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Evandro Guedes

Graduado em Administrao de Empresas


pelo Centro Universitrio Barra Mansa (UBM).
Graduado em Direito pelo Centro Universitrio
Geraldo di Biasi (UGB) e pela Faculdade Assis
Gurgacz (FAG-PR). Professor de cursos prepa-
ratrios em Cascavel, Curitiba, Rio de Janeiro,
Bahia e Minas Gerais. Possui vasta experincia
nas bancas da Cespe/UnB, Esaf, FCC, FGV entre
outras.
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Noes de Estado, Governo
e Administrao Pblica
O Estado
O Estado considerado pessoa jurdica territorial soberana e tem como
elementos constitutivos o povo, territrio e governo soberano. Os elemen-
tos descritos no podem se dissociar e so considerados imprescritveis pelo
texto constitucional.
Os artigos 40 e 41 do Cdigo Civil brasileiro consideram o Estado como um
ente personalizado e com personalidade jurdica de Direito Pblico. Essa noo
ampla, tendo em vista que o Estado ora se apresenta como ente personalizado
nas relaes internacionais ora como ente personalizado do convvio interno,
sendo sujeito capaz de adquirir direitos e obrigaes na ordem civil.
Toda a formatao da organizao do Estado matria de competncia
constitucional e tem como alicerce a diviso poltica do territrio, a forma-
tao e a diviso dos Poderes e a forma de governo que ser adotada, bem
como a forma de escolha e aquisio do poder pelos governantes.
Diante disso, descrevemos abaixo os trs elementos imprescritveis.
Povo : conjunto de pessoas dotadas de direitos e obrigaes que com-
pem a nacionalidade de um Estado.
Territrio : a estrutura fsica propriamente dita composta de: solo, sub-
solo, espao areo e mar territorial.
Governo soberano : elemento emanado pelo Estado que possui o co-
mando geral e a autodeterminao do territrio, nico elemento ca-
paz de manter relaes internacionais.
Poderes do Estado
Na clssica tripartio do Poder concebida por Charles de Montesquieu,
os Poderes so independentes e harmnicos entre si. Esses Poderes inte-
gram a prpria organizao poltica do Estado e representam a diviso dos
Poderes constitudos.
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Noes de Estado, Governo e Administrao Pblica
O preceito primrio da separao impedir que o Poder se concentre
nas mos de uma nica pessoa. Essa separao dos Poderes est contida
na nossa Constituio, sendo considerada clusula ptrea, a qual no pode
ser modifcada por emendas constitucionais ou revises, exceto se ocorrer
a ruptura total do sistema poltico vigente, em que haver a necessidade de
uma nova Constituio (CF, art. 60, 4., III).
Diante disso, a separao dos Poderes no passvel de abolio, tam-
pouco poder ser impedida a sua independncia.
Os Poderes desempenham funes prprias (tpicas) e tambm as cha-
madas funes imprprias (atpicas).
As funes tpicas so as principais de cada Poder, ou seja, o Poder Exe-
cutivo administra a coisa pblica, o Poder Legislativo legisla e o Poder Judi-
cirio julga. Contudo, por vezes, os Poderes autorizados pela Constituio
Federal desempenham funes tidas como de outros Poderes, ou seja, as
funes atpicas. Podemos citar, como exemplo, quando o Presidente da Re-
publica edita medidas provisrias com fora e lei, ou quando os deputados
e senadores compem as mesas da Cmara e do Senado respectivamente.
Outro bom exemplo o juiz, o qual administra o frum.
Todos esses exemplos representam funes diferentes, ou seja, os Pode-
res esto na verdade desempenhando funes para as quais no nasceram.
Assim, temos que a diviso dos Poderes tida como uma diviso fexvel das
funes estatais. Lembrando que, em nosso ordenamento jurdico, as divi-
ses de funes dos Poderes so fexveis, e no rgidas.
Quadro esquematizado da explicao
Poderes Funes tpicas Funes atpicas
Executivo Administrar
Legislar quando edita uma medida
provisria.
Legislativo Legislar
Administrar quando constitui as mesas
das casas.
Judicirio Julgar
Administrar quando desempenha
funo de direo em um frum.
Observao: lembrando que os exemplos acima so meras referncias
para simples entendimento da matria, pois no prprio texto constitucional
existem vrias referncias de outras funes atpicas dos Poderes.
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Organizao do Estado e da Administrao
De uma forma objetiva a Administrao Pblica pode ser entendida como
sendo a atividade administrativa que o Estado desempenha de uma forma
imediata e concreta para que os interesses coletivos sejam alcanados.
Por outro lado, sob um prisma subjetivo, a funo da Administrao P-
blica pode ser descrita como o conjunto de rgos e agentes que exercem a
funo Administrativa do Estado.
Entidades polticas e entidades administrativas
As entidades polticas
As entidades polticas so compostas pelas seguintes pessoas: Unio,
Estados, Distrito Federal e Muncipios, todos autnomos de acordo com a
CF. Essas quatro pessoas so as nicas que podem ser consideradas pessoas
polticas e nenhuma outra mais. E so consideradas como rol taxativo, ou
seja, somente existem essas quatro e nenhuma outra pessoa jurdica pode
ser chamada de entidade poltica. Elas possuem trs caractersticas marcan-
tes descritas a seguir:
Autonomia poltica signifca a capacidade de legislar dessas pesso-
as. A Unio atravs da Cmara Federal e do Senado Federal, os Estados
atravs de suas assembleias, o Distrito Federal atravs da Cmara dis-
trital e os Municpios atravs das Cmaras dos vereadores.
Autonomia administrativa capacidade de auto-organizao. Um
bom exemplo possibilidade de criao de novos Ministrios na Unio
e novas secretarias nos Estados e nos Municpios.
Autonomia fnanceira capacidade de julgar suas prprias contas.
Diante disso, temos que as entidades polticas so consideradas pessoas
jurdicas de Direito Pblico interno. Um dado interessante e muito cobrado
em provas a diferenciao entre a pessoa jurdica Unio dotada de autono-
mia e a pessoa jurdica Repblica Federativa do Brasil, dotada de soberania.
Trata-se, na verdade, de pessoas distintas em que faremos a diferenciao a
seguir:
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Noes de Estado, Governo e Administrao Pblica
Quadro esquematizado das diferenas
Unio Repblica Federativa do Brasil
Pessoa jurdica de Direito Pblico
interno
Pessoa jurdica de Direito Pblico externo
Possui autonomia Possui soberania
Representada pelo Presidente da
Repblica como chefe de governo
Representada pelo Presidente da Repblica
como chefe de Estado
As entidades administrativas
As entidades administrativas tambm so consideradas um rol taxati-
vo, ou seja, s existem quatro e nenhuma outra mais, so elas: autarquias,
fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedade de economia mista.
Elas so consideradas pessoas jurdicas e possuem personalidades jurdicas
distintas.
Cuidado: em questes de concursos costuma-se afrmar que as entidades
paraestatais e entidades do terceiro setor so classifcadas como pessoas jur-
dicas e componentes da Administrao Pblica. Assim, as questes dizem que
elas integram a estrutura da Administrao Pblica. Isso est errado, porque, se
no for autarquia, fundao pblica, empresa pblica e sociedade de econo-
mia mista, no sero da Administrao Pblica. Para que possamos aprender
quais so as entidades administrativas (Administrao Pblica Indireta), vere-
mos o esquema abaixo, contudo, com alterao da sua ordem.
undao pblica
utarquia
ociedade de economia mista
mpresa pblica
F
A
S
E
Fundaes pblicas : so pessoas jurdicas de Direito Privado e so au-
torizadas por lei especfca e necessitam de uma lei complementar que
especifque seu campo de atuao.
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Observao: existem fundaes pblicas que so criadas diretamente
por lei especfca e tm a natureza jurdica de Direito Pblico. A classifca-
o que recebem a mesma das autarquias. Contudo, a diferena mera-
mente conceitual para fns de provas, pois as autarquias exercem um servio
pblico especializado e as fundaes pblicas nessa formatao possuem o
patrimnio personifcado. De qualquer forma, a doutrina majoritria consi-
dera as fundaes pblicas de Direito Pblico como sendo uma espcie de
autarquia, ou seja, recebem a denominao de autarquias fundacionais ou
fundaes autrquicas.
Autarquia : pessoa jurdica de Direito Pblico, criada diretamente
por lei especfca para esse fm e desempenha um servio pblico es-
pecializado.
Sociedades de economia mista : so pessoas jurdicas de Direito Pri-
vado, autorizadas por lei e possuem seu capital misto, em que o Poder
Pblico possui obrigatoriamente em sua constituio 50% + 1 ao,
ou seja, obrigatoriamente o controle acionrio das sociedades de eco-
nomia mista devem estar nas mos do Poder Pblico. A forma societria
das sociedades de economia mista devem ser obrigatoriamente S/A.
(sociedade annima), no podendo ser constituda sob outra forma.
Empresas pblicas : so pessoas jurdicas de Direito Privado, autorizadas
por lei e seu capital de constituio obrigatoriamente tem que ser de 100%
de capital pblico. Sua forma societria pode ser qualquer forma admitida
em direito. Os seus dirigentes so investidos em cargos na forma da lei ou
seus estatutos. Nas entidades vinculadas ao Poder Executivo, as nomea-
es dos dirigentes so competncia do Chefe do Poder Executivo.
Lembrando que os agentes pblicos que trabalham nas Sociedades de
Economia Mista e nas Empresas Pblicas so regidos pela Consolidao das
Leis do Trabalho (CLT) e os agentes nomeados so regidos por estatutos pr-
prios. Na Unio o estatuto a Lei 8.112/90 Estatuto dos servidores pblicos
civis da Unio.
Outro ponto fundamental que, de acordo com o artigo 109, I da CF, a
competncia diferente para as pessoas administrativas vinculadas Unio.
As Autarquias Federais, Fundaes Pblicas Federais e as Empresas Pblicas
Federais foram contempladas pela competncia da Justia Federal e as So-
ciedades de Economia Mista Federal foram deixadas de fora, sendo sua com-
petncia estadual.
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Noes de Estado, Governo e Administrao Pblica
A Justia Federal brasileira tem por competncia o julgamento de aes
nas quais a Unio Federal, suas autarquias, fundaes e empresas pblicas
federais fgurem na condio de autoras ou rs e outras questes de interes-
se da Federao previstas no art. 109 da CF (disputa sobre direitos indgenas,
crimes cometidos a bordo de aeronave ou navio, crimes praticados contra
bens, servios ou interesses da Unio etc.). A Justia Federal brasileira regu-
lamentada pela Lei 5.010/66.
No que tange a responsabilidade extracontratual do Estado, o artigo 37,
6. da CF determina o seguinte:
Art. 37. [...]
6. As pessoas jurdicas de Direito Pblico e as de Direito Privado prestadoras de servios
pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou
culpa.
Assim, o texto constitucional somente determina a responsabilidade ob-
jetiva do Estado para as empresas pblicas e sociedades de economia mista
prestadoras de servios pblicos, deixando de fora as exploradoras de ativi-
dade econmica. Esse tipo de diferenciao muito comum em provas da
Cespe/UnB, FCC e Esaf, ento, fque atento!
As pessoas administrativas possuem autonomia administrativa e fnan-
ceira da mesma forma que as pessoas polticas, sendo o diferencial marcante
a falta de capacidade poltica, ou seja, as pessoas administrativas no pos-
suem a capacidade de legislar.
Dado interessante que algumas fundaes pblicas so constitudas di-
retamente por lei especfca e so consideradas pessoas jurdicas de Direito
Pblico, nessa situao fcam com as mesmas caractersticas das autarquias.
A doutrina majoritria resolveu o impasse classifcando essas fundaes p-
blicas como sendo uma espcie de autarquia. So as chamadas autarquias
fundacionais ou fundaes autrquicas.
Vejamos algumas espcies de autarquias:
Autarquia ordinria ou comum : so aquelas que possuem as carac-
tersticas originais, ou seja, pessoa jurdica de Direito Pblico, criadas
diretamente por lei especfca e que desempenham um servio pbli-
co especializado.
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Autarquias em regime especial : so as chamadas agncias regulado-
ras. No governo federal todas as agncias reguladoras so classifcadas
como autarquias em regime especial.
Autarquias fundacionais : recebem essa classifcao as Fundaes
Pblicas que so constitudas com personalidade jurdica de Direito
Pblico, criadas diretamente por lei especfca.
Autarquias territoriais : so os territrios federais. Atualmente no
existem territrios federais constitudos. Contudo, da sua criao, re-
cebero a classifcao de autarquias, uma vez que sero constitudos
por lei especfca e sero pessoas jurdicas de Direito Pblico.
Sntese para fxao Administrao Pblica Direta e
Administrao Pblica Indireta
A administrao pblica direta o conjunto de rgos e agentes que inte-
gram as pessoas polticas do Estado, Unio, Estados, Distrito Federal e Muni-
cpios. Todas as vezes que os entes polticos desempenham suas funes es-
tatais atravs de seus rgos e agentes, dizemos que a Administrao Pblica
est exercendo suas competncias constitucionais de forma centralizada.
A administrao pblica indireta representa o conjunto de pessoas ju-
rdicas que esto vinculadas administrao pblica direta (sem subordi-
nao e hierarquia) e so desprovidas de autonomia poltica, ou seja, no
podem legislar. Toda vez que surge uma administrao pblica indireta, di-
zemos que a atividade administrativa est sendo desempenhada de forma
descentralizada.
No Brasil temos o Decreto-Lei 200/67 que estabelece a organizao da
Administrao Pblica federal, conforme descrito abaixo em seu artigo 4..
Art. 4. A Administrao Federal compreende:
I - a Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura
administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios.
II - a Administrao Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades,
dotadas de personalidade jurdica prpria:
a) autarquias;
b) empresas pblicas;
c) sociedades de economia mista.
d) fundaes pblicas.
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Noes de Estado, Governo e Administrao Pblica
Quadro explicativo da administrao pblica indireta
Entidades
administrativas
Criao
Personalidade
jurdica
Especifcidades
Autarquias
Criadas diretamente
por lei especfca para
esse fm
Pessoa jurdica de
Direito Pblico
Desempenha um ser-
vio pblico especiali-
zado
Fundaes Pblicas
Autorizadas por lei es-
pecfca para esse fm
Pessoa jurdica de
Direito Privado
Necessita de lei com-
plementar que espe-
cifque seu campo de
atuao
Sociedades de
Economia Mista
Autorizadas por lei es-
pecfca para esse fm
Pessoa jurdica de
Direito Privado
Necessita de registro
de seus atos constituti-
vos na junta comercial
Empresas Pblicas
Autorizadas por lei es-
pecfca para esse fm
Pessoa jurdica de
Direito Privado
Necessita de registro
de seus atos constituti-
vos na junta comercial
Quadro das diferenas entre as sociedades de economia mista e as
empresas pblicas
Entidades
administrativas
Capital Forma societria
Sociedade de economia mista
50% + 1 ao na mo do
Poder Pblico
Obrigatoriamente na for-
ma de S/A. (sociedade
annima)
Empresa pblica 100% do capital pblico
Qualquer forma admitida
em direito
Resoluo de questes
1. (Cespe) Julgue o seguinte item, referente organizao da Adminis-
trao Pblica.
Na esfera federal, a empresa pblica pode ser constituda sob a forma
de sociedade unipessoal, que tem por rgo necessrio a assembleia
geral, por meio da qual se manifesta a vontade do Estado.
Soluo: Certo. As empresas pblicas segundo o Decreto-Lei 200/67
podem ser constitudas de qualquer forma admitidas em direito, inclu-
sive sociedade unipessoal ou sociedade annima. Esse tipo de ques-
to deve ser bem avaliada para no se confundir as caractersticas pr-
prias das sociedades de economia mista e as empresas pblicas.
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Noes de Estado, Governo e Administrao Pblica
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2. (Cespe) Acerca dos rgos pblicos, julgue o item seguinte.
O Estado, como ente despersonalizado, tanto no mbito internacional,
como internamente, manifesta sua vontade por meio de seus agentes,
ou seja, as pessoas jurdicas que pertencem a seus quadros.
Soluo: Errado. Dois erros marcantes na questo. Primeiramente o
Estado ente personalizado, ou seja, constitui pessoa jurdica e em
segundo porque os agentes so pessoas fsicas e no jurdicas como
afrma a questo.
3. (Cespe) Julgue o seguinte item, referente s autarquias.
Como pessoas jurdicas de Direito Pblico, as autarquias tm persona-
lidade jurdica, patrimnio e receita prprios e so criadas com a fna-
lidade de desempenhar atividades prprias e tpicas da Administrao
Pblica.
Soluo: Certo. As autarquias so criadas diretamente por lei espe-
cfca e possuem personalidade jurdica de Direito Pblico. So au-
tnomas e por isso possuem patrimnio prprio e receita prpria e
desempenham atividades prprias e tpicas de Administrao Pblica
de forma descentralizada. Assim so consideradas de acordo com o
Decreto-Lei 200/67 como sendo Administrao Pblica Indireta.
Atividades
1. (Cespe) Julgue o item a seguir.
Os dirigentes das sociedades de economia mista, sejam eles empre-
gados ou no da referida empresa, so regidos pela Consolidao das
Leis do Trabalho.
2. (Cespe) Acerca dos princpios da Administrao Pblica e da Adminis-
trao Direta e Indireta, julgue o item subsequente.
No que diz respeito forma de organizao, h determinao para
que a sociedade de economia mista seja estruturada sob a forma de
sociedade annima e a empresa pblica, sob qualquer das formas ad-
mitidas em direito.
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Noes de Estado, Governo e Administrao Pblica
3. (Cespe) Julgue o prximo item, relativo organizao administrativa
da Unio.
A consolidao de uma empresa pblica efetiva-se com a edio da lei
que autoriza a sua criao.
4. (Cespe) Julgue o item a seguir.
As autarquias e as fundaes pblicas so consideradas entidades po-
lticas.
5. (Cespe) A respeito do Direito Administrativo, julgue o item seguinte.
A responsabilidade civil objetiva do Estado abrange as pessoas jurdi-
cas de Direito Privado prestadoras de servios pblicos, sendo exclu-
das as empresas pblicas e sociedades de economia mista explorado-
ras de atividade econmica.
6. (Cespe) Julgue o item a seguir, a respeito da responsabilidade civil do
Estado e da organizao administrativa.
As empresas pblicas e as sociedades de economia mista so enti-
dades integrantes da administrao indireta, portanto, aos seus fun-
cionrios aplica-se o regime jurdico dos servidores pblicos civis da
Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais.
7. (Cespe) Julgue o item a seguir a respeito das Sociedades de Economia
Mista.
As sociedades de economia mista sob o controle da Unio devem ser
criadas por lei.
8. (Cespe) Acerca da Administrao Pblica e dos servidores pblicos,
julgue o item a seguir.
Entidades paraestatais so pessoas jurdicas de Direito Privado que co-
laboram com o Estado no desempenho de atividades no lucrativas;
elas no integram a estrutura da Administrao Pblica.
9. (Cespe) Com relao organizao administrativa em sentido amplo,
julgue o item subsequente.
A Administrao Indireta (ou descentralizada) composta por entida-
des sem personalidade jurdica.
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10. (Cespe) Julgue o prximo item a respeito das regras referentes or-
ganizao da administrao federal, e das regras que distinguem as
administraes pblicas direta, indireta e fundacional.
As empresas pblicas e as sociedades de economia mista tm perso-
nalidade jurdica prpria e compem a estrutura da Administrao P-
blica indireta.
11. (Cespe) Acerca da organizao administrativa e dos conceitos relativos
administrao direta e indireta, julgue o item que se segue.
As agncias reguladoras so entidades que compem a administra-
o indireta e, por isso, so classificadas como entidades do tercei-
ro setor.
Dicas de estudo
O primeiro passo para chegar a to sonhada aprovao ter organi-
zao na hora de estudar. Diante disso, o mais importante deixar
um horrio determinado para assistir s aulas na web e sempre ter em
mente que o fato de estudar em casa s vezes se torna um desafo, mas
com perseverana, a vitria chegar.
O material dialgico, ou seja, assista s aulas e acompanhe com o
material escrito, pois o tema abordado nas aulas consta tambm no
material escrito. Contudo, fazer anotaes de suma importncia.
Objetividade a palavra de ordem. Diante disso, no adianta fcar se
debruando em livros gigantescos, pois as bancas examinadoras co-
bram questes objetivas e de grau mediano. Os contedos program-
ticos so gigantescos e, caso o concursando perca tempo tentando se
aprofundar demais, perder o foco no estudo.
Para fns de concursos pblicos temos que achar livros que retratem os
vrios posicionamentos das bancas examinadoras e tratem dos assun-
tos de forma simples. Diante disso, e focando sempre na necessidade
do concursando, eu indico as obras dos professores Marcelo Alexan-
drino e Vicente Paulo (Direito Administrativo e Direito Constitucional
Descomplicado, da editora Mtodo).
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Noes de Estado, Governo e Administrao Pblica
Tenacidade deve ser um predicativo fundamental para o concursan-
do chegar aprovao. Lembrem-se, os concursos pblicos no Brasil
esto profssionalizados, dessa forma, o importante ter em mente
que a preparao mnima dura em torno de oito meses a dois anos de
muito estudo.
Boa sorte concursando e at a aprovao!
Referncias
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. Malheiros,
2011.
MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 28. ed. Malhei-
ros, 2011.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 24. ed. Atlas, 2011.
Gabarito
1. Errado
2. Certo
3. Errado
4. Errado
5. Certo
6. Errado
7. Errado
8. Certo
9. Errado
10. Certo
11. Errado
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