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CAPTULO QUINTO

LAS FORMAS DE ESTADO


SUMARIO: 1. Las formas de Estado y las formas de gobierno.-U. El Esta-
do unitario y el Estado federal.-UI. El Estado federal: A. Su concepcin
jurdico-poltico. B. El problema de la secesin. C. Resea histrica sobre el
federalismo en Mxico. D. El nombre del Estado mexicano. E. Exgesis
bsica del rgimen federal en la Constitucin mexicana de 1917. F. Reali-
dad del federalismo en Mxico.
1. LAS FORMAS DE ESTADO y LAS FORMAS DE GOBIERNO
Uno de los problemas ms complejos que afronta la teora de Derecho P-
blico estriba en la distincin entre formas de Estado y formas de gobierno.
Ambos tipos de "formas'vsuelen confundirse y se alude indistintamente a cual-
quiera de las dos entremezclndolas en las clasificaciones respectivas. As, verbi-
gracia, Hauriou incluye en las formas de Estado a ciertos tipos de formas de
gobierno como la monarqua, considerndola una especie de gnero que deno-
mina "Estados compuestos" en oposicin a los "Estados simples" que es el
"Estado unitario".570 El criterio distintivo entre ambas formas debe radicar en
la diferencia clara que existe entre Estado y gobierno y a la cual en ocasin
precedente hicimos mencin. El Estado es una institucin pblicadotada de
personalidaJljurdica, es una El goblcmo;-en"Cinb;-es el
conjunto de rganos del Estado que ejercen las funciones en que se desarrolla
el poder pblico que a la entidad estatal pertenece, y en su acepcin dinmica
se revela en las propias funciones que se traducen en mltiples y diversos actos
de autoridad. Estado y gobierno no pueden, pues, confundirse ni, por ende,
sus correspondientes formas. "El gobierno, dice Posada, es cosa esencialmente
distinta del Estado, ya se considere aqul como funcin ordenar, de man-
tener un rgimen, de gobernar, en suma-, ya se le defina como un conjunto
de rganos; una estructura: el gobierno es algo del Estado y para el Estado,
pero no es el Estado. Tiene el gobierno, como acaba de indicarse, dos acep-
ciones: o se definen como gobierno las funciones diferenciadas y especficas
del Estado -y ser aqul el Estado, en la realizacin especfica de su actividad
funcional-, o bien se aplica el trmino gobierno a la estructura institucional
especializada, mediante la cual el Estado hace efectivas sus funciones espec-
570 Principios de D",cho Pblico 'Y ConstituciofttU, p. 360.
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ficas." 571 En consecuencia, la "forma" de Estado es e! "modo" o "manera de
ser" de la entidad o institucin estatal misma independientemente de "cmo"
sea su gobierno, es decir, sin perjuicio de la estructura de sus rganos y de la
ndole y extensin de las funciones que a cada uno de ellos competa dentro
de esa estructura. As, por ejemplo, la repblica o la monarqua, que son for-
mas de. gobierno, pueden existir indistintamente en un Estado unitario o en
un Estado federal, que son formas estatales.
Ahora bien, si las formas de Estado no dependen de las formas de go-
bierno, cul es e! criterio que debe servir de base a los tipos de formas estata-
les? Georges Burdeau estima que las formas de Estado corresponden a las
"formas de! poder estatal'\ afirmando que la "forma de Estado" equivale a
la "definicin de la naturaleza interna del poder cuyo soporte es la institucin
estatal", agregando que " ... e! problema de la clasificacin de las formas de
estado lleva a distinguir los Estados que incorporan un poder y una idea de dere-
cho nicos y los que engloban una asociacin de poderes y una pluralidad
de la idea de derecho", concluyendo que "ene! primer caso, se est en pre-
sencia de un Estado unitario y en el segundo ante mltiples formas polticas
que designan el trmino [ederalismo' F" Como se puede deducir de las ante-
riores ideas, el ilustre profesor de la Universidad de Dijon no puede sustraerse
a la confusin entre las formas de Estado y las formas de gobierno, segn lo
demostraremos brevemente. La unidad de poder y de derecho supone indis-
pensablemente la unidad de una estructura de la cual uno y otro derive.
El poder no puede ejercerse sin un rgano o un conjunto de rganos, es decir,
sin gobierno, y en cuanto al derecho, ste no puede establecerse tampoco sin
rganos que lo elaboren. Consiguientemente, en el Estado unitario ese rgano
o ese conjunto de rganos sern de un solo tipo tambin unitario, y en el Es-
tado federal, donde segn Burdeau hay "pluralidad" de poderes y de dere-
chos, habr igualmente pluralidad de rganos que desarrollen los poderes y
que produzcan los derechos. De ello se infiere que e! Estado federal importa
un sistema de competencias entre los rganos plurales, o sea, entre sus "go-
biernos", y en el Estado unitario existir un rgimen competencial nico que
estructure a un solo gobierno. En otras palabras, el Estado unitario y el Es-
tado federal, conforme al criterio distintivo de dicho tratadista, no representa
formas de Estado sino formas de gobierno de una misma entidad estatal, en la
que habr "varios" poderes y "varios" derechos y por ende "varios" gobiernos
-federal-, o un "solo" poder y un "solo" derecho o sea, un "solo" gobierno
unitario.
El constitucionalista italiano Paolo Biscaretti comparte, mutatis mutandis,
la distincin que hemos formulado entre formas de Estado y formas de go-
bierno. Asevera que las primeras se refieren "a la posicin recproca en la cual
vienen a encontrarse los tres elementos constitutivos del Estado", es decir, el po-
der, el pueblo y el territorio, significando las segundas "la recproca posicin
en que se encuentran los diversos rganos constitucionales del Estado, tomando
1171 Derecho Poltico. Tomo 1, pp. 505 y 506.. .,: . .
1172 Trait de Science PolitiqueoTomo 11, "L'Etat", pp. 313 y 314.
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el vocablo gobierno no en el sentido lato que le es propio como elemento cons-
titutivo del Estado, sino en el otro ms estricto que significa el conjunto slo
de las principales instituciones estatales". 572 bi s
Siguiendo a dicho autor, el tratadista espaol Juan Feriando Badia, en
cuanto a las formas de Estado, menciona al Estado patrimonial, al Estado de
polica, al Estado de Derecho como histricamente existentes hasta 1918, al
Estado democrtico clsico, al Estado autoritario y al Estado de democracia
progresiva, surgidos a partir del citado ao, es decir, de la terminacin de la
Primera Guerra Mundial.
Al efecto, dicho autor asienta:
"El Estado llamado patrimonial es tpico de la poca feudal, en la cual la
confusin entre el derecho pblico y el privado lleva a concebirlo desde el punto
de vista del derecho privado, considerando los elementos materiales (pueblo y
territorio) como partes del patrimonio del rey (en quien se personaliza el Go-
bierno) : el cual puede enajenarlas tanto por acto entre vivos como mortis causa,
y puede tambin conferir la investidura de los oficios pblicos, concebidos como
beneficios a otros sujetos. Los derechos de los particulares frente al Estado care-
cen de toda garanta jurdica, mientras que la autoridad regia est limitada slo
a pactos de vasallaje, estipulados con los diversos feudatarios sobre la base de
una relacin de prestaciones recprocas.
El Estado de polica se extendi por Europa desde el Renacimiento hasta la
Revolucin francesa. Se llama tambin 'Estado absoluto'. Diferenciacin entre
derechos pblicos y derechos privados, 'razn de Estado', un pueblo de 'sbdi-
tos' (no de 'ciudadanos') : suprema lex, regis uolunias.
"El Estado de Derecho o Estado propiamente dicho nace con la Revolucin
francesa. Sus notas definitorias son las siguientes: gobierno constitucional, divi-
sin de poderes, plena garanta de los derechos pblicos subjetivos; en suma:
frente al gobierno de los hombres, el gobierno de la ley.
"El Estado de democracia clsica se basa en el deseo de autogobierno: mxi-
ma identificacin de gobernantes y gobernados. Su principio jurdico puede
resumirse en este aforismo: 'Gobierno de la mayora respetando los derechos de
la minora'; el derecho constitucional que lo formaliza es concebido como 'Tc-
nica de la Libertad'.
"El Estado autoritario est inspirado por el postulado de que ciertas minoras
(lites) son superiores a las masas y que el jefe posee cualidades excepcionales
que lo elevan sobre todos los ciudadanos. Se tiende, en consecuencia, a la con-
centracin de poderes en el jefe, a la abolicin de los procedimientos electorales
o de sus garantas; se reduce la libertad, surge la hipertrofia administrativa, etc.
El principio jurdico del Estado autoritario se condensa en esta frmula: 'El in-
ters de la colectividad, interpretado autoritariamente por el ms capaz, debe
prevalecer sobre los intereses singulares', su derecho constitucional se articula
como 'tcnica de la autoridad'.
"El Estado de democracia progresiva o democracia socialista se apoya en el
dogma de que los factores econmicos sociales tienen un primado absoluto sobre
las normas jurdicas. Enel mbito capitalista -argumentan sus tericos- los
temas constitucionales se plantean de una manera falsa. Se habla de divisi6n de
poderes, de garanta de derechos, de libertad electoral, etc., sin tener en cuenta
&12 bla Derecho Constitunonal, p. 223.
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que en la base de todas esas cuestiones formales se encuentra un hecho real: la
desigualdad econmica y social. Este hecho bsico es el que hay que atacar:
en una primera fase revolucionaria, el Estado seguir siendo un instrumento de
fuerza (con la dictadura del proletariado) ; en una fase final, se alcanzar el
Estado verdaderamente democrtico, es decir, un sistema de vida --comunis-
mo- sin Estado. Hoy la teora de la dictadura del proletariado est siendo
arrinconada y sustituida por la del 'gobierno del pueblo entero', pero en realidad
contina el pastido comunista concentrando el poder."512 e
Contrariamente a la opinin de los dos tratadistas citados en lo que atae a
las "formas de Estado" que quedaron reseadas, consideramos que stas, en
sustancia, son formas de gobierno, ya que implican modalidades no de la
persona moral estatal en s misma, sino de la ndole de sus rganos gubernati-
vos y de la manera de relacin entre ellos, por una parte, y el territorio y los
gobernados, por la otra. As, en el Ilamado "Estado patrimonial", el rey era
considerado como dueo originario del espacio territorial con derecho para
trasmitir las tierras comprendidas en l a los particulares, trasmisin que en
Espaa se denominaba "merced real". En otras palabras, un rgano del Es-
tado, el monarca, era conceptuado como propietario del territorio de su reino,
circunstancia que no autoriza a considerar a dicha modalidad de dominio
como una verdadera forma de Estado. En cuanto a los otros tipos estatales
que dichos dos autores mencionan, sus peculiaridades respectivas conciernen
al modo como en cada uno de ellos se presentan las relaciones entre gober-
nantes y gobernados, por lo que dichos tipos sustancialmente son formas de
gobierno. .
Ferrando Bada, por su parte, seala como forma estatal, adems de la
unitaria y de la federal, a la regional. Afirma que existe como diferenciado
del Estado federal y del Estado unitario, el Estado regional. Como es lgico,
la base de este ltimo tipo es la regin que es "un. hecho geogrfico, etnogr-
fico, econmico, histrico y cultural vivido en comn",512 d indicando que Ita-
lia. es un caso tpico de dicha forma estatal.
No creemos que exista un "Estado regional" por las razones que a conti-
nuacin exponemos. La regin, segn la describe Ferrando Bada, tiene como
centro esencial a un determinado elemento humano o colectividad, en un
cierto territorio, con los elementos comunes que dicho autor menciona. Aho-
ra bien, ese supuesto "Estado regional" sera una entidad independiente, o
un Estado miembro de un Estado federal, o una divisin poltica y adminis-
trativa de un Estado unitario. En el fondo, la regin, que no debe identificarse
con el espacio territorial, equivale a la nacin misma o, al menos, a una cierta
nacionalidad desde el punto de vista sociolgico. Si esa regin, nacin o nacio-
nalidad viven dentro de un Estado unitario o dentro de un Estado federal, su
existencia no autoriza a considerarla como una forma estatal diferente de las
dos anotadas; y si una regin, nacin o nacionalidad se organiza jurdica y
polticamente de manera autnoma, autrquica o descentralizada, su mpli-
512 e El Estado Unitario, el Federal 'Y el Estado Regional. Edicin 1978, pp, 32 a 34.
572 d Op. cit., p. 146.
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cacin ser la de Estado federado o de departamento descentralizado, respec-
tivamente, dentro de un Estado federal o de un Estado unitario.
En conclusin, las formas estatales clsicas son estas dos ltimas, sin que en
puridad lgica, jurdica y poltica exista el tipo de "Estado regional".
Il. EL ESTADO UNITARIO Y EL ESTADO FEDERAL
El criterio que debe fundamentar la clasificacin de estos dos principales
tipos de formas estatales debe consistir en una base diferente de la que brinda
Burdeau, debiendo advertir que en nuestra opinin nicamente existen dos
formas de Estado: la unitaria, mejor denominada centralf'" y la federal. Algu-
nos autores, como Hauriou, hablan tambin de "uniones de Estados", de
carcter personal -cuando "dos monarquas se colocan bajo la dependencia
de un mismo monarca" -y de carcter real, que generalmente proviene de
un tratado. Dichas "uniones" no merecen el calificativo de "formas de Estado",
toda vez que no dan nacimiento a un Estado distinto de los que se unen por
modo personal, o real, pudiendo subsumirse, segn el grado de descentraliza-
cin o centralizacin, en el tipo "Estado federal" o en el de "Estado unitario",
sin perjuicio de que impliquen una confederacin, que tampoco es forma es-
tatal.
Respecto de este tpico, Kelsen expresa que: "Las dos formas fundamentales
a las que se pueden reducir todas las llamadas 'uniones de Estados' son el Estado
federal y la confederacin, advirtiendo que damos al concepto de confederacin
un sentido ms amplio del que generalmente se le atribuye, incluyendo en dicho
concepto tanto las 'uniones' (en sentido estricto), como las relaciones de protec-
torado y vasallaje..."574 Por otra parte, para dicho autor no existe diferencia
esencial, sino de grado, entre el Estado federal y la confederacin, segn sea
mayor o menor la centralizacin o la descentralizacin. "En ambos casos, dice,
se trata de comunidades jurdicas cuyo ordenamiento consiste en normas vlidas
sobre todo el territorio y en normas vigentes tan slo en ciertas partes del mis-
mo; advirtiendo que la extensin y la importancia de los objetos que son regula-
dos por las primeras, es decir, por las normas centrales, es mayor que la impor-
tancia y -extensin de las materias reguladas por las normas locales; de modo
que el orden jurdico vigente en la totalidad de un territorio y el conjunto de
todos los rdenes parciales recibe, en un caso, el nombre de 'Estado' -induda-
blemente, debido al grado de centralizacin-, mientras que en el otro se llama
'confederacin' de Estados. Aparte de esta distincin, entran en juego otros
momentos formales, de organizacin tcnica, los cuales, sin embargo, no pueden
aportar ninguna diferenciacin ulterior entre la confederacin y el Estado fede-
ral y no suministran, lo mismo que el primer criterio, ms que una diferencia
gradual, en modo alguno fundamental entre ambas clases de uniones."511
El clebre jurista viens es an ms explcito y reiterativo de la tesis
de que entre el Estado federal y Estado unitario (central) no hay diferencias
513 Optamos por el adjetivo "central", en virtud de que el trmino "unitario" se presta
a equvocos, ya que el Estado federal es un todo unitario Mmque compuesto de "partes".
574 Tema General del Estado, p. 254.
515 tu, p. 255.
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esenciales, sino que ambas formas divergen en cuanto al grado de descentraliza-
cin, siendo ms acentuada sta en la primera que en la segunda. "Lo nico
que distingue, dice, a un Estado unitario dividido en provincias autnomas de
un Estado federal, es e! grado de descentralizacin. Y as como el Estado federal
se distingue de un Estado unitario slo por un mayor grado de descentrailzacin,
de! mismo modo se distingue una confederacin internacional de Estados de un
Estado federal. En la escala de la descentralizacin, e! Estado federal ocupa
un lugar intermedio entre e! Estado unitario y una unin internacional de Estados.
El Estado federal presenta un grado de descentralizacin que es todava compa-
tible con una comunidad jurdica constituida por el derecho nacional, esto es,
con un Estado, y un grado de centralizacin que ya no es compatible con una
comunidad jurdica internacional, es decir, con una comunidad constituida por
e! derecho internacional.l'V"
En el Estado unitario existe lo que en doctrina constitucional se llama homo-
geneidad del poder. Este elemento implica que, en cuanto a las funciones le-
gislativa y administrativa, no existen rganos distintos que autnomamente las
desempeen. As, en dicho tipo de Estado existe un solo rgano que dicta las le-
yes sobre cualesquiera materias con vigencia espacial en todo su territorio,
siendo sus destinatarios, a guisa de obligados, todos los individuos y grupos de
diferente ndole que en l existan y acten. En otras palabras, en un Estado
unitario no existe la dualidad de mbitos competenciales en lo que a la fun-
cin legislativa concierne, sino una unidad legal en los trminos que acabamos
de expresar. Por cuanto a la funcin administrativa, los gobernantes de las di-
visiones poltico-territoriales en que se organiza el Estado unitario, dependen
del ejecutivo central, sin que aqullos deriven su investidura de ninguna elec-
cin popular directa o indirecta.
No est por dems hacer la observacin de que en el Estado unitario opera
el fenmeno de la descentralizacin funcional en lo que atae a la actividad
administrativa y jurisdiccional. Dicho de otra manera, un Estado unitario no es
monoltico, ya que por la presin de necesidades de diferente naturaleza su
territorio suele dividirse poltica y administrativamente en circunscripciones
que se denominan "departamentos" o "provincias", y cuyo gobierno se enco-
mienda, en lo que respecta a la primera de las funciones citadas, a rganos
subordinados al rgano central, y por lo que toca a la segunda de dichas fun-
ciones, la imparticin de justicia se confa a autoridades judiciales dentro de
un sistema de competencia territorial.
La descentralizacin funcional de que acabamos de hablar no llega al grado
de autonoma en lo que a las tres funciones estatales concierne. Este ltimo
elemento, segn veremos, es lo que distingue al Estado unitario del Estado fe-
deral, distincin que, segn puede fcilmente advertirse, no es esencial.
Mutatis mutandis, Prlot seala anlous diferencias entre el Estado unitario
y el Estado federal, al establecerlas caractersticassustanciales del primero, mis-
mas que concibe de la siguiente manera: ,a) "La organizacin poltica es nica
576 T eor{a General del Derecho 'Y del Estado. Edicin 1950. Imprenta Universitaria.
Traduccin de Eduardo Garda M.,nez, p. 333.
LAS FORMAS DE ESTADO 403
porque consta slo de un aparato gubernamental que lleva a cabo todas las
funciones estatales. Tambin el ordenamiento constitucional es nico. b) La
organizacin poltica abarca una colectividad unificada considerada globalmen-
te, sin tornar en consideracin las diferencias individuales o corporativas. Las
decisiones de los gobernantes obligan a todos los nacionales de un modo igual
(homogeneidad del poder). c) La organizacin poltica cubre todo el territorio
estatal de un modo idntico, o sea, sin reconocer diferencias entre las distintas
entidades localesi'F'" bis
En conclusin, si entre el Estado unitario -central- y el Estado federal
no existen sino diferencias en cuanto al grado de centralizacin o descentrali-
zacin en que se desenvuelven sus respectivas estructuras gubernativas, el cri-
terio para distinguir esas dos formas estatales hay que buscarlo, a nuestro en-
tender, en la gnesis de la entidad estatal federal. Ahora bien, si la creacin de
un Estado federal no responde al proceso histrico-poltico que researemos a
continuacin, aunque exista como forma estatal declarada en la Constitucin,
su diferencia con el Estado central o unitario depender de los grados de au-
tonoma de las respectivas estructuras gubernativas, segn lo hemos dicho
coincidiendo en ese punto con Kelsen?",
lII. EL ESTADO FEDERAL
A. Su concepcin jurdico-poltica
Etimolgicamente, la palabra "federacin" implica alianza o pacto de unin
y proviene del vocablo latino [oedus. Foederare equivale, pues, a unir, a ligar o
componer. Desde un punto de vista estrictamente lgico, el acto de unir en-
traa por necesidad el presupuesto de una separacin anterior de lo que se
une, ya que no es posible unir lo que con antelacin importa una unidad.
Cuando dos o ms cosas se unen es porque cada una de ellas permaneca se-
parada o desvinculada de las dems, de tal suerte que la unin comprende
mexorableniente la idea de composicin, de formacin de un todo mediante
la aglutinacin de diversas partes.
. Esta acepcin lgica y etimolgica se aplica puntualmente en el terreno
Jurdico-poltico por lo que a la Federacin se refiere. Si este concepto traduce
"alianza o unin", debe concluirse que un Estado federal es una entidad que
se crea a travs de la. composicin de entidades o Estados que antes estaban
separados, sin ninguna vinculacin de dependencia entre ellos. De ah que el
proceso formativo de una Federacin o, hablando con ms propiedad, de un
Estado federal, deba desarrollarse en tres etapas sucesivas, constituidas, res-
pectivamente, por la independencia previa de los Estados que se unen, por la
576 bis Institutions politiques et droit constitutionnel, Pars, 1972, p. 234. Obra citada
por Juan Ferrando Badia en su libro ya mencionado, pp, 39 Y 40.
G77 Debemos hacer hincapi en el sentido de que tanto en el Estado federal como en el
=0existe la descentralizaci6n. Burdeau seala, dentro de este ltimo,diferentes tipos de
traIizaci6n, entre ellas la territorial y la "por servicio" ((1fI. cis., pp. 332 a 390.)