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LEYES ADMINISTRATIVAS

LEYES ADMINISTRATIVAS
20ª edición
Edición preparada por
Luis MARTI´N REBOLLO
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad de Cantabria

20ª edición, cerrada a 24 de julio de 2014

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© 2014 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Luis Martín Rebollo]
Editorial Aranzadi, SA
Camino de Galar, 15
31190 Cizur Menor (Navarra)
ISBN: 978-84-9059-122-2
Depósito Legal: NA 1206/2014
Printed in Spain. Impreso en España
Fotocomposición: Editorial Aranzadi, SA
Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL
Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11
31013 - Pamplona

SUMARIO

Página

ABREVIATURAS .................................................................................................................................

21

PRÓLOGO.............................................................................................................................................

25

INTRODUCCIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO Y GUÍA PARA SU ESTUDIO...............

29

I.

II.

Estudiar en la Universidad. una pincelada sobre la institución universitaria, sus
orígenes y regulación actual........................................................................................
1. Los orígenes de la Universidad y su evolución posterior.................................
A. La Universidad hasta el siglo XX .............................................................
B. La Universidad española del siglo XX .....................................................
a. La Ley de Ordenación Universitaria de 1943....................................
b. La Ley General de Educación de 1970..............................................
c. La Ley de Reforma Universitaria de 1983 ........................................
d. La situación actual: la Ley de Universidades de 2001 y la reforma
de 2007. Una nota sobre el llamado proceso de Bolonia..................
2. El número de Universidades: las fechas de creación .......................................
3. Símbolos y tradiciones universitarias ................................................................
4. La regulación vigente. Aspectos fundamentales ................................................
A. Una nota sobre la autonomía universitaria................................................
B. La organización básica...............................................................................
C. La financiación de la Universidad.............................................................
D. El régimen del profesorado........................................................................
a. Tipos de Profesores.............................................................................
b. En especial, la selección del profesorado. Historia de una regulación
inestable...............................................................................................
5. Una reflexión sobre las funciones de la Universidad........................................
6. Un pequeño diccionario universitario para saber orientarse...........................
Sobre el derecho y la formación de los juristas.........................................................
1. Introducción ........................................................................................................
2. Una pregunta clave: para qué sirve el Derecho. Sobre el Derecho como objeto
de conocimiento ..................................................................................................
3. Sobre el Derecho como realidad cultural..........................................................
4. El Derecho como realidad política ....................................................................
5. El Derecho como lenguaje .................................................................................
6. El Derecho como técnica....................................................................................
7. El Derecho como instrumento de control del Poder.........................................
8. Sobre la formación de los juristas .....................................................................

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SUMARIO
Página

III.

IV.

V.

8

Significado general, presupuestos constitucionales y contenidos básicos del Derecho Administrativo (I). Breve referencia a la organización del Estado en la Constitución española de 1978..............................................................................................
1. El Derecho Administrativo como Derecho de la Administración.....................
2. El Derecho Administrativo como Derecho Constitucional de lo concreto. El
Estado de Derecho como presupuesto. Qué es y qué no es el Estado de Derecho .......................................................................................................................
3. Sobre los caracteres básicos del Estado español ..............................................
A. Un Estado social y democrático de Derecho ............................................
B. Un Estado monárquico...............................................................................
C. Un Estado de estructura parlamentaria......................................................
D. Un Estado descentralizado.........................................................................
E. Un Estado de economía de mercado.........................................................
F. Un Estado europeo.....................................................................................
4. Excurso. Los Poderes del Estado: una visión general......................................
A. El Poder Legislativo...................................................................................
B. El Poder Ejecutivo .....................................................................................
C. El Poder Judicial ........................................................................................
D. La Organización territorial.........................................................................
E. Final............................................................................................................
Significado general y contenidos básicos del Derecho Administrativo (II) ..............
1. Sobre las Administraciones Públicas y su significado. Principios constitucionales sobre la Administración............................................................................
2. La pluralidad de Administraciones Públicas.....................................................
A. La Administración General del Estado .....................................................
B. Las Administraciones autonómicas ...........................................................
C. Las Administraciones Locales ...................................................................
D. La Administración Institucional o Instrumental........................................
E. Final............................................................................................................
3. Sobre el Derecho Administrativo y sus contenidos básicos. Las relaciones
que regula el Derecho Administrativo. En especial, las relaciones con los
particulares .........................................................................................................
4. Caracteres esenciales del Derecho Administrativo: el equilibrio entre privilegios y garantías ..................................................................................................
5. Sobre los límites de aplicación del Derecho Administrativo ............................
6. Derecho Administrativo General y Derecho Administrativo especial. Una división convencional.............................................................................................
El sistema de fuentes del Derecho: esquema general ................................................
1. Sobre el Ordenamiento Jurídico y sus caracteres .............................................
2. Esquema general del Ordenamiento Jurídico....................................................
3. Sobre los principios generales del Derecho ......................................................
4. La interpretación y aplicación del Ordenamiento.............................................
5. La Constitución de 1978: elaboración, significado e incidencia en el Ordenamiento jurídico general (remisión).....................................................................
6. Sobre los Tratados y el Derecho de la Unión Europea (remisión) ..................
7. Otras fuentes del Derecho ..................................................................................
A. La Ley y sus diversas formas....................................................................
a. Clases de Leyes. En especial, las Leyes orgánicas............................
B. Normas jurídicas con rango y valor de Ley .............................................

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SUMARIO
Página

a. Los Decretos-Leyes.............................................................................
b. Los Decretos legislativos: Textos Articulados y Textos Refundidos
La deslegalización......................................................................................
Sobre el reglamento y su problemática .....................................................
a. Concepto y clases de reglamentos......................................................
b. La distinción entre reglamentos y actos administrativos: consecuencias.......................................................................................................
c. Los reglamentos ilegales: la nulidad como sanción de los reglamentos ilegales...........................................................................................
d. El control de los reglamentos ilegales: en especial, la impugnación
de reglamentos y sus clases. Referencia a la cuestión de ilegalidad

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127

Las Administraciones públicas y su organización básica ..........................................
1. La Administración General del Estado..............................................................
A. Administración Central ..............................................................................
B. Administración periférica...........................................................................
C. Administración del Estado en el exterior..................................................
2. Las Administraciones Autonómicas....................................................................
3. Las Entidades locales .........................................................................................
A. El Municipio...............................................................................................
B. La Provincia ...............................................................................................
C. Otras entidades locales...............................................................................
4. La Administración Institucional o instrumental ................................................
A. Organismos Autónomos.............................................................................
B. Entidades gestoras de la Seguridad Social................................................
C. Entidades Públicas Empresariales..............................................................
D. Agencias Estatales......................................................................................
E. Otros entes públicos con régimen especial ...............................................
F. Fundaciones Públicas .................................................................................
G. Sociedades mercantiles públicas................................................................
5. Las llamadas Administraciones independientes ................................................
6. Una referencia los Organismos reguladores .....................................................
7. La Administración corporativa ..........................................................................

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154

C.
D.

VI.

VII. Las administraciones públicas ante el Ordenamiento jurídico: sobre la actividad de
las Administraciones públicas. Una nota sobre los actos administrativos ................
1. Cuestiones generales previas .............................................................................
A. Las potestades y privilegios de la Administración en la esencia del Derecho Administrativo. Su finalidad y fundamento .......................................
B. En particular, el privilegio de la autotutela. Los potenciales conflictos
entre la Administración y los Tribunales como consecuencia de la autotutela ...........................................................................................................
C. Tipos de potestades: potestades regladas y potestades discrecionales. El
problema del control de la discrecionalidad .............................................
2. La Ley 30/1992: significado general y contenidos básicos ..............................
3. Breve referencia al procedimiento administrativo.............................................
A. Los interesados en el procedimiento. Derechos de los interesados .........
B. Términos y plazos: su cómputo.................................................................
4. Los actos administrativos: concepto ..................................................................

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9

SUMARIO
Página

A.

5.

6.

7.
8.

Sobre las distintas clases de actos y sus consecuencias jurídicas concretas................................................................................................................
B. En particular, actos que ponen fin a la vía administrativa y actos que no
ponen fin a la vía administrativa ...............................................................
Sobre la dinámica del acto administrativo ........................................................
A. Eficacia de los actos administrativos. En especial, la notificación ..........
B. Suspensión de la eficacia de los actos administrativos.............................
C. La obligación de resolver y el problema de la inactividad de la Administración: silencio administrativo y resoluciones tardías .............................
D. Vicios de los actos administrativos: nulidad y anulabilidad.....................
E. Ejecución forzosa de los actos. Medios de ejecución ..............................
F. La revocación de los actos administrativos: la revisión de oficio y los
recursos administrativos (remisión)...........................................................
Los recursos administrativos ..............................................................................
A. Planteamiento general. Características de los recursos administrativos...
B. Principales tipos de recursos administrativos y su régimen jurídico: el
recurso de alzada y el recurso de reposición ............................................
C. Otros recursos: el recurso extraordinario de revisión ...............................
D. Referencia a las reclamaciones económico-administrativas .....................
E. Otros supuestos de recursos administrativos.............................................
F. Las reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y laborales ...
Recapitulación.....................................................................................................
Una breve referencia a la actividad bilateral de la Administración: el régimen
de los contratos administrativos ........................................................................
A. Introducción................................................................................................
B. Contratos administrativos y contratos privados: criterios de delimitación
y consecuencias. Derecho aplicable y jurisdicción competente. Los actos
separables ...................................................................................................
C. Sobre el contenido de la Ley de Contratos del Sector Público: aspectos
generales .....................................................................................................

VIII. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas: planteamiento
general..........................................................................................................................
1. Planteamiento general. El sistema español de responsabilidad patrimonial de
las Administraciones públicas ............................................................................
2. Evolución general y situación actual. Las novedades de la Ley 30/1992 .......
3. Las notas y características esenciales del sistema español de responsabilidad
de las Administraciones Públicas ......................................................................
A. La responsabilidad objetiva. Sobre algunas confusas conclusiones desde
algunas dudosas interpretaciones. Una propuesta .....................................
B. Caracteres del daño ....................................................................................
C. La imputación y sus criterios ....................................................................
D. La relación de causalidad ..........................................................................
E. La pretensión de una reparación integral ..................................................
F. La acción de responsabilidad: el procedimiento de exigencia de la responsabilidad................................................................................................
G. La acción de regreso ..................................................................................
4. Referencia a la responsabilidad de concesionarios y contratistas ...................
5. La responsabilidad del Poder Judicial (remisión) ............................................
6. Reflexiones finales...............................................................................................
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203
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207
207

SUMARIO
Página

IX.

X.

XI.

El control de las Administraciones públicas: la jurisdicción contencioso-administrativa como instrumento de control y garantía..............................................................
1. Introducción. La jurisdicción contencioso-administrativa como instrumento
de control y garantía ..........................................................................................
2. Breve evolución histórica ...................................................................................
A. De los orígenes del contencioso a la ley de 1956 ....................................
B. De la ley de 1956 a la ley de 1998...........................................................
3. La ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosoadministrativa y sus principales características. Referencia al funcionamiento
del sistema jurisdiccional ...................................................................................
A. Dónde se puede recurrir: la planta de la jurisdicción y el reparto de
competencias entre los distintos órganos ..................................................
B. Quién puede recurrir: las partes (legitimación procesal y otros requisitos)
C. Qué se puede recurrir: el objeto del recurso y las pretensiones de las
partes...........................................................................................................
D. Cómo se puede recurrir: procedimiento ordinario y procedimiento abreviado. Referencia a otros procedimientos especiales................................
E. Medidas cautelares .....................................................................................
F. Recursos contra las sentencias: el recurso de apelación y el recurso de
casación ......................................................................................................
G. La ejecución de sentencias ........................................................................
4. Síntesis de las novedades más importantes de la Ley Jurisdiccional de 1998
5. La dimensión sociológica de la jurisdicción contencioso-administrativa ........
6. Reflexiones finales...............................................................................................
Recapitulación: treinta y cinco años de Derecho Administrativo postconstitucional.
Los cambios producidos..............................................................................................
1. Los principales cambios producidos..................................................................
A. La construcción del Estado de Derecho....................................................
B. La monarquía parlamentaria ......................................................................
C. La estructura parlamentaria del Estado .....................................................
D. La descentralización política......................................................................
E. La integración europea y su incidencia en el Derecho interno ................
F. El modelo económico ................................................................................
G. La eclosión normativa. Especial referencia a la evolución de la normativa básica del Derecho Administrativo ....................................................
2. Un cambio de tendencia: del servicio público a la liberalización...................
A. Introducción................................................................................................
B. Sobre el concepto tradicional de servicio público y su crisis. Acerca del
concepto de privatización ..........................................................................
C. La nueva concepción del servicio público y los servicios de interés económico general. Las liberalizaciones.........................................................
3. Final ....................................................................................................................

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251

Breve biobibliografía de algunos de los grandes administrativistas españoles.........
1. Los iniciadores....................................................................................................
2. Referencia a algunos autores de la primera mitad del siglo XX......................
3. La llamada «generación de la RAP». Sus sucesivos discípulos .......................

252
252
254
255

XII. Medios instrumentales para el estudio del Derecho Administrativo .........................
1. Fuentes normativas.............................................................................................
2. Fuentes jurisprudenciales...................................................................................

266
266
267
11

SUMARIO
Página

3.
4.
5.

Fuentes doctrinales: las Revistas científicas .....................................................
Páginas de información jurídica básica en internet .........................................
Guía de lectura de normas para el estudio de un Programa clásico de Derecho Administrativo..............................................................................................

268
271

XIII. Nota bibliográfica general ...........................................................................................
1. Los Manuales......................................................................................................
2. Bibliografía complementaria por sectores (una selección)...............................
A. Estudiar en la Universidad. Sobre la institución universitaria .................
B. Sobre el Derecho y la formación de los juristas.......................................
C. El sistema de fuentes del Derecho ............................................................
a. Constitución.........................................................................................
b. Derecho de la Unión Europea ............................................................
c. Otras fuentes normativas.....................................................................
D. La organización administrativa..................................................................
a. En general............................................................................................
b. La distribución territorial: las Comunidades Autónomas ..................
c. Las Entidades Locales.........................................................................
E. La actividad administrativa........................................................................
a. Los puntos de partida: privilegios y controles públicos ....................
b. Obras generales ...................................................................................
c. Actos y procedimiento ........................................................................
d. Contratos del sector público ...............................................................
F. La responsabilidad patrimonial de la Administración ..............................
G. La jurisdicción contencioso-administrativa como instrumento de control
y garantía....................................................................................................
H. Sobre el Derecho Administrativo: significado, historia y tendencias ......
a. Un poco de historia.............................................................................
b. Globalización, crisis económica y renovación del Derecho Administrativo...................................................................................................
c. Viejos temas y nuevas cuestiones: servicios públicos, servicios sociales, privatización y regulación .......................................................
d. Derechos fundamentales. Derechos económicos y sociales ..............
e. Miscelánea: temas generales variados................................................

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288
288

I. CONSTITUCIÓN Y TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
§1

12

Estudio Preliminar: La Constitución de 1978: elaboración, significado e incidencia en el
Ordenamiento Jurídico General.............................................................................................

293

I.

Introducción: La elaboración de la Constitución de 1978 .........................................
1. Las elecciones de 1977 y la apertura del proceso constituyente .....................
2. La tramitación parlamentaria. En especial, la Ponencia constitucional .........
3. Las dificultades del proceso para una Constitución de consenso ....................
4. La enseñanza y defensa de la Constitución.......................................................
5. Estructura y contenido de la Constitución de 1978. En especial, la organización territorial del Estado ..................................................................................

293
293
295
296
297

II.

Los significados de la Constitución ............................................................................
1. Significación política ..........................................................................................
2. Significación jurídica..........................................................................................

303
305
306

297

SUMARIO
Página

III.

La supralegalidad de la constitución y el sistema de fuentes del Derecho...............
1. La pluralidad del Ordenamiento jurídico ..........................................................
2. Referencia al sistema de fuentes del Derecho derivado de la Constitución ....
3. La supralegalidad material de la Constitución y el papel del Tribunal Constitucional................................................................................................................

307
307
308

IV.

Aplicación directa de la Constitución.........................................................................

311

V.

El papel de los distintos poderes públicos contemplados en la Constitución ...........
1. La Cortes Generales: Congreso y Senado.........................................................
2. El Poder Judicial y el Tribunal Constitucional.................................................
3. El Gobierno y las Administraciones Públicas ...................................................

311
312
313
316

VI.

Epilogo y recapitulación a los 35 años de vigencia del texto constitucional (19782013) ............................................................................................................................

319

§2
§3

VII. Nota bibliográfica ........................................................................................................
Constitución Española de 27 diciembre 1978.......................................................................
Ley Orgánica 2/1979, de 3 octubre. Tribunal Constitucional ..............................................

326
327
441

§4

Estudio Preliminar sobre los Tratados, el Derecho y las Instituciones Europeas ...............

483

I.

Introducción .................................................................................................................

483

II.

Los orígenes de la Unión Europea .............................................................................

485

III.

De Roma a Lisboa pasando por Maastricht. Algunos hitos destacados en la evolución de la actual Unión Europea.................................................................................
1. De las primeras ampliaciones a la adhesión de España ..................................
2. 1986: el Acta Única Europea.............................................................................
3. 1992: Maastricht y el Tratado de la Unión Europea........................................
4. 1997: el Tratado de Amsterdam.........................................................................
5. 2001: el Tratado de Niza....................................................................................
6. 2003-2007: de 15 a 27 (y 28 en 2013). La gran ampliación al Este ..............
7. 2004-2007. De la fracasada «Constitución para Europa» al vigente Tratado
de Lisboa.............................................................................................................
8. 2009: el Tratado de Lisboa ................................................................................
9. Realizaciones del presente y perspectivas de futuro .........................................

310

II. UNIÓN EUROPEA

IV.

§5

489
490
492
494
497
498
499
500
503
503

Los actuales Tratados de la Unión Europea y de funcionamiento de la Unión Europea: contenido y estructura fundamental ....................................................................
1. El Tratado de la Unión Europea (TUE) ............................................................
2. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) .........................

507
507
509

V.

Las instituciones de la Unión Europea .......................................................................

511

VI.

Breve referencia a las libertades básicas y a las políticas comunitarias contempladas
en el TFUE ..................................................................................................................

523

VII. Sobre el Derecho comunitario y su significado para el Derecho interno..................
1. Las relaciones entre el Derecho de la UE y el Ordenamiento español ...........
2. Aplicación del Derecho Europeo y su control...................................................

533
534
534

VIII. Acerca de esta edición.................................................................................................

538

IX. Nota bibliográfica ........................................................................................................
Tratado de 7 febrero 1992, ratificado por Instrumento de 13 diciembre 2007. Tratado de
la Unión Europea (TUE) .......................................................................................................

538
539
13

SUMARIO
Página

§6
§7

Tratado de 25 marzo 1957, ratificado por Instrumento de 13 diciembre 2007. Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).....................................................................
Acuerdo de 7 diciembre 2000. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
(Versión consolidada subsiguiente al Tratado de Lisboa) ....................................................

561
649

III. ORGANIZACIÓN Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
A) Normativa básica común

§ 15

Ley 30/1992, de 26 noviembre. Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ..................................................................
Ley 11/2007, de 22 junio. Acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos
Ley 19/2013, de 9 diciembre. Transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno..................................................................................................................................
Real Decreto 772/1999, de 7 mayo. Normativa sobre presentación de escritos y solicitudes
ante la Administración General del Estado, expedición de copias y devolución de documentos ....................................................................................................................................
Real Decreto 1398/1993, de 4 agosto. Reglamento del procedimiento para el ejercicio de
la potestad sancionadora ........................................................................................................
Real Decreto 429/1993, de 26 marzo. Reglamento de los procedimientos en materia de
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas............................................
Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 noviembre. Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público ............................................................................................................
Ley 38/2003, de 17 noviembre. Ley General de Subvenciones ..........................................

§ 16

Ley Orgánica 3/1980, de 22 abril. Ley del Consejo de Estado ...........................................

§ 17

Esquema de la Administración General del Estado y de la estructura orgánica básica de
los diferentes MinisteriosEstudio preliminar ........................................................................

1085

I.

La organización de la Administración General del Estado: Esquema general .........

1085

II.

Estructura orgánica básica de los diferentes ministerios............................................
0. Presidencia del Gobierno ...................................................................................
1. Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.........................................
2. Ministerio de Justicia .........................................................................................
3. Ministerio de Defensa.........................................................................................
4. Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.......................................
5. Ministerio del Interior ........................................................................................
6. Ministerio de Fomento........................................................................................
7. Ministerio de Educación, Cultura y Deporte ....................................................
8. Ministerio de Empleo y Seguridad Social .........................................................
9. Ministerio de Industria, Energía y Turismo.......................................................
10. Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente ............................
11. Ministerio de la Presidencia ..............................................................................
12. Ministerio de Economía y Competitividad ........................................................
13. Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad ......................................

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1100
1101
1103

III.

La Administración Institucional: Entes públicos instrumentales ...............................
1. Organismos Autónomos ......................................................................................
2. Entidades gestoras de la Seguridad Social .......................................................

1104
1104
1105

§8
§9
§ 10
§ 11

§ 12
§ 13
§ 14

677
789
805
825
835
845
853
1017

B) Administración consultiva
1073

C) Gobierno y Administración General del Estado

14

SUMARIO
Página

3.
4.
5.
6.
7.

Entidades Públicas Empresariales .....................................................................
Agencias Estatales ..............................................................................................
Otros entes públicos con régimen especial........................................................
Fundaciones Públicas.........................................................................................
Sociedades mercantiles públicas ........................................................................

1105
1106
1106
1107
1108

Las llamadas Administraciones independientes .........................................................

1108

V.
Una referencia los organismos reguladores................................................................
Ley 50/1997, de 27 noviembre. Ley de Organización, competencia y funcionamiento del
Gobierno.................................................................................................................................
Ley 6/1997, de 14 abril. Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración
General del Estado.................................................................................................................
Ley 28/2006, de 18 julio. Ley de Agencias estatales para la mejora de los servicios
públicos ..................................................................................................................................

1109

IV.
§ 18
§ 19
§ 20

1111
1129
1167

D) Comunidades autónomas
§ 21

Estudio preliminar. La distribución territorial del Poder: las Comunidades Autónomas....

1181

I.

Introducción .................................................................................................................

1181

II.

Orígenes, gestación y evolución del sistema autonómico español: de los Pactos de
1981 a la STC 31/2010 sobre el Estatuto de Cataluña ..............................................
1. Los orígenes del sistema autonómico ................................................................
2. Las vías de acceso a la autonomía y sus consecuencias iniciales. ..................
3. Los Pactos autonómicos de 1981 y la puesta en marcha del sistema..............
4. Los Pactos de 1992 y la ampliación competencial ...........................................
5. La evolución posterior........................................................................................
6. Las reformas estatutarias de los primeros años del siglo XXI .........................
7. La STC 247/2007, de 12 diciembre, sobre el Estatuto de la Comunidad Valenciana....................................................................................................................
8. La STC 31/2010, de 28 junio, sobre el Estatuto de Cataluña..........................
9. Recapitulación.....................................................................................................

III.

1182
1182
1182
1185
1186
1187
1189
1190
1196
1203

La distribución de competencias: una aproximación esquemática ............................
1. Las competencias exclusivas ..............................................................................
2. Las competencias compartidas. Técnicas de compartición: en especial, concepto y características de la legislación básica estatal....................................
3. Esquema general de los ámbitos competenciales..............................................
4. Una referencia a los traspasos de funciones y servicios ..................................
5. El cierre del sistema competencial: las competencias residuales, la cláusula
de supletoriedad y la atribución extraestatutaria de competencias autonómicas .......................................................................................................................

1203
1203

IV.

La organización administrativa de las Comunidades Autónomas .............................

1207

V.

Referencia a la actividad administrativa de las Comunidades Autonómas...............

1209

VI.

Una nota sobre el empleo público autonómico..........................................................
1. Introducción: las previsiones constitucionales, la competencia legislativa autonómica y el problema de los traspasos de funcionarios en los momentos
fundacionales ......................................................................................................
2. La situación de los funcionarios transferidos ...................................................
3. El problema de la estabilización del personal interino y contratado ..............
4. La movilidad del personal..................................................................................
5. Legislación autonómica vigente en materia de función pública.......................

1209

1204
1205
1206
1206

1209
1212
1212
1213
1214
15

SUMARIO
Página

§ 22

VII. La financiación de las Comunidades Autónomas.......................................................
1. Previsiones constitucionales y antecedentes de la situación actual .................
2. Las reformas de 2009 y la situación actual ......................................................

1214
1214
1218

VIII. Estatutos de Autonomía y normas institucionales de las Comunidades Autónomas:
una relación..................................................................................................................

1221

IX. Nota Bibliográfica........................................................................................................
Ley 12/1983, de 14 octubre. Ley del Proceso Autonómico.................................................

1228
1229

E) Administración Local

§ 27

Carta Europea de Autonomía Local, de 15 octubre 1985 ...................................................
Ley 7/1985, de 2 abril. Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local .........................
Ley 27/2013, de 27 diciembre. Ley de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (disps. adics. 1 a 17 y disps. transits. 1 a 11) ....................................................
Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril. Texto Refundido de las Disposiciones
Legales vigentes en materia de Régimen Local ...................................................................
Real Decreto 2568/1986, de 28 noviembre. Reglamento de Organización, Funcionamiento
y Régimen Jurídico de las Entidades Locales ......................................................................
Decreto de 17 junio 1955. Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales ..........

§ 28

Ley 2/1974, de 13 febrero. Ley de Colegios Profesionales .................................................

§ 23
§ 24.1
§ 24.2
§ 25
§ 26

1239
1245
1383
1391
1427
1481

F) Administración corporativa
1511

IV GARANTÍAS DEL CIUDADANO Y CONTROL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
§
§
§
§

29
30
31
32

Ley Orgánica 6/1985, de 1 julio. Ley del Poder Judicial (fragmento)................................
Ley 29/1998, de 13 julio. Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
Ley Orgánica 2/1987, de 18 mayo. Ley Orgánica de Conflictos Jurisdiccionales..............
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 noviembre 1950...................................................................

1525
1581
1687
1695

V. EMPLEO PÚBLICO
§ 33

16

Estudio Preliminar. Sobre el empleo público y las políticas de personal.–La normativa
general sobre el empleo público: antecedentes y situación actual.–El contenido de la ley
7/2007: una visión general ....................................................................................................

1763

I.

Introducción .................................................................................................................

1763

II.

La normativa general sobre el empleo público: Antecedentes y situación actual ....
1. Breve evolución histórica: del Estatuto de Bravo Murillo a la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 .....................................................................
2. La Ley 30/1984, de Medidas para la función pública y las demás normas
estatales de aplicación general ..........................................................................
3. La STC 99/1987 y la Ley 23/1988, de reforma de la Ley 30/1984..................
4. Sobre la posición y el carácter de la aún parcialmente vigente Ley de funcionarios civiles del Estado de 1964 ......................................................................
5. La Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto del Empleado Público ................

1765

III.

El modelo de función pública en la primera legislación postconstitucional.............
1. Referencia a los modelos teóricos......................................................................
2. El modelo de función pública en la Ley 30/1984: una reflexión crítica ..........
3. Los mecanismos del modelo organizativo de la legislación básica de 1984 ...

1776
1776
1778
1779

IV.

El contenido de la Ley 7/2007, del Estatuto del Empleado Público: Una visión
general..........................................................................................................................

1784

1765
1769
1770
1770
1771

SUMARIO
Página

V.

VI.

§ 34
§ 35
§ 36
§ 37
§ 38

§ 39

Régimen Jurídico General de la Función Pública antes y después de la Ley 7/2007,
de 12 de abril...............................................................................................................
1. Introducción ........................................................................................................
2. Ámbito de aplicación y clases de empleo público.............................................
3. Órganos superiores y de gestión en materia de personal.................................
4. El Registro de Personal......................................................................................
5. Estructura y organización de la Función pública: Grupos, Cuerpos, Plantillas
y Relaciones de puestos de trabajo....................................................................
6. La Oferta de empleo público y los sistemas de selección del personal: convocatorias, pruebas y tribunales ............................................................................
7. La selección de funcionarios mediante el sistema de promoción interna........
8. Adquisición de la condición de funcionario. Formación posterior ..................
9. Provisión de puestos de trabajo: sistemas de provisión ...................................
10. Carrera administrativa: promoción profesional y movilidad de los funcionarios.......................................................................................................................
11. Situaciones de los funcionarios..........................................................................
12. Incompatibilidades..............................................................................................
13. Derechos y deberes .............................................................................................
14. Asociación y Participación.................................................................................
15. Sistema de retribuciones.....................................................................................
16. Seguridad Social .................................................................................................
17. Régimen disciplinario .........................................................................................
18. Pérdida de la condición de funcionario ............................................................

1786
1786
1786
1788
1789
1789
1792
1797
1800
1800
1803
1805
1806
1807
1810
1811
1812
1812
1814

Desarrollo y evolución de la función pública autonómica ........................................
1. Las previsiones del texto constitucional y de los Estatutos de Autonomía de
las Comunidades Autónomas..............................................................................
2. Una referencia a los traspasos de funcionarios: problemas específicos ..........
3. La Ley 12/1983, del Proceso Autonómico .........................................................
4. La situación de los funcionarios transferidos ...................................................
5. La estabilización del personal interino y contratado........................................
6. La movilidad del personal..................................................................................
7. Legislación autonómica vigente .........................................................................

1816

VII. Referencia a la normativa propia de algunos funcionarios especiales ......................
1. Los funcionarios locales.....................................................................................
2. Referencia a otros funcionarios públicos...........................................................

1822
1822
1825

VIII. La realidad del empleo público: El número y distribución de los funcionarios .......
Ley 7/2007, de 12 abril. Estatuto Básico del Empleado Público ........................................
Decreto 315/1964, de 7 febrero. Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del
Estado .....................................................................................................................................
Ley 30/1984, de 2 agosto. Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública.........
Ley 53/1984, de 26 diciembre. Ley de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las
Administraciones Públicas.....................................................................................................
Real Decreto 364/1995, de 10 marzo. Reglamento General de Ingreso del Personal al
Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo
y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del
Estado .....................................................................................................................................
Real Decreto 365/1995, de 10 marzo. Reglamento de Situaciones Administrativas de los
Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado...........................................

1826
1831

1816
1816
1817
1818
1819
1820
1820

1895
1907
1943

1953
1977
17

SUMARIO
Página

§ 40

Real Decreto 33/1986, de 10 enero. Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado ................................................................................

1987

VI PROPIEDADES PÚBLICAS
§
§
§
§
§
§

41
42
43
44
45
46

§ 47
§
§
§
§
§
§

48
49
50.1
50.2
51
52

Ley 33/2003, de 3 noviembre. Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas.......
Real Decreto 1372/1986, de 13 junio. Reglamento de Bienes de las Entidades Locales...
Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 julio. Texto refundido de la Ley de Aguas .........
Ley 10/2001, de 5 julio. Ley del Plan Hidrológico Nacional..............................................
Ley 22/1988, de 28 julio. Ley de Costas..............................................................................
Ley 2/2013, de 29 mayo. De Protección y uso sostenible del litoral, y de modificación
de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas........................................................................
Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 septiembre. Aprueba el Texto Refundido de la Ley
de Puertos del Estado y de la Marina Mercante...................................................................
Ley 25/1988, de 29 julio. Ley de Carreteras........................................................................
Ley 3/1995, de 23 marzo. Ley de Vías Pecuarias................................................................
Ley 22/1973, de 21 julio. Ley de Minas ..............................................................................
Ley 54/1980, de 5 noviembre. Modifica la Ley de Minas...................................................
Ley 34/1998, de 7 octubre. Ley del Sector de Hidrocarburos.............................................
Ley 43/2003, de 21 noviembre. Ley de Montes...................................................................

2001
2077
2101
2169
2183
2247
2253
2357
2375
2385
2419
2423
2435

VII EXPROPIACIÓN FORZOSA
§ 53
§ 54

Ley de 16 diciembre 1954. Ley de Expropiación Forzosa ..................................................
Decreto de 26 abril 1957. Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa.......................

2475
2519

VIII. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
§ 55

Estudio preliminar. Sobre la actual situación del Derecho Urbanístico español desde la
perspectiva de sus fuentes normativas. Urbanismo y Derecho: el fenómeno urbano como
objeto de consideración jurídica. Evolución histórica: de la Ley del Suelo de 1956 a la
Ley de Suelo de 2008 (con referencia a la normativa autonómica existente).....................
I.
II.
III.

IV.

18

2547

Introducción: sobre la actual situación del derecho urbanístico español desde la
perspectiva de sus fuentes normativas........................................................................

2547

Urbanismo y Derecho: El fenómeno urbano como objeto de consideración jurídica.
Referencias imprescindibles ........................................................................................

2552

Evolución histórica de la reciente normativa urbanística española ...........................
A. De las normas del siglo XIX a la Ley del Suelo de 1956.................................
B. De la Ley del Suelo de 1956 al Texto Refundido de 1976................................
C. Del Texto Refundido de 1976 al Texto Refundido de 1992...............................
D. Evolución posterior hasta la STC 61/1997........................................................
E. La STC 61/1997, de 20 marzo: referencia a sus contenidos básicos y a su
impacto en la normativa preexistente. La doctrina sobre los títulos competenciales y sobre la limitada eficacia del principio de supletoriedad del Derecho
estatal ..................................................................................................................
F. La STS de 25 junio 1997....................................................................................
G. La situación transitoria del Derecho Urbanístico hasta la Ley 6/1998, de 13
abril .....................................................................................................................

2553
2553
2555
2558
2560

La Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones.....................
A. Principios inspiradores y contenido general .....................................................

2564
2564

2561
2563
2563

SUMARIO
Página

V.

La Ley 8/2007, de 28 mayo, de Suelo y el vigente Texto Refundido aprobado por
RD Legislativo 2/2008, de 20 junio (y su modificación por Ley 8/2013, de 26
junio)............................................................................................................................
A. Contenido general de la Ley ..............................................................................
B. El sistema de fuentes normativas resultante en materia urbanística tras la
STC 61/1997 y el TRLS/2008.............................................................................

2568
2568

Relación de la normativa autonómica existente .........................................................

2579

VII. Recapitulación sobre el sentido y la función del Derecho Urbanístico.....................

2581

VI.

VIII. El contenido básico tradicional del Derecho Urbanístico y su disponibilidad autonómica. Referencias normativas .....................................................................................
A. El planeamiento urbanístico: sus clases............................................................
B. El régimen de la propiedad del suelo: derechos y deberes ..............................
C. La ejecución del planeamiento: la urbanización...............................................
D. La intervención en la edificación y uso del suelo: licencias, órdenes de ejecución y declaración de ruina ...............................................................................
E. La protección de la legalidad urbanística: infracciones y sanciones ..............
F. Régimen jurídico: expropiaciones, valoraciones, responsabilidad, actos, acciones y recursos. Otros instrumentos urbanísticos ..........................................

2577

2584
2584
2588
2591
2593
2595
2597

IX. Final: Una mirada al futuro.........................................................................................
Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 junio. Texto refundido de la Ley de Suelo..........
Real Decreto 1492/2011, de 24 octubre. Reglamento de valoraciones de la Ley del Suelo
Ley 8/2013, de 26 junio. Ley de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas ........
Ley 16/1985, de 25 junio. Patrimonio Histórico Español....................................................
Ley 42/2007, de 13 diciembre. Ley del Patrimonio Natural y la Biodiversidad ................
Ley 5/2007, de 3 abril. Ley de la Red de Parques Nacionales............................................
Ley 16/2002, de 1 julio. Ley de Prevención y control integrados de la contaminación ....
Ley 21/2013, de 9 diciembre. Evaluación Ambiental .........................................................
Ley 27/2006, de 18 julio. Regula los derechos de acceso a la información, de participación
pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente .........................................
Ley Orgánica 1/1992, de 21 febrero. Protección de la Seguridad Ciudadana.....................
Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 marzo. Texto Articulado de la Ley de Seguridad
Vial .........................................................................................................................................

2597
2601
2645
2665
2683
2719
2721
2723
2725

I´NDICE ANALI´TICO ...........................................................................................................................

2785

§
§
§
§
§
§
§
§
§

56
57
58
59
60
61
62
63
64

§ 65
§ 66

2727
2729
2731

19

ABREVIATURAS

Admón.
Admones.
AEAT
AGE
ANECA
art.
BCE
BIMJ
BOA
BOCAN
BOCG
BOCM
BOCyL
BOE
BOJA
BON
BOPA
BOPV
CC
CC AA
CE
CECA
CEE
CEEA
CGPJ
CP
CSIC
D.
disp. adic.
disp. derog.
disp. final
disp. transit.
DLeg
Dley
DOC
DOCM
DOE
DOG
DOGC
DOGV
DOL
EA
EAAR
EAIB
ECTS
EURATOM
F.

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Administración
Administraciones
Agencia Estatal de Administración Tributaria
Administración General del Estado
Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación
artículo
Banco Central Europeo
Boletín de Información del Ministerio de Justicia
Boletín Oficial de Aragón
Boletín Oficial de la Comunidad de Canarias
Boletín Oficial de las Cortes Generales
Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid
Boletín Oficial de Castilla y León
Boletín Oficial del Estado
Boletín Oficial de la Junta de Andalucía
Boletín Oficial de Navarra
Boletín Oficial del Principado de Asturias
Boletín Oficial del País Vasco
Código Civil
Comunidades Autónomas
Constitución Española
Comunidad Económica del Carbón y del Acero
Comunidad Económica Europea
Comunidad Europea de la Energía Atómica
Consejo General del Poder Judicial
Código Penal
Consejo Superior de Investigaciones Científicas
Decreto
disposición adicional
disposición derogatoria
disposición final
disposición transitoria
Decreto Legislativo
Decreto-ley
Diario Oficial de las Comunidades Europeas serie «Comunicaciones e Informaciones»
Diario Oficial de Castilla-La Mancha
Diario Oficial de Extremadura
Diario Oficial de Galicia
Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña
Diario Oficial de la Generalitat Valenciana
Diario Oficial de las Comunidades Europeas serie «Legislación»
Estatuto de Autonomía
Estatuto de Autonomía de Aragón
Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares
European Credit Transfer System
Comunidad Europea de la Energía Atómica
Fundamento(s) jurídico(s)
21

ABREVIATURAS

FEDER
FEOGA
FSE
IG
IGAE
IME
IMSERSO
INAP
INI
INSALUD
INSS
IRPF
IVA
LAN
LARG
LBRL
LCAN
LCAT
LCEur
LCLM
LCM
LCSP
LCV
LCyL
LECiv
LECrim
LEF
LEXT
LG
LGP
LGT
LJCA
LNA
LO
LOAPA
LOCE
LOCJ
LODE
LOFAGE
LOPJ
LOREG
LOTC
LPA
LPAS
LPV
LRJAE
LRJ-PAC
LRU
MEDE
NDL
núm.
OM
PAC
PESC
RCL
RD
RDLeg
RDley
rect.
RNE
RJ
22

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Fondo Europeo de Desarrollo Regional
Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola
Fondo Social Europeo
Introducción General
Intervención General de la Administración del Estado
Instituto Monetario Europeo
Instituto de Migraciones y Servicios Sociales
Instituto Nacional de Administración Pública
Instituto Nacional de Industria
Instituto Nacional de la Salud
Instituto Nacional de Seguridad Social
Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
Impuesto sobre el Valor Añadido
Legislación de Andalucía (Aranzadi)
Legislación de Aragón (Aranzadi)
Ley de Bases del Régimen Local
Legislación de Canarias (Aranzadi)
Legislación de Cataluña (Aranzadi)
Legislación de las Comunidades Europeas (Aranzadi)
Legislación de Castilla-La Mancha (Aranzadi)
Legislación de la Comunidad de Madrid (Aranzadi)
Ley de Contratos del Sector Público
Legislación de la Comunidad Valenciana (Aranzadi)
Legislación de Castilla y León (Aranzadi)
Ley de Enjuiciamiento Civil
Ley de Enjuiciamiento Criminal
Ley de Expropiación Forzosa
Legislación de Extremadura (Aranzadi)
Legislación de Galicia (Aranzadi)
Ley General Presupuestaria
Ley General Tributaria
Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
Legislación de Navarra (Aranzadi)
Ley Orgánica
Ley Orgánica y de Armonización del Proceso Autonómico
Ley Orgánica del Consejo de Estado
Ley Orgánica de Conflictos Jurisdiccionales
Ley Orgánica reguladora del Derecho a la Educación
Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado
Ley Orgánica del Poder Judicial
Ley Orgánica del Régimen Electoral General
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
Ley de Procedimiento Administrativo
Legislación del Principado de Asturias (Aranzadi)
Legislación del País Vasco (Aranzadi)
Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado
Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común
Ley de Reforma Universitaria
Tratado Constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad
Nuevo Diccionario de Legislación (Aranzadi)
número
Orden Ministerial
Política Agrícola Común
Política Exterior y Seguridad Común
Repertorio Cronológico de Legislación (Aranzadi)
Real Decreto
Real Decreto Legislativo
Real Decreto-ley
rectificación
Radio Nacional de España
Repertorio de Jurisprudencia (Aranzadi)

ABREVIATURAS

RTC
RTVE
SEBC
SME
STC
STJCE
STS
TC
TCE
TCEE
TEAC
TEAL
TEAR
TECG
TEDH
TFUE
TJCE
TRLRC
TRLS
TRLS/2008
TS
TUE
TVE
UE
UEO
vc

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Repertorio Tribunal Constitucional (Aranzadi)
Radiotelevisión Española
Sistema Europeo de Bancos Centrales
Sistema Monetario Europeo
Sentencia(s) del Tribunal Constitucional
Sentencia(s) del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
Sentencia(s) del Tribunal Supremo
Tribunal Constitucional
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de 25 marzo 1957
Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea
Tribunal Económico-Administrativo Central
Tribunal Económico-Administrativo Local
Tribunal Económico-Administrativo Regional
Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión Económica y
Monetaria
Tribunal Europeo de Derechos Humanos
Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
Texto Refundido de la Legislación de Régimen Local
Texto Refundido de la Ley del Suelo
Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008
Tribunal Supremo
Tratado de la Unión Europea, de 7 febrero 1992
Televisión Española
Unión Europea
Unión Europea Occidental
versión consolidada
Nota
Concordancia

23

PRÓLOGO

(a la Vigésima Edición)
1. Un año más, con algunas novedades, se publica una nueva edición de esta obra en la que se
recopilan, anotan y comentan, debidamente actualizadas, todas las normas administrativas de carácter
fundamental. Una obra pensada para ayudar a los operadores jurídicosA orientarse en el enmarañado
bosque del cada día más complejo Ordenamiento jurídico y que, desde que se publicó por primera vez,
se ha ido consolidando poco a poco gracias a la generosa acogida que le han dispensado sus lectores.
A todos ellos quiero expresarles mi reconocimiento porque son ellos los que dan sentido al esfuerzo
empleado y, al mismo tiempo, alimentan la ilusión de un trabajo oscuro y continuado que, como digo,
pretende ser, ante todo, útil.
2. La finalidad última de esta obra es proporcionar al lector, actualizados, los textos principales
del Ordenamiento administrativo y, además, ayudarle a su mejor comprensión destacando problemas,
recogiendo doctrina jurisprudencial o datos de todo orden, pero en particular la doctrina constitucional
más destacada y las Sentencias del TS que, en recursos de casación para unificación de doctrina,
imponen una concreta interpretación sobre determinados preceptos controvertidos. Así, pues, junto a
los textos de las normas se mantienen también los complementos de otras ediciones anteriores (estudios
preliminares, datos diversos, series históricas del interés legal, datos de población, jurisprudencia sobre
España del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, etc.). En total, 66 parágrafos principales y un
número aún mayor de normas debidamente actualizadas.
Los parágrafos se ordenan sistemáticamente en 8 grandes bloques temáticos: Constitución y Tribunal
Constitucional; Unión Europea; Organización y Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas;
Garantías del Ciudadano y Control de la Administración; Empleo Público; Propiedades Públicas; Expropiación Forzosa; y Actividad administrativa, donde se incluye una selección de normas reguladoras de
distintos sectores de la actividad pública (Urbanismo, Patrimonio cultural, Medio Ambiente, Tráfico y
Seguridad Vial...). Algunos de estos grandes bloques temáticos tienen al principio un Estudio Preliminar
más largo. El espacio disponible impone, sin embargo, algunas limitaciones. Pero puede decirse que en
la selección de normas que se ha hecho está todo lo necesario de la Parte General del Derecho Administrativo –la imprescindible para la formación de un jurista– y, además, algunos aspectos singularmente
importantes de la llamada Parte Especial.
Como es lógico he puesto especial cuidado en la actualización normativa. Se han eliminado los
preceptos derogados, aunque en algunas ocasiones se ha preferido mantener el texto suprimido en
cursiva con referencia y cita de la norma que lo afecta o suprime. Lo mismo se ha hecho en los casos
de derogaciones implícitas. En estos supuestos, siempre con carácter restrictivo y prudente, queda claro
que se trata de una interpretación personal.
De la jurisprudencia constitucional se citan las Sentencias que han declarado la inconstitucionalidad
de algún precepto y se resumen o explican las razones de la anulación. También se indican los casos
en los que el Tribunal ha impuesto una interpretación conforme a la Constitución, extractando igualmente, o reproduciendo de forma textual, la citada doctrina.
Por último, cabe decir que, como regla, las leyes se citan por su fecha inicial, de manera que
modificaciones o nuevas redacciones se incluyen directamente en su texto, indicando en nota la Ley
que produjo la modificación o la nueva redacción. Es lo que se suele denominar un texto integrado
entendiendo por tal la reproducción en un único documento el texto original de la norma y sus modificaciones posteriores en una operación sin valor oficial. Debe advertirse, pues, que los criterios de dicha
integración en ocasiones son susceptibles de interpretaciones contrapuestas, por lo que, aunque se ha
actuado con prudencia, los textos que se ofrecen están destinados a su uso como instrumentos de trabajo
siendo su valor el de una simple recopilación privada.
3. Como adelantaba ya en el Prólogo a una edición anterior, el Derecho Administrativo español se
ha transformado profunda y aceleradamente en los últimos años. El impacto de la Constitución se ha
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PRÓLOGO

proyectado, como no podía ser de otra forma, en el plano normativo en los más variados ámbitos. Las
principales normas que configuran esta rama del Ordenamiento tienen casi todas menos de veinte años
y en todas las ediciones anteriores de esta obra no ha habido epígrafe que no se haya visto afectado
–incluso varias veces– desde la primera edición.
Para completar todas estas transformaciones, hay que considerar tanto el proceso de descentralización política que impulsó la Constitución como el paralelo y en cierto modo opuesto proceso de unidad
europea. La descentralización del Estado ha adquirido nuevas perspectivas y, en todo caso, se cuentan
por varios miles las Leyes autonómicas vigentes que afectan de un modo u otro a diversos sectores de
la actividad pública. El Derecho Europeo, por su parte, ocupa lentamente cada vez más parcelas de la
vida cotidiana en un proceso imperceptible pero constante que obliga a tenerlo en cuenta. El Tratado
de Lisboa de 2007 ha generado dos Tratados enteramente nuevos (el Tratado de la Unión Europea y el
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea), que también se transcriben, y ha dado valor formal
a la Carta de Derechos Fundamentales, conformando un conjunto normativo que, junto a las innumerables normas que de ellos derivan (Reglamentos y Directivas) es imprescindible considerar porque son
normas jurídicas de obligada aplicación que prevalecen, en todo caso, sobre el Derecho interno.
Así, pues, el Derecho Público está en continua y acelerada transformación. Esa transformación se
ha hecho aún más evidente en los últimos años. En el Prólogo a la anterior edición de esta obra me
refería a los cambios producidos a lo largo de los dos últimos años. Citaba entonces las novedades que
incorporaba, por ejemplo, la Ley de Economía sostenible (Ley 2/2011, de 4 marzo) que afectaba a un
conjunto numerosísimo de normas anteriores y que se unía a cambios importantes como los producidos
por la reforma de la legislación procesal (Ley 13/2009, que afectó a 60 artículos de la Ley de la
Jurisdicción contenciosa); la muy importante Ley 17/2009, de libre acceso a las actividades de servicios
y su ejercicio (y la subsiguiente Ley 25/2009, de adaptación a ella, que modificó una veintena de normas
que afectaron directamente a esta obra). Además, Leyes de modificación del Tribunal Constitucional, de
la legislación de tráfico, del derecho de asilo; la reforma de la Ley de extranjería; las numerosas normas
medioambientales... Desde entonces nuevas y destacadas normas se han aprobado y, naturalmente, se
transcriben o se hace referencia a ellas ahora. Así, hay citar la reforma del art. 135 de la Constitución
y la subsiguiente Ley de Estabilidad presupuestaria. Y en el plano normativo ordinario, a título de
ejemplo, la importante reforma de la Ley de Costas (por Ley 2/2013, de 29 mayo, de protección y uso
sostenible del litoral) o la no menos destacada Ley 8/2013, de 26 junio, de rehabilitación, regeneración
y renovación urbanas, que reforma de manera significativa el Texto Refundido de la Ley de Suelo.
Antes, el nuevo Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado (RD legislativo 2/2011, de 5 septiembre), la nueva Ley de la Jurisdicción social (Ley 36/2011, 10 octubre), la Ley 37/2011, de medidas de
agilización procesal, que afecta de manera frontal a la jurisdicción contenciosa, como la posterior Ley
de tasas (Ley 10/2012, de 20 noviembre). El importante Reglamento de Valoraciones de suelo (RD
1492/2011, 24 octubre). El aún más importante Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público (RD legislativo 3/2011, de 14 noviembre). O los muy abundantes Decretos-Leyes que, al amparo de la crisis económica, ha ido aprobando el Gobierno y que, directa o indirectamente, han afectado
–en ocasiones de manera importante– a aspectos destacados de esta obra. Y ya en el año 2013, normas
tan destacadas como la Ley 19/2013, de 9 diciembre, de transparencia, acceso a la información pública
y buen gobierno, la nueva Ley de evaluación Ambiental (Ley 21/2013, de 9 diciembre) o la muy
destacada Ley 27/2013, de 27 diciembre, de Racionalización y sostenibilidad de la Administración
Local, que afecta de manera sustancial a la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local.
Todas ellas se incluyen ahora completas en esta nueva edición).
Pero afectan también al Derecho Administrativo normas como la Ley orgánica 8/2013, de 9 de
diciembre, de mejora de la calidad educativa; la Ley 20/2013, de 9 diciembre, de garantía de la unidad
de mercado; la nueva Ley del Sector Eléctrico (Ley 24/2013, de 26 diciembre), la reforma de las Cajas
de Ahorros (Ley 26/2013, de 27 diciembre), la nueva Ley de Cámaras (Ley 4/2014, de 1 abril), la Ley
de Seguridad privada (Ley 5/2014, de 4 abril), la Ley de Telecomunicaciones (Ley 9/2014, de 9 mayo),
la Ley del Servicio Exterior (Ley 2/2014, de 25 marzo) o la reforma de la Ley de Tráfico (Ley 6/2014,
de 7 abril).
Si tenemos en cuenta que en los años anteriores se aprobaron nuevas Leyes del Patrimonio, Montes,
Subvenciones, Empleados Públicos, acceso electrónico a los servicios públicos, Patrimonio Natural, el
Texto Refundido de la Ley de Suelo... se convendrá hasta qué punto es verdad que el Derecho Administrativo español se ha transformado profunda y aceleradamente en los últimos años. Sólo la vieja Ley
de Expropiación Forzosa, de 1954, subsiste, casi incólume, como norma destacada anterior a la Constitución.
Decididamente, en un mundo globalizado y cambiante como el que nos ha tocado vivir el Derecho
Público se ha hecho también cambiante y globalizado por la influencia directa del Derecho Comunitario
o de la jurisprudencia de Tribunales situados fuera de nuestras fronteras pero que son también «nues26

PRÓLOGO

tros» Tribunales y dictan jurisprudencia que nos afecta, como es el caso del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea (el Tribunal de Luxemburgo) y el Tribunal Europeo de Derecho Humanos, del Consejo
de Europa (el conocido como Tribunal de Estrasburgo). Todo ello dificulta enormemente el conocimiento del Derecho y amplía la inseguridad.
El Derecho Público se ha hecho también (en parte por causa de esa misma volatilidad) menos rígido,
quizá menos dogmático y conceptual que en el pasado, con los efectos de todo tipo que un cambio de esas
características inevitablemente supone. En todo caso, el Derecho actual es bien distinto del de hace tan
sólo unos pocos años, por más que la operatividad de algunos de esos cambios es lenta porque las normas
tienen con frecuencia grandes dificultades para pasar del periódico oficial a la realidad cotidiana. O, dicho
de otra manera, porque las normas «jurídicas» tienen dificultades y necesitan tiempo para transformarse
en normas «sociales y culturales» que es lo que, al final, garantiza su operatividad.
Así, pues, el sistema jurídico, como la propia sociedad, avanza, cambia, se transforma y previsiblemente seguirá cambiando porque sigue cambiando también la sociedad. Pero a veces los cambios tardan
en calar, no se absorben socialmente porque no se conocen o porque no se comprenden. Entonces, las
reformas no asumidas acaban encallando en los tribunales donde se acumulan y varan los conflictos.
De ahí la necesidad de disponer de herramientas que faciliten el conocimiento de lo que está vigente.
Ser jurista hoy es, ante todo, aprender a moverse por el Ordenamiento; un Ordenamiento que no es
plano sino poliédrico, en el que conviven normas europeas, estatales y autonómicas que interactúan
entre sí y que, por eso, no siempre es sencillo abarcar y manejar. Ese es el sentido y la finalidad última
de una obra como ésta: facilitar el conocimiento de lo vigente en lo que hace a las normas seleccionadas
y facilitar al mismo tiempo su manejo y comprensión.
4. Por lo demás, transformada pero fiel al mismo espíritu de la primera edición, esta obra pretende
ser más que lo que su sencillo título indica. No es, desde luego, una mera recopilación sino, además,
un estudio comentado de las Leyes más importantes del Ordenamiento jurídico. Como ya he señalado
en otra ocasión similar, se trata de acercar las normas a sus destinatarios, pero también a ayudarles a
trabajar con ellas. Una tarea no siempre fácil, que implica un gran esfuerzo, pero un esfuerzo ilusionante
porque conecta con la tarea pedagógica propia del profesor. Por eso, si esta recopilación tiene alguna
característica propia es, precisamente, su vocación explicativa y pedagógica. Así, al margen del contenido actualizado de las normas he procurado que las anotaciones que acompañan a muchos preceptos
no se limiten a remitir al lector a otras normas o a concordar sus preceptos sino que intentan en lo
posible ayudar a entenderlas. En consecuencia, he tratado de hacer anotaciones aclaratorias y, sobre
todo, útiles. Por eso, las remisiones se limitan al mínimo considerado imprescindible, manteniendo la
obra dentro de proporciones aceptables que, además, la hagan compatible con otras más especializadas
donde el lector experto podrá encontrar referencias más pormenorizadas.
Si ése fue el espíritu inicial –que se mantiene– y ésos los criterios metodológicos –que continúan–
he de añadir ahora que la presente edición tiene algunas novedades. Además de las nuevas incorporaciones y de las necesarias actualizaciones de los textos, la obra acumula la experiencia adquirida, amplía
el aparato de notas, añade nuevas precisiones y detalles e incorpora, como ya dije, referencias jurisprudenciales y datos diversos que el lector interesado podrá ir descubriendo por sí mismo. Todo ello con
la reiterada intención de ayudar a entender mejor el cada vez más complejo Ordenamiento jurídicoadministrativo que tenemos. Con la intención, en suma, de conseguir una obra útil. De ahí que, como
viene siendo habitual se incluyan pequeños estudios aclaratorios que proporcionen visiones generales,
encajen el texto en el sistema de fuentes o en su marco social, apunten problemas y lleven a cabo un
trabajo de sistematización que ayude al lector a sacar sus propias conclusiones. En definitiva, intentando
que el libro sea, en efecto, lo que alguien gráficamente ha dicho por escrito de él: un encubierto Manual
«con» Leyes.
En esa línea, es decir, en la de que cada vez sea menos «encubierto» el Manual que hay dentro, se
amplía y reestructura sistemáticamente el Estudio inicial titulado «Introducción al Derecho Administrativo y Guía para su estudio», especialmente importante para quienes se acercan por vez primera al
Derecho Administrativo pues les debe servir de orientación para facilitarles su trabajo. Se trata de una
rápida visión general del Derecho Administrativo, empezando por el contexto común en que se ubica:
la Universidad y el Derecho en general. Empieza, pues, esa Introducción con un Capítulo dedicado a
la Institución universitaria, sus orígenes y su regulación actual; un Capítulo que termina con un pequeño
glosario de términos para ubicar al estudiante y saber orientarse. Sigue después un Capítulo sobre el
Derecho y su significado general; un Capítulo que, en breves palabras, trata de dar respuesta a la
pregunta tantas veces escuchada del para qué sirve y en el que se pone el acento en el Derecho Público
y sus múltiple perspectiva como realidad cultural, realidad política, lenguaje y técnica como instrumento
de control del Poder. Desvelar todo ello está en la base de lo que creo debe ser la formación de los
juristas.
A partir de ese marco previo e imprescindible el Estudio Introductorio se refiere al significado
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PRÓLOGO

general y contenidos básicos del Derecho Administrativo, sus presupuestos constitucionales y el marco
general de la organización del Estado en que se ubica con referencia elemental, pero suficiente, a los
caracteres básicos del Estado español y los distintos poderes del Estado. Es, justamente, en ese contexto
en el que cobra sentido lógico el papel de las Administraciones Públicas –a las que me refiero en la
parte siguiente del Estudio– y el del Derecho que las regula. Un Derecho caracterizado por ser o
pretender ser la expresión inacabada de un permanente equilibrio entre privilegios y garantías.
Las Administraciones Públicas, a cuya organización básica se pasa revista también allí, se someten a
un Ordenamiento jurídico, a un sistema de fuentes, que es imprescindible conocer desde el principio, al
menos en esquema, por cuanto ser jurista, hoy, en gran medida es aprender y saber manejarse por el complejo sistema de fuentes que tenemos en el conviven diariamente normas europeas, normas estatales y
normas autonómicas que deben poder reducirse a una cierta unidad para que en verdad sean eficazmente
aplicativas. A ayudar a afrontar ese conocimiento se dedica el Capitulo o parte quinta de la Introducción,
que continúa luego con una referencia, sucinta pero suficiente, del régimen de la actividad que, en aplicación de las normas, las Administraciones desarrollan. Es decir, básicamente, la regulación del procedimiento y la de los aspectos fundamentales de los actos administrativos (potestades administrativas, interesados, derechos de los interesados, cómputo de plazos y que he denominado la dinámica del acto, esto es,
su eficacia, notificación, la suspensión, la obligación de resolver y el problema de la inactividad, los vicios
de los actos, la ejecución forzosa, la revisión de oficio y los recursos administrativos.
Los actos y los contratos públicos, donde se plasman las potestades de la Administración que la
diferencian de la actividad privada deben estar compensados con mecanismos de control, como ya he
adelantado. De ahí que en los siguientes Capítulos o Partes de esta larga Introducción general se pase
revista, en el mismo tono básico, pero completo, al régimen de la responsabilidad de la Administración
y a la regulación de la jurisdicción contencioso-administrativa, los dos pilares que decía Hauriou,
sostienen el edificio todo del Derecho Administrativo a partir de la concepción básica de que si la
Administración actúa y lo hace ilegalmente o mal sus decisiones se anulen y si, además, causa daños,
sea condenada a indemnizar.
Los últimos apartados de esta Introducción donde, poco a poco, se descubre sistemáticamente lo
que antes estaba más desperdigado son textos de reflexión recopilativa. Una visión retrospectiva de lo
que ha sucedido y de lo que hemos cambiado en estos treinta y cinco años de vida postconstitucional
en los que todo se trasformó y se ha pasado, entre otras transformaciones bien evidentes, de un Estado
autárquico a un Estado europeo, de un Estado centralista a otros descentralizado, de un régimen de
servicio público muy rígido a una régimen donde muchas actividades se han liberalizado... Termina,
pues, la Introducción casi como empezó: con una visión esta vez muy breve del trayecto recorrido. Un
trayecto del que importa tener noticia, al menos, de algunos de sus protagonistas principales. De ahí
que dedique una breve referencia a la bibliografía de algunos de los grandes administrativistas españoles
antes de mencionar los medios instrumentales necesarios, hoy, para el estudio del Derecho Administrativo (fuentes doctrinales, bases de datos, páginas de información jurídica en internet, una guía de lectura
directa de normas imprescindibles para el estudio y, finalmente, una Nota bibliográfica general en la
que, además de una referencia a los principales Manuales, dadas las limitaciones de espacio, se ha dado
prioridad –desde una perspectiva subjetiva, claro está– a un conjunto de obras y trabajos que más que
información aportan, sobre todo, reflexión.
Así, pues, una síntesis que, bien asumida y con la lectura de los preceptos a los que desde ella se
remite, debería bastar y ser suficiente para la cabal comprensión de la parte general de la disciplina. En
todo caso, la relectura de la misma cuando ya se tiene una primera visión general dotará a ese texto de
todo su sentido y permitirá encajar las piezas del conjunto. Porque, como se ha dicho, siempre se
aprende tarde (porque sólo se aprende de verdad cuando los conocimientos se interiorizan e integran
en el quehacer y la práctica cotidiana) y siempre se tarda en aprender...
5. He aquí, pues, de nuevo, en un solo volumen, las normas que constituyen el núcleo del Derecho
Administrativo, los instrumentos fundamentales del Poder, las pautas de su control, los mecanismos de
las garantías, el sustrato normativo, en definitiva, de la convivencia democrática. Si con esta recopilación
el lector interesado logra ver facilitado su trabajo y consigue así acercarse un poco más al contenido
último de ese complejo normativo, el esfuerzo ilusionado al que me refería al principio habrá valido la
pena. Y será un estímulo para intentar mejorar la obra cada vez...
LUIS MARTÍN REBOLLO
En Santander y en Barruecopardo (Arribes del Duero)
Verano de 2014

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INTRODUCCIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO
Y GUÍA PARA SU ESTUDIO

SUMARIO:

I. ESTUDIAR EN LA UNIVERSIDAD. UNA PINCELADA SOBRE LA INSTITUCIÓN UNIVERSITARIA, SUS ORÍGENES Y REGULACIÓN ACTUAL. 1. Los orígenes de la Universidad y su
evolución posterior. A. La Universidad hasta el siglo XX. B. La Universidad española del
siglo XX. a. La Ley de Ordenación Universitaria de 1943. b. La Ley General de Educación
de 1970. c. La Ley de Reforma Universitaria de 1983. d. La situación actual: la Ley de
Universidades de 2001 y la reforma de 2007. Una nota sobre el llamado proceso de Bolonia.
2. El número de Universidades: las fechas de creación. 3. Símbolos y tradiciones universitarias. 4. La regulación vigente. Aspectos fundamentales. A. Una nota sobre la autonomía
universitaria. B. La organización básica. C. La financiación de la Universidad. D. El régimen
del profesorado. a. Tipos de Profesores. b. En especial, la selección del profesorado. Historia
de una regulación inestable. 5. Una reflexión sobre las funciones de la Universidad. 6. Un
pequeño diccionario universitario para saber orientarse. II. SOBRE EL DERECHO Y LA FORMACIÓN DE LOS JURISTAS. 1. Introducción. 2. Una pregunta clave: para qué sirve el Derecho. Sobre el Derecho como objeto de conocimiento. 3. Sobre el Derecho como realidad
cultural. 4. El Derecho como realidad política. 5. El Derecho como lenguaje. 6. El Derecho
como técnica. 7. El Derecho como instrumento de control del Poder. 8. Sobre la formación
de los juristas. III. SIGNIFICADO GENERAL, PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES Y CONTENIDOS BÁSICOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO (I). BREVE REFERENCIA A LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978. 1. El Derecho Adminis-

trativo como Derecho de la Administración. 2. El Derecho Administrativo como Derecho
Constitucional de lo concreto. El Estado de Derecho como presupuesto. Qué es y qué no es
el Estado de Derecho. 3. Sobre los caracteres básicos del Estado español. A. Un Estado
social y democrático de Derecho. B. Un Estado monárquico. C. Un Estado de estructura
parlamentaria. D. Un Estado descentralizado. E. Un Estado de economía de mercado. F. Un
Estado europeo. 4. Excurso. Los Poderes del Estado: una visión general. A. El Poder Legislativo. B. El Poder Ejecutivo. C. El Poder Judicial. D. La Organización territorial. E. Final.
IV. SIGNIFICADO GENERAL Y CONTENIDOS BÁSICOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
(II). 1. Sobre las Administraciones Públicas y su significado. Principios constitucionales sobre la Administración. 2. La pluralidad de Administraciones Públicas. A. La Administración
General del Estado. B. Las Administraciones autonómicas. C. Las Administraciones Locales.
D. La Administración Institucional o Instrumental. E. Final. 3. Sobre el Derecho Administrativo y sus contenidos básicos. Las relaciones que regula el Derecho Administrativo. En
especial, las relaciones con los particulares. 4. Caracteres esenciales del Derecho Administrativo: el equilibrio entre privilegios y garantías. 5. Sobre los límites de aplicación del Derecho
Administrativo. 6. Derecho Administrativo General y Derecho Administrativo especial. Una
división convencional. V. EL SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO: ESQUEMA GENERAL.
1. Sobre el Ordenamiento Jurídico y sus caracteres. 2. Esquema general del Ordenamiento
Jurídico. 3. Sobre los principios generales del Derecho. 4. La interpretación y aplicación
del Ordenamiento. 5. La Constitución de 1978: elaboración, significado e incidencia en el
Ordenamiento jurídico general (remisión). 6. Sobre los Tratados y el Derecho de la Unión
Europea (remisión). 7. Otras fuentes del Derecho. A. La Ley y sus diversas formas. a. Clases
de Leyes. En especial, las Leyes orgánicas. B. Normas jurídicas con rango y valor de Ley.
a. Los Decretos-Leyes. b. Los Decretos legislativos: Textos Articulados y Textos Refundidos.
C. La deslegalización. D. Sobre el reglamento y su problemática. a. Concepto y clases de
reglamentos. b. La distinción entre reglamentos y actos administrativos: consecuencias. c.
Los reglamentos ilegales: la nulidad como sanción de los reglamentos ilegales. d. El control
de los reglamentos ilegales: en especial, la impugnación de reglamentos y sus clases. Referencia a la cuestión de ilegalidad. VI. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y SU ORGANIZA29