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La entrada en vigor de la Convencin de Naciones

Unidas sobre Cursos de Agua Internacionales de


1997
Nicols Boeglin (*)
Introduccin:
El pasado 17 de agosto del 2014, entr oficialmente en vigor la
"Convencin sobre el derecho de los usos de los cursos de agua
internacionales para fines distintos de la navegacin" adoptada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas en 1997 (ver texto
completo). Ello obedece al hecho que en esa fecha se cumplieron los
90 das posteriores a la ratificacin nmero 35 (la de Vietnam,
obtenida el 17 de mayo del 2014), tal y como lo establece el texto de
este tratado internacional, en su artculo 36.
Han sido muchos aos de espera para los que pretendieron lograr,
pocos aos despus de la adopcin de la Declaracin de Ro sobre
Ambiente y Desarrollo de 1992, que los miembros de la comunidad
internacional aceptaran, en un instrumento a vocacin universal, un
mnimo de reglas (incluyendo las de carcter ambiental) para permitir
una gestin y aprovechamiento conjuntos y armoniosos entre Estados
de cuerpos de agua compartidos.

Un instrumento novedoso:
Se trata de un instrumento internacional que, como viene siendo la
prctica cuando se intenta explorar un mbito nuevo del derecho
internacional, recurre a la tcnica de la convencin marco
(convention-cadre en francs o framework convention segn la
denominacin en ingls): esta expresin refiere a un tipo muy peculiar
de convencin internacional, usualmente utilizada en materia de salud,
de energa, de transporte y de proteccin del ambiente, que
sistematiza un conjunto de principios generales que puedan servir de
base para establecer una cooperacin entre Estados. Se les reconoce
a estos ltimos un margen de maniobra para detallar y finiquitar en
acuerdos posteriores ms especficos, y con reglas mucho ms
precisas, el contenido de esta cooperacin. The character of an
agreement as a framewok is mainly established by the decision of the
contracting parties to delegate questions that are relevant for achieving
the agreements objective to additional regulations (Nota 1).
En el caso de la Convencin de 1997, el conjunto de reglas ofrecido
pretende servir de base para facilitar la cooperacin entre Estados en
todo lo relacionado a la gestin, aprovechamiento, uso y proteccin de
los cursos de agua internacionales. Uno de los primeros artculos (el
artculo 3) refiere precisamente (y de manera sumamente detallada) a
los acuerdos bilaterales o regionales preexistentes o a los que los
Estados quisieran adoptar con posterioridad a esta Convencin: el
artculo 3 es uno de los artculos ms extensos de la Convencin, con
6 incisos. Adems de evidenciar la preocupacin de los Estados con
relacin a los efectos de esta Convencin sobre acuerdos previos,
este artculo 3 tambin confirma el carcter de acuerdo marco antes
mencionado de la misma.
El conjunto de reglas generales recogido parte de una nocin mucho
ms integral que la clsicamente usada de "rio internacional" o de "ro
fronterizo" al definir su artculo 2 la nocin de "curso de agua
internacional" de la siguiente manera: "A los efectos de la presente
Convencin: a) Por "curso de agua" se entender un sistema de aguas
de superficie y subterrneas que, en virtud de su relacin fsica,
constituyen un conjunto unitario y normalmente fluyen a una
desembocadura comn; b) Por "curso de agua internacional" se
entender un curso de agua algunas de cuyas partes se encuentran
en Estados distintos;". Como se puede apreciar, esta definicin va ms
all que la de un caudal de agua contenido en el cauce de un ro (o la
de la superficie lacustre en el caso de un lago), y se extiende tanto a
las aguas superficiales como a las aguas subterrneas. En
consonancia con este esfuerzo, podemos citar, a modo de ejemplo las
recientes iniciativas en Espaa para delimitar oficialmente la parte
espaola de las demarcaciones hidrogrficas correspondientes a las
cuencas hidrogrficas compartidas con otros pases (ver artculo 3 del
Real Decreto 125/2007 - 2 de febrero del 2007-, por el que se fija el
mbito territorial de las demarcaciones hidrogrficas en territorio
espaol).
Cabe indicar que en la primera controversia con relacin a los
derechos de navegacin en el Ro San Juan entre Costa Rica y
Nicaragua llevada ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ), ambos
Estados no lograron una calificacin del San Juan como ro nacional
o como ro internacional por parte del juez internacional, pese a los
intensos esfuerzos desplegados en su contienda entre el 2005 y el
2009. En su decisin del 13 de julio del 2009 (ver texto integral en la
versin oficial ingls/francs), la CIJ afirma que no cree tampoco,
en consecuencia, deber decidir sobre el punto de saber si el San Juan
entra en la categora de los ros internacionales tal como lo
sostiene Costa Rica - o si constituye un ro nacional que comporta un
elemento internacional segn la tesis del Nicaragua (prrafo 34,
traduccin libre del autor): consideramos que se trata de una posicin
prudente del juez, que se explica posiblemente por el hecho que
ambas nociones esgrimidas ya no corresponden a la nomenclatura
moderna del derecho internacional en materia de recursos hdricos
compartidos.
La convencin de 1997 establece adems una serie de principios
generales (los artculos 5 a 10) que deben guiar a los Estados de un
curso de agua internacional en la gestin y en el aprovechamiento de
este, varios de ellos muy similares a los adoptados en la Convencin
de Helsinki de marzo de 1992 (Nota 2). Por ejemplo, el artculo 7
sobre la obligacin de no causar daos sensibles indica: 1. Los
Estados del curso de agua, al utilizar un curso de agua internacional
en sus territorios, adoptarn todas las medidas apropiadas para
impedir que se causen daos sensibles a otros Estados del curso de
agua. 2. Cuando a pesar de ello se causen daos sensibles a otro
Estado del curso de agua, el Estado cuyo uso los cause deber, a falta
de acuerdo con respecto a ese uso, adoptar todas las medidas
apropiadas, teniendo debidamente en cuenta lo dispuesto en los
artculos 5 y 6 y en consulta con el Estado afectado, para eliminar o
mitigar esos daos y, cuando proceda, examinar la cuestin de la
indemnizacin.
La lectura (y relectura) del artculo 7 y de algunos otros artculos
posiblemente llame a la memoria un sin fin de controversias acaecidas
en los ltimos aos entre Estados ribereos de un ro internacional, o
que comparten una cuenca hidrogrfica en diversas partes del
mundo. Muchos de estos conflictos no encuentran solucin
satisfactoria debido al uso de nociones jurdicas que limitan un
enfoque necesariamente integral, que conlleva cualquier intento de
regular un recurso como el agua: a este enfoque precisamente recurre
la tcnica jurdica en materia de proteccin del ambiente.

Un instrumento casi ignorado en Amrica Latina:
Al consultar el estado de firmas y ratificaciones segn la tabla oficial
de Naciones Unidas (disponible aqu), resulta llamativo que el
continente que concentra mayores recursos hdricos, que cuenta con
una interesante prctica en materia de acuerdos bilaterales o
regionales en la materia (Nota 3) y en el que se contabilizan una gran
cantidad de fronteras internacionales localizadas en ros fronterizos (o
cuencas hdricas compartidas) est prcticamente ausente de dicha
tabla: nos referimos a Amrica Latina. Una firma de Venezuela (1997)
y una de Paraguay (1998) parecieran ser los nicos "logros" obtenidos
durante 17 aos de diversas campaas a favor de su ratificacin
promovidas por diversas organizaciones regionales y ONG en un
(tambin sin fin ) nmero de foros y reuniones en la regin. A la
fecha, ningn Estado de Amrica Latina es parte a este instrumento,
ya que, como bien se sabe, adems de firmar un tratado, hay que
ratificarlo. Una evaluacin rigurosa (y ojal crtica) de las distintas
campaas de ratificacin realizadas por algunas organizaciones se
impone, ya que raramente se ha observado un impacto tan limitado de
una campaa en favor de la ratificacin de un instrumento a vocacin
universal.
Independientemente de su entrada en vigor, la Corte Internacional de
Justicia (CIJ) ha hecho referencias expresas en su jurisprudencia a los
principios contenidos en esta Convencin adoptada en 1997: lo hizo
incluso en el mismo ao de 1997, con ocasin del asunto de la represa
Gabcikovo Nagymaros (Hungra c. Eslovaquia, sentencia del 25 de
septiembre de 1997) (Nota 4). Cabe recordar que el texto de la
Convencin es el resultado de ms de ms de 20 aos de arduas
discusiones en el seno de la Comisin de Derecho Internacional (CDI),
rgano tcnico encargado de codificar las reglas del derecho
internacional pblico segn el organigrama de las Naciones Unidas:
los inicios de los trabajos sobre este tema en el seno de la CDI datan
de 1974, y el anteproyecto de Convencin fue aprobado por este
rgano tan solo en 1994. Durante esos 20 aos, la CDI tuvo siempre la
ocasin de contraponer los avances de su proyecto con las posiciones
oficiales defendidas por los Estados, en las valoraciones de estos al
texto propuesto, expuestas anuallmente en el seno de la VI Comisin
de la Asamblea General de Naciones Unidas. Despus de 1994, ao
en que fue aprobado el anteproyecto por parte de la CDI, los Estados
miembros de Naciones Unidas conformaron, en el seno de la VI
Comisin antes mencionada, un grupo de trabajo inter-estatal.
Lograron adecuar el texto para garantizarle una adopcin final
mediante la resolucin A/RES/517229 de la Asamblea General de
Naciones Unidas. Esta ltima resolucin fue adoptada en 1997
por 103 votos a favor, 3 en contra (Burundi, China y Turqua)
y 27 abstenciones. Por parte de Amrica Latina votaron a favor: Brasil,
Chile, Costa Rica, Hait, Honduras, Mxico, Uruguay y Venezuela. Se
abstuvieron los siguientes Estados de la regin: Argentina, Bolivia,
Colombia, Cuba, Ecuador, Honduras, Guatemala, Panam, Paraguay
y Per. Por su parte, Belice, El Salvador, Nicaragua y Repblica
Dominicana aparecen entre los "No shows" que sumaron en total 52
Estados: se trata de un nmero extremadamente elevado para la
prctica usual en materia de votaciones en el seno del rgano plenario
de las Naciones Unidas (ver detalle del voto).


La proteccin de un curso de agua internacional:
La Parte IV de esta convencin (reglas aplicables a cursos de agua
internacionales en materia de proteccin del ambiente) constituye una
til herramienta para Estados partes a una cuenca hidrogrfica
compartida. Varias de esas reglas pueden ser interpretadas como un
eco cercano a lo dispuesto en la Declaracin de Ro de 1992. La
formulacin de estas reglas puede ser contrastada con las reglas
enunciadas por la CIJ en el caso de las Plantas de Celulosa (Argentina
c. Uruguay, sentencia de abril del 2010): este caso, resuelto de
manera sumamente cuestionable - y cuestionada - por parte de los
jueces de la CIJ, recientemente dio lugar a tensiones entre Argentina y
Uruguay que tuvimos la oportunidad de analizar brevemente en este
artculo. De la misma manera el contenido de la Parte IV de la
Convencin deber ser comparado con las reglas que sean
enunciadas por parte de la CIJ con ocasin de los dos casos que
enfrentan a Costa Rica y Nicaragua con relacin al Ro San Juan: el
asunto del dragado del ro, con la demanda interpuesta por Costa Rica
en el 2010 contra Nicaragua; y la denominada "trocha fronteriza"
construida por Costa Rica, objeto de la demanda interpuesta por
Nicaragua en el 2011 contra Costa Rica. Ambos contenciosos fueron
objeto de una inusual e indita - unin por parte de los jueces de la
CIJ en el 2013 (Nota 5) a solicitud de Nicaragua. Tuvimos de igual
manera la posibilidad de analizar en su momento el proyecto minero
ubicado en la localidad de Las Crucitas en Costa Rica desde la
perspectiva de las implicaciones (para Costa Rica) de las regulaciones
internacionales sobre recursos hidrogrficos compartidos (Nota 6).


Conclusin:
Como suele a veces suceder en algunos campos de la ciencia jurdica,
el derecho internacional tiende a modernizar de manera mucho ms
gil que el derecho nacional un marco jurdico existente, ofreciendo a
los Estados una til herramienta para guiarlos en lgidos campos
donde deben encontrar soluciones de manera conjunta y
consensuada. Es el caso de la Convencin de 1997 sobre cursos de
agua internacionales. Por ejemplo, dos Estados partes a esta
Convencin, Espaa y Portugal, han entendido de manera muy clara
la invitacin a la cooperacin que les extiende la Convencin de 1997:
han logrado encontrar en ella una valiosa gua para el
aprovechamiento, gestin y proteccin comunes de las numerosas
cuencas hidrogrficas que comparten, sean estas superficiales o
subterrneas: la Convencin de 1997 ha servido de motor para
articular una impresionante lista de acuerdos tcnicos de
aprovechamiento y de cooperacin de las aguas superficiales y
subterrneas que ambos Estados comparten. Leemos incluso que el
primero de ellos, el convenio de Albufeira de 1998 titulado Convenio
sobre Cooperacin para la Proteccin y el Aprovechamiento
Sostenible de las Aguas de las Cuencas Hidrogrficas Hispano-
Portuguesas resulta de la influencia directa del texto de 1997 al
precisar el autor de un artculo reciente que: Finalmente tras cinco
aos de intensas negociaciones tcnicas y diplomticas, el Convenio
sobre Cooperacin para la Proteccin y el Aprovechamiento
Sostenible de las Aguas de las Cuencas Hidrogrficas Hispano-
Portuguesas, se firm en la ciudad portuguesa de Albufeira en
noviembre de 1998, y entr en vigor en el ordenamiento jurdico de
Portugal y Espaa el 17 de enero de 2000. No hay dudas de que ha
sido claramente influenciada por la Convencin de las Naciones
Unidas, firmada en Nueva York, en 1997, sobre el Derecho de los
usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la
navegacin (Nota 7).
Es de esperar que esta entrada en vigor reciente sirva tambin para
inspirar a muchos Estados y los incite a ratificar este instrumento
internacional. Ello en aras de facilitar, en acuerdos posteriores, la
gestin conjunta de muchos cursos de agua internacionales, en
particular en Amrica Latina.

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Nota 1: Vase MATZ-LUCK N., Framework conventions as a regulatory tool,
Goettingen Journal of International Law, 2009, Vol. 3, pp. 439-458, p. 441. Disponible
aqu.

Nota 2: Vase artculo publicado en el Anuario de Derecho Internacional (ADI), en el ao
2000, sobre el Convenio de Helsinki: TORRES CAZORLA M.I., "Otra vuelta de tuerca del
derecho internacional para regular los cursos de agua internacionales: el convenio de
Helsinki de 17 de marzo de 1992", disponible aqu.

Nota 3: Vase estudio publicado por la CEPAL de QUEROL M., Estudio sobre los
convenios y acuerdos de cooperacin entre los pases de Amrica Latina y el Caribe, en
relacin con sistemas hdricos y cuerpos de agua transfronterizos, CEPAL, 2003.
Disponible aqu.

Nota 4: Vase por ejemplo: RODRIGUEZ HERNANDEZ J.I., La aportacin del asunto
Gabcikovo-Nagymaros al derecho internacional del medioambiente, disponible aqu.

Nota 5: Vase nuestro modesto anlisis, BOEGLIN N., Costa Rica /Nicaragua et CIJ,
Une procdure incidente revisite: la jonction dinstances, Publicado en el Boletn
Sentinelle de la Socit Francaise pour le Droit International (SFDI), Mayo 2013.
Disponible aqu. Lo inaudito se mantuvo unos meses despus con el rechazo por parte de
la CIJ de solicitudes de ambas partes de modificar la medida provisional ordenada el 8 de
marzo del 2011, rechazo que tuvimos la oportunidad de analizar brevemente en esta
pequea nota en Elpais.cr (edicin del 10/08/2013).

Nota 6: Vase nuestro artculo BOEGLIN N., "Minera qumica a cielo abierto en el trpico
hmedo fronterizo entre Costa Rica y Nicaragua: el proyecto minero Crucitas y sus
implicaciones internacionales", Sociedad Latinoamericana para el Derecho Internacional,
Perspectivas, Julio 2009 disponible aqu. Con posterioridad al histrico fallo del Tribunal
Contencioso Administrativo de noviembre del 2010, se analiz el tema desde la
perspectiva de los acuferos transfronterizos en un breve artculo, titulado Acuferos
transfronterizos: respuestas desde el derecho internacional y vacos en Centroamrica,
Boletn Geolgico y Minero (Espaa), 2012, disponible aqu.

Nota 7: Vase OLIVEIRA DO PRADO R.C., La obligacin de cooperar en la gestin de
cuencas hidrogrficas internacionales. El caso del convenio de Albufeira analizado a la luz
del derecho internacional del medio ambiente, Revista Monfrage (Espaa), 2012.
Disponible aqu.

(*) Nicols Boeglin, Profesor de Derecho Internacional Pblico en la Facultad de Derecho
de la Universidad de Costa Rica (UCR).