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DOCENCIA N 40 MAYO 2010 22

Alumnas en formacin en la Escuela Profesional Superior de Nias, hoy Liceo A-57.


* Las fotos contenidas en este artculo son parte de la Coleccin Fotogrfca Museo de la Educacin Gabriela Mistral. * Las fotos contenidas en este artculo son parte de la Coleccin Fotogrfca Museo de la Educacin Gabriela Mistral.
Alumnas en formacin en la Escuela Profesional Superior de Nias, hoy Liceo A-57.
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LAS RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA DURANTE LOS SIGLOS XIX Y XX
1 Catedrtica de Historia de la Educacin en la Universidad Nacional de Educacin a Distancia UNED, de Madrid (Espaa). Directora del Centro
de Investigacin MANES, con sede en la misma Universidad, dedicado al estudio histrico de los manuales escolares en Espaa, Portugal y Amrica
Latina.
2 M. Archer, Social Origins of Educational Systems, London and Beverly Hills, Sage Publications, 1979, p. 54.
3 F. O. Ramrez y M. Ventresca, Institucionalizacin de la escolarizacin masiva: isomorfsmo ideolgico y organizativo en el mundo moderno,
Revista de Educacin (Madrid) N 298 (1992), p. 124.
4 En algunos trabajos anteriores hemos expuesto ms ampliamente estas consideraciones. Vanse especialmente Gabriela Ossenbach, Estado
y educacin en Amrica Latina a partir de su independencia (siglos XIX y XX), Revista Iberoamericana de Educacin n 1 (1993), pp. 95-115;
Gnesis histrica de los sistemas educativos, en: Jos Luis Garca Garrido, Gabriela Ossenbach y Javier M. Valle, Gnesis, estructuras y tendencias de
los sistemas educativos iberoamericanos, Madrid, OEI (Serie Cuadernos de la OEI: Educacin Comparada, n 3), 2001, pp. 13-60; La Educacin,
Cap. 18 de la Historia General de Amrica Latina, Vol. VII: Los proyectos nacionales latinoamericanos: sus instrumentos y articulacin (1870-1930), dirigido
por Enrique Ayala Mora y Eduardo Posada Carb, Pars / Madrid, UNESCO / Ed. Trotta, 2008, pp. 429-452. En todos estos trabajos me siento
deudora del maestro Gregorio Weinberg, especialmente de su obra fundamental Modelos educativos en la historia de Amrica Latina, Buenos Aires,
UNESCO/CEPAL/PNUD/ AZ Editora, 1995.
5 Adaptamos el concepto de discrona elaborado por Graciela Soriano, como anttesis del concepto de sincrona. Vid. G. Soriano, Hispanoamrica:
historia, desarrollo discrnico e historia poltica, Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1987.
Las relaciones entre el
Estado y la Educacin
en Amrica Latina
durante los
siglos XIX y XX
Gabriela Ossenbach
1
En la coyuntura de fnales del siglo XVIII y
principios del siglo XIX, en la que confuyeron la In-
dependencia de los Estados Unidos, la Revolucin
Francesa y los movimientos independentistas ibero-
americanos, se generaron importantes fenmenos
comunes en el terreno de la educacin a ambos lados
del Atlntico. Amrica Latina es parte de ese espacio
occidental comn, en el que se producira a lo largo
del siglo XIX la emergencia de sistemas pblicos de
enseanza, es decir, conjuntos de instituciones de
amplitud nacional destinados a ofrecer al menos una
enseanza elemental al conjunto de los habitantes de
un territorio, cuya organizacin correra a cargo del
Estado
2
. Segn F. Ramrez y M. Ventresca, estos siste-
mas de enseanza, que surgieron vinculados al origen
ideolgico y poltico del Estado liberal, constituyeron
a travs del tiempo un verdadero modelo cultural uni-
do al desarrollo del Estado-nacin, con componentes
especfcos bastante uniformes, tanto en lo ideolgi-
co como en lo organizativo
3
.
Pretendemos exponer, en una sntesis
necesariamente apretada, algunas caractersticas
de la organizacin de los sistemas educativos
latinoamericanos a lo largo de los dos ltimos
siglos
4
. En este proceso, en el que el Estado
jug un papel protagonista, se pueden distinguir
periodos con caractersticas comunes para toda
la regin, aunque sus lmites cronolgicos son
necesariamente flexibles y tienen en cuenta
diversos ritmos y distintos elementos que
condicionaron la evolucin de algunos pases.
Es necesario tener en cuenta, por tanto, un
cier to grado de discrona en el desarrollo de los
diferentes pases del rea iberoamericana
5
, pero
ello no nos impide identificar algunas unidades
cronolgicas significativas, que recogen en su
interior las transformaciones polticas, sociales y
econmicas que incidiran de forma generalizada
en la poltica educativa y en la prctica pedaggica
de cada etapa.
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6 Carlos Newland, La educacin elemental en Hispanoamrica: desde la independencia hasta la centralizacin de los sistemas educativos nacionales,
Hispanic American Historical Review n 71:2 (1991), pp. 345-353.
7 Sobre la difusin del mtodo lancasteriano en Amrica Latina vanse, entre otros, M. Caruso y E. Roldn Vera, Pluralizing Meanings: The
Monitorial System of Education in Latin America in the Early Nineteenth Century y E. Roldn Vera, Order in the Classroom: The Spanish American
Appropriation of the Monitorial System of Education, Paedagogica Historica, vol. 41, n 6 (2005), pp. 645-675.
1. Los primeros pasos hacia la organizacin
de la instruccin pblica en la primera
mitad del siglo XIX
La educacin al servicio de la nueva
organizacin poltica nacional
En la coyuntura de las revoluciones de Inde-
pendencia, la organizacin de la instruccin pblica se
manifest en Amrica Latina como uno de los objeti-
vos prioritarios para la formacin y consolidacin del
Estado, otorgndosele a la educacin un gran prota-
gonismo para la transformacin de la sociedad. Desde
un principio se le asignaron a la enseanza pblica ob-
jetivos tan importantes como la instruccin de los ciu-
dadanos en el conocimiento de sus nuevos derechos
y deberes individuales, as como la transmisin de nue-
vos valores que deban contribuir a la creacin de una
conciencia nacional y un nuevo imaginario colectivo.
La preocupacin por la organizacin de los sistemas
de instruccin pblica aparece con un fuerte peso en
el discurso poltico, en los textos constitucionales y en
los mltiples proyectos de reforma y modernizacin
que fueron perflando la organizacin de los nuevos
estados nacionales independientes, a pesar de los ml-
tiples vaivenes y de la fuerte inestabilidad poltica que
caracteriz todo el proceso.
Uno de los fundamentos tericos ms
importantes de aquellos nuevos estados, concebidos
segn los principios del liberalismo que se haba
extendido por Europa y los Estados Unidos, fue
la igualdad de los ciudadanos. Frente a la sociedad
estamental y de castas de la poca colonial, se
proclam la nacin, que integrara a la generalidad
de los ciudadanos en torno a valores y referentes
culturales comunes, erigindose a su vez en titular de
la soberana poltica. Ello dio lugar al fenmeno de los
nacionalismos, que se manifestaron vivamente, no slo
como una forma de afrmacin frente a las antiguas
metrpolis europeas, sino tambin para construir
imaginarios colectivos especfcos en cada una de las
repblicas surgidas de la fragmentacin del imperio
hispnico y lusitano. Del principio de igualdad se
deduca la concepcin de un sistema escolar al que
todos los ciudadanos tendran derecho a acceder y
cuya posibilidad estara garantizada por el Estado. A
su vez, estos sistemas escolares seran importantes
agentes de difusin de los valores nacionales, que
deberan contribuir a la integracin de la sociedad en
torno a una conciencia comn.
El municipio y la organizacin de la enseanza
primaria
En trminos generales, los primeros planes
para organizar una red de instruccin primaria
pblica asignaron esta tarea a los municipios, que, de
acuerdo con la tradicin colonial, debieron asumir el
sostenimiento de las escuelas pblicas, as como el
nombramiento y pago de los maestros. Segn clculos
de C. Newland para la Amrica de habla hispana,
probablemente de un 25% a un 40% de las escuelas
a mediados del siglo XIX eran municipales y a ellas
asistan de un 40% a un 60% del total de alumnos. El
resto de la enseanza era cubierto por instituciones
privadas, laicas o religiosas
6
.
En cuanto a los mtodos de enseanza
para la escuela elemental, en esta primera mitad
del siglo Amrica Latina no permaneci al margen
de la expansin mundial del mtodo de enseanza
mutua o lancasteriano, que haba sido desarrollado en
Inglaterra para la educacin de las clases populares
y que permita, mediante el empleo de monitores
y auxiliares, educar simultneamente a una gran
cantidad de nios en una misma aula. Las escuelas
lancasterianas fueron promovidas desde las instancias
ofciales y se difundieron abundantemente en todo
el continente, permitiendo los primeros, aunque muy
precarios, avances en la escolarizacin de la poblacin,
fundamentalmente en el medio urbano
7
. Como
instrumentos para la creacin de los nuevos valores
nacionales se recurri, por otra parte, a estrategias
como la inclusin de la educacin cvica entre los
contenidos de la enseanza, al uso de catecismos
polticos y a la creacin de una serie de smbolos y
festas nacionales que tambin contribuyeron a este
proceso desde el mbito extraescolar.
La preocupacin por la formacin de las
nuevas lites
A pesar de la prioridad que se concedi a
la difusin de la enseanza elemental en el discurso
poltico de la Independencia, y de las mltiples
25
iniciativas que intentaron organizar y fomentar
este nivel de la instruccin pblica, los avances en
la escolarizacin en la primera mitad del siglo XIX
fueron muy reducidos y el principio de igualdad no
pas de ser un enunciado terico y formal. Ms all de
la retrica sobre la necesidad de una escuela primaria
comn, fue muy patente la preocupacin y el inters
de los nuevos dirigentes americanos por crear un
sistema de formacin de las lites. Estos esfuerzos, que
generalmente gozaron de asignaciones presupuestarias
ms elevadas y estables que las consignadas por los
municipios para la enseanza elemental, se plasmaron
en la incipiente creacin de instituciones pblicas
de nivel medio (que fueron perflando el nivel de la
enseanza secundaria), y muy especialmente en la
reforma de las Universidades coloniales, as como
en la creacin de nuevas instituciones de educacin
superior.
Es signifcativo destacar que hasta la segunda
mitad del siglo XX el Estado mantuvo prcticamente
el monopolio de la enseanza superior en todos
los pases, mientras que en la enseanza primaria y
secundaria la Iglesia y las rdenes religiosas tuvieron
casi siempre la libertad para crear centros privados
de enseanza. La excepcin la constituyen Colombia y
Per, donde se permiti la existencia de Universidades
Catlicas desde la primera mitad del siglo XIX, as
como Chile, donde se cre la Universidad Catlica
de Santiago en 1888, y ms tarde la Universidad
Catlica de Valparaso en 1928. En Brasil se crearan
las primeras Universidades Catlicas en Ro Grande
do Sul, Ro de Janeiro y Campinas, entre 1931 y 1941.
Hasta la segunda mitad del siglo XX no se fexibilizaran
en todos los pases los obstculos para la creacin
de Universidades privadas, siendo las Universidades
Catlicas las primeras en ocupar este nuevo terreno.
Con fuerte participacin de los jesuitas, se crearon
a partir de 1945 Universidades Catlicas tambin en
Ecuador, Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Panam,
Mxico, Repblica Dominicana, Venezuela, Bolivia,
Argentina, Paraguay y Uruguay.
Las universidades e instituciones de educacin
superior del siglo XIX fueron importantes centros
para la formacin de profesionales y funcionarios
del Estado, con una destacada preeminencia de
los estudios jurdicos, desplazndose la tradicional
formacin de los eclesisticos a otras instituciones.
Hans-Albert Steger ha denominado a este nuevo tipo
de universidad del siglo XIX como la universidad de
los abogados, que deba ser la base para la creacin
de una nueva clase dirigente
8
. No es de extraar,
por tanto, que en los estudios jurdicos y flosfcos
se introdujeran rpidamente nuevas corrientes de
pensamiento (utilitarismo, positivismo, krausismo)
y se produjeran importantes polmicas ideolgicas
que tuvieron su impacto en la organizacin de las
nuevas instituciones del Estado. La incorporacin
a la universidad de estudios de ciencias aplicadas o
de carcter tcnico fue un proceso muy lento, que
se llev a cabo plenamente ya en el transcurso del
siglo XX. La creacin de la Universidad Nacional de
La Plata (Argentina) en 1905 supondra un interesante
antecedente de un modelo distinto de universidad,
destinada a la investigacin cientfca experimental, de
carcter plenamente positivista.
2. La consolidacin del Estado y la creacin
de los sistemas educativos nacionales
La inestabilidad poltica y la carencia de
recursos econmicos, que caracterizaron a toda la
primera y buena parte de la segunda mitad del siglo
XIX, impidieron la puesta en funcionamiento de los
mltiples proyectos de organizacin de un sistema
pblico de enseanza surgidos desde los primeros
momentos de la vida independiente. La prioridad de
los gastos militares, as como la inexistencia de ingresos
especfcos del Estado en un sistema fscal arcaico y
la precariedad de los fondos municipales, dejaron sin
sustento real muchos de los ambiciosos planes para la
instruccin pblica. Esta situacin empez a cambiar
en el ltimo tercio del siglo XIX, una vez que cada
uno de los pases de Amrica Latina fue defniendo su
papel de economa exportadora de materias primas
en el mercado internacional, con sus consecuencias
positivas no slo en lo relativo a los ingresos para el
Estado y a la bonanza econmica general (sobre todo
en el medio urbano), sino tambin por los benefcios
que ello trajo para la estabilidad poltica e institucional.
La educacin contribuy igualmente a la integracin
de los inmigrantes extranjeros a la vida nacional en
aquellos pases que fueron grandes receptores de
fujos migratorios.
8 Hans-Albert Steger, Las Universidades en el desarrollo social de la Amrica Latina, Mxico, FCE, 1974, captulo 9.
LAS RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA DURANTE LOS SIGLOS XIX Y XX
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En trminos generales, la educacin
elemental fue amplindose conforme el Estado fue
asumiendo competencias atribuidas anteriormente a
los municipios no slo en lo referente a fnanciacin,
sino tambin en mltiples aspectos de la organizacin
y gestin del sistema escolar
9
. Este proceso de
centralizacin se encuadra dentro del fenmeno ms
amplio de consolidacin del Estado liberal, segn
se fueron defniendo los centros de poder frente a
otros poderes locales o regionales y se limitaron las
atribuciones de la Iglesia Catlica (secularizacin del
Estado). Se lleg, en trminos generales, a un cierto
consenso en torno al Estado como el nico capaz
de conseguir las condiciones para la estabilidad, el
progreso y el orden institucional. Incluso en aquellos
pases en los que se estableci un rgimen federal
(Mxico, Argentina, Venezuela), el gobierno central se
reserv importantes atribuciones en el terreno de
la educacin pblica. En algunos casos los gobiernos
regionales asumieron tambin competencias en este
campo, pero, en cualquier caso, disminuy de forma
generalizada el poder municipal en los asuntos de la
educacin.
Brasil fue el pas que ms tard en crear una
poltica nacional de educacin. A lo largo del siglo
XIX se dieron intentos de reunir al sistema escolar
en todos sus niveles, pero el federalismo triunf en
este y otros aspectos de la organizacin nacional.
El gobierno central conserv slo la competencia
sobre la educacin superior y algunas instituciones
de enseanza secundaria, quedando el resto de la
enseanza, incluso la enseanza normal, en manos de
los estados federados. No fue sino con el advenimiento
de la I Repblica brasilea en 1889 que se intentaron
polticas de coordinacin nacional de la enseanza
(la reforma Benjamin Constant de 1891, aunque de
corta aplicacin, signifc la primera iniciativa en ese
sentido). No obstante, hasta la dcada de 1940 los
estados federados brasileos siguieron asumiendo la
mayor parte de la organizacin y fnanciacin de la
enseanza primaria, normal, secundaria y profesional,
lo cual no contribuy a superar las desigualdades
socio-econmicas y culturales existentes entre las
distintas regiones del pas.
Dentro de este panorama no se puede omitir
la especifcidad de aquellos pases cuyo desarrollo
poltico estuvo ms directamente condicionado por
la intervencin norteamericana a fnales del siglo
XIX. Es este el caso de Cuba, Puer to Rico y la
Repblica Dominicana, donde las autoridades
de ocupacin disearon una nueva estructura
del sistema escolar, generalmente inspirada en
la educacin nor teamericana, tanto pedaggica
como administrativamente. Esta estructura marc
la pauta para la organizacin definitiva de la
enseanza en dichos pases, a pesar de las reformas
posteriores.
La organizacin de los sistemas educativos
nacionales
En general, las polticas centralizadoras se
llevaron a cabo a ritmos muy diversos en cada uno
de los pases, de acuerdo con sus peculiaridades. Los
confictos entre grupos de poder y entre regiones,
el poder de la Iglesia Catlica, las oportunidades
de vincularse al mercado internacional, el peso
especfco de la poblacin indgena y las barreras
para su incorporacin a la sociedad nacional, as
como la afuencia de inmigracin europea, fueron
algunos de los fenmenos que se presentaron con
distinta intensidad en cada pas y que condicionaron
su estabilidad poltica y social. La poltica educativa
estuvo especialmente ligada a los enfrentamientos
con la Iglesia, sobre todo en aquellos pases donde
el catolicismo estaba ms arraigado y la Iglesia haba
tenido tradicionalmente una fuerte presencia en las
instituciones de enseanza. En general, el proceso
de secularizacin del Estado fue ms confictivo en
algunos pases, acarreando inestabilidad en todos los
mbitos de la institucionalizacin del Estado. Es este
el caso de pases como Colombia o Ecuador, por
citar algunos ejemplos. En general, sin embargo, en los
sistemas educativos termin prevaleciendo el criterio
liberal y secularizador.
Ms tarde o ms temprano, todos los pases
iberoamericanos establecieron una estructura bsica
de sus sistemas escolares, cuya vigencia permaneci, a
pesar de ciertas reformas y mltiples reglamentaciones
9 Para Amrica Latina es difcil contar con cifras fables relativas a tasas de escolarizacin y alfabetizacin al menos hasta las primeras dcadas del
siglo XX. Carlos Newland ha realizado algunos clculos para toda el rea latinoamericana, en varios artculos que abarcan diferentes perodos. Vanse
especialmente C. Newland, La educacin elemental en Hispanoamrica: desde la independencia hasta la centralizacin de los sistemas educativos
nacionales, op. cit.; The Estado Docente and its Expansion: Spanish American Elementary Education, 1900-1950, Journal of Latin American Studies,
vol. 26, Part 2 (1994), pp. 449-467; Spanish American Elementary Education 1950-1992: Bureaucracy, Growth and Decentralization, International
Journal for Educational Development, vol. 15, n 2 (1995), pp. 103-114.
27
posteriores, prcticamente inalterada al menos hasta
la Segunda Guerra Mundial. Esta estructura qued
plasmada en leyes generales de educacin que
consiguieron cierta estabilidad hacia fnales del siglo
XIX y principios del siglo XX. Estas leyes organizaron
sobre todo la enseanza elemental (en muchos
casos se legisl separadamente para la enseanza
secundaria y para la Universidad), bajo el principio de
la educacin comn, estableciendo un cuerpo nico
de instituciones de enseanza estructurado en los
niveles primario, secundario y superior. Se garantiz
formalmente la igualdad de oportunidades educativas
y se introdujeron mayoritariamente los principios de
gratuidad y obligatoriedad de la educacin primaria,
asumiendo el Estado la funcin de organizar el sistema
escolar (Estado docente) y dando lugar a la creacin
de un aparato administrativo estatal, por lo general
centrado en algn Ministerio que asumi esta funcin
de forma exclusiva o compartida con otros mbitos
de la administracin. La institucionalizacin de los
sistemas escolares contribuy muy lentamente al
incremento de los ndices de alfabetizacin en toda el
rea iberoamericana, en contraste con los pases del
norte de Europa y los Estados Unidos, que a principios
del siglo XX ya prcticamente haban universalizado la
alfabetizacin.
En cuanto a la enseanza secundaria, en las
grandes ciudades se fueron creando instituciones
pblicas en este nivel, que vinieron a signifcar una
alternativa a los tradicionales colegios regentados por
rdenes religiosas. Como ya se apunt anteriormente,
la enseanza secundaria pblica se erigi en una
importante va para la creacin de nuevas lites
nacionales y provinciales, y contribuy a la formacin
de las clases medias urbanas.
Secularizacin de los sistemas educativos y
libertad de enseanza
La cuestin de la secularizacin y de las
relaciones entre el Estado y la Iglesia, que como
dijimos anteriormente ocasion en algunos casos
un considerable retraso en la estabilizacin del
sistema escolar, fue resuelto de formas muy diversas
en cada uno de los pases, dando lugar a vaivenes
legislativos e importantes polmicas en muchos
casos. En trminos generales, sin embargo, se instaur
en las Constituciones el mencionado principio del
Estado docente, pero garantizndose la libertad de
enseanza, entendida prioritariamente como libertad
de creacin de centros escolares. Esta medida afect
a toda la enseanza privada, pero sobre todo a los
LAS RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA DURANTE LOS SIGLOS XIX Y XX
Alumnado parcial de la Universidad Popular Pedro Aguirre Cerda, Puente Alto, Santiago.
DOCENCIA N 40 MAYO 2010 28
centros escolares de la Iglesia Catlica y de las
rdenes religiosas, de fuerte arraigo en Amrica
Latina. El Estado se reserv siempre, aunque en
proporciones variadas y con resistencias de distinta
magnitud, atribuciones de autorizacin, supervisin,
reglamentacin, certifcacin, expedicin de ttulos,
e incluso de subvencin econmica respecto de las
instituciones escolares privadas. En algunos pases
como Colombia, Bolivia y Venezuela se produjeron
breves perodos en los que el Estado concedi una
total libertad de enseanza, prescindiendo de toda
atribucin en la reglamentacin del sistema escolar.
Todas estas experiencias resultaron confictivas,
asumiendo de nuevo el Estado competencias en la
reglamentacin de la enseanza privada y sobre todo
en la fjacin de los requisitos para la expedicin de
ttulos y grados acadmicos.
Con respecto a la enseanza de la religin,
en algunos pases se opt por instituir la enseanza
laica, es decir, por apartar todo contenido religioso de
la escuela ofcial. En algunos pases el laicismo tuvo
vigencia a lo largo de toda la primera mitad del siglo
XX (Argentina, Uruguay, Ecuador, Guatemala, entre
otros), mientras que en muchos otros se termin por
decretar el carcter opcional de la enseanza religiosa.
El caso ms extremo en cuanto a la implantacin del
laicismo lo constituye Mxico, que vivi a lo largo
de su historia independiente profundos confictos
entre la Iglesia y el Estado. Durante la Revolucin
Mexicana, la Constitucin de 1917 decret el laicismo
incluso en las escuelas particulares, negndosele a la
Iglesia no slo la creacin de centros escolares, sino
su propia personalidad jurdica. Esta situacin slo
cambi en 1992-93, al reformarse dichos preceptos
constitucionales y normalizarse las relaciones entre
Mxico y la Santa Sede.
En trminos generales, en los pases que fue-
ron receptores de grandes contingentes de emigra-
cin europea, como Argentina, Chile o Uruguay, se
facilitaron las medidas relativas a la libertad de cultos
y a la neutralidad religiosa en las escuelas. Colombia y
Per fueron los nicos pases donde la religin catlica
se mantuvo siempre en los programas escolares con
carcter de obligatoriedad, a pesar de que en 1870 en
Colombia la legislacin liberal intentara efmeramente
instituir la neutralidad religiosa.
3. Reformismo social, populismos y
educacin de masas en la primera mitad
del siglo XX
El crecimiento de las clases medias, favoreci-
das precisamente por el desarrollo escolar de fnales
del siglo XIX, el surgimiento de importantes grupos
obreros en determinados pases, y el acceso de nue-
vos grupos sociales al sufragio hicieron surgir el fen-
meno de la masa social como un nuevo elemento en
el panorama histrico iberoamericano a lo largo de
la primera mitad del siglo XX. Se empez a producir
una crisis del Estado liberal oligrquico que se haba
consolidado a fnales del siglo XIX, proceso que se
acelerara a partir de 1929, tras los efectos de la gran
depresin econmica mundial de ese ao. El Estado
se vio entonces forzado a actuar como regulador de
las desigualdades sociales y a intervenir para poner en
marcha polticas asistenciales y distributivas, as como
a tomar medidas para la ampliacin de la participacin
poltica y el sufragio. La creacin de nuevos partidos
polticos de clase media, la formacin de los partidos
comunistas y socialistas y las alianzas de grupos polti-
cos son fenmenos muy generalizados en esta poca.
Es imposible describir alguna constante en la
forma de organizacin poltica de esta primera mitad
del siglo en Amrica Latina. Desde las dictaduras has-
ta las democracias, se dieron diversas formas polticas
que en algunos casos han sido conceptualizadas como
populismos, teniendo en cuenta la necesidad que tu-
vieron los nuevos grupos en el poder de incorporar
a la masa (el pueblo) en su discurso y accin polticas.
No faltaron tampoco las simpatas por los regmenes
fascistas europeos, ponindose en marcha polticas
sociales nacionalistas y corporativistas de gran impor-
tancia (Brasil, Argentina). Fue un perodo en el que se
emprendieron importantes medidas de reforma so-
cial, aunque stas muchas veces no tuvieran continui-
dad y quedaran circunscritas a determinados perodos
o regmenes, ya sea democrticos o dictatoriales. Por
otra parte, en muchos pases se origin un cierto na-
cionalismo econmico y se implementaron medidas
para fomentar la industrializacin (poltica de sustitu-
cin de importaciones), para dar respuesta a la crisis
del modelo agro-exportador que haba sido el sustrato
econmico del Estado liberal decimonnico. En general,
todo ello origin un intenso proceso de urbanizacin
producido por movimientos migratorios internos.
29
Lentamente se fueron poniendo los cimien-
tos de la legislacin social, como una forma de conser-
var el orden frente a las evidentes transformaciones
de la sociedad de masas. La doctrina social de la Iglesia
Catlica, promovida desde fnales del siglo XIX por las
encclicas de Len XIII (1891) y Po XI (1931), impuls
tambin este reformismo social, constituyndose en la
ideologa de algunos partidos de inspiracin cristiana.
La Iglesia Catlica recuper protagonismo en pases
como Argentina, Brasil, Costa Rica y Ecuador. Por su
parte, la Constitucin mexicana de 1917 (producto
de la Revolucin de 1910) sent las bases del Esta-
do Social de Derecho, que se recogera en muchas
medidas legislativas y en otros textos constitucionales
iberoamericanos, lo que supondra el reconocimiento
de los derechos sociales de los individuos, adems de
los derechos individuales que haba proclamado el li-
beralismo decimonnico.
Aumento en las tasas de escolarizacin
Durante este perodo no se produciran
espectaculares reformas en la estructura de los sistemas
educativos. Por lo general, se conserv la organizacin
escolar defnida en la legislacin de fnales del siglo
XIX y primeros aos del siglo XX. El fenmeno ms
caracterstico del perodo fue ms bien la presin social
para ampliar el acceso al sistema, producindose un
considerable aumento en las cifras de escolarizacin
primaria en toda el rea iberoamericana, sobre todo
en el medio urbano. La escuela en el mundo rural
permaneci muy desatendida y defcitaria, aunque
se implementaron algunas medidas para mejorarla. El
ejemplo ms signifcativo fue la escuela rural impulsada
por la Revolucin Mexicana en la dcada de 1920.
En el nivel de la enseanza secundaria se
dio tambin un aumento signifcativo del nmero de
instituciones y de alumnos, tanto en el sector pblico
como en el privado. Este crecimiento fue producto
de un aumento de las demandas de la economa al
sistema escolar (servicios vinculados a la economa de
exportacin y a la burocracia estatal; industrializacin).
En Amrica Latina, a diferencia de los pases
anglosajones, se produjo una modernizacin desigual
que aument la demanda de educacin secundaria
cuando an exista un signifcativo atraso educativo en
el nivel primario y en las tasas de analfabetismo
10
.
Experiencias de educacin indgena
Las reformas sociales y los movimientos pol-
ticos de la primera mitad del siglo XX tuvieron como
escenario principal a las ciudades. La Revolucin Mexi-
cana y el rgimen cardenista se destacaron por ser
prcticamente las nicas experiencias latinoamericanas
de reforma que articularon fuertemente el mundo ru-
ral y el urbano durante la primera mitad del siglo XX
(reforma agraria, cruzada educativa, sindicalismo, cultura
nacionalista basada en las tradiciones populares, etc.).
No obstante, en los pases con poblacin rural predo-
minantemente indgena, la consideracin del pueblo o la
masa como nuevo sujeto histrico dio origen a ciertos
discursos reformistas que aludieron a los indios (que
en la prctica haban quedado excluidos de las medidas
polticas y sociales a lo largo del siglo XIX), denunciando
su lamentable situacin y proponiendo frmulas para su
incorporacin al progreso y la modernizacin.
El indigenismo, cuyo precedente ms signifca-
tivo fue la propia Revolucin Mexicana y que tuvo mu-
chas manifestaciones sociales y literarias, se empez a
gestar en esta primera mitad del siglo. Las denuncias
de los indigenistas dieron pie a diversas propuestas de
reforma social encaminadas a mejorar las condiciones
de vida del indio. Entre esos programas no faltaron
nunca proyectos para posibilitar al indgena el acceso a
la educacin, considerada como instrumento esencial
para la modernizacin de la vida rural. No obstante,
todas estas iniciativas no consiguieron el impulso ne-
cesario para convertirse en reformas de hondo cala-
do, como las que sucedan paralelamente en el mundo
urbano, a pesar de que se llevaron a cabo experiencias
muy signifcativas. La cuestin indgena consigui sin
embargo hacerse muy visible y fgurar en la agenda
poltica de distintos gobiernos, como sucedi a partir
de 1919 durante la dictadura de Augusto B. Legua en
Per, o en Bolivia a partir de la Constitucin de 1938,
que reorganiz la vida poltica de ese pas tras la Gue-
rra del Chaco (1932-1935).

El Primer Congreso Indigenista Interameri-
cano, convocado por el presidente mexicano Lzaro
Crdenas en Ptzcuaro, Michoacn, en 1940, impuls
el intercambio de experiencias y la constitucin de
una red de pases decididos a implementar reformas
dirigidas al mundo indgena. En el terreno de la edu-
10 Sobre las diferencias entre los procesos de alfabetizacin en la Amrica Anglosajona y Amrica Latina ver Clara E. Nez, Educacin y
desarrollo econmico en el continente americano, en: C. E. Nez y G. Tortella (eds.), La maldicin divina. Ignorancia y atraso econmico en
perspectiva histrica, Madrid, Alianza Editorial, 1993, pp. 359-380.
LAS RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA DURANTE LOS SIGLOS XIX Y XX
DOCENCIA N 40 MAYO 2010 30
cacin una de sus consecuencias ms importantes fue
la de afrmar la conveniencia de integrar las polticas
educativas en un conjunto ms amplio de reformas
sociales y asistenciales dirigidas a los indgenas, a tra-
vs de los llamados ncleos escolares, de carcter
regional, que se haban experimentado en Bolivia en la
dcada de 1930, y que pasaron a Ecuador a partir de
1947, a Guatemala a partir de 1949, y especialmente a
Per a partir de 1945.
4. Desarrollismo y planifcacin educativa
despus de la Segunda Guerra Mundial
Internacionalizacin de la poltica educativa
La segunda mitad del siglo XX estuvo marcada
por una preocupacin economicista en la poltica
educativa, y por el protagonismo que adquirieron los
organismos internacionales en el diseo de polticas
y estrategias nacionales de reforma educativa. Esta
nueva corriente no afect slo a Amrica Latina, sino
que se convirti en un fenmeno mundial. El sustrato
terico de este nuevo paradigma lo constituyeron
el pensamiento tecnocrtico y la teora del capital
humano. Las reformas se intentaron acompasar con
los requerimientos del sistema ocupacional, mediante
polticas de racionalizacin y planifcacin, aplicando
criterios de la empresa privada (racionalidad, efciencia,
apoliticismo) a la gestin estatal del desarrollo
econmico, y entendindose las decisiones en el campo
de la educacin como inversiones de capital (capital
humano). Esta estrategia desarrollista y planifcadora, en
la que cobraron gran protagonismo las dimensiones
estadsticas y cuantitativas de la educacin, se llev a
cabo desde una poltica intervencionista del Estado
y amparada por organismos internacionales como la
UNESCO (Organizacin de las Naciones Unidas para
la Educacin la Ciencia, y la Cultura), creada ya en
1945, la CEPAL (Comisin Econmica para Amrica
Latina, de las Naciones Unidas), la OEA (Organizacin
de Estados Americanos, con sede en Washington) y el
Banco Mundial
11
.
El punto de partida de la nueva poltica
educativa lo podemos situar en 1956, ao en el que
se celebr en Lima la Conferencia Regional sobre la
Educacin Gratuita y Obligatoria en Amrica Latina,
convocada por la UNESCO. En esta reunin se dise
el llamado Plan Principal de la UNESCO para la regin,
poniendo nfasis en el fomento de la educacin
primaria y en la promocin de la idea de la planifcacin
educativa en relacin con el desarrollo econmico
y social
12
. La adhesin a las recomendaciones de la
UNESCO en sucesivas Conferencias Regionales y
mediante la actualizacin del Plan Principal, la creacin
de organismos de planifcacin del desarrollo y de
ofcinas especfcas de planifcacin educativa dentro
de los Ministerios de Educacin, as como el trabajo
de misiones tcnicas de este organismo, supusieron
en el terreno de la poltica educativa una traslacin de
la toma de decisiones del mbito nacional al mbito
internacional. Se tendi, por otra parte, a descentralizar
la administracin educativa, creando organismos
o dependencias regionales de los Ministerios de
Educacin.
En trminos generales, desde fnales de
la dcada de 1950 hasta la dcada de 1970, se
produjeron reformas educativas marcadas por el
desarrollismo y la planifcacin en todos los pases
del mbito latinoamericano. Resulta signifcativo
el consenso que se dio en torno a estas polticas
economicistas, de manera que se implementaron
reformas de caractersticas muy similares por parte
de regmenes democrticos, gobiernos militares y
dictaduras. Los procesos de reforma nacionalista
11 Es importante destacar igualmente el apoyo que los Estados Unidos dieron a estas polticas, como una forma de contener la infuencia de la
Revolucin Cubana en Amrica Latina. Un ejemplo de estas iniciativas norteamericanas lo constituy el programa de desarrollo denominado Alianza
para el Progreso (1961-1970).
12 Paralelamente a las estrategias en Amrica Latina, se estaban desarrollando esfuerzos regionales para el desarrollo de la educacin en Asia y frica,
celebrndose conferencias regionales con similares objetivos en Karachi (1960) y Addis Abeba (1961).
Clase industria casera en una Escuela Normal Rural.
31
que protagonizaron las fuerzas armadas en pases
como Colombia (dictadura de Rojas Pinilla), Per
(gobierno revolucionario de Velasco Alvarado),
Ecuador (gobierno militar de Rodrguez Lara) o
Panam (gobierno del General Torrijos) tambin
asumieron las polticas desarrollistas en el mbito
educativo.

La poltica desarrollista propici un especta-
cular aumento en las cifras de escolarizacin en todos
los niveles educativos, ampli considerablemente la co-
bertura en el medio rural y promovi el alargamiento
del perodo de escolaridad obligatoria. Igualmente, se
llevaron a cabo importantes iniciativas de alfabetizacin
adulta y de ampliacin de la educacin y la asistencia
social a nios en edad preescolar. Por otra parte, como
consecuencia inmediata de las teoras del capital huma-
no y de la vinculacin de la planifcacin educativa a los
planes de desarrollo econmico, se cre en esta poca
todo un sistema de enseanza tcnica y profesional, so-
bre todo a travs de la diversifcacin de la enseanza
secundaria y la creacin de Universidades tcnicas.
Un nuevo ciclo de reformas a partir de la
dcada de 1980
El ciclo desarrollista qued defnitivamente
clausurado en Amrica Latina a fnales de la dcada
de 1980. sta, que fue denominada la dcada
perdida, se caracteriz por un fuerte descenso de la
renta per capita en todos los pases latinoamericanos
y por un espectacular endeudamiento externo y
dfcit fscal. Por otra parte, las polticas desarrollistas
haban conducido a un fuerte crecimiento del
aparato estatal, lo que llev en los aos 90 a un
nuevo planteamiento del papel del Estado (reforma
del Estado, polticas de descentralizacin y recorte
de prestaciones sociales). Estas polticas califcadas
como neoliberales fueron en buena parte el resultado
de las exigencias y condiciones impuestas a los pases
latinoamericanos por los organismos internacionales
como el Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial.
A pesar de que el siglo XX termin con
una Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos
(Jomtien, Tailandia, 1990), que abog por la satisfaccin
universal de las necesidades bsicas de aprendizaje, y
cuyos postulados fueron reiterados por el Foro Mundial
sobre la Educacin reunido en Dakar (Senegal) en
abril de 2000, en Amrica Latina la fuerte reduccin
del gasto pblico dedicado a educacin produjo
un gran deterioro de la enseanza ofcial y la
ampliacin de la brecha entre la educacin pblica y
la privada. Igualmente, ello fue la causa de una falta
de actualizacin de los salarios de los maestros y,
en muchos casos, de su abandono de la carrera
docente para buscar mejores medios de subsistencia.
En el nivel universitario esta poltica ha propiciado
la proliferacin de las Universidades privadas y ha
obligado a las instituciones pblicas de nivel superior
a buscar en el mercado medios de fnanciacin, tanto
para la docencia como para la investigacin.
Nuevamente se origin un ciclo de refor-
mas educativas, que quedaron plasmadas en leyes
generales como la Ley Orgnica Constitucional de
Enseanza en Chile (1990); la Ley Federal de Educa-
cin en Argentina (1993); la Ley General de Educa-
cin de Mxico (1993); la Ley General de Educacin
de Colombia (1994) y la Ley de Reforma Educativa
de Bolivia (1994), algunas de ellas coincidentes con
procesos de democratizacin, en aquellos pases que
fueron saliendo de las duras dictaduras de las dca-
das anteriores. La preocupacin comn de todas es-
tas reformas por mejorar la calidad de la enseanza
sigui fuertemente impregnada de una perspectiva
economicista. La generalizacin del uso de mecanis-
mos de evaluacin y acreditacin de los diversos ni-
veles y aspectos de los sistemas educativos ha sido
una consecuencia de tales tendencias.
El siglo XX se cerr tambin con un
importante cambio de paradigma: desde el principio
de igualdad proclamado desde el inicio de la
Independencia, se ha transitado hacia el respeto a la
diversidad, aludiendo en este ltimo caso sobre todo a
los pueblos indgenas del continente. El reconocimiento
de la pluralidad tnica, cultural y lingstica de muchas
naciones iberoamericanas, que ha quedado incluso
plasmado como principio constitucional, empieza a
tener importantes consecuencias en el campo de la
educacin. En los pases latinoamericanos donde viven
poblaciones indgenas los programas de educacin
intercultural, en cuyo desarrollo estn teniendo un
importante protagonismo las propias comunidades
indgenas, sern claves en la educacin del tercer
milenio.
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