procesos de dos aspectos:
participación son excluyentes. A nivel
de las ONG, la participación se limita a (i) Un mal enfoque del uso del
actuar como ejecutores de los programas subsidio directo, lo que permitió
de gobierno, y en el caso de las un incremento significativo tanto
comunidades, su participación ha sido en el valor de la tierra como en
limitada a programas de autoayuda. el precio de las viviendas,
impidiendo que este programa
Solución parcial y deficiente de los llegara a las familias más pobres.
problemas: Las intervenciones en el (ii) Una deficitaria calidad de la
mejoramiento físico de los asentamientos oferta – lotes y viviendas,
responden a proyectos puntuales debido a la falta de supervisión
aislados, que no se enmarcan dentro de por parte de FOGUAVI de la
un programa integral de desarrollo o calidad de los proyectos que se
mejoramiento de estas áreas. Un ejemplo ejecutaron dentro de este
son las redes de drenajes de aguas programa. Las lotificaciones
servidas, las cuales en su mayoría se nuevas que se desarrollaron en el
han hecho sobre la base de normas AMG se caracterizaron por: una
municipales inadecuadas a la realidad provisión deficitaria de servicios
física de los asentamientos, y estas básicos como agua, drenajes y
desaguan directamente a barrancos y electricidad; y difícil acceso,
riachuelos, lo que pone en alto riesgo tanto por la mala infraestructura
el medio ambiente y la salud de los que vial como por la ausencia o

deficiente servicio de transporte público.

3.5 Programas de Mejoramiento Barrial48


3.5.1 Programa de Subsidios (MICIVI, integrado (aporte previo + subsidio
FOGUAVI, BID) directo + crédito complementario). Como
una nueva modalidad, se está
A partir del 2001 se tiene programado contemplando implementar (con
continuar con el programa de subsidios recursos del BID) subsidios colectivos
directos, a través del sistema financiero o indirectos, dirigidos al mejoramiento

48
En la sección de anexos se amplia la descripción ( logros y limitaciones) de estos programas.
95
comunitario (dotación de servicios básicos) en barrios urbanos precarios.

3.5.2 Programa de Combate a la Pobreza Urbana Proyecto GU-0155 fase I (2001).


Mejoramiento Barrial Urbano49 . Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia,
DHAVI, BID ( propuesta) municipios de Guatemala, Chinautla,
Mixco y Villa Nueva. A través de dos
Este programa esta orientado a la componentes: los no–físicos, que
solución de los problemas de comprenden el reordenamiento urbano
infraestructura, ambientales y sociales, y la legalización de la tierra; y los físicos,
de barrios peri-urbanos en los que comprenden, agua, drenajes,
mejoramiento vial y equipamiento
comunitario.

3.5.3 Programa de Mejoramiento de Barrios del Área Metropolitana de Guatemala


- PROMEBA – 1999. Municipalidades, Ministerio de Finanzas Públicas, Banco Mundial
(Suspendido) permitieron su vialización, así como por
desacuerdos del gobierno central con la
El PROMEBA fue concebido para que posición del Banco Mundial en dos
financiara proyectos en los municipios aspectos básicos: por un lado, que el
de Guatemala, Chinautla, Villa Nueva y programa, tomando como marco el
Mixco, con una cobertura estimada de proceso de descentralización, se
más de 30,000 familias, a través de un fundamentaba en una alta participación
programa que incluía los componentes de la comunidad y las municipalidades,
de: estudios y procesos de reor- mientras el Gobierno Central quería
denamiento urbano; procesos de centralizar el programa y manejo de
legalización de tierras; proyectos de recursos. Y del otro, que la comunidad
agua, drenajes y plantas de tratamiento; debería pagar de alguna forma la
proyectos de redes viales internas. dotación de los servicios, mientras la
postura del gobierno era que no se podía
Este programa se suspendió por cobrar a los pobres, cuando a otros
consideraciones de tipo político que no sectores de la población con recursos se
les dotaba de estos servicios sin ningún
costo.

3.5.4 Programa de Urbanización de El mejoramiento de la vivienda;


Mezquital - PROUME50 1995 – 1997. reubicación de los posantes; y
DAHVI, Sociedad Civil, UNICEF, Banco equipamiento comunitario. El costo
Mundial (finalizado) aproximado de inversión por familia fue
del equivalente a US $1,200.
Este fue un programa que nació de la
gestión comunitaria y concluyó en un De acuerdo a una evaluación ( ICAS,
convenio de cooperación interins- 1999) las lecciones aprendidas de este
titucional a través del cual se programa, desde el punto de vista de las
desarrollaron los componentes de organizaciones comunitarias fueron: una
legalización de la tenencia de la tierra; escasa presencia institucional del
consolidación y fortalecimiento de las gobierno a nivel cuantitativo; versus
organizaciones comunitarias ejecutoras; mayor apoyo de las ONG e instituciones
diseño del reordenamiento urbano;
infraestructura y servicios básicos

49
Es importante analizar los costos de inversión que se manejarán en un programa de mejoramiento
barrial para que este sea sostenible. En este caso, la inversión por familia ( sin incluir vivienda) se
calcula será igual al equivalente a $us 3,000 mientras cinco años atrás, este costo en el PROUME
fue de el equivalente a $us1,200 ( incluyendo algunas viviendas nuevas y mejoramiento).
50
La experiencia del Mezquital es considerada como una experiencia exitosa, por lo que es importante su
evaluación- lecciones aprendidas y replicabilidad, previo a la implementación de un programa de
mejoramiento barrial en el país.
96
internacionales participantes; la no
consideración de proyectos productivos;
la falta de una consulta más amplia con dado se limitan a la identificación de
la población, sobre todo en la fase de lineamientos de acción de la estrategia
diseño de los programas. y la elaboración de un mapa de pobreza
bastante general, que no reflejará las
3.6 Alivio a la pobreza distintas realidades socio-económicas
que se presentan dentro de un mismo
Hasta ahora, los planes y programas que
territorio. Además, se está planteando
se están implementado, no están
a través de un equipo externo, fuera de
enmarcados dentro de una estrategia de
un marco interinstitucional que pudiera
alivio a la pobreza a nivel nacional y
garantizar desde el inicio dar un enfoque
local. Recientemente se comenzó a
integral para abordar esta problemática.
trabajar en la formulación de una
estrategia nacional, a través de
SEGEPLAN, pero los avances que se han En lo que se refiere a los proyectos y
programas de mejoramiento en los

asentamientos precarios del AMG, en general se interviene, en los aspectos de la


pobreza relacionados al desarrollo de infraestructura, pero no sobre la problemática de
manera integral.
10% y otras instituciones como la
3.7 Características generales universidad, únicamente en 6%.
de la intervención
Disminución en cobertura. Un estudio
institucional en los (Gellert y Palma, 1999) apunta que en
asentamientos precarios los últimos diez años ha habido una
disminución drástica del total de
Déficit de atención. El impacto de la presencias institucionales en áreas
intervención institucional en estas precarias: de un número de 687 para
áreas ha sido bastante deficitario y no 139 asentamiento en 1988 (promedio de
equitativo. Un estudio (UNICEF, 4.9 instituciones por asentamiento) a
COINAP, 1997) resaltó que a esa fecha 172 para 161 áreas en 1997 (promedio
las instituciones públicas apenas de 1.1 instituciones por asentamiento).
atendían 46% de las áreas (las
municipalidades fueron las instituciones Concentración de proyectos en el
que aparecieron con mayor presencia); mejoramiento habitacional. Un estudio
las ONG únicamente tenían presencia (UNICEF, COINAP, 1997) resaltó que del
en un 32% de ellas; las instituciones total de proyectos que habían ejecutado
internacionales en 14%; las religiosas en a la fecha de la encuesta en esas
comunidades, el 96 % se relacionaban
con el mejoramiento del hábitat del
asentamiento, a través de proyectos de
agua, drenajes, energía eléctrica,
legalización de la tierra, equipamiento
comunitario, caminos y muros de
contención.
97

4. CONCLUSIONES
Para concluir se presentan los
principales obstáculos o barreras

Barreras Institucionales Acciones


La falta de coordinación interinstitucional z Fortalecimiento del ente rector en el MICIVI
z Apoyo a la formación de una Unidad
Técnica a nivel metropolitano1 , que tenga
entre sus mandatos la planificación de un
programa de mejoramiento urbano
z Creación de una Unidad Ejecutora para
Programas de Mejoramiento Barrial2

Baja capacidad de gestión a nivel de las z Apoyar el fortalecimiento de las


municipalidades (con excepción de la municipalidades a través de instituciones
Municipalidad de Guatemala), las ONG y las como la ANAM-FEMICA e INFOM.
organizaciones comunitarias. z Apoyar la facilitación de programas de
fortalecimiento a ONG y organizaciones
comunitarias
z Apoyar la capacitación de pequeños
empresarios para la ejecución de las obras
de mejoramiento barrial3

Débil participación de todos los actores a nivel z Establecer, a través de normativas,


de la toma de decisión e intervención en los procesos más participativos donde estén
asentamientos precarios claramente definidas las responsabilidades
que tendrán a nivel de decisión,
coordinación, supervisión, administración y
de ejecución, los distintos actores
involucrados.

Ausencia de diagnósticos operativos que z Crear un sistema de información operativo


permitan focalizar y priorizar las acciones.

Falta de recursos para intervenir en los z Promover que el gobierno se comprometa


asentamientos precarios a destinar más fondos para la atención de
estas áreas

Falta de un marco legal para la regularización z Crear un marco legal y un programa para
de la tenencia de la tierra la regularización de la tierra

51
La experiencia de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador -OPAMSS en San
Salvador debería evaluarse.
52
El DAHVI podría desarrollar estas funciones, ya que coincide con sus objetivos sin embargo para su
adecuado funcionamiento debería establecerse una mayor coordinación con el MICIVI y las municipalidades,
o evaluar el traslado de esta institución al MICIVI.
53
Una opción es a través del Instituto de Capacitación y Productividad en la Industria de la Construcción –
ICYPIC que maneja la Cámara Guatemalteca de la Construcción y el INTECAP.
98
institucionales y operativas a remover z La consideración de componentes
para facilitar un Programa Masivo y que quedaron incompletos o no
Sostenible de Mejoramiento Barrial fueron abordados, como condiciones
Urbano en el AMG de Guatemala, a la de empleo, nivel de ingresos y un
par de acciones que podrían consi- abordaje integral del problema de la
derarse para su superación: pobreza.
Los Programas de Mejoramiento Barrial Como reflexión final es importante
en el AMG deben tomar en cuenta las apuntar, que la estructuración de un
lecciones aprendidas en programas programa masivo de mejoramiento
anteriores que se han desarrollado en el barrial debe partir de una definición
país, como es el caso del PROUME en común de la problemática urbana por
el Mezquital; algunas de estas son: parte de todos los actores, ya que si hay
contradicciones muy fuertes en las
z La especificidad de cada asenta- visiones (conceptualización) de las
miento en cuanto a su origen, diferentes instituciones involucradas,
composición social, relaciones de será difícil establecer una estrategia
poder y formas organizativas. común de intervención. Dentro de esta
z La superación de aspectos que conceptualización, es importante tomar
ocasionaron problemas; tales como en cuenta, en la definición de las
el individualismo y la toma de estrategias de intervención, el concepto
decisiones de manera vertical o poco de barrio y de mejoramiento barrial -
representativa. ¿donde quieren o sueñan vivir? – que
tienen los y las pobladoras, que son en
99

última los principales destinatarios de estas acciones. No debe dejarse la definición


del mejoramiento barrial únicamente en manos de los actores externos.

5. REFERENCIAS
Asociación para el Avance de las Ciencias Sociales en Guatemala (AVANCSO) (1991)
Vamonos a la Capital. Guatemala: Cuadernos de investigación, No. 7.

Banco Mundial (1998) Evaluación Social Proyecto PROMAS, Ciudad Guatemala,


Guatemala, Informe Final.
BID ( 2001) Políticas y Programas de Vivienda en Guatemala: Diagnosis, Evaluación
y Guías de Acción, Contexto económico, político y social del sector vivienda, Angel
Shlomo.

BID (1997) Programa de Vivienda (GU - 0032) Resumen Ejecutivo. Guatemala.

Comisión Interinstitucional para la Atención a las Áreas Precarias Urbanas –COINAP


Fondo de la Naciones Unidas para la Infancia – UNICEF (1997) Estudio Cuantitativo
de las Áreas Urbano Marginales del Área Metropolitana de Guatemala, Guatemala

Drummond, Sandra (1999) El Acceso Legal a la Tierra para los Pobres en el Área
Metropolitana de la Ciudad de Guatemala. Estudios Sociales No62 Instituto de
Investigaciones Económicas y sociales, Universidad Rafael Landivar, Guatemala

Elías S., Gellert G., Pape E., Reyes E. (1997) Evaluación de la Sostenibilidad en
Guatemala. FLACSO, Guatemala

Gellert, G. Y Palma S (1999). Precariedad Urbana, Desarrollo Comunitario y Mujeres


en el Área Metropolitana de Guatemala. Debate 46. FLACSO, Guatemala

Instituto Nacional de Estadística – INE (1999). Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos


Familiares 1998-1999. Guatemala.

Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA) (1997) Acuerdos


de Paz. Guatemala: Universidad Rafael Landivar, Instituto de Investigaciones
Económicas y Sociales.

ONU. Sistema de las Naciones Unidas en Guatemala (2000) Guatemala: la fuerza


incluyente del desarrollo humano. Informe de Desarrollo Humano, Guatemala.
100
101

HONDURAS: BARRERAS INSTITUCIONALES A


LA INVERSION EN VIVIENDA URBANA
INFORMAL
Mario Martín
Noviembre, 2000
a) CONTEXTO DE EVOLUCIÓN DEL SECTOR
El marco promotor y regulador del sector demandantes de soluciones
vivienda se origina en los tiempos de la habitacionales, se abrió espacio a
Alianza para el Progreso. Su base su participación en la instancia de
consistía en un ente oficial autónomo y definición de las políticas, el
descentralizado a cargo de la nuevo Consejo Nacional para la
construcción, financiamiento y Vivienda.
recuperación de las inversiones del
sector. Ese ente operó en Honduras 2. Ante la falta de recursos frescos
desde 1957 hasta 1990, en la forma del para impulsar el sector, se lo
Instituto Nacional de la Vivienda, INVA. declara prioritario entre los
sectores sociales, transformando
En 1990 se inicia un cambio sustancial, los activos de la ineficiente
con la adopción de un marco estructural institución del Estado,
diferente para el sector. Este marco consistentes en las carteras del
responde a la visión que considera la Instituto Nacional de la Vivienda
reducción de la extrema injerencia del que a la sazón sumaban cerca de
gobierno como un requisito para poder 130 millones de lempiras, creando
responder a las necesidades de todos los
las bases para un subsidio, y
sectores sociales, lo cual pasa por
autorizando el funcionamiento de
privatizar parcialmente la gestión y
sistemas formales de pre ahorro.
conducir su capitalización y dirección
con la participación de todos los actores
3. Frente al bloqueo de las tierras
principales del sector habitacional:
con tenencia irregular, pero
demandantes, oferentes, financiadores y
ejecutores. ocupadas o destinadas para la
vivienda urbana, se pone en
Las limitaciones, obstáculos y marcha el programa PROLOTE,
restricciones que se reconocían en ese iniciado en 1990, con el cual se
momento se enfrentaron y trataron de busca desbloquear miles de
corregir por medio de una nueva ley del terrenos ocupados sin título o
sector. En 1991 se propuso al Congreso escritura viable sobre la base de
Nacional la Ley del Fondo Social para la la cual se puede hipotecar, una
Vivienda que fue aprobada en 1992. En vez regularizadas, nuevas
esa ley se dispone, en forma consistente inversiones en vivienda y
con la modernización de la economía, servicios.
reducir los obstáculos que hasta el
momento mantenían al sector en una 4. Frente a la exclusividad del
situación ineficiente, enfatizando en los Estado en atender las crecientes
siguientes aspectos: necesidades de vivienda para los
pobres, bien sea en materia de
1. Frente a la limitada participación producción de viviendas de bajo
y beligerancia de los sectores costo o en el mejoramiento de las
102
existentes, se plantea abrir sector vivienda. Este nuevo esfuerzo se
campo a la iniciativa de otros dirige a crear una nueva estructura
ejecutores de la Sociedad Civil. institucional, estableciendo el ente
regulador y de definición de políticas en
A pesar de estas disposiciones, entre la forma de una subsecretaria o
1993 y 2000, por falta de una mayor ministerio de la vivienda, derivada de la
definición política por parte del actual Secretaria de Obras Públicas,
Gobierno, la aplicación de los correctivos Transportes y Vivienda, SOPTRAVI y el
contenidos en esta Ley del FOSOVI no establecimiento de un mecanismo para
entró en efecto. La instancia la operación de un nuevo esquema de
participativa, el Consejo Nacional para subsidio habitacional.
la Vivienda, perdió efectividad al no
nombrarse o renovarse sus miembros. El texto en discusión actualmente 1 ,
aunque crea nuevas instancias
Al año 2000, la situación se ha agravado burocráticas y recomienda nuevos
debido a los efectos del huracán Mitch aportes fiscales a la vivienda de interés
de octubre de 1989, que vino a social, no innova en políticas para el
aumentar el déficit y a generar sector, no elimina los obstáculos
desplazamientos de habitantes de los acumulados, ni propone nuevos
barrios y colonias afectadas, en instrumentos para mejorar la gestión de
proporciones inesperadas. La necesidad los actores sectoriales. Sería razonable
de programas masivos de provisión de compaginar la ley existente del FOSOVI
viviendas y servicios es aún mayor ahora con las nuevas iniciativas, evitando la
en todo el territorio nacional. tradicional generalidad que se limita a
enunciar que “quedan derogadas todas
En este momento se discute a nivel las leyes o disposiciones que se le
técnico, y con la asistencia externa del opongan”.
gobierno alemán, una nueva ley para el

b) OBSTÁCULOS ACTUALES

El sector en general no ha tenido financiamiento externo, se perciben las


cambios sustanciales durante los siguientes necesidades y posibilidades de
últimos 8 años, a pesar de los nuevos remover obstáculos y cambiar la
retos que el país enfrenta por causas de situación. Estas posibilidades requieren
los desastres naturales. No obstante, con acciones en lo legal, lo operativo y en la
vistas a influenciar nuevas políticas formación de capacidades de gestión en
nacionales y el correspondiente los actores sectoriales.

Obstáculo 1: Inseguridad en la tenencia de la tierra

Este problema de naturaleza legal, urbano están de esta manera


acumulado por décadas, consiste en la bloqueados y por fuera de las cuentas
incertidumbre sobre la validez de la nacionales, contribuyendo a la
tenencia de un número indefinido pero inestabilidad social y al desarrollo
significativo de terrenos que, aunque urbano informal.
titulados y registrados en su mayoría,
están sujetos a registros duplicados o a Esta condición de registro no confiable
reclamos no resueltos por otros dueños. está agravada por la existencia de miles
El obstáculo surge cuando, al intentar de predios que, por no tener dueño
desarrollar un proyecto habitacional, ya reconocido, han sido invadidos en las
sea por el ocupante individual o por el modalidades típicas conocidas en toda
inversionista, emergen dudas sobre su América Latina, a raíz de los
extensión real en el terreno o la certeza fenómenos migratorios hacia las
de su propiedad 2 . El efecto es la ciudades. Solo en el área urbana de
incapacidad de hipotecarlo y por lo tanto Tegucigalpa se estima que cerca de un
la ausencia de garantía para invertir o 40% de las viviendas no están
mejorar la vivienda. Posiblemente miles amparadas por un título válido del lote
de millones de lempiras de capital que ocupan. Una proporción
103
considerable puede estar amparado bajo áreas urbanas, la cual puede también
los derechos municipales a terrenos ser un componente útil para la
ejidales, todavía sin definición práctica regularización y titulación de predios
en los registros catastrales y de la urbanos.
propiedad.3
Reactivar el programa de titulación
Una de las causas de este problema es conocido como PROLOTE es viable, dada
el deficiente registro de la propiedad la importante experiencia acumulada y
inmueble por medio de escrituras, el la positiva recepción por parte del sector
cual es manejado por el Poder Judicial. privado. Algunos bancos no sólo han
Este sistema de registro, sujeto aceptado descontar las hipotecas
actualmente a posibles reformas La generadas por el programa sino que, en
exclusividad del Estado en atender las por lo menos un caso, han promovido la
necesidades de vivienda para los pobres recuperación de títulos en colonias
entre las cuales se incluye su enteras, a favor de los municipios.
privatización, es lento y ha acumulado
vicios y errores, lo cual va a requerir un No habiéndose hecho efectivo el fondo de
proceso de modernización de varios garantía original, el cual hubiera
años. Aunque el problema se viene permitido iniciar los estudios y las
acumulando, ni el gobierno central ni los negociaciones para los casos de
municipios han sistematizado la recuperación de terrenos ocupados
operación de rescate de los activos irregularmente, se puede volver a
urbanos representados en los miles de promoverlo para proceder a la compra,
títulos que no están registrados sobre siguiendo las fuerzas del mercado, de los
una base legal firme, lo cual impide el terrenos invadidos y marginados de la
desarrollo de estas propiedades y su capitalización urbana formal.
conversión en base tributaria efectiva.
Dentro del área urbana legalmente Un ejemplo de rescate de valores
establecida en el Municipio del Distrito urbanos se está iniciando en Tegucigalpa
Central (AMDC), menos de 60% de los con el patrocinio y financiamiento del
predios están debidamente catastrados BID5 . Se han tomado 3 colonias cuyas
y evaluados. tierras han estado ocupadas
irregularmente por décadas, para
Las soluciones a esta problemática regularizar la tenencia, favoreciendo a la
pueden requerir varios componentes. El Alcaldía, a los dueños privados del
más intensivo en cuanto a inversión terreno original y, por supuesto, a los
tecnológica sería el sistema de registro pobladores. Esta reactivación del
computarizado que puede adquirirse, programa PROLOTE permitiría favorecer
instalarse y manejarse solamente la inversión en vivienda de bajo costo,
después de un considerable esfuerzo de además de desbloquear los activos
capacitación de personal nacional 4 . En consistentes en tierras y de apoyar a la
este campo, una empresa privada ha Municipalidad en la recuperación vía el
instalado una base de datos digitalizada catastro de bienes sub-valuados o no
y geo referenciada en la mayoría de las

registrados.

Obstáculo 2: Recursos financieros apoyo externo para aliviar los efectos


limitados destructivos del Huracán Mitch,
El volumen de recursos que la economía especialmente en viviendas y servicios,
hondureña ha movilizado para el sector pero por otro no se ha definido como
vivienda ha variado, según las políticas invertir en forma sistemática y
estatales y las condiciones macroeco- sostenible estos recursos, con miras a
nómicas generales. En este momento, dinamizar el proceso a largo plazo.
las estrategias para atender la creciente
demanda no están claramente definidas. Actualmente, no hay disponibilidad de
Por un lado, el país ha venido recibiendo nuevas líneas de redescuento para
104
construir o mejorar viviendas, excepto 1. Las regulaciones seguidas por el
las derivadas de las hipotecas que Banco Central y la Comisión de
eventualmente se generarán en Banca y Seguros establecen que,
aquellos proyectos que preveen una en la ponderación de los activos
recuperación de las donaciones por riesgo de los bancos privados,
externas. La mayor fuente de ahorro los créditos para adquirir vivienda
para la vivienda, el Régimen de propia requieren un 50% de
Aportaciones Privadas (RAP), enfrenta suficiencia, mientras que para la
limitaciones para cumplir su objetivo construcción de viviendas
debido a los altos costos de las requieren un 100%.
soluciones ofrecidas al mercado. Más 2. En la colocación de los fondos de
importante aún, recaudando sus aportantes a largo plazo,
recursos de trabajadores formales conducida siguiendo estrategias
afiliados pero de bajo ingreso, no puede oficiales incluyendo los fondos de
atenderlos en sus necesidades de jubilaciones y pensiones, la banca
vivienda debido a su baja capacidad de privada no tiene acceso en
pago, comparada con el costo de las condiciones rentables para el
soluciones formales. largo plazo ya que los fondos
buscan ganancias a corto plazo.
Un esquema de subsidio por el Estado, Lo mismo sucede en el manejo del
complemento al RAP, que es en efecto capital de los entes autónomos del
una cuenta individual de ahorro para la Estado.
vivienda, ayudaría a ampliar la clientela 3. En el manejo de las garantías,
de bajos ingresos, así como una también en gran parte determi-
promoción de tecnología y sistemas nadas por la Comisión, afecta
constructivos apropiados. decisivamente la calidad de las
garantías, particularmente la
El nuevo fondo de segundo piso, confiabilidad de los títulos de la
orientado nominalmente a la producción tierra y la agilidad en ejecución de
y la vivienda, no ha dedicado suficientes las mismas. (Ver referencia
líneas que puedan atender la vivienda anterior al tema de titulación de
informal 6 . Los intermediarios tierras urbanas).
tradicionales, las ONGs, no están 4. No existe una cultura solidarista
calificando con FONAPROVI para volver bien desarrollada para facilitar los
a atender los pobres urbanos. En créditos con garantía de grupo.
general, el acceso al financiamiento para 5. No existe aún el mercado
las viviendas de bajo costo está secundario de hipotecas.
seriamente limitado.
Adicionalmente, el mercado de
Pero hay obstáculos de fondo que materiales de construcción no opera en
inhiben una mayor participación privada forma libre, sin distorsiones. Existen
en el financiamiento de viviendas, tendencias monopolísticas, no hay libre
especialmente las que pueden pagar las importación de materiales competitivos
familias pobres. Estos obstáculos o como el cemento, por ejemplo, y no hay
requerimientos duros o inflexibles se una política de incentivo a la
definen desde hace unos 5 años por una incorporación de nuevas tecnologías en
Comisión de Banca y Seguros en la que las industrias de la construcción. Los
no participa el sector privado e incluyen financieros sugieren que la falta de
desde márgenes de intermediación a competencia mantiene los precios de los
largo plazo hasta calificación de materiales altos, así como la ineficiencia
garantías. en la mano de obra y en la gerencia de
las construcciones no permiten reducir
Entre las condiciones desfavorables para los costos de la vivienda de interés
ampliar el financiamiento para viviendas social7 . Asociado a estos factores está el
económicas, además de las determi- costo de la “permisología” que tanto los
nadas por la coyuntura macro econó- constructores como los financieros
mica del país, están las siguientes: reconocen contribuyen a mantener los
105
costos demasiado altos. de la administración pública, pero que
niegan la alta prioridad social que el
La política del Estado sobre la vivienda sector merece. Tal es el hecho que cada
no ha eliminado algunas trabas o costos préstamo para vivienda, independiente
indirectos que dependen del costo de terreno y construcción,
exclusivamente del sistema tributario o paga impuestos de tradición del
inmueble, timbres de contratación,
timbres de registro, además de los honorarios legales, todo lo cual suma más del 5%
del costo de la vivienda.
de los terrenos necesarios. Uno de los
Obstáculo 3: Baja capacidad de obstáculos mayores en la construcción
regulación positiva de nuevos barrios para alojar a los
desplazados del Mitch ha sido la falta de
A partir del modelo centralista de terrenos bien escriturados que, ni por
gestión, financiamiento y regulación expropiación, ni por disposición
para la vivienda y los asentamientos municipal, ni por la compra en el
humanos iniciado en 1957 con el INVA, mercado abierto, han permitido localizar
en el país se han dado cambios adecuadamente las viviendas que - por
tendientes a desplazar las otro lado - están financiadas por
responsabilidades de regular el sector. recursos externos de donación o
Para comenzar, muchas de las financiamiento blando. En efecto, el
atribuciones relativas al ambiente, los mercado de tierras sufre una inflación
servicios urbanos y el manejo del debido a la escasez artificial y la falta de
recurso suelo pasaron a las confianza causada por el deficiente
municipalidades, según la Ley de 1992. registro de la propiedad.
Adicionalmente, con la creación de la
Secretaría de Recursos Naturales y Este obstáculo está relacionado con la
Ambiente, SERNA, la regulación de ausencia de un juego de normas o
proyectos exige un estudio de impacto estándares razonables para asegurar
ambiental en todos los niveles y escalas calidad mínima para las inversiones en
el cual, naturalmente, afecta y complica vivienda y servicios. La situación de la
el proceso de invertir en viviendas. normativa es confusa, falta de dirección
en cuanto a política y estrategia.
En este momento, como corolario de la Mientras en los servicios urbanos
emergencia del Mitch, hay un retraso prevalece el mandato de los entes
serio en la aprobación de proyectos autónomos como el SANAA y la ENEE,
habitacionales, debido a los gradualmente entrando en el proceso de
requerimientos y trámites que exige la municipalización o privatización, en el
Ley General del Ambiente de 1992. Por aspecto urbano rutinario, el de los
omisión, le ha tocado al Ministerio de permisos de construcción, urbanización
Finanzas y a SOPTRAVI manejar los y zonificación, las municipalidades aun
recursos externos para la reconstrucción no asumen integralmente la
de los asentamientos a nivel nacional, responsabilidad que les da la Ley de
después que SETCO manejó el Municipalidades de 1992. En resumen,
sustancial flujo de donaciones de no se aplican normas ni regulaciones
emergencia, que fue manejado por por ausencia de entes responsables con
agencias donantes, ONGs e iglesias. No criterio, no por ausencia de leyes.
se ha adscrito a ninguna municipalidad
ni ente sectorial de vivienda, el manejo En 1992 el Congreso Nacional aprobó un
de los programas de emergencia, a pesar decreto que sienta normas para tres
de la inevitable tendencia a aspectos de regulación del crecimiento
descentralizar este tipo de inversiones y urbano. Aunque fue dirigido al
gestiones. crecimiento de la ciudad capital
Tegucigalpa, constituye un precedente
Los municipios, por otro lado, no han importante para las demás áreas
comenzado a participar en el proceso de urbanas del país. La excepción, la
regular y ordenar los nuevos Municipalidad de San Pedro Sula,
asentamientos, ni siquiera en la adoptó ordenanzas e instrumentos que
provisión de servicios y la normalización observa dentro de su área urbana con
106
relativa eficiencia pero sin coordinación estancado, resultando en retrasos serios
con las normas nacionales. Las normas en la solución de emergencia, a la vez
relativas al ambiente, manejadas por que se produce una serie de malas
SERNA, ofrece la oportunidad de inversiones en términos de localización,
articular con las municipalidades pero riesgos naturales y mala
no existen mecanismos efectivos para administración de los nuevos
asegurar la aplicación de ambos asentamientos. En efecto, a la fecha, no
criterios, el nacional y el local, en forma hay ente único ni descentralizado que
coordinada y ágil. vigile normas y parámetros para la
construcción de las nuevas viviendas y
Tampoco existe el elemento más servicios.
trascendente para la regulación, que es
la participación de la sociedad civil. El proceso normal de atender la
Ninguna de las normas en vigor han sido creciente demanda, de financiar las
adecuadamente concertadas antes de inversiones y de poner en el terreno las
adoptarlas. La tendencia actual sobre los viviendas está aun confuso. Por un lado
reglamentos de construcción, por el Estado pretende mantener la
ejemplo, consiste en preparar un atribución, como en tiempos pasados.
documento altamente tecnificado, Por otro, el sector privado no siente que
inspirado en los códigos de los países hay suficientes garantías e incentivos
mas avanzados, traducirlos y enviarlos para entrar en la provisión de viviendas
al Congreso Nacional para ser adoptado de bajo costo. La falta de garantía de las
a nivel nacional, sin hacer el esfuerzo de tierras es uno de los escollos. La
concertarlo con los usuarios, ajustarlo a inconsistencia en las políticas de crédito
las realidades del desarrollo local, mucho es otro. Y la falta de agilidad y
menos a los requisitos de la vivienda de priorización para las inversiones en el
los pobres. sector es un tercer escollo importante.

De todos modos, en el entendido que las Una de las provisiones de la Ley del
normas y regulaciones pueden ser FOSOVI, la creación del Régimen de
positivas, en el sentido no de restringir Aportaciones Privadas (RAP) en 1992, ha
sino de incentivar la innovación y el permitido, no obstante, poner en
ajuste a las condiciones económicas y operación un esquema de ahorro
sociales de los beneficiarios, la situación sistemático para la vivienda formal, es
actual es que lo poco que existe atrasa decir del trabajador con ingreso
8
, lo cual deriva en que las iniciativas constante. El RAP ha desarrollado una
no son asumidas por los entes de capacidad de atender parte de la
gobierno correspondientes que son demanda de los trabajadores formales en
inevitablemente las municipalidades. La áreas urbanas, exceptuando aquellos de
ampliación de nuevas áreas de ingresos más bajos.
asentamientos causadas por la
necesidad de reubicar los barrios El Estado ha venido tratando de poner
vulnerables a desastres ha aumentado en operación un esquema de subsidio
la presión por normas adecuadas para para la vivienda, que es aspiración de los
construir y regular el uso del suelo. pobres, las organizaciones de base, los
empleadores y hasta los políticos. A
A pesar de las nuevas estructuras pesar de los 10 años de experimentos y
propuestas para el Ministerio o Vice apoyos de los organismos
Ministerio de Vivienda, actualmente en internacionales, las autoridades del
discusión dentro del Congreso, el sector no han podido hacer ni siquiera
proceso de modernización parece estar un experimento en este aspecto, excepto
el Programa de Vivienda Complemento
al Esfuerzo Propio de 1999, aún por iniciarse, que responde a las necesidades de los

damnificados por el huracán Mitch. Aunque la iniciativa de proveer


viviendas económicas ha venido
Obstáculo 4: Baja capacidad de pasando lentamente del sector gobierno
ejecución a nivel de los sectores más al privado, la capacidad de construir
pobres proyectos de vivienda de bajo costo no
107
ha aumentado sustancial ni oferta de vivienda para la población
consistentemente por falta de marginal. La mayor parte de los
incentivos. La demanda se ha producido gestores de los proyectos de vivienda de
en términos de soluciones de emergencia vinieron al país y se
emergencia, con importantes retirarán una vez cumplida su misión.
componentes de organización social, lo Son pocos las empresas privadas de
cual no es atractivo para la empresa construcción que participaron y
privada de la construcción. Pero acumularon experiencia en este nivel
tampoco hay unidades ejecutoras del de viviendas a raíz del Mitch. En lo que
gobierno que respondan por esta respecta a las ONG/OPDs nacionales, la
función. experiencia ha sido mixta, en gran parte
por la falta de mecanismos eficientes y
Gracias a programas dirigidos a de incentivos para producir soluciones
incentivar a las ONGs (también llamadas donde el componente social se valoriza
Organizaciones Privadas de Desarrollo tanto como el financiero o constructivo.
en Honduras, OPDs), este tipo de
ejecutores de vivienda ha venido Una parte notable de la deficiencia o
creciendo, con altos y bajos desde su falta de capacidad de gestión tiene que
aparición en el sector vivienda a finales ver con el diseño. La mayoría de los
de los años 80. En este momento, en proyectos mayores de 30 unidades, que
respuesta a la demanda ocasionada por se supone incluyan el equipamiento
el huracán Mitch, los ejecutores han comunitario mínimo necesario, carecen
sido en casi la totalidad, las ONG/OPDs, de él en gran parte por falta de normas
extranjeras y nacionales, incluyendo más que de financiamiento.
iglesias. Gran parte de los programas Adicionalmente, debido a la falta de
masivos han sido financiados y experiencia y capacidad local, el diseño
ejecutados por importantes donantes tanto de las unidades de vivienda como
religiosos como la Bolsa Samaritana que de la urbanización misma y sus
ha entregado más de 3,000 viviendas en servicios, dejan mucho que desear. En
los últimos 18 meses y así como las este tema hay grandes vacíos por llenar,
diversas Cruces Rojas. especialmente en formación de
profesionales, capacitación de mano de
Si bien la ejecución de varios proyectos obra e incorporación de tecnologías.
masivos, es decir el proceso constructivo
en gran escala 9 , está todavía por Finalmente, en los aspectos de
contratarse, la parte importante de la organización comunitaria previa a la
gestión, incluyendo sortear los adjudicación de las viviendas, durante el
obstáculos de la provisión de servicios traslado o en preparación para el manejo
urbanos básicos, así como la del nuevo asentamiento, la experiencia
permisología, no ha sido muy eficientes no registra ejemplos exitosos o
ni adecuados para atender a la clientela adecuados excepto en casos raros. Los
social. gobierno locales pertinentes tampoco
han asumido la responsabilidad por el
Esta ejecutividad para desembolsar bajo gobierno de estos nuevos asentamientos,
presión, aunque masiva en cierto excepto en unas pocas excepciones.
momento, no deja capacidad de gestión
instalada en el país. Tampoco hay visión La solución a este obstáculo radica en
o estrategia para dejar procedimientos una política bien definida sobre los
establecidos que permitan ampliar la componentes y relativo peso de los
factores sociales (la participación y
organización de la demanda), el financiero y el tecnológico-constructivo. A la fecha no
existe una estrategia para el sector, lo cual corresponde al Gobierno proponer y poner
en ejecución. relación a la vivienda de interés social.
La única iniciativa apreciable desde
Obstáculo 5: Falta de visión y 1993 es la actual propuesta de asignar
voluntad política la acción habitacional al ministerio de
Obras Públicas, Transporte y Vivienda,
Los últimos gobiernos en Honduras han SOPTRAVI, creado en 1997. La creación
demostrado una débil voluntad en del fondo de segundo piso denominado
108
FONAPROVI, que entró en operación a su declaración, un subsidio para los
finales de 1987, está hasta ahora damnificados del huracán Mitch en
respondiendo principalmente a la forma de prima o bono para la vivienda,
necesidad o coyuntura de financiar el en su mayoría financiado por donaciones
sector productivo, más bien el agrícola. externas.
Es notorio que lo poco que ha ido a la Los avances en visión y rendimiento
vivienda económica ha sufrido muchas sobre la vivienda social han dependido
restricciones en la calificación de de los programas financiados
intermediarios los cuales, especialmente externamente, principalmente los del
los más cercanos a la población pobre, gobierno alemán (mejoramiento -
se quejan de exigencias extremas en PRIMHUR y vivienda mínima rural -
aspectos de liquidez, movilización previa PVMR) los cuales son, en efecto, un
de fondos, garantías y exiguo flujo de subsidio en tasas de interés para grupos
caja para atender a sus clientes. La más o menos caracterizados. La
iniciativa más reciente es la del capitalización del FOSOVI no ha sido
Programa de Vivienda Complemento al efectiva, la plataforma de políticas
Esfuerzo Propio de 1999 que incluye, en sectoriales - el Consejo Nacional para la

Vivienda - no se ha reunido siquiera en los últimos 3 años, y el programa de titulación


de lotes no ha aumentado su alcance desde 1997.
de iniciar nuevas operaciones
Obstáculo 6: Visión limitada para el ambiciosas de financiar el sector, se
problema de la vivienda marginal vuelve necesario educar y concertar
nuevamente con los actores principales,
En general, la visión de las con una agenda que permita
instituciones, los programas y las consistencia en la política urbana,
promesas de gobierno ha sido limitada10 . habitacional, financiera y reguladora del
No ha habido un diálogo, a excepción de gobierno, para poder avanzar en la
las reuniones del Consejo Nacional para provisión de vivienda mínima para los
la Vivienda entre 1992 y 1994, sobre pobres.
una estrategia para asumir la
responsabilidad integral de mejorar la En este momento, debido al retraso en
calidad de vida de la población marginal asumir la responsabilidad frente a las
urbana. La integración de los factores pérdidas de viviendas y servicios
tierra, servicios, empleo, micro empresas causados por el huracán Mitch, las
domésticas, servicios básicos sociales, en posibilidades de aprovechar la demanda
un ente regulador, no se ha producido de emergencia para sentar las bases de
como tampoco se ha construido una nueva política, se están perdiendo.
capacidad en entidades o fundaciones Solamente contestar a la pregunta de
especializadas. cómo administrar y recuperar las
inversiones, o por lo menos como poner
El ejemplo más notable y oneroso de en marcha un proceso razonable de
proyectos de vivienda de bajo costo que gestión para las nuevas comunidades,
no fueron concebidos ni manejados en requeriría un esfuerzo concentrado y
forma integral, es el de Ciudad Mateo una serie de medidas a ser definidas a
(2.500 unidades), diseñado y construido corto plazo.
en 1992. Este proyecto, hecho en
relativamente poco tiempo en los En la descoordinación y patente falta de
alrededores de Tegucigalpa, contratado participación de los actores más
y diseñado por varias empresas privadas interesados (comunidades, empresa
con fondos de jubilaciones de los privada, municipios y cooperantes
empleados públicos, tiene más de 8 años externos), yace el riesgo mayor de
de estar paralizado por una acción legal desperdicio, y de pérdida de control de
iniciada por el Estado mismo para lo que puede ser un proceso
proteger la cuenca que alimenta una de transformador del sector entero.
las principales fuentes de provisión de
agua para Tegucigalpa. Volver a tomar el propósito del Consejo
Nacional para la Vivienda, o una
Dados todos estos antecedentes y antes instancia similar de concertación y
109
análisis de los problemas en forma combatir la pobreza urbana en las
integral, es una iniciativa que puede ciudades principales del país. Formar
mejorar las posibilidades de conciencia y educar a los actores del
comprometer fondos nuevos para sector habitacional y de los
asentamientos, preparando las bases
para definir una política viable para resolver el problema, sigue siendo una tarea de

alta prioridad. posible identificación y mapeo de áreas


vulnerables y de adopción de códigos de
Otros obstáculos inmediatos construcción. Nuevamente, la iniciativa
Aunque el fenómeno natural que causó depende hasta ahora de las autoridades
la mayor destrucción urbana y pérdida centrales, sin participación efectiva de
de viviendas en Honduras se puede las locales.
considerar extraordinario, digamos
repetible una vez cada 100 años, la Pero, la responsabilidad de estas
vulnerabilidad y su reducción debe ser previsiones cae desde hace 10 años, en
objetivo de política explícita en el ámbito municipal. La Ley de
Honduras. El fenómeno descubrió lo mal Municipalidades no deja duda que el
ubicados y construidos que vienen manejo de las áreas urbanas y su
haciéndose los asentamientos en todo el expansión descansa enteramente en las
país, particularmente en las ciudades autoridades locales. En el momento se
mayores. considera también una ley de
ordenamiento territorial que busca
Una revisión de las bases de política racionalizar el territorio para preservar
habitacional y de desarrollo urbano debe los recursos e incentivar la inversión, sin
incluir el tema del uso del suelo resolver la disyuntiva sobre quien debe
habitacional, de las condiciones mínimas decidir sobre estos temas de
necesarias para considerar los lotes o trascendental importancia para el
sectores donde puede llevarse a cabo la crecimiento y la localización de los
extensión de las áreas urbanas. Este nuevos asentamientos.
proceso, parte de la práctica actual de
supervisión por el Ministerio de La experiencia en los diversos ámbitos
Gobernación hacia las municipalidades, municipales no es coherente. Por un
no tiene una base técnica ni una lado la segunda ciudad en tamaño, San
consideración de política general de Pedro Sula, maneja su expansión y uso
ordenamiento territorial, por lo que del suelo de una manera razonable y
constituye una oportunidad perdida autónoma pudiendo influenciar la
para manejar el proceso de urbanización conformación del fenómeno de
y asegurar la calidad de los nuevos metropolización del Valle de Sula. La
asentamientos o ensanchamientos capital, Tegucigalpa, por otro lado, ha
urbanos. perdido la capacidad técnica y la
voluntad política para administrar sus
En los últimos meses, en vista de la recursos de espacio y la calidad y
evidente carencia de criterios para seguridad de sus ampliaciones urbanas.
delimitar áreas urbanizables, vista la El resto de las municipalidades, con
vulnerabilidad demostrada por el Mitch, núcleos urbanos menores a los 100,000
se han iniciado esfuerzos con fondos habitantes, necesitan una inducción en
internacionales, para montar una cuanto a principios de planificación
agencia de manejo de emergencias. espacial y de prácticas de manejo
Dicha agencia en ciernes discute la eficiente de sus recursos de espacio,
basados en la autonomía y
responsabilidad de sus propias
autoridades y ciudadanos.
110

Notas
1 Ley de Modernización del Sector Vivienda y Asentamientos Humanos y de
Fortalecimiento del Programa de Vivienda Complementario al Esfuerzo Propio, junio
de 2000.

2 El caso más ilustrativo es el de una empresa con experiencia en otro país


centroamericano que escogió no menos de 20 sitios potenciales para desarrollar
proyectos de vivienda económica a raíz del Mitch, y terminó, después de una
exhaustiva y costosa verificación de riesgos, con solo 2 terrenos razonablemente
bien titulados.

3 Un ex Alcalde sostiene la conveniencia de admitir solo dos categorías de tenencia: la


privada y la nacional, eliminando las aspiraciones de revertir a los terrenos ejidales
cuya validez, en la práctica, no es sostenible.

4 En El Salvador, con la ayuda del Banco Mundial se ha instalado un sistema geo


referenciado y computarizado que permite el registro exacto y único de las propiedades
en todo el país, comenzando con las rurales.

5 BID, Programa de Desarrollo Municipal para el Distrito Central y San Pedro Sula,
1999

6 De los fondos manejados por FONAPROVI, nomás de un 32% han sido asignados
para construir viviendas en los 3 años de operación del Fondo.

7 En 1991, una comparación entre los costos de viviendas económicas en Honduras y


en Costa Rica mostró un costo una y media veces mayor en el primer país.

8 Por varios años el sector privado de la construcción ha considerado que el costo y la


pérdida de tiempo más dañino en el proceso de desarrollo de inversiones urbanas ha
sido la deficiente y poco transparente permisología, especialmente a nivel municipal.

9 Particularmente los proyectos financiados por el gobierno de China (Nacionalista) en


un monto de 6.0 millones de dólares, probablemente en un solo sitio.

10 Entre las promesas hechas en los últimas campañas sobresale la de construir 50,000
viviendas para las parejas jóvenes.
111

CONTEXTO PARA EL MEJORAMIENTO


BARRIAL EN NICARAGUA
Gabriel Nagy P.
Febrero, 2001

1. INTRODUCCIÓN

De conformidad con los términos de 1. En la ciudad capital se concentra


referencia se solicitó a la consultoría la mayor cantidad de títulos
detectar los problemas y limitaciones urbanos.
que enfrentan las entidades sectoriales 2. Se trata de la ciudad que padece
y las municipalidades de Nicaragua, en en mayor grado los efectos de la
términos de cuellos de botella institucio- urbanización ilegal y espontánea.
nales, para el impulso a programas de 3. El déficit cualitativo, la margina-
mejoramiento de asentamientos espon- lidad, la carencia de espacio
táneos. público e infraestructura, la mala
calidad de vida y la deficiencia
Ante la ausencia de una política nacio- constructiva afecta a más del 44%
nal habitacional y de desarrollo urbano de la propiedad urbana de la
que enmarque la adopción del capital.
mejoramiento barrial como instrumen-
to para atender el déficit cualitativo de El documento de la consultoría analiza
vivienda, la consultoría abordó el estudio en el primer capítulo el proceso de
urbanización nicaragüense y en
de la reforma urbana y la legislación
particular las transformaciones de la
expedidas desde la década de los
capital, como consecuencia de la
ochenta, la política de reforma urbana
ausencia de responsabilidades nacio-
vigente y actualizada en la Ley 309 de
nales y locales para el desarrollo y el
1999.
ordenamiento territorial.
Para el cumplimiento de sus objetivos,
En el segundo capítulo se describen los
esta consultoría se concentró en el
responsables y las medidas jurídicas
estudio de la legislación urbana, el mar- para ordenar la urbanización, el mejora-
co de descentralización y las competen- miento y regulación de la propiedad.
cias institucionales, así como de algunas
de las principales características de la Finalmente, en el último capítulo se
urbanización en Nicaragua. hacen algunas observaciones sobre las
principales limitaciones para la
En términos territoriales, la consultoría implementación de un programa de
se enfocó en el estudio de la legislación mejoramiento barrial, así como, algunas
nacional y sus efectos en la capital del recomendaciones sobre aspectos que
país, Managua. Las principales razones podrían atenderse en este tipo de
para limitar esta perspectiva fueron: programas.
112
2. ANTECEDENTES

A. LA URBANIZACIÓN EN NICARAGUA

A partir de los años 30, la estrategia de problemas derivados del crecimiento


industrialización bajo la fórmula de la urbano.
sustitución de importaciones fue
liderada por los gobiernos Los gobiernos en la región reaccionaron
latinoamericanos, lo que se reflejó en el a este reto concentrando en el nivel cen-
ámbito poblacional en una rápida tral, los recursos, la capacitación y las
urbanización. Durante la década de los intervenciones. Con el propósito de aten-
setenta, la región enfrentó diversas der las crecientes demandas urbanas, se
situaciones coyunturales: la recesión crearon organismos y agencias del
económica, la crisis fiscal, la caída de gobierno central que consumieron los
precios de las manufacturas y productos escasos recursos en una creciente bu-
agrícolas. Estas dinámicas negativas, rocracia, sustituyendo el papel del
amplificadas por las guerras y los municipio como proveedor de servicios
desastres naturales que azotaron a a nivel local.
varios países, agravaron aún más los

El Terremoto de 1972

La destrucción del centro de Managua poco, estos asentamientos se


y ALTO el número de víctimas (10,000) convirtieron en permanentes y las
del terremoto del 23 de Diciembre de familias fueron haciendo mejoras a las
1972, generó temor entre la población construcciones provisionales. En los
que buscó ubicarse en zonas más hechos, la construcción de vivienda para
abiertas y menos vulnerables. Las atender la emergencia y los
familias que quedaron sin vivienda campamentos de afectados dieron origen
fueron trasladadas a asentamientos a las nuevas urbanizaciones de la capi-
temporales en casas de construcción tal. Los lotes temporales fueron trans-
liviana y provisional, principalmente en formados en residencias permanentes.
la zona este y oeste de la capital. Poco a

El período sandinista

Dadas las limitaciones económicas, du- quienes vieron reducir drásticamente las
rante la década de los 80 las inversiones operaciones de mercado y la generación
e intervenciones del Estado Nicaragüen- de ingresos en actividades de su
se en vivienda, infraestructura y competencia tales como el registro civil,
servicios básicos domiciliarios, se vieron inmobiliario y de propiedades.
prácticamente paralizadas. La atención
a aquellos segmentos de población de A partir de Julio de 1979, en materia
escasos ingresos se limitó a la provisión urbana se presentan tres aspectos rele-
de tierras. La estrechez de la inversión, vantes y contradictorios:
y la atención de otras prioridades más
rentables, afectaron la eficiencia y la Primero, la apropiación de viviendas en
efectividad de los programas y agencias todas las ciudades del país. Los
del estado. Escasearon los subsidios y combatientes y simpatizantes de la
la iliquidez del mercado financiero revolución ocuparon viviendas de
incrementó el costo del crédito para familias que fueron acusadas de
vivienda. “somocistas” (funcionarios de gobierno,
militares y allegados al gobierno de
La crisis fiscal golpeó primero al Somoza). Esto disminuyó la presión por
gobierno central, reduciendo la inversión viviendas, pero trajo como efecto una
y la capacitación de personal. Sin em- ocupación distorsionada respecto al nivel
bargo, las limitaciones fiscales también económico de las familias nuevas que las
debilitaron a los gobiernos locales, ocuparon. Esta situación intentó ser re-
113
gularizada durante los diez años de La limitación de recursos, los efectos del
gobierno Sandinista. Algunos ocupantes conflicto interno, así como la vocación
pasaron a mejorar su situación centralista de los gobiernos de la déca-
económica. En algunos casos se da de los ochenta y finales de los noven-
reubicaron las familias en localizaciones ta, promovió y orientó las iniciativas
y viviendas mas acordes con su sectoriales hacia una solución
capacidad de ingresos y su situación viviendista. Con un limitado
económica. Sin embargo, no toda esta entendimiento de la dinámica
ocupación fue normalizada. poblacional y la urbanización, las polí-
ticas habitacionales fueron orientadas
Segundo, desde los primeros años pos- más como instrumento electoral que
teriores al triunfo Sandinista, se generó como propósito de desarrollo.
una guerra civil que obligó a gran parte
de la población rural a emigrar a las La demanda de suelo urbano aumentó
principales cabeceras departamentales, dramáticamente. Por un lado el conflicto
generando una demanda excesiva de armado redujo la producción del campo
vivienda, principalmente en Managua y nicaragüense, expulsando a propietarios
las principales ciudades del norte del y jornaleros hacia las cabeceras
país. municipales, principalmente hacia
Managua. Para la atención del déficit
Tercero, se promulgaron leyes para la habitacional, los gobiernos promovieron
protección de la posesión de familias de que los nuevos habitantes de la capital
escasos recursos. Se fortaleció a los se ubicaran en áreas abandonadas, zo-
municipios, para que coordinadamente nas de riesgo, terrenos baldíos o
con las instituciones del gobierno cen- expropiados. Aún hoy, estos terrenos
tral, especialmente el BAVINIC marginales carecen de servicios básicos,
(institución que sustituyó al INVI), generando buena parte de la
regularizaran la propiedad de los ocu- insalubridad de la ciudad. Esta solución
pantes de lotes urbanos y la posesión de a medias es el principal foco de violencia
viviendas afectadas por las leyes de y marginalidad urbana de la Managua
expropiación y confiscación de bienes. moderna.

El cambio de Gobierno de 1990.

La década siguiente, a pesar de la fenómeno en el tema de la propiedad


pacificación del país, no estuvo exenta tanto urbana como rural. Se
de eventos que estimularon aún más la promulgaron las Leyes 85 y 86 del 90,
urbanización. El atractivo de las por las cuales se establecía la titulación
ciudades y las oportunidades, así como a favor de los ocupantes que estuvieran
la lenta atención de las tragedias en posesión de inmuebles (casa, lotes o
sufridas en los noventa, produjo un terrenos) administradas por el gobierno
tercer flujo migratorio significativo hacia y en cabeza del Estado. La familias
Managua. La ausencia de una oferta serían tituladas por las municipalidades
habitacional y una política de gobierno, y el BAVINIC, según el caso.
orientada principalmente a los grupos
de menores recursos, trajo consigo un Se recurrió a la emisión de estas dos
aumento en la toma ilegal de terrenos y leyes como una medida que buscaba
la construcción de vivienda sub- proteger las ocupaciones existentes y
estándar. En estos asentamientos evitar acciones reivindicatorias de parte
predominan hasta el día de hoy, la de los propietarios originales. Al permi-
inseguridad en la tenencia, la tir el traspaso de dominio, sin llenar los
desatención de servicios, la perdida de procedimientos de la legislación civil
valor del inmueble, la escasa inversión ordinaria, podía interpretarse de hecho
en mejoras y ampliaciones, el riesgo de como una ley de expropiación, sin pre-
crédito y la descapitalización de los via indemnización.
poseedores.
Para aquellas propiedades de 100 metros
Con el triunfo electoral de la Unión Na- cuadrados de área, se determinó una
cional Opositora (UNO), se dio un nuevo donación gratuita. Sin embargo, a pe-
114
sar de que este proceso pretendía dichas leyes, no cuentan con el título o
agilizar la titulación en los casos de me- solvencia de disposición. Para
nor área, aun existen algunas viviendas propiedades de mayor área, se
que después de diez años de vigencia de estableció un pago, que aunque bajo,
obligaba al ocupante a pagar a plazos.

Los desastres naturales y la urbanización


distorsión en la política habitacional,
Para atender la destrucción causada por desviando la atención de las
desastres naturales y reponer el necesidades más estructurales. Las
inventario de vivienda, el gobierno cen- limitaciones de la gestión municipal
tral convirtió la reposición de viviendas durante la pasada última década se
en una estrategia política de atención del evidenciaron aún más con los eventos
déficit habitacional. Mientras las trágicos del huracán Mitch. En el caso
ciudades se urbanizaban, los escasos nicaragüense, la falta de atención del
recursos para las inversiones en déficit habitacional, la ausencia de
vivienda se entregaron donde mejor se programas de mejoramiento y
obtuvieran dividendos políticos. Se prevención de riesgos y la carencia de
concentraron los esfuerzos en una planificación multisectrorial, puso
intervenciones parciales que poco al descubierto la vulnerabilidad y
contribuyeron a resolver la precariedad precariedad del inventario de vivienda.
del urbanización, el riesgo inminente y Sin embargo, la cooperación de organis-
la calidad de la vivienda. mos multilaterales y de asistencia téc-
nica que se viene dando desde la déca-
La atención de emergencias ha sido una da de los 80 permitió que la atención de
la tragedia fuera mejor.

B. LA URBANIZACIÓN EN MANAGUA
décadas anteriores, el crecimiento de la
Managua es una ciudad con altos índi- vulnerabilidad y la marginalidad pueden
ces de pobreza, insalubridad, violencia superar ampliamente los actuales pro-
y marginalidad. Los costos sociales de blemas urbanos. La demanda de
una urbanización desordenada, caótica vivienda se incrementa anualmente en
y marginal son tan altos, que tan solo 26.000 unidades por formación de
un escaso margen de la población tiene nuevos hogares 2 . Al menos Managua
acceso a las ventajas que le ofrece la requerirá 10.000 nuevas unidades
ciudad. anuales.

El VII Censo de Población y el III de Managua requiere por tanto, una


vivienda de 1995 estableció la cifra de atención especifica por la complejidad de
903,100 habitantes para el municipio de los problemas de gestión urbana, por el
Managua. A su vez el Instituto Nacional serio déficit en infraestructura y
de Estadística y Censos (INEC) estimó la servicios y por el problema irresuelto de
población en 1,024,842 habitantes para la ilegalidad e inseguridad en la
el año 2000. tenencia. Este último fenómeno afecta
alrededor del 35% de la población urba-
En Managua se concentra alrededor del na (con alto porcentaje de mujeres jefes
30 % de la población del país y el 42% de hogar), hoy día sujeta a un conjunto
del área para vivienda urbana del país1 . de factores de vulnerabilidad social, hu-
El proceso de urbanización superó mana, económica y ambiental.
ampliamente la capacidad de planeación
y gestión de la autoridad de la ciudad. En el caso de Managua, de acuerdo con
Aunque las tasas de crecimiento previs- la Encuesta Nacional de Hogares, el
tas son menores a las cifras de las tres 44.3% de las viviendas de la ciudad son

1
40% del área para vivienda urbana se encuentran en Managua. Encuesta Nacional de Hogares sobre
Medición de Nivel de vida 1998. Instituto Nacional de Estadística – INEC. Nicaragua, Marzo 2000.
2
Informe técnico para Apoyo al Fortalecimiento del Sector de la Vivienda en Nicaragua. PNUD-Hábitat. Joan
Mac Donald, Marzo 1999.
115

Managua, distribución porcentual por tipo de tenencia

Con Sin Amortizán Cedida o Recibida Posando Alquilada


escritura escritura dose prestada por
Servicios

Viviendas 43.3 44.3 0.5 4.5 0.9 1.6 4.8

Población 46.4 43.3 0.4 3.3 0.7 1.8 4.0

Total 89.7 87.6 0.9 7.8 1.6 3.4 8.8


Fuente: Encuesta Nacional de Hogares sobre Medición del Nivel de Vida 1998. Inec, Marzo 2000.

propias pero sin escrituras. Este es sin terior realizado por el BID3 , el déficit
duda un problema significativo que cuantitativo deja de ser alarmante.
afecta la inversión en mejoras y la
formación de un mercado regular De acuerdo al III Censo de Vivienda de
inmobiliario. Sin detallar los 1995, de las 168.000 viviendas4 ocupa-
inconvenientes relativos a la calidad de das particularmente en Managua, el
las viviendas, que por carecer de 9.3% son viviendas improvisadas,
elementos de seguridad en la tenencia cuartos en cuarterías y locales usados
y el traspaso se mantienen en como vivienda. El Plan General de
condiciones precarias, inestables e Desarrollo de Managua define esta
insalubres. situación como construcciones
inadecuadas para vivir. El inventario de
Como se indica en el cuadro anterior el tipologías de vivienda incluye en esta
número de viviendas con escritura es categoría 192, 000 viviendas, incluyendo
muy cercano al de las viviendas sin do- Ciudad Sandino. Las urbanizaciones
cumento de propiedad. Sin embargo es progresivas y los asentamientos
importante destacar que a pesar de un espontáneos suman mas de 70,000
déficit endémico en la producción de viviendas.
vivienda en Nicaragua, cuatro de cada Un análisis del inventario de vivienda
cinco, el 87.6% de las viviendas son sugiere que en el caso de Managua el
propias. Si bien la propiedad no es del número de viviendas que están en zonas
todo clara, según lo sugieren el estudio residenciales pero que no estén en
ya citado de Joan MacDonald y otro an- condiciones para ser habitadas
dignamente, puede estar por encima del
44% del inventario total de unidades

3
Ángel (Diciembre 1998) afirma que Nicaragua posee uno de los porcentajes de tenencia más altos del mundo.
4
168,000 viviendas particulares ocupadas en el municipio parece una cifra muy baja. De acuerdo al Censo
de 1995 el total de unidades habitacionales del área urbana del país era de 427,500 viviendas. Managua
representaría el 39.30% de las viviendas urbanas de Nicaragua. Cifra levemente por debajo del 40%
establecido en la Encuesta Nacional de Hogares del INEC. Sin considerar el incremento del inventario de
viviendas desde 1995.
116
Tipología de Barrios Managua (Consolidado Distritos I al VI)

Tipología N° de Barrios N° de viviendas N° de habitantes Densidad h/v

Residencial Aislada “A” 23 2,815 18,531 6.58

Residencial Aislada “B” 15 2,733 13,946 5.10

Residencial en Serie 49 12,964 75,343 5.81

Tradicional 13 12,712 90,029 7.08

Popular Aislada 72 46,123 365,316 7.92

Popular en serie “A” 36 16,009 114,655 7.16

Popular en serie “B” 10 10,220 62,483 6.11

Urbanización Progresiva 126 28,047 191,157 6.81

Asentamiento Espontáneo 253 42,763 262,843 6.14

Popular en serie 3 643 3,661 5.69

Comarcas 27 17,209 106,543 6.19

Total 627 192,238 1,304,507 6.78


Fuente: Alcaldía de Managua. 1999. * Incluye Ciudad Sandino

habitacionales. Oeste con los asentamientos de los años


ochenta; b) hacia el Este de la ciudad
predominantemente en asentamientos
Un 33% de las viviendas en Managua se de los años noventa y; c) en la costa del
encuentran en estado regular, lago y carretera Norte.5
requiriendo reparaciones y
adecuaciones mínimas para tener Los niveles de pobreza más altos de la
condiciones de habitabilidad adecuadas. ciudad se encuentran en estos
En este grupo se ubican las de tipología asentamientos, tienen limitado acceso a
popular aislada y tradicional. los servicios básicos, un alto nivel de
descomposición social producto del
El 20% (17,700) de las viviendas desempleo (alrededor del 70% de la PEA
precarias de las urbanizaciones de estos asentamientos está en
progresivas y los asentamientos desempleo y sub-empleo). De acuerdo a
espontáneos se encuentran en zona de investigaciones realizadas, el ingreso
alta peligrosidad, al borde de los cauces, familiar promedio mensual es de
debajo de cables de alta tensión, zonas C$1,500.00, lo que no alcanza para
de deslaves y una zonas costeras del cubrir el costo de la canasta básica
lago, donde todos los inviernos con la (C$1,800.00).
crecida del lago se producen
inundaciones. Estas viviendas se ubican En buen estado se consideran las
principalmente en 3 sectores: a) al Sur- viviendas que no requieren reparaciones
sustanciales, solamente trabajos de

5
La denominación que maneja la alcaldía de Managua es la de la alta peligrosidad de las amenazas naturales.
Sin embargo estos asentamientos no pueden ser considerados de alto riesgo sin medir la posibilidad y los
sotos de la mitigación del riesgo. Muchos de estos asentamientos son recuperables ejecutando las obras
necesarias de mitigación. Los alcances de la consultoría no permitieron precisar más las necesidades y los
montos para incorporar estas áreas al desarrollo y al uso habitacional.
117
mantenimiento y que se ubican en las tipología residencial popular y en serie.

Viviendas y restricciones físicas 3.5 a 20 metros a cada lado de la


localización del cable. Las líneas
Las restricciones físicas más vinculadas principales de transmisión afectan
a las viviendas son: fallas sísmicas, aproximadamente 1,100 viviendas
ubicación en cauces, cables de ubicadas principalmente en la Colonia
transmisión eléctrica y la Centroamérica – entrada Jardines de
incompatibilidad de uso según plan Veracruz, Barrio Los Torres – Planta
Regulador de la Alcaldía de Managua. Managua y Colonia Morazán – Batahola
Norte, etc
Managua es atravesada por trece fallas
sísmicas principales y otras de menor Hay aproximadamente 25,500 viviendas
importancia que han producido grandes que están en uso de suelo que no
afectaciones en la vivienda (terremotos guarda conformidad con la
1931 y 1972). Aproximadamente hay 33 reglamentación, destacándose la
asentamientos espontáneos ilegales y 34 ocupación de áreas comunales,
urbanizaciones progresivas ubicadas en residenciales, equipamiento y zonas de
fallas sísmicas (Barrios Dinamarca, uso industrial.
Daniel Chavarría, La Cascada, Chico
Pelón, etc).
Igualmente el 44% del inventario de
vivienda en Managua es ocupado por
Aproximadamente existen unas 8,000
más de una familia y estas viviendas
viviendas ubicadas sobre el derecho de
cuentan con sólo un dormitorio. La
vía de los cauces de Managua, los cuales
demanda por vivienda no se ha reducido
se encuentran sujetos a ser inundados
y la construcción ilegal es mayor que el
o arrastrados por las aguas de los
ritmo de crecimiento poblacional, ya que
mismos.
entre 1971 y 1995 se ha reducido el
índice de habitantes por vivienda de 6.6
Se consideran además unas 12,000
a 5.4 respectivamente. Esta cifra no
viviendas en riesgo por inundación,
indica una mejora en las condiciones de
especialmente por pendientes menores
vida de los habitantes pobres de la
del 1% localizadas sobre todo en Ciudad
ciudad; por el contrario, indica una
Sandino, Costa del Lago y Este de la
mayor presión sobre la tierra disponible
ciudad.
en el municipio, ya que un número
importante de miembros de una familia
Los cables de transmisión eléctrica,
está en la búsqueda de su propio lote o
afectan a todas las viviendas colocadas
solar.
en la zona de seguridad que va de un

Situación de la Vivienda en Managua

1 dormitorio Ocupantes/ Conexión Conexión Letrina Conexión


dormitorio domiciliaria de ilegal de agua ilegal energía
agua por fuera (habitantes) (barrios)
de la vivienda

% de 44.7 4.5 36.1 30 40.3 14


viviendas

Fuente: Plan General de Desarrollo Municipal PGDM - ALMA

Un muestreo del Movimiento Comunal de la vivienda y los asentamientos.


Nicaragüense en cinco barrios de origen Como se señala en el siguiente cuadro,
ilegal o urbanizaciones progresivas de a pesar del esfuerzo de legalización aún
Managua, escogidos por tener el mayor mas de la mitad de los lotes, 8,191
número de lotes escriturados y solares están sin legalizar. 4,921 lotes
registrados, nos indica la precariedad permanecen sin desarrollar o sus
118
habitantes viven en viviendas evidencia las carencias del desarrollo
construidas con cartones o materiales urbano. Sin embargo, un recorrido
no permanentes. Más del 44% de las basta para constatar la carencia de
viviendas están construidas con espacio público, parques, escuelas y
elementos precarios. Más de 9 mil arborización. Todos estos elementos
viviendas deben ser construidas o mejoran la calidad de vida de los
reparadas. 1,182 familias derivan su habitantes de una ciudad. Atender estas
sustento de actividades comerciales necesidades debe ser una prioridad para
derivadas de sus mismos solares. La mejorar la calidad de vida de los
mejora de la construcción y la vivienda ciudadanos y devolver la credibilidad en
podría traer consigo un elevamiento la inversión y gestión pública.
importante en los ingresos de
numerosas familias pobres de estos El 57% de las familias encuestadas
barrios y de los más de 250 perciben entre 62 y 98 dólares de
asentamientos de la ciudad. ingresos mensuales. Tan sólo 4% tienen
ingresos de 200 dólares y el 11% de las
La encuesta no preguntó por las familias ganan hasta 25 dólares. En la
condiciones de infraestructura y mayoría de casos, según la encuesta,
equipamiento comunal de los habitan en promedio dos familias por
asentamientos. La Encuesta Nacional vivienda y tan sólo dos de los miembros
de Hogares tampoco lo hace. No hay en de los grupos familiares en un domicilio
Nicaragua cifras que pongan en perciben ingresos.

Situación de la vivienda en cinco barrios de Managua

Barrio Lotes Viviendas Promedio Títulos Vivienda Luz ilegal Agua


mts 2 lote precaria ilegal

Villa 1501 1483 200 1501 1186 1483 1483


Libertad

Jorge 2200 2200 180 1870 1100 1100 1100


Dimitrov

Bello 2200 1845 300 1082 374 ND ND


Amanecer

Villa 4750 4600 200 1600 1380 1500 3100


Reconcilia-
ción

Laureles 5129 731 300 1539 702 670 5129


Sur

Total 15780 10859 NA 7589 4742 4753 10812

Fuente: Movimiento Comunal Nicaragüense. Febrero 2001. Encuesta Estudio BID para programa de vivienda.
Nota: El total de vivienda precaria se toma con base en las deficiencias en paredes, techo y piso.

Es obvio que los segmentos marginados CONAVIAH. De estas viviendas, sólo el


no son atendidos por la producción 14%, es decir 12.065 unidades
formal de vivienda. Las cifras para corresponden a desarrollos del sector
Nicaragua son preocupantes. Durante la formal u oficial. Por otra parte,
primera mitad de la década de los informalmente, ya sea espontáneamente
noventa, el parque habitacional se o a través de la promoción de agencias
incrementó en 85.000 viviendas, según del gobierno y organizaciones de base,
lo señalo lo Comisión Nacional de se generaron cerca de 73.000 viviendas
Vivienda y Asentamientos Humanos – en este período.
119
Otros problemas asociados a los barrios subnormales

Por dedicar mayor profundidad al análisis Entre las causas más importantes que
de la demanda de vivienda nueva se ha han originado este problema se
descuidado el estudio y la atención de la destacan: el bajo nivel de ingreso y el
mala calidad y la marginalidad de la desempleo; la mala calidad de la
ciudad. La mala calidad de vida de los vivienda, las deficiencias en
barrios subnormales se refleja en equipamiento comunitario, infraes-
insalubridad y en muchos casos altos tructura y servicios públicos; la
niveles de drogadicción. Son altos los ilegalidad de la tenencia; la organización
niveles de violencia, abuso y maltrato comunitaria insuficiente; intervenciones
físico así como, la inseguridad. Existe en el terreno acordes con las condiciones
una desconfianza hacia las autoridades topográficas, de suelo y las afectaciones;
a nivel central y local. Finalmente la ausencia de instituciones y programas
muchos de los habitantes de estos para el mejoramiento urbano en la
barrios viven en alto riesgo a merced de administración central y municipal.
los eventos naturales.

3. REFORMA URBANA Y LEGALIZACION DE LA PROPIEDAD


(Marco Jurídico)
Es necesario destacar que no existe un Nacional de Indenmizaciones
documento del gobierno sobre políticas (OCI) en cuanto a las
para el desarrollo y la gestión urbana. indemnizaciones y se traslada
Sin embargo, el marco jurídico de la esta función a los municipios
reforma urbana y la legalización de la partiendo de dos premisas
propiedad introducen la necesidad del importantes: a) los municipios
mejoramiento barrial como un propósito son recaudadores del impuesto
inicialmente del gobierno central y sobre bienes inmuebles, b) la
posteriormente como competencia de las tendencia a entregar tierras
municipalidades: urbanas únicamente a familias
de escasos recursos y a cobrar
• La política y el marco legal más precios favorables a familias de
importante en materia urbana mejor situación de ingresos.
es la regulación de los derechos
A pesar de las modificaciones de la Ley,
de propiedad de los ocupantes
la responsabilidad de revisión se
de viviendas, lotes y solares.
mantiene centralizada en las entidades
• Antes de la promulgación de la
del gobierno central, quizás bajo el
Ley 309 de 1999, exisitía una
concepto de que una vez revisado el
política clara para atender la
paquete de lotes y casas bajo su
titulación y la indemnización de
responsabilidad, la asignación y
propiedades, a través de las
titulación pasa a ser responsabilidad del
competencias asignadas a la
municipio.
Oficina de Ordenamiento
Territorial (OOT), la Oficina de
No quedó igualmente clara en la Ley la
Titulación Urbana (OTU) y la
función de otorgamiento de los títulos
Procuraduría de Justicia.
cuando la responsabilidad total pase a
• A partir de la Ley de
las alcaldías. Sin embargo, en la Ley de
Asentamientos Humanos
municipios se les otorga la facultad de
Espontáneos (309 de 1999) se
hacer donaciones bajo el concepto de
concluye la función asumida
tierras municipales.
por la Oficina de Cuantificación

A. LEY 278 DE 1997

Los altos índices de ocupación de lotes Esta Ley regula la tenencia, ejercicio,
y solares sin soporte en la propiedad, así cargas y extinción del derecho adquirido
como las reclamaciones de propietarios sobre bienes en posesión del Estado, al
originales de predios, dieron origen a la amparo de medidas anteriores sobre la
Ley 278 de Diciembre de 1997 sobre transferencia de la propiedad urbana y
propiedad reformada urbana y rural. reforma agraria y otras intervenciones
120
como los programas de incorporación y título, trasladándolo y reubicándolo en
desmovilización de ex-combatientes. una propiedad de mayor valor.
También regula el ejercicio de cualquier
acción de los antiguos propietarios para La Ley establece que mediante un
reclamar la restitución del bien o el pago reglamento oficial se determinará la
de indemnización. extensión y reubicación de los lotes en
función de la clase y calidad de
Asimismo regula los Asentamientos desarrollo urbano y de los servicios
Humanos Espontáneos que se hayan públicos que comprenda. Si bien la Ley
consolidado hasta el año 1995. carece de un propósito de ordenamiento
territorial y uso apropiado del suelo,
La Ley otorga competencia y establece el destaca en su artículo 96 el propósito de
procedimiento para que la Oficina de no obstaculizar, entorpecer o frenar,
Titulación Urbana (OTU) en coordinación mediante la titulación indebida, el
con la Procuraduría General de Justicia, desarrollo de las ciudades. No ha sido,
el Instituto Nicaragüense de Estudios ni será prioridad de las entidades
Territoriales (INETER), el Ministerio de nacionales, con competencia en la Ley,
Construcción y Transporte (MCT) y otras el ordenamiento territorial y la mejora de
entidades estatales involucradas, la calidad de vida de los barrios
establezcan un Plan General de subnormales.
Titulación Urbana tanto en la ciudad de
Managua como en las demás ciudades El carácter de la Ley es netamente
de la República. La Oficina de procedimental y pretende tan solo el
Ordenamiento Territorial (OOT) emitirá, problema de la propiedad de los
cuando sea el caso, la Solvencia de asentamientos espontáneos consoli-
Revisión y Disposición. Por su parte el dados antes de 1995, las urbanizaciones
INETER extenderá los certificados progresivas y barrios populares
catastrales. Donde no existan mapas consolidados. De acuerdo con la Ley
catastrales, hará los estudios 278, le corresponde al gobierno central
topográficos necesarios para la otorgar títulos e indemnizaciones
identificación del inmueble matriz y de cuando fuere del caso, a más de cien mil
los lotes a desmembrarse. lotes urbanos en el departamento de
Managua. Sin ninguna coordinación con
La Solvencia se refiere a una revisión de las autoridades locales, sin
la documentación de traspaso y posesión consideración de las zonas de riesgo no
de beneficiarios de reforma urbana o mitigable ni teniendo en cuenta los
rural. Cuando la Oficina de Titulación planes de expansión de los servicios
Urbana (OTU), dentro del proceso de públicos y la infraestructura comunal y
titulación de un reparto intervenido, de servicios se está interviniendo en más
urbanización progresiva o barrio popular de 100 barrios.
consolidado, detecte anomalías,
A pesar de la Ley, la agilización de los
trasladará el caso de oficio a la Oficina
procesos y la limitación de competen-
de Ordenamiento Territorial. De igual
cias, el número de lotes escritos e
manera el gobierno central impulsará
inscritos a la fecha es aún bajo. Esto nos
alternativas de solución urbana que
indica, las dificultades institucionales,
permitan la reubicación y reasignación
operativas y de procedimiento de un
de lotes a las personas que a través del
programa de titulación. También nos
proceso de Revisión se hayan hecho
señala las limitaciones para un posible
acreedoras a la correspondiente
programa de mejoramiento donde la
Solvencia y beneficio de titulación y que
legalización de la tenencia sea uno de
por restricciones urbanísticas se
los objetivos predominantes.
dictamine su necesaria reubicación.
De acuerdo al informe del proceso de
En este último caso, la Solvencia titulación, a Diciembre del 2000, la
reconoce mediante acto administrativo el Oficina de Titulación Urbana adscrita al
beneficio de titulación sobre un predio Ministerio de Hacienda y Crédito Público
con afectaciones o riesgo y reconociendo y la Intendencia de la Propiedad reportó
de hecho una doble indemnización. para el Departamento de Managua
Primero al beneficiario original, 25,246 lotes escriturados, quedando
reconociéndole valor a un lote no pendiente por escriturar 49,475
urbanizable. Segundo al beneficiario del solicitudes recepcionadas.
121
Proceso de Titulación Urbana en el Departamento de Managua
Al 31 de Diciembre del 2000

Departamento Solicitudes de Solvencia Lotes con levantamiento Lotes escriturados


recepcionadas topográfico e inscritos
Managua 74,721 69,785 25,246
Total 74,721 69,785 25,246

Fuente: Oficina de Titulación Urbana (OTU), Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Desde que comenzó el programa de sugiere que a partir de la fecha la


titulación en 1994 y a pesar de las titulación en Managua no será una
modificaciones sugeridas por la Ley 278 prioridad del gobierno nacional, a menos
de 1997, en Managua, durante el mejor que, la intensifique con el propósito de
año, tan solo se titularon un poco mas absorber dividendos electorales. Este
de 6,000 propiedades. Con el propósito sería un riesgo muy grave que
de agilizar aún más el proceso cursa postergaría la solución al problema de la
ante la Asamblea un proyecto propiedad y la puesta en marcha de un
modificatorio. Sin embargo el carácter programa de mejoramiento.
político que se le ha dado al programa

Creación de la Comisión Nacional de Revisión de Confiscaciones

El día 11 de Mayo de 1990 se promulga de Revisión de Confiscaciones (CNRC),


el Decreto Ley No. 11-90, este tiene por para recibir los reclamos por
objeto establecer una Comisión Nacional afectaciones efectuadas antes de Abril de
de Revisión de Confiscaciones, creada 1990, tanto urbanas como rurales.
y nombrada por Poder Ejecutivo, con la
finalidad de revisar la aplicación o no Aceptado el reclamo, procede a verificar
correcta de las leyes confiscatorias, con las instituciones que administran el
expropiatorias y aún las apropiaciones bien para determinar la factibilidad de
no legales realizadas por el Gobierno devolución o no devolución, para adoptar
Sandinista durante el periodo Julio de su resolución de devolución o
1979, hasta Abril 25 de 1990. A pesar compensación. Si la propiedad es factible
del carácter administrativo de la revisión de devolución, la procuraduría
ordenada por este Decreto Ley, en su coordinará e impulsará la ejecución de
artículo 7 y 11 se establece que las dicha entrega formal y legal.
resoluciones que dicha comisión adopte
son inscribibles en los Registros Públicos Resuelta una indemnización, pasa el
de la Propiedad. expediente a la OCI, para que haga el
avalúo y proceda a proponer el pago en
Con fecha 9 de Septiembre de 1992 se bonos conforme el Sistema de
aprueba el Decreto 47-92, por medio del Compensaciones que se describe
cual se restablece la Comisión Nacional adelante.

Creación de la Oficina de Cuantificación Nacional de Indemnizaciones (OCI)

Creada con Decreto Presidencial 47–92, mismo se publicaron: el Decreto


el 9 de Septiembre de 1992, su función Presidencial 51–92, Acuerdo Presidencial
es cuantificar el monto de las 248–92, que instruían la resolución
indemnizaciones de propiedades a favorable de todas las indemnizaciones;
pagarse bajo el sistema de así mismo el Decreto 7–93, Reglamento
compensaciones descrito adelante. Así de la OCI.
122
Creación del Sistema Nacional de Compensaciones.

Por medio del Decreto 56–92, se creó un tiempo e incentivos para pagar algunos
sistema de compensaciones para impuestos, deudas con la banca
indemnizar a los propietarios afectados nacional. En los últimos años se han
antes de Abril de 1990. Este sistema respaldado para que sean
consiste en la emisión de bonos de comercializables en las bolsas de valores
indemnización, redimibles en tiempos internacionales.
desde 10 a 20 años de plazo, con un A pesar de estos esfuerzos, ha
interés del 3% anual. Sistema que se constituido un mecanismo de poca
ha venido mejorando para crear aceptación de parte de los afectados.
condiciones de redimirlos en menor

Creación de la Oficina de Ordenamiento Territorial.

Por medio de Decreto Ejecutivo No. 35 La OOT, cuenta con una Comisión
–91, del 19 de Agosto de 1991, se creó Presidencial que apoya la toma de
la Oficina de Ordenamiento Territorial, decisiones de acuerdo a las funciones
como una dependencia del Ministerio de establecidas.
Finanzas, hoy Ministerio de Hacienda y
La ley de concertación política del 1 de
Crédito Público MHCP, agrupada dentro
Diciembre de 1995, Ley 209 y la
de la Intendencia de la Propiedad. posterior ley 278 también del mes de
Diciembre pero del año 1998, vienen a
Su función principal es revisar que las elevar todas las disposiciones hechas en
adquisiciones hechas al amparo de las decretos y acuerdos ejecutivos a rango
leyes 85, para las viviendas; 86, para de ley, además se agrega a las funciones
los lotes urbanos y 88, para las de la OOT, la revisión de las permutas
propiedades rurales y todos de 1990; hechas por el Estado desde el punto de
hayan sido ajustadas a los términos de vista de la relación de valores de los
estas leyes. bienes permutados.

Creación de la Oficina de Titulación Urbana.

En Septiembre 13 de 1994, se publica el ratificadas por la Ley 209 y Ley 278, bajo
Decreto 39 –94, por medio del cual se el argumento de gobierno de que la
crea la Oficina de Titulación Urbana, revisión no es sobre la vigencia de la ley,
dependencia del Ministerio de Finanzas, sino que la actuación o lo dado en virtud
hoy MHCP, como efecto de la Ley 290. de las mismas. Estas leyes son
Su finalidad es coordinar el proceso de consideradas como operativas.
titulación urbana derivada de las leyes
85 y 86 del año 90. Cuenta con una El único elemento nuevo fue la creación
comisión interinstitucional conformada de los tribunales de la Propiedad, que
por las principales instituciones establecen un procedimiento sumario de
vinculadas a la titulación urbana. corto plazo y con derecho a apelación de
segunda instancia como fin del proceso,
Es importante destacar que todos las sin derecho a casación. Además se crea
instituciones de revisión creadas por la mediación como requisito previo al
decretos que fueron objetados e inclusive juicio y la alternativa de las partes para
sujetos de recursos de amparo por someterse a un proceso arbitramiento.
inconstitucionalidad puesto que un
Decreto no puede poner a revisar lo (Ver cuadros en la página siguiente)
dispuesto por una ley anterior, fueron
RECLAMO CNRC OCI TESORERÍA MH PROCURADURÍA

PRESIDE
PROCURADURÍA VALUACIÓN SISTEMA NACIONAL ANTES DE LA LEY 209.
NEGOCIACIÓN DE Escritura de Compra
TRASLADA A COMPENSACIONES Venta, inscripción a favor
Solicita a TESORERÍA DE LA Bonos de del Estado.
Instituciones REPÚBLICA lndemnización
factibilidad de
titulación o no
Bonos para
propiedades afectas LEY 209 Y 278
1. Devolución
factible, antes de Abril 1990.
procuraduría e Finiquito de aceptación de
institución coordinan Casos de pago en bonos sirve de título para
efectivo inscribir a nombre del
extraordinarios Estado
2. No Devolución
pasa resolución a
OCI

G. Nagy, Febrero 2001


123
124

lnstitución lnstitución Jurídica Políticas Aplicables


Revisora Solvencia

BENEFICIARIO Existen dos criterios como


OOT SOLVENCIA políticas para Ia titulación:
TITULADO U
OCUPANTE Se convierte en una
institución legal por su
trascendencia: Esta puede
Revisa adquisiciones ser: a) Titulación, inscripción y
y ocupaciones por exoneración de impuestos
1. DE REVISIÓN: Acredita del traspaso para casas de
Ias leyes 85 y 86 –
que una adquisición fue menos de cien metros
90)
hecha conforme Ia ley. cuadrados a famílias pobres.
Abarca los casos de Ia 85 y
86 (Salvo Ios casos de
viviendas de + de 100 m2). b) Escritura de arreglo de
Solvencia pago en casas de más de
2. DISPOSICIóN: Legaliza 100 m2, sin exoneración de
Ias adquisiciones de casas impuestos de Ia transacción.
de + de 100 m2 – El contrato
de pago del impuesto o costo
del bien.

3. PERMUTAS: Por efecto


leyes 209 y 278, revisa y
ordena Ios valores de
permutas.

G. Nagy, Febrero 2001


125
B. LEY DE ASENTAMIENTOS HUMANOS ESPONTÁNEOS

En julio de 1999 la Asamblea Nacional intervención, acción y gestión urbana:


de Nicaragua aprobó la Ley de es necesario ordenar, regular y titular.
Regulación, Ordenamiento y Titulación Finalmente la ley orienta este esfuerzo
de Asentamientos Humanos hacia un plan de desarrollo participativo
Espontáneos. Esta ley da un claro que promueve la igualdad de
mandato a las municipalidades para participación en los beneficios de la
ordenar y legalizar la situación de los ciudad, la competitividad y la mejora en
asentamientos espontáneos. Igualmente las condiciones de vida de sus
se dispone en la Ley, la reubicación de habitantes.
las viviendas ubicadas en zonas de
riesgo, la formulación del plan de La ley es la herramienta más concreta
ordenamiento y posteriormente un plan de empoderamiento para atender el
de desarrollo de los asentamientos. déficit habitacional y la provisión de
suelo desde la competencia municipal.
La Ley tiene como finalidad establecer Para ellos es necesario dotar a los
un marco jurídico e institucional que municipios de mecanismos de gestión
permita la gestión urbana, el local, planificación, participación y
ordenamiento, la regularización, la legalización, en el marco de su nueva
demarcación y la titulación de los competencia.
asentamientos espontáneos, los cuales
deberán ser sometidos a un proceso de Actualmente la débil institucionalidad, la
saneamiento físico y también a un ausencia de mecanismos participativos
proceso de saneamientos legal; el y los escasos instrumentos de gestión de
primero comprende todas las actividades la Alcaldía de Managua limitan su
físicas de renovación urbana, mientras capacidad para atender a los principales
el segundo comprende la legalización de problemas de sus habitantes. La ciudad
terrenos y las actividades conexas, ha vivido una aguda crisis en los
culminando el proceso global. servicios públicos, un alto déficit
habitacional, riesgo ambiental,
La ley por lo tanto da competencia a los inseguridad e ilegalidad en la tenencia.
municipios y enuncia el marco de
126

MARCO INSTITUCIONAL MARCO INSTITUICONAL


ANTES DE LA LEY 309 DESPUÉS DE LA LEY 309

A1 OOT SOLVENCIA A2 Plan de


Munici- Ordenamiento
pios (incorporación)

B1 ÖTU OOT
Actividades B2
Preparatorias SOLVENCIA
para Titulación

C1 C OTU
Proc. ESCRITURA Actividades
del DONACION 2 Preparatorias para
Estado INSCRIPCION Titulación

D1 ÖTU CATASTRO
D MUNI
TRÁMITE ESCRITURA
INSCRIPCIÓN CIPIO DONACIÓN
REGISTRO REGISTRO S INSCRIPCIÓN

Asume pasos
A2, C2, D2

C. LEY DE MUNICIPIOS

En 1998 fue aprobada la Ley de participativas y administrativas creados


Municipios, de conformidad con la por ellas mismas. Esta autonomía se
Constitución política de 1987. En ella se refiere a cualquier materia que incida en
señala al municipio como la unidad base el desarrollo socioeconómico del
de la división política administrativa del territorio municipal y cualquier función
país, el cual se organiza y funciona a que pueda ser cumplida de manera
través de la participación popular. Se eficiente dentro de su jurisdicción.
introduce como elemento básico de la
autonomía la elección directa de las Entre otras les compete a las
autoridades locales. Además, por municipalidades la elaboración de planes
primera vez, se expresa el derecho de los de desarrollo; regular y controlar el uso
ciudadanos a participar plena y del suelo urbano; dictar ordenanzas y
eficazmente en la gestión del gobierno resoluciones; autorizar y supervisar
municipal, haciendo sugerencias de proyectos de inversión pública; aprobar
actuación y denunciando anomalías, el Plan de Arbitrios Municipales; aprobar
entre otros. el presupuesto anual del Municipio;
controlar las normas de construcción;
De acuerdo con la citada Ley, Nicaragua construir y mantener los espacios
se divide en 147 municipios, formando públicos; aprobar el manual de
17 Departamentos y dos Regiones organización y funcionamiento; construir
Autónomas. El Municipio es por y mantener los acueductos, redes de
definición la unidad base de la división agua, de alcantarillado y de energía;
político - administrativa y goza de plena constituir los Comités Municipales de
autonomía que se expresa en la Emergencia; monitorear el uso del
existencia de Concejos Municipales, subsuelo; desarrollar, conservar y
Alcaldes y Vicealcaldes electos por los controlar el uso del medio ambiente y los
habitantes y en las estructuras recursos naturales; coordinar la
127
construcción y mantenimiento de los f. Garantizar el ornato público se
puestos y centros de salud; coordinar la refieren a asuntos de la gestión
organización ciudadana de prevención municipal para el desarrollo. Sin
frente a riesgos naturales. embargo no se incorpora el
mejoramiento. Al menos tan
Para la ejecución de estas competencias claramente como se indica en la Ley de
los municipios pueden contactar la Asentamientos Humanos Espontáneos.
prestación de servicios con otras
instituciones del Estado y otorgar La intención de destacar cumple tres
concesiones previa licitación reserván- propósitos. Primero, la Ley de
dose las funciones normativas y de municipios original desconoció la gestión
control. Sin embargo la capacidad para la renovación y el mejoramiento
técnica y financiera para asumir urbano. Esta es incorporada posterior-
correctamente tales competencias es, mente en la Ley de Asentamientos
en la mayoría de casos, muy escasa. Espontáneos.

Si bien las atribuciones de la Ley de Segundo, no contemplar las competen-


Municipios de 1998 fueron restringidas cias en el mejoramiento, impide que
a la provisión de servicios básicos, esto haya una estructura para aplicar y
no impidió que los municipios aportaran coordinar adecuadamente los
terrenos, recursos técnicos y para la programas e iniciativas nacionales y
ejecución de obras y financiamiento para locales tales como el código de
el desarrollo de proyectos de vivienda construcciones, financiamiento para las
con la colaboración de los donantes mejoras, legalización de la tenencia y
extranjeros. Pocos fueron los proyectos ampliación de redes.
originados en la cooperación integrados
a la coordinación y orientación de la Tercero, el mejoramiento como gestión
política habitacional. Principalmente, por permanente del municipio y la
que no la había. Cualquier intervención administración local y no como resultado
debe asegurar el cumplimiento de la de una coyuntura política como la
planificación, regulación y acuerdos para expresada en la Ley 309 de 1999.
el desarrollo del sector.
En Nicaragua, la autonomía municipal
La Ley en su Título II define las no se está desarrollando con una plena
competencias municipales, particular- efectividad. Pese al amplio programa de
mente el numeral 5to., en sus literales descentralización actual, este es aún
c. Regular y controlar el uso del suelo, muy centralista especialmente en la
d. Monitorear el uso del suelo, e. cantidad de recursos que maneja y su
Establece el control de construcciones y estructura no favorece la autonomía ni
las nuevas competencias.
Fortalecimiento institucional, el INVUR

El tema habitacional durante los coordinación del sector y,


últimos años ha estado suscrita a la paralelamente, en esta segunda mitad
actuación del gobierno central. En la de la década tuvo lugar una incipiente
trayectoria institucional de atención al vigorización del sector en los tramos de
sector habitacional nicaragüense se vivienda de mayor valor. Al mismo
distinguen al menos cuatro períodos tiempo la transformación sectorial del
importantes en su evolución. Poder Ejecutivo de 98, otorgó funciones
políticas sectoriales al Ministerio de la
Un primer período, desde los años 60 a Familia y creó el Instituto de Vivienda
los años 70, corresponde al desarrollo el Urbana y Rural (INVUR) como un ente
Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo descentralizado adscrito a la Presidencia
y la creación del BAVINIC como principal de la República.
actor institucional de la política de
vivienda. Sin embargo no es sino hasta 1998,
cuando los efectos del huracán Mitch y
A partir de 1995 se realizaron algunos la atención de la emergencia, renuevan
intentos por mejorar la planificación y una preocupación por el tema. El
128
importante volumen de recursos incluyendo la dotación y la calidad de
financieros y técnicos que llegó los servicios básicos y de la
procedente del exterior, encontró en el infraestructura comunal, de manera que
propio sector canales de ejecución con las obras que se edifiquen estén en
limitada capacidad de asumir proyectos sintonía con los objetivos globales de la
masivos. No existía en Nicaragua política económica y social del país.
ninguna agencia del gobierno central
que asuma una coordinación sectorial: El literal C. de los objetivos prevee la
habitantes, constructores, prestamistas, participación del INVUR como
gobiernos municipales, cooperantes y coordinador, impulsor e instrumento
agencias del estado funcionan todas a la activo de todos los programas de
vez estableciendo sus propios procesos. construcción y mejoramiento de vivienda
en el país. En el literal F. se establece
el fomento del mejoramiento de la
El Instituto Nicaragüense de Vivienda
situación habitacional y extender las
Urbana y Rural (INVUR) es un ente ventajas de una vivienda digna a la
gubernamental descentralizado bajo mayor parte posible de la población.
la rectoría sectorial de la Presidencia Promoviendo tal y como se establece en
de la República. Fue creado en el literal L., la participación de las
1998, según la Ley 290 6 . familias individuales, de los grupos de
ciudadanos, de las organizaciones
Actualmente se estudian sus comunitarias, las organizaciones sin
funciones para convertirlo en el ente fines de lucro y de las municipalidades
rector y se ha comenzado la en la resolución de los problemas
transición del BAVINIC hacia el habitacionales.
nuevo organismo.
Si bien los objetivos de la ley son claros,
se mantiene una definición centralista
Mientras se define la estructura y
de los planes de mejoramiento. Estos se
funciones del INVUR, la entidad ha
ven como un programa de iniciativa del
enunciado una política que se traza la
gobierno central con una participación
meta de alcanzar un desarrollo fuerte y
discrecional de la administración local.
sostenible con equidad y de elevar la
Sin embargo, la Ley institucionaliza a
calidad de vida de la población con una entidad responsable de la
énfasis en los grupos de menores coordinación de los programas de
ingresos. Esta política fija como mejoramiento. El INVUR al igual que los
objetivos: reactivar y ordenar el sistema municipios con mayor problemática
institucional; incentivar la creación de habitacional deben ser incluidos en un
un sistema financiero inmobiliario; programa de formación, capacitación y
promover una ocupación equilibrada y fortalecimiento de la gestión para el
sostenible; apoyar la conformación de mejoramiento barrial.
una industria eficiente y competente; y
facilitar el proceso de preparación de
En el caso de Managua no existe hasta
leyes nacionales.
ahora una entidad ni una política clara
para atender el mejoramiento barrial y
De otra parte, el proyecto de Ley
administrar el proceso de urbanización
Orgánica del INVUR 7 establece como
y crecimiento urbano. Como respuesta
objetivos la coordinación de la
a las necesidades de implementar la Ley
construcción y mejora de viviendas de de Asentamientos Humanos Espontá-
interés social con otras instituciones neos se creó una dirección para la
oficiales o con entidades privadas, ejecución de proyectos específicos. Sin
embargo, la dirección no cuenta con los

6
Ley de Organización, Competencias y Procedimientos del Poder Ejecutivo.
7
Proyecto de Ley Orgánica del Instituto de la Vivienda Urbana y Rural. Programa para vivienda, BID, Enero
2001.
129
instrumentos legales ni los recursos
financiaros para una intervención
integral en el desarrollo de la ciudad. elementos. Asumir el mejoramiento
como programa específico para atender
4. PROBLEMAS A el déficit habitacional y la calidad de vida
ENFRENTAR de los ciudadanos, ha sido una prioridad
La revisión del contexto para un ausente de la gestión institucional del
programa de mejoramiento barrial ha gobierno central y el municipio
permitido evaluar el proceso de Nicaragüense. No existe una
urbanización nicaragüense y coordinación que permita mejorar la
particularmente el caso de Managua. eficiencia y efectividad de las acciones.
Hemos dado también un vistazo a la No existe claridad de las responsabi-
marginalidad urbana y sus principales lidades, ni están creadas al menos
localmente, las instituciones para

asumirlas. No existen los canales de participación que permitan convocar la iniciativa


popular de manera organizada y sistemática.
competencia, la estructura, ni los
Institucionalidad y ausencia de una recursos, para adelantar programas de
política para el mejoramiento mejoramiento y renovación urbana.
Estos se ven como parte de los
En el caso de Nicaragua particular- programas sociales del gobierno central
mente, cualquier programa de y no como posibles estrategias locales
mejoramiento barrial debe tener como para mejorar la calidad de vida de los
componente el problema de la legalidad habitantes de la ciudad y generar
de la tenencia. Es condición necesaria condiciones apropiadas de producción y
antes o durante el proceso de competitividad.
mejoramiento, la clarificación de
competencias, beneficiarios, acciones y No existen mecanismos apropiados para
resultados. financiar la desmarginalización, tampoco
instrumentos de coordinación que
A pesar de la gravedad del problema permitan orientar los esfuerzos y
habitacional y particularmente la mala recursos del nivel central en una
calidad de vida de los barrios iniciativa de mejoramiento de origen
subnormales en Nicaragua no existe una local. Es necesario definir
entidad a nivel central y local, que cuidadosamente las instituciones,
coordine los esfuerzos para el entidades u organismos para cada una
mejoramiento urbano. de las funciones de un programa de
mejoramiento barrial, incluyendo la
El municipio Nicaragüense no tiene la tesorería de recursos, desembolsos,
control y seguimiento, ejecución de obras y registro de zonas beneficiadas (catastro).

dramáticas de servicios básicos, bajos


Precariedad urbana índices generalizados de salud pública,
Managua es el lugar más importante de creciente segregación espacial y social
destino de los principales flujos y graves tensiones civiles.
migratorios. De mantenerse las
tendencias y condiciones actuales de Si bien el servicio de agua potable es
insuficiente control del desarrollo accesible para la casi la totalidad de las
urbano y falta de políticas de acceso viviendas 8 , el número de viviendas
equitativo a la tierra urbana, es fácil conectadas al sistema de alcantarillado
prever una proliferación de asenta- sanitario es limitado y muchas de ellas
mientos informales, carencias utilizan letrinas aumentando la

8
Un estudio mas detallado del desarrollo de urbanizaciones marginales podría localizar un alto porcentaje
de ellos en el antiguo casco urbano de Managua el cual fue destruido durante el terremoto del 72. Esta
zona contaba con servicios de suministro de acueducto pero era limitado el manejo de aguas servidas y
pluviales.
130
contaminación del suelo y las fuentes Nicaragua la ampliación y
subterráneas de agua. mejoramiento de redes la hace el
El municipio nicaragüense municipio. Con los escasos recursos del
actualmente no cuenta con los presupuesto local, se cierra el círculo de
instrumentos para coordinar y orientar la mediocridad y marginalidad del
el funcionamiento de las empresas servicio.
prestadoras de servicios. Con excepción
del servicio de aseo, los demás servicios Verificar el cumplimiento de las normas
públicos son manejados por entidades que garantizan el control de la calidad
del Estado y en consecuencia de los es una competencia que la Alcaldía no
intereses del gobierno central. está en capacidad de hacer cumplir. El
Predominan los criterios políticos, antes inventario actual de vivienda es
que los técnicos y económicos. En inestable y poco seguro. El código de la

construcción es obsoleto e inadecuado a la realidad del país.

Ilegalidad e inseguridad de la marginalidad urbana. Actualmente se


tenencia están llevando a cabo esfuerzos
institucionales para legalizar la mayoría
Alrededor del 35% de la población de de las viviendas, a través de la
Managua vive en aproximadamente aplicación de la Ley 309 y la Ley 278
256 asentamientos informales, en sobre Propiedad Reformada Urbana y
ausencia de un título formal de Agraria.
propiedad y en condiciones de
inseguridad. La existencia de un Sin embargo, los municipios no tienen
instrumento de ley (Ley 309) que ninguna participación en el programa de
permite al Municipio de operar un legalización previsto en la Ley 278 de
proceso de legalización es una 1997. La ejecución del programa es
oportunidad para enfrentar de manera exclusivamente nacional. Sus
sistemática el problema de la prioridades, programación y facultades

están por encima de programas y reglamentaciones locales. Finalmente el esfuerzo


no se integra ni complementa otras iniciativas de mejoramiento.
los suelos, crean las condiciones para
Alto nivel de vulnerabilidad medio- los deslaves y aluviones que afectan a
ambiental. Alto riesgo mitigable. los habitantes de las partes altas de la
ciudad. Por otra parte, las zonas bajas
El modelo de desarrollo urbano con bajos aledañas al Lago son susceptibles de
índices de densidad constructiva ha inundaciones. La mayor parte de los
complicado artificialmente el acceso a asentamientos localizados en las costas
suelos urbanizables y vivienda para un del lago tienen origen espontáneo por lo
porcentaje considerable de la población; tanto son un factor de riesgo constante.
la invasión de áreas marginales,
inadecuadas para asentamientos y Geológicamente Managua se encuentra
sujetas, en la mayoría, a alguna forma en una zona de hundimientos
de riesgo ambiental, resultó la única relacionados con fenómenos tectónicos,
alternativa posible para los grupos más en lo que se ha denominado el
pobres de recién urbanización. Faltan “Triángulo Tectónico de Managua”. El
todavía datos completos y satisfactorios territorio presenta 15 fallas principales,
sobre el nivel de vulnerabilidad que todas ellas representan un serio riesgo
afecta a los distintos asentamientos para la población y las edificaciones que
marginales, información necesaria para se construyan sin la normatividad
que la Alcaldía pueda proceder a necesaria. La situación geológica de la
formular planes de mejoramiento y/o ciudad ha destruido parcialmente a la
reubicación. ciudad en dos ocasiones en el siglo XX.

Dos problemas diferentes se originan por Los municipios no cuentan con una
los niveles de pluviosidad en el territorio microzonificación del riesgo y no
del Municipio de Managua: por una cuentan con los instrumentos para
parte la degradación y la pendiente de proteger y limitar el uso de los suelos
131
restringidos. Aún más, no tiene claridad sobre la definición de riesgo y mucho menos
una ponderación de aquellos mitigables y a que costos.
Escaso valor de capital desbordado la capacidad de control de las
autoridades locales. Lo anterior implica
El propietario o tenedor de la vivienda explorar mecanismos para adoptar un
no capitaliza la inversión en el desarrollo urbano ordenado y
inmueble. En la mayoría de los casos el controlable, estableciendo al mismo
inmueble está por fuera de las normas tiempo bancos de tierra urbanizable,
de desarrollo y marginado de la accesibles a los grupos de menores
prestación de servicios públicos lo que ingresos.
restringe su valor comercial. La falta de
un instrumento eficiente de Los bienes privados inmobiliarios hacen
planificación, ordenamiento y parte del inventario habitacional de una
definición del uso del suelo urbano ha ciudad. De la calidad y valor de estos
propiciado un excelente negocio para los bienes dependen varios de los ingresos
urbanizadores a costa de un altísimo corrientes de la administración local. No
costo para la administración pública y apoyar las iniciativas de mejoramiento
el conjunto de la sociedad de Managua. significa reducir los ingresos de la
La ciudad es cada vez más extensa y ciudad, disminuyendo la efectividad de
menos densa. No hay un uso eficiente la gestión urbana. Los marginados
de los servicios públicos domiciliarios y urbanos pagan un alto costo por esta
más del 50% de la ciudad esta situación. El llegar a buena parte de la
marginada total o parcialmente de ellos. población con programas que mejoren
De igual manera, el crecimiento ha su calidad de vida permitirá, con el
tiempo, que los ciudadanos paguen lo

que puedan por las oportunidades de desarrollo.

5. RECOMENDACIONES PARA UN PROGRAMA DE APOYO AL


MEJORAMIENTO BARRIAL asegurando esto a través de la
planeación y una adecuada política.
Después de haber hecho un análisis de Estas funciones requieren que los
la situación del país en lo relacionado gobiernos locales apoyen los mercados
al desarrollo urbano, se han encontrado y orienten políticas donde se requiera,
que en la problemática pesan promoviendo la participación ciudadana
principalmente dos factores: a) La para expresar sus necesidades y poder
precariedad de las viviendas y b) El resolver sus problemas a través de
estado crítico de la infraestructura mecanismos menos convencionales.
comunal. Regulaciones inapropiadas pueden
resultar en altos costos de operación y
Entre los dos, lo que parece tener mayor excluir de las soluciones a las personas
incidencia en la agilización del mercado de menores ingresos. Por lo tanto una
de tierras urbanas sería el mejoramiento administración local debe estar en la
de la infraestructura. Esta afirmación se capacidad de cumplir a cabalidad sus
justifica en el hecho de que se encontró responsabilidades, con conocimiento,
un buen número de viviendas situadas habilidades, recursos y procedimientos
en barrios subnormales, las cuales a adecuados.
pesar de estar en buenas condiciones no
pueden ser vendidas debido a que las Es necesario que el municipio de
personas que tienen capacidad de Managua asuma las responsabilidades
comprar prefieren invertir en barrios o básicas de la gobernabilidad a sus
repartos con mejores condiciones niveles más directos, distribuyendo
comunales (calles, agua potable, luz beneficios, invirtiendo recursos y
eléctrica domiciliar y pública etc.) promoviendo equidad social, dentro de
un marco formulado y asignado por los
Los gobiernos locales, así como sus niveles más altos de gobierno (que
agencias tiene un papel esencial en la asigna funciones y responsabilidades
provisión de bienes públicos, facilitando fiscales), asegurando la distribución de
un uso eficiente y equitativo de la tierra, servicios y bienes públicos locales, a
132
través de asociaciones y convenios con acuerdo a las necesidades
el sector público y la sociedad civil. municipales. Permitir el acceso a los
Es necesario desarrollar un programa recursos del presupuesto nacional
masivo de mejoramiento para adecuar para programas de titulación y
las condiciones de la población marginal mejoramiento, en coordinación con
de Managua. En el pasado, las las entidades nacionales relevantes.
intervenciones en la política habitacional Fortalecer la planificación y gestión
han sido mal orientadas e incompletas. participativa de los programas de
Instrumentos legales como la Ley 309 de mejoramiento. Establecer el proceso
asentamientos humanos espontáneos de reconocimiento urbanístico dentro
permiten una intervención coherente, de la administración local, como paso
integral y eficaz en los asentamientos previo a la legalización de la
sub-estándar. Con la Ley se generan las propiedad.
condiciones, para una intervención en
grandes proporciones y verdadero • Mejoramiento barrial para completar
impacto. La Ley permite que se asuma la infraestructura y los servicios:
a nivel local la responsabilidad de integrar acciones de mejora en las
atender todos los componentes del redes vial y de transporte, los
mejoramiento barrial. No excluye la servicios públicos, realizar obras de
participación del gobierno central y sus protección y estabilización. Coordina-
recursos, sino por el contrario es una ción con las entidades prestadoras de
clara oportunidad para coordinar servicios. Dotar o adecuar los
esfuerzos y atender el grave problema equipamientos comunitarios para
habitacional Nicaragüense. Pero hecha educación, salud y recreación.
la Ley es necesario afinar los
instrumentos y procedimientos de • Refuerzo y reubicación de
intervención, donde estén claras las viviendas: Mejoramiento barrial que
competencias y obligaciones, los permita mayor densificación o
objetivos del mejoramiento, los actividades comerciales de bajo
beneficiarios del programa y los impacto pero que permitan mejorar el
mecanismos de medición de los ingreso de la población beneficiaria.
resultados. Atención prioritaria a las viviendas
localizadas en terrenos de alto riesgo
Descritos los antecedentes y los no recuperable y en espacios
problemas asociados a los barrios públicos.
subnormales es posible describir cinco
componentes para un programa integral • Legalización de la tenencia:
de mejoramiento barrial para Managua: Definición de competencias, acceso a
recursos de programas del orden
• Institucionalizar el mejoramiento nacional y apoyo técnico a las oficinas
urbano como función de la gestión jurídicas para la revisión y estudio de
y la administración local: Brindar títulos. Agilizar el proceso de entrega
asistencia técnica a los municipios y registro de escrituras.
para la ejecución de programas de
mejoramiento. Definir las competen- • Mitigación del riesgo: Definición de
cias de las instancias del gobierno zonas de intervención con base a
central para apoyar y complementar microzonificación de riesgos
los programas de mejoramiento, de mitigables y elaboración de campañas
educativas de manejo ambiental.
133

Viceministerio de la Vivienda / SEGEPLAN (1996) Estrategia de Desarrollo del Sector


Vivienda 1996-2000. Ministerio de Economía, Viceministerio de Vivienda, Secretaria
General de Planificación Económica. Guatemala.
BARRERAS INSTITUCIONALES A REMOVER
PARA FACILITAR UN PROGRAMA SOSTENIDO
DE MEJORAMIENTO BARRIAL EN PANAMÁ
Por: Orlando Acosta, Enero de 2001 Objetivo de la consultoría

Detectar las barreras institucionales


existentes para que se materialicen en
Panamá programas masivos de
regularización y mejoramiento de la
vivienda informal en las áreas cional para el mejoramiento y
periféricas de las ciudades del país. planificación de las Áreas Revertidas del
Canal.
1. LOS ACTORES
Los municipios y en especial el
Municipio de Panamá, quien administra
El diagnóstico identificó a un grupo de
territorialmente el mayor asentamiento
actores principales en el proceso de
urbano del país, son también objeto de
producción de vivienda social y
análisis. En el Municipio de Panamá se
mejoramiento barrial. Destaca de
documentó una iniciativa (en formula-
manera protagónica el Ministerio de
ción) para la estructuración de un
Vivienda, quien es revestido por la Ley
programa de mejoramiento barrial. Este
para cumplir con las responsabilidades
proyecto es apoyado con recursos del
sustantivas en los temas de vivienda y
Banco Interamericano de Desarrollo en
urbanismo a escala nacional. Se
las modalidades de asistencia técnica y
atendieron y examinaron, especialmente
recursos financieros. De manera
los programas existentes de
complementaria se expone información
mejoramiento de vivienda: Programa de
proveniente de organizaciones munici-
Apoyo Rápido para Viviendas de Interés
pales que aglutinan a la totalidad de las
Social (PARVIS); Programa de Vivienda
municipalidades del país.
con Subsidios y Ahorro ( PROVISA) y el
Programa de Financiamiento Conjunto
La Cámara Panameña de la Construc-
(PROFINCO).
ción destaca en su papel de representar
el interés y las tendencias del sector
En el ámbito de la Dirección de
privado de la construcción y sus
Desarrollo Urbano se recurrió a
reflexiones en cuanto al papel y carácter
interesantes iniciativas en diferentes
de su intervención en el proceso de
etapas de planificación: Proyecto de
producción de vivienda social y
Rehabilitación de Barrios “ Alto de la
programas de mejoramiento habita-
Torre” ( Plan de Trabajo) y un Estudio
cional. De la CAPAC se recogieron
de Rehabilitación Urbana, Caso de
interesantes planteamientos sobre los
Nuevo Belén (Identificación). Se
mecanismos para generar y aprovechar
examinó adicionalmente, el Plan
nichos de participación en el proceso de
Concertado de Desarrollo Local de las
producción de vivienda para sectores
Áreas Revertidas de Arraiján y Veracruz,
sociales.
valorado como una interesante
experiencia de una comisión interinstitu-
No fueron cubiertas instancias como el
134
Fondo de Inversión Social y el Banco financiamiento. Sin embargo no se
Hipotecario. La primera de ella tiene descarta su potencial participación en
intervenciones puntuales, orientadas las posibles iniciativas de mejoramiento
principalmente a la atención de barrial.
situaciones en el ámbito rural. El Banco
Hipotecario no fue considerado por la Las competencias y atribuciones de otros
inminente redefinición de su papel en actores en el proceso, tales como el
el panorama nacional, en atención a Ministerio de Salud y la Autoridad
responder a criterios de eficiencia en Nacional del Ambiente, y los entes de
el manejo de créditos para la vivienda dotación de servicios de agua, energía y
social y por compromisos con telefonía, se incorporan en el análisis a
organizaciones internacionales de partir del conocimiento propio, sobre
dichas funciones y competencias.

Las conclusiones y recomendaciones


sobre los principales hallazgos, se El Ministerio de Vivienda es la entidad
presentan en el cuerpo del informe. del Estado panameño responsable de los
temas de vivienda y urbanismo en la
2 MINISTERIO DE VIVIENDA República de Panamá. Fue creado por la
Ley N° 9 de 25 de enero de 1973. Tiene
claras y definidas atribuciones a escala

nacional para determinar la política de desarrollo urbano de todas las institu-ciones


públicas del país, así como para orientar la política de las inversiones privadas y

públicas. “aprobar programas globales de


inversión y metas físicas a corto y largo
2.1. Atribuciones del Ministerio de plazo para las dependencias y
Vivienda entidades del sector público en materia
de vivienda y desarrollo urbano”.
Las principales atribuciones específicas z El Ministerio tiene la atribución de
del Ministerio de Vivienda son: «promover la inversión de capitales
del sector privado para el financia-
z «Determinar y dirigir la política miento de vivienda y desarrollo
habitacional y de desarrollo urbano urbano a través de los incentivos que
de todas las instituciones públicas del otorgue la ley, tales como exoneración
país y orientar la política de las
de los impuestos sobre la propiedad
inversiones privadas en estos
inmueble, el descuento obligatorio en
aspectos». Esta es una función
favor de los propietarios y de las
múltiple que lo convierte claramente
en el rector único de la materia a entidades hipotecarias estatales y
escala nacional. privadas de los alquileres y las
amortizaciones sobre las hipotecas,
z Para cumplir las tareas señaladas en respectivamente; las concesiones que
el párrafo anterior, el mismo artículo liberalicen la importación o fomenten
define como otra de las funciones del la producción nacional de materiales
Ministerio de Vivienda la de «adoptar de construcción y la garantía de un
las medidas del caso para facilitar la rendimiento razonable de sus
realización de programas masivos de inversiones».
soluciones habitacionales de interés
social por parte de las diferentes z La Ley señala la función de
dependencias y entidades del sector «implantar y ejecutar los planes de
público y privado, mediante la
desarrollo urbano y vivienda
formulación de políticas crediticias
aprobados por el Órgano Ejecutivo;
especiales y la creación de incentivos
aplicar y velar por el cumplimiento de
de todo orden”.
las disposiciones legales sobre la
z La Ley le atribuye la función de materia». Son funciones del Ministerio
135
la de «establecer las normas sobre formular planes de inversión en obras
zonificación consultando con los de uso público con el propósito de
organismos nacionales, regionales y provocar un mejor uso en las tierras,
locales pertinentes». localización adecuada de áreas
z Corresponde al Ministerio el públicas para servicios comunales y
«reglamentar, aprobar e inspeccionar otros fines y el establecimiento de
en colaboración con los Municipios sistemas funcionales de vías de
afectados, las urbanizaciones comunicación».
públicas y privadas».
z Es función del Ministerio la de
z Entre otras funciones se encuentra la «Levantar, regular y dirigir los planos
de «elaborar los planes de vivienda y reguladores, lotificaciones, zonifica-
desarrollo urbano en el ámbito ciones, urbanizaciones, mapas
nacional, regional y local y los planes oficiales que requiera la planificación
y programas de vivienda rural con la de las ciudades, con la cooperación de
responsabilidad de preparar, los Municipios y otras entidades
mantener y coordinar la programa- públicas».
ción financiera y física de todas las
dependencias del sector público». z El Ministerio tiene la función de
«colaborar con los Municipios, las
z Otra importante función es la de Juntas Comunales y los organismos
«proceder al planeamiento y al populares de usuarios para estimular
desarrollo ordenado de las áreas y promover su progresiva participa-
urbanas y centros poblados y ción en el desarrollo urbano, y en los

programas de vivienda de sus respectivas comunidades, especial-mente a través


de cooperativas y sistemas de autoconstrucción».
Urbano.
2. Dirección General de
2.2. Organización del Ministerio de Programación y Presupuesto.
Vivienda. 3. Dirección General de
Valorización.
La Ley contempla las siguientes
Direcciones: Las funciones de valorización fueron
1. Dirección General de Desarrollo traspasadas al Ministerio de Obras

Públicas por Ley posterior, y el artículo 56 de la Ley N° 93 de 4 de octubre de 1973


crea la Dirección General de Arrendamientos.

gobierno central, las descentralizadas y


Consejo Nacional de Urbanismo las privadas que tienen incidencia en el
CONAUR. proceso de planificación urbana en el
ámbito nacional.
El CONAUR se crea para reemplazar al
anterior Consejo Técnico de Urbanismo, El CONAUR se integra por:
mediante Decreto Ejecutivo No. 44 de 25
1. El Ministro de Vivienda, quien lo
de junio de 1999. Se erige el CONAUR
preside
como ente rector de la política de
2. El Ministro de la Presidencia.
desarrollo urbano en el ámbito nacional.
3. El Ministro de Obras Públicas.
El propósito de su creación lo
4. El Administrador de la
fundamenta una acción de fortale-
Autoridad Nacional del
cimiento al organismo rector de la
Ambiente.
planificación urbana en el ámbito
5. El Administrador de la
nacional para dirigir y aprobar, y
Autoridad de la Región
coordinar las acciones que deban
Interoceánica.
realizar todas las instituciones de
6. El Director Nacional de Tránsito
136
y Transporte Terrestre,
7. El Director de Desarrollo
Urbano, en calidad de Ministerio de Vivienda.
secretario.
La Ventanilla Única. Esta dependencia está integrada por
representantes de:
El Decreto Ejecutivo N° 266 de 24 de 1. Ministerio de Vivienda,
noviembre de 1994 creó y reglamentó el 2. Ministerio de Obras Públicas,
funcionamiento de la Oficina de 3. lnstituto de Acueductos y
Ventanilla Única «para la aprobación de Alcantarillados Nacionales,
Parcelaciones y Urbanizaciones en sus 4. Ministerio de Salud,
tres etapas: Provisionales, PIanos de 5. lnstituto de Recursos Hidráulicos
Construcción y PIanos de Inscripción» y y Electrificación, (Empresa
le señaló como su sede la Dirección privada)
General de Desarrollo Urbano del 6. lnstituto Nacional de
Telecomunicaciones y (Empresa
privada).
7. lnstituto Nacional de Recursos Naturales Renovables. (Autoridad Nacional del

Ambiente). polígonos de terreno indicados en su


título, tiene la responsabilidad de
Comisión de Acción para Áreas garantizar mecanismos de control y
Revertidas. seguimiento de todos los planes y
Por medio del Decreto Ejecutivo N° 37 de programas que se establezcan para las
marzo de 1995, se crea la Comisión de áreas revertidas.
Acción Para Áreas Revertidas (Polígonos
AR-3, AR-4, AR-8 y AR-9), denominada Comisión interinstitucional para la
también Comisión Interins-titucional aprobación de urbanizaciones y
de Alto Nivel formada por: lotificaciones.

1. El Ministerio de Vivienda, El Decreto Ejecutivo N° 70 de 31 de


2. La Autoridad de la Región octubre de 1995 creó la “Comisión
Interoceánica, Interinstitucional para atender la
3. El Banco Hipotecario Nacional, Aprobación de Urbanizaciones y
4. El Ministerio de Salud, Lotificaciones ya Construidas en la
5. El Ministerio de Educación, República “, presidida por el Ministro de
6. El lnstituto de Recursos Vivienda e integrada por:
Hidráulicos y Electrificación,
(Empresa privada).
1. El Ministerio de Vivienda,
7. El lnstituto Nacional de
2. La Dirección General de
Telecomunicaciones, (Empresa
Catastro,
privada).
3. El Ministerio de Obras Públicas,
8. El lnstituto de Acueductos y
4. El Ministerio de Salud,
Alcantarillados Nacionales,
5. El lnstituto de Acueductos y
9. El Ministerio de Obras Públicas,
Alcantarillados Nacionales,
10. El Ministerio de Planificación y
Política Económica, 6. El Banco Hipotecario Nacional,
11. El lnstituto de Recursos 7. El lnstituto de Recursos
Naturales Renovables, Hidráulicos y Electrificación y
(Autoridad Nacional del (Empresa privada)
Ambiente). 8. El Registro Público.
12. El Ministerio de Gobiemo y
Justicia Podemos considerar que las comisiones
13. Y los Municipios de Arraiján y mencionadas, creadas por decretos del
Colon. Organo Ejecutivo, se ajustan al
procedimiento señalado por la Ley, pero
Además de las acciones de regulación, es conveniente observar que hasta el
planificación y coordinación inter- presente la organización interna del
institucional que desarrolla en los Ministerio no ha sido estructurada
137
mediante reglamento dictado por el funcionamiento y operación aún no ha
Organo Ejecutivo, con base en las sido reglamentado.
funciones y atribuciones que le asigna
la Ley 9 de 1973. También resulta indispensable
Destaca de los diagnósticos recientes al confrontar ese organigrama con la
MIVI, los mismos concluyen que el necesidad de modernizar el Ministerio
organigrama actual no corresponde al para que cumpla con eficacia los retos
contenido de la ley ni a los decretos aquí cada vez mayores de una sociedad que
citados. Se afirma que el Ministerio de demanda soluciones eficaces para el
Vivienda no tiene una estructura problema de la carencia de viviendas
ajustada a los mandatos de su ley para las familias de escasos recursos y
orgánica. Adicionalmente mucho de los de clase media, respondiendo a aspectos
aspectos de la Ley no han sido urgentes como: la definición del grado e
reglamentados, es el caso de la recién intensidad de relaciones con el sector
creación del CONAUR cuyo privado y no-gubernamental y la revisión

de los mecanismos de coordinación con las otras entidades públicas que tienen algún
grado de participación en el campo del desarrollo urbano y habitacional.
Vivienda Integrado con una inversión
2.2. Programa de Vivienda total, entre el BID y el Gobierno de
Integrada. Panamá, de B/.69.87 millones.
Igualmente se supervisan otros
La Coordinación Nacional de Proyectos, programas concernientes a esta
ha sido creada como el ente Institución.
coordinador de los programas que
adelanta el Ministerio de Vivienda, con A través del Programa citado se
énfasis en aquellos que son financiados financian cuatro componentes a saber:
por organismos internacionales. Programa de Apoyo Rápido para
Viviendas de Interés Social (PARVIS),
Esta unidad, adscrita al Despacho del Programa de Vivienda con Subsidio y
Ministro, administra en la actualidad los Ahorro (PROVISA), Programa de
Préstamos 220/IC-PN y 949/0C-PN, con Financiamiento Conjunto (PROFINCO) y
los cuales se financia el Programa de Reforma Institucional ( MIVI, BHN. y
CSS). Cabe señalar que el 14 de enero
de 1999 se le incorpora un quinto componente, denominado Fondo del Fenómeno del
Niño.
se inserta dentro de las acciones
Programa de Apoyo Rápido para consideradas como de subsidio
Viviendas de Interés social (PARVIS): habitacional directo. Atiende a sectores
populares para la obtención de
El Programa de Apoyo Rápido para soluciones de viviendas en sectores
Viviendas de Interés Social (PARVIS), marginales de pobreza y extrema

pobreza, proveyendo condiciones de acceso a lotes servidos, infraestructura o materiales


para el mejoramiento habitacional.

para la construcción, terminación o


El programa PARVIS ofrece lo mejora de la vivienda, por un monto
siguiente: máximo de B/.1000.00.
3. Requiere, para su aprobación, que el
1. Ofrece subsidio (no reembolsable), a solicitante disponga de un lote de
los grupos familiares con ingresos terreno propio, con acceso directo al
mensuales inferiores a los B/ servicio de agua potable.
.300.00; dándole prioridad a los de 4. Cuenta con que el beneficiario
menos de B/.200.00. aporte la mano de obra para la
2. Facilita la consecución de materiales construcción de la vivienda y facilite
138
el transporte para el acarreo de sufragar el personal y los costos de
materiales. operación y mantenimiento.
5. No permite la participación de
beneficiarios que hayan recibido otro
tipo de subsidio habitacional por El Programa PARVIS tiene
parte del Gobierno. restricciones, sus recursos no podrán
destinarse a:
Los proyectos PARVIS tendrán que
contar con las siguientes características: z Pagos o refinanciamiento de deudas,
dividendos de recuperaciones de
z Al completarse el proyecto los capital.
beneficiarios contarán, por lo menos, z Compra de acciones, derechos de
con servicio de agua y letrinización, empresa, bonos u otros valores
además del terreno legalizado. mobiliarios.
z Garantía de que se cuente con los z Pagos para bienes y servicios
acuerdos institucionales o las plazas adquiridos, sin seguir los
y los recursos suficientes para procedimientos establecidos en la
legislación nacional aplicable al
PARVIS.

z Compra de bienes usados

Inversiones elegibles Descripción de Inversión Características

z Mejoramiento Habitacional z Dotación de materiales z Las solicitudes pueden


de construcción para la presentarse
edificación, individualmente o por
rehabilitación y mejora grupo
de vivienda
z Mejoramiento de barrios z Suministro de z Podría incluirse
en zonas urbanas infraestructura básica capacitación de la
(agua, servicios comunidad en
sanitarios, drenajes, operación y
etc.) mantenimiento de
acuerdos
institucionales.
z Letrinación, servicios de z Instalación y/o z Incluye capacitación de
agua y drenaje rehabilitación de los la comunidad en la
sistemas de distribución operación y
de agua potable, mantenimiento.
alcantarillado sanitario y
letrinas en zonas rurales
y en zonas urbanas
periféricas.

z Adquisición de lotes z Habilitación y/o z Incluye capacitación de


servidos disposición de lotes con la comunidad en
sus correspondientes operación y
servicios básicos para mantenimiento
familias sin otra
propiedad

z Mensura y legalización de z Ejecución de un z Incluye capacitación de


tierras programa de mensura y la comunidad en
legalización de terrenos operación y
ocupados mantenimiento
139
Programa PARVIS
En el período 1999-200 tuvo una
A continuación un cuadro que agrega asignación de B/.34.5 millones, siendo
elementos descriptivos del Programa el pari-passu 50% para ambas partes
PARVIS. (Gobierno de Panama y B.I.D.). Este
programa está dirigido, específicamente,
a los sectores en condiciones de pobreza
y extrema pobreza de nuestro país. Fue aprobado bajo el Decreto Ejecutivo No.45 del 20
de Diciembre de 1996; formando parte del Sistema Nacional de Subsidio para Viviendas
de Interés Social - SINASVIS.
damente los materiales y apoyar
Resultados del PARVIS a los más necesitados en la
conclusión de sus viviendas.
El resultado de las acciones realizadas 4. Se creó la Base de Datos del
bajo la coordinación de esta unidad se Programa con la captura de
resume a continuación: información de mas de 100,000
registros que incluyen: Solici-
1. Se aprobó y tramitó la compra de tantes de PARVIS, Ordenes de
materiales para 4,757 nuevos Compras, Recepciones de
subsidios por un monto Materiales y Comprobantes de
aproximado de B/.1.4 millones. Despacho de Almacén.
2. Se entregaron 6,746 subsidios por
un monto de B/: 4,962,010.35 en Por otra parte, se justificó ante el BID,
materiales que permiten construir para este componente, la suma de B/
una vivienda. 11,542,132, de esta cifra el 95%
3. Se dio seguimiento al proceso de corresponde, exclusivamente, a la
construcción de viviendas con adquisición de materiales de
materiales del PARVIS, entregados construcción y el 5% restante representa
desde el inicio del Programa, a gastos aplicados al alquiler de autos y
8,322 familias en toda la camiones como apoyo al programa,
República, con el fin de verificar
que se estén utilizando adecua-

utilizados en el acarreo de materiales e inspecciones de campo.

Programa de Vivienda con Subsidio y directa al monto de los recursos


Ahorro (PROVISA). aportados por la familia beneficiada en
calidad de ahorro o enganche. Al inicio
Se entiende por subsidio habitacional del programa esta proporción no
del programa PROVISA, la ayuda estatal rebasará la suma de dos balboas (B/.
directa sin cargo de restitución, que se 2.00) de subsidio por cada balboa (B/.
da por una sola vez a los beneficiarios 1.00 ) de ahorro, y el subsidio máximo
por intermedio de las Entidades directo no podrá ser mayor de cuatro mil
Financieras Autorizadas. Constituye un balboas (B/.4,000)
complemento del ahorro del postulante
y del crédito hipotecario que obtenga El Programa de Vivienda con Subsidio
para financiar la compra de una nueva y Ahorro (PROVISA), tiene una
Solución Habitacional Mínima (SHM), asignación dentro de los Prestamos de
destinada a la habitación permanente de B/ 1.15.0 millones. Se creó mediante
la familia o del grupo familiar, en las Decreto Ejecutivo N° 45 del 20 de
áreas urbanas y suburbanas que se diciembre de 1996.
definan al respecto.
Consiste en ofrecer un subsidio o ayuda
La población neta de este programa la directa a las familias con ingresos
constituyen los grupos familiares de medios, es decir entre B/1300.00 y B/
ingresos mensuales medios. 1600.00 a través de la emisión de
certificados canjeables en las entidades
El monto del subsidio está en relación financieras autorizadas, para así
140
complementar con el ahorro y el crédito
hipotecario.
documentos que serán utilizados
RESULTADOS DEL PROVISA. como base para el programa, así
como los necesarios para el
1. Se promovió el Programa a nivel desarrollo del mismo, se preparó un
Nacional y específicamente en el folleto para uso del publico y se
sector Cooperativo. prepararon los formularios.
2. Se publicó el inicio del Programa en 5. Se Ilegó a un acuerdo para el
los medios de comunicación (T.V. traspaso de los subsidios con el
Radio). Agente Financiero del MIVI, el Banco
3. Se realizaron los entrenamientos Nacional de Panamá y con las
necesarios a través de charlas en las entidades financieras autorizadas.
Cooperativas y Bancos. 6. Se formalizaron las entidades
4. Se elaboró: un compendio de los financieras autorizadas y se
tramitaron las cuentas de las

mismas en el Banco Nacional de Panamá.

Programa de Financiemiento Este Programa se creó a través de la


Conjunto (PROFINCO). Resolución de Gabinete N° 222 del 26 de
julio de 1995 (Gaceta Oficial N9 22,840,
PROFINCO es un esfuerzo del gobierno del 3 de agosto de 1995), la cual establece
y de la iniciativa privada de la República los lineamientos básicos para la
de Panamá, que fue concebido como una creación de un fondo hipotecario
solución institucional, permanente y aprovechando la disponibilidad de Ios
autosuficiente. Es un programa dirigido recursos de las Instituciones Financieras
a atender las necesidades de del Estado, y estableciendo un respaldo
financiamiento de amplios sectores que será de un 20 % del valor del crédito
sociales del país, cuya principal hipotecario.
dificultad para acceder a un crédito
hipotecario radica en la imposibilidad de Pueden participar todas las empresas
aportar el pago inicial solicitado por la que se dediquen a la promoción de
banca privada hipotecaria. viviendas de interés social, y que estén
organizadas bajo cualquiera de las
El programa conjuga fuentes de formas previstas por la Ley (persona
financiamiento público y privado para natural o jurídica).
facilitar financiamiento a las familias con
ingresos menores de B/.1,000.00. El Para poder participar en el Programa, los
objetivo de este programa se dirige a la beneficiarios necesitan poseer un 2% del
adquisición de viviendas dignas para valor de la vivienda, tener un ingreso
familias con capacidad de pagar las familiar no mayor de B/ 1,000.00 y,
mensualidades de sus hipotecas, pero presentar un certificado de no-
que no cuentan con un ahorro previo propiedad.
para pagar un abono inicial. El
programa puede facilitar un financia- Hasta la fecha, hay dieciséis proyectos
miento que alcanza cerca del 100% del aprobados por el Ministerio para
precio de la vivienda. Con rangos de participar en el Programa.
participación de la banca privada que
van desde 80% hasta 90% del Entre octubre de 1998 a octubre de
financiamiento y de la banca oficial que 1999 se han otorgado un total de 161
inician en 10% hasta 20% del precio de hipotecas por un monto de B/.
la vivienda. 12,466,578.38, lo que representa un
aporte del Estado de B/.1493,432.27 en
Aunque este programa no puede calidad del 20% de financiamiento.
calificarse con la figura de subsidio Hasta el momento de cierre de este
directo, si creemos importante subrayar informe existe en concepto de solicitudes
que se destinaron 12 millones de recibidas en el Banco Nacional de
balboas para el primer año del Panamá para reserva del 20% del Fondo
programa. Hipotecario para proyectos que están
contemplados y que reúnen los
141
requisitos establecidos por el Programa, un saldo pendiente por ejecutar de B/
890,000.00.
Resultados de los Programas en la Construcción de Viviendas y el Subsidio

Directo a las Familias. viviendas.

En los últimos años el Ministerio de Es conveniente separar la oferta del


Vivienda ha promovido la construcción sector público de la oferta de viviendas
de un número plural de viviendas de la empresa privada, por tanto, ambas
residenciales y apartamentos. Si informaciones se presentan por separado
consideramos las viviendas nuevas cuya para evaluar el impacto de ambas
inversión se refiere a la totalidad de la acciones.
estructura y, por tanto, separamos las
obras de apoyo en mejoramiento El balance a la fecha desde 1995 a 1998
habitacional, lotes servidos etc. , de la ejecución de los programas del
podemos estimar el costo de gobierno se presenta en el cuadro
construcción de estas soluciones de siguiente:
INVERSIÓN Y SOLUCIONES DE VIVIENDA EN EL SECTOR PÚBLICO
1995-1998

Concepto Soluciones Inversión


Construcción de viviendas 867 7,464,843
Construcción de apartamentos 3,800 35,267,280
Mejoramiento habitacional 12388 12,796,215
Lotes servidos 3915 476,257
Mensura y legislación 27 31,000
PARVIS 13330 13,000,000
PROVISA 0 0
PROFINCO 699 10,278,513
TOTAL 35,026 79,314,108

un costo promedio de 9,156 dólares.

Esto nos indica que el estado destinó Mientras que la inversión privada, en el
fondos para la construcción de mismo período generó 34,294 viviendas
viviendas, para ofrecer 4,667 (en su con una inversión acumulada de 915.1
mayoría apartamentos) viviendas, millones, de los cuales el 85% se dirigió
invirtiendo 42.7 millones de dólares, con mayormente a las viviendas de tipo

residencial de mediano y bajo costo. (Fuente CAPAC).

Proyecto de Rehabilitación de los residentes por lo que sucede


Barrios en el barrio y desarrollo de una
dirigencia local.
La propuesta presentada por el 3. Mejorar la calidad de vida y las
Ministerio de Vivienda en el tema de condiciones sociales, físicas y
rehabilitación de barrios se encuentra en comunitarias de los residentes de
una etapa incipiente de identificación y los barrios.
planificación. Propone como objetivos 4. Frenar el deterioro de los barrios
generales los siguientes: marginales.
1. Mejorar las posibilidades de
movilidad social de los individuos El proyecto tiene un enfoque integral, al
2. Incrementar la responsabilidad de proponer el mejoramiento físico, así
142
como la atención del tejido social, en
acciones simultáneas con la participa- El documento fuente consultado no
ción de diversos actores. Su ejecución presenta ni desarrolla todos los
se esboza mediante una coordinación componentes del proyecto, los esquemas
de actores y con una participación de coordinación para su ejecución,
directa y continua de los pobladores y tampoco elementos programáticos y
agentes sociales organizados. presupuestarios, así como tampoco
propone indicadores, ni define plazos
para su ejecución.

Estudio de Rehabilitación Urbana, al sector.


Caso Piloto de Nuevo Belén. 2. Conversión de situaciones de
hecho.
El estudio se centra en una de las 3. Adecuación de espacios para el
localidades de más densa población en equipamiento comunitario.
el área metropolitana de la ciudad de 4. Establecimiento de áreas para la
Panamá. El desarrollo de la comunidad recreación.
de Nuevo Belén es movido principal- 5. Mejorar la calidad de vida del
mente por el esfuerzo de sus habitantes, sector y su entorno.
con toda la problemática que exhiben los 6. Reubicación de familias.
asentamientos espontáneos de 7. Legalización de la tenencia de la
infraestructura básica de servicios y tierra.
deterioro ambiental y social.
El estudio llega a una definición
Los objetivos del proyecto se centran en: estimada de costos. Adolece de aspectos
programáticos y tampoco esboza los
1. Dotar de infraestructura básica mecanismos de ejecución. No articula
acciones ni mecanismos de coordinación

a nivel intra-institucional, tampoco a nivel inter-institucional.

Plan Concertado de Desarrollo Local de las Áreas Revertidas de Arraiján y

Veracruz. La participación de las instituciones del


gobierno se viabilizó mediante la
Esta iniciativa se identifica como una creación, por el Ejecutivo, de una
de las experiencias más interesantes Comisión de Acción para las Áreas
en el campo del mejoramiento urbano. Revertidas (CAAR) y cuyo principal
El origen del proceso lo dictamina un propósito fue el de coordinar acciones,
proceso de ocupación espontánea de planes y proyectos entre las institu-
tierras en áreas revertidas en el sector ciones responsables de aportar recursos
oeste del Canal guiadas por un proceso para el desarrollo, analizar y evaluar, en
de organización social. este contexto, la factibilidad y viabilidad
de los proyectos gubernamentales, y
La autoconstrucción determina las garantizar mecanismos de control y
actividades de producción de vivienda y seguimiento de estos planes y
la autogestión comunitaria interviene programas. Las instituciones que
para la definición de usos del suelo: formaron parte de la CAAR se listaron
áreas residenciales, uso público, anteriormente, y su coordinación recayó
equipamiento comunitario, calles, áreas sobre el Ministerio de Vivienda.
verdes, servidumbres y otros.
La concertación social se basó en la
La intervención del gobierno se realiza participación de actores sociales locales:
mediante la participación de 10 el gobierno central mediante la CAAR, el
instituciones de gobierno y dos Municipio de Arraiján y las organiza-
municipios. La concertación con las ciones sociales comunitarias. El proceso
organizaciones comunitarias facilitó el de concertación social decantó y resolvió
proceso de planificación concertada. conflictos en aspectos de legalización de
tierras (ordenamiento urbano,
143
elaboración y aprobación de planos).
Definió el planeamiento y la ejecución de
obras de infraestructura y de 1. Fortalecimiento institucional y
electrificación. comunal.
2. Infraestructura básica
El proceso que tiene lugar en Arraiján 3. Vivienda
es apoyado con la participación de la 4. Protección y saneamiento
Fundación Friedrerich Ebert mediante la ambiental.
asesoría, a través del Ministerio de 5. Generación de ingresos y
empleo.
Vivienda, en las metodologías para los
6. Equipamiento social
procesos participativos tendientes a
comunitario.
facilitar el desarrollo local.
7. Planificación y ordenamiento
territorial.
La experiencia de la CAAR logró la 8. Asuntos legales.
formulación e implementación de un
plan de desarrollo para las áreas de El Plan Concertado aterrizó a escala de
Arraiján, cuyos componentes fueron: proyectos, los cuales fueron identifi-

cados, priorizados y ejecutados.


a través del Ministerio de Economía y
3. EL MUNICIPIO DE PANAMÁ Finanzas.

El criterio para la inclusión del El proyecto identifica áreas de trabajo o


Municipio de Panamá como actor componentes en los aspectos de:
principal en el diagnóstico lo justifican
varias razones. La más importante de 1. Organización de la comunidad.
ella es que administrativamente controla 2. Procesos de concertación y
el mayor asentamiento urbano del país. planificación participativa.
El Municipio de Panamá administra 19 3. Búsqueda de recursos y
corregimientos, cuya dinámica de programación de inversiones.
crecimiento condiciona a algunos de 4. Identificación de mecanismos de
ellos a situaciones de pobreza urbana, coordinación.
con las concomitantes realidades de 5. Legalización y adquisición de
precariedad física y marginalidad social. tierras.

Las consideraciones y esquemas de El Municipio reconoce y declara el


participación y concertación que puede aprovechamiento de su posición
potenciar el Municipio de Panamá son privilegiada, para ampliar la
amplios en términos de varios factores, participación social en los esfuerzos de
sobre todos los políticos, y la decisión planificación y administración urbana;
administrativa de fortalecerse institu- identificando la existencia de políticas,
cionalmente para abordar los problemas planes, programas y proyectos de apoyo
del desarrollo urbano en la urbe tales como el PARVIS, PROINVO, y
capitalina. PROVISA.

El Municipio de Panamá se encuentra El Municipio de Panamá reconoce la


agotando una etapa de diseño de un falta de operatividad de las instancias
proyecto tendiente a abordar el tema de existentes de coordinación entre el
mejoramiento urbano con apoyo del gobierno central y las instancias
Banco Interamericano de Desarrollo. municipales. Parte de la misión del BID
Esta iniciativa parece ser parte de un se centró en la identificación y/o
programa de barrios marginales que el potenciación de instancias de
Banco desea apoyar en los Municipios de coordinación a nivel Ministerial y
Panamá, Colón y David. El orden de Municipal para la ejecución de los
inversión de esta iniciativa es por los US proyectos.
$ 10,000, 000.00 por Municipio; en el
caso del Municipio de Panamá, éste se El Municipio de Panama ha
gestiona bajo la modalidad de préstamo identificado, en esta etapa del proceso
144
algunos criterios excluyentes para el serán definidos; interpretando esta
proyecto de mejoramiento barrial: acción, como una manera de garantizar
el retorno de los recursos asignados para
1. Barrios pobres. la legalización de la tierra y evitar los
2. Tierras con opción de compra. actuales problemas de recuperación de
3. Niveles de ingreso que permitan fondos como los que exhibe el Banco
acceso al programa. Hipotecario.

Identifican como condiciones previas, el Bajo los aspectos concernientes a la


cambio de algunas normas o estándares capacidad técnica y administrativa del
fijados por el Ministerio de Vivienda, Municipio de Panamá, fuentes del
principalmente en el tamaño de los lotes, Municipio señalaron que recursos
para facilitar y hacer más eficientes las provenientes del Fondo Especial
inversiones en la dotación o mejora- Japonés, se han destinado para la
miento de la infraestructura de servicios ejecución de un componente de
básicos. fortalecimiento institucional, de cara a
afrontar los retos y desafíos que
Adicionalmente prevén que la ejecución establecerá el Programa de Mejoramiento
de los trabajos de infraestructura básica Barrial.
y muy probablemente las actividades de
mensura, previa a la legalización, se Finalmente destaca, que aún quedan
realicen mediante contrataciones pendientes misiones adicionales del BID,
públicas a entes privados. para definir y diseñar el alcance de la
asistencia técnica y el préstamo que se
La investigación documentó que el gestiona para el proyecto de
proyecto ejecutado por la instancia Mejoramiento Barrial.
municipal, revisará las políticas de
subsidios y criterios para la 4. LA CÁMARA PANAMEÑA
participación en los programas que DE LA CONSTRUCCIÓN

La Cámara Panameña de la Construcción responde a los intereses privados del sector

construcción en Panamá. Ha mostrado viviendas.


interés en la participación del sector
privado en el proceso de producción de Los retos actuales del sector en el ámbito
vivienda social. continental centran su atención en la
adopción de políticas dirigidas a reducir
La CAPAC hace una análisis macro Ios enormes déficit habitacionales y
sobre el papel de la actividad del sector suplir a las urbes de las infraestructuras
construcción en la economía nacional, necesarias para facilitar el desarrollo
además de la participación en la económico de las naciones.
formulación de instrumentos de ley y el
seguimiento de algunos vigentes. La empresa privada panameña y
específicamente las empresas miembro
La CAPAC reconoce que el efecto de la Cámara Panameña de la
multiplicador del sector vivienda sobre Construcción han promovido la
la actividad económica y el empleo son aprobación de distintas leyes, decretos
tanto o mas importantes que los de otros y programas gubernamentales dirigidos
sectores económicos: por cada dó1ar a la creación de las condiciones
invertido en el sector vivienda, se económicas mas adecuadas para que los
generan otros dos dólares en actividad hogares panameños puedan acceder a la
económica en otros sectores y un puesto compra de viviendas de calidad con
de trabajo adicional en la construcción niveles de costo bajos como producto de
de viviendas da lugar a otros dos la amplia competencia que se vive en el
puestos de trabajo en actividades sector.
relacionadas (Banco Mundial, Informe
1993), esto además del componente La industria de la construcción creció
social que representan las soluciones de en el período de 1990 a 1995 funda-
mentalmente debido al proceso de
145
recuperación económica vivido por el de reducción de la demanda efectiva en
país y en especial por la reactivación el mercado de viviendas de 25,000 a
de los mecanismos de financiamiento 62,500 por las reconocidas dificultades
interino e hipotecario paralizadas al final de los compradores para alcanzar los
de la década. niveles de ingreso requerido por la
banca. Sin embargo, la extensión de la
Dentro de este proceso de recuperación vigencia de la ley afectara el 50% de la
sobresalió el impacto de la aplicación de inversión dirigida al sector y provocara
la ley de intereses preferenciales creada una parálisis en el segmento de
en 1985, pero cuyos efectos positivos no actividad más importante de la industria
se produjeron inmediatamente en la de la construcción en los últimos años.
economía debido a la crisis política de
finales de los años 80, luego de lo cual Esta medida repercutirá inmediatamente
en los años 90 se presentó el efecto de en los niveles de empleo en la
aumento en la demanda efectiva. Así se construcción, que en 1998 alcanzó a
observa entonces que la inversión generar 71,018 empleos según cifras
privada alcanzó en 1994 la cifra de 300 preliminares de la Encuesta de Hogares
millones de balboas y en 1996 los 400 de la Contraloría General de enero de
millones manteniéndose en este nivel 1999.
hasta la fecha. Durante estos años el
65% de esta inversión se ha dirigido a Desde el punto de vista de la CAPAC uno
la construcción de viviendas. de los obstáculos que identifica como
clave para promover una mayor
La construcción de viviendas de bajo participación en el proceso de
costo (menos de 25,000) ha liderado la producción de vivienda social es el precio
actividad en la industria de la de la tierra. Encuentra óptimo obtener
construcción. Así en este periodo las tierras para el desarrollo de proyectos
viviendas con costo por debajo de 25,000 sociales en un rango de entre B/ 4.00 y
representaron el 61% de las viviendas B/ 6.00 el metro cuadrado. En ese
ofertadas y construidas, mientras que si sentido el sector privado de la
consideramos las viviendas por debajo construcción promueve la discusión de
de 40,000 este porcentaje aumenta a un anteproyecto de Ley que facilite la
85.1% del total de 34,688 unidades compra por parte del Gobierno, de
generadas en el período. Muchas de las tierras a precios razonables, para
urbanizaciones construidas se desarro- promover la participación del sector
llaron en el área metropolitana que privado en el proceso de producción de
incluye a los distritos de Panamá, San vivienda social.
Miguelito, Arraijan, Chorrera y Colon.
Entre otros elementos que destacan en
Desde un punto de vista urbano espacial el ámbito del sector privado y la
la construcción de edificios de construcción se identifican los altos
condominios con apartamentos de alto costos de mano de obra, materiales y
y mediano costo, concentrada en el limitaciones tecnológicas. La CAPAC
distrito capital tuvo un fuerte impacto percibe la necesidad de desarrollar
visual, y hasta cierto punto generó un investigaciones en materia de elementos
criterio equivocado en algunos analistas constructivos y nuevas tecnologías para
que concluyeron que este período se la construcción de vivienda social. La
caracterizó por una mayor oferta de organización sindical y los estándares de
vivienda de alto costo. Sin embargo, producción se identifican también, a
estas viviendas sumaron cerca de 4,500 juicio de este sector, como elementos
en alrededor de 80 edificaciones, lo que que distorsionan y no facilitan mayores
no supera el 13 % del total de 34,688 rendimientos de la actividad construc-
unidades del período. tiva a escala local.

Luego de que en 1997 entra en vigencia 5. HALLAZGOS


la modificación de la Ley de Intereses
Preferenciales causa el efecto esperado La presentación de los hallazgos del
146
presente diagnóstico sigue el orden de
las instituciones que tienen mayor
relevancia en el tema del mejoramiento ausencia de recursos técnicos y de
barrial. Se desarrollan los principales gestión. El resto de la institucionalidad
aspectos del Ministerio de Vivienda que participa en el proceso de
(MIVI) y del Municipio de Panamá. Se mejoramiento urbano no se desarrolla en
identifican los aspectos de compentencia detalle, considerando su participación
directa y limitaciones. Estas últimas en como apoyo al ejercicio integral de
términos de la existencia, operación y mejoramiento urbano barrial.
efectividad de los mecanismos de
coordinación principalmente, identifi-
candose también, problemas de 5.1. El Ministerio de Vivienda.
El MIVI se constituye en la entidad responsable en materia de vivienda y desarrollo
urbano en el ámbito de todo el país. La Ley le faculta para determinar y dirigir la política
habitacional y de desarrollo urbano y debe coordinar con todas las instituciones
públicas del país para orientar la política de inversiones privadas en la materia.
colaboración con el Municipio, por
De ello se desprende que para cualquier escollos de orden político principal-
proyecto o iniciativa de mejoramiento mente. Explico: en la coyuntura de
barrial, esta deberá ser formulada y gobierno actual, el ejecutivo determina
presentada a través del MIVI como mediante el MIVI, la política de
instancia central, no obstante, en la desarrollo urbano a nivel central. En el
posibilidad que se apruebe el ámbito local, el poder político lo
Anteproyecto de Ley de Reforma ostenta grupos de oposición política al
Municipal ( en discusión), el Municipio poder ejecutivo, viéndose afectada o
estaría facultado para abordar temas limitada, la iniciativa municipal, para
relacionados con el desarrollo urbano a abordar temas vinculados al desarrollo
urbano.
escala local.
En las pasadas elecciones generales, la
En cuanto a los aspectos técnicos, el
mayoría de los Alcaldes fueron elegidos
MIVI se encuentra facultado para de las nóminas de oposición al actual
establecer las normas de zonificación y gobierno. El Municipio de Panamá no
demás aspectos técnicos relacionados escapó de esta situación, por lo cual una
con la normativa para la producción de acción de política central, definida a
vivienda social. En la posibilidad de que nivel del Ministerio, para favorecer una
se produzca dentro del Municipio de acción programática y de proyecto a
Panamá, la concreción del proyecto de escala local, pudiese ser un tema de
mejoramiento urbano, apoyado por el dificultad relativa.
BID, uno de los aspectos que habría que
procurar, en el plano técnico, sería el Una alternativa sugerida para viabilizar
tamaño de los lotes en áreas urbanas un proceso de concertación política
sensibles a los programas de podría ser controlado mediante la
mejoramiento. El tamaño de los lotes promoción de procesos y la aplicación de
es un tema sensible en cuanto a la metodologías para la concertación social
optimización de la inversión para la entre los actores. Esta modalidad fue
instalación de los sistemas de la que solventó los conflictos políticos-
acueductos y alcantarillados sanitarios territoriales en la pasada experiencia
desarrollada para las áreas revertidas a
en los barrios.
través de la CAAR.
El MIVI se le asigna la función de
colaborar con la instancia local-
Otro camino que se identifica, es la
municipal para promover la
presión que puede provocar ante el
participación en el desarrollo urbano y
Ejecutivo, las gestiones para concretar
en los programas de vivienda de sus
la cooperación técnica del BID para el
respectivas comunidades. En este
sentido se percibe que el Ministerio no Municipio en materia de mejoramiento
tiene actualmente capacidad ni barrial, y propiciar una discusión que
disposición de establecer puentes de conduzca a una salida viable a esta
situación. En este esquema habría que
potenciar una instancia de coordinación
147
de acciones, que bien pudiera ofrecer el Ministerio de Vivienda. El CONAUR se
Consejo Nacional de Urbanismo identifica como una instancia con
(CONAUR). potencial enorme, para producir la
esperada coordinacilón interins-
El MIVI figura como figura central en titucional. La Dirección General de
todas las instancias y mecanismos de Desarrollo Urbano funciona como
coordinación identificados y existentes Secretaría Técnica de dicha instancia, su
en materia de desarrollo urbano. Los inoperatividad como tal, puede
espacios de coordinación que han sido encontrar razones en el ámbito de la
identificados, y los cuales fueron limitada capacidad técnica y de gestión
documentados en el cuerpo del informe gerencial.
funcionan bajo la égida del MIVI. Los
únicos que se encuentran funcionando La CONAUR fue instalada en una sola
son Ventanilla Única y la Comisión sesión y no ha vuelto a ser convocada.
Interinistitucional para la aprobación de Al momento de la redacción de este
urbanizaciones y lotificaciones. El informe no se percibió la intención de
Consejo Nacional de Urbanismo, como preparar los reglamentos que regirán en
se dijo con anterioridad solamente fue funcionamiento de la CONAUR, mismos
instalado en el año 2000 y no ha vuelto que deberán ser aprobados en la
a sesionar. próxima sesión.

Todas estas instancias han sido creadas A partir de experiencias documentadas,


al nivel de Decreto Ejecutivo o Decreto y analizando la ejecutoria de la
Ministerial y todas reconocen la Comisión de Acción para Areas
necesidad de coordinar acciones para Revertidas, se recoge la impresión, de
hacer más efectivo y eficaz el proceso de que parte de las limitaciones del
planificación y ejecución de acciones en Ministerio es la de abordar los temas
el ámbito del desarrollo urbano. relacionados con la participación y la
concertación social para objetivos
A juicio nuestro existen actualmente las específicos de desarrollo. Esta limitación
instancias de coordinación interins- se explica en el temor y
titucional suficientemente represen- desconocimiento de gerenciar tales
tadas por todos los actores del gobierno procesos (esta apreciación es recogida
central, para abordar de manera en las entrevistas hechas con
integral los aspectos del desarrollo funcionarios de cierta antigüedad en la
urbano, desde la perspectiva del Dirección General de Desarrollo
mejoramiento barrial. Consideremos Urbano). La experiencia exitosa de la
que existe una falta de liderazgo por CAAR no se repite, a juicio de los
parte de la instancia que coordina las coordinadores, debido a un elemento
acciones (Ministerio de Vivienda), central que se ubica en la legalización
quien ante la no priorización ni y tenencia de la tierra, elemento eje de
coordinación para la planificación y conflicto político-social. Es probable que
programación de acciones y recursos, este aspecto tenga que ser
no impacta de manera integral la documentado a profundidad para conocer
calidad urbana de los barrios las variables que lo determinan. Este
marginales en el área metropolitana. apecto unido al tema de la concertación
Muy posiblemente también existan social son claves para detonar los
limitaciones a nivel técnico, segmento procesos esperados.
que se ve afectado por las políticas
inconsistentes de manejo de personal, La experiencia de coordinación de
las cuales varian y hacen rotar los Ventanilla Única se realiza con fluidez,
cuadros técnicos cada vez que se en cuanto a que las etapas y los
culmina un período electoral. procesos a través de la cual discurre son
meramento operativos. Recordemos que
El Consejo Nacional de Urbanismo el propósito de la Ventanilla Única es el
CONAUR, creado en 1999, pero que de agilizar trámites relacionados para la
actualmente se encuentra inactivo por aprobación de permisos para zonifica-
falta de convocatoria y liderazgo del ción y aspectos urbanísticos. Estos
148
pasos no implican etapas previas de cional. Adicionalmente puede ser
planificación de acciones y la relación efectiva la asistencia directa en temas
entre los actores es meramente de reglamentación y funcionamiento
mecánica, regida por criterios técnicos operativo de las instancias de
de zonificación y otros parámetros coordinación, como por ejemplo el
técnicos de diseño y capacidad de la CONAUR.
infraestructura de servicios. En este
proceso el Municipio otorga los permisos En cuanto a las empresas de provisión
de construcción y cobra el correspon- de servicios de energía y telefonía,
diente impuesto de obra. estas han sido privatizadas, a excepción
del agua. En el caso de las empresas,
se hace necesario explicitar las
En cuanto a los recursos disponibles
posturas de estas en futuros proyectos
para facilitar la coordinación interins-
de mejoramiento barrial. La
titucional estos no parecen ser
experiencia actual es que dichas
cuantiosos en cuanto a monto, mas bien
empresas identifican nichos de
se identifica la necesidad en espacios mercado para la provisión de sus
físicos para realizar los encuentros de servicios. Estas empresas serán las
gabinete, apoyo logístico y material para primeras interesadas en ampliar la
las convocatorias y seguimientos de cobertura de sus servicios a los barrios
acuerdos y acciones. marginales de los principales centros
El tema de capacitación y apoyo técnico urbanos del país.
para conducir los procesos de
planificación participativa, tanto en el
ámbito de las instituciones de gobierno,
como en las bases comunitarias, se
identifican como necesarios para
viabilizar la coordinación interinstitu-

5.2. El Municipio

Hemos decidido desarrollar este punto


dentro del contexto general del informe
diagnóstico dada la información
recopilada en la Dirección de Planifica-
INSTANCIAS DE COORDINACIÓN INTER- INSTITUCIONAL RELACIONADOS CON DEL DESARROLLO URBANO

Autoridad de la Autoridad
Ministerio de Municipio de Región Ministerio de la Nacional del
MIVI Obras Públicas Panamá Presidencia
Interoceánica Ambiente

CONSEJO NACIONAL Preside y 9 9 9 9 9


DE URBANISMO coordina el
Organismo responsable Consejo a través
de dictar y coordinar la del Ministro.
ejecución de estrategias y Mantiene la
las políticas de desarrollo Secretaría
urbano, del Gobierno Técnica del
Central y de las Entidades Consejo, a través
descentralizadas a nivel de la Dirección de
nacional. Desarrollo Urbano.

Ventanilla Única Agiliza y 9 9 9


aprueba parcelaciones y
urbanizaciones en etapas
de aprobación y registro
de planos de inscripción.

Comisión de Acción para 9 9 9 9 9


Areas Revertidas
CAAR.

Adicionalmente participa el
Banco Hipotecario,
Ministerio de Salud,
Empresas de servicios,
Ministerio de Gobierno y
Justicia
149
150
ción del Municipio de Panamá y que
tiene relación directa con el tema del
mejoramiento barrial. histórico de San Felipe) lo coloca en
una posición estratégica para operar las
La competencia del Municipio de políticas de desarrollo urbano. Para que
Panamá en temas de desarrollo urbano el proceso tenga éxito a partir de la
se diluye en el enunciado al nivel de la iniciativa Municipal, se requerirá de
Constitución, la cual reconoce al una política, planes y reglas de juego
Municipio como la entidad con definidas, un Municipio fortalecido y
competencia en el desarrollo de la capacitado en el tema urbano.
comunidad. Este reconocimiento le dicta
responsabilidades muy amplias, y en el En el caso documentado del Municipio
caso Municipal, su desempeño choca de Panamá, este reconoce la potencia-
con las funciones centralizadas al nivel lidad del Plan Metropolitano, adoptado
del Ministerio de Vivienda. recientemente como política oficial para
el desarrollo urbano de la región
En el contexto del actual Anteproyecto metropolitana (Panamá, Colón y corredor
de Ley, Régimen Orgánico de las transístmico), recursos en ejecución
Provincias, Los Municipios y Descentra- destinados al fortalecimiento institu-
lización del Estado (propuesta en cional. Un solo tema que está por
discusión), se le reconoce al Municipio resolver es el de los mecanismos de
de Panamá la compentencia de coordinación interinstitucional que
coordinar la política para el desarrollo favorezcan los resultados esperados.
urbano y rural del Distrito para el
control, uso y aprovechamiento de los Por información de la misma fuente, se
recursos, mejoramiento de vías públicas documenta que parte de los resultados
y transporte, promoción comunitaria, del Plan de Operaciones que define la
potestad para contrataciones de misión del Banco Interamericano de
servicios públicos, aprobación de Desarrollo, es la identificación de una
instrumentos de desarrollo urbano entre instancia de coordinación interinstitu-
otras funciones. cional para apoyar la iniciativa. Se dijo
anteriormente que es muy probable que
En el desarrollo del diagnóstico se frente al interés del Ejecutivo, en
identificó al Municipio de Panamá, como promover mejorías cualitativas en el
ejecutor de un importante proyecto de ámbito del desarrollo urbano capitalino,
mejoramiento barrial. La premisa y de proyectar una acción consistente
principal sobre la cual se inserta la con el discurso social, viabilice la
iniciativa municipal es el reconoci- propuesta técnica de coordinación.
miento de su papel como facilitador para 5.3. Empresas de Servicio
ampliar la participación social en los En el tema de las empresas de provisión
esfuerzos de planeamiento y de servicios de comunicación (telefonía)
administra-ción urbana. La proximidad y distribución y comercialización de
física del Municipio de Panamá con las energía, destaca que las mismas han
comunida-des de los 19 corregimientos sido privatizadas en el contexto de la
del Distrito (incluso el corregimiento

modernización del Estado y son hoy empresas privadas con participación minoritaria

del Estado. En el caso de la demanda de encuentran en perspectiva de ser


servicios, las empresas identifican privatizados.
espacios de participación de mercado 5.4. Ministerio de Obras Públicas
para proveer servicios a quienes
pueden pagar y lo necesitan. Al Ministerio de Obras Públicas le
corresponde el desarrollo de toda la
El único servicio que mantiene el Estado infraestructura vial en el país.
es la provisión del servicio de agua Actualmente no coordina ni programa
potable y alcantarillado, los cuales no se sus inversiones en términos de las
151
prioridades que el MIVI pueda formular. Esta descoordinación es producto del vacío y
falta de liderazgo del MIVI en los aspectos relacionados con el desarrollo urbano.
reciente creación se preocupa por
5.5. Autoridad Nacional del establecer los principios básicos para la
Ambiente protección y recuperación del ambiente,
promoviendo el uso sostenible de los
La Autoridad Nacional del Ambiente de recursos naturales. Además de ordenar
la gestión ambiental y la integra a los
objetivos sociales y económicos, a efectos de lograr, cualitativamente mayores niveles
de desarrollo humano.
cargo directivo en todas las
Fuentes Consultadas instituciones indagadas cuyo listado y
Las fuentes de información consultadas referencia se muestran en Anexo.
para el desarrollo del diagnóstico fueron Adicionalmente se consultaron fuentes
entrevistas directas con personas de bibliográficas e información secundaria
que apoyaron la estructura del
documento.
152
153

LA ALIANZA DE LAS CIUDADES – THE CITIES ALLIANCE

REUNIÓN CONSULTIVA SOBRE


CENTROAMÉRICA, NEW YORK, 9 DE JUNIO
DEL 2001
INFORME EJECUTIVO
Preparado por UN-HABITAT ROLAC

A) Antecedentes

La Alianza de las Ciudades (The Cities Un documento regional consolidado fue


Alliance) aprobó en 1999 una iniciativa preparado por la UN-HABITAT/ROLAC.
propuesta por la Oficina Regional para
América Latina de UN-HABITAT Una de las actividades previstas en el
dirigida a analizar los marcos políticos proyecto fue la realización de una
e institucionales existentes en los seis reunión de consulta con las agencias de
países centroamericanos con el fin de cooperación técnica y financiera que
evaluar los alcances y limitaciones de están activas en la región, con el
los programas masivos de mejoramiento propósito de:
barrial. Esta evaluación implicó la
revisión de las actuales normativas – analizar las diversas experiencias
institucionales, legales y regulatorias de de trabajo en la región
cada uno de los países, así como la – identificar las principales limita-
identificación de las barreras y cuellos ciones existentes en los marcos
de botella que limitan la acción políticos nacionales (y como ellas
gubernamental y municipal en este afectan la asistencia externa)
campo. – verificar los alcances que podrían
tener futuras acciones conjuntas, y
Los estudios de caso nacionales fueron – identificar las líneas estratégicas
preparados entre Octubre del 2000 y de acción que debe promover la
Marzo del 2001 y la consultora Alianza de las Ciudades para el
internacional Joan MacDonald asesoró seguimiento.
al equipo de consultores nacionales y
preparó una síntesis que recogió el La reunión contó con la participación de
trabajo de una misión por los países del 17 representantes de: el Secretariado de
región. El proceso fue implementado en la Alianza de las Ciudades, el Banco
estrecha colaboración con funcionarios Mundial, UN-HABITAT (Oficina Regional,
del Banco Mundial, responsables de la Programa de Gestión Urbana y Oficinas
implementación paralela de tres estudios de Bruselas, New York y Ginebra),
municipales específicos (Ciudad de PNUD, BID, USAID. GTZ, SIDA, DFID,
Panamá, Tegucigalpa y San Salvador). Italia y Francia.

B) Desarrollo de la reunión

Después de la intervención iniciativa; las intervenciones de la


introductoria por parte del Secretariado Oficina Regional de UN-HABITAT y de
de la Alianza de las Ciudades, en la cual Joan MacDonald sintetizaron, para abrir
se puso en perspectiva el origen de la el debate, la situación que se presenta
154
en Centroamérica en términos de los gubernamentales, la cual fue indicada
principales factores que actualmente casi unánimemente por los participantes
limitan de manera negativa el alcance de de esta Consulta como el principal factor
programas de mejoramiento barrial a determinante del desempeño sectorial,
gran escala: es a su vez resultado de un círculo
vicioso, merced al cual procesos de
– fragmentación institucional descentralización incompletos y la falta
dentro del sector; de instrumentos reglamentarios y
– enfoques de trabajo centrados crediticios eficaces, contribuye a
casi exclusivamente en programas empujar al gobierno hacia interven-
de construcción de viviendas ciones dispersas y de pequeña escala
normalmente desarticulados de que están acompañadas casi siempre
estrategias más amplias de por altos niveles de subsidio y un
ordenamiento territorial y significativo apoyo externo. Este tipo de
provisión de servicios; intervenciones tienen como propósito
– niveles excesivamente altos de fundamental liberar periódicamente las
irregularidad e ilegalidad en la presiones políticas que se van
tenencia, los cuales se agravan ante represando dada la gran demanda
la debilidad de los instrumentos insatisfecha. De otro lado, la alta
para la regularización; incidencia de situaciones de emergencia
– limitaciones a la autonomía por desastres añade justificaciones a
municipal y existencia de meca- este tipo de acciones.
nismos extremadamente complejos
que involucran a los diferentes Del lado positivo, se enfatizaron varios
niveles de gobierno, complicando la aspectos tales como: la presencia de un
número creciente de experiencias locales
aplicación de la legislación
innovadoras, el buen desempeño que
existente;
logran algunos gobiernos locales
– vulnerabilidad ambiental estruc-
actuando incluso en el mismo contexto
tural que afecta un porcentaje
de dificultades políticas y normativa
significativo de los asentamientos
positivas, el posicionamiento positivo
habitados por familias de bajos
que viene ganando la agenda municipal
ingresos y que requieren de
dentro del debate político nacional y la
programas de reasentamiento;
emergencia de una cada vez más
– estrategias de desarrollo urbano
actuante sociedad civil organizada; todos
desequilibradas que limitan el
estos factores que constituyen un
funcionamiento de mercados de potencial importante que debe ser
tierra abiertos; fortalecido y capitalizado.
– seria descapitalización de los
fondos de financiamiento para la Una necesidad inmediata a ser abordada
vivienda social que sobreviven y que puede ser satisfecha a través de
gracias a altos niveles de un esfuerzo concertado, es el inter-
subsidios en muchos de los casos cambio, documentación y transferencia
apoyados con recursos externos; de experiencias positivas remarcando
– baja capacidad de recuperación de lecciones aprendidas de procesos de
costos; reformas políticas e institucionales. A la
– énfasis en programas de recons- par de esto, la difusión de un grupo
trucción, luego de los recurrentes selecto de experiencias suramericanas,
desastres, que no cumplen con destacadas por la incorporación de
estándares apropiados de metodologías participativas de
sostenibilidad y replicabilidad; planificación y gestión, puede ser útil
para ilustrar mecanismos exitosos y
Todos estos elementos que coexisten en eficientes. De igual manera, una valiosa
mayor o menor grado dentro de los iniciativa puede ser la promoción y el
países de la región, producen una fortalecimiento de un debate político
compleja situación que limita el amplio dirigido a perfeccionar el papel de
potencial flujo de recursos del sector las autoridades municipales y el
privado y de los propios usuarios hacia involucramiento de las redes de
programas de mejoramiento barrial. organizaciones de la sociedad civil.
La discontinuidad en las políticas La coordinación entre las agencias de
155
cooperación internacional ha sido Una posición cohesionada de las
esporádica, pero ha comprobado su agencias donantes, alrededor de la
efectividad en los casos que se ha Alianza de las Ciudades, puede servir
puesto en funcionamiento. Esto indica tanto para impulsar el dialogo sobre las
que deben hacerse esfuerzos por tan necesarias reformas políticas, como
convertirla en una práctica más para captar la atención de los
sistemática. principales inversionistas en el sector
(BM, BID) hacia la importancia central
Se expresó un consenso sobre el hecho que tienen las intervenciones urbanas
de que los ministerios e instituciones en la recuperación económica y la
sectoriales (además de la reducción de la pobreza.
fragmentación, poca integralidad y
discontinuidad de sus programas ) no ¿Cuál debiera ser el nivel de acción
siempre tienen, en los países de la preferencial para llevar a cabo las
región, el suficiente peso político como acciones de seguimiento en el marco
para pesar con fuerza en las decisiones de la Alianza de las Ciudades? Tal y
acerca de la asignación de los recursos como se ha expresado desde los inicios
financieros que se requieren en razón de la presente iniciativa, el impulso
de la importancia económica y social principal debe ser realizado en el
que deberían tener las inversiones en ámbito nacional; de un lado,
el sector. Esta condición de debilidad construyendo condiciones a nivel de
dentro de cada país se refleja también ciudad que propicien la puesta en
en el plano regional, con el irregular marcha de programas de
funcionamiento del Consejo Centro- mejoramiento barrial en una escala
americano de Vivienda y significativa (un primer ejemplo de
Asentamientos Humanos (CCVAH). Su ellos es la iniciativa que esta
limitada capacidad de incidencia ha ejecutándose en San Salvador con el
debilitado las posibilidades de concurso del Banco Mundial y UN-
negociación en espacios tales como los HABITAT); y del otro, impulsando
Grupos Consultivos de Donantes que se diálogos políticos nacionales (dirigido
han desarrollado en los últimos años hacia las reformas políticas) que
(Estocolmo y Madrid). acompañen las experiencias locales
con la adopción de reformas
Temas como la descentralización han institucionales y legales, en donde sea
sido muy a menudo tratados de manera posible.
sectorial, y se puede constatar que
mientras hay algunos avances La dimensión regional debe ser
relativamente importantes en sectores considerada como un componente útil
como el de la Salud y la Educación, en para la documentación y difusión de
otros existen aún muchos limitantes. El experiencias y la abogacía política; para
proceso de descentralización, como parte tal efecto deben ser fortalecidos los
de una reforma integral del Estado, tiene espacios regionales gubernamentales,
sentido en términos económicos cuando municipales y de la sociedad civil, así
es asumida de manera integral por las como mecanismos de interacción. Una
instancias e interlocutores de mayor tarea considerada crucial e urgente a
peso estratégico en la definición de las este nivel, tanto en el futuro inmediato
políticas nacionales de desarrollo como en una perspectiva de largo plazo,
económico y social. es la articulación e incidencia en el
Consejo Centroamericano de Ministros
de Economía y Planificación, con el fin

de llevar la discusión sobre las futuras políticas e inversiones urbanas a los niveles

de decisión estratégica más adecuados. reunión regional de consulta. La


modalidad y momento de esta reunión
C) Seguimiento deberá ser acordada con las
UN-HABITAT dispone aún de algunos instituciones regionales y las agencias
recursos limitados (dentro de la de cooperación técnica y financiera
presente iniciativa) para organizar una interesadas.
156
y establecer el grado de interés en
El Banco Mundial y el BID liderarán, tan apoyar estos esfuerzos nacional y
pronto como sea posible, gestiones para regionalmente.
establecer un diálogo directo con los Las agencias participantes en la
Ministros de Economía y Planificación reunión de New York serán informadas
y con su Consejo regional para sobre los desarrollos de estas gestiones.
informarlos sobre el alcance de las
iniciativas de la Alianza de las Ciudades La Oficina Regional de UN-HABITAT
continuará coordinando las acciones
que se impulsen en el marco de esta
iniciativa.
157

HACIA UNA ESTRATEGIA ASOCIATIVA


REGIONAL PARA LA IMPLEMENTACION DE
PROGRAMAS MASIVOS DE MEJORAMIENTO
BARRIAL EN CENTROAMERICA
[San José, Costa Rica, 8-9 de agosto de 2002]

CONSIDERACIONES

z Reconociendo la relevancia y oportunidad de la iniciativa desarrollada por los


países de Centroamérica en conjunto con Cities Alliance, para promover la
implementación de programas masivos de mejoramiento de barrios en la región;

z Considerando el acuerdo expresado por los diversos participantes acerca del


diagnóstico y las conclusiones del estudio realizado por Cities Alliance sobre las
posibilidades y limitaciones existentes para fomentar dichos programas de
mejoramiento barrial en Centroamérica;

z Tomando nota de las importantes iniciativas de mejoramiento barrial que se han


desarrollado y están por iniciarse por los países, gobiernos, autoridades locales y
grupos de la sociedad civil, con apoyo de los organismos de financiamiento
internacional y la cooperación externa;

z Reconociendo la conveniencia expresada por los participantes, respecto de los


impactos positivos que tienen las acciones de mejoramiento barrial sobre; i) el
mejoramiento de condiciones habitacionales de los sectores de escasos recursos
y en general, el desarrollo de la política habitacional; ii) las estrategias de lucha
contra la probreza; iii) el ordenado crecimiento y desarrollo de las ciudades; y iv)
la promoción de los procesos de descentralización y participación;

z Considerando que no obstante la diversidad de condiciones existentes en los


asentamientos humanos en esta región, así como de los tipos de respuesta que
se requieren para reducir el déficit habitacional, resulta conveniente que nuestros
países enfrentar de manera coordinada diversos aspectos del mejoramiento barrial;

z Tomando nota, en el contexto de las Metas de Desarrollo del Milenio asumidas por
150 jefes de Estado en el año 2000 para la reducción de la pobreza y del número de
personas que habitan en asentamientos precarios, que 7.5 millones de
centroamericanos habitan en asentamientos precarios de las ciudades de la Región.

ACUERDOS
z Colocar a la vivienda social como tema prioritario en las estrategias de desarrollo
nacionales y centroamericana, particularmente en las agendas sociales respectivas,
y movilizar los recursos internos y externos para responder a esa prioridad, dando
la debida importancia a los programas de mejoramiento barrial.

z Realizar a través de las políticas sociales, urbanas y de vivienda, los esfuerzos


necesarios para que al año 2020, al menos el 50% de los hogares urbanos que
habitan en asentamientos precarios ido deteriorados, hayan mejorado de manera
significativa su calidad de vida mediante acciones de mejoramiento barrial.

z Iniciar, a nivel de países, un proceso de formulación y puesta en marcha de


158
políticas nacionales y programas de mejoramiento de barrios, de modo que para
que el año 2005 todos los países cuenten con programas operacionalizados.
z Acordar, dentro de este año, un plan de acción regional en este respecto, el cual
incluirá la definición de responsabilidades, estrategias de identificación de recursos,
e instrumentos de seguimiento y promoción.

z Solicitar a la Presidencia de la Reunión transmitir estos acuerdos a la XIX Reunión del


Consejo de Ministros de Vivienda y Asentamientos Humanos (CCVAH), a la Junta
Directiva de FEMICA, así como a las reuniones del sector social centroamericano para
incorporar el tema en la Agenda de la Cumbre Presidencial Centroamericana de Diciembre
de 2002 .

ELEMENTOS RECOMENDADOS PARA LA ACCIÓN DE


MEJORAMIENTO BARRIAL:

Ampliación de la agenda sectorial:

a. Ampliar la agenda sectorial introduciendo dentro de la política de vivienda el


componente de mejoramiento barrial. Se parte de la premisa de que este concepto
no esta incorporado dentro de la política de vivienda de los países de la región.

Adecuación institucional y legal:

b. Institucionalizar y fortalecer las entidad rectoras de la planificación y gestión


del desarrollo urbano y la vivienda a nivel nacional como instrumentos para
complementar las políticas de reducción de la pobreza.
c. Aclarar, actualizar y formalizar la responsabilidad legal en el mejoramiento barrial
con carácter intersectorial, a través de un mecanismo coordinador de estrategias,
programas y recursos, bajo la coordinación del ente legalmente responsable.
d. Formulación y o revisión del marco legal, reglamentario e institucional que permita
la formulación y ejecución de proyectos de mejoramiento barrial.

Aseguramiento y profundización en la descentralización y la


participación

e. Crear y/o fortalecer instancias locales que atiendan y articulen la política y gestión
en vivienda, mejoramiento barrial y el desarrollo de los asentamientos humanos
y respondan adecuadamente a la estrategia de mejoramiento barrial.
f. Activar instancias participativas para discutir y consensuar la intervención en
vivienda y el desarrollo urbano y continuidad programática de las iniciativas de
mejoramiento barrial.
g. Recomendar el diseño conjunto de programas de mejoramiento barrial entre los
ministerios y las municipalidades, con participación ciudadana.

Ordenamiento territorial y gestión urbana

h. Estrategia de densificación y reducción/actualización de normas y regulaciones

Población meta:

i. Direccionar los programas de mejoramiento barrial hacia una población urbana


de bajos ingresos y de estratos heterogéneos, en barrios centrales deteriorados,
invasiones y espacios generados por el mercado informal de tierras urbanas.

Responsabilidades y articulaciones multisectoriales:

j. Promover la amplia participación del sector privado y el sector de la construcción


como una estrategia adecuada para generar empleo y consolidar la calidad de
159
las obras urbanas.
k. Promover las instancias mas adecuadas para el manejo de los servicios públicos
y generar los reglamentos para asegurar la mejor prestación de estos.

Modalidades de intervención en el mejoramiento barrial:


l. Enfocar el mejoramiento barrial hacia intervenciones sobre infraestructura de
servicios, bienes y espacios públicos.
m. Estrategias y mecanismos para la legalización de la tenencia de la tierra.
n. Diseño y ejecución de proyectos pilotos que permitan capitalizar experiencia, crear
capacidades, articular relaciones institucionales que faciliten avanzar hacia
iniciativas de mayor escala.
o. Los programas de mejoramiento barrial deberán considerar componentes de
desarrollo social con el propósito de generar cohesión social, pertenencia y sentido
territorial.
p. Los programas de mejoramiento barrial deberán promover los procesos de
participación comunitaria para fortalecer y facilitar los procesos de desarrollo
social.
q. Los programas de mejoramiento barrial orientados hacia la población urbana de
bajos ingresos y tiene que estar articulados con los otros programas de la política
de vivienda y desarrollo urbano, de manera que se generen opciones para los
diferentes estratos. Esto es esencial para evitar la captura por parte de los estratos
medios de los subsidios destinados a los estratos bajos.

ELEMENTOS PARA ESTRUCTURAR UN PLAN DE


RESPUESTA Y FORMAS DE SEGUIMIENTO.
z La disponibilidad de recursos internacionales de asistencia técnica no
reembolsable para la preparación, formulación y seguimiento de los proyectos de
mejoramiento barrial.

z Instar la gestión nacional para la consecución de recursos (internos y externos)


financieros y técnicos para la ejecución de los proyectos de mejoramiento barrial.
Generar nuevos instrumentos locales para financiar el mejoramiento barrial y
fortalecer la confianza y la seguridad para la inversión pública y privada en los
municipios.

z Dar continuidad a los mecanismos de intercambios de experiencia, de manera


que los proyectos pilotos exitosos puedan ser referencia de aprendizaje para
aquellos países que aun no ejecuten proyectos de mejoramiento barrial.

z Actualizar un diagnóstico sobre el estado de los asentamientos humanos,


particularmente los más deteriorados, y asegurar una capacidad de seguimiento,
evaluación y retroalimentación de acciones de mejoramiento de barrios, mediante
un sistema de información y de evaluación basado en indicadores. Complementar
lo anterior mediante informes públicos regulares sobre el estado de estos
indicadores.

z Orientar recursos para documentar las experiencias de los programas de


mejoramiento barrial.

z Los organismos internacionales de financiamiento deberían apoyar y fomentar


la coordinación y articulación entre los distintos niveles del Estado, a través de
sus iniciativas en vivienda, desarrollo urbano, incluyendo mejoramiento barrial.
De manera de evitar competencia entre los distintos niveles, y sí favorecer la
complementariedad y la coordinación del sector.
160