Centro de Convenes Ulysses Guimares

Braslia/DF 16, 17 e 18 de abril de 2013

AVALIAO DO PLANO PLURIANUAL
DE AO GOVERNAMENTAL (PPAG):
UMA ANLISE DO MODELO ADOTADO PELO
GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS.



Tuliana Macedo Vasconcelos
Andr Abreu Reis
Fernando Antonio Frana Sette Pinheiro Junior
Nala Marcela Nery Ferrari


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Painel 10/038
Dez anos de renovao do ciclo do PPA do Governo de Minas Gerais: uma
experincia de alinhamento de boas prticas em gesto, transparncia e
participao na definio das polticas pblicas

AVALIAO DO PLANO PLURIANUAL DE AO
GOVERNAMENTAL (PPAG): UMA ANLISE DO MODELO ADOTADO
PELO GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS.

Tuliana Macedo Vasconcelos
Andr Abreu Reis
Fernando Antonio Frana Sette Pinheiro Junior
Nala Marcela Nery Ferrari


RESUMO


O Relatrio Anual de Avaliao do Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG)
o instrumento no qual o governo presta contas sociedade de todas as aes
executadas durante o ano anterior, comparando as metas fsicas e financeiras
planejadas e executadas, a regionalizao dessas metas, apresenta a apurao dos
indicadores e os principais resultados para cada programa de governo. atravs do
processo de avaliao do plano que se proporciona a retroalimentao do ciclo de
planejamento, sendo esse um instrumento para a reviso ou elaborao do plano
seguinte. Alm disso, ele possibilita o aprendizado dos atores envolvidos no ciclo de
planejamento e o aprimoramento da carteira de programas e aes de governo. O
presente trabalho objetiva analisar o processo de avaliao do plano plurianual,
alm de fazer um breve resumo sobre as avaliaes das polticas pblicas, assim
como do prprio Relatrio Anual de Avaliao do PPAG.


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1 INTRODUO
No Governo do Estado de Minas Gerais, o Plano Plurianual de Ao
Governamental (PPAG) o instrumento de planejamento de mdio prazo. Define
todas as polticas de governo que sero adotadas para o quadrinio seguinte, ou
seja, detalhada todos os programas e aes do governo previstos para os prximos
quatro anos, com suas respectivas metas fsicas e oramentrias,distribudas
regionalmente.
Ao contrrio do definido na Constituio Federal, art. 165, o PPAG
mineiro apresenta no s os programas relacionados s despesas de capital, ou
delas decorrentes, e programas de durao continuada. Ele detalha todas as
polticas que sero executadas ao longo desse perodo, mesmo que estejam
atreladas a despesas de capital ou corrente, executadas por rgos da
administrao direta, indireta ou at mesmo empresas independentes.
A avaliao do PPAG um instrumento gerencial de suma importncia
para o aperfeioamento das polticas pblicas. A partir da avaliao possvel aferir
o desempenho, os resultados e impactos das polticas pblicas implementadas,
alm de, principalmente, garantir transparncia e accountability gesto pblica.
Penltima etapa do ciclo do planejamento (planejar, executar, moni torar,
avaliar e revisar), a avaliao possibilita o contnuo aprimoramento da formulao e
da gesto dos programas que integram o Plano e, consequentemente, integram os
Oramentos Anuais (Oramento Fiscal e de Investimentos). Alm de prestar contas
sociedade, a avaliao agrega informaes necessrias melhoria da alocao
dos recursos pblicos, melhor definio da carteira de programas e aes do
governo, fortalece o planejamento e contribui para a melhoria da qualidade do
gasto pblico.
Entretanto, definir uma metodologia padro passvel de avaliar todos os
programas de governo definidos no PPAG, que funcione como um instrumento de
aprendizado e de aperfeioamento dos programas e aes do governo, que
retroalimente o ciclo de planejamento, a partir da identificao dos entraves e dos
pontos positivos da carteira elaborada, no um processo fcil de ser administrado.
O processo de avaliao envolve diversos atores, com opinies e prioridades
divergentes, em um prazo exguo e para muitos, confuso, e trabalha com um
universo extenso (todos os programas e aes de governo).
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Assim sendo, o objetivo geral desse estudo descrever o processo de
avaliao do PPAG frente o ciclo de planejamento do Estado e verificar se esse
processo utilizado para retroalimentar a reviso/elaborao do plano.
2 AVALIAO DAS POLTICAS PBLICAS
A avaliao do desempenho governamental e das polticas pblicas
tornou-se parte integral da agenda de reformas os anos de 1980 e 1990. Como
penltima etapa do ciclo de gesto das polticas pblicas, responsvel por analisar e
avaliar a implementao, a execuo e o monitoramento das aes de governo, a
avaliao torna-se imprescindvel quando se procura planejar e implementar um
programa de governo bemsucedido. A partir da avaliao torna-se possvel
mensurar e aprimorar a implementao, os resultados e impactos das polticas
pblicas, alm de permitir levantar quais sero as correes necessrias e como
aprimor-las para futuros programas governamentais.
O desenho dessas reformas privilegiou dois propsitos bsicos. Em primeiro
lugar, a adoo de uma perspectiva de conteno dos gastos pblicos, de
busca da melhoria da eficincia e da produtividade, de ampliao da
flexibilidade gerencial e da capacidade de resposta dos governos, bem
como de maximizao da transparncia da gesto pblica e de
responsabilizao dos gestores, em um processo no qual o consumidor
dos bens e servios pblicos estaria, supostamente, em primeiro plano. O
segundo propsito ou expectativa de que tais reformas pudessem
contribuir para uma reavaliao da pertinncia das organizaes
governamentais preservarem todo o seu leque tradicional de atribuies,
prevalecendo um contexto de valorizao da proviso privada de bens e
servios. (FARIA, 2005, pag 99 apud CAIDEN e CAIDEN, 2001, p. 79)
Frequentemente os gestores pblicos so colocados frente a um impasse:
gerir os recursos pblicos, que so limitados e escassos, de forma a atender as
diversas demandas ou necessidades da sociedade de maneira eficiente e eficaz.
Portanto, necessrio que os gestores tenham informaes que o auxiliem na
tomada de deciso, sobre qual a melhor maneira de atender a essa demanda, como
e onde atuar e quanto custar. No campo das polticas pblicas, uma das maneiras
de se aperfeioar a capacidade de fazer melhores escolhas quando se est
planejando as polticas pblicas futuras a partir do estudo de exemplos de sucesso
j existentes, ou at mesmo dos erros realizados durante a implementao dos
programas passados. Ou seja, analisando a relao causa e efeito das polticas
pblicas j implementadas.
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Dessa forma, a avaliao vista como um dos mecanismos mais
importantes para gerar informaes que auxiliem os gestores na tomada de deciso.
Avaliar significa formar um juzo de valor com base na comparao entre uma
situao emprica e uma situao ideal (COTTA, 2001, pag. 94).
A importncia da avaliao em programas governamentais tambm
ressaltada por Cohen e Franco (1993, p. 16 apud CAVALCANTI, 2006, pag. 02)
quando determinam que a avaliao tem um papel central neste processo de
racionalizao e um elemento bsico de planejamento. No possvel que estes
sejam eficazes se no forem avaliados os resultados de sua aplicao. E por Amoras
e Rodrigues (2009, pag. 136) que afirmam que as avaliaes garantem credibilidade
dos projetos bem sucedidos, os quais passam a ter sustentabilidade poltica, pois so
fomentadas na transparncia da gesto pblica e na satisfao dos usurios.
Thoeing (2000, pag. 54) caracteriza a avaliao como uma atividade
dedicada produo e anlise de informaes relevantes e pertinentes a respeito
das polticas pblicas, dos seus resultados e impactos, ou seja, um meio de
aperfeioar a capacidade de aprender como conduzir mudanas bem-sucedidas e
definir resultados alcanveis nos campos da eficincia e eficcia pblica.
Ao longo dos anos, a medida que a sociedade foi evoluindo, tomando
conhecimento das atividades do poder pblico e exigindo desse mudanas, o objetivo
principal das avaliaes foi se alterando. Faria (2005, pag. 99) atribui avaliao trs
funes bsicas: informao, legitimao e realocao. Inicialmente, nos anos 1960,
as avaliaes objetivavam apenas informar, os gestores e a sociedade, das atividades
que estavam sendo desenvolvidas no mbito do poder pblico; em seguida, por volta
de 1980, estava claramente destinada a apoiar o poder pblico, legitimando-o, na
alocao racional de recursos; e, na dcada de 1990, com o foco principal na funo
realocao, as avaliaes objetivavam aperfeioar a capacidade de aprender como
implementar uma poltica pblica de sucesso.
Atualmente, a avaliao visa abastecer os gestores de informaes
quanto s deficincias das polticas implementadas no setor pblico, uma vez que
ela fornece ferramentas para a produo de informaes e recomendaes sobre os
programas de governo. Alm de, aumentar a transparncia da ao de governo,
mediante a prestao de contas sociedade sobre o desempenho dos programas;
auxiliar a tomada de deciso; aprimorar a gesto; e promover o aprendizado.
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Entretanto, deve ser destacado o fato de que com as avaliaes
possvel ter ganhos de efetividade no desenho e na implementao das polticas,
uma vez que permite planejar melhor e realizar pequenos ajustes durante a
implementao de forma a aumentar a efetividade da mesma; alm de claro conferir
transparncia e accountability gesto pblica. Talvez este seria o maior beneficio
que a avaliao proporciona. Segundo Amoras e Rodrigues (2009, pag. 136) avaliar
um projeto e divulgar os resultados uma forma de se prestar contas sociedade.
Para Faria (2005, pag. 97) a avaliao definida como uma atividade
destinada a avaliar os resultados de uma ao de governo finalizada; a fornecer
elementos para o desenho de novas intervenes ou para o aprimoramento de
polticas em curso; e a prestar contas a sociedade e responsabilizar os agentes
estatais, ou seja, como elemento central da accountablity. Segundo o autor (2005,
pag. 99), a avaliao de programas governamentais, em sua definio mais
tradicional, o ato de atribuir valor ou mrito a determinado programa ou ao, com
base em critrios prvia e consensualmente definidos.
Dessa forma, a avaliao passou a ser vista como um instrumento
gerencial de extrema importncia, uma vez que a partir da prevalncia de um vis
francamente normativo e/ou uma priorizao dos aspectos tcnicos a avaliao
possui a capacidade de encerrar, reiniciar ou revitalizar o ciclo das polticas. Nesse
sentido Faria (2005, pg. 98) ressalta a virtual subordinao do uso gerencial da
avaliao e de sua suposta capacidade de encerrar, reiniciar ou revitalizar o ciclo
das polticas s injunes polticas mais abrangentes e s estratgias e interesses
dos tomadores de deciso e dos demais envolvidos.
Entretanto, a sua realizao no fcil, muitas vezes os gestores
pblicos no so favorveis a implementao das avaliaes. Segundo Thoenig
(2000, p.55), os governos predominantemente apresentam resistncia avaliao, e
entre as razes para isso est na:
relutncia dos formuladores de polticas pblicas por se sentirem desafiados
pelos especialistas, os quais no participam efetivamente do processo; a
arrogncia dos avaliadores em definir metas e o contedo das reformas; o
fato de que as avaliaes exigem muito tempo para serem feitas; a idia de
que reforma tambm so uma poltica do governo, etc.
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Muitas vezes o gestor pblico tomador de deciso v a avaliao como
um problema ao seu governo, preferindo dessa forma no implement-la, uma vez
que esse teme ser constrangido pelas informaes geradas pelos avaliadores,
esperam que a avaliao traga apenas boas notcias e que no ressalte os
problemas da implementao e execuo da polticas pblicas. Temem,
principalmente, que as informaes geradas pelos avaliadores sejam utilizadas pelo
pblico e/ou imprensa como uma oportunidade de criticar seu governo, ou seja, ser
politicamente negativo.
Todavia, aps a promulgao da Constituio Federal do Brasil em 1988,
a avaliao das polticas pblicas deixou de ser uma opo do formulador para ser
uma exigncia constitucional, conforme determina o art. 74, I, CF/88: avaliar o
cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de
governo e dos oramentos da Unio.
3 AVALIAO DO PLANO PLURIANUAL DE AO GOVERNAMENTAL
3.1 O Ciclo Planejamento do Estado de Minas Gerais
O processo de gesto do PPAG obedece a metodologia definida no ciclo
PDCA, entretanto devem ser ressaltadas algumas especificidades da gesto das
polticas pblicas.
O PPAG possui um ciclo de gesto especfico, compreendendo os
processos que, durante quatro exerccios, viabilizaro o alcance dos
objetivos do governo. As etapas de elaborao da programao, avaliao
e reviso constituem as peas bsicas do ciclo de gesto do PPAG. Em
Minas Gerais, esse plano elaborado quadrienalmente, mas avaliado,
revisto e monitorado anualmente, tendo em vista torn-lo flexvel ao
enfrentamento de novos problemas e demandas que venham a surgir na
sociedade. (MINAS GERAIS, PPAG 2012-2015, Volume I, pag7)
O ciclo de gesto do plano, conforme demonstrado pela figura abaixo,
pode ser dividido em cinco etapas.

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Figura 1: Ciclo do planejamento

Fonte: Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (site)
O presente artigo ir focar na etapa de avaliao do Ciclo.
3.2 O Processo de Avaliao do PPAG
O processo de avaliao o processo de coleta e anlise sistemtica de
informaes sobre caractersticas, processos e impactos dos programas que
compem o plano, com base em critrios de eficincia, eficcia e efetividade, de
forma a gerar recomendaes para aperfeioar a gesto e a qualidade do gasto
pblico, o aprimoramento do plano plurianual e o alcance dos objetivos estratgicos
de governo.
A avaliao do Plano Plurianual de Ao Governamental representa um
importante instrumento gerencial, na medida em que contribui para o
aperfeioamento contnuo da formulao e da gesto dos programas que
integram o Plano e os Oramentos Anuais. Assim, alm de prestar contas
sociedade, o Relatrio de Avaliao agrega informaes necessrias
melhoria da alocao dos recursos pblicos. (MINAS GERAIS, Avaliao do
PPAG 2008-2011, pag. 9)
O objetivo da avaliao de assegurar que as informaes produzidas
sejam utilizadas pela administrao pblica estadual como parte integrante da
gesto dos programas, no momento de elaborao ou reviso do plano, com vistas
obteno dos melhores resultados pelo governo, na melhoria da qualidade da
alocao dos recursos no plano e nos oramentos anuais. Assim, alm de prestar
contas sociedade, o relatrio de avaliao agrega informaes necessrias
melhoria da qualidade da ao governamental.
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Os resultados da avaliao subsidiam o processo de elaborao da Lei
Oramentria Anual e de elaborao ou reviso do PPAG, de forma a contribuir para
o aperfeioamento do processo de planejamento e oramento do governo estadual.
O Relatrio de Avaliao apresenta os principais resultados por programa de
governo; a apurao dos indicadores de programas e a avaliao da execuo fsica
e oramentria das aes dos programas; alm de anlises da execuo global do
plano, desempenho consolidado e acumulado das aes, avaliao consolidada da
regionalizao do plano, ou seja, avaliao dos resultados do plano, em atendimento
aos princpios de eficincia, eficcia e efetividades.
A avaliao fortalece o planejamento e a aprendizagem nos rgos
governamentais, por meio da gerao de informaes qualitativas sobre as
metas alcanadas, contribuindo assim para a melhoria da qualidade do
gasto pblico, e, principalmente, para o atendimento das demandas da
sociedade. (MINAS GERAIS, Avaliao do PPAG 2008-2011, pag. 9).
A avaliao do PPAG realizada aps o encerramento do exerccio
financeiro, aps a realizao do ltimo monitoramento, que ocorre ao final de janeiro
do ano subseqente ao monitorado. Nesse momento so apurados o desempenho
fsico, oramentrio e a regionalizao das aes de governo, o que permite avaliar
a discrepncia entre o planejado e o executado; os indicadores de programas, de
forma a mesurar a efetividade dos programas; os principais resultados dos
programas, com intuito de avaliar a eficcia dos programas.
O processo de avaliao do plano direcionado aos responsveis pelas
unidades de planejamento e oramento dos rgos. So os responsveis por
consolidar as informaes da execuo das metas fsica, metas oramentrias,
regionalizao, indicadores e resultados dos programas e aes sob sua
responsabilidade e repassar a Secretaria de Estado de Planejamento e gesto
(Seplag), seja atravs do Sistema de Informaes Gerencias e de Planejamento do
Estado de Minas Gerais (SIGPlan) ou de formulrios elaborados com essa finalidade.
Entretanto, dentro dos rgos, as unidades de planejamento e oramento devem
buscar essas informaes junto aos gestores dos programas ou aes (quando for o
caso) de forma a garantir que as informaes sejam fidedignas e atualizadas. Os
gestores dos programas e aes so os responsveis pela execuo e
acompanhamento dos programas e aes dentro dos rgos. So eles que
acompanham o dia-a-dia do programa/ao e sabem informar quanto
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entregou/executou e justificar o porqu de algum atraso ou execuo acima do
previsto. O processo entre a unidade de planejamento e oramento e os gestores de
programas e aes, a Seplag no define como deve ocorre, fica a critrio de cada
responsvel pela unidade de planejamento e oramento definir como prefere atuar,
considerando as particularidades de cada rgo. Ressalta-se que no caso dos
programas estruturadores o processo de avaliao do plano direcionado aos prprios
gestores dos programas no repassando as unidades de planejamento e oramento.
O prazo legal para encaminhamento ALMG o Relatrio Anual de
Avaliao do plano 15 de junho, conforme determina a lei que institui o Plano - Lei
n 20.024/2012, para o PPAG 2012-2015, e Lei n. 17.347/2008, para o PPAG 2008-
2011. Entretanto, o relatrio de avaliao do PPAG, assim como as bases de dados
resultado desse processo de avaliao, so de suma importncia ao Tribunal de
Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG) para subsidiar a emisso do parecer
prvio sobre as contas do governo. Dessa forma, o TCE-MG tambm um grande
interessado nesse processo e como rgo de controle externo da gesto dos
recursos pblicos e responsvel por apreciar as contas prestadas anualmente pelo
Governador determinou, atravs da Instruo Normativa n 13/2011, art. 9, VIII, a,
que o Poder executivo deve encaminhar ao TCE-MG em at 60 dias do
encerramento do exerccio a base de dados consolidada da execuo oramentria,
fsica e financeira dos programas do PPAG, discriminados por projetos e atividades,
inclusive a apurao dos indicadores de desempenho de cada programa, ou seja,
antecipando o envio de pelo menos as bases de dados para o dia 01 de maro.
3.3 Composio da Avaliao do PPAG
A obrigatoriedade da avaliao do Plano Plurianual de Ao
Governamental (PPAG) est prevista na Constituio Federal de 1988, na
Constituio Estadual e na prpria Lei que regulamenta o plano. A Constituio
Federal (art. 74, I), assim como a Constituio do Estado de Minas (art. 81, I),
institucionalizaram a necessidade dos poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio)
manterem sistemas de controle com a finalidade de avaliar o cumprimento das
metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos
oramentos.
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A composio da Avaliao do Plano, denominada Relatrio Anual de
Avaliao do Plano, assim como o prazo para encaminhamento ALMG, est
definido na Lei n 20.024, de 09 de janeiro de 2012, que institui o PPAG para o
quadrinio 2012-2015, conforme referncia a seguir.
Art. 12 - O Poder Executivo, por intermdio do rgo central do Sistema de
Planejamento e Oramento Estadual, enviar ao Poder Legislativo, at o dia
15 de junho de cada exerccio financeiro, Relatrio Anual de Avaliao do
PPAG 2012-2015, que conter:
I - demonstrativo da execuo dos programas do PPAG 2012-2015,
contendo os principais resultados alcanados, a ltima apurao dos
ndices dos indicadores de desempenho e a execuo fsica e financeira
das suas aes;
II - demonstrativo da programao e da execuo fsica e financeira
regionalizada das aes do PPAG 2012-2015;
III - demonstrativo da execuo fsica e financeira acumulada de todas as
aes do PPAG 2012-2015.
1 - Os demonstrativos referentes aos programas Apoio Administrao
Pblica (701), Obrigaes Especiais (702) e Reserva de Contingncia (999)
sero encaminhados por meio de relatrio com as respectivas execues
fsicas e financeiras.
2 - Integraro o Relatrio Anual de Avaliao:
I - as justificativas de desempenho crtico ou subestimado das aes dos
programas do PPAG 2012-2015, conforme orientao do rgo central do
Sistema de Planejamento e Oramento;
II - a anlise do cumprimento dos objetivos estratgicos e indicadores
finalsticos que compem as redes de desenvolvimento integrado;
III - o desempenho fsico e financeiro consolidado das aes, dos
indicadores dos programas e da regionalizao da execuo do PPAG
2012-2015.
Ressalta-se que a lei que institua PPAG 2008-2011, Lei n. 17.347/2008,
tambm fazia referncia ao formato da avaliao (art. 10), porm de forma mais resumida.
Este Relatrio Anual de Avaliao do exerccio de 2011 merece ateno
especial uma vez que alm de avaliar o exerccio de 2011, permite tambm avaliar a
execuo do Plano, do quadrinio para qual o PPAG foi elaborado, 2008 a 2011. Dessa
forma, ele permite avaliar o planejamento inicial, realizado para 2008 e suas revises.
A composio do Relatrio Anual de Avaliao de 2011 definida pela Lei que
institucionaliza a avaliao. A seguir encontra-se detalhado a composio dos
demonstrativos que consolidam o relatrio de avaliao.
O demonstrativo da execuo dos programas apresenta os principais resultados
para cada programa de governo, a apurao dos indicadores de desempenho dos
programas e a execuo fsica e oramentria das suas aes atravs de um quadro
comparativo entre programado e executado. Esse demonstrativo elaborado a partir do
levantamento junto aos gestores dos programas, atravs do SIGPlan, durante o ultimo
monitoramento do ano, monitoramento do 6 bimestre.
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Os principais resultados dos programas apontam de forma objetiva as mais
importantes realizaes dos vrios programas do plano em 2011, segundo a percepo
subjetiva dos respectivos gestores, viabilizando uma anlise comparativa com o objetivo e
com o pblico-alvo tal como definido no PPAG (Avaliao do PPAG 2011, Volume I, pag.
12). Os indicadores dos programas possibilitam mensurar se objetivo do programa foi ou
no alcanado e em que medida. Ou seja, reflete a efetividade do programa, se o programa
conseguiu resolver ou reduzir o problema diagnosticado na sociedade ou na prpria
administrao pblica. Ressalta-se que muitas vezes o sucesso ou insucesso do indicador
do programa nem sempre pode ser atrelado ao programa pura e simplesmente. Os
indicadores de efetividade esto sujeitos a uma srie de outros fatores no necessariamente
controlados pela unidade responsvel pelo programa. J a avaliao da execuo fsica e
oramentria das aes do programa permite a anlise comparativa da programao e da
execuo fsica e oramentria das aes do plano, ou seja, permite avaliar se aquilo que
foi previsto de entregas a sociedade ou administrao pblica (metas fsicas) e os recursos
a serem gastos (metas oramentrias) para aquela ao foram de fato aqueles realizados
durante o ano.
Na figura a seguir est demonstrado parte do relatrio que apresenta os
principais resultados e a apurao dos indicadores do programa, alm do quadro
comparativo do planejado e executado das aes do programa.

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Figura 2: Relatrio dos Programas Finalsticos

Fonte: SEPLAG/ Relatrio Anual de Avaliao - PPAG 2008-2011, exerccio 2011 volume principal
Ressalta-se que na Avaliao do PPAG 2008-2011, exerccio 2011, esse quadro
est dividido em dois: um relatrio com os Programas Finalsticos e outro com os Programas
Padronizados. Os programas padronizados correspondem aos programas Apoio
Administrao Pblica (701) e Obrigaes especiais (702), em que se destacam as
despesas com pessoal ativo e inativo, o pagamento da dvida pblica fundada e de
precatrios e as transferncias constitucionais a municpios. O intuito dessa separao
apenas por uma questo de organizao da informao, j que os programas padronizados
correspondem a programas extensos e multissetoriais (programas que apresentam aes
vinculadas a diversas unidades oramentrias).
Em seguida apresenta-se o quadro comparativo da programao e execuo
fsica e oramentria das aes do plano por regio de planejamento, que permite avaliar se
o programa de fato atendeu aquelas regies planejadas e como foi a distribuio das suas
entregas fsicas e oramentria para cada regio.

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Figura 3: Demonstrativo de Programao e Execuo Fsica e Financeira por Regio

Fonte: SEPLAG/ Relatrio Anual de Avaliao - PPAG 2008-2011, exerccio 2011 anexo I
E o relatrio de execuo fsica e oramentria acumulada, englobando,
portanto, o desempenho das aes do plano nos exerccios de 2008 a 2011. Esse
demonstrativo particularmente importante, na medida em que permite a avaliao do
planejamento original, realizado em 2007, com o executado de fato e condensa todo o
planejamento e a execuo das metas inscritas no mbito dos programas e aes do PPAG
e nas respectivas revises.

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Figura 4: Relatrio de Execuo Acumulada 2008 2011

Fonte: SEPLAG/ Relatrio Anual de Avaliao - PPAG 2008-2011, exerccio 2011 anexo II
Alm desses demonstrativos, previstos na Lei do plano, o Relatrio Anual de
Avaliao do PPAG 2008-2011, exerccio 2011, apresentou tambm um Relatrio de
execuo dos programas por fonte de financiamento, que permite a avaliao de qual a
origem dos recursos financiadores das polticas pblicas alm de uma avaliao
consolidada da distribuio desses recursos para o plano plurianual.
A avaliao consolidada do plano plurianual pode ser considerada uma
introduo ao Relatrio Anual de Avaliao. Esse captulo faz uma anlise consolidada do
plano como um todo quanto execuo global do plano; avaliao das reas de
resultados pactuadas no PMDI 2007-2023; ao desempenho consolidado das aes do plano
para o exerccio 2011; ao desempenho acumulado das aes do plano para o quadrinio
(2008-2011); e avaliao consolidada da regionalizao do plano.
A anlise da execuo global do plano permite analisar, em linhas gerais, como
comps a programao e a execuo oramentria do PPAG em 2011 por tipo de
oramento, por Poder, por tipo de programa, por rea de resultados e por funo. A
avaliao das reas de resultados permite demonstrar os principais resultados alcanados
no mbito das reas de resultados, que compem o PMDI 2007-2023, alm de apresentar
uma aferio consolidada acerca dos indicadores finalsticos estabelecidos no PMDI. O
desempenho consolidado das aes do plano para o exerccio 2011 permite aferir o
desempenho fsico e oramentrio consolidado das aes do PPAG em 2011, tomando
como parmetro de anlise, alm da execuo global do plano nesse exerccio, alguns
recortes considerados mais relevantes como o desempenho fsico e oramentrio das aes
por tipo de programa, por rea de resultados e por setor de governo. O desempenho
acumulado das aes do plano para o quadrinio (2008-2011), que permite avaliar o
desempenho fsico e oramentrio acumulado das aes do plano ao longo de todo o
16

perodo que compe a execuo do PPAG, 2008 a 2011, permitindo avaliar, de maneira
global, o planejamento original e suas revises. E por ltimo, a avaliao consolidada da
regionalizao do plano para o quadrinio 2008-2011, que permite aferir a evoluo dos
indicadores de regionalizao do planejamento e da execuo do PPAG ao longo dos
quatro anos, alm de avaliar a regionalizao dos valores alocados no PPAG para o
exerccio 2011, em diversas perspectivas de anlise do gasto pblico, alm da aferio do
desempenho regionalizado das metas estabelecidas no plano plurianual.
4 ENTRAVES E BENEFCIOS IDENTIFICADOS DURANTE O PROCESSO DE
AVALIAO DO PPAG
A partir da anlise do processo de avaliao do plano, conforme descrito nesse
estudo, destaca-se alguns pontos identificados como entraves para a aplicabilidade da
avaliao do PPAG dentro do ciclo de planejamento, retroalimentando a etapa de reviso ou
elaborao do plano.
a. O momento em que a Avaliao do Plano realizada no favorece
o uso da mesma na retroalimentao do ciclo de planejamento:
O processo de avaliao do plano no obedece a sequencia das etapas do ciclo
de planejamento, a avaliao realizada em momento posterior a reviso ou elaborao.
Esse talvez seja o principal entrave na utilizao do processo de avaliao na
retroalimentao do ciclo de planejamento.
No Estado de Minas Gerais a proposta do plano ou de suas revises deve ser
encaminhada, em conjunto com a Proposta Oramentria, para a aprovao da Assembleia
Legislativa (ALMG) no dia 30 de setembro. Para tanto, o processo de elaborao ou reviso
da proposta do PPAG e da LOA iniciada no governo mineiro no ms de julho. Durante os
meses de julho a setembro as unidades de planejamento e oramento nos rgos esto
elaborando ou revisando a sua carteira de programas e aes de forma a consolidar o novo
plano ou sua reviso e elaborar a proposta da Lei Oramentria.
Enquanto que a avaliao do plano s pode acontecer aps o encerramento do
exerccio, quando se consegue apurar as entregas fsicas, oramentrias, a regionalizao,
o desempenho da ao, os resultados e indicadores de programas.Normalmente ocorre
durante o primeiro trimestre do ano subsequente ao ano de vigncia do plano. Ou seja, d-
se inicio a avaliao trs meses aps j ter sido encaminhada a nova proposta do plano ou
de sua reviso ALMG.
17

Como exemplo, considerando o PPAG 2012-2015, a avaliao 2012 ser
realizada apenas entre janeiro e maro de 2013. Enquanto que a reviso do PPAG 2012-
2015, propondo a reviso do plano para 2013, foi realizada durante os meses de julho a
setembro de 2012.
Destarte, pode-se afirmar que o fato de fazer a avaliao da carteira de programas
vigente para o ano de 2012, aps j ter sido feita a reviso dessa carteira e definida a nova
para 2013, dificulta a utilizao dos apontamentos identificados durante a avaliao. Esses
apontamentos devero ser considerados quando estiver revisando a carteira de 2013,
planejando a de 2014, ou seja, somente durante o terceiro trimestre de 2013.
Dessa forma, para que ao processo de avaliao retroalimente o ciclo de
planejamento, a etapa de reviso ou elaborao do plano, necessrio uma ateno
especial do gestor pblico que conduz a reviso/elaborao. Esse deve procurar identificar
se o problema apontado na avaliao j foi ou no foi resolvido com a reviso seguinte j
realizada; se no existem adequaes a serem feitas j identificadas durante o
monitoramento do plano em execuo; se h como aprender com a avaliao do plano do
ano anterior de forma a implementar melhorias na reviso do plano seguinte, considerando
os ajustes j feitos para o ano em exerccio; quais so os indicadores de programas que
permaneceram para o exerccio atual e se seus ndices esto de acordo com o apurado, e
qual seria a previso da evoluo desses ndices para os quatro exerccios seguintes.
Ou seja, o gestor, para utilizar a avaliao como base para a reviso ou
elaborao do plano seguinte, deve ficar a todo o momento comparando o avaliado com o
que j foi ajustado para o plano que est vigente e com o que pretende propor para o plano
seguinte, ou seja, deve trabalhar a todo tempo com no mnimo trs exerccios (o ano
avaliado, o ano vigente e o ano a ser planejado).
Como o processo de reviso ou elaborao do plano, atualmente, utiliza como
base norteadora, para dar incio ao planejamento, a ltima carteira de programas e aes
planejada, caso no haja iniciativa do gestor ou da unidade de planejamento comparar os
apontamentos identificados durante a avaliao, com o ultimo planejamento proposto, no
h nenhum instrumento ou sistema que o obrigue ou auxilie a utilizar a avaliao como
instrumento que retroalimenta o ciclo de planejamento.

18

b. Ajustes oramentrios durante o exerccio afetam o planejamento
e impactam negativamente a avaliao do programa,
principalmente quanto ao desempenho da ao:
Outro ponto de grande relevncia, frequentemente apontado como principal
responsvel pelo baixo desempenho das aes so os ajustes oramentrios. Os ajustes
afetam diretamente o planejamento da ao, uma vez que obrigam os gestores e as
unidades de planejamento e oramento a repriorizar o planejamento, repensar o que iro
fazer, frente a nova realidade oramentria, e ajustar suas despesas. Quando as metas
oramentrias esto diretamente relacionadas s entregas da ao, essa reduo acarreta
tambm na reduo das metas fsicas. Entretanto, a avaliao do desempenho da ao
considera as metas planejadas no momento da elaborao do plano, e ao longo do ano,
essas metas foram reduzidas em virtude da necessidade de ajustar as despesas.
A seguir apresenta-se o quadro consolidado do percentual das aes com
desempenho satisfatrio (aes que alteraram apenas 30% do planejado), tendo como base
as aes do PPAG 2008-2011, para todo o quadrinio. Pode-se perceber que o
desempenho oramentrio apresentou uma queda considervel de 2009 para 2011, poca
na qual ocorreram ajustes oramentrios em virtudes das crises mundiais que impactaram
as finanas da maioria dos governos ao redor do mundo.
Figura 5: % de aes do desempenho satisfatrio (entre 70% e 130%) Minas Gerais
PPAG 2008-2011

Fonte: Superintendncia Central de Planejamento e Programao Oramentria/Seplag
19

O ndice desempenho fsico mensura desempenho entre o planejado e
executado das metas fsicas das aes de governo, o ndice desempenho oramentrio
mensura a relao entre o planejado e executado das aes de governo para cada ano em
destaque. J o ndice de eficincia avalia a relao entre os dois ndices anteriores
(desempenho fsico e financeiro) e, por ultimo, o IDP-A (ndice do desempenho da ao)
avalia a correlao entre os trs indicadores. Esse indicador (IDP-A) est pactuado no
Acordo de Resultados do Estado de Minas Gerais, instrumento de pactuao com os
setores e servidores de metas e resultados a serem atendidos durante o ano.
c. O momento em que a Avaliao do Plano realizada no favorece
a reviso adequada dos indicadores de programas:
Os indicadores de programas so essncias para se conseguir mensurar o
desempenho dos programas, quanto ao alcance de seu objetivo. Permite a mensurao dos
resultados alcanados, demonstrando se o objetivo do programa est sendo ou no
alcanado e em que medida. Entretanto, uma grande quantidade dos programas ainda no
possuem indicadores definidos, em 2011, dos programas definidos no PPAG para o
exerccio de 2011, quase 30% no possuam indicadores definidos. E ainda assim, dos
programas que possuam indicadores definidos, quase 20% dos indicadores definidos no
foram apurados durante a avaliao do plano. Desses, 13% ficaram classificados como em
apurao, o que identifica que no foi possvel apurar o seu resultado a tempo, e os outros
7%, classificados como em reviso, que identifica que aqueles indicadores possuam em
seu detalhamento algum erro que impediam a sua apurao, necessitando de reviso do
mesmo, a qual deveria ter sido feita na reviso/elaborao do prximo plano.
Como durante a avaliao do plano que os indicadores de programas devem
ser apurados, nesse momento que se identifica alguma necessidade de adequao ou
substituio do indicador. Entretanto, o fato de j ter sido realizada a reviso/elaborao do
prximo plano o ajuste dos indicadores, conforme levantamento da avaliao, s poder
acontecer na prxima oportunidade de reviso, ou seja, sero dois planos com indicadores
com problemas na formulao at que se tenha oportunidade de ajustar.
A seguir apresenta-se um quadro geral da situao dos indicadores de
programas definidos no PPAG de 2009 a 2011. A partir da tabela abaixo pode-se perceber
que apesar de praticamente 70% dos programas apresentarem indicadores definidos no
plano, apenas 39,20% programas apresentam indicadores considerados vlidos. Dos
indicadores definidos, 45,57% so considerados invlidos, e a principal causa de invalidade
o uso de meta fsica como indicador ou o indicador no apresentar resultados apurveis.
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Figura 6: Quadro geral do processo de elaborao dos indicadores de programa do
PPAG Minas Gerais 2009 2011


Fonte: Superintendncia Central de Planejamento e Programao Oramentria/Seplag


total (%) total % total %
Total de programas 253 100,00 251 100,00 250 100,00
Avaliao dos programas segundo a previso/apurao de
indicadores
Programas com indicadores 167 66,01 178 70,92 176 70,40
Programas com indicadores (exceto em reviso) 150 59,29 162 64,54 171 68,13
Programas com indicadores apurados 129 50,99 145 57,77 149 59,36
Avaliao dos programas segundo a validade/resultado dos
indicadores
Programas com indicadores vlidos 78 30,83 89 35,46 98 39,20
Programas com pelo menos 70% de indicadores vlidos melhorados 36 14,23 53 21,12 45 18,00
Programas com pelo menos 70% de indicadores vlidos alcanados 38 15,02 49 19,52 47 18,80
Total de indicadores 250 100,00 244 100,00 237 100,00
Avaliao dos indicadores quanto apurao
Indicadores apurados 190 76,00 183 75,00 192 81,01
Indicadores em apurao 42 16,80 33 13,52 31 13,08
Indicadores em reviso 18 7,20 28 11,48 14 5,91
Avaliao dos indicadores quanto validade
Indicadores invlidos 130 52,00 111 45,49 108 45,57
Indicadores vlidos 120 48,00 133 54,51 129 54,43
2011
Quadro geral de situao do processo de elaborao dos indicadores de programa do
PPAG - Minas Gerais - 2009-2011
2009 2010
total (%) total % total %
Indicadores invlidos 130 100,00 133 100,00 108 100,00
Principal causa de invalidade
Meta fsica 76 58,46 53 39,85 31 28,70
Resultado no apurado 18 13,85 29 21,80 27 25,00
Apura apenas eficcia 6 4,62 6 4,51 16 14,81
Nmero absoluto 12 9,23 11 8,27 13 12,04
Atributos incoerentes 2 1,54 15 11,28 7 6,48
Em reviso 9 6,92 6 4,51 7 6,48
Resultado inconsistente 2 1,54 5 3,76 6 5,56
Incompleto 1 0,77 8 6,02 1 0,93
ndices incoerentes 4 3,08 0 0,00 0 0,00
Indicadores vlidos 120 100,00 111 100,00 129 100,00
Avaliao dos indicadores vlidos segundo o resultado
Indicadores vlidos com ndice apurado piorado 27 22,50 19 17,12 36 32,43
Indicadores vlidos com ndice apurado mantido 6 5,00 1 0,90 7 6,31
Indicadores vlidos com ndice apurado apenas melhorado 28 23,33 25 22,52 19 17,12
Indicadores vlidos com ndice apenas alcanado 22 18,33 19 17,12 25 22,52
Indicadores vlidos com ndice melhorado e alcanado 37 30,83 47 42,34 42 37,84
2011
* Os indicadores vlidos que no alcanaram o ndice meta projetado e que no puderam ser avaliados quanto sua melhoria
foram considerados mantidos.
Fonte: Superintendncia Central de Planejamento e Programao Oramentria (SCPPO).
2009 2010
21

d. A Avaliao do Plano permite dar transparncia e prestar contas
sociedade de todos os programas e aes de governo, definidos
no PPAG:
Sabe-se que o Relatrio Anual de Avaliao um documento extenso,
separado em trs volumes, com um detalhamento grande que exige conhecimento da
linguagem oramentria para que seja compreensvel. Mas, ao mesmo tempo, um
documento completo, com informaes de extrema importncia, que permitem
acompanhar o plano de governo seguido pelo Estado. o nico documento que
apresenta informaes consolidadas da execuo de todos os programas de governo.
Seu objetivo principal dar transparncia e prestar contas sociedade
das atividades desenvolvidas pelo setor pblico. E essa deve ser uma preocupao
constante dos gestores pblicos, que devem aturar sempre com o foco no
atendimento das demandas e necessidades da sociedade e em garantir a melhor
alocao dos recursos pblicos.
E nesse ponto, a Avaliao do Plano merece destaque, a partir dos
relatrios que compem a Avaliao, ficam disponveis a todos os interessados, na
internet ou em consulta aos documentos na ALMG ou na Seplag, informaes
quanto os principais resultados alcanados pelos programas de governo; o impacto
dos programas frente s demandas da sociedade ou da prpria administrao
pblica, mensurveis atravs dos indicadores de programa;as entregas fsicas e
oramentrias que os programas proporcionaram (ou geraram); as fontes de
financiamento dos programas; a coerncia do planejamento inicial com o de fato
executado e o porqu de discrepante (quando houver). Alm de proporcionar
informaes quanto evoluo do plano nas suas revises e analises globais do
plano, quanto ao desempenho global das aes e da regionalizao para o ano
avaliado ou de forma acumulada.
e. O processo de Avaliao do Plano constante possibilita que os
atores envolvidos aprendem com as polticas implementadas de
sucesso e utilizem esses bons exemplos nos processos de
planejamentos de polticas pblicas futuras:
Outro ponto positivo que o processo de avaliao do plano proporciona
possibilitar o aprendizado dos atores envolvidos no ciclo de planejamento, de forma
a garantir uma constante melhora na definio da carteira de programas e aes e
na estruturao do plano como um documento integrado, que reflete de fato as
22

demandas da sociedade e da prpria administrao pblica, transparente, objetivo,
acessvel e compreensvel a todos.
O processo de avaliao permite aos atores envolvidos aprenderem com
os erros da implementao ou execuo e repar-los no momento oportuno, alm
de aprenderem a como definir o escopo de um programa e ao de governo, seja
atravs de exemplos bem sucedidos ou com a melhoria constante que o processo
que a reviso constante possibilita. Alm de incentivar a cultura de planejamento
no Estado.
Uma comprovao desse aprendizado sobre o planejamento pode ser
identificado quando na elaborao de um novo plano plurianual, o PPAG 2012-2015,
em 2011, definiu-se que apesar de ser um novo plano, caso seja do interesse da
unidade de planejamento e oramento do rgo ou do prprio gestor do programa, a
carteira de programas e aes definida na reviso anterior poderia servir de base no
sistema para atualizao ou adequao para o novo plano. Tal deciso resultado
do fato da carteira de programas e aes existente estar com um nvel bom de
detalhamento e de qualidade da informao. Ao contrrio, na elaborao do PPAG
2008-2011, em 2007, preferiu-se no utilizar a carteira anterior como base para a
elaborao do novo plano, obrigando o gestor a repensar toda a sua carteira, e caso
fosse do interesse permanecer com algum programa especfico, a unidade deveria
detalhar novamente todo o programa ou ao.
5 CONCLUSO
O processo de avaliao do PPAG de extrema importncia para o
planejamento do Estado. Alm de ser uma exigncia constitucional, uma das
principais formas de garantir transparncia, de se prestar contas sociedade e
de possibilitar o aprendizado dos atores envolvidos sobre o planejamento das
polticas pblicas.
Tanto a Constituio Federal, quanto a Constituio do Estado de Minas
Gerais, determinam como obrigao da administrao pblica a avaliao do
cumprimento das metas previstas no plano plurianual, da execuo das metas
fsicas e oramentrias dos programas de governo.
23

A transparncia e a prestao de contas sociedade das atividades
desenvolvidas pelo setor pblico so viabilizadas com a Avaliao do Plano a partir
dos diversos relatrios que a compe. Um documento completo, nico, com
informaes de extrema importncia, que permitem acompanhar todo o plano de
governo seguido pelo Estado. Entretanto, para ser avaliado no basta ter as
informaes disponveis e trabalhadas, necessrio que essas informaes sejam
analisadas e que concluses sejam extradas dessas informaes com o intuito de
atuar reparando os erros ou reproduzindo as prticas de sucesso. Uma avaliao
bem-sucedida aquela capaz de fornecer conhecimento utilizvel, informaes
prticas ou qualitativas.
Alm de prestar contas sociedade sobre quais foram os principais
resultados alcanados pelos programas de governo, qual foi o impacto desse
programa frente s demandas da sociedade ou da prpria administrao pblica,
quais foram s entregas fsicas e oramentrias, avaliar o planejamento inicial frente
ao executado, o que por si s j seria suficiente para garantir a necessidade e
importncia da avaliao, o processo de avaliao do plano realizado anualmente
tornou-se um momento de reflexo, aprendizado e melhoria do plano de governo do
Estado, com base na necessidade de atualizao da carteira de programas frente as
novas necessidades, e de identificao dos pontos a serem corrigidos, em virtude de
um planejamento inadequado.
O processo de avaliao permite aos atores envolvidos aprenderem com
os erros das implementaes passadas ou com os exemplos de polticas pblicas de
sucesso, aprenderem a como definir o escopo de um programa e ao de governo,
a como planejar um programa de governo, alm de incentivar a cultura de
planejamento no Estado, que at pouco tempo era bem incipiente.
Com relao ao uso da avaliao como funo de retroalimentao do ciclo
de planejamento, destaca-se que, devido ao fato da avaliao ser realizada em
momento posterior a reviso ou elaborao do plano, a sua utilizao como
importante processo na retroalimentao do ciclo de planejamento no inviabilizada.
Entre as revises no h uma grande alterao na carteira de programa e aes dos
rgos, o que justificado pela existncia da atualizao constante dessa carteira,
24

atravs da reviso anual. Dessa forma, as ponderaes realizadas na avaliao
podem ser teis e importantes, cabendo ao responsvel pela reviso; elaborao do
plano, que tambm o responsvel por avaliar a sua carteira de programas e aes,
avaliar quais foram os apontamentos da avaliao, quais foram as adaptaes feitas
durante a reviso (caso tenham sido feitas) e como adequ-la.
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25

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AUTORIA
Tuliana Macedo Vasconcelos Diretora Central de Planejamento, Programao e Normas;
Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais.
Endereo eletrnico: tuliana.vasconcelos@planejamento.mg.gov

Andr Abreu Reis Subsecretrio de Planejamento, Oramento e Qualidade do Gasto, Secretaria
de Estado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais.


Endereo eletrnico: andre.reis@planejamento.mg.gov.br

Fernando Antonio Frana Sette Pinheiro Junior Especialista em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais.
Endereo eletrnico: fernando.junior@planejamento.mg.gov.br

Nala Marcela Nery Ferrari Assessora da Superintendncia de Planejamento e Programao
Oramentria; Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais.


Endereo eletrnico: naila.ferrari@planejamento.mg.gov.br