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Políticas de estabilización y ajuste estructural

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Políticas de estabilización y ajuste estructural

Por Ovidio Reyes
Junio, 1999

Políticas de estabilización

Los países que deciden emprender un programa de estabilización tienen un denominador
común: la economía se encuentra en un proceso de abierta inflación, el déficit público es
elevado, lo mismo que el déficit en cuenta corriente de balanza de pagos, y el país está
perdiendo muchas reservas internacionales, si es que todavía no las ha perdido todas. La
causa de este desequilibrio puede radicar en un sinnúmero de factores, entre los que se
destacan: una política expansiva de demanda, alza en la tasa de interés de los préstamos
exteriores, caída en los términos de intercambio (incremento de precios de los productos
exportables y/o alza de precios de los productos importables), caída en el financiamiento
del exterior, o una combinación de ellas
1
.

Los programas de estabilización se diseñan con una perspectiva de corto plazo, para atacar
los problemas de inflación, déficit fiscal, déficit comercial, y para restaurar las reservas
internacionales. Para lograrlo, los programas se focalizan en la restricción de la demanda
agregada a través de la reducción del gasto público y en el anclaje del tipo de cambio o de
la oferta monetaria.

Una condición básica para el éxito de los programas de estabilización, se relaciona con la
credibilidad en las políticas que se están implementando. Un programa que no es creíble
tiene pocas posibilidades de afectar las expectativas, por lo que la inflación y la volatilidad
de los tipos de cambios continuarán. En la dirección de reforzar la credibilidad, un nuevo
gobierno tendrá más ventajas que su predecesor en la implementación del programa de
estabilización.

El financiamiento externo al programa es otra condición básica. La adopción de un paquete
de estabilización soportado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) refuerza la
credibilidad y permite al país acceder a recursos financieros frescos, no solamente del FMI,
sino de la comunidad internacional. Cabe recordar que, como organismo financiero
internacional, el FMI entrega una especie de “aval” para que el resto de países procedan
con los desembolsos.

Costos de la inflación

Los países emprenden un programa de estabilización porque quieren eliminar el flagelo de
la inflación. Una inflación del 3 por ciento no preocupa mucho a los economistas ni a la
población. Pero cuando la inflación empieza a subir y sobrepasa los dos dígitos, todo el

1
Sobre los programas de estabilización y ajuste estructural, véase a Vittorio Corbo y Stanley Fischer:
“Admustment Programs and Bank Support: rationale and Main Results,” en Corbo, Fischer y Webb editores: Adjustment
Lending Revisited. Policies to Restore Growth, World Bank Symposium, February 1992.
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mundo se alarma porque los costos que surgen en un entorno inflacionario pueden ser muy
elevados
2
.

El primer costo asociado a la inflación se relaciona a la distorsión generada en los precios
relativos. Cuando la inflación está subiendo, o ya es alta, el sistema de precios empieza a
perder su función de entregar señales sobre la abundancia o escasez relativa de los bienes.
Como todos los precios se mueven hacia el alza, es difícil distinguir entre incrementos en
los precios relativos o en el nivel general de precios. Unos precios suben más deprisa que
otros por razones especulativas o por falta de información, de tal modo que los precios se
distorsionan y el sistema de mercado disminuye su eficiencia.

Otro costo de la inflación es el de redistribuir el ingreso de los poseedores de activos hacia
los deudores. Si alguna persona contrató una deuda no indexada, pagará menos en el futuro
al descender el valor real de la misma. Adicionalmente, el ingreso afecta negativamente la
riqueza de los que utilizan intensivamente el dinero. En la mayoría de los países, los pobres
mantienen gran parte de su riqueza en unidades monetarias, resultando ser lo más afectados
por la inflación.

La inflación afecta el horizonte de planeación de los proyectos. Nadie invertirá si se
presenta mucha incertidumbre sobre los flujos de fondos futuros. La distorsión de precios
relativos hace más difícil la toma de decisiones empresariales, afectándose los planes de
producción y expansión. La inversión se reduce como consecuencia de que las expectativas
de mayor inflación presionan hacia el alza de la tasa de interés, encareciéndose el crédito y
reduciéndose el valor presente neto de los proyectos.

El costo más claro de la inflación se relaciona con la erosión del poder adquisitivo del
ingreso. Al subir los precios, el salario real y los activos financieros no indexados se
deterioran. La inflación se reproduce como un cáncer que empobrece y, en muchos casos,
deja en la ruina a muchos agentes económicos.

Los costos asociados a la inflación, cuando llegan a ser altos, racionalizan la aplicación de
un programa de estabilización que los elimine.

Estabilización con hiperinflación

Los programas de estabilización que pretenden acabar con una hiperinflación, cuando están
bien diseñados y son creíbles, son rápidos y exitosos
3
. La razón del éxito es que las
distorsiones se han exacerbado a un grado tal que la población está dispuesta a pagar los
costos del ajuste con tal de que los equilibrios financieros se restablezcan.

Los principales ingredientes del programa de estabilización de la hiperinflación son:


2
Con respecto a los costos de la inflación, véase Stanley Fischer y Franco Modigliani: “Toward and
Understanding of the Real Effects and Cost of Inflation.” Weltwirtshaftliches Archiv, No. 114, 1978.
3
Al respecto, véase a Rudiger Dornbusch y Stanley Fischer: “Stopping Hyperinflation, Past and Present,”
Weltwirtschaftliches Archiv, 122 (1), March 1996, pp 1-47.
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1.- Utilizar el tipo de cambio como ancla nominal de precios. En una inflación elevada, la
moneda nacional generalmente es sustituida por una moneda externa como unidad de
cuenta, por ejemplo el dólar. Los precios se indexan al tipo de cambio (dolarización) y
mucha de la inflación resultante obedece a las depreciaciones de la moneda. El anclaje del
tipo de cambio, precedido por una gran devaluación, permite que la inflación se detenga
abruptamente. Más tarde, cuando la estabilidad de precios se ha restablecido, sería
recomendable ajustar el tipo de cambio para evitar una sobrevaluación de la moneda.

2.- El déficit público debe reducirse a un nivel que no requiera del financiamiento del banco
central. La reducción del déficit es una condición necesaria para garantizar la estabilidad.
El límite del déficit estará dado por el financiamiento externo que se pueda conseguir. Cabe
destacar, que este financiamiento será transitorio, mientras se van realizando las reformas
de largo plazo que garanticen mayores fuentes de ingresos y/o recortes de gastos.

3.- Diseñar políticas de ingresos (fijar precios y sueldos con sindicatos y gremios de
productores) que permitan quebrar el momento inflacionario (expectativas) y aumentar el
respaldo político al programa.

Estabilización con inflación moderada

Los programas de estabilización en donde prevalece una inflación moderada son más
difíciles de detener
4
. Primero, porque la inflación forma parte de las finanzas públicas. La
monetización de los déficit continúa siendo la causa principal de la inflación y los
gobiernos no quieren perder este “impuesto”. Segundo, porque la inflación se vuelve muy
“pegajosa” y para detenerla no basta con anclar el tipo de cambio. Habrá que romper la
inercia redefiniendo la forma en cómo se especifican los contratos laborales evitando que
los salarios se ajusten con base a la inflación pasada. Tercero, porque en la ciudadanía no
existe pleno convencimiento de implementar un programa de ajuste drástico, y los políticos
no querrán perder apoyo como resultado de los ulteriores recortes del gasto y
desaceleración de la demanda agregada.

El costo más importante de bajar rápidamente una inflación moderada mediante un anclaje
cambiario o una contracción monetaria, es el aumento del desempleo. Si las autoridades
deciden embarcarse en un programa para reducir la inflación en la que prevalece mucha
inercia, los salarios continuarán subiendo al ritmo de la inflación pasada, entonces, los
salarios nominales crecen a mayor velocidad que los precios. El alza del salario real
aumenta los costos laborales de las empresas, las que responden reduciendo el empleo y la
producción.

Los ingredientes del programa de estabilización de la inflación moderada son:

1.- Utilizar una o varias anclas nominales de precios. Puede seleccionarse un anclaje de tipo
de cambio o contracción de la masa monetaria. Algunos bancos centrales utilizan como
principal ancla la fijación de una meta de inflación que se va reduciendo con el tiempo,

4
Al respecto véase Rudiger Dornbusch: “Moderate Inflation,” World Bank Economic Review, Volumen 7,
January 1993, PP. 1-44.
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alentando al sector privado a que ajuste los salarios y los precios de los bienes y servicios
con base a la inflación futura, para evitar un mayor desempleo
5
.

2.- Reducir los déficit fiscales y cesar el financiamiento con emisión inorgánica del banco
central. De ser posible, el sector público debe generar un superávit que aumente el ahorro,
con la finalidad de absorber futuras contingencias sin mayores desequilibrios financieros.

3.- Se debe invertir mucho en credibilidad. La credibilidad permitirá minimizar los costos
asociados a la estabilización. Una manera de aumentar la confianza es modernizando las
instituciones públicas. La creación de un banco central independiente del gobierno con
amplia autonomía legal y económica, fortalecerá la confianza y reducirá los riesgos
(tentación) de continuar monetizando los programas públicos.

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Una vez que la inflación y el déficit fiscal han sido contenidos, el país deberá adoptar un
programa de ajuste estructural tendiente a mejorar la asignación de recursos y crear las
bases para el crecimiento económico sostenido. El Banco Mundial (BM) es la institución
que se especializa en realizar el seguimiento del ajuste de largo plazo y proveer los
préstamos externos que se podrían requerir para su exitosa implementación. Por su parte, el
FMI ha diseñado un financiamiento especial para países con bajo ingreso percápita,
conocido como ESAF (Enhanced Structural Adjustment Facility), para actuar
conjuntamente con el BM en la dirección de facilitar el proceso de transformación que la
economía necesita.

Los programas de ajuste estructural se concentran en la eliminación de las distorsiones y
rigideces para proveer un funcionamiento más eficiente de los mercados. Los programas
reducen la participación del sector público y le dan al sector privado más espacio para que
se conviertan en el motor del desarrollo económico. Para una economía pequeña y abierta,
los programas intentan reorientar la economía hacia el sector exportador.

La reformulación del papel económico del estado es un elemento clave. Los programas de
reforma estructural tienen como objetivo sacar al estado de la producción de bienes y
servicios. Este último deberá más bien especializarse en la creación de los adecuados
marcos regulatorios y en la provisión de bienes públicos en forma más eficiente: salud y
educación básica principalmente.

El ajuste estructural se debe ejecutar con firmeza. Un gobierno políticamente débil y que
cede fácilmente frente a los grupos de presión, tendrá poco éxito en la implementación de
las reformas. Para garantizar su efectividad, el gobierno debe tener una firme voluntad
política a la hora de aplicar las medidas, evitando su reversión.



5
El esquema de objetivo de inflación con relación a objetivos monetarios es analizado por Lars E.O. Svensson:
“Price Stability as a Target for Monetary Policy,”, NBER Working Paper W7276, August 1999.
6
Esta sección se basa en el documento de Vittorio Corbo y Stanley Fischer, op.cit.
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Reforma del sector público

La reforma del sector público consiste en un cambio en las políticas e instituciones
tendientes a modernizar al estado. La reforma tienen por finalidad reducir el déficit en el
largo plazo y remover los obstáculos microeconómicos que desestimulen una mayor
producción privada. En este sentido, la reforma incluye acciones para mejorar la eficiencia
de la recaudación de impuestos (reforma tributaria) aplicando tasas impositivas bajas y
parejas para todos los sectores, reducir el nivel y aumentar la eficiencia de los gastos
públicos y la reestructuración y/o privatización de empresas públicas.

Reforma Comercial

La liberalización comercial pretende reestructurar los precios relativos a favor de los bienes
exportables. La política de reforma comercial incluye la liberalización plena del comercio
de bienes y servicios, la eliminación de los controles cambiarios y la aplicación de tarifas
bajas y uniformes, reduciendo el proteccionismo. La eliminación del proteccionismo es
clave, porque permite una mejor reasignación de recursos al eliminar a los sectores
buscadores de renta que son socialmente improductivos.

La desgravación arancelaria, o política de apertura comercial, promueve las exportaciones
porque abarata el precio de los insumos importados y aumenta las disponibilidades de
recursos financieros y laborales para el sector exportador. En otras palabras, una política de
impuestos bajos a las importaciones es equivalente a un impuesto bajo a las exportaciones,
y a la inversa. Además, la mayor apertura permite absorber nuevas tecnologías y genera un
efecto dinámico en la tasa de crecimiento económico.

Reforma financiera

La reforma financiera tiene como objetivo movilizar el ahorro privado mediante la
asignación más eficiente de los recursos financieros. La reforma busca garantizar tasas
reales de interés positivas para fomentar el ahorro, y para aumentar la productividad de las
inversiones. La reforma financiera elimina los controles sobre la tasa de interés y los
controles sobre el crédito, promoviendo su fijación y asignación a través de mecanismos de
mercado. Además, se incluye la eliminación de los controles de capitales, promoviéndose el
libre flujo de divisas internacionales.

La reforma crea los marcos regulatorios para garantizar una efectiva regulación prudencial.
El objetivo es disminuir la probabilidad de quiebras bancarias aumentando la capitalización
de los bancos, limitando la asunción de riesgos excesivos y normando el ingreso y salida de
las instituciones financieras. El fortalecimiento del sistema financiero debe realizarse con
base a normas prudenciales internacionalmente aceptadas (Normas de Basilea), en la que se
definan claramente prácticas financieras sanas. La mayor transparencia de las instituciones
financieras a través de la difusión de sus hojas de balance y estados financieros es un
componente básico.



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Reforma laboral

La reforma laboral apunta a suprimir las restricciones que limitan la flexibilidad del
mercado de trabajo. Las regulaciones en el mercado laboral conducen a un mayor
desempleo cuando se establecen elevados costos de despido. La falta de flexibilidad del
trabajo y la existencia de salarios mínimos por encima de los de mercado, conducen a una
situación de desempleo permanente. La reforma laboral incluye la adopción de un marco
legal que de espacio a contrataciones libres y flexibles, eliminando las indexaciones
salariales por ley.

Políticas para lograr el crecimiento

Las políticas de ajuste estructural tienen como objetivo de largo plazo el crecimiento
económico. Las principales políticas que el sector público podría impulsar para promover el
crecimiento económico son: garantizar la estabilidad macroeconómica, mayor libertad de
los mercados, fomentar el ahorro y la inversión nacional a través de un mayor ahorro
público, fomentar la mayor productividad en las inversiones por medio de un marco legal
que favorezca los derechos de propiedad y promueva tasas impositivas estables, y fomentar
la acumulación de capital humano a través de programas concentrados en la educación
básica y en la nutrición.