You are on page 1of 255

VOZ Y PARTICIPACIN CIUDADANA

EN AMRICA LATINA
V
O
Z

Y

P
A
R
T
I
C
I
P
A
C
I

N

C
I
U
D
A
D
A
N
A


E
N

A
M

R
I
C
A

L
A
T
I
N
A
CIUDADANA
POLTICA
VOZ Y PARTICIPACIN CIUDADANA
EN AMRICA LATINA
CIUDADANA
POLTICA
C
I
U
D
A
D
A
N

A

P
O
L

T
I
C
A
18 mm
confirmar
Diseo de la cubierta: Eugenia Lardis
www.sigloxxieditores.com.ar
lectores@sigloxxieditores.com.ar
En toda Amrica Latina y el Caribe,
el Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) trabaja con los
gobiernos y con organizaciones de la
sociedad civil y el sector privado para
contribuir a impulsar y sostener el
crecimiento que mejora la vida de todos.
El objetivo del PNUD es ayudar a los
pases de la regin a elaborar y compartir
soluciones para reducir la pobreza y la
desigualdad, alcanzar los Objetivos de
Desarrollo del Milenio en los planos
nacionales y locales ayudar a superar las
desigualdades histricas dentro de los
pases, luchar contra el VIH/SIDA, mejorar
y consolidar la gobernabilidad democrti-
ca, la seguridad ciudadana en la regin,
impulsar la cooperacin Sur-Sur, la
prevencin y recuperacin de crisis y
mejorar la energa y sostenibilidad. En
todas sus actividades, el PNUD alienta la
proteccin de los derechos humanos,
el desarrollo de capacidades y el empode-
ramiento de las mujeres.
Esta publicacin se enmarca dentro del
objetivo de generar conocimiento en pos
de la mejora y consolidacin de la
gobernabilidad democrtica.
Hacia una Democracia de Ciudadanas y
Ciudadanos (2004) abre el debate sobre la
mejor forma de avanzar en el camino hacia
democracias plenas en la regin, donde
todas y todos puedan disfrutar y ejercer
los derechos vinculados a su ciudadana
en trminos sociales, civiles y polticos,
a partir del siguiente eje: cmo consoli-
dar lo avanzado, en trminos de instaura-
cin generalizada del rgimen democrti-
co, y a la vez vencer la exclusin y la
pobreza?
//..
El presente estudio, Ciudadana Poltica: Voz y Participacin
Ciudadana en Amrica Latina, forma parte de una serie de
investigaciones realizadas por el PNUD que buscan conocer
la manera en que los latinoamericanos ejercen su ciudadana
en los contextos de sus democracias.
En lnea con los trabajos anteriores (Hacia una Democracia
de Ciudadanas y Ciudadanos, 2004; Nuestra Democracia,
2010; El Estado de Ciudadana, 2011), esta obra asume la
ciudadana como el camino hacia la consolidacin de una
democracia plena mediante la ampliacin de sus dimensio-
nes poltica, civil y social. La hiptesis que gua a estas
pginas y que se explora desde diversas experiencias es la
relacin entre la expansin de la ciudadana poltica y las
otras dimensiones, es decir, cmo se vincula el ejercicio de
los derechos a partir de la participacin ciudadana con la
expansin de la ciudadana social y civil.
Coordinada desde el rea de Gobernabilidad Democrtica
por Gerardo Noto, y bajo la Direccin Acadmica de ngel
Flisfisch, esta publicacin ha contado para su realizacin con
los aportes tericos y metodolgicos de acadmicos de
reconocido prestigio. Invitamos al lector a tomar esta obra
como una literatura de referencia actualizada, tanto en
trminos tericos como empricos, sobre el estado de la
ciudadana poltica en la regin.
Nuestra Democracia (2010) especifica los
elementos definitorios de cada dimensin
de la ciudadana con el fin de facilitar
su comprensin y estudio. As, aunque
la ciudadana y su ejercicio sean uno,
se identifican los derechos y obligaciones
propios de cada dimensin. Segn este
informe, la ciudadana poltica contempla
todas las formas de acceso y permanencia
en los cargos pblicos, la representacin
equitativa en trminos de gnero y etnias,
participacin en los mecanismos de toma
de decisiones en el Ejecutivo y el Legislati-
vo y a nivel subnacional, el marco constitu-
cional y su proceso de reforma.
La ciudana social est constituida por la
satisfaccin y el acceso de los configura-
dos como derechos econmicos y sociales
que la mayora de los pases han ratificado
cumplir. Y por ltimo, la ciudadana civil
contempla la satisfaccin de las libertades
y derechos bsicos en cuanto a movimien-
to, seguridad, acceso a la justicia, a la
informacin pblica, etc.
El Estado de Ciudadana (2011) explora
de forma pormenorizada cada una de esas
dimensiones. Analiza el estado de la
ciudadana social en la regin y, no
obstante se revisan los niveles de satisfac-
cin de la ciudadana que por ms que
contemple esta amplia batera de
derechos clasificadas en dimensiones es
una sola, el principal aporte de este
informe es el de incluir un ndice de
Ciudadana Social (ICS), que, de forma
adicionada y comparada, presenta el
estado de cobertura de los derechos
econmicos y sociales en la regin.
VOZ Y PARTICIPACIN CIUDADANA
EN AMRICA LATINA
CIUDADANA
POLTICA
AGRADECEMOS EL APOYO BRINDADO POR LA AGENCIA ESPAOLA DE COOPERACIN INTERNACIONAL
PARA EL DESARROLLO (AECID) A TRAVS DEL FONDO FIDUCIARIO ESPAA-PNUD.
ciudadana poltica
voz y participacin ciudadana en amrica latina
AUTORIDADES DEL PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS
PARA EL DESARROLLO
Helen Clark
Administradora
Rebeca Grynspan
Administradora Asociada
Heraldo Muoz
Administrador Auxiliar y Director Regional para Amrica Latina y el Caribe
Jessica Faieta
Administrador Auxiliar Adjunta y Directora Regional Adjunta para
Amrica Latina y el Caribe
Gerardo Noto
Coordinador del rea de Gobernabilidad Democrtica
de la Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe
Esta publicacin ha sido preparada con el apoyo del Fondo Espaa-PNUD y
de la Agencia Espaola para la Cooperacin Internacional
y el Desarrollo (AECID).
CIUDADANA
POLTICA
VOZ Y PARTICIPACIN CIUDADANA
EN AMRICA LATINA
EQUIPO DEL PROYECTO
Coordinador del Proyecto
Gerardo Noto
Director Acadmico
ngel Flisfisch
Consultores/autores
ngel Flisfisch, Lucia Miranda, Marisa Von Bulow,
Pablo Luna, lvaro Garca
Grupo Asesor
Queremos agradecer los valiosos comentarios tericos y metodolgicos
realizados por acadmicos que colaboraron con el equipo del estudio,
entre los que se encuentran Gerardo Munck (School of International
Relations University of Southern California), David Altman (Universidad
Catlica de Chile), George Gray Molina (Economista Jefe y responsable
del rea de Desarrollo Humano y Pobreza de la Direccin Regional
para Amrica Latina y el Caribe del PNUD), Marcela Ros (responsable
del rea de Gobernabilidad Democrtica del PNUD Chile), Juan
Claudio Lechn (Analista Poltico, Bolivia), Rodrigo Mrquez y Maya
Zilveti (Equipo de IDH del PNUD Chile), Silvia Beatriz Garca Savino
(Coordinadora del proyecto regional PNUD Poblacin afrodescendiente
de Amrica Latina), Ferran Cabrero (Consultor Internacional PNUD) y
Juan Enrique Vega*
* Nuestro querido colega falleci en septiembre 2012.
grupo editorial
siglo veintiuno
siglo xxi editores, mxico siglo xxi editores, argentina
CERRO DEL AGUA 248, ROMERO DE TERREROS GUATEMALA 4824, C1425 BUP
04310 MXICO, D.F. BUENOS AIRES, ARGENTINA
www.sigloxxieditores.com.mx www.sigloxxieditores.com.ar
salto de pgina biblioteca nueva anthropos
ALMAGRO 38 ALMAGRO 38 C/LEPANT 241
28010 MADRID, ESPAA 28010 MADRID, ESPAA 08013 BARCELONA, ESPAA
www.saltodepagina.com www.bibliotecanueva.es www.anthropos-editorial.com
Ciudadana poltica: Voz y participacin ciudadana en Amrica
Latina.- 1 ed.- Buenos Aires: Siglo Veintiuno Editores, 2014
256 p.; 16x23 cm.

ISBN 978-987-629-408-9

1. Sociologa. 2. Poltica en Amrica Latina
CDD 306.2
El anlisis y las recomendaciones de esta publicacin no reflejan
necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, de su Junta Ejecutiva ni de sus Estados Miembros. El Informe es
una publicacin independiente preparada por un grupo de consultores por
encargo del PNUD.
2014, Programa para el Desarrollo de Naciones Unidas (PNUD)
2014, Siglo Veintiuno Editores Argentina S.A.
Diseo de cubierta: Eugenia Lardis
ISBN 978-987-629-408-9
Impreso en Impresiones Martnez // Camila Quiroga 870, Burzaco
en el mes de febrero de 2014
Hecho el depsito que marca la ley 11.723
Impreso en Argentina // Made in Argentina
ndice
Prlogo 11
Heraldo Muoz
Introduccin 15
Gerardo Noto
ngel Flisfisch
1. La expansin de la ciudadana poltica
en las democracias latinoamericanas (2000-2012) 21
i. Introduccin 21
ii. Instituciones y participacin, bases de la democracia
de ciudadana 26
iii. Desigual ejercicio de los derechos a elegir
y a ser elegidos/as 33
iii.1. La ciudadana poltica y la participacin directa
no institucionalizada 38
iii.2. Ciudadana, institucionalidad y partidos:
modos de relacionarse y patrones de evaluacin 41
iv. Conclusiones 51
2. Desigualdades en modalidades de ejercicio
de la ciudadana poltica 53
i. Introduccin 53
ii. Ciudadana poltica, desigualdad y participacin electoral 55
ii.1. Cmo medir la desigualdad en el acceso
a los mecanismos de participacin? 64
iii. IDEDE 67
iii.1. Ejercicio del voto en funcin del gnero
de los encuestados 68
iii.2. Ejercicio del voto en funcin de la edad
de los encuestados 77
8 ciudadana poltica
iii.3. Ejercicio del voto en funcin de la identificacin
tnica de los encuestados 83
iii.4. Ejercicio del voto en funcin del nivel educacional
de los encuestados 88
iii.5. Ejercicio del voto en funcin de la zona donde
habitan los encuestados (rural versus urbana) 92
iii.6. Sobre la propensin a votar y protestar entre
los habitantes de la regin 95
iv. ndice general de desigualdad en el ejercicio
del derecho a sufragio y su relevancia segn magnitudes
absolutas de participacin electoral 96
v. Conclusiones 98
anexo. Metodologa del ndice para medir la desigualdad
en el acceso a mecanismos de participacin poltica 99
3. Amrica Latina en movimiento: accin colectiva directa
y la construccin de ciudadana poltica 103
i. Introduccin 103
ii. Ciudadana poltica y accin colectiva directa 105
ii.1. La relacin entre ciudadana poltica y accin directa 105
ii.2. Cambios en los actores y en las demandas 108
iii. Protesta y poltica en Amrica Latina 111
iii.1. Percepciones sobre formas de accin colectiva
directa 111
iii.2. Probabilidad de que los individuos protesten
en Amrica Latina 115
iii.3. Estudios de caso 119
iii. Conclusiones 132
anexo i. Cronologa resumida del caso del movimiento
estudiantil (Chile), entre 12 de mayo de 2011
y 11 de agosto de 2012 134
anexo ii. Cronologa resumida del caso TIPNIS (Bolivia),
entre 4 de junio de 2011 y 6 de agosto de 2012 137
anexo metodolgico 140
4. La ciudadana y los agentes polticos:
tipos de vnculos y el problema de la confianza 145
i. Introduccin 145
ii. Desempeo democrtico, representacin
y sensibilidad a las demandas 146
ndice 9
ii.1. Vnculos programticos, clientelistas,
personalistas y partidistas 150
ii.2. La representacin poltica: el problema
de la confianza 167
ii.3. Modelos de ciudadana poltica en la opinin
pblica latinoamericana 176
iii. Conclusiones 180
anexo. Preguntas utilizadas para estimar la presencia
de vnculos alternativos sobre la base de la Encuesta
de Expertos liderada por Herbert Kitschelt (2008) 181
5. Ciudadana social: progresos y desafos 189
i. Introduccin 189
ii. Qu es ciudadana social? 190
iii. Amrica Latina sigue fortaleciendo su ciudadana social 194
iii.2. La ciudadana social y su relacin con el crecimiento,
la distribucin del ingreso y las polticas pblicas 204
iii.2. Ciudadana social y equidad de gnero: un ndice
de ciudadana social de gnero 213
iv. Ciudadana social y gobernabilidad democrtica:
un crculo virtuoso 229
v. Conclusiones 235
Bibliografa 239
Quienes participan de este libro 247
Prlogo
Heraldo Muoz
*
La ciudadana poltica es el mecanismo esencial por medio del
cual los ciudadanos acceden e incrementan su cobertura de derechos civiles,
sociales y polticos. Participar polticamente es por ello esencial. En este es-
tudio se revisa el estado de la ciudadana poltica en la regin analizando los
factores anexos a la participacin.
Siguiendo la lnea de los trabajos anteriores elaborados por el PNUD, aqu
se entiende la ciudadana como el camino hacia la consolidacin de una de-
mocracia plena mediante la ampliacin de sus dimensiones social, poltica y
civil. La hiptesis que gua todo el trabajo y que de forma constante se est
testeando es (habiendo asumido la necesaria previa incorporacin y recono-
cimiento de los derechos civiles), si efectivamente el ejercicio de los derechos
polticos es el camino previo imprescindible para avanzar hacia mayores nive-
les de satisfaccin en materia de derechos sociales e incorporacin de dere-
chos civiles.
La democracia est ampliamente legitimada por la ciudadana latinoame-
ricana; los niveles de satisfaccin con la democracia son en general positivos,
as como los porcentajes de participacin electoral son estables. Sin embargo,
estos buenos resultados conviven con persistentes niveles de desconfianza en
las instituciones bsicas de la democracia: los partidos polticos.
La presencia de vnculos programticos en un sistema de partidos contribu-
ye a traducir las preferencias de los votantes en resultados de poltica pblica.
En la regin son muy pocos los casos en que existen niveles comparativamente
altos de vinculacin programtica entre partidos y votante. Esto deja en evi-
dencia las dificultades para que la ciudadana opte por vnculos programticos
ante otros de tipo ms personalista o clientelar.
La desigualdad sigue siendo el gran escollo a superar, con unos resabios que
afectan an el modo en que la gente participa polticamente. Del anlisis so-
bre cmo los efectos de la desigualdad socioestructural inciden en la manera
* Subsecretario general de la ONU y director regional para Amrica Latina y el
Caribe del PNUD.
12 ciudadana poltica
en que los ciudadanos participan polticamente, se constata que por grupos
socioeconmicos existe una menor disposicin a ejercer el derecho al voto
por parte de la ciudadana. Entre los principales aportes de este estudio se
identifica el que, luego de hacer una revisin de los valores, opiniones, tipos y
niveles de participacin poltica que los ciudadanos ejercen y expresan, se pre-
sentan los resultados de un ndice de Desigualdad de Ejercicio del Derecho a
Elegir (IDEDE) que permite sacar conclusiones en perspectiva regional com-
parada. Se observa que, segn el pas, son los ciudadanos autoidentificados
tnicamente o aquellos con menor nivel de estudios quienes estn haciendo
un llamado de atencin para que las instituciones pongan en prctica nuevos y
ms eficientes mecanismos para generar agencia poltica. No obstante, son los
jvenes quienes en todos los casos demuestran altos niveles de desafeccin res-
pecto de la participacin electoral. Este sector interesa especialmente porque
son los lderes y protagonistas de las prximas dcadas. Es imprescindible que
se pongan en prctica polticas de cohesin intergeneracional, con el objeto
de propiciar un dilogo en torno a las demandas actuales y su resolucin.
Como una de las conclusiones positivas del presente estudio se desprende
que Amrica Latina y cada uno de sus pases muestran un importante progre-
so en materia de ciudadana social. El ndice de Ciudadana Social (ICS), ela-
borado con motivo del estudio inmediatamente anterior, es actualizado para
los dos ltimos aos, lo que permite afirmar que la primera dcada del siglo
XXI puede catalogarse como una dcada ganada para la ciudadana social en
la regin.
Las conclusiones generales del trabajo apuntan a que, no obstante los avan-
ces alcanzados en las democracias en la regin y su consolidacin durante
las ltimas tres dcadas, persisten desigualdades en el ejercicio de derechos
polticos, como el derecho a votar y a ser electo. La calidad de la democracia
depende en gran medida de que existan partidos polticos programticos, y
estos son la excepcin, y no la regla, en Amrica Latina. De igual modo es ne-
cesario garantizar la expresin (voice) y participacin en los procesos de toma
de decisiones de las polticas pblicas, para asegurar un acceso universal a los
bienes pblicos.
Se observa que la protesta y movilizacin poltica es principalmente bandera
de sectores jvenes, as como de los ciudadanos autoidentificados como ind-
genas, aunque con variaciones entre pases. Estos mecanismos de expresin se
interpretan positivamente y como complementarios a las formas de participa-
cin ms institucionalizada. Su eficacia parece depender del grado de volun-
tad poltica de las elites nacionales para escuchar e implementar las reformas
necesarias que estaran haciendo eco de las demandas de estos sectores.
Se concluye tambin que, aunque los niveles de confianza en las institucio-
nes polticas son bajos, la percepcin crtica de los ciudadanos es consecuen-
prlogo 13
cia de procesos de profundizacin democrtica y expansin de la ciudadana
poltica, entendiendo que los procesos de ampliacin del ejercicio de la ciu-
dadana implican, en muchos casos, repertorios de accin extrainstituciona-
les que pueden contribuir a la expansin y consolidacin de una ciudadana
democrtica.
Introduccin
Gerardo Noto
*
ngel Flisfisch
**
En 2004, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) public un primer informe sobre el desarrollo poltico-democrtico
en Amrica Latina, intitulado La Democracia en Amrica Latina: Hacia una Demo-
cracia de Ciudadanas y Ciudadanos, un estudio pionero en trminos de apertura
del debate y la reflexin analtica sobre cmo avanzar hacia democracias ple-
nas en la regin. Por plenitud, el informe entenda un orden de cosas don-
de la universalidad de los derechos civiles, polticos y sociales adquiere una
cabal realidad, de modo tal que el orden normativo y la vida poltica efectiva
no presentase brechas o distancias importantes. Este informe se elabor en
el marco de un contexto social y poltico caracterizado por una instauracin
generalizada de regmenes democrticos como resultado de los procesos de
transicin de la segunda mitad del siglo pasado, pero ensombrecido por los
legados arrojados por estrategias de crecimiento socialmente excluyentes. As,
la regin enfrentaba dos desafos cruciales: de una parte, consolidar las demo-
cracias emergentes, y de la otra, derrotar la exclusin social y la pobreza.
Posteriormente, en 2010 se public un segundo informe que lleva por ttulo
Nuestra Democracia, en el que se especificaban los elementos definitorios de
las diversas dimensiones de la ciudadana, as como los temas estratgicos de
la agenda pblica para su ampliacin. Si bien para el PNUD una democracia
plena supone el goce universal de todas las categoras de derechos connotados
por un concepto inclusivo de ciudadana, es necesario reconocer no slo esa
pluralidad dimensional que caracteriza al concepto partiendo de la distin-
cin ya clsica entre ciudadana civil, ciudadana poltica y ciudadana social,
sino tambin el hecho de que los procesos que llevan a una democracia ms
plena no son lineales. Una trayectoria nacional particular puede presentar en
el tiempo progresos en ciertas dimensiones y rezagos en otras. Ello obliga a
investigar y analizar cada una de las dimensiones por separado, para as iden-
tificar los problemas y desafos concretos que van enfrentando los pases de
la regin.
* Coordinador regional de Gobernabilidad Democrtica del PNUD.
** Director acadmico del Proyecto.
16 ciudadana poltica
Es por ello que Nuestra Democracia se ocup de un conjunto de temas espe-
cficos, como las formas de acceso a los cargos pblicos y la permanencia en
ellos, las desigualdades existentes en la representacin poltica en trminos
de gnero y de minoras tnicas, las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo, y
sus efectos en la toma de decisiones, el marco constitucional y su proceso de
reforma.
En el dominio de la ciudadana social, caracterizada a partir del catlogo de
derechos econmicos y sociales contenidos en los instrumentos internaciona-
les ratificados por los pases de la regin, Nuestra Democracia conclua que en
un contexto de poscrisis global se debe avanzar progresivamente hacia el for-
talecimiento del Estado, planteando la necesidad de un nuevo pacto fiscal que
permita una recaudacin efectiva y eficiente como herramienta imprescindi-
ble. A la vez, al constatar que datos de diversas fuentes mostraban opiniones
pblicas que perciban al Estado sin la suficiente legitimidad, el informe soste-
na que dicho fortalecimiento se requera tambin para que las instituciones
pblicas recuperaran legitimidad ante la ciudadana.
Finalmente, en el mbito de la ciudadana civil Nuestra Democracia identifica-
ba como una de las mayores preocupaciones ciudadanas en la regin los pro-
blemas de seguridad pblica o ciudadana. Sobre ellos, el PNUD public luego
el Informe Regional del Desarrollo Humano 2013-2014, Seguridad Ciudadana
con Rostro Humano: Diagnstico y Propuestas para Amrica Latina, asumiendo as
la prioridad y relevancia del tema para un cabal goce de la ciudadana civil en
los pases de la regin.
Los anlisis contenidos en el estudio El Estado de Ciudadana, publicado por
PNUD en 2011, permitieron concluir que se han hecho importantes avances
en la regin respecto de una forma de Estado caracterizado como democrti-
co, capaz, eficaz e incluyente, cuyo norte es el progreso sistemtico hacia una
universalizacin de los derechos civiles, polticos y sociales.
En efecto, hay evidencia de que el Estado est de regreso, que hay logros
respecto de una ampliacin de la cobertura en materia de polticas pblicas
de proteccin social, que las experiencias participativas se han multiplicado, y
que la cultura ciudadana se est expandiendo en un sentido amplio. No obs-
tante, la desigualdad y la inseguridad siguen siendo los dos grandes escollos
hacia el logro del ejercicio pleno de la ciudadana.
Entre otros aportes, esa publicacin analizaba el estado de la ciudadana
social mediante la construccin de un ndice de Ciudadana Social (ICS) que,
de forma agregada y comparada, presentaba el estado de la cobertura de los
derechos econmicos y sociales en la regin.
El estudio que aqu se introduce sigue la lnea de los tres anteriores, enten-
diendo la ciudadana como el camino hacia la consolidacin de una demo-
cracia plena mediante la ampliacin de sus dimensiones sociales, polticas y
introduccin 17
civiles. El proyecto que lo origin fue coordinado desde el rea de Goberna-
bilidad Democrtica de la Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe
del PNUD, por Gerardo Noto, y cont con la direccin acadmica de ngel
Flisfisch (director Flacso Chile). Su implementacin cont con los aportes
tericos, metodolgicos y analticos de varios acadmicos de la regin, quie-
nes analizaron temas relativos a desigualdades relevantes en el ejercicio de los
derechos polticos, la accin colectiva directa, los tipos de liderazgos polticos
y su relacin con las estructuras partidarias, los efectos de los imaginarios so-
ciales en las concepciones polticas de los ciudadanos, la actualizacin del ICS
ya presentado en El Estado de Ciudadana, y el efecto y evolucin de la confianza
de los ciudadanos en las instituciones polticas a lo largo de la ltima dcada.
En el captulo 1, se presenta la gua conceptual que acompaar a todo el
libro en trminos de dimensiones de la ciudadana, democracia polirquica,
democracia de ciudadana, derechos concernientes a cada una y, ms espec-
ficamente, los tipos y modos de participacin poltica correspondientes a la
ciudadana poltica, dimensin que constituye el ncleo duro de este estudio.
En este captulo se examina tambin el comportamiento de diversos indica-
dores, como los referidos a la confianza en las instituciones, los niveles de
participacin electoral y la calidad de la democracia, y concluye en que hay de-
safos importantes en trminos de mejorar la comunicacin entre ciudadana
y elite poltica mediante la reestructuracin de la participacin poltica, como
tambin mediante el impulso de procesos de expansin y renovacin de las
elites, buscando una mayor diversidad y representatividad en el contexto de
sociedades contemporneas crecientemente ms complejas y heterogneas.
El captulo 2 examina en detalle el efecto de la desigualdad social en la par-
ticipacin poltica ciudadana. A partir de los datos provenientes de encuestas
de opinin pblica de reconocida solvencia en la regin (Latin American Pu-
blic Opinion Project LAPOP, Latinobarmetro), se analizan las potenciales
desigualdades derivadas de algunos de los clivajes ms relevantes en la regin:
identificacin tnica, edad, zona de hbitat o residencia, sexo y nivel de estu-
dios. A partir de estos datos, se calcula el ndice de Desigualdad de Ejercicio
del Derecho a Elegir (IDEDE) como una aproximacin a los fenmenos de
exclusin poltica en los pases de la regin.
El captulo 3 ahonda en los fenmenos de participacin en protestas y ma-
nifestaciones pblicas, formas de participacin poltica definidas como accin
colectiva directa (ACD). Se analizan estos modos de participacin en dos
sentidos: a partir de los niveles de aprobacin ciudadana de dichas prcticas
en contextos democrticos, como en cuanto medio idneo legitimado por
los ciudadanos para hacerse or. Por otra parte, a partir de la base de datos
LAPOP (2012), se lleva a cabo un anlisis de las caractersticas predominantes
entre los ciudadanos que se manifestaron pblicamente durante 2012.
18 ciudadana poltica
El captulo 4 se centra en la relacin entre los ciudadanos y los agentes
polticos por antonomasia de una democracia representativa: los partidos po-
lticos. El anlisis pone esta relacin en perspectiva, a la luz de los niveles de
confianza expresados por la ciudadana en dichas instituciones, y se analizan
los tipos de vinculacin predominantes entre ciudadanos y partidos polticos.
De forma previa a las conclusiones generales, en el captulo 5 se lleva a cabo
una revisin y actualizacin del ICS, ya elaborado y presentado en el estudio
El Estado de Ciudadana. La principal conclusin a que lleva esa actualizacin
es que Amrica Latina y cada uno de sus pases muestran un importante pro-
greso en materia de ciudadana social durante la primera dcada del siglo
XXI. Ese progreso se mantiene e incluso se acelera durante el ltimo ao
analizado (2010). Con justicia, por lo tanto, la primera dcada del siglo XXI
puede catalogarse como una dcada ganada para la ciudadana social en Am-
rica Latina.
Este progreso en ciudadana social es particularmente destacable en el con-
texto del escenario mundial. Amrica Latina mejor sus niveles de gasto social
por persona y de equidad distributiva, en un momento en que la mayora de
los pases del mundo experimenta el fenmeno contrario: incrementos en sus
niveles de desigualdad y cadas o estancamiento en el gasto social por perso-
na. Amrica Latina, una regin tradicionalmente rezagada en estas materias,
empieza a cerrar la brecha que la separa de las naciones ms desarrolladas.
El progreso en este mbito est relacionado con el respeto por los derechos
polticos, por el estado de derecho, el control de la corrupcin y la transparen-
cia en las polticas pblicas, o sea, en gobernabilidad democrtica. De hecho,
todos estos pases avanzaron en ciudadana social, como tambin la mayora
lo hizo en la lucha contra la corrupcin, hacer respetar el estado de derecho y
fortalecer la voz ciudadana y la rendicin de cuentas aunque existen todava
hoy desafos y la necesidad de mejorar, variables todas estas que estn corre-
lacionadas. Es interesante constatar que la relacin entre ciudadana social y
las variables que dan cuenta de la gobernabilidad democrtica se torna cada
vez ms relevante mientras ms avanzan los pases en estas dimensiones. Por lo
tanto, fortalecer la ciudadana social requiere crear instituciones pblicas in-
clusivas, transparentes y eficientes. Cuando estas existen y operan efectivamen-
te, no slo se avanza en ciudadana social, sino tambin en el apoyo ciudadano
a la democracia y sus instituciones. El desarrollo de instituciones inclusivas y
participativas en materia de ciudadana social y poltica esto es, aquellas que
resguardan las garantas en el ejercicio de los derechos polticos, econmicos
y sociales de toda la poblacin, a partir de la interaccin y compromiso de los
ciudadanos se refuerzan mutuamente.
Por ltimo, en el mbito de la ciudadana poltica las conclusiones del es-
tudio apuntan a que, a pesar de los avances alcanzados en las democracias
introduccin 19
en la regin y su consolidacin durante las ltimas tres dcadas, persisten
desigualdades en el ejercicio de derechos polticos, como el derecho a votar
y a ser electo. La calidad de la democracia depende en gran medida de que
existan partidos polticos programticos, y estos son la excepcin, y no la re-
gla, en Amrica Latina. De igual modo, es necesario garantizar la expresin
(voice) y participacin de ciudadanas y ciudadanos en los procesos de toma
de decisiones de las polticas pblicas, para asegurar un acceso universal a los
bienes pblicos.
Se observa que la protesta y la movilizacin poltica es principalmente ban-
dera de sectores jvenes y de las capas medias, as como de los ciudadanos
autoidentificados como indgenas, aunque con variaciones entre pases. Estos
mecanismos de expresin se interpretan positivamente y como complemen-
tarios a las formas de participacin ms institucionalizada. Su eficacia parece
depender del grado de voluntad poltica de las elites nacionales para escuchar
e implementar las reformas necesarias que estaran haciendo eco de las de-
mandas de estos sectores.
Se concluye tambin que, aunque los niveles de confianza en las institucio-
nes polticas son bajos, la percepcin crtica de los ciudadanos es una conse-
cuencia de procesos de profundizacin democrtica y expansin de la ciuda-
dana poltica, entendiendo que los procesos de profundizacin del ejercicio
de la ciudadana implican, en muchos casos, repertorios de accin extrainsti-
tucionales que pueden contribuir a la expansin y consolidacin de una ciu-
dadana democrtica.
La publicacin de este nuevo estudio regional del PNUD busca, como los
anteriores, arrojar luz sobre los avances y dficits de diversas dimensiones de
la ciudadana con un foco en la ciudadana poltica como una contribucin
para subrayar lneas de accin a los tomadores de decisin y a la ciudadana,
con el objetivo de implementar una democracia de ciudadana para todas y
todos en Amrica Latina.
1. La expansin de la ciudadana
poltica en las democracias
latinoamericanas (2000-2012)
A partir de las premisas conceptuales en las que se basan las
publicaciones inmediatamente anteriores del PNUD, en este
captulo se analiza la relacin entre los tipos de ciudadana
a partir de la definicin de Marshall (1950). De manera
especfica, se identifican los obstculos ms importantes que
ha encontrado la expansin de la ciudadana poltica en los
pases de la regin, subrayando la desigualdad en el acceso a
ella como uno de los obstculos ms relevantes y persistentes.
La situacin de la ciudadana poltica en la regin se estudia
a partir de sus componentes bsicos: el derecho a elegir
y a ser elegido o elegida, focalizando tambin el anlisis
en formas de participacin poltica no institucionalizadas,
como la protesta, as como respecto de los modos en que
se vinculan los ciudadanos con la poltica y los polticos. A
la vez, a partir de los temas que se analizan, se introduce al
lector a los restantes captulos de este volumen que estudian
en profundidad las diversas cuestiones identificadas.
i. introduccin
La teorizacin, investigacin y anlisis del fenmeno democrtico,
sea que se oriente desde una perspectiva puramente positiva o fctica, o bien
que asuma simultneamente una perspectiva normativa, puede llevarse a cabo
desde diversos puntos de vista. El presente estudio asume el de la ciudadana
poltica, y los desafos y riesgos que enfrenta su expansin en los pases latinoa-
mericanos en el perodo 2000-2012. Para los fines que l persigue, el concepto
de ciudadana poltica connota la capacidad de participar e influir en los
procesos de adopcin e implementacin de decisiones colectivas (mayorita-
riamente vinculantes), a partir del empleo de recursos legtimos de diversas
clases, y donde la naturaleza vinculante de las decisiones descansa en la coer-
22 ciudadana poltica
cin y regulaciones estatalmente centralizadas y territorialmente circunscritas
(Mann, 1986).
Si bien el concepto amplio de ciudadana poltica connota el derecho a
participar en el ejercicio del poder poltico como miembro de un cuerpo in-
vestido de autoridad poltica o como elector de sus miembros (PNUD-OEA,
2010), con el fin de poder lograr un estudio comparado del estado de la ciu-
dadana poltica en la regin se ha circunscrito el concepto principalmente a
dos dimensiones bsicas: el derecho a elegir y ser elegido. Sin embargo, a lo
largo de este volumen se exploran tambin los mecanismos menos institucio-
nalizados de participacin poltica, como la protesta (captulo 3), o formas
menos legitimadas de vinculacin entre poltica y elector, como el personalis-
mo clientelista (captulo 4).
En continuidad con las publicaciones anteriores en materia de democracia,
Estado y ciudadana, a partir del clsico texto de Marshall (1950) se distinguen
tres tipos de ciudadana: civil, poltica y social. En el anlisis de este autor, se
postula un desarrollo secuencial en la configuracin de estos tres tipos de ciu-
dadana, que parte en una primera etapa con el desarrollo de la ciudadana
civil, para continuar luego con la ciudadana poltica y culminar contempor-
neamente con la ciudadana social, desarrollo que se postula a partir de una
reconstruccin del proceso histrico ingls. Esta concepcin implica pensar el
desarrollo de la ciudadana civil como una condicin necesaria aunque no su-
ficiente de un posterior desarrollo de la ciudadana poltica. Asimismo, supo-
ne que la ciudadana poltica es una condicin necesaria aunque no suficiente
para el desarrollo de la ciudadana social. La figura 1.1 representa, a travs de
un diagrama de Venn, la relacin lgico-temporal que se presume en Marshall
respecto del proceso secuencial de conformacin de estas tres ciudadanas.
La historia de los pases latinoamericanos torna problemtica esa concep-
tualizacin, tal como ya se seal en el informe del PNUD (2004), y en el libro
El Estado de Ciudadana (PNUD, 2011).
Por una parte, en varios de los pases de la regin los procesos de extensin
de la ciudadana social
1
durante el siglo XX tuvieron lugar independiente-
mente de las vicisitudes que afectaron al desarrollo y la consolidacin de la
ciudadana poltica, y en ciertos casos ocurrieron aun en contradiccin con
1 En el presente estudio, se entiende la ciudadana social como el ejercicio
efectivo de los derechos econmicos y sociales de acuerdo con la legislacin
vigente en cada pas, esto es, de acuerdo con cmo se ha ido extendiendo en
razn del dinamismo del proceso democrtico y sobre la base de los estnda-
res reconocidos en el instrumento jurdico internacional por antonomasia
que reconoce los derechos econmicos y sociales El Pacto Internacional de
Derechos Econmicos y Sociales (El Estado de Ciudadana, 2011).
la expansin de la ciudadana poltica en las democracias 23
las exigencias para la existencia de una democracia electoral. Si se consideran
estos casos, se puede sostener que la expansin de la ciudadana social con
frecuencia precedi a la de la ciudadana poltica.
Por otra parte, ha sido caracterstico de los procesos de desarrollo latinoa-
mericanos que la idea de democracia, en tanto impulso motivacional e ideo-
lgico de las historias polticas nacionales, se ha presentado a menudo con
un significado no slo poltico, sino tambin con claros significados que han
apuntado al ideal de una sociedad socioeconmicamente ms justa (El Estado
de Ciudadana, 2011). Hoy en da, en una poca de consolidacin de las demo-
cracias electorales, esta asociacin prxima entre ambas clases de ciudadana
sigue presentndose con una intensidad importante.
Finalmente, cabe destacar que pese a esa asociacin histrica entre lo social
y lo poltico, aun en el marco de pases que se desempean satisfactoriamente
como democracias electorales segn el ndice IDE (Munck, 2009), los tres
tipos de ciudadanas operan de forma escindida, lo cual no slo rompe con
la secuencia lgico-temporal postulada por Marshall, sino tambin entra en
contradiccin con la asociacin histrica que tiende a observarse en Amrica
Latina entre desarrollo poltico y desarrollo social. La figura 1.2 ilustra esta
concepcin escindida de la ciudadana, una vez ms mediante un diagrama
de Venn. Si bien mltiples intersecciones son posibles, slo aquella entre las
tres ciudadanas corresponde a lo que hoy entendemos como ciudadana de-
mocrtica plena: una condicin caracterizada por un nivel de desarrollo im-
portante tanto de la sociedad civil como de la sociedad poltica y de la realidad
de la justicia redistributiva.
Figura 1.1. Las ciudadanas segn T. H. Marshall













CIUDADANA SOCIAL
CIUDADANA
CIVIL
CIUDADANA POLTICA
24 ciudadana poltica
Figura 1.2. Ciudadanas escindidas en las democracias electorales
de Amrica Latina








CIUDADANA
CIVIL
CIUDADANA
POLTICA
CIUDADANA
SOCIAL
CIUDADANA
DEMOCRTICA
PLENA
A modo de ejemplo, hoy es posible pensar en ciudadanos con acceso a cier-
tos elementos de la ciudadana social, por ejemplo, a travs de la expansin
de programas de transferencia monetaria condicionada, pero con restringido
acceso a ciudadana poltica: participan poco, no se sienten representados, no
pueden incorporarse a partidos en trminos prcticos, etc. Algunos de estos
ciudadanos tampoco tienen la posibilidad de ejercer plenamente su ciudada-
na civil; por ejemplo, viven en barrios donde el estado de derecho no opera
o su seguridad y libertad individual se encuentran coartadas de facto. En este
ltimo sentido, los dficits de estatalidad ya sealados en el texto del Informe
de la Democracia en Amrica Latina (PNUD, 2004) tambin permean muy signi-
ficativamente la capacidad de los ciudadanos latinoamericanos de disfrutar
plenamente de la ciudadana civil.
El texto reciente del PNUD, El Estado de Ciudadana (2011), refleja a su vez
la presencia de avances disociados en trminos de ciudadana social y pol-
tica. Dicho texto muestra una disociacin fuerte y aparentemente paradji-
ca entre incorporacin social y malestar poltico. As, mientras la inclusin
social ha mejorado sustantivamente en la ltima dcada, y por consiguiente
hay una expansin de la ciudadana social, a la vez los ciudadanos latinoame-
ricanos exhiben un malestar cada vez mayor respecto de la institucionalidad
poltica de sus pases, lo cual puede interpretarse como un dficit en cuanto
a ciudadana poltica, al menos desde el punto de vista de sus percepciones
subjetivas.
la expansin de la ciudadana poltica en las democracias 25
Pensar las tres ciudadanas como reas escindidas en el contexto de los
pases de la regin permite responder a estas paradojas. Es empricamente
plausible, en otras palabras, que los ciudadanos accedan de forma disociada
a componentes de ciudadana social, poltica y civil, presentando a su vez per-
cepciones subjetivas contradictorias respecto de ellas. La expansin de los
tres tipos de ciudadana supone, por consiguiente, la superacin progresiva
de este fenmeno de escisin. Como se ha sealado en El Estado de Ciudadana
(PNUD, 2011), la expansin de la ciudadana social requiere del desarrollo de
procesos de naturaleza esencialmente poltica, y cabe hacer una afirmacin
anloga respecto de la expansin o recuperacin de aspectos importantes de
la ciudadana civil. En este punto, conviene rescatar la reciente tesis de Ace-
moglu y Robinson (2012), que otorga primaca a lo poltico en la determina-
cin de la naturaleza ms o menos inclusiva del orden econmico. En el caso
de la ciudadana social, su expansin dependera de desarrollos adecuados
de la poltica y lo poltico, lo cual implica una asociacin de su expansin con
la expansin de la ciudadana poltica. Esta visin terica es coherente con la
perspectiva de la democracia de ciudadana impulsada por el PNUD, que se
basa en la vigencia efectiva de los derechos civiles, polticos y sociales, y en el
rol protagnico de las ciudadanas y los ciudadanos como agentes de cambio
y promocin del goce efectivo de esos derechos para impulsar la gobernabili-
dad democrtica y el desarrollo humano.
No obstante, como se ver en el captulo 5, esa asociacin o relacin es
compleja. La expansin de la ciudadana poltica, analizada desde el punto
de vista de las personas individuales, tiene lugar en contextos de desarrollo y
consolidacin democrticos. A su vez, esos contextos de democracia electoral
son condiciones necesarias, pero no suficientes, de la expansin de ambas
categoras de ciudadana. Posteriormente, segn se argumenta en el captulo
5, para que esos procesos de desarrollo y expansin tengan lugar, la dinmica
de esos contextos democrtico-electorales tiene que generar a su vez contextos
institucionales el mbito de lo poltico (El Estado de Ciudadana, 2011) de
naturaleza suficientemente inclusiva, segn emplean ese concepto Acemoglu
y Robinson (2012). Se requiere de esta manera una cadena de mediaciones no
slo compleja, sino a la vez provista de cierta calidad, para que la asociacin
entre ciudadana poltica por ejemplo, la participacin electoral y ciudana
social se traduzca en una expansin de la segunda y, por consiguiente, en un
progreso a una menor escisin de las categoras de ciudadana, esto es, un pro-
greso hacia una ciudadana democrtica plena. En el captulo 4, se ahonda en
los diferentes tipos de vnculos entre los ciudadanos y los polticos que predo-
minan en la regin como medio para comprender el tipo de institucionalidad
predominante.
26 ciudadana poltica
Cuadro 1.1. La democracia de ciudadana
La democracia es una forma de organizacin del poder en las
sociedades con el objetivo de ampliar la ciudadana, evitar o limitar
la dominacin de individuos o grupos que impidan este objetivo y
lograr la perdurabilidad de la organizacin democrtica. Regula las
relaciones entre individuos, organizaciones y Estados de acuerdo
con normas emanadas de la voluntad popular y procedimientos de-
mocrticos. En el ejercicio de ese poder el Estado es una pieza vital.
Fuente: PNUD-OEA (2010: 33).
En funcin del mandato y los derechos humanos universales reconocidos por
las Naciones Unidas, el PNUD ha impulsado una gobernabilidad democrtica
que vaya ms all de la importante dimensin de la democracia electoral, que,
sin embargo, restringe al ciudadano a la categora de un simple votante, para
abrazar una concepcin ms amplia de la democracia retroalimentada por los
ciudadanos: democracia de ciudadana. Este concepto implica que median-
te la interaccin entre ciudadanos y representantes polticos los derechos se
expandan, se renueven, se actualicen segn las necesidades contextuales, y
para ello es importante por una parte escuchar a una ciudadana empoderada
y, por la otra, evaluar la manera en que funcionan las instituciones.
ii. instituciones y participacin,
bases de la democracia de ciudadana
En los pases democrticos, el repertorio de los recursos ofrecidos a la ciuda-
dana en trminos de accin poltica puede clasificarse segn dos criterios:
el grado en que estn institucionalizados, que va desde su plena institucio-
nalizacin hasta su no institucionalizacin, por una parte, y si se trata de
participacin en procesos de democracia representativa o de modalidades de
participacin directa, por la otra.
En trminos de las tradiciones conceptuales que han caracterizado los in-
formes y estudios realizados por el PNUD, el concepto de ciudadana aqu
empleado es inclusivo y comprende por consiguiente capacidades que impli-
can el empleo de recursos pertenecientes a cualesquiera de las seis categoras
identificadas en la tabla 1.1, sin que se restrinja al derecho a elegir y el derecho
a ser elegido, si bien ciertamente esos dos derechos constituyen una suerte de
ncleo bsico de la ciudadana poltica en un contexto democrtico represen-
tativo, al ser dos de las vigas maestras de lo que se ha denominado democracia
electoral (PNUD, 2004; PNUD-OEA, 2010).
la expansin de la ciudadana poltica en las democracias 27
Tabla 1.1.
Democrtico-
representativos
Participacin directa
Institucionalizados
Sufragio, derecho a
ser elegida
Iniciativa popular de
ley, etc.
Baja
institucionalizacin
Militancia en
partidos, etc.
Instancias macro y
micro de participacin
directa
No
institucionalizados
Trfco de
infuencias, lobby,
etc.
Protesta callejera,
sentadas, etc.
Fuente: Elaboracin propia.
La evolucin de la ciudadana poltica durante la ltima dcada ha compren-
dido procesos referidos a todas las categoras identificadas, y si bien no en to-
dos se presentan carentes de ambigedades respecto de su signo positivo o ne-
gativo, segn se ver ms adelante, en el caso de la democracia electoral ellos
s pueden evaluarse positivamente. En la primera dcada de este siglo, seis pre-
sidentes democrticamente electos no completaron sus mandatos, mientras
que se registraron doce casos similares en la ltima dcada del siglo pasado
(El Estado de Ciudadana, 2011), y a ellos hay que aadir un caso reciente en
2012. No obstante, en ninguna de esas situaciones se ha cuestionado la demo-
cracia como rgimen poltico, sin perjuicio de que obviamente la ocurrencia
de ese tipo de situaciones afecta el normal desempeo de la institucionalidad
democrtica y puede traer consigo impactos no deseables, por ejemplo, en la
cultura cvica ciudadana.
Por otra parte, en trminos de la relacin entre subjetividad ciudadana y
democracia, la situacin que exhiben la gran mayora de los pases de la re-
gin es positiva. Como se observa en el grfico 1.1, de los dieciocho pases
2

sondeados por el Latin America Public Opinion Project (LAPOP) durante
2012, ante la pregunta sobre la satisfaccin con la democracia, en ocho pases
las respuestas de los encuestados fueron positivas en un intervalo de 60 a 80%,
destacndose el caso de Uruguay, en que el porcentaje es un poco menor a un
2 Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repbli-
caDominicana, Uruguay y Venezuela. Aunque LAPOP encuesta a todos los
pases de Amrica Latina y el Caribe (incluyendo Belice, Jamaica, Hait y las
Guyanas), para facilitar la comparacin con otras bases de datos se seleccio-
naron los resultados para los dieciocho pases indicados.
28 ciudadana poltica
80%, y distancindose 10 puntos porcentuales de quien sigue luego, la Argen-
tina, con casi un 69% de respuestas positivas. En otras palabras, en ms de dos
quintos de los pases hay una mayora ciudadana ms que importante para la
cual la democracia que vive es algo satisfactorio.
A este grupo le sigue un segundo conjunto de cinco pases, algo menos de
tres dcimos del total, caracterizados por respuestas positivas en un rango que
va de 51 a 56%. Se trata entonces de pases donde la satisfaccin con la demo-
cracia contina siendo mayoritaria, aunque comparativamente con el primer
grupo son mayoras ms ajustadas. Por ltimo, hay un tercer grupo en el que
la satisfaccin es inferior al 50%, lo que sucede al menos en tres casos Guate-
mala, Paraguay y Mxico, o supera por muy poco el porcentaje de respuestas
negativas, segn el error muestral que se estime Bolivia y Chile.
Grfico 1.1. Porcentaje de entrevistados satisfechos con la demo-
cracia 2012




79
69
68 67
66
65
63
62
56 55
53 52 52
50 49
47 47 46
La pregunta fue formulada de la siguiente manera: En general, usted dira que
est muy satisfecho/a, satisfecho/a, insatisfecho/a o muy insatisfecho/a con la forma
en que la democracia funciona en su pas? Aqu porcentajes de respuesta vlidos
para las opciones de respuesta Muy satisfecho y Satisfecho.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de LAPOP (2012).
Un punto a destacar es que la nocin de satisfaccin con la democracia no
es semnticamente trasparente, si es que se puede formular en estos trminos.
En la comprensin de la persona entrevistada puede significar cosas muy dife-
rentes: una apreciacin positiva del clima general o global que vive el pas, in-
cluidos factores econmicos, crecimiento, prosperidad y estabilidad, as como
un clima social de escasa conflictividad, tolerancia y ejercicio sin obstculos
la expansin de la ciudadana poltica en las democracias 29
de derechos (libertad de expresin), o una evaluacin tambin positiva y glo-
bal pero restringida al desempeo gubernamental; o bien, por el contrario,
puede estar basada en una apreciacin de la propia situacin individual, que
se estima como positiva, sobre todo en trminos de situacin econmica. En
pases donde la democracia se entiende como sinnimo del pas, una respues-
ta positiva tal vez expresa satisfaccin con la situacin nacional que se vive. En
todo caso, y aceptando cierta ambigedad en las respuestas, cabe suponer que
altos niveles de satisfaccin con la democracia constituyen una condicin po-
sitiva en trminos de un aprovechamiento masivo activo de la oportunidad de
participacin que significa el sufragio popular u otras modalidades de accin
poltica, como por ejemplo las protestas.
Segn se observa en la tabla 1.2, de los cuatro pases con niveles de parti-
cipacin electoral promedio entre 80 y 93% del electorado potencial para el
perodo 2000-2012, tres de ellos se ubican tambin en el grupo caracterizado
por niveles de satisfaccin con la democracia en el intervalo que va de 60 a
80%. A la vez, de los tres pases con promedios de participacin electoral para
ese perodo que oscilan entre 72 y 75%, en dos de ellos el de satisfaccin con la
democracia es superior al 65%. En el caso de los siete pases con promedios de
participacin electoral en el rango de 60 a 70%, cuatro de ellos Venezuela, El
Salvador, Honduras y Repblica Dominicana exhiben niveles de satisfaccin
con la democracia superiores al 50%.
Ciertamente, no se trata de afirmar la existencia de una correlacin: hay
un nmero no menor de casos en que un nivel bajo de satisfaccin con la
democracia se asocia a niveles de participacin razonablemente altos. Lo que
interesa subrayar es que tambin hay un nmero importante de pases en que
ambas variables presentan magnitudes relevantes, lo cual conforma contextos
caracterizados por la existencia de niveles igualmente altos de ejercicio efecti-
vo del derecho a votar como una realizacin de la ciudadana poltica.
Las cifras que muestra la tabla 1.2 refuerzan la imagen de una visin positiva
mayoritaria de la relacin entre ciudadana y democracia. Salvo tres casos en
los que el promedio de participacin electoral para el perodo 2000-2012 est
por debajo del 50%, para el resto oscila entre 62 y 93%. Segn se advierte en
esa misma tabla y lo resume la tabla 1.3, las trayectorias temporales durante
el perodo no son todas estacionarias: los promedios por ao o agrupacin
de aos oscilan entre 65 y 72%, y las trayectorias nacionales exhiben patrones
distintos de evolucin en el tiempo. No obstante, el comportamiento en el
tiempo de los niveles de participacin electoral tambin contribuyen a refor-
zar una imagen positiva de la situacin en la regin: como se advierte en la
tabla 1.4, hay un grupo de ocho pases caracterizados por un nivel estable de
participacin, de los cuales slo en dos esa estabilidad se traduce en estanca-
miento, porque sus niveles promedio de participacin estn por debajo del
30 ciudadana poltica
T
a
b
l
a

1
.
2
.

V
o
t
o
s

e
m
i
t
i
d
o
s

s
o
b
r
e

e
l
e
c
t
o
r
e
s

p
o
t
e
n
c
i
a
l
e
s

2
0
0
0
-
2
0
1
2

(
e
n

p
o
r
c
e
n
t
a
j
e
s
)
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
P
r
o
m
e
d
i
o
U
r
u
g
u
a
y
-
-
-
-
9
1
-
-
-
-
9
6
-
-
-
9
3
E
c
u
a
d
o
r
-
-
7
0
-
-
-
8
4
-
-
9
0
-
-
-
8
1
P
e
r

7
6
7
8
-
-
-
-
8
3
-
-
-
-
8
6
-
8
1
B
r
a
s
i
l
-
-
7
9
-
-
-
8
4
-
-
-
7
7
-
-
8
0
B
o
l
i
v
i
a
-
-
6
7
-
-
6
3
-
-
-
8
6
-
-
-
7
2
A
r
g
e
n
t
i
n
a
-
-
-
7
7
-
-
-
7
2
-
-
-
7
7
-
7
5
P
a
n
a
m

-
-
-
-
8
0
-
-
-
-
6
9
-
-
-
7
5
V
e
n
e
z
u
e
l
a
4
7
-
-
-
-
-
7
6
-
-
-
-
-
-
6
1
E
l

S
a
l
v
a
d
o
r
-
-
-
-
6
3
-
-
-
-
7
2
-
-
-
6
8
R
e
p
.

D
o
m
i
n
i
c
a
n
a
6
5
-
-
-
6
9
-
-
-
7
2
-
-
-
7
0
6
9
M

x
i
c
o
6
0
-
-
-
-
6
3
-
-
-
-
-
-
6
5
6
3
C
o
s
t
a

R
i
c
a
-
-
5
9
-
-
-
-
6
4
-
-
-
6
2
-
6
2
C
h
i
l
e
7
2
-
-
-
-
-
6
3
-
-
-
5
9
-
-
6
5
H
o
n
d
u
r
a
s
-
7
2
-
-
-
6
1
-
-
-
5
3
-
-
-
6
2
P
a
r
a
g
u
a
y
-
-
-
4
8
-
-
-
-
-
-
-
-
4
6
4
7
C
o
l
o
m
b
i
a
-
-
4
5
-
-
-
4
4
-
-
-
4
5
-
-
4
5
G
u
a
t
e
m
a
l
a
-
-
-
4
2
-
-
-
-
4
5
-
-
6
1
-
4
9
F
u
e
n
t
e
:

E
l
a
b
o
r
a
c
i

n

p
r
o
p
i
a

s
o
b
r
e

l
a

b
a
s
e

d
e

d
a
t
o
s

d
e

I
n
t
e
r
n
a
t
i
o
n
a
l

I
D
E
A
.

T
o
d
o
s

l
o
s

p
o
r
c
e
n
t
a
j
e
s

s
e

h
a
n

a
p
r
o
x
i
m
a
d
o

a
l

e
n
t
e
r
o

s
u
p
e
r
i
o
r

o

i
n
f
e
r
i
o
r

m

s

p
r

x
i
m
o
.
1
1


E
s
t
e

c
r
i
t
e
r
i
o

d
e

a
p
r
o
x
i
m
a
c
i

n

s
e

m
a
n
t
i
e
n
e

p
a
r
a

l
a

p
r
e
s
e
n
t
a
c
i

n

d
e

d
a
t
o
s

e
n

e
s
t
a

p
a
r
t
e

d
e
l

e
s
t
u
d
i
o
,

s
a
l
v
o

q
u
e

a
p
a
r
e
z
c
a

c
l
a
r
o

q
u
e

s
e

h
a

s
e
g
u
i
d
o

u
n
a

r
e
g
l
a

d
i
f
e
r
e
n
t
e
.
la expansin de la ciudadana poltica en las democracias 31
50%. A la vez, se observa un conjunto de seis pases con una tendencia crecien-
te en materia de participacin electoral, y slo tres pases donde la tendencia
es negativa.
Tabla 1.3. Promedios de participacin electoral por perodos
Perodos Promedios
2000-2001 67
2002-2003 61
2004-2005 70
2006 69
2007-2009 72
2010-2012 65
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de International IDEA.
Tabla 1.4. Tendencias de participacin electoral por pases
Participacin estable Tendencia creciente Tendencia decreciente
Uruguay Ecuador Panam
Argentina Per Chile
Brasil Bolivia Honduras
Rep.Dominicana Venezuela
Mxico El Salvador
Costa Rica Guatemala
Paraguay
Colombia
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de International IDEA.
En 2006, 2008 y 2009, Latinobarmetro
3
formul en los dieciocho pases sobre
los que versa este estudio la siguiente pregunta: Qu es ms efectivo para cambiar
3 Anualmente Latinobarmetro aplica sus encuestas a los dieciocho pases
de Amrica Latina: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam,
Paraguay, Per, RepblicaDominicana, Uruguay y Venezuela.
32 ciudadana poltica
las cosas?, y una de las alternativas de respuesta era: Votar para elegir a los que
defienden mi posicin. La tabla 1.5 muestra los porcentajes que eligieron
esta opcin para cada pas y cada uno de los tres aos, juntamente con los
promedios respectivos por pas. De las cincuenta y cuatro observaciones obte-
nidas, ninguna es inferior al 50%, salvo el caso de Per en 2008. Respecto de
los promedios por pas, en cuatro casos se ubican en un intervalo entre 70 y
80%, en cinco entre 60 y 70%, y en otros cinco entre 57 y 59%. Estos resultados
refuerzan an ms la imagen de una relacin positiva entre ciudadana y prc-
tica del sufragio universal en los pases de la regin. Adicionalmente, la pre-
gunta recin referida posee la ventaja de no encerrar ninguna ambigedad,
lo que s ocurra con la que pregunt por la satisfaccin con la democracia.
Tabla 1.5. Porcentaje de encuestados que afirman Votar a los que
defienden mi posicin es la mejor forma de cambiar las cosas
2006 2008 2009 Promedio
Venezuela 75 81 85 80
Uruguay 74 70 87 77
Rep.Dominicana 67 73 75 72
Nicaragua 71 69 74 71
El Salvador 64 60 81 68
Argentina 70 64 71 68
Costa Rica 64 64 71 66
Panam 52 59 71 61
Brasil 58 61 62 60
Paraguay 41 73 64 59
Mxico 59 58 58 58
Bolivia 52 55 65 57
Colombia 55 64 53 57
Chile 56 57 59 57
Guatemala 54 52 56 54
Honduras 56 48 57 54
Ecuador 53 53 51 52
Per 50 49 53 51
La pregunta se formul de la manera siguiente: Qu es ms efectivo para influir
y cambiar las cosas? Aqu se recogi el porcentaje de respuesta vlido para la
opcin Votar para elegir a los que defienden mi posicin.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos provistos por Latinobar-
metro para los aos correspondientes.
la expansin de la ciudadana poltica en las democracias 33
Hasta aqu, entonces, los resultados permiten configurar un cuadro positivo
para las democracias en la regin, as como al modo en que la ciudadana po-
ltica se ejerce a travs de la participacin electoral. Esta consolidacin de las
democracias electorales implica una expansin importante de la ciudadana
poltica. Sin embargo, queda pendiente analizar la medida en que el acceso a
los mecanismos de eleccin redunda en una distribucin igualitaria del poder.
iii. desigual ejercicio de los derechos a elegir y a ser elegidos/as
Ante esa faz positiva recin esbozada, cabe contraponer una que no lo es tanto.
Los seis tipos de recursos identificados en la tabla 1.1 constituyen un stock de
oportunidades y capacidades que cada ciudadano y ciudadana puede utilizar
o no. Por ejemplo, centrando la atencin en uno de los derechos que integran
el ncleo bsico de la democracia electoral el derecho a elegir, en las demo-
cracias latinoamericanas el derecho a voto, su reconocimiento constitucional,
la universalidad formal que ha alcanzado al superarse o atenuarse durante el
siglo XX las restricciones normativas basadas en propiedad, gnero y edad, los
progresos de los procesos electorales en cuanto a limpieza y transparencia, y
ello asociado a una vigencia efectiva significativa de los derechos y garantas
que posibilitan competicin y oposicin igualmente efectivas, hacen que los
problemas contemporneos que plantea la ciudadana poltica adquieran un
sentido distinto del que tuvieron en el pasado.
As, de lo que se trata hoy es del empleo que ciudadanas y ciudadanos hacen
del sufragio, de las restricciones de hecho o fcticas que condicionan el uso
del derecho por diversas categoras de ciudadanas y ciudadanos, de la relacin
que establecen entre ese derecho, su ejercicio y los destinos tanto individuales
como colectivos, y de los estndares ticos que lo regulan.
4
Al reconocer un
protagonismo igualitario universal y masivo en la generacin de representan-
tes polticos, la democracia abre un conjunto de oportunidades de partici-
pacin. La pregunta es en qu medida se utilizan esas oportunidades, y qu
condiciones afectan su uso. El desarrollo de la ciudadana poltica supone una
utilizacin progresivamente creciente de ellas, una remocin o atenuacin de
las condiciones que afectan negativamente ese desarrollo, y una identificacin
4 Por ejemplo, la indebida influencia o coercin sobre los votantes en tr-
minos de dinero o especies es ciertamente una prctica ilegtima desde el
punto de vista de la calidad de una democracia e ilegal en la gran mayora de
las legislaciones, aunque tolerada o practicada en diversos mbitos naciona-
les y subnacionales.
34 ciudadana poltica
de condiciones positivas para su desenvolvimiento. A la vez, un elemento cen-
tral en los niveles de aprovechamiento de esas oportunidades es la relacin
que las personas establecen tanto respecto de ellas como de las instituciones
y organizaciones que median entre su empleo el comportamiento electoral
mismo y la operacin y desempeo de esas instituciones y organizaciones
traducidos en decisiones y polticas. Esta clase de consideraciones no son pri-
vativas del derecho a sufragio: son susceptibles de hacerse respecto de los seis
tipos de recursos identificados en la tabla 1.1.
Considerados en abstracto, los recursos y capacidades que connota la ciuda-
dana poltica definen una distribucin formal igualitaria de poder poltico,
pero al considerar un contexto nacional especfico en un momento determi-
nado lo que se tiene es una distribucin concreta de poder poltico, que pue-
de distar importantemente de la distribucin ideal que supone la ideologa
democrtica. Fijando la atencin nuevamente en el derecho a elegir, se puede
preguntar si en la prctica su empleo se muestra sometido a condicionamien-
tos fcticos que implican una desigual distribucin de poder poltico, y de
manera tal que si esos condicionamientos desaparecen o se atenan conside-
rablemente, entonces la distribucin efectiva de poder poltico se torna ms
igualitaria. Por ejemplo, hay antecedentes que hacen plausible la hiptesis se-
gn la cual los sectores de ingresos ms altos emplean ms el derecho a elegir
que los de ingresos ms bajos, pese a que en trminos normativos son iguales
en el ejercicio de ese derecho.
Si la evidencia emprica confirma esa hiptesis, los mismos factores que
permiten avanzarla hacen concluir que tambin es plausible sostener que esa
diferencia de comportamiento est impuesta por condicionamientos socio-
culturales, y que la desaparicin de esos condicionamientos posibilitara un
comportamiento mucho ms autnomo en los sectores que los padecen, que
se traducira en una erosin y en definitiva desaparicin de esa diferencia, que
ciertamente implica una desigual distribucin de poder poltico entre niveles
de estatus socioeconmico. Hiptesis similares podran avanzarse en el caso
de diferencias en niveles de educacin, de segregaciones sobre bases tnicas,
o de edad. De hecho, el captulo 2 de este estudio explora precisamente esta
clase de desigualdades y cmo afectan el ejercicio de derechos ciudadanos.
Ciertamente, los comportamientos consistentes en no ejercitar un derecho
poltico como el de elegir pueden obedecer a decisiones que no cabra califi-
car de deficientes en cuanto a autonoma personal, en razn de la operacin
de determinantes socioeconmicos o socioculturales estructurales. Se puede
no inscribirse en registros electorales por una decisin voluntaria autnoma
si esa inscripcin es requerida para votar, o se puede no votar si sufragar no es
obligatorio, o se puede votar en blanco o nulo si sufragar es obligatorio, todo
ello en razn de una decisin de esa naturaleza. El problema surge cuando
la expansin de la ciudadana poltica en las democracias 35
esas decisiones permiten distinguir categoras de ciudadanos o ciudadanas en
que esos patrones de comportamiento son caractersticos de esas categoras,
en el sentido de que la probabilidad de que se lo observe, dado que se perte-
nece a una categora especfica, es significativamente mayor que esa probabili-
dad, dado que se pertenece a otra categora distinta.
Los efectos de decisiones individuales en el empleo de un recurso propio
de esa capacidad de influir en decisiones colectivas, que es lo que define la
ciudadana poltica en contextos democrticos, no plantea un problema de
desigualdad en la distribucin de poder poltico en la medida en que se distri-
buyen aleatoriamente, sin sujetarse a regularidades atribuibles a la pertenen-
cia a categoras especficas de ciudadanas y ciudadanos. S lo plantean cuando
esas regularidades empricas existen: ellas implican que todos los ciudadanos
son iguales, pero hay algunos que son ms iguales que otros.
As, el poder entendido en su sentido poltico puede estar tan desigualmen-
te distribuido como el ingreso o el acceso a una educacin de calidad. Consi-
derando otro de los derechos bsicos que constituyen la ciudadana, como el
derecho a ser elegido, hay de partida un grupo de personas que tienen menor
o mayor posibilidad de acceder a cargos pblicos en funcin de su origen.
Respecto del total de ciudadanas y ciudadanos, los cargos de eleccin popular
son una ms que pequea minora. Si elegimos al azar a una persona del total
de una poblacin nacional, la probabilidad de que ella haya desempeado,
est desempeando o vaya a desempear uno de esos cargos es bien cercana
a cero.
Para casi la totalidad, el derecho a ser elegido es simplemente una posibi-
lidad que no pasa de mera abstraccin. A ello hay que aadir la existencia de
diferencias fcticas que operan como otras tantas fuentes de desigualdad res-
pecto del ejercicio de ese derecho, por ejemplo, la de gnero. En el captulo
2 de este libro se presentan los porcentajes de mujeres presentes en los con-
gresos de cada pas de la regin, tanto para los que contemplan leyes de cuota
como para los que no. All se analizan varios de los resultados obtenidos en
trminos de predisposicin a participar a travs del voto en las mujeres, tanto
para los que contemplan leyes de cuota como para los que no. Si se desplaza la
atencin a los municipios o gobiernos locales, se puede constatar que, aunque
ha habido progresos, la probabilidad de que una mujer sea elegida concejala
sigue siendo baja.
5
5 Vase PNUD-Centro Regional para Amrica Latna y el Caribe, Panam
(2013), Cunto hemos avanzado? Un anlisis de la participacin poltica
de las mujeres en los gobiernos subnacionales en Amrica Latina y el Cari-
be. Este estudio es fruto de un trabajo de recopilacin y anlisis realizado
durante 2012 por parte de los equipos de las reas de Prctica de Gnero y
36 ciudadana poltica
Cuadro 1.2. Estudio de caso: Chile y la desigual predisposicin
a votar entre jvenes y adultos
El caso de Chile ilustra bien la clase de desigualdades fcticas
que pueden afectar el derecho a elegir. As, por ejemplo, la tabla
siguiente, construida a partir de datos proporcionados por una en-
cuesta realizada por el Centro de Estudios Pblicos (CEP) en 2011
sobre una muestra nacional, ilustra cmo una diferencia fctica
especfica la pertenencia a un grupo etario determinado, afecta
la probabilidad de estar inscrito en los registros electorales, un
requisito habilitante para votar a la poca de la encuesta.

Encuestados en Chile inscritos en el padrn electoral por grupo etario
Grupo etario S No Total
18-24 28 (11,2%) 222 (88,8%) 250 (100,0%)
25-34 135 (43,55%) 175 (56,45%) 310 (100,0%)
35-54 510 (86,1%) 82 (13,9%) 592 (100,0%)
55 y + 370 (94,1%) 23 (5,9%) 393 (100,0%)
El efecto de la edad sobre estar o no inscrito no es en absoluto me-
nor: la probabilidad de estar inscrito aumenta importantemente a
medida que se salta de un tramo a otro. En otras palabras, a la po-
ca de la encuesta la distribucin de uno de los recursos bsicos de
poder en un contexto democrtico se presenta fuertemente sesgada
a favor de los grupos etarios de mayor edad. Un hecho bastante
notable es que ese sesgo no se correlaciona con una variable como
el inters por la poltica. En una encuesta similar realizada por CEP
en 2010, alrededor de un 57% de los encuestados pertenecientes
al grupo etario ms joven expresaba estar al menos algo interesado
por la poltica, versus 60%, 52% y 47% para los tres grupos etarios
siguientes, respectivamente. Se puede entonces conjeturar que la
baja probabilidad de estar inscrito de los ms jvenes no se explica
como un factor ms de un sndrome ms global de distanciamiento,
lejana o apata respecto de la vida poltica, sino por caractersticas
de la arquitectura poltico-institucional o por las evaluaciones pre-
dominantes en ellos respecto de la eficacia del voto o del desem-
peo de los agentes polticos y representantes en relacin con sus
intereses.
Similares resultados se obtuvieron a partir del anlisis tambin a
partir de datos de la encuesta CEP de 2011 ya sealada, registrando
otra diferencias fcticas: el nivel socioeconmico y aos de esco-
la expansin de la ciudadana poltica en las democracias 37
laridad de las personas. La probabilidad de estar inscrito en los
registros electorales es mucho mayor en el caso del estrato socioe-
conmico alto y ms aos de escolaridad, diferencia que merma a
medida que disminuyen ambos indicadores.
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Centro de Estudios Pblicos
(CEP) Chile.
No es la nica diferencia fctica que se traduce en una desigualdad en este
mbito. Es bien sabido que existen correlaciones altas entre probabilidades
de ocupar cargos de eleccin popular y niveles educacionales, orgenes fa-
miliares, tipos de trabajo, origen tnico, etc. La distribucin de las chances
de ejercer con xito el derecho a ser elegido o elegida es importantemente
desigual. En consecuencia (y esto es analizado en profundidad en el captulo
3), los ciudadanos que en funcin de sus caractersticas socioeconmicas se
ven mayormente excluidos de la arena poltica son quienes mayores proba-
bilidades muestran de participar en protestas a travs de los mecanismos de
accin colectiva directa (ACD).
Por otra parte, considerando el ejercicio del derecho a elegir, la distribu-
cin de poder social est claramente sesgada en favor de los ms educados
y por consiguiente de los ms ricos. Ante este hecho, se puede responder se-
alando que ello no constituye ninguna novedad, y que en realidad el sesgo
generado por la influencia del dinero en la poltica y en la distribucin de
poder social se hace efectivo por medios mucho ms eficaces que una mayor
disposicin a ejercer el derecho a elegir, por ejemplo, financiando campaas
electorales (Gutirrez y Zovatto, 2011) o gastando en cabildeo para influir en
las decisiones de los representantes.
En todo caso, el sesgo que introduce el nivel socioeconmico en la distribu-
cin de poder afecta negativamente la probabilidad de que los ms desprovis-
tos de recursos econmicos puedan enfrentar exitosamente el conflicto social,
canalizando sus demandas a travs de un canal institucional bsico para la
democracia representativa, como lo es la eleccin de representantes.
de Gobernabilidad Democrtica del Centro Regional para Amrica Latina y
el Caribe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Este estudio
est centrado en la participacin poltica de mujeres en los gobiernos
subnacionales de la regin con el objetivo de ver cmo acceden las mujeres
a cargos de eleccin democrtica, qu impacto tienen las medidas de accin
afirmativas en ese proceso y cun inclusivas son para las mujeres las estruc-
turas subnacionales del Estado. Los avances y materias pendientes identifica-
dos en la materia son presentados en el captulo 2 al analizar la dimensin
correspondiente a participacin poltica y gnero.
38 ciudadana poltica
Tal como acontece con la economa o en general con las actividades so-
ciales, son ejemplos o aspectos de la operacin de sistemas de desigualdades
cuyo efecto es que al final del da no todo lo que es vlido en el universo de
las normas resulta ser aplicable en la vida poltica prctica. Desde el punto de
vista del orden normativo, la ciudadana es un conjunto de derechos cuya titu-
laridad es universal: su ejercicio no est condicionado por diferencias fcticas
como las que se han estado examinando, salvo aquellas a las que ese propio
orden confiere legitimidad, por ejemplo, estableciendo un mnimo de edad
para ejercer algunos de esos derechos. Es precisamente frente a la operacin
de estos sistemas de desigualdades que adquieren sentido nociones como las
de mejorar la calidad de la democracia, expandiendo la ciudadana poltica.
En los orgenes modernos del ideal democrtico, hay implcita la promesa de
una distribucin del poder social ms equitativa, ms justa. Mejorar la calidad
de la democracia y expandir la ciudadana poltica equivale entonces a ex-
tirpar progresivamente esas desigualdades originadas en diferencias fcticas
como las aqu examinadas. Ms adelante, el captulo 2 de este estudio explo-
rar precisamente esta clase de desigualdades y cmo afectan el ejercicio de
derechos ciudadanos en los pases latinoamericanos.
iii.1. la ciudadana poltica
y la participacin directa no institucionalizada
La democracia no slo abre oportunidades de participacin al instituir el
derecho a voto y los derechos y garantas que le otorgan pleno sentido como
expresin libre y autnoma de voluntades y preferencias. Todo el conjun-
to de garantas y derechos individuales que conforman el constitucionalis-
mo democrtico libertad de expresin, libertad de asociacin, derecho
a reunin en lugares privados o pblicos, libertad de movimientos o des-
plazamientos, etc. da origen a una segunda estructura de oportunidades,
susceptibles de utilizarse a travs de distintas modalidades de accin polti-
ca, algunas pocas plenamente institucionalizadas como firmar y enviar pe-
ticiones a autoridades o formar partidos polticos, otras institucionalizadas
como la participacin en partidos polticos, o simplemente no instituciona-
lizadas como las marchas masivas, las firmas masivas de peticiones o procla-
mas, los paros, las huelgas de hambre, los boicots, los cierres de carreteras,
las sentadas, etc.
Dicho repertorio incluye modalidades de accin poltica que universalmen-
te son consideradas acciones abiertamente ilegtimas que impiden el ejercicio
de derechos legtimos de terceros, como los cierres de carreteras o las tomas
de edificios, o aquellas directamente ilegales, como el caso de las acciones te-
rroristas o acciones violentas contra autoridades constituidas o personas. Tam-
la expansin de la ciudadana poltica en las democracias 39
bin es posible identificar zonas grises, entre la legitimidad y la ilegitimidad:
por ejemplo, las huelgas de hambre.
No hay an un consenso sobre cmo denominar esta categora de acciones.
Usualmente se emplean nociones como accin directa, movilizacin colectiva,
accin contestataria, accin poltica no convencional, accin no institucional,
o bien trminos especficos como movilizacin para connotar las protestas me-
diante desfiles y reuniones callejeras masivas. Tpicamente, son acciones orga-
nizadas o impulsadas por actores de la sociedad civil, como los movimientos
sociales, sindicales y las organizaciones no gubernamentales.
La evidencia existente apunta a una tendencia al aumento del empleo de
esta forma de participacin como fenmeno global durante las ltimas dos
dcadas, como asimismo un incremento de la ACD en diversas sociedades
nacionales latinoamericanas. En el captulo 3 del presente estudio, dedica-
do al anlisis de la ACD en los pases de la regin, se destaca la existencia
de dos hiptesis que buscan explicar su aumento: la de la polarizacin, que
sostiene que dicho aumento resulta de un distanciamiento entre la partici-
pacin poltica canalizada a travs de partidos y el voto, distanciamiento que
deriva de una asociacin entre menores niveles de legitimidad del sistema
poltico y mayores niveles de conflictividad, y la hiptesis de la normali-
zacin, que argumenta que este tipo de acciones son una modalidad de
incidir o influir en decisiones colectivas y polticas pblicas que no estn en
contradiccin con el voto o la participacin o mediacin a travs de partidos
polticos.
La primera hiptesis es cercana a lo sostenido en el estudio El Estado de Ciu-
dadana (PNUD, 2011): el incremento en el empleo de esta forma de partici-
pacin obedecera a la inadecuacin contempornea de la arquitectura clsica
de la democracia representativa respecto de contingentes ciudadanos que han
experimentado cambios profundos resultantes de los fenmenos de moder-
nizacin social tarda, traducidos en ganancias individuales importantes en
autonoma, y que buscan afirmar esa autonoma en los mbitos y procesos de
decisin colectiva, bsqueda que revela la ineficacia de los recursos y mecanis-
mos clsicos representativos y, por consiguiente, el trnsito hacia estas nuevas
formas de participacin directa. En el fondo, este fenmeno se sustentara en
la difusin de una orientacin hacia la autorrepresentacin poltica (El Estado
de Ciudadana, 2011), y parece plausible sostener que se asocia con la emer-
gencia y crecimiento de contingentes importantes de clases medias. Desde
este punto de vista, el aumento de la ACD estara relacionada con la demanda
ciudadana por una expansin de derechos. Tambin como una respuesta a
deficiencias institucionales, susceptibles de subsanarse va reformas, o el pre-
ludio de crisis mayores que pudieran implicar el trnsito a modalidades no
conocidas de orden poltico.
40 ciudadana poltica
Siguiendo la tesis sostenida por Pierre Rosanvallon (2006), ese aumento s
implicara una expansin especfica de la ciudadana poltica. Segn Rosanva-
llon, la movilizacin colectiva ha estado asociada a la democracia representa-
tiva desde sus orgenes modernos, como una modalidad de participacin que
no tiene ni un carcter extraordinario ni anormal o patolgico. Se trata de lo
que este autor denomina como contrademocracia, no en el sentido de un fen-
meno opuesto y contradictorio con la democracia representativa, que estara
en conflicto con ella, sino como algo que se erige ante la operacin normal
de la democracia representativa como una instancia de control y accountability
rendicin de cuentas, tal como lo son las elecciones y su periodicidad. En
este sentido, contrademocracia tiene el mismo significado que balances y contra-
balances en Madison y los federalistas (The Federalist Papers, 2013), y juega un
rol anlogo a la oposicin entre poderes y el equilibrio resultante de ello. El
aumento de la movilizacin colectiva no constituira entonces una disfuncio-
nalidad en la operacin de un sistema poltico-democrtico, y esta posicin
sera cercana a la hiptesis de la normalizacin que se analiza en el captulo 3
de este estudio.
Finalmente, interesa destacar que, cualesquiera sea la explicacin por la
que se opte para dar cuenta del aumento de fenmenos de movilizacin colec-
tiva, estas modalidades de participacin interactan y se articulan con las for-
mas convencionales de hacer poltica ligadas a la representacin democrtica,
aunque con diferencias nacionales relevantes. Por ejemplo, durante la ltima
dcada en Bolivia lo que se observa es una progresiva integracin, sujeta hasta
hoy a fuertes tensiones, entre procesos de movilizacin colectiva de gran mag-
nitud y agentes polticos propios del repertorio de la democracia representa-
tiva, cuyo desenlace es el acceso al poder poltico, en una medida importante,
de los actores no convencionales de la movilizacin colectiva, con el resultado
de una generacin de significativas transformaciones sociopolticas de una en-
vergadura tal como para merecer la calificacin de refundacionales (El Estado
de Ciudadana, 2011).
Contrariamente, en un caso como el de Chile se tienen fenmenos de mo-
vilizacin colectiva cuya dinmica es paralela y antagnica con el curso de la
poltica entendida como la actividad ordinaria de los agentes de la democra-
cia representativa (partidos, parlamentarios, etc.), sin que exista integracin
entre unos y otros, pero con una clara consolidacin de la movilizacin co-
lectiva, sus organizadores y voceros como sujetos con capacidad de influir en
decisiones colectivas y polticas pblicas. Adicionalmente, en estos procesos
de consolidacin de movilizaciones han jugado un rol relevante como facto-
res de potenciacin de las acciones colectivas las redes sociales y los medios
de comunicacin social virtual, generndose as una ampliacin del espacio
pblico, tanto institucionalizado como no institucionalizado, en trminos de
la expansin de la ciudadana poltica en las democracias 41
una nueva dimensin meditica propia de la era contempornea. Cabe s se-
alar que las redes sociales contribuyen a retroalimentar estos procesos, pero
no los originan ni constituyen su justificacin. Su efecto es contribuir de modo
crucial a amplificar sus impactos.
iii.2. ciudadana, institucionalidad y partidos:
modos de relacionarse y patrones de evaluacin
La relacin entre ciudadanas y ciudadanos y los procesos de adopcin e im-
plementacin de decisiones colectivas
6
es siempre una relacin mediada en
trminos de una cadena, ms o menos larga y compleja, que comprende di-
versos agentes. Ello es vlido aun en el caso de modalidades de participacin
percibidas como ms directas: el empleo del derecho de iniciativa popular de
ley supone autores intelectuales, presumiblemente motivados por un clculo
estratgico, activistas, operadores voluntarios de distinta ndole y un sinn-
mero de agentes mediadores; una marcha callejera de protesta tiene organi-
zadores; y as por delante. Es posible concebir espacios de participacin de
carcter muy micro, en los que los componentes de mediacin se encuentren
muy atenuados, pero la regla general es la inversa. Por lo dems, ello no es
contradictorio con la nocin de una expansin de la ciudadana poltica. El
horizonte de posibilidades de esa expansin no implica una suerte de objetivo
ltimo de desaparicin de toda mediacin, sino un aumento de participacin
e influencia en las instancias de decisin, de modalidades de mediacin, de
igualdad en el acceso a esas modalidades y de oportunidades de control de los
agentes que median entre la ciudadana o el ciudadano y las decisiones. Por
consiguiente, las modalidades de relacin entre ciudadana, por una parte, y
las categoras de agentes que median entre ella y las decisiones, por la otra, es
un objeto de anlisis importante en la investigacin sobre la calidad de la de-
mocracia en trminos de su impacto sobre la ciudadana poltica y su ejercicio.
En el estudio que aqu se presenta, el foco de atencin recae en dos dimen-
siones de este tema desarrolladas en el captulo 4. Por una parte, las modali-
dades de relacin entre los ciudadanos y el mundo de los agentes polticos,
vistas principalmente desde el punto de vista de la democracia electoral; o en
otras palabras, los tipos de vnculos de representacin que en esos contextos
se establecen entre ciudadanos y agentes polticos. Por otra, los patrones de
evaluacin de los focos bsicos de institucionalidad de la democracia repre-
sentativa el Poder Legislativo, el Ejecutivo o gobierno, la presidencia y de la
categora principal de agentes polticos en contextos democrticos los parti-
6 Entendidas en un sentido amplio, incluidas por ejemplo las polticas pblicas.
42 ciudadana poltica
dos, en trminos de los niveles de confianza que se observan respecto de ellos
en las ciudadanas de los pases de la regin.
Respecto de la relacin entre ciudadanos y el mundo de los agentes pol-
ticos, en el captulo 4 se propone distinguir cuatro modalidades que dicha
relacin puede asumir, a partir de la evidencia proporcionada por sondeos de
opinin pblica: vnculos de representacin a partir de orientaciones progra-
mticas, relaciones basadas en rasgos de personalidad de los agentes, vnculos
clientelares, y relaciones que descansan en la identificacin con partidos.
Tanto para las ticas democrticas oficiales y los sentidos comunes demo-
crticos, como igualmente para la familia de conceptualizaciones de eleccin
racional del comportamiento ciudadano en contextos de democracia electo-
ral, originadas en la teorizacin de Downs (1957), la representacin basada en
orientaciones programticas es la modalidad ms legtima de interaccin. Las
otras tres son o bien formas relativamente corruptas, inmorales o primitivas,
que es como se aprecia usualmente el vnculo clientelar, o modalidades d-
bilmente racionales de relacionamiento: las basadas en carismas personales,
Grfico 1.2. Confianza en partidos y Congreso para 2012



0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
Confianza en el Congreso Confianza en los partidos
La pregunta fue formulada de la siguiente manera: Hasta qu punto tiene con-
fianza en (los partidos polticos y el Congreso nacional)?; las opciones de respuesta
iban de 1 a 7, donde 1 significa Nada de confianza y 7, Mucha confianza.
Aqu se recogieron los porcentajes vlidos de respuesta de los encuestados
posicionados de 5 a 7.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos LAPOP (2012).
la expansin de la ciudadana poltica en las democracias 43
o que descansan en una identidad organizacional (identificacin partidaria
party id, en la investigacin behaviorista del comportamiento electoral).
Como se muestra en el captulo 4, en las ciudadanas latinoamericanas reales
lo que se observa son combinaciones de estas clases de vnculos, con casos
donde predominan uno o dos de ellos, y otros en que se distribuyen de ma-
nera ms igualitaria. De all entonces la pregunta sobre cmo estas diversas
combinaciones afectan la calidad de los contextos de democracia electoral.
La opcin por la confianza o desconfianza como nocin de evaluacin de
instituciones y partidos se justifica porque en los ltimos aos se ha hecho un
uso de gran caudal de ella en cuanto sntoma o indicador de crisis de ndole
diversa: por ejemplo, de representatividad, segn se subraya en El Estado de Ciu-
dadana (PNUD, 2011). Ciertamente los niveles de confianza en instituciones
democrtico-representativas bsicas y en los partidos polticos, observables en
los pases latinoamericanos durante la ltima dcada, son sorprendentemente
bajos, situacin que se puede constatar tambin en 2012, segn lo muestra el
grfico 1.2 para el caso de los legislativos y los partidos polticos.
A partir de ese hecho, este estudio concluye lo siguiente:
Con los procesos de expansin de derechos ciudadanos y la des-
confianza sobre los polticos, se ha abierto una nueva brecha de ex-
pectativas en la regin. Para pases con instituciones democrticas
estables y consolidadas, las expectativas tienden a ser declinantes,
expresadas en la baja participacin electoral, la apata poltica o el
cinismo con respecto a la poltica y los polticos.
7
De manera inversa,
para muchos pases marcados por la inestabilidad democrtica, el
conflicto y la refundacin poltica, las expectativas del retorno de lo
poltico y el Estado son ascendentes, y se concretan en cambios cons-
titucionales radicales, inflacin de reconocimiento de derechos, y
muy altas expectativas sobre la capacidad del Estado de refundar el
pacto social y la sociedad poltica (PNUD, 2011: 148).
Un primer punto que vale la pena examinar en trminos conceptuales es la
atribucin de confianza o desconfianza con respecto a entes que no sean per-
sonas, especficamente, a instituciones y organizaciones como las asambleas
legislativas o los partidos polticos. En efecto, la nocin de confianza se emplea
7 Hay casos como el de Chile que ilustran bien esta proposicin. No obstante,
hay otros casos como las movilizaciones masivas durante 2013 en Brasil, o la
participacin en las consultas asociadas al proceso de paz y el apoyo masivo
a ese proceso en Colombia (2012, 2013), que contradicen el desenlace de
despolitizacin y desmovilizacin hipotetizado.
44 ciudadana poltica
primordialmente en la investigacin social como un concepto que caracteriza
un tipo de relacin interpersonal didica que involucra tres componentes: la
persona que confa, la persona en la que se confa, y la accin u omisin a que
est referida la confianza. Este ltimo elemento implica que la confianza siem-
pre es algo especficamente contextualizado: no hay confianzas abstractas. En
trminos de quien confa, se parte de la premisa que la relacin tiene una na-
turaleza esencialmente cognitiva: se confa porque se sabe, se conoce o se tie-
ne la informacin de que la persona en quien se confa con certeza o una alta
probabilidad se comportar de la manera prevista. Ese fundamento cognitivo
de la confianza se conceptualiza a la vez mediante la premisa de la existencia
de un inters encapsulado atribuido a la persona en quien se confa: quien
confa tiene un inters cuya realizacin depende de la accin u omisin a que
est referida la confianza, y confa porque a su vez aquella persona en quien
se confa, si bien puede no compartir ese inters o puede serle un inters radi-
calmente ajeno, tiene sin embargo un inters propio en realizar esa accin u
omisin, un inters propio que encapsula el inters de quien confa.
Obviamente, la motivacin de aquella en quien se confa puede descansar
en intereses situados en una escala que va desde el egosmo puro hasta el
altruismo, pasando por situaciones intermedias variadas. La expectativa de la
existencia de un inters encapsulado puede a su vez descansar en fundamen-
tos diversos: conocimiento personal directo, informacin por terceros, repu-
tacin, etc. (Hardin, 2002). La nocin de confianza interpersonal descansa
en este concepto, o en alguno muy similar, y su extrapolacin a instituciones
u organizaciones no es fcil. De hecho, an se ha negado que se pueda uti-
lizar vlidamente en estos contextos (Hardin, en Braithwaite y Levi, 1998).
En las investigaciones de Putnam sobre gobiernos regionales en Italia y sus
relaciones con las culturas regionales, lo que podra calificarse de variable in-
dependiente son las relaciones de confianza interpersonales y, respecto de
instituciones y organizaciones, lo que se observa son efectos de esas relaciones
(Putnam, 1993). Lo mismo puede afirmarse de investigaciones ms recientes
de Putnam sobre confianza en la sociedad estadounidense (Putnam, 2000).
Pese a las dificultades de extrapolar el concepto usndolo para analizar com-
portamientos respecto de instituciones y organizaciones, durante la ltima d-
cada se han popularizado las investigaciones vinculando la confianza a esos
objetos institucionales y organizacionales, o an se ha teorizado sobre un tipo
particular de confianza, caracterstico de la modernidad tarda, que diferira
y sera superior al tipo de confianza interpersonal clsico (Fukuyama, 1995).
El auge del concepto aplicado a instituciones y organizaciones est asociado al
hallazgo de tendencias de declinacin de los niveles de confianza en gobier-
nos, partidos e instituciones polticas en una multitud de sondeos realizados
durante la ltima dcada. Por ejemplo, se ha observado una declinacin ms
la expansin de la ciudadana poltica en las democracias 45
que importante en la confianza en el gobierno federal en los Estados Unidos
(M. Kent Jennings, en Braithwaite y Levi, 1998). Hallazgos de esa naturaleza
son hoy globales, existiendo tambin para los pases latinoamericanos, como
ya se ha sealado.
La pregunta es entonces cmo recuperar cierto rigor, procurando concep-
tualizar las nociones de confianza y desconfianza en instituciones y organiza-
ciones de una manera explcita. Una alternativa que se ha propuesto (Hardin,
en Braithwaite y Levi, 1998) es basar la relacin de confianza o desconfianza
entre la persona y la organizacin o institucin en el sistema de incentivos que
caracteriza a la estructura institucional u organizacional y que opera sobre sus
agentes. Los incentivos vendran as a jugar el rol motivacional que desempe-
a el inters encapsulado en la confianza interpersonal.
Por ejemplo, se desconfa de los partidos polticos porque operan mediante
agentes que obran inducidos por una estructura de incentivos que al menos
son neutrales respecto de los intereses de quien desconfa, cuando no abier-
tamente antagnicos con esos intereses. La dificultad con esta propuesta es
que supone en los ciudadanos destrezas cognitivas y evaluativas propias de
alguien especializado en las instituciones y organizaciones que interesan (pun-
tualmente, asambleas o poderes legislativos y partidos polticos), que es el caso
slo de una muy pequea minora.
A los fines de este estudio, se considerar la confianza o la desconfianza
como una actitud hacia los objetos polticos que puede tener varios orgenes
distintos, que se corresponden con otras tantas imgenes cognitivo-valorativas,
u otros tantos mapas cognitivo-valorativos, o bien otros tantos sentidos comu-
nes colectivos, si se prefiere. Se presume aqu que un elemento central en
estos mapas cognitivo-valorativos es una imagen de los objetos polticos de que
se trata legislativo, partidos, ejecutivo central, gobierno local, etc., imagen
que es ms o menos compleja y que se integra al menos por una cierta narrati-
va y una reputacin atribuida a los objetos de que se trata, reputacin que po-
sibilita una valoracin y conocimiento relativamente permanentes de ellos.
Aqu se parte del supuesto de la existencia de cierto nmero reducido de
imgenes de esta clase, que integran uno de los tantos repertorios que ofrece
la cultura poltica nacional para fines cognitivos y evaluativos; si se prefiere,
determinado nmero de mapas cognitivo-evaluativos en existencia. Plausi-
blemente, la adquisicin de uno de estos mapas y no de los otros no es una
decisin libre del ciudadano o ciudadana, sino ms bien algo determinado
en una medida importante por procesos de socializacin anclados en posicio-
nes socioeconmicas y socioculturales. En este sentido, estas imgenes tienen
una historia, distinta de la narrativa que las integra, que explica su origen y
conformacin, y los intereses a que responde. La funcionalidad o disfuncio-
nalidad de estos mapas para la democracia y la calidad de su funcionamiento,
46 ciudadana poltica
y por consiguiente para la calidad de ciudadana poltica a la que se puede
aspirar, es una cuestin relevante que se examinar posteriormente. En todo
caso, un punto que interesa recalcar, y que puede no ser del todo obvio, es que
con el tipo de datos de sondeos de opinin pblica de que se dispone no es
posible identificar esas imgenes en trminos de sus contenidos.
Con el fin de interpretar el fenmeno de los niveles de desconfianza hacia
los poderes legislativos y los partidos polticos,
8
se ha partido de la hiptesis de
la existencia de al menos cinco de estos sentidos comunes colectivos.
Primero, una constelacin cognitivo-valorativa que los concibe como agen-
cias y agentes responsables de la calidad de los tiempos que se viven, tanto en
trminos de malos y buenos tiempos econmicos, como en cuanto a los niveles
de seguridad o inseguridad existentes, la mayor o menor conflictividad presen-
te en la sociedad, y otros bienes o males pblicos y privados. La informacin
sobre la calidad de los tiempos puede provenir de experiencias personales,
de lo que se comunica va redes familiares e interpersonales, o vicariamente a
travs de los medios. En la medida en que el juicio sobre los tiempos es positi-
vo, se expresa confianza hacia los objetos polticos en cuestin; si los tiempos
son malos, desconfianza. La actitud de quienes se orientan por este mapa es
entonces variable y depende de la calidad de los tiempos que se viven, y esa
labilidad debera mostrarse en las observaciones sobre niveles de confianza en
la medida en que existan modificaciones importantes en esa calidad.
Segundo, se puede expresar una actitud permanente de confianza a partir
de una imagen deferencial o deferente del legislativo, de los partidos, o de am-
bos, a partir de la interiorizacin de una norma que los constituye en objetos
de respetabilidad y exige por consiguiente prestarles respeto. La expresin de
confianza hacia ellos ante la pregunta del encuestador es una instancia espe-
cfica del cumplimiento de esa norma. Esta segunda constelacin contribuira
con una suerte de piso permanente a los niveles agregados de confianza que
se observan.
Tercero, se puede postular la existencia de una actitud permanente de des-
confianza hacia el fenmeno del poder poltico en general, que contribuira
de manera decisiva a los pisos de los niveles de desconfianza que se observan.
De hecho, como se ha subrayado (Hardin, en Braithwaite y Levi, 1998), la teo-
rizacin poltico-institucional republicana y liberal ha elaborado sistemtica-
mente diseos de arquitecturas poltico-institucionales a partir de la premisa
de que el poder es algo que merece desconfianza y que por consiguiente es
8 En la medida en que existan datos, el anlisis puede extenderse a otros
objetos polticos: ejecutivo central, ejecutivos regionales, gobiernos locales,
alcaldes, etc.
la expansin de la ciudadana poltica en las democracias 47
imperativa su contencin mediante instituciones adecuadas. La divisin tri-
partita de poderes de Montesquieu se orienta por ese objetivo, como igual-
mente lo hace la construccin de los federalistas de una institucionalidad de
pesos y contrapesos (The Federalist Papers, 2013), que ciertamente ha tenido
una expresin prctica hoy en da casi global. En este sentido, la presencia
de niveles masivos de desconfianza hacia los objetos polticos ms relevantes
en las democracias contemporneas no sera sntoma de un estado de cosas
patolgico, sino por el contrario de la prevalencia de un sano escepticismo
respecto del poder poltico en la ciudadana masiva.
En contraposicin a la imagen de las expresiones institucionales de poder
poltico como agencias eminentemente sospechosas, se puede postular la exis-
tencia de una imagen que ve en esas expresiones agencias benvolas, en las
cuales se puede depositar confianza sin mayores condiciones o restricciones.
9

Este cuarto sentido comn podra corresponder a una actitud estatista, relati-
vamente permanente, opuesta a la actitud liberal que en el mejor de los casos
visualiza la poltica y lo poltico como un mal necesario, que adquiere sentido
por ejemplo en contextos de predominio prolongado de polticas socialdem-
cratas, aun en circunstancias de alternancia partidista en el gobierno.
Finalmente, cabe la hiptesis de la existencia de una quinta constelacin:
legislativo, partidos, ejecutivos, gobiernos locales, etc., son encarnaciones del
enemigo, y por lo tanto, ante la pregunta de la encuesta, slo cabe negar-
les confianza. Se tratara de otra fuente que contribuye al piso de los niveles
agregados de desconfianza, y podra encontrarse, por ejemplo, en minoras
tnicas: la poltica de las asambleas legislativas y de los partidos es una expre-
sin ms de los descendientes de conquistadores, invasores, expropiadores,
propietarios de esclavos, etc., enemigos del grupo tnico al que se pertenece.
O desde una perspectiva de gnero, el reflejo de una estructuracin patriarcal
de la sociedad en pos del predominio de la dominacin masculina (en trmi-
nos de Bordieu, 1998).
10
Si bien el examen de cun plausible es la tipologa arriba esbozada se llevar
a cabo en el captulo 4, el grfico 1.3 permite una interpretacin que consti-
tuye un argumento a favor de la utilidad de esa tipologa. En efecto, como se
observa en este grfico, los promedios regionales anuales de confianza en los
legislativos son sistemticamente mayores que esos mismos promedios para los
9 La metfora del cheque en blanco entregado a los representantes puede
utilizarse en este caso.
10 En esta obra P. Bordieu profundiza sobre los presupuestos socialmente
aceptados en torno a todo aquello que significa masculinidad (lo duro,
fuerte, recto, etc.) como positivo versus todo aquello que simblicamente es
asociado a lo femenino (lo blando, curvo, flexible) como negativo.
48 ciudadana poltica
partidos polticos. Como se observ en el grfico 1.2, en 2012 esas diferencias
se mantienen para todos los pases, salvo quizs tres de ellos: Panam, Per y
Honduras, aunque lo ms probable es que las diferencias no sean significativas.
La reputacin de los partidos polticos es peor que la de las asambleas legislati-
vas, congresos o parlamentos, pese a la ntima vinculacin entre las organizacio-
nes que son los partidos y la generacin y operacin de esas instituciones. Parece
plausible sostener que esas diferencias obedecen precisamente al hecho de que
los poderes legislativos son instituciones y poderes del Estado, y en este sentido
se exige para ellos deferencia. Habra entonces la internalizacin de un factor
normativo por un sector de la ciudadana que efectuara una contribucin per-
manente a la confianza agregada de que gozan los legislativos.
Grfico 1.3. Confianza en Congreso y partidos: promedios anuales
comparados




17
23
24
29 29 29
31
32
35 35
37
11
15
19
20
18
22
20
22
24
23
24
6
8
5
9
11
7
11
10
11
12
13
2000 2001 2002 2003 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2010
Legislativo Partidos Diferencia
Promedios calculados para los pases de la regin donde se aplica dicha
encuesta: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay,
Per, RepblicaDominicana, Uruguay y Venezuela.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de Latinobarmetro para
los aos correspondientes.
En El Estado de Ciudadana (PNUD, 2011) se constat que el Estado est de
vuelta en la regin. La idea de una legitimacin mayor por parte de la ciudada-
na de aquellas instituciones que encarnan el Estado se ve nuevamente refren-
la expansin de la ciudadana poltica en las democracias 49
Grfico 1.4. Confianza en las instituciones polticas, 2011




1
4

1
5

2
2

2
3

1
7

2
0

1
7

1
8

1
8

2
3

1
6

1
8

2
5

2
8

2
5

3
5

3
4

4
3

2
3

1
9

2
0

2
6

2
7

2
7

2
7

2
9

2
9

3
0

3
1

3
1

3
1

3
3

3
8

4
1

4
4

4
6

5
5

3
3

2
1

3
1

3
3

2
4

3
6

3
5

4
1

3
4

4
1

3
8

4
2

3
0

4
7

3
6

4
4

4
7

4
9

6
3

3
9

P
a
r
t
i
d
o
s

p
o
l

t
i
c
o
s

C
o
n
g
r
e
s
o

E
s
t
a
d
o

Total
Uruguay
Ecuador
Venezuela
Argentina
El Salvador
Panam
Honduras
Brasil
Paraguay
Mxico
Bolivia
Colombia
Costa Rica
Chile
R. Dominicana
Nicaragua
Per
Guatemala
Sobre la base de la pregunta: Por favor, mire esta tarjeta y dgame para cada uno
de estos grupos, instituciones u organizaciones: tiene usted mucha, algo, poco o nada
de confianza? Se recogieron los porcentajes de respuesta dados para las opcio-
nes Mucha ms Algo.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los datos del Latinobarmetro
(2011).
50 ciudadana poltica
dada cuando observamos de manera comparada los niveles de confianza que
reciben las instituciones polticas por antonomasia: el Congreso, los partidos
polticos y el Estado. En el grfico 1.4 se puede observar cmo en todos los
pases de la regin el Estado es mejor valorado mientras que los partidos pol-
ticos continan siendo los peor valorados. Las excepciones a esta confianza ge-
neralizada la recogen Repblica Dominicana, Honduras y el Salvador, donde
el Congreso es casi igual valorado que el Estado (las diferencias porcentuales
oscilan entre 3 y 1 punto porcentuales).
El Estado ha retomado su rol de aglutinador, y la ciudadana no slo lo per-
cibe sino que lo aprueba. Adicionalmente, hay que considerar que la relacin
entre el Estado y la accin de sus aparatos, por una parte, y el impacto en la
vida cotidiana de las personas de esas acciones, por la otra, es algo particular-
mente visible y pblico. El Estado y sus agentes son los que disponen de las
capacidades, las atribuciones y los recursos para adoptar medidas y prestar
servicios en relacin con la seguridad, la educacin, la vivienda, la salud, etc., y
ello es relativamente independiente de la calidad del desempeo estatal. Salvo
Grfico 1.5. Porcentaje de encuestados que considera que la
distribucin del ingreso es justa o injusta, 2011





0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Justa Injusta
La pregunta se formul de la manera siguiente: Cun justa cree usted que es la
distribucin del ingreso en el pas? Aqu, porcentaje vlido de encuestados que
opt por cada opcin Justa e Injusta.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de Latinobarmetro
(2011).
la expansin de la ciudadana poltica en las democracias 51
los casos de Estados fallidos, donde la estatalidad es inexistente, la presencia
estatal es un hecho cotidiano y relevante, y ello puede explicar que logre nive-
les de confianza mayores que las otras instituciones. As, son las instituciones
encargadas de canalizar las demandas y articular la representacin las que
siguen en el punto de mira.
Finalmente, hay que destacar que esta cuestin de los niveles de desconfian-
za observados adquiere una relevancia especial si se considera el contexto en
trminos de la evaluacin de aspectos normativos relevantes de la operacin
de la sociedad y la economa. En cuanto a esta ltima, la sensacin que parece
predominar es de una injusticia predominante. Por ejemplo, como se ve en
el grfico 5.1, en todos los pases la mayora considera que la distribucin del
ingreso es injusta, alcanzando aun casi la unanimidad en Chile y Repblica
Dominicana. Esta coexistencia de altos niveles de desconfianza y percepciones
mayoritarias sobre el carcter injusto de la operacin de la economa podra
implicar riesgos para el progreso de la democracia. Puesto en positivo, implica
desafos en cuanto a expandir la ciudadana de manera integral.
iv. conclusiones
El objetivo de este captulo es invitar al lector a explorar en profundidad, a
partir de la lectura de los captulos correspondientes, los indicios de las pro-
blemticas aqu expuestas. La ciudadana latinoamericana presenta en gene-
ral niveles positivos de satisfaccin con la democracia, as como porcentajes
estables de participacin electoral que pareceran estar asegurando una con-
solidacin extendida de la democracia bsica en trminos electorales. Sin em-
bargo, estos indicios positivos conviven con persistentes niveles de desconfian-
za en las instituciones bsicas de la democracia (como los partidos polticos).
Los niveles crecientes de accin colectiva directa registrados en la regin
son una muestra de la necesidad de expansin de los mecanismos que permi-
ten dar voz a las demandas ciudadanas. Una visin simplista podra concluir
que las demandas expresadas a travs de canales no institucionalizados, junto
con elevados niveles de sentimiento de injusticia social, pueden estar mos-
trando un terreno de cultivo para fenmenos de desestabilizacin. Se trata
de un tipo de desenlace posible. Sin embargo, como se ver en el captulo
2, la realidad puede ser ms compleja y heterognea, y cabe interpretar la
intensificacin de la accin colectiva directa como un crecimiento de los nive-
les de participacin ciudadana que implica una ampliacin de la ciudadana
poltica, contribuyendo a una mejor calidad de la democracia. Obviamente, lo
anterior no obsta a que contine siendo prioritaria la identificacin e imple-
52 ciudadana poltica
mentacin de mecanismos que posibiliten la operacin de crculos virtuosos
mediante diversos mecanismos de participacin ciudadana que posibiliten
situaciones donde mayores niveles de satisfaccin social estn alineados con
mayores niveles de confianza institucional.
Adicionalmente, la comunicacin entre la ciudadana y la elite poltica debe
mejorarse, para lo cual hay que buscar una mejora en la estructuracin de la
participacin poltica, as como impulsar procesos de expansin y renovacin
de las elites con una mayor diversidad y representatividad respecto de socieda-
des crecientemente ms complejas y heterogneas, es decir, innovar en la cali-
dad de la representacin poltica, de manera que se superen las desigualdades
que, por razones de origen u ocupacin en la estructura social, impiden el
acceso equitativo al ejercicio de los derechos bsicos constitutivos de la ciuda-
dana poltica.
2. Desigualdades en modalidades
de ejercicio de la ciudadana poltica
En este captulo se profundiza sobre cmo los efectos de la
desigualdad socioestructural inciden en la manera en que los
ciudadanos participan polticamente. Primero, se presentan
los fundamentos tericos que guan el captulo, y luego se
revisa cmo parte de la ciudadana percibe el estado de la
democracia actual. Ms adelante, sobre la base de datos de
encuestas de opinin aplicadas en veintitrs pases de Amrica
Latina y el Caribe (Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Colombia,
Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana,
Hait, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam,
Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Surinam, Uruguay
y Venezuela), se crea un indicador que da cuenta de la
medida en que los ciudadanos ejercen de manera igualitaria
sus derechos polticos bsicos mediante el voto. Por ltimo,
se analizan los resultados obtenidos para cada categora de
anlisis y se adicionan en el ndice de Desigualdad de Ejercicio
del Derecho a Elegir (IDEDE). Este ndice, construido sobre
la base de las declaraciones de los ciudadanos clasificados
segn su pertenencia a distintas categoras sociales, permite
conocer la propensin con la que cada grupo de ciudadanos se
sita respecto del ejercicio de sus derechos participativos. El
anlisis de cada categora deja en evidencia que los jvenes son
el grupo social sobre el que se deben centrar los mecanismos
de generacin de agencia poltica.
i. introduccin
La pregunta que gua este captulo es: en qu medida existe igual-
dad en el ejercicio de la participacin poltica electoral? En el contexto de las
democracias representativas, la participacin ciudadana a travs de elecciones
54 ciudadana poltica
es crucial. De la participacin electoral depende la seleccin de los cargos
polticos al frente del entramado institucional que gobernar el Estado, ela-
borar las leyes, definir los programas de polticas pblicas, proteger los
derechos, etc. Por otra parte, desde hace tiempo, los acadmicos y profesiona-
les dedicados a estudiar la realidad poltica latinoamericana han identificado
un proceso de institucionalizacin en la regin diferente del que existe en las
democracias industrializadas (ODonnell, 1996), y en este punto cabe destacar
los trabajos de Guillermo ODonnell (1993) en el esfuerzo por subrayar la im-
portancia de tener en cuenta las particularidades nacionales de los pases de
Amrica Latina para poder comprender mejor sus realidades polticas.
La institucionalizacin hace referencia a la legitimidad en las pautas y com-
portamientos que dan contenido a la realidad social de manera conjunta por
parte de todos y todas. Muchas de estas pautas de comportamiento estn for-
malmente reconocidas y legalmente reguladas; otras son creadas, transmitidas
y ejecutadas fuera de los canales oficialmente establecidos (Helmke y Levitsky,
2006). Esta situacin deja en evidencia debilidades en las instituciones para
llegar a todas y todos de forma igualitaria, y aunque los esfuerzos por avanzar
hacia el estado de ciudadana (es decir, democrtico, capaz, eficaz e incluyen-
te cuya aspiracin es progresar sistemticamente hacia una universalizacin de
los derechos humanos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales)
ha dado frutos, las grandes desigualdades persisten y dificultan el ejercicio de
derechos ciudadanos bsicos.
Como se describe en el captulo 1, aunque la ciudadana es una sola, a efectos
analticos se ha tomado como referencia la clasificacin de derechos que con-
ciernen a cada subtipo de ciudadana en los trminos de Marshall (1950): ciuda-
dana civil, poltica y social. Aqu el acento est puesto en la ciudadana poltica.
En el captulo dedicado a la ciudadana social presente en El Estado de Ciu-
dadana (PNUD, 2011: 199), se explicita que esta connota el ejercicio efectivo
de los derechos econmicos y sociales de acuerdo con la normativa constitu-
cional legal y vigente en cada pas. Lo que el concepto denota en cada caso
nacional va evolucionando (generalmente en trminos expansivos) de acuer-
do al proceso democrtico. As como en materia de ciudadana social existe
un grupo de derechos mnimos, aunque posibles de extenderse a lo largo del
tiempo, tambin existen unos derechos mnimos en materia de ciudadana
poltica: los concernientes a poder elegir y a ser elegido para un cargo pblico.
En este captulo se examina la medida en que ciudadanos pertenecientes a
diversas categoras sociales ejercen de manera desigual sus derechos polticos
bsicos. Para ello, se analiza inicialmente el grado en que la desigualdad pene-
tra en las sociedades latinoamericanas, afectando el ejercicio de dichos dere-
chos. En la primera parte, se presentan los conceptos y valores asociados a la
democracia de ciudadana. Luego, a partir de encuestas de opinin se analiza
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 55
cmo la ciudadana percibe actualmente la democracia y sus mecanismos de
representacin. Posteriormente se aplica el IDEDE y se avanza en conclusio-
nes generales para los pases de la regin.
ii. ciudadana poltica, desigualdad y participacin electoral
Si bien el derecho a elegir y la competicin electoral institucionalizada cons-
tituyen el ncleo bsico necesario de una democracia, no son el medio exclu-
sivo de participacin. La ciudadana poltica va ms all de la posibilidad de
votar y postularse en elecciones, pues contempla mecanismos para la agencia
poltica que son mutables y evolucionan en funcin del contexto y de la situa-
cin histrica, de modo que en un momento o perodo dado no slo atae
a los mecanismos institucionalizados de participacin, como la participacin
electoral, pudiendo adicionalmente encontrarse en procesos de expansin
importantes otros canales de participacin.
El ejercicio del derecho a voto resulta un mnimo indispensable para el
acceso a la ciudadana poltica por la va electoral. No obstante, su efectivi-
dad para trasladar las preferencias de los ciudadanos en resultados de poltica
pblica se encuentra mediada por la accin de representacin poltica que
ejercen los partidos polticos y los representantes electos. En otras palabras,
no basta con votar, puesto que tambin resulta clave saber por qu tipo de
representante se puede optar al hacerlo, entre qu mecanismos pueden optar
los ciudadanos para hacer sus opciones, y cun efectivos pueden ser dichos
mecanismos para producir una efectiva agencia poltica ciudadana.
Como se seala en el captulo 1 de este libro, es pertinente incorporar la
desigualdad social y sus manifestaciones como una clave analtica para iden-
tificar los principales factores que facilitan o inhiben el acceso de distintos
grupos al ejercicio pleno de su ciudadana poltica, incluidas diversas formas
de participacin, adems de las asociadas al derecho a elegir y a ser elegido.
La desigualdad ha sido ampliamente analizada en las ciencias sociales. De
forma preponderante se ha puesto mayor atencin a la desigualdad en tr-
minos de ingresos, pero reconociendo a la vez que ella afecta a todo el po-
sicionamiento del individuo en la estructura social, incluida su situacin en
trminos de la distribucin del poder poltico. Especficamente, en relacin
con la actividad poltica se han identificado lo que podra denominarse es-
tructuras clsicas de desigualdad poltica, cuyos efectos han sido descritos: la
existencia de altos niveles de desigualdad implican que el poder se encuentra
concentrado en unos pocos, que demandan mayor atencin por parte de los
polticos, vindose beneficiado ese pequeo grupo de aventajados en detri-
56 ciudadana poltica
mento de los dems (Anderson y Beramendi, 2008; Bartels, 2002; Dahl, 1971;
Schattschneider, 1960).
Sobre la materia, hay una amplia literatura que sostiene que altos niveles
de educacin y de nivel socioeconmico predicen consistentemente en un
gran nmero de pases las diversas modalidades de comportamiento poltico
(Almond y Verba, 1963; Anderson y Beramendi, 2008; Barnes y Kaase, 1979;
Verba, Nie y Kim, 1971). Desde ese punto de vista, la desigualdad poltica se
conceptualiza como una dimensin de la estratificacin social y tambin de la
desigualdad en el acceso al poder en todos aquellos mbitos relacionados con
los procesos polticos (Dubrow, 2010). De esta manera, la posicin dentro de
la estructura social y poltica que ocupan los individuos afecta a la posibilidad
que cada uno tiene de ejercer influencia, en trminos de la probabilidad de
expresar demandas, usualmente caracterizada a partir de la nocin de voz
en ingls voice, segn la tipologa de exit, voice and loyalty, debida a Hirschman
(vase cuadro 2.1).
Cuadro 2.1. Salida, voz y lealtad
En esta obra clsica el autor expone que todo tipo de asociacin u
organizacin est destinada a pasar por crisis. Las opciones de res-
puesta cuando se llega a ese estado de conflicto o insatisfaccin son
tres: salida, voz y lealtad. La salida implica un abandono de la vin-
culacin sea con el partido poltico o lder al frente (en este caso el
votante abandonara su apoyo partidario o decidira votar por otra
opcin en las elecciones). La voz hace referencia a la capacidad de
verbalizar ese descontento confiando en que el reclamo haga eco y
se traduzca en una modificacin del comportamiento (aqu, desde
el punto de vista del ejercicio de los derechos polticos, entrara la
serie de acciones que la ciudadana puede llevar a cabo para hacer
escuchar sus demandas protestas, peticiones, marchas, etc.). La
lealtad como respuesta refiere a seguir siendo leal (al producto,
al lder, partido, organizacin, etc.) confiando en que el error, la
crisis, o el conflicto pasar y la relacin continuar siendo buena.
Fuente: Hirschman (1970).
Si la posicin social del individuo incide en su capacidad de ejercer influencia
poltica, los individuos mejor posicionados tendrn mejores oportunidades de
hacer or sus demandas y viceversa. En Amrica Latina los mejores posiciona-
dos fueron histricamente pocos, y adems el lento progreso del Estado de
bienestar durante el siglo XX, que debera tender a atenuar las desigualdades
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 57
en un contexto de mayor crecimiento econmico por medio de la redistribu-
cin del ingreso y el acceso a educacin (Anderson y Beramendi, 2008: 2), ha
permitido que la desigualdad se refuerce en lugar de ser mitigada (Huber,
Nielsen, Pribble y Stephens, 2006).
Adicionalmente, sobre todo en el contexto de sociedades altamente desi-
guales y fuertemente segregadas en trminos territoriales (sobre este punto,
vase particularmente Kaztman, 2001), los procesos de descentralizacin y
devolucin de poder supusieron histricamente la fragmentacin y localiza-
cin del conflicto poltico. A su vez, estas condiciones pueden asociarse a una
apropiacin asimtrica por parte de agentes locales de los instrumentos de
participacin ciudadana incorporados a los textos constitucionales, consoli-
dndose as una estratificacin de recursos polticos en trminos territoriales,
tnicos y socioeconmicos. Las iniciativas contemporneas de expansin de la
ciudadana tienden a identificar como una herramienta privilegiada para la
consecucin de ese objetivo las polticas de descentralizacin, cuya implemen-
tacin en casos como los de Bolivia y Per ha sido exitosa en la generacin de
mayores niveles de participacin. No obstante, conviene destacar que existe el
riesgo de que la descentralizacin genere una fragmentacin social y territo-
rial de la propia participacin, al mismo tiempo que microcosmos poltico-
partidarios significativamente distintos a travs del territorio y de los diversos
mbitos que determina la estructura social. En otras palabras, hay el riesgo de
que la descentralizacin introduzca presiones centrfugas. Surge entonces el
desafo de construir simultneamente una institucionalidad que sea funcional
a la participacin en el nivel nacional.
Los efectos de los patrones de desigualdad en el ejercicio de los derechos
polticos son bien conocidos. La experiencia histrica muestra un patrn
de expansin del derecho a voto, seguido de una expansin del Estado de
bienestar que alimenta la disminucin de las desigualdades en la sociedad,
asociacin que posibilita una relacin entre el progreso en derechos polticos
y la participacin democrtica, y un progreso correspondiente en la garanta
de los derechos sociales (Burchardt, 2010). De hecho, varios pases de la re-
gin han sido escenarios de una expansin de derechos sociales y econmicos
asociada al ejercicio activo de los derechos polticos ciudadanos. No obstante,
estos fenmenos muestran que esa asociacin es compleja. En efecto, estos
procesos de expansin tanto de la ciudadana poltica como de la ciudadana
social se han presentado, en ciertas ocasiones, acompaados de incrementos
de los niveles de desigualdad, lo que podra dar lugar a procesos contracclicos
de desarrollo de la ciudadana al debilitar la posibilidad de ejercer los dere-
chos ciudadanos.
Estos procesos contracclicos dejan en evidencia dos efectos negativos rela-
cionados con la desigualdad en la sociedad latinoamericana y con la institucio-
58 ciudadana poltica
nalidad para generar canales de expansin e incorporacin de derechos, que
se traduzcan en resultados positivos para los sectores excluidos. Dadas las defi-
ciencias del aparato institucional en la implementacin de polticas pblicas,
lo que debera ser normalmente un crculo virtuoso que implica participacin
poltica, conquista de derecho y expansin de la igualdad social se ve truncado
en un proceso en el que los ciudadanos terminan gozando de los derechos
conquistados de forma desigual y precaria.
Por una parte, hay un primer efecto negativo vinculado al hecho de que
histricamente los pases de la regin han tenido una gran dificultad para
generar polticas pblicas orientadas a incluir las demandas de la poblacin
excluida.
1
Burchardt (2010) identifica mecanismos de poder inherentes al
sistema que redundan en una evidente relacin asimtrica de poder. Blo-
field (2011) habla de un proceso truncado de promocin de las soluciones
colectivas a travs del Estado de bienestar, donde la distancia social entre
las elites y la clase trabajadora es muy grande, manteniendo a quienes to-
man las decisiones demasiado alejados de una realidad que amerita cambios.
Oxhorn (1998) destaca una dificultad importante de las clases trabajadoras
para que sus demandas sean integradas en el sistema poltico social, debi-
do a que en muchos pases ellas fueron organizadas a travs del Estado, el
cual limit el poder poltico y econmico de las clases trabajadoras afectan-
do negativamente las posibilidades de sus organizaciones autnomas, para
que pudieran efectivamente desafiar la posicin privilegiada de las clases
dominantes.
Por otra parte, la experiencia histrica global muestra que, en conjunto o
de forma individual, los mecanismos de agencia poltica son la va necesaria
para el avance en la conquista de derechos. Si los excluidos no pueden acce-
der a un ejercicio efectivo de estos derechos, no pueden cambiar su situacin
actual de exclusin a una de inclusin. Esas experiencias son las que han lle-
vado a postular que los objetivos de integracin deben ser prioritarios por
sobre los de institucionalizacin (PNUD-PAPEP, 2011: 115): sera necesario
identificar en primer lugar cmo participan los ciudadanos, y luego entender
por qu prefieren unos mecanismos de participacin frente a otros, para as
conocer cules son los aspectos que no estn permitiendo romper con lgicas
de exclusin en el ejercicio de los derechos polticos.
1 Una reflexin interesante se encuentra en Caldern (PNUD-PAPEP, 2011:
115) sobre la dialctica de negacin del otro nacida con la Conquista en
Amrica Latina, segn la cual se diferencia y luego inferioriza al otro (ind-
gena, campesino, mujer, homosexual, marginal, etc.).
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 59
Si bien desde distintas perspectivas de estudio existe una amplia literatura res-
pecto de la desigualdad en el acceso y ejercicio del poder, los anlisis empri-
cos con datos cuantitativos son escasos en general en el mundo y especialmen-
te para Amrica Latina. Dubrow (2010) llev a cabo un anlisis comparativo
entre varios pases europeos de la desigualdad poltica estructural en el ejerci-
cio de voz a partir de la situacin socioeconmica de los votantes.
2
Anderson y
Beramendi (2008), a partir de la hiptesis de que la desigualdad en el ingreso
importa en los procesos democrticos pues afecta los resultados de la calidad
de la democracia, llevaron a cabo un anlisis aplicado a los pases de la OCDE
sobre la base de datos de la encuesta mundial de valores. Centrados en Amri-
ca Latina con el objetivo de inferir cmo la desigualdad en el ingreso incide en
el acceso al poder poltico, Huber, Nielsen, Pribble y Stephens (2006) llevaron
a cabo su anlisis a partir de datos del Banco Mundial y del FMI.
La asociacin entre agencia poltica y progreso social se proyecta en los sen-
tidos comunes a partir de los cuales la ciudadana comprende la democracia.
Como se describe al inicio de este volumen, la democracia como rgimen pol-
tico es ampliamente aceptada por la mayora de los ciudadanos latinoamerica-
nos en las encuestas de opinin pblica. Ello es armnico con lo que muestran
ndices internacionales de prestigio reconocido, que miden el acceso a los
2 Este autor explor la relacin entre las medidas y el rnking de los pases de
Europa usando datos de la Encuesta Social Europea 2008 y datos del Econo-
mist Intelligence Unit en su categora participacin poltica.
Grfico 2.1. ndice de Democracia Electoral (IDE)
en Amrica Latina



0,28
0,96
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1
Fuente: El IDE se construye sobre la base de cuatro componentes bsicos: su-
fragio, elecciones limpias, elecciones libres y cargos pblicos electos (Munck,
2009).
60 ciudadana poltica
canales de participacin de la democracia. Entre ellos, cabe destacar el IDE
ideado por Gerardo Munck y el PNUD (2004).
Cuadro 2.2. La poliarqua segn Robert Dahl
La caracterizacin ideal tpica del sistema democrtico que se
propone se basa en una aplicacin del ya clsico anlisis de Robert
Dahl (1971) sobre los dos componentes de la democracia (partici-
pacin y conflicto institucionalizado), los que cuando se encuen-
tran simultneamente presentes dan lugar a regmenes polirqui-
cos (representaciones realmente existentes del ideal democrtico).
Esta tipologa de Dahl se aplica al anlisis de las tensiones que hoy
enfrentan las democracias de la regin para combinar grados razo-
nables de institucionalizacin del conflicto poltico y de participa-
cin poltica. Esto podra resultar til para pensar la representacin
poltica y sus dficits en la regin.













Hegemonas
cerradas
Oligarquas
competitivas
Poliarquas
Hegemonas
representativas
Participacin
I
m
p
u
g
n
a
c
i

n


La figura superior presenta el esquema de Dahl, distinguiendo
entre: a) hegemonas cerradas, b) hegemonas representativas,
c) oligarquas competitivas, y d) poliarquas. Las dos categoras
que se emplean para los sistemas polticos de la regin son las de
oligarquas competitivas y hegemonas representativas, a las que se
denominan hegemonas participativas. La categora de poliarqua
es consistente con la caracterizacin de un escenario de normali-
zacin, como se propone en el captulo 3 de este estudio, en tanto
sistema en el que conviven altos niveles de institucionalizacin y de
participacin poltica.
Fuente: Dahl (1971).
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 61
Este ndice permite evaluar la democracia representativa en sus trminos m-
nimos polirquicos, es decir, como el conjunto de procedimientos e institu-
ciones que permiten la celebracin peridica de elecciones limpias y compe-
titivas (vase cuadro 2.2). La conclusin que se puede obtener a partir de esos
ndices es que la regin ha experimentado una evolucin positiva y ascenden-
te en trminos de democratizacin. Esto es un gran avance y claramente los
ciudadanos y ciudadanas se sienten mayoritariamente orgullosos del hecho
de que mecanismos para la eleccin de los representantes estn instaurados y
legitimados en sus pases, segn la evidencia presentada en el captulo 1.
No obstante, hay evidencia con respecto a que los sentidos comunes ciuda-
danos comprenden la democracia ms all de su significado institucional nor-
mativo, es decir, como un conjunto de valores ms all del entramado institu-
cional que permite a travs de las elecciones la eleccin de los representantes.
En 2006, el Latinobarmetro consult a sus encuestados por ltima vez con la
siguiente pregunta: Qu significa para usted la democracia? Si bien un porcen-
taje alto de encuestados eligieron no responder, la mayora entendi que la
democracia significaba libertades civiles e individuales (32,6%), valorando de
forma mucho menos importante el ejercicio del derecho a voto como elemen-
to definitorio de la democracia (4,8%) (vase grfico 2.3).
Si bien la nocin de libertades cvicas e individuales connota las ideas de
ciudadana civil y ciudadana poltica, esa respuesta es interesante interpre-
Grfico 2.3. Significado de la democracia, 2006



3,3%
4,4%
4,8%
8,2%
15,3%
18,6%
32,6%
Gobierno de,
por y para el
pueblo
Otros
significados
positivos
Derecho a
voto
Igualdad y
justicia
No responde No sabe Libertades
civiles e
individuales
Se recogieron los porcentajes vlidos a las respuestas graficadas ante la pre-
gunta: Para usted, qu significa democracia?
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los datos provistos por Latinoba-
rmetro (2006).
62 ciudadana poltica
tarla en el contexto de evidencias posteriores que s le atribuyen un sentido
social. As, por ejemplo, cuando de manera reciente se consult a travs del
Latinobarmetro (2011) respecto de: Qu cree usted que le falta a la democracia
en su pas o la democracia est bien cmo est?, una pluralidad de los encuestados
respondieron que lo que le falta a la democracia en sus pases es garantizar la
justicia social. Esta demanda por ms justicia social est expresando un deseo
por una parte de la ciudadana de superar el mnimo institucional requerido
para que exista democracia y extenderlo a una mayor cobertura y garanta
integral de los derechos ciudadanos (vase grfico 2.4).
Grfico 2.4. Lo que le falta a la democracia, 2011


2%
4%
5%
13%
15%
18%
20%
25%
No responde No sabe Transparencia
del Estado
Est bien
cmo est
Participacin
ciudadana
Reducir la
corrupcin
Consolidar los
partidos
polticos
Garantizar
justicia social
Se recogieron los porcentajes vlidos de la primera mencin hecha por los
encuestados ante la pregunta: Qu cree usted que le falta a la democracia en su
pas o la democracia est bien cmo est?
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los datos provistos por Latinoba-
rmetro (2011).
Que en promedio una pluralidad de los encuestados latinoamericanos (25%)
haya sealado la carencia de la garanta de justicia social significa, por un lado,
que entienden que esta es un atributo de la democracia y, por otro, que dicho
objetivo no est siendo cumplido. Por otra parte, los encuestados indicaron la
falta de participacin ciudadana (15%) y de consolidacin de los partidos
polticos (20%) como carencias de las democracias de sus pases, as como la
necesidad de que se reduzca la corrupcin y la necesidad de mayor transpa-
rencia por parte del Estado. Esto parece estar dejando en evidencia que los
ciudadanos no estn satisfechos con el funcionamiento institucional.
Las democracias latinoamericanas enfrentan complicaciones adicionales
derivadas de una transicin inconclusa entre las formas de representacin
existente y nuevos contextos poltico-institucionales en los que esas formas
sean complementadas por las formas hoy emergentes. Los medios clsicos de
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 63
representacin poltica tienen debilidades significativas. A modo de ejemplo,
los partidos polticos y las asambleas legislativas, piezas clave de la democracia
representativa, parecen encontrarse importantemente deslegitimados en las
democracias contemporneas. Los partidos en particular muestran limitacio-
nes al momento de canalizar efectivamente las demandas de amplios sectores
de la poblacin.
Por otro lado, las nuevas formas de representacin surgidas durante la dcada
de 2000 a consecuencia del fracaso de los principios del Consenso de Wash-
ington no terminan de cristalizar y plantean un desafo crucial: la agregacin
y canalizacin institucional de intereses. En efecto, las nuevas formas de repre-
sentacin no logran muchas veces contrarrestar procesos muy marcados de
fragmentacin y atomizacin social, los cuales son especialmente profundos en
sociedades altamente desiguales. En su funcionamiento actual, dichas formas de
representacin son muy efectivas para la protesta (muchas veces espasmdica),
pero menos efectivas de cara a la propuesta y articulacin de intereses.
El desafo que hoy enfrentan las democracias de la regin consiste entonces
en la rearticulacin de formas de representacin y participacin poltica que
logren gestar un equilibrio entre participacin, mecanismos de democracia
participativa y de la democracia representativa e institucionalizacin poltica,
como se seala en los captulos 1 y 3 de este estudio.
Cuadro 2.3. Nuevas formas de representacin: las experiencias
participativas
En el contexto de crisis producto del desmantelamiento estatal
ampliamente promovido y aceptado en los pases de la regin,
surgieron nuevos actores provenientes de la sociedad civil en
respuesta a la crisis institucional de la dcada de dos mil, como una
forma de reconciliar a la ciudadana con las instituciones a travs
de la ampliacin de los mecanismos de participacin poltica y la
renovacin de liderazgos. Los cacerolazos y las protestas se multipli-
caron bajo el lema Que se vayan todos. En un intenso ambiente
impregnado de solidaridad y esperanza, la sociedad civil organi-
zada en asociaciones vecinales, mediante consultas populares o
presupuestos participativos, hicieron or sus demandas. Pero como
expresa Grzybowski (en PNUD, 2004: 69), para avanzar en la de-
mocratizacin, las experiencias participativas deben promover una
nueva institucionalidad, una especie de refundacin de abajo hacia
arriba, haciendo que los Parlamentos y los gobiernos produzcan los
cambios necesarios.
64 ciudadana poltica
A la vez, la asociacin que se da en la realidad poltica de los pases de la regin
entre ciudadana poltica, su expansin y el progreso social otorga una clara
importancia al anlisis de las desigualdades que afectan al ejercicio de los de-
rechos polticos. El desafo radica en que los ciudadanos y las ciudadanas de
los pases de la regin tengan opciones reales de participar y ser representados
en calidad igualitaria.
ii.1. cmo medir la desigualdad en el acceso
a los mecanismos de participacin?
Asumiendo las categoras sobre la base de las cuales la sociedad latinoameri-
cana se ha estructurado generando mrgenes amplios de desigualdad entre
categoras sociales y al interior de ellas, y con el fin de avanzar hacia una mejor
comprensin de la situacin actual del ejercicio de los derechos bsicos de la
ciudadana poltica en los pases de la regin, se presenta aqu un anlisis de
la medida de acceso a los canales de participacin institucionalizados, como
el derecho a elegir y a ser elegido, y no institucionalizados: los llamados meca-
nismos contenciosos de expresin y protesta poltica. El anlisis utiliza bases
de datos de encuestas aplicadas en todos los pases de la regin
3
y emplea una
metodologa que se describe en el Anexo de este captulo. El objetivo de la
metodologa aplicada es estimar la propensin de los ciudadanos a votar o
protestar al interior de categoras o conjuntos de ciudadanos definidas a partir
de las siguientes oposiciones: mujer versus hombre, menores de 30 aos versus
mayores de 30 aos, identificacin tnica versus ausencia de identificacin
tnica, baja educacin versus alta educacin, y hbitat rural versus urbano.
4

3 Los datos analizados en este documento fueron proporcionados por el Pro-
yecto de Opinin Pblica de Amrica Latina (LAPOP), <www.LapopSurveys.
org>. Su principal colaborador es la Agencia para el Desarrollo Internacio-
nal de los Estados Unidos (USAID). Importantes fuentes de apoyo fueron
tambin el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Programa para el
Desarrollo de Naciones Unidas (PNUD), el Centro para las Amricas (CFA) y
Vanderbilt University.
4 Las variables socioeconmicas seleccionadas son fruto de dos objetivos:
1) lograr identificar de la manera ms minuciosa los factores socioeconmi-
cos que puedan estar incidiendo en la disposicin a votar de la gente;
2) seleccionar las variables a partir de datos de encuestas que en funcin de
la muestra y del nmero de casos d resultados estadsticamente significati-
vos. Quizs el lector encuentre que falta entre las variables seleccionadas la
que corresponde al estrato socioeconmico especfico del encuestado (clase
media, alta, etc.); dicha variable intent contemplarse, pero los datos de la
encuesta no presentaron la robustez suficiente como para ser incluida en el
anlisis.
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 65
A los efectos de identificar los criterios para individualizar las categoras
de ciudadanos objeto de anlisis, este trabajo se apoya tericamente en las
situaciones de exclusin social ms perennes de la regin, tal como han sido a
su vez identificadas tericamente y por las investigaciones con que se cuenta.
Pese a los avances que se han logrado en las ltimas dcadas tendientes a em-
poderar sectores de la poblacin ms vulnerables, predominan las dificultades
que un ciudadano encuentra a lo largo de su vida en razn de su origen t-
nico, sexo, situacin educacional, residencia, o etapa del ciclo de vida en que
se encuentra, dificultades que a su vez suelen ser acumulativas. La imagen de
la mujer de origen indgena y pobre o el joven de los suburbios de una gran
ciudad que abandona sus estudios para poder sobrevivir son claramente iden-
tificables en los imaginarios sociales de varios pases de la regin.
Si se consideran los medios de participacin poltica antes identificados,
se presume que factores estructurales como los ya sealados estarn afectan-
do importantemente el modo en que participan los ciudadanos. Qu pasa
cuando no pueden participar en calidad igualitaria, por ejemplo, debido a
su origen tnico, que es de difcil modificacin en razn de prejuicios fuer-
temente enraizados, o debido a la escasa movilidad social que caracteriza a la
mayora de los pases de la regin? La inequidad en el ejercicio de los dere-
chos polticos puede entonces convertirse en un gran obstculo para generar
agencia poltica, hacerse or y por lo tanto contribuir a propiciar cambios que
permitan la expansin de derechos, tanto polticos como sociales. A la vez, esa
inequidad adquiere una visibilidad de tal magnitud en las sociedades latinoa-
mericanas que termina por convertirse en una percepcin compartida por el
conjunto de la ciudadana, ms all de cmo afecta especficamente a diversas
categoras de ciudadanos.
Hay evidencia emprica que avala esta proposicin. Por ejemplo, a partir
de la base de datos provista por el Latinobarmetro (2011), se seleccionaron
exclusivamente los encuestados que se identifican como indgenas, como
tambin los que lo hacen como afrodescendientes o negros. Si la percep-
cin sobre la existencia de inequidad social y su asociacin con la desigualdad
poltica fuera privativa slo de los grupos ms afectados, se esperara que en la
distribucin de las respuestas a la pregunta ya mencionada sobre qu le falta
a la democracia, tanto los entrevistados indgenas como afrodescendientes
sealaran garantizar la justicia social como dficit en trminos de un pro-
medio para cada categora muy superior al promedio general. No obstante,
como se observa en los grficos 2.5 y 2.6, la distribucin del promedio para la
totalidad de los pases es similar respecto de la distribucin de los promedios
para cada subconjunto indgenas y afrodescendientes. En efecto, segn
se vio en el grfico 2.4, en promedio un 26% de los encuestados seal que
garantizar la justicia social es algo que falta a la democracia, y ese promedio es
66 ciudadana poltica
muy similar al que caracteriza a los ciudadanos que se autoidentifican como
afrodescendientes (26,5%) y no muy distinto del que corresponde a la catego-
ra de los que se autoidentifican como indgenas (20,6%).
Grfico 2.5. Lo que los ciudadanos autoidentificados como
afrodescendientes entienden que le falta a la democracia, 2011

0,7%
2,6%
3,7%
13,8% 14,0%
14,9%
23,7%
26,5%
No responde No sabe Transparencia
del Estado
Participacin
ciudadana
Reducir
corrupcin
Est bien
como est
Consolidar los
partidos
polticos
Garantizar
justicia social
Se recogieron los porcentajes vlidos de la primera mencin hecha por los
encuestados ante la pregunta: Qu cree usted que le falta a la democracia en su
pas o la democracia est bien cmo est?
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los datos provistos por Latinoba-
rmetro (2011).
Grfico 2.6. Lo que los ciudadanos autoidentificados
como indgenas entienden que le falta a la democracia, 2011

2,0%
5,4%
8,3%
13,3%
16,5% 16,5%
17,3%
20,6%
No responde Transparencia
del Estado
No sabe Est bien
como est
Consolidar los
partidos
polticos
Participacin
ciudadana
Reducir
corrupcin
Garantizar
justicia social
Se recogieron los porcentajes vlidos de la primera mencin hecha por los
encuestados ante la pregunta: Qu cree usted que le falta a la democracia en su
pas o la democracia est bien cmo est?
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los datos provistos por Latinoba-
rmetro (2011).
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 67
A efectos de medir la desigualdad en el desempeo de la participacin, la caren-
cia en trminos de datos accesibles y comparables para los pases de la regin
fue uno de los grandes obstculos frente al cual se encontr este anlisis. Ante
este desafo metodolgico se opt por utilizar encuestas de opinin para esti-
marla. Si bien ello implica presumir que hay una alta correlacin entre respues-
ta verbal y comportamiento efectivo, por otra parte hay que destacar que tanto
las encuestas del LAPOP como las del Latinobarmetro estn correctamente
diseadas en trminos de muestras de la poblacin seleccionada, es decir, son
representativas, como tambin en trminos de calidad de sus cuestionarios.
5

iii. idede
Si se considera la idea antes descrita en torno a la desigualdad poltica en
general, y cmo esta afecta a la manera en que los ciudadanos pueden ejercer
sus derechos, se ha partido del supuesto que ser diferente la utilizacin de
las oportunidades de participacin propias de la democracia representativa
segn si se es hombre o mujer, joven o adulto, indgena o no. Usando datos de
la encuesta LAPOP y tomando como referencia las preguntas que consultan
a los encuestados si han votado o no en las ltimas elecciones, as como las
preguntas de clasificacin social donde los encuestados se autoubican en
trminos de identificacin tnica, nivel educativo, nivel de ingreso y sexo, se
busc conocer la medida en que variaban las declaraciones de los encuestados
de haber participado en las ltimas elecciones en funcin de dichas categoras
de estructuracin social.
A continuacin se presentan los resultados obtenidos en trminos de la me-
dida de desigualdad al interior de cada categora de ciudadanos, calculada
segn el algoritmo descrito en el Anexo metodolgico a este captulo para
cada una de las dimensiones de anlisis, es decir, poniendo en relacin cada
variable independiente, esto es, las variables socioestructurales, con la variable
dependiente: declarar haber ido a votar. Igualmente, se han calculado me-
didas similares de desigualdad utilizando como variable dependiente la per-
cepcin de la legitimidad de la protesta como mecanismo de participacin.
Finalmente se presentan los resultados obtenidos al calcular un IDEDE, que
5 Para disear el IDEDE, cuyos resultados sern analizados de manera pos-
terior, se utilizaron las bases de datos de LAPOP debido a que las muestras
por pas son mayores en cantidad y permiten entonces un nmero mayor y
suficiente para fines estadsticos de casos en cada celda.
68 ciudadana poltica
mide de manera agregada la desigualdad en funcin de todas las categoras
ciudadanas ya sealadas, cuya construccin se describe y justifica tambin en
el mencionado Anexo.
Por ltimo, cabe subrayar que de esta manera lo que se est estimando es
la magnitud relativa de la participacin de un subconjunto de la ciudadana
en comparacin con la participacin del subconjunto complementario del
primero. Por ejemplo, se estima la magnitud de la participacin de las mujeres
por comparacin con la magnitud de la participacin de los hombres. En este
sentido, si el resultado es negativo significa que para ese pas las mujeres han
declarado haber participado en las elecciones en menor proporcin (y de ma-
nera significativa) que los hombres. Si el resultado es positivo, significar por
el contrario que las mujeres han declarado haber votado en mayor proporcin
que los hombres. Si el resultado es 0, significa que no existen diferencias sig-
nificativas entre las declaraciones de hombres y mujeres respecto del ejercicio
del voto en las ltimas elecciones.
iii.1. ejercicio del voto en funcin del gnero de los encuestados
La incorporacin y reconocimiento de derechos de hombres y mujeres se
ha dado de forma desigual en Amrica Latina. Entre 1927 (Uruguay), 1929
(Ecuador) y 1961 (Paraguay), se les reconoci el derecho a voto a las muje-
res en Amrica Latina. Sin embargo, el pleno ejercicio de sus derechos sobre
bienes materiales, la tutora sobre sus hijos, acceso al trabajo o libre decisin
en materia de reproduccin perduraron en trminos de importantes dficits
en sus pases (Ros Tobar, 2008: 253). Las mujeres obtuvieron antes derechos
polticos que civiles, y si bien se constata cmo el ejercicio de la ciudadana
poltica ha permitido en su caso que se abriera y expandiera para ellas el ca-
mino de los derechos civiles y sociales, persisten grandes desigualdades entre
hombres y mujeres. La pobreza toca en mayor medida a las mujeres que a los
hombres y est vinculada a su vez a una menor participacin en la fuerza de
trabajo y una mayor precariedad laboral. Como se remarc en el estudio del
PNUD (2011), El Estado de Ciudadana, los pases de la regin presentan prdi-
das en materia de desarrollo humano debido a las desigualdades entre hom-
bres y mujeres. Un indicador altamente efectivo para reflejar esta situacin es
el IDG,
6
segn el cual los pases con mayor nivel de IDH en Amrica Latina
6 Este ndice mide el progreso con las mismas variables bsicas que el IDH,
pero refleja las desigualdades en trminos de progreso entre mujeres y hom-
bres. La metodologa utilizada penaliza la desigualdad, de manera tal que el
IDG disminuye cuando descienden los niveles de progreso tanto de mujeres
como de hombres a nivel nacional o cuando aumentan las disparidades en el
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 69
pierden posiciones debido a la desigualdad de gnero; en contraposicin de
pases como Noruega o Australia que en el rnking internacional registran los
niveles ms altos de IDH as como los ms bajos de desigualdad en materia de
gnero, lo cual demuestra que es posible lograr altos niveles de desarrollo de
forma igualitaria entre gneros (vase grfico 2.7).
Grfico 2.7. Prdida en niveles de desarrollo debido a la desigual-
dad de gnero en pases de Amrica Latina en comparacin con
pases desarrollados, 2011


0,82 0,81
0,79
0,78 0,78 0,78
0,96
0,94
0,64
0,62
0,63
0,64
0,50
0,62
0,94
0,89
Chile Argentina Uruguay Cuba Panam Mxico Noruega Australia
IDH 1 IDG*
(*)
Dado que los niveles de desigualdad estn expresados en trminos positi-
vos (a mayor valor, mayor desigualdad de gnero), para contrastar el nivel de
IDG con el de IDH se expresan los valores de IDG invertidos (a 1 se le rest
el nivel de IDG para cada pas).
Fuente: PNUD (2013), disponible en <hdr.undp.org/en/media/HDR2013_
ES_Summary.pdf>.
Las relaciones de gnero son multidimensionales pues tocan todas las esferas de
la vida cotidiana pblico-privada: sociedad, comunidad, hogar. Por tanto, lo ms
probable es que los efectos observados segn su origen en determinado nivel de
interaccin se reproduzcan en otros niveles de la vida. Como seala Caldern
(PNUD-PAPEP, 2011: 165), la equidad de gnero es un indicador fundamental
del grado de democracia de un sistema poltico y, ante todo, un indicador de las
desigualdades que persisten hacia el interior de nuestras sociedades.
progreso. Cuanto mayores son las diferencias entre las capacidades bsicas,
tanto menor es el IDG de un pas en comparacin con su IDH. El IDG es
simplemente el IDH actualizado o ajustado para reflejar las desigualdades ba-
sadas en el gnero. Vase <hdr.undp.org/es/estadisticas/indices/idg_ipg>.
70 ciudadana poltica
Cuadro 2.4. Ciudadana e igualdad de gnero
Las relaciones desiguales de gnero, la construccin social de los
roles de gnero y los efectos que ello tiene en el acceso a recursos,
oportunidades y valoraciones culturales de lo femenino y masculino
inciden directamente en el impacto diferencial de la pobreza y la
desigualdad entre mujeres y hombres. Esto, junto con otros obs-
tculos existentes para que las mujeres ejerzan sus derechos civiles,
sociales y polticos, determinan los niveles de autonoma real a los
que pueden aspirar los individuos: individuos concretos detrs de
todo ciudadana/o. As, la ciudadana requiere de una autonoma
bsica de los individuos, y esta a su vez implica una equidad mnima
entre individuos y grupos.
Fuente: PNUD (2008:254-255).
En trminos de ciudadana, la desigualdad de gnero se hace evidente respec-
to del derecho a ser elegido, pues respecto del ejercicio del derecho a voto, la
medicin practicada arroja resultados positivos. Como se observa en el grfico
2.8, en la mayora de los pases de la regin no existen diferencias entre uno
y otro sexo en trminos de propensin a participar electoralmente. Slo en
Guatemala las mujeres muestran una propensin menor a participar electoral-
mente en comparacin con los hombres. En el extremo opuesto, en Jamaica
y Uruguay las mujeres dicen participar comparativamente ms en elecciones
que los hombres.
Si analizamos estos resultados a la luz del ejercicio de la ciudadana poltica
en su dimensin derecho a elegir, hombres y mujeres, sobre la base de sus
declaraciones, estaran accediendo al ejercicio de este derecho en condiciones
similares. Las mujeres estaran expresando igual propensin que los hombres
a ejercer su derecho a voto en la mayora de los pases con la nica excepcin
de Guatemala. En funcin de los resultados en trminos de cumplimiento
de los Objetivos del Milenio (ODM), Guatemala sigue registrando niveles de
desigualdad en materia de gnero persistentes. Las mujeres en Guatemala per-
tenecientes a los diferentes grupos y niveles de educacin acceden a la educa-
cin siempre en menor medida que sus pares hombres.
El mismo anlisis se practic respecto de la aprobacin a participar en ma-
nifestaciones pblicas permitidas por la ley (vase grfico 2.9).
7
Respecto de
7 Se utiliz la pregunta aplicada en el cuestionario LAPOP (2012): Esta nueva
tarjeta tiene una escalera del 1 a 10, el 1 indica que usted desaprueba firmemente y
el 10 indica que usted aprueba firmemente. Voy a leerle una lista de algunas acciones
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 71
la actitud en cuanto a la legitimidad de este derecho, tampoco existen dife-
rencias significativas entre las opiniones de hombres y mujeres, excepto para
Chile, Colombia, El Salvador, Per y Jamaica, donde las mujeres muestran
menores niveles de aceptacin de dicha prctica. Resulta difcil explicar estas
excepciones sin un estudio de las particularidades de cada caso; puede deber-
se a que en estos pases las mujeres son ms conservadoras que los hombres
respecto de participar en la protesta un origen ideolgico de la desigualdad,
pero es tambin plausible que las condiciones sociales hagan ms difcil a las
mujeres participar en protestas por motivos de seguridad, un origen social
objetivo de la diferencia.
Grfico 2.8. Participacin en ltimas elecciones y gnero



-0,4
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
0,2
0,3
Clculos realizados con un IC del 95%. El valor 0 indica una ausencia de
relacin con la variable dependiente.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos provistos por LAPOP
(2012).
o cosas que las personas pueden hacer para alcanzar sus metas y objetivos polticos.
Quisiera que me dijera con qu firmeza usted aprobara o desaprobara que las per-
sonas hagan las siguientes acciones. Que las personas participen en manifestaciones
permitidas por la ley, hasta qu punto aprueba o desaprueba?
72 ciudadana poltica
III.1.a. El derecho a ser elegidas
Si bien es ciertamente positivo que hombres y mujeres se caractericen por una
propensin similar a utilizar el derecho a sufragio, medida en trminos de sus
declaraciones ante una pregunta formulada por un encuestador, ello contras-
ta con las realidades polticas nacionales en cuanto al ejercicio del derecho a
ser elegidas en comparacin con los hombres. Si bien la proporcin de mu-
jeres elegidas como representantes polticas ha ido en aumento en la regin
latinoamericana, siguen existiendo grandes brechas al compararlas con sus
pares hombres (vanse grficos 2.10 y 2.11).
Cuadro 2.5. Estudio de caso sobre leyes de cuotas: Argentina
Argentina fue el primer pas con cuota mnima de mujeres en su
legislacin electoral: la Ley de Cupo Femenino, aprobada en
1991, estableci que todos los partidos polticos estn obligados a
incluir a mujeres en sus listas a cargos legislativos nacionales, en
un mnimo de 30% de los candidatos a los cargos a elegir y en
proporciones con posibilidad de resultar electas. Esta ley se apli-
c en un principio slo a las candidaturas a diputados nacionales,
y a partir de 2001, con el cambio de sistema de asignacin de esca-
os del Senado, se extendi la obligatoriedad de la cuota tambin
a las candidaturas a la Cmara Alta. Desde la puesta en marcha
de la ley (elecciones de 1993), se ha producido un incremento
sostenido en la cantidad de legisladoras nacionales; antes de la
norma, estas no alcanzaban el 6% nacional. Cumplido el objetivo
de insercin, la permanencia se enfrenta a ciertos obstculos. Fru-
to de un estudio cualitativo que llevaron a cabo Marx, Caminotti y
Borner (PNUD, 2008), los principales obstculos que encuentran
las legisladoras son el trato desigual por razones de gnero (voz
dominante masculina y la tendencia a asumir que los hombres
son ms capaces), la dificultad de compatibilizar su trabajo con
la maternidad (horarios y exigencias), y otros como ser joven, de
provincia o partido pequeo o no contar con el aval de un lder
importante, dificultan su correcto desempeo. Y que a su vez
existe la percepcin de que las legisladoras deben trabajar ms y
mejor que sus colegas varones, para desempearse eficientemente
y ser reconocidas.
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 73
Grfico 2.9. Legitimacin del ejercicio de la protesta y gnero


-0,4
-0,3
-0,3
-0,3
-0,3
0
Clculos realizados con un IC del 95%. El valor 0 indica una ausencia de
relacin con la variable dependiente.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos provistos por LAPOP (2012).
Grfico 2.10. Evolucin del porcentaje de mujeres en el Congreso
o Cmara Baja en las Amricas


13,2
25
Las cifras entregadas corresponden a los congresos unicamerales o al prome-
dio entre las dos cmaras en aquellos pases con Congresos bicamerales.
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos en Unin Interparlamentaria,
<www.ipu.org>.
74 ciudadana poltica
Grfico 2.11. Porcentaje de mujeres en el Congreso o Cmara
Baja por regiones, 2013





42,1
25
24,3
23
21,8
17,7
15,9
15,9
Pases nrdicos
Amricas
Europa-OCDE*
Europa-OCDE**
frica Subsahariana
Asia
Pases rabes
Pacfico
(*)
Incluidos los pases nrdicos.
(**)
Excluidos los pases nrdicos. Datos recogidos con fecha 31 de diciembre
de 2013.
Fuente: Women in Parliaments, <www.ipu.org/wmn-e/world.htm>.
Hoy en Amrica Latina el promedio de mujeres en cargos legislativos para am-
bas cmaras ronda el 25%. Hay que reconocer que en el ltimo tiempo varios
pases de la regin han llevado a cabo reformas tendientes a potenciar la pre-
sencia de mujeres en los cargos electivos. Los resultados, sin embargo, no han
sido uniformes. La distancia porcentual entre Panam, con 8,5% de mujeres
en puestos legislativos, y Costa Rica, con un 38,6% de mujeres legisladoras, es
de 30 puntos porcentuales, diferencia que adquiere mayor relieve si se tiene
en cuenta que ambos pases introdujeron reformas en su sistema poltico en
perodos cercanos: Costa Rica aprob su mecanismo de cuota en 1996, esta-
bleciendo un 40% de cuota, y Panam aprob su ley en 1997, estableciendo
un 30% A qu se debe la diferente evolucin?
Es plausible sostener que ello se explica por razones de diferencias en la es-
tructura social, pero a la vez es igualmente plausible afirmar que esas diferen-
cias se ven reforzadas por determinados diseos institucionales. En trminos
de liderazgo poltico, se ha empleado la nocin de laberinto del poder, fruto
de la divisin sexual del trabajo que asocia distintas valoraciones a las tareas
productivas en funcin del gnero, en ntima relacin con la organizacin pa-
triarcal de la sociedad de las que se desprenden sentidos comunes asimtricos
segn los cuales, particularmente en trminos de liderazgo poltico, los hom-
bres estaran mejor dotados para mandar y liderar mientras que las mujeres
lo estaran para obedecer y cuidar (Barber Heredia, Ramos Lpez y Candela
Agull, 2011). De ello derivan resistencias simblicas frente a la imagen de
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 75
una mujer poltica lder. Esta situacin puede verse reforzada o contrarrestada
por las caractersticas de la arquitectura institucional.
Grfico 2.12. Porcentaje de mujeres en el parlamento
por pases en Amrica Latina y el Caribe, 2013



40%
38,6%
8,5%

s
y
.
.
Las cifras entregadas corresponden a los congresos unicamerales o al prome-
dio entre las dos cmaras en aquellos pases con congresos bicamerales. Aun-
que este estudio centra sus anlisis en los pases de Amrica Latina, existen
ciertos datos de pases del Caribe que es interesante presentar.
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos en Unin Interparlamentaria,
<www.ipu.org>.
Las leyes de cuotas son parte del tipo de polticas pblicas afirmativas, que
contrarrestan esa situacin. Por otra parte, ciertas caractersticas de los siste-
mas electorales, como la magnitud del distrito electoral,
8
el tipo de lista o el
modelo de reparticin de votos afectan significativamente la probabilidad de
que las mujeres puedan acceder a escaos de representacin en igual propor-
cin que sus pares varones. La tabla 2.1 describe los efectos en trminos de
oportunidades resultantes de la combinacin de dichos elementos.
8 En trminos absolutos, la magnitud de un distrito electoral mide el nmero
de lectores que lo integran. En trminos relativos, mide la proporcin del
electorado que vota en el distrito respecto del electorado total. Salvo los
casos en que hay un solo distrito o colegio electoral, equivalente a todo el
territorio nacional y que comprende todo el electorado nacional, como por
ejemplo el caso de Israel, la regla general es que los escaos parlamentarios
se elijan por distritos.
76 ciudadana poltica
Tabla 2.1.
Mayores oportunidades
para la eleccin de
mujeres
Menores oportunidades
para la eleccin
de mujeres
Sistema electoral
Representacin
proporcional
Mayoritario
Magnitud distrital Alta Baja
Tipo de lista Cerrada Abierta
Mandato posicionamiento S (con lista cerrada) Sin mandato
Sanciones Efectivas y aplicadas
Inexistentes o que no se
aplican
Fuente: Rios Tobar y Villar (2006).
Se ha constatado en este sentido que los pases que han logrado superar la ba-
rrera del 30% de presencia femenina en las bancadas parlamentarias cuentan
con sistemas de representacin proporcionales o mixtos. En sentido inverso,
cuando existe ley de cuotas, pero el sistema de eleccin de candidatos es con
lista abierta, se disminuye la efectividad de la cuota pues las mujeres deben
competir ante el electorado por un escao. En todo caso, se debe distinguir
los efectos de insercin de los de permanencia. Es decir, si bien se puede arti-
cular un sistema institucional que potencie los efectos de una representacin
equitativa, dicho diseo debe estar reforzado por polticas pblicas integrales
que rompan con patrones de conducta deslegitimadores de los roles en fun-
cin del gnero.
Cuadro 2.6. Cuotas de gnero y paridad
La ocupacin de altos cargos polticos por parte de mujeres genera
un fuerte impacto simblico al romper el mito de la falta de vincula-
cin de las mujeres hacia los asuntos pblico-polticos; no obstante,
no significa necesariamente que en los pases donde esto ocurre se
haya avanzado especialmente en materia de paridad. Seis mujeres
en los ltimos aos han asumido la responsabilidad de altos cargos
de gobierno en la regin: Michelle Bachelet en Chile (2005), Cris-
tina Fernndez de Kirchner en Argentina (2007), Dilma Roussef en
Brasil (2010) y Laura Chinchilla en Costa Rica (2010). Y asumieron
como primeras ministras Portia Simpson-Miller en Jamaica (2012)
y Kamla Persad-Bissessar en Trinidad y Tabago (2010). Como se
expres con antelacin la equidad de gnero en trminos de par-
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 77
ticipacin poltica est afectada por mltiples factores. Ms all de
que un pas cuente con niveles altos de democratizacin, el que al
interior de la sociedad las relaciones se den de forma equitativa es
una clara muestra de alta calidad democrtica. En veintids pases,
las mujeres ocupan ms del 30% de las carteras ministeriales. Cinco
de esos pases son latinoamericanos, donde el porcentaje de mu-
jeres ministras, secretarias de Estado, concejalas y alcaldesas se ha
incrementado en los ltimos aos.

Porcentaje de mujeres en los ministerios por pas, 2011














0
6,25
9,5
11,1
13,3
15,3 15,3
16,6
24,3
25,9 26 26,6
28,5
30,7
42 42,8
50 50


Mujeres alcaldesas Mujeres concejalas
T
.

y

T
.
S
u
r
i
n
a
m


Porcentaje de mujeres a nivel de gobierno local, 2011














0
6,25
9,5
11,1
13,3
15,3 15,3
16,6
24,3
25,9 26 26,6
28,5
30,7
42 42,8
50 50


Mujeres alcaldesas Mujeres concejalas
T
.

y

T
.
S
u
r
i
n
a
m


Sin embargo, parece que se termina incorporando el cumpli-
miento de la representacin porcentual de la cuota como el tope
suficiente, en lugar de como un mnimo a ser superado y extendi-
do hasta lograr una completa equidad.
Fuente: Observatorio de Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe,
<www.cepal.org/oig>.
iii.2. ejercicio del voto en funcin de la edad de los encuestados
Amrica Latina se caracteriza por contar en su mayora con pases que an dis-
frutan del bono demogrfico esto es, la predominancia de personas en edad
productiva (jvenes y adultos) por sobre aquellos en situacin de dependencia:
78 ciudadana poltica
nios y adultos mayores, y seguirn en esta condicin hasta mediados de este
siglo segn estudios de la Cepal (2008).
9
Es crucial por tanto conocer la manera
en que este sector de la sociedad ejerce su ciudadana poltica y si sus intereses
estn representados de forma equitativa. Como lo expresa Caldern (PNUD-
PAPEP, 2011: 174), es en todo caso importante observar los patrones conduc-
tuales de este sector de la poblacin ya que de forma inevitable se convertirn en
los actores principales de la renovacin y cambio de la democracia en la regin.
Respecto de la ubicacin etaria de los ciudadanos, se llev a cabo el anlisis
clasificando a los encuestados en jvenes
10
y adultos, para as identificar la
diferente proporcin en que unos y otros expresaban haber participado en
la ltima eleccin. Aunque es obligatorio votar en la mayora de los pases de
Amrica Latina, los jvenes expresan mayores niveles de anomia y desconfian-
za hacia las instituciones polticas. El reciente estudio publicado por el PNUD
sobre desarrollo humano y jvenes en el Mercosur constata que los jvenes
perciben pocas oportunidades de participacin sin diferencias significativas
respecto de esta percepcin por gnero, aunque s por nivel socioeconmico,
siendo los jvenes de los estratos econmicos ms bajos los que perciben una
menor posibilidad de participar en la toma de decisiones (vase cuadro 2.7).
Cuadro 2.7. Jvenes y participacin
El Informe de Desarrollo Humano para Mercosur 2009-2010. Innovar para
incluir: jvenes y desarrollo humano, publicado por el PNUD, basa su
anlisis en la Encuesta IDHM, entre jvenes de 15 a 29 aos, con
una muestra de 4600 casos distribuidos en cuatro aglomerados
urbanos (Ro de Janeiro n=1500, Buenos Aires n=1500, Monte-
video n=800 y Asuncin n=800) y un cuestionario autoaplicado,
enviado electrnicamente a 709 lderes jvenes de la regin. La in-
vestigacin cualitativa se bas en i) 30 grupos focales con jvenes de
Buenos Aires, Salta, Ro de Janeiro, Salvador de Baha, Asuncin,
Montevideo y una localidad rural de cada pas, y grupos focales
especiales con gestores de ONG en temas de juventud en Salvador
9 Para ms informacin, vase <www.eclac.cl/celade/noticias/documentosde-
trabajo/2/37142/OIJ-CELADEBono_dem.pdf>.
10 Para el presente estudio y teniendo en cuenta que se est observando la
medida en que los ciudadanos ejercen sus derechos polticos, se toma como
edad de referencia aquella a partir de la cual las personas pueden votar
(segn el pas, 16 o 18 aos) y como edad lmite 29 aos. En funcin del
calendario electoral de cada pas, hubo jvenes que al momento de aplicarse
la encuesta no haban podido ejercer su derecho.
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 79
de Baha; ii) 49 entrevistas en profundidad (entre 10 y 15 por pas)
a gestores de polticas pblicas para la juventud, lderes de ONG,
acadmicos e intelectuales especializados en temas de juventud; iii)
cuatro estudios: sobre el estado del arte de las investigaciones sobre
jvenes, sobre jvenes rurales, sobre relaciones de gnero y sobre el
movimiento de los grafiteros.
Respecto de la participacin poltica, luego de constatarse una esca-
sa confianza en las instituciones por parte de los jvenes, se agrup
a los jvenes por conglomerados urbanos y su deseo y percepcin
de oportunidades para participar. Como se puede observar a con-
tinuacin, el porcentaje de jvenes que desea participar y percibe
oportunidades para hacerlo es bajo en todos los casos, destacando
especialmente la escasez de jvenes actores en Asuncin (5%),
que en el Informe se atribuye a la presencia en Paraguay de estruc-
turas patrimoniales de poder cerradas.

Tipologa de percepcin y deseos de participar en los jvenes















Desea participar
No desea participar
S
i
n

o
p
o
r
t
u
n
i
d
a
d
e
s
C
o
n

o
p
o
r
t
u
n
i
d
a
d
e
s

+
+
Actor potencial
Montevideo: 24%
Asuncin: 8%
Ro de Janeiro: 37%
Buenos Aires: 49%
Actor
Montevideo: 14%
Asuncin: 5%
Ro de Janeiro: 29%
Buenos Aires: 16%
Marginal
Montevideo: 31%
Asuncin: 57%
Ro de Janeiro: 23%
Buenos Aires: 30%
Pasivo
Montevideo: 31%
Asuncin: 30%
Ro de Janeiro: 11%
Buenos Aires: 5%
Fuente: PNUD (2011), Informe de Desarrollo Humano para Mercosur 2009-2010.
Al observar los resultados del anlisis en la regin, se constata que existe en las
declaraciones de los jvenes una fuerte disminucin en la propensin a parti-
cipar electoralmente en todos los pases de la regin, sin excepcin, segn se
observa en el grfico 2.13.
80 ciudadana poltica
Grfico 2.13. Participacin en ltimas elecciones y jvenes

Grfco 2.13. Participacin en ltimas elecciones y jvenes

-2,5 -2,4
-2,3
-2,3
-2,0
-1,9 -1,9
-1,8
-1,5
-1,3
-1,2 -1,2
-1,0 -1,0
-0,9
-0,9 -0,9
-0,7
-0,6 -0,6 -0,5
-0,5
-0,2
Clculos realizados con un IC del 95%. El valor 0 indica una ausencia de
relacin con la variable dependiente.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos provistos por LAPOP
(2012).
Estos resultados negativos podran estar mostrando el descontento de este sec-
tor de la poblacin respecto de las elecciones como mecanismo para generar
agencia poltica. En general, se sostiene que los jvenes parecen ser los ms
desconfiados de las instituciones polticas (Caldern, 2011: 176), aun cuando
la evidencia sobre este punto no es clara, ya que empleando datos de LAPOP
(2012) se observa que la asociacin entre edad y confianza en partidos polti-
cos o entre edad y confianza en legislativos no es significativa en ninguno de
los pases de la regin. En todo caso, es plausible sostener que para este sector
de la poblacin es mucho ms factible percibir la falta de sintona con la rea-
lidad en la operacin de ciertas instituciones, ya que viven una realidad que
se ha vuelto mucho ms dinmica gracias a la prosperidad tecnolgica en el
seno de la cual crecieron y que manejan a la perfeccin, generndose tambin
una mayor distancia en trminos de cdigos y valores respecto del resto de la
comunidad.
Los cambios vertiginosos producen por lo general resistencia entre aquellos
ciudadanos acostumbrados a patrones de conducta tradicionales. La distancia
en trminos de cdigos genera problemas de comunicacin, lo cual hace que
unos sean vistos como caducos y otros como violentos y disruptivos. Por otra
parte, los jvenes tampoco son un grupo homogneo: la desigualdad impreg-
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 81
na a este sector de la sociedad disgregndolo. Se sabe asimismo que no es que
los jvenes no participen sino que lo hacen de manera distinta (Cepal-OIJ,
2004), por lo que las democracias que busquen ser inclusivas deben poder
estar atentas a esos modos alternativos de dar voz, reconocindolos y legiti-
mndolos (vase cuadro 2.8).
Cuadro 2.8. Formas diversas de participacin y voz
de la juventud
La Cepal (Cepal-OIJ, 2004) llev a cabo un estudio en el que
recapitula las tendencias mayoritarias y predominantes en trmi-
nos de participacin, a travs de las cuales los jvenes dan voz
a sus demandas:
1) de ciertas prcticas culturales tradicionales, particularmente
religiosas y deportivas, concentran los mayores niveles de aso-
ciatividad. Sin embargo, estas prcticas culturales se encuentran
condicionadas por variables socioeconmicas y de gnero; 2) se
aprecia la creciente importancia que adquieren nuevas modali-
dades asociativas de carcter como los graffiteros, los skaters, los
okupas y las bandas de msica. Son modos de agrupacin prefe-
rentemente masculinas que se apropian de determinados terri-
torios urbanos y se encuentran en las principales metrpolis del
continente; 3) el protagonismo de la televisin en la vida de los
jvenes y por tanto la centralidad de la experiencia audiovisual
parece implicar una televisacin de la vida pblica y la partici-
pacin en esta a travs de la pantalla, lo que los transformara en
teleciudadanos; 4) el ejercicio de la ciudadana a travs de redes
sociales, aunque permeada por factores socioeconmicos: se est
presenciando un nuevo modo de participacin que permite un
vnculo directo con los actores; y 5) una creciente participacin
a travs del voluntariado.
Fuente: Cepal-OIJ (2004).
Respecto de la aprobacin de los jvenes a que se participe en marchas apro-
badas por la ley, el grfico 2.14 muestra que son los de El Salvador, Chile y
Hait, en ese orden, quienes se muestran ms proclives a que la gente partici-
pe en marchas y protestas. En el otro extremo, los jvenes de Per y Mxico
rechazan que se lleve a cabo dichas prcticas, mientras que en el resto de los
pases la disposicin a participar en marchas o protestas no est relacionada
con la edad. El caso chileno es claramente reflejo de la situacin vivida en
82 ciudadana poltica
2011, caracterizada por intensas movilizaciones estudiantiles. En el caso de
Hait, los jvenes pueden estar expresando sentimientos de insatisfaccin y
desesperanza a los que estn enfrentndose tras el devastador terremoto de
2010. De forma similar, aunque debido a otras razones, los jvenes de El Sal-
vador se encuentran ante grandes niveles de incertidumbre respecto de su
insercin en el mercado laboral. Predomina en este grupo etario bajos niveles
educativos que frente a un mercado laboral inestable ven especialmente frus-
tradas su expectativas. Segn un estudio de la Cepal (Cepal-OIJ, 2004), los
jvenes conscientes de esta situacin aspiran a mejorar sus niveles educativos y
as poder acceder a una mejor retribucin econmica a cambio de su trabajo,
pero las urgencias materiales impiden esta mejora.
Grfico 2.14. Legitimacin del ejercicio de la protesta y jvenes



-0,3
-0,2
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
0,1
0,2
0,3
Clculos realizados con un IC del 95%. El valor 0 indica una ausencia de
relacin con la variable dependiente.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos provistos por LAPOP
(2012).
Esa situacin se explica por una ms que importante ampliacin de la cobertu-
ra de la educacin superior, crecimiento de expectativas laborales en cuanto a
ingreso, calidad de empleo y desarrollo personal, y altos costos de la educacin,
financiados bsicamente va endeudamiento personal y familiar. Este tipo de
factores y sus efectos llevan a la Cepal a concluir (Cepal-OIJ, 2004: 267) que el
sistema basado en el dilogo con actores corporativos ligados al mundo produc-
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 83
tivo debe reorientarse hacia una atencin ms directa a las inquietudes juveni-
les, si no los jvenes continuarn sintindose ciudadanos de segunda clase.
iii.3. ejercicio del voto en funcin
de la identificacin tnica de los encuestados
Segn afirma Camacho Nasser (Democracy And Diversity Expert Consulta-
tion Report, International IDEA, 2008), Amrica Latina es uno de los luga-
res del mundo donde la diversidad es su caracterstica distintiva. Conviven
pueblos originarios o indgenas e inmigrantes de diferente origen tanto en
trminos culturales como tnicos o lingsticos. Si bien varios de los pueblos
originarios fueron violenta y sistemticamente agredidos hasta quedar en
algunos casos exterminados, ambos componentes demogrficos terminaron
en general por constituir la base de la configuracin social de los Estados
actuales. Durante las ltimas dcadas los movimientos indgenas han ido en
ascenso, obteniendo conquistas importantes en trminos de reconocimiento
y garanta de nuevos derechos.
La expansin de la ciudadana poltica a travs del reconocimiento de
nuevos derechos en trminos de identificacin tnica, mediante el concepto
de Derechos de los Pueblos Indgenas plasmado en el Convenio 169 de la
OIT, ha sido uno de los grandes avances asumidos en varios pases de la re-
gin y luego de haber ratificado el Convenio que se han traducido en toda
una nueva institucionalidad. En el mismo sentido, cabe destacar el apoyo
brindado al proceso y aprobacin de la Declaracin de las Naciones Uni-
das sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas por la Asamblea General
en 2007. Estos contextos innovadores han sido definidos como contextos
refundacionales (El Estado de Ciudadana, 2011), cuyos casos ms emblem-
ticos son el reconocimiento de los usos y costumbres en algunos Estados
de Mxico (Oaxaca), de derechos de autogobierno indgena y de justicia
comunitaria en Bolivia, y el reconocimiento de derechos de la naturaleza y
de control ciudadano en Ecuador.
En estos contextos, tal como argumenta Tanaka (2005: 54), el reformis-
mo institucional ciertamente no resolvi los problemas que ofreci remediar,
y tuvo muchas consecuencias no intencionales negativas; pero estas tambin
abrieron de manera efectiva el sistema poltico y fortalecieron nuevos actores
sociales y polticos previamente relegados. As, la apertura de los marcos
constitucionales, mediante la introduccin de nuevos mecanismos de partici-
pacin y descentralizacin, contribuy a producir durante la dcada del no-
venta y principios de los aos dos mil un debilitamiento y atomizacin crecien-
te de los sistemas de partidos existentes y de las instituciones de la democracia
representativa en general, pero al mismo tiempo habilit nuevas formas de
84 ciudadana poltica
participacin poltica, aunque hay que destacar que ciertos anlisis han pos-
tulado que ellas frecuentemente se han asociado a crisis de gobernabilidad
(IDEA, 2005; Mainwaring y otros, 2006).
Vale la pena destacar las conclusiones a que arriba un reciente estudio rea-
lizado por el PNUD (PNUD-Cabrero, 2013) sobre la situacin de los pueblos
indgenas en trminos de participacin en Mxico, Guatemala, Nicaragua,
Ecuador, Per y Bolivia, que permiten una primera exploracin en trminos
del anlisis que procura identificar a los actores comprometidos en el apoyo
a la participacin poltica y electoral de los pueblos indgenas, en especial de
las mujeres y jvenes indgenas en esos seis pases. Ese estudio muestra que
aunque la mayora de los Estados reconocen el carcter intercultural y mul-
titnico de sus sociedades, solamente Ecuador y Bolivia han incorporado a su
legislacin con rango constitucional la declaracin de constituir un Estado
plurinacional.
Respecto de la participacin poltica y electoral, se observa que la mayora
de las agrupaciones indgenas han participado en elecciones a travs de alian-
zas con partidos polticos vinculados a otras agrupaciones sociales o de izquier-
da, pero en muy pocos casos mediante la creacin de partidos polticos con
agendas especficas que recojan bsicamente demandas asociadas a su propia
identidad. A su vez, esta modalidad de exclusin por pertenencia a pueblo
originario se refuerza en trminos de gnero en el caso de la mujer, segn se
observa en la tabla 2.2.
Tabla 2.2.
Pas Aos
Curules alcanzados por
indgenas*
Total
parlamen-
tarios
Repre-
sentacin
indgena
Repre-
sentacin
femenina
indgena
Mujeres Hombres
Mxico 2012-2015 4 10 500 2,8 0,8
Guatemala 2012-2016 3 16 158 12,0 1,9
Nicaragua 2006-2009 2 1 92 3,3 2,2
Ecuador 2009-2013 2 5 124 5,6 1,6
Per 2011-2016 2 7 130 6,9 1,5
Bolivia 2009-2015 9 32 130 31,5 6,9
(*)
Curules alcanzados por indgenas se refiere a representantes que se han
autoidentificado como indgenas.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de PNUD-Cabrero (2013).
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 85
Si bien por lo general en las encuestas de opinin pblica realizadas en la
mayora de los pases el tamao del subconjunto o submuestra de quienes
se autoidentifican tnicamente no es suficiente como para estimar asociacio-
nes o diferencias de proporciones con niveles de confianza razonablemen-
te exigentes, los resultados del anlisis de la propensin a votar en trminos
de autoidentificacin tnica versus ciudadanos no autoidentificados,
11
que se
muestran en el grfico 2.15 posibilitan una exploracin complementaria a la
de la investigacin previamente realizada por el PNUD. Se observa all que en
Costa Rica, Paraguay, Ecuador, Honduras, Brasil y Colombia los ciudadanos
autoidentificados tnicamente pueblos indgenas y afrodescendientes se ca-
racterizan por una propensin menor a participar electoralmente que quienes
no se autoidentifican tnicamente.
Grfico 2.15. Participacin en ltimas elecciones y autoidentifica-
cin tnica


-0,8
-0,6
-0,6
-0,4
-0,4
-0,3
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
0,40
Clculos realizados con un IC del 95%. El valor 0 indica una ausencia de
relacin con la variable dependiente.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos provistos por LAPOP (2012).
11 Como identificacin tnica se consider a todos aquellos encuestados que
ante la pregunta sobre autoidentificacin tnica aplicada del cuestionario
LAPOP (2012) refirieron algunas de las siguientes respuestas: indgena,
negro, maya ketchi, maya mopan o maya yucatec; todas las dems
opciones de respuesta fueron clasificadas como neutras.
86 ciudadana poltica
En el caso de Brasil, es importante destacar el peso que tienen los encuestados
autoidentificados como afrodescendientes. Se calcula que para este pas el por-
centaje de afrodescendientes corresponde al 50,7% de la poblacin. En este
sentido cabe resaltar en trminos de avances en el reconocimiento de derechos
ciudadanos la Declaracin de Baha suscrita por los jefes de Estado y de Go-
bierno de todos los pases participantes en el encuentro Iberoamericano del
Ao Internacional de los Afrodescendientes-Afrodescendiente XXI, celebrado
en Salvador de Baha, Brasil, en noviembre de 2011. Respecto de la preponde-
rancia de poblacin autoidentificada como afrodescendiente, es probable que
en Jamaica, dado el predominio de poblacin de origen afrodescendiente, se
comprenda mejor el mayor porcentaje de autorreportados que dicen haber vo-
tado en las ltimas elecciones.
Cuadro 2.9. Afrodescendientes en Colombia, Ecuador, Per y
Costa Rica
Es interesante destacar que, segn resultados presentados por
el Proyecto Regional del PNUD Poblacin afrodescendiente de
Amrica Latina, Costa Rica es el nico pas que, contando con un
porcentaje de poblacin afrodescendiente que significa el 7,8%
(2013: 11 y ss.) por sobre el total, no ha reconocido explcitamente
a esta parte de la poblacin como uno de sus componentes tnicos,
con la consecuente ausencia de desarrollos legislativos que permi-
tan el reconocimiento de la poblacin como tal y de sus derechos
comunales en particular (2012: 85). La poblacin afrodescendiente
en Colombia alcanza el 10,5% segn el Censo 2005. En Ecuador,
segn el Censo de Poblacin y Vivienda de 2001, se estima la pre-
sencia de un 4,1% de ciudadanos de origen afrodescendiente. En
el caso de Per, segn la Encuesta Nacional de Hogares de 2010,
se registra un 3,1% de poblacin descendiente afrodescendiente.
En todos estos pases, la poblacin afrodescendiente se agrupa
mayoritariamente en las zonas urbanas. No existen mecanismos
legales concretos de participacin poltica que permitan minimizar
impactos del racismo. La estructura racial de poder se convierte en
un muro de entrada casi inquebrantable, que no permite entrar ni
a mujeres, ni a hombres afrodescendientes (2012: 28). Menos de
12 mujeres afrodescendientes representan hoy a ms de 80 millo-
nes de mujeres afrodescendientes presentes en la regin, mientras
sigue habiendo una sobrerrepresentacin de afrodescendientes en
el sistema penitenciario.
Fuente: PNUD-Garca (coord.) (2012, 2013).
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 87
En trminos de aprobacin a que se participe en marchas o protestas per-
mitidas por la ley, slo en El Salvador y en Honduras, aunque la magnitud
de las diferencias son importantes en estos dos casos, los encuestados que
se autoidentifican tnicamente aprueban preponderantemente este tipo de
mecanismo de expresin de demandas. Un caso que resalta en particular es
el de Honduras, donde los encuestados que se autoidentifican tnicamente
muestran una baja propensin a votar, unida a una disposicin a legitimar el
ejercicio de la protesta que es la ms alta respecto de todos los pases de la re-
gin, lo cual acaso se explica por la especial situacin poltica que caracteriza
a este caso. Siendo Honduras un pas con porcentaje de poblacin indgena y
afrodescendiente relevante, que si bien ratific en 1995 el Convenio 169 de la
OIT, los proyectos de ley relativos a extender el reconocimiento de derechos
en la materia han sido rechazados. Movimientos negros del pas han cuestio-
nado la legitimidad de las formas de consulta implementadas por parte del Es-
tado o denunciado la ausencia de dicho mecanismo (PNUD-Garca [coord.],
2012: 16). Los resultados en trminos de escasa disposicin a ejercer el voto
y alta propensin a participar en protestas (grfico 2.16) estaran reflejando
la disconformidad de los grupos autoidentificados tnicamente respecto del
mecanismo tradicional de agencia poltica (el voto).
Grfico 2.16. Legitimacin del ejercicio de la protesta
y autoidentificacin tnica

Grfco 2.16. Legitimacin del ejercicio de la protesta y Autoidentifcacin tnica

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
0,3
0,6
Clculos realizados con un IC del 95%. El valor 0 indica una ausencia de
relacin con la variable dependiente.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos provistos por LAPOP (2012).
88 ciudadana poltica
En trminos de existencia de bancas en la legislatura exclusivas para poblacin
afrodescendiente u originaria, slo Colombia y Venezuela contemplan esa ins-
titucin. Por su parte, el estudio del PNUD sobre participacin indgena cons-
tata que generalmente no existen partidos polticos no indgenas que hayan
contemplado en sus agendas, demandas y propuestas indgenas reformas del
Estado coherentes con las lneas programticas que implican esas demandas
y propuestas, aunque hayan incluido en sus listas a candidatos y candidatas
indgenas y hayan acogido demandas puntuales y acotadas, como por ejemplo
cuestiones de tipo cultural (PNUD, 2011: 10). Ese estudio destaca tambin
como otra gran falencia en trminos de inclusin el hecho de que en ninguno
de los pases, excepto Bolivia, existen espacios gratuitos en medios de comu-
nicacin nacionales para la promocin de los derechos colectivos indgenas.
La exclusin en relacin con el acceso al poder e influencia en la sociedad que
puedan estar sufriendo estos grupos aumentan su situacin de vulnerabilidad.
En trminos de reconocimiento tnico se constata una carencia en la mayora
de los pases con presencia de pueblos indgenas y afrodescendientes. Las caren-
cias se refieren a una falta de reconocimiento de las categoras de clasificacin
a efectos de censos nacionales y todo lo que de esta situacin se desprende: una
invisibilizacin (PNUD, 2012) y consecuente falencias en polticas pblicas focali-
zadas para el empoderamiento de las minoras. La estrategia de reversin de esta
situacin parece estar ligada a: 1) reconocimiento de la presencia de las minoras
en el pas, 2) creacin de una institucionalidad que las contemple ponderando
el estado de cobertura de derechos al que grupo accede, inclusin desagregada
mediante la toma en cuenta en los censos de los diferentes grupos (por ejemplo,
Direccin para Mujeres Afrodescendientes del Instituto de las Mujeres de Uru-
guay, que promueve la equidad de gnero y racial), y 3) finalmente la creacin
de una agenda que d respuesta a las necesidades particulares de dicha minora.
iii.4. ejercicio del voto en funcin
del nivel educacional de los encuestados
Para llevar a cabo el anlisis de este tema, se agrup a los encuestados en dos
categoras: aquellos que no han terminado sus estudios secundarios y aquellos
que s lo hicieron. Se entiende que esta clasificacin est asociada a niveles de
ingreso. La legislacin en la mayora de los pases contempla la obligatoriedad
de cumplir con estudios primarios y secundarios completos. Los niveles de com-
pletitud de estudios primarios rondan el 99% para casi todos pases de la regin
(El Estado de Ciudadana, 2011). A la vez, la superacin de estudios secundarios a
travs de estudios tcnicos o terciarios est asociado a niveles socioeconmicos
medios, mientras que la completitud de niveles primarios y no finalizacin de
estudios secundarios est asociada a niveles socioeconmicos medio/bajos.
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 89
Una persona con menor nivel de formacin es probable que lleve a cabo
labores profesionales menos tcnicas y ms manuales, por tanto, peor remune-
radas que una persona que ha concluido estudios superiores. Por otra parte,
los niveles de estudios se correlacionan positivamente con el capital cultural
que a su vez se transmite generacionalmente. Como se seala en El Estado de
Ciudadana (PNUD, 2011), si bien en comparaciones internacionales se cons-
tata que Amrica Latina est relativamente mejor que sus pares de otras regio-
nes en desarrollo en materia de acceso a la educacin, los condicionamientos
fcticos derivados de la estructura social productiva no han perdido vigencia.
La probabilidad de acceder a un alto cargo de autoridad de un hijo o hija de
una familia pobre o de bajos ingresos es sensiblemente menor que la misma
probabilidad en el caso de un hijo o hija de ingenieros o mdicos, y esa pro-
babilidad es casi nula en el caso de un trabajador que slo curs educacin
bsica, pero no as para quien tiene estudios universitarios.
Una persona sin acceso a educacin difcilmente puede entender y ejercer
extensivamente sus derechos polticos. El acceso a la educacin primaria y
secundaria no slo debe ser igualitaria, sino tambin de calidad. La educacin
es quizs, as, el elemento que pone de manera ms clara la relacin estrecha
de la expansin de la ciudadana social y de la poltica.
Como se observa en el grfico 2.17, en los casos de Jamaica, Mxico, Panam
y Chile las personas con menores niveles de estudios, esto es, que no han
superado la educacin secundaria, pero tambin quienes slo cuentan con es-
tudios primarios o que directamente no han acudido al colegio, muestran una
mayor propensin a sufragar que quienes cuentan con niveles altos de educa-
cin. Si bien tericamente se ha asumido una mayor probabilidad de partici-
par polticamente entre ciudadanos con mayor nivel educativo (Downs, 1957;
Boix y Riba, 2000; Verba, Nie y Kim, 1971),
12
estudios recientes demuestran
que tal asociacin no se da de forma constante. Investigaciones realizadas en
Mxico han destacado la cercana entre los actores como un factor que incen-
tiva la participacin social, por sobre el posicionamiento socioeconmico de
los individuos. Gonzlez de la Fuente (2008), en un estudio comparado entre
municipios de Mxico y Espaa, identifica mayor capacidad de movilizacin
en aquellos municipios donde existe cercana en trminos de nivel educativo
y de ingresos entre candidato y votante; y por tanto, altos niveles de participa-
12 Desde esta perspectiva, la participacin poltica se entiende como una inver-
sin por parte del votante (en trminos de tiempo, movilizacin, etc.); por
ello dicha inversin resultar ms eficiente entre aquellos que ms poseen
(tiempo, conocimiento, recursos en general).
90 ciudadana poltica
cin en municipios con predominancia de personas de bajo nivel educativo y
socioeconmico.
En contextos de gran desigualdad social, participar polticamente opera
como un modo de ser parte del entramado poltico. Como se ver en el gr-
fico 2.19 sobre disposicin a votar y zona de hbitat, Chile y Jamaica coinciden
en ser pases donde tanto los ciudadanos con menor nivel educativo como los
habitantes de zonas rurales manifiestan mayor disposicin a participar electo-
ralmente. Es presumible que en ambos casos este patrn de comportamiento
sea similar en su explicacin al identificado en Mxico, donde los ciudadanos
votan para sentirse parte del grupo. No obstante, la realidad puede obedecer
a causas ms complejas. As, un estudio realizado en Jamaica (Bourne, 2010)
13

constata que en este pas del Caribe las personas con mayores niveles educati-
vos (post secundarios y terciarios) tienden a participar polticamente a travs
de mecanismos no convencionales de participacin (protestas, bloqueos de
calles o boicots), mientras que los ciudadanos con menores niveles educativos
participan de manera tradicional e institucionalizada.
A su vez, se puede observar en el grfico 2.18 que en trece pases la predispo-
sicin de los menos educados a legitimar la protesta como recurso de accin
poltica es menor que en los ms educados, o puesto de manera positiva, esa
actitud es ms frecuente en estos pases en el caso de los ms educados. Pro-
bablemente, hay aqu dos factores en juego: primero, una asociacin entre
nivel educacional y ubicacin etaria, que se explica porque la expansin de
la cobertura de los sistemas educacionales es reciente; segundo, antecedentes
como para afirmar que las constelaciones culturales a las que estn accedien-
do las nuevas cohortes educadas se caracterizan por una cultura que Bolkanski
ha denominado cultura de crtica (Boltanski, 2006), propia de una posmo-
dernidad urbana tarda, caracterizada por una propensin muy alta a aprobar
y legitimar modalidades de accin colectiva que hagan visible aspectos o cues-
tiones que a su juicio ameriten contestacin pblica.
De manera coherente con los resultados anteriores, salvo excepciones, los
ciudadanos con menores niveles educativos y por tanto con menos recursos
en general son ms desafectos respecto de los mecanismos de participacin.
Aunque el uso de mecanismos de protestas como medio para dar voz a las
demandas por parte de los ciudadanos es analizado en el captulo 3 de este
volumen, parece importante recalcar la relevancia de este mecanismo como
13 El autor analiza el efecto de un conjunto de variables sobre la participacin
poltica, entre ellas: edad, gnero, confianza interpersonal y confianza en el
gobierno, adems de nivel de estudios.
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 91
Grfico 2.17. Participacin en ltimas elecciones
y nivel de estudios
Grfco 2.17. Participacin en ltimas elecciones y nivel de estudios

-0,4
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
0,5
0,5
0,6
1,8
Clculos realizados con un IC del 95%. El valor 0 indica una ausencia de
relacin con la variable dependiente.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos provistos por LAPOP
(2012).
Grfico 2.18. Legitimacin del ejercicio de la protesta
y nivel de estudios

Grfco 2.18. Legitimacin del ejercicio de la protesta y nivel de estudios

-0,6
-0,5
-0,4
-0,4
-0,4
-0,4 -0,4
-0,4
-0,3 -0,3
-0,3
-0,3
-0,3
0
Clculos realizados con un IC del 95%. El valor 0 indica una ausencia de
relacin con la variable dependiente.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos provistos por LAPOP
(2012).
92 ciudadana poltica
medio idneo para hacerse or por parte de los grupos sociales en situacin
de desventaja.
iii.5. ejercicio del voto en funcin de la zona
donde habitan los encuestados (rural versus urbana)
La dicotoma de lo rural versus lo urbano sigue siendo objeto de discusin
y debate en la actualidad. Las caractersticas que se asocian a uno y otro son
dismiles, en un contexto en que no hay acuerdo sobre una definicin, o sobre
la existencia de una realidad homognea dentro de lo urbano o lo rural. Si
bien lo ms acertado es considerar que ambos mbitos varan sustancialmente
en funcin de las regiones y pases, pese a las diferencias de opinin existen-
tes predomina una visin de lo rural como marginal, con escasa capacidad
de incidencia en trminos polticos. La forma en que la geografa urbana se
desarroll en Amrica Latina refuerza an ms la visin de aislamiento de lo
rural frente a las grandes megalpolis aglutinadoras de poblacin, gestin y
recursos.
Sobre la base de la teora de las zonas marrones desarrolladas por ODonnell
(1996), las esferas territoriales fuera de control por parte del Estado no estn
necesariamente asociadas a zonas rurales; sin embargo, dichas zonas al estar
ms alejadas de la presencia de las instituciones estatales pueden quedar ex-
puestas al dominio de caudillos y terratenientes locales. De esta manera, a lo
rural est asociado, dada la estructura geogrfica y socioeconmica predomi-
nante de Amrica Latina, situaciones de campesinado, indigenismo y niveles
de estudios medios y bajos. Como describe Durston (2005), el sistema socio-
cultural municipal rural en Amrica Latina exige poner atencin en la diver-
sidad interna, la desigualdad y las relaciones de exclusin y subordinacin,
y en un distanciamiento fsico y social extremo de las comunidades aisladas
campesinas con los centros de gestin y de toma de decisiones.
En trminos de la ciudadana poltica y el ejercicio de los derechos que
le conciernen, cuando se piensa en el mbito rural se identifican demandas
y mecanismos para su satisfaccin muy diferentes de las del mbito urbano.
Por otra parte, en trminos de capacidad de resolucin y satisfaccin de esas
necesidades, al mbito rural se le asocian situaciones de dependencia respecto
del urbano que suele ser desde donde se toman las decisiones. Los centros
de gestin y administracin se encuentran en general en el mbito urbano,
por lo que los habitantes de las zonas rurales en muchos casos terminan por
preferir llevar a cabo prcticas comunitarias de autogestin debido a su mayor
eficiencia.
El capital social plasmado en forma de redes de asociacin resulta una es-
trategia de supervivencia efectiva para los habitantes de estas zonas, generado
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 93
a partir de redes de gestin basadas en la confianza a travs de vnculos de
parentesco, o religiosos, entre otros. Estos vnculos pueden ser en mayor o
menor medida presas de intereses clientelistas por parte de polticos en busca
de votos durante los perodos de campaa electoral, lo que se ve reforzado por
la exclusin comunicacional y la dependencia de los propietarios de tierra. No
obstante, este clientelismo se puede ver neutralizado si existen organizaciones
locales autnomas, eficaces en la satisfaccin de las necesidades y demandas
locales.
Es importante aclarar que en el anlisis de datos que se hace aqu, la sig-
nificatividad de los resultados en cada caso depende del peso relativo que la
variable analizada tenga en ese pas. Como lo muestra el grfico 2.19, ello
acontece slo en dos pases, Guyana y Paraguay, donde el peso del mbito
rural es importante respecto del urbano. En estos dos pases, los habitantes
de las zonas rurales estn poco incentivados a votar. A la inversa, en Chile,
Surinam y Jamaica, los habitantes de zonas rurales estn especialmente incen-
tivados a votar, lo que plausiblemente estara reflejando la presencia de una
red movilizadora por parte de los lderes o partidos polticos, sea en trminos
de identificaciones partidistas generadas por historias de varias dcadas, por
ejemplo, procesos de reforma agraria de los aos sesenta y setenta del siglo
pasado, o en trminos de redes clientelares tradicionales o de nuevo cuo
que impulsan a los ciudadanos a participar en las elecciones por medio de ese
refuerzo vincular de ser parte.
14

La menor propensin a participar observada en los ciudadanos de las zonas
rurales de Paraguay y Guyana contrasta con la ausencia de diferencias que
se constata en casi todos los pases. Es probable que el patrn de compor-
tamiento general obedezca a la emergencia de un nuevo tipo de ruralidad,
caracterizada por una penetracin administrativo-estatal importante y una
superacin igualmente importante del aislamiento fsico y comunicacional.
En contraste, los dos casos en que la desigualdad subsiste probablemente obe-
decen a una ruralidad donde predominan asentamientos aislados o margina-
lizados, que escapan a la presencia estatal y mantienen el aislamiento fsico y
comunicacional.
14 Varios autores (Auyero, 1999, 2000; Noel, 2004; Roniger, 1984; Torres, 2002)
para distintos pases en diferentes regiones vinculan situaciones de alta
exclusin y vulnerabilidad social con la implantacin de redes clientelares
como mecanismos de autoaprovisionamiento en contextos de necesidad. El
intercambio clientelar por medio del cual el ciudadano da su voto a cambio
de brindar apoyo poltico al lder o partido poltico se establece a travs de
un vnculo afectivo en el que el ciudadano se siente parte del entramado
social del que antes se vea excluido.
94 ciudadana poltica
Grfico 2.19. Participacin en ltimas elecciones y zona rural

Grfco 2.19. Participacin en ltimas elecciones y zona rural

-0,4
-0,4
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
0,3
0,4
0,4
Clculos realizados con un IC del 95%. El valor 0 indica una ausencia de
relacin con la variable dependiente.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos provistos por LAPOP
(2012).
Grfico 2.20. Legitimacin del ejercicio de la protesta y zona rural
Grfco 2.20. Legitimacin del ejercicio de la protesta y zona rural

-0,3
-0,3 -0,3
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
0,3
0,4
0,8
Clculos realizados con un IC del 95%. El valor 0 indica una ausencia de
relacin con la variable dependiente.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos provistos por LAPOP
(2012).
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 95
En trminos de legitimacin de la protesta como medio de expresin de
demandas, son los ciudadanos habitantes de las zonas rurales de Ecuador,
Chile y El Salvador quienes muestran una propensin mayor que los residen-
tes urbanos a legitimar dicha prctica. En el caso de Chile, adems de una
importante urbanizacin de lo rural, puede influir una empata hacia las
amplias protestas y marchas celebradas en el pas para evitar la construccin
de la represa Hidroaysen, un tema abordado en profundidad en el captulo
3 de este estudio, dedicado al anlisis de los mecanismos de participacin
no institucionalizados. En los otros dos casos, es plausible suponer que se
trata del efecto de procesos de movilizacin rural de una duracin ms que
importante.
iii.6. sobre la propensin a votar y protestar
entre los habitantes de la regin
Luego de revisar los resultados dimensin por dimensin, se constata que la
nica variable en que hay un desempeo negativo de todos los pases es en
edad. Por otra parte, el desempeo es positivo en gnero, con una excepcin;
en educacin, con la misma excepcin; y en residencia, con dos excepciones.
El otro resultado relevante lo origina la etnicidad: hay seis casos de desempe-
o negativo.
Esto permite llegar a una conclusin altamente positiva: la evolucin pro-
gresiva de las democracias latinoamericanas y caribeas, al menos en lo que
se refiere al derecho a elegir, ha posibilitado una consolidacin de un aspecto
bsico y necesario de la ciudadana poltica, pudiendo identificarse una clara
tendencia a la superacin de las condiciones fcticas que tradicionalmente
han afectado negativamente ese derecho. El desafo contemporneo es procu-
rar superar otras condiciones fcticas, como la relacin entre poltica y dinero,
o la calidad de la relacin entre partidos polticos y ciudadana.
Por otra parte, se puede tambin concluir, y este es posiblemente uno de los
resultados ms importantes del anlisis, que si bien hay situaciones nacionales
particulares que ameritan un examen en profundidad, el problema comn a
todos los pases en esta materia es la inclusin de los jvenes en la operacin y
procesos de la democracia representativa. Este es uno de los grandes desafos
que plantea el objetivo de expansin de la ciudadana en el contexto de la
democracia electoral, pues en la dimensin de participacin de la juventud
todos los pases sin excepcin mostraron una predisposicin negativa a parti-
cipar electoralmente.
96 ciudadana poltica
iv. ndice general de desigualdad en el ejercicio del derecho
a sufragio y su relevancia segn magnitudes absolutas de
participacin electoral
Despus de analizar las diferencias en propensiones a votar en trminos de las
variables socioestructurales de gnero, edad, niveles de educacin, etnicidad,
y zona de residencia, conviene recurrir a un ndice que posibilite una medida
agregada para cada pas de la desigualdad en el ejercicio del sufragio. Es im-
portante sealar que dado que este ndice se basa en las declaraciones de los
encuestados, lo que est midiendo es de forma agregada la manera en que los
ciudadanos con diferentes caractersticas propenden a ejercitar el voto.
Segn se expone en el Anexo a este captulo, la construccin del ndice
empleado contempla dos etapas. Primero, por cada pas se suman los cinco
valores obtenidos para cada una de las variables estudiadas. Un ndice suma-
torio as obtenido pasara por alto un hecho ms que importante: la simple
suma de los valores observados para cada una de las cinco variables no da
cuenta de la relevancia de la desigualdad en cada contexto nacional, en re-
lacin con los niveles de participacin que caracteriza a cada uno, medidos
como el porcentaje del electorado potencial, o electorado con derecho a su-
fragar, que efectivamente vot en la ltima eleccin presidencial o general,
segn sea el caso.
Claramente, en pases donde esos niveles de participacin son muy altos, las
desigualdades que puedan existir son menos relevantes que en el caso de pa-
ses con niveles bajos de participacin. Puesto de otra manera, en el caso de los
primeros la influencia de la desigualdad es relativamente marginal respecto de
su efecto en el resultado global de los procesos polticos. Por ejemplo, en un
pas donde la participacin bordea el 90% la forma en que puedan contribuir
las desigualdades examinadas anteriormente al 10% de abstencin es, ceteris
paribus, algo de escasa importancia.
Por el contrario, en un caso donde la participacin alcanza slo un 60%, el
efecto de las desigualdades sobre la abstencin puede ser muy relevante. Una
manera simple de explicar la presencia de este efecto es partir de la observacin
de que hay una relacin entre propensin a no votar y la abstencin observada.
Por ejemplo, si la propensin de los ms jvenes a no votar es de 0,10, la partici-
pacin mxima que se puede observar es de un 90%, y correspondientemente
la tasa de abstencin no puede ser inferior a un 10%. Por consiguiente, la abs-
tencin observada impone una restriccin importante a las cinco propensiones
a no votar originadas en las cinco fuentes de desigualdad analizadas. Si p(i) es
la propensin que corresponde a la i-sima clase de desigualdad, la suma de las
cinco propensiones no puede ser mayor que la tasa de abstencin observada. Se
puede entonces concluir que mientras mayor sea la tasa de abstencin observa-
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 97
da, menor es la restriccin a la magnitud de las propensiones a no votar, y por lo
tanto mayor la relevancia posible de las desigualdades presentes.
El grfico 2.21 presenta los resultados de un ndice ponderado, cuya construc-
cin (explicada en detalle en el Anexo al presente captulo), parte del puntaje
obtenido para cada pas mediante la suma de los logaritmos naturales de los va-
lores observados para cada una de las cinco variables, definidos en trminos del
cociente entre las razones de las probabilidades de votar y no votar correspon-
dientes a cada una de las cinco dicotomas analizadas gnero, educacin, edad,
etnicidad, residencia, para luego multiplicar esa suma por la tasa de abstencin
registrada en las ltimas elecciones, medida respecto del total de la poblacin
con derecho a sufragio. Finalmente, esos resultados se estandarizaron en el in-
tervalo de 0 a 1, de modo que los valores ms altos reflejen un menor grado
de desigualdad es decir, son positivos desde la perspectiva de la participacin
poltica, controlando para la magnitud de la participacin electoral.
Grfico 2.21. ndice de desigualdad, incluida la relevancia de la
desigualdad por referencia a los niveles absolutos de participacin
electoral

Grfco 2.22. ndice de desigualdad, incluyendo la relevancia de la desigualdad por
referencia a los niveles absolutos de participacin electoral

0
0,4
0,4
0,5
0,5
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
0,7
0,7 0,7
0,7 0,7
0,8 0,8
0,8 0,8 0,8
0,8
0,8
1
Clculos de ponderacin realizados en funcin de los porcentajes de partici-
pacin electoral registrados sobre el total de la poblacin en edad de votar;
recogidos por International IDEA, <www.idea.int/vt>. Los resultados fueron
estandarizados en el rango de 0 a 1, donde 0 se refiere al pas que aglutina
mayores desigualdades en trminos de disposicin a votar, y 1 se refiere al
pas que presenta menores desigualdades. El posicionamiento de los pases
dentro del rango es meramente espacial. Para mayor conocimiento de los
mtodos de clculo, vase el Anexo metodolgico.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos provistos por LAPOP (2012).
98 ciudadana poltica
Al ponderar el resultado y luego estandarizarlo, se observa que en los pases
donde los niveles de abstencin son ms bajos (con porcentajes inferiores al
10%, como el caso de Ecuador y Uruguay), la desigualdad pesa menos, al con-
trario de aquellos donde existen porcentajes superiores al 50% de abstencin
que, junto con niveles altos de desigualdad en la predisposicin a votar, hacen
que esta pese ms (como ocurre en Colombia y Paraguay).
v. conclusiones
Los esfuerzos por lograr la instauracin de la democracia han dado frutos;
salvo excepciones, la democracia no se ha vuelto a interrumpir en los pases
de la regin, y su reconocimiento como la mejor forma de gestionar la poltica
es un sentido comn entre los ciudadanos. Sin embargo, el gran escollo que
se encuentra en su proceso de institucionalizacin es que persisten grandes
desigualdades en las sociedades.
Se constata que en general, por grupos socioeconmicos existe una menor
disposicin a ejercer el derecho a voto por parte de la ciudadana. Segn el
pas, son los ciudadanos autoidentificados tnicamente o aquellos con menos
estudios quienes estn haciendo un llamado de atencin para que las institu-
ciones pongan en prctica nuevos y ms eficientes mecanismos para generar
agencia poltica. No obstante, son los jvenes quienes, en todos los casos, de-
muestran altos niveles de desafeccin respecto de la participacin electoral.
Este sector interesa especialmente porque son los lderes y protagonistas de
las prximas dcadas. Es imprescindible que se pongan en prctica polticas
de cohesin intergeneracional, con el objeto de generar un dilogo en torno
a las demandas actuales y su resolucin.
Como nota positiva, existen tambin casos donde sectores de la poblacin
que se haban visto mayormente desplazados del mbito de participacin
muestran una predisposicin positiva a ejercer su derecho a voto, como ocu-
rre en algunos de los pases de la regin con las mujeres, los habitantes de
zonas rurales, los ciudadanos autoidentificados tnicamente o aquellos que no
cuentan con estudios superiores.
Anexo
Metodologa del ndice para medir la
desigualdad en el acceso a mecanismos
de participacin poltica
El ejercicio que se expone a continuacin descansa en las siguien-
tes ideas, desarrolladas para el caso de la dicotoma mujeres/hombres.
a) La propensin de cualquiera de los dos sexos a VOTAR, en un
pas determinado, se puede medir mediante el odd respectivo
(probabilidad), esto es, mediante la frmula:
p/1-p
donde p es la probabilidad de que el sexo respectivo elija la opcin
VOTAR y (1-p) la probabilidad de que escoja la opcin NO VO-
TAR. Estas probabilidades se estiman mediante la frecuencia rela-
tiva respectiva: la frecuencia relativa en la muestra de mujeres que
eligen VOTAR, y lo mismo respecto de los hombres.
b) La comparacin entre sexos en trminos de sus propensiones a
VOTAR se mide mediante la odds ratio (OR) respectiva (razn de
probabilidades):
Odds Femenino/Odds Maculino
Este cociente se interpreta como la magnitud en que la propensin femenina
a VOTAR es mayor o menor que la propensin masculina. Por ejemplo, to-
mando en la tabla 2.3 el caso de Argentina, la cuarta columna nos seala que
la propensin femenina es 0,8 veces la propensin masculina.
Ello ya es una medida de la desigualdad entre sexos en el empleo del re-
curso institucional del sufragio, o la desigualdad en el ejercicio del derecho a
elegir, si se prefiere.
100 ciudadana poltica
Tabla 2.3.
N Probabilidades
LN
Argentina No votara Votara Odds Odds ratio
Sexo Hombre 73 323 4,42 0,80 -0,21
Mujer 91 325 3,5
Identifcacin Blanco 104 467 4,5 0,68 -0,38
tnica 57 175 3,07
Ingresos Alcanza 108 451 4,17 0,82 -0,19
No Alcanza 56 193 3,44
Estudios Altos 84 321 3,82 1,06 0,06
Bajos 80 326 4,07
c) El IDEDE obviamente va a considerar ms de una categora
ciudadana. Ello plantea entonces la necesidad de identificar una
lgica de agregacin de los resultados para cada pas. Un recurso
conveniente es el logaritmo natural de la OR. Cuando la OR es 1,
lo cual implica una ausencia de asociacin entre las dos variables
para las cuales se est midiendo la desigualdad en el ejercicio del
derecho a elegir, y por consiguiente igualdad en ese ejercicio, LN
(OR) es 0, y ello permite pensar en un ndice aditivo: cuando hay
igualdad, el indicador de que se trata en este caso, gnero asu-
me el valor 0 y no agrega un aumento al ndice. A la vez, cuando
la relacin se revierte, y la propensin al no ejercicio del derecho
es mayor en los hombres que en las mujeres, la OR es menor que
1 y LN (OR) es negativo. Por consiguiente, en la agregacin de
valores de indicadores para obtener el valor que el pas asume en
el ndice, ese indicador con valor negativo para el pas disminuye
su puntaje en el ndice, y esto permite poner en contexto e inter-
pretar los valores que se observan por indicador para cada pas.
Por ejemplo, los pases donde la desigualdad se revierte son casos
en que la propensin de los hombres a elegir VOTAR es mayor
que la de las mujeres; casos nacionales que sera valioso analizar
con mayor profundidad, como los de Costa Rica, Brasil o Bolivia,
entre otros.
De esta manera, el ndice tentativamente propuesto sera el siguiente:
IDECP = LN(OR)
desigualdades en modalidades de ejercicio de la ciudadana 101
donde la sumatoria es de los logaritmos naturales de las OR de cada indicador
para cada pas.
d) Para la construccin del ndice corregido por los niveles de par-
ticipacin electoral en la ltima eleccin presidencial o general,
se adopt como factor de ponderacin la diferencia entre 100 y
el porcentaje de votantes respecto del electorado con derecho
a voto. Esta diferencia se multiplic luego por el puntaje obte-
nido por el pas correspondiente en el IDEDE, y a los efectos de
estandarizar los valores as obtenidos, se obtuvo para cada pas el
siguiente cociente:
IDEDE Corregido =
((Puntaje corregido pas) (Peor puntaje corregido))
((Mejor puntaje corregido) (Peor puntaje corregido))
Esta fraccin asume valores entre 0 y 1, donde 1 mide la menor desigualdad
corregida por la participacin en la ltima eleccin, y 0 la mayor desigualdad
igualmente corregida.
A continuacin, en la tabla de la pgina siguiente, se presentan los resulta-
dos obtenidos para cada una de las dimensiones analizadas, la sumatoria final
obtenida de estas y el resultado final ponderado por el porcentaje total del
electorado que vot en las ltimas elecciones presidenciales celebradas en los
pases.
102 ciudadana poltica
T
a
b
l
a

2
.
4
.
G

n
e
r
o
A
u
t
o
i
d
e
n
t
i
f
c
a
-
c
i

t
n
i
c
a
J

v
e
n
e
s
E
d
u
c
a
c
i

n

s
e
c
u
n
d
a
r
i
a
Z
o
n
a

r
u
r
a
l
S
u
m
a

v
a
r
i
a
b
l
e
s
%

V
A
P
1
0
0


V
A
P

%

n
d
i
c
e

p
o
n
d
e
-
r
a
d
o
E
s
t
a
n
d
a
r
i
z
a
c
i

n
A
r
g
e
n
t
i
n
a
0
0
-
0
,
5
7
0
0
-
0
,
5
7
7
7
,
4
2
2
,
6
-
1
2
,
9
2
0
,
8
B
e
l
i
c
e
0
0
-
0
,
5
6
0
0
-
0
,
5
6
6
6
,
4
3
3
,
6
-
1
8
,
7
0
0
,
8
B
o
l
i
v
i
a
0
0
-
1
,
9
6
0
0
-
1
,
9
6
8
5
,
6
1
4
,
4
-
2
8
,
2
7
0
,
7
B
r
a
s
i
l
0
-
0
,
3
6
-
0
,
9
2
0
0
-
1
,
2
8
7
7
,
3
2
2
,
7
-
2
9
,
0
9
0
,
7
C
h
i
l
e
0
0
-
2
,
4
5
1
,
7
9
0
,
3
6
-
0
,
3
0
5
9
,
1
4
0
,
9
-
1
2
,
3
3
0
,
8
C
o
l
o
m
b
i
a
0
-
0
,
3
2
-
1
,
0
4
0
0
-
1
,
3
6
4
4
,
9
5
5
,
1
-
7
4
,
9
5
0
,
4
C
o
s
t
a

R
i
c
a
0
-
0
,
7
6
-
0
,
8
8
0
0
-
1
,
6
4
6
2
,
3
3
7
,
7
-
6
1
,
8
4
0
,
5
E
c
u
a
d
o
r
0
-
0
,
5
6
-
0
,
7
3
0
0
-
1
,
2
9
9
0
,
5
9
,
5
-
1
2
,
2
4
0
,
8
E
l

S
a
l
v
a
d
o
r
0
0
-
1
,
4
9
0
0
-
1
,
4
9
7
2
,
4
2
7
,
6
-
4
1
,
1
5
0
,
6
G
u
a
t
e
m
a
l
a
-
0
,
4
1
0
-
0
,
5
1
-
0
,
3
6
0
-
1
,
2
8
6
1
,
4
3
8
,
6
-
4
9
,
3
6
0
,
6
G
u
y
a
n
a
0
0
-
0
,
5
4
0
-
0
,
3
9
-
0
,
9
4
7
5
2
5
-
2
3
,
3
8
0
,
7
H
a
i
t

0
0
-
0
,
1
9
0
0
-
0
,
1
9
4
7
,
8
5
2
,
2
-
1
0
,
1
1
0
,
8
H
o
n
d
u
r
a
s
0
-
0
,
4
4
-
1
,
1
9
0
0
-
1
,
6
3
5
3
,
2
4
6
,
8
-
7
6
,
2
8
0
,
4
J
a
m
a
i
c
a
0
,
1
9
0
,
4
0
-
1
,
0
4
0
,
4
9
0
,
3
9
0
,
4
3
4
6
,
2
5
3
,
8
2
3
,
2
2
1
M

x
i
c
o
0
0
-
1
,
8
0
0
,
5
2
0
-
1
,
2
8
6
4
,
6
3
5
,
4
-
4
5
,
2
9
0
,
6
N
i
c
a
r
a
g
u
a
0
0
-
0
,
8
6
0
0
-
0
,
8
6
7
1
,
8
2
8
,
2
-
2
4
,
3
5
0
,
7
P
a
n
a
m

0
0
-
1
,
8
6
0
,
6
0
0
-
1
,
2
7
6
9
3
1
-
3
9
,
3
3
0
,
6
P
a
r
a
g
u
a
y
0
-
0
,
5
9
-
1
,
8
8
0
-
0
,
3
7
-
2
,
8
5
4
5
,
9
5
4
,
1
-
1
5
3
,
9
3
0
P
e
r

0
0
-
1
,
3
4
0
0
-
1
,
3
4
8
6
,
2
1
3
,
8
-
1
8
,
4
7
0
,
8
R
e
p
.

D
o
m
i
n
i
c
a
n
a
0
0
-
2
,
3
3
0
0
-
2
,
3
3
7
0
,
2
2
9
,
8
-
6
9
,
4
3
0
,
5
S
u
r
i
n
a
m
0
0
-
1
,
1
8
0
0
,
2
8
-
0
,
9
0
6
5
,
6
3
4
,
4
-
3
0
,
8
4
0
,
7
U
r
u
g
u
a
y
0
,
3
0
0
-
2
,
4
3
0
0
-
2
,
1
3
9
6
,
1
3
,
9
-
8
,
3
1
0
,
8
V
e
n
e
z
u
e
l
a
0
0
-
2
,
3
0
0
0
-
2
,
3
0
7
6
,
4
2
3
,
6
-
5
4
,
2
8
0
,
6
F
u
e
n
t
e
:

I
n
t
e
r
n
a
t
i
o
n
a
l

I
D
E
A
,

<
w
w
w
.
i
d
e
a
.
i
n
t
/
v
t
>
.
3. Amrica Latina en movimiento:
accin colectiva directa y la
construccin de ciudadana poltica
En este captulo se lleva a cabo una revisin de los puntos
de vista tericos en trminos de los cuales ha sido analizada
la accin colectiva directa, los factores a los que se asocia, y
los tipos de contextos que la determinan. Especficamente,
una vez identificados los factores clave relacionados con
una de las modalidades ms clsicas de accin colectiva
directa la protesta, se analiza la medida en que es ejercida
y legitimada por los ciudadanos de los pases de la regin.
Se lleva a cabo una serie de estudios de casos en contextos
diferentes para finalmente llegar a algunas conclusiones
sobre la efectividad de ciertas modalidades y repertorios
de accin colectiva directa como mecanismos para lograr
respuesta a demandas ciudadanas.
i. introduccin
Cmo ejercen ciudadana poltica los latinoamericanos? En este
captulo se muestra que ciudadanas y ciudadanos en Amrica Latina no slo
votan para elegir representantes, sino que tambin utilizan una gran variedad
de formas de accin colectiva directa (ACD) para tratar de incidir en las deci-
siones polticas. La nocin de ACD remite aqu a las diversas formas de movili-
zacin colectiva y de presentacin de demandas que no estn institucionaliza-
das ni a travs del sistema de partidos ni del sistema electoral. Tpicamente, es
parte de las estrategias de actores de la sociedad civil, como los movimientos
sociales y/o las organizaciones no gubernamentales (ONG). Estas modalida-
des de movilizacin incluyen un amplio repertorio de acciones que van desde
la marcha, la firma de peticiones, huelgas de hambre, paros, tomas de edifi-
cios, cierre de carreteras, huelgas y boicot, hasta formas menos contenciosas,
como la participacin en audiencias pblicas, reuniones con autoridades y
organizacin de seminarios. Algunas de estas maneras de actuar son parte del
104 ciudadana poltica
marco legal (como la huelga y el derecho a manifestacin), mientras que otras
son ilegales (como la toma de edificios).
1

La importancia de considerar la ACD en cualquier anlisis sobre ciudadana
poltica en Amrica Latina salta a los ojos cuando se recuerda el importante
rol que han cumplido las manifestaciones y protestas en la cada de gobiernos,
como en los casos de Argentina, Bolivia o Ecuador a principios de la dcada del
dos mil. Asimismo, tambin se puede sealar la importancia de las movilizacio-
nes de la sociedad civil en la emergencia de nuevos liderazgos polticos, como
ocurri con la llegada de la alianza liderada por el Partidos de los Trabajadores
(PT) a la presidencia de Brasil, o el rol que han cumplido algunas organiza-
ciones de piqueteros en apoyo a Nstor y Cristina Fernndez de Kirchner en
Argentina, y la ntima relacin entre movimientos sociales y el gobierno del Mo-
vimiento al Socialismo (MAS) en Bolivia, por citar slo tres ejemplos. Como se
ver en este captulo, ms all de la formacin de gobiernos, las organizaciones
de la sociedad civil tambin pueden tener un rol fundamental en procesos de
formulacin e implementacin de polticas pblicas, as como en procesos de
cambio en el marco legal de los pases.
El argumento principal que gua este captulo es que en los ltimos aos
se han observado cambios importantes en el uso de modalidades de ACD, los
cuales tienen impacto en cmo se ejerce ciudadana poltica en la regin. Ms
especficamente, se pueden identificar tres tendencias generales:
1. Tendencia a la articulacin entre el uso de formas de ACD y el
uso de canales de representacin.
2. Tendencia a la diversificacin de demandas presentadas a travs
de ACD.
3. Tendencia a la pluralizacin de los actores que hacen uso de
dichas modalidades.
Estas tendencias no pueden ser vistas de forma aislada, sino que se combinan
en patrones diferentes de ACD, segn el pas y el contexto especfico.
El captulo est dividido en tres partes, adems de esta introduccin. La
primera presenta una breve discusin terica, que sita a Amrica Latina en
un contexto ms amplio de debate sobre democracia, ciudadana poltica y las
movilizaciones de la sociedad civil. Adems, se presentan y analizan datos em-
pricos. La segunda parte ofrece datos cuantitativos de encuestas de opinin
(Latin America Public Opinion Project LAPOP y Latinobarmetro) sobre
1 En este trabajo nos limitamos a analizar las formas no violentas de moviliza-
cin colectiva.
amrica latina en movimiento 105
las percepciones de los individuos respecto de procesos de movilizacin social.
En la medida en que estn disponibles, se utilizan datos de distintos aos para
analizar cambios a lo largo del tiempo. A la vez, tambin se presentan los re-
sultados de una regresin logstica que describe la probabilidad de que indivi-
duos participen o no en protestas, sobre la base de datos de LAPOP (2012). El
modelo busca explicar dicha probabilidad a partir de variables como gnero,
edad, renta, educacin, actividad comunitaria, participacin partidaria, parti-
cipacin en asociaciones, inters en la poltica, aprobacin del/de la presiden-
te, aprobacin del Poder Legislativo, entre varias otras, definidas a partir de la
revisin de la literatura terica.
La ltima parte profundiza la discusin mediante tres breves estudios de
caso de movilizaciones recientes en la regin: el del movimiento estudiantil
en Chile, el del movimiento en contra de la construccin de una carretera
que pasa por el Territorio Indgena Parque Nacional Isiboro Scure (TIPNIS)
en la Repblica Plurinacional de Bolivia, y el del Movimiento en Contra de la
Corrupcin Electoral en Brasil. Los tres son casos paradigmticos, es decir,
casos ejemplares respecto de los cambios sealados en la primera parte del
trabajo, y cuyas caractersticas comparten otros procesos de movilizacin. Aun-
que no hay ninguna pretensin de generalizacin a partir de estos casos, su
discusin permite avanzar en el sentido de identificar y analizar procesos de
cambio en el ejercicio de la ciudadana poltica.
ii. ciudadana poltica y accin colectiva directa
En esta seccin se presentan de manera detallada las tendencias generales de
cambio en el uso de canales de ACD en Amrica Latina identificadas en la
introduccin. Esas tendencias tienen sus orgenes en la dcada de los noventa
y, como ya se mencion, se combinan de manera especfica en los diferentes
pases de la regin.
ii.1. la relacin entre ciudadana poltica y accin directa
Desde hace mucho la relacin entre la ACD y el funcionamiento del sistema
poltico ha sido objeto de anlisis tanto por parte de acadmicos como de
actores polticos, en la bsqueda de comprender cmo se relacionan las di-
ferentes maneras de incidir en la poltica.
2
La literatura sobre movimientos
2 Parte de esa discusin es normativa, es decir, busca evaluar cunta partici-
106 ciudadana poltica
sociales en pases desarrollados ha argumentado que instituciones polticas
fuertes y movilizaciones sociales no son procesos contradictorios. Por el con-
trario, habra un paralelo entre la tendencia hacia la democratizacin a lo
largo del siglo XX y el surgimiento de lo que algunos denominan socieda-
des de movimiento social, debido a la presencia cotidiana y relativamente
permanente de actores de la sociedad civil que van ms all del voto o de la
participacin en partidos polticos para incidir en decisiones pblicas (Me-
yer y Tarrow, 1998). En estos pases, los participantes de movimientos so-
ciales han aprendido a usar una gran variedad de repertorios, conflictivos y
no conflictivos, combinando diferentes tipos de tcticas de acuerdo con sus
objetivos (Meyer y Tarrow, 1998: 23).
De manera similar, Norris, Walgrave y Van Aelst (2005: 20), en un estudio
sobre el crecimiento de la cantidad de protestas en pases postindustriales,
argumentan que la creencia popular de que las manifestaciones corroen la
democracia representativa, al desplazar los canales polticos convencionales
por una poltica extremada y radical, no tiene base emprica. El ejemplo dado
por los autores es el de las manifestaciones en contra de la guerra en Iraq:
Donde la mayora de los ciudadanos son en gran medida incapaces
de influir en las decisiones a travs de los canales habituales de la
democracia representativa dentro de sus propios pases, manifesta-
ciones masivas y no violentas de desobediencia civil parecen ser los
nicos canales legtimos y eficaces de expresin poltica. Lejos de
ser una amenaza o incluso un desafo a la democracia, las manifes-
taciones se han convertido hoy en uno de los principales canales de
voz pblica.
3
En los estudios sobre Amrica Latina, sin embargo, hay un debate abierto so-
bre las relaciones entre las instituciones polticas y la movilizacin de la socie-
dad civil. Ms especficamente, hay dos posiciones contrapuestas: por un lado,
estn los autores que argumentan que a menores niveles de legitimidad del
pacin es necesaria o deseable para el funcionamiento de la democracia.
Como argumenta Norris (2001), el debate en la ciencia poltica se divide
entre aquellos que siguen el argumento de J. Stuart Mill, segn el cual ms
participacin lleva a tener mejores ciudadanos y mejores polticas pblicas,
y aquellos que siguen la visin de J. Schumpeter, segn la cual la participa-
cin es importante, pero debera ser mucho ms limitada. Va ms all de los
objetivos de este trabajo presentar de manera ms detallada ese importante
debate. Tampoco existe la pretensin de presentar un argumento normativo
en favor de mayor o de menor participacin.
3 Traduccin propia a cargo del editor.
amrica latina en movimiento 107
sistema poltico, mayor probabilidad que individuos participen en protestas.
En ese sentido, se espera que la participacin poltica de la calle cobre auto-
noma respecto de la participacin poltica canalizada a travs de partidos po-
lticos y del voto. Por el otro lado, estn aquellos autores que argumentan que
esas acciones de movilizacin colectiva no necesariamente estn en contradic-
cin con el voto o la participacin en partidos polticos, sino que, como en
las sociedades de movimiento de los pases ms desarrollados, se han vuelto
una manera ms de tratar de incidir en decisiones pblicas. Llamaremos a la
primera visin la hiptesis de la polarizacin y a la segunda, la hiptesis de
la normalizacin.
En un artculo reciente, Arce (2010) argumenta que los pases latinoame-
ricanos con bajos niveles de institucionalizacin de los sistemas de partidos y
altos niveles de fragmentacin legislativa tienen niveles ms elevados de activi-
dades de protesta. De manera similar, Rice (2010) argumenta que movilizacio-
nes radicales en contra de reformas econmicas son ms probables en pases
donde los partidos polticos no representan de manera efectiva a los sectores
populares. Machado y otros (2009) argumentan de manera ms general que
en pases con instituciones polticas que funcionan mejor y un ambiente ms
democrtico, hay menos probabilidad que individuos participen de protestas.
La hiptesis de la normalizacin, por otro lado, se basa en el argumento
de que la protesta en Amrica Latina es simplemente otra forma convencional
de incidencia poltica. Sobre la base de datos de encuestas de opinin, esa lite-
ratura argumenta que los individuos que participan en protestas afirman estar
interesados en la poltica, y adems muestran una mayor propensin a involu-
crarse en actividades comunitarias, complementando as formas tradicionales
de participacin con protestas (Moreno y Moseley, 2010; Moseley y Moreno,
2010). Para Revilla Blanco (2010), es importante sealar que los datos de en-
cuestas de opinin pblica muestran que la mayora de los entrevistados en
Amrica Latina creen que las marchas, protestas y manifestaciones en la calle
son normales en democracia. En un estudio reciente realizado por el Proyecto
de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP) del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sobre los conflictos sociales en
Amrica Latina, se concluye que la relacin entre cantidad de conflictos y
niveles de legitimidad institucional no es concluyente y slo marginalmente
significativa en trminos estadsticos (PNUD, Caldern, ed., 2012: 14).
Sin embargo, la relacin entre ACD y accin electoral-partidaria es bastante
ms compleja de lo que esta breve revisin de las hiptesis de la polarizacin
y de la normalizacin podra dar a entender. Por ejemplo, la correlacin en-
contrada por autores como Arce y Machado y otros no implica necesariamente
una relacin de causalidad entre el funcionamiento dbil de las instituciones
polticas y el hecho de que individuos participen en protestas. Asimismo, aun-
108 ciudadana poltica
que Rice (2010) identifique los problemas de representatividad del sistema
de partidos como una variable para explicar la presencia de movilizaciones,
tambin argumenta que otras variables son importantes, como la capacidad de
los actores sociales de articular nuevas identidades colectivas ms amplias que
las identidades partidarias o de clase.
En este captulo se muestra que efectivamente es posible hablar de una ten-
dencia a que los ciudadanos latinoamericanos usen formas de movilizacin
como la protesta como parte de un repertorio amplio que incluye el voto y
la participacin a travs de los partidos polticos. Sin embargo, las formas de
ACD no se limitan a la protesta. Adems, es importante subrayar que la re-
lacin entre sociedad civil y sistema poltico se ha complejizado an ms en
la ltima dcada, especialmente en aquellos pases donde los movimientos
sociales han tenido un rol importante en la eleccin de nuevos gobiernos. En
los casos de Argentina, Brasil y Bolivia, por citar slo tres, las fronteras entre la
poltica de los pasillos y la poltica de la calle se han tornado ms fluidas, en la
medida en que dirigentes de movimientos sociales han pasado a ocupar pues-
tos en el gobierno o que el gobierno ha abierto nuevos canales institucionales
de participacin de la sociedad civil.
4

Por otra parte, el hecho de que los individuos crean que las marchas, pro-
testas y manifestaciones son una parte normal de la democracia no descarta
que esas modalidades de ACD sean ms utilizadas cuando las instituciones
polticas no funcionan como canales eficientes de representacin. Finalmen-
te, es importante subrayar la heterogeneidad de la regin, tanto en trminos
de las capacidades estatales como en trminos de los patrones de relacin
entre Estado, partidos polticos y las organizaciones de la sociedad civil. Esa
heterogeneidad hace muy difcil encontrar interpretaciones nicas que sirvan
para toda la regin. En algunos casos la insatisfaccin que motiva a acciones
directas puede ser canalizada hacia lgicas antisistmicas. Sin embargo, la re-
gla general es de movimientos que buscan ms democracia y mejor Estado, sin
ser movimientos antisistmicos.
ii.2. cambios en los actores y en las demandas
Quines son los actores que participan de ACD, qu reivindican y de quin?
En el estudio realizado por el PNUD-PAPEP (2011: 23) sobre los conflictos
sociales en Amrica Latina, uno de los hallazgos centrales consisti en identifi-
car un patrn de conflictividad caracterizado por conflictos sociales anacrni-
4 Para un anlisis ms profundo, vase, por ejemplo, Abers y von Blow (2011).
amrica latina en movimiento 109
cos, es decir, conflictos con distinta direccin, intensidad y sentido.
5
Ese mis-
mo estudio encontr que el gobierno central es, por lejos, el ms demandado
en procesos de conflicto social (vase grfico 3.1). Segn Caldern (2012: 17)
en prcticamente toda la regin el Estado es percibido como el nico actor
capaz de dar solucin a problemas macroestructurales y a sus manifestaciones
a nivel local.
Grfico 3.1. Porcentaje de actores demandados en conflictos
sociales
Grfco 3.1. Porcentaje de actores demandados en confictos sociales


43
16 16
8
6
4 4
3
J
Fuente: Estudio PNUD-PAPEP (2011: 132), sobre la base de datos recolecta-
dos durante octubre de 2009-septiembre de 2010.
Con respecto a las temticas de las demandas, el estudio PAPEP-PNUD en-
contr tres grandes campos de conflictividad en Amrica Latina. El prime-
ro es el de las demandas por la reproduccin social, que incluyen demandas
destinadas a satisfacer necesidades bsicas, como alimentacin, empleo, salud
y educacin. Ms de la mitad de los conflictos mapeados en este campo se
5 Los datos de ese estudio complementan la informacin de las encuestas de
opinin, porque se basan en eventos registrados por cincuenta y cuatro pe-
ridicos en diecisiete pases de la regin, entre octubre de 2009 y septiembre
de 2010. Al definir conflicto social de manera amplia, como un proceso de
interaccin contenciosa entre actores sociales e instituciones [] que actan
de manera colectiva con expectativas de mejora, de defensa de la situacin
preexistente o proponiendo un contraproyecto social (PNUD-PAPEP, 2011:
283), ese estudio incluye empricamente una parte importante de lo que
hemos definido como formas de ACD.
110 ciudadana poltica
refirieron a demandas de tipo laboral y salarial. El segundo es el campo de
las demandas institucionales, que se refieren a demandas por mayor eficacia
y legitimidad de las instituciones del Estado. Estas incluyen desde reclamos
sobre cmo se realiza la gestin institucional hasta demandas sobre falta de
obras pblicas y de servicios bsicos. Finalmente, el tercer campo se refiere
a los conflictos culturales, que tienen como objetivo el cambio de los modos
de vida.
6
La distribucin de los tipos de conflictos muestra la persistencia de
la importancia de conflictos tradicionales en la regin (referidas a demandas
laborales y salariales). Por otro lado, tambin muestra la creciente relevancia
que han ganado conflictos de otro tipo en torno a la eficacia del Estado o que
tienen que ver con cuestiones culturales.
El anlisis de Modonesi (2012: 260) complementa el mapeo de la diversi-
dad de demandas que han sido puestas en la agenda a travs de organizacio-
nes de la sociedad civil. Segn este autor, cuatro tipos de movilizaciones de
la sociedad civil destacaron en 2011: aquellas en torno a las reivindicaciones
laborales, los conflictos socioambientales, el movimiento estudiantil (en Chi-
le y en Colombia), y las protestas contra la militarizacin y la criminalizacin
de los movimientos sociales (como en Mxico y Colombia). Para ese autor,
la mayor novedad del perodo se refiere a los conflictos socioambientales:
es indudable el aumento exponencial y la difusin regional de los conflic-
tos socioambientales []. Estas luchas y estos movimientos han captado en
forma creciente la atencin y se han convertido en el gran acontecimiento
conflictual de 2011.
Esa tendencia a la diversificacin de conflictos y de demandas se explica
cuando la relacionamos con otra tendencia, la pluralizacin de los actores de
la sociedad civil que buscan incidir en la poltica a travs de la accin directa.
En efecto, la bibliografa sobre sociedad civil en Amrica Latina ha hecho n-
fasis, en los ltimos aos, en la creciente heterogeneidad de los actores de la
sociedad civil. Esa heterogeneidad se refiere tanto a nuevas temticas como a
nuevos tipos de organizacin.
Probablemente el mejor ejemplo sea el del surgimiento o fortalecimiento
de las organizaciones indgenas en la regin durante las ltimas dos dcadas.
En 1990 la Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia (CIDOB) organiz
la marcha por la tierra, la vida y la dignidad a la capital del pas. Desde enton-
ces, otras ocho marchas similares han sido realizadas (vase seccin III.2). En
1992, una serie de movilizaciones marcaron el aniversario de los quinientos
aos del descubrimiento, dando visibilidad a las demandas de la poblacin
6 Para una revisin reciente de los movimientos socioculturales en la regin,
vase PNUD-PAPEP (2009).
amrica latina en movimiento 111
indgena. Segn Bengoa (2006: 29), la emergencia indgena ha ocurrido
en casi todos los pases de Amrica Latina y el resultado de estos procesos
es que los indgenas son hoy actores principales en la escena poltico-social
latinoamericana.
Las organizaciones indgenas creadas (o fortalecidas) desde entonces han
sido actores importantes en muchos de los conflictos socioambientales que
Modonesi destaca en la configuracin de los campos de demanda analizados
en el estudio PAPEP-PNUD sobre conflictos sociales. Desde una perspectiva
ms amplia, en varios pases los movimientos indgenas han tenido un impac-
to fundamental en la manera como se debate sobre la ciudadana poltica,
al poner en la agenda nacional de debate la idea de una ciudadana poltica
intercultural, an si no han logrado necesariamente progresos para sus de-
mandas.
7

iii. protesta y poltica en amrica latina
En esta parte del captulo se presentan, sobre la base de datos de las encues-
tas de opinin pblica de Latinobarmetro (2008, 2009) y de LAPOP (2006,
2008, 2010, 2012), los resultados relativos a las percepciones de los individuos
en Amrica Latina acerca de las manifestaciones en la calle y la probabilidad
que como ciudadanos participen en ellas. Estos datos son analizados como
posibles indicaciones de tendencias en la regin, a ser considerados preferen-
temente en conjunto con otras fuentes de datos.
iii.1. percepciones sobre formas de accin colectiva directa
Los grficos 3.2 a 3.4 presentan informacin sobre el grado de aprobacin de
los individuos en Amrica Latina respecto de las manifestaciones en la calle.
Esos datos indican que la mayora de los encuestados ve este tipo de acciones
colectivas como algo normal en un contexto de democracia, aunque hay varia-
ciones importantes por pas. As, mientras en Brasil el 20% mostr desacuerdo
con la afirmacin, en Mxico ese porcentaje fue del 53% (vase grfico 3.2).
7 Hay una amplia literatura que identifica ese fenmeno y busca explicarlo.
Adems de Bengoa (2006), citado en el texto, vanse, por ejemplo, Rice
(2010) y Yashar (2005).
112 ciudadana poltica
Grfico 3.2. Porcentaje de acuerdo y desacuerdo respecto de que
las marchas y protestas son normales en democracia
Grfco 3.2. Porcentaje de acuerdo y desacuerdo respecto de que las marchas y protestas
son normales en democracia


53
48 48 48
43 42
41 41
39
36
33 33
31
30
25
22 21
20
% acuerdo % desacuerdo
La pregunta es: Est usted muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en
desacuerdo con cada una de las siguientes afirmaciones: las marchas, protestas y ma-
nifestaciones en la calle son normales en democracia? Se sumaron los porcentajes
de respuestas Muy de acuerdo y De acuerdo, y tambin En desacuerdo
y Muy en desacuerdo.
Fuente: Latinobarmetro (2009).
El grfico 3.3 presenta informacin correspondiente a 2008, proporcionada
por la encuesta Latinobarmetro, sobre cmo los encuestados perciben el po-
tencial impacto de las manifestaciones callejeras. En casi todos los pases, la
mayora contest que estaba Muy de acuerdo o De acuerdo con la afirma-
cin de que ese tipo de accin colectiva directa es indispensable para que las
demandas sean escuchadas. Una vez ms, sin embargo, hay variaciones impor-
tantes por pas. Parece haber menor fe en los impactos de las manifestaciones
en Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador y en Repblica Dominicana. Por
el contrario, en Brasil, Colombia, Nicaragua, Paraguay y Per ms del 70% de
los encuestados opin de manera distinta.
Pese a esas diferencias, segn los datos de la encuesta LAPOP en todos estos
pases la mayor parte de los encuestados declar que aprueba que las perso-
nas participen en manifestaciones permitidas por ley (vase grfico 3.4). De
hecho, entre 2010 y 2012 hubo un importante incremento en ese nivel de
aprobacin.
amrica latina en movimiento 113
Grfico 3.3. Las marchas, protestas, manifestaciones en la calle
son indispensables para que las demandas sean escuchadas
Grfco 3.3. Las marchas, protestas, manifestaciones en la calle son indispensables para
que las demandas sean escuchadas

44
45
48
53
54
58
60
62
64
65 65
67
69
72
73
74
77
85
% acuerdo % desacuerdo
La pregunta es: Est usted muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en
desacuerdo con cada una de las siguientes afirmaciones: las marchas, protestas y mani-
festaciones en la calle son indispensables para que las demandas sean escuchadas? Se
sumaron los porcentajes de respuestas Muy de acuerdo y De acuerdo, y
tambin En desacuerdo y Muy en desacuerdo.
Fuente: Latinobarmetro (2008).
Grfico 3.4. Grado de aprobacin a que las personas participen
en manifestaciones permitidas por la ley, por pas y por ao en
porcentajes
Grfco 3.4. Grado de aprobacin a que las personas participen en manifestaciones
permitidas por la ley, por pas y por ao en porcentajes

47
64
61
67
35
45
60
62
59 59
72
67
63
75
70
63
68
58
58
65
69
71
75 75 76
79
80
85
86 87 87 87 88 88
92 92
2006 2008 2010 2012
La pregunta es: Que las personas participen en manifestaciones permitidas por la ley,
hasta qu punto aprueba o desaprueba? Se sumaron porcentaje de respuestas 7,
8, 9 y 10 para cada pas.
Fuente: LAPOP (2006, 2008, 2010 y 2012).
114 ciudadana poltica
Grfico 3.5. Evolucin de participacin en manifestaciones
pblicas, en porcentajes
Grfco 3.5. Evolucin porcentaje de participacin en manifestaciones pblicas, en
porcentajes


4 4 4 4
5 5
6
7 7 8 8 8 8
9
11
12
13
18
2004 2006 2008 2010 2012
La pregunta es: En los ltimos doce meses, ha participado en una manifestacin o
protesta pblica?
Fuente: LAPOP (2006, 2008, 2010 y 2012).
El grfico 3.5 presenta los promedios nacionales de participacin autorreporta-
da en protestas en los doce meses anteriores a la encuesta LAPOP. La compara-
cin de los datos de 2006, 2008, 2010 y 2012 muestra varias cosas interesantes.
En primer lugar, los niveles de participacin en protesta autorreportados han
declinado de manera importante en los ltimos cuatro aos. Si el promedio de
la regin llegaba a casi el 20% de participantes en protestas, baj al 16% en 2008
y ha sido aproximadamente la mitad de ello tanto en 2010 como en 2012. Una
excepcin es el caso chileno, donde el porcentaje aumenta en 2012. Tambin
en Bolivia ha habido un incremento entre 2010 y 2012, aunque no se ha llegado
a los niveles de participacin autorreportados en 2006 y en 2008. En segundo
lugar, los datos muestran que en todos los pases, con excepcin de El Salvador,
en al menos algn ao ms del 10% de los encuestados declararon haber parti-
cipado en protestas. En nueve pases ese porcentaje alcanz a ms del 20% de
los encuestados en al menos uno de los aos. Son los casos de Colombia, Ecua-
dor, Bolivia, Per, Chile, Uruguay, Venezuela, Argentina y Hait.
Si se observan los datos por pas, el grfico tambin da informaciones re-
levantes. En primer lugar, no hay una separacin clara entre pases donde la
protesta es importante y pases donde no lo es. Pese a las diferencias entre,
por ejemplo, los casos de Bolivia, donde los niveles de participacin autorre-
portados estn entre los ms elevados de la regin todos los aos, y el caso en
que estn en el otro extremo, que es el de El Salvador, donde los niveles estn
entre los ms bajos, en todos los pases el contexto poltico especfico del mo-
mento en que se hace la encuesta parece ser muy importante.
amrica latina en movimiento 115
iii.2. probabilidad de que los individuos protesten en amrica latina
8

Esta seccin tiene como objetivo profundizar la discusin sobre la participa-
cin en protestas en Amrica Latina, a partir de un anlisis empleando las
variables que presumiblemente pueden afectar la probabilidad de que los ciu-
dadanos participen en protestas. Para llevar a cabo dicho anlisis se tomaron
los datos de la encuesta LAPOP (2012) aplicada a la totalidad de los pases de
la regin. La variable dependiente fue construida a partir de la siguiente pre-
gunta enunciada en la encuesta LAPOP: En los ltimos doce meses, ha participado
en una manifestacin o protesta pblica? Con respecto a la seleccin de variables
independientes a ser incluidas en el modelo, ello se hizo a partir de la revisin
de la literatura terica sobre protestas.
Las variables independientes utilizadas se basan parcialmente en el modelo
propuesto por Moseley y Moreno (2010) utilizado para analizar los resultados
de la encuesta LAPOP (2008). Fueron seleccionadas como variables indepen-
dientes tanto aquellas que sitan sociodemogrficamente a los encuestados,
como las que muestran su forma de interactuar con la comunidad, sus niveles
de apoyo al sistema poltico, y sus valoraciones del desempeo de actores tan
relevantes como el Congreso o el presidente. A continuacin se adjuntan los
grficos que presentan de una forma visualmente ms amena el grado en que
las variables seleccionadas se relacionan con la variable haber participado en
protestas
9
(las variables que resultaron relevantes son: apoyo sistema poltico,
edad, aprobacin de la actividad desarrollada por el/la presidente, educacin,
nivel socioeconmico, haber prestado ayuda comunitaria, haber participado
en actividades asociativas, haber participado en un partido poltico, autoiden-
tificacin tnica, alta conectividad a internet, percepcin alta de corrupcin y
haber participado en campaas polticas).
Las variables percepcin de corrupcin, apoyo al sistema poltico, apro-
bacin del presidente y aprobacin del Congreso parecen confirmar que
es ms probable que personas que estn insatisfechas con el funcionamiento
del sistema poltico sean ms propensas a participar en protestas. Por otro
lado, los resultados presentados en el grfico 3.6 tambin apoyan la idea de
que los individuos que participan en protestas no ignoran otros canales de
participacin poltica. Adems de protestar, tambin participan en campaas
polticas, en iniciativas comunitarias, asociaciones civiles y en partidos pol-
ticos. Es decir, es ms probable que sean individuos crticos al sistema pero
8 Seccin desarrollada con el apoyo de Luca Miranda.
9 Para simplificar la descripcin de los resultados aqu se presentan los valores
recogidos para los predictores incluidos en el modelo final. En el Anexo me-
todolgico se adjuntan las precisiones tcnicas y metodolgicas del proceso
(tablas 3.1 y 3.2).
116 ciudadana poltica
que se movilizan de diferentes maneras para influir en las decisiones polticas,
cruzando las fronteras entre la calle y los pasillos de las instituciones polticas.
Estos resultados coinciden, de manera general, con las conclusiones de More-
no y Moseley sobre la base de los datos de la encuesta de 2008.
Grfico 3.6. Resultado de la razn de probabilidades en funcin
de la variable dependiente Particip en manifestaciones en los
ltimos doce meses en la regin
Grfco 3.6. Resultado de la razn de probabilidades en funcin de la variable
dependiente Particip en manifestaciones en los ltimos 12 meses

-0,4 -0,2 0 0,2 0,4 0,6 0,8
Aprobacin Congreso
Aprobacin presidente
Edad
Apoyo al sistema poltico
Educacin
Nivel socioeconmico
Ayuda comunitaria
Participacin asociativa
Participacin en partidos polticos
Inters en la poltica
Identificacin tnica
Alta conectividad
Percepcin de corrupcin
Participacin en campaas polticas
IC de 95%
Presentacin graficada de los resultados contenidos en la tabla 3.2 del Anexo.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de LAPOP (2012).
Sin embargo, es importante admitir (como tambin lo hacen Moreno y Mose-
ley) que hay diferencias importantes en los resultados obtenidos por pas. Ello
puede indicar que es difcil llegar a un modelo nico capaz de explicar la par-
ticipacin en protestas en la regin. Para comprender mejor esas variaciones,
aplicamos el modelo a los dos pases en los cuales hubo un incremento im-
portante en los niveles autorreportados de participacin en manifestaciones
pblicas entre 2010 y 2012 (Bolivia y Chile), as como a un tercer pas donde
esos niveles bajaron (Brasil).
La aplicacin del modelo a los tres casos ofrece datos comparados que de-
muestran la heterogeneidad de la regin en trminos de las tendencias de cam-
bio en las formas de ACD, como sealamos en la introduccin de este trabajo.
Si bien tanto en Bolivia como en Chile hubo una participacin activa por parte
de la ciudadana a travs de protestas y manifestaciones en los ltimos meses,
los patrones de accin son claramente distintos. Mientras que en Bolivia (vase
grfico 3.8) la participacin en protesta se relaciona de manera positiva con la
amrica latina en movimiento 117
participacin en partidos polticos y en actividades asociativas y comunitarias, en
Chile (vase grfico 3.7) la participacin en protestas se relaciona con altos nive-
les de desaprobacin de los polticos, altos niveles de conectividad a internet, y,
no sorprendentemente, un rol ms importante de los jvenes.
En el caso brasileo, la disminucin del nivel de participacin (hasta el ao
2012) en protestas no ha ido de la mano necesariamente con una disminucin
del uso de formas de accin directa. En todo caso, lo que se ve es un patrn
ms cercano al caso boliviano, ya que tambin en Brasil hay una relacin posi-
tiva entre la probabilidad de participar en protestas, el inters en la poltica, la
participacin en partidos polticos y la ayuda comunitaria (vase grfico 3.9).
Grfico 3.7. Resultado de la razn de probabilidades en funcin
de la variable dependiente Particip en manifestaciones en los
ltimos doce meses en Chile
Grfco 3.7. Resultado de la razn de probabilidades en funcin de la variable
dependiente Particip en manifestaciones en los ltimos 12 meses en Chile


-0,5 0 0,5 1 1,5 2
Participacin en campaas electorales
Alta conectividad a internet
Inters en la poltica
Ayuda comunitaria
Nivel socioeconmico
Educacin
Apoyo al sistema poltico
Edad
Aprobacion del presidente
Aprobacin del Congreso
IC de 95%
Fuente: Elaboracin propia a partir de LAPOP (2012).
No es posible concluir, sin embargo, que los resultados del anlisis expliquen
por qu los ciudadanos participan o no en protestas. Como enfatiza la litera-
tura de movimientos sociales, la accin colectiva depende de variables que
van ms all de las caractersticas y opiniones individuales que pueden ofrecer
encuestas de opinin como las citadas. Aspectos estructurales o vinculados
a los patrones de interaccin social, como la estructura de oportunidades y
amenazas polticas, los recursos disponibles para la accin colectiva y las redes
sociales, son fundamentales para generar motivacin e impulsar a una mayor
participacin. Tambin son importantes los procesos de construccin de iden-
118 ciudadana poltica
tidad colectiva y la presencia de emociones tales como la rabia o la indigna-
cin debidas a situaciones polticas o econmicas determinadas.
Grfico 3.8. Resultado de la razn de probabilidades en funcin
de la variable dependiente Particip en manifestaciones en los
ltimos doce meses en Bolivia
Grfco 3.8. Resultado de la razn de probabilidades en funcin de la variable
dependiente Particip en manifestaciones en los ltimos 12 meses en Bolivia

-1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2
Ayuda comunitaria
Inters en la poltica
Participacin en partidos polticos
Participacin asociativa
IC de 95%
Fuente: Elaboracin propia a partir de LAPOP (2012).
Grfico 3.9. Resultado de la razn de probabilidades en funcin
de la variable dependiente Particip en manifestaciones en los
ltimos doce meses en Brasil
Grfco 3.9. Resultado de la razn de probabilidades en funcin de la variable
dependiente Particip en manifestaciones en los ltimos 12 meses en Brasil


0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4
Aprobacin Congreso
Ayuda comunitaria
Participacin en partidos polticos
Inters en la poltica
Alta conectividad
Percepcin de la corrupcin
IC de 95%
Fuente: Elaboracin propia a partir de LAPOP (2012).
amrica latina en movimiento 119
Va ms all de los objetivos de este trabajo llevar a cabo una discusin en pro-
fundidad sobre las razones estructurales o coyunturales que llevan a la protes-
ta. El anlisis de los datos de la encuesta LAPOP sobre participacin en mani-
festaciones pblicas, si bien no permite comprender por qu la gente protesta,
s ofrece informacin importante sobre en qu medida la protesta va o no de
la mano con otras formas de participacin poltica. Ms especficamente, el
modelo de regresin logstica utilizado muestra que no es incompatible que
los individuos que participen en protestas tambin usen otros canales de par-
ticipacin como la participacin en campaas electorales o la ayuda comuni-
taria. La siguiente seccin complementa estos datos y profundiza el anlisis a
partir de estudios de caso de movimientos sociales que dominaron la agenda
poltica en los ltimos aos en Bolivia, Brasil y Chile.
iii.3. estudios de caso
Los datos presentados en la seccin iii.2 confirman lo que se argument ante-
riormente: si bien hay tendencias generales en Amrica Latina que nos llevan
a hablar de la creciente conexin con mecanismos de representacin y de la
creciente pluralidad de actores y heterogeneidad de demandas, es difcil pro-
poner un modelo general que explique la incidencia de la protesta en toda
la regin. Los datos tambin muestran la diversidad de situaciones por pas,
e incluso podramos suponer que hay una gran diversidad tambin a nivel
subnacional.
Como se argument anteriormente, si bien las encuestas ofrecen datos in-
teresantes a nivel individual, no registran las maneras por las cuales los indivi-
duos decidieron (o no) participar de movimientos o de protestas, y tampoco
ayudan a comprender las estrategias, discursos y formas de organizacin adop-
tadas por diferentes movimientos. Esa comprensin necesariamente requiere
un anlisis relacional, es decir, que considere la dinmica de interaccin entre
individuos, grupos y organizaciones. Adems, se sabe que los procesos de ac-
cin colectiva estn importantemente determinados por los diferentes contex-
tos polticos nacionales. Con el objetivo de profundizar el debate, se presentan
tres estudios sintticos de casos de movimientos sociales importantes.
Los tres muestran el desafo de canalizar institucionalmente la participa-
cin. Teniendo en cuenta las variables que demuestran tener una relacin
estadsticamente significativa con la variable participacin en protestas para
cada caso, se puede concluir que el primero (Chile) es parte del campo ms
tradicional de conflictos sociales, segn el mapeo del estudio PNUD-PAPEP
(2011). El segundo (Bolivia) es un ejemplo de conflicto socioambiental, a
partir de la movilizacin de organizaciones indgenas. El tercero (Brasil) usa
canales de participacin directa para lograr cambios legislativos.
120 ciudadana poltica
En el caso del movimiento estudiantil chileno, adquiere relieve el hecho de
que las nuevas tecnologas de comunicacin se han vuelto parte del repertorio
de accin colectiva. En el caso del movimiento indgena boliviano, lo adquiere
la construccin de alianzas alrededor de conflictos socioambientales, que cru-
zan las fronteras entre Estado y sociedad civil. El caso del movimiento contra
la corrupcin en Brasil muestra cmo un amplio conjunto de organizaciones
de la sociedad civil ha utilizado otras formas de ACD para lograr cambios insti-
tucionales que impactan directamente en el funcionamiento de la democracia
representativa.
III.3.a. Movimientos sociales y polticas educacionales en Chile:
el caso del invierno chileno
Desde mayo de 2011, decenas de marchas han sacudido el centro de la capital
de Chile y de diversas ciudades del pas, en un ciclo de movilizacin estudiantil
que cuando se escribi este captulo an no terminaba (vase cronologa en
Anexo). Aunque la protesta callejera ha sido la tctica ms visible, el movi-
miento estudiantil chileno ha utilizado una gran variedad de recursos ms
o menos contenciosos. Su repertorio incluye, por un lado, los cacerolazos,
la toma de escuelas, sedes de partidos y edificios universitarios, y huelgas de
hambre (vase cronologa en Anexo). Por otro lado, tambin ha habido una
intensa actividad de lobby en el Parlamento y en el Poder Ejecutivo, de difusin
y coordinacin a travs de internet, organizacin de seminarios, lanzamientos
de estudios, etc. Mientras que a lo largo de 2011 las protestas fueron lidera-
das por estudiantes universitarios y organizaciones estudiantiles, en 2012 los
estudiantes secundarios han protagonizado las movilizaciones, en especial me-
diante la toma de escuelas y marchas.
La encuesta a jvenes realizada por la Escuela de Periodismo de la Univer-
sidad Diego Portales (UDP) presenta datos recopilados desde 2009 sobre la
participacin poltica de individuos entre 18 y 29 aos. La edicin de 2011 se
basa en datos del cuestionario aplicado entre agosto y septiembre de dicho
ao, y por lo tanto refleja la participacin en el movimiento estudiantil de
una parte de los encuestados. No sorprendentemente, el grfico 3.10 muestra
el importante incremento de encuestados que afirman haber participado en
manifestaciones en la va pblica en los ltimos doce meses.
En junio de 2012 las principales organizaciones de estudiantes universita-
rios y secundarios acordaron una pauta comn de demandas. La ms gene-
ral era por la creacin de un nuevo sistema de educacin, pblico, gratuito,
autnomo, democrtico, pluralista, intercultural y de excelencia. Ms espe-
cficamente, piden ms recursos estatales para la educacin, la desmunicipa-
lizacin de la educacin secundaria, la prohibicin del lucro en la actividad
amrica latina en movimiento 121
educativa, la creacin de un nuevo Sistema Nacional de Acreditacin, entre
otras demandas (Confech-ACES-Cones, 2012).
Grfico 3.10. Tipos de acciones colectivas directas desarrolladas por
jvenes en el ao anterior en Chile, 2009-2011 (en porcentaje)
Grfco 3.10. Tipos de Acciones Colectivas Directas desarrolladas por Jvenes en el Ao
Anterior, 2009-2011 (en porcentaje)


40
35
30
25
20
15
10
5
0
2009 2010 2011
Manifestacin en la va
pblica
Firma de peticiones a
las autoridades
Reuniones con
autoridades
Participacin en foros o
debates sobre temas
polticos
Fuente: Valenzuela (2012:25), sobre la base de datos de la Encuesta Jvenes,
Participacin y Consumo de Medios 2009-2011.
Esta no es la primera vez que los estudiantes chilenos se movilizan. De he-
cho, la educacin ha sido temtica contenciosa desde hace mucho tiempo.
10

En 2006, el pas pas por otro ciclo importante de movilizacin, conocido
como la revolucin de los pinginos. Los protagonistas fueron estudian-
tes secundarios, la mayora de escuelas pblicas. Mucho cambi en el pas
entre 2006 y 2011, en trminos del contexto poltico. Mientras que en 2006
los estudiantes buscaban aliados en un gobierno de centroizquierda, que
tradicionalmente mantena lazos con los movimientos sociales, en 2011 los
estudiantes chocaron con un gobierno opuesto desde el punto de vista ideo-
lgico. En especial, la alianza poltica que llega al poder en Chile en las
elecciones de 2010 es mucho menos abierta que la Concertacin de Partidos
por la Democracia (gobernante desde 1990) a debatir la posibilidad de ha-
10 Para una revisin de las polticas educacionales en Chile, vase, por ejemplo,
Bellei, Contreras y Valenzuela (2010).
122 ciudadana poltica
cer una amplia reforma en relacin con una educacin pblica y gratuita.
Paradjicamente, esa dificultad para encontrar aliados en el gobierno no
desalent a los estudiantes.
Cuadro 3.1. Accin directa e internet
Jennifer Earl y Katrina Kimport (2011) proponen diferenciar
las formas de activismo en internet en tres tipos: e-movilizaciones,
e-tcticas y e-movimientos. Estos representan un continuo, de los
usos ms restrictos de internet a movimientos que son total-
mente virtuales. E-movilizaciones son los usos de los instrumentos
virtuales destinados a llevar personas a las calles para protestar.
El ejemplo de las autoras es la marcha contra la guerra en Iraq
organizada en Washington DC por la coalicin United for Peace
and Justice. Poco ms de dos meses antes del 27 de enero de
2007, la pgina de la coalicin funcion como coordinadora de
las actividades relacionadas al evento, con ms de cinco millones
de accesos en enero de aquel ao. En esos casos el uso de inter-
net amplifica el movimiento pero sin cambiar radicalmente las
formas de accin colectiva. El ejemplo de e-tcticas es la pgina
PetitionOnline, que permite que cualquier individuo cree una
peticin sobre cualquier asunto. Es rpido y sin costo (ms all
del costo de conexin). Ese servicio ha generado miles de peti-
ciones con millones de firmas. E-movimientos son el tipo menos
comn. En ese caso la organizacin y la participacin en el movi-
miento ocurren slo en el plano virtual. El ejemplo es del movi-
miento por el voto estratgico en los Estados Unidos durante la
campaa presidencial de 2000. Un conjunto de pginas electr-
nicas ayudaba a vincular votantes y sus elecciones en diferentes
estados del pas, ofreciendo a votantes que simpatizaban con el
candidato del Partido Verde la posibilidad de definir su voto de
manera estratgica, es decir, sin ayudar a elegir al candidato del
Partido Republicano.
Fuente: Earl y Kimport (2011).
En la prctica, los datos de encuestas de opinin parecen indicar un rechazo
generalizado y creciente de la poblacin a esas dos fuerzas polticas, rechazo que
es compartido por los ms jvenes. Ms del 60% de los que contestaron la Sp-
tima Encuesta Nacional de Opinin Pblica de la UDP en 2011 afirmaron que
ningn partido poltico representa sus intereses y creencias. El 56,9% afirm lo
amrica latina en movimiento 123
mismo respecto de las coaliciones polticas.
11
Estos datos son confirmados por la
literatura, que apunta una tendencia al creciente debilitamiento de los partidos
polticos chilenos como instituciones representativas (Luna, 2008).
Otra diferencia entre las movilizaciones de 2006 y de 2011-2012 se refiere a
las formas de accin colectiva directa utilizadas por los estudiantes, en especial
los usos que hacen de formas virtuales de comunicacin y coordinacin. En el
ciclo de movilizaciones estudiantiles de 2006 era posible ver un uso intensivo
de internet por parte de los actores, pero en ese entonces los instrumentos ms
utilizados eran fotologs, las pginas en internet, los blogs, y el correo electrni-
co, en paralelo con tecnologas ms antiguas como el fax, los walkie-talkies, los
telfonos celulares, y la radio (Sern y Gerter, 2008; Hernndez, 2011). Segn
Salvador Hernndez, el uso de estos instrumentos no era resultado de una
decisin estratgica, sino casi un fenmeno espontneo, dada la familiaridad
que muchos estudiantes ya tenan con esos instrumentos (Hernndez, 2011).
En 2011-2012 el uso de internet se ha vuelto mucho ms importante no slo
como medio de comunicacin, sino tambin como medio de coordinacin
de acciones. Salen los fotologs, entran las redes sociales como Twitter y Face-
book (Barahona y otros, 2012). El grfico 3.11 muestra de manera clara ese
movimiento de transicin. Llama especialmente la atencin el alto porcentaje
de jvenes encuestados que contestaron usar Facebook (85% en 2011). Para
la mayora ese uso es intensivo, y no excepcional. El 60% de los encuestados
afirmaron que acceden a Facebook todos los das, y el tiempo promedio que
diariamente los jvenes pasan en las redes sociales aument de 1,6 a 2,3 horas
entre 2009 y 2011 (Valenzuela, 2012). Ese es un nuevo tipo de comportamien-
to virtual.
Sin embargo, considerando la tipologa presentada por Earl y Kimport (va-
se cuadro 3.1), el movimiento estudiantil no llega a ser un e-movimiento, dada
la importancia del repertorio basado en las interacciones face to face. Es mejor
caracterizado como una e-movilizacin, pero con elementos de e-tcticas. De
todas maneras, es interesante notar que no hay consenso entre los lderes es-
tudiantiles sobre cmo hacer activismo virtual. Por ejemplo, mientras algunos
se han advocado ms al uso de Facebook, otros entraron de lleno en el mundo
del tweet. Asimismo, algunos lderes parecen ser capaces de usar esos medios
de manera ms eficiente que otros. Por ejemplo, en junio de 2012 Camila
Vallejo, una de las dirigentes estudiantiles ms importantes a lo largo de 2011,
tena casi medio milln de seguidores en Twitter, mientras Gabriel Boric, su
11 La encuesta fue aplicada a una muestra de 1302 personas entre los das 3 y 27
de septiembre de 2011. Los resultados estn disponibles en <www.encuesta.
udp.cl>.
124 ciudadana poltica
sucesor como presidente de la Federacin de Estudiantes de la Universidad de
Chile (FECh), tena menos de cuarenta y cinco mil seguidores.
12
En parte la
explicacin del menor nivel de seguidores online puede deberse a que los acti-
vistas evalan la utilidad de los diferentes instrumentos de diferentes maneras.
Segn la entrevista hecha por Barahona y otros (2012: 8) a uno de los prin-
cipales lderes de las movilizaciones de 2011, Facebook y Twitter seran ms
tiles para actividades de difusin que los blogs, pero menos tiles en trmi-
nos de los medios tradicionales (peridicos, televisin, radio, etc.). Al mismo
tiempo, Twitter es considerado el instrumento ms til en trminos de impac-
to en la organizacin del movimiento.
Grfico 3.11. Uso de internet por parte de los jvenes y por tipo
de red social en Chile, 2009-2011 (en porcentaje)
Grfco 3.11. Uso de Internet por parte de los Jvenes y por tipo de red social, 2009-2011
(en porcentaje)

0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2009 2010 2011
Facebook
YouTube
Twitter
Fotolog
Fuente: Valenzuela (2012: 24), sobre la base de datos de la Encuesta Jvenes,
Participacin y Consumo de Medios 2009-2011.
III.3.b. Movimientos sociales y gobierno en el Estado Plurinacional de Bolivia:
de la alianza estratgica al distanciamiento parcial
El caso boliviano es muy distinto al chileno en trminos de la interaccin entre
movimientos sociales y Estado en los ltimos aos. En este pas, las movilizacio-
12 <www.twitter.com>, revisado el 20 de junio de 2012.
amrica latina en movimiento 125
nes masivas estuvieron detrs del apoyo del partido finalmente elegido como
mayoritario en las elecciones presidenciales, el Movimiento al Socialismo
(MAS), cuya historia se confunde con la historia de movimientos indgenas y
campesinos.
13
La eleccin de un ex dirigente campesino e indgena como pre-
sidente en diciembre de 2005 gener entre esos sectores amplias expectativas
con relacin a las posibilidades de reformas y de participacin en los procesos
de toma de decisiones al ms alto nivel.
Luego de la mayora alcanzada por el MAS en el Poder Legislativo a prin-
cipios de 2012, la ciudadana pareca tener la amplia expectativa de que se
reduciran los altos niveles de conflictividad en el pas (Crespo y Mokrani
Chvez, 2011: 4).
14
Sin embargo, la relacin entre gobierno y algunos mo-
vimientos sociales y organizaciones civiles se fue deteriorando, hacindose
crecientes cada vez ms las manifestaciones de descontento de los sectores
que de forma previa apoyaron la eleccin del presidente Morales. Ello pue-
de ayudar a explicar el incremento de la participacin autorreportada en
protestas que se observa en el grfico 3.5 entre 2010 y 2012 (del 11,4% al
17,7%), aunque es importante considerar que los sectores que apoyan al
gobierno tambin han utilizado la protesta en la calle como parte de su re-
pertorio de accin colectiva directa.
Segn Silva (2012), el deterioro en las relaciones gobierno-sociedad civil
tiene que ver con la priorizacin de algunas polticas, las cuales favorecieron
ciertos grupos sociales de la coalicin de apoyo al gobierno en detrimento de
otros. Para Zuazo (2010), la explicacin est en el hecho de que el presidente
ha concentrado poder en sus manos a lo largo del tiempo, lo cual ha ido en
paralelo con el debilitamiento del rol de los movimientos sociales en la defini-
cin de los rumbos del gobierno. De todas maneras, es importante sealar que
este nuevo ciclo de movilizaciones es distinto del ciclo vivido a principios de
los dos mil, que llev a la renuncia del presidente Gonzalo Snchez de Lozada
en 2003 y, dos aos despus, del presidente Carlos Mesa. Las protestas de los
ltimos dos aos tienen como objetivo recuperar o ampliar espacios de poder
en el gobierno, sin que hasta ahora se hayan transformado en reivindicaciones
por un cambio de rgimen.
13 Hay una amplia literatura sobre las relaciones entre el MAS y los movimien-
tos sociales bolivianos. Para una discusin sobre el nacimiento del MAS,
vase Zuazo (2010: 122-128).
14 Las elecciones generales realizadas a finales de 2009 le otorgaron al MAS el
control de ambas Cmaras.
126 ciudadana poltica
Cuadro 3.2. Conflictos socioambientales: algunos ejemplos
Usina Hidroelctrica de Belomonte (Brasil): entre los opositores
al proyecto se incluyen organizaciones indgenas, ambientalistas y
ONG de derechos humanos, entre otros. Esta amplia coalicin ha
organizado protestas, debates, seminarios y ha presentado querellas.
Adems, ha expuesto sus reclamos en foros internacionales. En 2011
y en 2012 la Corte Interamericana de Derechos Humanos envi
notificaciones al gobierno brasileo, solicitando informaciones so-
bre presuntas violaciones a los derechos humanos relacionadas con
la obra. El 13 de agosto de 2012 la obra fue suspendida por orden
judicial hasta que se hagan las consultas a los pueblos indgenas.
Central Termoelctrica Castilla (Chile): ambientalistas, asocia-
ciones de pescadores, comunidades agrcolas y juntas de vecinos
se han movilizado a lo largo de 2011 y 2012 contra la aprobacin
del proyecto por considerar que este ser importante fuente de
contaminacin en la regin de Atacama, en el norte del pas. As
como en el caso de Belo Monte, esa amplia coalicin realiza dife-
rentes tipos de acciones, desde marchas hasta el acompaamiento
tcnico del proceso de evaluacin de impacto ambiental al que el
proyecto tiene que someterse.
Fuente: Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales, <www.
olca.cl>, consultado el 20/08/2012.
Un momento importante en esa nueva etapa de movilizaciones en Bolivia ocu-
rri en diciembre de 2010, debido a las protestas contra el incremento en el
precio de combustibles generados por el trmino de la subvencin estatal a los
hidrocarburos. Ante la reaccin negativa de amplios sectores, se revirti el in-
cremento de los precios de la gasolina (entre un 60 y un 78%) y del diesel (en
un 83%). Fueron las regiones donde el presidente Evo Morales haba obteni-
do ms del 80% de los votos las que ms se movilizaron contra la decisin del
gobierno (Quiroz y Sandoval, 2012: 347).
15
Durante la semana en que estuvo
en vigencia el decreto de incremento de precios, se produjo una importante
elevacin en los precios de la canasta bsica, lo cual, segn Crespo y Mokrani
Chvez (2011: 11), no se cancel posteriormente. Ello contribuy al inicio de
otro eje de confrontacin entre el gobierno y los movimientos sociales, que
involucr al movimiento sindical.
15 Para ms detalles sobre lo que se ha denominado el gasolinazo, vase Cres-
po y Mokrani Chvez (2011: 9-12).
amrica latina en movimiento 127
Entre abril y mayo de 2011 la Central Obrera Boliviana (COB) lider mani-
festaciones que demandaban el incremento del sueldo mnimo. Pese a que se
lleg a un acuerdo,
16
a principios de 2012 la COB declar el fin de la alianza
estratgica que haba sostenido con el gobierno del MAS.
17
Un tercer eje de
tensin entre gobierno y movimientos sociales en su base de apoyo ha involu-
crado a organizaciones indgenas.
El caso del conflicto alrededor de la construccin de la carretera Villa
Tunari-San Igncio de Moxos simboliza esa creciente tensin entre gobierno
y al menos algunos movimientos sociales en su base de apoyo. Ms especfica-
mente, el conflicto est relacionado con el tramo 2 de la obra, que propone
cruzar el Territorio Indgena Parque Natural Isiboro Scure (TIPNIS).
18
Las
movilizaciones contra dicha obra empezaron en junio de 2011, cuando orga-
nizaciones indgenas denunciaron que las comunidades que viven en la zona
afectada no fueron consultadas, y que adems se esperan grandes impactos
ambientales por la construccin de la carretera. El desarrollo de ese conflicto
se detalla en la cronologa en el Anexo.
El caso del TIPNIS es complejo porque no se trata simplemente de una
movilizacin que polariza a fuerzas sociales y el poder pblico, sino que es
un conflicto entre fuerzas polticas que han apoyado al gobierno del MAS.
De un lado, organizaciones indgenas y ambientalistas; del otro, campesinos y
cocaleros que se veran beneficiados por la construccin de la carretera y que
tambin habitan en el Parque. Adems, ese conflicto expone divisiones entre
los actores que van mucho ms all de la realizacin o no de una obra, sino
tambin cuestiones relativas a la propiedad de la tierra, la autonoma indgena
y la participacin de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones del
Estado.
Slo poniendo el conflicto en ese marco ms amplio es posible comprender
su importancia y el impacto que ha tenido en la poltica boliviana. As, segn
Crespo y Mokrani Chvez, el conflicto desatado en el TIPNIS se transform
en un tema trascendental, sobre todo porque puso en cuestin cmo, en con-
textos de reconocimiento normativo de la plurinacionalidad, la multiplicidad
de visiones admitidas coadyuva a interpelar la idea de modernizacin homo-
gnea misma que define los alcances del desarrollo en trminos neoliberales
16 Para ms detalles sobre el conflicto entre COB y gobierno, vase Crespo y
Mokrani Chvez (2012: 2-3).
17 Hay que precisar que durante el proceso de edicin de este libro, esta alianza
fue nuevamente restablecida durante noviembre de 2013.
18 El Parque Nacional Isiboro-Scure fue creado por ley en 1965. Despus de
la primera marcha Por el Territorio y la Dignidad, realizada en 1990, el
gobierno boliviano reconoci el parque como territorio indgena.
128 ciudadana poltica
(2012: 4). A partir de ese conflicto sectores sociales tan variados como la
COB, el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ), la
Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia (CIDOB), la Central de Pue-
blo Indgenas del Beni (CPIB), la Central Indgena de Pueblos Originarios de
la Amazona de Pando (CIPOAP), la Central de Mujeres Indgenas del Beni
(CMIB), la Central Indgena de la Regin Amaznica de Bolivia (CIRABO), la
Central de Pueblos Indgena de La Paz (CPILAP), la Organizacin Indgena
Chiquitana (OICH), la Asamblea del Pueblo Guaran (APG), la Central de
Pueblos tnicos Mojeos del Beni (CPEM-B), la Coordinadora de Pueblos In-
dgenas del Trpico de Cochabamba (CPITCO) y la Confederacin Nacional
de Mujeres Indgenas de Bolivia (CNAMIB) se declararon en emergencia y
afianzaron una alianza para exigir que, en lo que respecta a la aplicacin de
medidas administrativas y legales que afecten sus espacios vitales, el gobierno
del MAS no slo respete los territorios indgenas como el mbito ancestral de
aplicacin de los sistemas de organizacin econmica, social, cultural y polti-
ca de los pueblos que los habitan, sino tambin seale qu lugar se asignara a
las voces indgenas en la determinacin de las bases de un Estado Plurinacio-
nal frente a la de otros sectores, en particular frente al campesinado (Crespo
y Mokrani Chvez, 2012: 4-5).
Tanto defensores de la carretera como opositores han utilizado una varie-
dad de formas de ACD, incluidas sobre todo las marchas hacia La Paz y los
cierres de carreteras, pero tambin la presin sobre el Poder Ejecutivo y el
Poder Legislativo (vase cronologa en Anexo). Uno de los resultados de la
movilizacin fue la aprobacin de la llamada Ley Corta,
19
que determin la
intangibilidad del TIPNIS a finales de 2011. Sin embargo, el conflicto se rea-
nud en los meses siguientes, frente a un debate sobre la interpretacin de la
intangibilidad y la continuidad de presiones desde dentro y fuera del gobierno
por la construccin de la carretera. Al momento de escribir este trabajo, el
conflicto sigue en desarrollo (vase cronologa en Anexo).
Pese a las especificidades del caso boliviano, el conflicto sobre la carretera
Villa Tunari-San Igncio de Moxos es parte de un debate ms amplio sobre la
relacin entre desarrollo y proteccin ambiental, que se reproduce de varias
maneras en muchos pases de Amrica Latina. Esos conflictos han ganado
mayor centralidad desde la dcada de los noventa, en parte por la creciente
importancia dada al tema medio ambiental, pero tambin por lo que se men-
cion anteriormente: la mayor capacidad de organizacin y de movilizacin
19 La Ley Corta, ms especficamente Ley 180 (2011), subraya la intangibilidad
del Parque. Por otra parte, existe la llamada Ley de Consulta, ms especfi-
camente Ley 222 (2012), sobre consulta en el TIPNIS.
amrica latina en movimiento 129
de actores de la sociedad civil, en especial las comunidades indgenas. As,
se pueden observar conflictos similares alrededor de proyectos de obras de
infraestructura en pases como Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala,
y Per (vase cuadro 3.2, con ejemplos de Brasil y Chile).
III.2.c. Corrupcin electoral y movilizacin en Brasil
El Movimiento de Lucha en Contra de la Corrupcin Electoral (Movimento
de Combate Corrupo Eleitoral MCCE) tuvo su origen en los debates y
movilizaciones alrededor de la Campaa Fraternidad y Poltica, lanzada en
1996 por la Conferencia Nacional de los Obispos de Brasil. A partir de una
iniciativa de la Iglesia Catlica, se fue transformando paulatinamente en un
nuevo movimiento social que, adems de contar con la participacin de or-
ganizaciones religiosas, tambin est formado por sindicatos, organizaciones
no gubernamentales de diferentes tipos y movimientos sociales rurales, entre
otros actores de la sociedad civil. En 2012 el Movimiento contaba con la par-
ticipacin de 51 organizaciones de la sociedad civil.
20
As, ms que un movi-
miento social nico, el MCCE puede ser visto como una red de organizaciones
y de movimientos, que agrupa a un conjunto bastante heterogneo y amplio
de actores alrededor del objetivo comn de mejorar el funcionamiento de la
democracia representativa en Brasil a travs de iniciativas contra la corrupcin
electoral.
As como en los casos del movimiento indgena en Bolivia y del movi-
miento estudiantil en Chile, tambin ac los actores de la sociedad civil
han utilizado una amplia variedad de formas de movilizacin colectiva. Sin
embargo, este caso llama la atencin porque canaliza sus demandas a travs
de un instrumento de participacin poltica directa que hasta entonces se
haba utilizado muy poco: se trata de los llamados proyectos de ley de ini-
ciativa popular, creados por la Constitucin de 1988 (pero slo reglamen-
tados una dcada despus). De acuerdo con la legislacin, la poblacin pue-
de presentar un proyecto de ley al Poder Legislativo siempre y cuando sea
apoyado por al menos un 1% del electorado del pas, por medio de firmas,
acompaadas por el nombre completo, la direccin, el nmero del registro
electoral y el lugar de votacin. Adems, esas recolecciones de firmas tienen
que estar distribuidas por un mnimo de cinco Estados de la federacin.
Aun cuando se logre cumplir con todos esos requisitos, no hay garantas de
que el proyecto sea aprobado por el Poder Legislativo y sancionado por el
presidente de la Repblica.
20 Para ms detalles sobre la historia de la creacin del Movimiento y quienes lo
conforman, vase la pgina del Movimiento en internet, <www.mcce.org.br>.
130 ciudadana poltica
Esos requisitos imponen grandes restricciones al uso de este instrumento.
Por ello, desde que el dispositivo fue reglamentado slo seis proyectos de ley
de iniciativa popular fueron presentados al Congreso brasileo. Dos de estos
fueron fruto de las movilizaciones de la sociedad civil contra la corrupcin
electoral. Es interesante notar que la propia institucin de los proyectos de
ley de iniciativa popular fue consecuencia de la movilizacin de la sociedad
civil a travs de recolecciones de firmas durante el proceso de debate de la
nueva Constitucin. Durante aquel proceso, era posible presentar las llama-
das enmiendas populares a partir de la articulacin de organizaciones de
la sociedad civil para la recoleccin de firmas de electores, en un proceso
de movilizacin similar al que fue lanzado por el MCCE diez aos despus
de aprobada la Constitucin. Es decir, el MCCE se apoya en una experiencia
anterior de movilizacin de la sociedad civil alrededor de demandas de perfec-
cionamiento y de ampliacin de la participacin poltica y es heredero de una
experiencia de uso de un determinado repertorio de ACD que iba ms all de
las marchas y de las protestas.
21
A lo largo de dos aos (1998-1999), organizaciones que despus integraran
el MCCE recolectaron ms de un milln de firmas en apoyo a un proyecto de
ley que propona cambiar el Cdigo Electoral vigente, prohibiendo de manera
ms explcita la compra de votos y el uso electoral de la mquina administra-
tiva. Adems, la nueva ley ampli los poderes y facilit el trabajo de la Justicia
Electoral, al permitir cancelar el registro de candidatos por prctica de com-
pra de votos y por concesin de favores administrativos (Speck, 2003: 150).
22

En 2002 el MCCE fue oficialmente creado, con el objetivo de fiscalizar la
aplicacin de dicha ley en las elecciones de aquel ao.
23
Sin embargo, las orga-
nizaciones de la sociedad civil que participaron de esa movilizacin llegaron a
la conclusin de que no era suficiente castigar la prctica de compra de votos,
sino que debera haber un mecanismo legal que impidiera que los que usan
esa prctica llegaran a ser candidatos (Silva, 2011: 9).
Esa reflexin llev al MCCE a lanzar una nueva campaa para aprobar un
segundo proyecto de ley de iniciativa popular. Una vez ms, esa campaa se
bas en un esfuerzo de aos de movilizacin en todo el pas para recolectar
el nmero necesario de firmas de apoyo. El nuevo proyecto, transformado en
21 Fueron presentadas a la Asamblea Constituyente ciento veintids enmiendas
populares, apoyas por ms de doce millones de firmas (Melchiori, 2011: 42).
22 Segn el propio MCCE, entre 2000 y 2007 fueron cancelados seiscientos
veintitrs mandatos como resultado de procesos por corrupcin electoral
(MCCE, 2007).
23 Para conocer en detalle el proceso sobre cmo el MCCE actu para garanti-
zar la implementacin de la ley, vase Melchiori (2011: 61-78).
amrica latina en movimiento 131
ley en 2010, impone restricciones ms rgidas que la legislacin anterior a la
presentacin de candidaturas. Mientras antes slo estaba prohibido que fue-
ran candidatos individuos que haban sido condenados en procesos en ltima
instancia, el nuevo texto es mucho ms restrictivo, vetando incluso las candi-
daturas de aquellos polticos que hayan renunciado a sus mandatos electorales
en el perodo anterior.
24
El debate sobre la aplicacin de la ley conocida como la Ley de la Ficha
Limpia en las elecciones de 2010 llev a una confusin jurdica de grandes
proporciones, ya que no haba acuerdo en los tribunales sobre su constitucio-
nalidad. Por varios meses cientos de candidaturas fueron cuestionadas, pero
al final se decidi que la ley slo tendra validez para las siguientes elecciones
(en 2012). Esa situacin de incertidumbre e inseguridad afect sobre todo las
elecciones de gobernadores y de parlamentarios (von Blow y Lassance, 2012:
54-55), y slo termin cuando en febrero de 2012 el Supremo Tribunal Fede-
ral de Brasil determin que la ley es constitucional. Pese a esos problemas de
implementacin y a las polmicas que cre, para algunos analistas polticos la
nueva ley significa una verdadera revolucin, en el sentido de la moraliza-
cin de la poltica del pas (vase, por ejemplo, Fleischer, 2011: 6).
En el marco de las campaas por la aprobacin de esas dos leyes de inicia-
tiva popular, el MCCE promovi una serie de actividades, que iban desde la
protesta hasta la realizacin de reuniones con parlamentarios y miembros del
Poder Judicial, en paralelo a un intensivo proceso de colecta de firmas. Ms
all de esas campaas, el MCCE ha puesto nfasis en actividades de fiscaliza-
cin y de denuncia durante elecciones y en actividades educacionales entre
los ciclos electorales.
El desafo ms reciente asumido por los integrantes del MCCE ha sido el de
proponer una reforma poltica amplia. Para llevarlo adelante se cre una red
an ms extensa, de la cual participan el MCCE y otras organizaciones de la
sociedad civil, y que se denomina la Plataforma de los Movimientos Sociales
para la Reforma Poltica. La reforma que proponen es resultado de ms de seis
aos de debates y tiene tres ejes temticos: ampliacin de mecanismos de de-
mocracia directa, reforma del sistema electoral y el as llamado control social
del proceso electoral. Entre otras cosas, propone prohibir el financiamiento
privado de campaas electorales, ampliar y simplificar el uso de instrumentos
de democracia directa como el plebiscito, el referendo y las iniciativas de leyes
24 En Brasil existe la posibilidad de que los polticos renuncien a sus mandatos
cuando enfrentan procesos en su contra. La nueva ley busca punir esa prcti-
ca, impidindoles presentarse en las elecciones posteriores. Para ms detalles
sobre el contenido de la nueva ley y el debate que gener en el Congreso
nacional durante su tramitacin, vase Melchiori (2011: 85-108).
132 ciudadana poltica
populares, usar listas preordenadas de candidatos para las elecciones parla-
mentarias, con alternancia de gnero para garantizar un 50% de candidatas
mujeres.
25

El tema de la reforma poltica ha estado en la agenda del Congreso nacional
hace muchos aos, pero no se ha logrado consenso sobre un cambio amplio
como el que defienden el MCCE y la Plataforma.
26
La idea de esos movimien-
tos es justamente presionar el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo
27
a travs
de la introduccin de un nuevo proyecto de ley de iniciativa popular. Sin em-
bargo, ese desafo es mucho mayor que en los casos de las dos campaas ante-
riores, justamente por la amplitud de los cambios defendidos, y no est claro
si podr ser tan exitosa como sus predecesores, que proponan cambios ms
especficos y cuyos objetivos eran fcilmente comprendidos por la poblacin.
Una caracterstica interesante de este caso es el constante cruce de las fron-
teras entre Estado y sociedad civil. Dados sus objetivos y las tcticas elegidas,
el Movimiento necesariamente depende de las alianzas que pueda crear con
parlamentarios, partidos polticos, miembros del Poder Ejecutivo y tambin
del Poder Judicial. Adems, el Movimiento a la vez es un movimiento que bus-
ca aproximar la sociedad civil a los mecanismos de participacin electorales y
partidarios. En ese sentido, el caso brasileo es el que ms claramente muestra
la tendencia a la articulacin entre el uso de formas de accin directa y de
canales de representacin.
iii. conclusiones
Una primera conclusin, ciertamente de gran importancia en trminos del
desarrollo democrtico de los pases de la regin, es que la ACD, a travs de
sus diferentes formas, est en proceso de consolidacin en los pases de la re-
gin, y su prctica se muestra compatible con el normal desarrollo de la demo-
cracia representativa. El involucramiento ciudadano en instancias de ACD no
es necesariamente incompatible con la participacin en la vida comunitaria y
25 Para ms detalles sobre la campaa y los contenidos de la propuesta, vase la
informacin disponible en la pgina electrnica de la Plataforma de Movi-
mientos Sociales por la Reforma Poltica, <www.reformapolitica.org.br>.
26 Para un anlisis ms detallado, vase Fleischer (2011).
27 En 2013, la presidencia impuls una reforma poltica como uno de los
cinco pactos propuestos en respuesta a las movilizaciones en Brasil, vanse
<blog.planalto.gov.br/defendo-uma-reforma-politica-decidida-por-consulta-
popular-afirma-dilma> y <g1.globo.com/politica/noticia/2013/07/entenda-
5-temas-sugeridos-por-dilma-para-plebiscito-sobre-reforma-politica.html>.
amrica latina en movimiento 133
el inters por la poltica. Segn los pases, predomina un tipo de factores por
sobre otros, motivo por el cual la coyuntura y la agenda nacional de problemas
y desafos es determinante para saber quines se movilizan, y por qu.
En segundo lugar, hay que destacar que los patrones de ACD que se pueden
observar varan en funcin del tipo de interrelacin entre la elite nacional y
la ciudadana, y en la medida en que la demanda de reformas por parte de la
ciudadana es escuchada y efectivamente implementada.
Finalmente, un punto importante a subrayar es que de manera creciente las
redes sociales y el uso de internet juegan un papel protagnico como medio
de interconexin y expresin de demandas. La investigacin de este fenme-
no claramente requiere del desarrollo de metodologas especficas, adecuadas
para determinar su grado de efectividad en trminos de medio de expresin y
recepcin de mensajes y demandas, y su impacto en el desarrollo de la demo-
cracia en la regin.
Anexo I
Cronologa resumida del caso
del movimiento estudiantil (Chile),
entre 12 de mayo de 2011
y 11 de agosto de 2012
Fecha Principales hitos
12/05/2011 Primera marcha, con alrededor de quince mil participantes.
30/05/2011
Dirigentes de la Confederacin de Estudiantes de Chile (CONFECH)
se renen con el ministro de Educacin Joaqun Lavn.
01/06/2011 Marcha con aproximadamente veinte mil personas.
07/06/2011
Universidades se suman al paro indefnido, al igual que los
secundarios. Estudiantes toman sede del Partido Demcrata
Cristiano.
16/06/2011
Marcha nacional con alrededor de setenta mil participantes
(algunas evaluaciones llegan a hablar de cien mil participantes).
21/06/2011
Ministro Lavn se rene nuevamente con la CONFECH. Se
acuerda una inyeccin de US$ 75 millones en las universidades.
23/06/2011
Marcha convocada por secundarios a travs de la Asamblea
Coordinadora de Estudiantes Secundarios (ACES) rene a
aproximadamente diez mil personas.
30/06/2011
Marchas renen a aproximadamente cuatrocientas mil personas
en todo el pas. Presidente Piera por primera vez se pronuncia
sobre el movimiento.
05/07/2011
Presidente Piera, en cadena nacional, presenta el Gran Acuerdo
Nacional por la Educacin.
14/07/2011 Marcha con aproximadamente doscientos mil asistentes.
18/07/2011
Cambio de gabinete: el nuevo ministro de Educacin es Felipe
Bulnes.
19/07/2011 Ocho alumnos inician huelga de hambre.
01/08/2011
Ministro Bulnes da a conocer los 21 puntos sobre la educacin.
La propuesta es rechazada por los lderes estudiantiles.
04/08/2011
Da de fuerte represin policial a marchas, que culmina con
cacerolazos.
07/08/2011
Marcha Familiar por la Educacin Pblica: diez mil asistentes
segn Carabineros.
18/08/2011
Marcha de los Parguas rene a aproximadamente cien mil
personas.
amrica latina en movimiento 135
Fecha Principales hitos
21/08/2011
Domingo Familiar por la Educacin. Los organizadores estiman
en un milln de personas el total de asistentes.
26/08/2011
Muere baleado menor de 14 aos en medio de disturbios luego
de las manifestaciones. Toma en el Campus San Joaqun de la
Universidad Catlica, con fuerte enfrentamiento con Carabineros.
03/09/2011
Mesa ejecutiva de la CONFECH, Coordinadora Nacional de
Estudiantes Secundarios (CONES), Colegio de Profesores y
Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH) se
renen con el presidente y el ministro de Educacin.
14/09/2011 Marcha por Alameda: veinte mil personas segn organizadores.
19/09/2011
Ministro Bulnes confrma que setenta mil secundarios perdern el
ao escolar.
22/09/2011
Marcha con sesenta mil adherentes segn la Intendencia
Metropolitana.
05/10/2011
Estudiantes de la ACES y la CONES se retiran de mesa de dilogo
con gobierno.
7-8/10/2011
Plebiscito (no vinculante) por la educacin, convocado por
organizaciones estudiantiles. Aproximadamente un milln y medio
de votantes en persona y por internet.
08/10/2011
CONFECH confrma quiebre de mesa de dilogo con el gobierno.
Realiza llamado a no iniciar segundo semestre.
12/10/2011
Dirigentes secundarios y universitarios viajan a Europa para hablar
del movimiento estudiantil y obtener apoyo internacional.
19/10/2011
Confuyen dos marchas en el Centro de Santiago con alrededor de
cien mil personas.
24/11/2011
Marchas en Santiago y varias ciudades latinoamericanas en la
Primera Jornada Continental de Movilizacin en Defensa de la
Educacin.
19/12/2011
Gabriel Boric asume como presidente de la Federacin de
Estudiantes de la Universidad de Chile (FECH), una de las ms
importantes del pas.
21/12/2011
FECH hace entrega de la Casa Central de la Universidad de Chile,
en toma desde el inicio de las movilizaciones.
22/12/2011 ltima marcha del ao.
30/12/2011
Se anuncia la nominacin de Harald Beyer como nuevo ministro
de Educacin.
03/01/2011
Divulgada encuesta que seala que el 69% de la poblacin rechaza
el manejo del gobierno en el conficto.
19/01/2012
Marcha no autorizada de secundarios en Parque Almagro.
Veintin detenidos.
136 ciudadana poltica
Fecha Principales hitos
05/03/2012
Cincuenta alumnos protestan frente a la Municipalidad de
Providencia por la cancelacin de sus matrculas en colegios de la
comuna.
15/03/2012
Marcha no autorizada de secundarios, aproximadamente tres mil
adherentes.
21/04/2012
Inicio de movilizaciones 2012 con acto cultural en Parque
Almagro.
25/04/2012
Marcha con ochenta mil participantes, segn organizadores,
cuarenta y ocho mil segn Carabineros.
16/05/2012 Marcha con cien mil personas segn organizadores.
06/06/2012
Seiscientos cincuenta alumnos del Liceo Barros Borgoo marchan
en conmemoracin de un ao del inicio de las movilizaciones.
28/06/2012
Marcha por la Alameda: ciento veinte mil asistentes segn los
organizadores; 476 detenidos.
04/08/2012
Da del Despertar Ciudadano. Llamado a conmemorar un ao
desde los primeros cacerolazos en Plaza Italia. Tres mil personas
reunidas.
07/08/2012 Insuco 2 se suma a Liceos en toma en Santiago.
09/08/2012
Disturbios en marcha no autorizada convocada por la CONFECH
y ACES. Se estima presencia de tres mil personas. Quema de tres
buses del transporte pblico.
11/08/2012
El Internado Nacional Barros Arana (INBA) se suma a los siete
colegios en toma en la regin metropolitana.
Fuentes: Radio Cooperativa, <www.cooperativa.cl>; diario La Nacin, <www.
lanacion.cl>; Lnea de Tiempo de la Movilizacin Estudiantil de la pgina
electrnica Sentidos Comunes, <www.sentidoscomunes.cl/diario/2011/09/
linea-de-tiempo-de-la-movilizacion-estudiantil-2011>; Cronologa de las
Movilizaciones 2011 de la pgina electrnica del Centro de Estudiantes de
Sociologa de la Universidad de Chile, <cesocuchile.wordpress.com/especial-
movilizaciones/cronologia-de-las-movilizaciones-2011>; Vera (2012).
Anexo II
Cronologa resumida del caso TIPNIS
(Bolivia), entre 4 de junio de 2011
y 6 de agosto de 2012
Fecha Principales hitos
03/06/2011
Inauguracin de las obras de la carretera Villa Tunari-San Igncio
de Moxos.
04/06/2011
La comunidad que habita la zona del parque TIPNIS anuncia que
no permitir la construccin de la carretera. Argumentan que no
se ha realizado una consulta ciudadana pertinente, tampoco un
estudio ambiental.
05/07/2011
El gobierno anuncia que el segundo tramo de la carretera an
no est defnido y que se pretende consultar a las comunidades
indgenas locales al respecto.
11/07/2011
La Coordinadora de Pueblos Indgenas del Trpico de
Cochabamba (CPITCO) informa que las comunidades locales
adherirn al rechazo de la construccin de la carretera por el
TIPNIS.
20/07/2011
Frente a la marcha convocada por los dirigentes de las
comunidades del TIPNIS, las federaciones de productores de coca
se declaran en estado de emergencia.
30/07/2011
La Autoridad de Bosque y Tierras (ABT) autoriza iniciar los
trabajos de extraccin de zona boscosa para la construccin de la
carretera.
02/08/2011
Ante el proceso de tala, la Confederacin de Pueblos Indgenas
del Oriente Boliviano (CIDOB) anuncia presentacin de demanda
ante organismos internacionales en contra del gobierno por violar
los derechos de los indgenas.
15/08/2011
Pueblos Indgenas del Oriente, Chaco y Amazona inician la
VIII Marcha de los Pueblos Indgenas de Tierras Bajas, desde la
localidad de Trinidad hacia la ciudad de La Paz, en oposicin
a la construccin del tramo 2 de la carretera Villa Tunari-San
Igncio de Moxos. Pliego incluye demanda de paralizacin de la
explotacin de los hidrocarburos, entre otras temticas.
18/08/2011
Se recurre a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) de la OEA para denunciar la violacin de los derechos de
los indgenas.
23/08/2011
Se anuncia que cocaleros preparan una concentracin en el
Departamento de Cochabamba, en apoyo a la construccin de la
carretera.
138 ciudadana poltica
Fecha Principales hitos
29/08/2011
Luego de un receso de dos semanas de la marcha hacia la capital
boliviana, el presidente accede a dialogar con representantes de
veinte de las sesenta y cuatro comunidades protestantes.
04/09/2011
Las autoridades indgenas rechazan los cuatro puntos propuestos
por el gobierno.
07/09/2011
La Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de
Bolivia (CSUTCB) se suma a otras organizaciones de la sociedad
civil que respaldan la construccin de la va.
25/09/2011
Represin policial a la marcha, que result en decenas de heridos
y presos.
19/10/2011
Luego de sesenta y seis das de caminata, alrededor de dos mil
indgenas marchistas arriban a la sede de gobierno.
23/10/2011
Se establece la elaboracin de una ley general de consultas,
para que estas se ejecuten de acuerdo con la Constitucin y los
mandamientos internacionales.
24/10/2011
Asamblea Legislativa Plurinacional aprueba la Ley Corta de
Proteccin del TIPNIS, la cual veta la realizacin de cualquier obra
en ese territorio (declaracin de intangibilidad).
25/10/2011 Presidente Morales sanciona la Ley Corta.
30/01/2012
Treinta y siete corregidores del Consejo Indgena del Sur (Conisur)
se renen con el presidente Morales para demandar la anulacin
de la Ley Corta y la construccin de la carretera.
07/02/2012
Aprobada la Ley de Consulta Previa, con un plazo de ciento veinte
das para concluir con el proceso que podra modifcar la Ley
Corta, y as defnir la intangibilidad o no del TIPNIS.
18/02/2012
En un proceso preconsultivo, la CIDOB seala que treinta
y dos de treinta y cinco comunidades consultadas rechazan la
construccin de la carretera por el TIPNIS.
28/02/2012
El Movimiento Sin Miedo present el 27/02 ante el Tribunal
Constitucional Plurinacional una accin de inconstitucionalidad
contra la Ley de Consulta Previa. La CIDOB busca respaldo
nacional para iniciar la IX Marcha en Defensa del Territorio
Indgena.
10/03/2012
La Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia inicia en
Trinidad (Beni) su II Comisin Nacional, para analizar su relacin
con el gobierno y los puntos a tratar respecto del conficto.
14/05/2012
El presidente de la CIDOB expres el inters de modifcar el
artculo 349 de la Constitucin, referida a la administracin de los
recursos naturales, ya que los indgenas no se benefciaran con los
recursos explotados por las empresas extranjeras.
amrica latina en movimiento 139
Fecha Principales hitos
04/06/2012
Dirigentes de la IX Marcha Indgena informaron que la OEA,
por medio de su secretario general, Jos Miguel Insulza, se
comprometi a buscar un acercamiento entre el gobierno de Evo
Morales y el sector indgena, elevando la problemtica a instancias
internacionales.
21/06/2012
Participantes de la marcha rechazan el fallo que dicta la
constitucionalidad condicionada de la Ley 222 de consulta sobre
la ruta por el TIPNIS. Se exige as que dicha ley sea anulada, al
mismo tiempo que continan el recorrido hacia la plaza Murillo.
26/06/2012
Tras dos meses de caminata, la IX Marcha Indgena arrib a la
capital boliviana.
03/07/2012
El gobierno y los corregidores frmaron el acta de apoyo a la
consulta sobre la ruta en el TIPNIS.
07/07/2012
Dirigentes de la IX Marcha llevaron a cabo un cabildo en el que
resolvieron continuar en la ciudad de La Paz, pidiendo adems
que las movilizaciones en defensa del parque se extiendan a todo
el pas.
11/07/2012
Tras catorce das en la sede de gobierno y sin conseguir que se
anule la Ley de Consulta, los indgenas anuncian medidas de
resistencia en la zona.
29/07/2012
Se inicia la consulta sobre la intangibilidad del TIPNIS y el
proyecto de carretera en la localidad rural de Oromomo,
compuesta por alrededor de setenta familias.
02/08/2012
Oromomo aprueba la construccin de la carretera Villa Tunari-San
Ignacio de Moxos, as como San Juan de la Curva y Lojojota.
06/08/2012
Quince comunidades aprobaron la construccin de la va carretera
por medio del parque. Slo una la rechaza, quedando dieciocho
das para cubrir las cincuenta y tres localidades restantes.
Fuentes: Diario Pgina Siete, <www.paginasiete.bo> y diario La Razn, <www.
la-razon.com>.
Anexo metodolgico
Tabla 3.1. Variables incluidas en el modelo de regresin logstica
Variable dependiente Variables
independientes
Pregunta
Tipo de
variable
Pregunta
Tipo de
variable
Particip en
manifestaciones
pblicas en los
ltimos doce
meses
dummy Edad
Rural/Urbano
Mujer
Educacin
Percepcin de la situacin
econmica del pas
Nivel socioeconmico
Identifcacin tnica
Actividad comunitaria
Participacin asociativa
Participacin en partidos
polticos
Aprobacin del presidente
Aprobacin del Congreso
Apoyo a la democracia
Inters en la poltica
Alta conectividad a Internet
Percepcin de altos niveles
de corrupcin
Apoyo al sistema
Confanza en las elecciones
continua
dummy
dummy
continua
(0-3)
continua
(1-5)
continua
(0-5)
dummy
dummy
dummy
dummy
continua
(0-100)
continua
(0-100)
continua
(0-100)
continua
(0-100)
dummy
dummy
continua
(1-7)
continua
(1-7)
Edad: Valores de 16 a 99
Rural/Urbano: 1= Rural, 0= Urbano
Mujer: 1= Mujer
Nivel educacional: 0= Ninguna, 1= Primaria, 2= Secundaria, 3= Superior
Situacin econmica del pas: 1= Muy buena, 5= Muy mala
Nivel econmico/renta: 0= Ningn ingreso, 5= Ms de un milln
Identificacin tnica: 1= Si autoidentifica como indgena, negro, maya
ketchi, maya mopan o maya yucatec; 0= Todos los dems
amrica latina en movimiento 141
Actividad comunitaria: 1= Ha participado una vez a la semana, una vez por
mes o una vez en el ao; 0= No ha participado
Participacin asociativa: 1= Ha participado una vez a la semana, una vez por
mes o una vez en el ao; 0= No ha participado
Participacin en partidos polticos: 1= Ha participado una vez a la semana,
una vez por mes o una vez en el ao; 0= No ha participado
Aprobacin presidente: 0= Muy malo, 100= Muy bueno
Aprobacin Congreso: 0= Muy malo, 100= Muy bueno
Apoyo a la democracia: 0= Desacuerdo, 100= Acuerdo
Inters en la poltica: 0= Nada, 100= Mucho
Alta conectividad a internet: 1= Si se conecta todos los das
Percepcin de altos niveles de corrupcin: 1= Mucho o algo, 0 = Poco o nada
Apoyo al sistema: 1= Nada, 7= Mucho
Confianza en elecciones: 1= Nada, 7= Mucha
La tabla 3.2 presenta los resultados del modelo, incluidas slo las variables que
contribuyen a un mejor ajuste de este y que por tanto reflejan una relacin
estadsticamente significativa con la variable dependiente.
Tabla 3.2. Modelo de regresin logstica
Variables independientes
B
Aprobacin del Congreso -0,005***
(0,001)
Aprobacin del presidente -0,003**
(0,001)
Edad -0,009***
(0,002)
Apoyo al sistema poltico -0,051***
(0,015)
Educacin 0,174***
(0,039)
Nivel socioeconmico 0,132***
(0,030)
Actividad comunitaria 0,591***
(0,052)
Participacin asociativa 0,604***
(0,062)
142 ciudadana poltica
Variables independientes
B
Participacin en partido
poltico
0,831***
(0,065)
Inters en la poltica 0,314***
(0,027)
Identifcacin tnica 0,454***
(0,081)
Alta conectividad a internet 0,315***
(0,066)
Percepcin de altos niveles de
corrupcin
-0,131**
(0,061)
Participacin en campaas
electorales
0,384***
(0,074)
Constante -4,19***
(0,225)
R2 0,17
(*)
p < 0,05
(**)
p < 0,01
(***)
p <0,001
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de LAPOP (2012). Pases: Argenti-
na, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait,
Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Per, Repblica Dominicana, Uruguay,
Venezuela, n: 25146. El error estndar es presentado en parntesis. Se cons-
tat la ausencia de multicolinealidad entre las variables independientes al no
registrarse niveles de Correlacin de Pearsons superiores a 0,5 o inferiores a
-0,5. Se adjunta matriz de correlaciones en el Anexo.
amrica latina en movimiento 143
M
a
t
r
i
z

d
e

c
o
r
r
e
l
a
c
i
o
n
e
s
A
p
o
y
o

s
i
s
t
e
-
m
a

p
o
l

t
i
c
o
E
d
a
d
A
p
r
o
b
.

p
r
e
s
i
d
e
n
t
e
A
p
r
o
b
.

C
o
n
g
r
e
s
o
E
d
u
c
a
-
c
i

n
N
i
v
e
l

s
o
c
i
o
e
c
.
A
y
u
d
a

c
o
-
m
u
n
i
t
a
r
i
a
P
p
c
i

n
.

a
s
o
c
i
a
t
i
v
a
P
p
c
i

n
.

p
a
r
t
i
d
o

p
o
l

t
i
c
o
I
d
e
n
t
i
f
c
a
-
c
i

t
n
i
c
a
C
o
n
e
c
-
t
i
v
i
d
a
d
P
e
r
c
e
p
-
c
i

n

d
e

c
o
r
r
u
p
-
c
i

n
P
p
c
i

n
.

c
a
m
p
a

a
s

p
o
l

t
i
c
a
s
A
p
o
y
o

s
i
s
t
e
-
m
a

p
o
l

t
i
c
o
1
0
,
0
5
3
*
*
0
,
2
6
7
*
*
0
,
2
9
0
*
*
0
,
0
6
4
*
*
-
0
,
0
4
0
*
*
0
,
0
2
0
*
*
-
0
,
0
0
0
0
,
0
8
5
*
*
-
0
,
0
5
4
*
*
0
,
0
0
1
-
0
,
1
0
5
*
*
0
,
0
2
9
*
*
E
d
a
d
0
,
0
5
3
*
*
1
-
0
,
0
1
7
*
*
-
0
,
0
1
5
*
*
-
0
,
1
6
0
*
*
0
,
0
0
0
0
,
0
5
8
*
*
0
,
0
2
8
*
*
0
,
0
0
3
9
-
0
,
0
2
4
*
*
-
0
,
2
1
3
*
*
-
0
,
0
0
7
-
0
,
0
0
0
A
p
r
o
b
.

p
r
e
s
i
-
d
e
n
t
e
0
,
2
6
7
*
*
-
0
,
0
1
7
*
*
1
0
,
4
7
9
*
*
-
0
,
0
1
1
*
-
0
,
0
3
8
*
*
0
,
0
2
5
*
*
0
,
0
0
4
0
,
0
4
1
*
*
-
0
,
0
1
3
*
-
0
,
0
0
4
-
0
,
0
7
5
*
*
0
,
0
3
7
*
*
A
p
r
o
b
.

C
o
n
-
g
r
e
s
o
0
,
2
9
0
*
*
-
0
,
0
1
5
*
*
0
,
4
7
9
*
*
1
0
,
0
0
1
-
0
,
0
7
7
*
*
0
,
0
2
0
*
*
-
0
,
0
0
7
0
,
0
5
7
*
*
-
0
,
0
5
8
*
*
-
0
,
0
1
5
*
*
-
0
,
0
8
6
*
*
0
,
0
2
4
*
*
E
d
u
c
a
c
i

n
0
,
0
6
4
*
*
-
0
,
1
6
0
*
*
-
0
,
0
1
1
*
0
,
0
0
1
1
0
,
2
1
6
*
*
0
,
0
0
0
0
,
0
1
3
*
0
,
1
0
7
*
*
-
0
,
0
1
3
*
0
,
1
9
8
*
*
-
0
,
1
3
3
*
*
0
,
0
7
7
*
*
N
i
v
e
l

s
o
c
i
o
e
c
.
-
0
,
0
4
0
*
*
0
,
0
0
-
0
,
0
3
8
*
*
-
0
,
0
7
7
*
*
0
,
2
1
6
*
*
1
-
0
,
0
1
6
*
*
-
0
,
0
3
8
*
*
-
0
,
0
2
5
*
*
0
,
0
4
3
*
*
0
,
1
3
5
*
*
0
,
0
4
3
*
*
-
0
,
0
1
5
*
*
A
y
u
d
a

c
o
m
u
-
n
i
t
a
r
i
a
0
,
0
2
0
*
*
0
,
0
5
8
*
*
0
,
0
2
5
*
*
0
,
0
2
0
*
*
0
,
0
0
0
-
0
,
0
1
6
*
*
1
0
,
2
1
6
*
*
0
,
1
7
8
*
*
0
,
0
7
8
*
*
-
0
,
0
0
2
0
,
0
0
6
0
,
1
0
6
*
*
P
p
c
i

n
.

a
s
o
c
i
a
t
i
v
a
-
0
,
0
0
0
0
,
0
2
8
*
*
0
,
0
0
-
0
,
0
0
0
,
0
1
3
*
-
0
,
0
3
8
*
*
0
,
2
1
6
*
*
1
0
,
2
0
0
*
*
0
,
1
0
4
*
*
0
,
0
2
5
*
*
-
0
,
0
1
7
*
*
0
,
0
9
2
*
*
P
p
c
i

n
.

p
a
r
t
i
-
d
o

p
o
l

t
i
c
o
0
,
0
8
5
*
*
0
,
0
0
3
0
,
0
4
1
*
*
0
,
0
5
7
*
*
0
,
1
0
7
*
*
-
0
,
0
2
5
*
*
0
,
1
7
8
*
*
0
,
2
0
0
*
*
1
0
,
0
8
9
*
*
-
0
,
0
0
5
-
0
,
0
6
5
*
*
0
,
2
8
1
*
*
I
d
e
n
t
i
f
c
a
-
c
i

t
n
i
c
a
-
0
,
0
5
4
*
*
-
0
,
0
2
4
*
*
-
0
,
0
1
3
*
-
0
,
0
5
8
*
*
-
0
,
0
1
3
*
0
,
0
4
3
*
*
0
,
0
7
8
*
*
0
,
1
0
4
*
*
0
,
0
8
9
*
*
1
-
0
,
0
6
5
*
*
0
,
0
2
0
*
*
0
,
0
4
2
*
*
C
o
n
e
c
t
i
v
i
d
a
d

0
0
,
0
0
1
-
0
,
2
1
3
*
*
-
0
,
0
0
4
-
0
,
0
1
5
*
*
0
,
1
9
8
*
*
0
,
1
3
5
*
*
-
0
,
0
0
2
0
,
0
2
5
*
*
-
0
,
0
0
5
-
0
,
0
6
5
*
*
1
0
,
0
3
3
*
*
0
,
0
3
0
*
*
P
e
r
c
e
p
c
i

n

d
e

c
o
r
r
u
p
-
c
i

n
-
0
,
1
0
5
*
*
-
0
,
0
0
7
-
0
,
0
7
5
*
*
-
0
,
0
8
6
*
*
-
0
,
1
3
3
*
*
0
,
0
4
3
*
*
0
,
0
0
6
-
0
,
0
1
7
*
*
-
0
,
0
6
5
*
*
0
,
0
2
0
*
*
0
,
0
3
3
*
*
1
-
0
,
0
3
1
*
*
P
p
c
i

n
.

c
a
m
p
a

a
s

p
o
l

t
i
c
a
s
0
,
0
2
9
*
*
-
0
,
0
0
0
0
,
0
3
7
*
*
0
,
0
2
4
*
*
0
,
0
7
7
*
*
-
0
,
0
1
5
*
*
0
,
1
0
6
*
*
0
,
0
9
2
*
*
0
,
2
8
1
*
*
0
,
0
4
2
*
*
0
,
0
3
0
*
*
-
0
,
0
3
1
*
*
1
(
*
)

L
a

c
o
r
r
e
l
a
c
i

n

e
s

s
i
g
n
i
f
i
c
a
n
t
e

a
l

n
i
v
e
l

0
,
0
5

(
b
i
l
a
t
e
r
a
l
)
;

(
*
*
)

L
a

c
o
r
r
e
l
a
c
i

n

e
s

s
i
g
n
i
f
i
c
a
t
i
v
a

a
l

n
i
v
e
l

0
,
0
1

(
b
i
l
a
t
e
r
a
l
)
.
4. La ciudadana y los agentes polticos:
tipos de vnculos y el problema
de la confianza
El eje que gua a este captulo gira en torno a cmo se
relacionan los ciudadanos y los agentes polticos en Amrica
Latina. Estructurando los tipos de vnculos posibles como
programticos, clientelares, centrados en el liderazgo o
partidistas, se analizan los tipos predominantes en los pases
de la regin, a la luz de los niveles de volatilidad electoral
y grado de institucionalidad de los sistemas de partidos.
Luego, se examinan los tipos de vnculos en relacin con
los niveles de ciudadana social a partir de la interaccin de
estos vnculos con el ndice de Ciudadana Social (ICS). Por
ltimo, se analizan los resultados a la luz de los grados de
confianza en las instituciones polticas que los ciudadanos
manifiestan a lo largo del tiempo.
i. introduccin
El ejercicio del derecho a voto es una condicin necesaria para
que los ciudadanos y ciudadanas puedan expresar y canalizar sus intereses,
inquietudes y demandas, constituyndolos en insumos razonablemente efecti-
vos de los procesos de adopcin de decisiones colectivas. La concrecin de las
preferencias ciudadanas en resultados efectivos en cuanto a polticas pblicas
representa la ltima etapa de una larga cadena de mediaciones. La operacin
de los mecanismos de representacin y particularmente de agentes polticos
como los partidos y sus liderazgos son variables cruciales que median entre
ciudadanos y los desenlaces de los procesos sociopolticos. En otras palabras,
desde el punto de vista de la ciudadana, no es suficiente con votar, tambin
es decisivo por quin se vota y, por consiguiente, son igualmente cruciales las
oportunidades a disposicin del electorado en cuanto a opciones.
En consecuencia, los niveles de sensibilidad que alcance el desempeo de
una democracia respecto de demandas masivas mayoritarias son una cuestin
146 ciudadana poltica
ms que relevante para la calidad de esa democracia, y ello otorga a la natu-
raleza de los partidos y el sistema de partidos existentes, por una parte, y a las
modalidades de relacin entre ciudadanos y partidos, por la otra, el carcter
de variables decisivas en la calidad que ostenta la democracia. Adicionalmen-
te, en aquellas sociedades en que la desigualdad social es un rasgo bsico y
dominante de su estructuracin, esa cuestin adquiere una importancia pri-
mordial que afecta no slo la calidad de la democracia, sino su estabilidad, y
quizs en muchos casos su viabilidad en el mediano y largo plazo.
En funcin de las debilidades anotadas, se intenta aqu proveer un enfoque
alternativo. Dicho enfoque procura dar cuenta del tipo de vnculo que los
partidos polticos latinoamericanos establecen con los ciudadanos. En primer
lugar, se presenta una conceptualizacin de un tipo de relacin denominada
vnculo programtico. Esta clase de vnculos, conceptualizados como un tipo
ideal, seran aquellos que proveeran una mayor capacidad a los votantes para
incidir en las polticas pblicas por la va electoral. Luego, se presenta eviden-
cia emprica respecto de la presencia de vnculos programticos en Amrica
Latina, analizando adems la distribucin de otros tres tipos de vnculo: clien-
telistas, basados en la personalidad del lder del partido, y anclados en la
identificacin partidaria (vase cuadro 4.2).
Se proporciona una breve argumentacin respecto de los posibles determi-
nantes cuya accin podra aumentar los niveles de vinculacin programtica,
especulando acerca de las condiciones que en la actualidad podran derivar
en una mayor presencia de estos vnculos en el futuro. De esta manera, este
estudio busca incorporar nuevas dimensiones al anlisis de los sistemas de par-
tido. Por ltimo, se analizan los resultados obtenidos a la luz de los niveles de
confianza registrados entre la ciudadana respecto de las instituciones bsicas
de la democracia representativa: partidos polticos y Parlamento.
ii. desempeo democrtico, representacin
y sensibilidad a las demandas
Varios autores han sostenido que las democracias latinoamericanas contem-
porneas son estables precisamente porque no proveen canales de representa-
cin efectiva, en especial para los sectores socialmente subordinados (Huber y
Stephens, 1999; Weyland, 2005). De aceptarse esta proposicin, se plantea de
inmediato un claro dilema. Por una parte, la vigencia de procesos institucio-
nalizados de representacin poltica, que se orientaran por agendas necesa-
riamente muy acotadas, importantemente insensibles a demandas sociales ma-
yoritarias, derivara en resultados desprovistos de legitimidad social sustantiva.
la ciudadana y los agentes polticos 147
Por otra, si ante ellos compiten procesos ampliamente participativos, pero que
en general no logran canalizarse en trminos institucionales, se obtiene legiti-
midad social pero con claro riesgo para la estabilidad y consolidacin institu-
cional de la democracia representativa.
Puesto en otros trminos, mientras los mecanismos institucionales clsicos
presentaran limitaciones para representar la diversidad propia de sociedades
altamente desiguales, sacrificando la sensibilidad a demandas, intereses e in-
quietudes en pos de la estabilidad, los mecanismos participativos que discurren
por fuera de esa institucionalidad no lograran constituir actores capaces de
canalizar amplias corrientes de opinin en el mediano y largo plazo, e incluir-
se satisfactoriamente en las arenas institucionales de un rgimen democrtico.
El enfoque predominante en los trabajos sobre los sistemas de partido de
la regin es el propuesto por Mainwaring y Scully (1995) en su ya clsico an-
lisis de la institucionalizacin de los sistemas de partido. De acuerdo con la
conceptualizacin propuesta en dicho trabajo, pero fundamentalmente en las
aplicaciones posteriores de su enfoque, los sistemas de partido que presentan
niveles menores de volatilidad electoral, esto es, menor trasvasije de votos en-
tre partidos entre una eleccin y otra, son catalogados como los ms institu-
cionalizados. Esta proposicin descansa en la presuncin de que la estabilidad
electoral denota la presencia de races partidarias fuertes en la sociedad, lo
que permite a los partidos renovar sus adhesiones eleccin tras eleccin. Por
otra parte, se presume tambin que aquellos sistemas ms institucionalizados,
y por consiguiente ms estables, contribuyen a una mejor calidad de la repre-
sentacin poltica y la democracia, como lo afirman por ejemplo Payne y otros
(2006).
El grfico 4.1 presenta tres ndices de volatilidad electoral, tal como se ob-
servan en la regin a mediados de la primera dcada del presente siglo: trasva-
sije de escaos en la cmara baja o nica, cambios en la votacin que obtienen
los partidos, y el promedio de estos dos indicadores, segn el clculo presen-
tado en Jones (2005). Los pases analizados, salvo algunos casos (en su mayo-
ra aquellos caracterizados por sistemas electorales acentuadamente menos
proporcionales), presentan magnitudes convergentes en los tres ndices, lo
cual es coherente con la premisa de que se trata de indicadores de un mismo
fenmeno. Lo relevante es analizar la variabilidad observada entre los sistemas
de partido de cada pas.
Como se puede observar en el grfico 4.1, los pases de la regin presentan
variaciones importantes respecto de sus niveles de volatilidad. En el extremo
derecho se encuentran casos como los de Per, Bolivia y Venezuela, en los que
los sistemas de partido tradicionales colapsaron, en el marco de profundas
crisis de representacin (Mainwaring, 2006). Por su parte, el caso de El Sal-
vador, as como el de Uruguay, situados a la izquierda del grfico, se encuen-
148 ciudadana poltica
tran entre los sistemas menos voltiles de la regin. Sin embargo, tambin se
observan con muy baja volatilidad casos como el de Honduras,
1
Paraguay y
Mxico, entre otros.
Grfico 4.1. Niveles de volatilidad electoral, 2011


Grfco 4.1. Niveles de volatilidad electoral 2011


0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Legislativas Presidenciales Promedio
Fuente: Alcntara (2012).
Si bien se podra pensar que una baja volatilidad electoral est demostrando
una estabilidad mayor en la estructuracin programtica, existe evidencia de
que dicha relacin no es lineal. En rigor, podra argumentarse que una alta
estructuracin programtica es una condicin suficiente, pero no necesaria,
para la estabilidad del sistema de partidos. Esto supone que un sistema de par-
tidos puede ser estable en virtud de la presencia de otros factores causales. A
1 Hay que recalcar que los clculos de volatilidad para este pas abarcan el
perodo 2005-2009, por lo tanto, previo a que se produjera el golpe de Es-
tado en junio de 2009. En el perodo subsiguiente, el pas enfrent muchos
problemas que afectaron su estabilidad interna debido a los altos niveles de
delincuencia, polarizacin poltica, erosin de la legitimidad institucional,
entre otros factores. Las conclusiones generales esbozadas en este captulo
difcilmente estn acordes con esa particular situacin de este pas.
la ciudadana y los agentes polticos 149
su vez, tambin existen casos con niveles relativamente altos de estructuracin
programtica (entre ellos, Costa Rica y Uruguay) y niveles intermedios de es-
tabilidad del sistema.
A continuacin se presentan los resultados luego de analizar el grado de
relacin entre la variable estructuracin programtica y volatilidad electoral.
El grfico 4.2 presenta los niveles de volatilidad promedio observados en una
serie amplia de casos, junto a los niveles de estructuracin programtica anali-
zados a travs de la presencia de rasgos programticos a nivel del electorado.
Mientras el primer indicador fue construido a partir de la base de datos de
Mainwaring y otros (2008), el segundo indicador de estructuracin program-
tica se arm sobre la base de los resultados de la encuesta a expertos liderada
por Herbert Kitschelt (2008). En dicha encuesta, se consultaba a expertos so-
bre cada sistema de partidos, respecto del grado en que cada partido realizaba
esfuerzos para vincularse con sus votantes en funcin de sus posturas progra-
mticas. El indicador utilizado aqu corresponde al promedio simple obtenido
para cada pas, calibrado en una escala que discurre entre 0 y 1.
2
El patrn de asociacin descrito es mucho menos marcado en el caso de
los pases latinoamericanos. En general, la regin se caracteriza por sus muy
bajos niveles de estructuracin programtica (con la excepcin de los casos de
Costa Rica y Uruguay) y por mostrar variados niveles de estabilidad democr-
tica. Chile es un caso en que se presentan, slo a nivel de ciudadanos, niveles
intermedios de estructuracin programtica y altos niveles de estabilidad.
En rigor, los resultados reflejan una debilidad clave del indicador de volati-
lidad electoral. Si bien podra argumentarse que la estabilidad es un fin en s
mismo, dicha estabilidad puede asentarse sobre la base de vnculos de distinto
tipo entre ciudadanos y partidos. A modo de ejemplo, los sistemas clientelares
o aquellos en que los partidos se relacionan con la ciudadana en trminos
de una fuerte identificacin partidaria que descansa en hechos del pasado,
como, por ejemplo, sobre la base de una pica partidaria fraguada durante
una guerra civil o un perodo extendido de represin militar, pero que an
sigue vigente en los imaginarios ciudadanos (vnculos anclados en la identifi-
cacin partidaria), son usualmente estables. No obstante, son menos efectivos
en trminos de canalizar y cristalizar los votos que capturan en decisiones de
poltica pblica alineadas con los intereses de sus adherentes.
2 Se calibr sobre la base de una transformacin directa (Ragin, 2008), con
umbrales en los percentiles 25, 75 y 90. Esta tcnica permite establecer en
qu medida cada caso pertenece al conjunto terico de pases con altos
niveles de vinculacin programtica entre partidos y electores. Para una fun-
damentacin ms amplia de este indicador, vase Luna (en prensa: cap. 8).
150 ciudadana poltica
Grfico 4.2. Estructuracin programtica (ciudadanos) y volatili-
dad electoral en la dcada de dos mil

1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
E
s
t
r
u
c
t
u
r
a
c
i

n

p
r
o
g
r
a
m

t
i
c
a
0 20 40 60
Volatilidad electoral
Suiza
Hungra
Nueva Zelanda
Blgica
Noruega Suecia
Austria
Rep. Checa
Pases Bajos
Australia
Dinamarca
Estados Unidos
Alemania
Irlanda
Espaa
Finlandia
Reino Unido
Japn
Canad
India
Portugal
Grecia
Italia
Francia
Corea del Sur
Rumania
Estonia
Federacin Rusa
Polonia
Bulgaria
Turqua
Letonia
Uruguay
Costa Rica
Mxico
R. Dominicana
El Salvador
Brasil
Ecuador
Argentina
Venezuela
Per
Bolivia
Honduras
Chile
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Mainwaring y otros (2008) e
Kitschelt y otros (2008).
Tambin es plausible sostener que las periferias de las cpulas de los partidos que
integran el sistema pueden beneficiarse de sistemas electorales que contribuyen
a anclarlos electoralmente (en el sentido de institucionalizacin), aun en con-
textos en los que han perdido sintona con la ciudadana. Configuraciones como
las del Punto Fijo en Venezuela, el Frente Nacional en Colombia, o el sistema
electoral binominal en Chile, cuyo efecto es desincentivar la entrada de nuevos
partidos, contribuyen temporalmente a reproducir la estabilidad electoral en
contextos de crisis de representacin (vanse Coppedge, 1999; Tanaka, 2005;
Luna y Altman, 2011). Tambin en este tipo de casos, una baja volatilidad podra
enmascarar dficits relativos a la representatividad del sistema de partidos.
ii.1. vnculos programticos, clientelistas,
personalistas y partidistas
Para conceptualizar el tipo de vnculo programtico, se ha recurrido a una apro-
ximacin terica que permite identificar o inferir las principales caractersticas
de esa clase de vnculo. Este modelo, que se ha denominado modelo de gobier-
la ciudadana y los agentes polticos 151
no de partido responsable (MGPR), funciona en el marco de un rgimen de-
mocrtico de la manera que se seala a continuacin. En trminos del MGPR,
los electores tienen preferencias cristalizadas respecto de polticas pblicas: por
ejemplo, prefieren mayores o menores niveles de intervencin estatal en la esfe-
ra econmica. Al mismo tiempo, los partidos polticos compiten electoralmente
ofreciendo distintas plataformas programticas, tambin relativas a su visin res-
pecto del tipo de poltica pblica que resulta adecuada para la sociedad.
Los partidos no slo compiten electoralmente en funcin de dichas plata-
formas, sino que, cuando gobiernan, implementan polticas pblicas consis-
tentes con su plataforma electoral. Y en aquellos casos en que no lo hacen y
deciden traicionar su promesa de campaa, corren riesgo de ser castigados en
la prxima ronda electoral. De este modo, el MGPR proporciona a la ciudada-
na canales efectivos de representacin poltica.
Si bien se trata de un modelo terico, es posible derivar del MGPR una serie
de implicancias tiles para nuestro anlisis. Cuando la relacin entre partidos
y votantes se aproxima a un escenario de MGPR, los votantes de distintos parti-
dos poseen preferencias programticas discernibles y alineadas con sus prefe-
rencias de poltica pblica, mientras que los partidos compiten y gobiernan in-
tentando transformar las preferencias de sus votantes en decisiones de poltica
pblica. En este tipo de escenario, los partidos polticos pueden convertirse en
agentes privilegiados para la existencia de un ejercicio eficaz de la ciudadana
poltica en el contexto de una democracia electoral. Al cumplir esta funcin
de representacin, los partidos podran legitimarse y perdurar en el sistema.
No obstante, como se seal ms arriba, tambin es posible lograr estabili-
dad y adhesin electoral mediante la estructuracin de otros tipos de vnculo
con la ciudadana, esto es, relaciones carismticas, clientelares, o basadas en
la identificacin partidaria. Si bien dichos vnculos no constituiran vehculos
eficientes para el ejercicio eficaz de la ciudadana poltica por va electoral.
Cabe aclarar que se entiende aqu por estructuracin programtica, a nivel
de ciudadanos, la presencia de predisposiciones ideolgicas y/o preferencias
respecto de polticas pblicas que son determinantes al momento de explicar
el voto de los ciudadanos (vase cuadro 4.2).
Una vez definido el tipo de vnculo programtico e identificadas otras po-
sibles alternativas, conviene ahora establecer indicadores empricos respecto
de su presencia y distribucin en los sistemas de partido latinoamericanos. Un
enfoque tradicional supone analizar el grado de congruencia programtica en
cuanto a preferencias de polticas pblicas (issues) entre votantes y lderes de
cada partido (vanse, por ejemplo, Kitschelt y otros, 1999, 2010). No obstante,
la informacin requerida para la realizacin de este tipo de anlisis limita su
aplicacin en un nmero amplio de casos. Por esta razn, este trabajo presenta
evidencia en funcin de dos modalidades alternativas de operacionalizacin.
152 ciudadana poltica
Cuadro 4.1. Clientelismo: qu es?, cmo se reconoce?
Ante la participacin poltica programtica, en funcin de la
cual los votantes apoyan a los polticos con su voto guiados
simplemente por su motivacin ideolgica o programtica, se
llama clientelismo poltico a las movilizaciones polticas de
los ciudadanos impulsadas por la presencia de un intercambio
material que se ha producido de forma previa o se producir de
forma posterior a la celebracin del da electoral. El clientelismo
ha sido estudiado desde distintas perspectivas analticas con di-
ferentes metodologas. En la relacin clientelar existen distintos
tipos de actores: el poltico (lder), el cliente (el votante) y en
algunos casos el mediador (o brker). Los estudios se pueden
clasificar por el tipo de actores en el que se centran, el intercam-
bio que se da y el contexto en el que ocurre. Segn la caracte-
rstica en la que se centre el anlisis, tambin vara la definicin
que se la ha dado a este tipo de relacin didica, basada en un
intercambio para lograr apoyo poltico desideologizado (cliente-
lismo, patronazgo, compadrazgo o compra de votos son algunos
de los conceptos utilizados en la literatura que analiza este tipo
de vinculacin poltica).
A partir de la propuesta hecha por ODonnell con su publica-
cin Otra institucionalizacin (1996) como la caracterstica
predominante de las democracias nuevas, Helmke y Levitsky
(2006) profundizan en la definicin y estudio de las institucio-
nes informales definidas como la serie de reglas socialmente
compartidas, normalmente no escritas, que son creadas, transmi-
tidas y ejecutadas fuera de los canales oficialmente establecidos.
El estudio del clientelismo como institucin informal implica
el reconocimiento de una prctica reproducida por un grupo
de ciudadanos en contextos de leve o total ausencia de cuber-
tura estatal, como un modo de dar respuesta (complementar)
o competir ante dicha ausencia estatal. Aunque el clientelismo
en tanto institucin informal no est regulado legalmente, su
repetido ejercicio por parte de los actores implicados hacen que
est instaurada como prctica informal.
Fuente: Elaboracin propia.

la ciudadana y los agentes polticos 153
Cuadro 4. 2. Tipos de vnculo entre polticos y votantes
Varios autores coinciden en que la manera en que polticos y
votantes interactan son cualitativamente distintas en funcin de
las regiones y pases (Kitschelt y Wilkinson, 2007; Mainwaring y To-
racal, 2005; ODonnell, 1996; Helmke y Levitsky, 2006, entre otros).
Durante mucho tiempo se intentaron adaptar los presupuestos de
la ciencia poltica clsica, donde predominaba una interpretacin
de vinculacin polticos-votantes de tipo programtica, a los con-
textos de las democracias latinoamericanas. Una de las maneras de
comprender mejor esas diferencias cualitativas consiste en estudiar
la forma en que se relacionan los electores y lderes. En este sentido
se reconocen los siguientes modos:

1. vinculacin programtica: va acompaada de la presencia de un
programa poltico que, se espera, se materialice a travs de la imple-
mentacin de polticas pblicas mediante mecanismos instituciona-
lizados. Este tipo de vinculacin implica una movilizacin ideolgi-
ca del electorado;
2. vinculacin clientelista: implica el apoyo electoral que da el votante
a cambio de haber recibido o recibir un beneficio material de ma-
nera personal y excluyente. Esto quiere decir que, a diferencia de
la vinculacin programtica en la cual la dotacin de beneficios se
da de manera generalizada a todos los electores (hayan apoyado o
no al lder finalmente electo) a travs de la implementacin de una
poltica pblica universal, en el caso clientelista la recepcin de
los beneficios se da de manera sectorizada a cambio de dar apoyo
electoral. La movilizacin del electorado es en este caso desideolo-
gizada;
3. vinculacin personalista: el carisma del lder es determinante, sus
dotes particulares anan a sus seguidores en una vinculacin que
tampoco es ideolgica. El lder puede aglutinar sus seguidores en
una agrupacin creada ad hoc o a partir de un partido ya existente;
4. vinculacin partidista: la movilizacin del electorado se da en fun-
cin de un partido como aglutinador, que incorpora una estructura
poltica y social guiada por un mito de integracin. Aqu el canal
de vinculacin no es tanto ni el lder ni la ideologa, sino el ideario
partidario.
Fuente: Elaboracin propia.
154 ciudadana poltica
Por un lado, utilizando como insumo los datos generados para el Desk Review
on Programmatic Parties de International IDEA (2011),
3
se analiza el nivel de
cristalizacin programtica observado a nivel de los votantes en cada pas, a
travs del anlisis de encuestas de opinin pblica (World Values Survey).
4
Una
ventaja adicional que presenta este indicador, dada la presencia de una larga
serie temporal del World Values Survey, es que permite estimar los grados de
cristalizacin programtica para la dcada de los noventa y para la primera
dcada del dos mil en un nmero significativo de casos. El supuesto en que se
sustenta esta operacionalizacin es la presuncin de que la presencia de rasgos
programticos a nivel del electorado debera asociarse a una mayor oferta y
comportamiento programtico de los partidos polticos.
Ms all de sus potencialidades, este indicador posee limitaciones. Por esta
razn, se le ha complementado mediante la Encuesta de Expertos sobre estra-
tegias de vinculacin entre partidos y electores, aplicada en ochenta y ocho
pases bajo el liderazgo de Herbert Kitschelt (2008). Esta encuesta, aplicada a
expertos nacionales e internacionales que focalizan su experticia en un pas
determinado, y hasta a tres periodistas polticos de cada pas, provee la posibi-
lidad de cotejar la validez del indicador construido sobre la base de los datos
de opinin pblica. Al mismo tiempo, en tanto interroga a los encuestados en
trminos de los esfuerzos que cada partido realiza para movilizar votantes por
vas no programticas, permite no slo analizar la existencia de vnculos pro-
gramticos, sino tambin de otros tipos de relaciones relevantes para nuestro
anlisis.
A continuacin se presentan las cuatro preguntas que se utilizarn aqu para
estimar hasta qu punto, y segn los expertos consultados en cada caso, con
una muestra por caso de un mnimo de diez respuestas vlidas, los partidos
polticos estructuran vnculos basados cuatro fundamentos distintos:
1. En el liderazgo (En qu medida los partidos buscan movilizar
apoyo electoral destacando la personalidad carismtica
5
de un lder del
partido?).
3 <www.idea.int/about/vacancies/upload/ToR-case-studies.pdf>.
4 Este indicador fue construido estimando, mediante un modelo econom-
trico, hasta qu punto la autoidentificacin izquierda-derecha y la posicin
de los ciudadanos en torno a tres dimensiones de poltica pblica (Estado-
mercado, liberalismo/conservadurismo en cuestiones morales, y preferencias
respecto de regmenes democrticos o con componentes autoritarios) deter-
minan la opcin electoral declarada por cada encuestado. Para una discusin
detallada del indicador, vase International IDEA (2011).
5 Los lderes poseen carisma si sus seguidores son atrados por la mgica
personalidad del lder que genera una especial lealtad o entusiasmo popular
la ciudadana y los agentes polticos 155
2. En posiciones programticas (Por favor indique en qu medida el par-
tido busca movilizar apoyo electoral enfatizando el atractivo de la posicin
del partido en asuntos de polticas pblicas).
En el clientelismo (Por favor indique la medida en la cual el partido busca
movilizar apoyo electoral enfatizando la capacidad del partido de entregar
beneficios materiales a sus partidarios electorales).
En identificacin partidaria (Por favor indique la medida en la cual
los partidos apelan a lealtad partidaria de los votantes enfatizando la
identificacin partidaria y la trayectoria de largo plazo del partido. Los
partidos pueden invocar sus orgenes histricos o los logros de lderes hist-
ricos. Ellos pueden resaltar smbolos y rituales del partido para vigorizar la
identificacin partidaria) (vase Anexo).
La informacin recogida para cada partido fue luego sintetizada en un pro-
medio nacional. En tanto se cuenta con ochenta y ocho casos de todas las
regiones del mundo, se decidi utilizar este universo de casos como parmetro
comparativo para juzgar la posicin relativa de los pases de la regin. Con el
objetivo de facilitar la comparacin sobre la base de dicho parmetro, la posi-
cin relativa de cada caso fue calibrada en funcin de una escala que discurre
entre un mnimo de 0 y un mximo de 1.
6
Mientras los valores cercanos a 1 son
indicativos de una alta presencia de un tipo de vnculo en el sistema, valores
cercanos a 0 indican una baja incidencia de dicho tipo de vnculo en el caso
analizado.
Antes de examinar los resultados del anlisis, hay que destacar que la corre-
lacin entre ambos indicadores de estructuracin programtica de los sistemas
de partido es alta, lo que avala el supuesto de que ambos dan cuenta del mis-
mo fenmeno sustantivo: la presencia o ausencia de vnculos programticos.
7
(Diccionario Webster). Los lderes proyectan capacidad personal carismtica si
ellos son capaces de evocar emocin, afectos, fe, lealtad e incluso sacrificio
por parte de sus seguidores. El liderazgo carismtico se distingue de (1) los
argumentos que buscan resaltar la competencia y capacidad entre lderes
del partido para gobernar, y (2) de los argumentos que buscan identificar
al lder con posiciones atractivas de la poltica pblica del partido al cual
pertenecen.
6 Siguiendo a Ragin (2008), se utiliz el mtodo directo para el calibrado de
fuzzy-sets, estableciendo como umbrales para la transformacin el percentil
25, 75 y 90. En los cuatro casos, las versiones calibradas de cada variable pre-
sentan una correlacin significativa y de alta magnitud (0.8 como mnimo)
con su versin original. Vase Luna (en prensa), para una documentacin y
discusin ms amplia respecto de la transformacin realizada.
7 Considerando los siete casos latinoamericanos representados en ambas medi-
ciones, la correlacin entre ambos indicadores es de 0.89 (sig=0.007).
156 ciudadana poltica
Al analizar la evolucin temporal de la estructuracin programtica entre
los aos noventa y dos mil, utilizando el indicador reportado en el Desk Review
de International IDEA, es posible concluir que la presencia de vnculos pro-
gramticos es muy estable en el tiempo. Tal como se observa en el grfico 4.3,
los pases que mostraban altos ndices en los noventa tienden a ser los mismos
que los que tienen en los aos dos mil. Este fenmeno avala una expectativa
terica fuertemente asentada en la literatura: la presencia de vnculos pro-
gramticos constituye un rasgo relativamente estructural de los sistemas de
partido y se asocia a la presencia de cadenas causales que se desenvuelven en
el largo plazo (vase Kitschelt y otros, 2010).
Al analizar la situacin de los pases latinoamericanos en el grfico 4.3, se
observa que, con las excepciones parciales de Uruguay y hasta cierto punto
Chile, los restantes casos latinoamericanos (Argentina, Venezuela, Brasil,
Mxico y Per) incluidos en la medicin presentan muy bajos niveles de es-
tructuracin programtica de los electorados, medidos por la informacin de
encuestas de opinin pblica, ubicndose en el cuadrante inferior izquierdo
del grfico 4.3.
Grfico 4.3. Niveles de estructuracin programtica a nivel de
ciudadanos en los aos noventa y dos mil
0,3
0,2
0,1
0
A

o

d
o
s

m
i
l
0 0,05 0,1 0,15 0,2
Aos noventa
Italia
Rep. Checa
Bulgaria
Argentina
Per
Brasil
Venezuela
Taiwn
Irlanda
Georgia
Estados Unidos
Federacin Rusa
India
Rumania
Croacia
Blgica
Estonia
Sudfrica
Serbia
Macedonia
Japn
Reino Unido
Ucrania
Alemania
Chile
Lituania
Polonia
Australia
Moldavia
Suiza
Noruega
Albania
Espaa
Suecia
Francia
Pases Bajos
Irlanda
Uruguay
Fuente: Desk Review on Programmatic Parties, International IDEA (2011).
la ciudadana y los agentes polticos 157
El grfico 4.4 confirma esta observacin, al presentar la situacin relativa de
los pases latinoamericanos en conjunto, ante los de otras regiones del mun-
do. Si bien Amrica Latina como regin, obtiene mayores niveles promedio
que frica y Asia, su situacin relativa es menos estructurada que la observada
en el Medio Oriente y los pases de la OCDE. Tambin es relativamente me-
nos estructurada programticamente respecto de Europa del Este, regin que
desarroll su transicin a la democracia en el mismo perodo en que Amrica
Latina vive su proceso de redemocratizacin hacia mediados y fines de la dca-
da de 1980. Al analizar la tendencia a travs del tiempo, se encuentra que los
niveles de estructuracin programtica observados para la dcada de 1990 son
superiores a los obtenidos para el perodo ms reciente.
Grfico 4.4. Niveles de estructuracin programtica a nivel de
ciudadanos en la dcada del aos dos mil y evolucin respecto
de 1990
OCDE
Europa del Este
Medio Oriente
Amrica Latina
Asia
frica
-0,2 -0,1 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8
Evolucin aos dos mil-noventa
Estructuracin programtica aos dos mil
Fuente: Desk Review on Programmatic Parties, International IDEA (2011).
Los resultados obtenidos a partir del anlisis de la encuesta de expertos, en
trminos generales son consistentes con los ya observados en el anlisis de
datos de opinin pblica. La ventaja de esta medicin radica en dos factores:
158 ciudadana poltica
a) la posibilidad de contar con estimaciones para un nmero mayor de ca-
sos, y b) la posibilidad de estimar la incidencia de otros vnculos adems del
programtico. El grfico 4.5 ilustra la relacin observada entre la presencia
de vnculos programticos y clientelares en los ochenta y ocho casos cubiertos
por la encuesta. Como all se observa, existe una relacin inversa entre ambas
variables, ya que mayores niveles de vinculacin programtica tienden a aso-
ciarse a menores niveles de clientelismo. No obstante, existe un nmero signi-
ficativo de casos en que ambos tipos de vnculo son dbiles, como se observa
en el cuadrante inferior izquierdo del grfico.
La mayora de los sistemas de partido de la regin tiende a ubicarse en los
dos cuadrantes inferiores, con los casos de Costa Rica y Uruguay como los ni-
cos que presentan altos niveles de vinculacin programtica y baja incidencia
de clientelismo.
Grfico 4.5. Vnculos clientelares y vnculos programticos
en ochenta y ocho pases

1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
V

n
c
u
l
o
s

p
r
o
g
r
a
m

t
i
c
o
s

(
E
2
)
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1
Vnculos clientelares (E3)
Australia
Nueva Zelanda
Namibia
Namibia
Nicaragua
Venezuela
Paraguay
Nigeria Ecuador
Jamaica
Senegal
Dominica
Angola
Ghana
Hungra
Tanzania
Zambia
Mauricio
Mongolia
Colombia
Tailandia
Honduras
Benn
Guatemala El Salvador
Serbia y Montenegro
Georgia
Mxico
Moldavia
Kenia
Taiwan
India
Turqua
Albania
Mali
Paquistn
Bulgaria
Lituania
Corea del Sur
Grecia
Nigeria
Eslovaquia
Costa Rica
Polonia
Portugal
Chile
Brasil
Rumania
Mozambique
Indonesia
Argentina
Bolivia
Canad
Federacin Rusa
Italia
Croacia
Malasia
Japn
Botsuana
Ucrania
Reino Unido
Estonia
Finlandia
Israel
Espaa
Irlanda
Alemania
Eslovenia
Costa Rica
Estados Unidos
Rep. Checa
Austria
Inglaterra
Pases Bajos
Dinamarca
Suecia
Noruega Blgica
Macedonia
Sudfrica
Fuente: Luna (en prensa), sobre la base de Encuesta de Expertos (Kitschelt,
2008).
El grfico 4.6 permite analizar con mayor claridad las configuraciones obser-
vadas en Amrica Latina. Los casos se encuentran ordenados, de izquierda a
derecha, de acuerdo con la incidencia relativa del tipo de vnculos en cada
la ciudadana y los agentes polticos 159
sistema de partidos. Como puede observarse, en los casos ubicados ms a la
izquierda, la presencia de vnculos clientelares tiende a ser predominante,
aunque en combinacin con vnculos centrados en el liderazgo o una alta
identificacin partidaria (Jamaica y Honduras, en particular). En Guatemala,
Chile, Per, Bolivia, y en menor medida Ecuador, los liderazgos individuales
juegan un rol significativo, segn el juicio de los expertos entrevistados en
cada caso. Mientras tanto, la identificacin partidaria es relevante tambin en
El Salvador, Mxico y Uruguay. Llama la atencin un grupo de casos en el cen-
tro del grfico 4.6, en el que ninguno de los vnculos analizados aqu parece
jugar un rol central. En este sentido, casos como el de Brasil, Guatemala, Ar-
gentina, y Bolivia parecen ser instancias en las que los partidos podran poseer
limitaciones al momento de establecer vnculos estables y fuertes de cualquier
tipo con el electorado.
Grfico 4.6. Vnculos clientelares y vnculos programticos
en diecinueve pases
Lder del partido
Identificacin partidaria
Clientelar
Programtico
1
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
E
c
u
a
d
o
r
P
a
n
a
m

P
a
r
a
g
u
a
y
N
i
c
a
r
a
g
u
a
J
a
m
a
i
c
a
V
e
n
e
z
u
e
l
a
H
o
n
d
u
r
a
s
P
e
r

B
r
a
s
i
l
G
u
a
t
e
m
a
l
a
C
h
i
l
e
B
o
l
i
v
i
a
A
r
g
e
n
t
i
n
a
E
l

S
a
l
v
a
d
o
r
C
o
l
o
m
b
i
a
R
e
p
.

D
o
m
i
n
i
c
a
n
a
M

x
i
c
o
C
o
s
t
a

R
i
c
a
U
r
u
g
u
a
y
Fuente: Luna (en prensa) sobre la base de Encuesta de Expertos (Kitschelt,
2008).
Cabe preguntar en qu medida los niveles de estabilidad del sistema de parti-
dos, medidos a travs de la volatilidad electoral, se relacionan con el tipo de
vnculo predominante. A partir de un anlisis de correlacin en trminos de
los doce casos latinoamericanos para los que se cuenta con informacin, es
posible concluir que no existe una asociacin significativa entre la estabilidad
160 ciudadana poltica
y el tipo de vnculo. Si bien los pases que presentan mayor incidencia de
vnculos centrados en el lder poseen niveles de volatilidad algo mayores, y si
bien aquellos en que predomina la identificacin partidaria son marginalmen-
te ms estables, la asociacin entre ambos factores es tenue.
8

La bibliografa disponible sobre la presencia de vnculos programticos en
la regin (Kitschelt y otros, 2010) y en el contexto global (International IDEA,
2011) seala que dichos vnculos tienen determinantes estructurales y de lar-
go plazo. En este sentido, aquellos pases con un alto desarrollo relativo en
el largo plazo y una presencia ms extendida de un sistema de contestacin
democrtica en el siglo pasado tienen los mayores niveles de estructuracin
programtica son mayores. Por otro lado, ambos trabajos sealan que si bien
los vnculos programticos llevan aos de construccin, pueden destruirse
rpidamente.
Nuestros hallazgos son consistentes con estas hiptesis, en tanto Costa Rica
y Uruguay, al igual que Chile, poseen en Amrica Latina las condiciones de
larga duracin anotadas, siendo adems los dos primeros los pases con ma-
yores niveles de vinculacin programtica observada en la actualidad. Chile,
por su parte, apareca hasta hace poco como un caso tambin positivo a este
respecto (Luna y Zechmeister, 2005; Kitschelt y otros, 2010). No obstante, las
ltimas mediciones indican que la vinculacin programtica ha declinado en
este caso (Encuesta de Expertos, 2008; Luna, en prensa), preponderando una
vinculacin centrada ms en el lder en el caso de Chile.
Tal como lo muestran los grficos 4.7 y 4.8, los niveles de ciudadana social
observados en la regin se asocian negativamente a la presencia de cliente-
lismo, y positivamente a la presencia de sistemas ms programticos, sin que
exista una asociacin discernible respecto de los otros dos tipos de vnculos.
En funcin de esta evidencia, podra inferirse que las posibilidades de los
pases donde los avances sociales han sido ms tenues (aquellos con mejores
condiciones sociales y estructurales) son los que presentan mayor capacidad
de ejercicio de la ciudadana a travs del voto por partidos de carcter progra-
mtico. Por su parte, los casos de Argentina y Chile, contando con condicio-
nes socioestructurales similares, presentan una menor incidencia de vnculos
programticos. En este sentido, dichas condiciones pueden ser consideradas
como condiciones necesarias, pero no suficientes, para la presencia de vncu-
los programticos. Los procesos polticos que se observan en cada pas tam-
8 La correlacin observada entre el puntaje obtenido respecto de la inciden-
cia de vnculos centrados en identidad partidaria y volatilidad es de -0.38
(sig=0.20), mientras que la obtenida en el caso de los vnculos centrados en
el liderazgo es de 0.31(sig=0.32).
la ciudadana y los agentes polticos 161
bin son relevantes en este sentido. Mientras tanto, en aquellos casos en que
la situacin social es ms crtica, el voto parece tener una menor capacidad de
influir en la agenda de polticas pblicas.
Grfico 4.7. Vnculos programticos e ICS
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
V

n
c
u
l
o
s

p
r
o
g
r
a
m

t
i
c
o
s

(
E
2
)
0 0,2 0,4 0,6 0,8
ICS
Costa Rica
Guatemala
Bolivia
Nicaragua
Paraguay
Ecuador
Venezuela
Per
El Salvador
Colombia
Rep. Dominicana
Panam
Chile
Argentina
Brasil
Mxico
Uruguay
Fuente: Luna (en prensa) sobre la base de Encuesta de Expertos (Kitschelt,
2008) y El Estado de Ciudadana (2011).
Un caso que destaca por presentar una configuracin diferente es el de Boli-
via. Este pas se caracteriza por contar con niveles bajos en el ICS, pero tam-
bin por sus bajos niveles de clientelismo y vinculacin programtica. Si bien
se trata de una sociedad que vivi en aos recientes un colapso de su sistema
de partidos tradicional (como el observado en Venezuela, Ecuador o Per)
presenta, a diferencia de dichos casos, una relativa mayor incidencia de vncu-
los programticos y de identificacin partidaria, as como menores niveles de
clientelismo y voto basado en la adhesin a un lder. Conviene analizar este
caso en particular.
A contramano de la evidencia comparativa hasta aqu presentada, es posible
pensar que procesos polticos que involucran altos niveles de movilizacin so-
cial y su posterior canalizacin en corrientes partidarias podran derivar, en
caso de persistir suficientemente, en alineamientos programticos estables en
el sistema de partidos. En tal caso, procesos como el que se describe en el cap-
162 ciudadana poltica
tulo 3 de este mismo volumen para Bolivia podran derivar en tensin y alinea-
miento programtico a nivel del sistema de partidos. Si bien muy brevemente,
exploramos aqu dicha hiptesis sobre la base de la evidencia presentada por
Bidegain y otros (2012).
Grfico 4.8. Vnculos clientelares e ICS
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
V

n
c
u
l
o
s

c
l
i
e
n
t
e
l
a
r
e
s
0 0,2 0,4 0,6 0,8
ICS
Costa Rica
Guatemala
Bolivia
Nicaragua
Paraguay
Ecuador
Venezuela
Per
El Salvador
Colombia
Rep. Dominicana
Panam
Chile
Argentina
Brasil
Mxico
Uruguay
Fuente: Luna (en prensa), sobre la base de Encuesta de Expertos (Kitschelt,
2008) y El Estado de Ciudadana (2011).
El grfico 4.8 presenta los niveles de estructuracin programtica en trminos
de encuestas de opinin pblica hallados en seis pases de la regin para dos me-
diciones de la encuesta LAPOP, la primera realizada en 2004 o 2006, de acuerdo
con la disponibilidad del estudio para cada caso y la ltima, en 2010. La meto-
dologa aplicada por Bidegain y otros (2012) replica la utilizada en el reporte de
International IDEA para calcular la presencia de estructura programtica a nivel
de la ciudadana. En tanto se obtuvieron resultados muy similares en modelos
que utilizaban slo la autoidentificacin ideolgica como predictor de la opcin
electoral frente a otros que utilizaban las preferencias sustantivas en materia de
poltica pblica, reportamos aqu slo este ltimo resultado.
Como se observa en el grfico 4.9, el caso de Bolivia destaca por el incremento
que se verifica entre la primera y la segunda medicin. En este pas, y de acuerdo
la ciudadana y los agentes polticos 163
con la evidencia disponible, parecera haberse asistido a un proceso rpido de
estructuracin programtica a nivel de la ciudadana. Esto contrasta con la reali-
dad de otros casos en los que se asiste a situaciones de estabilidad (Per, Chile),
cada (Ecuador), o un incremento ms tenue (Colombia, Venezuela).
Grfico 4.9. Evolucin de los niveles de estructuracin program-
tica en seis pases seleccionados, 2004-2006/2010
Colombia
Per
Ecuador
Venezuela
Bolivia
Chile
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
0
Primera Segunda
Fuente: Bidegain y otros (2012).
En suma, si bien an incipiente y de acuerdo al anlisis realizado en el captu-
lo 3 de este volumen, podra pensarse que la tendencia observada en el caso
de Bolivia representa un camino posible hacia la estructuracin programtica
de los sistemas de partido contemporneos, en el corto plazo y en un contex-
to socioestructural poco favorable. Dicha estructuracin, que ocurre en un
contexto de colapso de los partidos tradicionales, se caracteriza por procesos
amplios de movilizacin social que se traducen luego en la conformacin de
actores partidarios de izquierda y derecha. Como se observa en los grficos
4.9, 4.10 y 4.11, la estructuracin programtica observada en Bolivia no slo se
produce a nivel de tendencias polticas (grfico 4.9), sino que se traduce en un
mayor alineamiento programtico de distintos grupos sociales. As, mientras
el grfico 4.10 sugiere que entre 2004 y 2010 los encuestados con menos aos
de escolaridad pasaron a autoidentificarse hacia la izquierda y viceversa, el gr-
fico 4.10 ilustra el corrimiento de quienes se autoidentifican como indgenas
tambin hacia la izquierda del espectro ideolgico.
164 ciudadana poltica
Grfico 4.10. Bolivia: autoidentificacin ideolgica segn voto en
eleccin presidencial, 2004
0,3
0,2
0,1
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Autoubicacin ideolgica 1-10 (sin 5 y 6)
D
e
n
s
i
d
a
d

d
e

p
r
o
b
a
b
i
l
i
d
a
d
ADN MNR
MAS MIR
Grfico 4.11. Bolivia: autoidentificacin ideolgica segn voto en
eleccin presidencial, 2010
0,4
0,3
0,2
0,1
0
0 2 4 6 8 10
Autoubicacin ideolgica 1-10 (sin 5 y 6)
D
e
n
s
i
d
a
d

d
e

p
r
o
b
a
b
i
l
i
d
a
d
MAS PPB
Fuente: Bidegain y otros (2012).
la ciudadana y los agentes polticos 165
Grfico 4.12. Bolivia: autoidentificacin ideolgica segn nivel
educativo, 2004
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Autoubicacin ideolgica 1-10 (sin 5 y 6)
D
e
n
s
i
d
a
d

d
e

p
r
o
b
a
b
i
l
i
d
a
d
Educacin primaria Educacin secundaria
Educacin terciaria
0,2
0,15
0,1
0,05
0
Grfico 4.13. Bolivia: autoidentificacin ideolgica segn nivel
educativo, 2010
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Autoubicacin ideolgica 1-10 (sin 5 y 6)
D
e
n
s
i
d
a
d

d
e

p
r
o
b
a
b
i
l
i
d
a
d
Educacin primaria Educacin secundaria
Educacin terciaria
0,2
0,15
0,1
0,05
0
Fuente: Bidegain y otros (2012).
166 ciudadana poltica
Grfico 4.14. Bolivia: evolucin de la autoidentificacin ideolgi-
ca segn identificacin tnica, 2004-2010
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Autoubicacin ideolgica 1-10 (sin 5 y 6)
D
e
n
s
i
d
a
d

d
e

p
r
o
b
a
b
i
l
i
d
a
d
Blanco Mestizo
Indgena
0,2
0,15
0,1
0,05
0
0 2 4 6 8 10
Autoubicacin ideolgica 1-10 (sin 5 y 6)
D
e
n
s
i
d
a
d

d
e

p
r
o
b
a
b
i
l
i
d
a
d
Blanco Mestizo
Indgena
0,2
0,15
0,1
0,05
0
Fuente: Bidegain y otros (2012).
La representacin programtica constituye, junto con la participacin electo-
ral, uno de los caminos institucionales mediante los cuales distintos segmentos
sociales pueden ejercer eficazmente la ciudadana poltica. En este sentido,
la ciudadana y los agentes polticos 167
la presencia de vnculos programticos en un sistema de partidos contribuye
a traducir las preferencias de los votantes en resultados de poltica pblica
coherentes con esas preferencias. Segn se observ en esta, la situacin de la
regin en esta dimensin de la ciudadana poltica es poco favorable: son muy
pocos los casos en que existen niveles comparativamente altos de vinculacin
programtica entre partidos y votante, y aquellos en que s existe dicho tipo de
vnculo son casos en que los niveles de inclusin social son comparativamente
altos en trminos regionales.
Por otra parte, la evidencia comparada sugiere que no es sencillo aumentar
los niveles de representatividad programtica de un sistema de partidos que
carece de una posicin favorable respecto de determinantes estructurales y
que evolucionan en el largo plazo. No obstante, el caso de Bolivia, aunque
nico en la regin, sugiere al menos tentativamente que la repolitizacin de
conflictos centrales para la sociedad, a partir de procesos ampliamente parti-
cipativos, podra generar un aumento relativamente rpido de los niveles de
cristalizacin y competencia programtica a nivel del sistema de partidos.
En el captulo 2 se analiza cmo la ciudadana se aproxima al voto en fun-
cin del origen socioeconmico, concluyendo que en trminos generales para
toda la regin la disposicin a votar es baja aunque es especialmente el sector
joven el que se ve ms desafecto. Los resultados plantean que la vinculacin
programtica escasea, dificultando la articulacin del ejercicio del voto con la
implementacin de polticas pblicas. Para profundizar en las razones por las
que la vinculacin programtica escasea en los pases de la regin, se procede
a continuacin a observar los niveles de confianza ciudadana en las institu-
ciones polticas, con el fin de conocer si existe relacin entre niveles bajos de
confianza y escasa vinculacin programtica.
ii.2. la representacin poltica: el problema de la confianza
Como se seal en el captulo 1 de este estudio, existe una opinin generali-
zada respecto de los dficits de representacin que afectan a las democracias
de la regin, uno de cuyos determinantes son las falencias en cuanto a repre-
sentatividad programtica de los sistemas de partidos. La expresin ms ntida
de esta situacin se refleja en los bajos niveles de confianza en los agentes po-
lticos y en las instituciones constitutivas del ncleo bsico de los mecanismos
y canales de representacin.
Tambin se seala en el primer captulo que la simple utilizacin de la no-
cin de confianza para calificar o evaluar instituciones polticas u organiza-
ciones polticas, como los partidos, plantea problemas conceptuales de difcil
solucin, lo cual arroja como conclusin que la oposicin confianza/descon-
fianza es de significado ambiguo, pudiendo connotar cuatro actitudes bsicas:
168 ciudadana poltica
una expresin de confianza derivada de una actitud bsica de deferencia hacia
instituciones y organizaciones polticas; un juicio sobre el desempeo contin-
gente de instituciones y organizaciones que se traduce en confianza o descon-
fianza segn el caso; una orientacin ideolgica genrica de desconfianza
hacia el poder o bien una orientacin similar de confianza hacia el poder;
o finalmente una actitud que podra calificarse de antisistmica, de rechazo al
poder poltico y sus instituciones.
De estas cuatro modalidades de confianza/desconfianza, es plausible sos-
tener que slo la segunda presentara variaciones importantes en el tiempo.
La primera constituira una suerte de capital permanente de confianza en
instituciones y organizaciones, o lnea de base sobre la cual fluctuaran las ob-
servaciones de los niveles de confianza en el tiempo. La tercera se descompon-
dra en dos aportes igualmente basales, uno de ellos agregndose al capital
permanente de confianza y el otro afectando negativamente ese capital, lo que
tambin sucedera con la desconfianza que generara la cuarta constelacin
cognitivo-evaluativa reseada.
Es importante subrayar que la evidencia disponible muestra que, contra-
riamente a la hiptesis que vincula los niveles de confianza interpersonal con
los que se observan respecto de instituciones y organizaciones polticas, la
confianza o desconfianza en instituciones polticas tiene un importante grado
de especificidad. Se trata de fenmenos distintos, plausiblemente regidos por
lgicas igualmente distintas y sin grados importantes de asociacin entre ellos.
Como se observa en la tabla 4.1, no hay correlacin entre los puntajes que los
pases obtienen en confianza interpersonal y los obtenidos en trminos de
confianza depositada en cinco referentes poltico-institucionales: gobiernos
locales, el/la presidente, el sistema judicial, los partidos polticos y el Congre-
so nacional.
Adicionalmente, la inspeccin de esa matriz de correlaciones revela que
la segunda correlacin ms fuerte, y una de las dos superior a 0.50, se da
entre confianza en partidos polticos y confianza en legislativos. Se trata de
una asociacin esperable, dado que partidos y legislativos no slo se articulan
en trminos de un ncleo primordial respecto de la representacin poltica,
sino tambin porque integran la arena competitiva y agonstica de aquello
que esencialmente se entiende como la poltica por excelencia. Salvo el caso
de la relacin observada entre legislativos y justicia o sistema judicial, que se
podra explicar en razn de la dependencia del segundo de las normas legales
que genera el primero, es plausible sostener que las correlaciones observadas
permiten distinguir dos bloques: el propiamente poltico, y uno integrado por
la presidencia, el gobierno local y el sistema judicial.
la ciudadana y los agentes polticos 169
Tabla 4.1. Correlaciones entre puntajes en tipos de confianza
Justicia Presidente Gobierno
local
Partidos Congreso
nacional
Interpersonal
Justicia 1.0 0.403 0.404 0.444 0.531 0.0116
Presidente - 1.0 0.381 0.446 0.446 0.067
Gobierno
local
- - 1.0 0.407 0.420 0.152
Partidos - - - 1.0 0.525 0.097
Congreso
nacional
- - - - 1.0 0.095
Interpersonal - - - - - 1.0
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos LAPOP (2012).
La imagen ideal que articula los imaginarios colectivos ciudadanos concibe el
rol del/de la presidente en trminos de una figura que gobierna para toda la
nacin se es presidente no de un sector, sino de todos los nacionales, aten-
diendo a los intereses generales y por sobre la contienda partidaria. Por otra
parte, la imagen ideal del rol del Poder Judicial le asigna como misin no la
de un actor en contiendas por poder, sino la declaracin de lo que es justo, de
acuerdo con una lgica deseablemente premunida de una alta objetividad e
imparcialidad. Finalmente, si bien el gobierno local con frecuencia es una mi-
croarena de enfrentamientos polticos, esa conflictividad es muy poco visible,
y deseablemente la misin de la autoridad unipersonal local es atender a los
intereses locales de una manera similar a la que se imputa a la presidencia de
la Nacin.
9
En razn de estos argumentos, en lo que sigue el estudio se focali-
zar en los niveles de confianza depositados en partidos y legislativos.
Un segundo punto previo que hay que subrayar es que la evidencia propor-
cionada por encuestas de opinin pblica otorga plausibilidad a la proposi-
cin que los fenmenos de confianza y desconfianza respecto de partidos y
legislativos son algo ms complejos que lo que les atribuira una interpreta-
cin que viera en ellos slo una suerte de proxy de evaluaciones contingentes
del desempeo de agentes e instituciones. Como se observa en la tabla 4.2,
las correlaciones de percepciones de corrupcin, el nivel de satisfaccin con
la situacin personal y el nivel de satisfaccin con la situacin econmica del
pas con la confianza depositada en partidos y legislativos son sumamente ba-
9 Los resultados que arroja un anlisis factorial (descrito en el apartado II.3 de
este captulo) de componente principal avala la decisin de distinguir estos
dos bloques.
170 ciudadana poltica
jas.
10
De aceptarse la interpretacin que reduce la confianza a evaluaciones
positivas o negativas de desempeo, sera de esperar que estas cuatro variables
mostraran una asociacin importante con los niveles de confianza obtenidos
por partidos y legislativos, y ello no es as.
Tabla 4.2. Correlaciones de puntajes obtenidos en percepciones
de corrupcin, satisfaccin personal y satisfaccin con la situacin
econmica del pas con confianza en partidos y legislativos
Partidos Legislativos
Percepcin de corrupcin -0.156 -0.176
Satisfaccin con la situacin personal 0.047 0.059
Satisfaccin con la situacin econmica
del pas
0.189 0.208
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos LAPOP (2012).
Aceptando entonces la tipologa ideal que distingue cuatro configuraciones
distintas de confianza/desconfianza, el desafo reside en lograr estimaciones
plausibles del peso que cabe atribuir a cada tipo ideal en la composicin de
los niveles de confianza/desconfianza observados en los pases. La evolucin
en el tiempo de los niveles de confianza en partidos y legislativos, informacin
que se puede obtener de las encuestas de Latinobarmetro (2000-2011, con
la excepcin de 2004), permite una aproximacin a este problema de obte-
ner estimaciones plausibles a los componentes postulados para los niveles de
confianza.
Las tablas 4.3 y 4.4 muestran, en cada pas, cmo evoluciona la confianza de
2000 a 2011. Como se observa, hay una variacin importante en los niveles de
confianza en el perodo analizado. De acuerdo con la hiptesis que sustenta
el anlisis, esas variaciones temporales habra que considerarlas en funcin
del sector de la ciudadana que atribuye responsabilidad por la calidad de los
tiempos que se viven a agencias polticas, entre las que se cuentan los legis-
lativos y los partidos, y dan confianza o retiran confianza segn esa calidad.
Las variaciones seran entonces efectos de dinmicas econmicas, sociales o
culturales que modifican el entorno cotidiano de los ciudadanos, o de cuyos
efectos, supuestos o reales, se enteran estos por la va de terceros o de medios.
En la tabla 4.4 se puede observar que en todos los pases el nivel de confian-
za en los partidos polticos alcanza su valor mnimo en 2002 o 2003: la confian-
10 En realidad, no son significativas en un nivel de 0.05.
la ciudadana y los agentes polticos 171
za es mayor en los aos anteriores, tambin en los posteriores. Es razonable
atribuir esta regularidad a la situacin de crisis econmica de entonces. De
aceptarse esta interpretacin, el valor mnimo asumido en alguno de esos dos
aos estara midiendo la magnitud de los sectores de la ciudadana que otor-
gan permanentemente confianza a los partidos, sea por razones de deferencia
o porque tienen de ellos una imagen de agentes benvolos. Por ejemplo, en el
caso de Uruguay ese segmento podra estimarse en el 18% de la ciudadana, y
en el caso de Chile estara entre el 13 y el 17%.
Ese resultado permite tambin estimar la magnitud de los sectores cuya
orientacin cognitivo-valorativa los lleva a una actitud permanente de descon-
fianza. Por ejemplo, en el caso de Uruguay el nivel de confianza en los partidos
alcanza un valor mximo de 48% en 2009. Los treinta puntos porcentuales de
diferencia respecto del 18% observado en 2003, de acuerdo con la hiptesis,
slo pueden provenir del sector que da o retira confianza segn los tiempos,
y ello permite estimar que los sectores de desconfiados permanentes consti-
tuyen como mximo el 52% de la ciudadana, asumiendo que pueden haber
expresado desconfianza ciudadanos que, a diferencia del 30% que dijo con-
fiar, estiman que los tiempos son malos y por consiguiente su respuesta es de
desconfianza.
La tabla 4.3 muestra, para las trayectorias temporales de los niveles de con-
fianza en el Poder Legislativo por pas, regularidades similares a las observadas
respecto de la evolucin de los niveles de confianza en los partidos polticos.
En uno y otro caso, la hiptesis bosquejada ms arriba permite identificar es-
timaciones plausibles sobre la magnitud de cada uno de los subconjuntos en
que se supone que se descompondran los universos de ciudadanos que ex-
presan confianza o desconfianza respecto de partidos y legislativos. Las tablas
4.5 y 4.6 presentan los resultados de este ejercicio para legislativos y partidos,
respectivamente.
A la vista de los resultados que exhiben esas dos tablas, la cuestin central
pasa a ser la composicin del subconjunto desconfianza basal, que predomi-
na ampliamente en todos los pases, salvo el caso de Uruguay respecto del
Legislativo donde desconfianza basal y confianza como proxy son de la misma
magnitud.
172 ciudadana poltica
Tabla 4.3. Niveles de confianza en el Poder Legislativo
2000 2001 2002 2003 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Prome-
dio
Uruguay 44 48 41 26 62 50 55 53 64 64 55 51
Venezuela 35 39 36 19 52 59 58 43 44 51 44 44
Costa Rica 36 30 37 21 29 32 28 28 59 48 28 34
Chile 39 33 32 23 38 31 31 33 39 42 27 33
Honduras 30 23 37 19 34 33 50 29 28 42 32 32
Salvador 34 26 24 15 24 20 30 50 47 26 38 31
Brasil 19 25 26 29 28 33 24 35 33 46 31 30
Mxico 37 26 24 21 35 30 36 33 30 30 30 30
Colombia 25 15 18 13 30 30 33 27 37 33 29 29
Argentina 30 17 9 14 27 26 24 32 29 40 41 26
Panam 36 26 17 18 16 22 17 18 39 38 33 25
Bolivia 21 17 17 13 23 34 35 26 34 30 29 25
Paraguay 22 18 13 14 28 16 13 43 32 29 31 24
Nicaragua 11 24 24 12 11 19 35 25 20 23 26 21
Guatemala 30 14 12 11 18 21 28 25 25 18 19 20
Per 25 24 24 13 18 20 17 12 14 14 20 18
Ecuador 12 9 8 6 14 6 6 37 26 24 47 18
Se tom la pregunta: Por favor, mire esta tarjeta y dgame, para cada uno de los
grupos, instituciones o personas mencionadas en la lista, cunta confianza tiene
usted en el Congreso? Dira que tiene mucha, algo, poca o ninguna confianza? Aqu
reflejados porcentajes vlidos de respuesta Mucha y Algo de confianza.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de base de datos del Latinobarme-
tro para los aos correspondientes.
la ciudadana y los agentes polticos 173
Tabla 4.4. Niveles de confianza en los partidos polticos
1996 2000 2001 2002 2003 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Pro-
medio
Uruguay 33 36 38 29 18 46 34 36 38 48 46 43 34
Venezuela 12 24 31 20 14 32 41 36 32 34 44 36 27
Salvador 29 25 20 18 11 16 16 25 41 40 17 28 22
Panam 18 29 26 17 16 13 24 13 17 33 30 25 20
Mxico 18 34 21 12 10 20 30 24 17 19 19 18 19
Costa Rica 17 24 20 25 10 16 26 16 21 25 24 20 19
Chile 28 22 23 13 17 25 21 16 22 22 22 17 18
Brasil 16 13 21 13 16 16 23 16 21 21 25 16 17
Nicaragua 37 10 19 17 8 8 19 23 24 15 18 22 17
Paraguay 38 15 15 7 11 17 14 12 24 26 23 23 17
Colombia 11 17 13 11 9 23 18 19 21 26 22 18 16
Guatemala 26 21 10 8 9 13 16 25 26 22 15 14 16
Argentina 17 17 12 5 9 18 13 14 14 15 21 25 14
Per 20 20 24 14 8 14 20 14 11 11 13 15 14
Bolivia 17 12 11 10 6 10 18 15 13 21 17 18 13
Ecuador 19 8 9 8 6 9 8 8 15 15 21 34 12
Se tom la pregunta: Por favor, mire esta tarjeta y dgame, para cada uno de los grupos,
instituciones o personas mencionadas en la lista, cunta confianza tiene usted en los partidos
polticos? Dira que tiene mucha, algo, poca o ninguna confianza? Aqu reflejados por-
centajes vlidos de respuesta Mucha y Algo de confianza.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de base de datos del Latinobarmetro
para los aos correspondientes.
174 ciudadana poltica
Tabla 4.5. Confianza basal, desconfianza basal y confianza como
proxy de evaluacin contingente para Legislativos
Confanza
basal
Desconfanza
basal
Confanza como
proxy de evaluacin
contingente
Uruguay 26 36 38
Venezuela 19 41 40
Costa Rica 21 41 40
Chile 23 58 19
Honduras 19 50 31
El Salvador 15 50 35
Brasil 19 54 27
Mxico 21 63 16
Colombia 13 63 24
Argentina 9 59 32
Panam 16 61 23
Bolivia 13 65 22
Paraguay 13 57 30
Nicaragua 11 65 24
Guatemala 11 70 19
Per 12 75 13
Ecuador 6 53 41
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los datos antes presentados.
la ciudadana y los agentes polticos 175
Tabla 4.6. Confianza basal, desconfianza basal y confianza como
proxy de evaluacin contingente para partidos polticos
Confanza
basal
Desconfanza
basal
Confanza como
proxy de evaluacin
contingente
Uruguay 18 52 30
Venezuela 14 56 30
El Salvador 11 59 30
Panam 16 67 17
Mxico 10 66 24
Costa Rica 10 74 16
Chile 13 72 15
Brasil 13 75 12
Nicaragua 8 63 29
Paraguay 7 62 31
Colombia 9 74 17
Guatemala 9 74 17
Argentina 5 75 20
Per 8 76 16
Bolivia 6 79 15
Ecuador 6 66 28
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los datos antes presentados.
En trminos de lo que puede significar para la operacin de la democracia
y la expansin de la ciudadana el fenmeno de la desconfianza, claramente
los posibles escenarios son bien diferentes si se presume que la desconfianza
basal est integrada mayoritariamente o de modo equilibrado por ciudadanos
y ciudadanas con una orientacin antisistema, que si lo que predomina en esta
categora es un sector de ciudadana orientado por una configuracin ideol-
gica de permanente sospecha y vigilancia ante el poder, tal como es caracters-
tica de las vertientes de pensamiento y teorizacin que podran ampliamente
incluirse en la nocin de liberales o republicano-liberales.
176 ciudadana poltica
Este tipo de desconfianza no es contradictoria con la democracia: desde el
momento en que la representacin es inevitable en los contextos de redistri-
bucin del poder poltico, la sensibilidad a las demandas, la responsabilidad
de los representantes por los resultados y la existencia de oportunidades para
sancionar o premiar polticamente a los representantes en trminos de esos
resultados pasan a ser cruciales.
Ciertamente, actitudes interiorizadas de sospecha y vigilancia ante quienes
se ha delegado representacin y por ende poder constituyen factores motiva-
cionales robustos y acaso necesarios para que las oportunidades que provee
la arquitectura institucional efectivamente las utilicen los ciudadanos. En este
sentido, la desconfianza basal es funcional a la democracia y a la expansin de
la ciudadana, tal como la funcionalidad de la contrademocracia que postula
Rosanvallon, ya sealada en los captulos 1 y 3 de este estudio. A la inversa,
el predominio de orientaciones antisistema en la desconfianza basal implica
una probabilidad alta no slo de crisis institucional, sino aun de inestabilidad
democrtica.
Si bien en trminos de la informacin disponible para este estudio no hay
evidencia directa sobre la composicin de la desconfianza basal, s es posible
mostrar algunos resultados que apuntan hacia la segunda clase de composi-
cin de la desconfianza basal. En la investigacin llevada a cabo en el proyecto
LAPOP (2012), se incluy en los cuestionarios la pregunta: Hasta qu punto
piensa que se debe apoyar al sistema poltico? Una desconfianza basal mayorita-
riamente integrada por ciudadanos antisistema, dado el predominio de este
componente en los niveles inclusivos de confianza, debera sesgar la asocia-
cin entre la variable confianza y la variable apoyo al sistema poltico hacia
valores negativos y relativamente importantes. Al contrario, el predominio de
actitudes genricas de sospecha y vigilancia tal como se esbozaron ms arriba
hara esperar una asociacin positiva y tambin de alguna magnitud. Es esto
ltimo lo que sucede: la correlacin entre confianza y apoyo al sistema en el
caso de los partidos polticos es de 0.394, y de 0.460 respecto de los legislativos.
De esta manera, se puede argumentar que los bajos niveles de confianza ob-
servados en los pases de la regin plausiblemente son parte de los procesos de
profundizacin democrtica y expansin de la ciudadana poltica, tal como
los procesos de movilizacin social descritos en el captulo 3 de este estudio.
ii.3. modelos de ciudadana poltica
en la opinin pblica latinoamericana
Esta seccin explora empricamente las concepciones de los ciudadanos lati-
noamericanos sobre distintos aspectos de sus sistemas polticos y sociedades,
a partir del anlisis de los resultados de LAPOP (2012). Sobre la base de estos
la ciudadana y los agentes polticos 177
datos, y trabajando mediante un anlisis factorial, se derivan tres indicadores
de las siguientes variables latentes:
1. evaluaciones respecto del ejercicio de ciudadana mediante insti-
tuciones representativas y apoyo al sistema;
2. evaluaciones respecto del ejercicio de ciudadana mediante accio-
nes de autorrepresentacin o participacin no intermediada por
partidos o representantes institucionales; y
3. evaluaciones respecto del ejercicio de acciones polticas directas
por fuera del marco legal.
En el Apndice se incluye el listado de tems de encuesta utilizados, as como
los resultados obtenidos en el anlisis factorial. En el resto de esta seccin, se
trabajar con los puntajes factoriales estimados en cada caso, en funcin de la
solucin obtenida a nivel regional, sobre la base de 27586 casos.
11

En dicha solucin, puntajes altos en el factor 1 reflejan un alto nivel de apoyo
y confianza en canales institucionales, as como altos niveles de eficacia poltica.
Puntajes altos en el factor 2 reflejan aprobacin o legitimidad alta de acciones
de protesta, organizacin social, manifestacin pacfica y trabajo en campaas
polticas. Finalmente, puntajes altos en el factor 3 reflejan una alta aprobacin
de acciones polticas por fuera del marco legal, como toma de terrenos/edifi-
cios y cortes de ruta. Los grficos 4.15 a 4.17 presentan los resultados obtenidos,
en los que se observan patrones de asociacin de carcter triangular.
Segn se observa en el grfico 4.15, existe una correlacin moderada entre
el apoyo al sistema y sus instituciones representativas y los niveles de participa-
cin democrtica mediante mecanismos de autorrepresentacin. Esto supo-
ne, en funcin de la discusin precedente, la mutua complementariedad de
ambos caminos hacia la ciudadana poltica. Los casos de Uruguay, Venezuela
y Nicaragua presentan ndices altos en ambos factores, mientras que el de
Honduras es el que presenta niveles muy bajos en ambas dimensiones. No obs-
tante, tambin existe una serie de casos que notoriamente escapa a la diagonal
y se caracteriza por mostrar altos niveles de participacin y autorrepresenta-
cin, junto con niveles relativamente bajos de confianza y aprobacin al siste-
ma poltico y sus instituciones representativas (Per, Repblica Dominicana,
Paraguay, Costa Rica, y Brasil).
11 Los puntajes fueron derivados utilizando el algoritmo regression en Stata, y
fueron obtenidos luego de realizar una rotacin varimax sobre la solucin no
rotada. Esta ltima fue generada mediante el algoritmo de principal factors,
tambin en el paquete Stata.
178 ciudadana poltica
Grfico 4.15. Apoyo al sistema e instituciones representativas y
participacin en instancias de autorrepresentacin

0,4
0,2
0
-0,2
-0,4
I
n
s
t
i
t
u
c
i
o
n
e
s

r
e
p
r
e
s
e
n
t
a
t
i
v
a
s
-0,6 -0,4 -0,2 0 0,2 0,4
Participacin
Venezuela
Paraguay
Rep. Dominicana
Costa Rica
Honduras
Hait
Brasil
Colombia
Panam
Per
Guatemala
Ecuador
Bolivia
El Salvador
Mxico
Chile
Jamaica
Guyana
Nicaragua
Uruguay
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de LAPOP (2012).
Los grficos 4.16 y 4.17 reflejan un tipo de relacin diferente entre las dos
dimensiones analizadas hasta aqu y aquella que denota los grados de apro-
bacin de acciones por fuera del marco legal. En este caso, un mayor apoyo a
las instituciones del sistema poltico (grfico 4.16), y mayores niveles de parti-
cipacin poltica va autorrepresentacin (grfico 4.17) se asocian a menores
tasas de apoyo a la participacin extrasistmica. En ambos grficos, Uruguay
y Honduras constituyen los extremos de la diagonal en que se distribuye la
mayora de los casos. No obstante, nuevamente se verifica un patrn trian-
gular en la distribucin, con observaciones que se desvan de dicha diagonal
en una direccin particular. En el grfico 4.16, Costa Rica y Chile resultan
particularmente interesantes. En el primero, los niveles de apoyo al sistema y
a la participacin extralegal son comparativamente bajos. En el segundo, los
niveles comparativamente intermedios de apoyo al sistema se combinan con
una aprobacin relativamente alta de las acciones extrasistema.
la ciudadana y los agentes polticos 179
Grfico 4.16. Apoyo al sistema e instituciones representativas y
apoyo a acciones polticas extralegales

0,4
0,2
0
-0,2
-0,4
R
e
p
r
e
s
e
n
t
a
c
i

n

i
n
s
t
i
t
u
c
i
o
n
a
l
-0,2 -0,1 0 0,1 0,2
Participacin extralegal
Venezuela
Paraguay
Rep. Dominicana
Costa Rica
Honduras Hait
Brasil
Colombia
Panam
Per
Guatemala
Ecuador
Bolivia
El Salvador
Mxico Chile
Jamaica
Guyana Nicaragua
Uruguay
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de LAPOP (2012).
Grfico 4.17. Participacin en instancias de autorrepresentacin y
apoyo a acciones polticas extralegales

0,4
0,2
0
-0,2
-0,4
-0,6
P
a
r
t
i
c
i
p
a
c
i

n

p
o
l

t
i
c
a
-0,2 -0,1 0 0,1 0,2
Participacin extralegal
Venezuela
Paraguay
Rep. Dominicana
Costa Rica
Honduras
Hait
Brasil
Colombia
Panam
Per
Guatemala
Ecuador
Bolivia
El Salvador
Mxico
Chile
Jamaica
Guyana
Nicaragua
Uruguay
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de LAPOP (2012).
180 ciudadana poltica
En el caso del grfico 4.17, un grupo de pases muestra una configuracin en
que las acciones de autorrepresentacin y participacin y las acciones polticas
extralegales correlacionan de modo positivo (Chile, Colombia, Repblica Do-
minicana, Paraguay y Guatemala). En el resto, ms aprobacin por un tipo de
accin se corresponde con menos en la otra.
iii. conclusiones
La representacin programtica constituye, junto con la participacin electo-
ral, uno de los caminos institucionales mediante los cuales distintos segmentos
sociales podran ejercer la ciudadana poltica. En este sentido, la presencia
de vnculos programticos en un sistema de partidos contribuye a traducir
las preferencias de los votantes en resultados de poltica pblica. Segn se
observ en esta seccin, son muy pocos los casos en que existen niveles com-
parativamente altos de vinculacin programtica entre partidos y votante, y en
aquellos en que s existe dicho tipo de vnculo los niveles de inclusin social
son altos a nivel regional. Si se analizan estos resultados a la luz de los niveles
de confianza expresados por la ciudadana en las instituciones polticas, slo
Uruguay parece mostrar niveles coherentes entre los grados de confianza esta-
bles y una vinculacin predominantemente programtica.
Por su parte, la evidencia comparada sugiere que no es sencillo aumentar
los niveles de representatividad programtica de un sistema de partidos que
carece de una posicin favorable respecto de determinantes estructurales y
que se configuran en el largo plazo. No obstante, el caso de Bolivia, aunque
nico en la regin, sugiere al menos tentativamente que la repolitizacin de
conflictos centrales para la sociedad, a partir de procesos ampliamente parti-
cipativos, podra generar un aumento relativamente rpido de los niveles de
cristalizacin y competencia programtica a nivel del sistema de partidos.
En este sentido, si los perodos de amplia deslegitimacin de los partidos
polticos, sobre todo en los pases andinos, apresuraron el colapso del sistema
partidario con el consecuente surgimiento de fuertes liderazgos apartidarios,
el momento posterior, si se viera acompaado de altos niveles de movilizacin
o contestacin social, podra dar surgimiento a nuevas vinculaciones partida-
rias estables.
Finalmente, los bajos niveles de confianza en las instituciones polticas de-
jan en evidencia las dificultades para que la ciudadana opte por vnculos pro-
gramticos ante otros de tipo ms personalista o clientelar.
Anexo
Preguntas utilizadas para estimar
la presencia de vnculos alternativos
sobre la base de la Encuesta de
Expertos liderada por Herbert Kitschelt
(2008)

E1. En qu medida los partidos buscan movilizar apoyo electoral destacando la
personalidad carismtica
*
de un lder del partido?
Muy poco/
Nada
Moderada-
mente
Bastante Fuertemente No sabe
[Partido A] 1 2 3 4 X E1_01
[Partido B] 1 2 3 4 X E1_02
[Partido C] 1 2 3 4 X E1_03
[Partido D] 1 2 3 4 X E1_04
[Partido E] 1 2 3 4 X E1_05
(*)
Los lderes poseen carisma si sus seguidores son atrados por la mgica
personalidad del lder que genera una especial lealtad o entusiasmo popular
(Diccionario Webster). Los lderes proyectan capacidad personal carismtica si
ellos son capaces de evocar emocin, afectos, fe, lealtad e incluso sacrificio
por parte de sus seguidores. El liderazgo carismtico se distingue de (1) los
argumentos que buscan resaltar la competencia y capacidad entre lderes
del partido para gobernar, y (2) de los argumentos que buscan identificar
al lder con posiciones atractivas de la poltica pblica del partido al cual
pertenecen.
E2. Por favor indique en qu medida el partido busca movilizar apoyo electoral
enfatizando el atractivo de la posicin del partido en asuntos de polticas pblicas
No lo
hace
Lo hace a
pequea escala
Lo hace a escala
moderada
Lo hace a
gran escala
No sabe
[Partido A] 1 2 3 4 X E2_01
[Partido B] 1 2 3 4 X E2_02
[Partido C] 1 2 3 4 X E2_03
[Partido D] 1 2 3 4 X E2_04
[Partido E] 1 2 3 4 X E2_05
182 ciudadana poltica
E3. Por favor indique la medida en la cual el partido busca movilizar apoyo electoral
enfatizando la capacidad del partido de entregar beneficios materiales a sus partidarios
electorales.
No lo
hace
Lo hace a
pequea escala
Lo hace a escala
moderada
Lo hace a
gran escala
No sabe
[Partido A] 1 2 3 4 X E3_01
[Partido B] 1 2 3 4 X E3_02
[Partido C] 1 2 3 4 X E3_03
[Partido D] 1 2 3 4 X E3_04
[Partido E] 1 2 3 4 X E3_05
E4. Por favor indique la medida en la cual los partidos apelan a lealtad partidaria
de los votantes enfatizando la identificacin partidaria y la trayectoria de largo
plazo del partido. Los partidos pueden invocar sus orgenes histricos o los logros de
lderes histricos. Ellos pueden resaltar smbolos y rituales del partido para vigorizar la
identificacin partidaria.
No lo
hace
Lo hace a
pequea escala
Lo hace a escala
moderada
Lo hace a
gran escala
No sabe
[Partido A] 1 2 3 4 X E4_01
[Partido B] 1 2 3 4 X E4_02
[Partido C] 1 2 3 4 X E4_03
[Partido D] 1 2 3 4 X E4_04
[Partido E] 1 2 3 4 X E4_05
E5. Por favor indique en qu medida los partidos buscan movilizar apoyo electoral
enfatizando sus capacidades generales para gobernar para originar o mantener
estabilidad poltica, econmica y social.
No lo
hace
Lo hace a
pequea escala
Lo hace a escala
moderada
Lo hace a
gran escala
No sabe
[Partido A] 1 2 3 4 X E5_01
[Partido B] 1 2 3 4 X E5_02
[Partido C] 1 2 3 4 X E5_03
[Partido D] 1 2 3 4 X E5_04
[Partido E] 1 2 3 4 X E5_05
la ciudadana y los agentes polticos 183
Tabla A.2. Correlaciones entre los tres indicadores de modelos
de ciudadana y caractersticas sociodemogrficas de la poblacin
Pas/Categoras Modelos de ciudadana
Nmero de
correlaciones
signifcativas
Mxico
Sistema
y rep.
Participacin
y autorrep.
Extralegal 4000
Urbano=1 0.07*** -0.08***
Edad -0.06*
Educacin 0.10***
Hombre=1
Blanco=1
Mestizo=1
Indgena=1
Negro=1
Guatemala 4000
Urbano=1 0.10***
Edad
Educacin 0.09*** -0.14***
Hombre=1
Blanco=1
Mestizo=1
Indgena=1 0.06*
Negro=1
El Salvador 10000
Urbano=1 0.13*** -0.08*** -0.06*
Edad -0.07* -0.06*
Educacin 0.17*** 0.20***
Hombre=1 -0.11*** 0.19***
Blanco=1
Mestizo=1 0.07*
Indgena=1
Negro=1
184 ciudadana poltica
Honduras 1000
Urbano=1
Edad -0.06*
Educacin
Hombre=1
Blanco=1
Mestizo=1
Indgena=1
Negro=1
Nicaragua 12000
Urbano=1 -0.12*** -0.11***
Edad -0.07*** -0.11***
Educacin 0.17*** -0.05*
Hombre=1 0.06* -0.08*** 0.06*
Blanco=1
Mestizo=1
Indgena=1 0.05*
Negro=1 -0.06* -0.07*
Costa Rica 5000
Urbano=1 -0.05*
Edad 0.06* -0.17***
Educacin 0.18***
Hombre=1
Blanco=1 -0.06*
Mestizo=1
Indgena=1
Negro=1
Panam 17000
Urbano=1 0.23*** -0.17*** 0.09*
Edad -0.08***
Educacin -0.15*** 0.17*** -0.10***
Hombre=1 -0.09*** -0.08***
Blanco=1 -0.1***
Mestizo=1 0.06* -0.15***
Indgena=1 0.13*** -0.1*** 0.14***
Negro=1 -0.07* 0.15***
la ciudadana y los agentes polticos 185
Colombia 7000
Urbano=1
Edad 0.06* -0.15***
Educacin -0.08*** 0.15*** 0.065*
Hombre=1 -0.06*
Blanco=1 -0.09***
Mestizo=1
Indgena=1
Negro=1 -0.06*
Ecuador 9000
Urbano=1 -0.08***
Edad -0.04* -0.04* -0.08***
Educacin 0.045*
Hombre=1
Blanco=1 0.04* -0.05***
Mestizo=1 0.06***
Indgena=1 0.05*
Negro=1
Bolivia 9000
Urbano=1 0.10*** 0.06*** 0.21***
Edad -0.05* -0.10*** -0.08***
Educacin -0.04* 0.06*** -0.15***
Hombre=1
Blanco=1
Mestizo=1
Indgena=1
Negro=1
Per 11000
Urbano=1 -0.08***
Edad -0.14***
Educacin 0.13*** -0.06*
Hombre=1 -0.07***
Blanco=1 0.06*
Mestizo=1 0.11*** -0.07***
Indgena=1 -0.07*** -0.06* 0.07***
Negro=1
186 ciudadana poltica
Paraguay 7000
Urbano=1 0.08*** -0.08***
Edad -0.10*** -0.13***
Educacin 0.09***
Hombre=1 -0.07*
Blanco=1 -0.06*
Mestizo=1
Indgena=1
Negro=1 -0.08*
Chile 13000
Urbano=1 0.07*** -0.11*** -0.05***
Edad 0.17*** -0.20*** -0.16***
Educacin 0.23*** 0.10***
Hombre=1 -0.10***
Blanco=1 0.06* -0.15***
Mestizo=1 0.17***
Indgena=1 -0.06*
Negro=1
Uruguay 11000
Urbano=1
Edad 0.20*** -0.200
Educacin 0.30*** 0.09***
Hombre=1
Blanco=1 0.12*** 0.11*** -0.06*
Mestizo=1
Indgena=1 -0.09*** 0.08*
Negro=1 -0.07* -0.08***
Brasil 12000
Urbano=1 0.07* 0.06* 0.06*
Edad 0.08*** -0.14*** -0.12***
Educacin -0.085*** 0.16***
Hombre=1
Blanco=1 -0.07*
Mestizo=1 0.06* 0.07*
Indgena=1
Negro=1 -0.07*
la ciudadana y los agentes polticos 187
Venezuela 11000
Urbano=1 0.09***
Edad 0.07*** -0.09***
Educacin -0.08*** 0.14***
Hombre=1
Blanco=1 -0.09*** -0.11***
Mestizo=1 0.05* 0.11*** -0.09***
Indgena=1
Negro=1 0.06*
Rep.Dominicana 6000
Urbano=1
Edad -0.11***
Educacin -0.11*** 0.12***
Hombre=1 0.07* -0.06* 0.06*
Blanco=1
Mestizo=1
Indgena=1
Negro=1
Argentina 13000
Urbano=1 0.09***
Edad
Educacin -0.07* 0.16***
Hombre=1 0.06* -0.09***
Blanco=1 -0.10*** -0.15***
Mestizo=1 0.6*** -0.065* 0.170
Indgena=1 0.06* 0.1***
Negro=1 0.06*
(*)
p < 0,1
(**)
p < 0,05
(***)
p < 0,00
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de LAPOP (2012).
5. Ciudadana social:
progresos y desafos
En este captulo se presenta una actualizacin de los
resultados del ndice de Ciudadana Social (ICS), diseado
con motivo de la publicacin anterior El Estado de Ciudadana
(PNUD, 2011). Se trata de una versin actualizada,
metodolgicamente ms ajustada, que da cuenta del estado
de cobertura de los derechos econmicos y sociales, es
decir, aquellos que comprenden la cobertura y satisfaccin
en materia de ciudadana social. Entre las innovaciones
incorporadas, adems de una actualizacin en trminos
de indicadores, se distingue el rendimiento en materia de
igualdad de gnero a travs del ndice de Ciudadana Social
de Gnero (ICSG). Por ltimo, se presentan estos resultados
ponderados por el PIB per cpita como medida para conocer
la capacidad de los pases para satisfacer las necesidades en
materia de ciudadana social.
i. introduccin
Este captulo tiene cuatro objetivos. En primer lugar, presenta
una actualizacin y perfeccionamiento del ndice de Ciudadana Social (ICS)
dado a conocer en el estudio El Estado de Ciudadana (PNUD, 2011). La actua-
lizacin del ICS ha implicado la modificacin de algunos de sus componentes
para lograr una mejor descripcin de la realidad regional. A la vez, la actuali-
zacin se apoya en el anlisis terico y emprico realizado en El Estado de Ciu-
dadana. El perfeccionamiento de que es objeto este ndice tambin permite
subrayar la importancia de que los pases de la regin convengan en un ICS
que los interprete en la evaluacin que se haga de los avances que logran en
materia de ciudadana social. Como todo indicador estadstico, el ICS presen-
ta virtudes y deficiencias que deben conocerse y convenirse, para que se cons-
tituya en forma efectiva en un estndar regional de medicin sobre la materia.
190 ciudadana poltica
A la vez, el captulo presenta la construccin de un ndice de Ciudadana
Social de Gnero (ICSG), y analiza en detalle las distintas inferencias que a
partir de esa construccin se pueden realizar en este tema crucial para la ex-
pansin de la ciudadana social en la regin. En segundo lugar, se explora la
relacin entre la expansin de ciudadana social y polticas pblicas, sin duda
un eslabn crucial en la relacin entre ciudadana social y ciudadana poltica.
Para ello, se analiza con mayor profundidad que en El Estado de Ciudadana la
relacin entre el ICS y el crecimiento econmico, el gasto social por persona
y la distribucin del ingreso.
En tercer lugar, tambin se explora la relacin entre ciudadana social y
gobernabilidad democrtica, en trminos de las posibles asociaciones existen-
tes entre ambas dimensiones. En efecto, el estudio constata un progreso en la
ciudadana social de la regin. Ello, sin duda, est fuertemente influido por
el avance en el nivel de ingreso por persona, en el gasto social por persona y
en equidad distributiva y de gnero que muestra la regin. La ltima dcada
sobre todo los ltimos aos han sido aos de gran progreso en ciudadana
social en toda Amrica Latina. Subsiste, sin embargo, la constatacin de que
los pases con menores niveles de ciudadana social son precisamente los que
menos avanzan en las reas que aparecen como ms relevantes para avanzar:
nivel y efectividad del gasto social por persona (y su financiamiento), ritmo
de crecimiento del ingreso y la equidad, y procesos de expansin de la ciuda-
dana poltica. Por consiguiente, es importante estimar la influencia de este
ltimo factor en el desempeo de los pases en materia de ciudadana social.
De acuerdo con la filosofa que subyace a los estudios del PNUD, este estu-
dio parte de la premisa de que los pases ms rezagados pueden aprender de
las experiencias de poltica pblica que otros pases de la regin han imple-
mentado. As, se termina subrayando la crucial importancia de las polticas p-
blicas orientadas a fortalecer la inclusin tanto social como poltica. Particular
acento se pone en la importancia de facilitar el ingreso de las mujeres pobres
al mercado laboral y de atender adecuadamente las necesidades de la infancia
en condiciones de pobreza. Estas son determinantes claves del progreso en
materia de ciudadana social.
ii. qu es ciudadana social?
El informe del PNUD (2004) sobre democracia en Amrica Latina plantea que
la democracia es un proceso de extensin o ampliacin orientado hacia el logro
de una ciudadana integral en los mbitos civil, poltico y social. En ese espritu,
se ha definido la ciudadana social como el ejercicio efectivo de los derechos
ciudadana social: progresos y desafos 191
econmicos y sociales de acuerdo con la legislacin vigente en cada pas, esto es,
con cmo se ha ido extendiendo en razn del dinamismo del proceso democr-
tico (Garca, 2011). Las naciones del mundo, y ciertamente de Amrica Latina,
reconocieron explcitamente desde mediados del siglo XX que toda persona
tiene derecho a un nivel de vida que le asegure educacin, salud y bienestar,
por lo tanto, derecho a acceder a los servicios sociales necesarios para que ello
ocurra. As se reconoci en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos
y se reconoce en la mayora de las constituciones nacionales.
Estos derechos fueron objeto de un reconocimiento ms explcito en el Pac-
to Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de Naciones
Unidas,
1
suscrito y ratificado por todos los pases de la regin. Los pases fir-
mantes se comprometan a crear las condiciones que le permitieran a cada
ciudadano y ciudadana tener acceso garantizado a un nivel legalmente esta-
blecido y, por ende exigible, de satisfaccin de sus derechos econmicos y
sociales. Para tal efecto, se comprometan a adoptar medidas hasta el mximo
de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente [] la plena
efectividad de los derechos aqu reconocidos. Los lmites que se pongan al
ejercicio efectivo de estos derechos, reconociendo su carcter progresivo, de-
bern ser determinados por una ley nacional.
El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales deta-
lla cules son esos derechos:
2
El derecho al trabajo, esto es, a ganarse la vida, lo que implica con-
diciones de vida dignas para el ncleo familiar, mediante un trabajo
libremente escogido o aceptado. Dicho trabajo debe asegurar con-
diciones de no discriminacin, seguridad, higiene y descanso, como
tambin el derecho a huelga y a participar en sindicatos.
El derecho a la seguridad social y al seguro social, que implica
la ms amplia proteccin y asistencia posible a todos los miem-
bros del ncleo familiar; especialmente a las madres, nios y
adolescentes.
El derecho a un nivel de vida adecuado, esto es, el derecho a dis-
poner de los medios para satisfacer las necesidades bsicas de toda
persona y su familia, con una mencin explcita a la alimentacin,
vestido, y vivienda. Esta definicin es coherente con las demandas
1 Adaptado y abierto a la firma, ratificacin y adhesin por parte de la Asam-
blea General en su Resolucin 2200 A (XXI) de 16 de diciembre de 1966, y
de conformidad con el artculo 27, entr en vigor el 3 de enero de 1976.
2 La presentacin que se hace resume el texto del Pacto Internacional referido.
192 ciudadana poltica
y exigencias que plantean superar la lnea de pobreza, de acuerdo
con las mediciones aceptadas en la regin.
El derecho al ms alto nivel posible de salud fsica y mental y a
un medio ambiente sano. Al establecer este derecho, se hace una
mencin especial al esfuerzo por reducir la mortalidad infantil,
al mejoramiento del medio ambiente, la prevencin y el acceso al
tratamiento de la enfermedad.
El derecho a la educacin, que connota el acceso a una educacin
primaria, secundaria y terciaria de calidad y la implantacin pro-
gresiva de la enseanza gratuita en todos los niveles.
El derecho a participar en la vida cultural, definido en trminos
del goce de los beneficios del progreso cientfico y del desarrollo
de la cultura.
3

El Pacto Internacional de Derechos Econmicos y Sociales compromete tam-
bin a las partes a presentar informes sobre las medidas que hayan adoptado
y los progresos realizados, con el fin de asegurar el respeto a los derechos
reconocidos. En el espritu de las tareas que el propio Pacto Internacional le
asigna a Naciones Unidas, el presente captulo expone un nuevo balance de
los avances logrados en materia de derechos econmicos y sociales,
4
o ciuda-
dana social, en Amrica Latina.
3 A pesar de que el Pacto Internacional de Derechos Econmicos y Sociales no
hace mencin del tema de identidad cultural, en el contexto de intercultu-
ralidad propio de Amrica Latina este es objeto de una demanda ciudadana
creciente, que le da un contenido diferente y ms especfico al derecho reco-
nocido en el Pacto. Por otra parte, es un derecho que tambin es reconocido
en otro Pacto Internacional: el artculo 3 de la Declaracin 169 de la OIT,
ratificado por los pases de la regin. Especficamente, siguiendo con la inter-
pretacin terica de estudios anteriores del PNUD, aqu se asume en trminos
de interculturalidad que desde una dimensin jurdica y poltica de reivindi-
cacin, hoy da los pueblos indgenas reclaman la construccin de un Estado
plurinacional e intercultural. Efectivamente, no piden ser slo ciudadanos
de primera, sino ejercer una ciudadana diferenciada en base al valor igual
de todas las culturas. No se habla slo de derechos individuales, sino tambin
colectivos, desde la comunidad, desde la cultura, desde el pueblo, desde la na-
cionalidad, desde la nacin; como entidades colectivas vinculadas fuertemente
a una historia de desposesin y marginacin y a un territorio especfico; por
ende, con derecho a la libre determinacin. Esta visin remite a la construc-
cin de una nueva ciudadana, a una nueva democracia y a un nuevo Estado,
interculturales (descolonizados); una ciudadana que respete los derechos de
los distintos pueblos que habitan en un determinado Estado desde las propias
prcticas e instituciones, a su vez basadas en valores especficos.
4 No se evaluar el avance en el derecho a participar en la vida cultural, ya que
este derecho al contrario del resto no identifica un vehculo a travs del
ciudadana social: progresos y desafos 193
Ahora bien, cuando se explora la definicin de mecanismos que le permi-
tan a la ciudadana hacer efectivos sus derechos econmicos, sociales y cultu-
rales, se comprueba una mayor debilidad que la que se podra suponer a partir
del reconocimiento jurdico de los derechos. Parece haber cierta confianza en
el Poder Judicial como garante de derechos, pero no se reconoce la introduc-
cin de un sistema claro y exigente en la materia. Se nota una ausencia casi
generalizada de los mecanismos para llevar adelante acciones colectivas y de
cumplimiento de los derechos econmicos, sociales y culturales. Los mecanis-
mos de reconocimiento de derechos sociales, por lo tanto, todava tienen un
desarrollo incipiente y no han logrado expresarse en reglas con contenidos
orgnicos, lo que por supuesto debilita la capacidad de la ciudadana para
hacer exigibles los derechos econmicos y sociales reconocidos en las consti-
tuciones. Ello, como se mostr en la primera versin de este trabajo (Garca,
2011), forma parte de las reformas sociales que se impulsan para efectivamen-
te garantizar los derechos econmicos, sociales y culturales. As y todo, sigue
siendo una debilidad de las instituciones orientadas a garantizar derechos eco-
nmicos y sociales.
Garantizar los derechos econmicos y sociales, por lo tanto, implica res-
guardar un nivel bsico de seguridades y oportunidades para toda la pobla-
cin. Este nivel debe ser coherente con lo que la sociedad decide brindar de
manera explcita, a travs de la operacin de sus instituciones democrticas.
Idealmente, el establecimiento de garantas supone un acuerdo expreso, re-
frendado por leyes, que expresa la voluntad de la sociedad de que se trata,
de vivir entre iguales, entendiendo esa igualdad en trminos de los derechos
que se ha decido garantizar. Es crucial, pues, que la participacin social en
esas decisiones sea lo ms amplia posible, tanto a travs de la operacin de las
instancias institucionales democrticas como mediante las organizaciones de
la sociedad civil.
El estudio citado (Garca, 2011) defini dos condiciones bsicas para el
establecimiento de una garanta para los derechos econmicos y sociales. La
primera es la identificacin precisa de un piso garantizado para esos derechos,
bajo el supuesto de que no existen los recursos suficientes para garantizar
efectivamente la totalidad del derecho. Ello refleja bien el espritu del Pacto
Internacional de Derechos Econmicos y Sociales.
La segunda condicin se refiere a la existencia de las instituciones que se
requieren para hacer efectivo dos tipos de garantas. Por un lado, la garanta
primaria que tiene relacin con el acceso a las prestaciones, la oportunidad y
cual se pueda garantizar el derecho. Por ello es difcil identificar el avance
relativo en su garanta.
194 ciudadana poltica
calidad de estas, y que reconoce y especifica la prestacin asegurada. Por otro
lado, la garanta secundaria que establece los mecanismos de reclamo, protec-
cin y restauracin en el caso de no respetarse la garanta primaria.
Segn el Pacto Internacional de Derechos Econmicos y Sociales, estas ga-
rantas deben existir en las reas de educacin, salud, seguridad social, trabajo
e ingresos, definiendo en todas ellas o bien un conjunto acotado de prestacio-
nes de carcter universal que aseguren procesos por ejemplo, favorecer la
insercin laboral o la atencin ante la enfermedad, o bien asegurar resultados
tales como una ingesta calrica necesaria, o el rendimiento escolar, o que ha-
gan ambas cosas a la vez. Estas garantas son la que tienden a hacer efectivos
los derechos econmicos y sociales.
iii. amrica latina sigue fortaleciendo su ciudadana social
La actualizacin de la informacin disponible en los pases de Amrica La-
tina respecto de los derechos econmicos, sociales y culturales requiere la
continua revisin de datos, tanto para incluir nueva informacin disponible
como para dar cuenta de cambios en los marcos muestrales o levantamiento
de informacin que modifican las cifras utilizadas en la publicacin anterior.
Ello para precisar la mirada acerca de las transformaciones producidas en la
ciudadana social en el perodo en observacin (en general o en algunos de
sus componentes) y detectar mbitos de accin prioritarios de acuerdo con
la realidad de los pases de la regin en materia de ejercicio de los derechos
econmicos, sociales y culturales.
El presente estudio actualiza el ICS que se presentara en 2011 (Garca,
2011), preservando su contenido esencial, esto es, que cada una de las dimen-
siones consideradas coincidiera con un derecho econmico y social. Al igual
que en su versin anterior, no se contempl un indicador para el derecho a la
seguridad social, por no disponer de informacin sobre la materia para todos
los pases de la regin. Respecto del indicador presentado en 2011, los cam-
bios que se hicieron se refieren al uso de la huella ecolgica y no del dficit
ecolgico como expresin del derecho a vivir en un medio ambiente sano.
La principal diferencia entre ambos es que el indicador de dficit no slo da
cuenta del impacto (huella) ambiental por hectrea, sino que adems consi-
dera el activo ambiental del que el pas dispone (premiando a aquellos con un
gran tamao geogrfico en relacin con su poblacin).
Tambin se realizaron cambios en el rea de educacin donde se reemplaz
la tasa de matriculacin de primaria, secundaria y terciaria por la tasa de alfa-
betizacin juvenil, en razn de que el primer indicador ocultaba los avances
ciudadana social: progresos y desafos 195
en materia de cobertura educativa en los pases. Respecto de los datos de em-
pleo, la estimacin del empleo formal pudo mejorarse gracias a la disposicin
de datos en lnea OIT mediante su base Quipustat. Otro cambio importante
es la utilizacin de los ltimos datos disponibles para estimar c. 2010, que en
su gran mayora corresponden al 2010. Se trata por tanto de un ndice ms
actualizado que el que se presentara en El Estado de Ciudadana.
En versin de este trabajo presentada en El Estado de Ciudadana se analizaron y
justificaron las dimensiones a considerar segn los datos disponibles para medir
los derechos econmicos, sociales y culturales en la regin, como tambin la ne-
cesidad de simplificar la estimacin y el uso del mtodo de clculo de las distan-
cias euclidianas para la estimacin de los ndices parciales y general del ICS.
5
En
la presente actualizacin, adems de levantar informacin de 2010, se analiz en
profundidad los efectos de las decisiones que se toman al momento de construir
indicadores que constituyan sntesis de mltiples variables en trminos del orde-
namiento de los pases de la regin en materia de ciudadana social.
De acuerdo con lo anterior, se parte de la base que las dimensiones que
componen el ndice son las siguientes:
1. Vida digna a travs del indicador porcentaje de pobreza, que presenta
la poblacin medido a travs de datos de Cepal.
2. Trabajo mediante el porcentaje de empleo formal urbano estimado
sobre la base de datos de OIT.
3. Salud sobre la base de datos de OPS, indicador que combina:
a) esperanza de vida al nacer medida en aos, y
b) tasa de mortalidad de los menores de 5 aos cada mil nacidos
vivos.
4. Educacin, a partir de datos de Unesco, que contempla:
a) la tasa de alfabetizacin adulta (sobre de los mayores de 15 aos),
y
b) la tasa de alfabetizacin juvenil (sobre la poblacin entre 14 y 24
aos).
6

5. Medio ambiente sano a travs de la huella ecolgica per cpita,
segn datos de Footprint.
5 Para informacin acerca de la construccin del ICS, vase Garca (2011).
6 En su primera versin, el ndice de educacin estaba compuesto por la tasa
de matriculacin de primaria, secundaria y terciaria. Se realiz el cambio del
indicador a la tasa de alfabetizacin juvenil, producto de que el descenso de
la tasa de primaria siempre sobre cien es ms bien un avance que un retroce-
so, ya que implica que ha disminuido la proporcin de personas que cursan
primara sin estar en la edad de hacerlo.
196 ciudadana poltica
De forma ptima, el ICS deba contemplar informacin sobre la distribucin
de los servicios que garantizan los derechos econmicos, sociales y culturales;
sin embargo, esta informacin no est disponible. Se consider tambin la
posibilidad de incluir en el ICS los ndices de Gini y de Igualdad de Gnero,
pero ellos no alteraban los resultados del ICS y a la vez lo complejizaban, por
lo que se prefiri analizarlos por separado.
El procedimiento para estimar el ICS contempla la identificacin de la mejor
posicin alcanzada en cada indicador por alguno de los pases en observacin
en un ao determinado, que para esta actualizacin corresponde a 2010. Con
los valores de los mejores posicionados del ao se construye un pas modelo
(benchmarking), que sirve como lmite superior de referencia para el resto de los
pases. Finalmente, se agregan los ndices de cada una de las variables a travs de
un procedimiento que descansa en el clculo una mtrica euclidiana.
7
Como se puede apreciar, en todos los casos se utilizaron indicadores de resul-
tado que miden el ejercicio de los derechos y que tienen un carcter inclusivo.
Ejemplos de ello son el uso de incidencia de la pobreza para el acceso a una vida
digna, que da cuenta tambin del acceso al nivel de ingreso requerido para una
buena alimentacin y el resto de las necesidades bsicas: vivienda y vestuario.
Igualmente, el uso de la tasa de empleo formal de la poblacin en edad de traba-
jar que da cuenta del acceso a un buen puesto de trabajo, a la vez lo hace respecto
del problema de las bajas tasas de participacin laboral en Amrica Latina. Este
indicador es tambin un proxy para el acceso a la seguridad social, ya que en gene-
ral slo aquellos que acceden a un trabajo formal acceden a la seguridad social.
Con ello, el ICS busca fomentar el benchmarcking permitiendo identificar en
cada pas los vacos relativos respecto de experiencias en la regin, como tam-
bin entre las categoras de derechos a nivel nacional. As la metodologa per-
7 Para establecer la distancia del resto de los pases de la regin con el pas
modelo se calcul la distancia euclidiana en cada dimensin. Esa distancia se
define por la siguiente frmula:
2xa xam2+ xb xbm2
donde xa representa el valor de un indicador para ese pas, y xam, el mejor
valor presentado por un pas entre todos los pases de la regin para esa
variable (benchmarking). Luego, a la suma de las diferencias al cuadrado se
extrae la raz, obtenindose valores entre 0 y 100. Si bien inicialmente los
pases ms cercanos a 0 representaran un mejor desempeo, a los efectos
de una interpretacin intuitiva, estos resultados se invirtieron y acotaron
en un rango de 0 a 1 donde 1 representa el mejor desempeo. Los ndices
normalizados por dimensin se agregan tambin de acuerdo al mismo proce-
dimiento, normalizando a 1 como el mejor valor, y se obtiene el ICS general.
De esta forma, la agregacin de las variables que componen el ndice se
realiza de manera de minimizar las diferencias entre componente y dar igual
ponderacin a las dimensiones que los componen.
ciudadana social: progresos y desafos 197
mite tener una referencia en torno a datos registrados y por tanto metas alcan-
zables en ciudadana social para los pases en observacin en Amrica Latina.
A partir del ICS se construy otro indicador denominado ICS Capacidad
Pas (ICSP),
8
que busca controlar el nivel de ejercicio de los derechos de
acuerdo con la capacidad econmica del pas. Ello es coherente con el princi-
pio de efectividad incremental por nivel de desarrollo, presente en el Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Este segundo
indicador, por lo tanto, busca incorporar simultneamente la perspectiva del
titular del derecho y la del Estado.
Tabla 5.1. Valores de ICS e ICSP para cada pas, c. 2000 y 2010
ICSP ICS
c. 2000 c. 2010
Creci-
miento
c. 2000 c. 2010
Creci-
miento
Argentina 0,81 0,91 0,10 0,74 0,88 0,14
Estado Plurinacional de
Bolivia
0,09 0,37 0,28 0,08 0,32 0,24
Brasil 0,61 0,77 0,17 0,54 0,72 0,18
Chile 0,91 0,96 0,05 0,83 0,93 0,10
Colombia 0,51 0,62 0,11 0,44 0,56 0,12
Costa Rica 0,96 0,95 -0,01 0,85 0,89 0,03
Ecuador 0,42 0,69 0,27 0,36 0,62 0,26
El Salvador 0,53 0,61 0,09 0,44 0,54 0,10
Honduras 0,19 0,37 0,18 0,15 0,31 0,16
Mxico 0,66 0,72 0,06 0,60 0,69 0,08
Nicaragua 0,33 0,48 0,14 0,25 0,38 0,13
Panam 0,72 0,81 0,09 0,64 0,77 0,14
Paraguay 0,42 0,52 0,10 0,34 0,44 0,10
Per 0,46 0,69 0,23 0,39 0,63 0,24
RepblicaDominicana 0,52 0,63 0,10 0,45 0,57 0,12
Uruguay 0,94 0,96 0,02 0,85 0,92 0,07
Repblica Bolivariana de
Venezuela
0,58 0,79 0,21 0,53 0,75 0,22
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos provistos por OIT, Cepal,
OPS, Footprint, FMI y Unesco.
8 Este se obtiene dividiendo el resultado del ICS de cada pas por el logaritmo
natural del ingreso per cpita.
198 ciudadana poltica
Grfico 5.1. ICS, c. 2000-2010



Chile
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
Uruguay Honduras
Costa Rica Estado Pluranacional
de Bolivia
Argentina Nicaragua
Panam Paraguay
Brasil Colombia
Mxico Rep. Dominicana
Per
c. 2000 c. 2010 Promedio c. 2010 = 0,64
Ecuador
Rep. Bolivariana
de Venezuela
El Salvador
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos proporcionados por OIT,
Cepal, OPS, Footprint y Unesco.
Grfico 5.2. ICSP, c. 2000-2010


Uruguay
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
Chile Honduras
Costa Rica Estado Pluranacional
de Bolivia
Argentina Nicaragua
Panam Paraguay
Brasil Colombia
Mxico Rep. Dominicana
Ecuador
c. 2000 c. 2010 Promedio c. 2010 = 0,64
Per
Rep. Bolivariana
de Venezuela
El Salvador
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos proporcionados por OIT,
Cepal, OPS, Footprint, FMI y Unesco.
ciudadana social: progresos y desafos 199
Al observar los resultados del ICS y del que considera la capacidad del pas
para garantizar los derechos propios de la ciudadana social,
9
se ratifica la con-
clusin ya sealada en la anterior versin de este estudio: el perodo 2000-2010
se caracteriza por ser uno de fuerte expansin en la ciudadana social en todos
los pases de la regin. Tambin se aprecian pequeas diferencias con el que
se presentara en 2011. La principal de ellas, coherente con el positivo desem-
peo de la mayora de los pases durante 2010, es que todos los ICS presentan
un mayor nivel. Ello es especialmente cierto en los pases de mejor desempeo
relativo. Slo Costa Rica presenta una leve disminucin (0,01) en el ICSP.
El progreso en ciudadana social en la regin se demuestra con claridad al
comparar los niveles promedio de ICS y de ICSP de este informe respecto del
anterior. Estos eran 0,53 y 0,57, respectivamente, y pasaron a 0,64 y 0,7 en el
actual informe. Adems, se pueden apreciar los siguientes cambios:
Pases con ICS sobre el promedio regional. Los pases con mayor
nivel de ICS siguen siendo los del Cono Sur. Sin embargo, hay
cambios en las posiciones relativas: Chile pasa al primer lugar y
Costa Rica sobrepasa a Argentina y Brasil (situndose en el tercer
lugar, mientras Argentina pasa al cuarto y Brasil desciende al
sptimo). A ellos se suma Mxico (que mantiene su posicin),
cerrando el grupo de pases con un ICS superior al promedio
regional. Todos estos pases presentan, adems, altos niveles de
incremento en su ICS en el perodo analizado. Al igual que en la
versin anterior, Chile y Panam presentan los menores progresos
en esta categora de pases, y Venezuela el mayor progreso (aun-
que inferior al que se estimara el ao pasado).
Pases cercanos al promedio regional (mitad superior de estos).
Estos pases (Per, Ecuador, Colombia, RepblicaDominicana y El
Salvador) en general mantienen su posicin relativa (slo Ecuador
supera a Colombia) y experimentan progresos en su ICS iguales o
inferiores al que se estimara previamente. Slo Ecuador sobresale
con un muy alto incremento en el ICS y superior al del perodo an-
terior (que ya era alto); Per tambin experimenta un alto progre-
so, pero inferior al que se detectara en la versin anterior.
Pases con bajos ICS. Como es de prever, los pases con menores
ICS experimentan altos aumentos relativos durante la dcada
analizada; ello es especialmente vlido para Bolivia y Honduras.
9 Al igual que en su versin anterior, el ICSP se estim como el ICS dividido
por el logaritmo natural del ingreso per cpita del pas en cuestin.
200 ciudadana poltica
Por lo tanto, todos estos pases acortan la brecha que tenan con
los pases de mayor avance relativo.
Al observar los resultados del ICSP, se aprecia que la estructura
general no cambia, pero si hay cambios en el rnking de algunos
pases. Uruguay sobrepasa a Chile y Ecuador sobrepasa a Per.
Tambin se aprecia un notorio progreso en la media regional
de este indicador, dando cuenta del alto dinamismo que tiene el
fortalecimiento de la ciudadana social en la regin.
Pases con ICSP sobre el promedio regional. En esta versin del
estudio se extiende el nmero de pases por encima del prome-
dio, incorporando a Per y Ecuador. Por lo tanto, diez de los
diecisiete pases se encuentran en esta categora. Nuevamente los
pases del Cono Sur ms Costa Rica aparecen con la mejor situa-
cin relativa. Todos los pases experimentan significativos progre-
sos entre 2000 y 2010, pero ello es especialmente relevante para
Ecuador, Per, Venezuela y, en menor medida, Brasil (Venezuela
es el de mayor progreso, pero a un ritmo levemente inferior al
obtenido en la versin anterior del indicador).
Pases cercanos al promedio regional (mitad superior de estos).
Colombia, Repblica Dominicana y El Salvador experimentan
progresos superiores a los obtenidos en 2011. Sin embargo, en
general, los pases en esta categora no acortan su brecha con los
pases mejor posicionados.
Pases con bajos ICSP. Esta categora de pases que incluye a
Paraguay, Nicaragua, Bolivia y Honduras experimenta un salto
muy significativo en su indicador, acortando de manera impor-
tante la brecha que los separaba de los pases con mayor ciuda-
dana social.
Si se comparan las brechas de ICS y de ICSP con las brechas de ingreso per
cpita (PPP), se constata que el pas mejor posicionado tiene un ICS 3,4
veces y un ICSP 3 veces superior al peor de ellos. Las diferencias en ingre-
sos (PPP) per cpita son casi 4 veces y no se corresponden con los mismos
pases. Se comprueba, por tanto, lo ya visto en el informe anterior: el ICS
no depende exclusivamente del ingreso por persona, sino que adems est
fuertemente influido por la cobertura y calidad de las polticas pblicas y,
como veremos, por la equidad distributiva. Costa Rica, por ejemplo, tiene
un ingreso per cpita inferior a varios pases a los que supera en el ICS e
ICSP. Sin embargo, los pases con ingreso per cpita ms bajo se corres-
ponden (aunque no en el mismo orden) con los que presentan el menor
ICS. Avanzar en ciudadana social, especialmente en los pases de menor
ciudadana social: progresos y desafos 201
desarrollo relativo, requiere combinar adecuadamente crecimiento con
equidad distributiva y con polticas pblicas que garanticen derechos eco-
nmicos y sociales con equidad.
A su vez, se constatan significativas diferencias en el ritmo de progreso
del ICS y el ICSP entre los pases de la regin. Los de mayor progreso en
ambos indicadores son Bolivia, Ecuador y Per. Slo que en el caso del ICS
vara el orden, y coloca a Ecuador, seguido por Bolivia y Per (vase tabla
5.1). Aquellos que presentan avances ms lentos son Uruguay, Costa Rica y
Mxico en el caso del ICS, y Costa Rica, Uruguay y Chile para el ICSP. Costa
Rica, a pesar de encontrarse entre los pases con mayor ICS, no slo progresa
ms lentamente, sino que en el caso del ICSP esta cifra disminuye indican-
do que su progreso en resultados sociales fue inferior al esperado dado su
crecimiento econmico. Se constata tambin que, en general, en los pases
que han alcanzado un mayor nivel de ciudadana social, el avance comienza
a ser ms dificultoso.
Con objeto de visualizar el peso de los indicadores que componen el ICS
en el ordenamiento de los pases de la regin en el perodo observado, a con-
tinuacin se presentan en el grfico 5.3 los pases de acuerdo con su nivel de
ICS (no se incluye el de ICSP por encontrarlo redundante), identificando la
situacin de cada indicador que lo compone.
El comportamiento de los pases en cada uno de los indicadores que com-
prende el ICS constata la heterogeneidad de la regin respecto de su situacin
en cuanto a ciudadana social. Las diferencias de brechas entre los derechos
que se observan en cada caso constituyen una contribucin para la definicin
de prioridades de poltica al momento de atender el desafo de facilitar el
ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales a los ciudadanos de
Amrica Latina.
Las variaciones de los indicadores que componen el ICS segn pas eviden-
cian que la posicin en el ordenamiento se debe principalmente al ndice de
pobreza, seguido por el de salud, y luego por el de empleo formal urbano. Los
indicadores de educacin y el ndice de huella ecolgica presentan mnimas
variaciones entre los pases. Al agrupar los pases segn sus niveles de ICS, se
observa la existencia de caractersticas comunes entre los subconjuntos. Los
que tiene un mayor nivel de ICS (una brecha de hasta 25% respecto del pas
modelo) registran resultados ms balanceados para todas las categoras de de-
rechos. De hecho, mientras mayor es el nivel de ICS de forma ms homognea
se atienden los derechos econmicos, sociales y culturales de la poblacin. Por
el contrario, El Salvador, Paraguay, Nicaragua, Bolivia y Honduras, con peor
puntaje en el ICS registran grandes diferencias en las brechas de los distintos
indicadores; las mayores brechas estn en el ndice de pobreza, salud y empleo
formal. El cambio en el indicador de acceso a un medio ambiente sano influye
202 ciudadana poltica
Grfico 5.3. ICS desagregado por pases, c. 2010
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos proporcionados por OIT,
Cepal, OPS, Footprint, FMI y Unesco.




Pobreza
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
Empleo formal Huella ecolgica
Salud Educacin
Chile Uruguay Costa Rica Argentina
Pobreza
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
Empleo formal Huella ecolgica
Salud Educacin
Per Ecuador Rep. Dominicana Colombia
Pobreza
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
Empleo formal Huella ecolgica
Salud Educacin
Panam Venezuela Brasil Mxico
Pobreza
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
Empleo formal Huella ecolgica
Salud Educacin
El Salvador Paraguay Nicaragua Bolivia Honduras
ciudadana social: progresos y desafos 203




Pobreza
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
Empleo formal Huella ecolgica
Salud Educacin
Chile Uruguay Costa Rica Argentina
Pobreza
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
Empleo formal Huella ecolgica
Salud Educacin
Per Ecuador Rep. Dominicana Colombia
Pobreza
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
Empleo formal Huella ecolgica
Salud Educacin
Panam Venezuela Brasil Mxico
Pobreza
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
Empleo formal Huella ecolgica
Salud Educacin
El Salvador Paraguay Nicaragua Bolivia Honduras
204 ciudadana poltica
en que Argentina, Brasil y especialmente Bolivia caigan en el ordenamiento
de los pases respecto del ao anterior. Ello porque estos pases presentaban
un mejor desempeo en esta variable que en huella ecolgica.
iii.2. la ciudadana social y su relacin con el crecimiento,
la distribucin del ingreso y las polticas pblicas
Como se ha visto, Amrica Latina ha avanzado en garantizar los derechos eco-
nmicos y sociales de su poblacin. La primera dcada del siglo XXI difiere
muy significativamente de las ltimas con que concluy el siglo XX. Muy espe-
cialmente de lo acontecido en la as llamada dcada perdida de los ochenta,
que vio crecer la pobreza y la desigualdad en la regin. Pero tambin de la
dcada de los aos noventa donde el progreso econmico, las ms de las ve-
ces, fue acompaado de una mayor regresividad distributiva y, por ello, de un
avance social inferior al factible de lograr si se hubiera podido combinar de
mejor manera el crecimiento con la equidad.
Por el contrario, durante el ltimo decenio, la regin ha mantenido un salu-
dable ritmo de progreso econmico y social. En la tabla 5.2 se puede apreciar
que, con la excepcin de Mxico y Guatemala, todos los pases experimenta-
ron un crecimiento de su PIB per cpita en torno al 20% (entre 13 y 31%)
durante la ltima dcada. Adems, este progreso econmico fue acompaado
de un mayor nfasis en la accin social del Estado.
Tabla 5.2. PIB per cpita, PPP (constantes US$2005
internacional), 2000, 2009 y 2010
2000 2009 2010
Var. %
2000-2010
Var. %
2009-2010
Argentina 10282 13272 14363 28,4 7,6
Estado Plurinacional
de Bolivia
3567 4244 4350 18,0 2,4
Brasil 7909 9468 10093 21,6 6,2
Chile 11029 13832 14540 24,1 4,9
Colombia 6619 8268 8479 21,9 2,5
Costa Rica 8137 10133 10453 22,2 3,1
Ecuador 5381 7051 7201 25,3 2,1
El Salvador 5171 5928 5978 13,5 0,8
Guatemala 3960 4281 4297 7,8 0,4
Honduras 2888 3493 3519 17,9 0,7
ciudadana social: progresos y desafos 205
2000 2009 2010
Var. %
2000-2010
Var. % 2009-
2010
Mxico 11853 11936 12441 4,7 4,1
Nicaragua 2138 2425 2499 14,5 3,0
Panam 8132 11856 12639 35,7 6,2
Paraguay 3794 4112 4648 18,4 11,5
Per 5543 7950 8558 35,2 7,1
Repblica Dominicana 5785 7887 8387 31,0 6,0
Uruguay 9609 11650 12642 24,0 7,8
Repblica Bolivariana
de Venezuela
9564 11315 10973 12,8 -3,1
Fuente: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database,
abril de 2012, disponible en <www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2012/01/
weodata/index.aspx> (consultado el 15/08/2012).
Todos los pases experimentan un importante crecimiento en el gasto social
por persona; de hecho, el pas donde menos se expandi fue Paraguay, con un
18% para el decenio, y el mayor, Ecuador, con un 77%. El promedio regional
fue del 37%. Por lo tanto, el ritmo de expansin en la inversin social prcti-
camente duplic la del crecimiento en el ingreso nacional, lo cual da cuenta
de la alta prioridad que estas polticas pblicas han adquirido en la regin.
Tabla 5.3. Gasto social per cpita (US$2005), 2000, 2009 y 2010
2000 2009 2010 Var. %
2000-2009
Var. %
2009-2010
Argentina
964 1601 - 39,8
Uruguay
1034 1503 - 31,2
Brasil
934 1419 - 34,2
Chile
936 1300 1266 28,0 -2,7
Costa Rica
721 1165 1224 38,1 4,8
Mxico
672 898 943 25,2 4,8
Repblica Bolivariana de
Venezuela
532 735 - 27,6
Panam
385 652 - 41,0
206 ciudadana poltica
2000 2009 2010 Var. %
2000-2009
Var. %
2009-2010
Colombia
333 556 539 40,1 -3,2
El Salvador
237 382 - 38,0
Per
214 354 378 39,5 6,3
Repblica Dominicana
191 347 347 45,0 0,0
Ecuador
67 292 314 77,1 7,0
Honduras
97 184 183 47,3 -0,5
Guatemala
137 182 - 24,7
Estado Plurinacional de
Bolivia
114 161 - 29,2
Paraguay
121 147 147 17,7 0,0
Nicaragua
70 120 - 41,7
Fuente: Divisin de Desarrollo Social, Cepal, disponible en <dds.cepal.org/
gasto/indicadores> (consultado el 15/08/2012).
Estos incrementos en el ingreso nacional y en el gasto social por persona, sin
duda, son importantes contribuyentes al avance que muestra el ICS. De hecho,
en los grficos 5.4 y 5.5 se puede observar la alta correlacin que existe entre
el progreso en ciudadana social y el aumento en el ingreso y gasto social por
persona durante la ltima dcada.
Los pases bajo la lnea de regresin cuadrtica son aquellos que, dado su
nivel de ingreso o gasto social per cpita, obtienen peores resultados en ma-
teria de ciudadana social que el promedio regional. Esto es, no logran pasar
el test de benchmarcking respecto del resto de los pases de la regin. En el
mbito del ingreso por persona, el peor desempeo relativo probablemente
se debe a que su ingreso est peor distribuido que el promedio regional. De
hecho, si uno observa los pases que en 2009 estn por debajo de la curva (M-
xico, Panam, Colombia, Honduras y Bolivia) coinciden casi exactamente con
aquellos que tenan mayores niveles de desigualdad en la regin ese mismo
ao (mayores ndices de Gini). La nica excepcin la constituye Brasil que,
teniendo un Gini alto, est sobre la lnea de regresin; sin embargo, este pas
experiment un significativo avance en sus niveles de equidad en el perodo
que se analiza.
10

10 Se realizaron correlaciones entre el ICS y el coeficiente de Gini, sin embargo,
estas mostraron muy bajos niveles de significancia.
ciudadana social: progresos y desafos 207
Por lo tanto, el crecimiento econmico est muy relacionado con el progre-
so en ciudadana social, pero intermediado por lo que ocurre con la distribu-
cin del ingreso. Progresar ms rpido en ciudadana social requiere avanzar
simultneamente en crecimiento econmico y equidad distributiva.
Grfico 5.4. Relacin ICS y gasto social per cpita (US$2005)

Gasto social per cpita (U$S 2005)
I
C
S

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Divisin de Desarro-
llo Social, Cepal, disponible en <dds.cepal.org/gasto/indicadores> (consul-
tado el 15/08/2012) e International Monetary Fund, World Economic Out-
look Database, abril de 2012, disponible en <www.imf.org/external/pubs/ft/
weo/2012/01/weodata/index.aspx> (consultado el 15/08/2012).
Por otra parte, si se observa el cuadro que relaciona el ICS con gasto social
per cpita, se observa que el ndice de correlacin es an ms alto que el de la
relacin ICS con el ingreso por persona. Ello implica que el gasto social por
persona tiene una relacin ms fuerte con el avance en ciudadana social que
el incremento en el ingreso por persona. En este caso, los pases bajo la cur-
va de regresin podran ser interpretados como aquellos cuya eficiencia del
gasto social para hacer progresar la ciudadana social es inferior al promedio
regional (estn bajo el benchmarck en la efectividad de las polticas pblicas que
garantizan los derechos econmicos y sociales). En general, pases con niveles
de ICS medios o bajos dan cuenta de la importancia de poner atencin en el
208 ciudadana poltica
nivel, pero tambin en la eficiencia del gasto social para atender los derechos
econmicos y sociales de las personas.
Grfico 5.5. Relacin ICS y PIB per cpita
Grfco 5.5. Relacin ICS y PIB per cpita


PIB per cpita (URS constantes ao 2005)
I
C
S
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Divisin de Desarro-
llo Social, Cepal, disponible en <dds.cepal.org/gasto/indicadores> (consul-
tado el 15/08/2012), e International Monetary Fund, World Economic Out-
look Database, abril de 2012, disponible en <www.imf.org/external/pubs/ft/
weo/2012/01/weodata/index.aspx> (consultado el 15/08/2012).
Si se observa lo ocurrido durante el ltimo ao para el que se dispone in-
formacin (2010), se constata que en la mayora de los pases se mantuvo la
tendencia a fortalecer las polticas sociales, a pesar de las dificultades econ-
micas que se presentaron en ese momento. An ms, la mayora de los pases
incrementaron su inversin social a un mayor ritmo que el del crecimiento
econmico. Lo anterior se vio facilitado por que los recursos del Estado
crecieron a un mayor ritmo que el crecimiento (aument la presin fiscal).
Efectivamente, el mayor nfasis en las polticas pblicas de carcter social,
adems de la manifiesta voluntad poltica de los gobiernos, ha sido posible de
financiar por el significativo incremento en los ingresos pblicos. En el grfico
ciudadana social: progresos y desafos 209
5.6 se aprecia que todos los pases experimentaron un incremento en el ingre-
so fiscal, con la excepcin de Costa Rica, Guatemala y Repblica Dominicana.
De hecho el promedio de presin fiscal en la regin aument de 22,2 a 26,3%
del Producto.
Grfico 5.6. Ingresos generales de gobierno (en porcentaje de
PIB), 2000, 2009 y 2010
Grfco 5.6. Ingresos generales de gobierno (en porcentaje de PIB), 2000, 2009 y 2010

45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
2000 2009 2010 Promedio 2010 = 26,3%
A
r
g
e
n
t
i
n
a
B
o
l
i
v
i
a
B
r
a
s
i
l
C
h
i
l
e
C
o
l
o
m
b
i
a
C
o
s
t
a

R
i
c
a
E
c
u
a
d
o
r
E
l

S
a
l
v
a
d
o
r
G
u
a
t
e
m
a
l
a
H
o
n
d
u
r
a
s
M

x
i
c
o
N
i
c
a
r
a
g
u
a
P
a
n
a
m

P
a
r
a
g
u
a
y
P
e
r

R
e
p
.

D
o
m
i
n
i
c
a
n
a
U
r
u
g
u
a
y
V
e
n
e
z
u
e
l
a
Fuente: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database,
abril de 2012, disponible en <www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2012/01/
weodata/index.aspx> (consultado el 15/08/2012).
Resulta significativo que los pases donde no crecen los ingresos fiscales coin-
ciden con ser aquellos con los menores niveles de financiamiento del Estado.
Esto es, los pases que ms requieren incrementar los recursos pblicos para
garantizar los derechos econmicos y sociales de su poblacin, coinciden con
ser los que experimentan el menor progreso en esta variable. Por otra parte
hay pases como Argentina, Bolivia y Ecuador que experimentan grandes sal-
tos (entre 10 y 15 puntos porcentuales del PIB) en sus niveles de recaudacin
fiscal, estos simultneamente experimentan un alto incremento en sus indica-
dores de ciudadana social, a pesar de que mantiene posiciones relativas en el
rnking regional muy dismiles.
Tanto el mayor ritmo de progreso econmico como el incremento en la re-
caudacin fiscal son parcialmente explicados por el incremento en los precios
de los recursos naturales que exporta la regin. Lo significativo de este ciclo
de alza en los precios de los commodities es que la regin lo ha utilizado para
210 ciudadana poltica
incrementar la inversin social a un ritmo bien superior al del crecimiento en
el ingreso fiscal y total, lo que da cuenta de la prioridad que la poltica social
tiene en Amrica Latina.
Tabla 5.4. ndice de concentracin de Gini (valores de 0 a 1 y 0
como mejor valor), c. 2000-2010
c. 2000 c. 2010
Var. %
2000-2010
Argentina* 0,539 0,509 -5,9
Estado Plurinacional
de Bolivia
0,586 0,565 -3,7
Brasil 0,639 0,576 -10,9
Chile 0,564 0,524 -7,6
Colombia 0,572 0,578 1,0
Costa Rica 0,473 0,492 3,9
Ecuador* 0,526 0,485 -8,5
El Salvador 0,518 0,454 -14,1
Guatemala 0,542 0,585 7,4
Honduras 0,588 0,567 -3,7
Mxico 0,542 0,481 -12,7
Nicaragua 0,579 0,532 -8,8
Panam 0,567 0,519 -9,2
Paraguay 0,558 0,533 -4,7
Per 0,525 0,458 -14,6
Repblica
Dominicana
0,537 0,554 3,1
Uruguay* 0,44 0,422 -4,3
Repblica Bolivariana
de Venezuela
0,5 0,394 -26,9
(*)
Datos con representacin urbana.
Fuente: Cepalstat, Cepal, disponible en <websie.eclac.cl/infest/ajax/cepals-
tat.asp?carpeta=estadisticas> (consultado el 25/07/2012).
ciudadana social: progresos y desafos 211
El progreso econmico y el mayor nfasis en la accin social del Estado ha
sido acompaado de un avance en la equidad distributiva. Ello no ha ocurri-
do en Costa Rica, Guatemala, Repblica Dominicana (los mismos pases en
que no aument la recaudacin fiscal, aunque s el gasto social) y Colombia.
En todo el resto se aprecia un avance y, en ciertos casos, de gran significan-
cia. Notables son los progresos de Venezuela, El Salvador, Ecuador, Per y
Mxico, pases que por primera vez descienden su ndice de Gini por debajo
de 0,5 (Venezuela llega a 0,39). Estos pases, junto con Uruguay y Argentina,
que ya tenan mayores niveles relativos de equidad, pasan a encabezar la
lista de pases ms equitativos de la regin. Por el contrario, entre los que
no progresan se encuentran los ms inequitativos de la regin: Guatemala y
Colombia.
Este progreso en equidad es persistente (muchos progresan durante el l-
timo ao) y muy significativo en un momento en que la gran mayora de los
pases del mundo estn experimentando lo contrario: mayor regresividad dis-
tributiva (Gmez Sabaini, Jimnez y Podest, 2010).
Mayor crecimiento, con mayor nfasis en la accin social del Estado y mayor
equidad distributiva, redund en un fortalecimiento de la ciudadana social.
Por lo tanto, el progreso ya detectado el ao pasado mantiene su curso y en
muchos casos a ritmos muy significativos. En materia de ciudadana social, el
primer decenio del siglo XXI es sin duda una dcada ganada para Amrica
Latina.
A esta positiva conclusin, sin embargo, debe ponrsele una nota de caute-
la. Como ya se dijera, la posibilidad de combinar un crecimiento saludable con
un aumento pronunciado en el gasto social ha sido posible por el incremento
en la presin fiscal. Este, a su vez, ha estado muy influido por el alza en los pre-
cios de los recursos naturales que exporta la regin. En la tabla 5.5 se muestra
cmo aument la importancia relativa de los impuestos provenientes de la
industria minera y petrolera (especialmente de la primera) en la carga fiscal
de algunos pases de la regin. En Argentina, Chile, y Per ms que se duplic
la importancia relativa de estos impuestos. En el grfico 5.7 se puede observar
cunto aument, durante la ltima dcada, el ingreso fiscal por persona en
los distintos pases de la regin, como tambin cunto aument la carga pro-
veniente de impuestos distintos a los de la minera y energa. La brecha entre
ambas curvas es el aporte directo que hizo la industria minero-energtica al
incremento en la carga fiscal.
212 ciudadana poltica
Tabla 5.5. Ingresos fiscales por minera e hidrocarburos
(porcentaje de ingresos fiscales totales)
1990-2000 2000-2010
Argentina 3,4 10,4
Estado Plurinacional de
Bolivia
25,6 32,6
Brasil 8,2 9,0
Chile 8,1 35,2
Colombia 10,3 16,3
Ecuador 30,7 29,4
Mxico 30,0 35,8
Per 7,3 17,2
Repblica Bolivariana de
Venezuela
56,3 44,9
Fuente: Rentas de recursos naturales no renovables en Amrica Latina y el
Caribe: evolucin 1990-2010 y participacin estatal, Cepal, cuadro 5, p.25,
disponible en <www.cepal.org/ofilac/noticias/paginas/3/43813/Documen-
to___Acquatella_Seminario_24_ABR_2012.pdf> (consultado el 3/09/2012).
Grfico 5.7. Aumento del ingreso fiscal per cpita, 2000-2009
Grfico 5.7 . Aumento ingr eso fiscal per cpita , 2000 -2009

50
40
30
20
10
0
-10
-20
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Venezuela
Total Sin minera ni hidrocarburos
Promedio total = 30,3% Promedio sin minera ni hidrocarburos = 16%
44,4
40,4
35,9
23,1 21,1
23,9
28,1
29,1
31,8
22,1
31,0
30,3
21,6
16,0
4,2
18,9
9,6
23,3
20,1
-11,8

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos proporcionados por
FMI y Rentas de recursos naturales no renovables en Amrica Latina y el
Caribe: evolucin 1990-2010 y participacin estatal, Cepal, cuadro 5, p.25,
disponible en <www.cepal.org/ofilac/noticias/paginas/3/43813/Documen-
to___Acquatella_Seminario_24_ABR_2012.pdf> (consultado el 3/09/2012).
ciudadana social: progresos y desafos 213
Se puede apreciar que en promedio el ingreso fiscal por persona aument en
30,3% durante la ltima dcada (dos veces ms rpido que el producto por
persona); de ello prcticamente la mitad (14,3 puntos porcentuales) son ex-
plicados por incrementos en la recaudacin provenientes directamente de la
industria minero-energtica. Sin duda esta industria adicionalmente tuvo un
importante efecto indirecto a travs de la tributacin de sus proveedores de
bienes y servicios. La contribucin de esta industria es sobre todo relevante en
Chile, Per, Venezuela y Ecuador, pases que muestran altos incrementos en
sus ICS. Por lo tanto, con naturalidad surge la duda de qu ocurrir cuando se
revierta esta bonanza de precios. Si se quieren mantener los niveles de ciuda-
dana social alcanzados (y, ms an, si se quiere seguir progresando), resulta
clave plantearse la pregunta sobre la sostenibilidad en el financiamiento de la
inversin social en distintos escenarios de precios para los commodities que
exporta la regin.
Esta pregunta es tambin relevante para pases que no presentan una bre-
cha muy alta en el grfico 5.7, porque sus principales commodities de expor-
tacin no son minero-energticos, como el caso de Argentina y Brasil. Estos
pases tambin se han beneficiado con una mejora en sus trminos de inter-
cambio que redund en un incremento en la presin fiscal. Por lo tanto, se les
plantea el mismo dilema de sostenibilidad para su poltica social.
Lo anterior lleva a subrayar la importancia del planteamiento que se hiciera
en El Estado de Ciudadana (PNUD, 2011) sobre la necesidad de trabajar en un
pacto fiscal en la regin. Si bien pareciera que este tema pierde importancia
(por el incremento en la presin fiscal), ello no es as por las dudas en la sos-
tenibilidad de los actuales niveles de recaudacin en un escenario de precios
de recursos naturales menos favorables que el que actualmente enfrenta la re-
gin. Esta ltima ha sufrido con demasiada frecuencia los impactos negativos
de los ciclos de precio de sus recursos naturales como para no preocuparse de
anticipar este fenmeno.
iii.2. ciudadana social y equidad de gnero:
un ndice de ciudadana social de gnero
Con objeto de tener una medida sntesis de las disparidades de gnero desde
la perspectiva de los derechos econmicos, sociales y culturales, se construy
el ICSG, que contempla la participacin relativa de hombres y mujeres en el
acceso a un empleo formal urbano, la incidencia de la pobreza, la esperanza
de vida al nacer y las tasas de alfabetizacin adulta y juvenil. Con esta informa-
cin se aplica la misma metodologa del ICS y se obtiene el ICSG. De acuerdo
con esta estimacin, los pases de la regin con mayor equidad de gnero,
entendida como una proporcin similar entre hombres y mujeres en los in-
214 ciudadana poltica
dicadores seleccionados, son Repblica Dominicana, Nicaragua, Venezuela y
Colombia. En contraste, las principales diferencias entre hombres y mujeres
las registran Panam, Chile, Argentina y Bolivia (vase grfico 5.8).
Grfico 5.8. ICSG
Grfco 5.8. ICSG


Repblica Dominicana
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
Nicaragua Panam
Venezuela Chile
Colombia Argentina
Brasil Bolivia
Uruguay Paraguay
Mxico El Salvador
Ecuador
c. 2000 c. 2010 Promedio c. 2010 = 0,60
Honduras Costa Rica
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos proporcionados por OIT,
Cepal, OPS y Unesco.
Cada uno de los componentes del ICSG muestra las disparidades entre muje-
res y hombres en las respectivas reas (empleo, pobreza, salud y educacin).
Este ndice da un puntaje igual a 100 a aquellos que presentan equidad en
cada indicador. Un valor superior a 100 indica que las mujeres presentan una
mayor proporcin que los hombres, y uno inferior a esa cifra, la situacin
contraria.
El grfico 5.8 muestra con claridad que la situacin relativa de las mujeres
es peor que la de los hombres. Tambin da cuenta de que en la mayora de los
pases existe un progreso en la equidad de gnero entre 2000 y 2010.
ciudadana social: progresos y desafos 215


G
r

f
i
c
o

5
.
9
.

n
d
i
c
e
s

d
e

f
e
m
i
n
i
d
a
d

d
e
s
a
g
r
e
g
a
d
o
s

d
e
l

I
C
S
G

p
o
r

p
a

s
e
s
,

c
.

2
0
1
0





E
s
p
e
r
a
n
z
a

d
e

v
i
d
a
a
l

n
a
c
e
r
E
m
p
l
e
o

f
o
r
m
a
l
u
r
b
a
n
o
A
l
f
a
b
e
t
i
z
a
c
i

n

a
d
u
l
t
a
A
l
f
a
b
e
t
i
z
a
c
i

n

j
u
v
e
n
i
l
R
e
p

b
l
i
c
a

D
o
m
i
n
i
c
a
n
a
N
i
c
a
r
a
g
u
a
C
o
l
o
m
b
i
a
V
e
n
e
z
u
e
l
a
E
c
u
a
d
o
r

P
a
r
a
g
u
a
y

E
l

S
a
l
v
a
d
o
r
C
o
s
t
a

R
i
c
a
B
r
a
s
i
l
H
o
n
d
u
r
a
s
U
r
u
g
u
a
y
M

x
i
c
o
1
4
0
1
2
0
1
0
0
8
0
6
0
4
0
2
00
1
4
0
1
2
0
1
0
0
8
0
6
0
4
0
2
00
P
o
b
r
e
z
a
E
s
p
e
r
a
n
z
a

d
e

v
i
d
a
a
l

n
a
c
e
r
E
m
p
l
e
o

f
o
r
m
a
l
u
r
b
a
n
o
A
l
f
a
b
e
t
i
z
a
c
i

n

a
d
u
l
t
a
A
l
f
a
b
e
t
i
z
a
c
i

n

j
u
v
e
n
i
l
P
o
b
r
e
z
a

B
o
l
i
v
i
a
A
r
g
e
n
t
i
n
a
C
h
i
l
e
P
a
n
a
m

E
s
p
e
r
a
n
z
a

d
e

v
i
d
a
a
l

n
a
c
e
r
E
m
p
l
e
o

f
o
r
m
a
l
u
r
b
a
n
o
A
l
f
a
b
e
t
i
z
a
c
i

n

a
d
u
l
t
a
A
l
f
a
b
e
t
i
z
a
c
i

n

j
u
v
e
n
i
l
P
o
b
r
e
z
a
E
s
p
e
r
a
n
z
a

d
e

v
i
d
a
a
l

n
a
c
e
r
E
m
p
l
e
o

f
o
r
m
a
l
u
r
b
a
n
o
A
l
f
a
b
e
t
i
z
a
c
i

n

a
d
u
l
t
a
A
l
f
a
b
e
t
i
z
a
c
i

n

j
u
v
e
n
i
l
P
o
b
r
e
z
a
1
4
0
1
2
0
1
0
0
8
0
6
0
4
0
2
00
1
4
0
1
2
0
1
0
0
8
0
6
0
4
0
2
00


F
u
e
n
t
e
:

E
l
a
b
o
r
a
c
i

n

p
r
o
p
i
a

s
o
b
r
e

l
a

b
a
s
e

d
e

d
a
t
o
s

p
r
o
p
o
r
c
i
o
n
a
d
o
s

p
o
r

O
I
T
,

C
e
p
a
l
,

O
P
S
,

y

U
n
e
s
c
o
.
216 ciudadana poltica
Para visualizar el peso de los indicadores que componen el ICSG, se presenta
en el grfico 5.9 a los pases de acuerdo con su nivel de ICSG, identificando la
situacin de cada indicador que lo compone. El ICSG est fundamentalmen-
te determinado por los ndices de feminizacin de la pobreza y del empleo
urbano; all es donde las inequidades son mayores. En cambio, en las tasas
de alfabetizacin adulta y juvenil se observa cierta paridad en los datos entre
hombres y mujeres. En el caso de la esperanza de vida, las mujeres viven ms
que los hombres.
Respecto del ndice de feminidad de la pobreza, se aprecia que en los aos
cercanos a 2010 todos los pases cuentan con ms mujeres pobres que hom-
bres. Esto es especialmente preocupante si se considera que, al comparar los
aos cercanos a 2000 con los datos ms actuales, este ndice aumenta en to-
dos los pases de la regin a excepcin de Costa Rica, El Salvador, Nicaragua
y Guatemala. Los crecimientos ms importantes se presentan en Argentina,
Chile y Uruguay. Es decir, los pases con menores porcentajes relativos de
pobreza en Amrica Latina son a su vez aquellos donde las mujeres tienen
ms alta presencia. La creciente feminizacin de la pobreza en los pases de
baja incidencia pone en alerta sobre el hecho de que el mejoramiento de la
situacin de la ciudadana social requiere de una perspectiva de gnero. La
pobreza dura es ms femenina y requiere polticas especiales.
A su vez, la significativa relacin entre el ICS y la tasa de fecundidad total
(hijos/mujer) evidencia que, a menor ciudadana social, mayor es la tenencia
de hijos y viceversa. Ello vuelve a resaltar la necesidad de atender el problema
de acceso al mercado laboral de las mujeres pobres al mismo tiempo que se
incrementan las oportunidades para que sus hijos atiendan lugares de cuidado
y/o enseanza.
Respecto de la dimensin laboral alrededor de 2010, la proporcin de mu-
jeres ocupadas en las zonas urbanas ms altas de la regin se registran en
El Salvador, Bolivia y Uruguay, con un porcentaje cercano al 50%. En con-
traste, los menores porcentajes de poblacin de mujeres en edad de trabajar
ocupadas en estas zonas para el mismo perodo se encuentran en Argentina,
Ecuador y Chile (cercano al 40%). Salta a la vista que la equidad de gnero no
tiene relacin con el nivel de desarrollo, ni con la situacin relativa de trabajo
formal del pas.
En la ltima dcada, todos los pases en observacin muestran aumento en
la ocupacin de las mujeres en edad de trabajar, en especial Repblica Domi-
nicana, con 12,7 puntos porcentuales, y Chile, con 9,6. El menor crecimiento
se observa en Paraguay y Ecuador, con 1,2 y 1,5 puntos.
ciudadana social: progresos y desafos 217
Tabla 5.6. ndice de Feminidad de Pobreza, c. 2000-2010
c. 2000 c. 2010
Diferencia
2010-2000
Argentina* 112,0 132,5 20,5
Estado Plurinacional
de Bolivia
105,2 106,9 1,7
Brasil 104,2 110,3 6,1
Chile 109,1 128,3 19,2
Colombia 105,0 113,3 8,3
Costa Rica 128,2 119,0 -9,2
Ecuador* 104,5 109,7 5,2
El Salvador 106,4 104,4 -2,0
Guatemala 102,8 101,9 -0,9
Honduras 100,6 101,0 0,4
Mxico 104,7 105,9 1,2
Nicaragua 103,1 101,0 -2,1
Panam* 127,6 137,2 9,6
Paraguay 102,5 105,2 2,7
Per 104,8 107,5 2,7
Repblica
Dominicana
117,3 125,9 8,6
Uruguay* 104,2 119,0 14,8
Repblica Bolivariana
de Venezuela
110,1 122,0 11,9
(*)
Zona urbana.
Fuente: Cepalstat, Cepal, disponible en <websie.eclac.cl/infest/ajax/cepals-
tat.asp?carpeta=estadisticas> (consultado el 25/07/2012).
Por su parte, el empleo formal de las mujeres en edad de trabajar en los aos
cercanos a 2010 registra su porcentaje ms alto en Uruguay (32,7%), seguido
por Panam (30,6%) y Repblica Dominicana (26,6%). A su vez, la ms baja
la presentan Paraguay, Ecuador y Honduras (16,1%, 16,4% y 17,7%). En la
ltima dcada, los aumentos ms significativos en la poblacin de mujeres
empleada en el sector formal se observaron en Bolivia y Uruguay (con aumen-
tos de 11,0 y 10,5 puntos en el perodo). La tendencia contraria la manifest
Venezuela y Honduras, donde el porcentaje de empleo formal femenino dis-
minuy de 30,4 a 25,7% en el primer caso, y de 18,0 a 16,1% en el segundo.
218 ciudadana poltica
Grfico 5.10. Relacin tasa de natalidad e ICS, 2000-2010



ICS
T
a
s
a

d
e

n
a
t
a
l
i
d
a
d

(
m
u
j
e
r
/
h
i
j
o
s
)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos proporcionados por OIT,
Cepal, OPS, Footprint y Unesco.
Todos los pases registran una tasa de participacin en el empleo urbano total
de hombres mayor que en el caso de las mujeres en los aos cercanos a 2010.
Las brechas ms importantes se observan en Venezuela, donde la diferencia
porcentual entre las tasas de empleo urbano total de ambos sexos alcanza 27,3
puntos porcentuales, seguida por Mxico, con 26,3, y Chile, con 25,9. A su vez,
la menor distancia en las tasas de empleo urbano total por sexo se registra en
Bolivia, con 16,8 puntos de diferencia, seguida por Repblica Dominicana y
Nicaragua, ambos con 17,1 puntos.
Respecto de la estimacin de empleo formal urbano, este muestra tasas de
hombres superiores a las de mujeres en edad de trabajar, a excepcin de Re-
pblica Dominicana, con un porcentaje similar, prximo al 27%. Las distan-
cias relativas ms importantes en los aos cercanos a 2010 se presentan en
Costa Rica, Bolivia y Chile, con diferencias porcentuales de alrededor de 22
puntos en el porcentaje entre hombres y mujeres en empleos formales. Lla-
ma la atencin que el porcentaje de mujeres empleadas en total en las zonas
urbanas es similar al de hombres con empleo formal en las mismas reas en
Argentina, Chile, Costa Rica, Mxico, Panam y Uruguay.
ciudadana social: progresos y desafos 219
Grfico 5.11. Empleo urbano total mujeres (en porcentaje),
c. 2000-2010
c. 2000 c. 2010 Promedio c. 2010 = 0,60
El Salvador
60
40
20
0
Bolivia
Argentina
Uruguay Ecuador
Rep. Dominicana Chile*
Colombia
Nicaragua
Panam Costa Rica
Paraguay Mxico
Venezuela*
Brasil Honduras
(*)
Estimacin del porcentaje de empleo formal con representacin nacional.
Nota: Per presenta inconsistencias en los datos de la fuente.
Fuente: Sistema de Informacin Laboral para Amrica Latina y el Caribe,
Quipustat, Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe, OIT, disponi-
ble en <white.oit.org.pe/estad/laclispub/consulta_inter.php> (consultado el
23/07/2012).
Al igual que en las secciones anteriores, se analizar el test de esfuerzo relativo
pero por sexo entre los aos cercanos a 2000 y 2010. Cabe recordar que esta
frmula premia a aquellos que estn por sobre el promedio regional, dando
cuenta de que existen rendimientos decrecientes en el logro de estos objetivos.
En el caso de los pases que presentan esfuerzos relativos positivos en acce-
so al empleo formal, estos esfuerzos son mayores para los hombres que para
mujeres, a excepcin de Repblica Dominicana y Nicaragua. Dentro de ellos,
las diferencias ms importantes se observan en Bolivia y Costa Rica. Por su par-
te, Mxico y Uruguay presentan esfuerzos similares para hombres y mujeres.
Entre los pases que presentan esfuerzos negativos, es decir, aquellos donde el
empleo formal ha empeorado con relacin al promedio actual y su situacin
anterior, se encuentran Colombia, Ecuador, Honduras y Venezuela, donde el
empleo de hombres se ve en mayor medida afectado que el de las mujeres, a
excepcin de Repblica Dominicana, que presenta un esfuerzo negativo para
los hombres, y positivo para las mujeres.
220 ciudadana poltica
Grfico 5.12. Empleo formal urbano total mujeres (porcentajes),
c. 2000-2010


Grfco 5.12. Empleo formal urbano total mujeres (porcentajes), c. 2000-2010

Uruguay
50
30
10
-10
Panam
Honduras
Rep. Dominicana Ecuador
Costa Rica
Paraguay
Venezuela* Colombia
Mxico Nicaragua
Brasil
Bolivia
Argentina
Chile* El Salvador
c. 2000 c. 2010 Promedio c. 2010 = 0,60

(*)
Estimacin del porcentaje de empleo formal con representacin nacional.
Nota: Per presenta inconsistencias en los datos de la fuente.
Fuente: Sistema de Informacin Laboral para Amrica Latina y el Caribe,
Quipustat, Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe, OIT, disponi-
ble en <white.oit.org.pe/estad/laclispub/consulta_inter.php> (consultado el
23/07/2012).
En sntesis, en todos los pases de la regin aumenta el porcentaje de mujeres
empleadas en el sector formal, pero el modo de incorporacin es distinto en
cada caso. Como en otras ocasiones, los pases ms rezagados mejoran ms
rpido. Por ejemplo, Chile presenta una de las tasas ms bajas de empleo total
urbano de mujeres, pero una de las ms altas en crecimiento. Por el contrario,
Uruguay registra los mejores indicadores de equidad por sexo en acceso al
empleo, pero los avances en esta materia han sido ms lentos.
Resultara muy interesante investigar ms a fondo las causales de la dife-
rencia de niveles en el empleo formal urbano segn sexo. Ello contribuira a
definir polticas de equidad laboral acordes con el comportamiento que tenga
en cada pas en particular. Lo que s resulta claro es que la inequidad de g-
nero en el acceso al mercado laboral es una variable de crucial importancia
al momento de definir acciones tendientes a fortalecer la ciudadana social.
ciudadana social: progresos y desafos 221
Grfico 5.13. Empleo formal urbano y empleo total urbano por
sexo (porcentajes), 2010
*


Grfico 5.13 . Empleo formal urbano y empleo total urbano por sexo (porcentajes), 2010

80
70
60
50
40
30
20
10
0
% empleo formal urbano hombres
% empleo total urbano hombres
% empleo formal urbano mujeres
% empleo formal urbano mujeres
A
r
g
e
n
t
i
n
a
B
o
l
i
v
i
a
B
r
a
s
i
l
C
h
i
l
e
*
*
C
o
l
o
m
b
i
a
C
o
s
t
a

R
i
c
a
E
c
u
a
d
o
r
E
l

S
a
l
v
a
d
o
r
H
o
n
d
u
r
a
s
M

x
i
c
o
N
i
c
a
r
a
g
u
a
P
a
n
a
m

P
a
r
a
g
u
a
y
R
e
p
.

D
o
m
i
n
i
c
a
n
a
U
r
u
g
u
a
y
V
e
n
e
z
u
e
l
a
*
*


(*)
La poblacin en empleo informal urbano, requerida para estimar el
empleo formal urbano, est compuesta de las siguientes categoras ocu-
pacionales: (i) asalariados privados en establecimiento de cinco o menos
trabajadores; (ii) no asalariados patronos en establecimientos de cinco o
menos trabajadores, (iii) no asalariados independientes, no profesionales,
tcnicos o administrativos, (iv) personal de servicio domstico y (v) trabaja-
dores familiares auxiliares.
(**)
Estimacin del porcentaje empleo formal con representacin nacional.
Nota: Per presenta inconsistencias en los datos de la fuente.
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos provenientes del Sistema de
Informacin Laboral para Amrica Latina y el Caribe, Quipustat, Oficina
Regional para Amrica Latina y el Caribe, OIT, disponible en <white.oit.org.
pe/estad/laclispub/consulta_inter.php> (consultado el 23/07/2012).
222 ciudadana poltica
Grfico 5.14. Test de esfuerzo relativo por sexo, c. 2000-2010
*


Grfico 5.14 . Test de esfuerzo relativo por sexo , c. 2000 -2010

35
30
25
20
15
10
5
0
-5
-10
-15
-20
Test de esfuerzo: aumento del porcentaje de empleo formal urbano estimado,
c. 2000-2010 hombres
Test de esfuerzo: aumento del porcentaje de empleo formal urbano estimado,
c. 2000-2010 mujeres
A
r
g
e
n
t
i
n
a
B
o
l
i
v
i
a
B
r
a
s
i
l
C
h
i
l
e
*
*
C
o
l
o
m
b
i
a
C
o
s
t
a

R
i
c
a
E
c
u
a
d
o
r
E
l

S
a
l
v
a
d
o
r
H
o
n
d
u
r
a
s
M

x
i
c
o
N
i
c
a
r
a
g
u
a
P
a
n
a
m

P
a
r
a
g
u
a
y
R
e
p
.

D
o
m
i
n
i
c
a
n
a
U
r
u
g
u
a
y
V
e
n
e
z
u
e
l
a
*
*

(*)
La poblacin en empleo informal urbano, requerida para estimar el
empleo formal urbano, est compuesta de las siguientes categoras ocu-
pacionales: (i) asalariados privados en establecimiento de cinco o menos
trabajadores; (ii) no asalariados patronos en establecimientos de cinco o
menos trabajadores, (iii) no asalariados independientes, no profesionales,
tcnicos o administrativos, (iv) personal de servicio domstico y (v) trabaja-
dores familiares auxiliares.
(**)
Estimacin del porcentaje empleo formal con representacin nacional.
Nota: Per presenta inconsistencias en los datos de la fuente.
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos provenientes del Sistema de
Informacin Laboral para Amrica Latina y el Caribe, Quipustat, Oficina
Regional para Amrica Latina y el Caribe, OIT,disponible en <white.oit.org.
pe/estad/laclispub/consulta_inter.php> (consultado el 23/07/2012).
ciudadana social: progresos y desafos 223
Grfico 5.15. ndice de empleo formal por sexo, c. 2010
*

Grfico 5.15 . ndice de empleo formal por sexo , c. 2010





Uruguay
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0
Panam
Honduras
Costa Rica Colombia
Chile**
Repblica
Dominicana
Bolivia Ecuador
Argentina Paraguay
Brasil
Venezuela**
El Salvador
Mxico Nicaragua
Mujeres Hombres

(*)
La poblacin en empleo informal urbano, requerida para estimar el
empleo formal urbano, est compuesta de las siguientes categoras ocu-
pacionales: (i) asalariados privados en establecimiento de cinco o menos
trabajadores; (ii) no asalariados patronos en establecimientos de cinco o
menos trabajadores, (iii) no asalariados independientes, no profesionales,
tcnicos o administrativos, (iv) personal de servicio domstico y (v) trabaja-
dores familiares auxiliares.
(**)
Estimacin del porcentaje empleo formal con representacin nacional.
Nota: Per presenta inconsistencias en los datos de la fuente.
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos provenientes del Sistema de
Informacin Laboral para Amrica Latina y el Caribe, Quipustat, Oficina
Regional para Amrica Latina y el Caribe, OIT,disponible en <white.oit.org.
pe/estad/laclispub/consulta_inter.php> (consultado el 23/07/2012).
En el caso de los indicadores de educacin, las diferencias entre hombres y
mujeres son menos marcadas que en el caso del empleo formal urbano. Sin
embargo, cabe destacar que cuando los pases se encuentran en el ltimo cuar-
til del ordenamiento, las diferencias por sexo aparecen con mayor magnitud.
Para la tasa de alfabetizacin de adultos en los aos cercanos a 2010, se observa
que Guatemala, Per, Bolivia y El Salvador presentan tasas de alfabetizacin
adulta menores para las mujeres que para los hombres. El resto de los pases
registran tasas similares en este indicador para ambos sexo.
224 ciudadana poltica
Grfico 5.16. Tasa de alfabetizacin adulta* por sexo, 2010

Grfco 5.16. Tasa de alfabetizacin adulta* por sexo, 2010

Chile
100
80
60
Uruguay
Guatemala
Argentina Nicaragua
Costa Rica El Salvador
Venezuela Honduras
Paraguay
Colombia
Brasil
Per
Mxico
Bolivia
Ecuador
Panam
Rep. Dominicana
Total Hombres Mujeres
(*)
Se calcula sobre la poblacin alfabeta de 15 aos y ms.
Fuente: Costum tables, Data Center, Unesco, Instituto de Estadsticas,
disponible en <stats.uis.unesco.org/unesco/tableviewer/document.
aspx?ReportId=143 > (consultado el 25/07/2012).
En la tasa de alfabetizacin juvenil, las variaciones entre sexos son aun me-
nores. Las ms importantes se presentan en Guatemala, donde las mujeres
tienen menor incidencia que los hombres, y Nicaragua, donde el comporta-
miento es el opuesto. En general, en los indicadores de educacin los pases
de la regin en observacin presentan un estado de acceso bastante homog-
neo y equitativo, salvo algunas excepciones, como Guatemala, Per y Bolivia.
Respecto de los datos desagregados por sexo de salud, de los dos indicadores
utilizados en la construccin del ICS, tasa de mortalidad infantil (muertes de
menores de 5 aos cada mil nacidos vivos) y esperanza de vida al nacer en aos,
slo este ltimo presenta datos desagregados por sexo, segn la fuente utilizada.
En general, las mujeres en todos los pases registran una mayor esperanza
de vida que los hombres. Las diferencias ms importantes las presentan El
Salvador, Argentina, Colombia y Guatemala, donde las mujeres viven cerca de
siete aos ms que los hombres. El dato de esperanza de vida al nacer se vuelve
relevante al pensar que con el envejecimiento de la poblacin las mujeres
tendrn una presencia importante y que los costos asociados a los accesos en
este derecho sern en parte demandados por los problemas de salud que este
sexo presente en las distintas sociedades.
ciudadana social: progresos y desafos 225
Grfico 5.17. Tasa de alfabetizacin juvenil* por sexo, c. 2010

Grfco 5.17. Tasa de alfabetizacin juvenil* por sexo, c. 2010

Uruguay
100
80
60
Panam
Honduras
Rep. Dominicana
Per
Guatemala
Ecuador
Costa Rica
Paraguay
Venezuela
Colombia
Mxico
Nicaragua
Brasil
Bolivia
Argentina
Chile
El Salvador
Total Hombres Mujeres
(*)
Se calcula sobre la poblacin alfabeta de 15 y 24 aos.
Fuente: Costum tables, Data Center, Unesco, Instituto de Estadsticas,
disponible en <stats.uis.unesco.org/unesco/tableviewer/document.
aspx?ReportId=143 > (consultado el 25/07/2012).
Grfico 5.18. ndice de educacin por sexo, c. 2010

Grfco 5.18. ndice de educacin por sexo, c. 2010

Uruguay
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
Panam
Honduras
Rep. Dominicana
Ecuador
Costa Rica
Paraguay
Venezuela
Colombia
Mxico
Nicaragua
Guatemala
Per
Brasil
Bolivia
Argentina
Chile
El Salvador
Mujeres Hombres
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos proporcionados por
Costum tables, Data Center, Unesco, Instituto de Estadsticas, disponible en
<stats.uis.unesco.org/unesco/tableviewer/document.aspx?ReportId=143>
(consultado el 25/07/2012).
226 ciudadana poltica
Grfico 5.19. Esperanza de vida al nacer (en aos), 2000-2010

Grfco 5.19. Esperanza de vida al nacer (en aos), 2000-2010

Uruguay
Panam
Honduras
Rep. Dominicana
Ecuador
Costa Rica
Paraguay
Venezuela
Colombia
Mxico
Nicaragua
Guatemala
Per
Brasil
Bolivia
Argentina
Chile
El Salvador
Hombres Mujeres Total
Fuente: Organizacin Panamericana de la Salud, Proyecto de Informacin y
Anlisis de Salud. Iniciativa Regional de Datos Bsicos en Salud, Washington
DC, 2011, 2010 y 2000, disponible en <www.paho.org/Spanish/SHA/coreda-
ta/tabulator/newTabulator.htm > (consultado el 24/07/de 2012).
Al comparar los resultados obtenidos por el ICSG y los del IDG estimado por
el PNUD, tambin para poner de manifiesto las diferencias existentes en la
distribucin de los logros alcanzados por mujeres y hombres en el desarrollo
humano, se observan diferencias en el ordenamiento de los pases de la re-
gin. Estas diferencias se deben a los indicadores que contemplan una y otra
medicin. En el caso del IDG, se considera la participacin en la fuerza laboral
(mercado laboral), matrcula secundaria y dems, escaos en el parlamento
(empoderamiento), fecundidad adolescente y tasa de mortalidad materna (sa-
lud reproductiva). Por su parte, el ICSG considera pobreza (ndice de femini-
zacin de la pobreza), empleo formal urbano, tasa de alfabetizacin juvenil y
adulta y esperanza de vida al nacer. La principal razn para la eleccin de estas
variables para la construccin del ICSG se debe a que son medibles tanto en
hombres como en mujeres, lo cual permite evaluar el nivel de paridad entre
ambos sexos.
Al observar el grfico 5.20, se observa que en los pases de la regin el ICSG
presenta mayores valores que el IDG, a excepcin de Argentina, Chile y Costa
Rica. El mayor puntaje obtenido de ICSG se debe a que contempla indica-
dores que presentan cierta paridad, como las tasas de alfabetizacin adulta y
ciudadana social: progresos y desafos 227
juvenil. Adems, se considera la esperanza de vida al nacer, donde las mujeres
presentan una mayor proporcin que los hombres. Las excepciones en el caso
de Argentina y Chile se deben al ndice de feminizacin de la pobreza, donde
ambos pases cuentan con una de las proporciones ms altas de mujeres en
esta condicin en la regin. En el caso de Costa Rica, la dimensin de salud
reproductiva, donde el pas tiene un buen desempeo, sube el ndice en este
pas respecto del ICSG. La diferencia ms importante se observa en Repblica
Dominicana, producto de que la incorporacin de las mujeres en el mercado
laboral en empleos formales urbanos es similar a la de los hombres, como se
pudo apreciar con anterioridad. Por su parte, se observan coincidencias en los
ndices en los casos de Bolivia, Panam y Uruguay.
Grfico 5.20. ICSG, c. 2010, e IDG, 2011

Grfico 5.20 . ICSG, c. 2010 , e IDG, 2011

0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
ICSG c. 2010 IDG 2011
A
r
g
e
n
t
i
n
a
B
o
l
i
v
i
a
B
r
a
s
i
l
C
h
i
l
e
C
o
l
o
m
b
i
a
C
o
s
t
a

R
i
c
a
E
c
u
a
d
o
r
E
l

S
a
l
v
a
d
o
r
H
o
n
d
u
r
a
s
M

x
i
c
o
N
i
c
a
r
a
g
u
a
P
a
n
a
m

P
a
r
a
g
u
a
y
R
e
p
.

D
o
m
i
n
i
c
a
n
a
U
r
u
g
u
a
y
V
e
n
e
z
u
e
l
a
Nota: Dado que los niveles de desigualdad estn expresados en trminos
regresivos (a mayor valor, mayor desigualdad de gnero) para que se puedan
contrastar estos dos indicadores se resta 1 al IDG.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos proporcionados por OIT,
Cepal, OPS, y Unesco e Indicadores Internacionales de Desarrollo Humano-
PNUD, disponible en <hdrstats.undp.org/es/cuadros> (consultado el
27/08/2012).
Por su parte, el informe del PNUD tambin demostr que Amrica Latina y el
Caribe presentan diferencias de gnero tendientes a disminuir su nivel de de-
sarrollo humano (IDH) (vase grfico 5.21). Si se considera el IDG, se observa
que todos los pases presentan una prdida en desarrollo humano atribuible a
228 ciudadana poltica
las desigualdades entre hombres y mujeres. El ordenamiento de pases segn
el IDG de 2011 es distinto al del IDH del mismo ao. Respecto del IDG, donde
los valores menores reflejan menor desigualdad, los pases con menores nive-
les son Uruguay, Costa Rica, Argentina y Chile. En el otro extremo de este in-
dicador se encuentran Panam, Nicaragua, Honduras y Guatemala. Los pases
que ms pierden son Panam (33,9%), Mxico (28,3%) y Colombia (27,0%).
Por otra parte, entre los que se ven menos afectados con el ajuste de gnero
estn Costa Rica (14,1%), Nicaragua (16,1%) y Uruguay (17,2%). En cambio,
los pases con mayores IDH son Chile, Argentina, Uruguay y Mxico.
Grfico 5.21. IDG e IDH, 2011

Grfico 5.21 . IDG e IDH, 2011

0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
A
r
g
e
n
t
i
n
a
B
o
l
i
v
i
a
B
r
a
s
i
l
C
h
i
l
e
C
o
l
o
m
b
i
a
C
o
s
t
a

R
i
c
a
E
c
u
a
d
o
r
E
l

S
a
l
v
a
d
o
r
H
o
n
d
u
r
a
s
M

x
i
c
o
N
i
c
a
r
a
g
u
a
P
a
n
a
m

P
a
r
a
g
u
a
y
R
e
p
.

D
o
m
i
n
i
c
a
n
a
U
r
u
g
u
a
y
V
e
n
e
z
u
e
l
a
IDH IDG
Nota: Dado que los niveles de desigualdad estn expresados en trminos re-
gresivos (a mayor valor, mayor desigualdad de gnero), para que se puedan
contrastar estos dos indicadores se resta 1 al IDG.
Fuente: Indicadores Internacionales de Desarrollo Humano-PNUD, disponible
en <hdrstats.undp.org/es/cuadros> (consultado el 27/08/2012).
Al observar la relacin que existe entre el ICS general y el IDG, se observa
una relacin entre aquellos pases con mayores valores en el ICS y los que
presentan menores valores de desigualdad de gnero. Esto refuerza la idea
que el mejoramiento de las posibilidades de ejercer los derechos econmicos,
sociales y culturales pasa por considerar las inequidades que se producen en-
tre hombres y mujeres.
ciudadana social: progresos y desafos 229
Grfico 5.22. Relacin entre ICS, c. 2010, e IDG, 2011

Grfco 5.22. Relacin entre ICS, c. 2010, e IDG, 2011

IDG
I
C
S

c
.

2
0
1
0
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos proporcionados por
OIT, Cepal, OPS, Footprint, y Unesco, e Indicadores Internacionales de
Desarrollo Humano-PNUD, disponible en <hdrstats.undp.org/es/cuadros>
(consultado el 27/08/2012).
iv. ciudadana social y gobernabilidad democrtica:
un crculo virtuoso
Este trabajo parte de la hiptesis de que la ciudadana social y la gobernabi-
lidad democrtica se refuerzan mutuamente. Segn el PNUD, esta ltima es
la capacidad de una sociedad de definir y establecer polticas y resolver sus
conflictos de manera pacfica dentro de un orden jurdico democrtico (esto
es, donde se ejerce la ciudadana democrtica). A su vez, la ciudadana social
se logra cuando la sociedad busca, exitosamente, que se respeten los derechos
econmicos y sociales. Aqu se postula que existe un crculo virtuoso entre
ciudadana poltica y social, porque el avance en una de ellas induce avances
en la otra, fortaleciendo el ejercicio de todos los derechos ciudadanos.
La hiptesis de trabajo es que existe un crculo virtuoso entre ciudadana
social y gobernabilidad democrtica: los avances en ciudadana social generan
satisfaccin con las instituciones democrticas, reforzando el compromiso de
230 ciudadana poltica
la ciudadana con ellas y, con eso, la propia gobernabilidad democrtica. A su
vez, una mayor gobernabilidad democrtica, en pases como los de la regin
cuyas polticas pblicas se orientan a fortalecer la ciudadana social, redunda
en mayor capacidad para lograr resultados en materia de exigibilidad de los
derechos econmicos y sociales dentro del orden jurdico vigente (es decir, en
mayor ciudadana social). Por ende, ambos procesos se refuerzan mutuamente.
La presente seccin busca aportar evidencia que valide la existencia de este
crculo virtuoso, explorando la relacin que existe entre ambas variables. El
grfico 5.23 muestra una correlacin positiva entre satisfaccin con la demo-
cracia y el ICS: mientras mayor es el nivel de ciudadana social, mayor tambin
la satisfaccin con la democracia y viceversa. Por lo tanto, existe una relacin
positiva entre apoyo ciudadano a la democracia y los avances que se logran en
materia de ciudadana social.
Grfico 5.23. Satisfaccin con la democracia e ICS, 2010

Grfco 5.23. Satisfaccin con la democracia e ICS, 2010

ICS
S
a
t
i
s
f
a
c
c
i

n

c
o
n

l
a

d
e
m
o
d
r
a
c
i
a
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Latinobarmetro, Anlisis en
lnea, disponible en <www.latinobarometro.org/latino/LATAnalize.jsp>
(consultado el 13/07/de 2012), y datos proporcionados por Unesco, Foot-
print, OPS, Cepal y OIT.
ciudadana social: progresos y desafos 231
Esta relacin positiva entre ciudadana social y gobernabilidad democrtica
se ve reforzada por el hecho de que la mayora de los indicadores tradiciona-
les de gobernabilidad democrtica aparecen correlacionados positivamente
con el ICS. El estudio del Banco Mundial
11
sobre gobernabilidad identifica
seis variables claves para reconocer los avances en esta materia: voz y cuenta
pblica, estabilidad poltica y ausencia de violencia-terrorismo, efectividad del
gobierno, calidad regulatoria, estado de derecho y control de la corrupcin.
Todos estos indicadores, con la excepcin de calidad regulatoria, aparecen
positivamente correlacionados con el ICS.
12

Particularmente significativa aparece la relacin entre voz y rendicin de
cuentas pblica y ciudadana social. El ndice de voz y rendicin de cuentas
pblica est compuesto por mltiples variables, pero la mayora de ellas est
en relacin con la existencia de derechos polticos y con la transparencia en
el quehacer gubernamental. Por lo tanto, el grfico 5.24 da cuenta de que
a mayores niveles de respeto a los derechos polticos (y en la transparencia
en el quehacer del Estado), mayores son los avances en ciudadana social y
viceversa. Podra afirmarse, por lo tanto, que existe una relacin positiva entre
ciudadana social y poltica.
11 La definiciones de los indicadores son (i) voz y rendicin de cuentas pblicas:
percepcin de la capacidad de los ciudadanos de un pas de participar en la
eleccin de su gobierno, ejercer sus derechos de libertad de expresin y de
asociacin, y contar con una prensa libre; (ii) efectividad del gobierno: percepcin
de la calidad de los servicios pblicos, la calidad de la administracin pblica
y el grado de su independencia de presiones polticas, la calidad de la
formulacin y aplicacin de polticas y la credibilidad del compromiso del
gobierno con esas polticas; (iii) estabilidad poltica y ausencia de violencia/terro-
rismo: percepcin de la probabilidad de que el gobierno sea desestabilizado
o derrocado por medios inconstitucionales o violentos, incluida la violencia
por motivos polticos y el terrorismo; (iv) calidad regulatoria: percepcin de la
capacidad del gobierno para formular y aplicar polticas y reglamentaciones
que permitan y promuevan el desarrollo del sector privado; (v) estado de derecho:
percepcin de la medida en que los agentes confan en y respetan las reglas
de la sociedad, y en particular la calidad de la ejecucin de los contratos, los
derechos de propiedad, la polica y los tribunales, as como la posibilidad de
acceder a la justicia ante el crimen y la violencia; y (vi) control de la corrupcin:
control acerca del uso del poder pblico para beneficio privado, incluyendo
tanto las formas de pequea y gran escala de la corrupcin, as como la cap-
tura del Estado por minoras selectas e intereses privados. Para ms detalles,
vase <www.govindicators.org> (consultado el 3/09/2012).
12 En las correlaciones del ICS con los indicadores de gobernabilidad del Banco
Mundial se omiti Venezuela para obtener un mayor nivel de correlacin.
Sin embargo, aunque se la incluya, esta correlacin es positiva y se encuentra
en el rango medio de significancia.
232 ciudadana poltica
Grfico 5.24. Indicador de voz y rendicin de cuentas pblicas,
e ICS, 2000-2010

Grfco 5.24. Indicador de voz y rendicin de cuentas pblica, e ICS, 2000-2010

ICS
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos proporcionados por Ban-
co Mundial, Indicadores de Gobernabilidad [en lnea] <www.govindicators.
org> (consultado el 20/06/2012) y Unesco, Footprint, OPS, Cepal y OIT.
Lo mismo ocurre, como se puede ver en los grficos 5.25, 5.26 y 5.27, con la
relacin entre ciudadana social y control de la corrupcin, el respeto al esta-
do de derecho y la efectividad del gobierno.
Ya en una seccin previa se demostr una estrecha relacin entre ciudada-
na social y la accin social del Estado, tanto en su nivel como efectividad. Los
grficos anteriores muestran que tambin la relacin es positiva con el res-
guardo por los derechos polticos y el respeto al estado de derecho, el control
de la corrupcin y la transparencia en las polticas pblicas.
Como seala una reciente teora del desarrollo (Acemoglu y Robinson,
2012, entre otros) y se remarcara en el estudio de 2011 (Garca, 2011) fortale-
cer la ciudadana social requiere crear instituciones inclusivas, transparentes
y eficientes. Cuando estas existen y operan efectivamente, se avanza en ciuda-
dana social y, con ello, en el apoyo ciudadano a la democracia y sus institucio-
nes. El desarrollo de instituciones inclusivas, en materia de ciudadana social
y poltica esto es, aquellas que resguardan las garantas en el ejercicio de los
derechos polticos, econmicos y sociales de toda la poblacin se refuerzan
ciudadana social: progresos y desafos 233
mutuamente. Un avance en una de ellas induce avances en la otra, fortalecien-
do el ejercicio de los derechos ciudadanos.
Grfico 5.25. Indicador control de la corrupcin e ICS, 2000-2010

Grfco 5.25. Indicador control de la corrupcin e ICS, 2000-2010

ICS
C
o
n
t
r
o
l

d
e

l
a

c
o
r
r
u
p
c
i

n

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos proporcionados por Banco
Mundial, Indicadores de Gobernabilidad, disponible en <www.govindicators.
org> (consultado el 20/06/2012), y Unesco, Footprint, OPS, Cepal y OIT.
La evidencia mostrada apoya la existencia de un crculo virtuoso entre ciuda-
dana social y gobernabilidad democrtica. Este crculo virtuoso parece estar
en la raz de los avances logrados en Amrica Latina durante la ltima dcada.
La totalidad de los pases avanzaron en ciudadana social, como tambin lo
hicieron en control de la corrupcin, hacer respetar el estado de derecho y
fortalecer la voz ciudadana y la cuenta pblica. Es interesante constatar que
la relacin entre ciudadana social y las variables que dan cuenta de la gober-
nabilidad democrtica se va haciendo ms relevante mientras ms avanzan
los pases en estas dimensiones. De hecho, los grficos anteriores demuestran
que, a bajos niveles de ICS, la pendiente de la curva es negativa; sin embargo,
todos los pases de la regin en 2010 ya haban superado esta etapa. Desde
234 ciudadana poltica
ahora en adelante la relacin entre ciudadana social y gobernabilidad demo-
crtica es positiva para todos los pases.
Grfico 5.26. Indicador estado de derecho e ICS, 2000-2010

Grfco 5.26. Indicador Estado de derecho e ICS, 2000-2010

ICS
E
s
t
a
d
o

d
e

d
e
r
e
c
h
o
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos proporcionados por Banco
Mundial, Indicadores de Gobernabilidad, disponible en <www.govindicators.
org> (consultado el 20/06/2012), y Unesco, Footprint, OPS, Cepal y OIT.
Particularmente destacable resulta la relacin entre ciudadana social y voz y
rendicin de cuentas pblica (ciudadana poltica). Esta no slo es positiva,
sino la pendiente de la curva va creciendo en la medida que se avanza en
cualquiera de las dimensiones, es decir, cada vez es ms importante avanzar
de manera simultnea para lograr resultados en materia de ciudadana social
y poltica. Como ya se sealara, los procesos de avance en ciudadana social y
poltica se refuerzan mutuamente y dependen del desarrollo de instituciones
inclusivas (aquellas que hacen por igual respetar los derechos de todos) en el
mbito poltico, econmico, social y cultural.
ciudadana social: progresos y desafos 235
Grfico 5.27. Indicador efectividad del gobierno e ICS, 2000-2010

Grfco 5.27. Indicador efectividad del gobierno e ICS, 2000-2010


ICS
E
f
e
c
t
i
v
i
d
a
d

d
e
l

g
o
b
i
e
r
n
o
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos proporcionados por Banco
Mundial, Indicadores de Gobernabilidad, disponible en <www.govindicators.
org> (consultado el 20/06/2012), y Unesco, Footprint, OPS, Cepal y OIT.
v. conclusiones
La principal conclusin del presente estudio es que Amrica Latina y cada
uno de sus pases muestran un importante progreso en materia de ciudadana
social durante la primera dcada del siglo XXI. Tambin que ese progreso se
mantiene e incluso se acelera durante el ltimo ao analizado (2010). Con
justicia, por lo tanto, la primera dcada del siglo XXI puede ser catalogada
como una dcada ganada para la ciudadana social en Amrica Latina.
Este progreso en ciudadana social es particularmente destacable en el con-
texto del escenario mundial. Amrica Latina mejor sus niveles de gasto social
por persona y de equidad distributiva, en un momento en que la mayora de
los pases del mundo estn experimentando el fenmeno contrario: incre-
mentos en sus niveles de desigualdad y cadas o estancamiento en el gasto
social por persona. Amrica Latina, una regin tradicionalmente rezagada en
236 ciudadana poltica
estas materias, empieza a cerrar la brecha que la separa de las naciones ms
desarrolladas.
A pesar del progreso alcanzado, subsisten importantes retrasos en materia
de ciudadana social. Particularmente preocupante es la situacin de los pa-
ses ms atrasados que, en general, incrementan las brechas que los separa del
benchmarck regional en materia de niveles y efectividad de las polticas pblicas
orientadas a garantizar el ejercicio de los derechos econmicos y sociales.
El progreso alcanzado por la regin, se pudo comprobar, est estrechamen-
te relacionado con el crecimiento en el ingreso por persona que la regin
tuvo y, ms an, con el muy importante crecimiento en el gasto social por
persona. Durante el ltimo decenio la regin creci ms que en los decenios
anteriores, pero sobre todo increment su nivel de gasto social. De hecho, en
promedio, este creci a un ritmo dos veces superior al del Producto. El incre-
mento en el gasto social fue compatible con los equilibrios macroeconmicos
y con el crecimiento del Producto, debido al muy alto crecimiento en los in-
gresos pblicos (presin fiscal). Se demostr que aproximadamente la mitad
de esta alza en los niveles de recaudacin est relacionada con el alto precio
que han logrado la mayora de los recursos naturales que exporta la regin.
Lo distintivo, sin embargo, del actual perodo de incremento en los trminos
de intercambio es que sus beneficios se han orientado a fortalecer la inversin
social y, con ello, los niveles de ciudadana social.
Como resultado de lo anterior y tambin reforzando sus efectos la regin
ha avanzado en materia distributiva. Esto es vlido tanto para la distribucin
del ingreso (coeficiente de Gini), como para la equidad de gnero. Si bien la
regin mantiene altos niveles de inequidad distributiva, en el ltimo decenio
en que la mayora de los pases del mundo presentan una regresin distri-
butiva progresa, marcando un importante quiebre con su historia y con el
proceso que el resto del mundo est experimentando.
Si bien el primer decenio de este siglo puede ser catalogado como una d-
cada ganada en materia de ciudadana social, a la regin le restan impor-
tantes desafos en esta materia. El estudio de 2011 lo que es corroborado
por este demostr que la regin todava debe seguir incrementando tanto
el nivel como la eficiencia del gasto social. Este desafo es particularmente
importante en el escenario de una eventual insostenibilidad de las actuales
fuentes de financiamiento del Estado. Como se viera, en promedio, la mitad
del financiamiento adicional del Estado provino de alzas de precios en sus
recursos naturales, alza que pudiera no continuar o incluso revertirse en el
futuro, como ya ha ocurrido varias veces en la historia reciente de la regin.
Lo responsable, por lo tanto, es avanzar hacia acuerdos nacionales respecto
de un nivel sostenible de gasto social coherente con el desafo de fortalecer
la ciudadana social y, por cierto, respecto de la efectividad de las polticas
ciudadana social: progresos y desafos 237
pblicas orientadas a lograr este fin, como tambin de la transparencia en sus
resultados. Se refuerza, por tanto, la importancia del llamado que se hiciera a
lograr un pacto fiscal.
El establecimiento de acuerdos nacionales (pactos fiscales) para fortale-
cer las instituciones y polticas pblicas orientadas a avanzar en ciudadana
e inclusin social probablemente redundar en darle mayor gobernabilidad
a las reformas que se buscan implementar. En este estudio se demostr la
existencia de una relacin positiva entre ciudadana social y la accin social
del Estado, tanto en su nivel como efectividad, as como entre los avances en
ciudadana social y el resguardo por los derechos polticos, el respeto al estado
de derecho, el control de la corrupcin y la transparencia en las polticas p-
blicas; en otras palabras, en materia de gobernabilidad democrtica.
De hecho, la totalidad de los pases avanzaron en ciudadana social, como
tambin lo hicieron en control de la corrupcin, hacer respetar el estado de
derecho y fortalecer la voz ciudadana y la cuenta pblica, variables todas es-
tas que estn correlacionadas. Es interesante constatar que la relacin entre
ciudadana social y las variables que dan cuenta de la gobernabilidad demo-
crtica se va haciendo ms relevante mientras ms avanzan los pases en estas
dimensiones.
Por lo tanto, fortalecer la ciudadana social requiere crear instituciones pbli-
cas inclusivas, transparentes y eficientes. Cuando estas existen y operan efectiva-
mente, no slo se avanza en ciudadana social, sino tambin en el apoyo ciuda-
dano a la democracia y sus instituciones. El desarrollo de instituciones inclusivas
en materia de ciudadana social y poltica esto es, aquellas que resguardan las
garantas en el ejercicio de los derechos polticos, econmicos y sociales de toda
la poblacin se refuerzan mutuamente. Un avance en una de ellas induce avan-
ces en la otra, fortaleciendo el ejercicio de los derechos ciudadanos. Aprovechar
este crculo virtuoso ser una condicin para seguir avanzando en la regin,
especialmente en aquellos pases que ya presentan mayores niveles de avance.
Particularmente destacable resulta la relacin entre ciudadana social y voz y
rendicin de cuentas pblica. Esta no slo es positiva, sino la pendiente de la
curva va creciendo en la medida que se avanza en cualquiera de las dimensio-
nes, o sea, cada vez es ms importante avanzar de manera simultnea para lograr
resultados en materia de ciudadana social y poltica.
Ahora bien, si se trata de identificar los mbitos de poltica econmica y
social en que se debe poner el acento para avanzar en ciudadana social, se
constata que actualmente los principales rezagos relativos utilizando el ben-
chmarck regional aqu definido se encuentran en materia de pobreza, em-
pleo formal y mortalidad infantil, tres factores ntimamente vinculados. Todos
ellos, adems, estn relacionados con los altos niveles de inequidad de gnero
que la regin presenta, y este estudio demuestra. Como se ha sealado en estas
238 ciudadana poltica
pginas, hay ms mujeres que hombres pobres, y el acceso a un empleo formal
es tambin inferior para las mujeres, lo cual se profundiza an ms en el caso
de las mujeres pobres.
Por lo tanto, mejorar la empleabilidad y el ingreso de las mujeres pobres
tendra sin duda un fuerte impacto en los niveles de ciudadana social. Ello,
sin embargo, debe ser compatible con la necesidad de reducir la mortalidad
infantil en hogares donde actualmente la mujer es la nica, o principal, res-
ponsable del cuidado de nios. Se constat adems que, a menores niveles de
ciudadana social, mayor es la tasa de natalidad, por lo tanto, mayor el desafo
de hacer compatible las polticas de acceso al mercado laboral (especialmente
de mujeres) con polticas de cuidado infantil.
Mltiples polticas sociales en la regin han buscado atender el desafo an-
terior; entre ellas, se encuentran las de transferencias condicionadas, amplia-
cin de la cobertura de salas cuna y preescolar e incremento en la cobertura
de partos en hospitales. Se debe persistir en este esfuerzo, especialmente en
los pases que presentan mayores rezagos relativos. Como se seal, los pa-
ses con mayores rezagos relativos presentan a la vez menores ritmos de creci-
miento en el gasto social por persona, en el financiamiento del Estado y en la
eficacia de las polticas sociales para fortalecer la ciudadana social. En otras
palabras, los pases que ms requieren fortalecer su ciudadana social son los
que menos aplican la receta que ha permitido el importante avance en esta
materia en la regin.
La transferencia y aprendizaje de buenas prcticas en materia de polticas
para fortalecer la ciudadana social es una accin que puede tener un impor-
tante rdito en esta materia. En la actualidad parece importante difundir estas
buenas prcticas y apoyar su adecuacin a las distintas realidades nacionales,
especialmente en dos reas:
acuerdos nacionales para aumentar de manera sostenible el nivel,
eficacia y transparencia en la accin social del Estado, o lo que
se podra denominar pacto fiscal para fortalecer la ciudadana
social;
polticas que faciliten el acceso al mercado laboral de las familias
pobres (especialmente de mujeres), complementadas con accio-
nes que fortalezcan el cuidado (educacin y salud) infantil.
Estos dos tipos de acciones tendrn como resultado un reduccin en los nive-
les de pobreza, en la alta desigualdad de gnero y en la mortalidad infantil, es
decir, en las principales determinantes de las brechas en ciudadana social que
experimenta la poblacin latinoamericana.
Bibliografa
Abers, Rebecca y von Blow, Marisa (2011), Movimentos sociais na teoria
e na prtica: como estudar o ativismo atravs da fronteira entre Estado e
sociedade?, Sociologias 28(13): 52-84.
Acemoglu, Daron y Robinson, James (2012), The Origins of Power, Prosperity,
and Poverty. Why Nations fail?, Nueva York, Crown Publishing Group.
Alcntara, Manuel (2012), Elections in Latin America 2009-2011: A Compa-
rative Analysis, Working Paper ,n 386, Kellogg Institute (junio).
Almond, Gabriel y Verba, Sidney (1963), The Civic Culture. Political Attitudes
and Democracy in Five Nations, Londres, Sage.
Anderson, Christopher J. y Beramendi, Pablo (2008), Income, Inequality,
and Electoral Participation, en Anderson, Christopher J. y Beramendi,
Pablo (eds.), Democracy, Inequality, and A Comparative Perspective, Russell,
Sage Foundation.
Anduiza, Eva; Cantijoch, Marta y Gallego, Aina (2009), Political Partici-
pation and the Internet, Information, Communication & Society, 12(6):
860-878.
Arce, Moiss (2010), Parties and Social Protest in Latin Americas Neolibe-
ral Era, Party Politics, 16(5): 669-686.
Auyero, Javier (1999), From the Clients Point(s) of View: How Poor People
Percieve and Evaluate Political Clientelism, Theory and Society, 28:297-334.
(2000), Poor Peoples Politics: Peronist Survival Networks and the Legacy of Evita,
Durham, NC, Duke University Press.
Barahona, Matas; Garca, Cristbal; Gloor, Peter y Parraguez, Pedro (2012),
Tracking the 2011 Student-led Movement in Chile through Social Media
use, Proceedings, CI2012: 1-8.
Barber Heredia, Ester; Ramos Lpez, Amparo, Candela y Agull, Carlos
(2011), Laberinto de cristal en el liderazgo de las mujeres, Psicothema,
23(2): 173-179.
Barnes, Samuel y Kaase, Max (1979), Political Action: Mass Participation in Five
Western Democracies, Beverly Hills, Sage.
Bartels, Larry (2002), Economic Inequality and Political Representation,
presentado en el Annual Meeting of the American Political Science Asso-
ciation, Boston, septiembre.
Bellei, Christin; Contreras, Daniel y Valenzuela, Juan Pablo (2010), Ecos de
la revolucin pingina: avances, debates y silencios en la reforma educacional,
Santiago, Universidad de Chile-Unicef.
240 ciudadana poltica
Bellinger, Paul y Arce, Moiss (2011), Protest and Democracy in Latin
Americas Market Era, Political Research Quarterly 64(3): 688-704.
Beramendi, Pablo y Anderson, Christopher J. (eds.) (2008), Democracy,
Inequality, and Representation: A Comparative Perspective, Nueva York, Russell
Sage Foundation.
Bidegain, German; Luna, Juan Pablo y Reserve, Roody (2012), Flourishing
in the Dessert? Programmatic Party System Structuration in the Andes,
presentado en LASA 2012 Congress, May, San Francisco.
Blais, Andr (2008), Qu afecta a la participacin electoral?
de Ciencia Poltica, 18(abril): 9-27.
Blofield, Merike (2011), Desigualdad y poltica en Amrica Latina, Journal
of Democracy en espaol, 3 (julio):58-74.
Boix, Carles y Riba, Clara (2000), Las bases sociales y polticas de la
abstencin en las elecciones generales espaolas: recursos individuales,
movilizacin estratgicas e instituciones electorales, Revista Espaola de
Investigaciones Sociolgicas, 90: 95-128.
Boltanski, Luc y Thvenot, Laurent (2006), On Jutification: Economies of Worth,
USA, Princeton University Press.
Bourdieu, Pierre (1998), La domination masculine, Pars, Seuil.
Bourne, Paul Andrew (2010), Unconventional Political Participation in a
Middle-Income Developing Country, Current Research Journal of Social
Sciences 2(3)(junio): 196-203.
Burchardt, Hans-Jrgen (2010), The Latin American Paradox: Convergence
of Political Participation and Social Exclusion, Internationale Politik und
Gesellschaft, 3: 40-51.
Caldern, Fernando (coord.) (2009), Movimientos socioculturales en Amrica La-
tina. Ambientalismo, feminismo, pueblos originarios y poder empresaria. Cuadernos
de gobernabilidad democrtica 4, Buenos Aires, PAPEP-PNUD-Siglo XXI.
(2012), Diez tesis sobre el conflicto social en Amrica Latina, Revista
Cepal, 107: 7-30.
(2012), Amrica Latina y el Caribe: Tiempos de cambio. Nuevas considera-
ciones Sociolgicas sobre la Democracia y el Desarrollo, Buenos Aires, Teseo.
Cepal-OIJ (2004), La juventud en Iberoamrica. Tendencias y urgencias, Santiago
de Chile, Cepal-ONU.
Cepal (2008), Juventud y cohesin social en Iberoamrica. Un modelo para armar,
Santiago de Chile, Cepal-ONU.
Confech-ACES-Cones (2012), Cinco exigencias fundamentales para un
nuevo sistema educacional, disponible en <www.emol.com/documentos/
archivos/2012/06/28/2012062819158.pdf>, revisado el 23 de enero de
2014.
Coppedge, Michael (1999), Thickening Thin Concepts and Theories: Com-
bining Large N and Small in Comparative Politics, Comparative Politics,
31(4): 465-476 (julio).
Crespo, Pilar Uriona y Mokrani Chvez, Dunia (2011), Bolivia: Informe de
Coyuntura Anual de 2010, Documento de Trabajo, 240, OSAL-Clacso, dispo-
nible en <www.clacso.org.ar>, consultado el 23/01/2014.
, Revista Espaola
bibliografa 241
(2012), Bolivia: Informe de Coyuntura Anual de 2011, Documento de
Trabajo, 297, OSAL-Clacso, disponible en <www.clacso.org.ar>, consultado
el 23/01/2014.
Dahl, Robert (1971), Poliarchy: Participation and Opposition, Yale, Yale Univer-
sity Press.
Downs, Antony (1957), An Economic Theory of Democracy, Nueva York, Harper
& Row.
Dubrow, Joshua K. (2010), Cross-National Measures of Political Inequality,
Research & Methods, 19(1): 93-110.
Durston, John (2005), El clientelismo poltico en el campo chileno, Ciencias
Sociales Online, 2(1) (marzo): 1-30.
Earl, Jennifer y Kimport, Katrina (2011), Digitally Enabled Social Change: Activ-
ism in the Internet age, Cambridge, The MIT Press.
Eckstein, Susan (coord.) (2001), Power and Popular Protest: Latin American
social movements, Berkeley, University of California Press.
Fleischer, David (2011), Attempts at Political Reform in Brazil: A Never-End-
ing Story, presentado en el Center for Hemispheric Policy, University of
Miami, 29 de noviembre, disponible en <umshare.miami.edu/web/wda/
hemisphericpolicy/Task_Force_Papers/Fleischer-BrazilUnderRousseff_
TF_Paper.pdf>, consultado el 23/01/2014.
Fukuyama, Francis (1995), Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity,
Free Press Paperbacks.
Garcs, Mario (2012), El despertar de la sociedad. Los movimientos sociales de
Amrica Latina y Chile, Santiago, LOM.
Garca, lvaro (2011), Ciudadana social en Amrica Latina: qu es, cmo
se mide y cmo se fortalece?, en Pinto, lvaro y Flisfisch, ngel (coords.),
El Estado de Ciudadana: transformaciones, logros y desafos en Amrica Latina
en el Siglo XXI, Buenos Aires, Sudamericana.
Gmez Sabaini, Juan C.; Jimnez, Juan P. y Podest, Andrea (2010), Evasin
y equidad en Amrica Latina, presentado en XXII Seminario Regional
de Poltica Fiscal, 26-29 de enero, Santiago de Chile.
Gonzlez de la Fuente, igo (2008), Las campaas electorales en varios
municipios de Espaa y Mxico: estudio antropolgico de las formas de
participacin poltica, Estudios Humansticos, 7: 289-312.
Gutirrez, Pablo y Zovatto, Daniel (coords.) (2011), Financiamiento de los
partidos polticos en Amrica Latina, Mxico, UNAM-IDEA-OEA.
Hardin, Russell (1998), Trust in Government, en Braithwaite, Valerie y
Levi, Margaret (eds.), Trust and Governance, Nueva York, Russell Sage
Foundation.
Helmke, Gretchen y Levitsky, Steven (2006), Informal Institutions and Democra-
cy: Lessons from Latin America, Baltimore, Johns Hopkins University Press.
Hirschman, Albert O. (1970), Salida, voz y lealtad. Respuestas al deterioro de
empresas, organizaciones y Estados, Mxico, FCE.
242 ciudadana poltica
Huber, Evelyne y Stephens, John D. (1999), The Bourgeoisie and Demo-
cracy: Historical and Contemporary Perspectives from Europe and Latin
America, Social Research, 66: 759-788.
Huber, Evelyne; Nielsen, Francois; Pribble, Jenny y Stephens, John (2006),
Politics and Inequality in Latina America and the Caribbean, American
Sociological Review, 71(6): 943-963.
International IDEA (2008), Democracy And Diversity Expert Consul-
tation Report, Pretoria, Sudfrica, 26-27 de noviembre, disponi-
ble en <www.idea.int/democracy/loader.cfm?csmodule=security/
getfile&pageid=32750> (6 de mayo de 2014).
(2011), Desk Review on Programmatic Parties, Stockholm, diciembre,
mimeo.
Jackman, Robert (1987), Political Institutions and Voter Turnout in Indus-
trial Democracies, American Political Science Review, 2(81) (junio): 405-424.
Jennings, M. Kent (1998), Political Trust and the Roots of Devolution, en
Braithwaite, Valerie y Levi, Margaret (eds.), Trust and Governance, Nueva
York, Russell Sage Foundation.
Jones, Mark (2005), The Role of Parties and Party Systems in the Policy Ma-
king Process, presentado en State Reform, Public Policies, and Policyma-
king Processes, Inter-American Development Bank, Washington, DC, 28
de febrero-2 de marzo.
Kaztman, Rubn (2001), El aislamiento social de los pobres urbanos: reflexio-
nes sobre su naturaleza, determinantes y consecuencias, Buenos Aires,
Siempro-Unesco.
Kitschelt, Herbert (2008), Expert Survey on Citizen-Politician Linkages, Duke
University.
Kitschelt, Herbert y Wilkinson, Steven (2007), Patrons, Clients and Policies.
Patterns of Democratic Accountability and Political Competition, Nueva York,
Cambridge University Press.
Kitschelt, Herbert; Hawkins, Kirk; Rosas, Guillermo y Zechmeister, Elizabeth-
Jean (2010), Latin American Party Systems, Nueva York, Cambridge Universi-
ty Press.
Kitschelt, Herbert; Mansfeldova, Zdenka; Markowski, Radoslaw y Tka,
Gbor (1999), Post-Communist Party Systems. Competition, Representation, and
Inter-Party Cooperation, Cambridge, Cambridge University Press.
Luna, Juan Pablo (2008), Partidos polticos y sociedad en Chile: trayectoria
histrica y mutaciones recientes, en Fontaine, Arturo; Larroulet, Cristin;
Navarrete, Jorge y Walker, Ignacio (eds.), Reforma de los partidos polticos en
Chile, Santiago, PNUD-CEP-Libertad y Desarrollo-Proyectamrica-Cieplan.
(en prensa), Divide and Rule, Oxford, Oxford University Press.
Luna, Juan Pablo y Altman, David (2011), Up-rooted but Stable: Chilean
Parties and the Concept of Party System Institutionalization, Latin Ameri-
can Politics and Society, 53(2): 1-28.
Luna, Juan Pablo y Zechmeister, Elizabeth (2005), Political Representation
in Latin America: A Study of Elite-Mass Congruence in Nine Countries,
Comparative Political Studies, 38(4): 388-416.
bibliografa 243
Machado, Fabiana; Scartascini, Carlos y Tommasi, Mariano (2009a), Who
Protests in Latin America? The Role of Political Institutions and Dissatis-
faction, Documento de Trabajo, disponible en <www.webmeets.com/files/
papers/LACEA-LAMES/2009/845/WhoProtestinLAC.pdf>, consultado el
23/01/2014.
(2009b), Political Institutions and Street Protest in Latin America, Washington,
DC, Interamerican Development Bank.
Mainwaring, Scott (1999), Rethinking Party Systems in the Third Wave of Democra-
tization: The Case of Brazil, Stanford, Stanford University Press.
(2006), The crisis of Representation in the Andes, Journal Of Democracy,
17(3): 13-27 (julio).
Mainwaring, Scott y Scully, Tim (eds.) (1995), Building Democratic Institutions,
Stanford, Stanford University Press.
Mainwaring, Scott y Torcal, Mariano (2005), La institucionalizacin de los
sistemas de partidos y la teora del sistema partidista despus de la tercera
ola democratizadora, Amrica Latina Hoy, 41: 141-173 (diciembre).
(2006), Party System institutionalization and party system theory after the
third wave of democratization, en Katz, Richard y Crotty, William (eds.),
Handbook of Party Politics, Londres, Sage.
Mainwaring, Scott; Bejarano, Ana Maria y Pizarro, Eduardo (2006), The Crisis
of Democratic Representation in the Andes, Stanford, Stanford University Press.
Marshall, Thomas H. (1950), Citizenship and Social Class and Other Essays,
Cambridge, CUP.
MCCE (2007), Dossi Polticos Cassados por Corrupo Eleitoral, Braslia,
4 de octubre, disponible <www.mcce.org.br/sites/default/files/politicos-
cassadosdossie.pdf>, consultado el 23/01/2014.
Meyer, David (2006), The Politics of Protest: Social Movements in America, Ox-
ford, Oxford University Press.
Modonesi, Massimo (2012), Entre desmovilizacin y removilizacin.
Consideraciones sobre el estado de las luchas populares en el marco de
los llamados gobiernos progresistas latinoamericanos durante 2011, en
Aguilar, Salvador (ed.), Anuario Del Conflicto Social 2011, Barcelona, Uni-
versidad de Barcelona.
Moreno, Daniel y Moseley, Mason (2010), The Normalization of Conten-
tious Politics: Explaining Participation in Protests in Latin America, doc-
umento preparado para la presentacin de la Midwest Political Science
Association Conference.
Moseley, Mason y Moreno, Daniel (2010), The Normalization of Protest
in Latin America, Americas Barometer Insights, 42, Vanderbilt University,
LAPOP.
Munck, Gerardo L. (2009), La ciudadana en Amrica Latina: Estado
actual, tendencias, y desafos, trabajo preparado para el informe de la
OEA-PNUD, La democracia de ciudadana. Una agenda para la construccin de
ciudadana en Amrica Latina.
Noel, Gabriel (2004), La mano invisible. Clientelismo y prcticas en sectores
populares en la era de las ONG, en Mguez, Daniel y Semn, Pablo
244 ciudadana poltica
(comps.), Entre santos, cumbias y piquetes. Las culturas populares en la Argenti-
na reciente, Buenos Aires, Biblos.
Norris, Pippa (2001), Democratic Phoenix: Reinventing Political Activism, Cam-
bridge, Cambridge University Press.
Norris, Pippa; Walgrave, Stefaan y Van Aelst, Peter (2005), Who Demon-
strates? Anti State Rebels, Conventional Participants or Everyone?,
Comparative Politics 37(2): 189-206.
ODonnell, Guillermo (1993), On the State, Democratization and Some
Conceptual Problems: A Latin American View with Glances at Some
Postcommunist Countries, World Development, 21(8): 1355-1369.
(1996), Otra institucionalizacin, gora, 5 (invierno): 5-28.
Oxhorn, Philip (1998), The Social Foundations of Latin Americas Recu-
rrent Populism: Problems of Class Formation and Collective Action,
Journal of Historical Sociology, 11 (junio): 212-246.
Payne, Mark; Zovatto, Daniel y Mateo Daz, Mercedes (2006), La poltica
importa: democracia y desarrollo en Amrica Latina, Washington, BID.
Prez Expsito, Leonel (2009), El papel del a educacin informal en la
formacin ciudadana: el caso de la participacin poltica entre los jvenes
indgenas en Mxico, presentado en el X Congreso Nacional de Investi-
gacin Educativa, Veracruz, 21-25 de septiembre.
PNUD (2004), La democracia en Amrica Latina: hacia una democracia de ciuda-
danos y ciudadanas, Buenos Aires, Aguilar-Altea-Taurus-Alfaguara.
(2011), Informe de Desarrollo Humano para Mercosur 2009-2010. Innovar para
incluir: jvenes y desarrollo humano, Buenos Aires, Latingrfica.
(2012), Visibilidad estadstica. Datos sobre poblacin afrodescendiente en censos y
encuestas de hogares de Amrica Latina.
PNUD-Cabrero, Ferran (coord.)(2013), Ciudadana intercultural. Aportes de
la participacin poltica de los pueblos indgenas en Latinoamrica, Nueva York,
PNUD.
PNUD-Centro Regional para Amrica Latina y el Caribe, Panam (2013),
Cunto hemos avanzado? Un anlisis de la participacin poltica de las
mujeres en los gobiernos subnacionales en Amrica Latina y el Caribe,
disponible en <www.pnud.or.cr/images/stories/Estudio_Participacion_
Politca_Mujeres_Ambito_Subnacional.pdf>.
PNUD-Garca, Silvia (coord.) (2012), Anlisis de la situacin socioeconmica
de la poblacin afroperuana y de la poblacin afrocostarricense y su comparacin
con la situacin de las poblaciones afrocolombianas y afroecuatorianas, Panam,
Proyecto Reginal Poblacin afrodescendiente de Amrica Latina.
(dir.) (2013), Situacin socioeconmica de la poblacin afrodescendien-
te de Costa Rica, segn datos del X Censo Nacional de Poblacin y VI de
Vivienda 2011, en Panam, Poblacin afrodecendiente de Amrica Latina II
(PAAL II).
PNUD-Mariani, Rodolfo (coord.) (2008), Democracia, Estado, ciudadana,
Lima, PNUD.
PNUD-Pinto, lvaro y Flisfisch, ngel (coords.) (2011), El Estado de Ciudada-
na: transformaciones, logros y desafos del Estado en Amrica Latina en el siglo
XXI, Buenos Aires, Sudamericana.
bibliografa 245
PNUD-OEA (2010), Segundo Informe sobre el estado de la democracia en Amrica
Latina. Nuestra Democracia, Mxico, FCE.
PNUD-PAPEP-Caldern, F. (coord.) (2011), Los conflictos sociales en Amrica
Latina, Bolivia, PAPEP-PNUD y UNIR-Bolivia.
Putnam, Robert (1993), Making DemocracyWork: Civic Traditions in Modern
Italy, Princeton, Princeton University Press.
(2000), Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community, Nue-
va York, Simon & Schuster.
Quiroz, Melvy y Sandoval Q., Lourdes (2012), Conflicto intrahegemnico
en Bolivia en el bloque en el poder MAS/movimientos sociales. Cronolo-
ga y anlisis, en Aguilar, Salvador (ed.), Anuario del conflicto social 2011,
Barcelona, Universidad de Barcelona.
Ragin, Charles (2008), Redesigning Social Inquiry: Fuzzy Sets and Beyond, Chica-
go, University of Chicago Press.
Revilla Blanco, Marisa (2010), Amrica Latina y los movimientos sociales: el
presente de la rebelin del coro, Nueva Sociedad, 227: 51-67.
Rice, Roberta (2010), The New Politics of Protest: Indigenous and Popular
Mobilization in Latin Americas Neoliberal Era, trabajo presentado en el
Congreso Internacional de la Latin American Studies Association, Toron-
to, Canad, 6-9 de octubre.
Rios Tobar, Marcela (2008), Gnero, ciudadana y democracia, en PNUD
-Mariani, Rodolfo (coord.), Democracia, Estado, Ciudadana. Hacia un Estado
de y para la Democracia en Amrica Latina, Lima, PNUD.
Rios Tobar, Marcela y Villar, Andrs (2006), Cuotas de gnero. Democracia y
representacin, Santiago de Chile, Flacso-Chile e IDEA.
Roniger, Luis y Eisenstadt, Todd (1984), Patrons, Clients and Fiends, Cambrid-
ge, Cambridge University Press.
Rosanvallon, Pierre (2006), La contra-dmocratie. La politique lge de la dfian-
ce, Pars, Le Seuil.
Schattschneider, Elmer Eric (1960), The Semisovereign People: A Realists View of
Democracy in America, Hinsdale, Illinois, Dryden Press.
Schneider, Friedrich; Buehn, Andreas y Montenegro, Claudio (2010), Shad-
ow Economies all Over the World: New Estimates for 162 Countries from
1999 to 2007, Policy Research Working Paper, 5356, Banco Mundial.
Silva, Eduardo (en prensa), Post-Neoliberal Popular Sector Incorporation
into the Political Arena: Bolivia.
Silva, Suylan de Almeida Midlej E. (2011), O Movimento de Combate Co-
rrupo Eleitoral e a luta por uma nova cultura poltica, trabajo presenta-
do en el XV Congresso Brasileiro de Sociologia, Curitiba, 26-29 de julio.
Speck, Bruno W. (2003), A compra de votos: uma aproximao emprica,
Opinio Pblica, 9(1): 148-169.
Svampa, Maristella (2010), Movimientos sociales, matrices sociopolticos y
nuevos escenarios en Amrica Latina. OneWorld Perspectives Working
Paper 01, Universitat Kassel, texto elaborado en el marco del Proyec-
to Subjetividades Polticas, matrices politico ideolgicas y procesos de
246 ciudadana poltica
movilizacin en Amrica Latina como parte de la beca otorgada por la
Fundacin Guggenheim.
Tanaka, Martn (2005), Los sistemas de partidos en los pases andinos: autori-
tarismos competitivos y reformismo institucional, Lima, Instituto de Estudios
Peruanos.
(2007), La participacin ciudadana y el sistema representativo, Informe
elaborado por encargo de PRODES-USAID, diciembre.
The Federalist Papers, 2013.
Tocqueville, Alexis (1992), De la dmocratie en Amrique, Pars, Gallimard.
Torres, Pablo (2002), Votos, chapas y fideos: clientelismo poltico y ayuda social,
Buenos Aires, De La Campana.
Valenzuela, Sebastin (2012), La protesta en la era de Facebook: mani-
festaciones juveniles y uso de redes sociales en Chile 2009-2011, en
Scherman, Andrs (ed.), Jvenes, participacin y medios 2011. Encuesta
Jvenes, participacin y consumo de medios, Santiago de Chile, Centro de
Investigaciones y Publicaciones, CIP de la Facultad de Comunicacin y
Letras de la Universidad Diego Portales, disponible en <www.google.cl/
url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&ved=0CCwQFj
AA&url=http%3A%2F%2Fwww.udp.cl%2Ffunciones%2FdescargaArchi
vos.asp%3Fseccion%3Ddocumentos%26id%3D135&ei=lGDhUrz7HOn
JsQS-2oKYCg&usg=AFQjCNG7Slqe_nLrejTCgyCmikMRCo3TYw&sig2=
NafqLXcqpgnRKHpvh9joJA&bvm=bv.59568121,d.cWc>, consultado el
23/01/2014.
Vera, Sandra (2012), Cronologa del conflicto: El movimiento estudiantil
en Chile, 2011, en Aguilar, Salvador (ed.), Anuario del conflicto social 2011,
Barcelona, Universidad de Barcelona.
Verba, Sidney; Nie, Norman H. y Kim, Jae-on (1971), The Modes of Demo-
cratic Participation: A Cross-National Comparison, Beverly Hills, CA, Sage
Publications.
Von Blow, Marisa y Lassance, Antonio (2012), Brasil despus de Lula: ms
de lo mismo?, Revista de Ciencia Poltica, 32(1): 49-64.
Weyland, Kurt (2005), The Increasing Sustainability of Brazils Low-Quality
Democracy, en Hagopian, Frances y Mainwaring, Scott (eds.), The Third
Wave of Democratization in Latin America, Cambridge, Cambridge University
Press.
Yashar, Deborah (2005), Contesting Citizenship in Latin America: The Rise of
Indigenous Movements and the Postliberal Challenge, Cambridge, Cambridge
University Press.
Zuazo, Moira (2010), Los movimientos sociales en el poder? El gobierno del
MAS en Bolivia, Nueva Sociedad, 227 (mayo-junio): 120-135.
Quienes participan de este libro
director del proyecto
gerardo noto
Mster en Derecho y Diplomacia de Fletcher School of Law and
Diplomacy, Tufts-Harvard University, y licenciado en Ciencias Polticas y Ad-
ministracin Pblica por la Universidad Nacional de Cuyo (Mendoza, Argenti-
na). Se desempea como coordinador del rea de Gobernabilidad Democr-
tica, Direccin Regional de Amrica Latina y el Caribe (DRALC), Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) desde enero de 2012 y, ante-
riormente, especialista de programa (2009-2011) en la DRALC. Ha supervi-
sado el Programa Regional en Gobernabilidad Democrtica y los proyectos
regionales para promover la democracia y la participacin inclusiva. Parte de
los equipos del PNUD (2002-2008) para el Proyecto Regional de Anlisis Po-
ltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP), el Informe sobre Democracia en Amrica
Latina y el Dilogo Argentino. Tambin fue consultor en la Secretara General
de Cooperacin Iberoamericana (2008) y director en el Ministerio de Cultura
y Educacin de la Provincia de Buenos Aires (2000-2001), jefe de Proyectos
en la Secretara Permanente del Sistema Econmico Latinoamericano-SELA
(1995-2000), y asesor en RRII en el Senado Argentino (1993-1995) y la Gober-
nacin de Mendoza, Argentina (1990-1991). En este estudio se desempe
como coordinador del proyecto.
director acadmico
ngel flisfisch
Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad de
Chile, titulado como abogado ante la Corte Suprema de Chile en 1968. Cur-
s el Diploma en Ciencia Poltica de la Escuela Latinoamericana de Ciencia
Poltica y Administracin Pblica de la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (Flacso-Chile), en 1968. Realiz estudios de posgrado en ciencia po-
248 ciudadana poltica
ltica en la University of Michigan (USA), obteniendo un magster en Ciencia
Poltica (1970-1972). En su actividad acadmica, sus temas de trabajo princi-
pales son: teora democrtica, procesos de transicin a la democracia, anlisis
estratgico, eleccin racional, relaciones internacionales y gestin pblica. Ha
sido subsecretario del Ministerio Secretara General de la Presidencia, Subse-
cretario de Relaciones Exteriores y Secretario Pro Tmpore de la Unin de
Naciones Sudamericanas (Unasur). Actualmente es director de Flacso-Chile.
Entre sus publicaciones se encuentran Estudios sobre el sistema de partidos en
Chile (1985), escrito en colaboracin con Adolfo Aldunate y Toms Moulian,
publicado por Flacso-Chile, La poltica como compromiso democrtico y Partidos y
democracia. En este estudio es coordinador acadmico del proyecto y autor de
los captulos 1, sobre La expansin de la ciudadana poltica en las democra-
cias latinoamericanas, y coautor de los captulos 2 y 4 sobre Desigualdades
en modalidades de ejercicio de la ciudadana poltica y La ciudadana y los
agentes polticos.

autores y colaboradores
juan pablo luna
Profesor asociado, Instituto de Ciencia Poltica, Pontificia Uni-
versidad Catlica de Chile. Sus reas de inters se centran en el anlisis de
los partidos polticos y la representacin poltica, los efectos polticos de la
desigualdad y la naturaleza de las instituciones estatales. Es autor de Segmented
Representation: Political Party Strategies in Unequal Democracies(Oxford University
Press, 2014) y co editor de The Resilence of the Latin American Right(Johns Ho-
pkins University Press, 2014). En 2010 coescribi el libro Latin American Party
Systems(Cambridge University Press). Su tesis doctoral obtuvo el Premio Juan
Linz Best Dissertation Award by the Comparative Democratization Section of
the American Political Science Association (2008). Se ha desempeado como
profesor visitante en la Universidad de Salamanca (2002 y 2003), Princeton
University (2008), Brown University (2011) y Harvard University (2013). En
este estudio es responsable del captulo 4, sobre La ciudadana y los agentes
polticos, adems de generar aportes tericos y metodolgicos para el estudio
en general.

luca miranda leibe
Candidata a doctor en Estudios Latinoamericanos, Universidad de
Salamanca-Sciences Po Paris. Especialista en mtodos y tcnicas de anlisis
por el Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS), Espaa. Licenciada en
quienes participan de este libro 249
Ciencias Polticas y de la Administracin por la Universidad de Santiago de
Compostela (USC). Se ha desarrollado como consultora e investigadora para
proyectos del PNUD Regional y PNUD Chile, en materia de ciudadana social,
ciudadana poltica, democracia electoral, gobernabilidad democrtica, esta-
talidad y participacin poltica.Actualmente se desempea como investigado-
ra consultora en Flacso-Chile. En este estudio es responsable de investigacin
y coautora del captulo 2, sobre Desigualdades en modalidades de ejercicio
de la ciudadana poltica.
marisa von blow
Profesora del Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de Bra-
silia, en Brasil, e investigadora del Instituto de Ciencia Poltica de la Pontificia
Universidad Catlica de Chile. Es doctora en Ciencia Poltica por la Johns
Hopkins University. Entre sus publicaciones, destcase ellibro Building Trans-
national Networks: Civil Society and the Politics of Trade in the Americas (Cambrid-
ge University Press, 2010), ganador del Premio Luciano Tomassini, otorgado
por laLatin American Studies Association en 2012. Es autora de numerosos
artculos publicados en revistas especializadas. Sus reas de investigacin son:
movimientos sociales, protesta, redes transnacionales de la sociedad civil, ci-
beractivismo y relaciones sociedad-Estado en las Amricas. En este estudio es
responsable del captulo 3 sobre Accin colectiva directa y la construccin de
la ciudadana poltica, adems de generar aportes tericos para el estudio en
general.
lvaro garca hurtado
Doctor en Economa por la Universidad de Berkeley. Ex ministro
de Economa, Energa y de la Presidencia del Gobierno de Chile. Consultor
Internacional en Gobernabilidad, Desarrollo y Dilogo Social. En este estudio
es responsable del captulo 5 sobre Ciudadana social: desafos y progresos,
adems de generar aportes y comentarios para el estudio en general.
catalina cspedes rahal
Experta en indicadores sociales y con experiencia en evaluacio-
nes de efecto de desarrollo en gobernabilidad democrtica. Es sociloga por
la Pontificia Universidad Catlica de Chile, posee un posgrado en Gnero y
Sociedad por la Universidad Academia Humanismo Cristiano, y cuenta con
estudios en economa (Pontificia Universidad Catlica de Chile). En este estu-
dio, es responsable de la sistematizacin y procesamiento de informacin del
captulo 5 sobre Ciudadana social: desafos y progresos, adems de generar
aportes y comentarios para el estudio en general.
250 ciudadana poltica
javiera toledo aliaga
Licenciada en Ciencia Poltica por la Pontificia Universidad Catli-
ca de Chile. Se desarrolla actualmente como analista en el Centro de Estudios
de la Social Media Mi Voz. Coordinadora del Proyecto Ciudadano Integral.
Entre sus reas de inters destacan los temas relacionados a Conflicto interna-
cional, Intervencin Humanitaria, Instituciones Internacionales, Sistema de
Derechos Humanos, Minoras, Anlisis de Datos, Movimientos Sociales, Parti-
cipacin Ciudadana, Social Media. En este estudio, colabor en la sistematiza-
cin y recopilacin de datos para los captulos 1, 2 y 3.