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rea: Gestin Ambiental


Tema: Adaptacin en Regiones Semiridas
La adaptacin comunitaria al cambio climtico (CBA, por sus siglas
en ingls) es un nuevo enfoque en el que los agricultores de las
regiones semiridas de Amrica Latina a menudo se enfrentan
a polticas mal diseadas, financiacin insuficiente o polticas
discontinuas que limitan sus opciones de medios de vida y los hacen
ms vulnerables en el contexto de cambio climtico. El paquete
de polticas de Brasil ofrece un enfoque interesante para ayudar a
agricultores en regiones semiridas a adaptarse a la variabilidad
climtica. En particular, ofrece una combinacin coherente de
polticas individuales que en conjunto abordan la variedad de
necesidades de los agricultores, integrando problemas de desarrollo
rural con las necesidades de adaptacin futuras. Las polticas
sin arrepentimiento se centran en los incentivos de mercado y la
integracin, ayudando a los agricultores a ser ms autosucientes,
adems de reducir la necesidad por el gasto pblico, y por tanto
son de especial inters cuando los presupuestos son ajustados.
Este documento descri be l as pol ti cas i ndi vi dual es que
conforman el paquete de polticas de Brasil, adems de sus
caractersticas en comn, y ofrece lecciones que pueden
ser tiles para los formuladores de polticas de otros pases.
RESUMEN
FALTA DE PROGRESO, FALTA DE INTEGRACIN: POLTICAS DE DESARROLLO Y ADAPTACIN PARA LOS
AGRICULTORES
Los agricultores de las regiones semiridas de Brasil histricamente se han visto afectados por polticas mal diseadas, con
nanciamiento insuciente y sin continuidad. Las intervenciones iniciales se centraban en opciones tecnolgicas de gran
escala con enfoque en el agua (ej. represas, reservorios), pero fue poco lo que lograron en cuanto a promover el desarrollo
rural y reducir la vulnerabilidad de los agricultores al impacto del clima: 30% de la poblacin rural del noreste de Brasil
es extremadamente pobre (el porcentaje ms alto del pas);
1
la sequa de 1979-1983 afect a 18 millones de personas y
cost aproximadamente US$1,8 mil millones en medidas de respuesta
2
.
Resumen de Polticas
El paquete de polticas de Brasil, que se basa
en mecanismos de mercado y polticas sin
arrepentimiento que abordan las diferentes
necesidades de los agricultores,
constituye un interesante modelo de
polticas para la adaptacin al
cambio climtico en regiones
semiridas.
PAQUETE DE POLTICAS
PBLICAS PARA LA
ADAPTACIN EN EL SECTOR
AGRCOLA BRASILERO
1
Silveira, F. G. et al. 2007. Dimenso, Magnitude e Localizao das Populaes Pobres no Brasil. Texto para Discusso 1278. IPEA, Brasilia.
2
Lemos, M.C. 2007. Drought Governance and Adaptive Capacity in North East Brazil: A Case Study of Cear. Human Development Report Ofce Occasional
Paper 2007/50. PNUD.
REA: GESTIN AMBIENTAL | TEMA: ADAPTACIN EN REGIONES SEMIRIDAS 2
Las zonas semiridas de Asia del Sur y frica enfrentan
similares desafos. Las polticas gubernamentales para la
adaptacin de los agricultores y las comunidades locales
son limitadas y no proporcionan un paquete coherente de
opciones que aborden las diferentes necesidades de los
agricultores segn el contexto local.
EL ENFOQUE DE POLTICAS PBLICAS DE BRASIL
Polticas de adaptacin o desarrollo rural?
Es indispensable hallar mtodos de bajo costo pero efectivos
que faciliten la adaptacin de los agricultores al cambio
climtico. Pero cmo son estas polticas? En Brasil, al igual que
en los pases de Amrica Latina, pocas polticas se denominan
3
Obermaier, M, 2011. Old and New Dilemmas in the Sertes: Climate Change, Vulnerability and Adaptation in the Brazilian Semi-arid. Disertacin de
doctorado. Universidad Federal de Ro de Janeiro.
Una reexin retrospectiva permite identicar todo lo que no es
una buena adaptacin:
(1) Denitivamente, no deben reducirse los incentivos para la
adaptacin. Este probablemente es un caso en el cual hay que otorgar
transferencias de dinero en efectivo sin fondos de contraparte de
los agricultores.
(2) No debe tener altos costos de oportunidad ya que los gobiernos
perderan considerables recursos que podran ser mejor utilizados
de otra manera.
(3) Los grandes proyectos de infraestructura suelen crear
dependencia de patrones establecidos, situaciones que son difciles
de cambiar. Pero el cambio climtico y sus impactos son inciertos,
por lo cual es importante mantener exibilidad en la adaptacin.
(4) Los proyectos de adaptacin deben evitar en lo posible las
emisiones de gases de efecto invernadero ya que son la causa de
la necesidad de tener medidas de adaptacin. No se trata de negar
el desarrollo o los derechos de carbono a los agricultores, pero la
agroecologa y la agricultura baja en carbono proporcionan amplias
oportunidades para el desarrollo rural y la adaptacin.
(5) Lgicamente, las acciones no deben representar una carga para
las poblaciones vulnerables.
En conjunto estas cinco caractersticas constituyen una mala
adaptacin; tenerlas en cuenta en el ciclo de vida de las polticas
no signica necesariamente que la formulacin de polticas de
adaptacin y desarrollo rural sea fcil, pero s ayuda a abordar la
complejidad de este tema.
Fuente: Barnett, J., ONiell, S., 2010. Maladaptation. Global Environmental
Change 20, 211213.
especcamente adaptacin; sin embargo un buen desarrollo
rural sostenible tambin se considera una buena adaptacin.
Tener que enfrentar la adversidad y el cambio es algo que no
se circunscribe a los riesgos climticos. Tambin comprende
el fortalecimiento de las instituciones locales, facilitar acceso
a crditos y mercados, y transferencias monetarias para las
poblaciones de pobreza extrema
3
.
Las polticas
Esta seccin describe las cinco polticas ms representativas
de Brasil cuyo objetivo es mejorar la capacidad adaptativa de
los agricultores. Tambin aborda las caractersticas, impactos
y desafos de estas polticas. La segunda seccin analiza las
caractersticas comunes del paquete de polticas: polticas que
se complementan y refuerzan entre s y que usan mecanismos
de mercado, integracin de diversos actores y respuesta a las
diferentes necesidades de los agricultores ms all del acceso
al agua hacia un enfoque en los medios de vida y el desarrollo
en general.
El Programa de Fondo Familiar (Bolsa Familia) , el programa
de transferencia monetaria condicionada de Brasil otorga
pequeos pero relevantes ingresos de R$22 (US$13) por hijo
por mes a familias pobres. En este programa la pobreza se
clasica como un ingreso per cpita menor a R$140 (US$83)
al mes, mientras que la pobreza extrema es un ingreso
per cpita menor a R$70 (US$41) al mes. En el caso de la
pobreza extrema, las transferencias no son condicionadas
y las familias reciben adems un benecio bsico de R$68
(US$40) al mes. Las transferencias para las familias que no
estn en extrema pobreza, se entregan con la condicin de
asistir a la escuela y a consultas mdicas frecuentes.
Este programa es sumamente importante para reducir la
vulnerabilidad en las regiones rurales ya que el 50,8% de los
beneciarios viven en el noreste del pas. En poca de sequa,
este ingreso permite afrontar la prdida de los cultivos.
El Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura
Familiar Pronaf es el programa de microfinanzas para
agricultores de pequea escala que otorga crditos con tasas
Las polticas sin arrepentimiento generan benecios sociales cualquiera sea el escenario futuro de cambio climtico. Son
medidas positivas pero tienen costos reales y no son automticamente efectivas, equitativas o ecientes. El anlisis costo-
benecio permitira identicar alternativas con resultados ms ecientes, efectivos y equitativos.
Fuente: Heltberg, R., Siegel, P. B., Jorgensen, S. L., 2009. Addressing Human Vulnerability to Climate Change: Toward a No-regrets Approach. Global
Environmental Change 19, 8999.
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de inters preferenciales y poca burocracia. El programa
incorpora diferentes lneas de crdito para abordar las
diferentes necesidades de los beneciarios. Los prstamos
se utilizan para cubrir costos e inversiones en curso. Hasta
la fecha se han otorgado crditos por un valor de R$1,37 mil
millones (US$875 millones) en la regin del noreste (20%
de los recursos del Pronaf), que han beneciado a 670.000
familias, de las cuales el 70% tiene un ingreso anual menor
al salario mnimo (R$6.000 US$3.831).
El Programa Nacional de Produccin y Uso de Biodisel
(PNPB) tiene una estrategia de inclusin social dirigida
a los agricultores de las regiones semiridas. La idea es
simple: los agricultores siembran y venden materias primas
para la produccin de biodisel (ricino y girasol) mediante
contratos con los productores de biodisel, quienes proveen
semillas certicadas, asistencia tcnica y acceso garantizado
a mercados y a precios de mercado. Los agricultores que
participan en el programa de biodisel se benecian con
los precios altos. La evidencia indica que los ingresos
han aumentado entre 16% y 20% hasta un promedio de
R$345 (US$204) por hectrea, adems de otros ingresos
provenientes de actividades agrcolas y no agrcolas
4
.
El Programa de Adquisicin de Alimentos (PAA) adquiere
productos de primera necesidad (frijol, arroz, mandioca
y harina) directamente de los agricultores. Estas
transacciones se realizan sin procesos de licitacin y
se limitan a valores mximos por agricultor al ao. El
programa tiene cinco modalidades:
(1) Compra directa de alimentos de las cooperativas o
asociaciones de agricultores a precios de referencia: R$8.000
(US$4.828) por agricultor al ao.
(2) Compra para donacin simultnea a restaurantes,
hospitales pblicos o almacenes escolares: mximo R$4.500
(US$2.660) por agricultor al ao. De esta manera, la seguridad
alimentaria se convierte en un tema de carcter local.
(3) Aprovisionamiento de alimentos en organizaciones de
agricultores: mximo R$8.000 (US$4.828) por agricultor al ao.
(4) Incentivos para la produccin de leche para prevenir la
desnutricin y la inseguridad alimentaria mediante la compra
y distribucin de este producto a precios garantizados:
R$4.000 (US$2.364) por agricultor por semestre.
(5) Programas de alimentacin escolar organizados por las
municipalidades: mximo R$9.000 (US$5.319) por agricultor
al ao.
Las evidencias recientes sealan que el 53,9% de los
recursos del programa PAA se destinan al noreste de
Brasil, donde la inseguridad alimentaria afecta al 53,6% de
la poblacin (el porcentaje ms alto del pas). La produccin
de leche es muy bien recibida; casi toda la produccin del
programa PAA se destina al noreste de Brasil. Los ingresos
de los beneciarios pueden haber incrementado hasta tres
veces. Asimismo, se han observado incrementos en tierras
cultivadas, diversicacin, uso de insumos como semillas,
fertilizantes, pesticidas y tractores, y mayor control de
calidad.
Garanta Cosecha (Garantia Safra) es un programa de
seguro agrcola para los cultivos ms representativos de
la agricultura familiar en la regin semirida de Brasil. Los
agricultores que pierden ms del 50% de su cosecha debido a
sequas o inundaciones reciben una compensacin, la cual es
pagadera hasta en seis cuotas, sujeta a una inspeccin de los
tcnicos locales. Este programa se vincula con el programa
de micronanzas Pronaf ya que solo los agricultores que
adquieren un prstamo son elegibles.
La contribucin de los agricultores representa el 1% del valor
asegurable, que equivale aproximadamente a R$5 (US$3)
por ao. La compensacin suele ser de R$250 (US$143) al
mes. Este programa beneci a 639.000 familias durante
la cosecha 2009-2010. Para el 2011, se han inscrito cerca
de 734.000 agricultores. Hay que tener cuidado de que
Garanta Cosecha no se convierta en un caso representativo
en el contexto de creciente impacto del cambio climtico:
las prdidas agrcolas en poca de sequa son frecuentes
incluso hoy en da y se corre el riesgo de que el programa
sea la regla y no la excepcin.
Caractersticas en comn del paquete de polticas de Brasil
Enfoque en opciones sin arrepentimiento: generan benecios
cualquiera sea el escenario futuro de cambio climtico. Por
ejemplo, el acceso a micronanzas motiva a los agricultores
a invertir en sus sistemas productivos y seguridad hdrica.
PNPB se centra en la difusin y el uso de cultivos resistentes
a la sequa, canales de mercado, asistencia tcnica y precios
garantizados para los agricultores. PAA acta de manera
4
Zapata, C., Vasquez-Brust, D., Plaza-beda, J. 2010. Productive Inclusion of Smallholder Farmers in Brazils Biodiesel Value Chain: Programme Design,
Institutional Incentives and Stakeholder Constraints. Working Paper 73. International Policy Centre for Inclusive Growth (IPC)/UNDP, Brasilia.
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similar: crea posibilidades de comercializacin y reduce la
competencia potencialmente perjudicial con la industria
agropecuaria. El programa de seguro agrcola aborda de
manera explcita los riesgos climticos. En conjunto, las
polticas forman un paquete que incorpora los medios de
vida y la gestin de riesgos climticos, que son esenciales
para la adaptacin al cambio climtico.
Uso de mecanismos de mercado pero sin exagerar: en todos
los programas los agricultores deben tomar decisiones
de carcter econmico y asumir riesgos reales, por lo cual
aprenden a depender ms de s mismos y a motivarse con la
posibilidad de tener otros ingresos econmicos. Sin embargo,
los agricultores de pequea escala de las regiones semiridas
son los ms vulnerables. Por lo tanto, instrumentos como tasas
preferenciales de inters, acceso garantizado a mercados y
precios mnimos protegen a los agricultores de los mercados
no restringidos.
Enfoque en diversos actores: se reere a la integracin de todos
los actores. Las polticas no enfocan a los agricultores solo
de manera individual sino tambin en conjunto fortaleciendo
las cooperativas y asociaciones. Por ejemplo, en el programa
PNPB las cooperativas actan en calidad de representantes
de los agricultores en el dilogo con los productores de
biodisel. En el programa PAA, las asociaciones participan
en el aprovisionamiento de alimentos. En Pronaf, las
cooperativas actan como mediadoras entre los agricultores
y los bancos. Esto contribuye a la formacin de mercados y
hace a las comunidades ms resilientes al cambio climtico
fortaleciendo las relaciones.
Entorno estable de polticas pero con fexibilidad: aun cuando
las polticas inicialmente no tuvieron los resultados esperados,
se difundieron las principales ideas de los programas entre los
agricultores. Esto es importante: los agricultores de pequea
escala tienen mucho que perder. En los casos de PNPB y
PAA, la participacin de los agricultores fue baja durante los
primeros aos pero despus aument signicativamente. En
la actualidad, en PNPB participan 55.000 agricultores y en PAA
(con excepcin de la produccin de leche) participan 22.366
agricultores.
La continuidad no signica que las estrategias no puedan
adaptarse cuando las cosas no salgan bien. Prcticamente
todas las polticas han experimentado cambios importantes
con el paso del tiempo. En el caso de PNPB, se jaron mejores
precios para los agricultores y se reorganiz la cadena
productiva para protegerlos de la volatilidad del mercado y
restablecer su conanza despus de un inicio catico.
Polticas que se complementan y refuerzan: ninguna poltica
funciona de manera aislada; cada una interacta con las
otras para lograr el mximo impacto. Por ejemplo, Pronaf
cre lneas de crdito especiales para los agricultores de
biodisel y para la construccin de cisternas. El programa
de seguro agrcola es parte de Pronaf. PAA se cre en el
marco del programa Hambre Cero (Fome Zero); ambos
se complementan tambin en trminos geogrcos ya
que algunas polticas son nacionales (Pronaf, PAA, PNPB)
y algunas se dirigen exclusivamente a la regin semirida
del noreste (PAA produccin de leche, Garanta Cosecha).
Esto permite abordar las diferentes necesidades de los
agricultores combinando los recursos de una poltica con
los de otra para obtener mayor valor por el mismo monto
invertido.
Los desafos
Ninguna de las polticas presentadas en este resumen est
libre de fallas. Los pequeos agricultores tienen dicultad
para obtener crdito cuando hay alta morosidad, y el
70% de los agricultores estn atrasados en sus pagos. La
productividad agrcola sigue siendo baja aun cuando se
proporcionaron asistencia tcnica y semillas certicadas
(PNPB). La asistencia tcnica y la asimilacin de conocimiento
avanzan lentamente, y el uso de tecnologa an es limitado.
Las prdidas causadas por la sequa son significativas
(Garanta Cosecha). Por ltimo, cmo llegar a los ms
vulnerables an es una cuestin sin resolver, salvo en Bolsa
Famlia. En otras palabras, es extremadamente difcil lograr
en la prctica eciencia, ecacia y equidad, ms all de su
aplicacin puramente terica.
La mayora de las polticas podran funcionar mejor, pero esto
demuestra que la adaptacin en las regiones semiridas
va ms all del tema simple del agua. Algunas polticas
quiz no sean las mejores prcticas en s pero tienen
componentes interesantes que pueden ser replicados, por
ejemplo: mecanismos de acceso a mercado o vnculos entre
las actividades programticas y la asistencia tcnica, que
pueden tener un considerable impacto en las economas
rurales y los medios de vida y, por consiguiente, en el cambio
climtico a largo plazo.
6
Grisa, C. et al. 2009. O Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) em Perspectiva: Apontamentos e Questes para o Debate. Working Paper. OPPA/UFRRJ/
Action Aid, Ro de Janeiro.
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QUE FACILITAN EL PAQUETE DE
POLTICAS DE BRASIL
Las tecnologas de gran escala y la gestin descendente (de
arriba hacia abajo) caracterizaron a una poca en la cual los
enfoques no tuvieron xito en el fortalecimiento de los medios
de vida rurales. Este paradigma ha dado paso a una visin del
desarrollo que se basa en el fortalecimiento de los medios
de vida rurales y la coexistencia de las poblaciones rurales
con la regin semirida. Asimismo, se basa en el apoyo a las
prcticas de conservacin y uso sostenible del suelo, reformas
en la tenencia de la tierra y uso de tecnologas apropiadas que
contribuyan a esta coexistencia.
Este nuevo paradigma es promovido por las ONG, las organizaciones
comunitarias, los sindicatos de trabajadores, la iglesia y los centros
de investigacin. Muchos de estos actores estn organizados dentro
de la asociacin civil Articulacin en la Regin Semirida de Brasil
(Articulao Semirido Brasileiro - ASA). ASA se ha convertido en
una fuerza que inuye con xito en el diseo de las polticas, ya
que el gobierno viene incorporando el discurso de la coexistencia
en la formulacin de las polticas.
La voluntad poltica y el apoyo a la causa del noreste semirido
fueron fundamentales. La presencia de polticos del noreste
en puestos de autoridad en el gobierno ayud a conseguir
transferencias ms altas para nanciar, por ejemplo, obras
hdricas en casos de severa sequa. Desde 1999, se han creado
dos ministerios federales que se ocupan directamente de las
consecuencias de la pobreza y que incluyen de manera especca
a la regin semirida. El partido gobernante desde 2003 (Partido
de los Trabajadores) ha abogado por las causas del noreste
implementando o ampliando iniciativas gubernamentales, entre
stas las iniciativas descritas en este resumen.
La capacidad para implementar cambios y aprender de los
ejemplos positivos fueron fundamentales: el mecanismo de
acceso a mercados de PNPB inspir la estrategia de adquisicin
del programa PAA (a decir verdad, ambos programas nacieron
con el mismo personal tcnico).
Por ltimo, estas polticas fortalecieron de manera creativa a las
instituciones locales. Pronaf legitim y fortaleci los sindicatos
rurales al exigir que emitan una Declaracin de Aptitud que
certique que cada agricultor se dedica a la agricultura a nivel
familiar, a n de evitar el mal uso de los fondos pblicos y para que
puedan ser declarados elegibles. Pronaf justic as los sindicatos
rurales y estos se han convertido en una fuerza sustancial que
promueve mejoras en las polticas pblicas de la regin semirida.
Por ejemplo, en el caso del programa de biodisel, los sindicatos
rurales negociaron con xito los precios mnimos en los contratos
entre los pequeos agricultores y los productores de biodisel. Hay
ejemplos similares en otras polticas; PNPB form cooperativas
con enfoque ascendente (de abajo hacia arriba), que utilizan
los ingresos del programa para diversicar sus actividades
productivas.
FACTORES
CONTEXTUALES
PROGRAMA ELLA
Para ms informacin sobre el enfoque de adaptacin comunitaria en Brasil,
consulte la gua ELLA, que contiene una lista de los materiales disponibles en
este tema. Para ms informacin sobre otros temas de desarrollo, consulte
otros Temas ELLA.
CONTCTESE CON SSN
Martin Obermaier, PhD, es investigador del laboratorio ambiental de la
Universidad Federal de Ro de Janeiro y experto en el tema de adaptacin en
la regin semirida de Brasil. Para ms informacin sobre las polticas de
ayuda a los agricultores de pequea escala, contctese con l en la siguiente
direccin: martin@ppe.ufrj.br
Con el apoyo de:
Las polticas presentadas en este
resumen demuestran que la adaptacin
en regiones semiridas requiere una
estrategia integral que vaya ms all
del tema simple del agua. Se requieren
diversas polticas porque las familias
de la regin semirida no son iguales;
el inters y la vulnerabilidad varan
considerablemente incluso dentro de la
regin semirida de Brasil. Una buena
estrategia es formular polticas que se
complementan y refuerzan entre s.
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Los incentivos de mercado motivan
a los agricultores y hacen que
dependan ms de s mismos, a la
vez que reducen la presin sobre los
presupuestos ajustados del gobierno.
Sin embargo, los agricultores de las
regiones semiridas estn entre
los ms vulnerables, por lo cual es
necesario implementar medidas de
salvaguarda.
La integracin de diversos actores
fue importante para la estrategia de
adaptacin al cambio climtico.
Un entorno de polticas estable pero
flexible puede ser beneficioso para
la integracin del conocimiento y la
participacin de los agricultores.