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PROGRESA

:
UN ENFOQUE INTEGRADO EN LA
LUCHA CONTRA LA POBREZA

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ÍNDICE
3 Justificación, descripción, propósitos y efectos esperados:
Un enfoque multidimensional en el alivio de la pobreza
5 Antecedentes:
La necesidad de un enfoque distinto
7 Fundamentos:
Los sustentos teóricos de PROGRESA
8 Justificación económica:
Una aproximación desde la eficiencia y la equidad
9 Evaluación de impacto:
Los efectos tangibles de PROGRESA
11 Análisis crítico, lecciones y implicancias:
Equidad, eficiencia y efectividad: el ejemplo de PROGRESA


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JUSTIFICACIÓN, DESCRIPCIÓN, PROPÓSITOS Y EFECTOS ESPERADOS:
UN ENFOQUE MULTIDIMENSIONAL EN EL ALIVIO DE LA POBREZA
En los países en desarrollo, la reducción de la pobreza ha sido una meta primordial
de política pública. En Latinoamérica, han sido variados los esfuerzos realizados para lo-
grar dicho objetivo, concentrándose principalmente en transferencias de ingreso por parte
del Estado hacia la población en situación de pobreza. En el contexto de altos niveles de
pobreza en la región, en julio de 1997 surge en México el Programa de Educación, Salud y
Alimentación (PROGRESA) de la mano del entonces Viceministro de Hacienda y Crédito
Público, Santiago Levy. PROGRESA es considerado como uno de los programas más más
emblemáticos en cuanto a esfuerzos en materia de superación de la pobreza en América
Latina, y su éxito cimentó la implementación de programas similares en varios países de la
región con resultados en general positivos.
PROGRESA
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tuvo la particularidad de combatir las diferentes causas de la pobreza
con un enfoque integral, dirigiendo sus beneficios directamente hacia las familias en ex-
trema pobreza y buscando aumentar el efecto redistributivo del gasto público mediante un
sistema de incentivos que apuntaba a mejorar y fomentar la acumulación de capital huma-
no en esta población.
Su enfoque se basaba en tres áreas: educación, salud y alimentación. Bajo un esque-
ma de transferencias condicionadas, se ofrecía dinero en efectivo a familias pobres del
medio rural que cumplieran ciertas condiciones: debían enviar a sus hijos al colegio y asis-
tir de forma regular a centros de atención médica preventiva y a charlas sobre salud y nu-
trición. De este modo, se ataba la entrega de apoyo económico a la inversión en capital
humano (en este caso, salud y educación), asegurando una erradicación de la pobreza no

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El programa llevó esta denominación desde su inicio, en 1997, hasta mediados de 2002. Ese año fue refor-
mado por un cambio en la coalición gobernante en México y renombrado Oportunidades.

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sólo a corto, sino también a largo plazo, al lidiar directamente con su transmisión interge-
neracional. Cabe destacar, en este punto, que el programa canalizaba todos los apoyos
económicos a las madres de familia, es decir, siempre eran mujeres las que recibían las
transferencias monetarias, las cuales eran entregadas mes por medio, ajustadas por infla-
ción.
Adicional a lo anterior, en el plano educativo, para fomentar y facilitar la escolaridad
de los niños y jóvenes de familias mexicanas vulnerables, PROGRESA entregaba becas edu-
cativas a las madres de los estudiantes (en particular, a aquellos entre tercero y noveno
grado de educación básica en el sistema educacional mexicano), cuyos montos se determi-
naban considerando el costo de oportunidad de su asistencia a clases para su familia, es
decir, los ingresos que obtendría si estuviera trabajando.
En el área sanitaria, sumado a la provisión de servicios básicos de salud, atención
médica preventiva y educación en higiene y salud, el programa ofrecía suplementos ali-
menticios y transferencias en especies sujetos al cumplimiento de las condiciones ya men-
cionadas.
Por otro lado, esta transferencia condicionada reemplazó una serie de programas in-
dependientes que se enfocaban en la entrega de subsidios a la alimentación y transferen-
cias en especies, que por motivos políticos y logísticos no siempre llegaban efectivamente
a los más pobres, y que eran considerados, en general, ineficientes. Al tiempo que PRO-
GRESA reducía muchas de las barreras prácticas y costos de oportunidad que las familias
rurales experimentaban a la hora de asistir a centros médicos y de enviar a sus hijos a es-
tudiar (e.g. muchas veces era más conveniente los niños trabajaran en lugar de ir al cole-
gio), el programa empoderó a sus beneficiarias directas (i.e. madres de familia) al momen-
to de asumir la responsabilidad por el bienestar de sus familias.

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Es importante, asimismo, destacar que con la implementación del programa se cam-
bia el enfoque asistencialista de la intervención pública, adaptándose al ciclo de vida de las
personas de modo de acabar con la dependencia permanente a la asistencia social.
Pero ¿por qué este cambio de estrategia? La idea era generar en el presente los in-
centivos necesarios para que las personas más pobres accedieran a una acumulación de
capital humano, de modo que en el futuro las nuevas generaciones tuvieran la oportunidad
de romper con el círculo de la pobreza al tener acceso a ingresos propios más altos. La
premisa era, entonces, que los niños y jóvenes que accedían al programa lograrían encon-
trar ocupaciones más productivas cuando adultos, saliendo, así, de la pobreza.
Hasta la fecha, los resultados obtenidos en las distintas evaluaciones realizadas a
PROGRESA y su sucesor, Oportunidades, han ido muy positivos. Esto ha llevado a que suela
mencionarse a PROGRESA como una iniciativa que podría proporcionar lecciones útiles
para la reducción de la pobreza en otros países.
ANTECEDENTES:
LA NECESIDAD DE UN ENFOQUE DISTINTO
Al igual que la mayoría de los países en vías de desarrollo, hacia mediados de los no-
venta México había realizado ya numerosos esfuerzos para erradicar la pobreza y reducir
la desigualdad en la distribución del ingreso. Eran numerosos los programas existentes
que se concentraban en mejorar la alimentación, la salud y la educación de la población de
escasos recursos. Pese a esto, el porcentaje de hogares en condiciones de extrema pobreza
ascendía a un 24% (en términos de población, la tasa se eleva a casi el 30%) a mediados de
década. Al desagregar por zona, era posible observar cifras de extrema pobreza mayores
en el sector rural que en el urbano: un 50% de los hogares rurales vivía en condiciones de
extrema pobreza, mientras que en el sector urbano la cifra alcanzaba el 14%. Esta preocu-

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pante situación se mantiene al considerar variables distintas del ingreso como indicador
de bienestar
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. La deficiente oferta de servicios de educación y salud en las zonas rurales
hacía que la condiciones de vida de la población en situación de pobreza fuera aun más
precaria.
A raíz de lo anterior, y en la coyuntura de la llamada Crisis del Tequila, se realizaron
diversas investigaciones en torno a los determinantes de la pobreza. Los principales orga-
nismos internaciones hicieron sus recomendaciones sobre estrategias para combatir la
pobreza
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. Éstas de centraban en la importancia de inversión en capital humano, que consi-
derara las complementariedades entre educación, salud y alimentación, y que dichas in-
versiones se focalizaran en los grupos más pobres. Las externalidades positivas recíprocas
entre estas áreas permitirían que esta estrategia integral se posicionara como una alterna-
tiva más eficiente y eficaz que el uso de variadas iniciativas aisladas. Los estudios al res-
pecto indicaban que de una combinación de los subsidios alimentarios y los programas en
salud y educación en una estrategia integral que explote las complementariedades entre
ellos podrían obtenerse muy positivos resultados en bienestar.
Otra conclusión importante obtenida durante los años previos al lanzamiento de
PROGRESA es que se hacía necesario involucrar directamente a las familias en las acciones
conducentes a la superación de su condición de pobreza. Esto implica otorgarles mayor
control del uso de sus recursos, proveer mayor información y dar más alternativas para
gastar el dinero transferido, dándoles, al mismo tiempo, mayor responsabilidad.
Estas consideraciones permitirían, en definitiva, el desarrollo de una política pública
que acabaría –al menos conceptualmente– con el carácter permanente de las transferen-

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Levy (2004).
3
Para México en particular, en un trabajo del Banco Mundial, Santiago Levy propone en 1991 la provisión de
un “paquete” de alimentación, educación y salud básico.

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cias de ingresos. Es decir, al diseñar un programa que incentivara el desarrollo de capital
humano entre la población vulnerable se termina la dependencia permanente que éstos
tengan de la asistencia social.
Otro antecedente a destacar, de carácter más inmediato, es la previa implementación,
en 1995, de un programa piloto en la ciudad mexicana de Campeche, que consistió en la
entrega de transferencias monetarias condicionadas a la asistencia a centros de atención
de salud. El piloto logró sus objetivos: sumado a que los beneficiarios, en general, conside-
raban mejor recibir transferencias de dinero que la tradicional entrega de alimentos,
cumplían con las citas médicas, que era la meta primordial del proyecto. Cabe hacer notar,
empero, que pese a que éste había mejorado la nutrición de las familias y aumentado el
uso de servicios de salud, quedaba fuera de alcance el área educación, esencial en la acu-
mulación de capital humano. Asimismo, existía inquietud en torno a la capacidad de llegar
a los grupos más pobres de las áreas rurales.
FUNDAMENTOS:
LOS SUSTENTOS TEÓRICOS DE PROGRESA
Como hemos mencionado, los resultados positivos exhibidos por el programa han si-
do destacados por diversos actores. Sin embargo, para entender la importancia de PRO-
GRESA en el desarrollo mexicano y, particularmente, su rol en la reducción sistemática de
la pobreza y la desigualdad, es necesario explicitar los supuestos en relación a educación y
capital humano sobre los cuales se basa el programa.
En primer lugar, basado en la teoría de capital humano de Becker, se asume que la
educación aumenta el capital humano. Esto viene a justificar el preponderante rol que tie-
ne el componente educación dentro del programa, sobre todo en contraste a las recomen-
daciones previas al mismo y a su piloto en Campeche.

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Otro supuesto es considerar que las escuelas pueden efectivamente proveer a los es-
tudiantes las condiciones necesarias para que tengan un proceso de aprendizaje condu-
cente a la creación o desarrollo de habilidades y conocimientos que aumenten el nivel del
capital humano.
Finalmente, se plantea que la deserción escolar es provocada por la pobreza y, por
tanto, es posible corregirla a partir de transferencias monetarias que cubran los costos de
oportunidad de asistir a clases, particularmente del trabajo.
JUSTIFICACIÓN ECONÓMICA:
UNA APROXIMACIÓN DESDE LA EFICIENCIA Y LA EQUIDAD
Al igual que otros programas similares de transferencias condicionadas, hay una
búsqueda simultánea de eficiencia y equidad: se establece un vínculo entre la reducción en
el corto plazo de la pobreza y el desarrollo a largo plazo de capital humano. Anteriormente
señalamos cómo surge PROGRESA; queda implícito que los objetivos del programa vienen
a cuestionar la conocida oposición entre eficiencia y equidad.
Es común pensar un programa de transferencias monetarias persigue objetivos sólo
de equidad al enfocar sus esfuerzos en la reducción de los niveles de pobreza. Adicional-
mente, se critica los elevados costos que suelen tener, además de, supuestamente, no rom-
per con el círculo de la pobreza, generando, por el contrario, dependencia por parte de los
beneficiarios. Sin embargo, se pueden lograr ganancias de eficiencia, ya que en el largo
plazo se pueden disminuir las inequidades no resueltas y mitigar los riesgos no cubiertos a
partir de la protección de niveles básicos de consumo, la promoción de los activos y del
capital humano de la población vulnerable. Esto se traduce en la integración de asistencia
en el corto plazo con la superación de la pobreza a largo plazo, apuntando a cubrir si-
multáneamente causas y consecuencias de la pobreza y así terminar con la transmisión

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intergeneracional de la pobreza, como hemos mencionado anteriormente (Ravallion,
2003).
PROGRESA, al igual que otros programas de transferencias condicionadas, persigue
objetivos de eficiencia y corrección de fallas de mercado, por lo cual se recurre a incentivos
por el lado de la demanda en situaciones en las cuales las decisiones tomadas desde los
hogares no se ajustan a un óptimo social o al interés de otros individuos (Das, Do & Ozler,
2005).
EVALUACIÓN DE IMPACTO:
LOS EFECTOS TANGIBLES DE PROGRESA
Son numerosos los estudios que estiman el impacto de PROGRESA en los diversos en
los que busca erradicar la pobreza. Entre estos, destacan los múltiples trabajos de Jere
Behrman y Emmanuel Skoufias. A continuación sintetizaremos algunos de los resultados
más importantes encontrados en la vasta literatura.
En primer lugar, en cuanto a la focalización de PROGRESA, Skoufias, Davis & Behr-
man (s.f.) encuentran que el proceso de selección del programa
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es preciso, aunque la
identificación de marginalidad tiende a ser más débil en áreas en general menos margina-
les, por lo que entraría en juego un elemento de arbitrariedad en la selección de beneficia-
rios en sectores menos desfavorecidos.
En cuanto a los efectos del programa mismo, Skoufias & McClafferty (2001) encon-
traron efectos sumamente alentadores. En cuanto a educación, PROGRESA ha aumentado
significativamente las matrículas de niños y, particularmente, de niñas, y más extendida-
mente a nivel de escuelas secundarias. Esto implica que, en promedio, los niños tendrán
0,7 años adicionales de escolaridad gracias al programa, aunque esto puede estar subesti-

4
Por motivos de espacio, no hemos podido incorporar una descripción detallada de éste.

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mando el efecto del mismo en el seguimiento de estudios superiores por parte de los jóve-
nes. Haciendo un análisis tradicional en la literatura, los autores estiman que los niños tra-
tados tendrán ingresos 8% superiores gracias a los beneficios educativos percibidos gra-
cias a PROGRESA.
En cuanto a salud, Skoufias & McClafferty (2001) encuentran que los niños beneficia-
rios tienen un 12% menor de incidencia de enfermedades, en tanto que los adultos presen-
tan una disminución de 19% en los días de indisposición por enfermedad o malestar. En
un estudio centrado en la población adulta y adulta mayor, Behrman & Parker (2011) en-
cuentran impactos importantes en las visitas a clínicas por parte de esta sub-muestra. En
el caso de las mujeres, en particular, los autores encuentran mejorías significativas en la
salud auto-reportada, con un impacto crecientemente positivo según los años de exposi-
ción al programa.
En el área de nutrición, el programa muestra un impacto significativo en la reducción
de la probabilidad de problemas de crecimiento en niños entre 12 y 36 meses de vida
(Skoufias & McClafferty, 2001), al tiempo que, por el contrario, aumenta el crecimiento de
los niños en 1/6 en promedio por año (Behrman & Hoddinott, 2001). Considerando que el
desarrollo antropomórfico es persistente y que, además, en América Latina tiende a haber
correlaciones entre este desarrollo y los ingresos laborales, Behrman & Hoddinott (2001)
estiman un incremento de 1,4% en los ingresos de los niños beneficiarios a futuro.
Por otro lado, también tiende a aumentar el consumo de alimentos de los beneficia-
rios y a fomentar una dieta más diversa, más rica en frutas, vegetales y carne (Skoufias &
McClafferty, 2001).
Pero PROGRESA tiene otra particularidad, tal vez más sutil, que presenta impactos
positivos en la sociedad. Recordemos que las transferencias monetarias son realizadas

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sólo a madres de familia. En este sentido, Skoufias & McClafferty (2001) encuentran que
las mujeres beneficiarias reportan un mayor nivel de empoderamiento, en cuanto a segu-
ridad en sí mismas y al control sobre los recursos y las decisiones del hogar.
Por otro lado, es clave destacar en los resultados de Skoufias & McClafferty (2001) el
siguiente hallazgo: no hay evidencia de que los adultos trabajen menos en respuesta a las
transferencias monetarias. De este modo, sería falso aseverar que PROGRESA crea depen-
dencia en sus beneficiarios al reducir su autosuficiencia.
ANÁLISIS CRÍTICO, LECCIONES Y IMPLICANCIAS:
EQUIDAD, EFICIENCIA Y EFECTIVIDAD: EL EJEMPLO DE PROGRESA
A la luz de los admirables resultados de PROGRESA desde una perspectiva multidi-
mensional, resulta difícil realizar críticas que no caigan en exigirle al programa más de lo
que puede entregar. Sin embargo, sí es posible establecer algunos puntos críticos para la
efectividad del programa.
En primer lugar, una crítica más bien habitual: es preciso que se ponga énfasis no
sólo en los niveles de escolaridad de los jóvenes, sino también en la calidad de la educación
que se está entregando. Un combate efectivo contra la pobreza intergeneracional sólo
rompe el rezago educacional de la población vulnerable en la medida que la formación de
los niños obedezca a estándares competitivos y adecuados.
En segundo término, el hincapié debe extenderse al mercado laboral. Es menester
que una vez que los jóvenes han terminado su educación, existan oportunidades laborales
productivas que planteen una posibilidad real de movilidad social gracias a la formación
de capital humano.
Sin embargo, PROGRESA también deja lecciones claras. Primero, que es posible aca-
bar con el enfoque asistencialista del actuar público sin perder eficiencia y logrando, al

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mismo tiempo, un desarrollo más equitativo de la sociedad. Segundo, y en línea con lo an-
terior, PROGRESA demostró que la lucha contra la pobreza resulta efectiva en términos de
impacto y eficiente en términos de gasto en la medida que la intervención pública surja
desde un foco multidimensional, que fomente el aprovechamiento de externalidades hori-
zontales entre distintas áreas críticas en materia de pobreza (en este caso, nutrición, salud
y educación).
En términos de política pública, las lecciones de PROGRESA tienen una implicancia
clave: los cambios pequeños muchas veces no sirven; en la lucha contra la pobreza dura,
una aproximación demasiado focalizada a áreas específicas termina siendo ineficiente en
la medida que los esfuerzos quedan en nada: ¿de qué sirve mejorar la nutrición de las fa-
milias pobres si sus hijos no van al colegio? ¿De qué sirve mejorar la escolaridad de los
niños si no tienen condiciones mínimas de salud? ¿De qué sirve mejorar la infraestructura
de atención médica si las familias se alimentan mal? PROGRESA rompió con el paradigma
de que pequeños cambios hacen una gran diferencia. Ciertamente hacen una diferencia,
pero sólo a partir de un enfoque asistencialista. Los cambios reales, de largo plazo, se dan
si y sólo si el problema de la pobreza es abordado desde una luz multidimensional, en un
enfoque permite alcanzar, a la vez, eficiencia, eficacia y, sobre todo, equidad.


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