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Balance de la privatizacin

en Mxico
Arturo Guilln *
1. Intmdiiccin
1 ohjetivo de este artculo es presentar algunas refle-
xiones en torno al proceso de desincorporacin de
entidades paraestatales efectuado en Mxico a partir de
1983. Dicho proceso est enmarcado en uno de carcter
internacional regido por ia crisis cstructurd iniciada a
finales idela dcada de los setenta, y que motiv el trnsito
a la aplicacin de polticas neoliberales. El embate neo-
iiberai que arranc en los pases industrializados con el
ascenso al poder de Reagan en EUA y de Thatcher en
Gran Bretaa, pronto se extendi al Tercer Mundo ago-
biado por el peso de la deuda externa y a la URSS y los
pases de Europa Oriental donde el socialismo real se
derrumb.
Por la importancia de las acciones privatizadoras em-
prendidas por la administracin de Carlos Salinas de Gor-
tari, este trabajo se centra en este ltimo perodo sexenal.
Igualmente, se da prioridad al examen de las ventas al
capital privado, dejando en un segundo plano las trans-
ferencias al llamado sector social de la economa y las
liquidaciones de entidades que no cumplan con las fun-
ciones para las que fueron creadas o que carecan de
atractivo para su venta ai capital privado.
En el apartado 2 se exponen algunos antecedentes
sobre la intensa intervencin econmica del Estado du-
E . .
IZTAPALAPA 38
O[TRI\ ORDINARIO UE 1996
pp. 13- 36
*
Profcsor investigador, Dcpartamento de Fmnorna, u~~- Izt apal apu.
14 Ariuro Ciuillin
rmte el perodo previo a la crisis de la
deuda externa en 1982, que se corres-
ponde wn el auge, declinacin y crisis
del modelo de sustitucin de importa-
ciones.
La crisis de la deuda externa consti-
tuy un parteaguas en las estrategias de
desarrollo y en las polticas econmicas
del gobierno mexicano. En el apartado
3 se discuten los [actores principales
que condicionaron la privatizacin de
las empresas paraestatales mexicanas,
en el marco del nuevo modelo de desa-
rrollo, impulsado a partir de 1983.
En el apartado 4 se analizan las dos
Cases que recorri la privatizacin, co-
rrespondiendo la primera al lapso 1983-
1988 y la segunda de 1989 a 1994. Se
efecta un balance inicial del proceso
privatizador y de su alcance.
Por ltimo, en el apartado 5 se expo-
nen las conclusiones del trabajo y se
hacen algunas consideraciones sobre
las implicaciones, efectos y perspecti-
vas de la privatizacin.
2. Antecedentes
La intervencin econmica del Estado
en la economa mexicana tiene una lar-
ga historia. Desde la consolidacin del
capitalismo a finales del siglo pasado, el
Estado particip activamente en la pro-
mocin del crecimiento econmico.
Poi carecer Mxico de un sistema pro-
ductivo autnomo y de una burguesa
industrial pujante, desde el comicnzo el
Estado asumi el control de diversas
actividades.
Con el triunfo e institucionalizacin
de la Rcvolucin Mexicana a finales de
los aos veinte. que coincidi con la
Gran Depresin del perodo de entre-
guerras, el nuevo Estado asumi, ms y
mayores Inciones econtimicas. Para
reconstruir el pas y reiniciar el creci-
miento econmico era imposible dcs-
cansar exclusivamente en la burguesa
nativa, la cual, adems, haba cxpcri-
mentado un profundo proceso de re-
composicin, con el desplazamiento dc
los segmentos ms comprometidos con
la dictadura porfirista. La inversin ex-
tranjera era vista con recelo, por el apo-
yo que las potencias occidentales
haban otorgado al rgimcn de Porlirio
Di dL.
El Estado se aboc a la construccin
de carreteras y obras de riego; al impul-
so de programas educativos; y a la reor-
ganizacin del sistema financiero, c:on
la creacin en 1924 del banco central.
Durante el gobierno de Lzaro Cr-
denas, el papel econmico del Estado
se acrecienta; se profundiza la reforma
agraria, lo que alienta la creacin de
organismos gubernamentales encarga-
dos del fomento del sector agropecu-
rio; se nacionalizan el petrleo y los
I'errocarriles; se crea la Comisin Fedc-
ral de Electricidad para impulsar la
electrificacin del pas, tarea no rcali-
Balance de 10pnvatizacin en MeVico
zada adecuadamente por las compaas
extranjcras encargadas de la generacin
y distribucin de la energa elctrica; se
crean bancos estatales de desarrollo
(Nafinsa, Banco Nacional de Comercio
Exterior, Banco de Crdito Ejidal) pa-
ra fomcntar la expansin de las activi-
dades producti vas y del comerci o
exterior; y se extienden los sistemas de
educacin popular. Aos ms tarde, se
conforma el sistema de seguridad so-
cial, con la creacin del I MSS (1942),
quc protege a los trabajadores en gerie-
ral y del ISSSIE (1959), que atiende a 110s
trabajadores al servicio del Estado.
La intervencin econmica del IL-
tado fue determinante para impulsar. la
industrializacin bajo el modelo de la
sustitucin de importaciones. Durante
mis dc dos dcadas (1950-1970), Mxi-
co log6 un rpido crecimiento econrni-
co con estabilidad de precios. La
agricultura sc moderniz y la industria
se convirti en el eje del sistema pro-
ductivo y de la acumulacin de capital.
Los ingresos reales de los trabajadores
y dc los pequeos productores se incre-
mentaron, aunque en un marco de una
Cada vez ms inequitativa distribucin
del capital y del ingreso y de un sistema
poltico con un alto grado de goberria-
bilidad. pero con signos claros de antide-
mocracia, centralismo y autoritarismo.
En 1970 existan 272 entidades paraes-
talcs. Debido a las crecientes dificulta-
des que enhentaba la industriaiizacin
sustitutiva, al pasar de la sustitucin
fcil a la sustitucin difcil, el Estado
impuls la creacin de empresas enfoca-
das a la produccin de bienes intermedios
y bienes de capital: acero, fertilizantes,
carros de ferrocarril, entre otras.
Con la crisis estructural en la dcada
de los setenta, que expres el agoia-
miento del modelo de sustitucin de
importaciones, la intervencin estatal
se profundiz. La debilidad de la inver-
sin privada trat de ser contrarrestada
mediante la elevacin del gasto pblico
y del endeudamiento externo. Por esa
va se lograron mantener tasas alias de
crecimiento, aunque en un marco de
gran inestabilidad, inflacin en ascenso
y crecientes desequilibrios comerciales,
monetarios y financieros. La crisis mos-
tr los lmites de la intervencin econ-
mica del Estado para resolver las
contradicciones de la reproduccin del
capital.
El universo de entidades paraestatales
creci en esos aos en forma desorbitada
y anrquica, mediante la combinacin
de proyectos de inversin sobredimen-
sionados en el sector industrial, la ab-
sorcin indiscriminada de empresas
quebradas y la creacin de mltiples
organismos de fomento sin objetivos
claros. Este proceso cobr particular
fuerza durante el perodo 1978-1982,
cuando se pens, ilusamente, que la
bonanza petrolera creara las bases pa-
ra la conversin de Mxico en una po-
icncia industrial intermedia, en virtud
deque la afluenciade petrodlares per-
mitira la eliminacin de la restriccin
cxtcrna.
Al prolundizarsc la crisis en 1982,
enniedio de un acentuado desajuqtc eco-
nmico, caracterizado por estanllacin,
clcvados dficit presupuesta1 y externo.
intensa fuga de capitales, crisis cambia-
ria e insolvencia para cubrir el servicio
de la deuda externa, se decret la esta-
ti kaci n de los bancos comerciales, l a
mayora de los cuales operaban como
grupos financieros. La nacionalizacin
bancaria fue 1;i cxpresinde la gravedad
de la crisis y del grado dc polarizacin
itlcanzado en las relaciones entre c1 g w
bicrno y algunos segmentos del gran
capital, que discrepaban de la lnea ex-
pansionista mantenida casi hasta el fi-
nal por l a administracin de Lpez
Portillo.
La expropiacin bancaria implici,
una importante recomposicin de los
grupos de poder econmico. Con toda
la importancia que revisti el traspaso
de l a orooiedad de los bancos al Estado.
los bancos transnacionales cerraron las
vlvulas del crdito externo.
En 1982 el nmero de entidades
paraestatales lleg a su clmax, al alcan-
zar 1,155. Ocupaban a casi un millnde
trabajadores, alrededor del 10 por cien-
t o del empleo total del pas. Su partici-
pacin en el PIB, incluyendo a los
bancos comerciales, era del 18.5 por
ciento. El radio de accin del Estado
era muy vasto: petrleo, petroqumica
bsica. minera, electricidad, telefona, u)-
municaciones, ferrocarriles, transporta-
cin area, qumica, automotriz, acero,
azcar, bienes de consumo duradero,
banca, comercio y diversos servicios.
Aunque el creciente papel del Esta-
do en la vida econmica no dejaba de
provocar fricciones entre el gobierno y
la iniciativa privada, sobre todo a partir
de que la crisis se hizo evidente, las
relaciones entre ambos tenan un alto
grado de organicidad. No slo el senti-
do general de la poltica econmica era
favorable a las grandes empresas, sino
que en buzna medida la mala situacin
financiera en que se encontraban las
. .
Cstos no modificaron sustancialmente
su luncionamiento. Probablemente in-
Iluidos por cI estancamiento econrni-
coque experiment Mkxico durante los
siguientes seis anos, no enrocaron sus
recursus al iinanciamiento de la activi-
dad productiva. sino que se convirtie-
i on en agentes de la deuda pblica del
gobierno federal, en una poca en quc
entidades paraestatales obedeca a la
existencia de subsidios indirectos al ca-
pita1 privado por la va de precios y
tarifas bajos, ms que a malos manejos
o a incapacidad administrativa de los
directivos. El alto grado de entrelaza-
miento de los capitales llev a que algu-
nos analistas propusieran el concepto
de capitalismo monopolista de estado,
Balance de la mivatizacin en Mki co
17
como categora explicativa de esa Cast
de desarrollo del pas3
Sin hablar con tales conceptos, pero
reconociendo el tipo de relaciones exis-
tente entre iniciativa privaday gobierno,
Pedro Aspe seal en una entrevista:
Soy un poco cnico, pero lo primero que
tenamos que privatizar hace diez aos
era al sector privado. El sector privad.0
crea: oye si te va mal, papi, el gobicrno
federal, utilizando los recursos del pm:-
blo te saiva a ti y a tus banqueros; seguii-
do, no te preocupes de la competencia
de afuera, no te voy a poner ni siquiera
un arancel de 800 por ciento, te voy a
poner un permiso previo para que nada
entre; tercero, oye, los insumos de Pe-
mexdmelos alatercera partedelprecio
no?, perfecto, aqu los tienes; cuarto, oye,
un crdito dc Nafinsa y si no te pago n.o
hay f i j h4
3. Factores condicionantes de la priva-
tizacin
La privatizacin de empresas estatales
es un proceso con una dimensin muri-
dial. La complejidad y profundidad de
la crisis del modo de regulacin en los
diferentes pases, evidenci las limita-
ciones de la intervencin cconmica es-
tatal para salir de la crisis. Tanto en los
pases industrializados como en el Ter-
cer Mundo, los dficit de las finanzas
pblicas crecieron como la espuma. El
conocido carcter anticclico del gasto
pblico perdi eficacia, ante la presen-
cia de crculos viciosos de estancamien-
to con inflacin.
Con cl triunfo de gobiernos conser-
vadores en EUA y Gran Bretaa, se ni-
ciaron procesos de privatizacin y
desregulacin, que posteriormente se
extendieron a otros pases. La tendcn-
cia privatizadora se reforz COP el de-
rrumbe del socialismo real en Europa
Oriental. Las privatizaciones aumenta-
ron marcadamente durante los ltimos
cinco aos. Los ingresos totales de la
privatizacin aumentaron de 2,500 mi-
llones de dlares en 1988 a 23,200 mi-
llones en 1992.5
En Mxico, el proceso dc privatiza-
cin arranca en 1983. La agudizacin
de la crisis un ao antes, que desembo-
c en la crisis de la deuda externa, pro-
voc uncambio decientocchentagados
en la estrategia econmica gubernamen-
tal. Por imperativos del MI y de los
acreedores, as como por la profundi-
dad de los desequilibrios, se aplic un
severo programa de ajuste ortodoxo
que pretenda frenar la inflacin, mc-
diante la restriccin del gasto y del cr-
dito ye1 control de los salarios. A travs
de la rcduccin radical de las importa-
ciones que provoc el ajuste y la rece-
sin, se gener un cuantioso supcrvit
en la balanza comercial destinado a cu-
brir el servicio de la deuda externa.
AI mismo tiempo, se inici el trnsi-
to hacia un nuevo modelo de acumula-
cin, caracterizado por la orientacin
dcl sistema productivo hacia las cxpor-
i;tcines de manufacturas, la apertura
externa, la desregulacin y la rcdefini-
cin del papel econmico del Eqtado
dando mayor importancia al mercado
c n la asignacin de los factores de la
La privatizacin de las entidades pa-
raestatales est inscrita, as, en un pro-
ceso ms amplio de reforma del Estado
y de cambio estructural de la economa.
En el discurso oficial, la privatiza-
cin forma parte de un esluerzo de re-
forma del aparato estatal tendiente a
lograr su adelgazamiento; un Estado
menos grande y ms fuerte y elicicn-
tc, que se concentre en las actividades
bisicas y en la atencin de las necesida-
des sociales en materia de educacin,
salud. as como en el combate de la
pobreza extrema.
Su modernizacin le exige tamhien scr
eficaz, eliminando c1piso de su estruc-
iura quc limita y en ocasiones erosiona
su capacidad de respuesla ante sus ubli-
gaciones constitucionales. Su lucrm
econmica no radica cn su tamao ni i n
los mbitos del quehacer productivo
que posee, sino en la creacin dc las
condiciones de un desarrollo efectivo
que d base pcrmancnte al emplco y la
calidad de la vida?
Que la fuerza econmica del Estado
no radica en su tamao es algo que
podra aceptarse. Ms difcil de aceptar
es la tesis de que no importan los m-
bitos del quehacer productivo que pw
see. Por el contrario, soy de la opinin
de que la definicin de 10s campos de
operacin del Estado es fundamental
en el trazo de la poltica industrial y dc
ioda la estrategia econmica.
En un folleto publicado por l a Uni-
Segn el Plan Nacional de Desarro-
ll 1989-1994, la relorma del Esiado es
dad de Desincorporacin dla Secreia-
ra de Hacienda, organismo encargado.
parte esencial de la modernizacin del
pas:
(...) el Estado debe modernizarse para
Cumplir eficazmente con sus obligacio-
nes mi s fundamentales; garantizar el
Estado de Derecho y la seguridad de los
ciudadanos, armonizar los intereses de
todos los grupos y promover las condi-
cioncs di crecimiento que permitan un
avance significativo en el bienestar de
todos los mexicanos.
durante la administracin salinista de la
venta de las entidades paraestatales, se
atribuye la desincorporacin a la crisis
y a la carencia de recursos financieros
por parte del sector pblico.
La crisis econ6mica que cnrmt el pas
durante los primeros aos dc la dScada
de los ochenta, la deteriorada situacin
financiera del Estado y la cscastz de
recursos destinados a numerosas enti-
dades paracstatales, generaron l a nece-
sidad de definir y ejecuta una polica
Balance de la privafizucin en Mxico 19
de concentracin de recursos del Go-
bierno Federal en las reas estratgicas
definidas constitucionalmente, as corno
enlasreasprioritariasqnelaorientaciijn
dc la poltica econmica demanda.
Para el titular de la Secretara de
Hacienda los condicionantes de la pri-
vatiracin fueron el saneamiento per-
mancnte de las finanzas pblicas y la
elevacin de los niveles de eficiencia ide
la basc productiva.
Dejando de lado los elementos del
discurso oficial de carcter ideolgico,
que pretenden diferenciar el proccso
mexicano de privatizacin de la ola
neoliberal internacional, a partir de sus
posiciones pueden establecerse a l p
nos referentes bsicos sobre los conti-
cionantes del proceso privatizador.
En primer lugar, la privatizaciny
reduccin del papel del Estado-empi:e-
sario estuvo dcterminada por la profiin-
didad de la crisis estructural -an no
resuelta en el momento actual- y por
la inoperancia del gasto pblico pard
garantizar la reanudacin del crcci-
miento econmico, as como su respon-
sabilidad en la generacin de presiones
inflacionarias y en la agravacin del de-
sequilibrio externo.
La firma del Acuerdo con el FMI en
1982 oblig a la aplicacin de un severo
programa de ajuste econmico que im-
plic, entre otras medidas, la reduccin
radical del gasto pblico. Dicho acuer-
do instaba a avanzar en la liberalizacin
8
9
de la economa mexicana, la elimina-
cin del protcccionismo y una menor
intervencin econmica estatal.
En el marco del ajuste, y habiendo
aceptado el gobierno seguir cubriendo
el servicio de la deuda externa en las
condiciones establecidas por el FMI y el
bloque acreedor, la reorganizacin del
scctor paraestatal resultaba inevitable.
Las transferencias del gobierno federal
a las entidades paraestatales repre-
sentaban el 7.86 por ciento del FIB y
aproximadamente la mitad del dficit f -
nanciero del sector pblicn (cuadro 2).
Era necesario proceder a la dcsincor-
poracin, no tanto para reducir el dfi-
cit presupuestal, ya que las empresas
que ms absorban subsidios son las que
todava permanecen en manos del E-
lado, sino para liberar recursos y enfo-
carlos a otras actividades y al pago del
servicio de la deuda externa, principal-
mente de los intereses, que haban pcr-
manecido intocados en los acuerdos de
renegociacin de ese perodo.
La privatizacin entraii una refun-
cionalizacin de la intervencin econ-
mica estatal y no el fin de sta, como a
veces sc le intcrpreta en algunos anli-
sis, tanto liberales como pro-estatistas.
Perdieron importancia el Estado pro-
pietario y c1uso de instrumentos fisca-
les, en favor de mecanismos de regulacin
monetarios y financieros. El predominio
de estos instrumentos lejos de significar
la instauracin de una economa de li-
bre mercado, represent el trnsito a
una economa regulada por el Estado.
pero bajo nuevas formas. Esto result
particularmente cierto a partir de la fir-
ma del Pacto de Solidaridad Econmicu
en 1987, el cual se bas en el control
estatal dc tres variables claves dc la
acumulacin de capital: tipo de camhio,
salarios y tasa de inters.
4. Alcance de la privatizacin
Primera etapa, 1982-1988
La primera etapa de la privatizacin
Gorrcspondc al perodo gubernamental
de Miguel de la Madrki. En esa etapa,
cl nmero de desincorporaciones fue
muy alto, aunque la importancia econ-
mica de las empresas desincorporadas
era secundaria. Prevaleci un criterio
de rcdimensionamiento del sector pa-
riiestatal. ms que de privatizacin ge-
La tesis del redimensionamiento cs-
taba implcita en los cambios promovi-
dos por esa administracin alos artculos
25 y 28 de la Constitucin. En ells se
plantea que el Estado es responsable de
atender en forma exclusiva las reas
estratcgicds de la economa y que par-
ticipar con el sector privado y social,
en las reas prioritarias.
Esa misma definicin sobre u1cam-
ncraiimda.
10
po de acci6n del Estado se plasm en la
Ley Federal de Entidades Paraeslatales
y en el Plan Nacional de Desarrollo
1983-1988. De la definicin de reas
estratgicas, se desprenda la tesis de
que la desincorporacin se circunscri-
ba a los organismos y empresas no es-
tratgicos ni prioritarios. Se trataba,
pues, de un proceso de depuracin del
universo paraestatal, para dejar en ma-
nos del sector privado las empresas que
no tuvieran tal carctcr.
Sin embargo, mientras que las reas
estratgicas estaban claramente seiiala-
das en la Constitucin aunque no defi-
nidas, el concepto de reas prioritarias
siempre fue muy difuso. Tal indefini-
cin, obedeci quizs, a razones de or-
den poltico, con cl fin de no marcar
lmites precisos a la privatizacin. Por
ejemplo, en su Cuarto Informe de Go-
bierno, De la Madrid calific como
reas prioritarias a la siderurgia, los fer-
tilizantes, la produccin de azcar y los
astilleros, actividades que seran priva-
tizadas poco tiempo despus.
Durante esta primera etapa se efec-
tuaron 743 desincorporaciones. En
2988 el sector paraestatal estaba cons-
tituido por 412 entidades (grfica 2 y
cuadro 1). Aunque el nmero de desin-
corporaciones fue alto, su impacto eco-
nimico fue poco significativo. Por ventas
se obtuvieron recursos inferiores a 500
millones de dlares. El PIR de las en-
tidades desincorporadas representaha
.
Balance de la urivatizacin en Mxico
~
21
el 2.9 por ciento del PiB total del sector
paraestatal y el 2.1 por ciento del c-
rrespondiente al sector pblico. Sin
embargo, su impacto fue mayor en los
sectores manufacturero y minero. En
tales actividades, el PIB de las desincor-
poradas, excluyendo la produccin de
Pemex, represent el 29.6 por cien.to
del totalenelcasodelaminerayel311.7
por ciento en el caso de la indust:ria
manufacturera.12
El 93 por ciento de las empresas
desincorporadas se asign alcapital pri-
vado nacional y el 7 por ciento a invcr-
sionistas extranjeros. L a presencia
estatal en la industria se redujo de 28
ramas en 1982 a 12 en 1988. El Estado
se haba retirado totalmente de las in-
dustrias automotriz, bienes de consumo
duradero, bienes de capital, textil y del
vestido, qumica bsica; y se haba reti-
rado parcialmente de la minera, la pro-
duccin de azcar, el comercio y los
servicios.
Segunda etapa, 1989 a la fecha
El rcdimensionamiento del sector pa-
raestatal se convirti durante la adini-
nistracin de Salinas de Gortari en un
proceso de privatizacin generalizada,
sin ms lmite formal que los sectores
estratgicos de la economa, aunque en
el caso de la banca comercial se proce-
di, mediante reforma constitucional, a
eliminarla del universo de entidades es-
tratgicas. Adems, se ensayaron diver-
sos mecanismos de participacin del ca-
pital, privado, nacional y extranjero en
las entidades estratgicas, sin altcrar
formalmente la propiedad estatal sobrc
las mismas.
El transito a esta nueva etapa de la
privatizacin estuvo determinado por
la renegociacin de la deuda externa en
1989 en el marco del Plan Brady. Los
acreedores establecieron. entre otras
condiciones, la continuacin de las re-
formas iniciadas en 1983 y en particular
la profundizacin del proceso de priva-
tizacin de la economa. Posteriormcn-
te, la creciente dependencia del modelo
econmica salinista respecto de la atiuen-
cia de capital externo para financiar el
cuantioso desequilibrio de l a balanza
comercial, oblig a acelerar el progra-
ma de privatizacin, con el fin de elevar
la confianza de los agentes econmicos
y estimular el ingreso de capitales del
exterior.
En ese marco, se decidi la venta, en
condiciones de monopolio nico, de la
compaa telefnica (Telmex); se acor-
d la privatizacin de los bancos comer-
ciales en 1990 reservndola tambin u
los capitalistas mexicanos; y se reform
la clasificacin de los petroqumicos b-
sicos, con el fin de ampliar el campo de
accin del capital privado en activida-
des antes reservadas al Estado.
Asimismo con el objeto de elevar los
niveles de inversin, se pusieron en
prctica nuevos esquemas de financia-
miento y de concesiones en los sectores
esi.rat6gicos y en el desarrollo de pro-
yectos de infraestructura: los llamados
proyectos llave en mano en la indus-
iria elctrica y las concesiones para ia
cnstruccin y operacin de autopistas.
Se impulsa en la actualidad la privatiza-
cin de los aeropuertos, de varios im-.
portantes puertos martimos, de las
plantas pctroqumicas secundarias dc
Pemex y de los errocarriles.
El proceso de desincorporacin de
entidades paraestatales durante el se-
xcnio salinista fue muy intenso . En el
sexto y ltimo informe presidencial del
presidente Salinas se inform que el
sector paraestatal se encontraba cons-
tituido por 209 entidades, quedando pn-
dientes 50 operaciones de desincor-
poracin de empresas pocosignificativa?.
Durante esa administracin, se con-
cluyeron operaciones de venta por
64,815 millones de pesos (alrededor de
20 mil millones de dlares). Dichos in-
gresos exiraordinarios representaron
aproximadamente el 7.6 por ciento del
]IR, el75 por ciento del gasto total del
sector paraestatal vigente y el 17 pur
ciento de l a deuda externa total del
pas. Destacaron por su importancia, la
venta de Telfonos de Mxico, de los
18 bancos comerciales, de las empresas
siderrgicas y de la Minera Cananea.
entre otras.
Chon la reforma del Estado salinista,
la participacin directa del Estado se
redujo a las siguientes actividades:
Petrleo y gas
Generacin y distribucin de cncr-
&a elktrica
Energa nuclear
Organismos de investigacin y dc
fomento del sector agropecuario.
la minera y otras actividades pro-
ductivas
Participacin parcial en el abasto
y comercio exterior de productos
bsicos
Emisin de moneda, banca cen-
tral y banca de desarrollo
Sistemas de seguridad social y
educacin
Combate de la pobreza extrema
Con los fondos obtenidos con la pri-
vatizacin se cre el llamado Fondo de
Contingencia, con el fin dc utilizarlo en
el caso de un cambio brusco cn el en-
torno exterior o en el nivel de las rcser-
vas monetarias. Posteriormente se decidi
cmpleardicho fondo paracancelar deuda
pblica interna. En virtud del caricter
extraordinario de los recursos de la pri-
vatizacin (pagos de una sola vez), sc
consider que tal utilizacin era ms
ventajosa que su aplicacih directa co-
mo gasto pblico. Es probable que al-
gunas de las acciones del Programa dc
Solidaridad, cuyo objetivo explcito cra
Balance de la privaiizacin en Mxico
23
cl combate de la pobreza extrema, ha-
yan sido financiados con los recursos
geperados por la privatizacin.
5. Concliisiones
La privatizacin de entidades paraesta-
tales fue un proceso necesario e inevi-
table en cl marco del programa clc
ajuste econmico implantado con la
proundizacin de la crisis en 1982. Oh-
viar el ajuste y aplicar una poltica dis-
tinta, reclamaba romper con la polti(:a
neoliberal y con los condicionamientos
de los acreedores para superar el so-
brendeudamiento externo. Ello impli-
caba una posicin de confrontaci6n
internacional, para la cual no existan las
condiciones polticas necesarias, ni iii-
ternas ni cxternas.
La reorganizacin del sector paraes-
tata1 sc convirti, pues, en una tarea
ineludible ante la carencia de recursos
para financiar su operacin y futura ex-
pansin. Por otra parte, es necesario
rcconoccr quc el universo de entidades
paraestatales se conform a lo largo de
varias dcadas, sin que existiera una
estrategia definida y coherente. Salvo
en el caso de actividades estratgicas
como petrleo o electricidad, que cons-
tituyen cl ncleo duro del sector pa-
raestatal, y cn las cuales la propiedad
estatal respondi a la neccsidad dc cjcr-
cer soberana sobre recursos bsicos Cle
la Nacin, o de algunos proyectos aisla-
dos creados en la dircccin de perfilar
una poltica de industrializacin y avan-
zar en la sustitucin de importacioncs.
el sector paraestatal fue creciendo en
forma anrquica adicionando empresas
en mala situacin financiera rescatadas
del sector privado, proyectos industria-
les sobredimensionados sin viabilidad
econmica, as como organismos y fi-
deicomisos creados al vapor sin objeti-
vos claros. Cabe mencionar que de las
977 cntidades desincorporadas hasta la
ccha. slo 228 fueron vendidas al scc-
tor privado o social, lo cual refleja quc
varios cientos desaparecieron del mapa
sin pena ni gloria.
Resulta claro tambin que la ventas
al sector privado provocaron una im-
portante recomposicin de los grupos
de poder cconmico. Si bien las asigna-
ciones se realizaron mediantc licitacio-
nes pblicas y procedimientos prees-
tablecidos, es un hecho quc las ventas, so-
bre todo de las empresas ms importan-
tes y de los bancos, fortalecieron a
ciertos grupos financieros.3 LOS gru-
pos econmicos emergentes fueron los
segmentos del capital transnacionai y
nacional que reconvirtieron sus activi-
dades enfocndobas ai mercado exte-
rior, principaimentc a los EUA. Un
papel destacado en esa reestructura-
cin del capital, lo jugaron los grupos
financicros que se gestaron en el siste-
mafinancieroparalelo durante la admi-
nistracin de Miguel de la Madrid, y
24 Anuro Guillii
que usaron su accionar en la Bolsa de
Valores y en otros intermediarios fi-
nancieros como espacio privilegiado de
acumulacin primitiva de ~api t al . ~ Es-
tos grupos, estrechamente vinculados
a1 ncleo del nuevo grupo gobernante,
fueron los principales beneficiarios de
la reforma econmica y del proceso de
privatizacin de empresas paraestatala
y de manera sobresaliente, de la privati-
racin bancaria. Diversos analistas han
mencionado la participacin del propio
expresidente Salinas en la privatizacin
a iravs de prestanombres, y la activa
labor de su hermano Ral para que la
familia participara en la propiedad de
bancos y empresas, todo ello dentro de
un proyecto transexenal para mantener
el control poltico del pas.
La privatizacin, como parte de la
reforma del Estado, tena como princi-
pales objetivos explcitos contribuir al
saneamiento de las finanzas pblicas,
enfocar los recursos liberados a la aten-
cin de las necesidades sociales y elevar
los niveles de eficiencia, as como mo-
dernizar la planta productiva.
Por lo que se refiere al primer obje-
tivo, se puede concluir que el impacto
de la privatizacin en el saneamiento de
las finanzas pblicas hasido poco signi-
Iicativo. Efectivamente las transferen-
cias del Gobierno Federal al sector para-
estatal, calculadas mmo proporcin del
Piu, disminuyeron de 7.98 por ciento en
I Y83 a 3.65 por ciento en 1991 (cuadros
2 y 3 y grficas 3 y 4). Sin embargo, en
dicho resultado influyeron no solamen-
te las desincorporaciones, sino tambin
la realineacin de los precios y tarifas
de las empresas an en manos del Gta-
do ajustndolos a sus referentes inter-
nacionales y la prctica congelacin de
los programas de inversin de estas en-
tidades.
En cuanto a la liberacin de recur-
sos para la adecuada atencin de las
necesidades sociales de la poblacin,
el efecto de la privatizacin es poco claro.
Los gastos sociales registraron, al fi-
nal del sexenio pasado, una recupera-
cin real. Por ejemplo, los gastos
pblicos en educacin como propor-
cin del PIB aumentaron del 3.8 por
ciento al comienzo de la administra-
cin de Salinas al 5.7 por ciento cn
1993. Sin embargo, hay que considerar
que esa recuperacin se dio despus de
una dcada de franco deterioro y que
dichos incrementos, dependieron ms
de otras acciones fiscales y de la reo-
rieniacin del gasto pblico que de las
ventas de la privatizacin. Adems, es
necesario tomar en cuenta que el pro-
ceso de recuperacin del gastu social se
anul a partir de la crisis desatada por
la devaluacin de diciembre dc 1994 y
el nuevo programa de ajuste que le si-
Los recursos enfocados a Solidari-
dad, aparte de tener una obvia conno-
tacin poltica. no atacaron las causas
gui.
Balance de l a privatuacin en MeXico
25
de la pobreza, sino que slo se enfoca-
ron a atenuar la pobreza extrema, la
cual, por otra parte, no depende nica-
mente de problemas ancestrales, sino
de la aplicacin de un modelo de desa-
rrollo socialmente excluyente y concen-
trddor del ingreso, como el actual.
I
El impacto de la privatizacin sobre
la modernizacin del sistema prodx :I-
vo es todava ms difcil de evaluar. Se
requiere de ms tiempo para observar
los cambios microcconmicos y de in-
vestigaciones acuciosas sobrc el com-
portamiento preciso de las empresas
privatizadas, para determinar hasta qu
punto se han cumplido los objetivos y
compromisos establecidos al efectuarse
las ventas, se han modernizado los pro-
cesos y sistemas y elevado los niveles de
eficiencia y competitividad.
No obstante ello, no existen aiden-
cia5 claras de que l as empresas privatizadas
hayan realizado cambios fundamentah en
su operacin, y algunas de ellas no han
mejorado tampoco sus resultados fi-
nancieros.
Los bancos comerciales obtuvieron
durante el auge salinista utilidades
muy altas, debido principalmente al
mantenimiento de mrgenes financie-
ros estratosfricos fundados en tasas de
inters activas prohibitivas y lesivas. Sin
embargo con la liberalizacin financie-
ra, lacarteradelasinstitucionesfinancie-
ras se fue deteriorando gradualmente,
agravndose su situacin financiera con
la desaceleracin econmica a partir de
1992, hasta llegar a niveles de alta fra-
gilidad con la crisis detonada por la de-
valuacin de diciembre de 1994. El
sobrendeudamiento interno y externo
privados se gest con la privatizacin
bancaria. Al liberalizarse el sector fi-
nanciero y eliminarse el encaje legal, el
financiamiento al sector privado y las
pc,rsonas fsicas de medianos y altos in-
gresos creci de manera exponencial.
L a supervisin estatal del sector fi-
nanciero sc debilit enormemente. IAI
nula o casi nula supervisin y regula-
cin cstaial: las polticas crcditicias ina-
decuadas por parte de los bancos: el
s~)hredimensionamientt> de cxpcctati-
vas de parte de los deudores sobre la
solidez de l a estrategia econmica y l os
hcneticios del Traiado de l i bre Comer-
cio con EI I A y Canad, as como el dcs-
entreno de prcticas especulativas y en
tilgunos casos lraudulentas de los prin-
cipalcs grupos bencliciarios de la reh-
ma econmica (autopr&tamos, crditos
rel;tcionados, negocios de saliva, ca-
pitalicaciones ficticias apalancadas en
crcditos, 1av;ido de dinero, etctera), se
conjugaron para generar el problema
de las carteras vencidas de los bancos y
ia insolvencia de pagos de las empresas.
Sea por una razn u otra, en todo caso
la realidad es que las apuesias heron
equivocadas y que la palanca poderosa
del crdito sc convirti en una traba del
crecimiento econmico.
El saldo privatizador en ramas coma
la industria siderrgica y Telmex puede
scr ms favorable, dado que han opera-
do en mejores condiciones de rentabi-
lidad y han llevado a l a prctica planes
de modernizacin , aunque en el caso tlc
la iclefnica se vio favorecida por con-
diciones excepcionales de monopolio
nico y por generosos ajustes iarifarios.
En sectores como las lneas areas,
ingenios azucareros y carreteras concc-
sionadas, el balance es negativo. L o s
ingenios azucareros experimentan con-
diciones muy difciles, por lo que no
!ian cumplido con los planes de mo-
dernizacin comprometidos. A pesar
de haber sido comprados a precios de
regalos y cn condiciones sumamente
ventajosas. siguen operando con nmc-
ros rojos. Adems, con la desaparicin
dc Azcar S.A., organism encargado
de la regulacin del mercado azucarc-
Io, los problemas de comercialimcin
se han agravado.
Por lo que se refiere a las lneas
areas, Aeromexico, que en algn mo-
menio fue considcrada un ejemplo de
privatizacin exitosa, pronto cntrt en
el terreno de los nmeros rojos. Ella y
Mexicana de Aviacin enfrentan una
si tuaci h Iinanciera muy delicada, por
lo que acabaron en manos de sus acrcc-
dores bancarios al capitalizarse sus
deudos. Su anterior propietario, Gcrar-
do de Prevoisin, ejemplo de empresario
shumpeteriano durante el sexenio ante-
rior, ahora es buscado por la justicia.
En el caso de las carreteras conce-
sionadas, el esquema pronto entr en
crisis, No obstante las altas tarifas auto-
rizadas -que son un atentado contra
la anhelada competitividad buscada
con el TLC y la apertura econmica-
los flujos de ingresos han sido muy infe-
riiires a los esperados, por lo que el
Balance de ru pnvamunn en MWco
plazo de las concesiones tuvo que ser
ampliado considerablemente. Debido a
su baja rentabilidad, prcticamente no
existen proyectos nuevos de construc-
cin de caminos, bajo ese esquema.
Aparte de las consideraciones que
puedan hacerse sobre los efectos de la
privatizacin en la eficiencia y en la
modernizacin del sistema productiivo,
en mi opinin el defecto principal del
programa de privatizacin es que, al
delinearse en el marco de una estrate-
gia neoliberal, careci6 de una poltica
industrial que orientara las decisiones
en materia de empresa pblica y de
poltica comercial. La poltica de em-
presa pblica se redujo a privatizar lo
miximo posible, micntras que la polli-
ca comercial se circunscribi a Comen-
tar la apertura externa y a apoyar la
produccin orientada hacia el mercado
exterior.
El diseo de una poltica indusrrial
es una tarea indispensable, porquc el
trnsito hacia etapas ms avanzadaii de
industrializacin no puede depender
exclusivamente de la accin de las Ciier-
zas del mercado. Una poltica indusi.rial
exige esiableccr objetivos precisos, de-
finir prioridades, marcar campos de: ac-
cin especficos del sector pblico, as
como establecer mecanismos y medios
adecuados que desemboquen en pro-
yectos de inversin concretos en el sec-
tor productivo y en la infraestructura
fsica y Social.
~
27
Para conseguir ventajas competiti-
vas en sectores y actividades con poten-
cialidadeconmica, se requieredeacciones
programadas y concertadas entre el scc-
tor privado, el gobierno y el medio aca-
dmico. El Estado juega un papel de
primera importancia en la obtencin de
ventajas competitivas, no slo en Iorma
indirecta mediante la generacin de
economas deescala, sino tambin com-
prometiendo capital de riesgo y partici-
pacin acliva en proyectos viables. El
desarrollo de ventajas competitivas tie-
nesentido, tanto para conquistar nichos
de exportacin como para la defensa y
reconquista del mercado interior.
La rellexin anterior llevara ii la
conclusin de que el marca dc accin
del Estado no debe restringirse a los
sectores estratgicos, tal como son
definidos por la Constitucin. Los scc-
tores delimitados por sta constituyen
una especie de Franja mnima de ac-
cin estatal, ya que no puede contem-
plarse la cesin de su propiedad al capital
privado, porque hacerlo significara cc-
der soberana sobre recursos de la Na-
cin o renunciar al compromiso de
asegurar mnimos de bienestar social a
la poblacin. en lo que atae a la edu-
cacin, salud y vivienda. Resulta indu-
dable que el desarrollo futuro de estos
sectores exigir sumas enormcs de re-
cursos e implicar la movilizacin adc-
cuada del excedente econmico y el
desarrollo del mercado de capitales.
2x Anuro Gui l l i n
Sin embargo, la participacin estatal
no puede limitarse a los actividades se-
aladas en LaConstitucin. El concepto
de estratgico rebasa ese marco y su
contenido debera desprenderse dc una
poltica industrial a mediano y largo
plazo, que delimite el radio de accin
del Estado, en funcin de los objetivos
del desarrollo.
Una ltima reflexin de carcter
ms general. La poltica de privatiza-
cin, como se ha afirmado, forma pate
de una estrategia de conjunto de corte
neoliberal orientada a transitar hacia
un nuevo modelo de desarrollo. Sin em-
bargo, me parece que tarde o temprano
ser necesario introducir ajustes de
Iondo en la estrategia econmica, lo
yuc no significara volver a esquemas
del pasado, sino la bsqueda de alterna-
tivas viables, en un mundo que avanza,
a pesar de la conclusin de la Ronda
Uruguay del GATr, no en la direccin
de una economa abierta que funcione
sobre bases multilaterales, sino hacia
un mayor proteccionismo, la cerrazn
de las economas nacionales y, en el
mejor de los casos, la conformacin de
hloques regionales en aguda compe-
tencia.
Las opciones a los problemas actua-
les no son sencillai, pcro es imprescin-
dible ensayar polticas alternativas que
se adapten a las nuevas condiciones de
la economa nacional e internacional.
No hay cosa ms perniciosa en las eta-
pas de crisis que la inaccin o la reiie-
racin rutinaria de polticas, por ms
efectivas que hayan sido en el pasado.
NOTAS
Asp Armella, Pedro. E1 cnminomacono
dela trnnsformacin econmica, FCE, p.156,
Mxico, 1 9 3 .
Aspe A, Pedro. [bid. p.158.
Vanse al respecto los trabajos de Aionso
Apilar Monteverde y la labor poltim-ideo-
lgica en torno al concepto capitalismo mo-
nopolista de estado, desarrollada por CI y el
grupo editor de la revista Estrategia.
Revisra i 3t e Pal% p.14. Mxico, enero de
1992.
Schwartz, Gerd y Silva Lopes, Paulo. "12
privatizacin: expectativas, ventajas y des-
ventajas, concesiones y resultados". Finanzm
y De.rmollo. FMI, junio de 1993, p.14.
Sobre las caractersticas del nuevomodelode
acumulacin, vase Guilln Romo, Hctor.
El swnio del cmcMiPnro cero. Mexico, Era,
l!FN y Valenzuela F, J&. El cnpuniismo me-
xiconode los ochenta. M?jco, Era, 1986.
PlnnNacionaldeUesmollo 1989-1994. M-
xicci, Poder Ejecutivo Federal, p.15.
El proceso de enajenacin de entidades pa-
raestatnies. Mxico, SHCP, Unidad de Desin-
corporacin de Entidades Paraestatales,
mayode 1991, p.9.
"Uno de los elementos ms importantes i n
la estrategia de ajuste y cambio esiructural
en Mxico ha sido la desincorporacin dc
cmpreis del scctor pblico. Vista como una
condicin necesaria para la correccien per-
maneme de las finanzas del sector pblico y
para el dcsarrollo de una eficiente base pro-
Balance de la pnvatizacin en Mirico
29
ductiva, las autoridades comenzaron con la
venta, liquidacin, fusin o transferencia de
pequeas entidades del sector pblico en
1983. !&te esfuerzo prosigui con mayor in-
tensidad durante la administracin del presi-
dente Salinas de Gortari, por medio de la
realizacin de operaciones de privatizaci3n
ms grandes y considerablemente ms coin-
plcjas. Aspe A, Pedro. 0p.cit. p.154.
10 E1 artculo 28 de la Constitucin mexicana
define como estratgicas a las actividades
siguientes: correos; telgrafos; radiotelegra-
ffa; comunicaci6nvasat~lite:emisindeirio-
13 Algunos han interpretado esa recomposicin
atribuyndole una intencionalidad poltica.
Por ejemplo, el poltico opositor Cuauht-
moc Crdenas seala que las privatizacio-
nes de los anos recientes han tenido como
finalidad la recomposicin del poder econ-
mico, con la mira de que a trav&? del mismo,
el grupo que lo detenta siga ejerciendo el
poder poltico por varios sexenios, ms all
de 1994. Protesta como candidato del PRD
a la Presidencia. El Perfir de laJornada, 18
de octubre de 1993, p.111.
14 Vase Vidal, Gregorio. La economa men.
. -
neda; petrleo y gas; petroqumica bsica;
materiales radiactivos y energa nuc hr ;
electricidad; y ferrocarriles.
11 Asp A., Pedro. 0p.cir. p.182
12 Ruiz Dueflas, Jorge. El redimensionamien-
todelsectorparaestatal1982-1988. Hacia un
balance del sexenio. Foro Internacional
Nm 120, Mxico, abril-junio de 1990, p. 8132.
canay los pposfinancieros en l a p p c i i v u
del TLC en Integracin Financiera y TLC, Re-
tos y Perspectivas, (A. Girn, E. Correa y E.
Orrizcomp.)Mxico, Sigloxxr, 1995. pp.155-
178.
Emprcsas de
Participacih
Mayoritari;i
F'ideicomisos
Pblictis
Emprcsas de
Part icipacibn
Minoritaria
231
78
CUADRO 1
Evolucin del Scctor Paraestatal
Dicicmbrc dc 1982-Mayo 1991
Baiance de laprivatizacin en M&ico
31
1987
1988
1989
CUADRO 2
9,763.9 4,163.7 5,600.2
15,672.4 5,792.8 9,879.6
21,223.8 7,756.2 13,467.6 4.21 2.67
Transferencias del Gobieirno Federal al Sector Paraestatal
(Miles de Millimes de Viejos Pesos)
1990
Transferencias como proporcin del
27,389.1 9,044.8 1 18,344.3 1 4.03 1.33 2.70
1983 1,402.3 708.6 693.7 7.84 3.96 3.88
1984 2,078.4 1,052.7 1,025.7 7.05 3.51 3.48
1985 3,107.7 1,562.8 1.544.9 6.56 3.26
I 1991
1 1986 1 4,737.6 I 2,260.0 1 2,477.6 1 5.98 1 2.85 1 3.13 1
31,166.3 1,345.7 23,820.6 3.65 0.86 2.79
3' Atiuro Guilln
!
t-
j Corrientes ~ decapita1
I
~ 1980 j 351.4 j 180.8 I 170.6
i 19x1 I 486.4 241.0 I 2454
CUADRO 3
j
~ I i
7.86 4.04 3.82 i
7.94 I 3.93 4.00 t
Transferencias del Gobierno Federal al Sector Paraestatal
(Miles de Millones dc Viejos Pesos)
! lY84 2,078.4 I 1,447.6 1 630.8 j 7.05 1 4.91 ! 2.14
I
Transferencias como proporcin del
im
I
1985 3,107.7 ~ 2,126.3 I 981.4 ~ 6.56 4.49 2.07 !
1 1982 i 782.1 i 485.5 ~ 296.6 I 7.98 I 4.96 1 3.03 I
, 1988
1089
1983 1 1,402.3 911.5 1 490.8 i 7.84 1 5.10 1 2.75 I
15,672.4 1 10,365.9 5,303.5 ' 4.03 1 2.66 ~ 1.36 I
I
I
21,223.8 13,416.5 7,807.3 ~ 4.21 2.66 1.55 I
1
i 1986 1 4.737.6 , 3.060.8 1 1,676.8 I 5.98 1 3.87 I 2.12
,
1987 1 9,763.9 ~ 5.848.6 1 3,915.3 ' 5.06 1 3.03 1 2.03 I
, 1990 1 27.389.1 1 16,615.5 1 10,773.8 4.03 1 2.45 I 1.59 I
I
~ 1991 ~ 31,166.3 1 20,923.1 I 10,243.2 1 3.65 ~ 2.45 I 1.20 j
Fuente: Anexos winforme de Gobierno, Mxico, I'oder E~ecutivo Federal
Balance de la pivatizacin en Mxico
33
Desinc : o1
Evolucin del Sector Paraestatal
Diciembre. 1982-Mayo 1993
Enti dad es Par aest at al es
51
En proceso de
Desi ncorporaci n
Fuenle: ComisiOn Intersecretarial de Gasto Financiamicnto
1 Incluye entidades paraestatales integradas con propsitos de bienestar social, como por ejemplo,
Agroasemex y el fideicomiso de casa propia. Asimismo, se consideran las entidades creadas para
desincorporar otras empresas. En este caso se encuentra Sicartsa, en cuya estrategia de venta se
determinh su escisin en 6 empresas adicionales
(4 Aruro Guilln
GRFICA 2
Evolucin Anual del Sector Paraestatal
Diciembre 1982- Mayo 1993
1400 ~
11165
1200
1000
000
600
400
200
O
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
kuenle. SHCP, Unidad de Desincorporacin
Balance de laprivatlzacin en Mkico
GRFICA 3
Transferencias del Gobierno Federal al
Sector Paraestatal 1980-1991
(Miles de Millones de Viejos Pesos)
35
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991
tl Ent. Control Directo Ent. Control Indirecto
Fuente: Anexos winforme de Gobierno, Mxim, Poder Ejecutivo Federal
36 Arturo Gitilln
GRFICA 4
Transferencias del Gobierno Federal ai
Sector Paraestatal: 1980-1991
(Miles de Millones de Viejos Pesos)
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991
Ed Corrientes l-xj De Capital
fiuenie Anexos I V I nforme de Gobierno, Mtkco, Poder EjecuLivo Federal