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RETOS DE LA COORDINACIN INTERMUNICIPAL EN GOBIERNOS LOCALES

PLURITNICOS EN ECUADOR Y COLOMBIA. EXPLORANDO LA COOPERACIN


DESCENTRALIZADA EN RED
Fase Previa 1.1:
Descentralizacin y territorios indgenas en Colombia

Colombia, como un gran nmero de naciones latinoamericanas, present durante
las ltimas dcadas del siglo XX transformaciones institucionales que configuraron
una nueva estructura estatal en todos los niveles de gobierno. Iniciando con las
reformas de eleccin popular de alcaldes de los aos 80, pasando por la
conformacin de la Asamblea Nacional Constituyente, la cual declar la nueva
Carta Constitucional en 1991, y continuando en los ltimos aos con una nueva
legislacin en materia territorial hasta el surgimiento de la Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial en 2011, las reformas descentralizadoras colombianas
han configurada un nuevo mapa de poder que ha dejado atrs los antiguos
parmetros de un Estado central desarrollista e imponiendo un nuevo
protagonismo de la esfera local de gobierno. En aras de nuestra investigacin, en el
siguiente apartado veremos algunos puntos fundamentales de las reformas
institucionales colombianas: la nueva configuracin del Estado como ente unitario
y descentralizado, el papel que jugaron los indgenas en dicho cambio institucional,
y la consecuente organizacin legislativa actual de los territorios indgenas,
observando tanto sus avances como sus problemas.
Cambio Constitucional y Reforma del Estado:
el proceso de descentralizacin colombiano
Entre federalismo y centralismo: primeros aos del Estado Colombiano
Mucho puede entenderse de la realidad colombiana viendo su topografa: siendo
un pas tropical, atravesado por tres cadenas de montaas que llegan hasta los 5
mil metros de altura, y con problemas de integracin regional que persisten an
hoy da, no es casualidad que Colombia sea considerado uno de los pases menos
integrados del continente (Falleti, 2010, p. 122). Dicha diversidad del territorio fue
base para que las primeras dcadas de la recin independiente repblica
colombiana se caracterizaran por la intensa lucha entre centralistas y federalistas,
causa de guerras civiles continuadas y de cambios constitucionales con cada toma
del poder por medio de las armas. Dicho estado de guerra constante, que marc
casi en su totalidad al siglo XIX, solo alcanz un nivel de relativa estabilidad con la
proclamacin de la Carta Constitucional de 1886 y el triunfo centralista al finalizar
la Guerra de los Mil das (1899-1902), que hundi el intento federalista de la
anterior Carta de 1863 y se convirti en la base institucional colombiana por lo
siguientes cien aos.
Dicha constitucin estableca un sistema de Estado Unitario bajo la consigna de un
fuerte centralismo poltico sumado a una moderada descentralizacin
administrativa (De Zubira, 1994). Todas las decisiones se tomaban entonces desde
Bogot, con alguna presencia de las regiones en las cmaras legislativas, y todas las
autoridades territoriales intermedias eran nombradas por la administracin
central. Se establecieron entonces, tanto de manera formal como de facto, tres
bases fundamentales que estaran presentes en la vida nacional desde entonces:
centralismo, presidencialismo, y bipartidismo poltico, donde toda la vida nacional
se decida dependiendo de cul de los dos partidos tradicionales (el Liberal o el
Conservador) ganaba las elecciones presidenciales.
A niveles locales, los municipios colombianos tenan una fuerte dependencia del
gobierno: el presidente nombraba los gobernadores, intendentes y comisarios
(todos estos mandatarios del nivel intermedio de gobierno) quienes a su vez
designaban a los alcaldes municipales. Las leyes se establecan desde Bogot, as
como los programas de desarrollo social y las polticas de salud y educacin, y la
interaccin entre los niveles de gobierno se realizaba por medio de los dos
partidos polticos tradicionales con un fuerte podero de las elites locales, cuyas
estructuras clientelares significaban el nico acceso de los ciudadanos a los
recursos del Estado.
Dicho sistema no estuvo exento de problemas durante el siglo XX. Con el asesinato
en 1948 de Jorge Eliecer Gaitn, entonces candidato liberal a la presidencia de la
Repblica, se inicia una poca de violencia poltica intestina que an hoy mantiene
sus ecos en el actual conflicto armado. La llamada poca de la Violencia (1948
1953) se convirti en una guerra civil no declarada entre los partidos tradicionales
y ensangrent el pas por ms de cinco aos, al punto que slo con la llegada al
poder de un gobierno militar, en 1953, se logra la firma de un armisticio general y
la subida al poder del General Rojas Pinilla, visto con beneplcito por los dos
partidos polticos por considerarse una figura neutral. Poco dur este beneplcito,
al verse la intensin del General de establecerse permanentemente en el poder,
por lo que es derrocado y se establece una junta militar de transicin en 1957
mientras los dos partidos llegan a un acuerdo para la reparticin del poder: el
llamado Frente Nacional, establecido en las elecciones presidenciales de 1958, el
cual dispona de una alternancia entre liberales y conservadores en la presidencia
y un reparto de las carteras ministeriales entre los dos partidos, el cual dur
formalmente hasta 1974 y de facto hasta 1986 (Bushnell, 1993, p. 223).
Eventualmente, esta toma exclusiva del poder por parte de los partidos
tradicionales ha sido entendida como una de las razones para el surgimiento de las
guerrillas comunistas en las dcadas de los sesenta y setenta, puesto que no exista
una posibilidad real de llegar al poder por medios democrticos por fuera de los
partidos tradicionales. Pero no slo surgieron grupos armados, sino que a su vez se
dio un incremento sustancial en una movilizacin social, incluyendo los
movimientos indgenas como veremos ms adelante, que desde los 70 y durante la
dcada de los 80 se convirti en el impulso que ayud a que Colombia se sumara a
la ola de democratizacin que se origin en toda Amrica Latina durante dicho
decenio. Dicho impulso, que buscaba acabar con las restricciones del pasado y
estructurar una nueva relacin entre Gobierno y Sociedad Civil, desencaden el
movimiento estudiantil de la sptima papeleta, que logr la instauracin de una
Asamblea General Constituyente y la creacin de la Nueva Constitucin Nacional
de 1991, base y estructura del sistema poltico actual en Colombia (Falleti, 2010,
pp. 130-133).
El Estado colombiano y su organizacin territorial:
La Carta Magna de 1991, a diferencia de su antecesora de 1886, no fue construida
unilateralmente por el partido ganador de una contienda, sino que intent
considerarse representativa de toda la sociedad colombiana al integrar tanto a los
partidos tradicionales como a distintos grupos sociales, como lo fueron los
partidos de izquierda, las comunidades indgenas y afrocolombianas, partidos
minoritarios y regionales y algunas guerrillas desmovilizadas como el EPL, en PRT
y la Alianza Democrtica M-19 entre otros (De Zubira, 1994). Del proceso
deliberativo que se realiz entre los grupos y partidos participantes de la
Asamblea Nacional Constituyente, elegida popularmente y que estuvo reunida
entre los meses de febrero y junio de 1991, surge la Constitucin Poltica de 1991,
la cual desde el mismo Artculo 1 establece la siguiente definicin del Estado
Colombiano:

Artculo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica
unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general.
(Constitucin Poltica de la Repblica de Colombia, 1991).

Se establece entonces una doble caracterstica estatal, en ocasiones vista como
contradictoria, de un Estado Unitario pero descentralizado. Como ya hemos
mencionado, la tradicin centralista y presidencialista colombiana viene desde el
siglo XIX y se encuentra fuertemente arraigada, lo cual explica la idea de mantener
un rgimen unitario con algn nivel de centralismo poltico. An as, la
Constitucin establece la existencia de autonoma en sus entidades territoriales y
de participacin ciudadana en sus decisiones polticas, cuestiones que hasta ese
momento no eran consideradas entre los preceptos constitutivos del Estado
colombiano. Sin duda, la inclusin de estas ideas en la definicin misma del Estado
ha sido uno de los grandes aportes polticos de la Nueva Carta Magna.
La Constitucin del 91, a su vez, se encarg de la conformacin territorial de la
Repblica de Colombia, la cual se divide en cinco niveles de gobierno, de los cuales
en la actualidad solamente existen tres: el Municipal, el Departamental y el
Nacional. Los otros dos, las Provincias (unin de municipios de un mismo
departamento) y las Regiones (unin de varios departamentos), aunque se
encuentran configurados en la Constitucin en su artculo 286, no existen
actualmente, en parte porque son figuras nuevas aportadas por la Constitucin del
91, pero principalmente porque para su creacin era necesaria la aprobacin de la
Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT), la cual solo ha sido aprobada
recientemente (Ley 1454 de 2011).
A cada uno de los 1102 municipios existentes en Colombia, y que son considerados
entidades territoriales fundamentales del Estado Colombiano, les corresponde
prestar los servicios pblicos que determine la ley, construir las obras que
demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y
cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y las leyes (Artculo
311 Constitucin Poltica de 1991). Entre sus competencias entran la construccin
de obras y la prestacin de servicios bsicos como son vivienda, educacin, salud,
polica, cultura, deportes, agua potable, saneamiento bsico y medio ambiente,
entre otros (Girn Reguera, 2007). Cada uno de ellos cuenta con un Alcalde, jefe
de la administracin local, y un Concejo Municipal, ente de representacin,
ambos designados por eleccin popular.
A su vez, Colombia se encuentra dividida en treinta y dos departamentos,
entidades intermedias de gobierno, cuya funcin bsica es la de ejercer funciones
administrativas, de coordinacin, de complementariedad de la accin municipal,
de intermediacin entre la Nacin y los Municipios y de prestacin de los servicios
que determinen la Constitucin y las leyes (Art. 298 Constitucin Poltica de
1991). Tanto el Gobernador (jefe de la administracin departamental) como los
integrantes de la Asamblea Departamental (ente colegiado de representacin) son
elegidos por voto popular.
Existen tambin otras dos clases de entidades territoriales: los Distritos y las
Entidades Territoriales Indgenas. En la actualidad existen cuatro distritos en
Colombia: el Distrito Capital de Bogot, el Distrito Turstico y Cultural de
Cartagena, el Distrito Turstico, Cultural e Histrico de Santa Marta y el Distrito
Especial Industrial y Portuario de Barranquilla. Dichas entidades no son una
categora intermedia entre el departamento y el municipio, sino entidades locales
que por su importancia poltica, cultural, econmica o histrica se conforman como
entes de rgimen especial, con mayores transferencias fiscales y mayor
importancia poltica a nivel nacional. Por su parte, los territorios indgenas se
encuentran a la espera de la implementacin de la nueva LOOT que permita su
creacin formal, por lo que en la actualidad los resguardos indgenas implementan
algunas de las funciones destinadas para dichas entidades, como la utilizacin
especial de la tierra, la explotacin minera y la organizacin social partiendo de las
tradiciones de la comunidad. An as, los resguardos an no son reconocidos
como entes territoriales, por lo que los recursos transferidos por la Nacin
se ejecutan a travs de un convenio que las autoridades indgenas deben
suscribir con el Municipio o Departamento en el cual se encuentra
localizado
1
. A su vez, cada municipio puede dividirse por comunas (cuando
son zonas urbanas) o corregimientos (cuando son rurales), para mejorar la
prestacin de servicios pblicos y apoyar la participacin ciudadana. Cada
comuna o corregimiento cuenta con una Junta Administradora Local (JAL),
elegida de manera popular y cuyas funciones son de participacin en los
planes de desarrollo, de vigilancia de los servicios pblicos, de formulacin
de planes de inversin y de distribucin de la partida presupuestal que les
asigne el municipios (Art. 318). Por ltimo, existen en la actualidad las figuras de
reas metropolitanas y asociaciones de municipios, que no se encuentran
caracterizadas como entidades territoriales pero que constituyen otras formas de
organizacin territorial y de coordinacin administrativa entre municipios
(Cuadro 1).
Cuadro 1: Entidades y divisiones territoriales en Colombia
NIVEL NACIONAL Presidencia de la Repblica
Congreso Nacional (Bicameral)
NIVEL REGIONAL* Regiones (asociacin de departamentos)*
NIVEL
DEPARTAMENTAL
Treinta y dos departamentos, con sus gobernadores y sus asambleas.
NIVEL
PROVINCIAL*
Provincias (asociacin de municipios de un mismo departamento)*
Asociaciones de Municipios (asociacin de municipios de distintos
departamentos)**
reas Metropolitanas (asociaciones de municipios circundantes a una ciudad foco
de desarrollo)**
NIVEL MUNICIPAL 1102 Municipios, cada uno con su alcalde y su concejo municipal, incluyendo 4
Distritos con su Alcalde Mayor y su Concejo Distrital.

1
Sobre los resguardos indgenas profundizaremos en el segundo ttulo del presente apartado.
Entidades Territoriales Indgenas*
NIVEL SUB-LOCAL Comunas, Corregimientos y Localidades cada una con su propia Junta
Administradora Local (JAL)
Fuente: Elaboracin Propia.
*Entidades y niveles creados en la Constitucin del 91 pero que no funcionan actualmente
** Divisiones territoriales que no son consideradas entes territoriales

Vemos entonces que desde la misma Constitucin del 91 establece una variada
posibilidad de entidades territoriales en los distintos niveles de gobierno, que van
desde el nacional hasta el sub-local. An cuando en la actualidad solo se aplican
algunas de ellas, una vez comience la implementacin de la LOOT es probable que
los niveles de coordinacin, relacin y responsabilidad competencial entre las
distintas entidades de gobierno incrementen el nivel de complejidad institucional
de la descentralizacin colombiana (Jordana, 2001) (Hernndez-Bonivento, 2010).
Competencias y Relaciones Multinivel de las Entidades Territoriales:
En el Cuadro 2 vemos las competencias de los entes territoriales, establecidas
tanto a nivel constitucional como por la actual legislacin colombiana.
Cuadro 2. Competencias entidades territoriales existentes en Colombia
ENTIDAD
TERRITORIAL
COMPETENCIAS
NIVEL NACIONAL
Presidente de la Repblica: Jefe de Estado y de Gobierno, Suprema autoridad
administrativa y Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas.
Rama ejecutiva del nivel nacional (Ministerios y Departamentos Administrativos):
Preparar los proyectos de Ley, de Decreto y Resolucin, relacionados con
su ramo.
Cumplir las funciones y atender los servicios que les estn asignados.
Preparar los anteproyectos de planes o programas de inversiones y otros
desembolsos pblicos correspondientes a su sector y los planes de
desarrollo administrativo del mismo.
Coordinar la ejecucin de sus planes y programas con las entidades
territoriales y prestarles asesora, cooperacin y asistencia tcnica.
Participar en la formulacin de la poltica del Gobierno en los temas que
les correspondan y adelantar su ejecucin.
Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las
respectivas leyes y estructuras orgnicas, las Superintendencias, las
entidades descentralizadas y las Sociedades de Economa Mixta que a
cada uno de ellos estn adscritas o vinculadas.
Impulsar y poner en ejecucin planes de desconcentracin y delegacin
de las actividades y funciones en el respectivo sector.
Velar por la conformacin del Sistema Sectorial de Informacin
respectivo y hacer su supervisin y seguimiento.
NIVEL
DEPARTAMENTAL
Participar en la elaboracin de los planes y programas nacionales de
desarrollo econmico y social y de obras pblicas y coordinar la ejecucin
de los mismos.
Cumplir funciones y prestar servicios nacionales, o coordinar su
cumplimiento y prestacin, en las condiciones que prevean las
delegaciones que reciban y los contratos o convenios que para el efecto
se celebren.
Promover y ejecutar, en cumplimiento de los respectivos planes y
programas nacionales y departamentales, actividades econmicas, que
interesen a su desarrollo y al bienestar de sus habitantes.
Prestar asistencia tcnica, administrativa y financiera a los Municipios,
promover su desarrollo y el bienestar de sus habitantes.
Prestar asistencia administrativa, tcnica y financiera a los Municipios,
promover su desarrollo y ejercer sobre ellos la tutela que las leyes
sealen.
Colaborar con las autoridades competentes en la ejecucin de las tareas
necesarias para la conservacin del medio ambiente.
Cumplir las dems funciones administrativas y servicios que sealen la
Constitucin y las Leyes.
NIVEL MUNICIPAL
Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios pblicos que
determine la ley.
Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande
el progreso municipal.
Promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural
de sus habitantes.
Planificar el desarrollo econmico, social y ambiental de su territorio, de
conformidad con la ley y en coordinacin con otras entidades.
Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educacin,
saneamiento ambiental, agua potable, servicios pblicos domiciliarios,
vivienda, recreacin y deporte, con especial nfasis en la niez, la mujer,
la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y en
concurrencia, complementariedad y coordinacin con las dems
entidades territoriales y la Nacin, en los trminos que defina la ley.
Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio
ambiente.
Promover el mejoramiento econmico y social de los habitantes del
respectivo Municipio.
Hacer cuanto pueda adelantar por s mismo, en subsidio de otras
entidades territoriales mientras estas provean lo necesario, para el
mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.
Las dems que le seale la Constitucin y la ley.
DISTRITOS
Tienen simultneamente las competencias de los Departamentos y Municipios,
excepto aquellas relacionadas con la funcin de intermediacin con los Municipios
y la Nacin (artculo 75 de la Ley 715 de 2001). La organizacin y funcionamiento
de los Distritos est regulada por un rgimen especial de orden constitucional y
legal
NIVEL SUB-LOCAL
Participar en la elaboracin de los planes y programas municipales de
desarrollo econmico y social y de obras pblicas.
Vigilar y controlar la prestacin de los servicios municipales en su
comuna o corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos
pblicos.
Formular propuestas de inversin ante las autoridades nacionales,
departamentales y municipales encargadas de la elaboracin de los
respectivos planes de inversin.
Distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal.
Ejercer las funciones que les deleguen el concejo y otras autoridades
locales. Las asambleas departamentales podrn organizar juntas
administradoras para el cumplimiento de las funciones que les seale el
acto de su creacin en el territorio que este mismo determine.
Fuente: elaboracin propia partiendo de (Departamento Nacional de Planeacin, 2010) (Asamblea
Nacional Constituyente, 1991)

Como vemos, en el caso colombiano no se puede hablar de competencias
exclusivas, sino compartidas entre los distintos niveles de gobierno de manera
jerarquizada, donde el ejecutivo nacional es vigilante e inspector de la prestacin
de servicios pblicos, a su vez que la gobernacin mantiene algunas tutelas
jerrquicas sobre los municipios, sobre todo en materia de revisin de actos
administrativos de los entes de representacin municipal (Girn Reguera, 2007).
Por lo mismo, el ejercicio de competencias de los entes territoriales se basan en
tres principios fundamentales (Ley 152 de 1994): la coordinacin entre las
actividades de los entes territoriales; la concurrencia de acciones para alcanzar
metas comunes; y la subsidiariedad de lo niveles superiores con los entes que no
tengan capacidades suficientes para cumplir sus competencias
2
.
An as, la pluralidad y complejidad de competencias compartidas entre niveles de
gobierno puede llegar a ser problemtico. Como menciona Jordana en su estudio
de 2001, el pluralismo institucional de una descentralizacin de competencias
compartidas puede ser positiva en el sentido en que existan niveles adecuados de
interaccin, coordinacin y control mutuo entre los distintos niveles de gobierno.
De lo contrario, la posibilidad de duplicacin de funciones, de falta de
complementariedad y de existencia de vacos de atencin tiende a incrementarse,
evitando las posibilidades de un acercamiento conjunto a los problemas locales
(Jordana, 2001, p. 26). En su acercamiento al caso colombiano, el autor
menciona que sus relaciones intergubernamentales se encuentran plagadas
de mecanismos ad-hoc no generalizables y de fallos de institucionalidad
debido tanto a la no reeleccin de alcaldes como a la fragmentacin de los
partidos. En efecto, tanto la no reeleccin inmediata de alcaldes como el
debilitamiento de los partidos tradicionales ha complejizado las
posibilidades de institucionalizacin de las polticas de los gobiernos locales
en Colombia, as como la sostenibilidad de mecanismos de coordinacin que
suelen presentarse ms por iniciativas personalistas de los dirigentes de
turno. Pero tambin es cierto que existen mecanismos formales de
interaccin multinivel (primordialmente un sistema de servicio civil de
carrera generalizado en todos los niveles de gobierno) as como el
surgimiento de nuevos actores sociales que, como la Federacin Colombiana
de Municipios (FCM), las asociaciones de municipios (Ley 136 de 1994) y las
organizaciones sociales de carcter territorial, han tomado vocera en la
institucionalidad de las relaciones intergubernamentales en el pas. En este
sentido, dependiendo del papel que desempeen dichos mecanismos y
actores sociales, las capacidades de coordinacin y gobernanza multinivel de
los territorios estudiados puede verse afectada de manera positiva o
negativa.
Financiacin de los municipios colombianos
Las principales fuentes de financiacin de los entes territoriales son:
Rentas Propias:
Son los recursos logrados por medio de la recaudacin propia, los cuales se
encuentran regladas por las leyes nacionales y se componen de ingresos
tributarios y no tributarios. En el caso de los departamentos, los ingresos
tributarios se basan en los impuestos sobre licores y tabaco, mientras en los
municipios y en los distritos se establecen, principalmente, impuestos predial y de

2
La nueva LOOT establece otros principios: la complementariedad por medio de asociaciones entre
entidades territoriales; la eficiencia en las acciones gubernamentales; el equilibrio entre
competencias y recursos para todos los niveles de gobierno; la gradualidad de competencias segn
capacidades administrativas; y la responsabilidad de la nacin, las entidades territoriales y los
mecanismos asociativos frente a sus competencias. (Ley 1454 de 2011, Art. 27)
industria y comercio. Los ingresos no tributarios se basan en tasas, peajes, multas
y contribuciones para cada ente territorial.
Recursos de Crdito:
Ingresos que se obtienen por medio de entidades crediticias, nacionales o
extranjeras, que son reembolsables segn los plazos estipulados. Las facultades de
endeudamiento municipal dependen de manera directa con su capacidad de
endeudamiento, en trminos establecidos por la ley.
Regalas:
Corresponden a la contraprestacin econmica por concepto de explotacin de
recursos naturales no renovables en los territorios. Pueden ser directas (por la
explotacin o por ser puerto de salida) o indirectas (a travs de proyectos, en reas
determinadas por la ley, que las ET presentan al Fondo Nacional de Regalas).
Recursos del Sistema General de Participaciones:
Son recursos, estables y permanentes, que, en virtud de la Constitucin y las Leyes
715 de 2001 y 1176 de 2007, la Nacin transfiere a las Entidades Territoriales y a
los resguardos indgenas, para financiar el desarrollo de sus competencias
(principalmente en educacin, salud, y agua potable y saneamiento bsico). En la
actualidad, el acceso al SGP es la fuente principal de recursos de los municipios. Su
divisin se realiza de la siguiente forma (Cuadro 3):
Cuadro 3: Composicin SGP segn legislacin actual
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
Distribucin Sectorial
(96%)
Educacin (Todas las ET):
58.5%
Salud (Todas las ET):
24.5%
Agua Potable (Todas las ET):
5.4%
Propsito General (Municipios y Distritos, siempre y
cuando exista crecimiento nacional >4% PIB):
11.6%
Asignaciones
Especiales (4%)
Resguardos Indgenas:
0.52%
Ribereos del Magdalena:
0.08%
Fondo de Pensiones Territoriales (Todas las ET): 2.9%
Alimentacin Escolar (Municipios y Distritos):
0.5%
Fuente: (Departamento Nacional de Planeacin, 2010, p. 62)

Existen a su vez los ingresos otorgados por medio de la Cooperacin
Internacional. Dichas aportaciones eran supervisadas y administradas desde la
Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional ACCIN
SOCIAL (hoy Departamento para la Prosperidad Social) hasta el Decreto 2467 del
2005, donde se elimin la referencia a la canalizacin de la totalidad de las
solicitudes de cooperacin internacional de todos los niveles de gobierno. An as,
Accin Social mantiene la competencia de coordinacin y apoyo con respecto a
todos los recursos provenientes de la cooperacin (Accin Social, 2007, pp. 25-27).
Vemos entonces que a nivel de descentralizacin fiscal los municipios colombianos
mantienen una alta dependencia con los niveles superiores de gobierno, donde la
mayora de recursos se obtienen por medio de transferencias del gobierno central,
la mayora de ellos condicionados a gastos especficos, y donde, a excepcin de las
grandes y medianas ciudades, existen bajas capacidades y poca autonoma para
generar ingresos propios, sean estos tributarios, crediticios o provenientes de la
cooperacin internacional. Dicha dependencia, y la falta de cofinanciacin de los
programas locales con recursos propios pueden ser razones de importancia para
que exista una baja eficacia y eficiencia de los gobiernos locales colombianos
(Faguet & Snchez, 2009) (Jimnez, 2001).
La Nueva Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial: Perspectivas a futuro
Veinte aos despus de la Constitucin de 1991, y luego de 19 proyectos
desestimados en el Congreso de la Repblica, en agosto del 2011 se promulga la
Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT), ordenada por mandato
constitucional y cuya inexistencia hasta el momento haba sido saldada mediante
leyes y decretos transitorios en materia de competencias, divisin y ordenamiento
territorial. En esta nueva ley se estipulan y reglamentan los principios para la
conformacin de entes territoriales especiales, como las regiones, las provincias,
las asociaciones de municipios y los entes territoriales indgenas. Con la expedicin
de la LOOT se genera una nueva etapa de la descentralizacin en Colombia, gracias
a que:
Reglamenta la posibilidad de crear los niveles de gobierno regional
(asociaciones de departamentos) y provincial (asociacin de municipios de
un mismo departamento).
Reglamenta modelos de integracin regional y territorial que permitan
mejor coordinacin entre entidades territoriales.
Fortalece las reas metropolitanas y las asociaciones de municipios,
reglamentando criterios para su conformacin.
Marca un escenario ms flexible de negociacin de competencias entre el
gobierno central y las entidades territoriales segn capacidades fiscales y
administrativas.
Marca las bases en materia de diversificacin de competencias de las
entidades territoriales, y permite su ampliacin en posteriores iniciativas
legales como seran los Nuevos Regmenes Departamental y Municipal.
Se reglamentan las bases para la conformacin de las Entidades
Territoriales Indgenas, segn disposiciones de la ley que se expida para tal
finalidad. (Ministerio de Interior y de Justicia, 2011)

En la actualidad, la LOOT se encuentra a la espera de ser reglamentada por las
distintas leyes especficas para sus distintas disposiciones. An as, el marco
jurdico que inicia con esta ley genera muchas expectativas y posibilidades de
interaccin entre las entidades, as como grandes beneficios en el caso especfico
que nos compete en esta investigacin: los territorios indgenas en Colombia.
Territorios Indgenas Colombianos:
El Gobierno Local en Contextos Pluritnicos

La dcada de 1980 en Colombia estuvo marcada por una crisis generalizada tanto a
nivel poltico como econmico y social: en un contexto adverso dado el
surgimiento de los grandes carteles del narcotrfico, la proliferacin de los grupos
guerrilleros y la entrada en escena de facciones paramilitares, la figura del Estado
colombiano centralizado, excluyente y vertical empez a hacer agua frente a una
ciudadana que, poco a poco, empez a movilizarse y a tomar consciencia de sus
derechos. En medio del fuego cruzado, distintos movimientos sociales empezaron
a desempear un papel fundamental de presin para el cambio institucional de un
modelo que se vea ilegtimo, ineficiente y autoritario, marcando el camino hacia la
desmovilizacin de un nmero importante de guerrillas, la inclusin de nuevos
actores sociales en la vida poltica y el reconocimiento de la diversidad tnica y
cultural del pas. Uno de esos grupos civiles, promotores y protagonistas del
cambio constitucional y defensores de una identidad que hasta entonces era
negada y excluida, fueron los movimientos indgenas colombianos.
Los indgenas en Colombia: del olvido al reconocimiento
A diferencia de algunos pases latinoamericanos, la poblacin indgena colombiana
tiene una proporcin relativamente baja frente al resto de habitantes del pas. An
as, existe un dato que merece la pena observar: en 1993 se identificaron 532.233
personas que se sentan parte de una comunidad indgena, siendo entonces el
1.61% de la poblacin total colombiana. En el 2005, en cambio, se establecieron
1.392.623 que se identifican como indgenas, convirtindose entonces en el 3.4%
de la poblacin colombiana (Departamento Administrativo Nacional de Estadstica,
2008, p. 12). Dicho incremento (de ms de un 100%) no puede ser explicado
nicamente por un crecimiento demogrfico, sino por dos razones fundamentales:
el fortalecimiento de la identidad tnica entre el campesinado gracias a los
esfuerzos del Movimiento Indgena, y la posibilidad de acceder a los beneficios que
la nueva legislacin confiere a las comunidades autctonas colombianas
(Departamento Administrativo Nacional de Estadstica, 2008, p. 28). Aunque es
posible que existan abusos por parte de algunos sectores que buscan beneficios
estatales, lo que se muestra importante en estos datos es cmo la idea de
indianidad, que hasta la misma dcada de 1970 era considerada insultante y
sinnimo de atraso y salvajismo
3
, es ahora un aspecto reivindicativo de una
poblacin histricamente olvidada, excluida y explotada, tanto en contextos locales
como a nivel nacional. En efecto, los indgenas colombianos estn entre los
primeros en Latinoamrica que lograron reivindicar sus derechos territoriales,
sociales, polticos y econmicos, todos ellos, adems, alcanzados por medio de la
ley y la institucionalidad (Laurent, 2005, p. 33).
Cabe entonces la pregunta: cmo una poblacin minoritaria y categorizada como
inferiores logra alcanzar este cambio profundo tanto en la legislacin como en el
imaginario social? Adems de los grandes avances sobre la visibilidad de su
condicin indgena, lograda tanto por el trabajo de asociaciones comunitarias
como por el surgimiento del Movimiento Armado Quintn Lame (desmovilizado
gracias al surgimiento de la Asamblea Constituyente), Laurent menciona dos
factores que explican la brecha abierta por las comunidades en la realidad
colombiana. Por un lado, el movimiento indgena logr fortalecerse al adoptar una

3
La ley 89 de 1890, que rigi hasta la misma constitucin de 1991, tena como objetivo permitir y
reglamentar la conversin de los indgenas de un estado de salvajes a uno de civilizados, donde todo
indgena era considerado menor de edad (Laurent, 2005 pp. 57-58)
postura que no solo buscaba una reivindicacin identitaria, sino un cambio
profundo tanto en lo poltico como en lo social en el pas. El movimiento no
buscaba romper con la sociedad, sino cambiarla para poder integrarse en ella con
plenos derechos. En esta bsqueda, no es extrao que se crearan alianzas (siempre
con independencia) con otros grupos y movimientos sociales excluidos
histricamentesindicatos, campesinos, estudiantespara alcanzar metas
comunes de cambio institucional, de reivindicacin social y de apertura poltica.
Dicha accin por la insercin ms que por el aislamiento hace que el movimiento
indgena logre una visibilidad nacional y un papel protagnico en una dcada de
cambios profundo como fueron los aos 80 (Laurent, 2005, pp. 102-107). Un
segundo punto fuerte fue el pragmatismo del Estado colombiano, el cual se
encontraba en un contexto de crisis de eficiencia y legitimidad que poda aliviar, en
gran medida, apoyando la adhesin de las comunidades indgenas al proyecto
nacional, y de paso delegar funciones a las autoridades locales que
descongestionara el enorme (e ineficiente) aparato burocrtico centralizado
(Laurent, 2005, pp. 108-111).
El crecimiento de los movimientos indgenas, an cuando ya se haban gestado en
la dcada de 1970, adquiere una inusitada fortaleza en los aos 80 que les permite
convertirse en protagonistas de los cambios institucionales que, con la
proclamacin de la Constitucin Nacional de 1991, iniciara un nuevo tiempo de
reconocimiento territorial, social, econmico y poltico en el pas, sobre todo en lo
concerniente a la recuperacin de tierras y la puesta en marcha de los principios
de autonoma al interior de sus territorios.
La Legislacin Colombiana y los Territorios Indgenas en Colombia
La ley 89 de 1890, que confiaba a la Iglesia Catlica la civilizacin de los pueblos
indgenas, a pesar de su concepcin sectaria se convirti en la base fundamental de
las leyes de los territorios indgenas, al concebirlos como tierras imprescriptibles,
inembargables e inalienables (Laurent, 2005, pp. 58-59). Al mismo tiempo,
estableci que los resguardos (territorios colectivos donde las instituciones
coloniales concentraron a los pueblos indgenas) deban ser gobernados por un
cabildo, un consejo indgena nombrado por los comuneros, encabezados por un
gobernador, encargado de dirigir el resguardo de manera relativamente autnoma
(siempre y cuando no se oponga a la ley nacional). La figura del resguardo y del
cabildo permitieron, entonces, concebir un piso legal de autonoma y soberana
sobre el territorio por parte de los pueblos indgenas, que se convertira en un
arma jurdica de los movimientos que surgen en los aos 70, de la mano del
Consejo Regional Indgena del Cauca (CRIC) la primera unin de cabildos a nivel
regional y base de los posteriores movimientos y organizaciones indgenas
colombianas (Laurent, 2005).
Ahora, an cuando algunas leyes anteriores a la reforma constitucional ya haban
empezado a tratar la cuestin indgena en Colombiaen especial la Ley 2 de 1986,
que establece la eleccin popular de alcaldes y mecanismos de participacin a nivel
municipal, y la Ley 21 de 1991, que ratifica la Convencin 169 de 1989 de la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indgenas y tribales en
pases independienteses en la Constitucin de 1991 donde se establece las bases
institucionales de los pueblos indgenas: se promulgan sus derechos a ser
reconocidos como grupo tnico, a proteger su lengua, a su diversidad cultural, y a
la no discriminacin ante la ley (Arts. 7, 8, 10, 13); se dispone que la educacin en
dichos territorios debe mantener, respetar y promover los valores ancestrales de
la comunidad (Arts. 68, 70); y se adopta una circunscripcin especial para que las
comunidades mantengan representacin permanente en el Congreso de la
Repblica (Art. 171). Siendo de nuestro inters observar la normatividad
especfica sobre los territorios indgenas, a continuacin profundizaremos en los
artculos que trabajan este tema (Cuadro 4).
Cuadro 4: Territorios Indgenas en la Constitucin de 1991
Artculo
63
Los bienes de uso pblico, los parques naturales, las tierras comunales de
grupos tnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueolgico de la
Nacin y los dems bienes que determine la ley, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables.
Artculo
246
Las autoridades de los pueblos indgenas podrn ejercer funciones
jurisdiccionales dentro de su mbito territorial, de conformidad con sus
propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la
Constitucin y leyes de la Repblica. La ley establecer las formas de
coordinacin de esta jurisdiccin especial con el sistema judicial
nacional.
Artculo
329
La conformacin de las entidades territoriales indgenas se har con sujecin a
lo dispuesto en la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, y su delimitacin
se har por el Gobierno Nacional, con participacin de los representantes de las
comunidades indgenas, previo concepto de la Comisin de Ordenamiento
Territorial.
Artculo
330
De conformidad con la Constitucin y las leyes, los territorios indgenas
estarn gobernados por consejos conformados y reglamentados segn los
usos y costumbres de sus comunidades y ejercern las siguientes funciones:
1. Velar por la aplicacin de las normas legales sobre usos del suelo y
poblamiento de sus territorios.
2. Disear las polticas y los planes y programas de desarrollo econmico y
social dentro de su territorio, en armona con el Plan Nacional de Desarrollo.
3. Promover las inversiones pblicas en sus territorios y velar por su
debida ejecucin.
4. Percibir y distribuir sus recursos.
5. Velar por la preservacin de los recursos naturales.
6. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes
comunidades en su territorio.
7. Colaborar con el mantenimiento del orden pblico dentro de su territorio de
acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional.
8. Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las dems
entidades a las cuales se integren, y
9. Las que les sealen la Constitucin y la ley.
Fuente: (Constitucin Poltica de la Repblica de Colombia, 1991)

Vemos entonces que la misma Constitucin colombiana le otorga a las
comunidades indgenas herramientas para proteger su territorio ancestral, su
patrimonio cultural y sus costumbres, adems de una relativa autodeterminacin
en sus competencias y el acceso a recursos de la nacin por medio del Sistema
General de Participaciones (ver Cuadro 3). Lgicamente, dichas disposiciones
deban ser reglamentadas por la legislacin posterior, cuyo principal problema ha
sido el tardo surgimiento de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. Esto ha
impedido que los resguardos indgenas se consoliden como entidades territoriales
independientes, por lo cual es necesaria una constante negociacin al interior de
las municipalidades para coordinar acciones, objetivos, y principalmente para
establecer los recursos designados a las comunidades indgenas, erosionando a
nivel nacional la legitimidad de los representantes indgenas, y elevando los
riesgos de manipulacin poltica al nivel local y regional. An as, a falta de una Ley
Orgnica, durante los 20 aos siguientes a la Constitucin se han establecido
variadas normas de funcionamiento y coordinacin con dems territorios
indgenas, estableciendo una relacin contractual entre los resguardos y el
municipio donde se encuentren ubicados para recibir los recursos del SGP, as
como para la prestacin, regulacin y vigilancia de servicios pblicos destinados a
dichas comunidades (Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001); se han declarado
resguardos que hayan sido legalmente constituidos al nivel de Municipios,
confirindoles dicha relacin contractual directamente con el departamento donde
se encuentra ubicado (Decreto 1809 de 1993); se ha regulado la creacin y
constitucin de asociaciones de cabildos y/o autoridades indgenas, como
entidades de Derecho Pblico de carcter especial, con personera jurdica,
patrimonio propio y autonoma administrativa (Decreto 1088 de 1993); y se han
constituido entes formales de permanente interaccin entre el nivel nacional de
gobierno y las distintas comunidades indgenas colombianas, como la Comisin de
Derechos Humanos de los Pueblos Indgenas (Decreto 1396 de 1996), la Comisin
Nacional de Territorios Indgenas y la Mesa Permanente de Concertacin con los
Pueblos y Organizaciones Indgenas (Decreto 1397 de 1996)
4

Dicha legislacin ha permitido el funcionamiento transitorio de los resguardos
indgenas como entidades relativamente autnomas, aunque no con pocos
problemas. En primer lugar, existe un nivel de informalidad alto en lo que respecta
a resguardos indgenas, puesto que an cuando existe un nmero de resguardos
identificados por el gobierno nacional, existe otros muchos que se encuentran en
estado de irregularidad. En segundo lugar, al amarrar la idea de los derechos
indgenas al territorio genera otra serie de problemticas, como es la existencia de
autoridades indgenas con voz y voto en las organizaciones y en los Consejos
Territoriales de Cabildos pero que no tienen resguardo, por lo que no cuentan con
los mismos derechos que los dems, encontrndose en un estado continuo de
excepcin. En un marco de conflicto armado, con desplazamientos forzoso y
apropiacin territorial por intereses privados, este punto es decisivo. Un tercero
punto es que existe una diferencia entre lo que es el cabildo segn la legislacin y
lo que los pueblos indgenas consideran su territorio ancestral. Todos estos
problemas sociales salen del contexto jurdico y merecen especial atencin, pues
generan una dinmica constante de negociacin en todos los niveles de gobierno,
indgenas y no indgenas. Por lo mismo, la importancia de los movimientos
indgenas, basados en sus cabildos, en sus consejos territoriales, y en sus
organizaciones nacionales, es fundamental para dicha interlocucin.
El movimiento indgena hoy: perspectivas a futuro
Segn los datos del Censo de 2005, existen 93 pueblos indgenas autctonos y 7
pueblos oriundos de otros pases, conformando el 3% de la poblacin colombiana.
A febrero de 2010 existan 735 resguardos certificados por el Departamento
Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) con presencia en todo el territorio
nacional, siendo los departamentos de La Guajira (241.516), Cauca (233.135) y

4
Para ver un compendio ms profundo sobre legislacin para comunidades indgenas, ver:
Departamento Nacional de Planeacin - Accin Social, 2010
Nario (124.841) los que cuentan con el mayor nmero de indgenas (proyeccin a
2011)
5
. Dicha diversidad de pueblos y de territorios, aunque ha logrado hacer
mella en la unidad del movimiento indgena en Colombia, representa a su vez una
variada cantidad de organizaciones y actores sociales de interaccin con los
distintos niveles de gobierno. El Cuadro 5 muestra un listado (no exhaustivo) de
las organizaciones indgenas colombianas a nivel nacional y territorial.
Cuadro 5: Organizaciones Indgenas Nacionales y Regionales
Nivel
Nacional
Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC)
Movimiento de Autoridades Indgenas de Colombia (AICO)
Alianza Social Indgena (ASI)
Movimiento Indgena Colombiano (MIC)
Regin
Amaznica
Organizacin de los Pueblos Indgenas de la Amazona Colombiana
OPIAC
Organizacin Zonal Indgena del Putumayo OZIP
Organizacin Indgena Musu Runakuna
Comit Indgena Paez y Embera del Caquet CIPEC
Consejo Regional Indgena del Orteguaza Medio-CaquetCRIOMC
Organizacin Inga del Sur Colombiano ORINSUC
Organizacin del Caquet, Amazonas y Putumayo ORUCAPU-
Consejo Regional Indgena del Medio Amazonas CRIMA
Confederacin Indgena del Alto Amazonas COIDAM
Asociacin de Cabildos Indgenas del Trapecio Amaznico ACITAM
Asociacin de Capitanes Indgenas del Mirit - Amazonas ACIMA
Autoridades Indgenas de la Pradera - Amazonas AIPEA
Asociacin de Cabildos Indgenas del Resguardo Yaigoje Apoporis
ACIYA
Cabildo Indgena Mayor de Tarapac CIMTAR
Organizacin Zonal Indgena de la Pedrera y Mirit, Amazonas
OZIPEMA
Organizacin Indgena de la Amazonia -ASCAINCA
Asociacin de Autoridades Indgenas de Tarapac, Amazonas
ASOAINTAM-
Regin
Nororiental
Asociacin de Autoridades Tradicionales y Cabildos U'wa -ASOU'WA
Consejo Regional Indgena de Arauca CRIA
Organizacin Regional Indgena del Casanare ORIC-
Regin
Caribe
Asociacin de Autoridades y Cabildos Indgenas Wayuu del Sur de la
Guajira - AASIWASUG
Organizacin Wiwa Yugumaiun Bunkuanarrua Tayrona OWYBT
Organizacin Zonal Indgena Wayu del Sur de la Guajira -OZIWASUG
Organizacin Indgena Wayu Painwashi
Asociacin Waya Wayu
Organizacin Indgena Kankuama OIK
Organizacin Regional Indgena del Perij ORIPE
Resguardo de Sokorpa -
Resguardo El Coso -
Cabildo Mayor Embera Cato del Ro Verde y Sin -
Cabildo Mayor Zen de San Andres de Sotavento -
Cabildo Mayor Chimila de Isa Oristunna -
Cabildo Kogu del Cesar -
Asociacin de Cabildos Embera Catos del Alto San Jorge

5
En los departamentos de Vaups, Guaina, Vichada y Amazonas, todos parte de la Orinoqua y la
Amazona, el nmero de indgenas es menor pero corresponden a la mitad de la poblacin total del
departamento.
Cabildo Mayor Embera Katio del Alto Sinu -CAMAEMKA- -Autoridad
Tradicional Yukpa
Autoridad Comunidad Chimila
Cabildo Mokana del Atlntico
Organizacin Wiwa Yugunaiun Bunkuanarrua Tayrona -OWTYB- -
Organizacin Wayu Alaulayu -
Organizacin Wayu PAINWASHI
Regin
Occidental
Organizacin Indgena de Antioquia -OIA-
Consejo Regional Indgena del Cauca CRIC
Asociacin de Cabildos Indgenas del Norte del Cauca ACIN
Asociacin de Cabildos Indgenas del Tolima ASOCRIT
Consejo Regional Indgena del Tolima CRIT
Consejo Regional Indgena de Huila CRIHU
Organizacin Regional Indgena del Valle del Cauca ORIVAC Consejo
Regional Indgena de Caldas CRIDEC
Organizacin Regional Embera - Wounaan -OREWA
Unidad Indgena del Pueblo AWA
Organizacin Regional Indgena Eperara Siapidara ORIES
Cabildo Mayor Yanacona
Consejo Regional Indgena de Risaralda CRIR
Organizacin indigena del Quindio ORIQUIN
Unidad Indgena del Pueblo Awa UNIPA
Cabildo Mayor Indgena de Pueblo Rico
Cabildo Indgena de Cagun Dujos Tamas
Cabildo Mayor Indgena de la zona del Bajo Atrato CAMIZBA
Organizacin Regional Embera Wounan del Choco OREWA
Asociacin de Cabildos Eperara Siapidara de Nario ACIESNA
Cabildo Mayor Awa de Ricaurte CAMAWARI-
Regin del
Orinoco
Consejo Regional Indgena del Vaups CRIVA
Organizacin Regional Indgena del Meta UNUMA
Consejo Regional Indgena del Guaina CRIGUAI
Consejo Regional Indgena del Guaviare
Consejo Regional Indgena del Vichada
Unin de Indgenas de Guaina y Vichada
Consejo Regional Indgena del Orteguaza y Medio Caquet CRIOMC
Fuente: (Departamento Nacional de Planeacin - Accin Social, 2010)

Vemos entonces que el asociacionismo indgena es fuerte en Colombia, en todas las
regiones y a nivel nacional, pero tambin caben preguntas sobre las capacidades
de interaccin y cooperacin entre tan diversos movimientos. La lucha de
intereses y las mismas barreras culturales entre un pueblo y otro implica un riesgo
de duplicidad de funciones y de luchas de intereses que podran debilitar las
acciones de los movimientos indigenistas.
Ahora, la nueva LOOT podra convertirse en un mecanismo formal que permita
organizar los intereses comunes de los distintos movimientos indgenas, puesto
que lograra una mayor claridad jurdica en trminos de interaccin con otros
actores sociales. Lgicamente, siendo un movimiento tan diverso en sus
costumbres, su poblacin y sus territorios, dichas posibilidades dependen a su vez
de una mirada atenta a cada entidad en particular, as como a los actores sociales
que entran en escena de dichos pueblos y de sus regiones geogrficas. An as,
gracias al nuevo andamiaje institucional, las perspectivas pueden ser muy
positivas para la adopcin de modelos colaborativos de desarrollo en los
territorios indgenas colombianos.

Trabajos citados

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