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J OSÉ RICARDO VARGAS DE FARIA

PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS

a razão consensual no discurso da reforma urbana










Tese apresentada como requisito para conclusão do
curso de doutorado do programa de pós-graduação em
Planejamento Urbano e Regional da UFRJ .

Orientador: Prof. Dr. Rainer Randolph

















RIO DE J ANEIRO
2012






















F224p Faria, J osé Ricardo Vargas de.
Planos diretores participativos : a razão consensual no
discurso da reforma urbana / J osé Ricardo Vargas de Faria.
– 2012.
185 f. ; 30 cm.

Orientador: Rainer Randolph.
Tese (doutorado) – Universidade Federal do Rio de
J aneiro, Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e
Regional, 2012.
Bibliografia: f. 168-185.

1. Plano diretor. 2. Planejamento urbano. 3. Renovação
urbana. I. Randolph, Rainer. II. Universidade Federal do
Rio de J aneiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano
e Regional. III. Título.

CDD: 711.4
J OSÉ RICARDO VARGAS DE FARIA





PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS

a razão consensual no discurso da reforma urbana





Tese apresentada como requisito para conclusão
do curso de doutorado do programa de pós-
graduação em Planejamento Urbano e Regional
da UFRJ .

Orientador: Prof. Dr. Rainer Randolph

Aprovado em:

BANCA EXAMINADORA

----------------------------------------
Prof. Dr. Rainer Randolph - Orientador
Universidade Federal do Rio de J aneiro – UFRJ

----------------------------------------
Prof. Drª. Heloisa Soares Moura Costa
Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG

----------------------------------------
Prof. Drª. Fernanda Sanchez
Universidade Federal do Rio de J aneiro – UFF

----------------------------------------
Prof. Adauto Lucio Cardoso
Universidade Federal do Rio de J aneiro – UFRJ


----------------------------------------
Prof. Fabrício Leal de Oliveira
Universidade Federal do Rio de J aneiro – UFRJ
































À minha família e
aos amigos da Ambiens





AGRADECIMENTOS


Aos servidores técnico administrativos do IPPUR, pelo apoio essencial em todas as
horas, em especial, à Zuleika e ao André.
Aos colegas do IPPUR, pelas reflexões, pelo apoio, pela convivência e pela
diversão.
Ao meu orientador, Rainer Randolph, pelo suporte indispensável à consecução
deste trabalho.
Aos amigos da Ambiens, pelas utopias.
Aos amigos do movimento docente da UFPR, por compartilharem a esperança e a
luta por uma educação pública, gratuita e de qualidade.
Aos professores do IPPUR, pela consistente formação e pelo excelente ambiente
intelectual que me proporcionaram. Agradecimento especial ao Vainer, ao Adauto e
à Ana Clara pela amizade e pelas contribuições essenciais ao meu trabalho e ao
Orlando J r. pelo apoio nos tramites finais do doutorado.
À minha família, especialmente aos irmãos, pelo companheirismo e pela torcida de
sempre
Aos amigos do Rio de J aneiro, Fabrício, Fátima, Marquinhos, amigos do IPPUR e
toda a turma da Paola, que fizeram minha temporada ser muito mais legal.
À minha mãe, pelo abrigo, pelo cuidado e pela atenção. Ao meu pai, pela orientação
de sempre.
À Paola, por me receber, pela companhia, pela amizade e por fazer do Rio de
J aneiro minha segunda casa.
À Dani, a quem o agradecimento seria impossível de explicar, mas principalmente
pelo incentivo, pela paciência e pelo ‘alvará’ de um ano e meio semi-distante.






























O homem contemporâneo sente a
peremptória necessidade de um mito.

José Carlos Mariátegui



RESUMO

Com os dez anos de vigência do Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/01), o
campo político e intelectual da reforma urbana viveu um período de balanço e, no
bojo das análises, críticas e avaliações, o plano diretor participativo foi um tema que
ocupou lugar de destaque. Neste campo, contudo, o prestígio e a associação de
sentidos ao plano diretor mudaram no decorrer da trajetória do movimento: de
imposição dos setores conservadores na Constituição de 1988 a instrumento
importante na concretização dos princípios da reforma urbana. A investigação desta
transformação foi o objeto da pesquisa que concluiu pela tese de que o plano diretor
serviu - na medida em que forneceu o conteúdo, a arena e legitimou uma estrutura
de autoridade - à afirmação de um consenso sobre os elementos constituintes da
ideologia que institui uma determinada ordem política no corpo social da reforma
urbana. Para demonstração desta tese, procurou-se compreender as contradições
entre o ideário consensuado do planejamento urbano politizado e as questões com
as quais se defronta a reforma urbana. Argumenta-se, além disso, que a contradição
entre o predomínio do discurso do direito à cidade e a permanência da cidade como
negação do direito está fundada não apenas no confronto com outras ideologias –
como as que propugnam a competitividade e o empresariamento urbanos –, mas
nos próprios limites, lacunas e justificação de valores e autoridades do planejamento
urbano politizado. Como objetivos específicos investigam-se: (i) a formação do
discurso do planejamento urbano politizado; (ii) os elementos da crítica à ideologia
do planejamento e da reforma urbana e; (iii) as dissociações e contradições entre os
diagnósticos e prognósticos dos planos diretores participativos com conteúdo
reformista.



Palavras-chave: Plano Diretor. Planejamento Urbano. Reforma Urbana. Ideologia.



ABSTRACT

After ten years of the City Statute (Federal Law 10.257/01), the political and
intellectual field of urban reform went through a period of reflection and – through
analysis, criticism and evaluation - participative master plan was a theme that
occupied a prominent position. In this field, however, the prestige and the association
of meanings to the master plan changed along the years: from the imposition of
conservative sectors in the 1988 Constitution it became an important tool in achieving
the principles of urban reform. This transformation was the object of research and
investigation which concludes the thesis that the master plan served – for having
provided the content, the arena and a legitimated authority structure – to the
affirmation of a consensus on the elements of the ideology establishing a determined
political order in the social body of urban reform. To demonstrate this thesis, we tried
to understand the contradictions between the consensual ideals of the politicized
urban planning and the issues that faced by the urban reform. It argues, moreover,
that the contradiction between the prevalence of the right to the city discourse and
permanence of the city as a denial of this right is founded not only in comparison with
other ideologies – such as those advocated urban competitiveness and
entrepreneurship – but in the limitations, gaps and justification of values and
authorities of the politicized urban planning itself. The specific objectives of research
was to investigate: (i) the formation of the discourse of the politicized urban planning,
(ii) the issues of critical approaches of the ideology of planning and urban reform, and
(iii) the dissociations and contradictions between the diagnostic and prognostic of the
participative master plans in reformist content.







Keywords: Master Plan. Urban Planning. Urban Reform. Ideology.



SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...............................................................................................11
2 A CONSTRUÇÃO DO NOVO PLANEJAMENTO: O PLANO DIRETOR
COMO INSTRUMENTO DE REFORMA URBANA........................................19
2.1 A CRÍTICA À FORMAÇÃO E À ORIGEM DO PLANEJ AMENTO URBANO
NO BRASIL.....................................................................................................29
2.2 O PLANO DIRETOR E A REFORMA URBANA.............................................33
2.2.1 O debate na constituinte..............................................................................34
2.2.2 A Formulação do Estatuto da Cidade e os Planos Diretores Pré-Estatuto .
...............................................................................................................39
2.2.3 Planos Diretores Pós-Estatuto e a Campanha dos Planos Diretores
Participativos ................................................................................................43
3 A CRÍTICA AO URBANISMO REFORMISTA E A CRÍTICA DA CRÍTICA....48
3.1 DOS RECURSOS TEÓRICOS E CONCLUSÕES DA CRÍTICA ....................52
3.2 CRÍTICA À CRÍTICA FUNCIONALISTA: POR UMA EXPLICITAÇÃO DOS
MECANISMOS ...............................................................................................63
3.3 O LUGAR DO PLANEJ AMENTO URBANO NA REFORMA URBANA...........75
3.4 PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO E A RAZÃO CONSENSUAL.................87
4 ANÁLISE DOS ELEMENTOS CONSTITUINTES DO NOVO
PLANEJAMENTO E SUAS DISSOCIAÇÕES ...............................................99
4.1 MUNICIPALISMO E PODER LOCAL ...........................................................102
4.2 INDUÇÃO DO DESENVOLVIMENTO E FUNÇÃO SOCIAL DA
PROPRIEDADE URBANA............................................................................114
4.3 REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E URBANÍSTICA E DIREITO À CIDADE..143
4.4 GESTÃO DEMOCRÁTICA ...........................................................................151
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS .........................................................................163
REFERÊNCIAS............................................................................................168


11


1 INTRODUÇÃO
O campo político e intelectual da reforma urbana vive um período de balanço.
Com os dez anos de vigência do Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/01),
assistiu-se a uma profusão de seminários, eventos e debates
1
que se propuseram a
uma avaliação dos efeitos (em geral, denominados avanços e desafios) produzidos
por e a partir deste marco institucional da política urbana no Brasil. Presente a ideia
de que este arcabouço é concretização da luta pela reforma urbana, vieram à
discussão as estratégias, as escolhas e os investimentos políticos realizados pelo
movimento de reforma urbana para efetivação dos princípios que adotou ao longo de
sua formação: a função social da propriedade, o direito à cidade e a gestão
democrática
2
.
Mas, a despeito do reconhecimento de avanços no marco regulatório e na
estrutura institucional, um espectro ronda as mentes dos militantes, intelectuais,
gestores públicos etc. envolvidos com a questão urbana: por que as cidades não
estão melhores?
Enchentes, desmoronamentos com mortes, congestionamentos,
crescimento exponencial da população moradora de favelas
(ininterruptamente nos últimos 30 anos), aumento da segregação e da
dispersão urbana, desmatamentos, ocupação de dunas, mangues, APPs
(Áreas de Proteção Permanente) APMs (Áreas de Proteção dos
Mananciais), poluição do ar, das praias, córregos, rios, lagos e mananciais
de água, impermeabilização do solo (tamponamento de córregos e abertura
de avenidas em fundo de vales), ilhas de calor... e mais ainda: aumento da
violência, do crime organizado em torno do consumo de drogas, do stress,
da depressão, do individualismo, da competição. As cidades fornecem
destaques diários para a mídia escrita, falada e televisionada. A questão
urbana ocupa espaço prioritário na agenda política nacional. Certo? Muito
longe disso, a questão urbana está fora da agenda política nacional. As
conquistas institucionais nos anos recentes não foram poucas: promulgação
do Estatuto das Cidades, aprovação dos marcos regulatórios do
saneamento, dos resíduos sólidos, da mobilidade urbana, aprovação de
uma enxurrada de Planos Diretores, criação do Ministério das Cidades,

1
São apenas alguns exemplos, além de entrevistas, artigos jornalísticos, programas em rádio e
televisão etc. os seminários: Estatuto +10 (Ministério das Cidades, em parceria com a Caixa
Econômica Federal e o Lincoln Institute of Land Policy, dias 25, 26 e 27 de outubro de 2011 em
Brasília), o SEMINÁRIO INTERNACIONAL: 10 ANOS DO ESTATUTO DA CIDADE (5 a 7 de
outubro de 2011 em Porto Alegre), Dez Anos do Estatuto da Cidade - Desafios à Gestão Urbana e
Metropolitana (Parlamento Comum da Região Metropolitana de Natal, dias 22, 23 e 24 de Agosto de
2011 em Natal), Sessão Especial da Assembleia Legislativa da Bahia (ALBA) em homenagem aos
10 Anos do Estatuto da Cidade (11 de novembro de 2011 em Salvador), 10 anos do Estatuto da
Cidade: Implementação e Desafios (CENDHEC, FASE-PE e Feru-PE, nos dias 9 e 10 de agosto de
2011 no Recife).
2
http://www.forumreformaurbana.org.br/
12


retomada das políticas de habitação e saneamento após décadas de
ausência do Estado. No entanto, a crise urbana está mais aguda do nunca.
Por quê? (MARICATO, 2012).
No bojo dessas análises, críticas e avaliações, o plano diretor participativo é
um tema que com frequência ocupa lugar de destaque. A remissão ao planejamento
urbano e, especificamente, aos planos diretores, não se restringe apenas ao campo
político e intelectual envolvido diretamente com a questão urbana. A “falta de
planejamento” é um bordão da imprensa e dos noticiários, reproduzido no senso
comum e a qual se debita grande parte das mazelas urbanas. Mas entre iniciados a
discussão se complexifica. Além da falta de planejamento – argumento
recentemente aludido, por exemplo, como justificativa para proposição de lei federal
relativa aos planos de expansão urbana – se questionam a natureza (idealista?) ou o
caráter (participativo?) do planejamento, sua forma, os atores envolvidos etc. Entre
os militantes da reforma urbana, discute-se a incorporação de princípios e diretrizes
que promovam a justiça social nas cidades, com garantia do direito à moradia e o
acesso à terra urbanizada. Ainda conformam o debate a autoaplicabilidade dos
instrumentos do Estatuto da Cidade, a democratização do planejamento, entre
outros temas.
Até figurar nas preocupações dos militantes da reforma urbana, contudo, o
plano diretor metamorfoseou. No início, todas as ressalvas e a desconfiança na
efetividade deste instrumento, decorrente das experiências “mal-sucedidas” do
período militar, lhe conferiam associações à ineficácia, ao tecnocratismo, ao
idealismo puro etc. No movimento da reforma urbana costuma-se afirmar que o
plano diretor foi uma imposição dos setores conservadores na Constituição de 1988,
mas dado o seu papel na definição da função social da propriedade e na viabilidade
de aplicação de instrumentos de reforma urbana, foi necessário disputá-lo. Se de
fato foi apropriado posteriormente ou esteve presente em outros termos na origem
do movimento da reforma urbana, é uma discussão que se pretende desenvolver
nesta tese. No entanto, pode-se afirmar que o planejamento urbano recente aparece
como sendo de um novo tipo, voltado para atender aos objetivos da reforma urbana.
Orlando Alves dos Santos J r. (1994) sintetiza essa estratégia, indicando os meios
adotados para superar os problemas da urbanização brasileira e caracterizando a
própria reforma urbana como “um novo modelo de planejamento e gestão das
13


cidades”. Transcorridas quase duas décadas, o plano diretor é, em um aparente
paradoxo, instrumento central de política urbana e de reforma urbana.
Em recente avaliação
3
, Santos J r. e Montandon (2011) concluem que, apesar
das inúmeras inadequações, das dificuldades institucionais na gestão pública
municipal e do precário rebatimento territorial das diretrizes estabelecidas nos planos
diretores, é possível reconhecer uma nova cultura política no planejamento urbano
brasileiro e recomendam aos governos dos três níveis federativos e à sociedade a
continuidade do investimento na construção de novos paradigmas de planejamento
urbano.
Essa mudança da representação do plano diretor leva ao ponto de partida
deste trabalho, que é a investigação do prestígio que os planos diretores, na sua
“modalidade participativa”, adquiriram entre movimentos sociais, ONGs, sindicatos e
organizações do campo da reforma urbana. Especialmente, são atualmente
associados a certa ideia de ruptura nos marcos jurídicos que regulam a produção do
urbano, a partir dos dispositivos constitucionais e do Estatuto da Cidade.
Esse tema ganha maior relevância a partir da proliferação de processos
participativos de planejamento e de gestão de políticas públicas em âmbito
municipal. Desde a incorporação da Política Urbana na Constituição Federal de
1988, o Plano Diretor é instrumento obrigatório básico para municípios com mais de
vinte mil habitantes e, com o Estatuto da Cidade, esta obrigatoriedade se ampliou
para municípios que integram regiões metropolitanas, áreas de especial interesse
turístico, sob influência de grandes obras ou projetos ou que pretendam utilizar os
instrumentos jurídico-urbanísticos estabelecidos na Lei 10.257/2001. Independente
da obrigatoriedade, pois existem no Brasil “leis que pegam e leis que não pegam”
(FREITAG, 2001, p.2), houve significativo investimento político na disseminação do

3
Rede Nacional de Avaliação e Capacitação para a Implementação dos Planos Diretores
Participativos
14


planejamento urbano com nova feição
4
tanto por parte do Governo Federal
5
quanto
do Fórum Nacional da Reforma Urbana (FNRU)
6
.
A SNPU realizou diversas ações, entre as quais a “Assistência Técnica para o
Planejamento Territorial e a Gestão Urbana Participativa” no âmbito do “Programa
de Fortalecimento da Gestão Urbana”, que apoiou, por meio de capacitação e
financiamento, a elaboração dos planos diretores nos municípios que estavam
submetidos aos critérios de obrigatoriedade. Além dessa ação, promoveu, iniciando
em maio de 2005, a Campanha Nacional “Plano Diretor Participativo: Cidade de
Todos”, que, a partir de atividades de sensibilização e capacitação, constituiu 25
núcleos estaduais formados por representantes dos governos e entidades da
sociedade civil, com o objetivo de promover a elaboração dos planos diretores
(SANTOS J R: SILVA; SANT’ANA, 2011, p.15-7).
Como resultado, os municípios que informavam possuir plano diretor
passaram de 805 em 2005 para 2.318 em 2009, um aumento de 288%, além de
outros 1.202 municípios que informavam que seus planos estavam em elaboração
em 2009. Se concluídos estes últimos, o universo de municípios com plano diretor
superaria 63%, ou seja, significativamente maior que os 14% de 2005 (MUNIC, 2005
e 2009).
Além disso, outro aspecto que demanda atenção é a reemergência e
ressignificação da noção de planejamento participativo, bastante discutida desde o
final da década de 1970. Atualmente, toma-se como senso comum
7
– entre gestores
públicos, planejadores e mesmo organizações e movimentos sociais do “campo
progressista” – a ideia de que os atuais processos de planejamento e gestão,
denominados participativos, introduziriam novas pautas e incorporariam diferentes

4
“Diz respeito a uma nova concepção de Plano Diretor pós-Estatuto, pois, embora o instrumento
‘plano diretor’ seja anterior ao Estatuto da Cidade, o conceito de Plano Diretor e, principalmente,
suas formas de elaboração foram adaptados de um formato anterior, mais burocrático e
tecnocrático, para uma prática com ampla participação da população. Neste contexto, ganhou
destaque também a atuação da sociedade civil organizada, especialmente dos movimentos sociais
envolvidos com a Reforma Urbana” (SANTOS J R.; SILVA; SANT’ANA, 2011, p.14)
5
Com destaque para a Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) do Ministério das
Cidades.
6
Articulação de organizações não governamentais, entidades representativas de segmentos
profissionais e movimentos sociais ligados à reforma urbana.
7
De modo geral, acompanhando Gramsci (1978), o senso comum é a percepção produzida pela
internalização da ideologia dominante, que vê e fala do mundo tal como lhe aparece, como um
produto de relações naturais e necessárias. Contra o senso comum que tende a produzir
“conclusões apressadas”, como diria Bourdieu (2004), esta tese se justifica também pela
15


sujeitos políticos na formulação das políticas públicas e estratégias de
desenvolvimento urbano, promovendo a democratização da administração pública e,
em última instância, a reformulação das relações de poder no âmbito do Estado.
Decorre disso a alteração de arranjos organizacionais na administração pública e o
aprofundamento da difusão de “tecnologias” de participação, já bastante
disseminadas desde a década de 1990, inclusive com apoio de agências
internacionais e multilaterais de fomento.
Neste contexto, é importante destacar que, se para o movimento de reforma
urbana o plano diretor não configura uma conquista, a modificação de seu caráter
por meio do Estatuto da Cidade é reivindicada como resultado da luta dos
movimentos sociais. Esse novo caráter se expressa na obrigação de regulamentar
os instrumentos (de reforma urbana?) previstos no Estatuto e de promover a
participação popular em sua elaboração com o intuito de fazer cumprir o preceito
constitucional da função social da cidade e da propriedade urbana. O pensamento
brasileiro crítico sobre a produção do urbano se estrutura em torno de um núcleo
conceitual para o qual a apropriação privada e concentrada da terra opera um papel
central. Dos vários desdobramentos que este diagnóstico poderia produzir, um
aspecto importante refere-se à proposição, no campo da reforma urbana, da
necessidade de instrumentos jurídicos que permitissem ao Estado o controle ou a
regulação do mercado de terras, interferindo nos processos de apropriação e
democratizando o acesso à terra urbanizada. Nesses termos fica delineada uma das
estratégias centrais do movimento da reforma urbana e, portanto, realçado o papel
do plano diretor.
Defende-se, então, a tese de que o plano diretor serviu - na medida em que
forneceu o conteúdo, a arena e legitimou uma estrutura de autoridade - à afirmação
de um consenso sobre os elementos constituintes da ideologia que institui uma
determinada ordem política no corpo social da reforma urbana. Assim, o plano
diretor é, dialeticamente
8
, elemento constitutivo da estrutura ideológica que sustenta
o aparato da política urbana e instituinte da ideologia que, especificamente, estrutura
a ordem política no corpo social da reforma urbana.

necessidade de aprofundar conhecimentos sobre as relações e interações produzidas pelos
processos participativos em curso entre atores sociais concretos.
8
Ao mesmo tempo e contraditoriamente.
16


Para demonstração desta tese, procura-se compreender as contradições
entre o ideário consensuado do planejamento urbano politizado e as questões com
as quais se defronta a reforma urbana. Argumenta-se, além disso, que não é apenas
no confronto com outras ideologias, como as que propugnam a competitividade e o
empresariamento urbanos, mas nos próprios limites, lacunas e justificação de
valores e autoridades, que está fundada a contradição entre o predomínio do
discurso do direito à cidade e a permanência da cidade como negação do direito.
Como objetivos específicos investigam-se: (i) a formação do discurso do
planejamento urbano politizado; (ii) os elementos da crítica à ideologia do
planejamento e da reforma urbana; e (iii) as dissociações e contradições entre os
diagnósticos e prognósticos dos planos diretores participativos com conteúdo
reformista.
O trabalho de pesquisa foi realizado a partir de análise documental e
complementado por entrevistas com atores envolvidos com a questão dos planos
diretores participativos. Para o tratamento dos dados, foi utilizada uma metodologia
de análise descritivo-qualitativa, com o objetivo de "descrever a complexidade de
determinado problema, analisar a interação de certas variáveis, compreender e
classificar processos dinâmicos vividos pelos grupos sociais" (RICHARDSON, 1989,
p.39). Com esta finalidade, foram coletados e analisados: i) documentos oficiais:
informações sobre programas e políticas públicas, manuais, cartilhas, informativos e
notícias em sítios do Governo Federal; ii) documentos de outros atores relacionados
com a política urbana: informativos, manifestos, cartilhas e sítios eletrônicos; iii)
dados secundários: pesquisa de informações municipais do IBGE e os relatórios
estaduais e de estudo de caso da Rede Nacional de Avaliação e Capacitação para a
Implementação dos Planos Diretores Participativos; iv) notícias e artigos de opinião:
notícias sobre a implementação de instrumentos e elaboração de planos diretores e
artigos de opinião sobre planos diretores, estatuto da cidade e a questão urbana, de
modo geral.
A importância da análise documental, segundo Bardin (2000), é a
possibilidade de facilitar o acesso ao observador de modo que se obtenha “o
máximo de informação com o máximo de pertinência” (BARDIN, 2000, p.45-6). É
uma fase preliminar da análise de conteúdo, a da constituição de um banco de
dados, e permite transformar um documento primário em um documento secundário
(representação do primeiro). Para realização das análises de conteúdo, foi utilizada
17


a técnica de análise de relações, que é definida por Bardin (2000) como aquela em
que se
procura extrair do texto as relações entre os elementos da mensagem, ou
mais exactamente, dedica-se a assinalar as presenças simultâneas (co-
ocorrência ou relação de associação) de dois ou mais elementos na mesma
unidade de contexto, isto é, num fragmento de mensagem previamente
definido. (BARDIN, 2000, p.198).
Como destaca Bardin (2000), é importante atentar também para a ausência
“anormal” de certos elementos em uma mensagem, para verificar a possibilidade de
dissociação ou ocultação de correlações. Este recurso pode auxiliar a explicitar “as
‘preocupações latentes’ individuais ou coletivas, os estereótipos, as representações
sociais e as ideologias” (BARDIN, 2000, p.202)
9
. Portanto, o que se busca é um
conjunto de elementos que possuam, para o pesquisador, um significado que possa
ser percebido pelo método e transformado em um elemento de análise. A
identificação de correlações não deve ser tomada, contudo, como evidência
definitiva de conteúdos associados a projetos políticos, ideologias ou consensos,
como se desenvolverá no decorrer da tese. Esta análise demanda a inscrição em um
quadro de referência que permita identificar e compreender as dinâmicas dos
sujeitos políticos e as relações que estabelecem.
Pelo motivo acima exposto, foi necessário complementar as análises
empíricas baseadas na operação e acionamento de categorias discursivas com a
investigação sobre as dinâmicas sociais que conferem sentido a essas categorias.
Como recurso para cumprir tal objetivo foram realizadas entrevistas e,
principalmente, análise de falas de pesquisadores e militantes da reforma urbana em
diversos eventos (seminários, encontros, congressos) que abordaram o tema dos
planos diretores ou do Estatuto da Cidade, inclusive o Encontro Nacional do Fórum
da Reforma Urbana realizado em 2009. Além disso, pelo caráter de análise do
conteúdo discursivo de certa perspectiva paradigmática do planejamento urbano,
foram analisados artigos e livros sobre o tema.
O trabalho está estruturado em três capítulos. Inicialmente, aborda-se a
construção do ideário do planejamento urbano politizado que associa o plano diretor

9
Osgood (apud BARDIN, 2000, p. 202) alerta que esta análise pode não ser pertinente às mensagens
estratégicas ou deliberadas com origem institucional, mas Bardin contra-argumenta que o locutor
não pode controlar completamente as exclusões e associações manifestadas no texto, com o
objetivo de ‘falsificar’ as coocorrências.
18


à realização da reforma urbana. Neste tema, toma-se como ponto de partida a
análise da crítica às “formas pregressas” do planejamento urbano e, em seguida,
apresenta-se uma síntese do movimento de apropriação do plano diretor pelo
discurso da reforma urbana. No segundo capitulo, explora-se o debate sobre o
caráter ideológico do planejamento, com o objetivo de refazê-lo em outros termos e
compreender o lugar do planejamento urbano na reforma urbana. Finalmente,
apresentam-se os elementos constituintes do discurso da reforma urbana, sua
expressão no planejamento urbano e as dissociações e lacunas que este discurso
apresenta.
19


2 A CONSTRUÇÃO DO NOVO PLANEJAMENTO: O PLANO DIRETOR COMO
INSTRUMENTO DE REFORMA URBANA
O motivo para revisitar as referências sobre a história dos planos diretores no
Brasil reside na alegação hodierna de que, para aplicar os princípios da Constituição
Federal, do Estatuto da Cidade e, de certo modo, da Reforma Urbana ou do Direito à
Cidade, deveria haver uma mudança na forma (participação) e no conteúdo
(politização) dos planos diretores em relação ao seu status quo anterior ao novo
marco jurídico-institucional estabelecido a partir da Constituição de 1988. Nessa
perspectiva, diversos autores que propugnaram a apropriação do plano diretor como
instrumento de reforma urbana (GRAZIA, 1990; SANTOS J R.; 1995; RIBEIRO;
CARDOSO, 2003; ROLNICK, 1992; VILLAÇA, 2004; CYMBALISTA; SANTORO,
2009) destacam que, historicamente, os planos diretores (e seus elementos
constituintes, como o zoneamento) serviram: (i) “como instrumentos de legitimação
do regime político autoritário [ditadura militar de 1964-85], que pretendia encarnar a
imagem de um governo orientado apenas pelos princípios da racionalidade e da
competência técnica” (RIBEIRO; CARDOSO, 2003, p.106); (ii) como “peça técnica
que circula apenas entre especialistas” (CYMBALISTA; SANTORO, 2009, p.6); (iii)
“para aumentar a segregação e a formação de contingentes populacionais fora da
legalidade instituída" (GRAZIA, 1990, p.10); (iv) como "instrumentos tecnocráticos
para conseguir financiamentos federais e internacionais [...] desvinculados do
sistema de decisão do poder municipal, do sistema de gestão na cidade
propriamente dito" (ROLNICK; SOMEKH, 1990, p.26); (v) como fonte/origem de
"instrumentos que reproduziram a lógica perversa de concentração de renda nas
cidades capitalistas não só em nível de investimentos como também do ponto de
vista normativo" (ROLNICK; SOMEKH, 1990, p.27); (vi) para “viabilizar [...] as
diferentes formas de segregação social no espaço” estabelecendo, a partir de
critérios de parcelamento do solo e parâmetros de ocupação, “uma base para
diferenciação não apenas em termos físicos, como, principalmente,
socioeconômicos” (RIBEIRO; CARDOSO, 2003, p.113).
A despeito disso, tais autores mencionados defendem a possibilidade de
repensar esse instrumento de intervenção tradicionalmente utilizado (RIBEIRO;
CARDOSO, 2003, p.113), o “plano diretor”, considerando novos propósitos, tendo
20


em vista a obrigatoriedade da sua utilização. Assim, os atuais planos diretores
seriam, ou pelo menos deveriam ser outra expressão do planejamento urbano.
Críticos em relação ao passado instituiriam nos municípios os meios para realização
dos princípios do Estatuto da Cidade e, portanto, da função social da propriedade e
da gestão democrática, pela aplicação dos instrumentos previstos na legislação
federal. Para tanto, precisariam ser transformados, redefinidos, com vistas a realizar
determinados objetivos específicos e orientados por princípios gerais que teriam
como finalidade instituir
a base para uma intervenção sobre o urbano que subordinasse as práticas
de apropriação privada da riqueza social contida na cidade ao atendimento
prioritário das necessidades de consumo coletivo das camadas populares e
à defesa dos interesses gerais relativos à preservação da qualidade de vida.
(RIBEIRO; CARDOSO, 2003, p.112).

É nesse sentido que a história recente do planejamento urbano é
frequentemente associada a uma ruptura em relação ao passado, na esteira do
“novo marco conceitual jurídico-político” (FERNANDES, 2002) formado pelo capítulo
da política urbana na Constituição Federal e pelo Estatuto da Cidade. Nos termos
utilizados por Villaça (2004), o período posterior a 1990 constitui na história do
planejamento urbano brasileiro uma reação ao planejamento tecnocrático
característico do período anterior. Para sua efetivação, este “planejamento
politizado” (RIBEIRO; CARDOSO, 2003; VILLAÇA, 2004) deveria obedecer a
algumas condições:
Atuação do poder público com objetivo de redução das desigualdades entre
as diferentes áreas urbanas, em termos de acesso aos equipamentos e
serviços públicos;
Atuação do poder público com objetivo de estabelecimento de uma rede de
transportes que viabilize o acesso de todos os grupos sociais aos espaços
centrais, onde se concentram equipamentos, serviços e amenidades;
Estabelecimento de mecanismos de controle dos processos de produção do
ambiente construído, seja no setor imobiliário, seja no setor de obras
públicas submetendo os interesses capitalistas às necessidades das
camadas populares;
Estabelecimento de mecanismos de controle e apropriação dos ganhos
resultantes da produção e comercialização do ambiente construído,
revertendo-se parte para o atendimento das necessidades básicas da
população;
Instituição de formas de controle e melhoria da qualidade de vida no meio
urbano, propiciando a formação de um meio ambiente equilibrado e
saudável, cujo acesso deverá estar ao alcance de toda a população;
Instituição de formas de participação da população organizada no processo
de elaboração e de decisão sobre os planos, projetos, programas e
orçamentos;
Instituição de formas de controle popular sobre os processos de
desenvolvimento e de implantação de planos e políticas públicas,
principalmente o regime de concessão de serviços públicos;
21


Instituição de sistemas de informação sobre quaisquer iniciativas públicas
ou privadas sobre o urbano, tornando “transparente” a gestão do
desenvolvimento urbano e permitindo a participação e controle popular de
forma mais eficaz (RIBEIRO; CARDOSO, 2003, p.111-2).
Mas como e por que, em parte segundo esses mesmos autores, surge este
novo planejamento urbano? Referências mais recentes, parafraseando e muitas
vezes reduzindo o conteúdo de análises contemporâneas à Assembleia Constituinte
dão conta de que a sua origem estaria diretamente vinculada às lutas dos
movimentos sociais urbanos formados na década de 1980 que são consignadas na
Emenda Popular da Reforma Urbana, no Capítulo da Política Urbana da
Constituição de 1988 e no Estatuto da Cidade. Há, contudo, alguns autores que
procuram descrever com mais detalhes esse processo, cujas referências serão
abordadas no item 1.2.1. Neste momento, cabe destacar apenas que esta redução,
que identifica ou valoriza um único sujeito na formação deste novo planejamento,
não pode ser percebida como um ato desinteressado, na expressão de Bourdieu
(2007).
A ideia – apresentada quase unanimemente por aqueles que se debruçam
sobre o tema – da origem do atual arcabouço jurídico-institucional (formado pela
tríade Constituição Federal, Estatuto da Cidade e, secundariamente, Planos
Diretores), na luta dos movimentos sociais urbanos surgidos na década de 1970 e
na sua atuação durante o período de redemocratização, instaura uma espécie de
mito de origem ou, mais especificamente, um mito político fundacional ou fundante.
Hall (2000) afirma que o mito fundacional é aquele que localiza a origem de algo em
um “passado tão distante que [...] se perde nas brumas do tempo” (HALL, 2000, p.
55). No caso em discussão, é menos importante o tempo transcorrido, e mais o fato
de constituir-se como se não houvesse antes, como se então a história se iniciasse.
Além disso, como destaca Miguel (1998), a noção de mito não se refere
necessariamente a uma história falsa ou inventada, uma fábula, o que
evidentemente não é o caso aqui, mas, no sentido de mitificação, é um conjunto de
imagens que se apresentam “à razão, procurando iludi-la, fazendo com que aceite
como evidência natural o que é construção ideológica” (MIGUEL, 1998). Portanto, o
mito
precisa aparecer como verdade científica, revelada ou mesmo amparada no
senso comum. Para o público, a verdade que o mito exprime é
incontestável: está acima da razão e dos fatos. O emissor do discurso mítico
22


tanto pode compartilhar desta crença quanto simplesmente usá-la.
(MIGUEL, 1998).
Para Faria (2004), o mito fundante se refere à origem, mas o faz
segundo um discurso oficial que se repete permanentemente e que permite
definir sua estrutura e legitimar o conjunto de normas para sua manutenção
ou expansão com a finalidade de concretizar uma integração de objetivos
entre seus membros em torno de um objetivo que é apresentado como
sendo comum e com o qual devem todos partilhar. (FARIA, 2004c, p.27)
Isso porque apenas um “mito partilhado pode ter tal função de união”
(ENRIQUEZ, 1997. p.277). Faria (2004c) argumenta ainda que o
mito fundador é institucionalizado através de um discurso que pretende
justificar as ações e as decisões [...] em nome da missão original definida
em sua criação [e] criar uma unidade entre os sujeitos e entre os grupos em
torno de um projeto social comum. (FARIA, 2004c, p.27)
Como elemento do discurso político, o mito é um instrumento de mobilização,
de transformação em ação concreta, arregimentando a partir de apelos imediatos, ou
seja, que se apresentam aos sujeitos como expressão direta de valores ou crenças.
Por isso, associar tal arcabouço jurídico-institucional às noções de: a)
redemocratização, b) luta dos movimentos sociais, ou c) ruptura com a
institucionalidade anterior, cumpre um papel que precisa ser investigado. E não é o
caso de saber quão “verdadeira” seria essa associação, mas compreender seus
motivos. Analogamente à noção de tradições inventadas, tal como definido por
Hobsbawm (2003), este instrumento político pode operar de modo a: a) simbolizar a
coesão social ou o pertencimento a determinados grupos políticos; b) legitimação de
instituições; e c) socialização de crenças e sistemas de valores (HOBSBAWM, 2003,
p.9). Ou seja, a história da origem não fala apenas do passado, mas dos
pressupostos de funcionamento do futuro. É nesse sentido que
enquanto elemento de um discurso que se deseja eficaz, o mito político [...]
é fruto, menos ou mais refletido, de uma estratégia política. O emissor do
discurso o escolhe confiando em sua utilidade. (MIGUEL, 1998).
Miguel (1998), contudo, destaca que o mito político não é demagógico, no
sentido de mera manipulação de ideias do senso comum com vistas a garantir
suporte popular na conquista de espaços de poder, pois, além de ser um produto
coletivo, o discurso mítico está inserido em um meio social no qual já existe
23


[...] uma certa situação de disponibilidade, um certo estado prévio de
receptividade. O que significa, entre outras coisas, que em sua estrutura,
em sua forma como em seu conteúdo, a mensagem a ser transmitida deve,
para ter alguma possibilidade de eficácia, corresponder a um certo código já
inscrito nas normas do imaginário. (GIRARDET, 1987, p.51 in: MIGUEL,
1998).
É assim que a ideologia adquire capacidade de disseminação, tomando a
parte – elementos presentes e vivenciados na experiência concreta – pelo todo, ou
seja, explicando e interpretando o todo pela parte. Portanto, quando Villaça (2004)
afirma que o planejamento urbano no Brasil só pode ser compreendido como
ideologia, deve se ter clareza que não se pode associá-lo a um discurso fabuloso,
dissociado da realidade, mas a uma parte da realidade que se pretende que seja
compreendida como totalidade. Portanto, é necessário colocar em perspectiva a
afirmação de Villaça (2004) de que
somente entendida enquanto ideologia é possível compreender a produção
e principalmente a reprodução no Brasil, nos últimos 50 anos, do
planejamento urbano, cristalizado na figura do plano diretor. Sustenta-se
também que as constantes mudanças de nome, de metodologia de
elaboração e de conteúdo dos planos ao longo de sua história, foram
estratagemas dos quais as classes dominantes lançaram mão para renovar
a ideologia dominante e com isso contrabalançar a tendência de
enfraquecimento de sua hegemonia, contribuindo assim para sua
manutenção no poder e para o exercício da dominação. (VILLAÇA, 2004,
p.182)
Mesmo diante das ressalvas feitas por Villaça, a argumentação por ele
desenvolvida leva ao entendimento de que a ideologia se constituiria em um
conjunto de ideias falsas sobre a realidade que, como uma espécie de “cortina de
fumaça”, seria criada pelas classes dominantes com o propósito de ocultar as
relações de dominação. Como ideias falsas e relativamente autônomas, sua análise
não se realizaria no âmbito da política. Como afirma Villaça (2004)
O domínio do discurso na esfera do planejamento urbano nos leva ainda e
inexoravelmente a outra pergunta: o planejamento urbano e os planos
diretores elaborados no Brasil nas últimas décadas devem ser analisados
no âmbito da política ou da ideologia? Essa indagação tem redobrada
importância diante de análises que ao pretenderem investigar 'políticas
públicas' e ação concreta do Estado investigam planos que não passam de
discurso (VILLAÇA, 2004, p.190).
Ainda que se concorde que os planos não expressem o conjunto das
“políticas públicas e ação concreta do Estado”, a investigação sobre a ideologia do
planejamento, do discurso e de suas transformações, pode e deve constituir a
24


análise política. A afirmação sumária de que a ideologia facilita a dominação não é
suficiente para nos informar sobre os mecanismos pelos quais isto ocorre e a própria
ideologia acaba sendo tomada como discurso único, sem oposição.
Em pesquisa realizada com o propósito de verificar em que medida o discurso
da reforma urbana, supostamente refletido no Estatuto das Cidades, de fato
orientava a elaboração dos planos, já se apontou – a partir da análise do conteúdo
dos pronunciamentos de lideranças de movimentos sociais, gestores e técnicos que
relatavam e avaliavam os planos diretores de seus respectivos municípios – que, na
maior parte das vezes, as principais ideias constituintes do discurso da reforma
urbana estavam presentes, contudo eram acionadas de formas distintas e, mesmo
diante de aparente convergência, engendravam disputas de significados e de
projetos de cidade (PILOTTO; FARIA, 2006).
Por isso, defende-se que na análise da ideologia do planejamento urbano ou
do discurso sobre os planos diretores é importante tomar em conta que aí também
se estabelece uma luta política e, como destaca Miguel (1998), é importante marcar
a diferença que existe entre a defesa de valores últimos, que em grande
parte não é suscetível de debate refletido, e a fé irracional em "verdades"
que não podem ser contestadas. Por exemplo, a diferença entre colocar o
fim da exploração do homem pelo homem como objetivo maior da luta
política (o valor guia) e, por outro lado, a crença na inexorabilidade da
instauração de uma sociedade sem classes (o mito) (MIGUEL, 1998).
Essa ideia é central para o desenvolvimento deste trabalho, pois, como se
perceberá ao longo da argumentação, o estabelecimento do um novo planejamento
urbano pautado pela reforma urbana mescla valores, diagnósticos e propostas
constituindo um arcabouço sistêmico que pretende, além de ser expressão da
totalidade, afirmar-se como único. Por analogia ao exemplo destacado por Miguel
(1998), identifica-se, no campo do novo planejamento urbano, a defesa da
democratização do acesso à terra urbanizada como valor a partir da garantia do
cumprimento da função social da propriedade. Neste caso, a forma é tomada como
elemento tão aderente ao conteúdo que parece impossível dissociá-los no discurso
do planejamento urbano reformista. A concepção de ideologia adotada neste texto
destaca esta dimensão de falsa totalidade e unidade presente no discurso.
Por isso vale destacar que, associados às referências usualmente acionadas
no campo da reforma urbana – gestão democrática, função social da propriedade
etc. – estão conteúdos nem sempre convergentes. Na pesquisa supracitada
25


(PILOTTO; FARIA, 2006), ficou patente a reprodução de discursos progressistas
advindos de setores efetivamente mais “progressistas”, mas que intentavam menos
descrever os processos concretos de aplicação do Estatuto da Cidade nos Planos
Diretores e mais indicar critérios normativos para o processo de planejamento
orientado por valores reformistas. Em conjunto, como forma de legitimação de certos
conteúdos, determinados atores reivindicavam a manutenção do ideal da técnica de
planejamento por meio do acionamento dos princípios reformistas. Esse aparente
paradoxo representa a disputa por sentidos no discurso do planejamento que podem
estar associada a disputas por políticas públicas, por território etc. Independente dos
efeitos nas disputas correlatas, o argumento que será desenvolvido nesta tese
enfatiza o investimento
10
no discurso e a dinâmica desta disputa. Assim, foi
interessante observar que os representantes de movimentos sociais defendem o
instrumental de realização da reforma urbana, caso, por exemplo, dos planos
diretores, mas não conseguem articular o instrumento à concretização de suas
propostas fundantes. Assim, o debate girava em torno da proposição do instrumento,
da lei e não em torno da apropriação da terra e dos fundos públicos (PILOTTO;
FARIA, 2006).
De qualquer modo, como ressaltam OLIVEIRA; BIASOTTO (2011), não se
pode desconsiderar o efeito de disseminação de um discurso favorável à
democratização do acesso à cidade e à terra urbanizada “em disputa com outras
influências de grande poder disseminador, como as agendas e modelos que
divulgam a receita da ampliação da competitividade urbana e da sustentabilidade
econômica das cidades” (OLIVEIRA; BIASOTTO, 2011, p.97). A ideologia e o
discurso devem ser compreendidos como parte importante dos conflitos políticos,
operando como aspectos simbólicos do campo em que se realizam as disputas. Há,
portanto, interesse
11
em disputar a definição e o discurso sobre o planejamento, o
que evidencia os limites do controverso questionamento de Villaça que dissocia os
âmbitos da política e da ideologia.
De fato, essa separação desconhece a dinâmica própria do campo do
planejamento e da política urbana que institui quais são os valores em jogo. Como

10
Sobre o conceito de investimento utilizado neste trabalho, ver Bourdieu (2007, p.139-42).
11
“Interesse é ‘estar em’, participar, admitir, portanto, que o jogo merece ser jogado e que os alvos
engendrados no e pelo fato de jogar merecem ser perseguidos; é reconhecer o jogo e reconhecer os
alvos” (BOURDIEU, 2007, p.139)
26


ressalta Bourdieu (2007, p.149), “cada campo, ao se produzir, produz uma forma de
interesse que, do ponto de vista de um outro campo, pode parecer desinteresse (ou
absurdo, falta de realismo, loucura, etc.)”. É nesse sentido de disputa simbólica que
serão abordados neste trabalho os diversos temas associados à produção recente
dos planos diretores participativos: tanto os sentidos associados intrinsecamente ao
planejamento – a racionalidade, a técnica e a ordem – como os sentidos associados
à reforma urbana – a gestão democrática, o direito à cidade e a função social da
propriedade e da cidade.
A argumentação que se procurará proceder neste capítulo é a de que o
planejamento urbano, e mais especificamente o plano diretor, em sua dimensão
discursiva jurídica, política e institucional, foi objeto de um significativo esforço de
ressignificação e apropriação por parte da luta pela reforma urbana, no sentido
definido por Torres Ribeiro (1990, p. 13) como “o conjunto de processos sociais e
institucionais que, expressando ideais de justiça social no espaço urbano, adquiriram
visibilidade pública, no país, a partir dos momentos que antecederam a instalação da
Assembleia Nacional Constituinte”. Esse esforço constitui uma estratégia política
que, para buscar efetividade, precisa estabelecer diferenças entre um novo
planejamento e um planejamento antigo, precisa conferir ao novo uma identidade (e
para isso elaborar uma história, definir raízes), precisa afirmá-lo como mais
adequado à solução dos problemas da realidade brasileira (e, portanto, formular
diagnósticos e propostas para essa realidade).
Para compreender em que medida o planejamento urbano foi ressignificado, é
fundamental recuperar parte das referências sobre sua história, menos com o
objetivo de refazer seu percurso e mais com o objetivo de compreender as
representações que a constituíram. Sendo assim, pretende-se desenvolver um texto
muito mais historiográfico do que histórico sobre o planejamento urbano. Por isso, é
importante compreender, com Reis (2000), que
Para mediar o diálogo entre presente/passado, para “diferenciar as
durações humanas”, isto é, conhecê-las em sua historicidade e em seus
próprios termos, para conhecer “os homens em suas mudanças perpétuas”,
o olhar do historiador é estruturado por uma “representação do tempo
histórico”. O conhecimento histórico só é possível no interior de uma
concepção do tempo histórico. Essa “representação do tempo dos homens”
teria para o conhecimento histórico uma função semelhante à ideia kantiana
do tempo como “intuição a priori” do sujeito. Como a “intuição a priori”
kantiana que põe o universo como exterior ao sujeito e o organiza como
sucessão e simultaneidade, é a “representação do tempo histórico” presente
no historiador que o leva a objetivar o mundo humano de uma certa
27


maneira, a organizá-lo de um certo modo, a distinguir e selecionar certos
objetos, a estabelecer determinadas técnicas, a construir determinados
conceitos, a optar por certos valores, a organizar a ação e a inércia. É só
nessa “representação do tempo histórico” que a realidade dos processos
históricos é reconhecível e conhecível, tem sentido e significado. (REIS,
2000, p.13-4).
Essa representação informa não apenas sobre o historiador, mas sobre
contexto em que a história é interpretada. Esta noção de representação do tempo
histórico é fundamental para compreender que a história é condicionada pelas
questões que orientam o historiador. Como se poderá observar nas sínteses sobre a
história do planejamento urbano, há sempre um conjunto de interrogações ao
passado que revelam pistas sobre o pensamento dos interrogantes. Como destaca
Reis (2000),
Aparentemente, primeiro, é a percepção das experiências humanas que cria
a representação do tempo histórico; depois, é essa representação que
organiza a percepção das experiências humanas. Mas não é tão simples,
pois a própria percepção só se daria no interior de uma representação do
tempo, sem a qual nenhuma “ordem” ou “forma” ou “intensidade” ou “ritmo”
poderia ser percebida. A representação do tempo histórico é a condição
subjetiva, do historiador e da sua sociedade, sob a qual todas as
experiências humanas podem se tornar inteligíveis. A história efetiva se
realiza segundo certas representações da temporalidade. A percepção das
experiências humanas não é jamais direta, imediata e muda, mas sempre
articulada por uma “representação”, por um saber simbólico. (REIS, 2000,
p.13-4).
Na área do planejamento urbano e regional há uma especificidade, de acordo
com Ribeiro (2007), pois os paradigmas não podem ser definidos apenas à maneira
de Thomas Khun, como o conjunto de questões compartilhadas por determinado
conjunto de cientistas, pois “a natureza essencialmente política da área e a sua
mutante construção disciplinar impedem uma interpretação apenas científica de sua
evolução”. A autora propõe a utilização da ideia de “norte” do pensamento, que além
de expressar “a natureza projetiva do planejamento
[...], constitui-se num campo de disputas políticas e ideológicas, mais ou
menos intensas a depender da composição das forças econômicas e sociais
de cada sociedade periférica e sua relativa autonomia frente aos comandos
do mundo”. A adoção dessa perspectiva evidencia uma importante
implicação nos estudos sobre a história do planejamento urbano e regional
na medida em que seus autores, a partir de “seus ideários e expectativas
políticas”, desenvolvem análises permeadas de seus próprios “diagnósticos
projetivos”, conferindo a estes estudos “um caráter mutlitemporal” (TORRES
RIBEIRO, 2007, p.23).

28


Esse caráter permite dizer que as análises históricas sobre o planejamento
urbano também informam sobre a perspectiva do analista e o contexto da análise.
Se esta afirmação é válida, então um esforço historiográfico (ou mais propriamente
de sociologia da ciência) pode contribuir para compreensão dos discursos que
orientavam a produção de teorias e paradigmas (“nortes”). Portanto, identificar as
questões orientadoras dos estudos históricos desenvolvidos nas últimas décadas
sobre o planejamento urbano no Brasil, já anuncia os principais elementos do novo
paradigma de planejamento em formação. No caso de Villaça, por exemplo, esta
opção é explícita.
Como fazer a historia do planejamento urbano se planejamento urbano só
existe no Brasil a partir mais ou menos da década de 1950. Se for mantido o
conceito atual (partindo-se então da década de 1950), não estaríamos
fazendo história, pois a história consiste precisamente no estudo das
mudanças. Se delimitarmos um período com base em um critério de
imutabilidade não estaremos fazendo história, pois impusemos a condição
de não haver mudança. A grande questão que se coloca ao se fazer a
história do planejamento urbano é precisamente esta: o que deu origem ao
plano diretor e ao tipo de planejamento urbano (na verdade discurso)
hegemônico hoje no Brasil? O que, ao se transformar (ao mudar), deu
origem a esse planejamento? Assim, não só se inicia o estudo da história do
presente para o passado (para só depois partir do passado para o
presente), mas também se caracteriza o objeto de estudo no passado. Só
assim se resolve a difícil questão de estudar a história de uma prática e do
um discurso que, tal como existem hoje, não existiam no passado. [...]
Começar do passado e prosseguir em direção ao presente significaria
sempre escolher arbitrariamente o início do processo e admitir,
erroneamente, que a partir desse início o percurso histórico só poderia ter
sido aquele que efetivamente ocorreu. (VILLAÇA, 2004, p.176).
Villaça toma como referência uma definição contemporânea de planejamento
urbano e procura as suas raízes em processos que lhe antecederam, o que é
diferente de procurar versões anteriores de planejamento urbano. Para analisar o
contexto histórico, cabe destacar aspectos que indicam transformações no curso do
planejamento urbano no Brasil e o sentido que é conferido a essas transformações,
que envolvem, no caso de Villaça (2004), mudanças de escala, propósito, sujeitos
envolvidos, entre outros. Lida dessa forma, evidenciam-se os condicionantes
presentes da percepção do tempo histórico. Por esse motivo, não é o caso de
refazer o percurso da história dos planos diretores como uma narrativa linear
evolutiva que sofre uma ruptura a partir da Constituição de 1988 e do Estatuto da
Cidade, tal como frequentemente se apresentam as periodizações do planejamento
urbano que justificam o ciclo recente de planejamento.
29


Neste capítulo, pretende-se apresentar uma breve síntese do investimento
político na apropriação do planejamento urbano, e mais especificamente dos planos
diretores, pela ideologia política da reforma urbana. Inicia-se com a crítica ao
planejamento anterior à promulgação da Constituição de 1988 – os diagnósticos e
estratégias dos primeiros planos urbanísticos, o planejamento compreensivo, o
planejamento integrado da SERFHAU etc. – e, em seguida, apresenta-se o processo
de progressiva construção do planejamento urbano politizado como forma particular
de planejamento alinhada à perspectiva da reforma urbana.
2.1 A CRÍTICA À FORMAÇÃO E À ORIGEM DO PLANEJ AMENTO URBANO NO
BRASIL
As reformas realizadas no mandato de Pereira Passos na Prefeitura do Rio de
J aneiro (1903-6) são consideradas, em diferentes referências, como a primeira
intervenção de conjunto resultante de um plano geral para a cidade – nos termos de
Villaça, é o primeiro exemplo de planejamento urbano strictu sensu. Tais reformas
implantam parcialmente e se espelham no estilo parisiense do Plano de
Melhoramentos de 1875, que já esboçava esta visão de conjunto (VILLAÇA, 2004,
p.196; LEME et al., 1999, p.358).
As reformas de Pereira Passos foram objeto de uma pesquisa que viria a se
tornar referência na análise desse período. Benchimol (1990), remetendo ao caráter
autoritário da reforma, aos despejos realizados para efetivação do projeto e às
transformações na forma de apropriação do espaço que se reivindicavam
“civilizadoras”, define Pereira Passos como o Haussmann tropical. O impacto do
trabalho de Benchimol deve-se, além de suas qualidades, ao conjunto de questões
que o orientou e a aderência destas às problemáticas candentes no final da década
de 1980. Como afirmou o próprio autor em entrevista mais recente,
“vivi um período em que se apostou muito no potencial das organizações
comunitárias urbanas. Tanto associações de moradores do asfalto, como
das favelas. E elas cumpriam um papel importante, pois tiveram a
capacidade de influenciar a implementação de políticas públicas pelo
Estado” (BENCHIMOL, 2007).
30


Neste sentido, seu trabalho também discute as resistências da população
12
às
intervenções de Passos e a própria formação das favelas nesse período. O
“planejamento” contra o povo, que aprofunda a segregação socioespacial
13
, é uma
representação que se pode depreender da pesquisa, corroborada em outras
referências pelo seu oposto, o atendimento aos interesses da elite e da valorização
imobiliária (KOK, 2005).
Além do caso do Rio de J aneiro, as intervenções urbanísticas pontuais, assim
como as propostas de planejamento globais que ocorriam pelo território nacional
compartilhavam o ideário do embelezamento e do saneamento, produzindo um
diagnóstico sobre as cidades brasileiras que enfatizava o caráter sanitarista e
“civilizador” das intervenções. Nesta perspectiva, é mais compreensível destacar a
história do pensamento urbanístico como fazem Leme et al. (1999) do que a do
planejamento urbano strictu sensu como faz Villaça (2004). Como destaca Azevedo
(2003), as interpretações no campo do planejamento urbano que se tornaram
predominantes sobre esse período enfatizam o aspecto repressivo do Estado, em
função do contexto dos próprios analistas nas décadas de 1980 e 1990.
Villaça (2004) também discute as reformas destacando o papel das elites
dominantes no processo e seu projeto de cidade que, essencialmente, busca lidar
com e superar a contradição fundamental com a qual se deparavam os
administradores da cidade: subsistir como burguesia moderna nacional, mas não se
realizar como tal na medida em que suas condições materiais e territoriais e
espaciais são a expressão do atraso, do colonialismo. Para Villaça, era preciso
instituir fisicamente o que se germinava social e culturalmente e as reformas de
Pereira Passos são a expressão da culminância da hegemonia da classe dominante
no trato do urbano e do seu pleno controle sobre os instrumentos de planejamento.
Assim, há uma similaridade entre as intervenções físicas e os mecanismos de
controle do uso do solo, o propósito de apropriação e segregação espacial. No caso
das reformas de Pereira Passos, essa apropriação demandava extirpar usos tais que
definiam determinados espaços da cidade como indignos da burguesia nascente e
isso só poderia se realizar por intervenções físicas mais radicais. Essas intervenções

12
Ver também (SEVCENKO, 1998, p.21-7)
13
Vale destacar, contudo, que essa segregação não se realiza perfeitamente, como atestam as
referências sobre ambulantes na Avenida Central (KOK, 2005).
31


demandaram condições ampliadas de hegemonia que não se observaram mais nos
períodos subsequentes, tal como defende Villaça (2004, p.197).
De acordo com Villaça (2004), no segundo momento do planejamento urbano
no Brasil – que trata do período compreendido entre 1930 e 1990 – a eficiência
passa a substituir o embelezamento e a sanidade como sentido visado do
planejamento. O que Villaça (2004) destaca, contudo, é o tecnicismo dos planos,
seu progressivo rebuscamento e “cientifização” que lhes conferiam certo caráter de
atividade intelectual autônoma sustentada na reverência à racionalidade. Esse
caráter racional permearia não apenas os planos, mas os discursos de justificação
das atividades do Estado de modo geral. Como destaca Monte-Mór (2008), as
proposições racionalistas respondiam com vantagens, em relação a outros
paradigmas do urbanismo, às exigências e à ideologia do desenvolvimentismo
(MONTE-MÓR, 2008, p.39). É desse período a disseminação do zoneamento e o
plano diretor é o discurso que o justifica, assim como a divisão social do espaço que
lhe é correlata. Tal como em Lefebvre, é destacado o caráter disciplinador do
urbanismo e do planejamento urbano.
Há também um destaque especial ao período de atuação do Serviço Federal
de Habitação e Urbanismo (SERFHAU) que, entre 1967 e 1973, financiou a
elaboração de 273 planos ou estudos urbanos, insistindo em uma perspectiva de
integração intraurbana. Aponta-se ainda o alto grau de dissociação entre os planos
elaborados e os investimentos efetivamente realizados nas cidades (MONTE-MÓR,
2008; BERNARDES, 1986; VILLAÇA, 2004). Essa questão constituirá uma das mais
recorrentes e incisivas críticas aos planos diretores pelos técnicos e militantes da
reforma urbana.
Com referência a estes eventos, Villaça propõe que a história do
planejamento urbano no Brasil “pode ser dividida em três grandes períodos”
(VILLAÇA, 2004, p.182), iniciando em 1875. Dessa data até 1930 os planos se
caracterizariam por enfatizar o melhoramento e o embelezamento das cidades. No
segundo período, de 1930 a 1990, o planejamento assume o caráter de definição
racional, sobre uma base técnico-científica, de soluções para os problemas urbanos,
notadamente a “ocupação desordenada do solo”, a supervalorização da terra urbana
e o processo de expansão periférica que lhe é correlato e a necessidade de otimizar
o aproveitamento da infraestrutura em face dos ditames do desenvolvimento
(MONTE-MÓR, 2008).
32


Finalmente, o terceiro período, afirma Villaça (2004, p.182), caracteriza-se
pela reação ao anterior. Essa afirmação, que corrobora as citações anteriores de
que o “novo plano diretor” deve se opor ao “antigo” modo de planejar as cidades,
torna essa periodização especialmente interessante para os propósitos desta tese. A
caracterização do último período como reação ao anterior denota, ao contrário do
que explicita, que a história anterior é interpretada por Villaça como oposição ao
presente. É importante destacar que Villaça (2004)
14
está orientado, de alguma
forma, não apenas pelas reivindicações de apropriação dos planos diretores pela
reforma urbana que aconteciam na década de 1990, mas, mais especificamente,
pelo próprio contexto da revisão do Plano Diretor de São Paulo e as disputas
políticas pela participação em sua elaboração.
Nas periodizações sobre a história do planejamento urbano (LEME, 1999;
VILLAÇA, 2004), o leitor (especialmente o leitor “planejador”) pode ser induzido a
concluir que com o início do pensamento urbanístico em 1895 se propõe a instituir
uma determinada ordem onde antes só havia o caos urbano, que não havia critério
racional ou método (para não utilizar precipitadamente o termo “plano”) na formação
das cidades coloniais, percepção questionável se consideradas outras leituras sobre
o urbano (ver ABREU, 1987). Não apenas havia critérios de “engenharia urbana”
como também legislação que estabelecia, pelos códigos de posturas de inspiração
portuguesa, normas para ocupação do território. Portanto, o que havia era outra
ordem e sua associação à imagem do caos é, acima de tudo, um ato político. Este
ato político institui uma dualidade entre ordem e caos ou certo e errado que revela
um aspecto fundamental das concepções de planejamento – conservadoras ou
progressistas, empreendedoras ou populares, estratégicas, subversivas ou
insurgentes etc. O plano pretende sempre corrigir distorções, erros, desordens ou
injustiças identificadas em seu diagnóstico em face de um projeto ideal. Como será
discutido no desenvolvimento desta tese, isto não é diferente para o planejamento
urbano politizado da reforma urbana.
A análise dessas referências sobre a história do planejamento também
permite delinear o “norte” dos planejadores e as representações dos historiadores,
contribuindo para formar um quadro de referência para o qual o novo planejamento
deveria ser antípoda. Tal como destaca Azevedo (2003) – possivelmente orientado

14
A primeira edição do livro é de 1999.
33


pelas suas próprias utopias urbanas ao enfatizar o aspecto integrador, culturalista e
organicista das intervenções propostas e realizadas por Pereira Passos –, a
produção teórica que analisou o planejamento urbano do início do século XX no Rio
de J aneiro se deu em um contexto marcado por mobilizações sociais que
reivindicavam a democratização do Estado brasileiro.
Obras como as de J aime Larry Benchimol, Lia de Aquino Carvalho, Maurício
de Abreu, Niemeyer Lamarão e Oswaldo Porto Rocha respondiam ao apelo
à redenção da cidade do Rio de J aneiro, uma urbe historicamente marcada
pela presença do Estado e de suas ações autoritárias no seu espaço
urbano. Esses trabalhos procuravam denunciar a associação do grande
capital privado com o Estado brasileiro no início do século XX, a fim de
aburguesar o espaço urbano em detrimento das camadas populares
(AZEVEDO, 2003, p.40).
A utopia da cidade democrática e os valores da participação e da apropriação
popular do espaço urbano constituem elementos do “norte” do pensamento sobre a
questão urbana para uma parcela dos intelectuais desde meados da década de
1970 até o final da década de 1980. Esta crítica à formação e à origem do
planejamento urbano no Brasil é contemporânea ou sucedânea das proposições do
planejamento advocatício e participativo da década de 1970 e, portanto, interroga o
passado sobre os aspectos autoritários do planejamento. Essas pistas permitem
esboçar o quadro de referência do “novo” planejamento urbano ou do planejamento
urbano politizado.
2.2 O PLANO DIRETOR E A REFORMA URBANA
Uma das primeiras referências que associa o plano diretor e a luta pela
reforma urbana é a publicação, em 1990, do livro organizado por Grazia de Grazia
intitulado “Plano Diretor como Instrumento de Reforma Urbana. Além de conter
artigos que analisavam o processo de aprovação da Constituição de 1988 e a
incorporação do plano diretor no capitulo da política urbana e discutiam os
conteúdos que deveriam orientar esses planos em uma perspectiva de reforma
urbana, o livro traz a apresentação da Carta de Princípios sobre o Plano Diretor,
elaborada durante o 2º Fórum Nacional sobre Reforma Urbana em 1989. Este dado
parece ser a expressão de mudança de perspectiva daqueles que se posicionavam
34


criticamente em relação ao planejamento urbano, mas, como se discutirá a seguir,
evidencia um fenômeno mais complexo.
Desde o debate durante a Constituinte, que testemunhou o surgimento do
Movimento Nacional pela Reforma Urbana (posteriormente Fórum Nacional da
Reforma Urbana – FNRU) até a Campanha Nacional do Plano Diretor Participativo,
observou-se uma disputa (simbólica e ideológica) pela apropriação do planejamento
urbano, no sentido de conferir-lhe novo conteúdo. Nas páginas a seguir, pretende-se
apresentar uma breve síntese desse processo.
2.2.1 O debate na constituinte
Apesar da intensa produção de conteúdo realizada nas últimas duas décadas
com o objetivo de conferir ao plano diretor um caráter de instrumento de reforma
urbana, é ainda recorrente a afirmação de que este instrumento foi imposto ao
movimento da reforma urbana na Constituinte. Como afirma Coelho (1990):
A proposta de planos diretores para cidades de mais de 20 mil habitantes,
incluída na constituição federal, não surgiu do Movimento Nacional de
Reforma Urbana. A rigor, ela surge do impasse e inexistência de acordo na
aprovação de instrumentos jurídicos e urbanísticos que garantissem a
efetivação de uma Reforma Urbana. Por outro lado, havia resistência, do
lado de parlamentares conservadores, em definir claramente a função social
da propriedade. Diante deste quadro se produziu o Artigo 182 da
Constituição Federal. A negociação foi transferida para cada município. E
isto está claro quando se afirma que a propriedade cumpre sua função
social quando atende as exigências fundamentais de ordenação expressas
no Plano Diretor (COELHO, 1990, p.38).
Esta ideia é assumida quase sem contestação, repetida com bastante
frequência em documentos produzidos durante a década de 1990 e com menos
ênfase a partir dos anos 2000. Apesar da ampla disseminação de que o capítulo da
política urbana foi conquistado pelos movimentos sociais a partir da proposta popular
da reforma urbana e do título de Constituição Cidadã conferido ao texto legal em seu
conjunto, há o reconhecimento de que a Constituinte, nos termos em que se
realizou, foi expressão da “transição pelo alto”. Como lembra Souza (1990), a
Assembleia Nacional Constituinte desponta como forma mais ‘apropriada’
da passagem do regime militar ao novo patamar democratizante,
configurado pelo pacto de poder da chamada Nova República; em outras
palavras, a Constituinte emerge como coroação do projeto de transição.
(SOUZA, 1990, p.14).
35


A forma de convocação da Assembleia Nacional Constituinte (ANC), as
condições de eleição dos parlamentares que a compunham e a própria conjuntura
política que levou um antigo político da ARENA à Presidência da República no
período posterior à ditadura militar, entre outros fatores, formaram um quadro que se
caracterizou pelo “o ritmo lento das reformas desencadeadas e o caráter decisivo
desempenhado pelas elites do regime autoritário e pelo caráter moderado das
mudanças ou ainda como a via da transição controlada que não implica a ruptura da
ordem política, nem desmantelamento do antigo regime” (SOUZA, 1990, p.9).
No início desse processo, foi constituída pela Presidência uma Comissão de
Estudos Constitucionais, também conhecida como Comissão Afonso Arinos,
responsável por apresentar referências preliminares ao trabalho dos constituintes.
Na questão urbana, essa comissão introduz o conceito de utilização socialmente
adequada da propriedade urbana, possivelmente inspirada nas referências à
propriedade rural, mas não aprofunda seu conteúdo. No entanto, essa questão já
havia sido abordada no artigo 2º do Projeto de Lei 775 de 1983
15
. A ideia de função
social da propriedade em discussão desde a primeira versão desse projeto,
esboçada em 1979, já sofria significativa resistência dos setores mais moderados ou
conservadores e a participação expressiva de parlamentares com tais orientações
políticas na Subcomissão da Questão Urbana e Transportes, condicionou o debate
sobre função social
16
(SOUZA, 1990).
No decurso da ANC, quando abordada a questão da propriedade urbana e
sua função social, apareceu, entre os progressistas, especial atenção à definição do
que se constituía como terra vazia, ociosa e subutilizada. A leitura da pesquisa de
Souza (1990) permite observar que os progressistas apresentavam maior
preocupação com as questões relacionadas ao uso do solo, à limitação do direito de

15
Essa discussão será tratada em mais detalhes no item 3.2 desta tese, mas é interessante observar
que o conteúdo e o papel do Projeto de Lei 775 de 1983 são frequentemente menosprezados. Uma
das poucas exceções é a de CARDOSO (2003) que destaca a importância (da formulação e de seus
formuladores) do PL 775/83 na formação do atual arcabouço institucional.
16
É importante destacar também que as audiências públicas, realizadas na etapa inicial, antes da fase
de propostas dos parlamentares, foram decisivas para redirecionar o tratamento da questão urbana
na ANC. Dessa etapa participaram representantes: i) do Estado (Ministério do Desenvolvimento
Urbano e Meio Ambiente, Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, Caixa Econômica
Federal e representantes do Poder Executivo municipal); ii) dos Empresários (Câmara Brasileira da
Indústria de Construção Civil); iii) do Movimento Popular (Movimento Nacional pela Reforma Urbana
e Confederação Nacional das Associações de Moradores); e (iv) dos profissionais de arquitetura e
urbanismo (Instituto dos Arquitetos do Brasil, Federação Nacional dos Arquitetos e Associação
Brasileira de Ensino de Arquitetura).
36


propriedade e ao reconhecimento do direito de posse. Quando se tratou das
questões afetas à moradia, limitaram-se a definir as condições de dignidade da
moradia (SOUZA, 1990, p. 87), pouco tratando de mecanismos para sua produção
ou acesso. Em certo sentido, é possível afirmar que havia um descompasso entre as
reivindicações dos movimentos sociais que participaram do processo
17
, que tinham a
habitação como objeto central, e as propostas dos progressistas e dos arquitetos
18
.
Os conservadores, por outro lado, demonstram especial interesse na produção
habitacional, reivindicando, com frequência, a retomada do BNH ou de aspectos que
o constituíam sob novas roupagens. Essencialmente, defendiam que o Estado
deveria viabilizar as condições financeiras para que a iniciativa privada produzisse
as habitações e pudesse encontrar compradores para realização do ciclo do capital
com o menor risco possível. Inclui-se aí a redução dos custos pela assunção das
responsabilidades com infraestrutura por parte do Estado e a desoneração dos
loteadores e construtoras, além da disponibilização de crédito para a população de
baixa renda (SOUZA, 1990, p. 86-9).
Há, contudo, um destaque que deve ser feito na definição de moradia digna
proposta pelo movimento popular: a consideração do direito à cidade. Os
progressistas também destacavam a regularização fundiária e a urbanização de
áreas ocupadas. No conjunto, essas defesas constroem uma associação importante
nas proposições progressistas: moradia e cidade são inter-relacionadas e a primeira
está submetida à segunda, com um sentido social. Diferem essencialmente das
proposições dos conservadores que abordam a moradia como mercadoria
individualizada e as decorrências desta abordagem na questão da terra, também
considerada apenas do ponto de vista do valor. A associação construída nas
propostas progressistas, contudo, tende a reforçar o papel do planejamento urbano
como instrumento de restrição da atuação das forças que produzem a cidade de
acordo com pressupostos do mercado (SOUZA, 1990).

17
A participação da CONAM na audiência pública que debateu o tema indicou maior detalhamento
nas questões relacionadas à provisão habitacional.
18
“A proposta dos arquitetos para a "questão urbana" repousa sobre três pilares: o primeiro, mais
fundamental, a determinação de subordinação do livre exercício da propriedade privada á sua
função social, em segundo lugar a garantia de que a receita transferida pela população, que vai para
o Estado através de impostos, tenha aplicação prioritária nas áreas social e coletiva; e, em terceiro
lugar, a Gestão Democrática da Cidade” (SOUZA, 1990, p.53). Fica evidente, nesta afirmação, que
a questão habitacional não é central nas propostas dos arquitetos, estando subordinada a aspectos
gerais da urbanização.
37


Essa ênfase aparecerá, também, em dois outros temas. A desapropriação,
um dos instrumentos jurídicos que foi objeto de maior número de propostas na
comissão e na subcomissão, é defendida pelos progressistas a partir da previsão
nos planos diretores das áreas desapropriáveis, ao passo que os conservadores e
moderados defendiam sua previsão em lei ou pela via judicial. No tema da
participação popular, exclusivamente defendido por progressistas, o planejamento
(plano diretor, plano de uso e ocupação do solo e programas habitacionais) aparece
com destaque, na medida em que se constitui como um dos objetos centrais da
participação, junto com a aplicação de recursos públicos e o poder de legislar.
Resumidamente, nas proposições dos progressistas, os instrumentos de
planejamento têm caráter essencialmente municipal e devem enfrentar aspectos
relacionados à: “repressão da especulação imobiliária, não utilização ou
subutilização de imóveis situados em áreas de interesse urbanístico, priorização das
camadas de mais baixa renda da população, harmonização da política agrícola com
a urbana” (SOUZA, 1990, p.97). A defesa do planejamento e da maior intervenção
estatal sobre o urbano (especialmente no combate à especulação imobiliária), por
parte dos progressistas, assenta-se na crença de que esta intervenção se daria
apoiada em um sistema de ampliação dos processos participativos e de deliberação
democrática (SOUZA, 1990, p.97). As constatações de Souza (1990), a partir da
exaustiva análise das atas do processo constituinte, contradizem parte da afirmação
de Grazia (1990) de que:
Na Constituinte a lógica da “ordem e do controle” ainda era predominante,
porém, foi questionado (sic) pelas emendas populares e pelos
parlamentares progressistas que entre outras propostas, reivindicavam dois
elementos de extrema importância: a função social da propriedade e a
participação da sociedade civil na gestão. O texto constitucional conciliou os
interesses dos setores populares subordinando-os ao Plano Diretor. De certa
forma, os movimentos populares estão cobertos de razão quando dizem que
o PD não foi uma conquista popular. Porém, por outro lado, o Plano Diretor é
hoje um instrumento constitucional revestido com outra roupagem, com novas
características, a partir desses dois elementos conquistados pelos setores
populares (GRAZIA, 1990, p.11. Grifo meu).
Essa percepção era divergente mesmo entre os militantes da reforma urbana.
Guimarães e Abicalil (1990), na mesma publicação de Grazia, polemizam:
Cabe aqui uma pequena discussão sobre o surgimento desta exigência
constitucional. Em primeiro lugar, trata-se de um instrumento de planejamento
largamente utilizado na década de 70, e com resultados duvidosos, em sua
maioria. Em segundo lugar, porque a exigência de um Plano Diretor para as
38


cidades com mais de 20.000 habitantes, aparece pela primeira vez no texto
da comissão de sistematização, não tendo sido proposta, anteriormente, pela
Subcomissão da Questão Urbana, nem pela Emenda Popular, nem pelo
lobby do capital imobiliário. Neste contexto, algumas questões se colocam: I)
Por que teria sido incluída esta exigência? II) Por que a função social da
propriedade – matéria que determina a aplicação do previsto nos incisos I, II e
III do parágrafo 4. do Artigo 182 – estaria sendo definida por um instrumento
de caráter tão técnico? Apesar deste ponto não ter sido, ainda, objeto de
estudos mais aprofundados é possível identificar duas hipóteses de
interpretação da problemática urbana que, a nosso ver, explicariam a inclusão
desta exigência no texto constitucional: a) A primeira seria baseada na visão
de que a configuração “caótica” que tanto as grandes quanto as médias
cidades brasileiras hoje apresentam é fruto do processo “desordenado” de
crescimento e que a partir do planejamento estes “males” poderiam ser
sanados. Neste sentido, propõe-se que a base de toda política urbana e de
expansão urbana deveria ser objeto de planos diretores. b) A segunda,
partiria da ideia de que a unificação do movimento popular pela Reforma
Urbana e, consequentemente, os avanços que obteve, poderiam ser freados
ou mesmo enfraquecidos com sua dispersão; daí deixar-se para uma
instância político-administrativa mais pulverizada (os municípios) definições
como função social da propriedade e, por conseguinte, das prioridades no
processo de desapropriação. (GUIMARÃES; ABICALIL, 1990, p.48).
De acordo com Souza, de fato o plano diretor não foi contemplado no 1º
Anteprojeto e sua ausência não foi criticada pelos parlamentares da subcomissão.
As críticas mais contundentes ao primeiro texto versaram sobre a não incorporação
de determinadas questões ligadas à habitação (SOUZA, 1990, p.106-7). Contudo,
uma aliança de parlamentares, de maioria progressista, propõe uma emenda que
substitui as referências ao direito à moradia e à função social da propriedade, tal
como expressas no 1º Anteprojeto, pelo conceito de “propriedade imobiliária
urbana”, remetendo ao debate já encampado pelo CNDU, nas audiências públicas
da Subcomissão. O destaque importante nesta emenda é a relevância que adquirem
os planos urbanísticos na subordinação da propriedade ao ordenamento urbano.
Entre outros aspectos, defende a separação do direito de construir e do direito da
propriedade, sendo o primeiro concedido pelo poder público ao proprietário segundo
determinações do Plano Diretor (SOUZA, 1990, p.110). Essa proposta goza de
simpatia dos setores conservadores e moderados em relação à submissão ao plano
diretor, apesar das críticas ainda recorrentes a qualquer restrição do direito de
propriedade. Resta, por fim, que parece ter sido o planejamento o ponto de
convergência entre progressistas, moderados e conservadores. Souza (1990)
observa que os instrumentos de planejamento são defendidos por parlamentares de
todos os campos políticos e afirma que “poderíamos supor que, de fato, prevalece o
enfoque do ‘planejamento’ como racional e neutro, dada a sua ‘desideologização’”
(SOUZA, 1990, p.98-9).
39


As referências que se seguem à aprovação do texto constitucional em
publicações ligadas a organizações e militantes da reforma urbana reforçam a ideia
de que o Plano Diretor não estava na pauta do MNRU na ANC, mas que, dada sua
“imposição” pelos setores conservadores, seria necessário “fazer do limão uma
limonada”
19
. No entanto, a considerar a contribuição de Tarrow (2009) sobre a
dinâmica dos movimentos sociais, é possível afirmar que a oportunidade política
aberta pela Constituinte para formação do MNRU também é acompanhada de
restrições e, além da conjuntura da transição pelo alto não favorecer os setores mais
progressistas, os próprios militantes não rejeitavam completamente a ideia do
planejamento urbano, apesar do simbolismo negativo do plano diretor. Da emenda
popular constam, ainda que secundariamente, duas referências a planos de uso e
ocupação do solo, que apesar da definição potencialmente distinta, indica que a
rejeição ao planejamento urbano pela proposta popular não tenha sido absoluta,
como se afirma frequentemente (BASSUL, 2004, p.66).
O redirecionamento, no núcleo da reforma urbana (de 63 para hoje), da
questão da moradia para a regulação do mercado e da propriedade, denota não
apenas a consolidação da perspectiva reformista que procura construir cidades
menos desiguais nos marcos do capitalismo, mas principalmente um parcial
deslocamento da centralidade da perspectiva do Estado como garantidor do direito a
moradia pela produção direta e para a afirmação das funções sociais da cidade e da
propriedade afirmadas pelo planejamento urbano. A função social da propriedade
resulta, então, em uma formulação abstrata capaz de conter múltiplos interesses e
sentidos. As disputas que se seguem, encampadas pelo movimento da reforma
urbana, na elaboração das constituições estaduais, das leis orgânicas municipais e
dos planos diretores, além do Estatuto da Cidade, se orientam por conferir um
sentido particular ao referido princípio.
2.2.2 A Formulação do Estatuto da Cidade e os Planos Diretores Pré-Estatuto
O processo constituinte forneceu os elementos básicos do discurso em
construção no movimento da reforma urbana, mas, como enfatiza Tarrow (2009),

19
Expressão atribuída a Raquel Rolnick, em entrevista realizada pelo autor deste trabalho com
Ermínia Maricato. MARICATO, E. Entrevista em 24 de fevereiro de 2011.
40


não se pode compreender a ação dos movimentos sociais apenas pelos seus
elementos simbólicos, pela narrativa. É necessário compreender também a forma
específica como esses elementos são mobilizados em contextos políticos (e
culturais) particulares. No período que se seguiu à promulgação da Constituição de
1988 houve uma intensa produção legislativa para elaboração das constituições
estaduais e leis orgânicas municipais. O movimento de reforma urbana esteve
mobilizado para intervir nestes processos procurando, em seus próprios termos,
garantir os avanços conquistados na Constituição de 1988
20
.
Além desses, dois outros fóruns institucionais, intercambiados na produção de
conteúdo, mobilizaram os militantes: i) a regulamentação dos dispositivos
constitucionais da política urbana, com o longo processo para aprovação do Estatuto
da Cidade e ii) a elaboração de planos diretores municipais. Nesse segundo fórum
houve uma produção significativa de conteúdo por parte, especialmente, de
urbanistas (arquitetos, advogados assistentes sociais etc.) ligados a gestões
municipais progressistas e de organizações não governamentais ligadas ao
movimento da reforma urbana, com destaque especial para o Instituto Polis e a
FASE. O objetivo era “reinventar” o plano diretor.
Por fim, gostaríamos de esclarecer que o texto procurou apenas registrar
algumas reflexões face à determinação constitucional que impôs a
elaboração de planos diretores urbanos. O afastamento inicial desta
exigência das demandas populares abriu, com relação à questão urbana, um
campo novo de processos sociais e políticos em curso, cujos resultados não
podem ser previstos [...] Neste sentido, torna-se indispensável a atualização
política e técnica deste instrumento [plano diretor] para que [...] não ocorram
recuos nas conquistas sociais. [...] A Constituição não detalha o conteúdo dos
planos, o que deixa em aberto a possibilidade da sua reinvenção (TORRES
RIBEIRO, 1990, p.23).
Nessa perspectiva, o movimento da reforma urbana apresentou a Carta de
Princípios sobre o Plano diretor, como resultado do 2º Fórum Nacional sobre a
Reforma Urbana realizado em outubro de 1989, um ano após a promulgação da
Constituição de 1988. Sinteticamente, destaca-se a ênfase na perspectiva de
democratização do planejamento, pois parte significativa do conteúdo da Carta se
refere às condições para elaboração de planos diretores que considerassem as
demandas populares.

20
Grazia de Grazia em entrevista ao autor. GRAZIA, G. de. Entrevista em 23 de março de 2011.
41


Nas prefeituras, observavam-se iniciativas de elaboração de planos diretores
seguindo princípios de reforma urbana. Tais princípios chegavam às prefeituras
pelas mãos dos “técnicos progressistas”, que eram alimentados, por sua vez, pelas
entidades representativas dos arquitetos (IAB, FNA, ABEA), pelas entidades que
compunham o MNRU e pelos partidos políticos, especialmente pelo PT, que
intercambiavam militantes com a reforma urbana. As iniciativas eram, então,
divulgadas como experiências inovadoras rumo ao direito à cidade, ao cumprimento
da função social da propriedade e à gestão democrática.
O Instituto Pólis foi um dos grandes disseminadores dessas experiências,
publicando cadernos, manuais, cartilhas que destacavam a implementação de
instrumentos jurídicos e urbanísticos em diversas cidades brasileiras, mas há
também publicações avulsas, textos para discussão e eventos que se multiplicaram
pelo país. Nesse processo, Porto Alegre (J ARDIM, 1996), Natal (TINOCO, 1996;
BENTES, 1997), Belo Horizonte (AMARAL, 1996), São J osé dos Campos
(SOMEKH; NERY J R., 1996), Diadema (HEREDA; NAGAI; KLINK; BALTRUSIS,
1997), Recife (BOTLER; MARINHO, 1997), entre outros passaram a constituir a
referência para as demais iniciativas de elaboração de planos diretores na
perspectiva da reforma urbana.
Há, contudo, dois destaques necessários: São Paulo e Rio de J aneiro. No
caso de São Paulo, a elaboração de um novo plano diretor durante a gestão de
Luiza Erundina (1989-1993) foi responsável por produzir ou sistematizar diversas
inovações a despeito da incapacidade de implementação naquele contexto político
(ZMITROVICZ, 1992; ROLNICK; SOMEKH, 1990). No mandato seguinte, com Paulo
Maluf na prefeitura, se aprofundam os mecanismos de privilégio do capital
imobiliário, com a emissão dos CEPACs (Certificados de Potencial Adicional de
Construção) na operação Faria Lima (WILDERODE, 1997). Essas disputas no
campo do planejamento urbano alimentam as posições de contestação e confronto
(TARROW, 2009) que contribuem para consolidação do discurso do movimento de
reforma urbana.
No Rio de J aneiro, também se expressava com mais evidência a disputa
entre o planejamento na perspectiva reformista, consubstanciado no Plano Diretor
de 1992, e os modelos do planejamento estratégico, expressos no Plano Estratégico
do Rio de J aneiro. Ironicamente, o Rio de J aneiro se constitui no benchmarking do
planejamento estratégico no Brasil (NOVAIS, 2010) e, por isso mesmo, em um dos
42


exemplos paradigmáticos sobre o qual convergia a crítica reformista, como, por
exemplo, na análise da "venda de exceções" urbanísticas nas operações interligadas
no Rio de J aneiro (CARDOSO; et al., 1997).
Esses casos, assim como a disputa com outros discursos sobre a questão
urbana e o planejamento, fornecem o inimigo necessário (DELEUZE; GUATARI,
1995) para a mobilização do consenso e identidade (TARROW, 2009, p.40-1) do
movimento da reforma urbana. Neste sentido, é possível ampliar a afirmação de
Bassul de que “o fato inegável é o de que essa variegada experimentação municipal
[...] foi decisiva para que o projeto de Estatuto da Cidade vencesse resistências e
superasse reações” (BASSUL, 2004, p.72). Deve-se considerar não apenas as
experiências de “sucesso” do ponto de vista da reforma urbana, mas as disputas em
torno do arcabouço jurídico institucional da política urbana brasileira. Assim,
divergindo da afirmação de que “a direita percebeu a possibilidade de morder os
instrumentos do Estatuto da Cidade”
21
, se deve reconhecer que o Estatuto
incorporou, na disputa pela sua aprovação, instrumentos orientados para afirmação
do direito à cidade e da função social da propriedade e outros orientados para a
competitividade e o empreendedorismo urbanos, mais especificamente, para a
promoção da atividade imobiliária. Como destaca Bassul (2004), referindo-se à
aprovação sem objeções nas comissões e no plenário da Câmara nas fases finais
da tramitação da lei,
Talvez porque as intenções dos dois blocos de opinião estivessem
taticamente dissimuladas – o MNRU ao ceder em suas propostas intentando
recuperar as perdas nas fases seguintes e o empresariado por conseguir
gradualmente incorporar instrumentos “benéficos para as atividades
imobiliárias” –, o projeto foi, para surpresa de muitos, aprovado sem
disputas. (BASSUL, 2004, p.107).
Contudo, apenas uma das partes afirma sua exclusividade, e a hipótese
explicativa dos motivos será explorada no capítulo 2 desta tese.

21
Fala de Benny Schwasberg no XIV Encontro da ANPUR em 2011.
43


2.2.3 Planos Diretores Pós-Estatuto e a Campanha dos Planos Diretores
Participativos
Logo após a aprovação do Estatuto da Cidade, ainda no período do Governo
Fernando Henrique Cardoso, houve um investimento inicial que contemplou pouco
mais de uma centena de municípios, com recursos a fundo perdido na linha de
desenvolvimento urbano da Caixa Econômica Federal, para elaboração de planos
diretores participativos. Em 2001, a publicação do Estatuto da Cidade: guia para
implementação pelos municípios e cidadãos, editado pelo Centro de Documentação
e Informação da Câmara dos Deputados e produzido pelo Instituto Polis, passa a ser
uma das poucas referências de que os municípios dispunham para elaboração de
seus planos. É também a mais disseminada em conjunto com cartilhas e
instrumentos de capacitação e sensibilização distribuídos em todo o país no Kit das
Cidades. Esse guia se constitui em uma espécie de código comentado, bem à
maneira dos manuais jurídicos, e os autores interpretam e discutem as formas de
aplicação e implementação da lei. Com a coordenação geral de Raquel Rolnick e
coordenação jurídica de Nelson Saule J r., o Guia enfatiza a interpretação orientada
pela perspectiva da reforma urbana. Apenas como exemplo, um dos títulos do guia
trata da “desapropriação para fins de reforma urbana”, renomeando a seção IV do
Estatuto da Cidade que trata da “desapropriação com pagamento em títulos”. Esta
ação pode ser considerada como uma das mais importantes, até aquele momento,
no esforço de afirmação hegemônica do conteúdo reformista do Estatuto da Cidade
e, por consequência, na afirmação da perspectiva do planejamento urbano
politizado.
Impulso maior nesse sentido ocorrerá com a criação do Ministério das
Cidades. No dia 19 de dezembro de 2002, o recém-eleito presidente Luiz Inácio Lula
da Silva anunciava oficialmente, em uma reunião com prefeitos do Partido dos
Trabalhadores, a criação do Ministério das Cidades, destacando o papel que deveria
desempenhar na aproximação entre governo federal e prefeituras
22
. A justificativa
era a necessidade de integração das políticas urbanas que, segundo documentos da

22
19/12/2002 - 15h00 “Lula confirma criação do Ministério das Cidades”. Folha verde São Paulo.
http://www1.folha.uol.com.br/folha/especial/2002/governolula/
44


equipe de transição, eram desarticuladas e irracionais
23
. Desde o programa de
governo, a questão do desenvolvimento urbano aparece com significativo destaque,
entendida como fundamental para a ampliação da produção, a melhoria do fluxo de
bens e serviços e da qualidade de vida da população urbana
24
. Possivelmente em
função da incorporação desses novos elementos, ou talvez do apelo discursivo da
ideia, a criação do ministério, que substituía a Secretaria de Desenvolvimento
Urbano, foi saudada como uma das mais importantes inovações naquele momento.
A poucos dias do final do seu mandato presidencial, Fernando Henrique Cardoso
afirmava: “Acho que o Lula está certo em criar o Ministério das Cidades”
25
.
Além da integração das políticas, da aproximação com as prefeituras e da
centralidade da questão urbana para o desenvolvimento do país e a melhoria da
qualidade de vida das pessoas, o Ministério das Cidades, na definição de seu
objetivo
26
e nos discursos que justificavam sua existência, se apresenta como
solução institucional para o atendimento da demanda dos movimentos sociais
urbanos e da reforma urbana. Nessa perspectiva, o Ministério das Cidades também
aparece, em diversas referências, como uma das pastas da área social, pois o
direito à cidade, bandeira recorrente nos discursos da reforma urbana, defende a
cidade não apenas como lócus do desenvolvimento econômico, mas também como
espaço de sociabilidade, de integração cultural, de redistribuição econômica e de
garantia da dignidade humana. Se considerado sob esse ponto de vista, enunciava-
se como um projeto significativamente distinto daquele apresentado no programa de
governo do candidato J osé Serra, que enquadrava as questões da habitação, do
saneamento básico e do transporte urbano como investimentos na área da
construção civil com o objetivo de gerar empregos
27
.

23
08/12/2002 - 03h45 “Relatórios sugerem nova estrutura de poder”. Folha verde São Paulo.
http://www1.folha.
uol.com.br/folha/brasil/ult96u43297.shtml
24
Programa de governo.
25
19/12/2002 - 06h15 "Como enfrentei a inflação, agora é a vez da violência" da Folha de S.Paulo, em
Brasília. http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u43711.shtml
26
Combater as desigualdades sociais, transformando as cidades em espaços mais humanizados,
ampliando o acesso da população à moradia, ao saneamento e ao transporte. Esta é a missão do
Ministério das Cidades, criado pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva em 1º de janeiro de 2003,
contemplando uma antiga reivindicação dos movimentos sociais de luta pela reforma urbana. Ao
Ministério compete tratar da política de desenvolvimento urbano e das políticas setoriais de
habitação, saneamento ambiental, transporte urbano e trânsito.
(http://www.cidades.gov.br/ministerio-das-cidades Acesso em 31 de J aneiro de 2010).
27
(folha http://www1.folha.uol.com.br/folha/especial/2002/eleicoes/candidatos-serra-programa-
03.shtml).
45


Essa vinculação, no entanto, vai bastante além do compartilhamento de
valores ou do discurso. De acordo com um levantamento realizado por Gusso
(2012), verifica-se que entre os cinco secretários do mandato de Olívio Dutra no
Ministério das Cidades (2003 a 2005), havia ao menos uma indicação direta do
Fórum de Reforma Urbana (Secretaria de Programas Urbanos – Raquel Rolnik)
além de outros nomes como J orge Hereda (Secretário de Habitação) e Ermínia
Maricato (Secretária Executiva) que foram apoiados por movimentos sociais ou
participaram do movimento da reforma urbana. Nos seus primeiros anos, os
documentos oficiais e institucionais elaborados pelo Ministério das Cidades,
responsável pela política urbana, remetem, e de certo modo procuram responder,
aos princípios da reforma urbana e às demandas dos movimentos sociais ligados à
reforma urbana.
A instituição do processo de Conferências das Cidades também reforça e
reafirma este ideário. A primeira Conferência teve por objeto, além da criação do
Conselho Nacional das Cidades, o debate e aprovação de um texto base, produzido
pelo corpo técnico do Ministério, que expunha as diretrizes gerais da política urbana
brasileira e seu conteúdo expressava a forte inspiração reformista. O controle
(parcial), portanto, dos aparelhos de produção ideológica do Estado municia o
movimento da reforma urbana na disseminação do seu discurso.
Passados, no entanto, dois anos, ocorre um rearranjo na aliança político-
partidária de sustentação do Governo Federal e o Ministério das Cidades passa para
a cota do Partido Progressista. Essa mudança levou à saída de parte da equipe que
compunha o campo da reforma urbana no Ministério. Mantém-se, no entanto, a
Secretaria de Programas Urbanos sob a responsabilidade de Raquel Rolnick. Uma
das ações desenvolvidas pela secretaria foi a Campanha “Plano Diretor Participativo:
Cidade de Todos”, nos anos de 2005 e 2006. Conjugada à obrigatoriedade legal,
prevista no Estatuto da Cidade, de que municípios deveriam ter seus planos
diretores aprovados cinco anos após a promulgação do Estatuto o efeito da
campanha foi a proliferação de planos no período compreendido entre 2006 e 2007.
Além da observação do aumento expressivo de municípios que informam
possuir plano diretor a partir de 2008, dados do Perfil Municipal de 2008, indicam
que 62% dos 1878 planos diretores vigentes foram criados após 2005 e outros 20%
estavam em revisão na época da pesquisa.

46


TABELA 1 - MUNICÍPIOS POR CLASSE DE TAMANHO DA POPULAÇÃO QUE INFORMARAM
POSSUIR PLANO DIRETOR POR ANO DE PESQUISA
Classe de tamanho da
população
2001 2004 2005 2008 2009
Até 20.000 Hab. 407 376 279 575 885
De 20.001 a 100.000 Hab. 395 408 350 1.045 1.162
De 100.001 a 500.000 Hab. 146 166 144 222 231
Mais de 500.000 Hab. 32 34 32 36 40
Total 980 984 805 1.878 2.318
Fonte: IBGE, Perfil dos Municípios (2001, 2004, 2005, 2008, 2009).
Essa intensa “ação planejadora”, como costumava definir Ana Clara Torres
Ribeiro, resultou em um atendimento expressivo da obrigação legal estabelecida no
Estatuto da Cidade. Em 2009, 87% dos municípios com mais de vinte mil habitantes
informavam possuir planos diretores e outros 10% informavam que o tinha em
elaboração (MUNIC, 2008 e 2009).
23%
31%
26%
77%
85%
65%
42%
10% 9%
7%
15%
31%
99%
75%
76%
97%
97%
100%
91%
100%
100%
18%
18%
14%
34%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
2000 2002 2004 2006 2008 2010
Até 20.000 Hab.
De 20.001 a 100.000 Hab.
De 100.001 a 500.000 Hab.
Mais de 500.000 Hab.
Total

FIGURA 1 - EVOLUÇÃO DO PERCENTUAL DE MUNICÍPIOS POR CLASSE DE
TAMANHO DA POPULAÇÃO QUE INFORMARAM POSSUIR PLANO DIRETOR POR ANO
DE PESQUISA
Fonte: IBGE, Perfil dos Municípios (2001, 2004, 2005, 2008, 2009).
Em relação ao conteúdo, como se discutirá a seguir, houve uma importante
incorporação do ideário da reforma urbana, que foi apoiado pela disseminação de
guias, matérias e cartilhas
28
, tanto pelo próprio Ministério das Cidades, quanto por
organizações do FNRU. Além disso, a coordenação nacional da campanha e as

28
P.ex.: Plano Diretor Participativo: guia para a elaboração pelos municípios e cidadãos
(ROLNICK, 2004) e Plano Diretor Participativo (ROLNICK; SCHASBERG; PINHEIRO, 2005).
47


coordenações estaduais foram compostas por representantes de governos,
entidades técnicas e profissionais, movimentos sociais e populares e ONGs
(SANTOS J R.; SILVA; SANT’ANA, 2011, p.16), muitos dos quais ligados ao FNRU.
A despeito da permanência, em termos de produção e disseminação, de
outros ideários urbanos, por agências internacionais, associações empresariais,
institutos de pesquisa e, fundamentalmente, administrações municipais e estaduais
orientadas por valores distintos daqueles que constituem o núcleo da reforma
urbana, testemunhou-se no período recente o predomínio do ideário do direito à
cidade, da função social da propriedade e da gestão democrática. Isso não significa
que as cidades se transformaram na expressão da justiça e equidade sociais, porém
é necessário compreender os efeitos desse processo.
48


3 A CRÍTICA AO URBANISMO REFORMISTA E A CRÍTICA DA CRÍTICA
As organizações e os movimentos sociais ligados à reforma urbana
constituem, pelo menos discursivamente, uma das principais forças na formação do
Ministério das Cidades e na formulação da política urbana brasileira, com a
capacidade de transformar suas bandeiras históricas, como a gestão democrática e
o cumprimento da função social da propriedade, em princípios da referida política.
Parte significativa desses movimentos e organizações se articula em torno do Fórum
Nacional de Reforma Urbana (FNRU)
29
, que é
“uma coalizão de organizações que reúne movimentos populares,
organizações não governamentais, associações de classe e instituições
acadêmicas e de pesquisa em torno da defesa da reforma urbana, da
gestão democrática e da promoção do direito à cidade” (SANTOS J R, 2009,
p. 10).
Em que pese os divergentes relatos sobre a formação do FNRU e sem
pretender caracterizá-los como elementos de um palimpsesto histórico a que se
refere George Orwell (2009), é possível afirmar que “a articulação de movimentos
populares e entidades que defenderam a Emenda Popular de Reforma Urbana”
(GRAZIA, G de, 1993, p.6) esteve em sua origem. A inserção de um capítulo de
política urbana na Constituição Federal de 1988 foi influenciada pela participação de
entidades de representação profissional, sindicatos, organizações não
governamentais, associações de moradores de bairros e de favelas, entre outros
articulados sob a guarida da reforma urbana. Nos anos seguintes, essa articulação

29
A coordenação do FNRU é composta pelas seguintes organizações e movimentos: FASE -
Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional; CONAM – Confederação Nacional de
Associações de Moradores; CMP - Central de Movimentos Populares; MNLM – Movimento Nacional
de Luta pela Moradia; UNMP – União Nacional por Moradia Popular; Action Aid do Brasil; AGB –
Associação dos Geógrafos Brasileiros; ANTP – Associação Nacional de Transportes Públicos; Bento
Rubião - Centro de Defesa dos Direitos Humanos; CAAP – Centro de Assessoria à Autogestão
Popular; COHRE Américas – (Centro pelo Direito à Moradia contra Despejos); Conselho Federal do
Serviço Social; Habitat para Humanidade; IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Municipal;
IBASE – Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas; FENAE – Fed. Nacional das
Associações de Empregados da Caixa Econômica; FENEA – Federação Nacional dos Estudantes
de Arquitetura e Urbanismo do Brasil; FISENGE – Federação Interestadual dos Sindicatos de
Engenharia; FNA – Federação Nacional dos Arquitetos e Urbanistas; POLIS – Instituto de Estudos,
Formação e Assessoria em Políticas Sociais; ABEA – Associação Brasileira de Ensino de
Arquitetura e Urbanismo; Observatório das Metrópoles; FSRE - Fórum Sul de Reforma Urbana;
FNERU - Fórum Nordeste de Reforma Urbana; FAOR - Fórum Amazônia Oriental; FAOC - Fórum
Amazônia Ocidental; CENDHEC - Centro Dom Helder Câmara de Estudos e Ação Social; Terra de
Direitos.
49


consolidou-se realizando o I, II e III Fórum Nacional de Reforma Urbana, em
dezembro de 1988, 1989 e 1991, respectivamente (GRAZIA DE GRAZIA, 1993, p. 5-
9). Desde o início, esse Fórum contava com a participação expressiva de ONGs na
coordenação das atividades, especialmente a FASE e o Instituto Polis, e de
entidades representativas de profissionais (engenheiros, geógrafos, arquitetos e
urbanistas). Além desses, compunham a coordenação: (i) o Movimento Nacional de
Luta por Moradia (MNLM)
30
; (ii) a União dos Movimentos de Moradia, atual União
Nacional por Moradia Popular (UNMP)
31
; (iii) a Pró-Central de Movimentos
Populares, atual Central de Movimentos Populares (CMP)
32
; e (iv) a Confederação
Nacional das Associações de Moradores (CONAM)
33
. Esses movimentos populares
constituiriam a base social da atuação do FNRU.
Articulados, as entidades e os movimentos ligados à reforma urbana
construíram uma agenda centrada em alguns princípios fundamentais. Uma das
referências primeiras é o Tratado sobre a Questão Urbana: por cidades, vilas e
povoados, justos, democráticos e sustentáveis, elaborado durante Fórum
Internacional de Reforma Urbana, realizado entre os dias 31 de maio e 4 de junho
de 1992 como parte das atividades paralelas à Conferência das Nações Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Nesse tratado, destacam-se três
princípios: (i) Direito à Cidadania; (ii) Gestão Democrática da Cidade; (iii) Função

30
O Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM) foi criado durante o I Encontro Nacional de
Movimentos de Moradia realizado em 1990, com representação de 13 estados. A ocupação de
áreas e imóveis urbanos desocupados ou “improdutivos”, a exemplo do seu correlato rural, o
Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST), constitui a principal estratégia de luta de seus
integrantes desde antes de sua criação (http://mnlm.net e http://www.forumreformaurbana.org.br)
31
A União Nacional por Moradia Popular (UNMP) iniciou sua articulação em 1989, a partir da União
dos Movimentos de Moradia de São Paulo, e consolidou-se a partir do processo de coletas de
assinaturas para o primeiro Projeto de Lei de Iniciativa Popular que criou o Sistema, o Fundo e o
Conselho Nacional por Moradia Popular no Brasil. Com influência da metodologia das Comunidades
Eclesiais de Base, de onde se originam grandes partes de suas lideranças, a atuação da União
ocorre em áreas de favelas, cortiços, sem-teto, mutirões, ocupações e loteamentos na perspectiva
da autogestão e dos mutirões populares na luta pela moradia (http://www.unmp.org.br e
http://www.forumreformaurbana.org.br)
32
A Central de Movimentos Populares (CMP), constituída em 1993 no município de São Bernardo do
Campo, a partir da Articulação Nacional dos Movimentos Populares e Sindicais (ANAMPOS) e,
posteriormente, da Comissão pró-Central de Movimentos Populares “é um instrumento político de
articulação dos movimentos populares para reivindicar políticas públicas com participação popular e
construir uma sociedade anti-capitalista” (http://cmpceara.blogspot.com e
http://www.forumreformaurbana.org.br)
33
A Confederação Nacional das Associações de Moradores (CONAM) foi fundada no dia 17 de janeiro
de 1982 e representa e organiza as federações estaduais, uniões municipais e associações
comunitárias, entidades de bairro e similares em torno da defesa da universalização da qualidade de
vida, incluindo: a luta pela moradia digna, saúde, transporte, educação, meio ambiente, trabalho,
igualdade de gênero e raça e democratização em todos os níveis (http://www.conam.org.br)
50


Social da Cidade e da Propriedade (GRAZIA DE GRAZIA, 1993, p. 284). Além
desses pontos, SANTOS J R (2009, p.8-11) destaca ainda a “municipalização da
política urbana [...] e a inversão de prioridade no tocante à política de investimentos
urbanos” como elementos fundamentais da agenda da reforma urbana, que vêm
sendo construídos desde a década de 1960 e que compõem aquilo que o autor
denomina um ideário reformista em disputa desde o processo de redemocratização.
Uma referência esclarecedora da atuação do FNRU é o enfrentamento da
“espoliação urbana” definida por Kowarick (1979) como
o somatório de extorsões que se opera através da inexistência ou
precariedade de serviços de consumo coletivo que se apresentam como
socialmente necessários em relação aos níveis de subsistência e que
agudizam ainda mais a dilapidação que se realiza no âmbito das relações
de trabalho. (KOWARICK,1979, p.59)
No relatório do encontro nacional do FNRU no ano de 2003, em que consta a
proposta de uma plataforma para a política de desenvolvimento urbano, se afirma:
O processo de urbanização no Brasil, acelerado e caótico, atendeu aos
interesses do desenvolvimento e da produção capitalistas, em um modelo
de acumulação desigual, que excluiu sistematicamente a maioria da
população do acesso a bens, serviços e direitos. Assim, as cidades
brasileiras se constituem em importantes mecanismos de reprodução e
acumulação do capital. A forma como estão (des)organizadas e
(des)ordenadas se converte em meio de acumulação de capital.
Transformando-se, simultaneamente, em um mecanismo de “espoliação
urbana”, onde violência e precariedade estão intrinsecamente ligadas.
Dentro da lógica de mercado, exacerbada pela globalização, vemos emergir
formas de marginalização, expressas na segregação residencial e social.
(FNRU, 2010).
A formulação desses princípios que constituem o ideário reformista é a
expressão mediada de uma reivindicação fundamental: a cidade. Uma reivindicação
feita pelos não contados, para usar a expressão de RANCIÉRE (1995) e Oliveira
(2007). Essa ideia, frequente na literatura brasileira sobre o urbano, remete à noção
de que a produção das cidades desconsidera (ou considera como externalidade,
efeito indesejado, consequência) a pobreza e, em decorrência disso, o zoneamento,
a produção habitacional, a prestação de serviços (enfim, o planejamento urbano),
seriam feitos apenas para uma parcela da população (ROLNICK, 1997), que é
aquela que se confunde com o todo, em referência, novamente, à tese de
RANCIÉRE (1995). As lutas sociais instituem, pelo conflito, uma divisão: os cidadãos
das favelas e das ocupações – transgressões da ordem jurídica – quando
51


reivindicam ser considerados pela política urbana, por exemplo, instituem “esses
mundos litigiosos, esses mundos paradoxais em que se revelam dois recortes do
mundo sensível” (RANCIÉRE, 1995, p.375): aquele em que os favelados existem e
aquele em que não existem como sujeitos políticos. Enfim, institui a cidade
continente da não cidade.
A tradução dos princípios apontados em prática política pode ser interpretada
como luta por reconhecimento
34
, tal como proposto por Honneth (2003), na medida
em que se trata do reconhecimento de direitos e, em ultima instância, do
reconhecimento social entendido como luta pela superação da expressão
institucional do desrespeito, da forma contemporânea de injustiça que se impõe à
uma “conception of the good life” (HONNETH, 2003, p.114). Faria (2010) lembra que
a categoria “luta pelo reconhecimento” foi proposta por Hegel desde os
chamados “escritos de J ena” (ou seja, estudos realizados entre 1801 e
1806, período em que Hegel residia e lecionava em J ena). É desta fase que
vêm as ideias que estão sendo reatualizadas e reintroduzidas no debate
filosófico e das ciências sociais para explicar as origens dos conflitos
sociais. Assim, o tema do reconhecimento tem ocupado um lugar de
destaque na filosofia desde que Hegel, ao interpretar o conflito como
mecanismo de transformação social na construção de uma sociedade em
que as relações sociais são mais estruturadas, introduz a categoria do
respeito e do reconhecimento intersubjetivo como o motor destes conflitos.
(FARIA, 2010, p.1).
Retomando a perspectiva hegeliana, em conjunto com a análise de outros
autores, tal como Charles Taylor e Nancy Fraser, Honneth (2003) propõe que o
reconhecimento passa por lutas que buscam conferir significância na esfera pública,
instituir identidades coletivas e construir equidade legal. Nessa concepção, a
incorporação dos princípios propugnados pelo Fórum de Reforma Urbana em
diferentes esferas institucionais representaria um esforço de reconhecimento, pois
pretenderia, sinteticamente, a afirmação, no arcabouço jurídico-institucional, do
direito à cidade aos espoliados urbanos.
Nessa perspectiva, o FNRU estabelece um conjunto de ações e estratégias
que visam incidir na formulação, na regulação, no financiamento e na gestão de
políticas urbanas, incluindo a afirmação de uma perspectiva própria de planejamento
urbano. Como afirma Santos J r. (2009)

34
Como se observará a seguir, a perspectiva do dissenso de RANCIÉRE (1995) não pode ser
interpretada como equivalente à formulação de Honneth (2003) sobre o reconhecimento.
52


As proposições que sintetizam a proposta da reforma urbana podem ser
sistematizadas nos seguintes pontos: a) a afirmação do direito à cidade e da
função social da propriedade e da cidade como princípios fundantes da
reforma urbana [...], b) a instituição da gestão democrática da cidade [...], c)
a implementação de reformas nas relações intergovernamentais com a
descentralização e municipalização da política urbana [...], d) o
fortalecimento da regulação pública do solo urbano [...], e) a inversão de
prioridades no tocante à política de investimentos urbanos [...], f) a
afirmação de uma nova concepção de planejamento urbano fundada na
ideia do planejamento politizado, ou seja, a partir da identificação do espaço
urbano como uma “arena onde se defrontam interesses diferenciados em
luta pela apropriação de benefícios em termos de geração de rendas e
obtenção de ganhos de origem produtiva ou comercial, por um lado, e em
termos de melhores condições materiais e simbólicas de vida, por outro”
(RIBEIRO; CARDOSO: 2003, 109), é proposto um “pacto territorial em torno
dos direitos e garantias urbanas” (ibiden: 110). Assim, o próprio plano diretor
é redefinido como um instrumento de planejamento de afirmação da reforma
urbana. (SANTOS J R., 2009, p.12).
Referenciado nesse novo tipo de planejamento, o movimento da reforma
urbana se envolveu em sua disseminação, participando ativamente da Campanha
Nacional dos Planos Diretores Participativos (SANTOS J R., 2009, p.38). Por outro
lado, este caminho é tomado por alguns críticos como expressão da
institucionalização e perda de ofensividade do movimento.
O objetivo deste capítulo é propor uma leitura sobre o lugar do plano diretor
na ideologia política da reforma urbana, recuperando, para tanto, as críticas à sua
incorporação. Inicialmente estas críticas serão apresentadas procurando extrair-lhes
os núcleos conceituais que as fundamentam. Em seguida, trata-se de apontar os
limites destas críticas e a partir de novas chaves de leitura, fundamentadas no
reconhecimento destes limites, propor uma interpretação do plano diretor como
elemento coagulação de aspectos simbólicos cumprindo uma função propriamente
ideológica na afirmação do discurso da reforma urbana.
3.1 DOS RECURSOS TEÓRICOS E CONCLUSÕES DA CRÍTICA
Eagleton (1991) propõe uma interessante leitura sobre a função da crítica na
sociedade moderna, defendendo a tese de que a crítica atual perdeu sua relevância
social na medida em que se restringe ao ambiente interno das academias ou se
constitui em ramo da indústria literária. Em seu texto, argumenta que,
paradoxalmente, o surgimento da crítica na Inglaterra do século XVIII cumpriu o
papel de expressar discursivamente um novo consenso político da burguesia
53


emergente, contra o Estado absolutista. Em sua origem, portanto, constituiu-se como
dimensão simbólica de uma contraesfera pública que colocava em xeque as
relações de poder ainda estabelecidas segundo valores pré-iluministas, mas ao
mesmo tempo estabelecia os limites da constituição dos novos sujeitos políticos:
aqueles que estavam autorizados, pelo discurso racional, a questionar a ordem
35
.
A crítica atual, na concepção de Eagleton (1991), não cumpriria nenhum
papel significativo na sociedade moderna a não ser que superasse “os limites entre a
instituição acadêmica e a sociedade política, que a ausência de uma contra-esfera
pública põe em evidencia” (EAGLETON, 1991, p.107), em direção a uma luta contra
o Estado burguês.
Os textos de Villaça (2005), Burnett (2009) e Maricato (2011), que serão
analisados a seguir, podem ser lidos sob esta perspectiva: posicionam-se
explicitamente contra o “aburguesamento” da luta urbana ao adotar, como estratégia
principal, a via institucional. Em que pese os investimentos realizados, sejam por
movimentos sociais, organizações ou governos, na direção de conquistas jurídicas e
institucionais, esses autores questionam a efetiva realização dos pressupostos e
princípios evidenciados no Estatuto da Cidade por meio dos planos diretores e o
papel que tais planos de fato cumpririam na produção do urbano, no ordenamento
do território e no estabelecimento de diretrizes de ação dos setores públicos e
privados.
Burnett (2009), especialmente, traduz a crítica ao plano diretor participativo
em crítica à ideologia reformista do movimento da reforma urbana. Contudo, não se
pode afirmar, sem que se aprofunde a análise, que a produção política e intelectual
consubstanciada no FNRU esteja afastada do questionamento sobre a produção
capitalista das cidades e, em parte, sobre o próprio Estado capitalista. Menos ainda,
se pode afirmar que seja uma crítica afastada da política. Sendo assim, cabe
analisar mais detalhadamente a relação entre a “crítica reformista” do FNRU e a
crítica à crítica dos autores supracitados.

35
“É esta, de fato, a ironia da crítica iluminista: enquanto seu apelo aos padrões da razão universal
significa uma resistência ao absolutismo, o gesto crítico em si é tipicamente conservador e corretivo,
revendo e ajustando fenômenos específicos a seu implacável modelo de discurso. A crítica é um
mecanismo reformativo, punindo os desvios e reprimindo a transgressão; contudo, essa tecnologia
jurídica é aplicada em nome de certa emancipação histórica. A esfera pública clássica envolve uma
reorganização discursiva do poder social, desenhando as fronteiras entre as classes sociais
enquanto divisões entre os que desenvolvem uma argumentação racional e os que não o fazem”
(EAGLETON, 1991, p.6)
54


Villaça (2012) questiona, fundamentalmente, “a sobrevivência da ideia de
Plano Diretor na sociedade brasileira, por décadas e décadas, apesar da
inoperância desse tipo de plano” (VILLAÇA, 2012, p.201). A linha de argumentação,
antes de formular a resposta, procura validar a pergunta afirmando: (i) a permanente
remissão – nos discursos correntes ou no senso comum – ao planejamento urbano
(ou à falta de) como instrumento fundamental, traduzido em plano diretor, para
enfrentar os principais problemas da urbanização e (ii) que a despeito da existência
de inúmeros planos ou leis, de diferentes esferas federativas, que têm por finalidade
regular o processo de urbanização, os seus efeitos são pífios.
Desde que a ideia de Plano Diretor surgiu no Brasil há sete décadas, não se
tem notícia de uma cidade brasileira, uma administração municipal sequer,
que tenha sido minimamente pautada, mesmo que por poucos anos, por um
Plano Diretor com um nível de abrangência, ambições e objetivos que
ultrapassassem significativamente os do zoneamento. (VILLAÇA, 2005,
p.17).
Revelando estranheza diante dessa dissociação, Villaça (2012) argumenta
que a “sobrevivência do Plano Diretor só pode ser compreendida se ele for encarado
como uma ideologia que pretende explicar os problemas urbanos pela falta de
planejamento”, ocultando a verdadeira origem destes problemas: “a miséria, a
desigualdade e a injustiça sociais”. Esse recurso ideológico seria operado pelas
elites dominantes como instrumento que lhes conferiria certa isenção de
responsabilidades sobre tais problemas (VILLAÇA, 2012, 203-5).
A sustentação da tese de Villaça (2005, 2012) está, porém, em uma
concepção de ideologia que sempre se associa à elite dominante, ou seja, a
ideologia é sempre ideologia dominante, não existindo outras ideologias nas práticas
sociais que não seja a dominante. Além disso, a sua análise induz a compreender a
ideologia como uma fábula sem conexão com a “realidade concreta”, uma “cortina
de fumaça”, como se fosse um recurso de prestidigitação que cria uma ilusão sobre
a realidade urbana e deve pressupor, na condição de unicidade do discurso
ideológico eficaz, a ingenuidade dos demais sujeitos sociais ou uma surpreendente
e efetiva força ilusória da ideologia. Essa concepção de ideologia será objeto de
discussão a seguir neste trabalho, mas no momento é importante destacar que
Villaça (2012) distingue o plano diretor, ao defini-lo como recurso ideológico da
classe dominante, das “lutas concretas” dos movimentos sociais urbanos,
questionando sua relação com a função social da propriedade. Conclui, a despeito
55


da função ideológica que ele próprio sugere, que o plano diretor seria inútil e
desligado da realidade concreta.
Se Villaça (2012) trata o plano diretor como elemento alienado das lutas
sociais e da função social da propriedade, Maricato (2011) e Burnett (2009), por
outro lado, o questionam como instrumento de reforma urbana, apropriado e
prestigiado pelos movimentos sociais e depositário de esperanças de reversão da
dinâmica de mercantilização da terra. Como afirma Maricato (2011),
partindo de uma posição crítica ao Plano Diretor e ao planejamento urbano
em seus primórdios, o FNRU passou a localizar esses temas como centro
de sua ação a partir de 2003 e especialmente em 2005 durante a campanha
do Plano Diretor Participativo, promovida pelo Ministério das Cidades.
36

(MARICATO, 2011, p. 153)
Para Maricato (2011), esse processo se deu em uma conjuntura marcada
pela progressiva “institucionalização” do FNRU com o concomitante abandono da
luta anticapitalista. Esse “equívoco”, presente em diversos movimentos, sindicatos e
partidos, com destaque para o PT, produziram uma “guinada conservadora” na qual
“tudo se passa como se os governos, seguindo as leis e os planos, e formando
parcerias, sempre que necessário, pudessem superar problemas que são históricos
e estruturais“ (MARICATO, 2011, p.153-9).
A participação ativa do FNRU na Campanha dos Planos Diretores
Participativos, em 2005, revelaria a plena incorporação do plano diretor como objeto
da ação dos movimentos sociais, a despeito do descrédito que, na perspectiva de
Maricato (2011), havia quando da sua incorporação na Constituição de 1988
37
. Além
disso, a campanha denunciaria o “esgotamento da trajetória dos governos urbanos
de ‘novo tipo’”, pois, apoiando-se nas conclusões de Burnett (2009)
38
, evidenciou-se
a inaplicabilidade dos planos, a despeito do alto investimento político do qual foi
objeto por parte do FNRU, sobrecarregando a “agenda” dos movimentos com a
“pauta institucional” (MARICATO, 2011, p.158-9).

36
É importante lembrar, no entanto, que referências ao plano diretor como instrumento de reforma
urbana estão presentes, pelo menos, desde 1989 com a elaboração da Carta de Princípios sobre o
Plano Diretor no II Fórum Nacional de Reforma Urbana, realizado em São Paulo, e corroboradas em
diversas publicações de militantes da reforma urbana, exemplarmente os livros de Grazia (1990),
Santos J r. (1994).
37
A ideia de que o plano diretor não estava nos planos do movimento da reforma urbana durante a
constituinte é discutida e questionada neste trabalho.
38
Ermínia Maricato co-orientou a tese de doutorado de Carlos Frederico Lago Burnett.
56


Nesse sentido, Maricato (2011) diferencia-se de Villaça (2012) por reconhecer
que o tema dos planos diretores transformou-se em bandeira de luta dos
movimentos sociais constituintes do FNRU, que investiram em sua transformação de
acordo com novos propósitos, mas não por uma submissão à ideologia dominante
que os iludiu em relação à capacidade do planejamento e sim pela adoção de uma
estratégia política orientada quase exclusivamente para disputa na esfera
institucional. Nessa estratégia, as conquistas são mensuradas pelos avanços na
consolidação dos marcos jurídicos, que tem na legislação municipal a expressão da
sua capilaridade e disseminação.
No entanto, é importante considerar que há uma aparente ambiguidade neste
posicionamento. Maricato (2011) procura articular suas análises ao reconhecimento
da existência de um ciclo político da reforma urbana, que teria se iniciado com a
“constituição de um vigoroso movimento nacional [...] que unificou as demandas e
lutas pelo Direito à Cidade [com a] luta contra a ditadura e democratização do país”
e obtido “significativas conquistas” como a “eleição de governos municipais
denominados democráticos [...] (a partir dos anos 1980)” e as conquistas legais
(Constituição de 1988 e Estatuto da Cidade) e institucionais (Criação do Ministério
das Cidades. Esse ciclo começa a entrar em declínio com “a perda de ofensividade e
a fragmentação dos movimentos sociais” e a “perda de centralidade da questão da
terra urbana” (MARICATO, 2011, p. 9-10). Esse declínio teria início provável na
década de 1990 – o desligamento de militantes da reforma urbana posicionados
“mais a esquerda”, em 1996, seria expressão desse fenômeno –, mas se acentuado
no início do Governo Lula (MARICATO, 2011, p.10 e p.152). Em outras palavras, se
por um lado a eleição de governos democráticos e a consolidação dos marcos
jurídico e institucional são consideradas como significativas conquistas, por outro a
institucionalização é expressão do declínio. Essa aparente ambiguidade poderia ser
solucionada com a afirmação de que “não se pretende dar a entender que não há o
que fazer além da militância anticapitalista, mas que excluí-la foi o grande equívoco
nesse processo todo” (MARICATO, 2011, p.5). Superada a ambiguidade, resta a
contradição.
A contradição também se evidencia na leitura de Burnett (2009), apesar de
escapar à sua análise. Burnett (2009) argumenta que o movimento da reforma
urbana se deixou levar pela “ilusão do urbanismo reformista” na medida em que
concentrou seus esforços na participação em processos de planejamento, que
57


seriam, “as bandeiras próprias do idealismo pequeno-burguês, [que] desmobilizam e
desorganizam as classes populares e seus movimentos coletivos, isto é, de base
política” (BURNETT, 2009, p.80).
O Plano Diretor se propõe garantir, a partir de 2005, terra urbanizada e bem
localizada aos mais pobres em milhares de municípios do país. Apesar da
reduzida participação popular, baixa taxa de aprovação da legislação e
quase nula implementação de suas propostas, se afirma como “instrumento
de Reforma Urbana” e o Movimento se concentra no Direito Urbanístico
como meio para alcançar a “cidade de todos”. Através da análise histórica
dos vinte anos que separam a crítica da adesão ao Plano Diretor, apoiada
em estudo teórico e pesquisa de campo sobre experiências significativas de
planejamento participativo no Brasil, este trabalho demonstra que, ao
assumir valores da democracia burguesa e submeter a luta urbana aos
procedimentos institucionais do planejamento, o Movimento da Reforma
Urbana compromete a autonomia das organizações populares e contribui
para acumulação e reprodução capitalista no espaço urbano, agravante da
tragédia das cidades (BURNETT, 2009, p.8).
Em Burnett (2009) também se observa certa ambiguidade no tratamento da
institucionalidade ou, mais precisamente do direito, nos termos utilizados pelo autor.
Por vezes, a conquista da cidadania e de direitos é interpretada como ameaça ao
“próprio poder burguês”, fortalecendo a ”classe trabalhadora perante o próprio
Estado capitalista [e] contribuindo para sua emancipação política” (Burnett, 2009,
p.31). De modo geral, no entanto, o autor tende a defender a noção de que o direito
é um instrumento da burguesia para dominação de classe, de que a luta pela
“cidadania” – que é a luta por direitos – se constitui em uma construção ideológica
que oculta relações de classe por seu conteúdo universalista, ou seja, de interesse
geral e do bem comum. Na defesa do segundo ponto, aciona Baldez (2003), que
afirma
Entre outros objetivos de esvaziamento da esquerda e “recomposição de
um núcleo operacional partidário” [...], as emendas populares, elaborações
essencial e preponderantemente jurídicas, acabaram representando, pela
dispersão da ação política, o principal mecanismo de mobilização do povo.
A luta deixava de ser política, ou de ação política, para conter-se no campo
próprio e histórico da dominação de classe, o campo jurídico.
Baldez (2003), no entanto, ao definir o jurídico como “campo”, abre a
possibilidade de reconhecer disputas, ainda que o predomínio seja da “burguesia”.
Esta ressalva prenuncia a afirmação que reforça o tratamento ambíguo da crítica ao
campo política da reforma urbana, pois Baldez também afirma que “o Estado [...] é
fruto de importantes lutas democráticas e tinha seus fundamentos e objetivos
58


consolidados nos princípios da cidadania, da dignidade da pessoa humana e da
solidariedade entre as pessoas” (BALDEZ, 2003, p.83).
Assim a crítica oscila entre reconhecer os avanços nas esferas jurídicas e
institucionais como importantes conquistas democráticas dos movimentos sociais
urbanos e depositar no investimento nesta esfera de ação a responsabilidade pelo
enfraquecimento dos movimentos e sua perda de ofensividade. Dito de outro modo,
Burnett (2009) afirma, por um lado, que uma reforma urbana de interesse popular,
com foco em melhores condições de moradia e trabalho, pode contribuir para a
conquista de direitos que fortalecem a classe trabalhadora, por outro, destaca que
os esforços para construção de Estado democrático e republicano com participação
política da população inscrevem as lutas sociais no campo da reforma do Estado e
aprisionam os movimentos sociais no campo da dominação política de classe
(BURNETT, 2009, p.31-2).
A solução encontrada por Burnett (2009) para explicar essa oscilação escapa
ao enfrentamento epistemológico da contradição evidente em suas constatações,
procurando encontrar uma relação causa efeito para o fenômeno que identifica como
institucionalização. A causa estaria então nas posições da vanguarda, ocupada
pelos segmentos técnicos e jurídicos, que, embebida da “ideologia da racionalidade
técnica e científica”, induziria o caminho da disputa por posições de suposta decisão
no interior do Estado
39
.
Para desenvolver esse argumento, inicialmente o autor relaciona as Reformas
de Base e a Reforma Urbana de 1963 – às quais o atual projeto da reforma urbana
se filiaria – ao Estado, afirmando a sua centralidade em ambas as propostas, “não
apenas como alvo da reivindicação popular”, mas como “vetor decisivo de todo
desdobramento posterior dos dois projetos”. O papel dos técnicos, nesse primeiro
momento, seria de formulação e proposição a partir do Estado das reformas de
base, atuação resultante da posição que ocupam politicamente no contexto histórico
da década de 1960, como partícipes na formulação das políticas, ressaltando o
caráter técnico destas. No segundo momento, início da década de 1980, os técnicos
progressistas estão alijados da participação no âmbito da formulação das políticas
de Estado e assessoram os movimentos de base a partir de uma perspectiva
59


técnico-jurídica que resulta da própria condição de irregularidade produzida durante
o período mais intenso de urbanização (BURNETT, 2009, p.37-41). Esses diferentes
contextos teriam produzido uma distinção fundamental entre os projetos de 1963,
orientado por racionalismo tecnocrático que confia na capacidade do ordenamento
de regular o capitalismo, e da década de 1980, apoiado na luta dos movimentos
populares. Para Burnett (2009):
Contrariamente ao projeto de RU de 63, na proposta de 88 não há
referência a planos urbanos, o que pode ser entendido como negação da
ideia positivista do planejamento, mas também como uma tentativa de
escapar da institucionalização do programa e sua absorção pelos órgãos de
planejamento estatais, mantendo a prática autônoma das mobilizações e
atos políticos, consagrada pela luta dos movimentos populares (BURNETT,
2009. p.46).
A afirmação de ausência do planejamento na proposta popular para
Constituição de 1988 será discutida oportunamente de forma mais detida no próximo
capítulo. Porém vale destacar que, na perspectiva de Burnett (2009), assim como
em Maricato (2011), o período da década de 1980 testemunhou a emergência de
sujeitos políticos militantes da reforma urbana que seriam críticos ao planejamento
urbano por identificá-lo como “instrumento a serviço da manutenção do status quo
capitalista” (SOUZA, 2004, p.26), conforme certa tradição marxista da geografia e
sociologia urbanas. Para Burnett (2009), os técnicos nesse período estariam,
portanto, livres do contágio burocrático-estatal que o planejamento poderia promover
e dessa forma contribuiriam decisivamente para a mobilização, organização e
conscientização popular.
Novamente, em uma linha de reflexão similar a de Maricato (2011), Burnett
(2009) identificará que o período subsequente testemunha a progressiva
aproximação do movimento da reforma urbana às pautas institucionais,
especialmente à disputa pelo planejamento, debitando explicitamente a
responsabilidade a uma parcela da “vanguarda” representada pelos “quadros
técnicos”. Esse processo não se daria sem conflito, pois estavam postos dois
caminhos que poderiam “levar a RU para o caminho das reformas inócuas e
desmobilizadoras de sua força popular ou se desdobrar em um efetivo movimento
social de alternativa ao sistema e ao Estado burguês” (BURNETT, 2009, p.70).

39
No entanto, o que explica a causa é o efeito, a fetichização do planejamento como instrumento de
expansão do domínio do capital sobre as cidades. Esta análise será retomada a seguir na crítica às
interpretações discutidas neste item. Por enquanto, é necessário compreender o argumento.
60


O que poderá determinar os rumos de movimento popular, para um lado ou
para o outro? A consciência de classe surge-nos como a primeira premissa,
indispensável para assegurar o caráter classista e obstaculizar a
assimilação e descaracterização do movimento. O papel das vanguardas e
lideranças está diretamente relacionado com este caráter de classe, pois a
consciência e densidade do movimento dependem dos rumos que serão
dados nas questões de formação e organização. Ainda que estas sejam
premissas imprescindíveis para assegurar o rumo revolucionário do
movimento, condicionantes externas podem contribuir para fortalecê-las ou
fragilizá-las. (BURNETT, 2009, p.70)
Diferentemente de Maricato (2011), para Burnett (2009) essa inflexão
reformista ocorreria imediatamente após a Constituição de 1988.
Um pouco mais tarde, o reconhecimento, pelos quadros técnicos do
movimento da Reforma Urbana de 88, do potencial do PD como
“instrumento de reforma urbana” (GRAZIA, 1990) volta a aproximar os dois
projetos [63 e 88] e, por cima de suas diferenças de fundo — isto é, a
compreensão e o comprometimento com a causa popular -, termina mesmo
por unificar interesses dos dois setores do campo profissional, em
detrimento, porém, da organização política dos movimentos populares
(BURNETT, 2009, p.48).
Ao longo de sua argumentação, Burnett (2009) reforça a interpretação que
associa a vanguarda do movimento de reforma urbana à classe média e esta, a uma
perspectiva conservadora e pequeno-burguesa, que, ao assumir posições “tanto na
sociedade quanto no Estado brasileiro” (BURNETT, 2009, p.79), teria uma
ascendência política sobre a dinâmica da sociedade e um papel decisivo na
desmobilização das organizações populares.
As bandeiras próprias do idealismo pequeno-burguês, tais como o
“cidadanismo”, e o “participacionismo”, são as bases ideológicas gerais que
desmobilizam e desorganizam as classes populares e seus movimentos
coletivos, isto é, de base política. Segundo o caráter e as especificidades de
cada movimento reivindicatório, seja das classes médias, seja dos
trabalhadores, este sentido “desmobilizador-desorganizador” assumiu
diferentes formas. (BURNETT, 2009, p.80).
Nessa perspectiva, Burnett (2009) identificará que a tendência de
institucionalização ocorrida após a Constituição de 1988 estava contida na origem
do movimento de reforma urbana, pois a participação dos segmentos técnicos já
carregaria desde sempre o ideário pequeno-burguês. Apoiado nas leituras de Gohn
e Kowarick, afirma que até 1986 não havia movimento ou articulação de movimentos
sociais que reivindicasse o ideário e o projeto de reforma urbana. A rapidez com que
surge este movimento seria explicada pela oportunidade política aberta pela
Assembleia Constituinte, oportunidade mobilizada pelos segmentos profissionais de
61


assessoria e não diretamente pelos segmentos populares que enfrentavam
diretamente as consequências da espoliação urbana. É assim que Burnett (2009)
consolida o argumento da tradução universalizante e positivista que se operou nas
reivindicações e demandas sociais para a elaboração dos princípios da reforma
urbana. Além disso, lembra ainda que o conteúdo proposto no capítulo do
desenvolvimento urbano na constituição resulta de uma negociação com setores
mais ligados às noções racionalistas do planejamento urbano e do
desenvolvimentismo.
Contudo, como observa Gohn (1991), os movimentos sociais urbanos
atuavam fortemente nesse período, operando outras bandeiras:
As pressões da sociedade civil após 1975, no sentido de democratizar o
regime político-militar existente, levaram os novos movimentos populares a
saírem de seu isolamento nos bairros. Eles se articularam entre si e com
outras lutas. Foi a fase dos “lançamentos oficiais”, das lutas por creches,
transportes, dos loteamentos clandestinos [e de resistência aos despejos]
etc. Isto se deu em 1977/78/80. Os movimentos populares de bairro foram
também importantes pontos de apoio na onda de greves ocorridas em
1978/1979. Este apoio se traduzia em mobilização, organização e apoio
material, como a coleta de alimentos, que foi uma forma muito importante de
articulação entre o movimento de bairro e o movimento sindical (GOHN,
1991, p.54).
Pode se observar na análise de Burnett (2009), que o recurso de distinguir os
movimentos sociais urbanos – que reivindicam moradia, transporte público,
infraestrutura e serviços urbanos – do movimento de reforma urbana
40
é utilizado
discursivamente como forma de reforçar a responsabilidade dos segmentos técnicos
sobre o fenômeno analisado. Ou seja, o movimento de reforma urbana,
consubstanciado posteriormente no FNRU, seria definido por uma relação específica
entre “movimentos populares urbanos, intelectuais orgânicos
41
e Estado” que traduz
reivindicações populares em conceitos abstratos típicos de uma concepção
juridicizada de ação política.

40
O Fórum Nacional da Reforma Urbana não se identifica como movimento social, mas como
articulação de organizações e movimentos. Gusso (2012), contudo, discute o caráter de movimento
social do FNRU, a partir da ideia de rede, identificando-o como movimento de movimentos, ainda
que não encerre nem encampe todas as pautas dos movimentos que o formam. Porém, quanto ao
argumento de Burnett (2009), reconhecendo sua validade conceitual do ponto de vista sociológico e
política pela prática dos movimentos, é preciso destacar que se observa, mesmo naqueles
movimentos diretamente relacionados à luta por moradia, a promoção de ações de ocupação e
resistência e concomitantemente o investimento em ocupar espaços institucionalizados no aparelho
de Estado (para sustentar esta constatação, ver GUSSO, 2012). Quer se dizer com isso que a
distinção proposta por Burnett (2009) deve ser considerada com cuidado.
62


Esse fenômeno levaria à perda de “centralidade do tema habitacional” na
medida em que “a raiz do problema de negação da cidadania aos trabalhadores: a
irregularidade e a precariedade de seus espaços de moradia, sejam eles a casa ou o
bairro nas origens” seria diluída em conceitos genéricos, “abandonando aquela base
concreta e comum de todos os movimentos que se mobilizaram em torno da questão
da moradia” e afirmando o “protagonismo da ‘função social da cidade e da
cidadania’” (BURNETT, 2009, p.77).
Tal argumentação leva Burnett (2009) a afirmar a tese de que a aposta na
construção de um novo planejamento urbano (politizado) – ao que o autor associa
os termos “democrático e popular” em clara referência ao campo hegemônico do
Partido dos Trabalhadores (PT) – ao enveredar para a reforma do aparelho de
Estado, seja na reformulação das leis, seja na ocupação de espaços no aparelho de
Estado, contribui decisivamente para o enfraquecimento dos movimentos populares
e a assimilação de valores capitalistas, sustentando-a em quatro argumentos:
1) a dependência do planejamento urbano em relação ao Estado que, por
um lado, subordina a efetividade das suas ações a decisão e aos interesses
hegemônicos nos poderes executivo, legislativo e judiciário e, por outro, o
faz produto e refém do idealismo tecnocrático;
2) o controle que as posições técnicas e jurídicas da vanguarda do
movimento assumiram com relação ao processo, a partir das negociações
com o executivo e o legislativo federal, atitude reforçada pelo refluxo do
movimento de massas e a opção eleitoral e parlamentar do partido político
que, ate então, organizava as classes populares;
3) o divórcio entre as bases populares e as vanguardas do movimento,
provocando a renúncia de um trabalho político independente de
organização e conscientização popular, com graves consequências para a
retomada da mobilização e da renovação qualitativa e quantitativa de
lideranças;
4) o aprofundamento da posição reformista no interior do MRU que o fez
progressivamente secundarizar as práticas populares de reivindicações e
pressões sobre o poder público em nome da conquista de alianças com a
burocracia estatal e posições supostamente decisórias no interior do
aparelho do Estado, na pretensão de transformar a cidade capitalista em
uma “cidade de todos” (BURNETT, 2009. p.24-5)
Finalmente, o plano diretor participativo se constitui, para Burnett (2009), em
evidência do processo político analisado, ou seja, a “ilusão do urbanismo reformista”
se expressa na “fetichização dos planos diretores participativos”, como informa o
título de sua tese. Indo além da noção de Villaça (2005, 2012), de que o plano

41
A leitura do texto faz supor que os intelectuais orgânicos seriam os segmentos técnicos.
63


diretor seria mera ideologia operada pela classe dominante, Burnett (2009) sugere
que para entender efetivamente o papel do plano diretor seria necessário explicar a
“aceitação por parte dos dominados” (BURNETT, 2009, p.481), o que só seria
possível pela compreensão do fetiche do planejamento urbano: o plano diretor –
coisa, produto da ação humana – seria portador da transformação das relações
sociais.
O caminho trilhado pela vanguarda técnico-jurídica do movimento da reforma
urbana teria levado o movimento popular a crer que os planos diretores seriam
capazes de garantir acesso à terra urbanizada e o direito à cidade para as
populações mais pobres, ocultando as relações sociais que de fato impedem este
acesso e este direito. Assim, o investimento na elaboração dos planos
desmobilizaria as lutas sociais recrudescendo ainda mais a acumulação, a
concentração e a espoliação urbanas. “A verdadeira razão da limitação do MRU está
na impotência revolucionaria da própria proposta que, vítima do fetiche da
mercadoria, se resume a reivindicar... a reprodução do sistema capitalista”
(BURNETT, 2009, p.482).
A tão “inescapável” quanto “inevitável constituição de relações fetichizadas”
(BURNETT, 2009, p.482) determinaria os rumos do projeto da reforma urbana que,
perdendo todo o seu
potencial revolucionário se transforma em um esforço isolado de inclusão
dos mais pobres na cidade capitalista e transforma, em limitadas lutas no
interior do capitalismo, a contestação que faz da irracionalidade e injustiça
urbanas. (BURNETT, 2009, p.472).
3.2 CRÍTICA À CRÍTICA FUNCIONALISTA: POR UMA EXPLICITAÇÃO DOS
MECANISMOS
De diferentes modos, as críticas de Villaça (2005, 2012), Burnett (2009) e
Maricato (2011) têm em comum o fato de acionarem categorias marxistas para
explicar a permanência e o prestígio do plano diretor, apesar da sua evidente
insuficiência no direcionamento e ordenamento das ações públicas e privadas na
cidade (Villaça, 2005), na garantia e democratização do acesso à terra urbanizada
(Maricato, 2011; Burnett, 2009) e na promoção do direito à cidade e da justiça
urbana. O Estado, o direito, a institucionalização e a ideologia são concebidos em
64


uma perspectiva de classe, como elementos de relações de poder e dominação
próprios de um sistema social capitalista.
Como destaca Macpherson (1979), a compreensão do caráter de classe dos
processos de dominação política foi uma das mais importantes conquistas para a
teoria política moderna. CODATO; PERISSINOTTO (2011) argumentam, contudo,
que “se a determinação do caráter de classe é uma condição necessária para a
análise do sistema estatal”, para compreender sua dinâmica e seus mecanismos
apenas esta constatação é “amplamente insuficiente” (CODATO; PERISSINOTTO,
2011, p.36).
A despeito disso, muitas análises de inspiração marxista tendem a “queimar
etapas” na explicação de determinados fenômenos políticos apoiando-se justamente
no caráter classista do Estado. Se o Estado é o comitê da classe dominante, infere-
se que as políticas públicas, o aparato institucional do Estado e suas estruturas
operam na reprodução da dominação de classe. Esse salto poupa a explicação dos
mecanismos pelos quais esse processo ocorre. Como afirma Perissinotto (2011,
p.65), “os neomarxistas tenderam a confundir definição funcional do Estado com
explicação funcional dos papéis do Estado na reprodução do sistema social,
ignorando assim a dimensão política dos processos políticos”.
Nessa perspectiva, a explicação antecede o fenômeno e justifica as
conclusões. Perissinotto (2011) recupera e sintetiza a crítica desenvolvida por J on
Elster, representante do denominado marxismo analítico, sobre a lógica da
explicação funcional.
Faz parte da explicação funcional saltar da constatação da existência de
uma funcionalidade entre X e Z, por meio da produção do efeito Y,
diretamente para a explicação da persistência de X. Pressupõe-se a
existência de algum mecanismo social que garanta a persistência de X
apenas por ele ser funcional para Z, mas tal mecanismo nunca é
efetivamente demonstrado (PERISSINOTTO, 2011, p.165-6).
Para Elster, o marxismo tradicional pretenderia sempre
explicar determinados fenômenos sociais sempre a partir das
consequências benéficas que eles produzem para a classe dominante, ou
por outra, sempre a partir da funcionalidade desses fenômenos para a
reprodução da dominação de classe. (PERISSINOTTO, 2011, p.165).
A crítica de J on Elster sustenta-se em três argumentos: (i) a fraqueza lógica
da explicação funcional, que explica as causas pelas conseqüências; (ii) a ausência
65


de explicitação dos mecanismos, deixando de revelar como os fenômenos são
gerados; e (iii) a suposição tácita, sem demonstração, do ciclo de realimentação que
sustenta a persistência de tal fenômeno (PERISSINOTTO, 2011, p.165).
Explicar um determinado fenômeno social, do ponto de vista do marxismo
analítico, não é relacioná-lo às consequências benéficas que gera para um
determinado grupo; não é encaixar o fenômeno em uma concepção
teleológica de História, em que tudo se explica pelo que deve
necessariamente acontecer no futuro; não é submeter o fenômeno em
questão aos papéis históricos que ele deve cumprir ou aos interesses de
classe previamente estabelecidos a que ele deve atender. Explicar é
fornecer os microfundamentos (os mecanismos) do fenômeno social em
questão (PERISSINOTTO, 2011, p.175).
Se Elster propugna o abandono do método que caracterizaria o marxismo,
como alternativa para salvá-lo como ciência, Perissinotto resgata a validade da
explicação funcional como parte do processo de conhecimento, na medida em que é
útil na identificação de regularidades funcionais, mas que deveria, porém, ser
complementada pela explicação intencional.
Parece-me irrefutável que explicações funcionais pouco sofisticadas,
notadamente aquelas que pretendem explicar a gênese de um fenômeno
pela suas consequências, devem ser definitivamente abandonadas em
função de sua incoerência lógica. Mesmo as proposições mais sofisticadas,
porém, quase sempre cometem o pecado de transformar a constatação de
conexões funcionais em explicações causais, sem que, de fato, os
mecanismos causais dessa conexão sejam demonstrados. Limitam-se,
quase sempre, a referências a uma suposta “necessidade sistêmica” ou aos
“imperativos da função objetiva” que, como disse, nunca se sabe ao certo
como funcionam. [...] Parece-me também correto dizer que a identificação
de conexões funcionais, por mais regulares que sejam, não nos autoriza,
por si só, a estabelecer uma primazia causal. O fato de que uma
determinada forma de Estado A seja funcional para as relações de
produção B não é suficiente para estabelecer a primazia causal do
econômico B sobre o político A. Tal observação é ainda mais importante
para um marxismo mais sofisticado, que claramente confere às
“superestruturas” um papel muito ativo. (PERISSINOTTO, 2011, p.184-5).
Para não incorrer no erro de adotar postulados doutrinários sobre
determinadas relações causais, Perissinotto (2011) defende que se adotem e
desenvolvam recursos analíticos que permitam explicar os processos analisados. A
ponderação é fundamental para aprofundar o conhecimento sobre as relações de
poder. Contudo, a proposta do autor se orienta pela incorporação das ferramentas
do individualismo metodológico e seus modernos correlatos: a teoria da escolha
racional e a teoria dos jogos, que poderiam explicar as ações políticas a partir das
razões dos indivíduos, diante de determinado quadro estrutural no qual operam
66


crenças, valores ou desejos. Aqui cabe a ressalva de RANCIÉRE (1995) que
argumenta pelo paradoxo do discurso que valoriza o “retorno do ator” diante das
reduzidas opções de escolha: ou diante do consenso.
Há um quarto de século, víamos indivíduos partindo para criar núcleos de
guerrilha, levando nos bolsos livros que proclamavam a supremacia da lei
das estruturas sobre a autonomia dos sujeitos. Hoje, ao contrario, em todos
os comitês oficiais, vemos pessoas carregando nos bolsos obras sobre o
retorno do ator, da escolha e da autonomia, constatando que não há outra
coisa a fazer além do que fazem nossos governos. (RANCIÉRE, 1995,
p.367).
Também nessa linha, argumenta Enriquez (1997), é contraditória a percepção
que destaca fortemente o papel do indivíduo nas escolhas, quando de fato se está
diante de um encerramento do indivíduo nas malhas da organização. Destaca,
porém, que não se está afirmando a impossibilidade de o indivíduo “ser criador da
história, alcançar uma ‘parcela de originalidade e autonomia’, tentar sair da
heteronomia e vir a ser sujeito autônomo” diante de certas condições (ENRIQUEZ,
1997, p.19), mas que a idealização propõe um objeto que não se questiona, que é
livre de conflitualidade, no caso da sua análise, a organização.
Se as escolhas, portanto, também não teriam capacidade de explicar os
fenômenos políticos, evidenciando os potenciais limites do individualismo
metodológico, resta colocado o desafio de preencher a lacuna explicativa de parte
das reflexões de orientação marxista sobre o Estado e as relações de poder. O que
se pretende neste item é propor considerações de ordem teórico-metodológicas que
evidenciem essas lacunas na tese de Burnett, e secundariamente nas proposições
teóricas de Villaça e Maricato, procurando sugerir uma abordagem de investigação
sobre o papel dos planos diretores participativos na cena política da reforma urbana.
Apesar da potência da tese de fetichização do planejamento urbano, os
fundamentos da argumentação de Burnett (2009) tendem a ser: (i) teleológicos, na
medida em que este ciclo de realimentação se explica pelas determinações gerais
do sistema de capital e (ii) tautológicos, na medida em que a causa inicial (a
ideologia pequeno-burguesa dos segmentos técnicos) que determina a
consequência/causa intermediária (a orientação política jurídico-institucional) gera
como consequência final (a fetichização dos planos diretores) um elemento de
reforço da causa (a ideologia dominante).
67


O primeiro destaque refere-se à ideia de que a ação na esfera do direito
aprisionaria os militantes da reforma urbana no campo próprio da dominação de
classe e que, portanto, não se teria outro resultado que a reprodução desta
dominação. O próprio planejamento, como destaca Souza (2004, p. 27-8), é para
certos autores marxistas orientado para criar as condições de sobrevivência do
sistema em longo prazo, “mesmo que, para isso, fosse necessário, algumas vezes, ir
contra os interesses imediatos de alguns capitalistas ou mesmo de frações inteiras
da classe capitalista” (SOUZA, 2004, p.28). Essa noção demanda compreender, ao
menos brevemente, as referências teóricas que fundamentam certa “teoria marxista
do direito” orientadora da hipótese da dominação.
Poulantzas (1986) afirma que se podem identificar duas tendências entre as
quais oscila uma teoria marxista do direito: a economicista e a voluntarista. A
primeira se caracterizaria por uma redução do nível jurídico à instância econômica,
ou seja, o direito, como elemento superestrutural, seria reflexo imediato da base
econômica. A própria superestrutura seria concebida de forma instrumentalista,
como mero apêndice da base econômica, limitando-se a “seguir sus meandros y
caminos, más o menos fielmente” (POULANTZAS, 1986, p.109). A segunda
compreende o direito “como un conjunto de normas emitidas por el estado, que
encarna la voluntad de la clase dominante” e a base econômica se constituiria “en
un campo inerte ‘accionado’ por la voluntad y la conciencia humana”
(POULANTZAS, 1986, p.110). A relação entre o econômico e o sistema jurídico seria
estabelecida por um sujeito criador das normas a partir de condições que estariam
dadas a partir da base. Poulantzas (1986) identifica, contudo, que estas variações
estariam, na verdade, condicionadas por uma mesma problemática.
Sin embargo, localizar esas deformaciones de la teoría marxista, y en
particular de la teoría marxista del derecho, como variaciones de la temática
“voluntarismo-economismo” es solo el primer paso hacia su lectura. Lo que
interesa, en efecto, es ver cómo esas variaciones son sólo las expresiones
de una misma invariante […] las diversas realidades sociales son
consideradas como si tuviesen un sentido en tanto que manifiestan, bajo
formas e apariencias variadas, una esencia. Se reconocen aquí los
elementos característicos de la teoría hegeliana, en la que el Espíritu
absoluto ocupa el lugar de sujeto central. (POULANTZAS, 1986, p.111-2).
Essa crítica, escrita em 1967, inscreve-se no que se convencionou denominar
de primeira fase de Poulantzas, caracterizada por uma concepção estruturalista do
político, bem descrita em Poder Político e Classes Sociais, publicado em 1968. O
68


propósito de Poulantzas neste livro foi produzir uma teoria marxista do político,
designado como “o nível jurídico político do todo social, conforme expresso na
metáfora de Marx proposta no Prefácio da Contribuição à Crítica da Economia
Política. Um dos elementos decisivos do político é o Estado (ao lado do Direito)”
(CODATO, 2011, p.106) compreendido como uma estrutura destinada a garantir a
coesão em uma sociedade dividida em classes, reproduzindo, no capitalismo,
relações sociais de produção capitalistas e, por consequência, a dominação da
burguesia sobre as demais classes (CODATO, 2011, p.102). Nesse sentido, à crítica
que desenvolve sobre as tendências economicista e voluntarista da teoria marxista
do direito segue-se uma proposição de interpretá-lo a partir de sua posição prévia
nas estruturas de um determinado modo de produção.
No entanto, essa concepção de Estado modificou-se ao longo da trajetória
intelectual de Poulantzas, que, em um segundo momento, passa a compreendê-lo
como conjunto de aparelhos repressivos e ideológicos e, finalmente em O Estado, o
Poder, o Socialismo, publicado em 1978, como expressão das contradições sociais,
mais precisamente como “confissão institucional da relação de forças entre as
classes” (CODATO, 2011, p.103). Contudo, mantém-se a referência às estruturas
como instrumento analítico para compreensão do Estado e, subsidiariamente, do
Direito, ainda que se destaque uma concepção relacional que recusa a ideia de que
as estruturas estariam teleologicamente determinadas. É fundamental explicar como
os processos políticos se constituem, pois, como destaca Miaille (2005),
não basta dizer que o direito [...] reflecte os interesses da classe dominante,
é ainda preciso dizer porque é que este direito assume a forma que nós lhe
conhecemos. Uma explicação do direito tem este preço, pois não deve cair
em falsas clivagens metafísicas. (MIAILLE, 2005, p.93-4).
Acatando essa recomendação, questiona-se o papel apontado com
frequência por Burnett (2009) para o direito na organização do movimento de
reforma urbana. No ambíguo tratamento do direito, por vezes como conquista, por
vezes como campo próprio do domínio burguês, nesta segunda acepção, é possível
identificar no trabalho de Burnett (2009) a noção do direito como sujeito de
determinadas relações de dominação, conferindo-lhes, portanto, o sentido. Parte da
crítica aos planos diretores e à atuação do FNRU está apoiada nesse entendimento.
Para Burnett (2009), o fetiche do plano diretor está no fato de que se
apresenta para os sujeitos políticos, e em especial para os “dominados”, como se
69


tivesse o condão de resolver as desigualdades sociais que têm lugar na cidade e
democratizar o acesso à terra. Ao parecer que essas seriam características
intrínsecas do planejamento, ocultam-se as relações de dominação que produzem
as irracionalidades e as injustiças urbanas e determinam o próprio campo jurídico,
instituído a priori como instrumento de dominação de classe. Como conclui Burnett
(2009):
Todas estas considerações nos possibilitam, agora, emitir algumas
hipóteses sobre a institucionalização da luta urbana através do
planejamento urbano em geral e do Plano Diretor em particular, que foi se
realizando ao longo da existência do projeto da Reforma Urbana de
interesse popular. Defendemos a ideia de que, independente dos
procedimentos legais adotados pelo MRU junto ao Estado – em nosso
entendimento, apenas a aparência ou manifestação de uma subordinação
maior e inevitável nas lutas no interior do sistema –, prevaleceu, na
centralidade da luta, a submissão as formas fetichizadas, próprias do
capitalismo. E que tal subordinação implicou na aceitação de conteúdos
que, em vez de transformar a sociedade – no caso, a cidade –, contribuem
para seu fortalecimento e sua reprodução mais expansiva. (BURNETT,
2009, p.479).
No entanto, essa conclusão está, ela mesma, permeada por uma concepção
fetichizada do direito e dos planos diretores ao conferir-lhes “uma qualidade que
parece intrínseca [...], justamente quando esta qualidade pertence não à norma, mas
ao tipo de relação, de relação social real de que esta norma é expressão” (MIAILLE,
2005, p.95): a qualidade de subordinar a reforma urbana de interesse popular à
ideologia burguesa.
Aqui vale recorrer novamente a Miaille (2005) para recuperar a noção de que
a instância jurídica, “mais precisamente a região jurídica da instancia político-
jurídica” (MIAILLE, 2005, p.96) na qual se inscreve o direito, define-se como
estrutura e relação social. Para Miaille (2005, p.96-103), esta instância se articula em
três níveis: (i) ideológico: que discursivamente atribui ao universo jurídico a
pretensão de efetiva justiça e segurança, traduzidas na manifesta criação de
nominalismos, de qualificação e classificação dos fenômenos, que nada mais são
que a possibilidade de obscurecer a saída conservadora da manutenção dos status
quo ou simplesmente, a representação argumentativa do jogo social; (ii) institucional:
que está conformado na produção coerente de normas que apresentam um objeto
comum e que uma vez estruturadas em um aparato de técnicas, métodos, formas e
aparelhos produzem uma "unidade lógica"; (iii) prático: porque apreende fatos não
jurídicos e lhes confere efeitos jurídicos, a prática é o "direito em movimento".
70


Destaca ainda que a “instância jurídica é autônoma na estrutura social de conjunto,
no sentido em que, se está submetida à determinação do nível econômico, é só em
última instância“ (MIAILLE, 2005, p.103).
A seguir esse entendimento, compreende-se que as lutas sociais também
podem disputar esta (objeto) e nesta (arena) instância. De fato, há uma diversidade
de movimentos sociais que se orientam por esta perspectiva e, como afirma Gusso
(2012), no caso do movimento pela reforma urbana, a luta no campo do direito
encontra-se em sua gênese. A identidade da articulação de diferentes organizações
e movimentos que forma atualmente o FNRU constitui-se a partir da mobilização
para a proposta popular à Constituição de 1988. A Assembleia Constituinte e a
possibilidade de intervenção por iniciativas populares foram, nos termos de Tarrow
(2009, p.101), a “oportunidade política” que permitiu transformar em ação a
mobilização potencial existente no contexto e na estrutura social do período
denominado redemocratização. Em uma das audiências públicas realizadas pela
Subcomissão responsável pela elaboração do Capítulo da Política Urbana na
Constituição de 1988, um dos representantes dos movimentos populares, J uscelino
Silva Neto, afirmou:
Quando estamos interessados em colocar as questões urbanas aqui, na
Constituinte, é porque achamos que temos condições reais, hoje, de um
ordenamento jurídico capaz de resolver os problemas que o nosso povo
está vivendo – basta a vontade dos Constituintes. O momento é propício
para serem feitas modificações. Para isso, nossos Constituintes têm de
aprovar leis. De outro lado, a sociedade civil deve participar do processo de
execução dessas leis. Os princípios gerais estão colocados no nosso
documento, constituem matéria da Constituição Federal, a ser regularizada
pelos poderes locais, ou seja, Câmara dos Vereadores e dos Deputados
estaduais. J uscelino Silva Neto, Movimento dos Sem-Terra da Zona Leste
de São Paulo. (Ata audiência Subcomissão da Questão Urbana e
Transporte, 1987, p.192).
Gusso (2012) demonstra em sua pesquisa, corroborando a análise de outros
autores citados em seu trabalho, que essa perspectiva esteve presente desde o
início e ao longo da trajetória do FNRU, variando o objeto: as Constituições
Estaduais, As Leis Orgânicas Municipais, os planos diretores, o Estatuto da Cidade e
a Lei do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social. A disputa avança sobre a
esfera jurídica e institucional porque ali é um espaço de luta, de contradição. Como
lembra Faria (2004), nas sociedades contemporâneas o poder não é total nem
absoluto. Entendendo que o poder é, em si mesmo, uma abstração teórica, Faria
(2004) argumenta que o poder somente pode ser entendido concretamente em sua
71


prática, em seu exercício, o que significa que o que deve ser estudado são as
relações de poder. Nesses termos, o poder não é total, pois a totalidade prescinde
de relações, ou seja, nas relações de poder estão em campo vários grupos sociais
que se defrontam na realização de seus interesses. Também não é absoluto, pois as
relações de poder pressupõem os processos de composição, consenso, dissenso,
interesses partilhados, ações políticas, o que implica dizer que o exercício do poder
por um grupo social sempre é relativo ao exercício do poder por outros grupos
sociais. É neste sentido que se pode afirmar que o espaço institucional também
constitui objeto de disputa. Para Silva (1990), que à época coordenava uma das
organizações centrais do movimento pela reforma urbana, os movimentos sociais
constituíam, a partir da oportunidade aberta pela constituinte, novas lutas por
direitos. Conforme o relato de uma liderança popular em seu artigo
A lei sempre foi para a gente um mostro. E com o movimento aí de Reforma
Urbana, a gente começou a compreender a lei e ver como ela esconde os
interesses da classe dominante, como ela escreve os interesses da classe
dominante, então é perceber como ela pode escrever os nossos interesses
e modificar a sua função (SILVA, 1990, p.34).
Na perspectiva poulantziana, o Estado capitalista é “uma espécie de registro
físico do estado presente das lutas na sociedade” (CODATO, 2011, p,103), ou seja,
toda a luta, inclusive social, tem expressão no Estado e é nele amalgamada
segundo estratégias políticas que estão inseridas em uma relação de dominação de
classe. Entretanto, considerar que toda a luta social desaparece no interior do
Estado engolida pelo projeto burguês é uma simplificação. “Isso acabaria por
dispensar-nos da própria pesquisa de orientação materialista” (CODATO;
PERISSINOTTO, p. 58). O Estado capitalista incorpora as lutas sociais devido a seu
lugar de condensação das contradições ou mais propriamente dos conflitos sociais.
(POULANTZAS, 1977)
Ainda que essa incorporação se dê por parte do Estado capitalista, isso não
significa que as lutas populares que criam institutos jurídicos sejam burguesas, pois
elas operam como contradição do próprio sistema de capital. Não fosse assim, seria
sempre e apenas uma reprodução permanente da lógica capitalista da qual não
haveria saída, prenunciando o fim da história. O fato de o Estado capitalista traduzir
para seus termos os estatutos jurídicos das lutas sociais não pode ser tratado como
se não houvesse um avanço nessas lutas. De outra forma, os direitos trabalhistas
72


tão arduamente conquistados e traduzidos pelo Estado seriam atualmente apenas
mudanças na esfera do direito e não de práticas políticas em desenvolvimento.
Primeiramente, é preciso destacar, conforme Faria (2009), o fato de que
Estado não tem o mesmo estatuto teórico que Governo. O Governo exerce a
atividade de gestão do Estado e de seus aparelhos. Sendo assim, o Estado é
constituído por classes e grupos sociais, como forças em luta, em suas práticas de
poder (mediante suas diversas formas de organização formal ou política). As classes
e os grupos sociais são sempre relativos às formas como a sociedade produz e
reproduz suas condições materiais (objetivas e subjetivas) de existência. A
ocupação por parte das classes (ou de suas frações) e dos grupos sociais dos
aparelhos e da estrutura jurídico-política do Estado define os modelos e os aparatos
institucionais. A legitimidade do Estado consiste, portanto, em responder, ao mesmo
tempo, aos interesses de classe ou grupos sociais dominantes e de classes e grupos
sociais dominados, pois se trata de um processo de luta, de relações de poder.
Isso significa que ainda que o Estado seja o intérprete das classes
dominantes, ele é atravessado pelas lutas sociais, não se constituindo, portanto, em
um bloco monolítico, imune às contradições. O Estado capitalista, mais
propriamente, é assim a forma organizada da sociedade em que impera o sistema
de capital. O Estado não possui uma funcionalidade determinada, mas uma
condição dinâmica e contraditória de conformação às lutas travadas em seu interior.
As lutas sociais que se desencadeiam no interior do Estado compõem o quadro
histórico dos conflitos, mas não indicam, a priori, que nesta luta estariam já
determinados, por seu lugar de classe social, os sujeitos e seu caráter conservador
ou revolucionário e tampouco que todas as relações de poder sejam
necessariamente relações de classes. O estabelecimento de condições apriorísticas,
mecânicas e previsíveis não é capaz de dar conta da dinâmica dos movimentos
sociais e políticos, já que tudo se reduz a um já dado projeto do qual nada escapa.
Dessa forma, o Estado capitalista também incorpora as demandas populares
para garantir sua estrutura de poder, sendo obrigado, para tanto, a reorganizar tal
estrutura, pois esta é abalada pela luta. Garantir a estrutura de poder não é o
mesmo que garantir sua prática tal como sempre foi, mas garantir a manutenção do
arranjo político necessário para a acumulação do capital em outros termos que
necessariamente expressam também avanços e recuos políticos e institucionais dos
movimentos sociais populares: este é o processo dialético.
73


Como procuram demonstrar CODATO e PERISSINOTTO (2011) é possível
identificar esta compreensão mesmo nos textos marxianos, especialmente aqueles
de análises conjunturais, como “Luta de Classes em França” e “18 Brumário”.
Marx e vários autores marxistas contemporâneos mostraram que o direito
burguês, na medida em promove a individualização dos agentes sociais e a
igualdade de todos perante a lei, é um produto necessário da forma
assumida pelas relações de produção capitalistas, notadamente pela
separação que as últimas promovem entre o produtor direto e os meios de
produção. A funcionalidade do Direito consistiria tanto no seu efeito
regulador sobre as novas relações econômicas (por exemplo, através do
contrato de trabalho), como na expansão e consolidação dessas relações
através dos efeitos ideológicos que ele promove (a ideologia da igualdade, a
ocultação da realidade de classe dos agentes sociais, a capacidade que ele
confere ao Estado de apresentar-se como o representante do interesse
geral etc.). Se essa funcionalidade é inegável, ao mesmo tempo é preciso
reconhecer que a igualização formal dos agentes sociais abriu um enorme
campo para a atividade política contestatória das classes dominadas,
atividade essa cujo resultado não poderia ser previsto antecipadamente.
Ora, o mesmo pode ser dito das observações de Marx sobre o conturbado
período da história francesa que vai de 1848 a 1851: como seria possível
antecipar os resultados dos inúmeros conflitos políticos existentes naquele
período, no centro dos quais se encontrava o próprio Estado burguês, com
sua poderosa burocracia, em meio a contradições internas, paralisia
decisória, com os choques e oposições entre seus agentes e as diversas
frações da classe burguesa? Exatamente pelo fato de o problema do
“aparelho de Estado” não se esgotar na questão da dominação de classe
(“poder de Estado”) e que as variáveis propriamente estatais tem uma
influência decisiva no curso dos acontecimentos e, por isso, é preciso
aceitar como uma possibilidade teórica a ideia de que essa variável possa
operar a contragosto dos interesses (imediatos ou de longo prazo;
específicos ou gerais) da classe economicamente dominante. (CODATO;
PERISSINOTTO, 2011, p. 58-9, grifo no original).
Por esse motivo, é licito admitir que as instituições – como forma e aparência
da instância jurídico-política (MIAILLE, 2005, p.100) – sejam visadas pelas lutas
sociais. Assim, na rejeição à visão instrumentalista do Estado, predominante em
certos autores marxistas, é possível identificar já uma tradição de pensamento que
incorpora, à concepção estrutural, elementos conjunturais e relacionais. Como
relação, Offe e Ronge (1982) argumentam pelo caráter mediador do Estado nos
antagonismos de classe em uma ordem institucional ocupada por mecanismos
capitalistas, caráter este que encerraria contradições e conflitos inescapáveis. É
essa independência relativa da superestrutura jurídico-política – constituída como
produto, arena e objeto de relações sociais – que permite compreender a inscrição
direta das lutas sociais nesta esfera, operando seus elementos próprios:
institucionais e ideológicos.
74


Antes de aprofundar a reflexão sobre a disputa no campo da ideologia, é
necessário destacar ainda que, na crítica aos planos diretores participativos, está
presente uma compreensão dualista do conflito social e do poder que, como afirma
Codato (2011, p.102), constitui a concepção e a estratégia política leninista da
destruição do Estado (e também a primeira fase de Poulantzas). Tanto em Burnett
(2009) como em Villaça (2005, 2012), os movimentos sociais e trabalhadores
estariam teleologicamente determinados ao enfrentamento da submissão,
guardando, portanto, o gérmen revolucionário ou a potência da transformação. Mais
especificamente em Burnett (2009), careceriam de consciência de classe, aspecto
que acionaria a dependência e a responsabilidade da vanguarda para disparar a
ação política contra a dominação do capital e contra a racionalidade técnica e a
estrutura jurídico-institucional que lhe confere suporte. Desse modo, a não
realização do “potencial revolucionário” que lhe seria inerente é atribuída ao projeto
de transformação colocado em curso pela vanguarda que sucumbiu à ideologia
burguesa.
O que se pretenderá demonstrar a seguir é que, apesar da validade da
compreensão de Villaça e Burnett sobre o caráter ideológico dos planos diretores
participativos, o modo como sustentaram a argumentação é insuficiente para
explicar o prestígio que o planejamento urbano de novo tipo ou “politizado” adquiriu
no campo da reforma urbana, fazendo convergir investimentos políticos para sua
disputa nas duas últimas décadas. Não se pode atribuir à institucionalização em si
(ou à ideologia em sentido metafísico) o caráter “ilusório” da ação reformista. É
preciso compreender os mecanismos de afirmação e os conteúdos desta ideologia
para avançar no entendimento do papel dos planos diretores na reforma urbana.
Inicialmente, pode-se argumentar que esta disputa institucional é
propriamente uma disputa ideológica e, por este motivo, as polêmicas não se
restringiam à pertinência dos planos diretores, mas avançam nos conteúdos, nos
métodos de elaboração, na aplicabilidade etc. Polêmicas que se realizaram em
disputas. Oliveira (2007, p.15), citando RANCIÉRE, afirma que fazer política é pautar
o movimento do outro, dos seus adversários, é impor uma pauta de ação e uma
agenda de questões pelo qual o outro deverá se movimentar – mesmo que seja para
mudar ou sair da agenda proposta – instaurando um campo de conflito. É a disputa
desenvolvida no interior do campo que permite a própria mudança de qualidade da
política e sua capacidade criativa de invenção.
75


Finalmente, procurar-se-á argumentar pela peculiaridade dessa construção
como discurso consensual, que é afirmado a partir da ideologia e reproduz o campo
simbólico da reforma urbana. Em resumo, o reconhecimento dos diagnósticos, das
interpretações e dos prognósticos orientados pela concepção da reforma urbana,
dialeticamente, produziram desconhecimento, obnubilação e hierarquias de sentido.
3.3 O LUGAR DO PLANEJ AMENTO URBANO NA REFORMA URBANA
No campo das disputas sobre como transformar as cidades, os fins e os
meios em jogo constituem um amplo cabedal de ideias, técnicas, projetos,
intervenções, instrumentos jurídico-administrativos etc. que são permeados por
ideologias e opções políticas. Desde um planejamento normativo de caráter
sistêmico, recentemente “enriquecido” pelos processos participativos, até a
estratégia de realização de obras pontuais como instrumento de estímulo à
revitalização da cidade, elaborada ideologicamente como “acupuntura urbana”
42
,
cada concepção reivindica para si a capacidade de promover o desenvolvimento – e
não é demais lembrar que para cada concepção a palavra desenvolvimento
assumirá um sentido distinto. Como afirmam Sanchez et al.:
Competitividade, “empresariamento” (urbano), planejamento estratégico (por
projetos), intervenções pontuais, entre outros enunciados, passam a compor
o rol das iniciativas a serem adotadas pelos administradores das cidades
vinculados aos mais diversos matizes político-ideológicos. Tal enunciado
tem sido apresentado como solução modelar “milagrosa” voltada à
instauração de um consenso que, por sua vez, conduz a uma cidadania
fabricada que acaba dando suporte às iniciativas a ela vinculadas.
(SANCHEZ et.al., 2005, p.37, grifo meu).
A crítica à disseminação de técnicas, modelos e métodos de intervenção no
urbano toma, com frequência, a ideia do empreendedorismo urbano e do
planejamento estratégico como alvo principal. Em outras referências, como as
análises de Villaça (2004, 2005 e 2012) e Burnett (2009), se avança na crítica ao
caráter ilusório do planejamento e à sua racionalidade subjacente. Para retomar o
núcleo central da leitura de Villaça destaca-se a afirmação de que o planejamento
urbano, na produção das cidades, tem se constituído fundamentalmente como
“discurso, cumprindo a missão ideológica de ocultar os problemas das maiorias
76


urbanas e os interesses dominantes na produção do espaço urbano” (VILLAÇA,
2004, p.222). Nesse sentido, vale a pena citar novamente que:
[...] somente entendida enquanto ideologia é possível compreender a
produção e principalmente a reprodução no Brasil, nos últimos 50 anos, do
planejamento urbano, cristalizado na figura do plano diretor. Sustenta-se
também que as constantes mudanças de nome, de metodologia de
elaboração e de conteúdo dos planos ao longo de sua história, foram
estratagemas dos quais as classes dominantes lançaram mão para renovar
a ideologia dominante e com isso contrabalançar a tendência de
enfraquecimento de sua hegemonia, contribuindo assim para sua
manutenção no poder e para o exercício da dominação. (VILLAÇA, 2004,
p.182).
Na crítica que se pretendeu desenvolver até aqui, não se trata de recusar a
afirmação do planejamento como ideologia. Em um nível mais abstrato, a noção de
que o planejamento opera funções na reprodução da dominação e, no caso do
planejamento urbano, na reprodução das cidades submetidas aos interesses
dominantes, é reafirmada frequentemente nas reflexões sobre o Estado capitalista e
sobre os seus mecanismos de reprodução sistêmica. Contudo, essa compreensão
não pode ser tomada como pressuposto da condição capitalista do Estado nem do
caráter burguês do direito, sob pena de incorrer-se em uma explicação funcional
postulante.
Além disso, a afirmação do “urbanismo como ideologia” já está presente em
Lefebvre (2006), indicando que está não é uma especificidade brasileira. Lefebvre
(2006, p.41-3) declara que a cidade é tomada “como rede de circulação e de
consumo, como centro de informações e decisões”, concepção ideológica “que
procede de uma redução-extrapolação particularmente arbitrária e perigosa” se
oferecendo “como verdade total e dogma”.
Esta ideologia tem dois aspectos solidários: o aspecto mental, o aspecto
social. Mentalmente, ela implica uma teoria da racionalidade e da
organização e cuja formulação pode ser datada por volta de 1910, quando
de uma mutação da sociedade contemporânea (começo de uma crise
profunda e de tentativas de resolver essa crise através de métodos de
organização primeiro na escala da empresa, depois em escala global).
Socialmente, é então a noção de espaço que passa para o primeiro plano,
relegando para a penumbra o tempo e o devenir. O urbanismo como
ideologia formula todos os problemas da sociedade em questões de espaço
e transpõe para termos espaciais tudo que provém de história, da
consciência. Ideologia que logo se desdobra. Uma vez que a sociedade não
funciona de maneira satisfatória, será que não haveria uma patologia do
espaço? Nesta perspectiva, não se concebe a prioridade quase oficialmente
reconhecida do espaço sobre o tempo como indício de patologia social

42
(LERNER, 2003)
77


como um sintoma entre outros de uma realidade que engendra doenças
sociais. Imagina-se, pelo contrário, espaços malsãos e espaços sãos. O
urbanismo saberia discernir os espaços doentes dos espaços ligados à
saúde mental e social, geradores dessa saúde. Médico do espaço, ele teria
a capacidade de conceber um espaço social harmonioso, normal e
normalizante. (LEFEBVRE, 2006, p.43).
Assim, a ideologia não está descolada da realidade, mas opera funções na
reprodução desta realidade (a cidade): funções propriamente ideológicas e neste
caso, paradoxalmente, ideologia do realismo e do racionalismo expressa nas
ciências parcelares e na filosofia da cidade (LEFEBVRE, 2006, p.122).
O que se pretende demonstrar é a pertinência do tratamento da ideologia
como aspecto do campo simbólico e, portanto, inserida em relações contraditórias e
em lutas sociais, sendo, também, objeto de disputa. Como ponto de partida, é
necessário aprofundar a crítica já iniciada sobre a posição de que a ideologia
sempre estaria associada à elite dominante, ou seja, seria sempre ideologia
dominante. Essa concepção estaria fundada na seguinte afirmação de Marx e
Engels (2008):
Os pensamentos da classe dominante são também, em todas as épocas, os
pensamentos dominantes, ou seja, a classe que tem o poder material
dominante numa dada sociedade é também a potência dominante espiritual.
A classe que dispõe dos meios de produção material dispõe igualmente dos
meios de produção intelectual, de tal modo que o pensamento daqueles a
quem são recusados os meios de produção intelectual está submetido
igualmente à classe dominante. Os pensamentos dominantes são apenas a
expressão ideal das relações materiais dominantes concebidas sob a forma
de ideias e, portanto, a expressão das relações que fazem de uma classe a
classe dominante; dizendo de outro modo, são as ideias do seu domínio.
(MARX; ENGELS, 2008, p.29).
Para Bourdieu (2007), o “fundamento antropológico da crítica marxista da
ideologia” é noção de “universalização do interesse particular: ideólogo é aquele que
toma por universal, por desinteressado, o que está de acordo com seu interesse
particular” (BOURDIEU, 2007, p.154). A partir dessa definição cabem duas
considerações. Em primeiro lugar, a afirmação de que a ideologia da classe
dominante é a ideologia dominante não exclui a possibilidade de outras ideologias.
Uma analogia direta à citação de Marx e Engels levaria a deduzir, erroneamente,
que o planejamento urbano seria, portanto, a ideologia da produção capitalista do
espaço urbano. Mesmo nos termos restritos da citação, isso só poderia ser tomado
como verdadeiro se a ideologia do planejamento fosse a ideologia dominante, o que
não resta comprovado a priori. O que é fundamental reter a partir de Marx e Engels é
78


a centralidade do imbricamento entre as relações materiais de produção e os meios
de produção intelectual ou de produção e circulação de ideias. Como lembra Ansart
(1978, p.15), não se pode compreender a ideologia isolada dos seus sistemas de
produção, circulação e consumo. Ao mesmo tempo, porém, uma teoria funcionalista
da linguagem política que explique as ideologias apenas pela “sua contribuição para
o funcionamento social”, em outras palavras, pelo seu papel de garantir a
reprodução da ordem vigente, “deixa escapar esse caráter essencial de certas
ideologias, que é estar precisamente em oposição a esse funcionamento” (ANSART,
1978, p.209).
Uma ideologia revolucionária constitui-se com certeza “em função” de uma
situação de dominação, mas nada tem de funcional em relação ao sistema
social estabelecido [...]. Essa ideologia não é uma crítica útil ao instituído, e
sim um elemento diferente, não-integrável, a partir do qual o instituído será
colocado em xeque e eventualmente destruído. Não é aquilo que garante o
melhor funcionamento das estruturas, e sim o que paralisa as funções e
tende a destruir as estruturas estabelecidas (ANSART, 1978, p.209-10).
Portanto, assumir a hipótese de que os planos diretores constituam-se como
discurso ou ideologia não pode permitir a aceitação imediata de que sejam produtos
ou estratagemas das classes dominantes, nem que respondem aos interesses
dominantes e nem que cumprem funções de reprodução da dominação. Essa
possibilidade precisa ser investigada.
Além disso, Ansart (1978) questiona a própria relação imediata entre ideologia
e classe, pois a interpretação das relações entre as ideologias e quaisquer
classificações ou divisões sociais permanece insuficiente caso não se explicitem os
mecanismos de emissão, veiculação e transformação da produção simbólica, ou
seja, arriscando-se a supor um diálogo direto de “consciência a consciência”. “Não
se poderia falar numa ‘ideologia de classe’ no sentido de uma doutrina
rigorosamente sistematizada e comum a todos os membros de uma classe”
(ANSART, 1978, p.98). Indica, portanto, a necessidade de compreender o papel das
instituições, dos partidos políticos, dos movimentos sociais como pontos de
emergência de sistemas ideológicos. Como consequência, é premente reconhecer
que
“as possibilidades de deslocamento, de transposição e inversão entre os
três níveis (campo simbólico, mecanismos de difusão, classes e instituições
sociais) oferecem às ideologias muito mais combinações que supunham
seus primeiros analistas” (ANSART, 1978, p.77).
79


Esta tese deve ser retida para permitir a discussão sobre a produção de uma
ideologia da reforma urbana, produzida não como ideologia da classe trabalhadora
urbana, mas como ideologia de uma rede de organizações e movimentos particular.
Por aproximação, poder-se-ia relacionar esta ideia ao conceito de frame utilizado
com frequência nos estudos sobre movimentos sociais (ver GUSSO, 2012).
Em segundo lugar, é necessário relativizar a concepção determinista da
relação entre a base material e a superestrutura, presente em diferentes momentos
dos textos marxianos e afirmada na ideia de que “os pensamentos dominantes são
apenas a expressão ideal das relações materiais dominantes” (MARX; ENGELS,
2008, p.29, grifo meu). Sobre essa polêmica são inúmeras as contribuições de
teóricos marxistas que ressaltam a autonomia relativa da superestrutura e a
dinâmica própria do campo simbólico. Restringindo-se apenas aos “ortodoxos”, não
é demais lembrar que para Gramsci (1978, 2006) o conceito de hegemonia é
apresentado como algo que opera não apenas sobre a estrutura econômica e a
organização política da sociedade, mas também sobre o modo de pensar, as
orientações ideológicas e inclusive o modo de conhecer. A realização de um aparato
hegemônico, enquanto cria um novo terreno ideológico determina uma reforma das
consciências, novos métodos de conhecimento, sendo, portanto, um evento
filosófico. Assumindo a autonomia relativa e uma concepção dialética do conflito
social e ideológico, Ansart (1978) afirma:
Os conflitos sociais ou políticos não cessam de transformar-se em conflitos
ideológicos, de formular-se no campo das posições simbólicas. Uma análise
sumária leva a distinguir tais níveis e a estabelecer uma relação de
sucessão entre o conflito social, político, ideológico, como se os conflitos
simbólicos nada fizessem senão expressar oposições determinantes que
lhes seriam anteriores. Contra esse esquema redutor será preciso
esclarecer a dialética do conflito social e do conflito ideológico, analisar a
implicação da linguagem na ação, ao mesmo tempo que sua distanciação
em relação ao atos concretos. (ANSART, 1978, p.18).
Ficam delineados, portanto, os pontos de partida para analisar os planos
diretores como elementos ideológicos: (i) não apenas oculta aspectos da realidade,
mas cumpre funções propriamente ideológicas; (ii) guarda relativa autonomia em
relação à base material constituindo com esta uma dialética das práticas sociais; e
(iii) como campo simbólico é objeto e arena de conflitos sociais.
Com o objetivo de reposicionar o debate sobre a dimensão ideológica, e mais
especificamente sobre a ideologia política, na análise dos conflitos sociais em seus
80


diferentes níveis, Ansart (1978) argumenta pela necessidade de compreender uma
“dimensão essencial de toda sociedade política que é a constituição e a renovação
de um imaginário coletivo, através do qual a comunidade aponta a sua identidade,
as suas aspirações e as linhas gerais da sua organização” (ANSART, 1978, p.13).
Como “sistema de pensamentos, crenças e normas que participa constantemente da
regulamentação social” (ANSART, 1978, p.47), o fenômeno ideológico não pode ser
reduzido a uma anomalia cognitiva, “que o futuro eliminaria no triunfo da razão”
(ANSART, 1978, p.13).
A ideologia política seria uma forma moderna de imaginário social e, nesse
sentido, análoga a outras formas tradicionais como os mitos e as religiões. Com
características diferenciadas, a ideologia política moderna renovaria a função das
formas tradicionais “de garantir o consenso social construindo um modelo do social,
um paradigma, que designa as posições sociais ao mesmo tempo em que as
justifica” (ANSART, 1978, p.41). Por tal motivo, Ansart (1978) argumenta pela
compreensão de algumas características do mito e da religião que contribuiriam para
o estudo da ideologia. Seguindo uma concepção estruturalista, fundamentalmente, o
mito constrói uma narrativa que estrutura a forma de interpretação dos fenômenos
sociais lhes conferindo sentido e posicionando (ou hierarquizando) fatos, tempos e
espaços
43
.
Ao mesmo tempo, as estruturas simbólicas que as narrativas colocam no
lugar, ordenam um sistema de pensamento, um grifo de interpretação que
permitirão, por projeção, repensar e colocar em ordem todos os fenômenos.
As narrativas colocam no lugar um sistema projetivo estruturado, que
possibilitará a reconstrução e a interpretação de todo fenômeno segundo
esquemas constantes de intelecção. (ANSART, 1978, p.23).
Nessa perspectiva, “a ideologia moderna tem por ideal reconstituir essa
unidade do sentido e da prática, essa plenitude vivida do significado”, que
caracteriza o mito (ANSART, 1978, p.25), auferindo sentido e ao mesmo tempo
justificando relações de poder. Proporiam, assim, realizar “uma visão global” que
operaria como quadro de referência para “situar, posicionar cada status e cada papel
nesse todo considerado coerente” (ANSART, 1978, p.42). Por esse motivo, Ansart
(1978) afirma que “uma concepção superficial das ideologias que só lhes atribua
efeitos de ocultação arrisca-se a levar ao esquecimento todo o conteúdo de
81


explicação e designação explícita que comporta um sistema coerente de
representações políticas” (ANSART, 1978, p.41). Na verdade,
Uma ideologia política se propõe designar em traços gerais o verdadeiro
sentido dos atos coletivos, traçar o modelo da sociedade legítima e de sua
organização, indicar simultaneamente os legítimos detentores da
autoridade, os fins que se deve propor a comunidade e os meios de
alcançá-los. A ideologia política busca uma explicação sintética, onde o fato
particular adquire sentido, onde os acontecimentos se coordenam numa
unidade plenamente significativa. (ANSART, 1978, p.36).
Contudo, “a ambição de retotalizar a experiência social e reconstruir uma
verdade política coloca-se como problema na ideologia”, pois se defronta com a
impossibilidade de afirmar o absoluto, sustentáculo da verdade desejada. “A
ideologia política diz-se totalizante, mas não pode afastar a consciência do arbitrário
histórico” (ANSART, 1978, p.37). No campo da ficção, George Orwell (2009) discutiu
as contradições que se estabelecem no esforço de reconstrução histórica que afirma
determinada ideologia. Ansart (1978) argumenta, contudo, que este ideal é próprio
de toda ideologia que “constrói um esquema temporal, onde o passado, o presente e
o futuro se coordenam e proporcionam à ação presente uma plenitude de
significado” (ANSART, 1978, p.37).
Tal como no mito e na religião, a ideologia criaria um continuum entre
passado, presente e futuro, que ambiciona estruturar as práticas e reproduzir seus
valores. “Com respeito à ação e as suas legítimas finalidades, a ideologia indica
valores e decide a sua hierarquia” (ANSART, 1978, p.40) realizando a dupla
inscrição de legitimar e invalidar determinadas opções ou valores. A dificuldade
reside, no entanto, no fato de que, diferente da religião cujo principio de
fundamentação exime de contestação, a ideologia não dispõe de uma “caução
absoluta” dos valores sociais que apresenta. É esta característica que a condiciona
mais fortemente a operar em uma dinâmica conflituosa e a constituir-se como objeto
de disputa, pois a “produção ideológica tende a mobilizar a energia social e,
portanto, a suscitar excedentes de poder” (ANSART, 1978, p.19).
É importante ter claro que essa característica conflituosa também permeia
outras formas de imaginário social, a despeito das interpretações que deles se
façam. Como afirma Ansart (1978), se os mitos fossem tão adequadamente vividos,
tal como pretendem as explicações funcionalistas da antropologia tradicional, seriam

43
Tal como se pode compreender a partir das análises de Evans-Pritchard (1978) sobre o papel da
82


o oposto das ideologias “divididas em si mesmas, eivadas de esperanças
contraditórias, em conflito com seus próprios ideais” (ANSART, 1978, p.24).
De fato, constituindo-se como elemento essencial de controle social, a
linguagem mítica será objeto de disputa, cada grupo “partidário” realizará um
“trabalho de transformação, de reinvenção do mito para adaptá-lo a exigências
particulares”. Assim, “ao mito dominante, as comunidades contestadoras opõem um
contramito que se poderia dizer ‘dominado’ e que participa, como um instrumento e
um desafio simbólico, do seu esforço de transgressão” da ordem dominante
(ANSART, 1978, p.29). Para Ansart (1978, p.29-30), esta tese de que os mitos são
passíveis de múltiplas versões e que constituem elementos de disputa como arma
simbólica na legitimação de determinadas relações sociais, evidencia os
fundamentos de uma reflexão sobre a ideologia.
Toda manipulação do aparelho simbólico global é, portanto, decisiva na
renovação ou transformação das relações sociais e esse trabalho de
reescrita simbólica pode tornar-se em si mesmo um ponto estratégico e
tático no conflito entre os grupos rivais. (ANSART, 1978, p.30).
Esse conceito é fundamental na explicação da disputa pelo plano diretor
operada pelos militantes da reforma urbana. Restando assumido o caráter ideológico
do planejamento urbano aceita-se sua participação nas estruturas de controle social
como elemento simbólico. Portanto, mais do que significar apenas a fiel expressão
ideológica de relações materiais de dominação que se processam nas cidades,
constitui um elemento de conflitos ideológicos que
não são [...] uma simples forma de conteúdos que lhes seriam exteriores:
são a um tempo simbolização, deslocamento, cristalização, cena crucial,
onde se tomam as decisões que importam à vida de todos. (ANSART, 1978,
p.35).
Exatamente por causa da relativa autonomia do campo simbólico, realizam-se
investimentos políticos na disputa ideológica, definindo-a não como expressão
consequente, como variável dependente ou como “um ponto secundariamente
acessível ao conflito, e sim o ponto simbólico dos conflitos sociais e políticos”
(ANSART, 1978, p.36).
Por isso, a defesa do plano diretor participativo ou do planejamento urbano
politizado confronta as outras ideologias de planejamento instaurando um campo de

mitologia na estrutura política dos Nuer.
83


disputa sobre como planejar as cidades
44
. Ao denunciar o caráter ideológico do
planejamento tecnocrático ou do planejamento estratégico, reivindicando outra
racionalidade – livre das manipulações da elite dominante que ocultariam a face
classista dos estrategistas e tecnocratas – acusa o histórico dos planos diretores
45
,
agindo “sobre o passado, realizando um trabalho de produção do sentido, operando
por seleção e reconstrução, libertando outros heróis e evocando outras
identificações” (ANSART, 1978, p.38). É fundamental a ideia de seletividade dessa
crítica, pois é a partir da identificação dos elementos a serem superados que se
constrói a narrativa que justifica os conteúdos e valores da nova ideologia política.
“Trata-se de reescrever a história para expressar o novo presente, mudar o nome
das coisas para criar o novo sentido e assim traçar o rumo das coisas” (ANSART,
1978, p.39).
O que esta defesa não faz, evidentemente, é assumir seu próprio caráter
ideológico, pois isso, do ponto de vista de seus propósitos, seria um contrassenso.
No entanto, “como todo campo constituído, o sistema de produção ideológica exerce
seus efeitos de campo sobre suas partes e estas não podem fugir deles sem se
arriscar a perder sua presença no cenário” (ANSART, 1978, p.79). Apesar do caráter
conflituoso, a afirmação de um novo conteúdo ideológico para o planejamento se
realiza sob condições precedentes que impõem limites e possibilidades à
transgressão. Nesse sentido, é elucidativa a afirmação de Bourdieu (2007) sobre o
condicionamento do campo simbólico
Uma das dificuldades da luta política atualmente é que os dominantes,
tecnocratas ou epistemocratas, de direita ou de esquerda, são partidários
da razão e do universal: caminhamos em direção a universos nos quais,
cada vez mais, serão necessárias justificativas técnicas, racionais, para
dominar, e nos quais os próprios dominados poderão e deverão, cada vez
mais, utilizar-se da razão para defender-se contra a dominação, já que os
dominantes, cada vez mais, invocarão a razão e a ciência para exercer sua
dominação. (BOURDIEU, 2007, p.156).
Novamente é preciso afirmar que isso não significa que o resultado dessa
disputa estaria, por tal motivo, determinado a ser funcional à reprodução das
condições que o novo conteúdo ideológico pretende confrontar. No entanto, o

44
É paradigmática, nesse sentido, a parte 2 da cartilha produzida pela Rede Nacional de Avaliação e
Capacitação para Implementação dos Planos Diretores Participativos (ROLNICK, 2010) que defende
uma “estratégia global para disponibilizar terras bem localizadas nas cidades” a partir de
instrumentos de planejamento previstos no Estatuto da Cidade.
84


domínio de recursos simbólicos particulares no campo favorece determinada
estrutura de valores e de autoridade. Desde a instituição a partir de uma raiz jurídico-
institucional, a proposta popular na Constituinte, até a consolidação do movimento
da reforma urbana, as estruturas (estruturadas e estruturantes) lapidaram a
estratégia de atuação orientada para as conquistas legais e para disputa nos
aparelhos de Estado. Estes recursos serão discutidos mais detalhadamente no
capítulo seguinte, mas é importante destacar agora que nesta dinâmica se instituiu
uma hierarquização de valores que afirma permanente o movimento da reforma
urbana como articulador de todas as lutas urbanas e, nesse sentido, universal,
enquanto diversos movimentos e organizações que o compõem são específicos ou
setoriais. Assim, quando se afirma a reforma urbana como continente e as lutas
setoriais como nela contidas, então estas se subordinam àquela e seus respectivos
objetivos contribuem para a realização dos propósitos gerais da reforma urbana.
Esta relação se reflete na hierarquização dos próprios movimentos: o FNRU torna-se
uma espécie de federação ao qual se filiam, por exemplo, os movimentos de
moradia. Como lembra Ansart (1978), nas ideologias políticas
uma dimensão crucial é constituída pela designação e pela legitimação dos
detentores da autoridade. Toda ideologia constrói uma imagem do poder, de
sua natureza e das condições de seu exercício. Nesse ponto, precisamos
adotar provisoriamente o sentido oposto dessa definição de ideologia, que
só conserva os efeitos da mascara ou ocultação; não há dúvida de que sua
legitimação se fará segundo um processo de seleção parcial dos dados,
mas é próprio de uma ideologia política construir um duplo raciocínio de
invalidação e validação dos sistemas de poder. A linguagem demonstra o
caráter ilegítimo ou inferior de todas as outras possibilidades históricas, ou
pelo menos a inadequação de qualquer outro modelo à situação presente.
(ANSART, 1978, p.43).
Gusso (2012) trata muito propriamente dessa questão ao demonstrar a
centralidade de determinadas organizações e a permanente incorporação de
bandeiras específicas sempre as associando ao direito à cidade – que constitui o
frame da reforma urbana – de modo a incorporá-las e subordiná-las ao quadro geral.
Em discurso proferido durante o Encontro do Fórum Nacional da Reforma Urbana
em 2009, um representante de uma das ONGs centrais na coordenação do FNRU
declarou:
A questão da construção de toda essa luta da reforma urbana foi muito na
perspectiva da unificação das lutas das cidades, das lutas urbanas, e foi

45
Conforme tratado no parágrafo introdutório do capítulo 1 desta tese.
85


assim que ela foi surgindo, tinha uma luta específica, ou era da moradia ou
era da saúde ou era do transporte, mas numa perspectiva de ter uma
plataforma política dos movimentos, das organizações da sociedade que
atuam nas cidades, numa perspectiva, vamos dizer assim, progressista e de
viabilizar transformações sociais na unificação dessas lutas.
A forma dessa unificação associada aos mecanismos de financiamento
46
e
organização das atividades do FNRU reforça o conteúdo simbólico citado e se
reflete, também, na hierarquia de autoridade. Evidentemente que, nessa
perspectiva, as posições de poder internas ao FNRU também se tornam expressões
das relações de poder no campo. Para Ansart (1978) “a linguagem de legitimação
deve nomear os detentores legítimos dos diferentes poderes, indicar as condições
de seu recrutamento e evocar as razões de sua autoridade” (ANSART, 1978, p.43).
A afirmação do planejamento como contraponto ao empresariamento urbano, ao
clientelismo, ao patrimonialismo e ao corporativismo, também carrega a afirmação
dos planejadores como sujeitos da reforma urbana. Ilustra a ideia a declaração de
RIBEIRO; SANTOS J R. (2011) de que
Essa lógica do empresariamento urbano lidera e hegemoniza a nova
coalizão urbana integrada também pelas lógicas do clientelismo, do
patrimonialismo e do corporativismo. O resultado é um padrão de
governança urbana bastante peculiar, onde o planejamento, a regulação e
a rotina das ações são substituídos por um padrão de intervenção que se
funda na exceção, com os órgãos da administração pública e canais
institucionais de participação crescentemente fragilizados. A análise dos
planos diretores elaborados após o Estatuto das Cidades, realizada pela
Rede de Avaliação dos Planos Diretores Participativos, parece confirmar
essa hipótese. De uma forma geral, a pesquisa demonstra a generalizada
incorporação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade pelos
municípios, o que permite reconhecer que a agenda e a proposta da
reforma urbana foram efetivamente disseminadas na sociedade
brasileira. Ao mesmo tempo, também se percebe que foram poucos os
planos que avançaram na aplicação territorial de diretrizes e instrumentos
que afirmam a função social da propriedade, o que evidencia, em diversos
casos, o descolamento dos propósitos do plano com o território municipal e
a fragilidade de estratégias de desenvolvimento urbano pretendidas nesses
Planos Diretores. Em linhas gerais, percebe-se que os Planos Diretores
estabelecem definições, diretrizes e objetivos relacionados à política de
habitação, à política de saneamento ambiental, à política de mobilidade e à
gestão democrática, porém sem incorporar os elementos necessários para
tornar realidade o planejado. (RIBEIRO; SANTOS J R., 2011, grifo meu)
Nesse sentido, Gramsci (1978), ao incorporar a cultura e a ideologia, em
conjunto com o Estado, em uma concepção de superestrutura como elemento ativo
nas lutas sociais, extrapolando a noção restrita de aparelho estatal, pode contribuir

46
Ver GUSSO (2012)
86


para compreender a investimento político na reformulação do sentido do
planejamento urbano – de atividade técnica para processo participativo. O esforço
de construir um discurso contra-hegemônico sobre o planejamento é, ao mesmo
tempo, o esforço por uma nova hegemonia. Burnett (2009) e Villaça (2004)
entenderam que este processo denunciava a subsunção do projeto da reforma
urbana à ideologia dominante, baseada na racionalidade técnica e no direito
burguês. Defende-se, contrariamente, que se observa um conflito ideológico cujo
objeto é a apropriação do planejamento como recurso simbólico – o plano diretor
como instrumento de reforma urbana, em referência ao título do livro organizado por
Grazia (1990) – estruturado e estruturante de um campo de relações que hierarquiza
lutas sociais, valores e autoridades. Como destaca Ansart (1978), “a arena
ideológica é o ponto onde se exerce o poder sob a forma especial de poder
simbólico” (ANSART, 1978, p.83); poder definido nos seguintes termos por Bourdieu
(1998):
As diferentes classes e frações de classe estão envolvidas numa luta
propriamente simbólica para imporem a definição do mundo social mais
conforme aos seus interesses [...]. O poder simbólico como poder de
constituir o dado pela enunciação, de fazer ver e de fazer crer, de confirmar
ou de transformar a visão do mundo e, deste modo, a ação sobre o mundo,
portanto o mundo; poder quase mágico que permite obter o equivalente
daquilo que é obtido pela força, graças ao efeito específico de mobilização,
só se exerce se for reconhecido, quer dizer, ignorado como arbitrário.
(BOURDIEU, 1998, p.11-4).
Trata-se, portanto, de exercer o poder sem parecer que seja exercício do
poder, dominar pela naturalização da forma de ser das coisas. Sendo assim, o
movimento da reforma urbana, institucionalizado em seu fórum, constitui uma
ideologia do planejamento politizado que alimenta um campo simbólico no qual o
poder se sustenta na razão técnica e jurídica. Poder que impõe uma forma de
compreender o problema: de que a questão da moradia é a questão do
planejamento socialmente comprometido, de que a reforma urbana se faz pelo
estatuto da cidade e pelo planejamento politizado. A disputa pela apropriação dos
planos diretores, conferindo-lhes novo conteúdo ideológico, legitima valores e uma
correspondente estrutura de autoridade.
O que confere maior relevância ao tema é que diferentes grupos e classes
sociais reivindicam o planejamento urbano como solução para as questões urbanas
e o fazem a partir de diferentes perspectivas e posições. Esse fato traz para a
87


pesquisa o questionamento sobre as disputas que o condicionam, mas acima de
tudo contextualiza o investimento político realizado por uma parcela do campo da
reforma urbana na sua apropriação. Nessas disputas seria possível identificar
enunciações disruptivas com o potencial de construir cenas de litígio constituintes de
uma razão dissensual. Por outro lado, o que se procurará discutir na sequência é a
coagulação de elementos discursivos associados ao plano diretor participativo
constituintes de uma razão consensual ou, como afirma RANCIÉRE (1995), a
composição de uma ordem policial, da boa distribuição dos corpos e objetos no
espaço.
3.4 PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO E A RAZÃO CONSENSUAL
O valor simbólico que adquirem lugares e coisas não é tema novo na análise
sociológica ou da produção do espaço, conforme bem revisam Sánchez (2001) e
Novais (2001) ao articular as contribuições de Bourdieu, Harvey e Lefebvre, entre
outros. Os autores destacam que as representações não se constroem
aleatoriamente, mas são impregnadas de intenções e objetivos visados. Para isso
operam seleções, recortes do real que valorizam determinados aspectos e ofuscam
ou anulam outros. A produção do simbólico é parte integrante do processo de
produção do espaço, ou de modo geral, do processo social. “Materialidade,
representação e imaginação não são mundos separados” (SÁNCHEZ, 2001, p.35).
Contudo, o simbólico não é o simples rebatimento dos aspectos materiais na esfera
das representações e, exatamente por essa autonomia relativa, se realizam
investimentos e disputas para a produção e o controle de códigos, imagens,
discursos e dos meios para sua difusão.
Esse espaço representado, por sua vez, pretende estabelecer a ordem de
legitimação de determinadas relações sociais, articulando-se, como destaca
Lefebvre (2007), com as demais dimensões da produção e da interpretação do
espaço social.
Spatial Practice, wich embraces prodution and reprodution, and the
particular locations and spatial sets characteristic of each social formation.
Spatial practice ensures continuity and some degree of cohesion. In terms
os social space, and of each member of a given society’s relationship to that
space, this cohesion implies a guaranteed level of competence and a
specific level of performance.
88


Representations of space, which are tied to the relations of production and
to the ‘order’ which those relations impose, and hence to knowledge, to
signs, to codes, and to ‘frontal’ relations.
Representational spaces, embodying complex symbolisms, sometimes
coded, sometimes not, linked to the clandestine or underground side of
social life, as also to art (which may come eventually to be defined less as a
code of space than as a code of representational spaces). (LEFEBVRE,
2007, p.33).
Lefebvre (2007) argumenta que, se por um lado, esses três momentos não
estão dissociados, por outro, isto não significa que formem, necessariamente, um
todo coerente. De fato, essa relação é potencialmente contraditória e, nesse sentido,
os elementos constituintes desses momentos podem estar inseridos em relações de
conflito, orientando para diferentes perspectivas ou resultados.
Its reasonable to assume that spatial practice, representations of space and
representational spaces contribute in different ways to the production of
space according to their qualities and attributes, according to the society or
mode of production in question, and according to the historical period.
(LEFEBVRE, 2007, p.46).
Portanto, é possível afirmar que, para Lefebvre (1975, 2006, 2007), a
dicotomia entre simbólico e material nada mais realiza que a ocultação de uma ou
outra face da produção do espaço. Mas as contradições e os conflitos também se
produzem em cada uma das dimensões, ou seja, não se pode assumir uma
homogenia de práticas ou representações que se oporiam como se cada um dos
momentos fosse domínio exclusivo de sujeitos específicos. O espaço representado,
especificamente, estaria sempre sujeito a rupturas.
Representations of space are certainly abstract, but they also play a part in
social and political practice: established relations between objects and
people in represented space are subordinate to a logic which will sooner or
later break them up because of their lack of consistency (LEFEBVRE, 2007,
p.41).
A despeito disso, há sempre o esforço de produzir um discurso totalizador que
estabeleceria uma compreensão do espaço urbano ordenando e estruturando
práticas políticas. É nessa perspectiva que se compreende a disputa pelo
planejamento como conflito ideológico sobre a definição do que seriam as cidades,
de quais seriam seus males, de que soluções teriam necessidade e quem estaria
qualificado para empreendê-las. Cada ideologia política teria, portanto, propósitos ou
sentidos visados, para usar a expressão de Weber (2004), mas não por isso os
realizaria coerentemente.
89


Também a distinção entre a função e os efeitos é necessária na análise dos
conflitos ideológicos, no sentido de que uma emissão e uma recepção
podem ter efeitos e consequências não desejados, eventualmente opostos
àqueles que eram visados. [...] A recusa do funcionalismo na análise das
ideologias importa tanto mais quanto o subsistema ideológico é
precisamente gerador da ilusão do funcionalismo. (ANSART, 1978, p.210).
A ideologia do planejamento na reforma urbana, ao pretender confrontar as
perspectivas tecnocráticas ou estratégicas de planejamento, ou a ausência de
planejamento como expressão do clientelismo e do patrimonialismo, criou um
discurso que se tornou dominante nos planos diretores participativos, expressão
institucional deste planejamento. No entanto, o discurso construído, como uma
hegemonia contra-hegemônica, apresenta suas próprias lacunas, seus consensos e
sua estrutura de controle social. Compreendê-lo é fundamental “não para
transformar o campo simbólico na causa prática e sim para nele ver uma das
variáveis da ação, uma variável independente, suscetível de intervir na mudança
social” (ANSART, 1978, p.210-1).
Para empreender essa tarefa é necessário explorar, brevemente, o paradoxo
que permeia diversas análises
47
sobre a relação entre a ideologia da reforma urbana
– ou do direito à cidade – e a condição urbana. Como destacam RIBEIRO; SANTOS
J R. (2011), “apesar dos avanços no discurso relativo ao direito à cidade, este não se
traduz na definição de metas e estratégias efetivas para o enfrentamento da
problemática urbana”. Mais interessante, no entanto, não é a constatação de que o
ideário da reforma urbana não se realiza, mas que o motivo muitas vezes alegado é
uma suposta predominância de uma concepção e, para efeito de tornar evidente a
argumentação proposta neste trabalho, uma ideologia neoliberal. Ora, por um lado,
se reconhece a disseminação do discurso da reforma urbana, por outro, se denuncia
o domínio do discurso neoliberal. Esse paradoxo precisa ser enfrentado.
O consenso neoliberal é formulado frequentemente como expressão do
predomínio político e econômico de uma visão de mundo resultante do fim de um
embate que dividiu o mundo até a queda do muro de Berlim. Esse consenso se
evidenciaria em múltiplas dimensões da vida social, constituindo uma concepção
sistêmica da política que teria, previamente estabelecidos, os fins almejados para a
sociedade.

47
Ver também Maricato (2012).
90


Para Rosenmann (2003), o pensamento sistêmico apenas tolera as
diferenças consensuadas, aquelas que se mostram de acordo com sua lógica,
adequadas a sua linguagem, politicamente corretas. “Pensar es pensar en
programas dentro del sistema operativo” (ROSENMANN, 2003, p.90). Todos os
caminhos estão em suas redes e as contradições seriam transformadas em
explicações paradoxais e estas, por principio, seriam insolúveis.
Pasamos de un mundo de contradicciones a uno de paradojas. Y en éste el
individuo está sometido a ellas y sólo puede vivir aceptando actos
paradójicos determinados por los efectos no deseados de la acción.
(ROSENMANN, 2003, p.96).
O pensamento produzido no interior da ordem sistêmica contemporânea
substituiria o juízo crítico à razão prática pelo razoável, ou seja, a razão seria
transportada ao campo condicionado do utilitarismo, no qual não haveria valores
éticos que conduzissem as decisões no campo da política. As noções do benefício
máximo e da teoria dos jogos, por exemplo, ao ocuparem o centro das
argumentações sistêmicas, desarticulariam o estado de consciência, produzindo o
que o autor denomina conformismo social (ROSENMANN, 2003).
El conformismo social es un tipo de comportamiento cuyo rasgo más
característico es la adopción de conductas inhibitorias de la conciencia en el
proceso de construcción de la realidad. Se presenta como un rechazo hacia
cualquier tipo de actitud que conlleve enfrentamiento o contradicción con el
poder legalmente constituido. Su articulación social está determinada por la
creación de valores y símbolos que tienden a justificar dicha inhibición en
favor de un mejor proceso de adaptación al sistema-entorno al que se
pertenece. (ROSENMANN, 2003, p.1).
Na construção do conformismo social, o pensamento social sistêmico busca
reduzir a incerteza, dissolver as contradições, simplificar a atuação dos sujeitos
reduzindo o grau de complexidade das ações sociais. “Los hechos sociales, la
realidad y la sociedad deben comprenderse desde una racionalidad sistémica no
humana”, uma racionalidade que forneça os códigos de ação que constituem os
referentes da comunicação social (ROSENMANN, 2003, p.18).
Su propuesta pretende dotar de racionalidad y eficacia, supuestamente
inexistente para ellos, las relaciones de poder, el rol y la función del estado, el
parlamento, los partidos políticos, la justicia, la administración pública y las
organizaciones sociales, entre otras. […] Bajo el manto de la concepción
neutral-valorativa de la política, sus militantes llaman a despolitizar la política.
[…] Se postula que la política y su acción no deben ser un proceso de
formación de ciudadanía, sino un proceso para lograr acuerdos que
garanticen la gobernabilidad del estado. […] Limitar el ámbito de la política y
91


de su acción a una gestión eficiente en la administración de los recursos
conlleva, en su interior, la eliminación del conflicto. Es decir, la lucha por
direccionar y orientar los procesos históricos en múltiples y contradictorios
futuros contingentes. Alejada esta incertidumbre, la política no tiene el mismo
significado ni la misma importancia puede reducirse a un producto de
consumo. Así, el protagonismo de los partidos se restringe a captar los
intereses de los ciudadanos que podrán con sus votos castigar o premiar la
acción de gobernabilidad. […] Postular la pérdida de centralidad de la política
permite aceptar, como parte de la eficacia de la gestión pública, un estado
policial con un alto grado de control social. (ROSENMANN, 2003, p.39-40).
Nesse processo, Rosenmann (2003) argumenta que as estruturas mentais do
conformismo, se disseminam na organização da vida cotidiana e modificam
profundamente o conjunto de atitudes e comportamentos que constituem o ser
político. A sociedade, forma histórica produzida pela ação coletiva, passaria a ser
considerada um todo sistêmico, constrangendo a condição humana (como ser
político) e inviabilizando o desenvolvimento da razão crítica em seu núcleo central.
As diversas teorias sistêmicas de análise se caracterizam por delimitar um conjunto
de elementos que forneceriam os esquemas de intelecção para compreender a
política. Seriam os representantes de grupos de interesse, burocratas, políticos
eleitos e público em geral, que operam com uma estrutura institucional complexa de
agências públicas, burocracias, sistemas de votação, legislaturas e tribunais.
Evidenciam-se, nestes enfoques sistêmicos, que as políticas públicas são
percebidas como resultados ou, na linguagem dos sistemas, como output de
sistemas políticos que têm como recursos de entrada (input) as demandas sociais e
os interesses, estes mesmos conformados nos limites do possível sistêmico.
Dentre os elementos centrais na argumentação de Rosenmann (2003, p.38-
9), cabe destacar que o conformismo social encontra na redução das incertezas a
possibilidade da sua consolidação. Um dos fenômenos paradigmáticos nesse
sentido, segundo o autor, é a crença na irreversibilidade do capitalismo e do
processo de globalização iniciada com o fim do socialismo soviético.
RANCIÉRE (1995) também argumenta que esse é um dos fatores pelo qual o
discurso dominante identifica que a racionalidade da política é a do consenso, pois o
consenso seria um princípio fundamental da democracia. O autor apresenta três
paradoxos que marcariam o momento teórico e político:
i) As nações ocidentais, ao mesmo tempo em que comemoravam o fim do
socialismo soviético como a vitória da democracia sobre o totalitarismo,
retomavam o princípio do vencido: a necessidade objetiva do
92


desenvolvimento das forças produtivas. “Sob o termo consenso a
democracia é concebida como o regime puro da necessidade econômica”
(RANCIÉRE, 1995, p.367).
ii) Enquanto se impõe, por um lado, esta filosofia da necessidade que
estabelece escolhas inequívocas e dispensabilidade da discussão, por
outro, celebra-se o retorno do ator, da ética da discussão e da razão
comunicativa.
iii) No momento em que se celebra a vitória do consenso – nacional, no que
tange aos partidos políticos, e supranacional, com o advento dos grandes
espaços de concertação –, “reaparecem as formas mais brutais, mais
arcaicas, da guerra étnica, da exclusão, do racismo e da xenofobia”
(RANCIÉRE, 1995, p.368).
O argumento principal do autor é que existe uma profunda relação entre a
afirmação do consenso e o surgimento destas “formas arcaicas e irracionais do
conflito político” (RANCIÉRE, 1995, p.368), precisamente porque o que seria
chamado de consenso é o esquecimento da racionalidade própria da política: a
racionalidade do dissenso.
O dissenso não é a diferença dos sentimentos ou das maneiras de sentir
que a política deveria respeitar. É a divisão no núcleo mesmo do mundo
sensível que institui a política e sua racionalidade própria. Minha hipótese é
portanto a seguinte: a racionalidade da política é a de um mundo comum
instituído, tornado comum pela própria divisão. (RANCIÉRE, 1995, p.368).
Essa racionalidade própria da política foi substituída por outra, a forma
moderna, “do concerto, para lidar, entre parceiros responsáveis, com os dados
objetivos da situação que se impõe a todos” (RANCIÉRE, 1995, p.378). O consenso
pressupõe que as informações, os dados, os grupos de interesse, as “classes”
(etárias, de renda etc.) estejam totalmente objetivados, suprimindo aqueles que não
são considerados. As diferenças, as disputas e os litígios são transformados em
problemas que a comunidade – ou o sistema político, tal como visto em Rosenmann
(2003) – deve resolver, compondo, sempre, no sentido da solução mais razoável.
RANCIÉRE (1995) retoma aqui um dos paradoxos inicialmente apontados:
justamente quando a solução mais razoável, que é na verdade a única solução
aceitável, já está dada é que os atores sociais são chamados a participar, a assumir
suas responsabilidades. O consenso
93


pretende objetivar os problemas, determinar a margem de escolha que
comportam, os saberes requeridos e os parceiros que devem ser reunidos
para sua solução. [...] O consenso então não é nada mais que a supressão
da política. [...] [A razão política] deve ser impedida de querer por meio
dessa razão passiva, desse grande automatismo da lei do capital, que é
uma razão sem sujeito, um grande querer inconsciente que comanda uma
multidão de pequenas razões locais, estritamente confinadas a exercícios
de repartição dos benefícios e dos sacrifícios, de adaptação entre o fluxo e
o refluxo das riquezas e os movimentos dos corpos sociais. (RANCIÉRE,
1995, p.379-80, grifo meu).
Contudo, quando o consenso quer suprimir o povo, a política e seus litígios
pela população consensualmente gerida, suas partes e os meros problemas de
repartição de ônus e benefícios, ou seja, a substituição da política pela gestão, “vê-
se reaparecer o conflito sob uma forma mais radical”, como impossibilidade de
coexistência. Em outras palavras, a ordem policial – a “boa distribuição de cada um
em seu lugar e em sua função” – é inseparável do conflito (RANCIÉRE, 1995, p.374-
80).
Então, se, por um lado, o consenso deseja, ao invés de sujeitos políticos,
“partes reais do corpo social, corpos e grupamentos de corpos claramente
enumeráveis, claramente constituídos em sua identidade”, por outro, a razão política
ou a razão dissensual, tal como proposto por RANCIÉRE, é a do sujeito político, que
constrói as situações e as cenas do conflito e, pelo conflito, reformula e produz a
comunidade. Assim, o argumento se constrói no sentido de demonstrar que o
sujeito político, uma classe em luta como sujeito político, é sempre um
operador de desclassificação, uma potência de desfazer a estrutura policial
que põe os corpos em seu lugar, em sua função, com a parte que
corresponde a essa classe e a essa função. (RANCIÉRE, 1995, p.378, grifo
meu).
Para Swyngedouw (2012), RANCIÉRE estaria inscrito em um conjunto de
autores como “Slavoj Zizek, Chantal Mouffe, Mustafa Dikec, Alain Badiou e vários
outros críticos do radicalismo cínico” cujas interpretações permitiriam reposicionar a
política no contexto urbano. Para Swyngedouw (2012), esse radicalismo cínico
criticado pelos autores teria tornado a
teoria crítica e a prática política impotentes e inférteis em face dos gestos
despolitizantes que se passam pela política urbana e pela política na ordem
policial contemporânea neo-liberalizante do capitalismo tardio.
(SWYNGEDOUW, 2012)
94


Diante disso, seria necessário revisitar a crítica ao consenso neoliberal de
outra forma, explorando
a retirada da política do plano de imanência que define a própria
possibilidade da polis e a concomitante consolidação de uma configuração
urbana pós-política, caracterizada pelo surgimento de uma
governamentalidade neoliberal que substituiu o debate, desacordo e
dissenso por uma série de tecnologias de governar que se fundem em torno
de consenso, acordo e gestão tecnocrática (SWYNGEDOUW, 2012, p.52).
Swyngedouw (2012) argumenta que a política no capitalismo tardio
constituiria na questão urbana uma agenda e um arranjo de governança orientado
para a competitividade e o empreendedorismo, constituído em redes
descentralizadas que, longe de representar o enfraquecimento do Estado diante da
sociedade civil, expressaria a incorporação desta por aquela.
As formas institucionais de “governança-além-do-Estado” expressam uma
mudança na organização do Estado na direção da maior responsabilidade
individual e da afirmação do mercado como forma preferencial de alocação
de recursos, envolvendo a incorporação de novas “tecnologias de poder”
denominadas por Dean de “tecnologias de agência” e “tecnologias de
desempenho”. [...] estes instrumentos são parte integrante da consolidação
de uma ordem policial neo-liberal imposta e autoritária, celebrando as
virtudes de risco auto-gerido, prudência, e auto-responsabilidade [e] embora
possam existir conflitos de interesse e opinião, há um amplo acordo sobre
as condições que existem (a partição do sensível) e o que precisa ser feito
[...]. É exatamente tal ordem consensual e aparentemente inclusiva (pelo
menos para aqueles que têm voz, que são contados, e nomeados) que é
definida como condição pós-política (SWYNGEDOUW, 2012, p.55).
É curioso observar que, para Swyngedow, assim como para RANCIÉRE e
Rosenmann, o consenso é mesclado ao neoliberalismo, o que no caso destes
autores talvez se explique por certo eurocentrismo. Em última instância, a hipótese
de RANCIÉRE (1995) remete a uma concepção de Estado: não como arena política,
nem como instrumento de dominação, mas, na sua versão consensual, como
anulação mesmo da política. A gestão estatal dos interesses compostos dos grupos
sociais é denominada pelo autor infrapolítica.
Esse governo mundial imaginário é, em última análise, o governo mundial
da riqueza, governo inencontrável que determina as margens ínfimas de
redistribuição local cuja gestão ótima requer o consenso. O que uns
chamam modéstia do Estado, outros, fim da política, é então a reabsorção
total do político pelo estatal. (RANCIÉRE, 1995, p.380).
Contudo, essa associação também orienta a interpretação referenciada no
campo da reforma urbana (RIBEIRO; SANTOS J R., 2011) ou entre os seus críticos
95


(BURNETT, 2009). Parece sugerir uma concepção dualista que opõe funcionalmente
os movimentos sociais e o capitalismo sem que este conflito esteja, de fato,
demonstrado. Contra esse certo maniqueísmo se observa que as relações entre os
movimentos ligados à reforma urbana e o capital se revelam dinâmicas e
contraditórias. Exemplarmente, pode-se destacar a grande aliança em torno da PEC
da Moradia, que articula movimentos de luta por moradia e representantes do capital
imobiliário ou da construção civil com um mesmo objetivo político
48
.
No entanto, é preciso ao menos questionar ou levar em consideração a
hipótese de um consenso pela crítica. Esta hipótese é plausível, na medida em que
as avaliações dos planos diretores e as pesquisas sobre informações municipais
49

evidenciam a maciça incorporação do ideário da reforma urbana no planejamento
urbano brasileiro ou, mais especificamente, nos planos diretores participativos.
Assim, não se trata de investigar apenas o consenso a partir das políticas
públicas de moradia, transporte público etc. e seus desdobramentos na distribuição
dos recursos e no atendimento dos beneficiários, evidenciando sua funcionalidade
no atendimento dos setores industriais ou financeiros interessados na política
urbana. Além de sugerir que os opositores à lógica neoliberal responderiam pela
produção das cenas disruptivas que instauram “mundos polêmicos que desfazem a
ordem policial” (RANCIÉRE, 1995, p.378), é preciso considerar a instauração de
outra ordem policial, da hegemonia contrahegemonica, que instaura, também, outro
consenso. Na essência da leitura de RANCIÉRE (1995), o que diferencia o
‘dissenso’, dos demais tipos de distinções, disputas etc. é a constituição dos sujeitos
políticos como sujeitos em ato, quando reclamam sua parte em um mundo do qual
não faz parte.
Isso implica que os sujeitos políticos em geral só existem por sua distinção
em relação a qualquer grupo social, a qualquer parte da sociedade ou
função do corpo social. O que os constitui é o próprio litígio. Os sujeitos
políticos são potências de enunciação e de manifestação do litígio que se
inscrevem como algo a mais, algo sobreposto, em relação a qualquer
composição do corpo social. (RANCIÉRE, 1995, p.377).
Essa formulação desdobra-se na emergência de um mundo dividido, no qual
se manifestam, ao mesmo tempo, dois recortes do mundo sensível: um mundo em
que os sujeitos litigantes e seus objetos de litígio existem e outro, o do curso normal

48
Ver VARGAS DE FARIA (2010).
96


da dominação, no qual uma das partes (sujeitos, objetos e lugares) não está
constituída. Um mundo no qual plebeus reivindicam acordos com os patrícios e
exercem seu papel político, como “seres falantes”, e um mundo no qual eles não
poderiam reivindicar porque não falam. Um mundo em que os operários discutem
publicamente sobre a questão salarial e outro em que as questões do trabalho se
referem ao âmbito da relação entre entes privados (RANCIÉRE, 1995). Um mundo
em que há trabalhadores rurais sem-terra e outro, do agronegócio, em que não
existem trabalhadores, mas apenas existe a produção e a propriedade. Um mundo
do sem-teto e outro da produção imobiliária, do desenvolvimento urbano.
Os que não são, não o são por definição, uma definição da qual não
participam, cujo ato pertence àqueles “que são alguma coisa, que têm propriedades,
títulos para governar” (RANCIÉRE, 1995, p.371).
É isso o que chamo dissenso: não um conflito de pontos de vista nem
mesmo um conflito pelo reconhecimento, mas um conflito sobre a
constituição mesma do mundo comum, sobre o que nele se vê e se ouve,
sobre os títulos dos que nele falam para ser ouvidos e sobre a visibilidade
dos objetos que nele são designados. [...] Não podem ser a confrontação de
parceiros já constituídos sobre a aplicação de uma regra geral a um caso
particular. Com efeito, devem primeiro constituir o mundo no qual elas são
argumentações. É preciso primeiro provar que há algo a argumentar, um
objeto, parceiros, um mundo que os contém. E é preciso prová-lo na prática,
ou seja, fazendo como se esse mundo já existisse (RANCIÉRE, 1995,
p.374, grifo meu).
Assim, o que caracteriza o dissenso político é a manifestação da ruptura e da
contradição: “interlocutor dissensual fala em dois mundos ao mesmo tempo”
(RANCIÉRE, 1995, p.377).
Os sujeitos da reforma urbana, ao contrário, ocupam, devido ao relativo
sucesso das estratégias de ação que empreenderam, posição de destaque no
“corpo social” que intervém nas dinâmicas políticas. São reconhecidos, suas
reivindicações são incorporadas, seus discursos, disseminados. Contudo, não se
pode afirmar a sua simples submissão ao consenso neoliberal, pois, de fato, a
dinâmica política é mais complexa e não pode ser traduzida como simples
polarização. As contradições não são mecânicas, mas dialéticas e políticas, porque,
nos termos de Lefebvre (1975), buscam captar a ligação, a unidade, o movimento. A
contradição dialética, na concepção lefebvriana, “não é um choque no pensamento,

49
RACI-PDP (SANTOS J R.; TODTMANN, 2011) e MUNIC (IBGE, 2009).
97


no abstrato, no plano subjetivo, [mas] se revela e se libera no e pelo conflito"
(LEFEBVRE, 1975, p.238-40).
A capacidade de síntese pertence a forças políticas que são na realidade
forças sociais (classes, frações de classes, agrupamentos ou alianças de
classes). Elas existem ou não existem, manifestam-se e se exprimem ou
não. Tomam ou não tomam a palavra. Cabe a elas indicar suas
necessidades sociais, inflectir as instituições existentes, abrir os horizontes
e reivindicar um futuro que será obra sua (LEFEBVRE, 2006, p.123).
Não se pode esquecer, no entanto, que essas forças atuam em condições
que se lhes impõem; há uma história e estruturas e recursos que condicionam a
ação. É na esfera institucional que estão inscritos os elementos que instauram a
ordem policial, no sentido da ordenação dos corpos no espaço político, e a política é
o conjunto de atividades que perturba esta ordem pela pressuposição da igualdade,
que, longe de ser natural, só se manifesta pelo dissenso. Diferente das perspectivas
institucionalistas de análise da política, para RANCIÉRE (1995), os sujeitos políticos
não existem como entidades estáveis, mas como sujeitos em ato. Em consequência,
os sujeitos políticos são instáveis, precários e, portanto,
sempre suscetíveis de se confundir de novo com simples parcelas do corpo
social que pedem apenas a otimização de sua parte. Se a política é um
desvio singular do curso ‘normal’ da dominação, isso quer dizer que está
sempre ameaçada de se dissipar. (RANCIÉRE, 1995, p.378)
Em síntese, a razão consensual, tal como proposta por RANCIÉRE (1995),
refere-se, portanto, à concordância quanto ao advento dos espaços de concertação,
ou seja, quanto à existência de um espaço político da objetivação, em que a
democracia é concebida como o regime puro da necessidade econômica.
Entendendo a racionalidade da política como a de um mundo comum instituído, a
razão consensual é, contraditoriamente, o esquecimento da racionalidade própria da
política, que é a racionalidade do dissenso. Em síntese, o consenso nada mais é do
que a supressão da política, ao pressupor que as informações, os dados, os grupos
de interesse, as classes estejam totalmente objetivados, suprimindo aqueles que
não são considerados. A razão consensual pretende objetivar os problemas,
determinando a margem de escolha, os saberes requeridos e os parceiros que
devem ser reunidos para a solução destes problemas. Suprimindo os sujeitos
políticos (que constituem a razão política ou a razão dissensual), ou seja, suprimindo
aqueles que constroem as situações e as cenas do conflito de maneira a reformular
98


e produzir a comunidade, a razão consensual pressupõe que o corpo social seja a
composição de agrupamentos claramente enumeráveis e constituídos em sua
identidade.
Na tese de RANCIÉRE, o consenso se estabelece na macropolítica, que
subentende a ordem neoliberal fundada na razão consensual. Não se poderia
explicar propriamente a razão da reforma urbana por esta perspectiva a não ser
trazendo-a para o mundo das práticas políticas específicas e, ao mesmo tempo,
reconhecendo a possibilidade da instauração de consensos de confrontação. Esse
oximoro explica a possibilidade de criação de uma ideologia política que, ao
confrontar outra ordem simbólica de justificação em um conflito ideológico, institui
em si mesma uma ordem totalizadora, ou policial, que define o acordo de papéis,
ações e conteúdos autorizados no confronto. Instituídas as partes, suprimem-se os
dissensos intraparte formando um consenso pela crítica. Utilizando metaforicamente
os termos marxistas em O 18 Brumário, poderia se dizer que o FNRU se apresenta,
assim, como a fração hegemônica da classe dos espoliados urbanos.
O trabalho de Gusso (2012) e a pesquisa do doutoramento de Fátima Tardin,
entre outros trabalhos, podem contribuir para compreensão das consequências
políticas da instauração deste consenso de confrontação para o próprio movimento
reformista. O propósito deste trabalho, contudo, é compreender o papel que o plano
diretor participativo operou na consolidação da ideologia política desta hegemonia
contra-hegemônica, pois se os planos diretores expressam algum consenso, não é o
do empresariamento urbano ou de uma perspectiva neoliberal sobre as cidades.
Assumindo seu caráter ideológico e fetichizado (Villaça, 2004; Burnett, 2009), mas
reconhecendo sua apropriação pela reforma urbana (RIBEIRO; SANTOS J R., 2011),
afirma-se que o plano diretor serviu à afirmação de um consenso, na medida em que
forneceu o conteúdo (os princípios da reforma urbana), a arena (o planejamento
participativo) e autorizou os agentes (os segmentos). Trata-se, enfim, de
implementar o ideário consensuado, mas também de instituir uma ordem política no
corpo social da reforma urbana. Enfim, não é apenas no confronto com outras
ideologias, mas nos próprios limites, lacunas e legitimação de valores e autoridades,
que está fundada a contradição entre o predomínio do discurso do direito à cidade e
a permanência da cidade como negação do direito.
99


4 ANÁLISE DOS ELEMENTOS CONSTITUINTES DO NOVO PLANEJAMENTO E
SUAS DISSOCIAÇÕES
Do desprestígio dos planos diretores para o movimento da reforma urbana no
período da sua formação (durante a Assembleia Constituinte), passando pela
definição de sua centralidade como instrumento de política urbana na legislação
brasileira até a sua afirmação como instrumento de reforma urbana, há uma
trajetória de atuação que combina, entre outros aspectos, mobilizações em torno de
conquistas legais, disputas institucionais e conflitos ideológicos. Essa trajetória
progressivamente incorporou o planejamento urbano politizado à ideologia política
da reforma urbana, não apenas como recurso simbólico, mas também como
ambiente
50
de relações de poder. Na disputa de sua definição, o plano diretor é
concebido, não apenas para os militantes da reforma urbana, com novo caráter.
O Plano Diretor, nos termos dados pela Constituição Federal e pelo Estatuto
da Cidade, é peca chave para o enfrentamento desses problemas,
contribuindo para a minimização do quadro de desigualdade urbana
instalado, quando elaborado e implementado de forma eficaz. Essa eficácia
diz respeito a uma nova concepção de Plano Diretor pós-Estatuto, pois,
embora o instrumento "plano diretor" seja anterior ao Estatuto da Cidade, o
conceito de Plano Diretor e, principalmente, suas formas de elaboração
foram adaptadas de um formato anterior, mais burocrático e tecnocrático,
para uma prática com ampla participação da população. Neste contexto,
ganhou destaque também a atuação da sociedade civil organizada,
especialmente dos movimentos sociais envolvidos com a Reforma Urbana.
(SANTOS J R.; SILVA; SANT’ANA, 2011, p.14).
Esse novo plano diretor, “redefinido como um instrumento de planejamento de
afirmação da reforma urbana” (SANTOS J R., 2009, p.12), na perspectiva de um
“pacto territorial” (RIBEIRO; CARDOSO, 2003) orientado para fomentar a justiça
social, é preenchido por novos conteúdos, destilados da ideologia da reforma
urbana.
O objetivo principal do Plano Diretor, de definir a função social da cidade e
da propriedade urbana, de forma a garantir o acesso a terra urbanizada e
regularizada a todos os segmentos sociais, de garantir o direito à moradia e
aos serviços urbanos a todos os cidadãos, bem como de implementar uma
gestão democrática e participativa, pode ser atingido a partir da utilização
dos Instrumentos definidos no Estatuto da Cidade, que dependem, por sua

50
“Conjunto das particularidades de um meio social, natural ou histórico em que se situa uma ação”
(HOUAISS; VILLAR, 2001, p.183).
100


vez, de processos inovadores de gestão nos municípios. (SANTOS J R.;
SILVA; SANT’ANA, 2011, p.14-5).
A leitura desse objetivo remete à interpretação de que a reforma urbana é
uma propriedade intrínseca dos novos planos diretores e, parcialmente neste
sentido, Burnett (2009) denuncia a fetichização desses planos. Como se procurou
argumentar, contudo, tal constatação seria insuficiente a não ser que se investigasse
a relação entre o planejamento urbano politizado e a afirmação de um consenso de
confrontação sustentado pela ideologia política da reforma urbana.
Para apoiar o atendimento a esse objetivo, propõe-se neste capítulo discutir
os elementos centrais deste consenso que traduzem para o plano diretor
participativo as referências valorativas, ou os princípios, da reforma urbana: a função
social da propriedade urbana, a terra regularizada e urbanizada e a gestão
democrática e participativa. Associado a esses princípios também se investigará,
considerando a dependência “de processos inovadores de gestão dos municípios”, o
caráter municipalista que permeia a realização desses valores pelo planejamento
urbano e, também, a perspectiva de que o município seria o lócus apropriado para
aprofundamento de relações democráticas, pela proximidade do poder (local) com
as demandas sociais.
Na primeira parte do capítulo, procura-se compreender a afirmação da esfera
municipal, associada à valorização do poder local, como elemento importante na
construção do discurso da reforma urbana. Em decorrência, as disputas políticas e
ideológicas no âmbito municipal adquirem status privilegiado, inclusive no que se
refere ao planejamento urbano e a inversão da prioridade de investimentos nas
cidades. Procura-se demonstrar, contudo, que a afirmação dos municípios como
expressão da descentralização e da democratização, pela suposta aproximação dos
cidadãos aos espaços políticos decisórios, é permeada por contradições em relação
às dinâmicas locais e às interações com outras escalas de poder.
A segunda parte trata da construção da ideia de função social da propriedade
e da sua relação com a noção de desenvolvimento urbano, indicando os paradoxais
entendimentos que subsidiam a utilização de instrumentos urbanísticos que teriam
por objetivo a promoção das funções sociais da cidade. Destacam-se a polissemia
associada a esses conceitos e as ordens de justificação que fundamentam o
planejamento urbano e a regulação do solo e do mercado de terras.
101


O terceiro tópico analisa a regularização fundiária e urbanística e as
contradições entre a lei e o direito à cidade. Apesar de a associação regularmente
realizada entre informalidade, irregularidade e pobreza ser apenas parcialmente
verdadeira, pois a irregularidade e a informalidade estão presentes em toda a
cidade, rica ou pobre, é fato que o irregular é vivenciado de modo distinto em função
da posição social. Neste item, procura-se explorar os paradoxos entre a titularidade
e as garantias do direito de morar e a legislação urbanística, inclusive, nas propostas
de regularização.
Finalmente será abordada a relação contraditória entre a ampliação
progressiva dos espaços institucionais de participação política na medida em que,
cada vez há menos sobre o que participar. A ideia de consenso ativo de RANCIÉRE
(1995) pode contribuir para discussão deste tema e suas implicações no campo do
planejamento urbano.
Dentre as informações utilizadas para a análise a seguir, destaca-se a
consulta aos relatórios da Rede de Avaliação e Capacitação para a implementação
dos Planos Diretores Participativos que contemplou a avaliação de 552 planos
diretores distribuídos em todo o território nacional e foram consolidadas em 27
relatórios estaduais e 26 relatórios de estudos de caso de municípios selecionados
pelo tamanho da população (SANTOS J R.; SILVA; SANT’ANA, 2011, p.21). A rede
foi constituída a partir de um projeto do Ministério das Cidades e contou com a
coordenação executiva do IPPUR/UFRJ em conjunto com o Instituto Polis e a FASE,
duas das organizações não governamentais que são centrais
51
no FNRU. É
importante, no entanto, indicar alguns limites desta avaliação: em primeiro lugar,
considerou, com exceção dos estudos de caso, apenas a lei do plano diretor e não
os registros do seu processo de elaboração ou outra informação sobre a sua
aplicação; em segundo lugar, os próprios instrumentos de pesquisa utilizados
evidenciam – pelo conjunto de questões que compõem os formulários – um viés da
avaliação que reforça a agenda da reforma urbana.
O Estatuto da Cidade, assim como qualquer lei, é resultado de uma disputa
entre diversos atores e interesses, que formulam e intervêm no processo legislativo
visando propósitos distintos que são parcialmente incorporados à lei. A avaliação,
contudo, ao pretender questionar sobre a aplicação dos princípios do Estatuto da

51
Quanto aos critérios de centralidade, ver GUSSO (2012).
102


Cidade pelos planos diretores, o fez sob a ótica da ideologia política da reforma
urbana. Assumindo que a identidade de princípios entre Estatuto da Cidade e
reforma urbana é parte do constructo ideológico que se pretende explorar, seria mais
conveniente reconhecer que a avaliação tomou como objetivo visado a verificação
da incorporação de elementos da reforma urbana no planejamento municipal. Como
resultado, a avaliação foi conduzida de tal modo que pode não ter evidenciado a
utilização e implementação do Estatuto da Cidade com finalidades distintas daquelas
associadas, genericamente (lato sensu), à reforma urbana. Conforme será discutido
a seguir, são inúmeros os casos de implementação de instrumentos do Estatuto da
Cidade com a finalidade de promoção da valorização imobiliária, remoção da
população pobre das áreas centrais etc.
Apesar deste trabalho se inscrever no conjunto de esforços para compreender
o intenso ciclo de planejamento urbano pós-Estatuto, não se propõe, como outros, a
realizar um “balanço”, ou seja, ponderar sobre os avanços e retrocessos ou
confrontar perdas e ganhos. Estas leituras devem sempre pressupor um conteúdo
valorativo precedente que permite julgar as informações pesquisadas e identificar
aspectos positivos e negativos. Não se está reivindicando, contudo, uma
neutralidade científica, característica do positivismo, mas afirmando o propósito de
evidenciar contradições (tudo contém em si o seu oposto) e, diante delas, interpelar
o discurso do planejamento urbano politizado, contribuindo para a desconstrução do
consenso.
4.1 MUNICIPALISMO E PODER LOCAL
A promoção do poder local e a afirmação da esfera municipal como lócus
privilegiado da política são elementos constituintes fundamentais do discurso da
reforma urbana. Santos J r. (1994) argumenta que, no debate sobre a questão
urbana, a política local ganha importância como campo possível de reversão dos
processos de segregação e espoliação urbanas a partir da crítica “ao paradigma da
sociologia urbana marxista”. Esta crítica teria permitido “uma produção teórica mais
abrangente” sobre os movimentos sociais e as concepções de Estado, abrindo
“campo para o reconhecimento de novas esferas de atuação política, nas quais seria
possível para os movimentos obter ganhos no sentido da transformação da lógica
103


excludente da intervenção estatal” (SANTOS J R, 1994, p.35-6). Assim, a
indissociabilidade entre a questão urbana e o modo de produção capitalista ou, mais
especificamente, o papel do Estado na reprodução das relações sociais de produção
e seus efeitos na concentração de serviços e infraestrutura urbana (MOISÉS, 1982;
KOWARICK, 1979), se confronta com outras interpretações.
A rica produção da década de 1980 sobre os novos movimentos sociais
urbanos destacava o aspecto local (e muitas vezes atomizado) das reivindicações e
das formas de organização política (NUNES; J ACOBI , 1982). O “poder local” passa
a assumir papel mais importante na agenda de investigações sociológicas e na
atuação política e é frequentemente associado à luta por (ou a conquista da)
democracia. Mas além da “experiência urbana”, convergiu para valorização do local,
a crítica à “política centralizada de planejamento praticada pelo regime autoritário”,
presente na agenda reformista da Nova Republica
52
, coalizão de forças políticas
formada principalmente pelo PMDB e pelo PFL, assim como nas reformas operadas
no processo constituinte, especialmente pelos partidos do campo oposicionista,
nomeadamente PT, PDT, PSDB e PSB (SANTOS J R., 1994, p.36-7)
Dória (1992), por exemplo, argumenta que, em função da experiência vivida
pelos moradores das periferias urbanas das grandes cidades, especialmente a partir
da década de 1970, e a aparente incapacidade do arranjo político centralizado do
governo militar, com baixa autonomia dos municípios em enfrentar os problemas
decorrentes da urbanização acelerada, “o papel dos movimentos sociais urbanos na
luta pela redemocratização do país se conjugaria com o esforço por uma nova
autonomia dos municípios” (DÓRIA, 1992, p.49).
A literatura informa, portanto, sobre a afluência de dois campos políticos que
formam a concepção de defesa e fortalecimento dos municípios, cujo ideário adquire
expressão evidente no processo constituinte com a articulação de um importante
movimento municipalista.
Um deles foi formado pelas diversas frentes municipalistas, de prefeitos e
outras lideranças políticas, empenhadas essencialmente na mudança das
leis tributárias para a redistribuição dos recursos estatais e a eliminação dos
mecanismos políticos de controle no repasse de verbas da União e dos
estados para os municípios. O outro derivou dos movimentos urbanos

52
“Os objetivos gerais dessa agenda eram o estabelecimento da democracia, a redistribuição de
renda e a redução da pobreza absoluta, a realização de uma reforma institucional restabelecendo o
estado de direito, a descentralização administrativa e a instituição de práticas participativas”
(SANTOS J R., 1994, p.36-7, grifo meu).
104


reorganizados nos anos de 85 e 86 com vistas a agir nos níveis políticos
mais elevados e colocar na Constituição normas de justiça social no acesso
dos cidadãos as cidades (DÓRIA, 1992, p.59-60).
Como reação ao cenário de espoliação urbana que afetava as classes sociais
mais pobres e “à concentração de decisões, recursos financeiros e capacidade de
gestão no plano federal, durante os 20 anos de autoritarismo burocrático”
(ALMEIDA, 2005, p.29), a agenda da democratização, nos anos 1980, apresenta a
descentralização como um dos temas mais relevantes. “Democracia com
descentralização era uma ideia-força” (ALMEIDA, 2005, p.32) que se traduzia na
crença de que: (i) a emergência dos movimentos sociais urbanos organizados sobre
bases locais permitiria consolidar processos de gestão democrática participativa em
nível municipal e (ii) o domínio dos recursos tributários pelos estados e municípios
permitiria avançar sobre o outro pilar de sustentação dos trabalhos constitucionais,
qual seja, o resgate social da parcela da população brasileira alijada dos ganhos do
desenvolvimento no período militar (PAIVA; LOPREATO, 2002).
O Movimento da Reforma Urbana, constituído em 1987, já incorpora esses
elementos nas suas proposições, de acordo com referências encontradas no
período da Assembleia Constituinte, assim como no período subsequente. SANTOS
J R (1994), resumindo as propostas da reforma urbana, destaca:
a) a instituição da gestão democrática da cidade, com a finalidade de
ampliar o espaço da cidadania e aumentar a eficácia/ eficiência da política
urbana;
b) reformas nas relações intergovernamentais e nas relações governo-
cidadania: a primeira, com a municipalização da política urbana; e a
segunda, pela adoção de mecanismos que institucionalizem a participação
direta da população no governo da cidade;
c) fortalecimento da regulação pública do solo urbano, com a introdução de
novos instrumentos (solo criado, imposto progressivo sobre a propriedade,
usucapião especial urbano etc.) de política fundiária que garantam o
funcionamento do mercado de terras condizente com os princípios da
função social da propriedade imobiliária, e da justa distribuição dos custos e
benefícios da urbanização;
d) inversão de prioridades no tocante à política de investimentos urbanos
que favoreça às necessidades coletivas de consumo das camadas
populares submetidas a uma situação de extrema desigualdade social em
razão da ‘espoliação urbana’; isto é, as diferenças entre as classes e
camadas sociais não são decorrentes apenas da distribuição de renda
operada pelo mercado de trabalho, mas também, e de forma importante, da
regulação seletiva do acesso ao uso da cidade (SANTOS J R, 1994, p.38-9).
Além das críticas já apontadas, o discurso de convergência da participação
democrática com maior autonomia dos municípios na gestão de recursos para
política urbana adquire mais consistência com a disseminação de exemplos de
105


democratização a partir do fortalecimento do poder local. Diante do combate à
ditadura militar, autoritária e centralizadora (negação), afirmam-se alternativas
municipalistas, democráticas e populares (positivação). Casos de experiências
municipais como as de Lages, em Santa Catarina, e Boa Esperança, no Espírito
Santo, transformam-se em referência nacional, merecendo pesquisas, análises e
publicações que destacavam suas características transformadoras (NUNES;
J ACOBI, 1982; FERREIRA, 1991) e dos quais se procurava extrair diretrizes
modelares que contribuiriam para sua disseminação em todo o País. Observa-se
que o recurso aos “casos paradigmáticos” constitui um discurso que vincula o
fortalecimento do poder municipal às noções de descentralização, democracia,
participação política, cidadania e atendimento das necessidades da população.
Cabe, então, apontar o primeiro argumento que se procurará desenvolver
neste item. No discurso da reforma urbana, o dito e o não dito sobre o municipalismo
ocultam outras faces do seu prestígio nas décadas de 1970 e 1980 e,
especialmente, na Assembleia Constituinte de 1988, com implicações na definição
do papel que os planos diretores participativos virão a cumprir para o campo da
reforma urbana.
Para compreender com mais precisão esse prestígio, é necessário aprofundar
o entendimento sobre os sujeitos que o formulavam politicamente. Almeida (2005)
afirma que
Partidos e lideranças políticas que se opuseram ao governo dos militares
consideravam a descentralização uma dimensão importante do sistema
democrático. De outra parte, interesses subnacionais revelaram-se forças
poderosas durante a transição do autoritarismo para a democracia.
Governadores de partidos oposicionistas foram importantes para minar o
poder dos militares depois de 1982. Prefeitos e políticos locais também
foram importantes na construção dos alicerces dos partidos que construíram
a democracia (ALMEIDA, 2005, p.38).
Assim, a defesa do municipalismo está associada também à intenção de
fortalecer os partidos oposicionistas – que eram evidentemente aqueles que
acionavam a ideia de democratização.
Os governadores foram ativos durante os trabalhos da Constituinte, assim
como o foram os prefeitos, suas associações e seus assessores. De outra
parte, cerca de metade dos constituintes ocuparam previamente postos nos
governos e/ou assembleias subnacionais. (ALMEIDA, 2005, p.32).
106


Tomando como exemplo o PMDB, partido de uma parte significativa dos
“parlamentares progressistas” que fizeram parte das discussões sobre o capítulo da
política urbana (SOUZA, 1990), deve-se destacar o número expressivo de prefeitos
e vereadores eleitos pela legenda nas eleições municipais de 1985 e 1988.
Aqui reside uma associação importante para compreensão política da defesa
do municipalismo na Constituinte. O processo de redemocratização contou com a
eleição de prefeitos e vereadores progressistas e, eventualmente, ligados a partidos
emergentes de esquerda, como o PT, por exemplo, em diversos municípios do país.
Assim, as forças que defendiam a abertura política nacional, ao mesmo tempo
ocupavam espaços políticos nas esferas de poder local e defendiam, por
consequência, que a democratização passava pelo fortalecimento dessas esferas. É
de amplo conhecimento a relação entre o Movimento de Reforma Urbana e o Partido
dos Trabalhadores (BURNETT, 2009; GUSSO, 2012) e, nesse sentido, é plausível
considerar que a defesa do municipalismo pelo primeiro encontre referência na
posição ocupada pelo PT nos primeiros anos da sua fundação.
Embora a nível (sic) federal tenham prevalecido com a redemocratização as
ideias neoliberais, a nível dos (sic) municípios vêm-se elegendo (sic) no país
desde 1982 alguns prefeitos e câmaras de vereadores preocupados com
uma nova visão de modernidade política; aquela que faz com que a questão
social deixe de se constituir num problema de polícia e se transforme na
essência das preocupações do poder estatal e de seus governantes.
(DÓRIA, 1992, p.20).
Além disso, o experimentalismo democrático que ocorria em alguns casos
emblemáticos, como o já relatado caso de Lages, conferia os elementos simbólicos
necessários para afirmação desse discurso. A despeito desses casos, outros
interesses também operam na defesa do fortalecimento do poder local.
Historicamente, a defesa da perspectiva federalista no arranjo político
brasileiro esteve associada frequentemente à defesa de interesses de elites ou
oligarquias locais. Uma breve revisão da literatura de ciência política no Brasil que
trata da questão, não autoriza, nessa perspectiva, a associação direta entre
descentralização e democracia. A disputa política entre centralismo e federalismo
está presente desde o período colonial, com as iniciativas de centralização política
promovidas pela coroa portuguesa, que criou o Governo-Geral com a finalidade de
centralizar a administração e especialmente na fase de transição entre república e
monarquia. A disputa entre federalistas e centralistas estava relacionada à forma de
107


governo (república ou monarquia) e, portanto, à forma de organização política do
Estado. O federalismo era predominantemente associado aos liberais e o
centralismo aos monarquistas, dando origem à percepção de que ao liberalismo
correspondia à descentralização e à democracia. Entretanto, não se pode afirmar
que o ideário liberal da República Velha (Primeira República) esteve associado aos
parâmetros da democracia liberal. Este ideário, no entanto, era útil aos grupos
sociais que disputavam o poder político em função da sua aparência democrática.
No entanto, a defesa da ordem tradicional e dos antigos privilégios coloniais-
escravocratas, derrotada, mas com forte presença no contexto político de
elaboração da Constituição republicana de 1891 (SILVEIRA, 1978), bem como o
enfrentamento da centralização na Constituição de 1937, presente no confronto
político entre Getulio Vargas e o Governador do Rio Grande do Sul, Flores da Cunha
(CAMPOS, 2001), representa apenas alguns exemplos de como a defesa do
federalismo se orientou com frequência pela manutenção de privilégios e poderes de
elites e oligarquias locais.
Resta claro que o contexto da redemocratização é distinto, mas não se deve
esquecer que nos anos 1980 o PMDB, partido que havia congregado as grandes
lideranças nacionais de oposição à ditadura nos anos 1970, já sofria o afluxo de
políticos oriundos da ARENA e, posteriormente, do PDS, que migraram com a
ascensão da aliança PMDB/PFL à presidência, exercida de fato pelo Presidente
J osé Sarney
53
. Nesse processo, já era possível identificar a transformação do PMDB
em uma federação de oligarquias regionais e locais
54
.
No campo intelectual e político da reforma urbana está presente a
interpretação de que o fortalecimento da esfera municipal insere-se no quadro de
referências da agenda reformista, que teve como características gerais o
universalismo, o redistributivismo e a democratização do Estado e descentralização
da gestão (SANTOS J R., 1994, p.38). No entanto, politicamente o municipalismo foi
defendido por uma ampla aliança que almejava tanto fortalecer as oligarquias locais
e regionais quanto, de fato, viabilizar os experimentalismos democratizantes. Como
se pode depreender da afirmação de Dória (1992) a seguir, discursivamente apenas
este segundo aspecto é evidenciado.

53
O próprio J osé Sarney havia integrado a UDN, a ARENA, o PDS e, na Chapa Aliança Democrática
(Tancredo/Sarney), o PFL, mas viria, posteriormente, também a ingressar no PMDB).
108


No Brasil Colônia, a autonomia municipal refletia o interesse da Corte em
incentivar os chefes políticos locais a assumirem a luta pela conquista e
exploração do território, o que significou a destruição das populações
indígenas locais e a escravidão dos negros africanos. No Império e na
República Velha, os conflitos entre os coronéis do interior e os
governadores das províncias e Estados acabou servindo para substituir o
mandonismo local por oligarquias regionais que até hoje manipulam parcela
significativa do poder. A partir da Revolução de 30, porém, a defesa da
autonomia dos Estados e municípios começa a levar em conta camadas
sociais novas que o desenvolvimento capitalista do país já vem produzindo
desde o início do século: os trabalhadores rurais e urbanos, as camadas
médias e os pequenos e médios empresários marginalizados pela
concentração do poder.
Amplamente legitimada pelo discurso da democratização, a perspectiva
municipalista teve acolhimento na Constituição Federal de 1988 que elevou os
municípios à categoria de ente federativo
55
. Esse aspecto tem impacto especial na
autonomia financeira dos municípios em particular no que se refere a duas
questões
56
:
a) a instituição e arrecadação dos tributos e b) a aplicação das rendas locais
[...]. Assim, [...] o município deverá constituir a sua própria renda, assim
como administrar a sua receita e suas despesas, a partir de rendas próprias
ou constituídas a partir de repasses e doações, considerando-se as
relações estabelecidas entre os municípios e os demais entes da federação
(PONTES; VARGAS DE FARIA, 2008, p.29).
No entanto, se, por um lado, houve a ampliação das receitas municipais, por
outro as atribuições constitucionais também se ampliaram, implicando maiores
compromissos sob responsabilidade dos governos locais. É significativo observar
que, apesar do aumento na arrecadação própria dos municípios a partir de 1988 –
chegando a atingir 5,4% do total da arrecadação dos entes federados –, a
participação dos municípios na distribuição das despesas também se ampliou.
Esse fato evidencia a dependência das transferências intergovernamentais
enfrentada pelos municípios, limitando as possibilidades reais de efetivação da
autonomia municipal para o atendimento das demandas locais, idealizada pela
Constituição de 1988. As dificuldades se ampliam quando se considera a criação,
em 1993 com vigência a partir de 1994, do Fundo Social de Emergência (FSE),

54
Ver SAVARESE (2012).
55
Esse entendimento é controverso. Há autores no campo do Direito Constitucional e Administrativo
que entendem que os municípios, apesar de terem ganhado mais autonomia com a CF 88, não
foram elevados à categoria de ente federativo.
56
“Art. 30. Compete aos municípios: [...] III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem
como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes
nos prazos fixados em Lei” (CF. 88).
109


substituído posteriormente pelo Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) e, em seguida,
pela Desvinculação de Recursos Orçamentários da União (DRU)
57
. Criado
inicialmente com caráter emergencial para promover a estabilização financeira da
União pela redução de recursos vinculados, a DRU tornou-se permanente,
desvirtuando sua função inicial e ampliando o domínio federal sobre os recursos
fiscais (IGC; IPPUR, 2008).
J á no que se refere às receitas tributárias próprias, também é necessário
considerar um fator decorrente da autonomia fiscal dos municípios – válido da
mesma forma para os estados – que foi a disseminação da “guerra fiscal” para
atração de empresas ou investimentos privados. Segundo estudo elaborado pelo
IBGE (2006), denominado “Pesquisa de Informações Básicas Municipais”, das 5.564
prefeituras brasileiras, quase metade concedeu incentivos fiscais ou não fiscais –
como cessão (em 1.236) ou doação (em 1.204) de terrenos, isenção de IS (em 764),
isenção parcial (em 747) ou total (em 722) do IPTU, entre outros – para instalação
de empreendimentos privados. Considerando que os recursos provenientes de
receitas próprias já representam uma parcela reduzida das receitas orçamentárias
totais, a guerra fiscal torna-se um limitador importante da capacidade de
investimento dos governos municipais, tendo em vista que uma parcela fundamental
das transferências governamentais trata-se de recursos vinculados.
Em estudo desenvolvido para a Secretaria de Desenvolvimento Regional e
Política Urbana do Estado de Minas Gerais (SEDRU), Claudio Paiva adota como um
dos indicadores para análise das finanças públicas municipais a Receita Própria
Ampliada (RPA), e a conceitua como o valor obtido “a partir da dedução das receitas
totais do município o montante referente às receitas para a formação do FUNDEF
(FUNDEB a partir de 2007) e das Operações de Crédito” (IGC; IPPUR, 2008, p.45).
Esse indicador procura demonstrar a capacidade financeira dos municípios para
atender às demandas da municipalidade e considera “não apenas as receitas
tributárias arrecadadas pela máquina pública no âmbito municipal, mas também
aquelas cuja transferência é garantida pela Constituição Federal” (IGC; IPPUR,
2008, p.45). Paiva argumenta que considerar as receitas de transferência que não

57
Em novembro de 2009 foi promulgada a Emenda Constitucional 60 que extingue a incidência da
Desvinculação das Receitas da União (DRU) sobre os recursos federais destinados à educação.
Contudo, este fator não afeta os repasses de Fundos de Participação e não invalida o argumento
apresentado.
110


são vinculadas é mais consistente no sentido de que esses recursos são
contemplados no processo de planejamento orçamentário pelos municípios. Em
outra perspectiva, Mac Dowell (2002) sugere que a análise da autonomia financeira
e fiscal dos municípios pode ser feita a partir de dois indicadores. O indicador de
autonomia restrita, que mede a importância da receita própria no total da receita
corrente, e o indicador de autonomia ampliada, que considera também como receita
própria a receita oriunda de cotas-parte no ICMS, IPVA e ITR, que estão associados
à base econômica local. Considera-se, dessa forma, que esses recursos são
receitas municipais diretamente relacionadas com a sua base econômica, mas
arrecadadas por outros entes da federação.
Um dos limites da análise proposta por Paiva é o fato de que nas receitas
totais incluem-se aquelas provenientes de convênios, alienação de bens e outras de
caráter eventual. Por outro lado, a análise de Mac Dowell (2002), que inclui apenas a
participação naqueles tributos relacionados à base econômica local, desconhece o
argumento de Paiva sobre a importância de recursos constitucionalmente garantidos
na elaboração do orçamento municipal, como, por exemplo, a cota parte do Fundo
de Participação dos Municípios (FPM). Como o objetivo desta análise concentra-se
menos na análise do grau de dependência dos municípios em relação aos recursos
provenientes de transferências e mais na capacidade de enfrentamento das
demandas por moradia, optou-se por considerar como Receita Própria Ampliada o
somatório das: (i) Receitas Tributárias Municipais, (ii) Receitas de Participação na
Arrecadação da União e do Estado
58
e (iii) Receitas de Royalties e outras
compensações financeiras. Esses recursos compõem parte significativa das receitas
totais, mas devem ser considerados na relação com a população do município, para
que se avalie com mais consistência a capacidade de atendimento das demandas
que se impõem à municipalidade.
Desse modo, também se pode observar que, conforme apontam PAIVA e
LOPREATO (2002), o problema crônico da má distribuição da renda no país envolve
não apenas a renda pessoal como também a renda institucional. A disparidade inter
e intrarregional de renda é elevada e os mecanismos de equalização são pouco
efetivos e estão longe de alcançar um estágio satisfatório (PAIVA; LOPREATO,
2002).

58
FPM, ITR, IOF Ouro, ICMS, IPVA, IPI Exportação, CIDE.
111


Em uma análise mais detalhada da composição das receitas evidencia-se que
quanto menor o município (em número de habitantes), maior a dependência de
recursos de transferência, fato esperado em função do caráter redistributivo do FPM
e do FPE. Uma pesquisa do Centro de Estudos da Metrópole (ARRETCHE;
VAZQUEZ; FUSARO, 2008) demonstra que em 62,6 % dos municípios com menos
de 10.000 habitantes as receitas de arrecadação própria (excluídas as
transferências constitucionais) correspondem a menos de 5% das receitas totais. J á
nos municípios com mais de 100.000 habitantes, em 40,6% as receitas de
arrecadação própria correspondem a mais de 25% das receitas totais. O caráter
redistributivo dos fundos de participação explica as RPAs per capita mais altas em
boa parte dos municípios com menos de 10.000 habitantes.
Quando se analisa, ilustrativamente, a relação entre receitas municipais e
demandas de investimento público, constata-se que as disparidades se ampliam. Em
um estudo sobre a Região Metropolitana de Curitiba,
observando conjuntamente os dados sobre receita e sobre déficit,
inadequação e precariedade verifica-se que em diversos municípios
combinam-se RPA’s per capita muito baixas ou baixas e indicadores de
deficiência de moradia acima da média. Esta relação indica a dificuldade
que enfrenta o município em desenvolver soluções com recursos próprios,
demandando, deste modo, a sua priorização em termos de políticas
estaduais ou federais. Contudo, a combinação destes fatores não é
necessariamente considerada para orientar investimentos das outras
esferas de governo. Uma análise da aplicação de recursos do PAC59 [...],
demonstra que os investimentos em habitação variam significativamente,
desde valores expressivos [...], até a ausência de investimentos [...].
Contudo, o valor aplicado no município sede [da Região Metropolitana] está
entre os maiores (VARGAS DE FARIA, ANO, p.)
Essa análise também foi confirmada quando observados os dados sobre a
Região Metropolitana de Belo Horizonte.
Discutindo a autoridade tributária sobre o campo residual, isto é, a capacidade
de cada ente federativo de instituir novos tributos, Arretche (2005, p.10) argumenta
que na Assembleia Constituinte de 1987-8 esta decisão, que definiu esta autoridade
como competência exclusiva da União (denotando, portanto um caráter
centralizador), foi fortemente influenciada pelo processo decisório na ANC. Como
reação às perdas de arrecadação no nível federal promovidas nas Subcomissões
que trataram do tema, houve pressão da União por reverter parcialmente esse
112


quadro. Isso foi possível justamente naqueles itens que não contavam com unidade
na posição das bancadas parlamentares. Os Estados interessados na defesa da
autoridade subnacional no campo residual eram aqueles que possuíam uma
economia mais complexa
60
(notadamente São Paulo), enquanto os demais se
concentravam na questão do aumento das alíquotas de transferências federais.
Se, por um lado, a ANC estabeleceu as maiores alíquotas históricas de
transferência de recursos federais para a os Estados e Municípios, na década de
1990, por outro, a decisão da ANC que conferiu autoridade tributária exclusiva sobre
o campo residual permitiu à União ampliar sua arrecadação com a criação de novas
contribuições, como a CPMF, ou o aumento de alíquotas nas que estavam fora da
obrigação de transferências como a CSLL, o IOF e a COFINS (ARRETCHE, 2005).
Some-se a isso o fato de o Governo Federal ter criado a DRU, já referida
anteriormente. Nesse sentido, apesar da relativa descentralização fiscal promovida
com a Constituição de 1988, a dependência dos entes subnacionais, e
especialmente dos Municípios, de recursos de transferência com a redução
progressiva daquelas garantidas constitucionalmente, levou à ampliação do campo
de transferências por convênios ou por projetos, negociadas muitas vezes caso a
caso e por conveniências políticas ou partidárias. Incluídas nesse contexto as
emendas parlamentares que funcionam como moeda de negociação do Poder
Executivo com o Legislativo. Como afirma Arretche (2005, p.83), “na história do
sistema fiscal brasileiro, à descentralização das transferências fiscais não
correspondeu a autonomia dos governos subnacionais sobre suas decisões de
gasto”. Dados e análises da Secretaria do Tesouro Nacional indicam que o
crescimento dos valores de transferências voluntárias da União para os municípios
supera significativamente o crescimento dos valores das transferências
constitucionais
61
.
Em outras palavras, apesar da descentralização dos gastos, as últimas duas
décadas também se caracterizaram por uma centralização decisória, esvaziando
parcialmente a capacidade dos municípios na promoção de políticas próprias. No
caso da política urbana, resta ao município a competência sobre o ordenamento,

59
Brasil. 7º Balanço: janeiro a abril de 2009. Paraná. Disponível para acesso em
http://www.brasil.gov.br/pac/.arquivos/relatorioPR_300709.pdf.
60
“A autoridade tributária sobre o campo residual perde importância relativa à medida que amadurece
um sistema tributário, assim como interessa mais diretamente apenas a regiões com atividade
econômica mais complexa e diversificada” (ARRETCHE, 2005, p.78)
113


que fica bastante condicionada aos interesses (imobiliários) das elites locais. Nas
questões relativas à habitação, transportes e saneamento – áreas em que a atuação
do poder público também tem grande influência no uso e na ocupação do solo –, os
municípios têm reduzida autonomia, dependendo essencialmente de transferências
de recursos extraordinários, além dos Fundos de Participação, as chamadas
transferências voluntárias
62
.
A lógica das transferências por convênio privilegia municípios melhor
estruturados institucionalmente – portanto mais capazes de formular projetos para
captar recursos de fundos federais – ou eventualmente os casuísmos políticos
(STRANZ, et al., 2009; MARTINS, 2010). No caso da habitação, adicionalmente, o
Programa Minha Casa Minha Vida, principal programa federal da área, foi concebido
de maneira que privilegia aqueles locais que despertam maior interesse dos setores
imobiliários e da construção civil, reforçando os mecanismos mercantis de
especulação imobiliária que, em tese, deveriam ser combatidos pela política urbana
(ARANTES; FIX, 2009) e pelo plano diretor municipal.
No federalismo brasileiro, portanto, pode-se afirmar que o quadro atual de
distribuição de competências concorrentes ou complementares, de estrutura fiscal e
a composição do panorama político nos níveis locais, leva a questionar a
capacidade dos poderes públicos municipais de influir decisivamente na produção
de um espaço urbano que garanta a todos o direito à cidade, como defende a
perspectiva municipalista da reforma urbana. Não é demais lembrar o esforço do
FNRU na disseminação das cartilhas sobre “Como produzir moradia bem localizada
no MCMV” (ROLNICK, 2010), que efetivamente teve pouco ou nenhum efeito nas
decisões de localização dos empreendimentos habitacionais promovidos pelo
Programa.
Ao mesmo tempo se observa a perda de importância do município nas
estratégias dos partidos de centro-esquerda, aparentemente alinhados com o campo
da reforma urbana
63
. Em entrevista à revista Carta Maior, o economista e possível
candidato à prefeitura de Campinas no Estado de São Paulo, Marcio Pochmann

61
http://www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/index.asp
62
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de
recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou
assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao
Sistema Único de Saúde. (Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei complementar nº 101/2000, Brasil).
114


afirma que “o movimento municipalista dos anos 70 e 80, se foi fundamental para a
inovação da gestão, vive hoje uma fase de esgotamento, pela ‘pasteurização das
políticas públicas’”
64
.
Com base nessas observações, que denotam a fragilidade política da esfera
municipal no enfrentamento das questões mais candentes no que se refere à política
urbana, é necessário considerar que a manutenção do prestígio do planejamento
urbano municipal, em relação ao qual o plano diretor cumpre um papel central, deve-
se a fatores que não se explicam pela sua capacidade de intervenção direta na
realidade urbana.
4.2 INDUÇÃO DO DESENVOLVIMENTO E FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
URBANA
As primeiras referências à função social da propriedade no arcabouço jurídico
brasileiro não tiveram uma conotação especificamente urbana (SOUZA, 1990, p.21-
37) até o Projeto de Lei nº 775 de 1983, elaborado pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano (CNDU), e só tiveram vigência efetiva com esta
especificidade a partir da Constituição de 1988. Porém, desde a Constituição de
1934 já havia no Brasil a previsão legal de que a propriedade imobiliária deveria
sujeitar-se ao interesse comum e social, ainda que, de acordo com Marés (2003,
p.96), a norma constitucional fosse inaplicável e não alterasse fundamentalmente o
conceito de propriedade privada absoluta. A lenta incorporação no regramento
brasileiro da noção de função social, ainda que de início meramente formal, está
condicionada por transformações globais de ordem econômica e política do início do
século XX que, guardadas as especificidades brasileiras, formam um quadro de
ampliação da interferência do Estado na esfera privada (MARÉS, 2003).
Do ponto de vista jurídico a Constituição Mexicana de 1917, a Declaração dos
Direitos do Povo Trabalhador e Explorado (1ª Constituição Soviética) de 1918 e a
Constituição de Weimar de 1919 apontam para relativização ou mesmo suspensão
do direito de propriedade tal como concebido pelo direito burguês, demarcando a

63
As alianças partidárias em nível municipal têm sido, frequentemente, orientadas pelo fortalecimento
de alianças nacionais que garantem, segundo a concepção de algumas lideranças, a
governabilidade em nível nacional.
64
http://www.cartamaior.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?materia_id=20019
115


subordinação do interesse individual ao coletivo (MARÉS, 2003). Se a propriedade
privada no Estado capitalista liberal do século XIX é euforicamente defendida como
fonte da riqueza e da segurança, a partir daquelas referências, ainda que apenas
parcialmente aplicadas, a propriedade absoluta também passa a ser compreendida
juridicamente como possível fonte de injustiça. É claro que os afluentes econômicos
e políticos dessa construção jurídica são bastante anteriores e diferenciados em
cada caso.
Da ruptura inicial segue-se uma acomodação no Estado de Bem-Estar Social,
o interesse social é o do desenvolvimento econômico e a propriedade injusta e
injustificável é a improdutiva. Na sociedade do trabalho e da produção, como se
justificaria a ociosidade de um bem que se tornou recurso?
A função social da propriedade adquire os contornos de uma dupla inscrição,
como afirma Pontes (2012): a que diz respeito à titularidade – trata-se da
propriedade strictu sensu – compreendendo o direito de dispor, de acumular, de fruir,
e a que diz respeito ao uso de bem que no caso da propriedade imobiliária melhor
se definiria como função social da posse ou da terra. Esta segunda inscrição
reconcilia o bem ao contexto destacando a dimensão coletiva do direito de
propriedade que se expressa no uso socialmente adequado do bem. Nesse sentido,
Marés (2003) define que “quando uma propriedade não cumpre uma função social, é
porque a terra que lhe é objeto não está cumprindo [e] isto significa que a função
social está no bem e não no direito ou no seu titular” (MARÉS, 2003, p.91). Se o
contexto define, no Estado de Bem-Estar a função social é, na verdade, uma função
econômica. E, apesar de tratar de uma definição genérica de propriedade imobiliária,
efetivamente as discussões e os litígios, assim como o tratamento corrente nas
legislações da primeira metade do século passado
65
, se concentravam em torno da
aplicabilidade da função social à propriedade rural.
Mesmo nessa perspectiva, no Brasil a incorporação da função social foi ainda
mais restrita, pois historicamente o poder político esteve associado às oligarquias
rurais e ao latifúndio. Marés (2003) afirma que “os setores dominantes menos
atrasados da sociedade, como o capital nacional, não se opunham à reforma
agrária, [...] pensando na terra como elemento de produção e produtores rurais como
consumidores”, consolidando a concepção de que “a terra ociosa não servia ao

65
Ver MARÉS (2003, p. 81-131).
116


capitalismo” (MARÉS, 2003, p.87), o que veio a permitir que a legislação brasileira
tratasse da função social. No entanto, a sua aplicabilidade sempre foi condicionada
a interpretações que preservavam a tradição latifundiária, mantendo “intacta a
ideologia da supremacia da propriedade privada sobre qualquer benefício social”
(MARÉS, 2003, p.110). Diante da ilegitimidade da terra ociosa, o Estatuto da Terra
de 1964 e a Constituição de 1988 estabeleceram os critérios que conferem função
social à propriedade, apesar de criarem dispositivos que inviabilizam a sua efetiva
aplicação (MARÉS, 2003, p.110-21). A despeito dos dispositivos limitadores, o
importante neste momento é compreender: (i) as consequências do seu
descumprimento e (ii) o cerne da definição de função social da propriedade presente
nestes estatutos; pois, como se verá a seguir, esses elementos virão a influenciar a
concepção de função social da propriedade urbana.
No Capítulo III - Da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária, em
seu artigo 184, a Constituição define que
Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma
agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social,
mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com
cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte
anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será
definida em lei (CF/88).
Como afirma Marés (2003, p.116), apesar de no conjunto o texto
constitucional definir que a “propriedade que não cumpre sua função social não está
protegida, ou, simplesmente, propriedade não é”, o artigo 184 é dominantemente
interpretado, em particular pela oligarquia rural e pelo judiciário, mas
até mesmo ingenuamente por setores populares, como o estabelecimento
de uma única consequência ao não cumprimento da função social: a
possibilidade de desapropriação pelo Poder Público Federal. (MARÉS,
2003, p.116-8).
Assim, na prática, o descumprimento da função social não pune o proprietário
e nem deixa de reconhecer a propriedade não funcionalizada, pelo contrário, o
premia desapropriando-o de tal modo que seu patrimônio fique intacto. Resta claro
que esta medida apenas reafirma o conceito de propriedade privada absoluta.
Além disso, apesar de indicar, no artigo 186, cujo texto se aproxima do
Estatuto da Terra de 1964, quatro aspectos que denotariam o cumprimento da
função social – (i) aproveitamento racional do solo; (ii) utilização adequada dos
117


recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; (iii) observação das
disposições que regula as relações de trabalho; e (iv) exploração que favoreça o
bem estar dos proprietários e dos trabalhadores – a Constituição de 1988 no artigo
185 faz constar que “são insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma
agrária: I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que
seu proprietário não possua outra; II - a propriedade produtiva” (CF/88). Esses
artigos, interpretados obtusamente no conjunto, indicam, portanto, que a
propriedade que não cumpre a sua função social, por qualquer dos critérios, só pode
ser “penalizada” com desapropriação, desde que não seja produtiva.
Dessa forma, a interpretação corrente da Constituição de 1988, sustentada na
ideologia da propriedade privada absoluta como única razão jurídica possível,
reafirma a leitura tradicional da legislação brasileira que restringe a função social ao
nível – de modo geral bastante reduzido – de produtividade da terra, reforçando uma
concepção economicista da questão. A finalidade, então, não é a de instaurar uma
política fundiária com vistas à reforma agrária, mas de garantir a produtividade, o
lucro e a produção de riqueza (MARÉS, 2003) referenciados em uma noção de
desenvolvimento – como elemento estruturado e estruturante – que converge, senão
para uma perspectiva unidimensional e polarizada, ao menos para a valorização de
determinadas dimensões e direções. Ainda que a própria noção de desenvolvimento
venha sofrendo modificações de conteúdo – teórico e político –, há determinados
elementos que constituem seu núcleo central (SANTOS, 2002b). A produtividade,
que se relaciona à inexorabilidade do desenvolvimento das forças produtivas,
compõe esse núcleo em diversos matizes do conceito.
No processo de concepção da propriedade urbana e das especificidades da
sua função social, esse ideário de viés econômico também prevalece, apesar da
associação discursiva com outros valores. Nos termos expostos no Projeto de Lei nº
775/83, a função social está estritamente associada ao desenvolvimento urbano nos
seguintes termos:
Art. 2º. Na promoção do desenvolvimento urbano, serão observadas as
seguintes diretrizes:
[...]
IV – adequação da propriedade imobiliária urbana a sua função social,
mediante:
a) oportunidade de acesso à propriedade urbana e à moradia;
118


b) justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de
urbanização;
c) correção das distorções da valorização da propriedade urbana;
d) regularização fundiária e urbanização específica de áreas urbanas
ocupadas por população de baixa renda;
e) adequação do direito de construir às normas urbanísticas;
Apesar de não ter passado de projeto, procurar-se-á demonstrar que esta
referência já continha elementos que condicionariam ou estariam presentes na
concepção atual da função social da propriedade urbana contida no Estatuto da
Cidade e defendida pelo FNRU, o que torna a sua compreensão um recurso útil para
a argumentação desenvolvida nesta tese. Alguns desses elementos sustentaram o
discurso da função social, enquanto outros, por vezes não tão evidentes, constituem
as práticas a ele associadas.
Como destaca Cardoso (2012), a proposta da CNDU intentava enfrentar uma
das questões recorrentes nos debates e nas análises sobre o processo de
urbanização brasileira: “as cidades cresciam em direção às suas periferias, deixando
nos interstícios desse crescimento terrenos vagos, mantidos fora de mercado à
espera da valorização imobiliária” (CARDOSO, 2012, p.5).
Mas, como destaca Kowarick (1982), não se podem compreender os
problemas urbanos dissociados do processo de acumulação. A década de 1970
testemunhou um acelerado crescimento do setor secundário, ampliando em 3,5
vezes a força de trabalho do setor fabril, conjugando um alto crescimento do PIB
brasileiro com o acirramento das desigualdades sociais. Para o autor, esse processo
foi caracterizado pela pauperização dos trabalhadores, que também se expressou
no território, mais especificamente no urbano, pelo que caracterizou como
espoliação urbana. Quer dizer, na medida em que as cidades crescem deixando em
seus interstícios áreas vazias infraestruturadas e com disponibilidade de serviços
urbanos, parte significativa da população ocupa "locais desprovidos de infraestrutura
e distantes do local de trabalho" (KOWARICK, 1982, p.35), o que exigiria um
trabalho extra para deslocamento e produção das condições de moradia, acirrando
ainda mais as dificuldades para reprodução da força de trabalho.
Kowarick (1982) destaca ainda o papel ativo do Estado na reprodução dessa
espoliação “pois, em boa medida, a valorização imobiliária decorre de investimentos
públicos realizados em serviços de consumo coletivo”, que se transformam em
119


elementos ativadores da especulação imobiliária, beneficiando as camadas mais
ricas e, ao mesmo tempo, criando as condições para reprodução a baixo custo da
força de trabalho (KOWARICK, 1982, p.41-2). Corroborando, Singer (2010)
evidencia a relação dialética entre valorização e periferização, tendo em vista que
a carência dos serviços urbanos, sintoma visível do congestionamento, recai
sobre as camadas mais pobres da população, pois o mercado imobiliário
encarece o solo das áreas bem servidas, que ficam deste modo ‘reservadas’
aos indivíduos dotados de mais recursos e às empresas, naturalmente.
(SINGER, 2010, p.35).
A retenção especulativa do solo associada à inversão seletiva de recursos
públicos e à pauperização dos trabalhadores urbanos constituem as principais
referências que semearam o que veio a se constituir em um campo fértil para a
crítica à urbanização, que envolveu gestores públicos, técnicos, urbanistas e
pesquisadores que, ressalvadas algumas diferenças ideológicas, consensuavam
sobre a necessidade de enfrentar as consequências urbanas do binômio
crescimento econômico com pobreza, característico da década de 1970.
Se para a extração de altas taxas de valor excedente era necessário relegar
os trabalhadores à própria sorte no que se refere aos custos da moradia e do
transporte, a estruturação da cidade se caracterizava pela “rarefação nas novas
áreas de ‘periferia’”, agravando a descontinuidade da ocupação do solo geradora
dos vazios urbanos (KOWARICK, 1982, p.43). Kowarick (1982) argumenta, então,
que esse processo provoca uma “desmesurada extensão da infraestrutura urbana,
tornando a operação de atingir as áreas periféricas extremamente dispendiosa”, ou
seja, exigindo a “aplicação de crescentes recursos cuja eficácia para enfrentar a
‘crise da cidade’ é bastante discutível” (KOWARICK, 1982, p.43).
Assim, como ressalta Cardoso (2012), uma das interpretações presentes
sobre o resultado dessa dinâmica é a de que a urbanização se realizava de tal forma
que “implicava em um maior custo de investimento para a instalação das
infraestruturas nas áreas efetivamente ocupadas; [...] o investimento público em
infraestrutura resultava na valorização de áreas privadas” (CARDOSO, 2012, p.5).
Ainda que não se reduza a apenas esses aspectos, sob este prisma, a
urbanização brasileira caracteriza-se pela ineficiência do investimento estatal e pela
apropriação privada e especulativa de recursos públicos. Portanto, o Estado ocupa,
inequivocamente, um papel central nesse processo. Subjaz, contudo, o
120


entendimento de que seria possível reverter o caráter segregador pela reorientação
das ações do Estado, não apenas revendo as prioridades de investimento, mas
criando mecanismos de controle e regulação do uso do solo que promovessem a
“otimização” da infraestrutura disponível e a recuperação das mais-valias urbanas.
Para Costa (2008), esta “lógica do retorno do investimento público [...] orientou toda
a trajetória do movimento pela reforma urbana, que inspira grande parte dos
instrumentos urbanísticos, planos diretores e demais propostas” (COSTA, 2008,
p.86). O fundamento sobre o qual se assenta essa concepção é o de uso produtivo
do espaço urbano, tal qual se concebe, analogamente, a função social da
propriedade rural. O que muda é o sentido de produtividade.
A associação entre uso produtivo do espaço e o capital imobiliário é em
geral aceita como virtuosa, ou pelo menos desejável, na medida em que
desencoraja a manutenção de vazios urbanos, prática que colabora para a
extensão do tecido urbano, a ociosidade dos investimentos públicos e os
custos da urbanização. Esta lógica, presente na matriz da reforma urbana,
repousa na racionalidade da justiça social, justificando-se a partir dela
(COSTA, 2008, p.87).
É nessa perspectiva que o Projeto de Lei nº 775 de 1983, elaborado pelo
CNDU, já continha instrumentos fiscais e urbanísticos com o intuito de combater a
retenção especulativa da terra e a apropriação privada da valorização imobiliária
urbana, nomeadamente o parcelamento, a edificação e utilização compulsórios, a
desapropriação, o IPTU progressivo e regressivo e a contribuição de melhoria
66
.
Vale lembrar que a primeira redação desse projeto, considerado à época
demasiadamente avançado – ou “socializante e anticristão” (SOUZA, 1990, p.25) –,
é de 1979, mesmo ano de aprovação da Lei 6.766/79, cujo objeto era regulação dos
loteamentos e parcelamentos urbanos. Esta lei, como afirma Pontes (2012), amplia a
regulação pública sobre a propriedade privada e, nesse sentido, já delineia
elementos de função social da propriedade urbana, no sentido restrito, ainda que
não apresente tal ideia explicitamente.

66
Ainda que não estivesse vinculado explicitamente a uma noção de função social da propriedade, o
imposto sobre imóveis urbanos vazios já havia sido proposto no Seminário de Habitação e Reforma
Urbana de 1963, sem prever, contudo, progressividade. “Para o financiamento da Política
Habitacional deve ser criado um Fundo Nacional de Habitação, administrado pelo Órgão Central,
com os seguintes recursos: a) a arrecadação do imposto de habitação a ser criado e que incidirá
sobre: [...] 4) a não utilização de imóvel urbano, compreendendo terreno inexplorado ou unidade
residencial vaga por mais de 6 meses. O imposto de habitação será devido na base das seguintes
alíquotas: [...] IV) no caso do item 4 deste artigo, de 3% anualmente sobre o valor real do imóvel, de
121


Assim, em última instância, ainda que em parte das interpretações teóricas se
reconhecesse o caráter estrutural das mazelas da urbanização, o prognóstico é da
intervenção estatal em uma perspectiva de racionalização da infraestrutura e dos
serviços urbanos. Conforme será desenvolvido adiante, o planejamento, instrumento
de racionalização por excelência, se manterá em cena como apanágio dos
problemas urbanos.
Antes, cabe destacar que, nessas primeiras formulações, a incorporação do
conceito e a elaboração de referências iniciais sobre função social da propriedade
(urbana) ocorrem especialmente no âmbito dos segmentos técnicos – IAB (Instituto
dos Arquitetos do Brasil) e IPASE (Instituto de Pensões e Assistência aos Servidores
do Estado) no caso do Seminário de Habitação e Reforma Urbana e os técnicos do
CNDU. Assim, desde esse período, a realização da função social da propriedade
urbana seria concebida como resultado de iniciativas estatais de intervenção e
regulação em geral apoiadas em algum arcabouço de planejamento urbano, ou mais
especificamente de ordenamento territorial, que possuísse como critério ético a
equidade de acesso à infraestrutura e aos serviços urbanos e a racionalização dos
investimentos públicos.
Essa percepção é reforçada quando se consideram as observações de Souza
(1990) sobre os debates referentes à questão urbana na Assembleia Nacional
Constituinte (ANC). A “utilização socialmente adequada da propriedade urbana”,
bem como a progressividade do IPTU e a recuperação de mais-valia
67
, já constava
da proposta da Comissão de Estudos Constitucionais Afonso Arinos (CEC). Além
disso, na primeira rodada de debates nas audiências públicas, das quais
participaram quatro grupos de atores políticos – arquitetos, movimento popular,
administradores públicos e empresários – apenas estes últimos não fizeram
intervenções que remetiam com frequência à ideia de função social da propriedade
urbana. Nas fases seguintes, as propostas de redação do texto constitucional

acordo com a avaliação do município onde estiver localizado, quando no perímetro urbano, e 1%
anualmente, quando fora desse perímetro” (in: BASSUL, 2004, p.168-9).
67
Além da contribuição de melhoria e contribuição de custeio, a comissão indicou, no titulo relativo à
Propriedade Rural, que o titular de imóvel não poderá se apropriar de mais-valia imobiliária
comprovadamente resultante de investimentos públicos, cabendo ao ente público responsável pelo
investimento estabelecer os critérios de recuperação e aplicando em finalidade de caráter social.
122


encaminhadas pelos parlamentares considerados progressistas
68
também faziam
essa referência.
Entre os movimentos populares que participaram das audiências públicas
distinguem-se dois grupos que, apesar das posições similares, apresentam certas
nuanças. O primeiro, constituído por representação de associações de moradores,
direcionava suas intervenções mais especificamente às questões essencialmente
relacionadas à reivindicação da moradia e do direito a cidade, ou seja, do acesso
aos serviços e equipamentos urbanos. O segundo, representado pela articulação
entre organizações não governamentais, entidades profissionais e movimentos de
moradia, representados nas falas em geral por arquitetos, enfatizava a interpretação
de que a restrição a este acesso decorre, em parte, da retenção especulativa da
terra, resultando em mau uso da infraestrutura existente (SOUZA, 1990). Este
discurso predomina entre os técnicos, com destaque para aqueles diretamente
ligados aos aparelhos estatais. Apesar de constituírem um mesmo processo, esse
segundo posicionamento parte das teorizações sobre o urbano que procuravam
articular o fenômeno da periferização e da especulação imobiliária que, como já
discutido, fundamenta o campo intelectual crítico sobre a urbanização brasileira.
Nesta análise mais detalhada, pode-se inferir que a proposta de iniciativa
popular não introduz a função social da propriedade como novidade, mas lhe
confere uma interpretação peculiar. Essa afirmação difere do discurso predominante
de que o princípio da função social da propriedade
afirmado em nossa carta magna, fruto da mobilização da sociedade e de um
processo de luta dos movimentos sociais envolvidos com a Reforma
Urbana, passou a compor um capítulo específico da nossa Constituição
Federal: o da Política Urbana. (SANTOS J R.; SILVA; SANT’ANA, 2011,
p.13).
Uma simples leitura indicaria que o princípio da função social constava na
proposta popular e foi incorporado à Constituição de 1988, mas a análise das atas
da Subcomissão da Questão Urbana e Transportes denota que a disputa não se
centrava na vigência ou não da função social (ainda que houvesse opositores), mas
no seu conteúdo e efeitos. O cerne da proposta popular é a prevalência do principio
da necessidade sobre o direito de propriedade, ou seja, a posse submete a

68
Para compreender a classificação dos parlamentares na ANC (progressistas, moderados e
conservadores), ver Souza, (1990).
123


propriedade, o que remete ao observado nas Constituições Mexicana e Boliviana
69
,
apenas para citar exemplos. Definitivamente essa perspectiva não foi incorporada no
texto constitucional, que se manteve muito mais próximo das concepções
conservadoras, colocando em dúvida a afirmação de “conquista” do Movimento da
Reforma Urbana. Ademais, em alguns aspectos, a própria proposta popular era
conservadora: a perda do direito de propriedade por descumprimento da função
social, por exemplo, não é ao menos aventada na proposta popular, pois a única
sanção prevista é a desapropriação, ainda que não nos termos que restaram
vigentes
70
. Conforme exposto por Marés (2003):
A desapropriação utilizada nos casos de descumprimento da função social,
porém, alimenta dois enormes defeitos e injustiças: primeiro, remunera a
mal usada propriedade, isto é, premia o descumprimento da lei, porque
considera causador do dano e obrigado a indenizar, não o violador da
norma, mas o Poder Público que resolve pôr fim à violação; segundo, deixa
a iniciativa de coibir o mau uso ao Poder Público, garantindo a integridade
do direito ao violador da lei (MARÉS, 2003, p.109).
Os aspectos realmente inovadores da proposta popular eram a regularização
fundiária e a descriminalização das ocupações de imóveis vazios para fins de
moradia apoiadas na ideia de subordinação da propriedade ao princípio do estado
de necessidade, em conjunto com as questões relacionadas à gestão democrática.
Esses aspectos serão analisados nos tópicos seguintes. Quanto à função social da
propriedade urbana, se não se pode dizer que a sua incorporação foi uma conquista
dos movimentos sociais, também não se pode dizer que o sentido finalmente
adotado significou uma derrota. Para isso seria necessário identificar um projeto
próprio e distinto de função social que tivesse sido colocado em disputa e
suplantado por outro.
Sem pretender grande aprofundamento sobre as distintas concepções
teóricas e jurídicas deste instituto, é possível identificar duas correntes principais: (i)
aquelas que concebem a função social como um sistema de limites ao exercício do
direito de propriedade, sem questionar o caráter individual e “sacralizado” deste
direito, e (ii) aquelas que concebem a função social como principio ordenador,

69
Ver Marés (2003).
70
Na proposta popular, não havia a sucessão obrigatória dos instrumentos do parcelamento,
edificação e utilização compulsórias, do IPTU progressivo e da desapropriação. A desapropriação
poderia ser utilizada imediatamente e o pagamento em títulos da dívida pública resgatáveis em 20
anos.
124


fundamento de aquisição e qualificador do direito de propriedade. Defendendo esta
segunda posição Silva (2006) afirma que
O princípio da função social da propriedade tem sido mal-definido na
doutrina brasileira, obscurecido, não raro, pela confusão que dele se faz
com os sistemas de limitação da propriedade. Não se confundem, porém.
Limitações dizem respeito ao exercício do direito, ao proprietário; enquanto
a função social interfere com a estrutura do direito mesmo (SILVA, 2006. p.
75).
Contudo, ainda nessa segunda corrente há um matiz amplo de concepções
do qual se destaca uma distinção fundamental. Um dos posicionamentos está
representado pela ideia defendida por Marés (2003) de que só é propriedade se
cumprir a função social, ou seja, só haverá tutela, proteção ou reconhecimento do
direito de propriedade por parte do Estado para o titular que faz cumprir a função
social. Outro posicionamento está representado na defesa de Silva (2006) de que,
mesmo não se reconhecendo a legitimidade do direito de propriedade que não
cumpre a função social, há um conteúdo mínimo a ser respeitado, o que garantiria
certos direitos ao titular, como, por exemplo, o de ser indenizado pela perda de
propriedade. Para Silva (2006)
Por isso é que se conclui que o direito de propriedade não pode mais ser
tido como um direito individual. A inserção do princípio da função social,
sem impedir a existência da instituição, modifica sua natureza. Mas é certo
que o princípio da função social não autoriza suprimir, por via legislativa, a
instituição da propriedade privada. Por outro lado, em concreto, o princípio
também não autoriza esvaziar a propriedade de seu conteúdo essencial
mínimo, sem indenização, porque este está assegurado pela norma de sua
garantia (SILVA, 2006, p. 77).
A leitura da proposta popular indica que essa é a concepção que a rege, pois
a desapropriação, que indeniza o “mau” proprietário, é a única forma prevista de
perda da propriedade
71
. Mas esta é, também, a concepção vigente no Projeto de Lei
nº 775 de 1983
72
, bem como nas principais intervenções da diferentes forças
políticas do processo Constituinte, à exceção dos empresários e parlamentares

71
J osé Afonso da Silva em seu livro “Direito Urbanístico Brasileiro” já previa que a saída constitucional
mais radical para o descumprimento da função social da propriedade urbana, a desapropriação com
títulos da dívida pública emitidos pelo Senado Federal, ainda que fosse percebida pelo autor como
um “avanço”, apresentaria “exequibilidade praticamente inalcançável”, pois como ponderou,
“raramente se chegará à desapropriação prevista no texto” (SILVA, 2006, p. 77).
72
Lembrando que no Projeto de Lei 775 de 1983, o parcelamento ou a utilização compulsória eram
seguidos, após o prazo de dois anos, imediatamente da possibilidade de desapropriação. A
125


conservadores e, posteriormente, no Projeto de Lei 181 de 1989 (texto original do
Estatuto da Cidade) e na Lei 10.257 de 2001 – Estatuto da Cidade.
No que se refere à função social, portanto, a proposta popular acaba por
reproduzir o paradigma racionalista do CNDU que adquiriu vigência na legislação
brasileira pela Constituição de 1988 e pelo Estatuto da Cidade.
Pode-se argumentar, na linha já discutida anteriormente da estrutura de
oportunidades, que a opção por essa concepção intermediária de função social
tenha sido compreendida como a possível naquele contexto. Conforme
argumentação anterior, essa dualidade (recusar e afirmar o ordenamento urbano
como fonte da função social) é própria da estrutura de oportunidades e da disputa
política em torno do processo de urbanização e que teve parcialmente expressão
durante a assembleia constituinte e no período subsequente de construção da lei
complementar. Assim, dados os limites nos quais se formulou e discutiu este
princípio, não há que se falar que o plano diretor foi imposto pelos setores
conservadores e que a função social foi conquistada pelo movimento popular. Esta é
uma posição contraditória, considerando que a concepção de função social
defendida esteve, desde as primeiras propostas, implicada com a necessidade de lei
de ordenamento urbano para ter vigência. Não se pretende afirmar, porém, que não
haja diferença nos objetivos políticos dos diferentes sujeitos que defenderam a
função social, apenas que o discurso, genérico, não evidencia esta diferença. Se
para o CNDU o objetivo enfatizava a maximização do aproveitamento da
infraestrutura e dos serviços públicos, no campo da reforma urbana os fins visados
iam um pouco além. Como afirmam OLIVEIRA e BIASOTTO (2011)
Uma das grandes expectativas em relação aos planos diretores aprovados
após o Estatuto da Cidade se concentrava na possibilidade de intervenção
pública no processo de desenvolvimento urbano, especialmente no que se
refere à promoção do acesso à moradia. A regulamentação, nos planos
diretores, dos instrumentos voltados para a ocupação de áreas vazias ou
subutilizados, a captura e redistribuição da valorização fundiária gerada por
investimentos públicos, a regularização fundiária e a reserva de área para
habitação de interesse social, entre outros, representava novas
possibilidades de democratização do acesso às áreas com boas condições
de moradia. (OLIVEIRA; BIASOTTO, 2011, p.59)
A ênfase recai não em qualquer aproveitamento da infraestrutura, mas
naquele que permita melhores condições de acesso à moradia. Nesse sentido, é

proposta não previa os cinco anos de IPTU Progressivo, mas, tampouco, a desapropriação com
títulos da dívida pública.
126


possível afirmar que, no que se refere aos fins, se evidencia um recorte de classe
que não está necessariamente presente na ideia de função social. Não surpreende,
portanto, a frustração que toma muitos dos militantes da reforma urbana ao
constatarem que, apesar dos avanços no campo institucional, as cidades continuam
tão ou mais segregantes
73
.
No que se refere especificamente à função social da propriedade urbana, a
sua incorporação no arcabouço jurídico a partir da Constituição de 1988 resultou do
consenso em um campo relativamente ampliado de sujeitos e interesses. Como
consequência, produziu um conceito aberto em termos de definição, apesar da
restrição instrumental que lhe confere sentido: a subutilização ou não utilização. É
importante notar que essa condição paradoxal de “generalidade restritiva” permitiu
que, a despeito da especificidade, fossem associados diferentes discursos ao termo.
Na verdade, constitui-se, assim, uma disputa pelo sentido atribuído à função social,
e o movimento de reforma urbana investe nesta disputa a partir do final da década
de 1980. A realização do Fórum de Reforma Urbana durante a Eco 92 (GRAZIA,
1990) é exemplar para esse argumento, pois produziu uma carta que, nesse
ambiente privilegiado de afirmação política e debate sobre as concepções de
desenvolvimento sustentável, expõe os princípios da reforma urbana (direito a
cidade, gestão democrática e função social), consolidando a identidade deste
movimento. Ainda hoje a função social da propriedade urbana mantém-se afirmada
como um dos princípios fundamentais do Fórum Nacional de Reforma Urbana:
“nosso terceiro princípio tem a ver com os outros dois: acreditamos na Função Social
da Cidade e da Propriedade. O espaço das cidades tem que servir, antes de tudo,
aos interesses coletivos das grandes maiorias” (FNRU, 2012).
A reivindicação da iniciativa de proposição deste princípio no arcabouço
jurídico, identificando-o como conquista do movimento, inscreve-se nesta disputa
discursiva, na medida em que se busca construir a associação entre a função social

73
A constatação de que apesar dos avanços institucionais as cidades não se tornaram mais justas foi
o tom dominante das falas nos vários seminários de avaliação dos 10 anos do Estatuto da Cidade.
Além disso, essa afirmação é frequentemente acionada em artigos jornalísticos e acadêmicos.
Ermínia Maricato, por exemplo, afirma e questiona, em artigo publicado no portal Carta Maior, que
“as conquistas institucionais nos anos recentes não foram poucas: promulgação do Estatuto das
Cidades, aprovação dos marcos regulatórios do saneamento, dos resíduos sólidos, da mobilidade
urbana, aprovação de uma enxurrada de Planos Diretores, criação do Ministério das Cidades,
retomada das políticas de habitação e saneamento após décadas de ausência do Estado. No
entanto, a crise urbana está mais aguda do nunca. Por quê?” (MARICATO, 2012)
127


e as bandeiras de luta da reforma urbana: moradia, acesso à infraestrutura e aos
serviços urbanos etc. Em outras palavras, o sentido visado nesta apropriação é o de
preencher o conteúdo da função social com a promoção do direito à moradia e a
democratização do acesso à terra urbanizada.
A análise dos planos diretores e de suas aplicações demonstra, porém, que
esse sentido de função social, apesar de predominante na ordem de justificativas
para sua adoção, esteve longe de hegemonizar as orientações de finalidade. Os
relatórios estaduais e de estudos de caso da pesquisa da Rede de Avaliação e
Capacitação para a Implementação dos Planos Diretores Participativos (RACI-PDP)
informam que quase a totalidade dos planos – nos capítulos dos objetivos, diretrizes
ou princípios – remete à função social da propriedade. Além disso, em medidas
variadas, na referência aos princípios encontra-se frequentemente associada às
noções de “garantia do direito a terra urbana e moradia” (OLIVEIRA; BIASOTTO,
2011, p.61). Contudo, os relatórios também apontam que “não há necessariamente
coerência entre o destaque inicial e o conteúdo do Plano” (OLIVEIRA; BIASOTTO,
2011, p.61). Os instrumentos de política urbana previstos nos planos orientam para
outras finalidades. Em vista dessa constatação, OLIVEIRA e BIASOTTO (2011,
p.60) argumentam que a noção de função social da propriedade nos planos diretores
é frequentemente esvaziada ou banalizada, seja por não ter se traduzido em
definições específicas de parâmetros de ocupação ou uso do solo, seja por ser
equiparada a qualquer uso ou ocupação, desde que esteja definido na lei de
ordenamento territorial.
Compreender com mais profundidade as características da regulamentação e
aplicação dos instrumentos pode qualificar a análise dos conteúdos da função social;
contudo, esta tarefa é inglória, pois as informações sobre estas características ainda
são raras e pouco sistematizadas. No caso do IPTU Progressivo, a primeira
dificuldade é identificar quantos municípios efetivamente adotam o instrumento. A
Pesquisa de Informações Básicas Municipais do IBGE (MUNIC) só informou sobre o
número de municípios que utilizavam a progressividade do IPTU em 2001. Na
pesquisa mais recente, de 2009, apenas se obtém a informação sobre os municípios
que cobram o IPTU e em que condições – possuem ou não cadastro imobiliário e
planta genérica de valores.
A desatualização das plantas genéricas de valores e dos cadastros
imobiliários, aspecto que já era enunciado por gestores municipais durante a
128


discussão do IPTU Progressivo na ANC (SOUZA, 1990), constitui uma dificuldade
inicial para efetivar o tributo sobre propriedade imobiliária como instrumento de
planejamento e de promoção da função social. Ainda assim, os relatórios estaduais
e de estudos de caso da RACI-PDP informam que são raros os casos em que não
se incorpora o IPTU Progressivo como instrumento de política urbana, a despeito de
também serem poucos que o regulamentaram de tal modo que se permitisse sua
aplicação imediata (OLIVEIRA; BIASOTTO, 2011, p.79). Quando se trata de
municípios que já iniciaram a aplicação do instrumento, restam apenas “casos
exemplares”
74
.
O Município de Santo André iniciou a notificação de proprietários em 2006 e
se tornou referência como o primeiro caso de notoriedade na aplicação de
parcelamento, edificação e utilização compulsórios. O caso, avaliado por Bruno Filho
e Denaldi (2009), esteve intimamente associado aos propósitos da reforma urbana,
pois o foco das notificações eram lotes claramente identificados como vazios
urbanos em área infraestruturada (Eixo Tamanduateí), cuja finalidade seria a
promoção da moradia, haja vista que uma parte significativa da área dos lotes
notificados se localizava em Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). A respeito
das dificuldades apresentadas na implementação do instrumento e dos resultados
modestos até a data da avaliação
75
, Bruno Filho e Denaldi (2009) afirmam que
a eficiência do instrumento, ainda pouco experimentado para promover a
utilização ou disponibilização dos vazios urbanos a curto ou médio prazo [...]
depende, também, de fatores que não estão na governabilidade dos atores
locais. A produção de habitação social para população de menor renda, por
exemplo, depende de financiamento altamente subsidiado e em larga
escala e, portanto, relaciona-se à implantação da política e Sistema
Nacional de Habitação. De outro lado, a dinâmica dos investimentos do
setor industrial e correlatos (logística e demais prestação de serviços
industriais) depende também de condicionantes macroeconômicas, assim
como em cada cidade e região existem especificidades ainda relativas à
dinâmica imobiliária. Outros fatores, como a falta de agilidade no
licenciamento, problemas fundiários de ordem jurídica, dificuldades para a
obtenção de financiamentos ou para aportar capital podem ser obstáculos a

74
Em notícia de agosto de 2011, Rolnick (2012) destaca a regulamentação do IPTU Progressivo em
Santo André, São Paulo e Curitiba.
75
Dos mais de 50 imóveis notificados em apenas 16 houve a averbação da notificação e somente seis
proprietários responderam de alguma forma à notificação, solicitando a instauração de consórcio
imobiliário ou quitando débitos fiscais por meio de dação de partes dos imóveis. Além disso, “há
indícios que a aplicação desse instrumento foi interrompida em 2009, momento o qual coincide com
a alternância de governo. Portanto, ainda não é possível conhecer o destino da aplicação desse
instrumento na cidade de Santo André, tanto quanto à continuação do processo de notificação como
quanto ao cumprimento da lei nas áreas notificadas até o final de 2008” (BRUNO FILHO; DENALDI,
2009, p.45)
129


permitir que o adensamento pretendido daqueles vazios ocorra com a
velocidade desejada.
Ainda assim, como caso exemplar, Santo André corrobora a noção
amplamente disseminada de que os instrumentos do Estatuto da Cidade para fazer
cumprir a função social se orientam pela perspectiva da promoção do acesso à
moradia, mesmo que estejam identificadas suas limitações. As grandes áreas não
edificadas ou parceladas, objetos das notificações, foram escalonadas, priorizando-
se no primeiro momento as de maior área (maiores que 50.000 m²), confirmando a
subsunção ao diagnóstico predominante nas décadas de 1970 e 1980 que constituiu
a questão urbana nos moldes tratados pelo Projeto de Lei nº 775/83, pela
Constituição de 1988 e pelo Estatuto da Cidade.
No entanto, a existência de grandes áreas não edificadas ou parceladas em
regiões infraestrutradas não tem sido mais a forma predominante de
descumprimento da função social que escandaliza os militantes dos movimentos
sociais urbanos. Cardoso (2012) verifica que houve um
progressivo adensamento da malha, com ocupação dos lotes vazios, ao
mesmo tempo em que o ritmo acelerado que a ocupação periférica havia
apresentado nos anos 60 e 70 arrefeceu. [...] o mercado, pelo menos no
caso de São Paulo, a partir de um certo patamar de expansão periférica,
passou a ocupar os vazios, aproveitando-se das glebas maiores para
viabilizar empreendimentos de maior porte, em operações imobiliárias
estruturadas sobre estratégias de sobrevalorização a partir da
transformação social (elitização) das áreas em que atua (CARDOSO, 2012,
p.6).
Como consequência, para Cardoso (2012), o processo mais recente de
urbanização, ao invés de produzir terrenos vazios em grande quantidade, como se
destacava nas análises da década de 1970, passa a produzir edificações
desocupadas e deterioradas localizadas em áreas centrais. Sobre esses imóveis
passa a incidir a ação de movimentos sociais de luta por moradia, inicialmente em
São Paulo e posteriormente se estendendo a outras capitais e cidades de maior
porte, que os ocupam reivindicando o cumprimento da sua função social.
A produção desses novos espaços, muitas vezes amparada em
intervenções do Estado, deixou para trás um conjunto de territórios
subocupados, ou que passam a ser predominantemente ocupados por
populações de baixa renda, seja através de atividades econômicas de
cunho popular , seja através de processos de encortiçamento dos prédios
existentes. Esses territórios logo vêm a ser denominados como degradados,
o que corresponde, em parte, ao abandono a que são relegados os prédios
desocupados, que passam a não contar mais com investimentos de
130


manutenção pelos seus proprietários, mas que também corresponde a uma
visão negativa sobre a população que começa a usar preferencialmente
este território (CARDOSO, 2012, p.7).
Ainda que mantendo a inscrição na ideia de não uso, a função social é
requalificada para compreender a categoria de propriedade identificada por Cardoso
(2012). Mas requalificada principalmente no discurso dos movimentos sociais de luta
por moradia, para os quais a noção de função social da propriedade tem um
significado razoavelmente bem delimitado, como se observa na ordem de
justificação dos atos de ocupação e nos pronunciamentos de lideranças em fóruns
relacionados à reforma urbana: não cumpre a função social o imóvel vazio (terreno
ou edificação), privilegiadamente inserido no tecido urbano e passível de ser
ocupado para moradia.
Em decorrência, a função social, assim como historicamente ocorre em
relação à propriedade rural, é acionada no e pelo conflito, ou seja, o exercício do
direito ilimitado de propriedade é questionado apenas quando em face de conflitos
de interesse e, mais especificamente, conflitos de interesse manifestos e não
apenas potenciais. Ocorre que no caso da moradia não é regra geral que este
conflito seja manifestado por ação do Estado, mas pela ação reivindicatória popular
de luta por moradia. Ainda que reste definido pelo Plano Diretor ou pelo zoneamento
que determinadas áreas são destinadas à habitação de interesse social, sua
destinação efetiva acaba dependendo de ação reivindicatória que pode, com alguma
frequência, se manifestar como ocupação de propriedades.
No entanto, esses territórios denominados degradados não são apenas objeto
da ação de movimentos sociais urbanos. São fartos os estudos que identificam a
retomada do interesse do capital imobiliário por essas áreas associada à sua
reocupação por setores da classe média e média alta
76
. Esse processo é
frequentemente incorporado como estratégia territorial do Estado. Nas palavras de
Cardoso (2012, p.7), “a resposta do poder público a esse processo, se dá através de
um conjunto de intervenções que passaram a ser denominadas como revitalização,
regeneração, reabilitação ou requalificação urbanas”. A partir de pesquisa nos
municípios de Fortaleza, São Luis e Vitória, Botelho (2005) conclui que são
realizados altos investimentos na reapropriação dos centros.

76
Com destaque para a coletânea organizada por Bidou-Zachariasen (2006)
131


Os discursos dos gestores públicos e dos patrocinadores associam a
necessidade de recuperação das áreas centrais degradadas como parte do
processo de “recolocação” de suas cidades no cenário globalizado. As
práticas adotadas a partir destes discursos tendem a assumir uma postura
elitizante, procurando excluir segmentos considerados indesejáveis. Ou, em
outro registro, assumem que a revitalização destina-se a atrair determinados
moradores/ consumidores, em contraposição ao que existiria no lugar antes
de iniciado o processo. (BOTELHO, 2005, p.68-9)
Esses investimentos promovem ou dão suporte a processos de gentrificação
– na concepção ‘alargada’ de Bidou-Zachariasen (2006) – criando um território
conflituoso que acolhe, ao mesmo tempo, investidas de movimentos sociais urbanos,
moradores de rua ou grupos populares e investidas de segmentos médios ou médio-
altos intermediados pelo Estado e pelo capital imobiliário. Como se procurará
demonstra a seguir, esses processos de revitalização e gentrificação também
produzem um novo sentido para função social da propriedade urbana que,
incorporado ao planejamento, reconfigura a utilização dos instrumentos do Estatuto
da Cidade, reforçando a orientação racionalista da produtividade.
O caso da regulamentação e aplicação do IPTU Progressivo em São Paulo,
por exemplo, aciona discursivamente os propósitos legitimados pelo Estatuto da
Cidade e pela reforma urbana, contudo, apresenta características que, de fato,
remetem a uma estratégia político territorial de revitalização do centro da cidade. “O
objetivo declarado da gestão do prefeito Gilberto Kassab (sem partido) é forçar
casas e apartamentos abandonados a voltar a ter função social” (ZANCHETTA,
BURGARELLI, 2012).
Dos 1.053 imóveis notificados, a grande maioria dos imóveis (936) está
localizada em ZEIS, alguns próximos a ocupações irregulares, e parte deles são
lotes vazios. No entanto, há 117 que se localizam nos limites da Operação Urbana
Centro, alguns próximos à região do Projeto Urbanístico Específico (PUE) Nova Luz,
que pretende revitalizar a região denominada por “cracolândia”. A imprensa (Folha
de S. Paulo e “Estadão”) noticiou com mais ênfase a situação desses imóveis,
caracterizados, em sua maioria, por edificações abandonadas (antigos hotéis,
edifícios de apartamentos e edificações parcialmente ocupadas, no andar térreo, por
atividades comerciais etc.).
Alguns desses imóveis foram antigos hotéis, que se ressentiram da mudança
do eixo hoteleiro na cidade e foram abandonados há uma ou duas décadas. Como
informado pela imprensa, após a notificação da Prefeitura, alguns proprietários
132


promoveram reformas para modificar o uso dos imóveis. “Esses hotéis agora lideram
um processo de revitalização privada da área central, já que basta uma simples
reforma para que voltem a funcionar como moradia” (BURGARELLI, 2012). O
paradoxo, no entanto, é que a imprensa noticia, no mesmo artigo, que esses imóveis
já funcionavam como moradia de famílias que os ocupavam irregularmente. Fica
evidente, contudo, que esse tipo de ocupação não é considerado legitimo e que
essa população não é reconhecida como moradora.

FIGURA 2 - MAPA DA ÁREA SUJ EITA AO IPTU PROGRESSIVO E ÁREAS DE ABRANGÊNCIA
DA OPERAÇÃO URBANA CENTRO E NOVA LUZ
Elaboração: Maurício Maas.
Mudança parecida promete ocorrer no hotel das pastilhas acinzentadas, o
Pão de Açúcar. Localizado na Rua Conselheiro Nébias, a poucos
quarteirões da cracolândia, o prédio estava abandonado havia pelo menos
oito anos. A movimentação de pedreiros e o material de construção no
térreo, porém, indicam mudanças em curso. De acordo com o zelador, o
proprietário do edifício, que vive em Bauru, no interior do Estado, decidiu
reformá-lo e também transformá-lo em quitinetes. O prédio foi invadido por
sem-teto na última semana, mas os trabalhos devem continuar após a
desocupação. A obra deve estar pronta em um prazo de um ano. Outro ex-
hotel que passará por obras fica no número 925 da Avenida Ipiranga. Ele
funcionou até a década de 1980 como hospedaria, já virou bingo e passou
mais de uma década abandonado. No ano passado, chegou a ser alvo de
133


ocupação dos sem-teto, que ficaram meses morando nas suas 43 suítes.
Os 15 andares do edifício também vão virar quitinetes (BURGARELLI,
2012).
De modo geral, as reformas disponibilizam imóveis com metragem
aproximada de 40m² e com aluguel um pouco inferior a R$ 1.000,00. A procura,
conforme noticiado, é elevada e em uma das reformas concluídas apenas 3 de 28
imóveis ainda estavam disponíveis. Um entrevistado da reportagem, estudante de 23
anos interessado nos imóveis, afirmou que "tem muita gente querendo vir morar no
centro agora. E aqui a localização é ótima, é calçadão, tranquilo, não tem barulho
nem nada" (Rafael Aleixo em BURGARELLI, 2012).
O caso de Curitiba, por sua vez, apresenta uma característica singular: está
explicitamente vinculado a uma estratégia de revitalização urbanística que apresenta
entre seus propósitos a dinamização e valorização imobiliária de uma região central
da cidade, o Projeto Centro Vivo. Nesse sentido, além de não se inscrever na
concepção amplamente aceita para utilização do instrumento, o combate à
especulação imobiliária, a utilização do IPTU Progressivo em Curitiba tem finalidade
contrária: desobstruir os processos de (re)valorização das áreas centrais
degradadas.
O Projeto Centro Vivo
surgiu em 2004 e foi criado com o propósito de facilitar a comunicação entre
o poder público e os empresários da região, e principalmente para
transformar o centro em um grande Condomínio Comercial, Turístico e
Cultural a céu aberto, atendendo às principais reivindicações dos
empresários e moradores. (CENTRO VIVO, 2012).
O objetivo principal é transformar o centro em um espaço de moradia,
encontro, compras e lazer que propicie “um considerável crescimento na circulação
de consumidores de bens e serviços e um conseqüente aumento no fluxo de capital,
gerando novos empregos e riqueza para nossa cidade” (CENTRO VIVO, 2006, p.19)
A questão da habitação não está totalmente ausente do projeto, mas ocupa
um lugar marginal e subordinado, pois ampliar o número de moradores no centro
estancando o decréscimo populacional de 2,55% ao ano se apresenta como meio
para promover a valorização da área. Na visão dos dirigentes da Associação
Comercial do Paraná, responsáveis pelo projeto “como é de conhecimento comum,
qualquer revitalização consistente do centro de uma cidade passa pelo aumento do
número de moradores” (CENTRO VIVO, 2006, p.26)
134


Em associação a esse projeto, diversos investimentos foram realizados pelo
Poder Público Municipal, tais como pavimentação e calçamento de ruas,
revitalizações de praças e, principalmente, investimentos em segurança; além de
alguns em parcerias com a iniciativa privada como a restauração de edificações
públicas degradadas
77
e a criação de corredores culturais. Dentre os diversos
projetos, a revitalização da Rua Riachuelo, que envolveu pavimentação, substituição
do calçamento e recuperação das fachadas das edificações históricas, promoveu a
ligação entre a região que havia recebido os investimentos iniciais e um tradicional
Shopping Center da cidade. Essa via, antes da revitalização, além do comércio de
móveis e roupas usadas, caracterizava-se por concentrar pontos de prostituição e
comércio de drogas e possuir alguns imóveis irregularmente ocupados formando
cortiços. Pouco mais de 10 meses após a conclusão das obras de revitalização, a
prefeitura, que já havia acenado com a isenção de tributos (IPTU, ISS, ITBI) para os
proprietários que restaurassem e dessem uso às edificações
78
, notificou 6 (seis)
edificações vazias e degradadas localizadas no trecho entre o antigo Paço Municipal
e o Shopping Center.De acordo com o supervisor do Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano de Curitiba (Ippuc), Ricardo Bindo, será a primeira vez que a
prefeitura lançará mão desse recurso, cujo objetivo é dinamizar a ocupação. “É uma
área relativamente pequena, que já vem recebendo melhorias, como o Paço
Municipal e a reforma da Riachuelo. O que queremos é acelerar o processo de
revitalização”, explica Azevedo, 2011.
Ao contrário de consolidar e regularizar a moradia de segmentos populares
em áreas centrais e infraestruturadas, a aplicação desse instrumento urbanístico em
Curitiba penaliza os proprietários que não conferem algum uso ao imóvel que
impeça a sua ocupação irregular para fins de moradia. A justificativa do vereador
Tico Kusma, autor do Projeto de Lei que regulamentou o instrumento, evidencia
claramente esta perspectiva. Para o vereador,
a adoção do IPTU Progressivo pode contribuir para solucionar um problema
frequente na cidade: as invasões. ‘Em 2007, uma CPI foi instalada na
Câmara de Curitiba e ficou comprovada a existência de muitas áreas
ociosas, que não cumprem função social e ficam à mercê de invasores.

77
O antigo edifício do Paço Municipal recebeu sete milhões de reais da Federação do Comércio, que
passou a usá-lo como centro cultural, o SESC Paço da Liberdade, a partir de uma concessão da
Prefeitura em 2009 pelo período de 25 anos.
78
De acordo com a Lei Complementar 74 de 16 de Dezembro de 2009, Câmara Municipal de Curitiba.
135


Com a implantação deste sistema haverá redução desses espaços,
diminuindo as ocupações irregulares.
79


FIGURA 3 - Mapa da área sujeita ao IPTU progressivo e áreas de abrangência dos projetos Centro
Vivo e Corredor Cultural.
ELABORAÇÃO: Maurício Maas.
Conforme noticiado na imprensa local, as edificações vazias se constituiriam
como um dos principais obstáculos para o desenvolvimento do centro da cidade,
pois acabam se transformando em “mocós”: ocupações irregulares ou “ponto de

79
CURITIBA, Câmara Municipal. Notícias do Legislativo: Proposta implantação do IPTU Progressivo.
Acesso em 28/04/12 no sitio www.cmc.pr.gov.br/ass_det.php?not=17130.
136


consumo de drogas”
80
. Mas, apesar de haver dezenas de imóveis que poderiam ser
enquadrados nesta caracterização:
Nesses casos, o supervisor de Planejamento do Ippuc, Ricardo Bindo,
reconhece: o mais fácil é esperar que o próprio mercado assuma o
problema e surja com ofertas irrecusáveis. “A médio e longo prazo, grande
parte dos prédios abandonados no Centro entraram num processo de
renovação sem a nossa ajuda, apenas pela demanda do mercado”, diz
(WALTRICK, 2011).
Em outras palavras, está se afirmando que onde houver uma dinâmica de
valorização imobiliária capaz de remunerar o proprietário que não faça cumprir a
função social, é desnecessária a atuação do poder público. A prefeitura intervém
quando o mercado imobiliário não cria as condições de valorização, realizando
investimentos para revitalização e utilizando instrumentos tributários para impelir ao
uso dos imóveis.
Nesse contexto, a utilização dos “vazios” tende a promover a (re)valorização
do solo. A estratégia imobiliária consiste em identificar regiões depreciadas (ou
degradadas, ainda que a preocupação etimológica seja importante na compreensão
do sentido que os agentes conferem a este processo) que podem ser objeto de
revitalização – a vida nesse caso se relaciona ao ciclo de vida do capital imobiliário.
A ação do poder público para recuperar tais áreas é combater o ciclo vicioso da
degradação/depreciação, realizando investimentos e lançando mão de instrumentos
urbanísticos para criar condições de promoção do ciclo virtuoso da valorização do
solo urbano, de tal modo que o mercado se encarregue de enobrecer a área
degradada. A função social (produtiva) é definida como uso que promova a
valorização, criando o paradoxo – para o discurso da reforma urbana associado ao
Estatuto da Cidade – de que o objetivo para utilização dos instrumentos urbanísticos
é desobstruir o processo de especulação imobiliária.
Na regulamentação e implementação dos planos diretores se evidencia a
contradição entre o propósito enunciado pelo movimento da reforma urbana –
democratização do acesso à terra urbanizada e à moradia – e o princípio da função

80
“A prefeitura não tem números exatos sobre os imóveis abandonados na região central, mas a
Secretaria Municipal de Urbanismo (SMU) afirma que estão registradas cerca de 100 construções
vazias ocupadas irregularmente ou utilizadas como ponto de consumo de drogas na cidade. Dessas,
30 estão no Centro. Outro levantamento, feito há cinco anos, mostra que pouco mudou em relação a
esses imóveis: em 2006, a SMU havia registrado 38 mocós na região. Como nem todos os espaços
137


social da propriedade urbana que, construído como equivalente de sentido, fetichiza
o ordenamento e a racionalidade urbanística e reorienta as mediações que
constituem os conflitos sociais urbanos no Brasil. O planejamento urbano e mais
especificamente os planos diretores, corolários da função social da propriedade
urbana, conforme já argumentado, constituem as arenas privilegiadas de disputa.
Definem-se os limites do conflito ao estabelecimento dos índices de “produtividade”
do solo urbano, explicitando o consenso rancieriano do desenvolvimento urbano: a
subutilização ou a não utilização da propriedade que a torna passível de sanção, são
definidas pelo planejamento com vistas à racionalização do espaço urbano. Um
consenso no qual prevalece uma concepção economicista, secundarizando os
argumentos de outras ordens: justiça social, relações de solidariedade, identidades
culturais etc.
Os casos de utilização do IPTU Progressivo em Curitiba e São Paulo
permitem afirmar a plausibilidade da hipótese de que a função social da propriedade
urbana está associada fortemente à noção de desenvolvimento urbano subordinada
ao ordenamento territorial, cuja racionalidade predominante ainda é a segmentação
e consequente segregação do espaço urbano. Ocorre que a segregação se realiza
predominantemente atendendo aos interesses de apropriação do território sob a
óptica mercantil. As tradicionais estratégias de valorização do solo urbano, aquelas
que permitiam obter maiores deltas de valor, sempre estiveram associadas a
conversões de uso (rural para urbano, por exemplo), especialmente quando a
condição inicial conferisse valor bastante reduzido. O que se observa nas estratégias
de revitalização é que a ocorrência prévia de depreciação dos imóveis – e da região,
de modo geral – cria as condições propicias para a abertura de novas fronteiras de
especulação, diversamente daquelas tradicionais, não mais nas periferias, mas nos
centros urbanos. A noção de “vida” contida no termo revitalização pode ser
significada como ciclo de vida da reprodução do capital imobiliário. Os planos
diretores e os instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade podem ser
funcionais a estas estratégias.
Evidencia-se, portanto, uma contradição análoga àquela que estava presente
entre diagnóstico e prognóstico da questão urbana nas décadas de 1970 e 1980.
Kowarick e Singer identificavam o papel ativo do Estado na promoção da espoliação

vazios chegam a ser invadidos e a SMU toma conhecimento dos casos apenas após denúncias pelo
156, estima-se que esse número seja atualmente ainda maior” (WALTRICK, 2011).
138


urbana e o planejamento urbano como seu instrumento, enquanto os planejadores
comprometidos com a questão urbana, influenciados por esse diagnóstico,
prognosticavam um planejamento de novo tipo. Pois revistos os diagnósticos e
identificadas as novas estratégias de valorização e especulação imobiliária, os
planos de novo tipo que deveriam combatê-las também se mostraram passíveis de
ser a elas adequados.
Corroboram com essa análise algumas avaliações realizadas, também, sobre
a utilização das operações urbanas consorciadas (OUC) e a emissão de certificados
de potencial adicional de construção (CEPAC), concebidos como instrumentos de
recuperação de investimentos públicos, ou recuperação de mais-valias fundiárias,
que têm substituído outros, cada vez mais em desuso, como a Contribuição de
Melhoria. Os casos analisados denotam que se constituem em parcerias entre poder
público e iniciativa privada com a finalidade de promover a valorização imobiliária.
Como assinala Fix (2011, p.222): “instrumentos urbanísticos do Estatuto da Cidade,
que auxiliam o incorporador a desbloquear os entraves para a circulação do capital,
como as operações urbanas, são difundidos e aplicados”.
No entanto, há ainda outro aspecto presente nas leituras mais recentes sobre
a questão urbana brasileira que merece ser ao menos mencionada. Os processos de
valorização estiveram sempre associados às intervenções físicas no entorno dos
imóveis, promovidas na maior parte dos casos pelo poder público, que lhe conferiam
determinadas vantagens de localização. Os instrumentos urbanísticos de
recuperação da valorização eram então concebidos para exigir dos proprietários de
imóveis a contraprestação ao erário público dos valores que resultaram desses
investimentos.
Motivado pela percepção de que os capitais imobiliários, que sempre
estiverem circunscritos “a uma órbita de operações de valorização e acumulação de
capitais nacionais”, começaram a repercutir os sinais de crise e instabilidade
financeira de economias mundiais, Paiva (2006) aponta a necessidade de
compreender as transformações na lógica de valorização do capital imobiliário,
especialmente a partir das suas conexões com o capital financeiro (PAIVA, 2006,
p.187). Nesse sentido, um movimento teórico fundamental é requalificar a definição
de capital imobiliário em um novo contexto.
De modo geral, quando se discute capital imobiliário está se tratando da
forma mercantil de produção do espaço urbano (parcelamento, construção,
139


incorporação, financiamento, etc.), ou seja, de capitais individuais que se
colocam na forma de capital mercantil imobiliário. Entretanto, as novas
relações estabelecidas entre o capital financeiro e o capital imobiliário, sob
égide de um capitalismo financeirizado, suscitou, por um lado, a
obsolescência (ou insuficiência) do conceito de capital mercantil imobiliário
em captar a essência de uma nova relação muito mais complexa e, por
outro lado, contribuiu para a emergência do que denominamos de capital
financeiro imobiliário. Não obstante, é necessário salientar que não se trata
de um rompimento definitivo com o conceito de capital mercantil imobiliário,
uma vez que, na maioria das economias em desenvolvimento, dada a
pequena profundidade dos mercados de capitais, o movimento do capital
financeiro imobiliário ainda é substancialmente exíguo e, portanto, impérvio
na dinâmica macroeconômica (PAIVA, 2006, p.140).
A forma financeira do capital imobiliário constitui-se preferencialmente a partir
da securitização de ativos imobiliários que, tal como destaca Paiva (2006),
caracterizam-se inicialmente pela baixa liquidez e elevado custo de transação. Ao
derivá-lo, a partir da securitização, em um título negociável no mercado de capitais,
promove-se
uma ampliação das oportunidades para os investidores do mercado
imobiliário, uma vez que os mesmos poderão exercer sua função
especulativa não somente com a propriedade fundiária e imobiliária, mas
também com os direitos de propriedade. (PAIVA, 2006, p.141).
Essa transformação permite verificar a “existência de um componente
autônomo” na dinâmica de especulação de preços no setor, que passa a refletir,
além dos ciclos imobiliários, a ação de investidores de curto prazo que
desencadeiam “movimentos especulativos massivos”.
O capital financeiro imobiliário, formado a partir de novas e complexas
imbricações entre o capital financeiro com o capital imobiliário, procura criar
e ampliar, sob condições de maior liquidez, as bases sobre as quais serão
apropriadas as rendas imobiliárias. Para tanto, articula de maneira orgânica
o sistema financeiro (acesso a recursos financeiros e instrumentos de
liquidez), os grandes investidores institucionais, o setor imobiliário e também
o Estado, constituindo novos e sofisticados produtos financeiros orientados
para o mercado imobiliário. [...] Um aspecto importante a ser destacado é
que se trata de um processo de articulação de duas frações de capitais, cuja
natureza individual de valorização – em ambos os casos – é
intrinsecamente especulativa, onde raríssimas são as vezes em que as
bases econômicas que poderiam sancionar o otimismo exacerbado dos
agentes econômicos são sólidas (PAIVA, 2006, p.191).
Como efeito, tende-se “a gerar uma espiral ascendente dos preços dos ativos
imobiliários e fazer com que ‘agentes racionais’ cometam equívocos coletivos,
inflando bolhas especulativas” (PAIVA, 2006, p.192). Na análise do caso da crise da
economia japonesa, Paiva (2006) destaca a formação de uma bolha imobiliária
resultante da desregulamentação do setor financeiro e de uma elevada e
140


injustificada expectativa de retorno dos ativos financeiros derivados dos imobiliários.
Como consequência e aliando-se a isso a importância que o capital financeiro
imobiliário tem assumido na dinâmica de acumulação de capital, especialmente em
nações desenvolvidas, os ajustes resultantes do “estouro das bolhas imobiliárias”,
acerto de contas entre riqueza real e riqueza fictícia, produzem “efeitos deletérios
sobre a estrutura financeira e produtiva” dessas economias (PAIVA, 2006, p.184-8).
O que é importante destacar, contudo, é a submissão do capital imobiliário ao
financeiro, como afirma Paiva (2006):
Concomitante às transformações econômicas e financeiras ocorreu um
rápido estreitamento das relações entre o capital financeiro e o capital
imobiliário, com as instituições financeiras reconhecendo na propriedade
imobiliária um ativo importante na composição do portfólio. Entretanto, não
se trata de um simples estreitamento de relações como já havia ocorrido em
outras fases da história, mas de uma imbricação que se apresenta sob a
tutela de um padrão de acumulação financeirizado e, por isso, revela uma
vigorosa capacidade de comandar a dinâmica do processo de acumulação.
[...] Nesta perspectiva, encontra-se em pleno desenvolvimento uma diáspora
do capital imobiliário, uma expansão emblemática, não somente no sentido
geográfico de deslocamento do capital em busca de oportunidades globais
de valorização, o que tem fomentado a criação de um circuito mundial de
valorização patrimonial, mas também uma expansão no sentido conceitual,
já que a fusão do capital financeiro com o capital imobiliário intensificou a
geração de novos instrumentos financeiros, promovendo a superação da
rigidez (baixa liquidez) do ativo imobiliário e, consequentemente, uma
transformação substancial na temporalidade de reprodução do capital
imobiliário (PAIVA, 2006, p.134).
Para localizar esse debate no Brasil, deve-se lembrar que a ressalva de Paiva
(2006) sobre os efeitos insensíveis desse processo nas economias em
desenvolvimento ainda não podia considerar as transformações discutidas por Fix
(2011).
A ampliação do crédito nos primeiros anos do governo Lula, somada às
mudanças no marco regulatório, sustentaram o boom imobiliário ocorrido a
partir de 2006. A intensificação dos fluxos que alimentavam o circuito
imobiliário modificou quantitativa e qualitativamente o setor contornando
alguns dos obstáculos, sem necessariamente superá-los. A abertura de
capital das empresas – mais de vinte em poucos anos – abriu caminho para
a concentração e centralização de capitais e ampliou os canais de entrada
do capital estrangeiro nas suas formas mais abstratas. [...] O movimento é
duplo. As empresas brasileiras se capitalizaram recorrendo ao mercado de
capitais. Visto de outra perspectiva, a nuvem de capital financeiro
internacional encontrou um canal de conexão com um circuito imobiliário
antes reservado às elites locais.
A estrutura econômica do mercado imobiliário mudou, pois as empresas deste
setor, tradicionalmente constituídas por empreendedores locais com forte incidência
na legislação urbanística, passaram a se caracterizar pelo porte nacional, com
141


capital aberto e significativamente internacionalizado. A abertura de capitais dos
incorporadores imobiliários e a constituição dos fundos imobiliários transformaram a
estrutura de ativos dessas empresas. De fato, este novo capital imobiliário requer a
transformação do imóvel em financiamento que, pela securitização, se constitui em
ativo financeiro. Assim, parte da especulação não está mais localizada no domínio
do proprietário do imóvel, na retenção especulativa da terra, e os efeitos dessa
valorização se espraiam pelo tecido urbano, extrapolando as grandes metrópoles e
atingindo, também centros médios.
Capitalizado, o setor encontrou barreiras próprias da formação social
brasileira que procurou contornar por meio de inovações de vários tipos: na
organização da empresa, nos instrumentos financeiros e urbanísticos, nos
produtos imobiliários e no canteiro de obras. Em todos esses campos as
transformações seguem mescladas ao antigo padrão de promoção
imobiliária justamente pela impossibilidade da metamorfose completa se
realizar (FIX, 2011, p.219).
A partir dessas leituras, não se pode ignorar que especulação imobiliária no
Brasil adquire um novo caráter. Uma nova ordem de mediações é incorporada no
processo de valorização imobiliária, reposicionando a especulação na esfera das
relações econômicas. Além de se constituir como mercadoria, unidade entre valor de
uso e valor de troca, mas subordinada ao metabolismo deste, “a propriedade da
terra urbana é tratada como ativo financeiro puro e reduzida a um campo especial de
circulação do capital portador de juros” (FIX, 2011, p.213). A relação contraditória
entre as duas dimensões da terra mercadoria foi discutida por Logan e Molotch
(apud FIX, 2011), mas o que se evidencia aqui é um processo especulativo de
segunda ordem que coloca em perspectiva o elemento central das teses sobre o
urbano que cunharam debate sobre função social da propriedade urbana. Em uma
dinâmica de valorização que não é mais exclusivamente determinada pelo capital
mercantil, deve haver ressalva em afirmar que “o valor da terra e dos imóveis varia
de acordo com as leis ou investimentos realizados nas proximidades” (MARICATO,
2012). A financeirização insere novos elementos que escapam à esfera local ou aos
aspectos físicos do território.
Passa a ser fundamental compreender em que medida os instrumentos
urbanísticos contidos no Estatuto da Cidade e incorporados pelos municípios por
meio dos planos diretores produzem alguma eficácia no combate a estes processos
especulativos de segunda ordem. A especulação resultante da “acumulação
primitiva originária” gerada pela apropriação do investimento realizado no ou nas
142


proximidades do imóvel, aliada à retenção deste imóvel na expectativa de
valorização, forjou os instrumentos urbanísticos relacionados à função social, na
perspectiva de um uso “produtivo” da propriedade. Dentre os objetivos dos
instrumentos estariam, então, recuperar os investimentos e impelir os titulares a
conferir função social à propriedade. No entanto, como se discutiu até aqui,
experiências de planejamento já apontam limites a essa concepção, pois podem
preencher o conteúdo da função social com a promoção do ciclo de reprodução do
capital imobiliário: a função social é o lucro e a valorização imobiliária é tomada
como resultado virtuoso das ações planejadas. Mas ainda que aplicados segundo o
receituário da reforma urbana, questiona-se a validade do seu emprego para
combater a valorização na esfera financeira. Infelizmente, não será possível
desenvolver com profundidade esta análise em função dos limites deste trabalho.
Contudo, cabe destacar que um importante campo de pesquisas pode se constituir
neste tema, especialmente quando se incorpora a financeirização direta realizada
por meio da emissão de títulos de potencial de construção, direitos virtuais sobre
área a ser construída, bem ao gosto da lógica do mercado financeiro de especular
sobre valores futuros de ativos, “antecipando” lucros e criando riqueza fictícia.
Como conclusão preliminar, deve-se ressaltar que não foi objetivo deste texto
analisar o tratamento da função social da propriedade urbana na esfera jurídica,
como parâmetro para julgamento de ações possessórias, que poderia resultar em
uma percepção distinta desta apresentada. O propósito de analisar o planejamento,
contudo, concerne a iniciativa estatal de fazer cumprir a função social, dado que, de
maneira geral, o julgamento das ações possessórias envolvendo a luta pela moradia
é precedido de uma iniciativa popular de ocupação, sobre a qual o Estado reage (a
desapropriação indireta, na tese de Soto
81
). No campo do planejamento urbano,
procurou-se demonstrar que:
1. A função social da propriedade urbana não está necessariamente
vinculada à democratização do acesso à terra urbanizada;
2. Os instrumentos urbanísticos correlatos não são necessariamente
utilizados com vistas ao combate à especulação ou à valorização

81
Sentença proferida pelo juiz Amable Lopez Soto, em janeiro de 2006, nos autos do processo
007.96.318877-9, em trâmite na Vara Cível do Fórum Regional VII de Itaquera (SOUTO MAIOR,
2011, p.2)
143


imobiliária e, ao contrário, podem ser funcionais para desobstruir
processos de valorização;
3. Os processos especulativos de segunda ordem transpõem os
limites do controle urbanístico, colocando em xeque a possibilidade
da utilização dos instrumentos do Estatuto da Cidade no combate à
especulação no contexto do capital imobiliário financeirzado.
No entanto, a despeito das evidências de contradição, o prestígio do
planejamento urbano como instrumento de justiça urbana não é maculado, mesmo
entre os militantes da reforma urbana. As conclusões deste trabalho pretendem
problematizar os motivos.
4.3 REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E URBANÍSTICA E DIREITO À CIDADE
A cidade ilegal é território da negação da cidadania (ROLNICK, 1997, p.13).
Neste tema residiu, possivelmente, a maior radicalidade da proposta popular da
reforma urbana. A proposta previu a conversão de posses historicamente
compreendidas como "ilegítimas", porque consideradas ilegais, em possíveis
propriedades ou em posses que perdiam o seu caráter precário ou clandestino, em
função da sua destinação. Os instrumentos que permitiriam essa nova leitura jurídica
com a convalidação das posses seriam a usucapião especial urbana e a
subordinação da propriedade ao estado de necessidade
82
. Essa compreensão
equivaleria a dizer que toda a ocupação se justificaria quando o ocupante não
dispusesse de outros meios para garantir o seu abrigo.
A usucapião era instrumento já existente na ordem jurídica e a mudança
consistiria basicamente na redução do prazo, em virtude da espécie de destinação.
O instrumento foi aceito e inserido no Capítulo da Política Urbana da Constituição de
1988 e reproduzido mais tarde no Estatuto da Cidade e no Código Civil
83
.

82
O segundo artigo da Emenda Popular da Reforma Urbana propunha: “O direito a condições de vida
urbana digna condiciona o exercício do direito de propriedade ao interesse social no uso dos
imóveis urbanos e o subordina ao princípio do estado de necessidade” (BASSUL, 2004, p.184).
83
O Novo Código Civil, Lei n. 10406/2002 estendeu a redução do prazo da usucapião com destinação
para moradia às tradicionais espécies de usucapião, extraordinária e ordinária como se pode
depreender da leitura dos parágrafo únicos dos artigos 1238 e 1242.
144


A ocupação para moradia de população de baixa renda, que não estivesse
abarcada pelos requisitos definidos para a ação de usucapião sofreu maior
resistência, o que se pode verificar com a inserção tardia do direito à moradia no rol
dos direitos fundamentais sociais. Ainda assim, o direito à moradia tal como foi
incluído no texto constitucional
84
não explicitou a intenção constante da proposta
popular relativa à necessidade explícita de ponderação entre direitos fundamentais,
o direito de propriedade e o direito a suprir a necessidade por abrigo. Mantinha-se,
assim, a garantia de disputa entre proprietário e possuidor com vantagens à
construção de argumentação jurídica a favor do proprietário. O direito à moradia,
discursivamente poderia não equivaler necessariamente, à supressão do direito
proprietário em disputa.
Ainda que a proposta popular tenha se concentrado na questão da
titularidade, outros aspectos da irregularidade podiam desde então ser
considerados. O tratamento do tema, portanto, demandaria compreender, pelo
menos em contornos gerais, a complexidade de sentidos que poderiam conferir ao
uso de um determinado bem a negação jurídica da legitimidade de sua apropriação
pela via possessória. Ao identificar as diferentes manifestações da irregularidade,
observadas pelo direito, Pontes (2012) afirma que é admissível reconhecer três
formas possíveis de constituição de posses ou ocupações que são distinguidas
como irregulares: (i) aquelas que se dão em terras caracterizadas pela ausência do
Estado (as devolutas), que poderiam ser definidas como pseudo irregularidades; (ii)
aquelas que antecedem a própria regulamentação, como as ocupações tradicionais
ou que são fruto de processos históricos não reconhecidos pelo arcabouço jurídico-
institucional produzido; e (iii) aquelas que são fruto de posses ou ocupações que se
realizaram em inconformidade com este arcabouço, incluindo aí, desde normas
urbanísticas a procedimentos registrais. Todas as formas gerais descritas permitem
observar que a linha que separa a irregularidade da regularidade reclama a
presença do Estado, uma vez que ao definir os limites, as características, os
requisitos e proporcionar o aparato institucional para os registros, o Estado define,
também, a distância entre uma situação e outra.
Essa ideia deve permanecer como referência para a abordagem delineada ao
longo deste item: a irregularidade é instituída. No entanto, as formas de sua

84
O direito à moradia somente foi incluído na Constituição de 1988 pela Emenda n. 26 de 2000.
145


produção e os seus efeitos não são únicos. Cardoso (2003) propõe uma breve
síntese das análises sobre a irregularidade identificando que, com base em um
diagnóstico comum – a legislação fundiária e urbanística e os procedimentos
administrativos de licenciamento tendem a ser elitistas e não condizem com padrões
razoáveis para assentamentos populares –, três prognósticos definem o espectro de
interpretações sobre o tema:
. A flexibilização e a facilitação dos processos de formalização da
propriedade como forma de transformar uma “riqueza oculta” em capital, na
formulação de De Soto;
. A racionalização e a simplificação de normas e de procedimentos, com
vistas à “facilitação” do funcionamento dos mercados fundiário e imobiliário,
apresentada como alternativa “realista” de política habitacional para os
governos por especialistas do Banco Mundial;
. A incorporação da cidade real à cidade legal, por meio de processos de
regularização fundiária e urbanística dos assentamentos populares,
reconhecendo os padrões de assentamento vigentes nesses espaços
(CARDOSO, 2003, p.35).
Esta última perspectiva, identificada por Cardoso (2003, p.35) como o
posicionamento político de esquerda dentre os três prognósticos apontados, está
inscrito no discurso da reforma urbana e pode ser traduzida nos instrumentos
previstos no Estatuto da Cidade, como as Zonas Especiais de Interesse Social
(ZEIS), por exemplo. É importante anotar, contudo, que esse prognóstico assenta-se
em uma argumentação particular em relação ao diagnóstico comum já citado. A
produção da “cidade real” ocorre com padrões de assentamento inferiores àqueles
considerados mínimos pelas legislações urbanísticas vigentes porque o Estado se
revela incapaz de garantir a universalização de direitos sociais como a moradia, por
exemplo, impelindo parte da população à autoprodução em condições precárias,
como formulado por Kowarick (1979), por exemplo. De acordo com Cardoso (2003):
Dada a incapacidade sistêmica de garantir mínimos sociais universais, a
“solução” adotada foi a tolerância à transgressão, permitindo que os
mecanismos informais ou ilegais, embora precários, garantissem o
atendimento em algum nível às necessidades da população (CARDOSO,
2003, p.45).
Tomado de certo pragmatismo, o prognóstico admite a flexibilização dos
mínimos, institucionalizando a lógica de produção precária, em nome da perspectiva
de garantir maior segurança de posse. Quer dizer, diante do quadro de precariedade
e irregularidade propõe-se a conformação a uma condição de suburbanização.
Ainda assim, essa dimensão do discurso do planejamento urbano participativo é a
146


que carrega mais fortemente o gérmen do conflito, pois com frequência a aplicação
de instrumentos de regularização se dá em situações concretas de disputas
fundiárias
85
.
As informações sobre irregularidade demonstram que a forma predominante
de apropriação de bens imóveis desconsidera os padrões formais de aquisição e a
coincidência urbanística entre o bem e a legislação de uso e ocupação, de
parcelamento do solo e de edificação. Significa dizer que a irregularidade é a regra,
não a exceção.
Assim como em outros campos da questão urbana, a aprovação do Estatuto
da Cidade em 2001 foi saudada à época como um marco de inflexão para a
regularização fundiária no meio urbano. O diagnóstico que se fazia era de que sem
esse instrumento jurídico que regulamentava o Capítulo da Política Urbana, não
seria possível avançar nos processos de regularização. Nos termos de Alfonsin
(2003, p.94) “os operadores das políticas habitacionais estiveram a perseguir um
fantasma”, o que explicaria o fracasso ou os resultados insignificantes dos
programas de regularização até aquele momento. A possibilidade de reversão desse
quadro era anunciada como um dos propósitos da nova lei. O entusiasmo de uma
parcela dos militantes da questão urbana assentava-se na expectativa de que a lei
criava as condições para: (i) viabilização jurídica das “promessas da Constituição
Federal” relacionadas à regularização, por meio da criação de instrumentos que
permitiam operacionalizar aquilo que a Constituição estabelecia em termos de
usucapião e concessão de uso; e (ii) uma mudança de paradigma no tratamento da
propriedade urbana, deslocando seu tratamento da concepção individualista e liberal
do direito civil para o direito público (urbanístico), consolidando o princípio da função
social (ALFONSIN, 2003, p.94-6; FERNANDES, 2001).
Em relação à primeira condição, é importante notar que o Estatuto da Cidade
valoriza, a exemplo dos dispositivos constitucionais, o uso para moradia, reduzindo
as exigências para usucapião – no caso das propriedades privadas – ou obrigando a

85
Em entrevista a uma importante liderança da União por Moradia Popular e do Fórum Nacional de
Reforma Urbana, registrou-se a informação de que em casos de conflitos fundiários em São Paulo,
especialmente na iminência de ameaça de despejo, as lideranças do movimento procuram
identificar se a área em litígio encontra-se demarcada como ZEIS, pois este é um fator que contribui
a favor da manutenção dos ocupantes nas decisões judiciais.
147


concessão de uso de propriedades públicas quando ocupadas para moradia
86
. Com
essa perspectiva e a partir do reconhecimento das dificuldades para efetivar os
processos de titulação em função da impossibilidade, na maioria dos casos, de
individualização e delimitação dos lotes em ocupações irregulares – requisito para
uma ação de usucapião nos moldes previstos anteriormente à aprovação do
Estatuto da Cidade –, a lei propõe mecanismos com a finalidade de reduzir alguns
desses obstáculos. Nessa dimensão, especificamente, cabe o argumento de
Alfonsín e Fernandes de contraposição ao Direito Civil, tradicionalmente
individualista, pois os novos instrumentos jurídicos criados previam ações de
regularização coletiva.
A despeito da inovação legislativa, contudo, o ajuizamento de ações coletivas
para regularização fundiária ainda se ressente da dificuldade de recepção pelo
J udiciário. O número de ações de usucapião coletivo ainda é muito pequeno,
principalmente as já concluídas. Apenas como exemplo vale destacar que, apesar
dos dez anos de existência desta modalidade de usucapião, o Instituto Innovare, em
conjunto com o Conselho Nacional de J ustiça (CNJ ), premiou no ano de 2011 uma
ação de usucapião coletiva como “inovação jurídica” na categoria advocacia.
A segunda condição criada pelo Estatuto da Cidade teria implicação para
regularização fundiária na medida em que relativizaria o direito de propriedade e
valorizaria a posse – ainda que sem equipará-la à propriedade. O princípio da
função social da propriedade é frequentemente acionado por organizações
comunitárias, movimentos sociais e assessores técnico-jurídicos para justificar
ocupações de terrenos ou edificações vazias ou para resistir a ações de despejo.
Esse princípio também é acionado na esfera jurídica como critério para sentenças
em ações possessórias. De acordo com Souto Maior (2012)
a ocupação, para fins de moradia, de uma terra improdutiva, abandonada,
sobre a qual o proprietário não exerce o direito de posse, que não serve
sequer ao lazer e que pela sua localidade e tamanho precisa,
necessariamente, atender a uma finalidade social, não é mera invasão.
Trata-se, em verdade, de uma ação política que visa pôr à prova a eficácia
dos preceitos constitucionais [representando] uma desapropriação indireta
do imóvel, que recupera a função social da propriedade, agindo o particular
em substituição ao Estado, que se mostra inerte em duplo sentido: no
aspecto da realização de políticas públicas efetivas de construção de

86
O dispositivo da concessão de uso especial para fins de moradia, na verdade, foi vetado no Estatuto
da Cidade e instituído posteriormente pela medida provisória...
148


moradias dignas para todos; e no que tange à exigência plena das
finalidades sociais das propriedades privadas. (SOUTO MAIOR, 2012, p.1)
Para esse mesmo autor, na propositura de ação por parte do proprietário,
visando recuperar a posse de área, não seria suficiente apresentar apenas o título
de propriedade, “deve-se demonstrar a posse e provar que a propriedade cumpre
uma função social” (SOUTO MAIOR, 2012, p.1).
Contudo, o princípio que é critério fundamental para regularização fundiária,
também é, reconhecidamente, subordinado ao ordenamento territorial, conforme
indicado no art.182 da Constituição Federal e reforçado no Estatuto da Cidade. A
função social da propriedade urbana será definida pelo município em seu plano
diretor. Como afirma Alfonsín (2003, p.96), “o proprietário de terreno urbano deve
atender às especificações do Poder Público adotadas pelo Plano Diretor – sob pena
de perder seu direito” (ALFONSIN, 2003, p.96).
Assim, ainda que os instrumentos de regularização do Estatuto da Cidade
guardem relativa autonomia, pois a concessão de uso especial para fins de moradia
e a usucapião coletiva não dependem de previsão no plano diretor, o tratamento
despendido às áreas irregulares no ordenamento territorial é critério para decisão.
Mesmo com a obrigatoriedade de participação popular na elaboração dos
planos diretores, não há necessariamente prevalência, nas situações de conflito de
interesse, da perspectiva popular ou do interesse social sobre outros interesses ou
direitos, como, por exemplo, o ambiental. De fato, os conflitos de uso entre moradia
e conservação ou preservação ambiental são frequentes, em função mesmo da
dinâmica do mercado imobiliário e do processo capitalista de urbanização, que
impele o encontro entre aqueles despossuídos de recursos para aquisição da
moradia com aquelas áreas de reduzido valor imobiliário em decorrência das
restrições ambientais para sua utilização. Diante do evidente conflito, alguns autores
aspiram pelo encontro entre estas dimensões.
No que diz respeito à regularização fundiária, é claro que isso [a gestão
democrática prevista no Estatuto da Cidade] implicará a ‘reinvenção’ de
mecanismos de inclusão da população no debate sobre o projeto de
regularização/urbanização do assentamento e que a variável ambiental
deverá ser introduzida nesses processos dos quais, pelo menos até o
momento e na imensa maioria dos casos, geralmente esteve divorciada
(ALFONSIN, 2003, p.97).
149


O Plano Diretor e a lei de zoneamento seriam uma das expressões da
possibilidade desse encontro. Não é demais lembrar, contudo, que os planos
diretores, como demonstram os estudos sobre a história do planejamento urbano no
Brasil, nunca se constituíram em arenas privilegiadas para expressão dos interesses
populares. No entanto, os militantes da reforma urbana, alegando a subordinação da
função social da propriedade aos planos diretores municipais prevista na
Constituição, têm disputado seu conteúdo e proposto a incorporação de
mecanismos de realização de determinadas bandeiras sociais. Tem-se como
exemplo a formulação da figura das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), que
cumpre o papel de fazer constar nos mecanismos de ordenamento a função moradia
de interesse social. Contudo, deve-se notar que a criação deste instrumento se
baseia na necessidade de promover a adequação dos parâmetros urbanísticos
mínimos estabelecidos na lei de parcelamento às características concretas das
ocupações irregulares, sem o que não seria possível a regularização urbanística.
Nesse sentido, deve-se relativizar a afirmação da “mudança paradigmática”,
pois o tratamento da irregularidade nesta dimensão já é estritamente associado ao
direito público e, portanto, já estaria livre, de acordo com a tese defendida por
Edésio Fernandes, “das garras da visão liberal e individualista que situa o direito de
propriedade como objeto do direito privado” (ALFONSIN, 2003, p.95). Os Planos
Diretores e seus instrumentos correlatos, como as leis de zoneamento, sempre
estiveram no campo do direito público, o que certamente não impediu que fossem
elaborados e utilizados de modo a aprofundar desigualdades materiais na
apropriação da riqueza urbana, promover a segregação socioespacial e inventar a
irregularidade fundiária e urbanística – independente dos discursos que os
justificavam. Portanto, apesar de não se questionar a crítica ao caráter liberal e
individualista do direito civil, não se pode confundi-la com um maniqueísmo que
equipara o direito público com o interesse geral, o bem comum, e o direito privado
com o interesse particular. De fato, também o direito público é fértil na promoção e
reprodução de injustiças e iniquidades.
Feita essa ressalva, destaca-se que a flexibilização dos parâmetros
urbanísticos por meio da adoção das ZEIS pelos municípios,
normalmente associada com ações de regularização urbanística e fundiária
em áreas ocupadas por população de baixa renda, configura-se no
instrumento de maior expressão entre o conjunto de dispositivos associado
à questão da moradia. (CARDOSO; SILVEIRA, 2011, p.113).
150


Os resultados da pesquisa da Rede de Avaliação para Capacitação dos
Planos Diretores Participativos indicam que cerca de 80% dos 524 planos diretores
analisados instituíram ou previram a criação de ZEIS, ainda que menos da metade
as tenham delimitado, ou seja, a maioria dos municípios apenas prevê a
possibilidade de sua utilização.
As informações obtidas a partir da pesquisa do Perfil dos Municípios,
elaborada pelo IBGE (MUNIC, 2009) são menos promissoras, indicando que menos
de 30% dos municípios que possuem Planos Diretores preveem – seja na própria Lei
do Plano Diretor, seja em lei específica – a utilização de ZEIS. Essa informação é
significativa, tendo em vista que em 61% da totalidade dos municípios brasileiros e
em 96% daqueles com mais de 100.000 habitantes, foi identificada a existência de
ocupações irregulares (MUNIC, 2008)
87
.
TABELA 2 - MUNICÍPIOS QUE POSSUEM PLANOS DIRETORES E REGULAMENTAÇÃO DE
ZEIS NO BRASIL
Possui Plano Diretor
Sim Não
Regulamenta ZEIS Possui Lei específica de ZEIS
Tamanho do
Município
Sim
(No Plano Diretor
+Em Lei
Específica)
Não Sim Não
1. Até 20.000
169
(99+70)
716 2022 1014
2. 20.001 até
100.000
369
(256+113)
793 95 114
3. Maior que
100.000
155
(125+30)
116 - 2
Total Geral 693 1625 2117 1130
FONTE: Perfil dos Municípios (IBGE, Munic, 2009).

Por outro lado, Cardoso e Silveira (2011, p.123) afirmam que a consideração
das ZEIS pelos aparelhos de planejamento público municipais em um número
significativo de casos é “potencialmente favorável à implementação de políticas de
urbanização e regularização fundiária em favelas e loteamentos”.

87
Os dados sobre irregularidade não constam da pesquisa do Perfil dos Municípios realizada em
2009, portanto foram utilizados os dados relativos à pesquisa de 2008.
151


Diante dessa situação, é possível afirmar que a disposição nos planos
diretores sobre a regularização fundiária apresenta dois efeitos contraditórios. Se,
por um lado, os planos apenas reproduziram a possibilidade de estabelecimento de
ZEIS sem delimitá-las, por outro, ao não indicar as áreas irregulares passíveis de
aproveitamento do instrumental jurídico-urbanístico, deixaram de legitimar do ponto
de vista legal, posses que estariam protegidas antes pela mera identificação no
plano diretor e depois pela regulamentação da ZEIS. O efeito contrário, com a não
identificação, é a potencialização da defesa do direito proprietário, que pode se valer
do não reconhecimento das posses para garantir os pedidos judiciais de despejo
com base na validação da propriedade.
4.4 GESTÃO DEMOCRÁTICA
Os militantes deste ciclo do planejamento urbano defendem que esse
processo deveria estar intimamente associado à democratização da gestão das
cidades no Brasil e à definição da
função social da cidade e da propriedade urbana, de forma a garantir o
acesso a terra urbanizada e regularizada a todos os segmentos sociais [e]
de garantir o direito à moradia e aos serviços urbanos a todos os cidadãos.
(SANTOS J R.; SILVA; SANT’ANA, 2011, p.14)
Nos termos utilizados por Villaça (2004), o período posterior a 1990 constitui
na história do planejamento urbano brasileiro uma reação ao planejamento
tecnocrático característico do período anterior
88
. Para sua efetivação, este
“planejamento politizado” (RIBEIRO; CARDOSO, 2003; VILLAÇA, 2004) deveria
obedecer a algumas condições, entre as quais estão aquelas associadas à
democratização da gestão das cidades, como, por exemplo: (i) instituir formas de
participação da população em planos, programas e orçamento; (ii) instituir formas de
controle social sobre a implantação de políticas e prestação se serviços públicos,
especialmente aquelas sob regime de concessão; e (iii) instituir sistemas de

88
Lembrando a noção, já referida, de que os paradigmas não podem ser definidos, na área do
planejamento urbano e regional, apenas como conjunto de elementos compartilhados por
determinado grupo de cientistas, pois seus autores incorporam “seus ideários e expectativas
políticas”, desenvolvendo análises permeadas por seus próprios “diagnósticos projetivos” (TORRES
RIBEIRO, 2007, p.23).
152


informação para ampliar a transparência na gestão pública (RIBEIRO; CARDOSO,
2003, p.112).
O Estatuto da Cidade, lei que regulamenta os artigos 182 e 183 da
Constituição Federal, é, em parte, resultante do investimento político na criação
desse novo planejamento
89
. Como consequência, incorpora diversas questões
relacionadas à gestão democrática. Fundamentalmente, a Lei determina a
participação dos cidadãos na administração por meio de espaços institucionalizados
de decisão, orientando, dessa forma, para um conceito de democracia participativa.
J á no inciso II do art. 2o, que estabelece as diretrizes gerais da execução da política
urbana, consta, como a segunda de dezesseis diretrizes, a
gestão democrática por meio da participação da população e de
associações representativas dos vários segmentos da comunidade na
formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano. (BRASIL, 2001)
Além da formulação do princípio, destacam-se, ainda, seis pontos que
abordam a participação na gestão:
1 A gestão orçamentária participativa abordada na alínea f do inciso III do art. 4o e
no art. 44;
2 A realização de audiências públicas para implantação de empreendimentos que
gerarem impacto econômico ou social, conforme o inciso XIII do art. 2º;
3 A garantia da participação de comunidades, movimentos e entidades da
sociedade civil, conforme consta no § 3o art. 4o, do em todos os instrumentos da
política urbana definidos neste mesmo artigo;
4 A determinação, constante no Capítulo III, que regulamenta o Plano Diretor, o §
4o do Art. 40, de que os poderes Executivo e Legislativo municipais deverão
garantir, durante a elaboração do plano, a promoção de audiências e debates
com a participação da população e a publicidade e livre acesso das informações
produzidas.
5 A gestão participativa nos “organismos gestores das regiões metropolitanas e
aglomerações urbanas [...] de modo a garantir o controle direto de suas
atividades e o pleno exercício da cidadania.” (BRASIL, 2001);
153


6 Finalmente, no Capítulo IV, que trata especificamente da Gestão Democrática, a
lei determina que sejam utilizados como instrumentos para garantir a gestão
democrática: i) os órgãos colegiados de política urbana; ii) debates, audiências e
consultas públicas; iii) conferências; e iv) iniciativa popular de projeto de lei.
Como é possível perceber, na forma como se apresenta a regulamentação da
gestão democrática nessa Lei, há uma orientação para a ampliação dos espaços
institucionalizados de participação da comunidade. Nesse sentido, é possível
interpretá-la à luz da concepção normativa denominada por Boaventura de Sousa
Santos (2002) de contra-hegemônica. Para a concepção hegemônica, a democracia
seria um determinado conjunto de regras e procedimentos para constituição de
governos representativos, no qual é inevitável a perda de controle sobre o processo
de decisão política e econômica pelos cidadãos e seu controle crescente por formas
de organização burocrática. Ressalta-se, ainda, que a escolha do representante pela
maioria autoriza (legitima) o governo, pois a assembleia, escolhida pelo povo,
reproduz, em menor escala, a configuração social. Na concepção contra-
hegemônica a questão da configuração social seria questionada, pois se observa
que os grupos minoritários não têm condições de garantir sua representação. Santos
(2002) argumenta, então, pela necessidade de articulação entre democracia
representativa e democracia participativa para defesa de interesses e identidades
subalternas, estabelecendo uma nova gramática social e uma nova forma de relação
entre Estado e sociedade que promova um experimentalismo participativo resultando
na transferência de práticas e informações do nível social para o nível administrativo.
Nesse sentido, propõe uma redefinição do papel da burocracia que tire proveito da
criatividade dos atores sociais na qualificação das decisões e das ações do governo.
Define, assim, a democracia participativa como
a possibilidade da inovação entendida como participação ampliada de
atores sociais de diversos tipos em processo de tomada de decisão. Em
geral, estes processos implicam a inclusão de temáticas até então
ignoradas pelo sistema político, a redefinição de identidades e vínculos e o
aumento da participação, especialmente no nível local. (SANTOS, 2002, p.
59).

89
Para uma análise mais detalhada do processo político que resultou na aprovação do Estatuto da
Cidade, consultar BASSUL, J osé Roberto. Estatuto da Cidade: Quem ganhou? Quem perdeu? Tese
de Doutorado. Brasília: UnB, 2004.
154


Como se verá a seguir, no cenário das teorias pós-participativas alguns dos
elementos que definem a concepção contra-hegemônica são objetos de
questionamento quanto à sua validade. Antes, porém, é importante apresentar os
dados que confirmam a institucionalização em larga escala dos arranjos
participativos no campo da política urbana, relacionando-os com a disseminação do
planejamento urbano participativo (ou “politizado”).
Para subsidiar empiricamente esta etapa do trabalho foram utilizados dados e
informações de duas importantes pesquisas que abordam a questão dos planos
diretores e da democratização da gestão e do planejamento urbanos no Brasil. A
primeira é a pesquisa do perfil dos municípios (MUNIC) desenvolvida pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) nos anos de 2001, 2002, 2004, 2005,
2006, 2008 e 2009. A segunda é a pesquisa desenvolvida pela Rede de Avaliação e
Capacitação para a Implementação dos Planos Diretores Participativos que se
constitui como o esforço mais abrangente já realizado no sentido de avaliar os
planos diretores no Brasil, pela sua abrangência nacional, pela amostragem utilizada
e pela amplitude das questões abordadas, sem esquecer as ponderações já
expostas sobre os limites desta pesquisa.
Em 2005, durante a Campanha Nacional “Plano Diretor Participativo: Cidade
de Todos”, o IBGE inclui na pesquisa do Perfil Municipal variáveis para identificar os
processos participativos que os municípios acionaram durante a elaboração dos
seus planos
90
. Apenas 10 dos 567 que possuíam plano diretor e o estavam revendo
para adequação ao Estatuto da Cidade, alegavam não utilizar nenhum dos
instrumentos participativos. Dentre aqueles que não possuíam planos e estavam em
processo de elaboração, apenas 75 dos 1.682 faziam a mesma alegação.
TABELA 3 - MUNICÍPIOS QUE POSSUEM PLANO DIRETOR E CONSELHO DA CIDADE POR
ANOS DE CRIAÇÃO
Ano de criação do Conselho
Classe de tamanho
da população
Existência de
plano diretor
Possuem
Conselho
da Cidade
(ou similar)
1945-
1988
1989-
2001
2002-
2005
2006-
2009
Total

90
A saber: (i) Coordenação compartilhada com efetiva participação do poder público e da sociedade;
(ii) Conselho de Política Urbana ou da Cidade; (iii) Conferência ou congresso da cidade; (iv)
Discussão em segmentos sociais específicos; (v) Discussão ou debate temático; (vi) Discussão por
bairros, distritos, setores ou outra divisão territorial do município; (vii) Atividades de capacitação
sobre o Estatuto da Cidade e Plano Diretor Participativo; (viii) Outros.
155


Menor que 20.000 Não 4% 2 26 38 68 134
(Em elaboração) 6% 1 15 15 30 61
Sim 24% 4 29 39 137 209
(Em revisão) 27% 2 17 15 43 77
20.001-100.000 Não 7% - - - 14 14
(Em elaboração) 13% 1 3 3 13 20
Sim 35% 6 52 73 271 402
(Em revisão) 39% 1 26 35 101 163
100.001 até 500.000 Não 100% - - - 2 2
(Em elaboração) 100% - - - 1 1
Sim 66% 10 20 19 103 152
(Em revisão) 64% 4 9 14 41 68
Maior que 500.000 Não - - - - - -
(Em elaboração) - - - - - -
Sim 83% 2 14 4 13 33
(Em revisão) 76% - 7 3 3 13
Total geral 19% 25 144 176 608 953
FONTE: IBGE, Perfil dos Municípios (2009).

Além dos diferentes mecanismos de participação no processo de elaboração
dos planos, cumpre investigar a incorporação nos planos, ou a partir deles, de
mecanismos ou espaços institucionais de participação. Nesse sentido, é interessante
observar o fato de que é também no período 2006-2009 que se relata a criação de
58% dos 953 conselhos das cidades ou de política urbana nos municípios.
Observa-se, corroborando a hipótese de correlação entre a elaboração dos
planos e a criação de órgãos colegiados de política urbana, que nos municípios de
menor porte a existência, a elaboração e a revisão de planos diretores são fatores
que estão proporcionalmente relacionados à existência de conselhos das cidades ou
de política urbana. Na classe de municípios que têm até 100.000 habitantes, aqueles
que informam possuir plano diretor têm probabilidade entre cinco e seis vezes
superior de indicar a existência de Conselho de Política Urbana do que aqueles que
não possuem plano. Quando informam que há processos de elaboração ou revisão
em curso, também há um sensível aumento dessa probabilidade. Apesar de não ser
possível neste caso isolar com segurança as variáveis que influenciaram no
aumento de órgãos colegiados de política urbana nos municípios, é plausível a
hipótese da significativa influência da obrigatoriedade estabelecida no Estatuto da
Cidade e da Campanha Nacional “Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos”
encampada pelo Ministério das Cidades.
156


No mesmo sentido, os resultados da pesquisa da Rede de Avaliação e
Capacitação para a Implementação dos Planos Diretores Participativos informam
que 435 (86%) dos 504 planos diretores analisados prevêem a criação de órgão
colegiado na própria lei do plano, eventualmente sobrepondo atribuições com
conselhos já existentes (SANTOS, 2011, p.258-60). Também se constatou que,
apesar de constituído pela Lei, em alguns casos o conselho carece de
regulamentação que estabeleça o caráter, as atribuições, a composição e outros
aspectos essenciais para o efetivo funcionamento.
A despeito da evidente ampliação dos denominados espaços democráticos
sobre a questão urbana e da sua plausível correlação com o ciclo recente de
elaboração dos planos diretores participativos, o campo da reforma urbana não
escapa da “sensação de mal-estar”, enunciada por Lavalle (2012) como expressão
de certa crise da participação que acomete diferentes campos políticos que
investiram na gestão democrática. Talvez porque o informe sobre a ampliação
vertiginosa e larga disseminação de institutos participativos, que tornam o Brasil
incomparável a outros países em termos de institucionalização da participação
91
,
resultem de uma espécie peculiar de accountability tautológica dos atores que se
engajaram na defesa da participação como forma de construir outra sociedade: a
ampliação dos espaços democráticos como resultado das conquistas da
democracia.
As críticas, no entanto, passam por outros caminhos e, com frequência,
questionam o caráter da participação em estruturas políticas “nativamente
antidemocráticas”. Baierle (2012), refletindo sobre o “desenvolvimentismo
financeirizado” brasileiro e a inescapabilidade do “progresso” nas cidades brasileiras,
afirma que
Da promessa de fortalecimento da soberania popular através da democracia
participativa chegamos à exclusão participativa [...], a exclusão social
promovida com o consentimento ativo dos excluídos, para fins legais e
políticos [...], um espaço para negociação dos termos de rendição e de
prazos até o enquadramento em novas modalidades de normalização social
(BAIERLE, 2012, p.12-3).
Baierle (2012) afirma que a participação haveria sucumbido aos ditames da
produção capitalista das cidades, transformando associações de moradores e

91
Sobre os dados quantitativos de participação popular nas políticas urbanas, ver Santos (2011).
157


sociedades de amigos de bairros em síndicos, responsáveis pelas mediações e
reivindicações de melhorias locais.
Ainda nessa linha crítica, a aposta política no planejamento participativo é
tomada não apenas como equívoco, mas como raiz mesma do enfraquecimento
político dos segmentos populares. Burnett (2009), por exemplo, defende a tese de
que
os esforços teóricos e práticos para constituição de um novo planejamento
urbano, democrático e popular, por meio da exigência constitucional de
Planos Diretores, ao priorizarem ações reformistas no interior dos aparelhos
e da burocracia do Estado, através da Campanha dos Planos Diretores
Participativos, apesar do empenho em mobilizar entidades e lideranças
populares em centenas de municípios em torno da questão urbana,
contribuíram decisivamente para a descaracterização do Movimento de
Reforma Urbana, assimilação de valores capitalistas e enfraquecimento de
suas bases populares, de resto já em refluxo devido a constituição de uma
nova hegemonia capitalista no país, ocorrida sob influência das forças
políticas e econômicas do neoliberalismo e que se agrava devido a opção
parlamentar do Partido dos Trabalhadores (BURNETT, 2009, p. 24).
As críticas de Baierle e Burnett são dados importantes na medida em que
informam sobre o posicionamento de dois militantes da reforma urbana que se
tornaram, em certa medida, descrentes dos rumos da gestão democrática que
orientaram o projeto da reforma urbana, os marcos institucionais da política urbana
brasileira e a elaboração dos planos diretores participativos.
Mas, como destaca Lavalle (2012), essa informação não chega como
exclusividade do campo da reforma urbana; a “crise” da participação é sentida nos
mais diferentes campos políticos em que se institucionalizou (saúde, educação,
assistência social, só para citar os exemplos mais capilarizados). Seria necessário,
então, estabelecer parâmetros para avaliar esta crise.
Parte da literatura recente sobre participação democrática no Brasil denota
que “o refluxo da mobilização popular” não é um fenômeno restrito ao campo da
Reforma Urbana. No último número publicado da Revista Lua Nova, destinado a
fazer um dossiê das questões de representação e participação, com o título “Após a
Participação”, Lavalle afirma que no Brasil ocorreu “um processo histórico [...] que
transformou a participação em uma feição institucional do Estado” (LAVALLE, 2011).
Esse processo foi acompanhado de uma inflexão nas pesquisas e nos debates
teóricos sobre participação configurando um cenário pós-participativo de indagações
que “em muitos sentidos, encontra-se à frente do estado da arte na literatura
internacional” (LAVALLE, 2011).
158


Segundo esse autor, a definição de pós-participativo não quer remeter à ideia
de questionamento do mérito da participação ou à superação das “promessas” a ela
associadas, mas ao reconhecimento de que as questões mudaram “após a
institucionalização em larga escala de arranjos participativos” e a plena inserção de
atores sociais “em instâncias de controle sobre políticas públicas com trajetórias que
já contam com pelo menos uma década de existência” (LAVALLE, 2011). Assim,
não mais parece oportuno postular conexões normativas eventualmente
plausíveis em vez de pesquisar os processos de participação em curso e de
lhes extrair suas implicações mais gerais no plano da teoria. Sem enfrentar
pressões ou desafios contextuais semelhantes, parte nada desprezível do
debate internacional continua informado por compreensões da participação
como engajamento informal que exprime reclamos de inclusão. Enquanto
essas compreensões descansam facilmente em consensos normativos
sobre o valor da participação, o cenário pós-participativo no Brasil induz a
pesquisar questões que escapam do terreno confortável desses consensos,
questões por vezes espinhosas que ampliam nosso conhecimento sobre
processos de participação relativamente estáveis (LAVALLE, 2011).
A tarefa teórica indicada por Lavalle (2011) se apresenta com especial
dificuldade na análise dos planos diretores participativos, pois parte importante dos
pesquisadores da área do Planejamento Urbano e Regional que se dedicam ao
estudo das questões da participação é simpatizante ou militante da reforma urbana.
Na leitura da produção neste campo, é frequentemente possível perceber a
amalgamação entre os consensos normativos e a pesquisa sobre os processos de
participação em curso. Em outras palavras, a produção teórica remete com
frequência ao que fazer em termos de participação ou a constatação de que a
evolução institucional dos espaços participativos produz como consequência a
democratização da gestão. Mesmo diante dessa constatação, e até mesmo por esse
motivo, propõe-se aqui contribuir com o esforço teórico no sentido de compreender a
questão da gestão democrática no recente ciclo de planos diretores no Brasil.
Apesar de constituir uma ampla base de dados sobre os planos diretores, as
pesquisas do IBGE e da Rede de Avaliação não permitem aprofundar a
compreensão sobre os processos de participação. Um trabalho que pode contribuir
para tanto foi desenvolvido por Pilotto, Vargas de Faria e Araujo (2008), com o
objetivo de investigar a disputa de interesses no processo participativo de
elaboração dos planos diretores em três municípios da Região Metropolitana de
Curitiba. Por meio de análise de conteúdo, a pesquisa consistiu em: (i) identificar as
questões reivindicadas durante o processo participativo, a partir dos registros (atas,
159


relatórios, gravações, etc.) encontrados e classificá-las em função da sua aderência
a interesses de classe
92
; (ii) verificar qual o resultado obtido, ou seja, de que forma
as questões foram incorporadas à lei do plano diretor; (iii) comparar os resultados
com as reivindicações para analisar quais interesses foram privilegiados ao final do
processo.
A primeira dificuldade relatada pelos autores foi encontrar municípios que
tivessem produzido registros significativos dos processos participativos relacionados
aos planos diretores. Diversos municípios da Região Metropolitana foram contatados
e poucos dispunham ou disponibilizavam os registros, restando importantes
dificuldades em acessar o material para a pesquisa.
A segunda constatação foi a ausência de identificação ou de referência aos
interlocutores nos registros encontrados, especialmente em atas e relatórios. Os
pronunciamentos foram registrados e sistematizados quase sempre como
“demandas da população”, ou seja, apresentavam-se como provenientes de um ente
geral e abstrato, portanto, como registros supostamente livres das especificidades
que as tornariam interesses específicos. Assim, argumentam os autores, ao tomá-las
como interesse de todos (interesse público), busca-se conferir um sentido objetivo às
questões expressas durante o processo participativo (PILOTTO; VARGAS DE
FARIA; ARAUJ O, 2008). Para Rorty (1993), esse processo de objetivação está
arraigado na tradição do pensamento e da cultura ocidental. O autor afirma que
Enquanto uma pessoa (...) busca objetividade, ela se distancia das pessoas
reais à sua volta não por recusar-se como um membro de algum outro
grupo imaginário ou real, mas sim por ligar-se a algo que pode ser descrito
como sem referência a quaisquer seres humanos particulares. A tradição na
cultura ocidental que se centra na noção de busca da Verdade (...) é o
exemplo mais claro da tentativa de encontrar um sentido na existência de
alguém afastando-se da solidariedade em direção à objetividade. A ideia de
verdade como algo a ser buscado por si mesmo, não porque será bom para
o próprio indivíduo ou para a comunidade real ou imaginária de alguém, é o
tema central desta tradição. (...) Nós somos os herdeiros desta tradição
objetivista, que se centra em torno da suposição de que devemos nos
afastar de nossa comunidade o suficiente para examiná-la à luz de algo que
a transcende, a saber, aquilo que ela tem em comum com todas as outras
comunidades humanas, reais e possíveis (RORTY, 1993, p.109-10).
Esse afastamento, que procura eliminar a referência a pessoas ou grupos
particulares, específicos, é produzido não apenas pela lei do plano diretor – como

92
Utilizou-se como referência para essa classificação o trabalho de Harvey (1982), que discute os
conflitos de classe no ambiente construído.
160


poderia se esperar da tradição universalista do direito –, mas também pelo próprio
registro do processo participativo. Poderia se aventar a hipótese de que o próprio
“método” de participação – como técnica construída nessa mesma tradição – teria
influência importante nesse distanciamento “objetivista”. É necessário lembrar que
os critérios para seleção dos planos analisados na pesquisa supracitada foram: (i) a
efetiva realização de um processo participativo; e (ii) a disponibilidade de registros
sobre esse processo. O que se pôde perceber nos três planos analisados é que
estes seguiram, com pequenas variações, a “metodologia” largamente difundida pelo
Ministério das Cidades – e referenciada em publicações (BRASIL, 2005) –, que
indica a leitura da “Cidade que Temos” para propor uma “Cidade que Queremos”. Na
leitura da “Cidade que Temos” propala-se a conjugação entre o saber técnico e o
saber popular, resultando em um diagnóstico participativo (PILOTTO; VARGAS DE
FARIA; ARAUJ O, 2008).
Nessa concepção – ou metodologia – os registros das audiências públicas,
oficinas ou reuniões para debater o planejamento da cidade identificam demandas
ou reivindicações que são sistematizadas segundo critérios técnicos (ditos
científicos) ou mesmo legais, como, por exemplo, os princípios da legislação
(Constituição Federal, Estatuto da Cidade). Esses critérios, na medida em que
transcendem as relações daqueles “sujeitos participantes” em particular, exprimem
um caráter objetivista (PILOTTO; VARGAS DE FARIA; ARAUJ O, 2008).
Esse argumento não pode ser confundido, de maneira alguma, com uma
reposição do debate entre racionalismo e empirismo, ou seja, da precedência da
razão ou da experiência. Propõe-se, pelo contrário, assim como Lefebvre (1975),
que não é possível estabelecer uma dissociação entre concreto e abstrato, entre
objetivo e subjetivo. Por isso, as falas só poderiam ser efetivamente compreendidas
à luz das relações entre os sujeitos que as expressam. A generalização esvazia o
significado das falas, pois a tentativa de universalização constitui-se, ao mesmo
tempo, em uma abstração com pretensão de objetividade, dissociada dos sujeitos e
do real concreto. O sujeito real desaparece, dando lugar ao sujeito abstrato. Essa
dissociação, que seria própria da lógica formal, segundo Lefebvre (1975), produz um
conhecimento que se pretende independente dos sujeitos. As reivindicações dos
processos participativos tornam-se, assim, discursos sem sujeitos.
Os autores da pesquisa argumentam que é nesse sentido que se evidencia o
caráter positivista dos planos participativos analisados, que traduzem uma razão
161


sem sujeitos e têm seu ápice na formulação de uma legislação que busca um caráter
universal. Para Sousa Santos (2006), essa concepção de conhecimento equipara,
com pretensão de totalidade, todas as formas de conhecimento; assim, toda
complexidade pode ser reduzida, quantificada matematicamente e classificada, de
forma a facilitar a compreensão do todo, independentemente do objeto de estudo,
seja ele “natural” ou “social”. Concepção que predomina no campo da ciência e da
técnica, mas em especial do direito, com efeitos significativos na forma como se
produzem os instrumentos legislativos, nesse caso, os planos diretores.
Assim, a indeterminação dos sujeitos, que autonomiza intencionalmente o
discurso e lhe confere objetividade, constitui ao mesmo tempo seu esvaziamento.
Esse fator pode ser percebido na medida em que demandas identificadas como
próprias da classe trabalhadora foram incorporadas na legislação elaborada, mas
sofreram uma transmutação de significado, servindo, na prática do planejamento
urbano dos municípios, para garantir condições de reprodução do capital imobiliário.
Os códigos acionados para operar essa transmutação, ainda que apresentassem
peculiaridades locais, foram, em grande medida, aqueles legitimados e
disseminados pela legislação vigente, pelas políticas e campanhas públicas e pelo
próprio ideário da reforma urbana.
Na análise do Programa Minha Casa Minha Vida, ARANTES; FIX (2010)
identificam que a afirmação de um discurso pautado por demandas sociais não
opera necessariamente no sentido de atendê-las. “O problema da moradia é real e
talvez seja um dos mais importantes no Brasil. [...] o ‘Minha Casa, Minha Vida’ alçou
a habitação a um "problema nacional" de primeira ordem, mas o definiu segundo
critérios do capital, ou da fração do capital representada pelo circuito imobiliário”
(ARANTES; FIX, 2010)
Mesmo a incorporação de signos próprios ou originados nas classes
populares não significa, portanto, que seu conteúdo ou sentido visado tenha sido
efetivamente apropriado. Por isso, resta necessário colocar em perspectiva a
afirmação de OLIVEIRA; BIASOTTO (2011, p.95-7) de que ao menos foi possível
perceber, a partir da pesquisa da Rede de Avaliação, a incorporação de uma
vertente discursiva
que enfatiza a função social da propriedade e da cidade em disputa com
outras influências de grande poder disseminador, como as agendas e
modelos que divulgam a receita da ampliação da competitividade urbana e
da sustentabilidade das cidades. (OLIVEIRA; BIASOTTO, 2011, p.97).
162


O discurso incorporado é função de uma razão consensual que obnubila, em
grande medida, os conflitos. Os resultados da participação, que reivindicam
transformações concretas na cidade, são reduzidos a conceitos abstratos,
especialmente aqueles já previstos na esfera constitucional, sobre os quais há
pouca oposição e que, de fato, não determinam uma ação positiva do Estado. Ainda
assim, o discurso da reforma urbana investe na defesa de uma gestão democrática e
participativa na elaboração e implantação dos planos diretores
93
. A contradição é
que a perspectiva de gestão democrática que opera no planejamento urbano
participativo induz, exatamente, à construção dos acordos entre diferentes
segmentos sociais, acordos que para serem possíveis, traduzem-se no
esvaziamento dos conflitos. O papel que o plano diretor joga é, portanto, de
constituir a arena e o produto da construção do consenso.




93
Afinal, como conclui Lavalle (2012), a maioria dos conselheiros de políticas públicas reconhece os
limites, mas afirma que é melhor com do que sem participação.
163


5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Na última década, testemunhou-se no Brasil um ciclo de intensa atividade
planejadora na esfera municipal, com a disseminação do plano diretor como
instrumento de política urbana no nível local. A obrigatoriedade legal, estabelecida
no Estatuto da Cidade e na Constituição de 1988, de que os municípios com mais de
20 mil habitantes tivessem seus planos aprovados, não pode ser assumida como
única explicação para esse fenômeno. O fato de mais de 60% dos municípios
brasileiros (dentre os quais muitos isentos da obrigatoriedade) possuírem ou terem
iniciado a elaboração de seus planos diretores precisa ser investigado como parte
de um processo político de afirmação de um ideário.
Analisando a mudança do prestígio e da associação de sentidos ao plano
diretor como resultado de um investimento político para a sua reinvenção – que
combinou, entre outros aspectos, mobilizações em torno de conquistas legais,
disputas institucionais e conflitos ideológicos – defendeu-se a tese de que o plano
diretor serviu à afirmação de um consenso sobre os elementos constituintes da
ideologia que institui uma determinada ordem política no corpo social da reforma
urbana. Assim, o plano diretor se constituiu não apenas como recurso simbólico,
mas como ambiente de relações de poder.
Essa trajetória que progressivamente incorporou o planejamento urbano
politizado à ideologia política da reforma urbana constitui uma estratégia política
que, para buscar efetividade, precisou estabelecer diferenças entre um novo
planejamento e um planejamento antigo, precisou conferir ao novo uma identidade e
precisou afirmá-lo como mais adequado à solução dos problemas da realidade
brasileira. A história, portanto, foi objeto de uma interpretação orientada pelas
questões que emergiam do contexto de afirmação política da reforma urbana. Em
certo sentido, o presente preside o passado. Dialeticamente, se “os homens fazem a
sua própria história, mas não a fazem segundo a sua livre vontade; não a fazem sob
circunstâncias de sua escolha e sim sob aquelas com que se defrontam diretamente,
legadas e transmitidas pelo passado” (MARX, 1977, p.6), o próprio passado é
acionado segundo as exigências do presente. Reclamam-se representações sobre o
passado, que são representações do tempo histórico e que informam sobre os
reclamantes. Da crítica às origens e à formação do planejamento urbano no Brasil,
164


se permite destilar parte dos ideais do novo planejamento: a participação política, a
adesão aos interesses populares, a inscrição na realidade da produção capitalista
das cidades brasileiras etc.
A anunciação dos novos propósitos é apenas um dos aspectos do
investimento político na apropriação do planejamento urbano, e mais
especificamente dos planos diretores, pela ideologia política da reforma urbana. A
negação do passado, que sustenta a ressalva da imposição do plano diretor pelas
forças conservadoras, permite, ao mesmo tempo, delinear a disputa ideológica pelo
novo, que seguirá sendo confrontado com outros contrários, como o planejamento
estratégico, por exemplo. Mas, além disso, há uma intensa produção de sentido,
uma disseminação de exemplos, do que deveria ser a aplicação dos instrumentos
urbanísticos comprometida com a reforma urbana. Experiências de elaboração e
implementação de planos diretores, cartilhas, guias e uma produção significativa de
artigos e livros contribuem para estabelecer os marcos fundamentais do
planejamento urbano politizado. Ao mesmo tempo, segue-se o embate institucional,
com a disputa pela aprovação do Estatuto da Cidade.
O próprio Estatuto constitui-se em importante recurso simbólico, na medida
em que – a despeito de conter instrumentos potencialmente favoráveis à
dinamização imobiliária e mesmo aqueles associados idealmente à reforma urbana
poderem ser utilizados com outros propósitos – é proclamado como conquista da
reforma urbana, como marco jurídico institucional por excelência da afirmação do
direito à cidade. A criação do Ministério das Cidades e a Campanha Nacional “Plano
Diretor Participativo: Cidade de Todos” conferem novo e importante impulso na
afirmação do planejamento urbano politizado, pois jogam a favor os aparelhos de
produção ideológica do Estado. O plano diretor deixa de ser enunciado como um
instrumento tecnocrático, ideológico, legitimador do autoritarismo, que agudiza a
segregação socioespacial, para ser um instrumento na luta pela reforma urbana.
Apesar do sucesso dessa transformação no campo simbólico e institucional,
não se acompanha o mesmo desempenho na mitigação da crise urbana
94
. Esta
constatação alimenta a crítica às opções institucionais da luta pela reforma urbana,
afirmando que o movimento enveredou pelo campo próprio da dominação burguesa
– o do direito e do Estado –, que foi cooptado ou seduzido pelas posições de poder.

94
Maricato (2012).
165


Uma crítica apoiada em uma visão teleológica do Estado, do direito e da ideologia,
que seriam sempre orientados pela reprodução da dominação, pela continuidade do
capitalismo e pela conservação de relações de poder. A despeito da importância e
pertinência do reconhecimento do caráter de classe do Estado, uma crítica que
afirma a sua predeterminação. Uma crítica que, enfim, subdimensiona a importância
das disputas simbólicas e do conflito ideológico e, por esse motivo, contribui para o
desconhecimento do papel dos planos diretores na reforma urbana.
No planejamento urbano politizado se produzem diagnósticos, interpretações
e prognósticos que, dialeticamente, afirmam e obnubilam valores e hierarquias de
sentido e de autoridade. O propósito deste trabalho foi compreender o papel que o
plano diretor participativo operou na consolidação da ideologia política de uma
hegemonia contra-hegemônica, pois se os planos diretores expressam atualmente
algum consenso, não é o do empresariamento urbano ou de uma perspectiva
neoliberal sobre as cidades. Assumindo seu caráter ideológico e fetichizado
(VILLAÇA, 2004; BURNETT, 2009), mas reconhecendo sua apropriação pela
reforma urbana (RIBEIRO; SANTOS J R., 2011), afirma-se que o plano diretor serviu
à afirmação de um consenso, na medida em que forneceu o conteúdo (os princípios
da reforma urbana), a arena (o planejamento participativo) e autorizou os agentes
(os segmentos). Contribuiu, portanto, para consolidação de um ideário consensuado
que, também, institui uma ordem política no corpo social da reforma urbana.
No entanto, esse quadro de referência, este frame ideológico, apresenta seus
próprios limites, lacunas e contradições que foram interpeladas a partir da análise de
seus principais seus elementos constituintes: i) o municipalismo e o poder local; ii) a
indução do desenvolvimento urbano e relação com a função social da propriedade
urbana; iii) a regularização fundiária e urbanística e o direito à cidade; e iv) a gestão
democrática.
Inicialmente, procurou-se compreender a afirmação da esfera municipal,
associada à valorização do poder local, como elemento importante na construção do
discurso da reforma urbana. Em decorrência desta afirmação, as disputas políticas e
ideológicas no âmbito municipal adquiriram status privilegiado, inclusive no que se
refere ao planejamento urbano e a inversão da prioridade de investimentos nas
cidades. Procurou-se demonstrar, contudo, que a afirmação dos municípios como
expressão da descentralização e da democratização, pela suposta aproximação dos
166


cidadãos aos espaços políticos decisórios, é permeada por contradições em relação
às dinâmicas locais e às interações com outras escalas de poder.
Em seguida, abordou-se a construção da ideia de função social da
propriedade e a sua relação com a noção de desenvolvimento urbano, indicando os
paradoxais entendimentos que subsidiam a utilização de instrumentos urbanísticos
que teriam por objetivo a promoção das funções sociais da cidade. Destacou-se a
polissemia associada a esses conceitos e as ordens de justificação que
fundamentam o planejamento urbano e a regulação do solo e do mercado de terras.
No terceiro tema, analisaram-se a regularização fundiária e urbanística e as
contradições entre a lei e o direito à cidade. Neste item, procurou-se explorar os
paradoxos entre a titularidade e as garantias do direito de morar e a legislação
urbanística, inclusive, nos próprios instrumentos de regularização.
Finalmente discutiu-se a ampliação progressiva dos espaços institucionais de
participação política permeada pela contradição de que, cada vez mais, há menos
sobre o que participar. A ideia de consenso ativo de RANCIÉRE (1995) contribuiu
para discussão deste tema e suas implicações no campo do planejamento urbano.
Na análise dessas contradições se pretendeu rediscutir a tese da fetichização
do plano diretor (BURNETT, 2009) a partir da compreensão de que os instrumentos
urbanísticos que propõe não contêm, em si mesmos, os propósitos da reforma
urbana; separados destes fins, podem ser funcionais a outros interesses. Ainda
assim, a afirmação de um consenso sobre o planejamento urbano politizado, cumpre
funções propriamente ideológicas, como se procurou demonstrar. Mas como todo
trabalho, este também apresenta seus limites. A constatação de que em certa
medida o deslocamento das ideias foi funcional, apesar de não necessariamente
intencional, à afirmação de uma perspectiva de reforma urbana, poderia ser
aprofundada. Como destaca Novais (2010), para aprofundar a compreensão sobre a
dinâmica da disseminação de ideias no planejamento urbano, seria necessário
investigar também a dinâmica dos diversos atores que operam nesta circulação.
Esta parte do trabalho foi apenas parcialmente realizada, mas acredita-se que a
vertente explicativa proposta pode subsidiar outras pesquisas neste sentido. Para
isso, os trabalhos de Gusso (2012) e a pesquisa em andamento da Fátima Tardin
sobre o Fórum Nacional de Reforma Urbana podem ser importantes referências.
Finalmente, cabe lembrar que, apesar da ênfase analítica deste trabalho, o
planejamento urbano não se resume à sua dimensão simbólica e ideológica
167


(RANDOLPH, 2007). O envolvimento de sujeitos políticos em processos concretos
de elaboração de planos diretores pode revelar outras dimensões políticas do
planejamento urbano, que poderiam ser mais bem investigadas em estudos de caso.
Em estudos deste tipo, mesmo as dimensões simbólicas discutidas nesta tese
podem assumir outros sentidos, a depender das relações de poder às quais os
processos específicos estivessem subsumidos.
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