Caso Rivademar

Corte Suprema de Justicia de la Nación(CS)
Fecha: 21/0/1!"!

#pinión de la $rocuradora Fiscal%
&% 'a actora promovió recurso contenciosoadministrativo de plena (urisdicción contra el dec%
1))/"* del &ntendente de la +unicipalidad de Rosario, -ue de(ó sin e.ecto su desi/nación como
a/ente de la comuna%
Sostuvo -ue, en su car0cter de pianista pro.esional, .ue contratada por la +unicipalidad de Rosario
como solista de piano 1 clave en 1!)", (unto con otros m2sicos, previa selección de una terna de
postulantes, asi/n0ndoseles la cate/or3a 20% por dec% 1)0! del 14 de setiem5re de 1!" .ue
incorporada a la planta permanente, en i/uales condiciones -ue sus cole/as inte/rantes del -uinteto%
6n ese tiempo se encontra5a vi/ente la le1 !2"7, cu1o art% 1, del ane8o &, .ue el soporte le/al de
la medida adoptada, puesto -ue la demandante conta5a ampliamente 9a la .echa del acto9 con los
meses de anti/:edad re-ueridos, por la norma, para acceder a la planta permanente de a/entes
comunales%
Continuó .ormulando otra serie de consideraciones -ue se vinculan con la nulidad del acto
se/re/ativo 1 -ue no hacen al tema de5atido en esta instancia e8cepcional%
6n su responde, la +unicipalidad demandada adu(o -ue la le1 !2"7 es inconstitucional por-ue, al
sancionar el estatuto 1 escala.ón del personal municipal, ha avasallado sus le/3timas .acultades%
;<adió -ue, por ordenan=a 4"/"*, se dictó un nuevo estatuto para el personal municipal
si/uiendo las pautas del sancionado por le1 !2"7, pero e8clu1endo disposiciones contenidas en >ste
2ltimo, entre las -ue se encuentra el art% 1 -ue .undamentó la incorporación de la actora al plantel
permanente% Se<aló -ue el conce(o +unicipal ha53a autori=ado, al &ntendente, a revisar las
desi/naciones e.ectuadas en el plantel correspondiente a las cate/or3as 1! a 2, durante el per3odo
de.acto, -ue resultaran violatorias de las normas estatutarias municipales% 6n la inteli/encia de -ue
la le1 provincial !2"7 carece de valide=, la intendencia dictó el acto de separación de la actora, -ue
declaró la nulidad a5soluta e insana5le de su desi/nación, como personal permanente, por resultar
violatoria de la le1 de municipalidades 2)47, del dec *7%74)/)2 1 de la ordenan=a 24)7/"0%
'a Corte Suprema de Justicia de Santa Fe anuló la decisión administrativa, dispuso la
reincorporación de la a/ente en el car/o -ue ocupa5a al momento del cese 1 condenó, a la
demandada, a a5onarle los salarios ca3dos, en moneda actuali=ada 1 con intereses? recha=ando, en
cam5io, la indemni=ación pretendida por da<o moral%
6n lo sustancial, el a -uo sostuvo -ue, en la constitución santa.esina, se dispuso la or/ani=ación de
los municipios por le1% $or tanto, si 5ien la 'e1 #r/0nica de las +unicipalidades atri5u3a, al
Conce(o +unicipal, la .acultad de dictar ordenan=as so5re escala.ón 1 esta5ilidad de los empleados
de la administración comunal (art% *0, inc% 7), le1 2)47) nin/2n reparo (ur3dico e8istió para -ue el
le/islador provincial resumiera tal retri5ución 1, por le1, esta5leciera un r>/imen uni.orme para el
personal de municipalidades 1 comunas de la $rovincia% ;/re/ó, por otra parte, -ue si 5ien se trata
de una disposición le/islativa @de.acto@, .ue convalidada (si se cre1era -ue esto es necesario en
atención a su ori/en), por medio de la le1 !!!7 (A% #% 1 de enero de 1!")), de la 'e/islatura @de
(ure@%
Aasado en esta conclusión, estimó -ue la demandante, contratada por varios a<os como a/ente del
municipio rosarino, .ue le/3timamente incorporada a la planta permanente, en virtud de las
disposiciones de la le1 !2"7, -ue otor/ó este car0cter a los empleados -ue se hu5ieran desempe<ado
como contratados por un lapso superior a meses%
Contra este pronunciamiento interpuso la demandada el recurso e8traordinario .ederal -ue le .ue
concedido a .s% 2*7/2*)%
&&% 6stimo -ue corresponde, en primer lu/ar, -ue me e8pida acerca de la via5ilidad .ormal de la
apelación, recordando -ue el municipio demandado planteó en autos la inconstitucionalidad de la
le1 provincial !2"7, por-ue resultar3a violatoria del art% 4B de la Constitución Nacional, .undando de
esta manera la le/itimidad del acto administrativo cu1o e8amen resulta sea el o5(eto del @su5
discussio@%
;l respecto, esta Corte ha sostenido -ue @el art% 1* de la le1 de (urisdicción 1 competencia del a<o
7 ha sido tomada de la le1 americana de 2* de setiem5re de 1)"!, Judiciar1 ;ct, sec% 24, cap% 40
(sec% )0!), 1 tanto la (urisprudencia nacional, como la de a-uel pa3s, han reconocido -ue la
procedencia de ese recurso e8traordinario e8i/e: primero, -ue se ha1a de5atido en el pleito una
cuestión .ederal? se/undo, -ue la decisión ha1a sido contraria al recurso .undado en la Constitución,
tratado o le1 nacional invocados@ (Fallos, t% 1*", p% 72)% Continuó diciendo el tri5unal -ue @eso se
e8plica desde -ue la remoción e8cepcional de una causa desde el superior tri5unal de una provincia,
al m0s elevado del orden nacional, se .unda en la necesidad de ase/urar la supremac3a de la
Constitución, tratados 1 le1es nacionales, consa/rada por el art% 1 1 cu1a valide=, discordancia con
al/una le1, decreto o autoridad provincial, o 5ien la inteli/encia de al/una de sus cl0usulas, para
indicar los tres casos -ue prev> el citado art% 1*, ha1a sido cuestionada ante los tri5unales locales 1
la decisión de >stos descono=ca el derecho, privile/io o e8ención, .undado precisamente en lo -ue
la carta .undamenta llama @le1 suprema de la Nación@ (ver p% 7*)%
$recisamente, a mi (uicio, >sta es la situación de autos, pues la Corte Suprema local se pronunció en
.avor de la valide= de la le1 provincial, ra=ón por la cual estimo -ue el remedio .ederal resulta
.ormalmente procedente (art% 1*, inc% 2B, le1 *")%
No o5sta, a esta conclusión, por otra parte, la circunstancia de -ue, pare(amente con la apelación
.ederal, la perdidosa hu5iera ensa1ado un recurso de inconstitucionalidad local, para ante el mismo
tri5unal% ;s3 lo pienso, por cuanto C% 6%, a partir de la causa @Strada, Juan 'uis c% #cupantes del
per3metro u5icado entre las calles Dean Funes, Saavedra, Aarra 1 Cullen@, .allada el " de a5ril de
1!"7 (Rev% '; '6E, t% 1!"79A, *)7), ha sentado la doctrina con.orme la cual, tri5unal superior de
provincia, se/2n el art% 1* de la le1 *", es el ór/ano (udicial eri/ido como supremo por la
constitución de la provincia% 6n la especie, la recurrente ha satis.echo este re-uisito, toda ve= -ue el
caso -uedó residenciado ori/inariamente ante el supremo tri5unal santa.esino% 6n cuanto al recurso
de inconstitucionalidad, la propia Corte local lo declaró improcedente @in limine@, por no e8istir en
el ordenamiento procesal un remedio de tal 3ndole, limit0ndose la recurri5ilidad de sus
pronunciamientos en el Códi/o de lo Contenciosoadministrativo (le1 *107) a los medios de
impu/nación e8cepcionales previstos en los arts% )7 1 "0% $or lo dem0s estos recursos, de revisión
el uno 1 de nulidad el otro no son, por su naturale=a, aptos para atender los a/ravios -ue, con
.undamento en disposiciones constitucionales, motivan la impu/nación de la demandada%
6n consecuencia, estimo -ue la sentencia en recurso proviene del superior tri5unal de la causa 1 no
le es imputa5le, a la apelante, la .rustración de una v3a -ue pudo estimar apta para reparar su
/ravamen, dado -ue no se trata del incumplimiento de recaudos .ormales -ue hu5ieren impedido la
consideración del recurso por el a -uo? ni e8iste otro remedio local idóneo, se/2n lo a.irmado por la
Corte provincial%
&&&% 6n cuanto al .ondo de la cuestión, entiendo -ue el planteo recursivo /ira .undamentalmente en
torno a la a.irmación de -ue el @r>/imen municipal@, e8i/ido por el art% 4B de la 'e1 Fundamental,
para /aranti=ar el /o5ierno .ederal a la provincia el /oce 1 e(ercicio de sus instituciones, -ueda
desnaturali=ado si 9como en el caso9 la le/islatura local esta5lece el estatuto 1 escala.ón del
personal municipal, 1a -ue esta .acultad resulta de importancia .undamental para la administración
de la comuna%
De esta manera, antes de adentrarme en los a/ravios concretos de la apelante, me parece oportuno
e.ectuar una relación de la (urisprudencia de esta Corte, en torno a los alcances del r>/imen
municipal 1, m0s a(ustadamente, al /rado de independencia del municipio -ue el mismo supone, en
el marco de la or/ani=ación pol3ticoadministrativa de la provincia% ;claro -ue, de este an0lisis,
e8clu1o el status (ur3dico de la +unicipalidad de la Ciudad de Auenos ;ires, toda ve= -ue median al
respecto disposiciones constitucionales e8presas (arts% 7), inc% 2), 1 "7, inc% B), -ue no son
aplica5les a los municipios de provincias% 6n tal sentido, este tri5unal ha sostenido -ue el art% 4B de
la Constitución Nacional se re.iere al r>/imen municipal en las provincias? a/re/ado -ue, sea cual
.uere su alcance, no ri/e respecto a la Capital, sometida a la le/islación e8clusiva del Con/reso 1 a
la autoridad inmediata del $oder 6(ecutivo (Fallos, t% 11*, p% 171)%
; poco de instalada esta Corte, en 1")0, en ocasión de decidir acerca de su competencia para
conocer de una demanda de un particular contra la $rovincia de Santa Fe, a.irmó en.0ticamente la
independencia de la provincias, .rente a los $oderes de la Nación, para decidir todo lo -ue hace al
r>/imen de sus propias instituciones, materia dentro de la -ue se inclu1e el derecho municipal, el
-ue entendió de competencia e8clusiva del ordenamiento local (Fallos, t% !, p% 2)))%
Con posterioridad, en 1!11, tuvo oportunidad de resolver la incompetencia planteada por la empresa
Ferrocarril del Sud en la demanda por co5ro de impuestos -ue inició la +unicipalidad de 'a $lata%
6n tal ocasión, acu<ó una doctrina -ue prosperó con el tiempo, de.iniendo las municipalidades
como meras @dele/aciones de los mismos poderes provinciales, circunscriptas a .ines 1 l3mites
administrativos, -ue la constitución ha previsto como entidades del r>/imen provincial 1 su(etas a
su propia le/islación (art% 4B)@ (Fallos, t% 11*, p% 2"2)% 6sta .orma de conce5ir la institución del
municipio provincial se adscri5e, es evidente, a la doctrina -ue ve en la comuna un ente aut0r-uico
del estado local? por-ue no otro sentido puede tener la limitación de sus .ines a la es.era
administrativa 1 la re.erencia, -ue .ormula, a la le/islación provincial a -ue se encuentra sometida%
;l poco tiempo, en 1!17 (Fallos, t% 12, p% 1), el tri5unal vuelve a reiterar la doctrina acu<ada en
Fallos, t% 11*, rea.irmando impl3citamente el car0cter aut0r-uico del municipio, dado -ue, en el
mismo considerando, destaca la autonom3a de la provincia (ver consid% 4B)%
6n Fallos, t% 14*, p% 24, se rea.irma el car0cter de dele/ación de poderes provinciales -ue revisten
las municipalidades pero, al mismo tiempo, se las considera @or/anismos de /o5ierno@ 1 se las
de.ine como @entidades esenciales@, en virtud del r>/imen esta5lecido en el art% 4B de la 'e1
Fundamental% De este pronunciamiento, dedu=co -ue la Corte ha estimado la e8istencia del
municipio como necesaria en la or/ani=ación provincial 1, adem0s, dotada de cierta individualidad
.rente al resto de la administración local, de modo -ue no se puede conce5ir como una o.icina m0s
de la provincia% Re-uiere, asimismo, una dotación de atri5uciones tales -ue, en su es.era, le
permitan e(ercer al/una clase de @/o5ierno@%
Si 5ien la sentencia de Fallos, t% 147, p% 2 se re.iere a las .acultades de la +unicipalidad de la
Ciudad de Auenos ;ires, por-ue se discut3a la aptitud del Conce(o Deli5erante para esta5lecer
sanciones al e(ercicio de la prostitución clandestina, el tri5unal se e8pla1ó acerca del contenido del
R>/imen +unicipal prescripto por los Constitu1entes en el art% 4B, al consa/rarlo como re-uisito de
la autonom3a provincial% Si/uió en esa oportunidad, esta Corte la doctrina de Joa-u3n C% Fon=0le=, a
-uien citó, determinando -ue el Fo5ierno municipal consiste en la administración de a-uellas
materias -ue conciernen 2nicamente a los ha5itantes de un distrito o lu/ar particular, sin -ue a.ecten
directamente a la Nación en su con(unto% ; ren/lón se/uido, advirtió -ue tal /o5ierno de5e estar
investido de la capacidad necesaria para .i(ar las normas de 5uena vecindad, ornato, hi/iene,
vialidad, moralidad, etc% de la Comuna, 1 del poder de preceptuar sanciones correccionales para las
in.racciones de las mismas% De estas consideraciones, se desprende -ue el municipio tiene un
0m5ito propio a administrar 1 -ue de5e estar munido de atri5uciones su.icientes para re/ular la vida
vecinal, -ue le permitan esta5lecer los detalles re/lamentarios -ue hacen al @/o5ierno de propios@,
como le ha llamado la tradición hispano9colonial% No o5stante, se destaca en el pronunciamiento
-ue los re/lamentos de los ediles de5en su(etarse a las normas /enerales, amplias 1 or/0nicas, -ue
vienen dadas por la le1 provincial% 6sta re.erencia, me permite inducir -ue si/ue .irme hasta este
momento 91!09, en el tri5unal, la concepción aut0r-uica del municipio%
No parece variar la idea 50sica, en Fallos, t% 1!2, p% 1) por-ue, si 5ien se re.iere nuevamente a la
naturale=a (ur3dica del municipio capitalino, desechando totalmente su autonom3a, a/re/a @1 lo
contrario no puede in.erirse del art% 4B de la 'e1 Fundamental@, con lo -ue impl3citamente viene a
sostener -ue tampoco los municipios de provincia pueden alcan=ar el ran/o de autónomos% No
o5stante, ha1 otro aspecto del pronunciamiento -ue me parece necesario resaltar% 'a Corte a.irma
-ue la +unicipalidad de Auenos ;ires no es ni ha sido una simple repartición administrativa
nacional, destacando de esta .orma su autar-u3a, con apo1o en antecedentes le/ales mu1 cercanos a
la sanción de la Constitución del 4? vale decir, el decreto de 2 de setiem5re de 1"42 del Directorio
de la Con.ederación ;r/entina 1 la le1 del * de ma1o de 1"4, sancionada por el mismo Con/reso
Constitu1ente% 6sta .orma de conce5ir la or/ani=ación comunal 1 la interpretación -ue se asi/nó en
el .allo a la e8presión @poder@ municipal, contenida en las normas mencionadas, tiene valor m0s all0
del r>/imen de la Capital Federal, de5ido al e.ecto paradi/m0tico -ue los constitu1entes del 4
asi/na5an al ordenamiento (ur3dico -ue ha53an sancionado para la comuna metropolitana,
estimando -ue servir3a de norte a los le/isladores locales al momento de disponer la or/ani=ación de
los municipios provinciales%
6l cam5io, a mi (uicio trascendente en esta l3nea (urisprudencial -ue por otra parte, retomó varias
veces la Corte, so5reviene en 1!**% 6n Fallo, t% 1!!, p% *2 (Rev% '; '6E, t% 7, p% 421), destacó
-ue el alcance 1 los l3mites de las .acultades municipales sur/en de la Constitución 1 las le1es
provinciales, materia -ue resulta a(ena a la Nación, en cuanto no violen los principios, derechos 1
/arant3as esta5lecidas en la Carta Fundamental de la Rep25lica% ;simismo, desentra<ando el
alcance de la e8presión @r>/imen municipal@, contenida en el art% 4B, sostuvo -ue se traduce en el
esta5lecimiento del municipio como re-uisito esencial para la e.ectividad de la autonom3a de las
provincias, pero en manera al/una importa la pre.i(ación del sistema económico9.inanciero al cual
de5a a(ustarse la or/ani=ación comunal, atri5ución esta 2ltima -ue entra en la ór5ita de las
.acultades propias locales, con.orme a los arts% 10*, 104 1 107 de la Constitución%
6sta (urisprudencia .ue rea.irmada en Fallos, t% 2*!, p% !! (a<o 1!71 9Rev% '; '6E, t% 10*, p% *19) 1
en Fallos, t% 24!, p% 177, donde se rati.ica -ue el r>/imen le/al de los municipios no es cuestión
re/ida por la Constitución 1 las le1es de la Nación, sino propia del ordenamiento (ur3dico
provincial%
Resta a/re/ar, en este recorrido por la evolución (urisprudencial de la Corte -ue C% 6%, en su actual
composición, ha mantenido el criterio de Fallos, t% 11*, al a.irmar en autos @;m5ros $alme/iani S%
;% 1 Fennaro 1 Fern0nde= S% ;% 6mpresas ;sociadas@ -ue las municipalidades no son m0s -ue
dele/aciones de los poderes provinciales, circunscriptas a .ines 1 l3mites administrativos (sentencia
del 1 de a5ril de 1!"7)%
; mi modo de ver, esta concepción aut0r-uica del municipio provincial no puede sostenerse ho1
con car0cter 2nico 1 uni.orme en todo el 0m5ito de la Rep25lica% 6llo as3, por-ue si 5ien pudiera
ha5er sido cierta para el tiempo en -ue .ue esta5lecida, no puede de(ar de computarse -ue, a partir
de 1!4), se ha desarrollado una evolución en el constitucionalismo provincial -ue tiende
induda5lemente a con.i/urar a los municipios, o al menos a los de cate/or3as superiores, con un
ine-u3voco car0cter autónomo% Gal lo -ue sur/e de las constituciones de las provincias de Chu5ut
(arts% 20), 20" 1 210)? R3o Ne/ro (arts% 17", 1)7)? Formosa (arts% 1*0, 1*)? 1 Neu-u>n (arts% 1"2,
1"*, 1"7)% todas de 1!4)% &/ual car0cter resulta de la Constitución de +isiones (arts% 171, 1)0), de
1!4"? 1 de la de Santia/o del 6stero (art% 147 5is, inc% 1B) de 1!2, se/2n la re.orma de 1!70,
vi/ente hasta hace mu1 poco tiempo%
Hna corriente como la e8puesta, se viene ro5usteciendo en los 2ltimos a<os, a medida -ue los
estados locales han convocado convenciones para re.ormar sus le1es .undamentales%
'a Constitución de Santia/o del 6stero, sancionada en 1!"7, reconoce al municipio como una
entidad (ur3dico9pol3tica 1 como una comunidad natural con vida propia e intereses espec3.icos%
Sostiene la independencia del /o5ierno comunal ante todo otro poder provincial (arts% 217 1 220,
inc% 2B) 1 ase/ura la autonom3a de los municipios de primera cate/or3a, a los -ue otor/a poder
constitu1ente para .i(ar sus propias cartas (art% 220, inc% 1B)% 6n i/ual sentido, se le/isla en la nueva
Constitución de San Juan (1!"7), reconociendo a todas las comunas autonom3a pol3tica,
administrativa 1 .inanciera 1, adem0s, para los municipios de primera cate/or3a, la autonom3a
institucional (arts% 2*) 1 2*1)% &/ual camino si/uió la Constitución de Salta, sancionada tam5i>n en
1!"7 (arts% 17* 1 17")% 'a Carta Fundamental de 'a Rio(a (1!"7), inspirada en similares principios,
otor/a a las comunas autonom3a institucional, pol3tica 1 administrativa, concediendo la .acultad de
dictar sus propias cartas or/0nicas, a todas ellas, sin distinción de cate/or3as (arts% 14* 1 14))% $or
su parte, la nueva Constitución de Ju(u1 (1!"7), ase/ura a los municipios de la provincia, la
autonom3a necesaria para resolver los asuntos de inter>s local (art% 1)"), esta5leciendo para los m0s
populosos la .acultad de dictar su carta or/0nica a trav>s de una Convención +unicipal (arts% 1"")%
; su ve=, la Constitución de Córdo5a, recientemente sancionada (1!")), reconoce la e8istencia del
+unicipio como una comunidad natural .undada en la convivencia, 1 ase/ura el r>/imen municipal,
5asado en su autonom3a pol3tica, administrativa, económica, .inanciera e institucional, otor/ando a
los asentamientos -ue la le1 recono=ca como ciudades, la atri5ución de cele5rar convenciones, para
darse sus cartas or/0nicas (arts% 1"0 1 1"1)%
&/ual concepción se recepta en la Constitución de la $rovincia de San 'uis (1!")), -ue reconoce al
municipio como una comunidad natural con vida propia e intereses espec3.icos, con necesarias
relaciones de vecindad? desprendiendo de ello el car0cter de institución pol3tica
9administrativaterritorial, -ue se or/ani=a independientemente dentro del 6stado, so5re una 5ase de
capacidad económica, para satis.acer los .ines de un /o5ierno propio (art% 2*))% ; todos los
municipios se les reconoce, en consecuencia, autonom3a pol3tica, administrativa 1 .inanciera 1 a
a-uellos -ue pueden dictar su propia Carta #r/0nica, adem0s, se les concede autonom3a
institucional (arts% 2*" 1 24*)%
Con 5ase en los antecedentes e8puestos, a mi modo de ver, la e8i/encia contenida en el art% 4B de la
Constitución Nacional, diri/ida a las provincias, consistente en ase/urar su @r>/imen municipal@, se
traduce en la necesidad de implementar, en cada (urisdicción, la institución del municipio, con
personalidad -ue lo di.erencia del resto de la administración provincial, 1 dotado de atri5uciones
su.icientes para llevar a ca5o el /o5ierno 1 administración de los asuntos comunales% $ero la
cl0usula constitucional no importa una de.inición en cuanto al /rado de independencia -ue de5e
acord0rsele, -uedando reservado, a la discreción del constitu1ente o del le/islador provinciales, la
determinación del modo e intensidad -ue revestir0 la descentrali=ación% 6n resumen, el municipio
provincial es una institución necesaria, pero su con.i/uración resulta atri5ución privativa del orden
local, pudiendo esco/er la provincia entre un r>/imen aut0r-uico o autonómico, con las m2ltiples
.acetas -ue cada uno de >stos puede adoptar%
6sta es, por otra parte, la opinión de Joa-u3n C, Fon=0le=, -uien re.iri>ndose a la recreación de las
corporaciones en la Constitución de 1"4, se<ala la o5li/atoriedad para las $rovincias del
esta5lecimiento del r>/imen municipal, 1 a/re/a: @No les prescri5e 5ases para de.inir la naturale=a
del /o5ierno municipal, pero es (usto entender -ue de(a5a li5rada su elección a la voluntad 1 la
e8periencia de los constitu1entes de $rovincia% Sólo ha5la de su r>/imen municipal, es decir, -ue
los considera, se/2n es su naturale=a histórica 1 (ur3dica, una institución propia 1 e8clusivamente
local, esto es, -ue deriva su e8istencia, .orma 1 poderes de la so5eran3a constitu1ente o le/islativa
de cada provincia@ (@+anual de la Constitución ;r/entina@, ps% )1) 1 )1", Auenos ;ires, 1"!))%
'ue/o, al anali=ar las .acultades -ue les son concedidas a los municipios, delinca am5os status,
aut0r-uico 1 autonómico, como posi5les para la con.i/uración del municipio provincial, cuando
sostiene: @Respecto de su posición en el 6stado o $rovincia, los ha1 de dos .ormas: los -ue son sólo
una rama administrativa 1 pol3tica del /o5ierno 1 los -ue tienen e8istencia m0s separada 1 distinta
de >ste@ (3dem, p% )21)%
&C % Determinando as3 el alcance del precepto constitucional, me parece oportuno recordar -ue la
sentencia en recurso ha esta5lecido el car0cter aut0r-uico del municipio santa.esino, mediante una
interpretación de la le/islación local -ue no resulta revisa5le en esta instancia, por la naturale=a del
derecho comprendido 1 en atención a -ue no ha sido ale/ada por la recurrente la ar5itrariedad del
.allo% Cale decir, -ue de los /rados de descentrali=ación -ue admite el art% 4B de la Constitución
Nacional, la Carta Fundamental de Santa Fe ha esco/ido el de menor independencia, su(etando el
municipio a las normas de la le/islatura local%
Con este alcance, me har> car/o e8clusivamente de los a/ravios -ue se diri/en contra la sentencia 1
-ue resultan vinculados a la Constitución Nacional, dado -ue, en el remedio .ederal, se desli=an
otros -ue remiten a temas de derecho p25lico provincial (v% /%: c% C&&, puntos 2, , 4, " 1 !)%
6n tal sentido, contrariamente a lo sostenido por la +unicipalidad de Rosario, estimo -ue la le1 en
5ase a la cual la actora o5tuvo su esta5ilidad en el empleo no resulta violatoria de la norma
constitucional tantas veces citada% 6llo as3, por cuanto esta5leció un r>/imen /eneral para todos los
empleados de los municipios, determinando sus derechos 1 de5eres, 1 dero/ando as3 la .acultad
-ue, por la 'e1 #r/0nica, ha53a concedido a las corporaciones locales para dictar las normas
atinentes a su personal%
Ia5ida cuenta -ue esta 2ltima competencia le ha53a sido atri5uida por la le/islatura local 1 no le
corresponde ori/inariamente por mandato constitucional, no me parece -ue e8ista o5st0culo (ur3dico
al/uno para reasumir la .acultad dele/ada 1 tra=ar las 5ases de un r>/imen uni.orme para los
a/entes comunales% No o5servo, -ue de esta manera, se prive al municipio de su personalidad, ni de
atri5utos .undamentales -ue ha/an al /o5ierno vecinal? pues no se ha dado 9como sostiene la
impu/nante9 una intromisión inadmisi5le en el 0m5ito propio de la corporación, -ue desnaturalice
su e8istencia, toda ve= -ue la le1 no procedió a desi/nar o remover a personal individualmente
considerado, sino -ue esta5leció un estatuto /eneral, a cu1o amparo -uedó incorporado como
permanente todo a-u>l servidor -ue tuviera una determinada anti/:edad como contratado%
No se trata, desde otro 0n/ulo, de una asunción directa de la /estión de los intereses municipales
por parte de la provincia, puesto -ue la +unicipalidad conserva la potestad disciplinaria so5re sus
a/entes 1 mantiene la superintendencia de su personal, a -uien puede desi/nar o separar, se/2n las
5ases dispuestas por la le/islatura provincial% Con el recorte de .acultades -ue si/ni.ica la sanción
le/al de un estatuto de personal, -ue anteriormente el municipio pod3a dictar, no se altera por esta
sola circunstancia su autar-u3a, ni se desnaturali=an los .ines para los -ue .ue creado? representando
la medida una determinación, por parte del le/islador provincial, del /rado de independencia -ue
discrecionalmente ha resuelto asi/nar al municipio, dentro del marco tan amplio de distintos
modelos de or/ani=ación descentrali=ada, -ue supone el @r>/imen municipal@ previsto en el art% 4B
de la 'e1 Fundamental%
C% $or las ra=ones e8puestas, so1 de opinión -ue corresponde admitir el recurso e8traordinario 1
con.irmar la sentencia apelada% ;5ril 2" de 1!""% 9 +ar3a F% Reiri=%
Auenos ;ires, mar=o 21 de 1!"!%
Considerando: 1) Jue la actora, contratada por la +unicipalidad de Rosario como e(ecutante
musical en 1!)", e incorporada a la planta permanente mediante el dec% de.acto 1)0! del 14 de
setiem5re de 1!", por aplicación del art% 1 del ane8o & de la le1 tam5i>n de.acto !2"7, del 1B de
a/osto del mismo a<o, impu/nó por v3a del recurso contenciosoadministrativo de plena (urisdicción
el decreto del intendente municipal 1)) del 1! de octu5re de 1!"*, -ue dispuso 9en e(ercicio de la
autori=ación con.erida por el Conce(o +unicipal por dec% 704/"* para revisar los nom5ramientos
e.ectuados entre el 2* de marco de 1!)7 1 el 10 de diciem5re de 1!" en las cate/or3as 1! a 2 o
sus e-uivalentes a la .echa de in/reso9 anular el mencionado dec% 1)0! 1 de(ar sin e.ecto, entre
otros, el nom5ramiento de la demandante%
2) Jue la comuna rosarina se opuso al pro/reso de la demanda sosteniendo la inconstitucionalidad
9tanto provincial cuanto nacional9 de la le1 de.acto !2"7 1 en especial del art% 1 de su ane8o &,
por ser contraria a lo dispuesto en los arts% 107 1 10) de la Constitución de la provincia 1 al art% 4B
de la Constitución Nacional% &nvocó la ordenan=a municipal 4"/"*, la cual sancionó un nuevo
estatuto 1 escala.ón del personal municipal so5re los lineamientos de la le1 provincial !2"7, pero
-ue e8clu1e disposiciones como la del impu/nado art% 1%
) Jue la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la $rovincia de Santa Fe anuló la decisión
del intendente municipal, disponiendo la reincorporación de la actora al car/o -ue desempe<a5a 1
condenando a la comuna a pa/arle los salarios ca3dos con sus intereses% Sostuvo para arri5ar a esa
conclusión -ue, si 5ien la le1 or/0nica de las municipalidades 2)47, art% *0, inc% 7), ha53a atri5uido
a los conse(os la .acultad de dictar ordenan=as so5re escala.ón 1 esta5ilidad de los empleados
municipales, no e8ist3a ó5ice constitucional para -ue esa .acultad hu5iese sido reasumida por la
'e/islatura esta5leciendo un r>/imen uni.orme para todas las municipalidades provinciales, lo -ue
e.ectivamente tuvo lu/ar mediante la le1 !2"7, ori/inada en un /o5ierno de.acto pero rati.icada por
la 'e/islatura de cure por le1 !!!7%
*) Jue, contra esa decisión, interpuso la demandada el recurso e8traordinario .ederal, el cual es
.ormalmente procedente 1a -ue se ha puesto en cuestión la valide= de una le1 de provincia 5a(o la
pretensión de ser repu/nante a la Constitución nacional, 1 la decisión ha sido en .avor de la primera
(art% 1*, inc% 2, le1 *")% ; ese respecto, corresponde remitirse, @5revitatis causae@, a lo e8puesto en
el cap% && del precedente dictamen de la $rocuradora Fiscal%
4) Jue, en cuanto al .ondo del asunto, la recurrente sostiene la invalide= constitucional de la le1
provincial !2"7, al a.irmar -ue, en tanto priva a la comuna de la atri5ución de or/ani=ar el estatuto
1 escala.ón de su personal, viola el art% 4B de la 'e1 Fundamental en tanto desnaturali=a el @r>/imen
municipal@ al implicar una asunción directa por parte de la provincia de .unciones -ue hacen a la
administración directa de los intereses municipales 1 locales? 1, en especial, del art% 1 de su ane8o
&, en cuanto dispone la incorporación autom0tica a la planta permanente del personal -ue revistiera
como contratado con no menos de tres meses de anti/:edad%
7) Jue, si 5ien esta Corte tiene como misión esencial la de ase/urar la primac3a de la Constitución
nacional 1 de las le1es dictadas en su consecuencia por so5re cual-uier norma de orden local -ue
las contradi/a (art% 1 de la Constitución), esa atri5ución no puede ser e(ercitada de manera /en>rica
sino en la medida en -ue se presente un caso contencioso concreto (arts% 2B 1 B, le1 2))% $or tanto,
no corresponde en el @su5 lite@ entrar a e8aminar la valide= constitucional /en>rica de la le1
provincial !2"7 sino 2nicamente del art% 1 del estatuto -ue or/ani=a, 1a -ue se trata de la norma
espec3.icamente aplicada para resolver este caso en particular%
)) Jue .rente a la discrepancia doctrinal entre la autar-u3a 1 la autonom3a de las municipalidades, a
partir del caso de Fallos, t% 11*, p% 2"2, esta Corte se pronunció claramente en .avor del primer
t>rmino de esa alternativa, consider0ndolas como entes aut0r-uicos territoriales de las provincias al
de.inirlas como @dele/aciones de los mismos poderes provinciales, circunscriptas a .ines 1 l3mites
administrativos, -ue la Constitución ha previsto como entidades del r>/imen provincial 1 su(etas a
su propia le/islación@ (en el mismo sentido, Fallos, t% 12, p% 1? t% 0", p% *0, entre otros)%
") Jue un nuevo 1 m0s detenido e8amen de la cuestión aconse(a, en el momento actual, revisar esa
doctrina -ue se ha mantenido casi invaria5lemente en la (urisprudencia de esta Corte%
6n primer lu/ar, como 5ien se<ala la $rocuradora Fiscal en su dictamen, ella de nin/2n modo
podr3a ser a.irmada con car0cter uni.orme para todo el territorio de la Nación, 1a -ue a partir de
1!4) diversas constituciones provinciales han consa/rado el criterio de la autonom3a de los
municipios, -ue puede ser plena, cuando se los .aculta a dictar sus propias cartas or/0nicas, o
semiplena, cuando no alcan=a a esa atri5ución%
$or otra parte, aun prescindiendo de las prescripciones concretas de las constituciones provinciales
vi/entes, de5e reconocerse -ue mal se avienen con el concepto de autar-u3a diversos caracteres de
los municipios, tales como su ori/en constitucional .rente al meramente le/al de las entidades
aut0r-uicas? la e8istencia de una 5ase socioló/ica constituida por la po5lación de la comuna,
ausente en tales entidades? la imposi5ilidad de su supresión o desaparición, dado -ue la
Constitución ase/ura su e8istencia, lo -ue tampoco ocurre con los entes aut0r-uicos? el car0cter de
le/islación local de las ordenan=as municipales .rente al de resoluciones administrativas de las
emanadas de las autoridades de las entidades aut0r-uicas? el car0cter de personas (ur3dicas de
derecho p25lico 1 de car0cter necesario de los municipios (art% , Cód% Civil, 1 especialmente la
distinción hecha en el te8to ori/inario de C>le= S0rs.ield), .rente al car0cter posi5le o contin/ente
de los entes aut0r-uicos? el alcance de sus resoluciones, -ue comprende a todos los ha5itantes de su
circunscripción territorial, 1 no sólo a las personas vinculadas, como en las entidades aut0r-uicas? la
posi5ilidad de creación de entidades aut0r-uicas en los municipios, 1a -ue no parece posi5le -ue
una entidad aut0r-uica cree a otra entidad aut0r-uica dependiente de ella? 1 la elección popular de
sus autoridades, inconce5i5le en las entidades aut0r-uicas%
!) Jue, sin em5ar/o, aun cuando no se recono=ca -ue la autonom3a de los municipios cuenta con
5ase constitucional, tampoco puede prescindirse de -ue la necesaria e8istencia de un r>/imen
municipal impuesta por el art% 4B de la Constitución determina -ue las le1es provinciales no sólo no
puedan le/3timamente omitir esta5lecerlos sino -ue tampoco puedan privarlos de las atri5uciones
m3nimas necesarias para el desempe<o de su cometido, entre las cuales resulta esencial la de .i(ar la
planta de su personal, desi/narlo 1 removerlo% F0cil es advertir -ue si se encontraran su(etos en esos
aspectos a las decisiones de una autoridad e8tra<a 9aun-ue se trate de la provincial9 >sta podr3a
impedirles el cumplimiento de sus .unciones ne/0ndoles el personal necesario para llevarlas a ca5o,
o causar el desorden administrativo o la ruina económica imponi>ndoles un n2mero e8cesivo de
empleados o remuneraciones -ue sus recursos no permitiesen a.rontar%
10) Jue tal conclusión tiene tam5i>n sus ra3ces en la propia (urisprudencia de esta Corte, -ue 9como
tam5i>n recuerda la $rocuradora Fiscal9 en Fallos, t% 14*, p% 24 e8presó -ue las municipalidades son
or/anismos de /o5ierno de car0cter esencial, en Fallos, t% 147, p% 2 (u=/ó -ue tienen un 0m5ito
propio a administrar, 1 en Fallos, t% 1!2, p% 1) reconoció -ue la +unicipalidad de la Capital Federal,
a la cual los propios constitu1entes entendieron atri5uir car0cter de modelo para las provincias, no
es una mera repartición administrativa nacional% 6s -ue si son ór/anos de /o5ierno 9aun cuando no
se trate del /o5ierno pol3tico, -ue es del resorte de las autoridades provinciales, sino del /o5ierno
municipal9 resulta inconce5i5le -ue ese /o5ierno, 5ien -ue se e(er=a en un 0m5ito limitado
territorial 1 .uncionalmente, est> desprovisto del poder de desi/nar 1 remover a sus empleados%
11) Jue, en tal virtud, ha de concluirse -ue la norma impu/nada, en tanto impone a la
municipalidad rosarina admitir con car0cter permanente a personal -ue sólo ha53a sido contratado, 1
al -ue, por esa v3a, se har3a entrar irre/ularmente en cate/or3as superiores en desmedro de la carrera
administrativa, est0 en pu/na con el art% 4B de la Constitución por implicar una desnaturali=ación del
r>/imen municipal -ue pone en ries/o su su5sistencia%
12) Jue, por otra parte, tanto la decisión del Conse(o -ue autori=ó al intendente municipal a revisar
las desi/naciones e.ectuadas en los car/os superiores del escala.ón para las autoridades de.acto,
cuando la del intendente municipal -ue revocó nom5ramientos comprendidos en esas cate/or3as por
violar las normas vi/entes para% el in/reso de empleados municipales, resultan claramente
adecuadas al criterio reiteradamente esta5lecido por esta Corte en su actual composición en el
sentido de -ue la valide= de las normas 1 actos emanados del $oder 6(ecutivo de.acto est0
condicionada a -ue, e8pl3cita o impl3citamente, el /o5ierno constitucionalmente ele/ido -ue lo
suceda, la recono=ca, 1 -ue la restitución del orden constitucional en el pa3s re-uiere -ue los
poderes del 6stado Nacional o los de las provincias, en su caso, rati.i-uen o desechen e8pl3cita o
impl3citamente los actos del /o5ierno de.acto (Fallos, t% 07, p% 20? disidencia de los (ueces Fa1t
1 Aelluscio en Fallos, t% 0), p% "? C% 49KK @Canovas, ;ndr>s $% c% ;erol3neas ;r/entinas9
6mpresa del 6stado@, A% )**9KK? @Audaro, Ra2l% ;% c% Fac% ;r-uitectura@ 1 F% 4779KK& 9Rev% ';
'6E, t% 1!")96, 1!19? @Fon=0le= Ru=o, 6duardo ;% c% $oder 6(ecutivo $rovincial s/acción
contenciosoadministrativa@ .alladas el 1* de ma1o, ! de (unio de 1!") 1 ! de (unio de 1!"",
respectivamente)% ; la lu= de esa doctrina, resulta evidente la le/itimidad de -ue las autoridades
municipales constitucionales revisasen los nom5ramientos e.ectuados por las de.acto, m08ime
cuando limitaron esa revisión a las reali=adas en los car/os m0s altos del escala.ón 1 prescindiendo
de las normas -ue or/ani=a5an la carrera administrativa, a la ve= -ue inadmisi5le -ue el propio
/o5ierno de.acto, mediante una le1 de alcances /enerales, convalidase las trans/resiones cometidas
por >l mismo mediante el ar5itrio de imponer a las autoridades constitucionales .uturas la valide= de
tales desi/naciones, como pretendió la norma impu/nada% 'a rati.icación de ese acto por la
'e/islatura 9posterior en el tiempo al decreto municipal -ue motiva este proceso9 no desvirt2a ese
ra=onamiento, pues .ue dictada cuando 1a el /o5ierno municipal ha53a e(ercitado su .acultad de
desconocer la imposición pretendida por los /o5ernantes de.acto%
$or ello, 1 lo dictaminado en sentido concordante por la $rocuradora Fiscal, se declara procedente
el recuso e8traordinario interpuesto 1 se revoca la sentencia recurrida% 9 Jos> S% Ca5allero% 9 ;u/usto
C% Aelluscio% 9 Carlos S% Fa1t% 9 6nri-ue S% $etracchi% 9 Jor/e ;% Aac-u>%