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EVALUACIN DE OPERACIONES AL PROCESO DE

LICENCIAMIENTO AMBIENTAL EN SUS ETAPAS DE


PLANEACIN, EVALUACIN Y SEGUIMIENTO,
DESARROLLADOS POR LAS ENTIDADES ENCARGADAS DEL
SECTOR, LOS PETICIONARIOS Y LAS AUTORIDADES
AMBIENTALES





INFORME FINAL
ARD-426-DOC. 12





Bogot D.C., 8 de Noviembre de 2013










DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN
Evaluacin de operaciones al proceso de licenciamiento ambiental PRODUCTO 5
en sus etapas de planeacin, evaluacin y seguimiento INFORME FINAL

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TABLA DE CONTENIDO


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TABLA DE CONTENIDO 1
ACRNIMOS 3
GLOSARIO 5

RESUMEN EJECUTIVO 11

INTRODUCCIN 20

CAPTULO 1. EVALUACIN DE OPERACIONES 28

1. REAS TEMTICAS Y VARIABLES PARA EL ANLISIS DEL LICENCIAMIENTO AMBIENTAL
EN SUS ETAPAS DE PLANEACIN, EVALUACIN Y SEGUIMIENTO 28

1.1 DISPONIBILIDAD, SUFICIENCIA Y CALIDAD DE LA INFORMACIN 29
1.1.1 Informacin en las Instituciones del Estado 30
1.1.2 Informacin tcnica para la toma de decisiones 31
1.1.3 Punto de partida para la etapa de planeacin del Licenciamiento Ambiental (LA) 36
1.1.4 Acceso, cobertura, actualizacin y articulacin respecto a la informacin requerida para el LA 40

1.2 SUFICIENCIA, PERTINENCIA Y EFICACIA DE LA NORMATIVA 42
1.2.1 Planeacin 42
1.2.2 Evaluacin 49
1.2.3 Seguimiento 55

1.3 EFICIENCIA Y EFICACIA DE LOS TRMITES, PERTINENCIA Y SUFICIENCIA DE
INSTRUMENTOS 62
1.3.1 Instrumentos, guas, metodologas, tecnologas y trminos de referencia del
licenciamiento ambiental 63
1.3.2 Los Estudios de Impacto Ambiental EIA 67
1.3.3 Trmite de proyectos en la etapa de evaluacin del licenciamiento ambiental 72
1.3.4 Seguimiento a los proyectos licenciados 76
1.3.5 Homogenizacin del licenciamiento ambiental y posible diferenciacin del proceso por sector 81
1.3.6 Panorama general de las experiencias internacionales de licenciamiento ambiental 83

1.4 RELEVANCIA, EFICACIA Y CAPACIDADES DE LOS ACTORES 87
1.4.1 Articulacin interinstitucional para el proceso de licenciamiento ambiental en el pas 97
1.4.2 Articulacin de las polticas ambientales y econmicas del pas 103
1.4.3 Los procesos de participacin social 104
1.4.4 Participacin ciudadana y participacin comunitaria en el proceso de licenciamiento ambiental 108
1.4.5 Capacidades del recurso humano con injerencia en el proceso de licenciamiento ambiental 112


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CAPTULO 2. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 120

2.1 CONCLUSIONES 120
2.1.1 En relacin con el proceso de licenciamiento ambiental 120
2.1.2 En relacin con las experiencias internacionales de licenciamiento ambiental 121
2.1.3 En trminos de las etapas del licenciamiento ambiental (planeacin, evaluacin y seguimiento)
y las reas temticas (informacin, normativa, trmites e instrumentos, y actores) 121

2.2 RECOMENDACIONES 129
2.2.1 Objetivos 129
2.2.2 Justificacin 129
2.2.3 Matriz ejecutiva 135

CAPTULO 3. DISEO EVALUACIN DE IMPACTO 146

3.1 METODOLOGA 147
3.2 DESCRIPCIN DE GRUPOS DE PROYECTOS POR EVALUAR 147
3.3 DETERMINACIN DE CRITERIOS DETALLADOS PARA SELECCIONAR
GRUPOS DE CONTROL Y TRATAMIENTO 148
3.4 SELECCIN DE PROYECTOS QUE CONSTITUYEN EL GRUPO OBJETO DE EVALUACIN 150
3.5 CONSULTA Y ACUERDO SOBRE TIPOS DE IMPACTOS E INDICADORES POR
TIPO DE PROYECTO 151
3.6 LEVANTAMIENTO DE LNEAS DE BASE CON BASE Y DE LOS INDICADORES EN
CADA UNA DE LAS REPETICIONES 152
3.7 ANLISIS DEL IMPACTO DE LA LICENCIA EN LOS DIFERENTES PERODOS 158
3.8 ACTORES INVOLUCRADOS EN LA EVALUACIN 158
3.9 SEGUIMIENTO 159

BIBLIOGRAFA 160

ANEXOS

ANEXO 1. Mapa institucional del proceso de licenciamiento ambiental (Insumo I)
ANEXO 2. Ficha de Proyectos
ANEXO 3. Encuesta a Peticionarios y CAR
ANEXO 4. Tablas de Cobertura de Encuestados
ANEXO 5. Formato para Entrevistas
ANEXO 6. Formato para Grupos Focales
ANEXO 7. Contexto Internacional del Licenciamiento Ambiental
ANEXO 8. Anlisis detallado de los artculos segundo al sexto del Decreto 1900 de 2006
ANEXO 9. Condiciones para la realizacin de Audiencias pblicas vs Socializaciones

ANEXOS DIGITALES

ANEXO A. Tablas de datos y de salida de las Fichas de proyectos y Encuestas a peticionarios y CAR
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ACRNIMOS


AAU Autoridades Ambientales Urbanas
AMVA rea Metropolitana del Valle de Aburr
ANLA Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
ANI Agencia Nacional de Infraestructura
ANH Agencia Nacional de Hidrocarburos
ANM Agencia Nacional Minera
CAM Corporacin Autnoma Regional del Alto Magdalena
CAR Corporaciones Autnomas Regionales
CAR Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca
CDS Corporaciones Autnomas Regionales para el Desarrollo Sostenible
CARDER Corporacin Autnoma Regional de Risaralda
CARSUCRE Corporacin Autnoma Regional de Sucre
CAS Corporacin Autnoma Regional de Santander
CDA Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amaznico
CDMB Corporacin Autnoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga
CNOA Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas
CODECHOC Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Choc
CONPES Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
CORALINA Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Archipilago de San Andrs,
Providencia y Santa Catalina.
CORANTIOQUIA Corporacin Autnoma Regional del Centro de Antioquia
CORNARE Corporacin Autnoma Regional de las cuencas de los Ros Negro y Nare
CORPAMAG Corporacin Autnoma Regional del Magdalena
CORPOAMAZONIA Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazona
CORPOCALDAS Corporacin Autnoma Regional de Caldas
CORPOCESAR Corporacin Autnoma Regional del Cesar
CORPOCHIVOR Corporacin Autnoma Regional de Chivor
CORPOGUAVIO Corporacin Autnoma Regional del Guavio
CORPOGUAJIRA Corporacin Autnoma Regional de la Guajira
CORPONARIO Corporacin Autnoma Regional de Nario
CORPONOR Corporacin Autnoma Regional de la Frontera Nororiental
CORPORINOQUIA Corporacin Autnoma Regional de la Orinoqua
CORPOURAB Corporacin para el Desarrollo Sostenible de Urab
CORTOLIMA Corporacin Autnoma Regional del Tolima
CRA Corporacin Autnoma Regional del Atlntico
CRC Corporacin Autnoma Regional del Cauca
CRNR Cdigo de los Recursos Naturales Renovables
CRQ Corporacin Autnoma Regional del Quindo
CSB Corporacin Autnoma Regional del Sur de Bolvar
CVC Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca
CVS Corporacin Autnoma Regional de los Valles del Sin y San Jorge
DNP Departamento Nacional de Planeacin
EIA Estudio de Impacto Ambiental
EOT Esquema de Ordenamiento Territorial
FONADE Fondo Financiero de Proyectos para el Desarrollo
FONAM Fondo Nacional Ambiental
IDEAM Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales
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ICANH Instituto Colombiano de Antropologa e Historia
ICLD Ingresos Corrientes de Libre Destinacin
IGAC Instituto Geogrfico Agustn Codazzi
INCO Instituto Nacional de Concesiones
INCODER Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
INVIAS Instituto Nacional de Vas
MADS Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
NBI Necesidades Bsicas Insatisfechas
ONG Organizaciones No Gubernamentales
ONIC Organizacin Nacional Indgena de Colombia
PBOT Plan Bsico de Ordenamiento Territorial
PGAR Plan de Gestin Ambiental Regional
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNNC Parques Nacionales Naturales de Colombia
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
PMA Plan de Manejo Ambiental
PMS Plan de Monitoreo y Seguimiento
POMCA Planes de Manejo y Ordenamiento de Cuencas Hidrogrficas
POT Planes de Ordenamiento Territorial
RUNAP Registro nico Nacional de reas Protegidas
SDA Secretara Distrital de Ambiente de Bogot
SINA Sistema Nacional Ambiental
SIAC Sistema de Informacin Ambiental para Colombia
SIA Sistema de Informacin Ambiental
SISAIRE Sistema de Informacin sobre Calidad de Aire
SIPGA Sistema de Informacin para la Planeacin y la Gestin Ambiental
SIPGA CAR Sistema de Informacin de Planificacin y Gestin Ambiental de las Corporaciones
Autnomas Regionales
TdR Trminos de Referencia


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GLOSARIO

A continuacin se presenta un glosario de trminos asociados al licenciamiento ambiental, acompaado de
las precisiones realizadas en la normativa vigente sobre licencias ambientales, expedidas por las debidas
autoridades.

LICENCIAS Y SUS MODIFICACIONES:

Licencia ambiental: Se entiende por Licencia Ambiental la autorizacin que otorga la autoridad ambiental
competente para la ejecucin de una obra o actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos pueda
producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones
considerables o notorias al paisaje; la cual sujeta al beneficiario de sta, al cumplimiento de los requisitos,
trminos, condiciones y obligaciones que la misma establezca en relacin con la prevencin, mitigacin,
correccin, compensacin y manejo de los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada (Ley
99 de 1993 y Decreto 2820 de 2010).

La Licencia Ambiental llevar implcitos todos los permisos, autorizaciones y/o concesiones para el uso,
aprovechamiento y/o afectacin de los recursos naturales renovables, que sean necesarios por el tiempo de
vida til del proyecto, obra o actividad (Decreto 2820 de 2010, Artculo 3.).

Licencia Ambiental Global: Para el desarrollo de obras y actividades relacionadas con los proyectos de
explotacin minera y de hidrocarburos, la autoridad ambiental competente otorgar una licencia ambiental de
carcter global, que abarque toda el rea de explotacin que se solicite.

En este caso, para el desarrollo de cada una de las actividades y obras definidas en la etapa de hidrocarburos
ser necesario presentar un Plan de Manejo Ambiental, conforme a los trminos, condiciones y obligaciones
establecidas en la licencia ambiental global. Dicho Plan de Manejo Ambiental no estar sujeto a evaluacin
previa por parte de la autoridad ambiental competente; por lo que una vez presentado, el interesado podr
iniciar la ejecucin de las obras y actividades, que sern objeto de control y seguimiento ambiental.

La Licencia Ambiental Global para la explotacin minera, construccin, montaje, explotacin, beneficio y
transporte correspondientes minerales o materiales (Decreto 2820 de 2010, Artculo 4.).

Delegacin: Las Corporaciones Autnomas Regionales podrn delegar en las entidades territoriales el
otorgamiento de licencias, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda expedir, salvo para la
realizacin de obras o el desarrollo de actividades por parte de la misma entidad territorial (Ley 99 de 1993).

Accin de Nulidad: La accin de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuales se
expide, modifica o cancela un permiso, autorizacin, concesin o Licencia Ambiental de una actividad que
afecte o pueda afectar el medio ambiente (Ley 99 de 1993, Artculo 73).

Revocatoria y Suspensin de la Licencia Ambiental. La autoridad ambiental, salvo los casos de
emergencia, podr mediante resolucin motivada, sustentada en concepto tcnico, revocar o suspender la
Licencia Ambiental, los permisos, autorizaciones o concesiones para el uso o aprovechamiento de los
recursos naturales y del medio ambiente, cuando quiera que las condiciones y exigencias por ella establecidas
no se estn cumpliendo conforme a los trminos definidos en el acto de su expedicin.

La revocatoria o suspensin de una Licencia Ambiental no requerir consentimiento expreso o escrito del
beneficiario de la misma. La suspensin de obras por razones ambientales, en los casos en que lo autoriza la
ley, deber ser motivada y se ordenar cuando no exista licencia o cuando, previa verificacin del
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incumplimiento, no se cumplan los requisitos exigidos en la Licencia Ambiental correspondiente (Ley 99 de
1993).

Modificacin de la licencia ambiental: La licencia ambiental deber ser modificada en los siguientes casos:

1. Cuando el titular de la Licencia Ambiental pretenda modificar el proyecto, obra o actividad de forma
que se generen impactos ambientales adicionales a los ya identificados en la licencia ambiental;
2. Cuando al otorgarse la licencia ambiental no se contemple el uso, aprovechamiento o afectacin de
los recursos naturales renovables, necesarios o suficientes para el buen desarrollo y operacin del
proyecto, obra o actividad;
3. Cuando se pretendan variar las condiciones de uso, aprovechamiento o afectacin de un recurso
natural renovable, de forma que se genere un mayor impacto sobre los mismos respecto ale lo
consagrado en la licencia ambiental;
4. Cuando el titular del proyecto, obra o actividad solicite efectuar la reduccin del rea licenciada o la
ampliacin de la misma con reas lindantes al proyecto;
5. Cuando el proyecto, obra o actividad cambie de autoridad ambiental competente por efecto de un
ajuste en el volumen de explotacin, el calado, la produccin, el nivel de tensin y dems
caractersticas del proyecto;
6. Cuando como resultado de las labores de seguimiento, la autoridad identifique impactos ambientales
adicionales a los identificados en los estudios ambientales y requiera al licenciatario para que ajuste
tales estudios.
7. Cuando las reas objeto de licenciamiento ambiental no hayan sido intervenidas y stas reas sean
devueltas a la autoridad competente por parte de su titular;
8. Cuando se pretenda integrar la licencia ambiental con otras licencias ambientales. (Decreto 2820 de
2010, Artculo 29).

Cambio menor: Aquellas modificaciones menores o de ajuste normal dentro del giro ordinario de la actividad
licenciada y que no impliquen impactos ambientales adicionales a los inicialmente identificados y
dimensionados en el Estudio de Impacto Ambiental; en estos casos el titular de la Licencia Ambiental,
solicitar el pronunciamiento de la autoridad ambiental sobre la necesidad o no de adelantar el trmite para el
procedimiento de modificacin de la misma (Decreto 2820 de 2010, Artculo 29, Pargrafo 1).

Giro ordinario: En el marco del Decreto 2820 de 2010 corresponde a las funciones o actividades de carcter
permanente y propias de los proyectos, obras o actividades sujetas a licencia ambiental.

Integracin de Licencias Ambientales. La licencia ambiental de un proyecto, obra o actividad podr ser
modificada para integrarla con otras licencias ambientales, siempre y cuando el objeto de los proyectos a
integrar sea el mismo, sus reas sean lindantes y se hubieren podido adelantar en un mismo trmite. Las
licencias ambientales objeto de integracin conforman un solo expediente (Decreto 2820 de 2010, Artculo
34).

Prdida de vigencia de la Licencia Ambiental: La autoridad ambiental competente podr mediante
resolucin motivada declarar la prdida de vigencia de la Licencia Ambiental, si transcurridos cinco (5) aos a
partir de su ejecutoria, no se ha dado inicio a la construccin del proyecto, obra o actividad (Decreto 2820 de
2010, Artculo 36).

Delegacin entre autoridades ambientales: Las autoridades ambientales podrn delegar la funcin del
seguimiento ambiental de las Licencias Ambientales y de los Planes de Manejo Ambiental en otras
autoridades ambientales mediante la celebracin de convenios interadministrativos en el marco de la Ley 489
de 1998 o la norma que lo modifique o sustituya (Decreto 2820 de 2010, Artculo 45).
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INSTRUMENTOS:

Trminos de referencia: Son los lineamientos generales que la autoridad ambiental seala para la
elaboracin y ejecucin de los estudios ambientales que deben ser presentados ante la autoridad ambiental
competente (Decreto 2820 de 2010, Artculo 14).

Diagnstico ambiental de alternativas - DAA: Tiene como objeto suministrar la informacin para evaluar y
comparar las diferentes opciones que presente el peticionario, bajo las cuales sea posible desarrollar un
proyecto, obra o actividad. Las diferentes opciones debern tener en cuenta el entorno geogrfico, las
caractersticas biticas, abiticas y socioeconmicas, el anlisis comparativo de los efectos y riesgos
inherentes a la obra o actividad; as como las posibles soluciones y medidas de control y mitigacin para cada
una de las alternativas (Decreto 2828 de 2010, Artculo 17).

En los proyectos que requieran de Licencia Ambiental, el interesado deber solicitar en la etapa de factibilidad
a la autoridad ambiental competente que esta se pronuncie sobre la necesidad de presentar o no un
Diagnostico Ambiental de Alternativas. Con base en la informacin suministrada, la autoridad ambiental
decidir sobre la necesidad o no del mismo y definir sus trminos de referencia en un plazo no mayor de 30
das hbiles (Ley 99 de 1993).

El Diagnstico Ambiental de Alternativas incluir informacin sobre la localizacin y caractersticas del entorno
geogrfico, ambiental y social de las alternativas del proyecto, adems de un anlisis comparativo de los
efectos y riesgos inherentes a la obra o actividad y de las posibles soluciones y medidas de control y
mitigacin para cada una de las alternativas.

Estudio de impacto ambiental EIA: Se entiende por Estudio de Impacto Ambiental el conjunto de la
informacin que deber presentar ante la autoridad ambiental competente el peticionario de una Licencia
Ambiental.

El Estudio de Impacto Ambiental contendr informacin sobre la localizacin del proyecto y los elementos
abiticos, biticos y socioeconmicos del medio que puedan sufrir deterioro por la respectiva obra o actividad,
para cuya ejecucin se pide la licencia, y la evaluacin de los impactos que puedan producirse. Adems,
incluir el diseo de los planes de prevencin, mitigacin, correccin y compensacin de impactos y el plan de
manejo ambiental de la obra o actividad (Ley 99 de 1993).

Es el instrumento bsico para la toma de decisiones sobre los proyectos, obras o actividades que requieren
licencia ambiental y se exigir en todos los casos en que de acuerdo con la ley y el presente reglamento se
requiera. Este estudio deber ser elaborado de conformidad con la Metodologa General para la Presentacin
de Estudios Ambientales y los trminos de referencia expedidos para el efecto (Decreto 2820 de 2010, Artculo
21).

No debe confundirse con el trmino genrico Evaluacin de Impacto Ambiental (a menudo tambin
reemplazado por el mismo acrnico, EIA).

Plan de Manejo Ambiental PMA: Es el conjunto detallado de medidas y actividades que, producto de una
evaluacin ambiental, estn orientadas a prevenir, mitigar, corregir o compensar los impactos y efectos
ambientales debidamente identificados, que se causen por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad.
Incluye los planes de seguimiento, monitoreo, contingencia, y abandono segn la naturaleza del proyecto, obra
o actividad (Decreto 2820 de 2010).

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Este PMA no debe confundirse con el instrumento homnimo creado por el Decreto 1220 de 2005, y que era
aplicable a los proyectos que, de acuerdo con la Ley 99 y el mismo decreto requeran licencia ambiental, pero
que haban iniciado actividades con anterioridad a la expedicin de la Ley 99 de 1993 y no contaban con
autorizacin ambiental para su operacin; as mismo, el instrumento era aplicable para aquellos proyectos que
se encontraban inactivos al momento de la expedicin del decreto y pretendan reanudar actividades. Este
Plan de Manejo Ambiental era el instrumento de manejo y control ambiental para el desarrollo de los
proyectos, obras y actividades cobijadas por el rgimen de transicin creado por el mismo decreto.

Documento de Evaluacin y Manejo Ambiental DEMA: Instrumento de evaluacin creado por el Decreto
883 de 1997 y que pretenda simplificar y evadir el trmite de licencia ambiental para algunos tipos de
proyectos (Decreto 883 de 1997).

El documento deba contener una evaluacin de los factores de deterioro ambiental que se pudieran presentar
y un plan de manejo ambiental para prevenir, mitigar, corregir o compensar los efectos adversos en los
recursos naturales renovables y el medio ambiente. El DEMA constitua el instrumento con base en el cual la
autoridad ambiental competente ejerca un seguimiento sobre la prevencin y el control de los factores de
deterioro ambiental que se pudiesen ocasionar con la construccin o ejecucin de los proyectos, obras o
actividades consagrados en el decreto, y su radicacin era el nico requisito previo para iniciar la ejecucin de
cualquiera de tales proyectos, obras o actividades. Este instrumento fue posteriormente declarado nulo en
Agosto de 1998 mediante sentencia del Consejo de Estado, pero sus efectos se siguen viendo en algunos
proyectos que alcanzaron a utilizarlo.

MECANISMOS DE PARTICIPACIN:

Audiencias Pblicas Administrativas sobre Decisiones Ambientales en Trmite: El Procurador General
de la Nacin o el Delegado para Asuntos Ambientales, el Defensor del Pueblo, el Ministro del Medio Ambiente,
las dems autoridades ambientales, los gobernadores, los alcaldes o por lo menos cien (100) personas o tres
(3) entidades sin nimo de lucro, cuando se desarrolle o pretenda desarrollarse una obra o actividad que
pueda causar impacto al medio ambiente o a los recursos naturales renovables, y para la cual se exija permiso
o licencia ambiental conforme a la ley o a los reglamentos, podrn solicitar la realizacin de una audiencia
pblica que se celebrar ante la autoridad competente para el otorgamiento del permiso o la licencia ambiental
respectiva.

La audiencia se celebrar con anticipacin al acto que le ponga trmino a la actuacin administrativa, bien sea
para la expedicin, la modificacin o la cancelacin de un permiso o licencia ambiental. La audiencia de que
trata el presente artculo se celebrar con anticipacin al acto que le ponga trmino a la actuacin
administrativa, bien sea para la expedicin, la modificacin o la cancelacin de un permiso o licencia ambiental
(Ley 99 de 1993, Artculo 72).

Consulta previa: La Consulta Previa es el derecho fundamental que tienen los pueblos indgenas y los
dems grupos tnicos cuando se toman medidas (legislativas y administrativas) o cuando se vayan a realizar
proyectos, obras o actividades dentro de sus territorios, buscando de esta manera proteger su integridad
cultural, social y econmica y garantizar el derecho a la participacin.

Se fundamenta en el derecho que tienen los pueblos de decidir sus propias prioridades en lo que atae al
proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar
espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su
propio desarrollo econmico, social y cultural.

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Adems, en el derecho de dichos pueblos de participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los
planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente (Artculo 7
Convenio 169 de la OIT). (Universidad del Rosario, consultado en http://www.urosario.edu.co/
jurisprudencia/catedra-viva-intercultural/ur/La-Consulta-Previa/Que-es-la-Consulta-Previa/)

El Artculo 76 de la Ley 99 de 1993 consagra la obligacin de realizar la consulta previa en procesos de
licenciamiento ambiental al mencionar que la explotacin de los recursos naturales deber hacerse sin
desmedro de la integridad cultural, social y econmica de las comunidades indgenas y de las negras
tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artculo 330 de la Constitucin Nacional y las decisiones
sobre la materia se tomarn, previa consulta a los representantes de tales comunidades.


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RESUMEN EJECUTIVO

Desde la promulgacin del Cdigo Nacional de los Recursos Naturales, Decreto Ley 2811 de 1974, y de sus
artculos 27 y 28 que regularon la Declaracin de Efecto Ambiental (DEA) y el Estudio Ecolgico Ambiental
(EEA), respectivamente, se considera que Colombia dispone de un instrumento de evaluacin de impacto
ambiental; sin embargo, formalmente slo existe un sistema de licenciamiento ambiental, debidamente
establecido y regulado por la normativa del pas, desde la promulgacin de la Ley 99 de 1993. El Ttulo VIII
de dicha Ley estableci la obligatoriedad de la licencia ambiental para ciertos tipos de proyectos o actividades
que pudieran producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir
modificaciones considerables o notorias al paisaje; adems, defini las competencias para su otorgamiento,
los instrumentos a partir de los cuales podra ser otorgada dicha licencia (fundamentalmente el Diagnstico
Ambiental de Alternativas, el Estudio de Impacto Ambiental y el Plan de Manejo Ambiental, entre otros) y las
bases del procedimiento para su otorgamiento. Con posterioridad, la Licencia Ambiental ha sido objeto de una
serie de reglamentaciones, desde el Decreto 1753 de 1994 hasta el Decreto 2820 de 2010, que han ido
cambiando sus condiciones, en trminos de plazos, procedimientos, caractersticas especficas de los
proyectos sujetos al licenciamiento ambiental, instrumentos utilizados, etc.

En la actualidad, la Licencia Ambiental es definida por el Artculo 3 del Decreto 2820 de 2010, como la
autorizacin que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecucin de un proyecto, obra o actividad,
que de acuerdo con la ley y los reglamentos puede producir deterioro grave a los recursos naturales
renovables o al medio ambiente, o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje; la cual sujeta
a su beneficiario al cumplimiento de los requisitos, trminos, condiciones y obligaciones que la misma
establezca en relacin con la prevencin, mitigacin, correccin, compensacin y manejo de los efectos
ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada.

Institucionalmente, el licenciamiento ambiental tambin ha sido objeto de reformas importantes, la ms
reciente de ellas la separacin de las funciones de licenciamiento ambiental del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, con la creacin de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), mediante el
Decreto 3573 de 2011.

El proceso de licenciamiento ambiental no ha sido ajeno a todo tipo de observaciones y crticas sobre su
eficiencia, su efectividad y su impacto y, recientemente, ha sido sealado por diversos sectores productivos
del pas como un obstculo al desarrollo econmico y social del mismo, en especial, en trminos de los
retrasos que supuestamente genera al desarrollo de los sectores o locomotoras establecidos por el Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para Todos.

En virtud de esas crticas, de la necesidad de revisar el instrumento y dotarlo de herramientas que mejoren su
efectividad, y de una serie de dificultades que, claramente, han sido identificadas por distintos actores
involucrados, el Departamento Nacional de Planeacin ha encargado a la Unin Temporal S.E.I. s.a
Fundacin Natura de Colombia, la realizacin de la Evaluacin de Operaciones al Proceso de Licenciamiento
Ambiental en sus etapas de Planeacin, Evaluacin y Seguimiento, con el fin de obtener de ella conclusiones
directas y claras de los anlisis realizados, y recomendaciones que incluyan acciones prcticas de
implementacin por parte de la ANLA y otros actores vinculados al proceso de licenciamiento ambiental, junto
con las actividades que, en ese mismo sentido, deberan llevarse a cabo.

El presente documento tiene por objeto presentar los resultados de dicha consultora, llevada a cabo entre
septiembre de 2012 y julio de 2013.

El desarrollo del trabajo de evaluacin se organiz en las siguientes etapas generales: (1) Elaboracin de
mapeo institucional del proceso de licenciamiento ambiental; (2) el diseo de la propuesta metodolgica para
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la recoleccin de informacin cuantitativa y cualitativa primaria
1
; (3) el diseo de una muestra representativa
de proyectos que han solicitado licencia ambiental, (concentrndose en los sectores agroqumicos,
hidrocarburos, minera, infraestructura y energa); (4) la recoleccin de informacin primaria a partir de la
muestra de proyectos seleccionada mediante la aplicacin de instrumentos cuantitativos
2
; (5) la recoleccin de
informacin secundaria en las instituciones identificadas en el mapeo; (6) la realizacin de entrevistas y grupos
focales para validar y complementar la informacin; (7) el anlisis y cruce de la informacin cualitativa y
cuantitativa recopilada, para construir un diagnstico completo del proceso en sus diferentes etapas; (8) la
propuesta de recomendaciones sobre el modelo de licenciamiento actual; y (9) el diseo de la metodologa
para una futura evaluacin de impacto sobre la efectividad del instrumento de licencia ambiental y sus efectos
sobre el ambiente, los recursos naturales y la comunidad.

Para efectos de la consultora, el proceso de licenciamiento ambiental se ha enmarcado dentro de tres
grandes etapas, a saber:

Etapa de Planeacin: Comprende todas las actividades previas a la presentacin de una solicitud de
licencia ambiental, que deberan tener los proyectos, incluyendo i) la concepcin y planeacin
interinstitucional para definir zonas de intervencin viables, y ii) la gestin y planeacin de los
peticionarios en el proceso de elaboracin del EIA.
Etapa de Evaluacin: Corresponde a la fase en la cual la autoridad ambiental competente analiza y
evala el EIA presentado por el peticionario, se conjuga con la obtencin de otros conceptos tcnicos
pertinentes, la entrega de informacin adicional referente al EIA, y culmina con la emisin de la resolucin
de otorgamiento, o no, de la licencia ambiental del proyecto, obra o actividad.
Etapa de Seguimiento: Corresponde al control y seguimiento por parte de la autoridad ambiental, a los
proyectos sujetos a licencia ambiental o plan de manejo ambiental, para la verificacin de la eficiencia y
eficacia de las medidas de manejo implementadas para afrontar los impactos previstos y no previstos
ocasionados por el proyecto, obra o actividad licenciada.

Metodolgicamente, y respondiendo a los requisitos de los Pliegos de Condiciones elaborados por el DNP, se
seleccionaron cuatro reas temticas fundamentales para abordar la evaluacin (vase la Tabla 1), que
orientan las conclusiones y recomendaciones finales en la consultora.

TABLA 1. reas temticas y variables para la evaluacin del proceso de licenciamiento ambiental
REAS TEMTICAS VARIABLES PARA LA EVALUACIN
INFORMACIN
Calidad: La calidad de la informacin ambiental es una variable descriptora fundamental del conocimiento
del medio ambiente y los recursos naturales, tanto desde su caracterizacin e identificacin ambiental,
como desde la perspectiva de la planeacin y gestin ambiental.
Suficiencia: Integracin armnica de actores, polticas, normas, procesos e instrumentos involucrados en
la produccin y gestin de informacin ambiental, para facilitar la transferencia del conocimiento y la toma
de decisiones con participacin ciudadana.
Disponibilidad: La informacin ambiental depende de la infraestructura, las bases de datos y los centros
de documentacin articulados para el seguimiento a la calidad y estado de los recursos naturales y el
ambiente, que en conjunto definen la disponibilidad de la informacin.
NORMATIVA
Suficiencia: Determina si la regulacin abarca la totalidad de las situaciones fcticas que debieran ser
objeto de la misma, de manera que todas queden regladas o amparadas por la norma de forma suficiente.
Pertinencia: Determina si la regulacin contenida en la normativa es relevante, referida y aplicable de
manera adecuada a las situaciones fcticas objeto de la misma.

!
En total se disearon cuatro instrumentos de recoleccin de informacin (Anexo 2): i) Ficha de proyecto; ii) Encuesta a peticionarios
y CAR; iii) Entrevista a actores relacionados con el licenciamiento ambiental; iv) Grupos focales.
"
En total se aplicaron 603 fichas de proyecto y 56 encuestas a empresas peticionarias de licencia ambiental y CAR (Vanse los
anexos 4 y 5). Cabe sealar que, para el caso de las fichas de proyectos, esta evaluacin fue realizada sobre los archivos fsicos de
los expedientes de la ANLA.
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REAS TEMTICAS VARIABLES PARA LA EVALUACIN
Eficacia: Determina si la norma frente a su cumplimiento produce los efectos jurdicos esperados al
momento de su produccin y elaboracin.
TRMITES Y
PROCEDIMIENTOS
Eficacia de los trmites: Se circunscribe a seis elementos fundamentales: la claridad en las metas de
cada una de las etapas; la definicin jerrquica de la institucionalidad; la coordinacin interinstitucional; el
cumplimiento de los tiempos previstos; la accesibilidad en tiempo real respecto al avance del proceso; y la
efectividad en la difusin de la informacin.
Eficiencia de los trmites: Corresponde a la inversin ptima y equilibrada de los recursos humanos,
econmicos (financieros), logsticos, entre otros, en pro de la satisfaccin de los actores participantes y la
constante credibilidad en los procedimientos.
Pertinencia de los instrumentos: Concierne al alcance de los mismos, su contenido y calidad para cumplir
ptima y totalmente las necesidades del proyecto, obra o actividad sin detrimento extremo del ambiente y
los Recursos Naturales Renovables y Recursos Naturales No Renovables. La pertinencia influye en la
percepcin de los actores frente a un desarrollo expedito en los procedimientos de licencia ambiental.
Suficiencia de los instrumentos: Se refiere a las condiciones de integralidad y capacidad de cubrimiento
a la totalidad de las variables relacionadas con el ambiente e involucradas en el proyecto, obra o actividad a
licenciar. Su resultado se obtiene a partir del manejo sistmico y no como la suma aislada de las variables
involucradas en el procedimiento.
ACTORES
Relevancia: Identificacin de los actores sociales, de naturaleza pblica, que definen las polticas, planes y
programas que orientan el desarrollo econmico y social del pas.
Eficacia: Desempeo de los actores sociales para realizar las tareas que les corresponde, en los trminos
y condiciones (tiempo, calidad, cantidad), establecidos para la definicin de las polticas econmicas y
sociales; la identificacin de las reas de exclusin o de no intervencin por proyectos sujetos al proceso de
expedicin y posterior seguimiento de una Licencia Ambiental.
Capacidades (tcnica, financiera, fsica y de recurso humano): Disponibilidad de los recursos tcnicos,
financieros, fsicos y humanos, de cada uno de los actores sociales que intervienen para el trmite y para el
proceso de expedicin y posterior seguimiento de las Licencias ambientales segn sea el papel que
desempean en este proceso.
Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

CONCLUSIONES A PARTIR DEL DIAGNSTICO DEL PROCESO

Las principales conclusiones extradas en la consultora, con base en el desarrollo del primer componente de
la misma (diagnstico) y en el anlisis realizado, teniendo en cuenta las preguntas orientadoras planteadas en
dicho componente, son las siguientes:

La licencia ambiental est mal interpretada por algunos usuarios, porque viene siendo concebida como
un requisito para el desarrollo de un proyecto al final de su planeacin y cierre financiero. Los sectores o
enfoques del desarrollo, deben incorporar la variable ambiental y la evaluacin ambiental (bien
estratgica o de impactos, dependiendo de la etapa de desarrollo de polticas, planes o proyectos) como
un elemento propio de la planeacin. En consecuencia, es vlido reiterar que la licencia ambiental es
previa a cualquier proyecto que la requiera, de lo contrario sera ilegal e inconstitucional cualquier
actuacin que se realice antes de su consecucin.
Normativamente, el proceso de licenciamiento ambiental en Colombia slo tiene definidas dos etapas, la
evaluacin y el seguimiento de los proyectos, y una incipiente actividad de planeacin. Sin embargo, se
concluye que el proceso de licenciamiento ambiental requiere la regulacin e implementacin de una
verdadera etapa de planeacin, con la cual: se podra agilizar el proceso de licenciamiento; se
proporcionara una zonificacin ambiental que permitiera, entre otras, la identificacin y prevencin de
impactos directos, acumulativos y sinrgicos; se minimizaran las incertidumbres de peticionarios e
inversionistas de cada sector; se superara el esquema actual, incompleto e imperfecto, de planificacin
de los proyectos que se hace uno a uno; se armonizaran los proyectos a licenciar con el ordenamiento
territorial vigente para la zona de influencia; y se disminuira la toma de decisiones con alto componente
de discrecionalidad por parte de los actores involucrados.
Tres estrategias pertinentes para mejorar la calidad y disponibilidad de la informacin en la etapa de
planeacin son: la implementacin de Evaluaciones Ambientales Estratgicas (EAE) sectoriales, e
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incluso regionales, el mantenimiento de la vigencia de la realizacin de los Diagnsticos Ambientales de
Alternativas (DAA), con algunas modificaciones a su alcance, en trminos de no pensar en alternativas
que slo difieran en su localizacin, y la implementacin de estrategias para fortalecer el SIAC como
herramienta para la toma de decisiones en el proceso de licenciamiento ambiental.
El mapa institucional en cada una de las etapas se caracteriza por su desarticulacin, tanto entre
entidades del Estado, como entre empresas privadas e instituciones del estado, contribuyendo a una
consecuencia negativa para el desarrollo del proceso de licenciamiento ambiental: el incumplimiento de
los tiempos regulados para el proceso.
En el periodo comprendido entre 2002 y 2010 se llev a cabo una desregularizacin y, por ende, un
debilitamiento del proceso de licenciamiento ambiental, tendencia que se mantiene vigente a la fecha, en
aras de una supuesta agilizacin del trmite, y en respuesta al hecho de que el proceso, en su estado
actual, ha sido catalogado por diversos actores como un obstculo para el desarrollo del pas.
La etapa de seguimiento es considerada por el 100% de los entrevistados como la ms importante del
proceso de licenciamiento ambiental, pero es la etapa que presenta mayores debilidades. El seguimiento
se convierte en eje fundamental de la ejecucin de los PMA, porque es el momento real en que se
producen los impactos, tanto los previstos como los imprevistos en el EIA y en el cual se verifica la
efectividad de las medidas aprobadas por la ANLA para atender los impactos; adems, en ella se debera
estimar la magnitud de los impactos acumulativos, y medir la calidad de la gestin ambiental tanto del
sector pblico como del sector privado.
La aplicacin de experiencias forneas debe partir del reconocimiento de las diferencias en las
caractersticas de las regiones, en cuanto a latitud o altitud, recursos, ecosistemas, culturas y
biodiversidad, pero sobre todo en su estructura institucional y normativa; por ende, siempre deben
filtrarse con criterios tcnicos, ambientales y socioculturales.
Quizs, algunos aspectos por emular de las prcticas internacionales exitosas son la planificacin del
desarrollo inclusivo, participativo, holstico y de largo plazo, no inmediatista; y el manejo total del tema
ambiental desde el Estado, incluyendo hasta la realizacin de las evaluaciones ambientales estratgicas
y los diagnsticos ambientales de alternativas. En tal sentido, se sugiere que debera permitirse una
evolucin particular en Colombia a partir de su propio desarrollo institucional y cultural, con sello
colombiano y generando herramientas de gestin a partir de la creatividad.
Al comparar los tiempos mximos del licenciamiento ambiental en Colombia con otros pases para definir
si stos son adecuados, no fue posible extraer un resultado concluyente, debido a que cada pas define
tal plazo con base en sus particularidades, que difieren radicalmente de las colombianas. Sin embargo,
al menos en la teora, los tiempos mximos establecidos en la normativa colombiana estn dentro de los
rangos encontrados en las experiencias revisadas.

Adicionalmente, se presentan algunas conclusiones generales para cada una de las tres etapas del proceso
consideradas en la evaluacin.

Sobre la etapa de Planeacin

En Colombia existe informacin para la toma de decisiones en el proceso de licenciamiento ambiental;
sin embargo, esta informacin, calificada como escasa por el 41% por los actores encuestados, se
encuentra dispersa en distintos centros de informacin - virtuales o fsicos -, es de difcil acceso (a veces
es dispendioso e intrincado incluso el acceso virtual), y no existen mecanismos efectivos para su
articulacin al emerger de tres diferentes tipos de fuentes: oficial, privado y academia.
La fuente de informacin oficial en materia ambiental es el Sistema de Informacin Ambiental de
Colombia (SIAC) pero operativamente no est cumpliendo con suficiencia su funcin, por lo cual la ANLA
ha implementado estrategias para compensar ante los usuarios del proceso de licenciamiento ambiental
esa deficiencia. Sin embargo, se considera que la ANLA, en aras de agilizar sus procesos, no debera
ejercer funciones que pertenecen al SIAC ya que se corre el riesgo de promover, indirectamente, la
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desarticulacin interinstitucional en el sector ambiental, de fomentar la desinstitucionalizacin del Sistema
y de dispersar recursos. El SIAC debe centralizar y cruzar la informacin y permitir el encuentro de todos
los usuarios del licenciamiento ambiental (autoridades ambientales, ministerios, institutos de
investigacin, agencias, peticionarios, ONG, sociedad civil, comunidades tnicas, etc.) para obtener o
intercambiar informacin, cada uno en el mbito de sus competencias y sus responsabilidades.
La normativa existente sobre la incipiente etapa de planeacin de los proyectos sujetos a licencia
ambiental es pertinente; sin embargo, resulta insuficiente, porque la integralidad que demanda el proceso
de planificacin de un proyecto debera tener normada la exigencia del agotamiento del estudio de una
serie de variables fundamentales (v. gr. temas complementarios como la socializacin, la participacin,
los estudios arqueolgicos) para evaluar la viabilidad y caractersticas de cada proyecto.
La comunicacin entre los peticionarios y la ANLA en la parte inicial del licenciamiento ambiental es un
elemento clave para el proceso, para ello es importante fortalecer las mesas de dilogo y discusin de
criterios tcnicos para ajustar la planeacin del proyecto. En este sentido, se consideran pertinentes los
sistemas RADAR y VITAL, este ltimo disponible desde el 2011, pero an insuficientes pues an
persisten demoras en los trmites para obtener los conceptos de instituciones como el INCODER,
Ministerio del Interior, ICANH, MADS y PNN, que no son atribuibles de ninguna manera a la ANLA.
La coordinacin intersectorial e interinstitucional es dbil por la poca eficacia de los actores en su
desempeo, a pesar de los recientes avances que la ANLA tiene con algunos sectores.
La socializacin y la consulta previa no pueden ser enfrentados como meros trmites administrativos sino
como expresiones de derechos fundamentales; la participacin de la poblacin en el marco del proceso
para el licenciamiento ambiental es importante y es necesario mantenerla, sin desconocer la necesidad
de perfeccionar los instrumentos y procedimientos que se aplican por cuanto stos estn incidiendo en
los plazos para la obtencin de una licencia ambiental.

Sobre la etapa de Evaluacin

Al interior de la ANLA existe una discrepancia entre la informacin de sus archivos fsicos y el Sistema de
Informacin de Licencias Ambientales (SILA) que, para algunos proyectos son sustancialmente
diferentes. Cabe sealar que la consultora revis, exclusivamente, los archivos fsicos de los
expedientes de la ANLA (un total de 890 proyectos).
La directriz consagrada en el artculo 48 del Decreto 2820, referente a informacin ambiental para la toma
de decisiones, no se est cumpliendo, ya que el IDEAM debera tener disponible la informacin ambiental
para la toma de decisiones, con base en la generada a partir de los estudios ambientales, las actividades
de evaluacin y el seguimiento a los proyectos que hacen parte del proceso de licenciamiento ambiental.
La regulacin sobre la etapa de evaluacin de las solicitudes de licencia ambiental es suficiente y
pertinente, sin embargo, existen deficiencias en relacin con el Estudio de Impacto Ambiental ya que es
percibido, por buena parte de los peticionarios, simplemente como un requisito que habilita a quien lo
realiza para radicar una solicitud de licencia ambiental.
La normativa est presentada de una manera dispersa, no se encuentra sistematizada en un solo cuerpo
normativo, y buena parte de las disposiciones que regulan el proceso, remiten a otras disposiciones de
un alto grado de especialidad sobre temas o proyectos puntuales sujetos a licencia ambiental, haciendo
del ejercicio interpretativo un proceso dispendioso para los usuarios, dando lugar a la discrecionalidad en
la aplicacin de la regulacin.
En la actualidad, el procedimiento de licenciamiento en la ANLA y las CAR no es homogneo. As, hay
diferencias en la competencia definida por tipo de proyectos, en la injerencia de las CAR en la
planificacin del territorio de su jurisdiccin mientras en la ANLA no, en la no obligatoriedad de la
aplicacin de los instrumentos promulgados por el MADS, y en la capacidad logstica, tcnica, financiera
y de personal, son diferentes entre la ANLA y las CAR, y entre las mismas CAR.
Hoy por hoy el licenciamiento ambiental en Colombia no es distinto para cada sector, ni debe serlo en
concepto de esta consultora; este proceso es uno solo y as se concibe en la Ley 99 de 1993 y en el
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Decreto 2820 de 2010. Probablemente la actual operacin del proceso induce a que se perciba cierta
diferenciacin: primero, por la misma organizacin interna de la ANLA al tener grupos de trabajo divididos
por especialidades sectoriales; y segundo, el hecho que los trminos de referencia se emiten
diferenciados por cada sector.
En la evaluacin de impacto ambiental no existe un claro anlisis territorial que permita no slo identificar
los impactos acumulativos, sino adems articular adecuadamente la licencia con los procesos de
ordenamiento territorial. Por ello se concluye que el proceso de evaluacin ha dejado en evidencia la
desarticulada concertacin de asuntos ambientales respecto a la formulacin de determinantes
ambientales en los POT y a la formulacin de los planes de desarrollo locales.
La calidad de los EIA est teniendo un paulatino proceso de mejoramiento, an no concluido, como
consecuencia del mejoramiento de los instrumentos (TdR, metodologas de presentacin de estudios,
manuales de evaluacin, etc.); y la incorporacin de funcionarios / profesionales en la planta de personal
de los actores principales (ANLA, peticionarios, consultoras), pero subsisten problemas de calidad de los
mismos que determinan demoras en el proceso total.
Las solicitudes de informacin adicional, ampliacin de informacin o ajustes al EIA son responsabilidad
compartida entre los peticionarios y la ANLA, y retrasan substancialmente el proceso de LA,
especficamente en la etapa de evaluacin. Los peticionarios, por una mala y acomodada interpretacin
de la norma, entregan incompletos los estudios (o con informacin de baja calidad), incumpliendo desde
los mismos trminos de referencia. Por su parte, en algunos casos las autoridades ambientales hacen
anlisis dbiles de los EIA y ello conlleva a la solicitud de informacin adicional, o para dilatar la toma
de decisiones se emplea la figura de solicitud de ampliacin de informacin o aclaraciones al EIA. En
otras ocasiones, para reunir mayores elementos que respalden la toma de decisiones en la autoridad
ambiental, se emplea la figura de solicitud de ampliacin de informacin o aclaraciones al EIA.
Una de las debilidades identificadas por los peticionarios en las autoridades ambientales es la falta de
suficiente personal idneo y capacitado para atender los sectores econmicos estratgicos, factor que
contribuye con los atrasos en el trmite de la licencia ambiental; esta falta es atribuible, sobre todo, a la
competencia que ejerce el sector privado sobre este personal en trminos de remuneracin y condiciones
laborales ofrecidas que, difcilmente, pueden ser igualadas por una entidad del Estado. Sin embargo, la
ANLA ha intentado incorporar, con un xito relativo, este tpico en sus planes de gestin anual, y le
apunta al fortalecimiento institucional mediante la consolidacin y cualificacin de su planta de personal.
Las carencias en cuanto a oferta acadmica (concentrada en Bogot, D.C., Medelln, Bucaramanga y
Cali), idoneidad profesional y disponibilidad de recursos presupuestales para contratar y consolidar las
plantas de personal de las autoridades ambientales y dems instituciones estatales involucradas en el
proceso de licenciamiento ambiental, se mantienen en la etapa de seguimiento, al igual que en la
incipiente etapa de planeacin que los peticionarios hacen de sus proyectos.

Sobre la etapa de Seguimiento

El Informe de Cumplimiento Ambiental (ICA) es un instrumento de entrega de informacin poco
productivo y eficiente para el seguimiento, pues se concentra en indicadores de gestin y no de impacto.
Adems, es de poca utilidad para la toma de decisiones dentro de la globalidad del proceso de
licenciamiento ambiental, porque no retroalimenta las bases de datos oficiales con informacin reciente
acerca del estado de los recursos naturales afectados en las zonas de influencia de los proyectos y
tampoco, los impactos acumulativos y la efectividad de las medidas del PMA.
La regulacin de la etapa de seguimiento es suficiente y pertinente en trminos de flexibilidad y oferta de
mecanismos jurdicos para atender todas las vicisitudes que se presentan en la ejecucin de un proyecto
con licencia ambiental. Sin embargo, es insuficiente en cuanto a la participacin de otras autoridades
ambientales para realizar el seguimiento de los proyectos, cuando la licencia es otorgada por ANLA.
El Decreto 2820 de 2010 (artculo 36) permite resolver los casos relacionados con el momento y forma de
declarar la terminacin de la vigencia de la licencia ante el agotamiento, desistimiento y finalizacin del
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proyecto licenciado, mediante la figura llamada prdida de vigencia de las licencias ambientales, la cual
resulta til y aplicable para aquellos casos en los cuales el titular de la licencia no de inicio a la obra o
actividad despus de cinco aos de otorgada la licencia. Sin embargo, para otras situaciones no
tipificadas en dicha norma, como en los casos en que el titular de la licencia suspende y abandona el
proyecto de manera intempestiva, es preciso seguir aplicando la figura de la prdida de fuerza ejecutoria,
prevista en la actualidad por la Ley 1437 de 2011.
Ante el incumplimiento de las condiciones concebidas como obligatorias en la licencia, la normativa
permite la imposicin de medidas preventivas y la revocatoria directa a ttulo de sancin, previo
agotamiento del proceso sancionatorio, por lo que, en caso de que la autoridad no imponga una medida
preventiva, la licencia goza de presuncin de legalidad y tiene fuerza ejecutoria hasta que finalice y
quede en firme el acto administrativo que resuelva su revocatoria como conclusin del proceso
sancionatorio ambiental.
El seguimiento a los proyectos con licencia ambiental es realizado por las autoridades ambientales a
travs de dos mecanismos principales, las visitas tcnicas y las revisiones documentales, ambas
aplicadas por las autoridades ambientales, con un bajo cubrimiento de la totalidad de proyectos
licenciados; podra implementarse una figura similar a las auditoras que agilice la comunicacin de los
hallazgos y el acuerdo de las medidas correctivas, sin perjuicio de que la autoridad pueda emitir autos en
los cuales realice requerimientos adicionales.
Las comunidades asentadas en el rea de influencia de un proyecto podran realizar actividades de
seguimiento, y el mecanismo son la veeduras ciudadanas, reglamentadas por la Ley 850 de 2003, para
ejercer la vigilancia y control sobre la gestin pblica.

RECOMENDACIONES

Despus del anlisis de la toda la informacin, la Unin Temporal ha diseado un Plan de Accin compuesto
por una serie de recomendaciones para las diferentes etapas del proceso. El objetivo general planteado
para este plan es fortalecer la eficiencia y la eficacia del proceso de licenciamiento ambiental, de manera que
cumpla su cometido de ser una herramienta fundamental para lograr el desarrollo sostenible del pas,
permitiendo la conservacin del ambiente (natural y socio-cultural), la biodiversidad (incluyendo los servicios
ecosistmicos) y la base de recursos naturales, y contribuyendo a la implementacin de una adecuada
planificacin del territorio. Algunas acciones especficas que se derivan de este objetivo son:

Sistematizar en el instrumento que modifique o reemplace al Decreto 2820 de 2010, la normativa
ambiental que gira en torno a la evaluacin de impacto ambiental (licencias y Planes de Manejo), con
aquella referida al uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables (agua, fauna, flora, suelo,
etc.). Puede implicar la reforma del Decreto Ley 2811 de 1974.
Ampliar el alcance de la licencia global a otros tipos de proyectos que se realizan por etapas, como por
ejemplo proyectos de minera, y eventualmente algunos tipos de proyectos de infraestructura que tengan
estas mismas caractersticas, con el fin de disminuir los trmites y reducir tambin la percepcin de
tratamiento preferencial con algunos sectores.
Por ningn motivo, permitir la creacin de mecanismos como ventanillas exprs para el trmite de
licencias, o la regulacin de procedimientos que desvirten el carcter previo de la licencia ambiental, el
cual ya ha sido claramente ratificado mediante sentencias de la Corte Constitucional.

Del objetivo general se desprenden los objetivos especficos del mismo, que apuntan, en algunos casos, al
fortalecimiento de etapas consideradas claves en el proceso y, en otros, a mejorar las capacidades humanas,
tcnicas y econmicas de los distintos actores que participan en l.

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Objetivo especfico 1: Formalizar, reglamentar e implementar la etapa de planeacin como parte integral,
punto de partida y factor de xito del proceso de licenciamiento ambiental, involucrando a las instituciones
estatales y los peticionarios.

Realizar la modificacin del Decreto 2820 de 2010 para reglamentar la etapa de planeacin en el proceso
de licenciamiento ambiental, con el fin que sea transversal a todo el ciclo de planeacin y gestin de un
proyecto, precisando reglas que hagan obligatoria su incorporacin, no necesariamente en la formulacin
de la poltica pblica, para la cual tendr que profundizarse en la evaluacin ambiental estratgica. Debe
revisarse la pertinencia de incluir que la licencia ambiental sea requisito y condicin previa para el
otorgamiento de derechos, ttulos y contratos que otorguen derechos para la ejecucin de un proyecto.
En el mismo propsito, se hace necesario incorporar en la modificacin del Decreto 2820 un subcaptulo
sobre titularidad y responsabilidad en la obtencin y ejecucin de la licencia ambiental, que le permita a
los entes pblicos gestores de proyectos de infraestructura sujetos a licencia ambiental, obtener las
mismas antes del otorgamiento de derechos a particulares para su ejecucin, y que una vez suscritos, en
los contratos respectivos o actos administrativos que concedan el desarrollo o ejecucin de la actividad,
se incorporen clusulas en las cuales se entregue la responsabilidad en la ejecucin del proyecto y por
ende de la licencia a los adjudicatarios o titulares de los derechos conferidos, y que el contrato se registre
ante la autoridad ambiental respectiva de manera que a partir de dicho registro, la responsabilidad por el
cumplimiento de la licencia sea del ejecutor sin tener que surtir el trmite de cesin de la licencia.
Modificar el Decreto 330 de 2007 para que todos los peticionarios, sin perjuicio de la realizacin de las
socializaciones, hagan audiencias pblicas para que la informacin sobre los proyectos en trmite para la
obtencin de la licencia ambiental tenga mayor difusin, con lo cual se fortalece uno de los pilares que
pueden, en el mediano o largo plazo, fortalecer la participacin ciudadana y comunitaria en el rea
ambiental. Como alternativa a la realizacin de las audiencias pblicas, y sin perjuicio de que stas
puedan realizarse cuando sean convocadas en los trminos de la norma existente o sus modificaciones
ulteriores, elaborar una gua detallada de socializacin de proyectos, que incorpore claramente los
criterios para esta actividad.
Recomendar la obligatoriedad de las Evaluaciones Ambientales Estratgicas (EAE) para los planes y
programas sectoriales, como una herramienta de incorporacin de criterios y restricciones ambientales
que facilite los procesos de licenciamiento ambiental, sin suplantarlos. Estos procesos deben ser
liderados por los Ministerios y las Agencias del Estado encargadas de los temas sectoriales y no por el
MADS.
Analizar la pertinencia de que, en procesos de concesin de infraestructura, o bloques petroleros (este
sector ya ha iniciado el proceso) o mineros, y cuando as lo requiera la normativa, los DAA sean
realizados por el encargado sectorial del tema y no por el concesionario.
Incorporar al listado de los proyectos que requieren licencia ambiental, los megaproyectos
agroindustriales, por su potencial de generar altos impactos sobre la biodiversidad, el medio ambiente y
los medios de vida de las comunidades. Concertar con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural los
TdR para la realizacin de los EIA.

Objetivo especfico 2: Incorporar una batera de instrumentos, procedimientos y protocolos nicos para la
recoleccin de informacin, con el fin de mejorar la calidad, suficiencia y disponibilidad de la informacin
requerida para la toma de decisiones en el proceso de licenciamiento ambiental, y contribuyendo al
fortalecimiento del Sistema de Informacin Ambiental de Colombia (SIAC).

Fortalecer el SIAC, mediante la formulacin de una completa Poltica Ambiental de Informacin, con la
finalidad de que cumpla con la conceptualizacin de dicho sistema, incluyendo: (i) construir,
conjuntamente con las CAR y CDS, lneas bases regionales, con escalas detalladas, a partir de las
cuales se puedan evaluar los impactos sinrgicos y acumulativos; (ii) generar herramientas informticas
que compilen, resuman y presenten la informacin, con una base geogrfica oficial, que les permita, tanto
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a los peticionarios como a las autoridades y a las instituciones que en el proceso deben emitir conceptos,
utilizar esta informacin para cumplir adecuada y oportunamente con su papel, dependiendo de la etapa
en la que participen; (iii) incorporar una batera de instrumentos, procedimientos y protocolos nicos para
la recoleccin de datos, con el fin de mejorar la calidad, suficiencia y disponibilidad de la informacin
requerida para la toma de decisiones en el proceso de licenciamiento ambiental, que adems, permita
incluir la informacin recolectada por los peticionarios en el Sistema.
Realizar una modificacin de los TdR tanto de los DAA como de los EIA, con el fin de armonizar las
solicitudes de informacin hechas, con las escalas o grado de detalle que se manejan en las fases
correspondientes de desarrollo de los proyectos
3
y en la informacin oficial disponible en el pas.
Permitir y garantizar por una sola vez, durante la etapa de evaluacin de los proyectos, la realizacin de
una reunin entre los peticionarios y la ANLA para que las partes estn plenamente informadas sobre la
naturaleza de los proyectos y las determinantes socio ambientales, y precisar los trminos de la solicitud
de informacin adicional.
Complementar la propuesta anterior con mecanismos de sancin tales como la cancelacin del trmite de
la licencia ambiental si los peticionarios no cumplen con la entrega oportuna, precisa y completa de la
informacin adicional en la nica ventana de oportunidad abierta por la ANLA.
Solicitar por una sola vez, tal como lo ordena la norma (Decreto 2820 de 2010), informacin adicional al
peticionario, y ste har una nica entrega de esa informacin adicional, para lo cual se requiere la
modificacin del inciso nico del numeral 4 del artculo 25 del Decreto 2820 de 2010. Surtido ese proceso
la autoridad ambiental emitir el Auto de recibida toda la informacin y documentos solicitados. Si alguna
de las partes llegare a incumplir esas condiciones se archivar el proceso, sin perjuicio de que el
peticionario pueda reiniciarlo.
Reglamentar los tiempos de respuesta de otras entidades del Estado consultadas en el proceso de
evaluacin de los EIA, tales como Parques Nacionales Naturales de Colombia y el mismo Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, aunque el ideal sera adoptar, al igual que en el caso de las CAR, el
silencio administrativo positivo, lo cual no es posible desde el punto de vista jurdico dada la naturaleza
de los bienes jurdicos protegidos en materia ambiental.

Objetivo especfico 3: Mejorar la capacidad de los recursos humanos, tcnicos y financieros que se
requieren en las diferentes etapas del licenciamiento ambiental, para atender adecuadamente sus
requerimientos, segn su complejidad, y dentro de los tiempos previstos por la norma.

Garantizar que las diferentes instituciones participantes en el proyecto contraten, o dediquen, el personal
especializado que se requiera para que realice y evale las Consultas Previas, conforme a las
disposiciones legales vigentes.
Difundir entre los peticionarios las modificaciones hechas al Decreto 330 de 2007 y la obligacin de
realizar las Audiencias Pblicas. Dicha difusin se har por medio de la Ventanilla Integral de Trmites
Ambientales en Lnea VITAL -. Divulgar todos los cambios que se produzcan como consecuencia de las
recomendaciones que se presentan y sean aprobadas.
Mejorar las capacidades de seguimiento de la ANLA, mediante la ampliacin de su planta o realizacin
de alianzas con CAR, veeduras ciudadanas, academia. Sera deseable mantener la categorizacin en
profesionales senior y junior, mejorando la escala salarial; y garantizando continuidad de los contratos.
Acordar conjuntamente entre el Ministerio de Educacin Nacional, el MADS y el SENA, una estrategia
para la formacin y la acreditacin de personal idneo para participar en las distintas etapas del proceso
de licenciamiento ambiental, desde las distintas perspectivas (consultora, evaluacin, seguimiento)
necesarias.

1
DAA, en la etapa de prefactibilidad; EIA, en la etapa de factibilidad avanzada; PMA y PMS, en la etapa de diseo de detalle; ICA, en
la etapa de diseo para construccin.
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Acordar con el SENA, un programa de formacin de personal tcnico (por ejemplo inspectores) que
pueda servir de apoyo a las labores de seguimiento de los proyectos objeto de licenciamiento, tanto para
la ANLA como para las CAR.
Establecimiento de un registro nacional nico de consultores (firmas e individuos) certificados para la
elaboracin de los instrumentos de evaluacin (DAA, EIA, PMA), y de un mecanismo de certificacin de
competencias con participacin del SENA y las Universidades del pas.

Objetivo especfico 4: Fortalecer las capacidades de la poblacin, los grupos comunitarios y la sociedad civil
para que, efectivamente, ejerzan su derecho a participar sobre los asuntos que, por su ejecucin, puedan
afectar de manera positiva o negativa sus condiciones de vida y el derecho a gozar de un ambiente sano.

Solicitar la modificacin del artculo 5 del Decreto 330 de 2007, por el cual se reglamentan las
audiencias pblicas ambientales y se deroga el Decreto 2762 de 2005, para que stas sean obligatorias
en los procesos de licenciamiento, y para que se incluya a los peticionarios de licencia ambiental como
actores con potestad para convocar las Audiencias Pblicas; adems debe incluirse en los Trminos de
Referencia, tem Lineamientos de participacin, la obligacin de realizarlas.
Realizar la modificacin del artculo 7 del Decreto 330 de 2007 para que sea explcito que ANLA definir,
segn la naturaleza de las reas de influencia, el nmero de reuniones informativas.
Cumplir estrictamente con lo establecido en los artculos 6, 8 y 13, del Decreto 330 de 2007 sobre
Audiencias pblicas, y los pargrafos nicos de esos artculos.

Objetivo especfico 5: Re-direccionar y consolidar el seguimiento a los proyectos mediante la creacin y el
fortalecimiento de los actores y de herramientas propuestas para esta etapa, con el fin de cumplir con el
mandato legal en cuanto a la conservacin de los recursos naturales renovables.

Aprovechar y dar cumplimiento a la ventana que abre lo establecido en el artculo 45 del Decreto 2820 de
2010, en cuanto a que las autoridades ambientales podrn delegar la funcin del seguimiento ambiental
de las Licencias Ambientales y de los Planes de Manejo Ambiental en otras autoridades ambientales
mediante la celebracin de convenios interadministrativos en el marco de la Ley 489 de 1998, o la norma
que lo modifique o sustituya.
En relacin con lo anterior, cumplir con lo estipulado en la Resolucin 0260 de 2011 referente a incluir los
costos en las tarifas de cobro por seguimiento, realizar la transferencia de recursos a las entidades a las
cuales se deleguen para tal actividad, y a las instituciones que deben ser parte de dicho seguimiento en
los asuntos que son de su competencia, como el ICANH.
Modificar el alcance del Informe de Cumplimiento Ambiental (ICA) de manera que no sea un informe de
gestin y de reporte del cumplimiento de actividades, sino un instrumento de seguimiento de los impactos
de los proyectos y que sea til tanto para la ANLA como para los dueos de los proyectos. E incluso
limitar su extensin y contenidos.
Adoptar el procedimiento utilizado en las auditoras para la realizacin de visitas de seguimiento, en
cuanto a la elaboracin de actas firmadas de las reuniones formales de apertura y cierre, en las cuales
se incluyan los hallazgos y los requerimientos de la autoridad ambiental, para evitar las demoras en la
elaboracin de los Autos y la aparicin de contenidos inesperados en ellos.
Identificacin de impactos y actualizaciones de los Planes de Manejo Ambiental PMA -. Se recomienda
que, con cargo al presupuesto de los peticionarios, contraten la actualizacin de la identificacin de los
impactos y actualizaciones de los PMA, con el fin de identificar los efectos que no fueron previstos en los
EIA, o los que fueron sub o sobre valorados. Igualmente la realizacin de la evaluacin ex post.
Realizar una modificacin normativa de las causales y procedimientos aplicados a las solicitudes para
modificar una licencia ambiental, de manera que se definan los casos especficos en los cuales aplica,
aquellos en los que no, y disear un procedimiento abreviado. Para ello se propone evitar la definicin de
los cambios menores mediante listados taxativos, y utilizar preferiblemente listados enunciativos.
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INTRODUCCIN

Esta consultora, realizada en el marco del contrato de prestacin de servicios nmero 673/2012, suscrito
entre el Departamento Nacional de Planeacin y la Unin Temporal SEI s. a. - Fundacin Natura Colombia,
tuvo como alcance la realizacin de la Evaluacin de Operaciones al Proceso de Licenciamiento Ambiental
en sus etapas de Planeacin, Evaluacin y Seguimiento. Como prembulo, los dos primeros captulos
presentan una sntesis de la metodologa empleada y describen el contextos internacional y nacional del
licenciamiento ambiental, de tal manera que, al abordar el diagnstico a travs de las preguntas orientadoras
propuestas por el DNP, se evidencie la conexin con las conclusiones y con las recomendaciones, las cuales
incluyen acciones prcticas de implementacin por parte de la ANLA, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, las Corporaciones Autnomas Regionales y los dems actores ambientales y sectoriales con
injerencia en el proceso de licenciamiento ambiental.

Metodologa

Para efectos de la evaluacin, se conform un grupo de especialistas compuesto por las siguientes personas:

Director de Proyecto: Roberto Len Gmez Charry
Especialista en temas fsicos (abiticos) y coordinacin tcnica: Silvia Mabel Len Aristizbal
Especialista en temas biticos: Marco Eutimio Pardo
Especialista en temas sociales: Sonia Snchez Sosa
Especialista en temas legales: Gustavo Adolfo Guerrero
Especialistas en temas institucionales: Julio Miguel Silva Javier Rozo
Especialista en anlisis cualitativo: Mara Clara Sann
Especialista en anlisis cuantitativo: Hanner Snchez
Coordinador de campo: Alejandro Garnica
Apoyo adicional en temas biticos: Edgardo Gutirrez
Apoyo adicional en temas legales: Luis Miguel Hoyos y Manuel Francisco Pardo Ballesteros

La metodologa para la consultora se dise de tal manera que diera respuesta a las diferentes preguntas
orientadoras que el DNP formul en el Anexo tcnico del contrato DNP-673-12, y se lograra proponer
recomendaciones generales y particulares para el mejoramiento del proceso de licenciamiento en el pas. La
consultora tom las preguntas orientadoras como ejes para estructurar temticamente el documento, y no
como elementos de un cuestionario; en consecuencia, no en todos los casos hay respuestas taxativas a las
mismas.

La informacin para el anlisis provino de fuentes primarias y secundarias, de carcter cuantitativo y
cualitativo, cuyo anlisis se hizo de manera escalonada, con el objeto de utilizar ambas aproximaciones
metodolgicas para triangular la informacin. La combinacin de estos dos mtodos permiti tanto la
validacin de informacin - al recolectar datos por dos mtodos diferentes-, como facilitar la
complementariedad de la informacin - al facilitar la obtencin de informacin diferente por cada uno de los
mtodos -. Este doble carcter de validacin y complementariedad permiti una triangulacin - en la mayora
de los casos.

Tambin, como mtodo adicional, se realiz una revisin documental para la recoleccin de informacin y el
anlisis por parte de los expertos , enfocado principalmente a la exploracin de documentos relacionados con
el proceso de licenciamiento ambiental nacional e internacional, que permiti identificar lecciones aprendidas
en sus diferentes etapas de implementacin, interrelacin de actores y desafos.

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El desarrollo del trabajo se organiz en las siguientes etapas:

1. Elaboracin de mapeo institucional del proceso de licenciamiento ambiental: Identificacin de
actores, funciones, mecanismos de coordinacin entre los actores, roles y misiones para cada uno de
ellos (Anexo 1, correspondiente adems al Insumo I).
2. Diseo de la propuesta metodolgica para la recoleccin de informacin cuantitativa y cualitativa
primaria, que relacionara los componentes de la evaluacin con las preguntas orientadoras, fuentes de
informacin y actores en el marco del proceso, para cumplir con los objetivos y el alcance. En total se
disearon cuatro instrumentos de recoleccin de informacin: i) Ficha de proyecto; ii) Encuesta a
peticionarios y CAR; iii) Entrevista a actores relacionados con el licenciamiento ambiental; iv) Grupos
focales.
3. Diseo de una muestra representativa de proyectos que hubieran solicitado licencia ambiental
ante la ANLA (anteriormente a la Direccin de Licencias Permisos y Trmites Ambientales del Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial),), teniendo en cuenta el sector productivo
(concentrndose en los sectores agroqumicos, hidrocarburos, minera, infraestructura y energa) y la
participacin del peticionario dentro de universo de proyectos identificado; esta muestra se seleccion de
un universo de proyectos provisto por el DNP y la ANLA.
4. Recoleccin de informacin primaria a partir de la muestra de proyectos seleccionada mediante la
aplicacin de instrumentos cuantitativos; en total se aplicaron 603 fichas de proyecto, 56 encuestas a
empresas peticionarias y 20 a CAR.
5. Recoleccin de informacin secundaria en las instituciones identificadas en el mapeo, que permiti
obtener diversos y pertinentes documentos para dar cumplimiento al objeto de la evaluacin segn los
objetivos especficos, componentes, alcance y preguntas orientadoras.
6. Realizacin de entrevistas y grupos focales para validar y complementar la informacin: Para
cada componente del programa se defini un perfil de personas a entrevistar y participar en los grupos
focales, con la finalidad de complementar la informacin necesaria para responder las preguntas
planteadas o para validar los resultados preliminares; en total se realizaron 55 entrevistas y once grupos
focales.
7. Diseo de la metodologa para una futura evaluacin de impacto sobre la efectividad del
instrumento de licencia ambiental y sus efectos sobre el ambiente, los recursos naturales y la
comunidad.
8. Propuesta de recomendaciones con base en la informacin recolectada y analizada; se proponen
recomendaciones sobre el modelo de licenciamiento actual, tanto desde la perspectiva de los
peticionarios como de las autoridades ambientales que otorgan la licencia, teniendo en cuenta las
diferentes etapas del proceso.

Es importante profundizar en algunos detalles metodolgicos que permitan contextualizar la consultora
realizada y servir de prembulo a los captulos siguientes.

El plan muestral propuesto para dar respuesta a los objetivos del estudio incluy, en la primera parte, la
delimitacin y definicin del universo de estudio y la poblacin objetivo; en la segunda parte, se defini el
diseo muestral y se implement un diseo probabilstico, estratificado y de elementos con base en un
muestreo aleatorio simple sin reemplazamiento MAS. En la tercera parte, se defini el tamao de la
muestra y, posteriormente, la estrategia de estimacin de los parmetros y la varianza. En
consecuencia,y de acuerdo con el listado de proyectos suministrado por el DNP, la poblacin de inters
abarc expedientes relacionados con proyectos que haban solicitado licencia ambiental durante los aos
2006 a 2012, distribuidos de la siguiente manera (Tabla 1):

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Tabla 1. Cantidad de expedientes sobre proyectos con solicitudes de licencia ambiental por ao
Ao de solicitud Expedientes
2006 350 11,1%
2007 501 15,9%
2008 464 14,8%
2009 487 15,5%
2010 621 19,8%
2011 494 15,7%
2012 225 7,2%
Total 3.142 100,0%
Fuente: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.
Listado de peticionarios licencias ambientales, dictamen tcnico ambiental y planes de manejo 2006 2012.

Para levantar la informacin sobre la muestra de proyectos seleccionados (603) que estuvieran
exclusivamente en las etapas de evaluacin y seguimiento, se diligenci la ficha de proyecto (Anexo 2).
Esta se estructur en un formato de preguntas cerradas que se diligenciaron a partir de la informacin
obtenida en las carpetas correspondientes a los expedientes de los proyectos seleccionados en la
muestra. La base de datos construida a partir de esta actividad se encuentra disponible en el Anexo
Digital A.

La cobertura final de las fichas fue del 100,5%, ya que se deban diligenciar 600 fichas de proyectos y se
realizaron 603 (Tabla 2).

Tabla 2. Cobertura de las fichas de proyecto segn el sector
SECTOR
CANTIDAD DE FICHAS
ESPERADAS
CANTIDAD DE FICHAS
REALIZADAS
CANTIDAD REGISTROS
SELECCIONADOS
COBERTURA (EN %)
Agroqumicos 40 43 46 108%
Energa 130 133 181 102%
Hidrocarburos 170 198 223 116%
Infraestructura 130 151 207 116%
Minera 110 63 164 57%
Otros Sectores 20 15 69 75%
Total 600 603 890 100,50%
Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

Al respecto es necesario mencionar tres situaciones relacionadas con la cobertura de la Ficha de
Proyecto:

a. La base de datos suministrada por el DNP, proveniente de la ANLA, result ser de un contenido bajo
en detalles, lo cual gener que el marco muestral original no se depurara adecuadamente y que, en
consecuencia, no fuera posible identificar en forma anticipada, por ejemplo, los desistimientos, los
conflictos de competencia, o los proyectos que estaban detenidos por permisos de investigacin,
entre otros. Estos casos slo pudieron ser detectados en el momento de revisin del expediente en
fsico; por tal razn, se consider un porcentaje promedio de sobremuestra del 35% para el
diligenciamiento de las fichas de proyectos a lo largo del operativo (287 como se deduce de la Tabla
2 y se muestra en la Tabla 3).
b. La calidad de la informacin contenida en dicha base de datos conllev a que slo hasta el momento
de la revisin del expediente en fsico se pudiera tomar la decisin de no diligenciar la ficha de un
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proyecto especfico, debido a que no se encontraba en las etapas de evaluacin o de seguimiento o
a que no corresponda a un proceso de licenciamiento, segn se acord con el DNP. Estas
situaciones tambin derivaron en proyectos de sobremuestra para compensar los proyectos no
efectivos. Ver Tabla 3.
c. El total de fichas solicitadas para los sectores de minera y otros sectores no se logr en un
100%, porque se agotaron los expedientes disponibles. Ese dficit se subsan con la sobremuestra
seleccionada para los sectores restantes (mediante los mismos mtodos estadsticos), lo cual
compens los faltantes con proyectos de agroqumicos, energa, hidrocarburos e infraestructura.

Tabla 3. Cantidad de proyectos no efectivos segn sector y cantidad de proyectos segn sobremuestra utilizada
1. SECTOR
2. CANTIDAD PROYECTOS NO
EFECTIVOS DE LA MUESTRA
3. CANTIDAD DE PROYECTOS DE
SOBREMUESTRA UTILIZADA
Agroqumicos 3 6
Energa 48 51
Hidrocarburos 24 51
Infraestructura 57 76
Minera 101 54
Otros Sectores 54 49
TOTAL 287 287
Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

Las encuestas de Conocimientos Actitudes y Prcticas (CAP) estuvieron orientadas, principalmente, a
dos tipos de actores: autoridades ambientales regionales y peticionarios relacionados con la muestra de
proyectos seleccionados (Anexo 3). La cobertura obtenida de empresas peticionarias fue del 55%, ya que
se deban realizar 100 encuestas y se lograron obtener 55. La cobertura de las encuestas a las CAR fue
del 57,57%, ya que se deban realizar 33 encuestas y se lograron obtener 20. La mayor dificultad que se
present para cumplir con el nmero de encuestas fue la baja tasa de respuesta de las empresas y CAR
convocadas, a pesar de los esfuerzos realizados conjuntamente con el DNP. Las empresas peticionarias
y las CAR encuestadas se relacionan en la Tablas de Cobertura de las Encuestas disponible en el
Anexo 4.

Entrevistas (Anexo 5). La evaluacin del proceso de licenciamiento ambiental contempl la realizacin de
55 entrevistas, las cuales se realizaron en un 100% y participaron en total 82 personas. Se solicita al
DNP mantener la confidencialidad de la informacin sobre las instituciones y las personas naturales y
jurdicas que participaron en las entrevistas y en los grupos focales. La Tabla 4 muestra las entrevistas
realizadas con los tipos de actores y de instituciones que participaron; el detalle de las personas
entrevistadas se puede encontrar en el Producto No. 4 de esta consultora.

Tabla 4. Detalles de las Entrevistas realizadas
Perfil
No.
Entrevistas
Propuestas
No. de
Entrevistas
realizadas
ANLA ( 6 entrevistas, 6 personas) 6 6
ASOCAR, CAR, AAU (8 entrevistas, 12 personas) 8 8
PETICIONARIOS (10 entrevistas 17 personas) 10 10
CONSULTORAS E INTERVENTORAS (10 entrevista, 12 personas) 10 10
ASOCIACIONES GREMIALES ( 3 entrevistas, 4 personas) 3 3
MINISTERIOS - ENTIDADES AGENCIAS (13 entrevistas, 25 personas) 13 13
Fuente SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)
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Grupos focales (Anexo 6), se realizaron 11 grupos focales en los que particip un total de 57 personas. Al
igual que en las entrevistas, se solicita al DNP respetar la confidencialidad de las fuentes. La Tabla 5
muestra los grupos focales realizadas.

Tabla 5. Detalles de los Grupos Focales
Perfil grupos focales realizados Cantidad
Autoridades ambientales (ANLA CAR) 5
Peticionarios 3
Sociedad civil 3
Fuente SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

El detalle de la metodologa utilizada en esta consultora puede consultarse en los Productos Nos. 1, 2, 3 y 4
entregados previamente al DNP.

Notas finales relevantes de la Metodologa. Un insumo para la presente evaluacin fue la informacin
obtenida sobre las opiniones y percepciones de actores claves en el proceso de licenciamiento ambiental,
mediante la realizacin de entrevistas y grupos focales. Toda la informacin cualitativa se utiliz protegiendo
la confidencialidad de la fuente, es decir sin referencia explcita a las personas, entidades o figuras jurdicas
que participaron. Su anlisis se realiz de manera articulada con los resultados cuantitativos, en los casos
que tal accin era posible. Las incorporaciones en el texto de opiniones dadas por entrevistados deben
entenderse como percepciones que permiten ilustrar diferentes visiones sobre lo analizado o explicar algunos
de los hallazgos obtenidos. Las citas no corresponden necesariamente con la opinin de la consultora o de
las entidades estatales que contrataron esta evaluacin. Al ser concebida por el DNP como una evaluacin
que combina los mtodos cuantitativos y cualitativos de recoleccin y anlisis de informacin, los resultados
se muestran combinando informacin de ambos tipos.

Los datos recolectados con el diligenciamiento de una muestra de 603 fichas de proyecto fueron expandidos
de acuerdo al marco muestral conformado por los proyectos en etapa de evaluacin y seguimiento, para
luego calcular los parmetros necesarios en la Evaluacin. Es importante anotar que como el objetivo era
estimar un parmetro a partir de una muestra seleccionada mediante un mtodo probabilstico, las
estimaciones a partir de sta, tienen asociado un nivel de incertidumbre, el cual se explica a travs de dos
conceptos: confiabilidad y precisin, juntos determinan en gran medida la validez estadstica de las
estimaciones, y partir de ellos se establece el intervalo de confianza o rango en el cual se encuentra el valor
desconocido del parmetro. Por tal razn, las tablas de salida que se encuentran a lo largo del documento
tienen la informacin de la estimacin puntual del parmetro con sus respectivos intervalos de confianza,
tanto para los datos de porcentaje, como para las estimaciones de totales; por ejemplo los datos de nmero
de proyectos. La interpretacin de dichos intervalos se orienta mediante las dos siguientes premisas: al ser
mnima la diferencia entre el lmite superior y el lmite inferior de cada intervalo, significa un alto grado de
precisin; y al ser considerable la diferencia entre ambos lmites, significa que para ese parmetro especfico
la estimacin tiene una menor precisin, motivo por el cual la estimacin puntual se debe manejar con
reserva.

Contexto colombiano del licenciamiento ambiental

Los antecedentes relacionados con el proceso de LA en el pas se exponen para contextualizar el panorama
general previo al desarrollo de la consultora. En Colombia, con base en la Ley 99 de 1993 y mediante el
Decreto 1753 de 1994, el entonces Ministerio de Medio Ambiente reglament todo el procedimiento de
licenciamiento ambiental, ampliando lo establecido en la Ley y dando indicaciones detalladas sobre los
contenidos de los instrumentos de planeacin que conducen al trmite y otorgamiento de la licencia. Desde su
promulgacin, y en su aplicacin cotidiana, lo establecido en dicho Decreto ha sido objeto de mltiples
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observaciones y crticas por parte, principalmente, de los sectores productivos y dems peticionarios de
licencias, ya que segn tales actores hace falta claridad y existen vacos reglamentarios en algunas secciones
del procedimiento de la licencia, y por los largos perodos transcurridos en los procesos de licenciamiento.
Otros actores involucrados en el proceso, por el contrario, han manifestado sus observaciones en cuanto a
una continua desregulacin del proceso de licenciamiento que segn ellos se refleja, entre otras, en la
reduccin en los plazos de otorgamiento de la licencia ambiental, y con un diferenciado y especial manejo en
las licencias asociadas con el sector de hidrocarburos del pas.

A pesar de dificultades como las mencionadas, el proceso de licenciamiento ambiental colombiano ha sido
considerado un gran avance para el pas y es referenciado como modelo de otros sistemas de licenciamiento
en pases de la misma regin, aunque es preciso mencionar que no se han hecho esfuerzos por evaluar la
efectividad de este instrumento y de sus procedimientos relacionados en trminos de su impacto sobre el
medio ambiente y los recursos naturales del pas.

Estas dificultades percibidas hicieron que durante el perodo 2002 2010 se realizaran una serie de
modificaciones a los requerimientos, procedimientos, competencias y plazos del procedimiento de
licenciamiento que condujeron, fundamentalmente, a las siguientes modificaciones del Decreto 1753 de 1994:

Decreto 1728 de 2002: Regulacin de la Licencia Ambiental de acuerdo con las previsiones del
Ordenamiento Territorial; (derog el Decreto 1753 de 1994).
Decreto 1180 de 2003: Establece un rgimen de transicin que garantiz los derechos y situaciones
jurdicas adquiridas en la norma anterior, con el propsito de iniciar en el ao 2004 el estudio y
socializacin de una nueva propuesta de decreto regulatorio; (derog el Decreto 1728 de 2002).
Decreto 1220 de 2005: Introduce importantes avances normativos en la regulacin de los sectores
productivos y busca brindar la seguridad jurdica necesaria a los regulados respecto de sus actuaciones
al frente de las autoridades ambientales; (derog el Decreto 1180 de 2003). Establece los casos de
exigibilidad de la Licencia Ambiental; otorga definiciones a los estudios ambientales; establece el proceso
para la obtencin de la licencia; se define el proceso de seguimiento y control; y se establece la
responsabilidad del IDEAM.
Decreto 2820 de 2010: Modifica nuevamente tanto el concepto de la licencia ambiental como el tipo de
proyectos y actividades sujetos a licenciamiento, los procedimientos y las entidades competentes para
otorgar la licencia; (derog el Decreto 1220 de 2005).

Las modificaciones incluidas en cada uno de estos decretos, si bien recibidas con agrado por algunos
sectores, fueron interpretadas por otros sectores, incluyendo la academia y la sociedad civil, como un
debilitamiento del sistema de licenciamiento del pas, que estaba asociado al debilitamiento general y al
progresivo desmonte, en la prctica, del Sistema Nacional Ambiental.

En un esfuerzo por fortalecer el licenciamiento y mitigar el efecto que trajo la desregulacin de algunas
actividades y tipos de proyectos con las modificaciones de los decretos reglamentarios, se crearon
herramientas adicionales para darle mayor claridad y agilidad al proceso, tales como los trminos de
referencia genricos por tipos de proyectos, y guas metodolgicas y de buenas prcticas ambientales para
proyectos y actividades (Metodologa general para la presentacin de Estudios Ambientales (2010), Manual
de evaluacin de Estudios ambientales (2002); Manual de seguimiento ambiental de proyectos (2002), entre
otros). Por otro lado, el instrumento de Plan de Manejo Ambiental, requerido y elaborado de manera
independiente de un Estudio de Impacto Ambiental para proyectos en transicin segn la Ley 99 de 1993,
paulatinamente fue reemplazado por dicho estudio, ya que sin contar con una base cierta de informacin y un
adecuado proceso de evaluacin, no se generaban los resultados esperados. Sin embargo, en la Tabla 6 se
evidencia que an persiste este rgimen de transicin y que el PMA como instrumento de evaluacin sigue
existiendo, con base en la muestra total de proyectos utilizada por la Consultora y entregada por el DNP.
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Tabla 6. Total de proyectos analizados vs. tipo de instrumento de gestin ambiental utilizado en el perodo 2006 2012


Total de proyectos Analizados (*) Tipo de instrumento de evaluacin
No. % Licencia
Ambiental
Plan de
Manejo
Ambiental
Plan de
Restauracin
Ambiental
Otra
No. No. No. No.
Agroqumicos 1.042 35.7% 281 25 --- 736
Energa 137 4.7% 96 19 --- 20
Hidrocarburos 1.072 36.7% 856 123 --- 85
Infraestructura 517 17.7% 409 79 3 27
Minera 80 2.7% 35 36 1 8
Otros sectores 73 2.5% 62 --- --- 11
Total 2.921 100% 1.739 282 4 886
(*) Con base en la base de proyectos provista por el DNP y la ANLA
Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

Uno de los avances destacable durante el perodo 1996 2011 fue el establecimiento de mecanismos para
consolidar unas mejores actividades de evaluacin y seguimiento de los proyectos objeto de licencia, que no
estaban considerados en el Decreto 1753, y que incluan, por ejemplo, el cobro de tasas para que el personal
del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (antes Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial) y las Corporaciones Autnomas Regionales contaran con los recursos econmicos para visitar los
proyectos con cierta regularidad.

En todo el perodo mencionado, el proceso de licenciamiento ambiental se mantuvo en el entonces MAVDT o
en las Corporaciones Autnomas Regionales que, sin embargo, no contaban, en muchos casos , con los
recursos humanos, fsicos, tcnicos y econmicos suficientes para llevarlo a cabo adecuadamente (Foro
Nacional Ambiental, 2011). De hecho, en el caso del Ministerio la situacin era especialmente grave pues la
labor de estudio y otorgamiento de las licencias estaba, hasta 2011, en cabeza de la Direccin de Licencias,
Permisos y Trmites Ambientales. Esta Direccin contaba con una reducida planta de personal que realizaba
su labor mediante grupos multidisciplinarios (ya que no interdisciplinarios) de contratistas externos que, en
muchos casos, no tenan la experiencia profesional requerida para evaluar los proyectos y actividades a su
cargo (Foro Nacional Ambiental, 2011). Como consecuencia, sus decisiones fueron, tambin en muchos
casos, puestas en tela de juicio por diferentes actores (peticionarios, organizaciones ambientales, academia,
entre otros).

El ms reciente desarrollo en este proceso de evolucin del licenciamiento ambiental (que no pretende ser ni
mucho menos exhaustivo) se da en el marco de la escisin del Ministerio, ahora de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, y la separacin de las funciones de licenciamiento ambiental con la creacin de la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), mediante el Decreto 3573 de 2011.

La creacin de la ANLA se da tambin en un contexto nacional especfico en donde, de acuerdo con el Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad Para Todos (PND), se han conceptualizado las locomotoras
del desarrollo econmico del pas que, en el lenguaje del Gobierno Nacional y de los sectores que involucra,
requieren agilidad en el proceso de licenciamiento ambiental, con el fin de que este procedimiento no se
convierta en un obstculo para el desarrollo. El nfasis durante este ltimo perodo de gobierno es el
desarrollo del pas, que debera concebirse en el marco del desarrollo sostenible, tal como fue definido por las
Naciones Unidas y retomado por la Ley 99 de 1993. Este nfasis se expresa claramente en el objetivo de la
ANLA, que es: la encargada de que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o
trmite ambiental cumplan con la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo sostenible
ambiental del pas.

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Para efectos de la presente consultora, el proceso de licenciamiento ambiental en Colombia, se ha
enmarcado dentro de tres grandes etapas, a saber: Planeacin, Evaluacin y Seguimiento. La novedad de
este marco de evaluacin radica en la primera etapa, la planeacin, la cual comprende todas las actividades
previas que deberan tener los proyectos en dos momentos: i) concepcin y planeacin interinstitucional para
definir zonas de intervencin viables; ii) gestin y planeacin de los peticionarios en el proceso de elaboracin
del EIA.

Es importante aclarar que cuando se habla de evaluacin, licenciamiento o seguimiento ambiental, el trmino
ambiental debe entenderse integralmente en su dimensin ambiental propiamente dicha -fsica y bitica-, as
como tambin en sus dimensiones socio-culturales y econmicas.

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CAPTULO 1. EVALUACIN DE OPERACIONES

A continuacin se aborda la evaluacin de operaciones mediante el anlisis de las reas temticas definidas
por la consultora, con base en la informacin cuantitativa y cualitativa recogida durante el trabajo de campo,
y correlacionada con los objetivos, componentes, actividades y preguntas orientadoras definidas para la
evaluacin por el DNP.

1. REAS TEMTICAS Y VARIABLES PARA EL ANLISIS DEL LICENCIAMIENTO
AMBIENTAL EN SUS ETAPAS DE PLANEACIN, EVALUACIN Y SEGUIMIENTO

Esta primera seccin del documento aborda, de manera detallada, las cuatro reas temticas seleccionadas
por la Unin Temporal SEI s.a. Fundacin Natura, y aprobadas por el DNP, para realizar la Evaluacin de
las Operaciones del proceso de licenciamiento ambiental, a saber: informacin, normativa, trmites y
procedimientos, y actores. Para cada una se definieron unas variables de evaluacin, cuyo conjunto respalda
las conclusiones y recomendaciones de la consultora.

INFORMACIN

- Calidad: La calidad de la informacin ambiental es una variable descriptora fundamental del conocimiento
del medio ambiente y los recursos naturales, tanto desde su caracterizacin e identificacin ambiental, como
desde la perspectiva de la planeacin y gestin ambiental. Con base en dicha calidad se determina tcnica y
cientficamente la aptitud del medio ambiente para el mantenimiento y conservacin de los ecosistemas y
permite atender as las diferentes demandas, usos y aprovechamientos por parte de los proyectos, obras y
actividades que requieren licenciamiento ambiental.

- Suficiencia: Integracin armnica de actores, polticas, normas, procesos e instrumentos involucrados en la
produccin y gestin de informacin ambiental, para facilitar la transferencia del conocimiento y la toma de
decisiones con participacin ciudadana.

- Disponibilidad: La informacin ambiental depende de la infraestructura, las bases de datos y los centros de
documentacin articulados para el seguimiento a la calidad y estado de los recursos naturales y el ambiente,
que en conjunto definen la disponibilidad de la informacin. Adems, es complementada por los diferentes
actores pblicos o privados, las polticas, los procesos, y las tecnologas que gestionan informacin sobre el
estado, el uso y el aprovechamiento, la vulnerabilidad, la conservacin y la sostenibilidad del ambiente, en los
mbitos continental y marino del territorio colombiano.

NORMATIVA

- Suficiencia: Determina si la regulacin abarca la totalidad de las situaciones fcticas que debieran ser
objeto de la misma, de manera que todas queden regladas o amparadas por la norma de forma suficiente.

- Pertinencia: Determina si la regulacin contenida en la normativa es relevante, referida y aplicable de
manera adecuada a las situaciones fcticas objeto de la misma.

- Eficacia: Determina si la norma, frente a su cumplimiento, produce los efectos jurdicos esperados al
momento de su produccin y elaboracin.

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TRMITES Y PROCEDIMIENTOS

- Eficacia de los trmites: Se circunscribe a seis elementos fundamentales: la claridad en las metas de cada
una de las etapas; la definicin jerrquica de la institucionalidad; la coordinacin interinstitucional; el
cumplimiento de los tiempos previstos; la accesibilidad en tiempo real respecto al avance del proceso; y la
efectividad en la difusin de la informacin.

- Eficiencia de los trmites: Corresponde a la inversin ptima y equilibrada de los recursos humanos,
econmicos (financieros), logsticos, entre otros, en pro de la satisfaccin de los actores participantes y la
constante credibilidad en los procedimientos.

- Pertinencia de los instrumentos: Concierne al alcance de los mismos, su contenido y calidad para cumplir
ptima y totalmente las necesidades del proyecto, obra o actividad sin detrimento grave del ambiente y los
recursos naturales renovables y recursos naturales no renovables. La pertinencia influye en la percepcin de
los actores frente a un desarrollo expedito de los procedimientos de licencia ambiental.

- Suficiencia de los instrumentos: Se refiere a las condiciones de integralidad y capacidad de cubrimiento a
la totalidad de las variables relacionadas con el ambiente e involucradas en el proyecto, obra o actividad a
licenciar. Su resultado se obtiene a partir del manejo sistmico, y no como la suma aislada de las variables
involucradas en el procedimiento.

ACTORES

- Relevancia: Identificacin de los actores sociales, de naturaleza pblica, que definen las polticas, planes y
programas que orientan el desarrollo econmico y social del pas.

- Eficacia: Desempeo de los actores sociales para realizar las tareas que les corresponde, en los trminos y
condiciones (tiempo, calidad, cantidad), establecidos para la definicin de las polticas econmicas y sociales;
y la identificacin de las reas de exclusin o de no intervencin por proyectos sujetos al proceso de
expedicin y posterior seguimiento de una Licencia Ambiental.

- Capacidades (tcnica, financiera, fsica y de recurso humano): Disponibilidad de los recursos tcnicos,
financieros, fsicos y humanos de cada uno de los actores sociales que intervienen para el trmite y para el
proceso de expedicin y posterior seguimiento de las Licencias ambientales. Se entiende por: (i) recursos
tcnicos y tecnolgicos: la capacidad para aplicar y desarrollar los conocimientos institucionales y especficos
para alcanzar sus metas, mediante la utilizacin de las herramientas propias de cada momento histrico; (ii)
recursos financieros: el conjunto de masa monetaria, propia o ajena, para alcanzar las metas institucionales;
(iii) recursos fsicos (materiales): entendida como la infraestructura disponible por cada actor social, requerida
para el cumplimiento de sus objetivos; (iv) recursos humanos: disponibilidad del capital humano requerido
para el cumplimiento de las metas institucionales.

1.1 DISPONIBILIDAD, SUFICIENCIA Y CALIDAD DE LA INFORMACIN

La informacin es el insumo clave para la toma de decisiones. Por eso, el anlisis sobre la calidad, suficiencia
y disponibilidad de la misma, sus orgenes, y la forma en que es gestionada por los diferentes actores que la
generan, la transforman o la utilizan, es fundamental para determinar su impacto real sobre los resultados y la
calidad del proceso de licenciamiento ambiental. En esta seccin se aborda la gestin oficial de la
informacin, luego se describe el diagnstico del estado actual de dicha informacin, y finalmente se reportan
las sugerencias de los actores consultados y las acciones que esta consultora propone para superar las
debilidades encontradas.
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1.1.1 Informacin en las instituciones del Estado

La fuente de informacin ambiental oficial de Colombia est articulada en el SIAC que integra, bajo un
enfoque eco-sistmico, el Sistema de Informacin Ambiental (SIA), el Sistema de Informacin para la
Planeacin y la Gestin Ambiental (SIPGA), el Sistema de Informacin Ambiental Territorial (SIAT), el Sistema
de Informacin Ambiental Regional y Local (SIARL) y el Sistema Nacional de Indicadores Ambientales (ver
Figura 1).

FIGURA 1.1 Enfoque Eco-sistmico del SIAC

Fuente: SIAC (2013).

El Sistema de Informacin Ambiental (SIA) agrupa una serie de sistemas de informacin sobre recursos
especficos como son:
Sistema de Informacin sobre Biodiversidad en Colombia
Sistema de Informacin del Recurso Hdrico
Sistema de Informacin Ambiental Marina
Sistema Nacional de Informacin Forestal
Sistema de Informacin sobre Calidad de Aire
Sistema de Informacin sobre uso de Recursos Naturales Renovables (incluye los RUA)
Sistema Nacional de Informacin de Vivienda y Desarrollo Territorial

Otras fuentes de informacin oficial, del orden local, son los Planes Territoriales que deben elaborar todos los
municipios colombianos, cuyo tipo vara en funcin de su tamao y caractersticas
4
, y los Planes de Manejo y
Ordenacin de Cuencas Hidrogrficas (POMCA), a cargo de las CAR. Por su lado, el DANE ofrece
informacin demogrfica y socioeconmica de todo el pas, y el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi la
informacin cartogrfica.

Adems de los sistemas de informacin oficial del pas mencionados, se cuenta con informacin disponible a
partir de las publicaciones del material investigativo de los cinco institutos de investigacin adscritos y
vinculados al MADS, a saber:


#
Planes de Ordenamiento Territorial (POT - municipios con ms de 100.000 habitantes); Planes Bsicos de
Ordenamiento Territorial (PBOT - municipios con poblacin entre 30.000 y 100.000 habitantes); Esquemas de
Ordenamiento Territorial (EOT - municipios con menos de 30.000 habitantes)
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El Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras Jos Benito Vives de Andreis (INVEMAR): realiza
investigacin sobre los recursos naturales renovables y el ambiente en ecosistemas marinos y
costeros.
El Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas (SINCHI): realiza investigaciones biolgicas y
sociales de la regin amaznica.
El Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico (IIAP): realiza investigaciones sobre el medio
ambiente del Litoral Pacfico.
El Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales (IDEAM): genera conocimiento y
garantiza el acceso a la informacin sobre el estado de los recursos naturales y condiciones
hidrometeorolgicas de todo el pas
El Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt: realiza, en el territorio
continental, la investigacin cientfica sobre biodiversidad, incluyendo los recursos hidrobiolgicos y
genticos.

Asimismo, se cuenta con informacin de investigaciones y estudios realizados por institutos privados,
universidades o centros de investigacin, que si bien no es considerada informacin oficial, es una importante
fuente de conocimiento.

1.1.2 Informacin tcnica para la toma de decisiones

Existe una visin compartida entre los entrevistados - tanto de entidades pblicas como privadas - y
encuestados, de que, si bien se cuenta con fuentes de informacin para el licenciamiento ambiental, stas
presentan diversos problemas que hacen que los grupos que participan en las evaluaciones ambientales se
enfrenten, en muchos casos, a la toma de decisiones sobre el uso del territorio sin tener todas las bases
suficientes para hacerlo de manera adecuada. As, por ejemplo: i) la informacin est dispersa en distintos
centros de informacin virtuales o fsicos-, y no siempre es de fcil acceso, lo que dificulta triangular la
informacin primaria ofrecida por el proponente y repercute en las dificultades para la evaluacin de los
estudios ambientales, induciendo a solicitudes de informacin adicional que retrasan el proceso de
licenciamiento; ii) la lnea base del pas no es homognea, es decir, la informacin no es generada en las
mismas condiciones, escalas y coberturas para todo el pas; iii) la informacin no est articulada en el nivel
local, regional y nacional (por ejemplo, es escasa y no est completa la informacin unificada de las reas
protegidas municipales y regionales, a pesar de la existencia del RUNAP); iv) existe baja articulacin
interinstitucional entre las entidades del Estado, y de estas con los privados para compartir informacin en la
planificacin sectorial o de proyectos (por ejemplo, se otorgan ttulos mineros y se empiezan exploraciones en
zonas de reserva forestal, en zonas de pramo); v) los sistemas de informacin, y en general las fuentes de
informacin, tienen baja difusin. Lo anterior conlleva a abordar la primera pregunta orientadora:

Qu informacin existe en las entidades relacionadas con el proceso de licenciamiento ambiental que
permita la toma de decisiones?

Para hallar la respuesta, los consultados identificaron las principales fuentes oficiales de informacin, el tipo
de informacin que tienen y sus deficiencias ms visibles:

- Informacin meteorolgica: Las fuentes oficiales son el IDEAM, autoridades ambientales regionales y
urbanas, y la DIMAR. Las estaciones meteorolgicas del pas tienen dificultades para su funcionamiento,
debido a que muchas de ellas tienen una ubicacin muy remota o de difcil acceso, lo que requiere una
inversin econmica muy alta, o algunas no miden todas las variables requeridas para los EIA; Las estaciones
asociadas a los aeropuertos, que priorizan ciertas variables relevantes para los EIA, en muchos casos quedan
a cientos de kilmetros de la zona de influencia del proyecto en licenciamiento.

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- Informacin cartogrfica: La cartografa bsica disponible en el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi
(IGAC) y la Direccin General Martima (DIMAR), dependiendo si es continental o marina, est disponible
pero no tienen una escala unificada (algunas reas marina estn restringida por temas de seguridad
nacional). Adems, los entrevistados coincidieron en que en muchos casos est desactualizada y que tiene,
en promedio, un atraso de 15 aos. En cuanto a la cartografa temtica a cargo del IGAC, DIMAR, Servicio
Geolgico Colombiano (antes INGEOMINAS), Corporaciones Autnomas Regionales, Instituto de Hidrologa,
Meteorologa y Estudios Ambientales de Colombia (IDEAM) y Departamento Administrativo Nacional de
Estadstica (DANE), opinan que tambin tienen problemas de actualizacin. As, por ejemplo, los polgonos de
los lmites veredales disponibles en las instituciones nacionales no siempre coinciden con los lmites definidos
por los concejos municipales para delimitar el territorio de sus veredas; y en materia demogrfica, se trabaja
con informacin del censo 2005 del DANE, con proyecciones para el crecimiento poblacional y las
necesidades bsicas insatisfechas.

- Informacin catastral y predial: El IGAC maneja el catastro a escala nacional, a excepcin del catastro de
Antioquia y las ciudades capitales como Medelln, Bogot y Cali; tambin hay direcciones territoriales y
unidades operativas en varios municipios de Colombia. Esta informacin tiene debilidades importantes, pues
muchas zonas del pas no tienen reportes o estn totalmente desactualizados: por ejemplo, al 2013 el 94% de
los municipios de Antioquia no tienen actualizacin catastral, y para el mismo ao el 60% de los predios
rurales de Colombia estn en la misma condicin (IGAC, 2013).

- Informacin eco-sistmica: Las fuentes primarias de informacin son los institutos Alexander von
Humboldt, IIAP, SINCHI, INVEMAR e IDEAM, el IGAC, los centros pblicos de investigacin (Instituto de
Ciencias Naturales de la Universidad Nacional de Colombia - ICN, universidades, entre otros), Cormagdalena
(Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande de la Magdalena), Parques Nacionales Naturales de
Colombia (PNNC), el Herbario Nacional, los jardines botnicos, y las autoridades ambientales regionales y
locales, entre otros. Los entrevistados consideran que el actual ordenamiento del territorio colombiano no
muestra, claramente, la estructura ecolgica principal que permita zonificarlo; adems no se tiene disponible
una herramienta de SIG que d cuenta de dnde se puede y dnde no se puede desarrollar cierto tipo de
proyectos a partir de un anlisis ecosistmico. Los referentes son el mapa de ecosistemas continentales,
costeros y marinos, que fue elaborado a partir de informacin del 2002 y est a escala 1:500.000, y el mapa
de identificacin y delimitacin de los Ecosistemas de Pramos, que est a escala 1:250.000 (adoptado
mediante la Resolucin 0937 de 2011 del MADS). Por ltimo, la informacin est fragmentada dependiendo
de la zona del pas; ya que hay algunas reas que carecen de estudios sobre su biodiversidad.

- Informacin de reas protegidas: La entidad a cargo es Parques Nacionales Naturales de Colombia que
tiene a su cargo la coordinacin del Sistema Nacional de reas Protegidas (SINAP). Al respecto, indican los
consultados que a escala nacional se dispone de los 56 polgonos que demarcan los parques naturales
nacionales, de tal manera que ante cualquier traslape con algn tipo de proyecto, se hacen evidentes las
restricciones; informacin de gran utilidad para la toma de decisiones. Para el caso de los parques
regionales, municipales y de la sociedad civil se cuentan con informacin, aunque no completa, en el RUNAP,
y se percibe que al no tener consolidada toda la informacin sobre estas reas , se corre el riesgo de que en
el proceso de evaluacin aparezcan pronunciamientos obstaculizando el licenciamiento por los traslapos de
los proyectos con una de ellas.

- Informacin referente a agua: Para hidrogeologa las fuentes oficiales son INGEOMINAS, y las
autoridades ambientales regionales y urbanas; para hidrologa, el IDEAM, las autoridades ambientales
regionales y urbanas, y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER); y para calidad de aguas el
IDEAM, INVEMAR, autoridades ambientales regionales y urbanas. Respecto a agua subterrnea y aguas
marinas, los entrevistados sostienen que hay muy poca informacin disponible. Recientemente se est
avanzando en el mapeo del territorio y los ecosistemas marinos, liderado por INVEMAR y en coordinacin con
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el SIAM y el MADS, porque el auge de los proyectos no convencionales de hidrocarburos ha presionado el
levantamiento de tal informacin, a pesar de sus altos costos, adems de la necesidad de ordenar y definir
compatibilidades e incompatibilidades para el desarrollo de otras actividades productivas. Sin embargo,
considerando la vasta extensin el espacio ocenico del pas, la informacin sigue siendo escasa. Las CAR
podran tener toda la informacin de aguas superficiales, cuencas, ordenamiento de cuencas, caudales, para
ser utilizada por la ANLA en el proceso de licenciamiento. Los peticionarios tambin aportan informacin
ambiental mediante aforos y muestreos peridicos, que deben adelantar en el marco de la licencia ambiental
(Planes de Monitoreo y Seguimiento).

- Informacin referente a minera: Est a cargo del Servicio Geolgico Colombiano (antes INGEOMINAS) y
la Agencia Nacional de Minera (ANM). Se dispone del catastro minero, el cual permite diferenciar la minera
legal e ilegal, aunque falta la correlacin de la informacin de los ttulos mineros con las licencias ambientales
otorgadas por las Corporaciones y la ANLA.

- Informacin de los POT, PBOT y EOT: Las fuentes oficiales son los municipios. Los entrevistados
consideran que aunque es informacin oficial, la mayora de las entidades y los privados dudan de su
contenido y veracidad; no obstante, es una de las principales fuentes de informacin utilizadas durante todo el
proceso de licenciamiento ambiental (ver Tabla 1.1.3 y 1.1.4).

- Informacin referente a comunidades tnicas: El Ministerio de Interior y de Justicia cuenta con un mapa
de existencia de comunidades tnicas reconocidas en Colombia, el cual est, segn las respuestas de los
entrevistados, desactualizado o tarda tanto su actualizacin que la informacin suministrada no es confiable.
Adems, este mapa no incorpora la localizacin de otras figuras que deberan tenerse en cuenta como las
reservas campesinas, y tampoco contiene la informacin referente a las comunidades tnicas que estn en
trmite de reconocimiento.
El INCODER debe informar acerca de la localizacin de las comunidades tnicas a las cuales el Estado les ha
otorgado territorios en el pas. Sin embrago, la complementariedad entre la informacin del INCODER y el
Ministerio del Interior y de Justicia es deficiente segn los consultados, presentndose inconsistencias. Por
ejemplo, el Ministerio de Interior certifica que no hay comunidades tnicas, pero el INCODER afirma que si
hay territorios asignados a esas comunidades tnicas; solo el trabajo de campo permite verificar cul entidad
tiene la informacin correcta.

- Informacin socioeconmica de la poblacin: la informacin del DANE en muchos casos est basada en
proyecciones y no llega al nivel de detalle de comunidad que puede exigir un EIA (por ejemplo, veredal).
Adems, componentes como el desplazamiento forzado, la migracin, el conflicto, hacen esta informacin
muy dinmica y su desactualizacin es rpida. Las fuentes oficiales para la informacin cultural y
arqueolgica son el Instituto Colombiano de Antropologa e Historia (ICANH), el INCODER, el Ministerio de
Cultura y el Ministerio del Interior.

- Informacin primaria levantada por los peticionarios: Algunos entrevistados sostienen que no es muy
frecuente encontrar que los EIA se hayan realizado con informacin primaria, por lo general la informacin
que presentan dichos estudios tiene un gran componente de informacin secundaria; tal vez por
inconvenientes de orden pblico para ciertas zonas del pas, que se convierte en un obstculo para hacer
muestreos, monitoreos, censos, etc, o los altos costos que implican. Sin embargo, los encuestados (CAR y
peticionarios) identifican este tipo de informacin como una de las tres principales fuentes en la etapa de
evaluacin del impacto. Una posible explicacin de esta disparidad de criterios es que los peticionarios
perciben que, con mayor frecuencia, las autoridades ambientales solicitan el levantamiento de una importante
cantidad de informacin primaria, a la que algunos peticionarios pueden responder, pero que a los
peticionarios pequeos (p.e. pequea minera, productos veterinarios) les queda muy difcil por los costos
que conlleva.
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Otras opiniones a considerar se refieren al hecho de que esa informacin no se consolida, ni se centraliza en
alguna dependencia de las autoridades ambientales o del SINA (IDEAM, segn el artculo 48 del Decreto
2820 de 2010), lo que no hace posible su fcil consulta ni para los peticionarios, ni para las autoridades
ambientales; ni siquiera los peticionarios de un mismo sector comparten esa informacin que ha sido
generada. Eso conlleva a que, por ejemplo, se levante varias veces la misma informacin en las mismas
regiones (para proyectos diferentes) desperdiciando los esfuerzos realizados. Por ltimo, esa informacin no
es oficial hasta la fecha, porque son escasos los protocolos de recoleccin y los procedimientos de validacin
para hacerla parte de la lnea base del pas bajo estndares oficiales. No obstante, ante esta debilidad
presentada en el proceso, se registran esfuerzos por parte de la ANLA para subsanarla, por ejemplo la
estrategia de Regionalizacin, y Tremarctos liderada por MADS.

- Informacin acerca de presin sobre los recursos: Esta informacin es, en general, escasa; se cuenta
con un mdulo dentro del SIAC para este tipo de informacin, mientras otros aportes indirectos provienen del
SISAIRE, el Registro de Generadores de RESPEL y los RUA que slo desde hace poco tiempo se vienen
implementando. Lo anterior coincide con los resultados de la encuesta referente a los temas prioritarios para
mejorar la informacin disponible del pas (ver Tabla 1.1.1).

Tabla 1.1.1 Temas prioritarios para mejorar la informacin del pas, segn los 56 encuestados

Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

Las instituciones del Estado cuentan con la informacin necesaria para adelantar el proceso de
licenciamiento ambiental?

La informacin disponible en las instituciones relacionadas con el proceso de licenciamiento ambiental tiene
diferentes y muy dismiles calificaciones por parte de los actores que fueron entrevistados y encuestados, en
cuanto a cantidad, calidad, disponibilidad, mtodos de obtencin, caractersticas, etc. En trminos generales
pudiera afirmarse que en Colombia existe informacin para la toma de decisiones en el proceso de
licenciamiento ambiental, entre escasa y suficiente (considerada as por el 41% y el 37,5% de los
encuestados, respectivamente; ver Tabla 1.1.2), aunque dispersa, de difcil acceso, y sin mecanismos
efectivos para su articulacin porque emerge de tres diferentes niveles: oficial, privado y academia.

Recurso hdrico 4 1 1 0 1 0 7
Territorios de parques naturales 0 0 1 0 0 0 1
Zonas ambientalmente frgiles 4 2 7 1 2 1 17
Suelos 1 0 0 1 0 0 2
Fauna y flora 5 1 1 1 0 0 8
Aire 0 0 0 0 0 0 0
Subsuelo 1 0 0 0 0 0 1
Territorios tnicos 0 0 4 1 0 0 5
Comunidades en los territorios 0 2 1 2 1 0 6
Otro, cul? 2 2 3 0 2 0 9
SECTOR
En cules temas considera es prioritario que el pas mejore la informacin para facilitar la planeacin o toma de
decisiones respecto a licencias ambientales
Agroqumicos Energa Hidrocarburos Infraestructura Minera Otros sectores TOTAL
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Tabla 1.1.2 Percepcin de los peticionarios respecto a la cantidad de informacin disponible en el proceso de
Licenciamiento Ambiental

Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

Otra fuente de informacin importante, reconocida a travs de las entrevistas, es la informacin primaria
obtenida a partir de las visitas de campo realizadas por funcionarios de las empresas peticionarias y
consultoras. Tal aseveracin se confirma con los datos agregados de las encuestas, los cuales se presentan
en las Tablas 1.1.3 y 1.1.4; durante la etapa de planeacin las fuentes de informacin ms utilizadas son las
visitas de campo y los planes de ordenamiento territorial, y durante la etapa de evaluacin se mantienen estas
dos mismas fuentes como las ms importantes, y se agregan los estudios ambientales estratgicos.

Tabla 1.1.3 Principales fuentes de informacin utilizadas en la etapa de Planeacin
Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

Tabla 1.1.4 Principales fuentes de informacin utilizadas en la etapa de Elaboracin de los Estudios
Ambientales

Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

Agroqumicos 1 1 5 8 2 17 30,4%
Energa 1 0 3 4 0 8 14,3%
Hidrocarburos 2 4 6 5 1 18 32,1%
Infraestructura 0 0 4 2 0 6 10,7%
Minera 0 0 2 4 0 6 10,7%
Otros sectores 0 0 1 0 0 1 1,8%
TOTAL 4 5 21 23 3 56 100,0%
SECTOR
La cantidad de informacin que existe en las entidades relacionadas con el proceso de licenciamiento ambiental que
permite la toma de decisiones es:
Excesiva Abundante Suficiente Escasa Inexistente TOTAL
Inventarios ambientales del SINA 3 0 1 1 1 0 6
Polticas ambientales 4 0 2 0 0 0 6
Herramientas de planeacin territorial 0 1 4 1 0 0 6
Planes de gobierno 1 0 1 1 0 0 3
Planes de ordenamiento territorial 1 2 4 1 1 1 10
Estudios ambientales estratgicos 3 1 2 0 0 0 6
Informacin ambiental de la CAR 0 0 0 0 0 0 0
Visitas a campo 2 3 1 2 2 0 10
Licenciamientos previos 1 0 3 0 0 0 4
Otra, cul? __________________ 2 1 0 0 2 0 5
SECTOR
Las fuentes de informacin que ms utiliza para realizar la PLANEACIN de un proyecto que requiere licencia
ambiental.
Agroqumicos Energa Hidrocarburos Infraestructura Minera Otros sectores
!"!#$
SECTOR
Inventarios ambientales del SINA 0 0 0 0 1 0 1
Polticas ambientales 4 0 3 0 0 0 7
Herramientas de planeacin territorial 1 1 4 0 0 0 6
Planes de gobierno 0 0 0 0 0 0 0
Planes de ordenamiento territorial 2 1 2 2 1 0 8
Estudios ambientales estratgicos 1 3 3 2 0 1 10
Informacin ambiental de la CAR
0 1 2 2 0 0 5
Visitas a campo 4 0 2 0 4 0 10
Licenciamientos previos 3 1 2 0 0 0 6
Otra, cul? 0 0 0 0 0 0 0
$% &'() 2 0 0 0 0 0 2
Las tres fuentes de informacin que ms utiliza para realizar los ESTUDIOS de un proyecto que requiere licencia
ambiental.
Agroqumicos Energa Hidrocarburos Infraestructura Minera Otros sectores
!"!#$
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Para superar estas deficiencias, los diferentes actores entrevistados propusieron algunas frmulas:

- Actualizacin de la informacin oficial del pas: Es relevante actualizar la informacin oficial, para lo cual
el Estado debe destinar recursos nuevos (financieros, fsicos, logsticos) para impulsar y mantener constante
el levantamiento peridico y sistemtico de la informacin, por parte de los institutos de investigacin y otros
entes oficiales cuya misin es entregar a los colombianos informacin actualizada, de fcil acceso y til para
la toma de decisiones. Esta es una decisin de poltica, que debe ser consecuente con las estrategias de
fortalecimiento del SIAC y que debe ser incorporada en los programas de fortalecimiento del SINA.

- Acceso a informacin oficial: Adems de la informacin obtenida mediante la estrategia anterior, proponen
implementar un mecanismo para convertir en oficial la informacin que levanta la empresa privada, con previa
validacin de su calidad y veracidad, y una vez superada las restricciones por derechos de autor. Es probable
que las bases de datos oficiales, con dicho mecanismo, se actualicen con ms celeridad por las sinergias
entre la informacin de origen privado y la informacin de origen oficial, la cual finalmente se convertir en
informacin de fcil acceso a todos los usuarios del proceso de licenciamiento ambiental. Los beneficios para
los peticionarios sern facilidades en la planeacin de los proyectos y agilidad en los trmites para el
cumplimiento de los plazos establecidos en la etapa de evaluacin de los proyectos.

Los entrevistados reconocen que es lgico admitir que el acceso inicial a la informacin ser mediante datos
procesados, y en caso de requerirse los datos en bruto (datos primarios), el interesado debera pagar una
sobretasa y cumplir mayores requerimientos (diligenciamiento de formatos / requisitos), pues es deber del
Estado salvaguardar los derechos morales y patrimoniales de la informacin, y proteger el uso que se le dar.
Sin embargo, sera necesario establecer mecanismos especiales para el acceso a la informacin por parte de
las comunidades en las reas de influencia de los proyectos, porque no tendra sentido promover una
participacin ms informada, sin tener acceso a la informacin.

- Escala de la informacin. La informacin del pas se debe homogenizar en escalas y formatos (mnimo
compatibles), de tal manera que tanto los municipios, las CAR y la ANLA puedan tomar decisiones con base
en la cartografa disponible. Igualmente, se requieren presupuestos nuevos para bajar la informacin a
escalas ms pequeas, que permitan identificar zonas de veda, reas protegidas, humedales RAMSAR,
reservas especiales, reservas forestales protectoras, ecosistemas estratgicos, etc.; lo cual podra ser
sostenible en el tiempo mediante la venta de dicha informacin, caracterizada por calidad y suficiencia a
usuarios no estatales.

1.1.3 Punto de partida para la etapa de planeacin del Licenciamiento Ambiental (LA)

El punto de partida de un proyecto, obra o actividad que requiere licenciamiento ambiental es la etapa de
planeacin por parte del interesado, que an no est regulada en Colombia, pero que muchos actores
pblicos y privados la vienen implementando. La planificacin debe combinar acciones tanto de los actores
privados, como del Estado. La mayora de entrevistados respaldan dicho planteamiento, al sostener que la
responsabilidad en esta etapa es mutua.

Por parte del Estado: Mejorar acceso y calidad de la informacin sobre las condiciones sociales y
ambientales del pas; el interesado en ejecutar un proyecto tiene que conocer con detalle las
caractersticas de su proyecto y las generalidades de la lnea base -mnimo a escala regional- de la zona
donde se propone implantarlo. Y es responsabilidad del Estado ofrecer la informacin de dicha zona en
cuanto a restricciones ambientales, presencia de territorios y comunidades tnicas, ecosistemas
sensibles, reas de proteccin, conflicto de usos, confluencia de proyectos, entre otros.

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Por parte de los peticionarios: Aportar informacin de calidad al Estado til para la construccin /
actualizacin de las lneas base del pas. Un ejemplo de ello ser la materializacin, en el mediano plazo,
de la propuesta del sector hidrocarburos a la ANLA para la construccin conjunta de las lneas bases de
las zonas que en el pas se han identificado con potencial de explotacin de petrleo y gas.

Cul debe ser el punto de partida en el proceso de planificacin de una obra, actividad o proyecto que
requiera licencia ambiental?

En opinin de los consultados, los instrumentos para que fluya la informacin estn dados a travs de la
institucionalidad y la normativa colombiana, y destacan que no es funcin de la ANLA centralizar la
informacin ambiental sino, tal vez, orientar a los usuarios del sistema de licenciamiento para que la ubiquen
en el MADS a travs del Sistema de Informacin Ambiental de Colombia (SIAC). Este concepto tiene como
base la definicin del SIAC, entendido como un conjunto integrado de actores, polticas, procesos y
tecnologas involucrados en la gestin de informacin ambiental del pas, para facilitar la generacin de
conocimiento, la toma de decisiones, la educacin y la participacin social para el desarrollo sostenible
(SIAC, 2013).

La anterior posicin se debe conciliar con las estrategias puestas en marcha por la ANLA frente a la variable
informacin, para que sean complementarias y no contrapuestas. Estas estrategias incluyen, primero,
TREMARCTOS Sistema de Informacin de Alertas Tempranas, herramienta administrada por el MADS, que
le muestra a un inversionista o usuario, segn las coordenadas introducidas del proyecto en cuestin, la
informacin de alertas tempranas de biodiversidad (presencia de parques naturales, santuarios de flora o
fauna, ecosistemas sensibles, parque arqueolgico, resguardos indgenas, tierras comunidades negras,
complejos de pramos, entre otros), informacin de vulnerabilidad y susceptibilidad, e informacin de
referencia disponible en el pas. Es fundamental hacer la salvedad que aunque TREMARCTOS permite
identificar en etapas tempranas de planificacin las restricciones ambientales, incluso la superposicin con
otros proyectos licenciados, no sustituye de ninguna manera la relevancia de desarrollar instrumentos como
las Evaluaciones Ambientales Estratgicas (EAE) y los Diagnsticos Ambientales de Alternativas (DAA).

Segundo, VISOR, Modelo de datos Geodatabase, un sistema para la confluencia de informacin proveniente
de los megaproyectos a cargo de la ANLA y la informacin entregada por las CAR de los proyectos que se
desarrollan en sus jurisdicciones, con la finalidad de integrar los datos para uso de todas las autoridades
ambientales.

La tercera estrategia se denomina REGIONALIZACIN, la cual tiene a la fecha tres casos piloto, a saber:
Casanare, Cesar y Cinaga de Santa Marta. Se sistematiza la informacin para obtener una lnea base
regional con caracterizacin de los ecosistemas y comunidades all presentes, disponible a escalas
intermedias. Los resultados son mapas correspondientes a zonificacin de sensibilidades socio-ambientales,
con nfasis en impactos, a partir de factores crticos asociados al recurso hdrico, contaminacin del aire,
poblacin afectada, capacidades de carga agotadas, entre otros. Para lograrlo, se ha reglamentado la
presentacin de la informacin desde el punto de vista geogrfico en los EIA, de tal manera que sus
plataformas de software sean compatibles y se pueda agregar la informacin en el programa de
Regionalizacin. Por ltimo, se proyecta esta estrategia til tanto para los grupos evaluadores, como para los
grupos del seguimiento en la toma de decisiones.

La planeacin de los proyectos se est llevando a cabo teniendo en cuenta su interaccin con otros
proyectos de otras entidades ya ejecutados o por ejecutar?

Las tres estrategias antes abordadas estn ayudando, recientemente, al establecimiento de la interaccin de
dos o ms proyectos en un mismo territorio. Tambin lo hace el artculo 26 del Decreto 2820 de 2011
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(Superposicin de proyectos), y la informacin que levantan en campo las empresas consultoras encargadas
de los EIA, la cual es y ha sido la alternativa ms empleada para identificar tal interaccin. Evidencia de esto
se halla en los trminos de referencia para elaboracin de los EIA, donde se indica que el peticionario debe
hacer los anlisis de las interacciones que puedan ocurrir entre proyectos ejecutados o por ejecutar por parte
de entidades pblicas o privadas en el rea de influencia del proyecto a licenciar. Tal situacin demuestra la
insuficiente informacin, su dispersin y en consecuencia la debilidad del sistema de planeacin inter e intra
sectorial en nuestro pas.

Sin embargo, los entrevistados proponen realizar otras acciones tendientes a la entrega de mayores
elementos para toma de decisiones respecto a los proyectos, y desde etapas ms tempranas, a travs de: i)
realizacin de Evaluaciones Ambientales Estratgicas (EAE) a cargo del Estado y los sectores que dinamizan
el desarrollo del pas; ii) perfeccionamiento de la articulacin entre las polticas y metas ambientales y
sectoriales del pas; y iii) generacin de espacios de dilogos e informacin, asegurando la transparencia,
entre entidades estatales con injerencia en el licenciamiento ambiental y peticionarios interesados en ejecutar
un proyecto en el pas, para la planeacin del mismo. Si bien esto se puede percibir como un desgaste en
materia de tiempo y recurso humano, podra menguar los tiempos en la etapa de evaluacin de los proyectos.

Los instrumentos de planeacin y ordenamiento territorial en las reas de influencia de los proyectos se
encuentran articulados y armonizados con estos y con las posibles medidas de compensacin que se
determinen en las licencias ambientales?

La determinacin y cuantificacin de medidas de compensacin requieren un instrumento de consulta
obligatoria, que compile los marcos conceptual, metodolgico y procedimental, tanto para los peticionarios
como para las autoridades ambientales competentes en la adopcin de las medidas de compensacin. Este
procedimiento se hizo en el Manual para la asignacin de compensaciones por prdida de biodiversidad
(2012). No obstante, los procesos de compensacin contemplan tanto las sociales como las ambientales, en
ambos casos los entrevistados coincidieron que lo procesos de planificacin difieren, dependiendo de cada
empresa y proyecto en particular.

En cuanto a las compensaciones ambientales, los entrevistados resaltaron cuatro dificultades. Primera: la
necesidad de pasar de un enfoque de reforestacin a uno de restauracin (tal como lo viene impulsado el
MADS), ya que la reforestacin ha implicado la siembra de especies que no necesariamente son las ms
propicias para la regin, no ofrecen los servicios eco-sistmicos requeridos, y no se generen corredores
biolgicos o sin continuidad con los existentes. Esta dificultad permitira interpretar que requiere mayor
difusin del Manual para la compensacin por prdida de biodiversidad.

Segunda, que la mayor debilidad de las reforestaciones se est dando en el mantenimiento de las siembras;
ya que sin un seguimiento adecuado, los resultados son distantes de los esperados. As, cuando las
empresas peticionarias terminan sus actividades en la zona, las plantaciones suelen quedarse sin
seguimiento y en muchas oportunidades se pierden el esfuerzo y la inversin realizados.

La tercera dificultad es conseguir predios para realizar las compensaciones. La reforestacin, o restauracin,
implica la destinacin de reas para la siembra, por lo cual hay que: i) realizar convenios con alcaldas,
gobernaciones o corporaciones para realizarlos en predios pblicos, no obstante estas entidades suelen o no
tener los lotes, o no comprometerse al posterior mantenimiento de los rboles (por los altos costos que
implica); ii) alquilar predios a privados para reforestar, opcin que no necesariamente garantiza la continuidad
del cultivo una vez la empresa termina su operacin en la regin; iii) comprar predios para realizar las
siembras, medida que puede llegar a encarecer el precio de la tierra en la regin generando un mayor
impacto social; adems, en ciertas regiones no hay disponibilidad de tierra a la venta para el tamao de la
compensacin que se requiere.
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La cuarta, corresponde a los procesos de identificacin de impactos ambientales, los cuales no contemplan la
discusin de las medidas de compensacin con los gobiernos locales, en consecuencia, quedan regiones
donde el presupuesto ambiental de las alcaldas es muy bajo y la inversin privada en compensaciones es
muy alta, produciendo una contradiccin entre la capacidad de planificacin y actuacin gubernamental en
materia ambiental vs. la actuacin privada enfocada a zonas puntuales.

Respecto a las compensaciones sociales, los entrevistados tambin manifestaron varias dificultades, de las
cuales valen anunciar dos: la falta de claridad sobre qu es un impacto social que requiere compensacin, y
la poca articulacin de stas con la realidad de las regiones. Afirman que para el mbito social no se tiene una
gua o un manual que permita establecer qu es un impacto social significativo que requiera una
compensacin, o cmo establecer dicha compensacin. Por ello, ni las empresas, ni los gobiernos locales, ni
las comunidades saben establecer el lmite entre lo que debe o no realizar una empresa peticionaria con las
comunidades.

Acerca de la desarticulacin, una parte de los consultados consider que sta se presenta tanto entre
peticionarios que operan en una misma regin, como entre empresas y el Estado. Resaltan los entrevistados
que son las empresas con mayor presupuesto las que generan el estndar de compensacin y de
relacionamiento con la comunidad. Adems, que al no ser obligatorio discutir las compensaciones desde su
formulacin con los gobiernos locales, no necesariamente se vinculan a los planes de desarrollo. En opinin
de algunas de las personas entrevistadas, esa situacin ha generado una mala interpretacin entre lo que son
las obligaciones de inversin de los gobiernos en la comunidad, y lo que es una compensacin por los efectos
sociales y ambientales de un proyecto. De tal manera que en algunas regiones las obligaciones del Estado
estn siendo atribuidas a las empresas, o las empresas estn realizando inversiones sociales que no actan
sobre el impacto social que produce su operacin.

Las consideraciones anteriores conducen a destacar la importancia de la calidad de las lneas base, punto
de partida para establecer los efectos que puedan causar los proyectos, para definir las obligaciones de los
peticionarios en cuanto a las medidas compensatorias por las cuales deben responder, tal como lo precisan
en la Ley 99 de 1994, artculo 50.

Respecto a la articulacin de las medidas de compensacin con los instrumentos de planeacin y
ordenamiento territorial en las reas de influencia de los proyectos, la Consultora encuentra que
tericamente los TdR orientan a que haya una plena armonizacin entre dichos instrumentos. Sin embargo,
la baja calidad de la informacin incluida en algunos POT, PBOT, EOT hace que se generen dificultades para
dicha armonizacin. Ante esta situacin se recurre, en algunos casos, a mesas de trabajo concertadas entre
los peticionarios y los gobiernos locales para generar alianzas pblico privadas en torno a la definicin
concreta de las compensaciones, las cuales no siempre resultan exitosas porque los municipios o bien tiene
recursos precarios o no tienen la voluntad poltica para llevar a cabo tales acuerdos. En consecuencia, se
debera tener un mayor rigor en la elaboracin de los POT, PBOT, EOT, mejores estrategias de las CAR para
la aprobacin de los apartes ambientales de dichos documentos, y mejores mecanismos para lograr
concertaciones entre los gobiernos locales y el sector privado.

Cul debe ser el proceso de planificacin para el establecimiento de las medidas de compensacin y su
articulacin con las prioridades nacionales?
Cmo se podra mejorar la articulacin de los instrumentos de planeacin y ordenamiento territorial en las
reas de influencia de los proyectos con las posibles medidas de compensacin que se determinen en las
licencias ambientales?
Cules seran las estrategias para mejorar el seguimiento a las compensaciones?

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Para definir un proceso de planificacin de las compensaciones (Ley 99/94, artculo 42) y mejorar su
articulacin con los instrumentos de planificacin y ordenamiento territorial, los entrevistados sugirieron cuatro
alternativas:

- Vinculacin con los gobiernos regionales y locales: La definicin de compensaciones ambientales y
sociales debe vincular a las autoridades locales y regionales, para asegurar que complementen sus agendas
ambientales y sociales, sin entrar a reemplazar las obligaciones del Estado. Las compensaciones deben estar
articuladas con los planes de manejo de cuencas hidrogrficas y de desarrollo de los gobiernos nacional,
regional y local.

- Aportes a la realizacin de las agendas/polticas ambientales o sociales, nacionales, regionales y
locales: Valorar econmicamente las compensaciones y dichas cuantas ser aportadas por los peticionarios a
un fondo nacional o regional, o a un portafolio de proyectos, que permita al Estado (nacional, regional o local)
disponer los recursos suficientes para generar sus planes de restauracin y manejo de cuencas, en lo
ambiental y de desarrollo social. Esto tambin permitira que las medidas puedan preservarse a lo largo de los
aos, y haya planificacin y articulacin en las actuaciones. Adems, las entidades y autoridades ambientales
o sociales (expertas en el tema) seran las que gestionen los proyectos, y corrijan el actual emprendimiento de
privados (peticionarios) expertos en otros temas productivos.

- Aumentar la comprensin del alcance y objetivo de las compensaciones: Desde las autoridades
ambientales se debe emprender una campaa para generar entendimiento entre gobiernos locales,
regionales, empresas privadas y comunidades sobre qu es una compensacin social y ambiental, y cmo se
deben realizar. No es posible generar mecanismos de control social sobre las compensaciones, si no hay
claridad sobre sus alcances, y sobre los derechos y obligaciones que genera para cada uno de los
involucrados en su aplicacin. Una compensacin no es un cheque al portador, pero esa concepcin sigue
presente tanto en algunas empresas, como en comunidades y municipios. En la medida en que se mejore la
comprensin sobre el objeto y alcance de una compensacin, se puede aumentar el control social de las
mismas.

- Mejorar los procesos de planeacin de los proyectos: Una mejor planificacin de los proyectos generar
una reduccin en las compensaciones a realizar, en la medida en que desde su inicio incorporen, como
variables determinantes de su factibilidad, los componentes ambientales y sociales. La accin del gobierno
debe centrarse en generar mecanismos para que se presenten menos proyectos productivos en ecosistemas
estratgicos, mayor presencia de tecnologas limpias, y fortalecer los procesos de planificacin participativa
con la comunidad y gobiernos locales. Esto implica, tambin, aumentar incentivos desde el Estado para el
desarrollo de dicho tipo de proyectos.

Por ltimo, mejorar los canales de relacin y comunicacin institucional ANLA - CAR - Peticionarios para
manejar las compensaciones y hacer seguimiento al plan de inversiones. Algunas de estas recomendaciones
fueron incorporadas al plan de accin propuesto por esta consultora.

1.1.4 Acceso, cobertura, actualizacin y articulacin respecto a la informacin requerida para
el Licenciamiento Ambiental
El cierre del rea temtica de Informacin conlleva a lo estipulado oficialmente y abordado en la parte inicial:
el Sistema de Informacin Ambiental de Colombia (SIAC) es relevante para el licenciamiento ambiental al
sustentarse en un proceso de concertacin interinstitucional, intersectorial e interdisciplinario, liderado por el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) y los Institutos de Investigacin Ambiental: el Instituto
de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales (IDEAM), el Instituto de Investigacin de Recursos
Biolgicos Alexander von Humboldt (IAvH), el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras (INVEMAR), el
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Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas (SINCHI) y el Instituto de Investigaciones Ambientales del
Pacfico (IIAP). Adems, este proceso cuenta con la participacin de otras entidades como: el Departamento
Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), el Servicio
Geolgico Colombiano (INGEOMINAS), el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC) y las Corporaciones
Autnomas Regionales (CAR), y proyecta la integracin gradual de actores relevantes como: la academia, los
sectores pblico y privado, las organizaciones sociales y las comunidades entre otros interesados en la
gestin de la informacin y el conocimiento ambiental... (SIAC, 2013).

Entonces, la pregunta orientadora de esta seccin es:

Cmo se puede acceder a la informacin requerida con calidad, cantidad y oportunidad para adelantar el
proceso de licenciamiento ambiental?

Como punto de partida, consideran los consultados, se podra obtener una buena aproximacin a la primera
lnea base del pas (incluyendo hasta la escala municipal) a partir del cmulo de datos generado por las
licencias otorgadas a los proyectos desde 1994 por las autoridades ambientales, a partir de un proceso
complejo de filtro, anlisis, categorizacin, comparacin, trazabilidad y validacin de los EIA que respaldan
dichas licencias. Sin embargo, identifican que la gran debilidad es que la informacin disponible a travs de
los EIA pertenecientes a los proyectos licenciados en las dos dcadas pasadas ha tenido poco anlisis
integral; simplemente se archiva cada expediente por separado. En palabras simples, afirman que la
informacin de los EIA no se administra; la ANLA y las CAR no capitalizan esa informacin, ni para sus
usuarios ni para sus equipos internos.

Los entrevistados opinan que se debe disponer de una lnea base oficial administrada por un organismo
oficial recomiendan el SIAC en el marco del SINA- y construida por la confluencia de informacin de
diversos actores como institutos de investigacin, la academia, el mismo Estado colombiano, las empresas
consultoras, los resultados de los permisos de investigacin cientfica, entre otros. Adems, proponen que
una posible modalidad de financiacin sera pagar por la informacin requerida y dichos recursos re-invertirlos
para continuar levantando informacin primaria (en lo posible) y tambin retroalimentar las bases de datos a
travs de la informacin recolectada en el seguimiento a los proyectos. Probablemente para conseguirlo se
requiera un ajuste a la poltica de informacin ambiental, en el sentido de cooperacin desinteresada- para
articular la informacin en manos de los privados con la informacin de los institutos de investigacin y entes
oficiales. Finalmente, se vislumbra que dicha homogenizacin de la informacin impactara en la reduccin de
los tiempos del licenciamiento ambiental, evitara la solicitud de informacin adicional, y habra ms
transparencia en la toma de decisiones al partir, todas las autoridades ambientales, de una misma lnea base
para determinada regin.

Una frmula para acceder a informacin con calidad y oportunidad en el licenciamiento ambiental podra ser,
segn los entrevistados, similar al caso de registro de instrumentos pblicos, que articula catastro-notara-
registro, donde el SIAC sera el compilador central de la informacin obtenida de mltiples maneras, aunando
esfuerzos de todos los usuarios del licenciamiento. Adems, fortalecindose los convenios de cooperacin
con los privados e inyectando ms capital econmico, mejorando los presupuestos a los institutos de
investigacin del pas en coherencia con el aumento exponencial de las demandas actuales de informacin;
y estableciendo una Poltica de Informacin Ambiental en el pas.

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1.2 SUFICIENCIA, PERTINENCIA Y EFICACIA DE LA NORMATIVA

1.2.1. Planeacin

1.2.1.1. Suficiencia

La opinin generalizada de los entrevistados, capturada en las entrevistas y grupos focales realizados, sobre
la normativa en materia de licenciamiento ambiental, es que sta resulta suficiente; sin embargo, lo que al
parecer de esta consultora se omite en el anlisis por parte de todos los actores es un real cuestionamiento
sobre la necesidad de que la regulacin sobre licencias ambientales incluya tambin la etapa de planeacin
de los proyectos sujetos al instrumento.

En algunos casos, los actores consideran que el marco normativo es muy completo y progresista, y sin
embargo, resaltan que deja un amplio margen de discrecionalidad al operador jurdico de turno (opinin
prevalente particularmente entre los actores pertenecientes al sector privado o peticionarios de licencias
ambientales), no obstante lo anterior, no es claro para los actores cundo tendra que comenzar la incidencia
de la regulacin sobre el licenciamiento ambiental respecto de aquellos proyectos que se encuentran en una
etapa de concepcin; as, los actores manifiestan que el ordenamiento como tal tiene un amplio catlogo
normativo que busca cubrir todos los asuntos que reglan las actuaciones de los funcionarios antes del inicio
del trmite de una Licencia Ambiental, por lo que ponen de relieve la necesidad particular de que los
peticionarios puedan conocer qu es lo que deben hacer antes de solicitar una Licencia ambiental.

Cules son las fortalezas y debilidades de la normativa de las diferentes entidades asociadas al proceso de
licenciamiento ambiental, a nivel nacional y regional?

Uno de los aspectos significativos frente a las debilidades y fortalezas respecto a la regulacin del
licenciamiento ambiental, en la etapa de planeacin de los proyectos, tiene que ver con la preocupacin
sentida por la mayor parte de los actores frente a la tendencia generalizada a deslicenciar proyectos, obras
o actividades (no requieren licencia ambiental de acuerdo a los Decretos 1180 de 2003, 1728 de 2002 y 1220
de 2005; ver Tabla 1.2.1), lo que evidentemente supone que toda la carga de una planeacin responsable de
evaluacin y manejo de impactos ambientales queda en cabeza de los gestores de los proyectos.

Tabla 1.2.1 Actividades deslicenciadas por sectores
SECTOR ACTIVIDAD
Hidrocarburos
La exploracin ssmica, salvo que sea necesaria la construccin de vas para el trnsito vehicular
Transporte de hidrocarburos gaseosos que se desarrolle por fuera de los campos de explotacin
Distribucin de gas natural de uso comercial o industrial
Minera
Exploracin geolgico-minera por mtodos de subsuelo
Ampliacin, mejoramiento, reconstruccin y rehabilitacin de infraestructura
Energa

Subestaciones elctricas sobre lneas existentes
Restitucin o sustitucin de unidades de generacin trmica por tecnologas ms limpias
Ampliacin de lneas de transmisin de circuito sencillo a doble y triple circuito
Repotenciacin de lneas de energa existentes
Sistemas de generacin sobre instalaciones preexistentes de desarrollo hidrulico
Lneas de conexin de plantas de generacin al sistema interconectado nacional (no mayor a 30 Km)
Pequeas centrales hidroelctricas
Centrales trmicas con capacidad de generacin menor o igual a 10 Mw
Plantas de generacin de energa con fuentes solar o de biomasa (menor a 1 Mw)
Redes de distribucin elctrica del sistema interconectado nacional
Sistemas de telecomunicaciones sobre infraestructura existente
Construccin o instalacin de grandes torres electromagnticas
Infraestructura

Obras y actividades de rehabilitacin de la red vial, de la red frrea
Puesta en funcionamiento de las estaciones de servicio de combustible y los depsitos de combustibles
Grandes proyectos de vivienda
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SECTOR ACTIVIDAD
Construccin de centros comerciales
Construccin y operacin de pistas para aviones de fumigacin
Industria manufacturera de explosivos, plvoras y productos pirotcnicos
Plantas de tratamiento de residuos slidos
Curtiembres
Plantas de beneficio animal
Terminales de transporte
Sistemas de trasporte masivo
Otros
Transporte de especies, subespecies o variedades de fauna acutica
Proyectos de aprovechamiento forestal, de reforestacin y silvicultura comercial
Importacin y produccin de organismos vivos modificados
Nota: De acuerdo con el autor del texto original, la importacin y produccin de organismos vivos genticamente modificados est deslicenciada de
acuerdo con el Decreto 4525 de 2005; sin embargo, el artculo 8 del Decreto 2820 s establece la obligatoriedad de la licencia ambiental.
Fuente: Elaboracin propia con base en Foro Nacional Ambiental (2011)

Con muy contadas excepciones, es importante sealar que prcticamente ninguno de los actores cuya
opinin fue consultada durante la evaluacin pone de manifiesto debilidades o fortalezas de la normativa
durante la fase de planeacin, lo que podra indicar que, para la mayora, la regulacin sobre licenciamiento
ambiental no debe comprender esta etapa durante la cual se gestan los proyectos sujetos al instrumento, no
obstante se evidencian dificultades relacionadas con las modificaciones constantes al rgimen de
licenciamiento ambiental a fin de ajustarlas a supuestos fcticos que no fueron reglados suficiente o
convenientemente en la regulacin (v. gr. Decreto 500 de 2006 que modific al entonces recin expedido
Decreto 1220 de 2005 a fin de especificar cuando un proyecto afectaba al Sistema de Parques Nacionales
Naturales), por lo que dicha circunstancia se percibe por los indagados como un elemento que genera
inseguridad jurdica en los peticionarios.

Uno de los aspectos no abordados por los actores indagados pero que s reviste inters para la opinin
pblica, como se evidencia por su permanente discusin en los medios de comunicacin y foros acadmicos,
es el de la necesidad de revisar el alcance de la legislacin sectorial en relacin con los momentos en los
cuales debe ser gestionada y obtenida la licencia ambiental, con referencia al ciclo de formulacin y ejecucin
de los proyectos sujetos al instrumento, discusin que ha sido particularmente relevante tratndose de la
relacin entre el momento de, por ejemplo, otorgamiento de ttulos mineros, y de la obtencin de la licencia
ambiental para los proyectos respectivos.

En este sentido, el artculo 85 de la Ley 685 de 2001 vigente ante la prdida de vigor de la Ley 1382 de 2010,
referentes al Cdigo de Minas, precisa lo siguiente en relacin con el momento de obtencin de la licencia
ambiental:

Artculo 85. Estudio de Impacto Ambiental. Simultneamente con el Programa de Trabajos y Obras
deber presentarse el estudio que demuestre la factibilidad ambiental de dicho programa. Sin la
aprobacin expresa de este estudio y la expedicin de la Licencia Ambiental correspondiente no
habr lugar a la iniciacin de los trabajos y obras de explotacin minera. Las obras de recuperacin
geomorfolgica, paisajstica y forestal del ecosistema alterado sern ejecutados por profesionales
afines a cada una de estas labores. Dicha licencia con las restricciones y condicionamientos que
imponga al concesionario, formarn parte de sus obligaciones contractuales.

Como se observa, la firma del contrato de concesin minera no supone per se la autorizacin para el inicio de
trabajos y obras de explotacin, pero s de exploracin; sin embargo, la norma prev que las condiciones
impuestas en la licencia ambiental, forman parte de las obligaciones contractuales que corresponden al
concesionario, por ende, existe una inconveniente carga de inseguridad jurdica en las relaciones
contractuales suscritas para explotar recursos naturales no renovables, lo cual no queda evidentemente
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resuelto con la presentacin simultnea del EIA y del Plan de Trabajos y Obras de la explotacin, puesto que
ello no garantiza que la autoridad ambiental otorgue la licencia.

En sntesis, buena parte de los actores indagados ponen de presente el carcter progresivo en la legislacin,
pero llaman la atencin respecto de su dispersin y de la inseguridad jurdica que, tanto para los peticionarios
como para las autoridades ambientales, comporta el permanente cambio en la misma; de igual manera,
evidencian preocupacin respecto de la implementacin de la normativa (eficacia) antes que respecto de su
suficiencia y relevancia (pertinencia).

1.2.1.2. Pertinencia

Dado que la normativa sobre licenciamiento ambiental no aborda claramente la etapa de planeacin de los
proyectos sujetos a licencia ambiental, no es posible evaluar la pertinencia de la regulacin salvo en aquellos
aspectos respecto de los cuales dicho marco normativo aborda esta fase.

El permiso de investigacin cientfica es aplicable en el proceso de licenciamiento ambiental?

Uno de los primeros aspectos resaltados por buena parte de los actores es el de la pertinencia de la
regulacin sobre permisos de investigacin cientfica para la elaboracin de los Estudios de Impacto
Ambiental. En efecto, una de las preguntas vlidas que surgen es si realmente el supuesto jurdico, objeto de
regulacin y de control a travs del permiso de investigacin cientfica, involucra las actividades propias de la
elaboracin de un Estudio de Impacto Ambiental, y si, en consecuencia, puede afirmarse que el mtodo de
elaboracin de los EIA, en tanto supone entre otras actividades, la realizacin de muestreos de recursos
naturales renovables, debe considerarse, por ese slo hecho, como una actividad de investigacin cientfica..

Sobre el tema se evidencian vacos y debilidades tanto en las autoridades ambientales como en los actores
(peticionarios, empresas consultoras, sociedad civil) en la comprensin de la naturaleza jurdica del
instrumento, as como de su pertinencia y aplicabilidad a cada caso en concreto; para varios actores por
ejemplo, el permiso de investigacin a que se refiere el Decreto 309 de 2000 (permiso de estudio con fines de
investigacin cientfica sobre biodiversidad) tiene un carcter o naturaleza jurdica diferente al que tienen los
permisos de estudio de recursos naturales a que se refiere el artculo 56 del Decreto Ley 2811 de 1974
(Cdigo de los Recursos Naturales Renovables CRNR).

Un permiso de estudio con fines de investigacin cientfica sobre biodiversidad, de aquellos reglados por el
Decreto 309, tiene como propsito la autorizacin por parte de la autoridad ambiental para () adelantar un
proyecto de investigacin cientfica en diversidad biolgica que involucre alguna o todas las actividades de
colecta, recolecta, captura, caza, pesca, manipulacin del recurso biolgico y su movilizacin en el territorio
nacional ()
5
, luego no tiene como propsito el futuro aprovechamiento de los recursos naturales objeto de
estudio, caracterstica que lo diferencia de los permisos de estudio a que se refiere el artculo 56 del CRNR,
en tanto estos ltimos, tienen como finalidad () el estudio de recursos naturales cuyo propsito sea
proyectar obras o trabajos para su futuro aprovechamiento ()
6
.

La pregunta que surge entonces es si los permisos de estudio a los que se refiere el Decreto 309 de 2000 son
definitivamente exigibles para quienes pretendan realizar muestreos sobre biodiversidad o inventarios rpidos
sobre el tema en el marco de la elaboracin de Estudios de Impacto Ambiental, cuestin frente a la cual la
propia norma precisa la respuesta concreta en su artculo 14, al sealar que: Cuando en desarrollo de los
estudios exigidos con ocasin de la obtencin de otros permisos y licencias ambientales y durante el

5
D.309/00. Artculo 3.
6
D.L. 2811/74. Artculo 56.
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desarrollo de la obra, proyecto o actividad amparada por stos se colecten, recolecten, cacen o pesquen
especmenes o muestras de diversidad biolgica, stas debern depositarse en colecciones registradas, sin
perjuicio de la obtencin del permiso de estudio con fines de investigacin cientfica (subrayado fuera de
texto).

De lo anterior se infiere claramente que tratndose de la elaboracin de EIA, el interesado, en tanto colecte,
recolecte, cace o pesque especmenes de la biodiversidad, debe, adems de depositar tales ejemplares en
colecciones biolgicas debidamente registradas, obtener el permiso de estudio respectivo otorgado por la
autoridad ambiental; sin embargo, el pargrafo 2 del artculo 2 del mismo Decreto precisa que: Tampoco
requerirn permiso de estudio los investigadores que no involucren actividades de colecta, recolecta, captura,
caza, pesca o manipulacin del recurso biolgico dentro de su proyecto de investigacin cientfica, por ende,
slo en aquellos casos en los que exista colecta, recolecta, captura, caza o pesca de especmenes de la
biodiversidad, ser requerido el permiso correspondiente.

Existe una percepcin entre los distintos actores indagados, particularmente entre los peticionarios, que
identifican este permiso de estudio como una forma de permiso para obtener una licencia, por lo que la
opinin generalizada es que resulta engorroso y, desde el punto de vista del procedimiento administrativo,
poco eficiente requerir un permiso para elaborar un estudio con miras a obtener una licencia; no obstante lo
anterior, esta postura evidencia en s misma una incorrecta lectura del carcter de los Estudios de Impacto
Ambiental, que obedece a su percepcin como un requisito para la obtencin de la licencia, antes que como
un instrumento para planificar adecuadamente un proyecto, incorporando y considerando para ello la variable
ambiental.

Ahora bien, en cuanto al permiso de estudio a que se refiere el artculo 56 del Decreto Ley 2811 de 1974, es
clara su exigibilidad tratndose de la elaboracin de EIA para proyectos en los cuales se pretenda la
utilizacin de un recurso natural renovable, dado que la norma regula el alcance de dicha autorizacin al
sealar que podr otorgarse permiso para el estudio de recursos naturales cuyo propsito sea proyectar
obras o trabajos para su futuro aprovechamiento (subrayado fuera de texto).

Cules son las debilidades de la normativa ambiental frente a la obtencin y aprobacin de otros permisos
que son requisito para la solicitud de la licencia ambiental? Cmo deberan armonizarse estos instrumentos
dentro de la normativa ambiental?

De la misma manera que el anterior permiso de estudio de investigacin cientfica es percibido por los
usuarios peticionarios de licencias ambientales como un requisito que entorpece el trmite de licenciamiento
ambiental, existen otras actuaciones administrativas preparatorias o previas a la solicitud de licencia que son
vistas como redundancias en el procedimiento reglado para la obtencin de la licencia, tales como las
certificaciones expedidas por parte del Ministerio del Interior sobre presencia de comunidades tnicas y
afrodescendientes, o por el INCODER sobre existencia de resguardos y territorios colectivos, y la elaboracin
de programas de arqueologa preventiva.

La pertinencia de la solicitud de certificaciones de presencia de comunidades tnicas y afrodescendientes al
Ministerio del Interior resulta entendida como un requisito necesario y reglado por disposiciones de carcter
superior, que garantizan derechos que forman parte del bloque de constitucionalidad en el marco jurdico
Colombiano; sin embargo, al parecer por buena parte de los indagados, las dificultades se presentan en los
tiempos que se toman tanto el Ministerio del Interior, como el INCODER, para dar respuesta a estas
solicitudes; en este sentido, se evidencia que el diseo del proceso de licenciamiento ambiental, desde el
punto de vista regulatorio, no previ de manera suficiente el ajuste institucional necesario en las entidades
encargadas de surtir el trmite de estas certificaciones.

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Una evidencia de esta dificultad se encuentra en el trmite de certificaciones sobre existencia de resguardos o
territorios colectivos a cargo del INCODER, institucin que se entiende a s misma como competente slo en
el mbito rural, lo que en principio parece evidente; sin embargo, la norma no establece distincin entre
proyectos sujetos a licencia ambiental que pretendan ejecutarse en suelo rural respecto de aquellos que se
desarrollarn en suelo urbano, siendo obligatorio en ambos casos obtener la certificacin correspondiente por
parte del INCODER; as pues, en el hipottico caso de un proyecto sujeto a la licencia ambiental que pretenda
desarrollarse dentro del permetro urbano (Vgr. Importacin, produccin o uso de plaguicidas) la respuesta
institucional puede no ser clara, en tanto sus objetivos y por ende su estructura, estn enfocados a la atencin
de asuntos relacionados con el desarrollo rural, lo que puede conducir a respuestas que no sean de fondo y
que por tanto retrasen el inicio del proceso de licenciamiento ambiental.

En relacin con la realizacin del Programa de Arqueologa Preventiva, regulado por la Ley 1185 de 2008 y el
Decreto 763 de 2009, existe un problema de percepcin similar al generado en relacin con los permisos de
estudio o investigacin cientfica; en efecto, la realizacin del programa de arqueologa preventiva,
independientemente de su exigibilidad para emprender el trmite de licenciamiento ambiental, debera ser una
prctica apropiada por cualquier ejecutor de un proyecto, obra o actividad a fin de identificar los posibles
bienes y contextos del patrimonio arqueolgico de la Nacin, y disear en una primera fase, como lo concibe
el Decreto 763 de 2009, un Plan de Manejo Arqueolgico. Sin embargo, dicho proceso, que tendra que ser
incorporado como parte de la planeacin de cualquier proyecto en su etapa de concepcin, es percibido como
un requisito previo ms, para la obtencin de la licencia ambiental.

Concluyendo a este respecto, se puede afirmar que la normativa existente sobre la etapa de planeacin de
los proyectos sujetos a licencia ambiental es pertinente, en tanto cada aspecto reglado es realmente
necesario y aplicable a cada caso; sin embargo, y como se advirti previamente, resulta insuficiente,
particularmente porque la integralidad que demanda el proceso de planeacin de un proyecto, obra o
actividad debera tener reglada la exigencia del agotamiento del estudio de una serie de variables
fundamentales para evaluar la viabilidad y las caractersticas que debera tener cada proyecto, variables que
por supuestos incorporan el impacto ambiental, el manejo arqueolgico, y el manejo sociocultural y tnico, y
por supuesto el estudio y levantamiento de la lnea base sobre el estado de los recursos naturales que
pretenden ser aprovechados, as como de los elementos naturales susceptibles de ser impactados,
particularmente la biodiversidad.

1.2.1.3. Eficacia

Uno de los aspectos fundamentales objeto de anlisis es si la escasa regulacin referente al proceso de
planeacin de los proyectos sujetos a licencia ambiental resulta eficaz para el logro de los propsitos de tal
regulacin; en este sentido, un primer aspecto a revisar es si la insuficiencia normativa se traduce en una
prdida de eficacia en la regulacin.

Cmo debera llevarse a cabo el proceso de articulacin interinstitucional y de acompaamiento de la
autoridad ambiental en la planeacin del proyecto y en el proceso de la licencia ambiental (no slo desde su
solicitud)?

La ausencia de una regulacin articulada, sistematizada y nica para la formulacin y planeacin de
proyectos sujetos a licencia ambiental comporta una prdida de eficacia en el propsito del instrumento, toda
vez que, en tanto no se concibe la realizacin de un anlisis de impacto ambiental completo y serio como
determinante para la toma de decisiones sobre la pertinencia y viabilidad de realizacin de un proyecto
especfico, entonces se aborda la cuestin de la evaluacin de impactos ambientales y anlisis de alternativas
slo como requisito para la obtencin de la licencia ambiental, que por dems, se percibe igualmente como un
requisito para poder iniciar la ejecucin de un proyecto.
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La concepcin normativa del carcter del EIA dista del propsito que debiera tener como herramienta para la
toma de decisiones, ya que de su definicin normativa se infiere que se constituye en un instrumento para que
la autoridad ambiental que evala el EIA sea quien toma la decisin en relacin con la viabilidad ambiental del
proyecto; pero no se concibe de manera amplia, es decir, como una herramienta para la toma de decisiones
tambin por parte del gestor o formulador de un proyecto, que le permita incorporar la variable ambiental
dentro de aquellas que debe considerar para evaluar la pertinencia o no de la realizacin del mismo.

En efecto, el artculo 21 del Decreto 2820 de 2010, precisa que El Estudio de Impacto Ambiental es el
instrumento bsico para la toma de decisiones sobre los proyectos, obras o actividades que requieren licencia
ambiental y se exigir en todos los casos en que de acuerdo con la ley y el presente reglamento se requiera
(subrayado fuera de texto), en tanto que el artculo 57 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artculo 223 de
la Ley 1450 de 2011, seala que Se entiende por Estudio de Impacto Ambiental, el conjunto de la
informacin que deber presentar ante la autoridad ambiental competente el peticionario de una licencia
ambiental (subrayado fuera de texto), nocin que adelgaza an ms el alcance del EIA como instrumento
para la toma de decisiones por parte del gestor o formulador de un proyecto.

Estas dos definiciones del alcance del EIA como instrumento rien claramente con el espritu del mismo,
recogido por el numeral 11 del artculo 1 de la Ley 99 de 1993, segn el cual, Los estudios de impacto
ambiental sern el instrumento bsico para la toma de decisiones respecto a la construccin de obras y
actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial (subrayado fuera de texto);
en otras palabras, el legislador confunde en el artculo 57 de la Ley 99 de 1993 la evaluacin de impacto
ambiental como instrumento que permite la realizacin del principio 17 de la Declaracin de Ro de Janeiro
sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992
7
, con el Estudio de Impacto Ambiental como instrumento para la
toma de decisiones sobre la realizacin o ejecucin de una obra o proyecto determinado.

Esta diferencia conceptual ha llevado, en la prctica, a una dificultad sentida por el sistema: la elaboracin del
EIA slo se aborda con posterioridad a la toma de la decisin sobre la realizacin o ejecucin del proyecto y a
la definicin de las caractersticas y curso propio de su ejecucin; incluso, es posterior en su elaboracin a
otro tipo de autorizaciones otorgadas por parte de autoridades sectoriales rectoras del mbito o enfoque del
desarrollo socioeconmico del que se trata el proyecto, por lo que resulta reducido su propsito y circunscrito
a un requisito para el trmite de la licencia ambiental, debiendo ser concebido corporativa y sectorialmente
como una herramienta para la toma de decisiones, como lo es la regla fiscal para la adopcin de polticas
pblicas, o el cierre financiero para la formulacin de un proyecto.

Mencin aparte merece el Diagnstico Ambiental de Alternativas, que se concibe legalmente como otro
estudio sujeto a evaluacin por parte de la autoridad ambiental, a fin de que esta ltima seleccione la
alternativa respecto de la cual debe elaborarse el EIA
8
. Segn el artculo 17 del Decreto 2820 de 2010, El

7
Declaracin de Ro de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992. Principio 17. Deber emprenderse una
evaluacin del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que
probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que est sujeta a la decisin
de una autoridad nacional competente.
8
L. 99/93. Artculo 56.- Del Diagnstico Ambiental de Alternativas. En los proyectos que requieran de Licencia
Ambiental, el interesado deber solicitar en la etapa de factibilidad a la autoridad ambiental competente que sta se
pronuncie sobre la necesidad de presentar o no un Diagnstico Ambiental de Alternativas. Con base en la informacin
suministrada, la autoridad ambiental decidir sobre la necesidad o no del mismo y definir sus trminos de referencia en
un plazo no mayor de 30 das hbiles.
El Diagnstico Ambiental de Alternativas incluir informacin sobre la localizacin y caractersticas del entorno
geogrfico, ambiental y social de las alternativas del proyecto, adems de un anlisis comparativo de los efectos y
riesgos inherentes a la obra o actividad, y de las posibles soluciones y medidas de control y mitigacin para cada una de
las alternativas.
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Diagnstico Ambiental de Alternativas - DAA, tiene como objeto suministrar la informacin para evaluar y
comparar las diferentes opciones que presente el peticionario, bajo las cuales sea posible desarrollar un
proyecto, obra o actividad. Las diferentes opciones debern tener en cuenta el entorno geogrfico, las
caractersticas biticas, abiticas y socioeconmicas, el anlisis comparativo de los efectos y riesgos
inherentes a la obra o actividad; as como las posibles soluciones y medidas de control y mitigacin para cada
una de las alternativas (subrayado fuera de texto).

De la definicin de este instrumento se infiere una contradiccin sensible: el DAA est ntimamente ligado a la
concepcin y diseo mismos del proyecto, y por ende, debera preceder a la toma de decisiones de parte de
su gestor respecto de su realizacin y de la seleccin de la alternativa ms conveniente; en otras palabras, el
DAA debe ser una herramienta de gerencia pblica y privada para que los tomadores de decisiones, antes de
abordar la estructuracin de un proyecto, incorporen dentro de su valoracin de variables de decisin, el
anlisis de las alternativas ambientales posibles.

Pero si el DAA debera preceder a la decisin del gestor del proyecto de emprender su formulacin y gestin,
la evaluacin por parte de la autoridad ambiental de dicho diagnstico, debiera tambin ser antecedente a la
decisin del gestor de emprenderlo, y a la obtencin de las autorizaciones sectoriales requeridas para ello.

Ahora bien, otro aspecto crtico que se puede identificar, es que el DAA es concebido normativamente como
un instrumento excepcional: slo diecisis tipos de proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental
requieren de la presentacin de una solicitud a la autoridad ambiental para que se pronuncie sobre la
necesidad de efectuar tal diagnstico
9
, siendo que, en un estado ideal de cosas, para la totalidad de

Con base en el Diagnstico Ambiental de Alternativas presentado, la autoridad elegir, en un plazo no mayor a treinta
(30) das, la alternativa o las alternativas sobre las cuales deber elaborarse el correspondiente Estudio de Impacto
Ambiental, antes de otorgarse la respectiva licencia. En el evento que la informacin o documentos que proporcione el
interesado no sean suficientes para decidir, la autoridad ambiental le requerir, por una sola vez, el aporte de lo que
haga falta. Este requerimiento interrumpir el trmino con que cuenta la autoridad para la eleccin de la alternativa.
9
D.2820/10 Artculo 18. Exigibilidad del Diagnstico Ambiental de Alternativas. Los interesados en los proyectos, obras o
actividades que se describen a continuacin debern solicitar pronunciamiento a la autoridad ambiental competente
sobre la necesidad de presentar el Diagnstico Ambiental de Alternativas - DAA:
1. La exploracin ssmica de hidrocarburos que requiera la construccin de vas para el trnsito vehicular.
2. El transporte y conduccin de hidrocarburos lquidos o gaseosos, que se desarrollen por fuera de los campos; de
explotacin que impliquen la construccin y montaje de infraestructura de lneas de conduccin con dimetros iguales o
superiores a 6 pulgadas (15.24 cm), excepto en aquellos casos de nuevas lneas cuyo trayecto se vaya a realizar por
derechos de va o servidumbres existentes.
3. Los terminales de entrega de hidrocarburos lquidos, entendidos como la infraestructura de almacenamiento asociada
al transporte por ductos.
4. La construccin de refineras y desarrollos petroqumicos.
5. La construccin de presas, represas o embalses.
6. La construccin y operacin de centrales generadoras de energa elctrica.
7. Los proyectos de exploracin y uso de fuentes de energa alternativa virtualmente contaminantes con capacidad
instalada superior a 3MW.
8. El tendido de lneas nuevas de transmisin del Sistema Nacional de Interconexin Elctrica.
9. Los proyectos de generacin de energa nuclear.
10. La construccin de puertos.
11. La construccin de aeropuertos.
12. La construccin de carreteras, los tneles y dems infraestructura asociada de la red vial nacional, secundaria y
terciaria.
13. La construccin de segundas calzadas cuando no se encuentren adosadas a las vas existentes o cuando
consideren la construccin de variantes, par vial o pasen por centros poblados.
14. La ejecucin de obras en la red fluvial nacional, salvo los dragados de profundizacin.
15. La construccin de vas frreas y variantes de estas.
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proyectos sujetos a licenciamiento ambiental debera exigirse la presentacin de tal solicitud, ya que el DAA
es realmente el mecanismo con el que cuenta el Estado para exigir de los particulares y gestores de un
proyecto, la incorporacin del anlisis de la variable ambiental en la toma de decisiones sobre la realizacin
de proyectos, y particularmente le permite al Estado orientar, desde el punto de vista ambiental, el desarrollo
de los mismos, planificar el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, e intervenir en la economa por
razones ambientales, consiguiendo de esta manera el logro de dos propsitos constitucionalmente previstos
en los artculos 80 y 334 superiores
10
.

1.2.2. Evaluacin

1.2.2.1. Suficiencia

La evaluacin en trminos generales, es identificada por la mayor parte de los actores involucrados como la
etapa a partir de la cual la normativa sobre licenciamiento ambiental cobra relevancia y, por ende, es a partir
de dicho momento que se entiende que se hace necesario que la legislacin aborde la regulacin del proceso.

Para la mayor parte de los actores, la regulacin sobre la etapa de evaluacin de las solicitudes de licencia
ambiental es suficiente, posicin que de manera general es compartida por esta consultora; sin embargo,
existen deficiencias dentro del procedimiento que dejan en evidencia problemas puntuales de suficiencia
normativa en relacin con un elemento ampliamente reglado como resulta ser el Estudio de Impacto
Ambiental.

Los estudios de impacto ambiental reflejan la informacin real sobre las condiciones ambientales de la zona
para el trmite de la licencia ambiental? Existe la forma de garantizar la calidad de los estudios de impacto
ambiental?
La metodologa de elaboracin de estudios de impacto ambiental es acorde a las necesidades del proceso
de licenciamiento?
Las guas para la realizacin de las evaluaciones de impacto ambiental son lo suficientemente acotadas y
objetivas?
Existen vacos en las normas asociados al proceso de evaluacin que lo dificultan?

Como se observ en los acpites anteriores, el EIA es percibido por buena parte de los actores como un
requisito que habilita a quien lo realiza para radicar una solicitud de licencia ambiental, sin embargo, percibido
de esta manera, resulta comn que los EIA estn precariamente construidos al momento de radicar la
solicitud de licencia, ya que su simple elaboracin y presentacin habilita al peticionario para continuar con el
trmite correspondiente. En consecuencia, es habitual que la autoridad ambiental deba requerir la ampliacin
o correccin del EIA al peticionario, este ltimo, consciente de que ser requerido en tal sentido, presenta un
EIA incompleto o inconcluso al momento de radicar la solicitud de licencia, para culminarlo y presentarlo

16. Los proyectos que requieran trasvase de una cuenca a otra.
10
C.N. ARTICULO 80. El Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin.
()
ARTICULO 334. La direccin general de la economa estar a cargo del Estado. Este intervendr, por mandato de la ley,
en la explotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de
los bienes, y en los servicios pblicos y privados, para racionalizar la economa con el fin de conseguir en el plano
nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservacin de un ambiente sano. Dicho
marco de sostenibilidad fiscal deber fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del
Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto pblico social ser prioritario.
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completo mediante las peticiones de informacin adicional, ampliacin y correccin del EIA que le formule la
autoridad ambiental.

Esta situacin, puesta de manifiesto particularmente por las autoridades ambientales, lleva a pensar que
probablemente el proceso de exigibilidad, evaluacin y requerimiento de complementacin o ajuste del EIA y
de la dems informacin presentada probablemente tenga problemas de suficiencia, no obstante hay
recientes esfuerzos por hacer ms objetivo y uniforme el contenido de los EIA y la metodologa para su
evaluacin; en este sentido, es necesario como elemento del diagnstico, destacar el propsito del Gobierno
Nacional recogido desde la expedicin del Decreto 1220 de 2005, reiterado por el Decreto 2820 de 2010, de
reglar de manera uniforme, tanto los contenidos de los EIA, como de la metodologa de evaluacin de los
mismos.

Una evidencia de los problemas existentes en cuanto a la suficiencia de la informacin presentada por los
peticionarios como parte de los EIA, o de la documentacin del proyecto radicada con la solicitud de licencia
ambiental, se encuentra en los datos recogidos del muestreo efectuado en el trabajo de campo: entre un
22,4% y un 57,6% de los proyectos para los cuales se solicit licencia ambiental, demandaron ajustes al EIA
por parte de la autoridad ambiental, siendo ello particularmente significativo en el caso de los sectores minero
(57,6%), de energa (56,4%) y de agroqumicos (56,1%). Pero no slo resulta insuficiente en este sentido la
informacin aportada por los peticionarios como parte de los EIA; tambin lo es el resto de la informacin
radicada: entre el 70,1% y el 90,2% de las solicitudes de licencia ambiental, requirieron de ampliacin de
informacin por parte de la autoridad ambiental..

Lo anterior denota un elemento crtico en torno a la demanda de informacin requerida para la evaluacin de
las solicitudes de licencia ambiental: aquella suministrada por los peticionarios resulta ampliamente
insuficiente, frente a lo cual, la opinin de algunos actores institucionales es que dicha deficiencia en el
suministro de informacin es voluntaria por parte de los interesados, quienes, al reconocer que con cierta
seguridad les ser requerida informacin adicional, prefieren omitirla en la documentacin inicialmente
radicada y esperar a suministrar datos y documentacin completa en la medida en que la autoridad ambiental
vaya demandando la misma.

Pero independientemente de esta percepcin de algn actor institucional, lo cierto es que existen problemas
normativos en cuanto a la regulacin de la oportunidad para revisar la suficiencia de la informacin aportada
con las solicitudes de licencia como en los EIA, evidenciada en las mltiples oportunidades que se toma la
autoridad para demandar tal ampliacin de informacin por parte de los peticionarios: las autoridades
ambientales requieren entre 2 y 6 ajustes o complementaciones de informacin por proyecto sujeto a
evaluacin, distribuidas por componentes como se muestra en la Tabla 1.2.2; cifras preocupantes si se tiene
en cuenta que, desde el punto de vista de la regulacin sobre peticiones en inters particular, puede
solicitarse una sola vez informacin adicional o precisin en la entregada para dar respuesta efectiva a una
peticin o solicitud
11
. En la tabla mencionada, uno de los mayores porcentajes corresponde a la categora

11
L.1437/11. Artculo 15. Presentacin y radicacin de peticiones. ()
Cuando una peticin no se acompae de los documentos e informaciones requeridos por la ley, en el acto de recibo la
autoridad deber indicar al peticionario los que falten. Si este insiste en que se radique, as se har dejando constancia
de los requisitos o documentos faltantes.
()
Artculo 17. Peticiones incompletas y desistimiento tcito. En virtud del principio de eficacia, cuando la autoridad
constate que una peticin ya radicada est incompleta pero la actuacin puede continuar sin oponerse a la ley, requerir
al peticionario dentro de los diez (10) das siguientes a la fecha de radicacin para que la complete en el trmino mximo
de un (1) mes. A partir del da siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes requeridos comenzar a
correr el trmino para resolver la peticin.
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temtica Otros, que corresponde a diversos temas incluidos en los TdR; al respecto es importante mencionar
que una solicitud de informacin adicional puede incluir varios temas, pero que, de acuerdo con ANLA, todos
ellos estn relacionados con los aspectos requeridos en el EIA, afirmacin que no es compartida por la
totalidad de los peticionarios.

Tabla 1.2.2 Solicitudes de Ajustes a los proyectos en etapa de Evaluacin, diferenciadas por componente

Fuente: SEI S.A Fundacin Natura de Colombia (2013)

Si bien es cierto el procedimiento de otorgamiento de licencias ambientales es reglado de manera especial,
por lo que la aplicacin del Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley
1437 de 2011) es residual y supletoria, la evaluacin de las solicitudes de licencia ambiental debiera consultar
estas reglas previstas en el citado Cdigo, a efectos de garantizar la realizacin de los principios de celeridad,
economa y eficacia.

Ahora bien, el artculo 25 del Decreto 2820 de 2010, al regular el procedimiento para el otorgamiento de la
licencia ambiental y refirindose al mismo como evaluacin de estudios de impacto ambiental, precisa en su
numeral 1 que a partir de la fecha de radicacin del Estudio de Impacto Ambiental con el lleno de los
requisitos establecidos para el efecto en los artculos 21 y 24 del presente decreto, la autoridad ambiental
competente, contar con cinco (5) das hbiles para expedir el auto de inicio de trmite de Licencia Ambiental
el cual deber publicarse en los trminos del artculo 70 de la Ley 99 de 1993 (subrayado fuera de texto).

Como se observa, el contenido de la disposicin resulta insuficiente, dado que no precisa ni la manera ni el
momento que tiene la autoridad ambiental para verificar el cumplimiento del lleno de los requisitos necesarios
para tramitar la solicitud de licencia ambiental, dando con ello lugar a discrecionalidad de parte del funcionario
competente, por lo que, en este caso, resultara aplicable lo previsto en el artculo 15 de la Ley 1437 de 2011.

De otra parte, el numeral 3 del mismo artculo 25 del Decreto 2820 de 2010 precisa que Recibida la
informacin o vencido el trmino de requerimiento de informaciones a otras autoridades o entidades, la
autoridad ambiental podr solicitar al interesado dentro de los veinte (20) das hbiles siguientes mediante el
correspondiente acto administrativo, la informacin adicional que se considere pertinente. En este caso se
suspendern los trminos que tiene la autoridad para decidir de conformidad con lo establecido en el artculo
12 y 13 del C.C.A (subrayado fuera de texto). Nuevamente el ejecutivo al reglamentar el procedimiento de
obtencin de licencias ambientales omite precisar cuntas veces puede la autoridad solicitar informacin
adicional, lo que da lugar a que estando dentro del trmino de los veinte (20) das a que se refiere la norma, la

Cuando en el curso de una actuacin administrativa la autoridad advierta que el peticionario debe realizar una gestin de
trmite a su cargo, necesaria para adoptar una decisin de fondo, lo requerir por una sola vez para que la efecte en el
trmino de un (1) mes, lapso durante el cual se suspender el trmino para decidir.
()
SECTOR
No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos
Agroqumicos 406 127 51 76 1 229 127 457 127 813
Energa 39 58 27 51 17 25 61 46 2 1 14 37 107
Hidrocarburos 223 390 329 341 157 285 417 304 29 4 79 309 721
Infraestructura 154 155 132 137 46 111 173 120 6 8 51 135 352
Minera 30 40 25 26 10 31 32 27 6 2 15 30 50
Otros sectores 11 27 22 17 23 16 5 12 1 51
457 1075 661 623 307 452 935 640 44 21 628 640 2094
Al estudio para
permisos y
autorizaciones
de otras
autoridades
Otros
SOLICITUDES DE AJUSTES POR COMPONENTE
A la
zonificacin
Al Plan de
Monitoreo y
Seguimiento
Al Plan de
Contingencias
Respecto al
POT
Al Programa
de
recuperacin
de Tierras
Al manejo de
riesgos
A Cartografa
Al
componente
bitico
Al
componente
abitico
Al
componente
socio -
econmico y
cultural
A la
metodologa
de evaluacin
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autoridad ambiental pueda requerir cuantas veces determine discrecionalmente informacin adicional, en
cuyo caso, frente a cada nueva solicitud de informacin, el trmino para decidir de fondo la solicitud de
licencia se suspende, vaco normativo que explica a todas luces la pluralidad de solicitudes de informacin
adicional y, por ende, la persistente suspensin en los trminos con los que cuenta la autoridad para requerir
de dicha informacin.

Lo anterior explica por qu, para algunos peticionarios, la mayora de los problemas estn referidos a la
reglamentacin de ciertos procedimientos y, en particular se deben a los trminos reglados, que ante el vaco
o insuficiencia normativa, son interpretados discrecionalmente por los diferentes funcionarios; esto hace que
los peticionarios no tengan certeza sobre tiempos y operacin en las licencias ambientales, dificultando la
planeacin de los proyectos.

Como se observa, si bien el Decreto 2820 de 2010 (continuando con la senda trazada por el Decreto 1220 de
2005) homogeneiz los formularios de solicitud de licencia, los trminos de referencia de los EIA, y los
manuales de evaluacin de los mismos EIA, reduciendo de esta manera la discrecionalidad en la evaluacin
de tales estudios, no resolvi dicho problema en la recoleccin de informacin en relacin con los tiempos y
oportunidades previstas para ello, lo que genera inseguridad jurdica, mora en la respuesta a las solicitudes, y
riesgos asociados a la subjetividad en la interpretacin normativa, sumado ello, por supuesto, a una prctica
que las propias autoridades identificaron en la indagacin, consistente en el suministro a propsito de
informacin incompleta a la espera de los requerimientos de la misma por parte de la autoridad.

Finalmente, y en relacin con la informacin adicional y pronunciamientos que se requieren de las
Corporaciones Autnomas Regionales (CAR) y Autoridades Ambientales Urbanas (AAU), en el caso de
proyectos sujetos a licencia ambiental de competencia de la ANLA, no resulta suficiente la regulacin
contenida en el Manual de evaluacin de estudios ambientales adoptado por la Resolucin 1552 de 2005,
toda vez que, si bien es cierto a dichos criterios y metodologa debe ajustarse la ANLA para evaluar el EIA, no
sucede lo mismo con las Corporaciones Autnomas Regionales y Autoridades Ambientales Urbanas cuando
deben pronunciarse sobre la solicitud de licencia respectiva, en virtud de lo previsto en el pargrafo segundo
del artculo 25 del Decreto 2820 de 2010
12
, pronunciamiento que, en ltimas, termina siendo una evaluacin
del EIA en los aspectos pertinentes a su competencia, relacionados con el manejo de cada recurso natural
renovable; luego, frente a ello, la regulacin resulta insuficiente y redunda en pronunciamientos discrecionales
por parte de las autoridades ambientales consultadas, por ende, se hara necesario extender los efectos de
las reglas para la evaluacin del EIA al anlisis que realicen las dems autoridades a las cuales se requiera
pronunciamiento sobre el mismo, de manera que dicho pronunciamiento en efecto resulte integrado a la
evaluacin del estudio, y responda a unos mismos criterios y elementos objetivos.



12
D.2820/10. Artculo 25. ()
Pargrafo 2. Cuando se trate de proyectos, obras o actividades de competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, la autoridad o autoridades ambientales con jurisdiccin en el rea del proyecto en donde se
pretenda hacer uso y/o aprovechamiento de los recursos naturales renovables tendrn un trmino mximo de treinta (30)
das hbiles, contados a partir de la radicacin del Estudio de Impacto Ambiental por parte del usuario, para emitir el
respectivo concepto sobre los mismos y enviarlo al Ministerio.
As mismo, y en el evento en que se haya hecho requerimiento de informacin adicional sobre el uso y/o
aprovechamiento de los recursos naturales renovables, las autoridades ambientales de que trata el presente pargrafo
debern en un trmino mximo de quince (15) das hbiles, contados a partir de la radicacin de la informacin adicional
por parte del interesado, emitir el correspondiente concepto tcnico sobre los mismos.
Una vez vencido el trmino antes indicado sin que las autoridades se hayan pronunciado el Ministerio proceder a
pronunciarse en la licencia ambiental.


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1.2.2.2. Pertinencia

La pertinencia de la normativa en la fase de la evaluacin es absoluta. Tanto para los funcionarios como para
los peticionarios es indispensable, y as se reconoce por parte de los entrevistados, tener claridad en los
procedimientos y requisitos al momento de solicitar una Licencia Ambiental. Algunos actores indagados
afirman que, antes que ajustes normativos, se necesita por parte de las instituciones una poltica pblica en la
evaluacin del impacto ambiental; para estos actores, se hace necesario reducir los niveles de
discrecionalidad en los que cada funcionario tiene su propio concepto, de manera que pueda unificarse desde
la poltica pblica la respuesta en todas las instituciones, de forma que se brinde seguridad jurdica.

En trminos generales, se puede afirmar que la normativa sobre la evaluacin en el licenciamiento ambiental
es pertinente; sin embargo, desde el punto de vista estricto de la tcnica normativa y la racionalidad legislativa
est presentada de una manera dispersa, ya que buena parte de las disposiciones que regulan el proceso,
remiten a otras disposiciones de un alto grado de especialidad sobre temas o proyectos puntuales sujetos a
licencia ambiental, haciendo del ejercicio interpretativo y sobre todo de operacin prctica, particularmente
para los usuarios, un proceso engorroso y dispendioso que dificulta su aplicacin por parte tanto del
peticionario, como de la autoridad ambiental, como operadores jurdicos de la norma.

Desde la perspectiva de esta consultora, la regulacin sobre la evaluacin de los EIA adolece de falta de
tcnica normativa, en tanto no se encuentra sistematizada en un solo cuerpo normativo, que bien podra ser el
Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables, cuya reforma y sistematizacin con la normativa
ambiental especializada que prolifera desde la expedicin de la Ley 99 de 1993, permitira contar con un solo
cuerpo articulado, en el cual un ttulo especial se dedicara a los procesos de licenciamiento ambiental y a la
evaluacin de impactos ambientales.

Ahora bien, es necesario destacar que dicha alternativa de sistematizacin no es, a juicio de esta consultora,
la nica, aun cuando se privilegia por parte de la misma en tanto a nuestro entender, es el Cdigo Nacional de
Recursos Naturales Renovables la nica norma que comprende la gran mayora de las materias objeto de
regulacin por la normatividad ambiental, que son objeto de operacin en los procesos de licenciamiento
ambiental, an cuando su falta de actualizacin, justamente debida a la carencia de un ejercicio de
sistematizacin, ha venido haciendo desuetas las disposiciones contenidas en dicho cdigo, propiciada por
una proliferacin y dispersin normativa orientada por causas diversas, entre otras el continuo avance del
estado del saber cientfico sobre la gestin del ambiente, as como la permanente modificacin de polticas
gubernamentales que trascienden en el mbito normativo.

Pese a lo anterior, otra alternativa de sistematizacin normativa, bien podra plantearse a travs de un ajuste
al propio Decreto 2820 de 2010, que permita definir las reglas que sobre la interpretacin sistemtica de la
legislacin ambiental, debe seguir el operador de la norma sobre licenciamiento ambiental, bien como
autoridad ambiental o como peticionario, de manera que la discrecionalidad en la interpretacin y aplicacin
de la regulacin se reduzca, en este sentido, sera pertinente la insercin de un captulo en el decreto
reglamentario sobre licencias ambientales, que contenga las reglas sobre interpretacin sistemtica de la
normatividad contenida en el mismo frente al resto de la regulacin ambiental, frente a la regulacin sectorial,
y la jerarqua normativa de las disposiciones contenidas en el mismo Decreto.

Finalmente, a este respecto, se debe sealar que, si bien es cierto que la confeccin de manuales de
evaluacin de EIA resulta un aporte fundamental y pertinente para darle objetividad al proceso de evaluacin
por parte de las autoridades ambientales, las reglas contenidas en la Ley 1450 de 2011 (Ley del Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014) frente al licenciamiento ambiental resultan a todas luces impertinentes en
tanto no slo carecen de tcnica normativa, sino que adems redundan en el propsito de hacer expedito,
antes que eficiente y eficaz, el proceso de licenciamiento ambiental; en este sentido, en tanto tales
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disposiciones no precisan la manera en que se articulan a las normas reglamentarias del proceso de
licenciamiento, particularmente las contenidas en el Decreto 2820 de 2010, su operacin se torna ineficaz,
aspecto que se aborda a continuacin.

1.2.2.3. Eficacia

La eficacia de la regulacin sobre EIA es, quizs, uno de los aspectos que puede resultar crtico a la luz de los
resultados del seguimiento ambiental de las licencias otorgadas. En efecto, un proyecto respecto del cual
tanto el proceso de evaluacin de la solicitud de licencia como la operacin misma de la norma han sido
eficaces, no debera dar lugar a mayores vicisitudes asociadas al cumplimiento de las obligaciones derivadas
de la licencia; sin embargo, ello no sucede en la prctica.

Sin perjuicio de los problemas de efectividad por parte de la autoridad ambiental en el seguimiento y en la
adopcin de medidas tendientes a corregir las perturbaciones en el desarrollo de un proyecto que comporten
el incumplimiento de la licencia ambiental, lo cierto es que una evaluacin incompleta de los EIA redunda en
modificaciones de la licencia ambiental emprendidas oficiosamente por las autoridades ambientales y en la
imposicin de una serie de obligaciones en la licencia que en realidad son complementos o ajustes a los EIA,
que evidencian, a juicio de algunos de los actores indagados, particularmente peticionarios, una inadecuada
evaluacin. Es necesario sealar, igualmente, que las deficiencias no siempre son debidas a la evaluacin del
EIA sino que, en la mayor parte de los casos, obedecen a deficiencias en los propios EIA que, en todo caso,
son obviadas al evaluarlos dando lugar una vez obtenida la licencia, a modificaciones a la misma por las
razones ya anotadas.

Un aspecto fundamental que se debe abordar en este punto es el de la eficacia de la licencia como
instrumento de evaluacin de impactos ambientales, ya que la reduccin progresiva de proyectos, obras y
actividades sujetos al instrumento, como se mostr en la Tabla 1.2.1 (tendencia que de cierta forma se
moriger con la expedicin del Decreto 2820 de 2010) supone que cada vez son ms las actividades que no
cuentan con un instrumento para evaluacin de impactos ambientales y respecto de los cuales la facultad del
Estado para ejercer control ambiental se encuentra fraccionada, ya que se ejerce a travs de mltiples
permisos y autorizaciones que, en ltimas, dificultan un control eficaz de la actividad desde el punto de vista
ambiental. Son particularmente sensibles casos como los de parques cementerios, estaciones de servicio o
proyectos agroindustriales, el desarrollo de parcelaciones, loteos, condominios y conjuntos habitacionales,
etc., respecto de los cuales, incluso, varias autoridades ambientales regionales han tratado de generar
normas de rigor subsidiario que recuperen la exigibilidad de la licencia para su desarrollo, evidenciando que,
en buena medida, las reformas surtidas a la regulacin sobre licenciamiento ambiental no atienden con
suficiencia a las necesidades locales y regionales.

En este punto vale la pena destacar, justamente, el problema de la eficacia regional de la normativa y
regulacin sobre la evaluacin de solicitudes de licencia ambiental. De acuerdo con el criterio de esta
consultora, la elaboracin de unos listados taxativos de proyectos, obras o actividades sujetos a licencia
ambiental, aplicables de manera general para todo el pas, no es precisamente la mejor forma de responder
de manera eficaz a las necesidades locales y regionales frente a la evaluacin de impactos ambientales. Un
ejemplo que se puede citar es el de las estaciones de servicio, que fueron excluidas normativamente de la
obtencin de licencia ambiental como requisito para su construccin y funcionamiento, lo que conllev, en el
caso puntual de la Sabana de Bogot, a una proliferacin de este tipo de establecimientos an en cercana a
zonas residenciales y de usos institucionales altamente sensibles (colegios, hospitales, jardines infantiles,
hogares geritricos, entre otros), y a la transferencia de la carga del control a las autoridades urbansticas y
sanitarias; en este sentido, la determinacin de proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental
debera atender tambin a un criterio regional y/o local, de manera que, as como se identifican proyectos que
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requieren del instrumento a nivel Nacional, pudieran precisarse proyectos, obras o actividades que lo
requiriesen en mbitos regionales o locales (municipales) precisos.

Los instrumentos de planeacin y ordenamiento territorial en las reas de influencia de los proyectos se
encuentran articulados y armonizados con estos y con las posibles medidas de compensacin que se
determinen en las licencias ambientales?

Un aspecto asociado al anterior, y por ende a la efectividad, aunque tambin a la suficiencia de la normativa
es el de la ausencia de conexin entre la licencia ambiental y la evaluacin del EIA respecto del ordenamiento
territorial y su regulacin; tan solo en el caso del Diagnstico Ambiental de Alternativas, se exige por la
normativa la presentacin de La informacin sobre la compatibilidad del proyecto con los usos del suelo
establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial o su equivalente. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto
en el Decreto 2201 de 2003, o la norma que lo modifique o sustituya
13
.

Una evaluacin de impactos ambientales que desconoce el contexto local y la regulacin de usos del suelo
adoptada por el respectivo municipio, en ejercicio de las atribuciones que le otorga el artculo 313 superior, se
torna altamente ineficaz, ya que los actores locales, identifican la licencia como una forma ms de vaciar el
ncleo esencial de sus competencias constitucionales y su autonoma, en tanto las autoridades ambientales
no estn obligadas a consultar ni la poltica local de desarrollo, ni la regulacin de usos del suelo; en este
contexto, no slo la evaluacin de impactos ambientales a travs de la licencia ambiental, sino adems los
mismos planes de ordenamiento territorial, se tornan inocuos.

Sobre este particular, De Klemm (1993) cita la jurisprudencia francesa al sealar que () algunos planes han
sido invalidados por las cortes administrativas por carecer del requisito del anlisis del estado local del medio
ambiente. En California son necesarios los EIA para la expedicin y reforma de las ordenanzas de
zonificacin.

Finalmente, es necesario sealar que la normativa asimila de manera errnea, como ya se ha mencionado
antes a propsito de la fase de planeacin, el EIA con la licencia ambiental, haciendo ineficaz el propsito de
aquel estudio, cual es el de asegurar que un proyecto obra o actividad, en el marco de su concepcin, ha
previsto las incidencias en el entorno y el ambiente, as como las medidas para su manejo; luego, el EIA,
debiera ser un elemento de obligatorio cumplimiento para todo proyecto, independientemente de que se
encuentre sujeto a licencia ambiental o no, como presupuesto en la etapa de planeamiento del mismo, en
tanto que la licencia, como instrumento de control por parte de la autoridad ambiental, debe continuar
restringido a unas actividades que normativamente se cataloguen como generadoras de un impacto
significativo al entorno.

1.2.3. Seguimiento

Las preguntas orientadoras de esta seccin son:
Las guas para el seguimiento ambiental son lo suficientemente claras y objetivas?
Se est llevando a cabo el seguimiento de las licencias ambientales aprobadas de manera adecuada?
Cmo agilizar y mejorar el proceso de seguimiento al interior del ANLA y de las Corporaciones Autnomas
Regionales?





13
D. 2820/10 Artculo 19 Numeral 3.
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1.2.3.1. Suficiencia

Sobre este punto, buena parte de los actores indagados destacan los recientes avances en materia de
seguimiento ambiental comprendidos en dos instrumentos concretos: el Manual de Seguimiento Ambiental de
Proyectos y los Informes de Cumplimiento Ambiental (ICA) que permiten, de una parte, hacer ms objetivo el
seguimiento de las licencias ambientales y, de otra, optimizar el acopio de informacin relacionado con la
ejecucin de un proyecto objeto de licencia.

Ahora bien: desde el punto de vista normativo, se entiende que el propsito o finalidad fundamental de la
regulacin de esta fase del licenciamiento es verificar el efectivo cumplimiento de las obligaciones
consignadas en la licencia ambiental, y la ejecucin adecuada del proyecto; en este sentido, tan slo entre el
5% y el 66% de los proyectos sujetos a licencia ambiental han sido objeto de visitas de seguimiento
ambiental, segn los hallazgos de la consultora, lo que denota que, en promedio, entre el 34% y el 95% de
los proyectos sujetos a licenciamiento ambiental carecen de tales visitas.

La etapa de seguimiento ambiental es quizs la ms adecuada y suficientemente reglada de las que forman
parte del proceso de licenciamiento ambiental; sin embargo, los problemas reales se encuentran en la
operacin de la norma, impactando negativamente a la eficacia como lo evidencian las cifras expuestas. Esta
percepcin, por dems, es compartida por la mayor parte de los actores indagados en desarrollo de esta
consultora.

Uno de los aspectos que destacan los mismos actores indagados, y que esta consultora comparte
plenamente, es que la regulacin resulta particularmente suficiente en tanto dota de herramientas concretas a
la autoridad, y al titular de la licencia, para responder a la dinmica del desarrollo de los proyectos; es decir,
se trata de una normativa suficiente en trminos de la flexibilidad y oferta de mecanismos jurdicos que
permitan atender todas las vicisitudes que se presentan en la ejecucin de un proyecto sujeto a licencia
ambiental.

Esta flexibilidad de la normativa sobre el seguimiento ambiental permite, entre otras cosas, reaccionar de
manera eficiente ante los cambios en el desarrollo de un proyecto, ya que incluso la regulacin prev
situaciones en las cuales, tratndose de cambios menores en el desarrollo de un proyecto, el mismo no
amerita la modificacin de la licencia, de la misma manera que, en sentido negativo, ante el incumplimiento de
la licencia, permite poner en marcha la facultad policiva, a travs de la imposicin de medidas preventivas y
del inicio de un proceso sancionatorio, robustecido normativamente a partir de la expedicin de la Ley 1333
de 2009.

Pese a lo anterior, la regulacin resulta insuficiente a propsito de la participacin de otras autoridades
ambientales en el seguimiento de los proyectos sujetos a licencia ambiental, cuando sta es otorgada por la
ANLA; as, por ejemplo, el inicio de un proceso sancionatorio ambiental por el incumplimiento de las
obligaciones consignadas en la licencia, en la prctica solo puede ser adelantado por dicha autoridad, pese a
las evidencias que pueda tener una Corporacin Autnoma Regional sobre el incumplimiento de aspectos
reglados en la normativa ambiental, ya que el garante de las obligaciones impuestas en la licencia, que en
ocasiones trascienden las legalmente establecidas por la normativa ambiental, es la ANLA. Por consiguiente,
a lo sumo, la autoridad ambiental regional o urbana podr efectuar visitas, emitir conceptos e imponer
medidas preventivas, dando traslado a la ANLA para que verifique si, en efecto, se presenta un
incumplimiento de las obligaciones previstas en la licencia, tal que habilite el inicio de un proceso
sancionatorio ambiental; en este sentido, los trminos y oportunidades para esta interaccin en el seguimiento
entre la autoridad nacional (ANLA) y las autoridades regionales (CAR) o urbanas (AAU) adolecen de
insuficiencia normativa.

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1.2.3.2. Pertinencia

En cuanto a la pertinencia de la normativa sobre el seguimiento a las licencias ambientales, es poco lo que se
puede anotar adicional a lo expresado en relacin con la suficiencia de la misma, ya que en este caso, resulta
necesario destacar de la misma forma que la regulacin de esta fase es tal vez la ms pertinente en relacin
con las dems etapas del proceso de licenciamiento.

Quizs la nica observacin que se puede efectuar a este respecto, es que no termina de resolverse de
manera adecuada lo relacionado con el momento y forma de declarar la terminacin de la vigencia de la
licencia ante el agotamiento o terminacin del proyecto o actividad licenciada, en el caso de que el mismo
dependa del agotamiento de un recurso, por ejemplo en el caso de algunos ttulos mineros otorgados hasta el
agotamiento de las reservas; el desistimiento que, como su nombre lo indica, supone la renuncia expresa del
titular de la licencia a continuar con la ejecucin del proyecto; y las dems formas de finalizacin del proyecto
licenciado, como cuando se termina la ejecucin de la obra objeto de licenciamiento. Antes de la entrada en
vigencia del Decreto 2820 de 2010, el tema se resolva aplicando una figura prevista en el derogado Cdigo
Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) denominada prdida de fuerza ejecutoria de los actos
administrativos, que entre otras causales, atribuye a la ausencia de ejecucin de los actos administrativos por
un trmino de cinco (5) aos y a la desaparicin de sus fundamentos de hecho o de derecho, la consecuencia
jurdica de la prdida de ejecutoriedad, es decir, la imposibilidad de que puedan ser ejecutados.

El Decreto 2820 de 2010 resuelve el tema creando una figura especial, denominada prdida de vigencia de
las licencias ambientales, reglada en su artculo 36 segn el cual, La autoridad ambiental competente podr
mediante resolucin motivada declarar la prdida de vigencia de la Licencia Ambiental, si transcurrido cinco
(5) aos a partir de su ejecutoria, no se ha dado inicio a la construccin del proyecto, obra o actividad. De esta
situacin deber dejarse constancia en el acto que otorga la licencia, sin embargo, esta figura resulta til y
aplicable para aquellos casos en los cuales el titular de la licencia no de inicio a la obra o actividad despus
de cinco aos de otorgada la licencia, pero no para otras situaciones no tipificadas en la misma, como el caso
en el cual si bien el titular de la licencia inici su ejecucin, la suspendi de manera intempestiva y abandon
el proyecto, caso en el cual, se considera, tendr que seguir aplicndose la figura de la prdida de fuerza
ejecutoria, tambin prevista en la actualidad en la Ley 1437 de 2011.

Ahora bien, para el cierre o desmantelamiento definitivo de un proyecto obra o actividad, el mismo Decreto
2820 de 2010 en su artculo 40 previ un trmite que involucra directamente a la autoridad ambiental, previo
aviso que en tal sentido debe dar el titular de la licencia, proceso que culmina con un acto administrativo
mediante el cual la autoridad declara terminada la licencia; no obstante lo anterior, la norma no prev qu
sucede cuando el titular de la licencia no anuncia el desmantelamiento y abandono del proyecto a la autoridad
y simplemente procede a cerrarlo, situacin fctica que amerita una consecuencia jurdica concreta, a nuestro
entender, la imposicin oficiosa por parte de la autoridad ambiental de un plan de desmantelamiento y cierre,
mediante acto administrativo que preste mrito ejecutivo, y la posibilidad de ejecutar mediante cobro coactivo
el costo de su ejecucin, en caso de que el titular de la licencia se niegue a su realizacin, de forma que la
autoridad ambiental pueda llevarlo a cabo directamente o por intermedio de un tercero contratado para el
efecto.

1.2.3.3. Eficacia

Si bien es cierta la normativa sobre la fase de seguimiento en el licenciamiento ambiental resulta suficiente y
pertinente en trminos generales, su operacin tiene problemas de eficacia, los cuales, bajo la percepcin de
los actores indagados, no estn provocados por deficiencias normativas sino por problemas en la operacin y
capacidad institucional de las autoridades ambientales.

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Los informes de cumplimiento ambiental cuentan con informacin de calidad y entregada oportunamente?
Esta informacin es evaluada oportunamente?
Estos informes brindan informacin que permita la toma de decisiones por parte de la autoridad ambiental?

Algunos de los actores indagados destacan la diferencia ostensible entre la capacidad de seguimiento que
tiene la ANLA y algunas de las Corporaciones Autnomas Regionales consideradas fuertes, respecto de la
mayor parte de autoridades ambientales regionales y urbanas. Adems de lo anterior, existe una percepcin
generalizada en relacin con el surgimiento del Informe de Cumplimiento Ambiental (ICA) como instrumento
de recopilacin de informacin sobre el cumplimiento de la licencia ambiental, que seala que las autoridades
ambientales han venido reduciendo su funcin y su responsabilidad en torno al seguimiento ambiental a partir
de la generacin de este instrumento, lo que ha generado que el seguimiento de escritorio est igualando en
frecuencia al seguimiento de campo (excepto en el sector de agroqumicos, donde claramente el
seguimiento de campo es ms difcil pues muchos de los proyectos no estn geogrficamente localizados),
situacin que se observa al hacer el balance entre el nmero de visitas tcnicas de seguimiento efectuadas
vs. las revisiones documentales (vase la Figura 1.2.1). Algunos de los peticiarios manifiestan que esta
situacin no se compadece con la liquidacin anual de los costos de seguimiento que incluyen visitas de
campo que, en muchos casos no se realizan de acuerdo con lo programado.

Figura 1.2.1 Balance entre vistas de seguimiento y revisiones documentales de los proyectos licenciados

Fuente: SEI s.a Fundacin Natura de Colombia (2013)

Pese a lo anterior, desde un punto de vista conceptual, el ICA es un instrumento fundamental, ya que permite
hacer realidad la responsabilidad que le asiste al titular de la licencia y de la ejecucin de un proyecto en
cuanto al control y seguimiento de los compromisos asumidos en el marco de la licencia ambiental y del
propio EIA que present para su obtencin; en este sentido, el seguimiento se aborda de una manera
adecuada, involucrando a la autoridad, no slo bajo un esquema policivo, de comando y control, sino tambin
al titular de la licencia, con todos los riesgos en torno a la veracidad de la informacin que ello pueda suponer;
sin embargo, tales riesgos solo pueden mitigarse con una institucionalidad fuerte y capaz que, en caso de dar
cumplimiento al manual de seguimiento de manera precisa, puede asegurar el cumplimiento eficaz de la
normativa asociada al seguimiento de la licencia ambiental.

Cules son los limitantes y necesidades para la aplicacin que presenta la normativa existente que no
permiten que los recursos obtenidos a travs del pago del 1%, estipulado en la Ley 99 de 1993 y sus normas
relacionadas, se inviertan en proyectos de inters nacional en materia de recuperacin, preservacin y
conservacin de cuencas hidrogrficas?

Uno de los aspectos fundamentales en relacin con el seguimiento a los proyectos sujetos a licencia
ambiental, especficamente de aquellos que hacen uso del recurso hdrico, tiene que ver con la inversin
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forzosa a que se refiere el pargrafo 1 del artculo 43 de la Ley 99 de 1993. A este respecto, es pertinente
mencionar que el artculo 43 de la Ley 99 de 1993, se refiere a las tasas por utilizacin del agua, regulando el
sistema y mtodo para su cobro, el sujeto activo, el sujeto pasivo y el hecho generador de este tributo.

No obstante lo anterior, el pargrafo del artculo 43 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artculo 216 de la
Ley 1450 de 2011, se refiere a otro instrumento econmico, que busca propiciar una carga social en cabeza
de quienes ejecuten proyectos que utilicen el agua y que estn sujetos a licencia ambiental, los cuales deben
invertir el 1% del valor de su proyecto en la recuperacin, preservacin y vigilancia de la cuenca hidrogrfica
que alimenta la respectiva fuente hdrica. El texto de la norma vigente es el siguiente:

PARAGRAFO 1: Todo proyecto que requiera licencia ambiental y que involucre en su ejecucin el
uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano,
recreacin, riego o cualquier otra actividad, deber destinar no menos del 1% del total de la inversin
para la recuperacin, preservacin, conservacin y vigilancia de la cuenca hidrogrfica que alimenta
la respectiva fuente hdrica. El beneficiario de la licencia ambiental deber invertir estos recursos en
las obras y acciones de recuperacin, preservacin y conservacin de la respectiva cuenca
hidrogrfica, de acuerdo con la reglamentacin vigente en la materia.

()

Los recursos provenientes de la aplicacin del pargrafo 1o del artculo 43 de la Ley 99 de 1993, se
destinarn a la proteccin y recuperacin del recurso hdrico, de conformidad con el respectivo Plan
de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca o en la formulacin y adopcin del Plan

Del contenido de este artculo, se desprenden varios elementos fundamentales que integran el concepto de
esta inversin forzosa:

- El obligado es el dueo de cualquier proyecto que en su ejecucin use el agua para consumo
humano, recreacin, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria. Lo anterior involucra
casi cualquier actividad productiva que haga uso del recurso hdrico.
- La captacin debe producirse de fuentes naturales para que surja la obligacin.
- La obligacin surge a partir del otorgamiento de la licencia ambiental del proyecto respectivo, en la
que deben indicarse las actividades concretas de recuperacin, preservacin y conservacin de la
cuenca abastecedora.
- Debe invertirse, segn la norma, por lo menos el 1% del valor total de la inversin, sin embargo, la
Corte Constitucional en Sentencia C-220 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt), manifest que los
valores superiores a ese porcentaje, deben basarse en el costo ambiental del respectivo proyecto.
Si el reglamento que desarrolla esta carga pblica no se ajusta a este principio, es un asunto que
deber ser examinado por la jurisdiccin contencioso administrativa..

Ahora bien, el pargrafo del artculo 16 de la Ley 373 de 1997, mediante la cual se dictaron normas para el
ahorro y uso eficiente del agua, estableca que Los recursos provenientes de la aplicacin del artculo 43 de
la Ley 99 de 1993, se destinarn con carcter exclusivo al logro de los objetivos expuestos en la presente ley
Su inclusin dentro del artculo que haca referencia a la adquisicin de predios para asegurar la oferta de
bienes y servicios ambientales de nacimientos, zonas de recarga, pramos, etc., haca pensar que el mandato
del pargrafo del artculo 16 de la Ley 373 de 1997, aseguraba la inversin del 1% del valor de los proyectos
sujetos a licencia ambiental que usarn agua exclusivamente en la adquisicin de predios..

Posteriormente, la Ley 812 de 2003, Ley del Plan de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario, modific en
su artculo 89 el texto del artculo 16 de la Ley 373 de 1997 y, para algunos por ende, la propia destinacin de
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la inversin forzosa del pargrafo del artculo 43, al sealar que Los recursos provenientes de la aplicacin
del artculo 43 de la Ley 99 de 1993, se destinarn a la proteccin y recuperacin del recurso hdrico de
conformidad con el respectivo Plan de Ordenamiento y manejo de la cuenca.

En concordancia con lo anterior, el Decreto 1640 de 2012, reglamentario del Decreto-Ley 2811 de 1974 en
cuanto al ordenamiento de cuencas hidrogrficas se refiere, estableci lo siguiente al sealar las fuentes de
financiamiento de los planes de ordenacin y manejo de las cuencas hidrogrficas:

Artculo 41. De las fuentes de financiacin. Las entidades responsables de la implementacin del
Plan, en el marco de sus competencias, podrn destinar para este fin, los siguientes recursos:

()

3. Los provenientes de los usuarios de la cuenca hidrogrfica, tales como:
a) El 1% de que trata el pargrafo del artculo 43 de la Ley 99 de 1993 o la norma que la modifique,
sustituya o adicione;

()

Ahora bien, a pesar de que el pargrafo original del artculo 43 de la Ley 99 de 1993 no le orden al
Presidente de la Repblica reglamentar lo dispuesto en l, el Gobierno Nacional hizo uso de las facultades
ordinarias del Presidente de la Repblica contenidas en el numeral 11 del artculo 189: Ejercer la potestad
reglamentaria, mediante la expedicin de los decretos, resoluciones y rdenes necesarios para la cumplida
ejecucin de las leyes., y expidi el Decreto 1900 de 2006, que reglamenta dicho pargrafo. Sin embargo, no
resulta adecuada la mencin que hace dicho Decreto a las facultades otorgadas por la norma reglamentada,
considerando que dicho pargrafo no otorg facultad alguna al Gobierno Nacional, no obstante lo cual, se
reitera, que ejerciendo la facultad general reglamentaria prevista en el artculo 189 superior si resultaba
habilitado para reglamentar esta norma.

El artculo primero del Decreto 1900 de 2006
14
precisa el mbito de aplicacin del Decreto, reiterando lo ya
previsto en el pargrafo 1 del artculo 43 de la Ley 99 de 1993; sin embargo, se deben resaltar algunos
aspectos en relacin con el contenido de este artculo.

En primer lugar, lo dispuesto en el artculo, en principio, excede lo establecido por la norma reglamentada en
cuanto a la definicin de los usos del recurso que dan lugar a esta inversin (consumo humano, recreacin,
riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria), ya que el reglamento seala simplemente como
obligado a efectuar la inversin a cualquier proyecto que tome directamente el recurso de fuentes naturales y
que est sujeto a licencia ambiental; sin embargo, el artculo 2, como se ver ms adelante, se ocupa de
determinar las condiciones bajo las cuales debe considerarse que un proyecto est sujeto a la inversin
forzosa.

El segundo aspecto que vale la pena sealar, es que se respeta la destinacin originalmente prevista por el
pargrafo 1 del artculo 43 de la Ley 99 de 1993 para la inversin forzosa; sin embargo, no se reconoce el
mandato posterior contenido en el artculo 89 de la Ley 812 de 2003, segn el cual, como se ha mencionado
anteriormente, Los recursos provenientes de la aplicacin del artculo 43 de la Ley 99 de 1993, se destinarn

14
D.1900/06. Artculo 1. Campo de aplicacin. Todo proyecto que involucre en su ejecucin el uso del agua tomada
directamente de fuentes naturales y que est sujeto a la obtencin de licencia ambiental, deber destinar el 1% del total
de la inversin para la recuperacin, conservacin, preservacin y vigilancia de la cuenca hidrogrfica que alimenta la
respectiva fuente hdrica; de conformidad con el pargrafo del artculo 43 de la Ley 99 de 1993.
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a la proteccin y recuperacin del recurso hdrico de conformidad con el respectivo Plan de Ordenamiento y
manejo de la cuenca.

A pesar de lo anterior, el mandato del artculo 89 de la Ley 812 de 2003, actualmente reiterado por el artculo
216 de la Ley 1450 de 2011, prevalece sobre el contenido del artculo 1 del Decreto 1900 de 2006, en cuanto
a la destinacin de la inversin forzosa se refiere.

En efecto, el artculo 216 de la Ley 1450 de 2011 incorpor un pargrafo segundo al artculo 43 de la Ley 99
de 1993, segn el cual, Los recursos provenientes de la aplicacin del pargrafo 1o del artculo 43 de la Ley
99 de 1993, se destinarn a la proteccin y recuperacin del recurso hdrico, de conformidad con el respectivo
Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca o en la formulacin y adopcin del Plan; por ende, la
destinacin especfica de la inversin forzosa de que trata el citado pargrafo 1 del artculo 43 de la Ley 99
de 1993 es la misma que ya haba sealado el artculo 89 de la Ley 812 de 2003.

Una de las dificultades advertidas durante la indagacin, particularmente de la ANLA y de los usuarios, es la
dificultad en encontrar predios en la cuenca aportante para efectuar la inversin del 1% a la que se refiere el
pargrafo del artculo 43 de la Ley 99 de 1993, particularmente, en tratndose de cuencas de menor orden;
sin embargo, a este respecto consideramos que existe una interpretacin insuficiente de lo previsto por la Ley,
en tanto se ha concebido que ha de entenderse como aportante solo la porcin de una corriente hdrica que
esta aguas arriba del lugar de captacin.

A nuestro juicio, es necesario armonizar el Decreto 1900 de 2006 a la nueva regulacin sobre la planificacin
del recurso hdrico contenida en el Decreto 1640 de 2012, de tal suerte que el concepto de cuenca
hidrogrfica aportante, pueda estar referido a las reas hidrogrficas o macrocuencas y a las reas
hidrogrficas a las que se refiere el artculo 4 del mencionado Decreto, y no a las cuencas hidrogrficas y a
las microcuencas, para lo cual, desde nuestro punto de vista, podra plantearse que en ausencia de proyectos
o predios en los cuales pueda efectuarse la inversin forzosa del 1% en los trminos previstos hoy en el
Decreto 1900 de 2006, debidamente verificada y certificada por la Corporacin Autnoma Reigonal
competente en la cuenca respectiva, se admita la inversin en la macrocuenca o en el rea hidrogrifca, de
acuerdo a lo que se determine en los Planes Estratgicos o en el Programa Nacional de Monitoreo del
Recurso Hdrico respectivamente; en este sentido, consideramos que podra admitirse incluso la inversin en
la formulacin de tales instrumentos de planificacin.

La armonizacin del Decreto 1900 de 2006 frente a lo previsto en el Decreto 1640 de 2012 resulta
fundamental por una razn: el contenido del pargrafo 1 del artculo 43 de la Ley 99 de 1993 fue subrogado
por el artculo 216 de la Ley 1450 de 2011, la cual a su vez, sustenta la expedicin del mismo Decreto 1640
de 2012, por lo que la armonizacin es un ejercicio fundamental de racionalidad legislativa y atinente a la
tcnica normativa, que por supuesto, permite superar los obstculos antes sealados en relacin con la
aplicacin y destinacin de la inversin forzosa del 1% en la cuenca aportante en tratndose de proyectos
sujetos a licencia ambiental.

El anlisis detallado de los cinco artculos restantes del Decreto 1900 de 2006 est disponible en el Anexo 8
del presente documento.






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1.3 EFICIENCIA Y EFICACIA DE LOS TRMITES, PERTINENCIA Y SUFICIENCIA DE LOS
INSTRUMENTOS

El desarrollo de la seccin se presenta en relacin con las tres etapas del licenciamiento ambiental, as: su
parte se dedica al diagnstico de los instrumentos, guas, metodologas, tecnologas y trminos de referencia
del LA; luego los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y el trmite de los proyectos en la etapa de evaluacin;
para culminar, con el seguimiento a los proyectos licenciados. Se adiciona una ltima temtica,
correspondiente a la homogenizacin del LA en las autoridades ambientales y posible diferenciacin del
proceso por sector, al considerarse directamente asociadas a la eficiencia y eficacia de los trmites. En
conjunto con la seccin 1.2, la presente seccin permite responder a la pregunta orientadora de carcter
general:

Los requisitos para el trmite de una licencia ambiental son lo suficientemente claros y ampliamente
difundidos para todos los actores involucrados?

1.3.1 Instrumentos, guas, metodologas, tecnologas y trminos de referencia del
licenciamiento ambiental

La seccin se aborda por grupos de instrumentos y las preguntas orientadoras se enuncian a continuacin:

Las guas para la realizacin de las evaluaciones de impacto ambiental son lo suficientemente acotadas y
objetivas?
El manual de elaboracin de estudios de impacto ambiental es acorde a las necesidades del proceso de
licenciamiento?
Las metodologas y tecnologas que actualmente se utilizan para realizar y evaluar los estudios de impacto
ambiental cumplen con su propsito?

- Instrumentos, Guas y Metodologas. El Decreto 3573 de 2011, mediante el cual se crea la ANLA, incluye
dentro del organigrama institucional la Subdireccin de Instrumentos, Permisos y Trmites Ambientales, sobre
la cual recae la responsabilidad de disear y desarrollar los instrumentos de planificacin de la entidad.
Dentro de sus funciones est proponer los instrumentos para la evaluacin y seguimiento de proyectos, obras
o actividades sujetos a licencia ambiental, que sern adoptados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible. En este marco, dicha Subdireccin adelanta actualmente el desarrollo de nuevos instrumentos,
entendidos como documentos estratgicos que guan el accionar de los actores involucrados, entre los cuales
se tienen: trminos de referencia, metodologa de presentacin de estudios ambientales, manual de
evaluacin de estudios ambientales criterios y procedimientos, metodologa de evaluacin de impactos
(ambientales), manual de seguimiento ambiental de proyectos, gua de socializacin, gua de reasentamiento,
indicadores respecto a los impactos, entre otros.

La visin que tienen los diferentes sectores acerca de los instrumentos/guas relacionados con el
licenciamiento ambiental hoy vigentes, principalmente Trminos de Referencia, Manual de evaluacin de
estudios ambientales, Manual de seguimiento ambiental de proyectos, la Metodologa general para la
presentacin de estudios ambientales, y el Manual para la asignacin de compensaciones por prdida de
biodiversidad, es dismil, aunque el 75% de los encuestados afirma conocerlos. El 57,1% de los encuestados
le dan a las guas ambientales una calificacin de cuatro (en escala de uno a cinco, donde cinco es la mxima
y uno la mnima calificacin); coherentemente, los entrevistados las consideran completas, tiles y tcnica y
conceptualmente bien elaboradas; en contraste, el 26,2% de los encuestados les dan una calificacin de tres
(en escala de uno a cinco) y las describen como poco amigables, tan complejas que su aplicacin resulta
inviable, obsoletas y, algunas, desactualizadas. Por tener un carcter de no obligatorias, sugieren que
debera realizarse una evaluacin profunda de ste y otros instrumentos que determinen qu tan buenas son,
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qu nivel de aplicabilidad tienen, qu tanto est cumpliendo con el objetivo de aportar a la proteccin de los
recursos naturales, y el grado de funcionalidad al interior del sistema.

Frente a los propsitos de elaboracin de los nuevos instrumentos, y en paralelo a la propuesta de evaluacin
de los instrumentos actualmente vigentes, los entrevistados sugieren a la ANLA concebir como finalidad de
stos la facilitacin del proceso de licenciamiento ambiental. Dicha meta podra lograrse mediante la
incorporacin de conceptos y definiciones concretas, criterios establecidos con rigor terico a partir de
resultados pragmticos, marcos de referencia bien delimitados, y el aprovechamiento de las entregas de los
peticionarios para sistematizacin de la informacin a escalas pertinentes. La conjugacin de tales premisas
dara como resultado la minimizacin de la discrecionalidad en la toma de decisiones de los funcionarios de la
ANLA (esta es una percepcin generalizada entre los usuarios de la entidad). Adems, sugieren: racionalizar
el alcance de estos instrumentos para ubicar, en su verdadera dimensin, la trascendencia de la licencia
ambiental; con la cual no es posible abarcar desde la universalidad hasta la particularidad de lo que pudiera
presentarse durante el desarrollo del proyecto, obra o actividad licenciada; y homogenizar la evaluacin
mediante modelos cualitativos y cuantitativos cuyos anlisis tericos estn acordes a las realidades del
territorio colombiano, disponibilidad de informacin y capacidad de obtencin de los datos requeridos.

Los entrevistados sugieren que en la construccin o actualizacin de dichos instrumentos se debera: i)
involucrar a diferentes actores institucionales, autoridades locales y regionales, sectores privados, ONG,
institutos de investigacin oficiales, investigadores autnomos, expertos, entre otros; ii) utilizar metodologas
inter y multidisciplinares con estandarizacin de criterios (unidad de criterio, por ejemplo para la definicin de
rea de influencia); y iii) reconocimiento de las particularidades de las regiones en Colombia y de los
ecosistemas, de tal manera que se logre un consenso integral, su validacin y la unificacin dentro del SINA
del proceso de licenciamiento ambiental, alejndose del riesgo de reemplazar la licencia ambiental por guas
ambientales sectorizadas.

El Manual para la asignacin de compensaciones por prdida de biodiversidad, recientemente elaborado y
divulgado (agosto, 2012), se proyecta como un buen ejercicio, bien valorado por la gran mayora de los
entrevistados al percibir que la homogenizacin de criterios y las frmulas de actuacin muestran equilibrio y
equidad, para cada uno de los proyectos en los cuales se ha implementado y para los responsables a cargo
de la ejecucin de las compensaciones, respectivamente. Sin embargo, por la fecha de realizacin de esta
evaluacin, en comparacin con la fecha de establecimiento del manual, no es posible tener impresiones
concluyentes sobre su aplicacin.

Respecto a la culminacin / actualizacin del 100% de dichos instrumentos, los entrevistados de las entidades
estatales (principalmente la ANLA) opinan que ser una meta para cumplir en el mediano y largo plazo. La
transferencia del conocimiento para su aplicacin requerir de una amplia estrategia de instruccin y
entrenamiento a escala nacional, para que todos los actores involucrados en el proceso se familiaricen y los
adopten, incluyendo fundamentalmente a las CAR para la unificacin de criterios en las autoridades
ambientales. Coinciden en que la implementacin de los instrumentos (nuevos o actualizados) tendr que ser
pausada, bien diseada y perfeccionando los mtodos de retroalimentacin a los cambios introducidos. Ello lo
ejemplifican con el buen funcionamiento de la ANLA (percibido como un avance por aproximadamente un
70%) durante los ltimos 20 meses despus de la separacin de la funcin de licenciamiento ambiental del
MADS.

Especficamente, con la Metodologa general para la presentacin de estudios ambientales (2010) y el Manual
de evaluacin de estudios ambientales (2002) el 80,4% de los peticionarios encuestados afirma conocerlos;
de ellos, el 57,8% le dan al manual una calificacin de cuatro, y el 28,9% le dan una calificacin de tres (en
escala de uno a cinco, donde cinco es la mxima y uno la mnima calificacin). Sin embargo, los entrevistados
afirmaron que los EIA quedarn ms completos, en la medida que se otorgue tiempo a la transicin hasta
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llegar a los niveles de informacin requeridos en ambos instrumentos; es decir, tiempo a los profesionales de
las consultoras para su preparacin, y tiempo a los peticionarios para que reconozcan que esos periodos
adicionales (para la lnea base) se traducen en nuevos costos debido a la obligatoriedad de llegar al grado
detalle que hoy se exige para los estudios de impacto ambiental.

Respecto al Manual de seguimiento ambiental de proyectos criterios y procedimientos (2002) los
porcentajes de calificacin son similares a los anteriores; por ejemplo, el 69,6% de los encuestados afirma
conocerlos, de los cuales el 61,5% le da una calificacin de cuatro (en la misma escala de uno a cinco, donde
cinco es la mxima y uno la mnima calificacin), mientras el 25,6% le dan una calificacin de tres. An no se
refleja una influencia importante de la Resolucin 0188 de 2013, tal vez porque la actualizacin de este
manual se centr en lo concerniente a los Informes de Cumplimiento Ambiental (ICA) para adoptar la
Geodatabase. Sin embargo, esta buena calificacin del instrumento no coincide con la valoracin de su
aplicacin, lo cual se evidencia en la percepcin de las deficiencias del proceso de seguimiento que se
detallan ms adelante.

- Tecnologas. Cabe mencionar dos expectativas muy importantes que tienen los entrevistados en cuanto a
los instrumentos vinculados con la tecnologa: primero, el proceso de actualizacin de los instrumentos, e
implementacin de otros nuevos, que debera contribuir a la ampliacin de la cobertura del proyecto
Regionalizacin a todo el pas. Esto permitira vislumbrar valiosas posibilidades tcnicas, fundamentalmente
para la etapa de planeacin del licenciamiento ambiental y tambin para las evaluaciones y la toma de
decisiones que se hacen a escala nacional y regional. Segundo, la regulacin de carcter obligatorio de las
evaluaciones ambientales estratgicas, con la finalidad de identificar las reas de concentracin de proyectos,
las sinergias y los impactos acumulativos de proyectos que coinciden en iguales mbitos territoriales, y los
territorios que ameritan valoracin del capital natural. Dichas estrategias facilitaran la sistematizacin de la
informacin en distintas escalas que, al relacionarla con la pluralidad de proyectos que convergen en ciertas
zonas del pas, reducira los costos operativos asociados con la evaluacin y el seguimiento de las obras y
actividades licenciadas.

En contraste con las anteriores posiciones conceptuales, la Regionalizacin es entendida por otros
consultados como un instrumento, en palabras sencillas, que ofrece un mapa de sensibilidades ambientales
a partir de estudios de lnea base regionales para una determinada zona, que involucra dos herramientas
metodolgicas principales muy poderosas: la evaluacin ambiental estratgica por sectores y la evaluacin
multicriterio; en conjunto podrn ofrecer informacin de calidad a los usuarios del servicio de licenciamiento
ambiental, con el nivel de detalle requerido y bajo modelamientos que respaldarn la toma de decisiones.

Otra herramienta que es resultado de las polticas actuales de desarrollo de instrumentos de la ANLA es el
sistema denominado VISOR, asociado al programa de Regionalizacin, el cual probablemente se convierta en
el resultado ms destacado y reconocido de la institucin por las sinergias de todas las estrategias en curso
de instrumentos para la planeacin, evaluacin y seguimiento de proyectos, obras o actividades sujetos a
licencia ambiental. Iguales resultados se esperan de VITAL - Ventanilla Integral de Trmites en Lnea (Artculo
46 del Decreto 2820 de 2010) implementada desde junio de 2011, que ser clave para la solicitud de
conceptos a otras instituciones y para obtener una mayor coordinacin interinstitucional; adems, permitir el
seguimiento y la transparencia del proceso de licenciamiento en tiempo real. Tambin se proyectan impactos
positivos con el sistema RADAR - Radicacin gil y Rpida de Documentos, implementada desde julio de
2012, para agilizar la revisin inicial de las solicitudes presentadas a la ANLA de acuerdo con la normativa
vigente.

- Instrumentos Econmicos. En cuanto a estos instrumentos, se reconoce que el avance en Colombia es
mnimo, puesto que an no se dispone de clculos confiables en cuanto a qu tanto se est sacrificando
(econmicamente) como nacin y como comunidad, al explotar determinado recurso natural; y qu tanto
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beneficio (econmico o eco-sistmico) para la nacin y para la comunidad se podra obtener si se dejara de
explotar ese mismo recurso natural.

Mucho menos se ha avanzado en el pas en el anlisis y valoracin de las regalas (su pago y su uso) frente
a los impactos sociales y ambientales que deja la explotacin de los recursos naturales no renovables, y los
posibles o potenciales pasivos ambientales en las regiones donde se concentran las actividades de las
locomotoras del desarrollo. Es evidente el poco desarrollo del sistema de cuentas ambientales nacionales
disponible en el DANE, y la inexistencia de cuentas ambientales regionales, las cuales seran tiles para la
investigacin y anlisis de los clsteres sectoriales existentes en el pas (p.e. hidrocarburos en el Casanare).

Expusieron algunos de los entrevistados estatales que es pertinente retomar el manual tcnico de evaluacin
econmica, un documento que se haba quedado en discusin despus de aprobado el Decreto 2820 de 2010
pero que la ANLA ha retomado para adelantar una evaluacin econmica ambiental, por considerarlo una
lnea bsica para la valoracin de los proyectos licenciables. Otros actores consultados expusieron los
desafos o utopas que conlleva valorar en trminos econmicos los servicios eco-sistmicos asociados a la
evaluacin de proyecto por proyecto, lo cual est mal planteado desde la misma escala: el ecosistema y el
proyecto a licenciar.

El ideal sera que dicha informacin fuera estructurada y calculada por el Estado, y no como ocurre en la
actualidad que los proyectos estn entregando (a discrecionalidad del interesado) la informacin de los flujos
de bienes y servicios econmicos y ambientales que se mueven de ese capital a nivel local, y no se est
cuantificando la prdida del capital natural por la ejecucin de dichos proyectos. Este ejercicio, obviamente
partiendo de los estudios de economa ambiental que han desarrollado otras entidades del SINA y el DANE,
debera partir de las investigaciones realizadas por entidades acadmicas y ONG, y del proyecto de
Regionalizacin, para que el Estado tenga posibilidades de triangulacin de la informacin y pueda orientar a
los peticionarios en la toma de decisiones.

- Trminos de Referencia. La ANLA dispone de trminos de referencia genricos para determinados tipos de
proyectos y pueden elaborar trminos de referencia especficos para los mismos; en la percepcin de algunos
de los entrevistados, la potestad de entregar al usuario los primeros o los segundos est en el concepto de la
institucin, con base en la identificacin de alguna condicin especial del proyecto que entra al proceso de
licenciamiento ambiental (p.e. el tamao de proyecto vs. la escala de la informacin vs. la especificidad
requerida). La Consultora considera pertinente y buena prctica el ejercicio hecho por las autoridades
ambientales, para analizar y emitir, en algunas oportunidades, TdR especficos, lo cual exige dedicacin del
recurso humano profesional.

La percepcin predominante de los entrevistados estatales es que los peticionarios no identifican los trminos
de referencia como un instrumento ordenador, de planeacin, y ms bien lo califican como un elemento de
cumplimiento. Sin embargo, es probable que la delgada lnea que separa su correspondencia a una
referencia/gua y no al estricto cumplimiento/normativo sea uno de los pilares que soporten la
contraproducente y muy frecuente solicitud de informacin adicional en los estudios (en algunos casos
irregular; vase seccin 1.3.4), que tambin muestra la baja calidad de los EIA en algunos casos.

Otros consultados advierten la falta de integralidad y objetividad de los trminos, al alegar que stos deberan
inducir hacia la sostenibilidad, y sealan que an tal propsito no se logra dentro del licenciamiento ambiental
y menos an en los instrumentos que forman parte de l, destacando su falta de profundidad en los temas
sociales (de manera amplia) y el desconocimiento de la realidad local (en cuanto a seguridad y actores
presentes en los territorios), lo que puede impedir la recoleccin de informacin primaria o la simple firma de
actas de socializacin del proyecto. En otras ocasiones, pareciera que la ANLA concibe que con un mayor
grado de detalle, reflejado en lo exhaustivo de los actuales trminos de referencia que incluso desbordan el
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nivel de ingeniera o diseo exigido (antes era de factibilidad, hoy es de diseo de detalle de las obras, algo
que desde el punto de vista de esta consultora no es correcto), se puede lograr dicha sostenibilidad. No
obstante, lo que realmente acontece es el desconocimiento u olvido de una premisa que caracteriza a los EIA:
se trata de una prediccin, una hiptesis (eso s, lo ms sustentada posible) que se comprobar durante la
ejecucin del proyecto, y es a partir de esta premisa que se hace ms relevante la etapa de seguimiento, que
en Colombia es bastante dbil (ver seccin 1.3.4).

Para otros consultados los trminos de referencia han venido mejorando en claridad y calidad durante los
ltimos aos, han sido modificados mediante consultas y revisiones participativas de los actores y los
sectores involucrados, incluso algunos encuestados valoran la decisin de innovar mediante la lnea base de
investigacin; sin embargo, otros evocan la poca en que la conciliacin de los trminos de referencia se
haca directamente con el sector y exclusivamente para el sector.

Es importante culminar esta seccin mencionando que la ANLA emprendi hace poco tiempo un nuevo
proceso de ajuste al tema de trminos de referencia, mediante i) la revisin detenida de los aciertos en los
trminos anteriores; ii) la identificacin de la informacin que falta; iii) la incorporacin de los comentarios de
colaboradores, asociaciones y agremiaciones, y tambin de datos recientes publicados y obtenidos a partir de
investigaciones; iv) la relacin con nuevas normas o temas emergentes, como aspectos de riesgo, planes de
contingencia de los vertimientos, o escenarios de cambio climtico; v) la articulacin con la metodologa de
presentacin de estudios, la socializacin de proyectos, y los impactos socio-econmicos. Con estos cinco
elementos se proyecta armonizar todos los instrumentos del licenciamiento, sin desconocer y entender lo que
est sucediendo en las regiones, y la priorizacin de las preocupaciones de las comunidades que van
cambiando en perodos de tiempo muy cortos, todo con la finalidad de propender por mejores estudios de
impacto ambiental.

Ante esta iniciativa de la ANLA, las CAR hacen el llamado de atencin en cuanto a la importancia de orientar
la elaboracin de los trminos de referencia sectorialmente, por escalas y por tipos de proyectos, de tal
manera que las Corporaciones pudiesen adaptarlos de manera fcil a las realidades territoriales presentes en
su jurisdiccin y lograr una homogenizacin en este tema, a travs de sistemas de informacin y
comunicacin ms integrados entre ANLA y CAR y entre las mismas CAR. La directriz de homogenizacin de
procedimientos y trminos de referencia debe partir del MADS, reconociendo las diferencias de los impactos
significativos y su magnitud, directamente relacionados con la dimensin del proyecto a licenciar.

1.3.2 Los Estudios de Impacto Ambiental - EIA

Antes de entrar a responder las preguntas orientadoras de esta seccin, es necesario reconocer, en primera
instancia, que el universo de peticionarios de licencias ambientales en la ANLA y las CAR es muy variado. Por
ello, en el anlisis de este tem se reconoce que en este trmite confluyen desde grandes empresas
multinacionales del sector minero o hidrocarburos, hasta pequea minera local; importadores de productos
veterinarios; grandes y medianos desarrolladores de proyectos de infraestructura; inversionistas extranjeros,
entidades pblicas, entre muchos otros. En segunda instancia, se reconocen en este universo empresas que
tramitan por primera vez una licencia, son nuevos en el proceso y estn aprendiendo en el camino; mientras
que otras tienen amplia experiencia, considerable capacidad financiera, conocimiento del tema, cuentan con
equipos de expertos con amplia trayectoria, apoyados generalmente por un departamento jurdico
especializado. Esta complejidad organizacional de peticionarios genera diversos resultados en cuanto a la
calidad de los estudios de impacto ambiental evaluados por las autoridades ambientales del pas.

Existe la forma de garantizar la calidad de los estudios de impacto ambiental?
Cmo poda evitarse la entrega de informacin complementaria y fraccionada que retrasa el proceso de
licenciamiento?
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Cmo evitar solicitar al usuario informacin no relevante para la toma de decisiones?

Es pertinente empezar por conocer las percepciones de los entrevistados acerca de la calidad de los EIA y los
factores que impactan en dicha calidad. A partir del alto volumen de informacin cualitativa y cuantitativa se
identificaron dos grandes grupos de factores que influyen en la calidad de los estudios: primero, se pudieron
identificar aspectos propios del proceso de licenciamiento, relacionados tambin con los instrumentos; y
segundo, aspectos propios de la elaboracin de estudios por parte de los peticionarios, que en esencia son
elaborados por empresas consultoras especializadas.

Dentro de los factores propios del proceso de licenciamiento que afectan la calidad de los EIA, se destacan:

La ventana que otorga el numeral 4 del artculo 25, del Decreto 2820 de 2010 de allegar informacin en
diferentes momentos a la autoridad, antes de la emisin del Auto de Reunida la Informacin, a veces se
convierte en una tctica que extiende el ejercicio de evaluacin y va en detrimento de la calidad de los
EIA, porque influye de manera directa en los tiempos del licenciamiento. Se auto-preguntan los
entrevistados la versin final se consolida en los archivos de la ANLA?, la autoridad est permitiendo
este juego? Varios peticionarios reconocen que entregan los estudios incompletos, sin tener toda la
informacin requerida segn los trminos de referencia, arriesgndose a que se las pidan posteriormente,
slo para empezar el trmite y as agilizar el proceso mientras terminan de recolectar la informacin
solicitada.
La otra cara de la situacin, segn los consultados, es que la autoridad ambiental suele solicitar
informacin adicional como un mecanismo para aplazar los trminos de la resolucin de la licencia (ver
Tabla 1.3.1), y haciendo uso de la figura de ampliacin de informacin que se percibe como una
solicitud alterna a la informacin adicional, para prorrogar la toma de decisiones (ver Tabla 1.3.2). Los
datos de las tablas 1.3.1 y 1.3.2 estn referidos a un total de 1.501 y 2.416 proyectos, respectivamente, y
se obtuvieron a partir del anlisis estadstico realizado por la Consultora a las fichas de proyectos (2006
2012). Los datos detallados para cada sector se muestran en ambas Tablas, de las cuales se puede
concluir, en forma general, que al 53,4% de los proyectos correspondientes a los cinco principales
sectores se les hizo solicitud de informacin adicional; y a ms del 80% se les hizo solicitud de
ampliacin de informacin. sta puede mostrar debilidad de los estudios en ciertos temas (se tiene un
promedio de cuatro solicitudes de ajustes por proyecto), pero tambin genera desconcierto en lo que
espera la autoridad sobre esos estudios, su calidad y su alcance generando espacio para mayor
subjetividad.

Tabla 1.3.1 Nmero de Proyectos en los cuales se hizo solicitud de informacin adicional

Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013) Anlisis de expedientes


SECTOR No. De proyectos Intervalo Inferior Intervalo Superior % Intervalo Inferior Intervalo Superior
Agroqumicos 584 427 741 56,1% 40,9% 70,2%
Energa 77 75 79 56,4% 54,9% 57,8%
Hidrocarburos 533 459 606 49,7% 42,9% 56,5%
Infraestructura 245 208 281 47,3% 40,4% 54,4%
Minera 46 41 51 57,6% 51,8% 63,2%
Otros sectores 16 1 32 22,4% 8,0% 49,1%
No. de Proyectos en los que hubo solicitudes de informacin adicional
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Tabla 1.3.2 Nmero de Proyectos en los cuales se hizo solicitud de ampliacin de informacin

Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013) Anlisis de expedientes

Los ndices de solicitud de informacin adicional son muy altos (vase la Tabla 1.3.1). Dichos datos
muestran que si bien existen trminos de referencia, metodologa para la presentacin de estudios
ambientales y manual de evaluacin de estudios ambientales, todos ellos indicativos, dejan margen para
la interpretacin y anlisis tanto del peticionario como del evaluador. Esto genera en los peticionarios la
duda sobre la utilidad de las guas, manuales y trminos, pues si bien permiten guiar el trabajo, no
parecen tener una relacin directa con los criterios de evaluacin de la autoridad ambiental.
En esta misma direccin, los entrevistados tambin se preguntan si las normas que exigen
pronunciamientos giles y en determinado plazo, no son contraproducentes y terminan por reducir la
calidad de los estudios, al impedir que los niveles de profundizacin requeridos puedan ser alcanzados
en funcin del tiempo.
La posibilidad de modificar los lineamientos establecidos por la ANLA respecto a la definicin de rea de
influencia directa y su respectiva conceptualizacin, tambin est generando impactos sobre la calidad de
los EIA, porque si los radios de accin y los criterios en la definicin de dicha rea varan, tambin habrn
variaciones en los impactos identificados y la evaluacin de los mismos, pudindose quedar el PMA sin
cubrir la totalidad de las afectaciones, por ejemplo para otros territorios incorporados.
La falta de rigurosidad que persiste en algunas de las evaluaciones (estudios) de impacto por parte de los
peticionarios, realizados por las empresas consultoras a cargo de los EIA, que hace que esos
peticionarios busquen interferir en la toma de decisiones tcnicas del evaluador para atender intereses
econmicos e intereses polticos propios.

En cuanto a los factores propios de los peticionarios que afectan la calidad de los EIA, se destacan:

La responsabilidad del dueo del proyecto al contratar la consultora para el estudio, la cual debera
caracterizarse por ser una negociacin de precios sobre una oferta de personal idneo y bien calificado,
garantizando la tica de las consultoras durante su desempeo, el respeto por conservar los resultados
originales de la evaluacin de los impactos ambientales significativos, el acatamiento de los tiempos que
requieren programas como la arqueologa preventiva, y no un esquema centrado exclusivamente en el
factor econmico.
Ligado con lo anterior, la competencia del mercado por ofrecer estudios ambientales en el menor tiempo
y con menor presupuesto est afectando la calidad de los productos, y da paso al riesgo de permitir que
la agilidad de elaboracin de EIA se convierta en un tema de mercado, amparado por el eslogan: lo
ambiental est de moda y es un negocio rentable.
Los peticionarios identifican la falta de personal capacitado como la principal dificultad que se les
presenta para hacer los EIA (ver Tabla 1.3.3), lo cual se corresponde con lo expresado por las CAR en
las encuestas: el 25% alude el desconocimiento del proceso y el 20% a falta de personal capacitado;
SECTOR No. De proyectos Intervalo Inferior Intervalo Superior % Intervalo Inferior Intervalo Superior
Agroqumicos 939 846 1033 90,2% 76,8% 96,2%
Energa 124 122 125 90,2% 89,3% 91,1%
Hidrocarburos 808 745 872 75,4% 69,0% 80,9%
Infraestructura 432 404 459 83,4% 77,5% 88,1%
Minera 63 59 66 78,2% 73,2% 82,5%
Otros sectores 51 34 68 70,1% 43,9% 87,5%
Proyectos en los que existen solicitudes al peticionario para ampliacin de informacin
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quizs pueda influir en dicha percepcin el hecho que algunas consultoras emplean personal con poca
experiencia, criterio y capacidades para el anlisis integrado del territorio.


Tabla 1.3.3 Principales dificultades que enfrentan los peticionarios en el proceso del LA

Fuente: SEI s.a Fundacin Natura de Colombia (2013)

Tan serio es el riesgo, afirman los entrevistados, que ya se identifican compaas con lneas exclusivas de
acompaamiento para la prevencin de infracciones ambientales; adems, los contratos de EIA estn siendo
regionalizados, lo que significa que para toda una regin hay un nico consultor (ello trae beneficios en cuanto
a la lnea base socio-ambiental); el riesgo es que el trabajo tcnico sea subcontratado, lo cual podra influir en
la calidad de los EIA. Este escenario est ligado al tipo de inversiones que se hacen hoy da en el pas, en el
marco de las locomotoras del desarrollo, principalmente con capital extranjero, el cual requiere un retorno
inmediato, por lo tanto, no se da espera a que haya estudios de prefactibilidad, anlisis conceptual,
factibilidad, diseos y por ltimo construccin.

En sntesis, para garantizar la calidad de los EIA se debe mejorar la disponibilidad y suficiencia de la
informacin requerida en todo el proceso de licenciamiento ambiental; implementar metodologas de
evaluacin pertinentes e interdisciplinarias; y preferir, en todas las etapas y por parte de todos los actores, la
utilizacin de personal calificado y con experiencia. Otra posibilidad para garantizar dicho objetivo surge del
cumplimiento del artculo 225 de la ley 1450 de 2011, en el cual se concibe que con el fin de garantizar la
calidad de la informacin aportada en procesos de licenciamiento ambiental, el Gobierno Nacional establecer
las condiciones y requisitos para las personas naturales o jurdicas que elaboran estudios de impacto
ambiental, diagnsticos ambientales de alternativas y planes de manejo ambiental que se presenten ante la
autoridad ambiental estn debidamente certificadas de acuerdo al procedimiento que establezca el Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible (o la autoridad competente). Se constat a travs de las entrevistas que
dicha certificacin de consultores se est trabajando con el SENA y que, en primera instancia, se certificarn
los coordinadores de elaboracin de EIA.

Al respecto, opinan los entrevistados que el registro de consultores es bien recibido por el gremio pero
advierten que el Gobierno Nacional est otorgando ms confianza a las compaas extranjeras (p.e. de
ingeniera) para realizar las consultoras de los megaproyectos, lo que est poniendo en riesgo la
Normativa confusa 3 17,6% 2 25,0% 1 5,6% 1 16,7% 0 0,0% 0 0,0% 7 12,5%
Costos del proceso 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 1 16,7% 0 0,0% 0 0,0% 1 1,8%
Oposicin de la comunidad 0 0,0% 1 12,5% 0 0,0% 1 16,7% 1 16,7% 0 0,0% 3 5,4%
Cambio constante de los requisitos 3 17,6% 1 12,5% 1 5,6% 0 0,0% 1 16,7% 0 0,0% 6 10,7%
Falta de personal competente para
realizar los estudios 4 23,5% 2 25,0% 5 27,8% 0 0,0% 1 16,7% 0 0,0% 12 21,4%
Falta de planeacin del proceso 0 0,0% 0 0,0% 2 11,1% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 2 3,6%
Discrecionalidad de la autoridad
ambiental 2 11,8% 2 25,0% 1 5,6% 0 0,0% 1 16,7% 0 0,0% 6 10,7%
Corrupcin 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0%
Desconocimiento del proceso 2 11,8% 0 0,0% 1 5,6% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 3 5,4%
Falta de comunicacin y espacios
para interlocucin entre las partes 2 11,8% 0 0,0% 2 11,1% 2 33,3% 2 33,3% 0 0,0% 8 14,3%
Otro 1 5,9% 0 0,0% 5 27,8% 1 16,7% 0 0,0% 1 100,0% 8 14,3%
TOTAL 17 100,0% 8 100,0% 18 100,0% 6 100,0% 6 100,0% 1 100,0% 56 100,0%
Principal dificultad que enfrentan
los peticionarios en el
procedimiento de licenciamiento
SECTOR
Agroqumicos Energa Hidrocarburos Infraestructura Minera Otros sectores
TOTAL
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supervivencia de las compaas locales de excelencia, respaldadas por certificados de calidad, y la tendencia
puede ser a la desaparicin de stas por quiebra, o a la absorcin por dichas empresas extranjeras.

Manifiestan, adems, que la solucin para mejorar la calidad de los EIA no est en reducir o ampliar los
tiempos, sino en acciones, como implementar un sistema virtual que fomente la transparencia de los
procesos, de tal manera que cualquier ciudadano pueda tener acceso a los estudios, opinar acerca de su
contenido, y entregar informacin valiosa para la toma de decisiones a travs de investigaciones que se
realizan en el rea de influencia del proyecto.

Los estudios de impacto ambiental estn siendo desarrollados con la planeacin necesaria?
Se est teniendo en cuenta la expedicin de las autorizaciones requeridas para dar inicio a la elaboracin
del estudio de impacto ambiental?

Una percepcin menos generalizada es que los estudios se vienen haciendo con procesos crecientes de
planificacin, y que por ende la calidad de los estudios ha mejorado ao tras ao, con algunas excepciones; y
aunque parezca contradictoria esta visin, no lo es, ya que tiempo atrs eran mucho menos reconocidos los
beneficios al incluir acciones de planeacin para los proyectos. Entonces, la rivalidad sostenida tiempo atrs
frente a las premisas los estudios son malos vs. los malos son los profesionales de la autoridad ambiental
se viene superado por varias razones: los equipos de ambas partes se han reforzado en nmero,
multidisciplinariedad y calidad de los profesionales (especializados segn los requerimientos de cada
proyecto); la actualizacin de los instrumentos, guas y trminos de referencia, ms la implementacin de
otros nuevos instrumentos que tambin repercute de manera directa y positiva en la calidad de los EIA.

Para dar respuesta a esta pregunta, hay que considerar la diferencia entre las empresas peticionarias de
amplia trayectoria en el sistema de licenciamiento ambiental y las de poca o nula trayectoria. Probablemente
las empresas que hacen por primera vez el trmite no alcanzan a planificar con base en el dimensionamiento
de los tiempos vs. los requerimientos, las dificultades de acceso a la informacin, los permisos previos (v. gr.
investigacin cientfica o levantamiento de vedas); las consecuencias de ese desconocimiento se reflejan en
la calidad de los EIA. Algunas de estas empresas no planifican el estudio, lo ven como un trmite y contratan
a un tercero que lo haga. Adems, algunos esquemas de negociacin actuales incluso contemplan que se le
paga al consultor un porcentaje slo si obtiene la licencia.

Por el contrario, las empresas que ms tiempo llevan en el proceso de licenciamiento ambiental cuentan con
mayor experiencia y reconocen que los EIA requieren planeacin y as lo estn haciendo. Por ejemplo,
reconocen que la combinacin de la realizacin planificada del EIA con la Responsabilidad Social Empresarial
(RSE), aunque no les garantiza que el trmite sea ms sencillo, s permite mayor agilidad en los
procedimientos y mejores resultados en los procesos sociales inherentes al proyecto, como por ejemplo la
receptividad ante las socializaciones y los acuerdos referentes a la definicin de las medidas de
compensacin, entre otros.

Aunque algunos peticionarios de trayectoria estn realizando los EIA con la planeacin necesaria, la
normativa no aborda la etapa de planeacin de los proyectos sujetos a licencia ambiental (vase la seccin
1.2), y la informacin disponible para la toma de decisiones sectoriales en el proceso de licenciamiento
ambiental es escasa o a veces insuficiente (ver tem 1.1), estas situaciones no favorecen la intencin, en la
mayora de los peticionarios, de planear el desarrollo del EIA anticipadamente.

Los estudios de impacto ambiental reflejan la informacin real sobre las condiciones ambientales de la zona
para el trmite de la licencia ambiental?

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La respuesta a esta pregunta comprende un abanico de percepciones obtenidas a travs de las entrevistas.
Dicho espectro vara desde posiciones como que en los EIA se oculta informacin relevante en los anlisis
ambientales, hasta otras como: falta de tica en [el uso de] las metodologas de identificacin de impactos y
evaluacin de los EIA; en consecuencia, quedaron planteadas serias dudas de que efectivamente dichos
estudios estn mostrando la situacin existente en los territorios que acogern los proyectos a licenciar.

Para respaldar la anterior conclusin, se recurre a las opiniones de un grupo de entrevistados que afirman
que los EIA no estaran reflejando las reales condiciones ambientales de la zona, por las razones que se
listan a continuacin: i) se omiten las metodologas interdisciplinarias y se privilegian las multidisciplinarias en
el desarrollo de los EIA; ii) en ocasiones, el anlisis de carcter ambiental se deja de lado; iii) hay un amplio
espacio para el sesgo en los anlisis de los impactos ambientales; iv) no hay unificacin de criterios para las
metodologas de zonificacin. Estas razones son citadas fundamentalmente por miembros de la academia (i a
iii) y los consultores (iv).

Otras apreciaciones, de carcter ms fuerte, de ser ciertas, resultan tener un impacto negativo y directo en la
calidad de la informacin de las zonas de estudio: algunos profesionales hacen anlisis especializados, sin
tener la capacitacin acadmica e investigativa en la especificidad requerida; y bajo circunstancias
excepcionales llega a las comunidades informacin parcial, lo que se utiliza en beneficio del anlisis de la
evaluacin ambiental.

En consecuencia, se hace necesario superar las condiciones que pueden estar dando origen a las opiniones
descritas en los prrafos anteriores y otras inherentes al tema, as:

Mejorando el acceso a informacin de calidad, mediante sistemas de informacin geogrfica alimentados
por bases de datos confiables, a escalas pertinentes, cuyo SIG debera ser coordinadomanejado por el
Estado colombiano.
Implementando estrategias para trabajo de campo en zonas difciles, reconociendo diferencias en los
tiempos, presupuestos, logstica y personal idneo requeridos.
Realizando anlisis integrados e interdisciplinarios de la informacin recolectada, tanto por parte de los
evaluadores institucionales como de los consultores, para generar una visin holstica de la zona donde se
realiza el EIA.

Es importante anotar que algunas ya son atendidas por la autoridad ambiental mediante estrategias como
Regionalizacin y Tremarctos, entre otras (ver seccin 1.1.3):


1.3.3 Trmite de proyectos en la etapa de evaluacin del licenciamiento ambiental

Por qu los tiempos de otorgamiento de licencias para proyectos similares no son los mismos?
Cmo agilizar el proceso de evaluacin al interior de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
(ANLA)?

Es preciso iniciar esta seccin con tres antecedentes. En el ao 2010 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial (i) registr un incremento substancial de solicitudes nuevas de evaluacin de proyectos
que, (ii) sumado al retraso histrico de la Direccin de Licencias (un remanente que se mantena al cierre de
cada ao), desbord la capacidad institucional, con el agravante de que (iii) en octubre de 2010 y por
instrucciones del alto gobierno, se orden la reduccin y finalizacin de contratos del personal externo. Para
enfrentar esta compleja situacin se puso en marcha una estrategia de choque que apunt a dedicar a todos
los equipos de la ANLA a la evaluacin de proyectos, incluyendo aquellos que tenan funciones en
seguimiento; la prioridad fue el sector hidrocarburos, donde se concentraban la mayor parte de los procesos,
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lo cual aparentemente permiti superar el escollo a finales del 2011, pero no se tuvieron en cuenta las
consecuencias negativas de tal abandono temporal del seguimiento a los proyectos en campo. Sin embargo,
el anterior acontecimiento no puede ser entendido como la causa del incumplimiento de los tiempos de la
etapa de evaluacin, sino como una coyuntura que pareciera haber sido superada.

A partir de las entrevistas se identifican como debilidades del proceso de evaluacin, con implicaciones en el
trmite y los tiempos: i) la incertidumbre a la que se enfrentan las empresas peticionarias respecto al proceso,
especficamente en el cronograma y los requisitos de informacin adicional; ii) los amplios tiempos empleados
en el proceso hasta obtener la licencia, lo cual est potenciando la pretensin de ciertos sectores de disminuir
los tiempos del licenciamiento con la excusa de que se tienen que cumplir las metas del Plan de Desarrollo
Nacional, o abolir el licenciamiento y remplazarlo por auditoras ambientales; iii) el desequilibrio existente en la
solicitud de informacin para zonas con escasez de informacin primaria y para zonas altamente intervenidas;
iv) la falta de criterio cientfico, de rigor jurdico y de respeto al derecho, por parte de las autoridades
ambientales y los peticionarios; y v) la desarticulacin interinstitucional de los entes oficiales comprometidos
en el licenciamiento.

Tambin algunos entrevistados reconocen como debilidades en la etapa de evaluacin: vi) el incremento de
los tiempos requeridos para la elaboracin de los EIA (amparados por la premisa de mejoramiento de la lnea
base), lo cual rie con los objetivos de las compaas inversionistas que pretenden una respuesta rpida; vii)
la capacidad profesional de los evaluadores que, a pesar de los avances realizados, no es percibida como la
ms idnea; viii) la disparidad de criterios entre los evaluadores de un mismo grupo de evaluacin y entre
grupos de evaluadores, por carecer de una unificacin de los criterios de evaluacin; ix) la percepcin entre
los peticionarios de una inexistencia de control de calidad en la ANLA (ante lo cual es preciso anotar que los
entrevistados desconocen los procesos internos, de la autoridad ambiental, respecto a los controles de
calidad); x) el hecho de que el Estado dispone de algunas bases tcnicas y cientficas que no sellan
hermticamente los espacios para la irrupcin de intereses polticos, de uno u otro lado, en la toma de
decisiones.

Dentro de los factores registrados como influyentes de manera negativa en los tiempos del proceso de
evaluacin del licenciamiento ambiental, se expusieron: i) los procesos con la comunidad no son homogneos
y, an para proyectos similares, pueden extender los tiempos de manera diferencial; ii) las audiencias
pblicas en los municipios, son tiempos que por lo general no se contemplan y estn directamente
relacionados con los tiempos que las comunidades dedican a evaluar los EIA; iii) el trato particular que
reciben ciertas empresas peticionarias (p.e. en los tiempos para las visitas por parte de la autoridad
ambiental, ya que la norma no establece ese tiempo) conlleva a veces a concretar dichas visitas mediante
derechos de peticin, aunque los peticionarios prefieren evitar estas vas jurdicas, por prevencin, para evitar
problemas en relacin al trmite de otros permisos o futuros trmites con la ANLA.

Coincidieron todos los entrevistados en que los tiempos invertidos en la etapa de evaluacin son altos y estn
casi siempre muy por encima de lo estipulado legalmente. Sin embargo, los funcionarios de la ANLA advierten
que la metodologa de clculo induce a ciertas imprecisiones, debido a que, por ejemplo, no son tomados en
cuenta de manera correcta los tiempos dedicados a un pronunciamiento, el cual requiere un tiempo similar al
de emisin de una licencia; tampoco se reconoce el rezago existente; ni los impactos por operaciones
coyunturales en la entidad; pero todo es llevado al promedio de duracin entre la entrega de TdR y la
resolucin de la licencia, y la entrega del EIA y la resolucin de la licencia (ver Tablas 1.3.4 a y b) .

La ANLA le apuesta a la disminucin de esos tiempos en el corto plazo y al cumplimiento de los plazos en el
mediano plazo, mediante diferentes estrategias: i) ms y mejores funcionarios; ii) preparacin de equipos
eficientes en evaluacin y el mejoramiento de sus condiciones laborales; iii) implementacin completa del
sistema RADAR, ( porque algunas veces tambin est en manos de los peticionarios por entrega incompleta
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de la informacin requerida para la evaluacin); iv) estructuracin de los tiempos de acuerdo a la complejidad
y magnitud de los proyectos (por ejemplo, tiempos diferentes para proyectos similares que estn en
ecosistemas diferentes, por ende generan impactos diferentes); v) mejoramiento de la logstica, las bases de
datos y georreferenciacin de la informacin para tomar mejores decisiones, ms efectivas, ms eficaces y
quizs con impacto directo en el tiempo empleado para la evaluacin.

Tabla 1.3.4 Aproximacin a los tiempos invertidos en el Licenciamiento Ambiental de proyectos

Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)
Nota. Los das reportados en la Tabla 1.3.4 corresponden a das calendario, y no das hbiles, medidos de manera corrida.
No estn descontados los das en que se suspendieron los trminos.

En los retrasos de la evaluacin ambiental tambin interviene la consecucin de conceptos con otras
entidades del Estado, a cargo de los peticionarios, frente a lo cual los entrevistados identifican dos situaciones
aparentemente sin salida: primera, el peticionario y la ANLA no tienen un mecanismo reglamentario que les
permita agilizar los pronunciamientos con Parques Nacionales Naturales de Colombia PNNC, el MADS y el
Ministerio del Interior, de tal manera que obtengan la respuesta dentro de un trmino oportuno. Segunda,
dependen de dicho pronunciamiento estatal, para el cual no hay establecido un tiempo legal.

La Tabla 1.3.5 muestra que para el sector de energa el concepto de PNNC se puede tardar en promedio 139
das calendario, en hidrocarburos 125 das, en minera 114 das, en infraestructura 71 das, y en otros
sectores 12 das. Sin embargo, hay que tener presente que esta entidad, y posiblemente otras que han sido
mencionadas como fuentes de retrasos por sus pronunciamientos, puede enfrentar problemas de ausencia de
equipo experto, capacitado en temticas a veces supremamente especializadas, y con disponibilidad logstica
para participar activamente en las visitas y comits de evaluacin.

Tabla 1.3.5 Tiempos empleados en la obtencin del concepto con PNNC

Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013).
Nota: Por tratarse de proyectos no localizados geogrficamente, los de agroqumicos no requieren concepto de PNNC

Entre las debilidades antes enunciadas, los entrevistados hicieron hincapi en la solicitud de informacin
adicional (ver Tabla 1.3.1). Dicha debilidad fue identificada por todos los entrevistados como uno de los
elementos que ms agudiza el buen desarrollo de la etapa de evaluacin. Afirman que indiscutiblemente se
debe revaluar el tipo y cantidad de informacin que se est solicitando, que en algunos casos llega a ser tan
Promedio das
calendario
Promedio en aos
Promedio das
calendario
Promedio en aos
Energa 883 2,4 Energa 524 1,4
Hidrocarburos 421 1,2 Hidrocarburos 310 0,8
Infraestructura 950 2,6 Infraestructura 466 1,3
Minera 1260 3,5 Minera 818 2,2
Otros sectores 541 1,5 Otros sectores 387 1,1
SECTOR SECTOR
Promedio de das entre la entrega de TdR
y la entrega de la resolucin de licencia
ambiental
Promedio de das entre la entrega de EIA
y la entrega de la resolucin de licencia
ambiental
No. De proyectos Intervalo Inferior Intervalo Superior % Intervalo Inferior Intervalo Superior Promedio de das Intervalo Inferior Intervalo Superior
Agroqumicos
Energa 10 9 11 7,5% 6,8% 8,3% 139 103 175
Hidrocarburos 53 21 85 4,9% 2,7% 8,9% 125 125 125
Infraestructura 18 5 31 3,5% 1,6% 7,3% 71 71 71
Minera 2 1 4 3,1% 1,7% 5,5% 114 45 183
Otros sectores 11 -2 24 15,0% 4,1% 41,9% 12 12 12
Parques Nacionales Naturales de Colombia - PNNC
No. de Proyectos
Tiempo empleado entre la solicitud y la entrega
del concepto (das) SECTOR
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extensa que un solo EIA puede tener muchos volmenes de informacin. Adems, algunos afirman que en el
70% de los procesos se ha hecho solicitud de informacin adicional y por lo tanto estn retrasados, lo cual fue
corroborado por esta Consultora mediante el anlisis de la informacin obtenida a travs de las fichas de
proyecto (ver Tablas 1.2.2, 1.3.1 y 1.3.2). Este fenmeno lo asocian directamente con: i) lineamientos poco
claros de evaluacin; ii) discrecionalidad de los funcionarios para exigir datos por fuera de los trminos de
referencia; iii) falencias en los sistemas de informacin del pas. Las cifras de los encuestados tambin
corroboran los datos de las fichas de proyectos: la autoridad ambiental requiri ampliacin de informacin al
80,2% de las solicitudes de licencia ambiental; y entre el 22,4% y el 57,6% de los proyectos, respecto de los
cuales se solicit licencia ambiental, demandaron ajustes al EIA requeridos por la autoridad ambiental.

Sin embargo, la responsabilidad es mutua, sostienen otros entrevistados y lo compartimos en esta
consultora, ya que tambin los peticionarios deben estar comprometidos en el proceso y entregar completa la
informacin requerida desde los mismos trminos de referencia y segn lo que contempla la ley. En sntesis,
la informacin solicitada debera caracterizarse por tres principios: ser til, pertinente al proyecto que se
evala, y relevante para la toma de decisiones.

Particularmente la situacin en las Corporaciones Autnomas Regionales respecto a la etapa de evaluacin
dentro del licenciamiento ambiental tiene un espectro amplio, los comportamientos son tan diferentes que
pueden llegar a ser opuestos. Segn la informacin cualitativa recopilada, en algunas CAR se registra el
hecho de no haber tramitado ninguna evaluacin ambiental en los ltimos 5 aos debido a que las obras o
actividades all desarrolladas no requieren licenciamiento (p.e en Coralina). Otras atienden un mnimo de 5 a
10 evaluaciones / licencias al ao (p.e. AMVA, Corpoamazona,), y en otras Corporaciones la evaluacin de
proyectos se clasifica como una actividad permanente que llega a colapsar el funcionamiento de la institucin
(p.e Corantioquia). La Tabla 1.3.6 muestra el volumen por corporacin, segn la informacin cuantitativa
(encuestas a las CAR). Como dato comparativo, la ANLA tiene al 2012 en etapa de evaluacin 607 proyectos
(segn datos de la muestra expandida).

Tabla 1.3.6 Nmero de proyectos en etapa de Evaluacin a cargo de las CAR

Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

Algunos de los actores privados consultados, suponen que tal vez en las autoridades ambientales no se
cuenta con la capacidad de respuesta necesaria para enfrentar los desafos que en esta materia impone el
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 (ver Seccin 1.4 del presente documento). El concepto de otros
entrevistados es que las entidades del Estado con competencias en el proceso de licenciamiento ambiental
no tienen tanta capacidad de respuesta, lo que hace suponer que los requisitos establecidos para ellas
pueden no ser correspondientes con sus capacidades. En contraste, la ANLA manifiesta que el personal con
el que cuentan es, en general suficiente y que en los aos recientes se ha incrementado y mejorado sus
No. de Proyectos No. de CAR %
0
2 10
Entre 1 y 10 11 55
Entre 11 y 50
3 15
Entre 51 y 140
1 5
Entre 141 y 200
1 5
Ente 201 y 299
1 5
Entre 300 y 450
1 5
TOTAL 20 100
Aproximadamente cuntos proyectos de
licenciamiento ambiental estn en la etapa de
evaluacin en esta entidad?
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capacidades, lo cual puede corroborarse en el crecimiento de su planta de personal y el mejoramiento de las
condiciones de contratacin (vase la seccin 1.4).

Por ltimo, al interrogar a los actores acerca de las fortalezas de la etapa de evaluacin se encuentran
opiniones que incluso contradicen las que enfatizaron en debilidades: i) reconocen que en ocasiones la toma
de decisiones se hace con argumentaciones tcnicas y con respaldo cientfico, lo cual disminuye la
subjetividad de los equipos evaluadores; ii) identifican el proceso como ordenado, donde los esfuerzos estn
centrados en la preparacin idnea de los equipos, con disposicin al debate, y por ende las discusiones se
tornan productivas con los sectores al entregarles directrices claras en la etapa de evaluacin. Dichas
fortalezas estn plenamente respaldadas por esta Consultora.

En este ltimo sentido proponen normar la creacin de escenarios de conversacin oficial, de
retroalimentacin entre los evaluadores de la autoridad ambiental y los consultores y autores de los EIA, una
especie de mesas de dilogo entre tcnicos que propendan por la discusin tica y de consenso respecto a
los puntos lgidos en el proceso de evaluacin. Esta Consultora avala dicha propuesta, ya que se abreviaran
los tiempos del licenciamiento al llegar a acuerdos tcnicos, sin invertir tiempos y personal que hoy se
dedican a la emisin de algunos autos y la respuesta a stos; por ejemplo, en el sector de agroqumicos se
denominan mesas tcnicas y se dan entre los peticionarios, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y la
ANLA. Finalmente, se percibe que la etapa de evaluacin efectivamente est contribuyendo con el cuidado de
los recursos naturales, la salud humana y la prevencin de riesgos en nuestro pas, pues si bien no se tiene
indicadores de impacto, todos los entrevistados coinciden que sin ella se estara peor.

1.3.4 Seguimiento de los proyectos licenciados

Se est llevando a cabo el seguimiento de las licencias ambientales aprobadas de manera adecuada?
Las guas para el seguimiento ambiental son lo suficientemente claras y objetivas?

La etapa de seguimiento es considerada por el 100% de los entrevistados como la ms importante del
proceso de licenciamiento ambiental, pues consideran el seguimiento la columna vertebral para enfrentar la
problemtica ambiental en Colombia, a travs de un efectivo y estricto control respaldado en la normativa.
Aseveran que no es suficiente la etapa de evaluacin, pues consideran la licencia un documento de buenas
intenciones, mientras que el seguimiento garantiza el cumplimiento de lo establecido en la licencia
ambiental. En la prctica, durante la evaluacin ambiental se prevn los impactos que surgirn durante el
desarrollo del proyecto, y a partir de ello se formulan las medidas para prevenir, mitigar, corregir o
compensarlos; es por ello que dicha etapa se consolida en una serie de hiptesis que slo hasta la iniciacin
y desarrollo del proyecto se validarn (o negarn), lo cual justifica con mayor ahnco la etapa del seguimiento.

Entonces, concluyen los entrevistados que el seguimiento se convierte en eje fundamental de la ejecucin de
los PMA y de las obligaciones de la licencia ambiental, porque es el momento real en que se producen los
impactos, tanto los previstos como los imprevistos, se verifica la veracidad de lo previsto en el EIA, la
efectividad de las medidas aprobadas por la ANLA para atender los impactos, y la calidad de la gestin
ambiental, tanto del sector pblico como del sector privado, a travs de indicadores exclusivos para el control
y seguimiento. Sin embargo, el seguimiento que se lleva a cabo en la actualidad es percibido de otra manera.

La situacin actual de la etapa de seguimiento, a travs de las opiniones de los consultados y su contraste
con los datos cuantitativos, permite afirmar que dicha etapa tiene grandes posibilidades de mejoramiento. Con
mayor nfasis y rigurosidad por parte de las autoridades ambientales se podr elevar el actual cubrimiento,
pues anualmente se cubre menos del 40% de los proyectos licenciados por la ANLA (ver Tabla 1.3.7) y las
CAR ente el 50-70%; y aumentar el nmero de vistas a los proyectos (ver Tabla 1.3.8).

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Tabla 1.3.7 Nmero y porcentajes de vistas de seguimiento y revisiones documentales en los proyectos de la ANLA
(2006 2012)

Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)


Tabla 1.3.8 Estadsticas de los Proyectos con reporte de visitas de seguimiento y promedio por sector (2006 2012)

Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

El seguimiento permanente permitir registrar ciertos impactos que se pueden transformar en situaciones
incontrolables, antes de que se agudicen al punto de ser irremediables o el ecosistema supere su umbral de
resiliencia.

Los aproximadamente 1.042 proyectos en etapa de seguimiento por parte de la ANLA que fueron objeto
estudio de esta consultora, tienen en sus expedientes evidencias de un promedio de 3 a 4 visitas por
proyecto durante su ejecucin o funcionamiento, cuyos cubrimientos detallados por sectores se presentan en
la Tabla 1.3.8. Es importante aclarar que la programacin de las visitas de seguimiento y la frecuencia anual
tambin depende del sector, y del tipo y complejidad del proyecto; y que no todos los proyectos del sector
agroqumicos, de hecho un porcentaje muy bajo de ellos, requieren visita tcnica de seguimiento.

Otra modalidad de seguimiento es a travs de la revisin documental, y esta consultora encontr que de los
1.042 proyectos en etapa de evaluacin, 834 proyectos fueron objeto de este tipo de seguimiento por parte de
la ANLA, con un promedio de 2 revisiones por proyecto durante su ejecucin o funcionamiento, cuyos detalles
se presentan en la Tabla 1.3.9.

Otros aspectos crticos del seguimiento compartidos por esta consultora fueron: i) si bien la etapa est
respaldada por normativa suficiente, predomina, en varias ocasiones, una baja capacidad operativa de las
autoridades ambientales para hacerla cumplir; ii) el equipo a cargo de la evaluacin del proyecto podra hacer
empalme con el equipo a cargo del seguimiento en las etapas iniciales del proyecto, para establecer
SECTOR
Visitas de
seguimiento
Revisin
documental
Total de
Proyectos
% de las visitas
sobre el total de
proyectos
% de las revisiones
documentales sobre
el total de proyectos
Agroqumicos 52 229 1.042 5,0 22,0
Energa 91 54 137 66,2 39,1
Hidrocarburos 573 337 1.072 53,4 31,5
Infraestructura 277 174 517 53,5 33,7
Minera 42 23 80 52,1 29,3
Otros sectores 7 16 73 10,2 22,4
Total 1.041 834 2.921 35,6 28,6
No. De proyectos Intervalo Inferior Intervalo Superior % Intervalo Inferior Intervalo Superior
Promedio de
visitas por
proyecto
Agroqumicos 52 -16 120 5,0% 1,3% 17,3% 3
Energa 91 89 93 66,2% 64,8% 67,5% 4
Hidrocarburos 573 499 646 53,4% 46,5% 60,2% 4
Infraestructura 277 240 313 53,5% 46,4% 60,4% 3
Minera 42 38 46 52,1% 47,0% 57,3% 6
Otros sectores 7 -2 17 10,2% 2,6% 32,6% 2
SECTOR
Proyectos con visitas de seguimiento
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continuidad al proceso del licenciamiento ambiental sin percibir rupturas de los criterios aplicados al proyecto;
iii) sera benfico hacer coincidir las visitas de seguimiento de la ANLA con las visitas de fiscalizacin de las
agencias (ANH, ANI, ANM); y iv) los conceptos tcnicos y respectivos autos de las visitas de seguimiento se
deben emitir en plazos oportunos, para que efectivamente sean instrumentos pertinentes respecto al
desarrollo de las obras o actividades licenciadas.

Tabla 1.3.9 Estadsticas de los Proyectos con seguimiento a travs de revisin documental y promedio por sector

Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)


Al referirse especficamente a las debilidades del seguimiento los entrevistados indicaron que: i) el pas
cuenta con los instrumentos necesarios para el seguimiento pero requiere reforzar la capacidad operativa
para hacerlo; ii) la responsabilidad directa e inicial del seguimiento debe ser del dueo del proyecto y en la
prctica as no se est llevando a cabo; iii) influye de manera negativa la ausencia de planificacin efectiva y
eficaz en el licenciamiento, ya que se prioriza la etapa de evaluacin y se reducen los recursos econmicos,
la logstica y el personal necesarios para salir a campo y ejecutar el seguimiento.

Esta Consultora considera que el ncleo del seguimiento es verificar la eficiencia y eficacia de las medidas
implementadas respecto a los impactos, verificar dnde, cmo y cundo se producen los impactos, y estimar
la magnitud de los impactos acumulativos, pero actualmente es mnima la conexidad entre las causas de los
impactos y las medidas que se proponen; entre las muchas causas, se destaca la dbil correlacin entre los
PMA y los PMS con la definicin de reas de influencia.

En la mayora de las CAR se percibe una capacidad operativa precaria y una capacidad tecnolgica exigua
(sin laboratorios) para anlisis de aguas, caracterizacin de vertimientos, mediciones de calidad del aire, entre
otros, para atender la alta demanda que tienen (Tabla 1.3.10), lo cual va en detrimento del control y
seguimiento de los proyectos.

Tabla 1.3.10 Nmero de proyectos en etapa de Seguimiento a cargo de las CAR

Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

No. De proyectos Intervalo Inferior Intervalo Superior % Intervalo Inferior Intervalo Superior
Promedio de
revisiones por
proyecto
Agroqumicos 229 98 360 22,0% 11,9% 37,0% 10
Energa 54 52 55 39,1% 37,7% 40,5% 2
Hidrocarburos 337 269 405 31,5% 25,5% 38,1% 2
Infraestructura 174 140 209 33,7% 27,4% 40,6% 2
Minera 23 19 28 29,3% 24,2% 35,0% 2
Otros sectores 16 1 32 22,4% 22,4% 49,1% 1
SECTOR
Proyectos con revisin documental
No. de Proyectos No. de CAR %
0
4 20
Entre 1 y 15
3 15
Entre 16 y 60
7 35
Entre 61 y 200
2 10
Entre 201 y 300
2 10
Entre 301 y 600
2 10
!"!#$ 20 100
Aproximadamente cuntos proyectos de licenciamiento
ambiental estn en la etapa de seguimiento en esta entidad?
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No obstante, manifiestan su disposicin de colaborar en el seguimiento a proyectos de la ANLA que estn en
su jurisdiccin, advirtiendo que primero debe darse una mesa de trabajo y una revisin conjunta del
expediente entre ANLA y la Corporacin antes de ir al usuario, para evitar discusiones en campo poco
productivas y en contra del objetivo principal del seguimiento.

La Consultora considera pertinente hacer efectiva la delegacin del seguimiento a las CAR, como lo permite
el Decreto 2820 del 2010, ya que los funcionarios regionales son conocedores del territorio, sus ecosistemas,
tienen presencia permanente en el mismo, y con los recursos econmicos provenientes del seguimiento que
pagan los beneficiarios de las licencias ambientales se pueden financiar las visitas y dems procedimientos
requeridos para el efectivo y eficaz. Tal alternativa amerita, eso s, una implementacin gradual (tal vez
iniciando con un piloto en algunas CAR) y un previo proceso de fortalecimiento en algunas Corporaciones.

Otras preguntas orientadoras inherentes a la etapa de seguimiento son:

La informacin de los informes de cumplimiento ambiental es evaluada oportunamente?
Los informes de cumplimiento ambiental cuentan con informacin de calidad y entregada oportunamente?
Estos informes brindan informacin que permita la toma de decisiones por parte de la autoridad ambiental?

Referente a los ICA Informes de Cumplimiento Ambiental, los entrevistados coinciden en que son un
requisito que en muchas oportunidades nadie, o casi nadie, lee; sealan que, en general, no llegan
comentarios oportunos con respecto a los ICA entregados (las cifras son contundentes, como se muestra en
la Tabla 1.3.11) o la autoridad les solicita posteriormente informacin que ya han entregado en un ICA previo.
Por la poca utilidad otorgada para el seguimiento, frente al enorme esfuerzo invertido en su elaboracin, los
peticionarios categorizan el instrumento ICA como ineficiente, ya que no est siendo utilizado para la toma de
decisiones.

Tabla 1.3.11 Relacin del nmero de pronunciamientos de la ANLA respecto a los ICA (2006 2012)

Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

Es preciso anotar que los ICA son documentos exclusivamente para la trazabilidad de la gestin ambiental en
los proyectos licenciados y no tienen el propsito de medir los impactos, ni mucho menos la efectividad de las
medidas del PMA. Es por ello que no corresponden a instrumentos efectivos para la toma de decisiones,
porque no aportan informacin acerca del estado de los recursos naturales afectados en la zona de influencia
del proyecto, sino que se limitan a presentar informacin de actividades realizadas por el dueo del proyecto.
Una estrategia que plantea la ANLA para mejorar la utilidad de los ICA es relacionarlos con los Registros
nicos Ambientales (RUA), cuyo objetivo es obtener informacin estandarizada sobre el uso,
aprovechamiento o afectacin de los recursos naturales renovables por las diferentes actividades
econmicas. Para los proyectos licenciados, el RUA deber contener la informacin de los Informes de
Cumplimiento Ambiental ICA y actualmente se avanza con los sectores de hidrocarburos, elctrico y
minera.
%&'!"(
No. De proyectos No. De proyectos No. De proyectos No. De proyectos No. De proyectos No. De proyectos No. De proyectos
Agroqumicos 1 711 51 305
Energa 1 1 9 14 41 29 60
Hidrocarburos 53 17 117 229 172 238 326
Infraestructura 10 43 128 62 22 106 123
Minera 1 6 16 18 5 31
Otros sectores 11 6 6
Trimestral Semestral Anual Otra, cul?
No. de Pronunciamientos
de la ANLA sobre los ICA
Mensual Bimestral
)*+,-./0 1/ '2.345.5/*6, #.75/*684 )'# 9/65:5,*8-5,0
*)+,%-,.,-'-
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Tal estrategia se podra aunar con la propuesta de creacin de una unidad estatal o adjudicacin a una
existente (por ejemplo, al IDEAM, o el mismo SIAC a travs de la ANLA) la funcin de compilar, de manera
agregada, toda la informacin proveniente de los ICA, al tener como insumo positivo para su realizacin la
Resolucin 188 de 2013. La agregacin podra ser a escala regional, de tal manera que pudiese ser utilizada
en la toma de decisiones durante la etapa de planeacin de nuevos proyectos, e incluso durante la etapa de
evaluacin, de esta forma se establecera un ciclo cerrado en el licenciamiento ambiental teniendo como eje
clave la informacin (unificador de las etapas planeacin, evaluacin y seguimiento).

A partir de la informacin cualitativa se extrajeron tres aspectos importantes por destacar con respecto a los
ICA, que ameritan ser tenidos en cuenta para las recomendaciones de la consultora:

Primero, la elaboracin del ICA requiere el trabajo de equipos interdisciplinarios del licenciatario pero, de
acuerdo con lo manifestado por los entrevistados, a veces estos equipos son reemplazados por personal
no especializado (e incluso no profesional), probablemente como consecuencia de la percepcin sobre el
poco uso que la autoridad ambiental les da a dichos informes;
Segundo, segn los resultados de las encuestas realizadas a las Corporaciones, algunas de ellas han
modificado la estructura original del ICA para ajustarlo a las necesidades regionales o locales, en un
intento de dinamizar su manejo y darle un mayor valor agregado; y
Tercero, los ejercicios de las interventoras -encargadas de consolidar el ICA, han identificado la utilidad
potencial de este instrumento, pues: i) contiene evidencias claves al momento de alguna investigacin
ambiental; ii) rene las propuestas de modificacin al PMA cuando alguna medida no est mitigando el
impacto; iii) obliga a la definicin y a la construccin de indicadores; iv) facilita aplicar correctivos en la
obra, pues el registro de stos en el informe imprime puntos positivos a la gestin.

Estos aspectos indican la necesidad de reformular el ICA, de manera que se incremente su valor para la
autoridad ambiental y para los dueos de proyecto, como una herramienta de toma de decisiones de la
gestin ambiental de los proyectos licenciados.

Cmo agilizar y mejorar el proceso de seguimiento al interior del ANLA y de las Corporaciones Autnomas
Regionales?

Para afrontar este panorama general negativo de la etapa de seguimiento, se est innovando mediante los
inspectores regionales de la ANLA, profesionales en zonas claves del pas - como por ejemplo en la Cinaga
Grande de Santa Marta, en Cesar y Casanare -, para una atencin ms expedita en campo y apoyada por las
Corporaciones, resaltando que se trata de un proceso de complementariedad y de cooperacin, sin interferir
en las funciones originales de las CAR. La visin de la ANLA es ampliar la cobertura de esta estrategia a otros
departamentos como Tolima, Huila y Meta porque es obligacin segn el Decreto 3573 de 2011 que la ANLA
atienda todas las quejas, reclamos, sugerencias de los usuarios a nivel regional.

En las Corporaciones se percibi, a travs de las entrevistas, cierto grado de aceptacin a desarrollar
procesos conjuntos de seguimiento, bien coordinados y con la filosofa de mutuo apoyo. Sin embargo, una de
estas CAR hace la exhortacin a la ANLA en cuanto a que los recursos econmicos que dicha entidad recibe
por concepto del seguimiento, en ese caso deberan ser compartida con las Corporaciones, e incluso propone
que se concretice en capacitacin o apoyo logstico, para que se sienta que ese proceso de construccin del
sistema sea conjunto y que el fortalecimiento sea para todas las instituciones, [lo que] correspondera a un
proceso ganagana y de fortalecimiento nacional y regional. Otras opiniones son ms contundentes sobre la
delegacin completa de la funcin del seguimiento a las CAR pues su ubicacin geogrfica le entrega
ventajas sobre la ANLA para dicha actividad, lo que les otorga mejor informacin para identificar los impactos
acumulativos, y la comunidad les reconoce como autoridad.

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En cuanto al manual de seguimiento ambiental de proyectos, el cual es considerado por algunos
entrevistados como una fortaleza, mencionan que podra mejorarse en aspectos muy puntuales, como por
ejemplo, en la validacin de la eficiencia de algunos planes de manejo.

Se considera importante destacar la estrategia que se registra en Corpoamazona, donde se implement un
sistema de seguimiento a travs de un software. Dicho programa permite el control de todos los pasos del
licenciamiento (desde la solicitud inicial de la licencia hasta la emisin de la resolucin); con la sistematizacin
se entregan los plazos mximos para hacer el seguimiento a los proyectos de acuerdo a lo establecido en la
correspondiente resolucin; adicionalmente, este aplicativo genera las alertas necesarias para incluir en la
programacin del personal las prximas visitas a realizar. Es un programa que funciona desde el 2001, tiene
mejoramiento continuo y podra ser analizado por otras corporaciones para verificar la viabilidad de
implementacin en la institucin, incluso indagar acerca de la posibilidad de que sea compatible o
complementaria a la estrategia VITAL de la ANLA.

Finalmente, sugieren una gama amplia de recomendaciones para el mejoramiento de la etapa de
seguimiento, tales como: i) fortalecer la institucionalidad dedicada al seguimiento; ii) implementar ms
instrumentos virtuales que agilicen los trmites; iii) masificar el Registro nico Ambiental RUA (RUA de
hidrocarburos, RUA de hidroelctricas, RUA de infraestructura vial, etc.); iv) validar el autocontrol de las
empresas operadoras de los proyectos sin requerir del seguimiento; v) exigir cursos de educacin ambiental
especficos (segn el sector) dirigidos a los empleados de cada proyecto; vi) implementar veeduras
ambientales a cargo de la academia para cooperar en el seguimiento de los proyectos licenciados; vii) aplicar
el sistema sancionatorio sin discrecionalidad de la autoridad ambiental, ya que en ocasiones se imponen
acciones correctivas al dueo del proyecto sin identificarse correctamente la causa o el autor real del impacto
ambiental, para lo cual se requiere robustez en los anlisis de impactos acumulativos regionales / locales; ix)
apoyar los grupos de la ANLA con grupos regionales para el seguimiento; x) utilizar la figura de auditoras
externas; xi) ampliar el presupuesto para el seguimiento y distribuirlo con entidades regionales y el ICANH
(para hacer el seguimiento al recate arqueolgico); xii) realizar visitas de seguimiento no anunciadas.

1.3.5 Homogenizacin del licenciamiento ambiental y posible diferenciacin del proceso por
sector

El cierre de la seccin trmites e instrumentos conlleva a un anlisis adicional del proceso del licenciamiento
ambiental, relacionado con la homogenizacin del mismo y la posible diferenciacin del LA por sector,
solicitado adems por el DNP a travs de las preguntas orientadoras.

Los procesos de licenciamiento del MADS y de las CAR son homogneos en la prctica?
Cul sera la metodologa para homogeneizar los procesos de licenciamiento del MADS y las CAR?

La percepcin de los peticionarios encuestados respecto a la homogenizacin del proceso de licenciamiento
ambiental entre todas las autoridades ambientales en el pas, permite concluir que en la prctica actualmente
ello no ocurre entre la ANLA y las CAR (ver Tabla 1.3.12).


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Tabla 1.3.12 Homogeneidad de procesos de licenciamiento Ambiental entre las CAR y la ANLA segn los peticionarios

Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

Al indagar entre los peticionarios por la homogeneidad del proceso de licenciamiento ambiental entre las
mismas CAR, se obtiene una leve diferencia entre las percepciones (excepto para la categora no sabe), as:
totalmente homogneos 5,4%; ligeramente homogneos 17,6%; diferentes 32,1%; diferentes por cada
proyecto 14,3%; No sabe 30,4%. La ANLA y las CAR tienen procesos diferentes en aspectos administrativos,
en los trminos de referencia para proyectos similares, en las metodologas de evaluacin de los impactos
ambientales, en los criterios de zonificacin, entre otros.

Por ltimo, una posible alternativa para avanzar en la homogenizacin de los procesos de licenciamiento
propuesta por esta Consultora estara a cargo del MADS, a travs de la reglamentacin y adopcin, con
carcter vinculante para todas las CAR, de los instrumentos para el licenciamiento ambiental, liderados y
diseados de manera participativa, por la ANLA. Tal propuesta se soporta en artculo 31, numeral 2 de la Ley
99 de 1993, la cual concibe dentro de las funciones de las CAR Ejercer la funcin de mxima autoridad
ambiental en el rea de su jurisdiccin, de acuerdo con las normas de carcter superior y conforme a los
criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente (subrayado por fuera del original).

En cuanto a la posible diferenciacin del licenciamiento ambiental por sector, las preguntas orientadoras
asociadas son:

Los requisitos para el trmite de licencias ambientales estn hechos a la medida de cada sector?
Cmo podran desagregarse los requisitos para el trmite de licencias ambientales a la medida de cada
sector?
Cules deberan ser los criterios para clasificar proyectos para disear un proceso de licenciamiento
ambiental diferenciado teniendo en cuenta su complejidad, competencia y trminos de evaluacin, de acuerdo
con la normativa vigente?

Los encuestados consideran no slo que los trmites son diferenciados por sectores (casi el 70% de los
peticionarios lo consideran as) sino tambin que deben serlo (el 57% lo manifiestan), porque cada proyecto
sometido al proceso de licenciamiento ambiental es diferente, con magnitudes desiguales, con riesgos
dismiles, afectaciones diferentes al ecosistema, pues depende de la regin donde se instaura el proyecto, y
las consideraciones tcnicas y ambientales son particulares; adems, cada sector es diferente, por lo tanto
tambin lo son sus impactos, especificaciones y obligaciones. (Ver Tablas 1.3.13 y 1.3.14).


Agroqumicos 1 2 5 2 3 4 0
Energa 1 2 2 3 0 0 0
Hidrocarburos 0 3 7 7 0 0 1
Infraestructura 1 1 2 2 0 0 0
Minera 0 0 3 1 1 1 0
Otros sectores 0 0 1 0 0 0 0
TOTAL: 56 3 8 20 15 4 5 1
% 5,4 14,3 35,7 26,8 7,1 8,9 1,8
SECTOR
Qu tan homogneos son los procesos de Licenciamiento Ambiental entre las CAR con las que ha tenido relacin y la
ANLA
Totalmente
homogneos
Ligeramente
homogneos
Diferentes
Diferentes para
cada proyecto
No sabe
No ha tenido
relacin con
ninguna CAR
No ha tenido
relacin con la
ANLA
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Tabla 1.3.13 Percepcin actual del LA por sector Tabla 1.3.14 Proyeccin del LA por sector

Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013) Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

Sin embargo, en los grupos focales realizados se obtuvo una posicin contraria respecto a este tema: en ellos
se sostuvo que la paulatina desregulacin que se ha hecho en el pas para favorecer y agilizar los procesos
del sector de hidrocarburos, (tanto que la licencia global cubre reas muy grandes y variadas actividades
aunque no sea exacta la ubicacin de los impactos o se han eliminado los trmites de licenciamiento para la
etapa de explotacin de hidrocarburos, si la actividad ya contaba con licencia para la etapa de exploracin),
genera una situacin de inequidad intersectorial y la aspiracin de replicar la desregulacin a otros sectores,
con el objetivo de disminuir los tiempos empleados en el proceso de licenciamiento ambiental y los trmites
entre distintas etapas del proyecto.

Esta consultora no puede manifestar de manera categrica que los trmites se realicen de manera
diferenciada y beneficiando a uno o varios sectores en particular, pero alguna evidencia emprica podra
sustentar, al menos terica y parcialmente, una aseveracin as: las diferencias en los tiempos de
licenciamiento por sectores (presentados en la Tabla 1.3.4), que claramente son menores para el sector
hidrocarburos (al menos en un 40% con respecto a los otros sectores de inters). Sin embargo, esta
informacin debe tomarse con beneficio de inventario pues tambin podra interpretarse como el fruto de
mejores procesos de planificacin, fruto de la creacin y la gestin de la ANH, a pesar de que hechos como la
misma frecuencia de solicitudes de informacin adicional o de aclaracin de informacin (incluidas en las
Tablas 1.3.1 y 1.3.2) parecera reforzar la conclusin inicial.

Los mismos grupos focales tambin justifican la no pertinencia de la diferenciacin de trmites de LA por
sector, lo cual es respaldado por esta Consultora, pues ello dara lugar a mayor discrecionalidad de la
autoridad ambiental. Dentro de los criterios que explican esta afirmacin est que la complejidad de un
proceso licenciamiento ambiental no depende exclusivamente del tipo de proyecto, sino tambin del lugar o
territorios donde se implementar la obra o actividad a licenciar; por ejemplo, no es lo mismo construir una
lnea de transmisin en la Amazona colombiana (ecosistema sensible), que construir la misma lnea de
transmisin en el valle del Magdalena o las llanuras del Caribe (altamente intervenidas). En este punto, es
fundamental recurrir a la justificacin de la necesidad de una Licencia Ambiental incluida en el Decreto 2820:
el deterioro grave, que no depende exclusivamente del tipo de proyecto, sino tambin de la duracin de la
actividad a evaluar, del territorio, de la vulnerabilidad y resiliencia del ecosistema impactado, de la
complejidad, y de los factores socio culturales y econmicos que priman en el rea de influencia. En sntesis,
la Consultora no considera pertinente implementar en Colombia un proceso de licenciamiento ambiental
diferenciado por sector.

1.3.6 Panorama general de las experiencias internacionales de licenciamiento ambiental

De acuerdo con el PNUMA (1996), en la mayora de los pases latinoamericanos predomina el Estado
republicano y de democracia representativa, caracterizado por tener una Constitucin Poltica, por una
organizacin del Estado conforme al principio de divisin de poderes (legislativo, ejecutivo y judicial), y por
primar la eleccin popular de las autoridades. Adems, estos pases son de rgimen unitario, lo que implica
que las autoridades nacionales tienen jurisdiccin plena sobre todo el territorio nacional, mientras las
autoridades jerrquicamente inferiores (efecto de la descentralizacin poltica territorial) actan por delegacin
Si 39 69,6%
No 5 8,9%
No sabe 12 21,4%
TOTAL 56 100,0%
El trmite de licenciamiento ambiental es
diferenciado para cada sector?
Si 32 57,1%
No 14 25,0%
No sabe 10 17,9%
TOTAL 56 100,0%
Considera que debera serlo?
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Pgina 83

o designacin del gobierno central. Las excepciones a esta generalidad son Argentina, Brasil, Mxico y
Venezuela, pases que tienen sistema federal; en consecuencia, el Estado Nacional constituye una
confederacin de Estados (o Provincias) autnomos y gobiernan su territorio en todas las materias que la
Constitucin Nacional no ha atribuido al Gobierno Federal.

No obstante, en la regin se tiene una categora intermedia al unitario y federal - los casos de Colombia y
Per que, an conservando la autodefinicin de pas unitario, reconocen importantes mecanismos
autonmicos, no slo en cuanto a la eleccin de autoridades regionales sino tambin en la determinacin de
medidas referidas al desarrollo y a la proteccin ambiental (PNUMA, 1996). Para Colombia, las Corporaciones
Autnomas Regionales (CAR) creadas, la mayora, a partir de la expedicin de la Ley 99 de 1993 son las
autoridades ambientales a escala regional, al igual que las Autoridades Ambientales Urbanas (AAU) y las
Corporaciones de Desarrollo Sostenible (CDS); a escala nacional, el rector de la poltica ambiental es el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS).

En este punto, vale resaltar que el 82% de los pases de la regin cuentan con un Ministerio como mxima
autoridad ambiental, lo cual sirve como prembulo para abordar las preguntas orientadoras de la consultora
con respecto a las experiencias internacionales de licenciamiento ambiental.

Cules y cmo son las experiencias internacionales en cuanto al proceso de licenciamiento ambiental?

El espectro de las respuestas de los entrevistados sobre experiencias internacionales interesantes para el
proceso de licenciamiento en Colombia es amplio. Es importante iniciar por la percepcin respecto al propio
proceso de licenciamiento en nuestro pas. Aproximadamente el 60% de los consultados coinciden en que
Colombia tiene altos estndares ambientales, trminos de exigencias mucho ms elevados que otros pases
de la regin, y una legislacin avanzada en la materia, al compararla con pases como Ecuador, Chile, Per y
Bolivia donde las exigencias son menores (como en casos de la minera). Adems, la gran mayora de los
consultados indican que probablemente ha sido, o sera, un error traer e implementar prcticas
internacionales de licenciamiento ambiental sin matizarlos o adaptarlos a las condiciones especiales del
territorio colombiano; nuestra institucionalidad, legislacin, problemticas locales y realidades sociales
culturales y econmicas difieren notablemente de las condiciones y normas aplicadas en Estados Unidos,
Europa e incluso en pases como Per, por lo tanto se considerara un error la implementacin directa (sin
ajustes) de experiencias internacionales, as hayan sido catalogadas como exitosas.

Al intentar destacar casos que ameriten ser revisados en Colombia, se refieren principalmente a fragmentos
o aspectos de la poltica ambiental de otros pases en temas especficos como son: de Espaa, la regulacin
de aguas que adopta; de Estados Unidos, la regulacin para especies en va de extincin, y la existencia de
una zonificacin nacional que orienta a los inversionistas en cuanto al uso aprobado en determinado territorio,
facilitando la planeacin de los proyectos.

En relacin con Canad, subrayan en particular la experiencia de British Columbia, donde muchos procesos
de licenciamiento ambiental son expeditos (algunos hasta de slo 21 das), aunque reconocen que esto es
posible por seis razones: i) la exactitud con la cual se plantean los proyectos; ii) la disponibilidad de bases de
datos, SIG, cartografa, ubicacin de territorios aborgenes y caracterizacin ecolgica de los regiones, todo
disponible en el Estado para la toma de decisiones; iii) la definicin exacta de los usos del territorio por sector
productivo; iv) la existencia de una ventanilla nica gubernamental para atender a los usuarios interesados en
el licenciamiento; v) la disponibilidad de guas detalladas para cada tipo de proyecto, obra o actividad a
licenciar; y vi) el nfasis dado al seguimiento de las obras y actividades licenciadas ambientalmente con
aplicacin de la sancin ante cualquier incumplimiento.

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Coincidiendo con esta ltima caracterstica, se encuentra el caso de Estados Unidos donde no hay licencia
como tal. Existen los PMA Planes de Manejo Ambiental- y el Estado es extremadamente estricto en el
seguimiento a los proyectos. Tambin est regulada la extensin de los documentos presentados a la
autoridad, poniendo un lmite a travs de trminos de referencia claros y precisos. Pese a la eficiencia de los
procesos en Estados Unidos y Canad, es relevante no olvidar que en dichos pases tambin se dan
protestas y manifestaciones de oposicin a ciertas licencias otorgadas, porque dicha decisin implica siempre
una discusin entre beneficios econmicos versus los impactos negativos hacia grupos de poblacin (quizs
para los de menos ingresos y sin mayor poder gubernamental) o el medio ambiente.

Del caso de Noruega, destacan cmo la industria petrolera costa afuera entra en tensin ambiental, en el Mar
del Norte, con una industria pesquera muy desarrollada, lo que desata un debate energtico-ambiental que
han enfrentado mediante la conciliacin. En ese sentido, el control ambiental del Estado es muy riguroso,
cuenta con unas lneas bases organizadas y completas (con una biodiversidad marina perfectamente
inventariada), saben con precisin en dnde y en qu pocas se puede hacer exploracin de hidrocarburos,
bajo qu condiciones de seguridad ambiental se deben desarrollar esas actividades, y cuentan con un
sistema organizado de monitoreo y alarmas para evitar derrames o fenmenos de contaminacin. Todos
estos elementos han llevado a tener una industria segura desde el punto de vista ambiental en una zona muy
sensible ambientalmente, soportado por un Estado con alto nivel de representatividad, con una informacin
precisa y respaldado por una completa normatividad que indica -la suspensin- ante el ms mnimo
incumplimiento.

En cuanto a pases de la regin, identifican el caso de Guatemala donde se aplica el silencio administrativo
positivo, es decir, cuando el peticionario entrega el estudio de impacto ambiental y la autoridad no se
pronuncia en el plazo establecido (90 das) se interpreta como otorgada la licencia ambiental al proyecto. En
Ecuador reconocen una flexibilizacin de la normatividad para el licenciamiento ambiental y ms laxitud en la
aplicacin, lo cual probablemente resulte del hecho de que en la fase inicial del licenciamiento se exige
informacin con un cierto nivel de detalle, que va profundizndose a medida que el trmite avanza; y destacan
el nfasis dado al seguimiento de los proyectos.

De Panam se resalta la exigencia de la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) para los consultores de
estar en el registro de autorizados para firmar estudios ambientales, caso que tambin se da en Mxico, del
cual subrayan la importancia que ese proceso sea transparente para no convertir los registros en unos
crculos de favoritismo. En Per y Chile estn intentando innovar, al establecer desde el Estado una previa
viabilidad de los proyectos que requiere el pas para su desarrollo; ello exige una coordinacin anticipada
entre los Ministerios para ofertar entre los inversionistas privados los proyectos ms relevantes de los
sectores hidrocarburos, minera y energa, principalmente; incluso, el Estado peruano est realizando
directamente los procesos de consulta previa, pues pareciera que estn reconociendo como un elemento no
tan exitoso el manejo sectorial pasado de los temas sociales y ambientales, que gener profundos problemas
y enfrent a actores, an perteneciendo al mismo Estado, por diferencias conceptuales. De Chile, los
entrevistados destacan la disponibilidad total de la informacin relacionada con los proyectos en proceso de
licenciamiento ambiental en la pgina web del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA); sin
embargo, resaltan diferencias grandes del sistema chileno y peruano con el colombiano: en el pas austral la
licencia se da si se cumplen todos los requisitos de licencia, y en Per las licencias no estn centralizadas en
la autoridad ambiental, sino delegadas a los ministerios sectoriales.

En temas arqueolgicos, destacaron las experiencias de Francia y Mxico. De Francia, subrayan la eficacia
de la poltica en materia de arqueologa, la cual es de carcter pblico y por ende los procedimientos son
realizados por funcionarios del Estado; de Mxico destacan los planes de arqueologa preventiva realizados
directamente por el Instituto Nacional de Antropologa e Historia (INAH), ya que la planta de personal estatal
es robusta y con mejores condiciones para los programas de seguimiento de arqueologa. Para Espaa se
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tiene la Autorizacin Ambiental Integrada (AAI) y cada comunidad autnoma tiene un sistema especfico para
las licencias, por ejemplo para la intervencin en patrimonio arqueolgico; en consecuencia se tiene una
legislacin en cada divisin territorial (comparable a un departamento colombiano), lo que pudiera conllevar a
un mayor conocimiento y a un mayor control sobre los planes especficos.

En cuanto a metodologas exitosas internacionales referencian en las entrevistas: las experiencias de la
Asociacin Internacional de Evaluacin de Impactos (IAIA); el Factor 10 y Factor 4 que se viene aplicado en
pases Europeos y relacionados con la desmaterializacin en las industrias y la ecoeficiencia, liderada por
Alemania. El Factor 4 se refiere a la proporcin de la ecoeficiencia, que propone reducir cuatro veces el uso
de la naturaleza por cada unidad de bienestar, y tambin plantea reducir a la mitad el uso de la naturaleza y
doblar el bienestar global. El Factor 10 induce a la reduccin absoluta en el uso de la naturaleza por un factor
de 10 en las economas industrializadas; tambin persigue multiplicar por 10 los recursos de la eficiencia en
las economas desarrolladas, mientras se reduce el uso total de los recursos naturales, acorde con los lmites
que marca la capacidad de carga (Antequera, 2008).

Se podra sintetizar que la aplicacin de experiencias internacionales debe partir del reconocimiento de las
diferentes caractersticas de las regiones, que difieren en cuanto a latitud o altitud, en recursos, ecosistemas,
culturas, y biodiversidad, pero sobre todo en su estructura institucional y normativa; por ende siempre se
deben filtrar las propuestas extranjeras, con criterios tcnico, ambiental y sociocultural. Quizs, los aspectos a
emular de las prcticas internacionales exitosas son la planificacin del desarrollo inclusivo, participativo,
holstico y de largo plazo, no inmediatista; y el tema ambiental manejado totalmente desde el Estado, incluso
hasta la realizacin de los diagnsticos ambientales de alternativas. En tal sentido se sugiere que debera
permitirse una evolucin particular en Colombia a partir de su propio desarrollo institucional y cultural, con
sello colombiano y generando herramientas de gestin a partir de la creatividad.

Los tiempos del licenciamiento son adecuados frente a procesos similares internacionales?

Respecto a los tiempos otorgados en otros pases para el licenciamiento ambiental, como se seal en el
aparte anterior, se tiene un espectro muy amplio, desde 21 das en Canad, sin requerir consultas con
comunidades indgenas, hasta 7 aos en Alaska (una regin con sensibilidades ambientales asimilables a las
del territorio colombiano). La definicin de dichos tiempos depende fundamentalmente de la estructuracin
estatal, del proceso establecido alrededor de temas como en qu momento se inicia y en qu momento se
termina el licenciamiento ambiental, de la legislacin del pas en relacin a los tiempos de consulta con las
comunidades tnicas o grupos comunitarios, de la disponibilidad de informacin y herramientas de planeacin
que permitan tomas de decisiones rpidas, del nfasis en el proceso de licenciamiento o en el de
seguimiento, y de la capacidad institucional de la autoridad que otorga la licencia.

En Colombia, los tiempos del licenciamiento ambiental son de 90 das hbiles segn el Decreto 2820 de 2010,
mientras que en otros pases: Chile toma 60 das hbiles para los Diagnsticos de Impacto Ambiental (DIA) y
120 das hbiles para los EIA; en Per son 120 das hbiles desde la solicitud de certificacin ambiental hasta
la expedicin de la resolucin respectiva; en Espaa 10 meses; y en Mxico 60 das hbiles para la
evaluacin, que se pueden ampliar por otros 60 das dependiendo de la complejidad del proyecto. Esta
consultora no encontr informacin confiable que permita determinar si estos plazos efectivamente son
cumplidos con rigurosidad o si, como en el caso colombiano, los plazos legales y los plazos efectivos para el
licenciamiento ambiental corresponden a realidades diferentes.

En conclusin, determinar si son adecuados los tiempos del licenciamiento ambiental en Colombia en
comparacin con otros pases, es una determinante que no se puedo establecer con base en la revisin de
experiencias internacionales, debido a que cada pas define tal plazo con base en sus particularidades
nacionales/regionales, organizacin de la institucionalidad ambiental, grado de coordinacin con otras
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instituciones de injerencia en el proceso, grado de conservacin de los ecosistemas (real vs. el deseado),
informacin, recursos econmicos, entre otros. (Vase el Anexo 7).

1.4 RELEVANCIA, EFICACIA Y CAPACIDADES DE LOS ACTORES

La identificacin de los actores sociales que intervienen en el proceso de licenciamiento ambiental parte del
planteamiento de la Ley 99 de 1993 mediante la cual, entre otras disposiciones, se crea el Sistema Nacional
Ambiental (SINA) del cual hacen parte, adems de las normas, recursos y programas, [] las instituciones
que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta Ley (Art. 4)
(Congreso de Colombia, 1993). En el pargrafo nico del artculo 4 de la misma Ley, se especifican:
Ministerio del Medio Ambiente hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS); las corporaciones
autnomas regionales; los departamentos y distritos o municipios; adems se contemplan otras entidades del
Estado responsables de la poltica y de la accin ambiental, [] las organizaciones comunitarias y no
gubernamentales relacionadas con la problemtica ambiental [] y las entidades pblicas, privadas o mixtas
que realizan actividades de produccin de informacin, investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico en el
cambio ambiental (ver Anexo 1- Mapa Institucional). Este mapa institucional, y la presente seccin, permiten
responder a la siguiente pregunta orientadora:

Existe la capacidad tcnica, financiera, fsica y de recurso humano para atender la demanda de las
diferentes solicitudes asociadas al licenciamiento ambiental?

El nmero de las entidades que conforman el SINA conduce a preguntar si las que estn comprendidas en
ese sistema son suficientes y necesarias para atender los asuntos relacionados con el proceso de
licenciamiento ambiental, lo cual, haciendo eco a los resultados obtenidos de la informacin cualitativa que se
recopil para este proyecto, debe responderse diciendo que el problema no se centra en el nmero de
instituciones de diversa naturaleza jurdica, sino en su eficiencia, eficacia y grado de articulacin. En esa
direccin, y como prembulo de la presente seccin, se analiza a continuacin la participacin de los actores
en cada una de las etapas del licenciamiento ambiental.

Los actores en la etapa de planeacin

Existe una conciencia ambiental en el pas de parte de los diferentes actores involucrados en el proceso de
licenciamiento ambiental?

La comparacin de la Ley 99 de 1993 y del Plan Nacional de Desarrollo 2010 2014, con las actuaciones del
MADS, permite deducir que esa entidad cumple parcialmente sus obligaciones referentes a [] formular la
poltica nacional en relacin con el medio ambiente y los recursos naturales renovables [] y, establecer los
criterios ambientales que deben ser incorporados en la formulacin de las polticas sectoriales y en los
procesos de planificacin de los dems Ministerios y entidades, previa su consulta con esos organismos
(Congreso de Colombia, 1993) Artculo 5, numerales 1 y 5. Lo anterior se deduce por tres aspectos, a
saber: la percepcin de la mayora de las personas entrevistadas y encuestadas quienes perciben
actuaciones dispersas en materia normativa; la evidente desarticulacin de la poltica nacional ambiental con
las polticas econmicas y sectoriales del pas; y la ausencia o debilidad en la integracin intersectorial (ver
Figura 1.4.1).

Las actuaciones gubernamentales se evidencian en disposiciones que regulan aspectos puntuales de un
sector, por ejemplo, sobre frutales u hortalizas, paralelo a la ausencia de la obligacin de obtener la licencia
ambiental para cultivos agroindustriales. Lo expuesto no desconoce la obligacin de los empresarios agrcolas
por obtener los permisos para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales que requieran para sus
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explotaciones, y tampoco omite las guas ambientales para los cultivos de palma de aceite, caa de azcar,
caucho, arroz, panela, flores, caf, entre otros productos agroindustriales.


Figura 1.4.1 Percepcin de Peticionarios acerca de la articulacin de la normativa sobre licenciamiento ambiental con la
poltica de los sectores productivos, la poltica ambiental y los permisos ante otras entidades

Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

Otras intervenciones se dirigen hacia las generalidades sectoriales, relegando actuaciones en actividades
ambientalmente significativas para ellas, por ejemplo, normativa para el transporte vs. localizacin de puertos;
en lo social, la debilidad de la participacin comunitaria y en particular, de la consulta previa. Grosso modo,
esos ejemplos son indicativos de vacos en la planificacin sectorial y las relaciones intersectoriales, los
cuales inciden en la planeacin que los peticionarios deben hacer en sus proyectos.

Los desencuentros ocasionales antes mencionados y lo que ordena la Ley 99 de 1993, artculo 5, numeral
4, y el artculo segundo, numeral 9) del Decreto 3570 de 2011, donde se plantea que el MADS debe: Dirigir
y coordinar el proceso de planificacin y la ejecucin armnica de las actividades en materia ambiental, de las
entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental (SINA), puede tomarse como una seal de que no hay
un pleno cumplimiento de las funciones dadas a ese ministerio.

En el contexto del SINA, le siguen en orden jerrquico las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR), las
cuales, de conformidad con lo que ordena la misma Ley en su artculo 31, tienen entre otras funciones las
siguientes:
- [] asesorar a los Departamentos, Distritos y Municipios de su comprensin territorial en la
definicin de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de
proteccin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la
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armona y coherencia de las polticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales
(numeral 4).
- Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrogrficas ubicadas
dentro del rea de su jurisdiccin, conforme a las disposiciones superiores y a las polticas
nacionales (numeral 18).

Con respecto a las dos funciones que se indican previamente, ambas con incidencia en la planeacin de los
proyectos en proceso de licenciamiento ambiental, las respuestas que se obtuvieron de las fuentes
consultadas en el anlisis cualitativo, apuntan hacia el hecho de que se ha dado un desarrollo y una
consolidacin institucional desigual entre las CAR, situacin que se refleja en diferentes grados de
cumplimiento en la armonizacin de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) de los departamentos,
municipios o distritos comprendidos en sus respectivas jurisdicciones, y tambin, en la elaboracin de los
Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas (POMCA) que les corresponden a cada una de ellas.

La armonizacin entre los objetivos de la poltica nacional ambiental con los POT y los PD departamentales y
municipales se fundamenta en el artculo 10 de la Ley 388 de 1997, en donde se establecen las
determinantes ambientales que obligan a esos entes territoriales para la formulacin de sus respectivos
planes, contenidas en el Decreto 1449 de 1977 (Presidencia de la Repblica, 1977).

El mandato legal plasmado en la ley y el decreto referenciados, no es suficiente para que los entes
territoriales den el uso adecuado de sus respectivos territorios y para la conservacin de los recursos
naturales renovables. En mltiples situaciones, segn lo manifestaron actores institucionales con injerencia en
este tema, los entes territoriales interpretan a motu proprio el sentido de esas Normas, lo cual da lugar al
incumplimiento de la poltica nacional ambiental o a contradicciones con las CAR que les compete. Tal
situacin se presenta, por ejemplo, con la extensin del rea de proteccin de los recursos hdricos.

En esta etapa, el papel de los departamentos, municipios y distritos se relaciona con la oportunidad y calidad
de la informacin contenida en sus respectivos POT o EOT, Planes de Desarrollo (PD), entregada a los
peticionarios para la planeacin de sus proyectos tanto en la etapa de pre factibilidad, como para la
elaboracin de los EIA. En este sentido, los asuntos relacionados con la oportunidad y calidad de la
informacin que los peticionarios solicitan a los departamentos, municipios y distritos a las entidades
dedicadas a la generacin de informacin, se trata en la seccin 1.1 Disponibilidad, Suficiencia y Calidad de la
Informacin de este mismo documento.

Desde una perspectiva sectorial se resaltan el Ministerio de Minas y Energa, con la Agencia Nacional de
Minas (ANM) y la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH); y el Ministerio de Transporte, con la Agencia
Nacional de Infraestructura (ANI); como dos ministerios involucrados en las estrategias macroeconmicas
sealadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 2014.

Con el fin de precisar el papel que uno y otro ministerio desempea en materia ambiental, se retoman los
actos legislativos en los cuales, precisan sus objetivos y funciones, y crean las Agencias Nacionales:

Ministerio de Minas y Energa: Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y Agencia Nacional de
Minera

Entre las funciones dadas al Ministerio de Minas y Energa mediante el Decreto 0381 del 16 de febrero de
2012, se sealan las relacionadas con la adopcin de la poltica nacional en materia del manejo de los
recursos minerales, de hidrocarburos y de energa elctrica en el pas y, la de Formular polticas orientadas a
que las actividades que desarrollen las empresas del sector minero-energtico garanticen el desarrollo
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sostenible de los recursos naturales no renovables (Artculo 2, numeral 6), y con la misma finalidad, las
dadas en el mismo Decreto a la Oficina de asuntos ambientales y sociales (Artculo 6).

En respuesta a la disminucin de las reservas del petrleo, el gobierno nacional, mediante el Decreto 4137
del 3 de noviembre de 2011, modific la naturaleza jurdica de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH),
de unidad administrativa especial a agencia estatal, cuyo objetivo es la administracin integral de las
reservas de hidrocarburos de propiedad de la Nacin.

Entre sus funciones, adems de las relacionadas con el diagnstico, planeacin y operacin de los recursos
dados para su administracin, la ANH debe Apoyar al Ministerio de Minas y Energa y dems autoridades
competentes en los asuntos relacionados con las comunidades, el medio ambiente y la seguridad en las
reas de influencia de los proyectos hidrocarburferos (Artculo 4, numeral 8).

En orden a su objetivo general y funciones dadas, la direccin y administracin de la ANH la ejercen el
Consejo Directivo y el Presidente de la Agencia. De esas dos instancias se llama la atencin sobre la
composicin del Consejo Directivo por cuanto en l, pese a la responsabilidad que la ANH tiene en materia
ambiental, no participa el MADS.

No obstante esa ausencia, el Programa de la ANH Comunidades y Medio Ambiente, antes de la
reorganizacin de 2011 fue estructurada como una oficina de coordinacin sobre esos mismos asuntos para
los bloques concesionados. Ese Programa involucra en cinco de sus seis proyectos ambientales a cuatro de
las entidades que hacen parte del SINA: Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von
Humboldt; Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales (IDEAM); Investigaciones Marinas y Costeras
Jos Benito Vives De Andris (INVEMAR); Parques Nacionales Naturales de Colombia (PNNC); y MADS
(Agencia Nacional de Hidrocarburos, 2009).

De esos proyectos, tal como se desprende de sus enunciados y objetivos, formalmente la ANH incorpora en
su quehacer, lo propio a la planeacin de los recursos hidrocarburferos del pas y la conservacin de los
recursos naturales renovables y a la vez, pretende fortalecer el SIAC.

Vale resaltar el proyecto que involucra la informacin, seguimiento y anlisis de las [] condiciones,
situaciones y circunstancias socio polticas en las reas de operacin, inters o impacto del sector estratgico
de hidrocarburos,[], porque segn lo manifestaron algunos de los peticionarios entrevistados, las
alteraciones del orden pblico afecta la planeacin de sus proyectos durante la elaboracin de los EIA y
tambin, a las autoridades ambientales competentes durante la etapa de seguimiento.

En otra rea de competencia del Ministerio de Minas y Energa, se encuentra la Agencia Nacional de Minera
(ANM), creada mediante el Decreto 4134 del 3 de noviembre de 2011, para fortalecer la institucionalidad del
sector minero, cuyo objeto es: []administrar integralmente los recursos minerales de propiedad del Estado,
promover el aprovechamiento ptimo y sostenible de los recursos mineros de conformidad con las normas
pertinentes y en coordinacin con las autoridades ambientales en los temas que lo requieran., lo mismo que
hacer seguimiento a los ttulos de propiedad privada del subsuelo cuando le sea delegada esta funcin por el
Ministerio de Minas y Energa de conformidad con la ley [) (artculo 3).

En esta Agencia, al igual que en la ANH, sus rganos de direccin son el Consejo Directivo y la presidencia
de la entidad. En cuanto a la composicin del Consejo Directivo, tampoco en ste se encuentra el MADS. Lo
anterior no obsta para que, entre las funciones dadas a la Vicepresidencia de seguimiento, control y seguridad
minera, le hayan asignado las de:

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- Recopilar y analizar informacin sobre el estado de los yacimientos y proyectos mineros
involucrando informacin geolgica, minera, ambiental y econmica (Artculo 16, numeral 5) y,
- Establecer los trminos de referencia aplicables en la elaboracin, presentacin y aprobacin de los
estudios mineros, guas tcnicas para adelantar los trabajos y obras en los proyectos mineros, en
coordinacin con las autoridades ambientales en lo pertinente (Artculo 16, numeral 15).

La articulacin con el Ministerio del Interior, entidad que certifica la presencia de comunidades tnicas en el
rea de influencia de un proyecto, y con los entes territoriales, se da desde la Vicepresidencia de promocin y
fomento, de la cual depende la Direccin de comunidad, ambiente y ordenamiento.

Esa Vicepresidencia debe, segn establecen en el Decreto 4134 de 2011, artculo 17, numerales 7 y 8:

- Dirigir los estudios tcnicos y sociales requeridos para sealar y delimitar las zonas mineras
indgenas, de comunidades negras y mixtas, as como la declaratoria de las mismas, en los trminos
establecidos en la ley, y
- Promover la incorporacin del componente minero en los planes de ordenamiento territorial.

A pesar de los programas ejecutados o por ejecutar por parte de la ANH, citados en ste texto, y de la
estructura administrativa de la ANM, sobresale el hecho de que el MADS no haga parte de los Consejos
Directivos de esas Agencias, instancias donde definen las polticas y planes para la administracin de los
hidrocarburos y los recursos mineros.

Contrasta esa situacin con las rdenes dadas al hoy MADS, en cuanto a que debe:

- Formular, conjuntamente con el Ministerio de Salud, la poltica nacional de poblacin; [..]
- Formular, conjuntamente con el Ministerio de Desarrollo Econmico (hoy Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo de Colombia) la poltica nacional de asentamientos humanos y expansin
urbana, con el Ministerio de Agricultura las polticas de colonizacin y con el Ministerio de Comercio
Exterior, las polticas de comercio exterior que afecten los recursos naturales renovables y el medio
ambiente;
- Adoptar, conjuntamente con el Ministerio de Educacin Nacional, a partir de enero de 1995, los
planes y programas docentes y el pensum que en los distintos niveles de la educacin nacional se
adelantarn en relacin con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, [..],
- Participar con el Ministerio de Relaciones Exteriores en la formulacin de la poltica internacional en
materia ambiental [..] (Ley 99 de 1994, artculo 5, numerales 6, 7 y 11).
- En cuanto a otros planes debe: Establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados en
la formulacin de las polticas sectoriales y en los procesos de planificacin de los dems Ministerios
y entidades, previa su consulta con esos organismos (Artculo 5, numeral 5). (subrayados por fuera
del original).

Las anteriores disposiciones se complementan con las dadas al MADS mediante el Decreto 03570 del 2012,
tal como se desprende de lo dicho en el artculo 2, numeral 19 de la misma norma.

La composicin de los Consejos Directivos de la ANH y la ANM, sin la presencia del principal actor en materia
de la poltica ambiental nacional; la precisin en cuanto al deber ser con los Ministerios de Salud, Educacin,
Agricultura (colonizacin), Comercio Exterior, Relaciones Exteriores; el silencio frente a la injerencia directa
del MADS en la definicin de los planes del Ministerio de Minas, son factores que sirven para entender
algunas de las causas de los conflictos del Ministerio de Minas y Energa y sus Agencias, con organizaciones
ambientalistas nacionales e internacionales, acadmicos, ex funcionarios pblicos del sector, la ANLA, las
CAR, por proyectos como los de la explotacin minera en la Amazona colombiana, La Colosa, y la solicitud
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de Licencias ambientales exprs, este ltimo correspondiente al debate pblico sostenido en el primer
semestre del 2013 entre el Ministerio de Minas y Energa, la ANLA, entre otros.

Esa situacin tambin puede tomarse como indicativo del papel supeditado del MADS y en consecuencia, de
la poltica nacional ambiental, frente a los planes de los otros ministerios, tal como lo plantearon algunas de
las personas entrevistadas.

Ministerio de Transporte. Agencia Nacional de Infraestructura

La bsqueda de las herramientas institucionales para que las polticas, planes, programas y estrategias del
Ministerio de Transporte se concretaran, llev a la creacin de entidades adscritas a l, encargadas de
ejecutarlas. Tal fue el propsito que acompao la creacin del Instituto Nacional de Concesiones (INCO)
mediante el Decreto 1800 del 26 de junio de 2003.

De acuerdo con los anlisis hechos por el propio gobierno, esa entidad no tuvo la fortaleza institucional para
atender los asuntos que le encomendaron, circunstancia que llev a la transformacin de INCO en la Agencia
Nacional de Infraestructura (ANI), mediante el Decreto 4165 del 3 de noviembre de 2011.

La ANI, a la cual dieron nuevas funciones y estructura organizativa, en trminos generales debe hacer ms
atractivas las alianzas pblico privadas para la construccin de la infraestructura que se requiere para el
fortalecimiento del mercado interior y la conexin con el exterior.

El Consejo Directivo de la ANI lo integran ocho funcionarios, uno de ellos el Ministro de Ambiente y Desarrollo
Sostenible o su delegado. Esa conformacin que se toma como reconocimiento a la importancia del
componente ambiental, formalmente adquiere mayor importancia por cuanto en las funciones generales de la
entidad y en las especficas de la Vicepresidencia de Planeacin, Riesgos y Entorno, la planeacin de los
proyectos de infraestructura deben partir de los estudios, la recopilacin de informacin y los requerimientos
en materia predial, social y ambiental (Artculo 4, numeral 6; Artculo 17, numeral 11).

A esas funciones se suma la que trata sobre el establecimiento de metodologas para el tratamiento,
seguimiento y cumplimiento de conformidad con los permisos y licencias dadas a los proyectos (Artculo 17,
numeral 12). Se entiende que los proyectos planeados y licitados por la ANI, tienen el seguimiento hecho o
dirigido por ella, y tambin por parte de la ANLA

Pese a la participacin del MADS en el Consejo Directivo de la entidad y a las funciones dadas en cuanto a la
planeacin de los proyectos, fue una constante entre las personas entrevistadas la percepcin de la debilidad
de la planeacin sectorial; del desbalance entre los proyectos en proceso de licenciamiento ambiental y la
capacidad operativa de ANLA; y la calidad de los EIA, una de las causas que justifica la solicitud de
ampliacin de informacin, con lo cual se incrementa el tiempo para la obtencin de la licencia ambiental.

Otros Ministerios

Adems de los ministerios que estn directamente comprometidos con las apuestas econmicas del Plan
Nacional de Desarrollo 2010 2014, los Ministerios de Cultura y el del Interior tienen injerencia en la etapa de
planeacin sectorial, en tanto uno y otro deben tener actualizada la informacin referente al patrimonio cultural
del pas -arqueologa-, y la localizacin de los grupos tnicos.

La revisin de la normativa sobre la conservacin del patrimonio cultural es precisa en tres aspectos
relacionados con planeacin sectorial: la planeacin de los proyectos por parte de los peticionarios, la
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interaccin entre las autoridades ambientales y el Ministerio de Cultura, y el alcance del trmite que deben
surtir los peticionarios de una licencia ambiental:

- La obligacin del Ministerio de Cultura de hacer el Plan Especial de Proteccin.
- La obligacin de las autoridades ambientales de consultar con el Ministerio de Cultura sobre la
existencia de reas arqueolgicas y los planes de proteccin vigentes, para efectos de incorporarlos
en las respectivas licencias (Ley 397 del 7 de agosto de 1977).
- Cuando En los proyectos de construccin de redes de transporte de hidrocarburos, minera,
embalses, infraestructura vial, as como en los dems proyectos y obras que requieran licencia
ambiental, registros o autorizaciones equivalentes ante la autoridad ambiental, como requisito previo
a su otorgamiento deber elaborarse un programa de arqueologa preventiva y deber presentarse al
Instituto Colombiano de Antropologa e Historia un Plan de Manejo Arqueolgico sin cuya aprobacin
no podr adelantarse la obra (Ley 1185 del 12 de marzo de 2008, artculo 7) (subrayado por fuera
del original).

De los asuntos que se puntualizaron, se llama la atencin sobre el aparente desconocimiento de la Ley por
parte de los peticionarios en cuanto a la obligacin de tener aprobado el Plan de Manejo Arqueolgico, trmite
que deben surtir en la etapa de planeacin de sus proyectos. Algunos de los peticionarios entrevistados
consideran que el trmite lo surten slo con la presentacin (radicado) de ese Plan ante el ICANH y algunas
autoridades ambientales as lo aceptan.

Los actores en la etapa de evaluacin

El Decreto 3573 del 27 de noviembre de 2011, mediante el cual el Presidente de la Repblica cre la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), es un hito legislativo e institucional para el sector
ambiental. Con dicho Decreto y el 3570 de 2011, el legislador separ la funcin poltica y de planeacin del
sector, en cabeza del MADS, de la operativa en materia de licencias, encabezada por la ANLA que, en lo
sucesivo y hasta nueva orden, ser la encargada de otorgar o negar las licencias, permisos y trmites
ambientales [].

Desde su creacin, la ANLA fue la responsable de ordenar, actualizar y evacuar todos los procesos
relacionados con los trmites que se involucran en el proceso para el licenciamiento ambiental y otros
permisos ambientales, que hasta ese momento se encontraban en la Direccin de Licencias, Permisos y
Trmites Ambientales del MAVDT, y responder por los nuevos que ingresaran al sistema. Los hechos que
acompaaron y antecedieron su creacin se resumen as:

- 2009: 37.730 solicitudes de procesos (ANLA, 2012)
- 2010: 53.762 solicitudes de procesos (ANLA, 2012). En esas solicitudes estn comprendidas las de
licencias; las de permisos y trmites ambientales; y las de informacin sobre procesos licenciados.
- 2010, octubre 31: vencimiento de los contratos de los evaluadores vinculados al MADS.
- 2010 2011, octubre diciembre: incremento de solicitudes para la obtencin de una licencia
ambiental (ver Figuras 1.4.3 y 1.4.4).
- 2010 2011, noviembre febrero: actualizacin de hojas de vida, plizas, contratos laborales que
tenan problemas desde 3 aos atrs.
- 2011, febrero: ajustes de la planta de personal mediante traslado de evaluadores desde otros
grupos de trabajo del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
- 2011, mayo 14: Reorganizacin del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, como
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Ley 1444 del 14 de mayo de 2011).
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- 2011, septiembre 27: modificacin de los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible e integracin del Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
mediante el Decreto 3570.
- 2011, septiembre 27: creacin de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA).

Con base en lo anterior, se puede afirmar que la revisin de esos hechos administrativos, presupuestales y
operativos que antecedieron, justificaron la creacin de la nueva entidad. Esta naci de la crisis del sector
ambiental, la cual deba contribuir a resolver y, paralelamente, consolidar su estructura administrativa, tcnica,
presupuestal y humana, y responder por los nuevos retos que planteaba el sector privado.

Aun cuando su proceso de consolidacin institucional no ha culminado y persisten situaciones por resolver -
como la formacin y conservacin de su capital humano, en competencia con el sector privado que ofrece
mejores condiciones salariales y otras garantas laborales-, no se pueden desconocer los avances logrados
(Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, 2012).

En el mbito regional, segn las competencias que le da la Ley 99 de 1993, las CAR deben:

- Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el
uso, aprovechamiento o movilizacin de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de
actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para
aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterrneas, y
establecer vedas para la caza y pesca deportiva (numeral 9).

El desempeo de las CAR en la materia que se indica tiene relacin con la capacidad operativa de cada una
de ellas, lo cual determina el tiempo para la expedicin de los permisos que deben otorgar, el
desentraamiento de los trmites que hoy son de su competencia, y el funcionamiento expedito del Sistema
de Informacin para la Planeacin y la Gestin Ambiental de las Corporaciones Autnomas Regionales
(SIPGA CAR), instrumento que registra el Plan de Accin de dichas entidades.

Varias de las fuentes consultadas coincidieron en sealar que: i) los tiempos para la obtencin de uno o varios
de los permisos que deben otorgar las CAR pueden tomar ms del tiempo reglamentario, a pesar de que este
plazo est establecido por la ley (ver Figura 1.4.2); ii) en algunos casos, la complejidad y los cambios
recurrentes en los trmites prolonga el tiempo establecido para la obtencin de las licencias ambientales; iii)
hay expectativas positivas respecto a los cambios que se pueden operar con el pleno funcionamiento del
SIPGA CAR. (Ver tems 1.1 Disponibilidad, Suficiencia y Calidad de la Informacin; 1.3 Eficiencia y Eficacia
de los Trmites, Pertinencia y Suficiencia de los Instrumentos).

Estas situaciones mencionadas por las personas encuestadas fueron ms significativas para los proyectos de
energa, hidrocarburos y minera, en los cuales se presenta la mayor frecuencia de solicitud de permisos ante
alguna de las CAR. Los requerimientos de permisos para concesiones de agua, vertimientos,
aprovechamiento forestal y emisiones atmosfricas para los proyectos de hidrocarburos son, en comparacin
con los otros sectores, los que tienen mayor peso porcentual; para los proyectos de minera el nfasis se
desplaza hacia las emisiones atmosfricas (ver Tabla 1.4.1).

Entre los 56 peticionarios encuestados, a quienes se les pregunt sobre la etapa del proceso de
licenciamiento ambiental donde consideran que se producen los mayores atrasos, el 55% opin que en la de
evaluacin. Por sectores, los peticionarios del sector de agroqumicos fueron los que en mayor proporcin
indicaron esa etapa como las ms crtica (el 41,9%), y el 9%, en la de planeacin, etapa que corresponde al
tiempo que los peticionarios dedican a la preparacin de la documentacin para presentarla ante la ANLA.

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Figura 1.4.2 Percepcin de los peticionarios encuestados respecto a las fortalezas y debilidades de las CAR

Fuente: SEI s.a - Fundacin Natura de Colombia (2013)

Tabla 1.4.1 Otorgamiento de permisos ambientales por parte de las CAR
SECTORES
OTORGAMIENTO DE OTROS PERMISOS
PROYECTOS CON
PERMISOS DE
LAS CAR
CONSECIONES
DE AGUA
PERMISO DE
VERTIMIENTOS
APROVECHAMIENTO
FORESTAL
EMISIONES
ATMOSFRICAS
LEVANTAMIENTO
DE VEDA
No. Entre % No. Entre % No. Entre % No. Entre % No. Entre % No. Entre %
Agroqumicos 1 0,1 0,1 - - - - - - - - - 1 0,1 0,1 - - -
Energa 64 45,2 48,1 52 36 39 42 30 32 61 43 46 27 18,4 20,8 7 4,7 5,8
Hidrocarburos 459 36,2 49,7 617 51 64 660 55 68 466 37 50 432 33,7 47,2 14 0,5 3,4
Infraestructura 161 25,0 38,0 102 15 26 72 10 19 161 25 38 53 6,7 15,1 33 3,7 11,1
Minera 35 37,8 49,3 25 27 37 24 26 35 25 27 35 32 34,8 46, 2 0,6 5,7
Otros sectores 22 12,5 56,1 - - - 1 1,4 1,4 1 1,4 1,4 - - - - - -
742 0,1 0,1
Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

Esa informacin se complementa con la que el mismo universo de peticionarios seal como principales
causas del atraso: para el 34% de ellos la principal causa es la falta de personal suficiente en la ANLA (esta
consultora pudo constatar que la planta de personal y los niveles de remuneracin del personal dedicado a la
etapa de evaluacin han mejorado sustancialmente desde la creacin de la ANLA), y para el 29% la solicitud
de nueva informacin por parte de la misma autoridad. En contraste un 9% indic que el atraso se presenta
con mayor frecuencia en la etapa de planeacin y el 7%, por informacin incompleta que presentan los
peticionarios o usuarios, lo cual se hace evidente en la etapa de evaluacin.

Los actores en la etapa de seguimiento

Para definir el papel que deben desempear los actores que intervienen en esta etapa - la Autoridad Nacional
de Licencias Ambientales (ANLA), las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR), los departamentos,
municipios y distritos, las comunidades tnicas y no tnicas, y las interventoras -, se presenta a continuacin
la posicin de los actores sociales consultados (informacin cualitativa) y algunos de los resultados obtenidos
a partir de los instrumentos de tipo cuantitativo aplicados.

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Todas las personas consultadas respecto a este tema coincidieron en sealar que, para efectos del
cumplimiento de las metas establecidas en la poltica nacional ambiental, la etapa de seguimiento es la ms
importante en el proceso del licenciamiento ambiental, pero no es efectiva. Las principales razones dadas
apuntan hacia: i) el desbalance entre los recursos humanos y presupuestales destinados para la evaluacin
frente a la demanda que generan los proyectos en la etapa de seguimiento; ii) el enfoque del seguimiento
visto como la verificacin puntual de las medidas propuestas, sin indagar en la eficacia o la correspondencia
entre stas y los impactos que las generan; y iii) la debilidad manifiesta de los instrumentos de las autoridades
ambientales para hacer seguimiento.

El desbalance entre los recursos humanos y presupuestales hace referencia tanto a la cantidad como a la
calidad. El relativamente bajo peso de la cantidad de recursos destinados para la etapa del seguimiento, se
traduce en ausencia de seguimientos, baja frecuencia, selectividad (ver Tabla 1.4.2), o que el tiempo
destinado para ellos sea insuficiente.

Tabla 1.4.2 Acciones de seguimiento programadas y realizadas por la ANLA entre enero diciembre de 2012
SECTOR
No. PROYECTOS
ACTIVOS (1)
PROYECTOS PRIORIZADOS
% DE AVANCE
% SOBRE TOTAL
PROYECTOS
ACCIONES
PROGRAMADAS
ACCIONES
REALIZADAS
SEGUIMIENTO VISITAS
Hidrocarburos 560 125 36 29 6
Infraestructura 215 70 70 100 33
Energa 82 60 45 75 55
Minera 29 39 39 100 134
Agroqumicos 1665 33 35 106 2
TOTAL
SEGUIMIENTO
VISITAS

327 225 69
SEGUIMIENTO DOCUMENTAL
Agroqumicos 932 532 57 32
Otros sectores - 50 - -
TOTAL 1.259 807 64 -
Fuente: ANLA (2012).

Respecto a ese asunto, es necesario sealar que la ANLA, consciente del desbalance entre la oferta y la
demanda del personal requerido para cumplir con las funciones encomendadas, en el curso del ao 2012
ampli su planta de personal mediante la vinculacin de 436 profesionales a travs de la modalidad de
prestacin de servicios (Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, 2012), lo cual se aborda con
mayor detalle en el tem 1.4.5 Capacidades del recurso humano con injerencia en el proceso de
licenciamiento ambiental, de este documento.

Las cifras con respecto al cumplimiento del seguimiento que debe realizar la ANLA, segn el mandato legal,
dado mediante el Decreto 3573 de 2011, artculo 3, numeral 2, (Presidencia de la Repbliica de Colombia,
2011) se observan en la Tabla 1.4.2. En la columna % sobre total proyectos se observa que para los
sectores de hidrocarburos y agroqumicos, los de mayor frecuencia en el total, la cobertura de las acciones
para el seguimiento fue del 6% y el 2%, respectivamente; para los otros sectores la entidad cumpli con su
meta interna, estimada en el 25%. El seguimiento documental para el sector de agroqumicos fue del 32%,
superior a la meta interna de la ANLA.

En cualquier caso, las debilidades en el seguimiento de los proyectos son una amenaza para la efectividad
de la poltica nacional ambiental, porque bien el operador del proyecto ejecuta parcialmente el PMA, ste no
es eficaz en toda su extensin, o bien surgen nuevos impactos que no fueron identificados en los EIA, cuyos
daos pueden ser irreversibles, y no son detectados a tiempo por la autoridad.

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Otro asunto tratado por las fuentes consultadas se refiere a la forma como se planean las visitas de
seguimiento. Ocasionalmente, las agendas de las mismas son acordadas entre la autoridad ambiental con
competencia para esa tarea y el dueo de los proyectos en ejecucin; el resultado de esa concertacin es que
se pueden preparar y orientar las visitas, eludiendo los sitios o hechos donde las medidas no se estn
ejecutando a cabalidad o donde hay nuevos impactos.

A lo anterior se aade que el equipo que realiza la visita a un proyecto determinado est conformado por
profesionales de la autoridad ambiental correspondiente, representantes de la empresa propietaria del
proyecto y, en algunos casos, representantes de la interventora - actor social que podra ser ms eficaz en
esta labor por su permanencia constante a lo largo de la ejecucin de los proyectos -, lo que, utilizado
eficazmente, permitira mejorar los resultados del seguimiento a los proyectos.

No obstante esa posicin privilegiada de las interventoras y pese a que la norma legal busca su
independencia frente a la entidad contratante y el contratista, segn se lee en la Ley 80 de 1993, artculo 32,
numeral 1, inciso 2 (Congreso de Colombia, 1993), para los casos que aplica esta disposicin, esa
independencia es relativa en tanto los recursos presupuestales que cubren ese tipo de actividades provienen
del dueo mismo del proyecto, obra o actividad licenciada (entidad contratante). Bajo esas condiciones, en
trminos generales, las interventoras, antes que defensores del cumplimiento de la poltica nacional
ambiental, son guardianes de sus propios intereses, bien, por la perspectiva de nuevos contratos o bien por el
temor a ser sujetos de las sanciones de las cuales trata la Ley 80 de 1993 en su artculo 53, inciso 2.

La situacin en los procesos de competencia de las CAR es, segn la opinin de algunas de las personas
consultadas, similar a la de la ANLA, en tanto algunas de ellas no tienen los recursos presupuestales,
tcnicos y humanos para hacer los seguimientos. La disponibilidad presupuestal de cada CAR la destinan
para hacer, total o parcialmente, el seguimiento de los proyectos a los cuales ellas les otorgaron la LA
(recursos autorizados por la Ley 633 de 2011, artculo 96), no as a los que son licenciados por la ANLA,
entidad que dispone de recursos propios (costos para seguimiento), para hacer esa tarea, salvo que medie un
convenio interadministrativo como lo estipula la Ley 99 de 1993.

Para los municipios, que por ley no tienen competencia para otorgar licencias ambientales, y en consecuencia
tampoco para hacer seguimiento, tienen adems una limitacin presupuestal condicionada por su categora,
de la cual dependen sus Ingresos Corrientes de Libre Disposicin (ICLD), con los cuales podran contratar
personal especializado, o bien realizar la subcontratacin de ese servicio. Esta situacin aplica a los
municipios con menos de un milln de habitantes, que deben atender las situaciones que se presentan
cuando hay conflictos con la poblacin por determinados proyectos licenciados.

Con la informacin que se presenta en la Tabla 1.4.3, es claro que la mayora de los municipios en Colombia
no tienen la capacidad presupuestal para tener el personal profesional, que de manera idnea, le haga
seguimiento (entendido de una manera diferente al seguimiento que la autoridad ambiental realiza a los
proyectos a los cuales les ha otorgado licencia ambiental) a proyectos complejos por su naturaleza, y que son
de inters estratgico para el municipio.

Voceros de esos entes territoriales manifestaron que, as tuvieran la facultad legal para hacer el seguimiento
(lo cual no es el caso actualmente), no podran hacerlo por la falta de recursos presupuestales. Tal como lo
expres el Director Ejecutivo de la Asociacin de municipios mineros, petroleros y portuarios de Colombia, en
el 9 Congreso de minera y petrleo 2013, los gobiernos locales nicamente son tenidos en cuenta para el
manejo del orden pblico (Rivera Parra, 2013).


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Tabla 1.4.3 Categora de los municipios colombianos
CATEGORA HABITANTES ENTRE ICLD (smlv) ENTRE
MUNICIPIOS
No. %
Especial > 500.001 > 400.000 5 0,5
1 500.001 100.001 100.000 400.000 17 1,5
2 100.001 50.001 50.000 100.000 17 1,5
3 50.001 30.001 30.000 50.000 19 1,7
4 30.001 20.001 25.000 30.000 19 1,7
5 20.001 10.001 15.000 25.000 31 2,8
6 < 10.000 < 15.000 990 90,2
TOTAL 1098 100,0
Fuente: DANE (2007)

En cuanto a la poblacin, sea tnica o no, comprendida en el rea de influencia de un proyecto, uno de los
mecanismos para que ejerza la vigilancia y control sobre la gestin pblica o [] de las entidades pblicas o
privadas, organizaciones no gubernamentales de carcter nacional o internacional que operen en el pas,
encargadas de la ejecucin de un programa, proyecto, contrato o de la prestacin de un servicio pblico, son
la veeduras ciudadanas, reglamentadas por la Ley 850 de 2003 (Congreso de Colombia, 2003).

Pese al apoyo que en los ltimos aos han recibido las veeduras ciudadanas, su conformacin para la
vigilancia, control y seguimiento de los PMA es escasa, debido a la falta de inters por parte de los dueos de
los proyectos o los contratistas para apoyar las que se pueden constituir en cada proyecto, o por
desconocimiento de la poblacin sobre la materia.

Otro mecanismo para la participacin ciudadana son las audiencias pblicas, las cuales pueden ser
convocadas por no menos de 100 personas o 3 entidades sin nimo de lucro, b) Durante la ejecucin de
un proyecto, obra o actividad, cuando fuere manifiesta la violacin de los requisitos, trminos, condiciones y
obligaciones bajo los cuales se otorg la licencia o el permiso ambiental (Presidencia de la Repblica, 2007);
sin embargo, nada se plantea respecto a los impactos identificados por la misma poblacin durante la
ejecucin del proyecto.

En sntesis, la etapa de seguimiento es desde el punto de vista prctico, y en trminos de los actores
participantes, la ms dbil en la cadena del licenciamiento ambiental y la ms importante en trminos del
cumplimiento de la poltica nacional ambiental.


1.4.1 Articulacin interinstitucional para el proceso de licenciamiento ambiental en el pas

Los resultados de las consultas hechas con funcionarios pblicos del orden nacional y regional como tambin,
con peticionarios de diversos sectores econmicos y representantes de firmas consultoras, sealan vacos en
cuanto a la articulacin interinstitucional, los cuales inciden en la agilidad para tramitar las licencias
ambientales. Las carencias son del siguiente orden: i) Desfases entre la planificacin sectorial y la territorial;
ii) carencia de una agenda de gobierno nica; iii) descoordinacin intersectorial; iv) precario desarrollo
institucional, que se expresa en insuficiencia de recursos presupuestales, tcnicos y humanos para responder
por la gestin encomendada. A continuacin se realiza un anlisis de esta coordinacin, o falta de ella, en
cada una de las etapas.

Articulacin Interinstitucional en la etapa de Planeacin

En trminos de la planificacin, el principal problema radica en que se definen las lneas generales o globales
de los planes sectoriales, sin tener en cuenta el ordenamiento ambiental del territorio y las restricciones para
el desarrollo de los proyectos. As por ejemplo, el Estado identifica la necesidad de extender las redes
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elctricas o viales en el pas, sin ajustar esas necesidades con las determinantes socio ambientales del
territorio, ni con el ordenamiento hecho por los entes territoriales comprendidos entre los dos puntos por
conectar.

Esa falta de articulacin interinstitucional y de planificacin intersectorial se evidenci durante la construccin
del tramo 1 de la denominada La Ruta del Sol (Portafolio, 2013) la cual adjudicaron e iniciaron obras con el
conocimiento previo sobre la existencia de la reserva forestal San Francisco, retrasando la ejecucin del
programa de obra. La solucin que plantean es la construccin de un tnel, obra que elevara sus costos.

Son tambin un comn denominador las posiciones de los entrevistados con respecto a la ausencia de una
agenda de gobierno que priorice los planes sectoriales en concordancia con la poltica macro econmica y
con el proceso de licenciamiento ambiental. Por esta ruta, cada sector busca ubicar sus respectivos proyectos
en primera lnea y el papel planificador queda, en la prctica, en cabeza de la ANLA (entidad que por
definicin es ejecutora) y en otros casos, en manos del peticionario. Y si bien la ANLA convoca a mesas de
trabajo con representantes de algunos de los sectores econmicos, o son invitados por ellos para discutir
asuntos relacionados con el estado de los proyectos en proceso de licenciamiento ambiental, esa
comunicacin no es sistemtica y no apunta hacia los aspectos fundamentales en trminos de la planificacin.

Tal como lo reclaman algunas de las fuentes consultadas y se establece en el Decreto 1832 de 2012 en su
artculo 1. (Presidente de la Repblica de Colombia, 2012), es competencia del Departamento Nacional de
Planeacin, DNP: [] la coordinacin y diseo de polticas pblicas, [] la articulacin entre la planeacin de
las entidades del gobierno nacional y dems niveles de gobierno []; a la ANLA le corresponde
desempearse como ejecutor de las polticas. Ambos papeles se deben fortalecer, ya que el legislativo ha
sido cuidadoso en definir los entes responsables tanto de la definicin de la poltica, de la instrumentalizacin
de la poltica, como los responsables de la aplicacin.

Por las expresiones de algunas de las personas consultadas, las discusiones sobre esos aspectos puntuales
dejan de lado asuntos que son prioritarios para alcanzar los propsitos planteados en el actual Plan Nacional
de Desarrollo, en cuanto al crecimiento econmico y la sostenibilidad ambiental, por ejemplo:

- La armonizacin entre los tiempos para ejecutar los proyectos contemplados en las lneas estratgicas
para el desarrollo econmico, y el tiempo requerido para obtener las licencias ambientales que se
exigen. El cumplimiento de las metas macroeconmicas pueden estar fijadas a uno o dos aos y el
tiempo para la obtencin de las licencias ambientales puede llegar a superarlo.
- La definicin de polticas, planes y proyectos para quienes, de tiempo atrs, tienen explotaciones
mineras o agropecuarias (estas ltimas sin requisito de licencia ambiental), entre otras, en pramos,
actividades prohibidas en esas reas. Dicha restriccin deja sin sustento a quienes ejercen esas
actividades, con lo cual se crea un ambiente de conflicto social que debe atender las administraciones
municipales y las CAR. Al respecto, no se trata de legislar en materia ambiental sin desconocer sus
implicaciones sociales y fortalecer a los entes territoriales que deben lidiar la problemtica en su
territorio.
- La demarcacin de competencias entre los entes rectores sectoriales, sean estos ministeriales o sus
respectivas agencias y la autoridad ambiental. A los dos primeros corresponde la aprobacin de los
proyectos en trminos de su viabilidad econmica, en concordancia con los propsitos establecidos en
el actual Plan Nacional de Desarrollo; y a la segunda, vigilar que los proyectos, obras o actividades
sujetos de licenciamiento, permiso o trmite ambiental, cumplan con la normativa ambiental, de tal
manera que contribuyan al desarrollo sostenible ambiental del Pas (artculo 2, Decreto 3573 de 2011).
- La discusin respecto a los alcances y lmites para el desarrollo de proyectos mineros, en particular de
las explotaciones a cielo abierto que son las que mayor oposicin generan desde el punto de vista
ambiental. Para algunas de las personas entrevistadas, el planteamiento tcito, fundamentado en
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concepciones ambientalistas, es que los proyectos del sector minero energtico no se deben
desarrollar.

En cuanto a una de las observaciones que se hacen, la planificacin sectorial en el marco de un desarrollo
sostenible, la ANLA est aportando a ese proceso mediante el proyecto de Regionalizacin, definido como
una estrategia de planificacin ambiental que le permitir a la ANLA, tomar decisiones en el marco del
proceso de evaluacin y seguimiento ambiental, basndose en la asimilacin y capacidad de carga de los
recursos naturales, el desarrollo de proyectos objeto de licenciamiento ambiental, la identificacin y anlisis
de impactos acumulativos y sinrgicos, entre otros aspectos (Autoridad Nacional de Licencias Ambientales,
ANLA, 2012, pg. 7).

Al margen de si la Regionalizacin como estrategia de planificacin ambiental es competencia o no de la
ANLA, su incorporacin en los TdR servir a los peticionarios como herramienta para que hagan la
planificacin de sus proyectos en concordancia con las condiciones de las regiones donde pretenden
implantarlo, y en esa medida puede servir para subsanar uno de los vacos presentes en la planeacin.

Los puntos que se indican sirven de prembulo para dar respuesta a una de las preguntas orientadoras de
este proyecto:

De qu manera la falta de planeacin y articulacin entre entidades del Estado est afectando el proceso de
licenciamiento ambiental?

En esta etapa de consolidacin de la ANLA (slo 20 meses de constituida) y ante la debilidad en la planeacin
sectorial y entre entidades del Estado, los peticionarios buscan orientaciones en la ANLA. Cuando el
peticionario plantea sus inquietudes antes de radicar los EIA, la ANLA, aun cuando no es su labor especfica
ni tiene la obligacin de hacerlo, puede avisar sobre los riesgos del proyecto que se quiere ejecutar (alertas
tempranas); en caso contrario, el o los peticionarios corren el riesgo de sufrir atrasos, o la negacin de la
licencia ambiental, situacin que puede ser crtica cuando median compromisos contractuales, la cual puede
derivar en fuertes [] presiones polticas sobre la autoridad ambiental.

La orientacin de los peticionarios hacia la ANLA para hacer los ajustes en la planeacin de sus proyectos es
tambin un indicador de la debilidad del sistema de planificacin e informacin, asuntos que son competencia
del Estado en su conjunto, que en diferentes reas debe nutrir a los peticionarios desde la etapa de
planeacin de sus proyectos, por ejemplo: ubicacin de ecosistemas sensibles (pramos, humedales, sitios
RAMSAR), parques naturales, reservas forestales, ubicacin de territorios y comunidades tnicas, etc. Un
ejemplo de esto son los conflictos entre los poseedores de ttulos mineros que se traslapan con parques
nacionales, y reservas forestales, situacin que desde el Ministerio de Minas y Energa y la Agencia Nacional
Minera est en proceso de ser resuelto (Gutierrz & Energa, 2013).

En materia de la planeacin sectorial, la ANLA en coordinacin con el MADS, establecieron mesas tcnicas
ambientales interinstitucionales, como instrumentos para la concertacin y la formulacin de propuestas
tcnicas normativas, como se muestra en la Tabla 1.4.4.
La gestin en materia de planeacin y coordinacin interinstitucional hecha conjuntamente por la ANLA y el
MADS, no es bien percibida por los peticionarios tal como se concluye de las respuestas dadas por los 56
encuestados por esta Consultora. De esos, el 78,5% considera que la articulacin de la normativa sobre
licenciamiento ambiental con la poltica de los sectores productivos es regular, mala o inexistente (ver Figura
1.4.1.)


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Tabla 1.4.4 Mesas Intersectoriales lideradas por la ANLA y el MADS
MESAS
INTERSECTORIALES
PARTICIPANTES
RESULTADOS
Plan de Accin Intersectorial
2013 - 2014
Otros resultados
Minero - Energtico
Ministerio de Minas y Energa
Ministerio del Interior
ANH
Agenda del sector elctrico
Agenda del sector de
hidrocarburos
Reuniones de concertacin y
seguimiento.
Anlisis de restricciones
ambientales dirigido a la ANM.
Infraestructura
Ministerio de Transporte
Agencia Nacional de
Infraestructura (ANI)
INVIAS
FONADE
Agenda del sector transporte
Parques Nacionales Naturales
de Colombia
PNNC
ANLA

Ambiental e Industrial
(Biodiversidad y Servicios
Ecosistmicos)
MADS
ANLA
ANDI

Fuente: ANLA (2013)

No es deseable que, por la debilidad de la planificacin nacional y sectorial, recaigan sobre la ANLA esos
temas, los cuales deben ser resueltos en otras instancias del aparato Estatal, por ejemplo en el MADS,
Ministerio de Minas y Energa, Ministerio de Transporte, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio
de Salud y la Proteccin Social, entre otras. De hecho, la falta de planificacin tambin se evidenci con la
creacin de la misma entidad, en paralelo con el incremento de proyectos en proceso de licenciamiento
ambiental, sin que su estructura correspondiera a la demanda (ver Figuras 1.4.3 y 1.4.4).

Figura 1.4.3 Demanda de gestin para la ANLA. Solicitudes de licencias, permisos y otros trmites 2007 2013p

Fuente: ANLA (2012)


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Figura 1.4.4 ANLA. Solicitudes aptas para evaluar vs. Solicitudes resueltas

Fuente: ANLA (2012)

Lo expuesto se concatena con la siguiente pregunta orientadora para el desarrollo de esta evaluacin:
La planeacin de los proyectos se est llevando a cabo teniendo en cuenta su interaccin con proyectos de
otras entidades ya ejecutados o por ejecutar?
La debilidad de la planificacin en el pas se traduce en la baja sistematizacin y compendio acerca de los
proyectos ejecutados, los impactos que han generado, y los proyectos que est previsto desarrollar en un
mismo territorio. Generalmente, la informacin sobre cada uno de ellos se encuentra dispersa en los
ministerios responsables, en la ANLA o, en manos de terceros peticionarios con inters en proyectos de igual
o distinta naturaleza del que se encuentra en etapa de planeacin.
Esa dispersin, que a su vez refleja la debilidad del sistema de informacin ambiental, conduce a que el
conocimiento y anlisis de las interacciones que puedan ocurrir entre proyectos ejecutados o por ejecutar por
parte de entidades pblicas o privadas en el rea de influencia de un proyecto determinado, debe ser hecho
por el peticionario segn se establece en algunos de los trminos de referencia para la elaboracin de los EIA
(Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2010 -2011)
15
.
En consecuencia, los equipos sociales de las firmas consultoras contratadas por los peticionarios para hacer
esa tarea deben investigar sobre:

15
Terminales areos, AP TER 1 02; construccin de carreteras VI TER 1 02; explotacin minera HI TER (sin especificar); presas,
represas, embalses superiores a 200 millones de m! de agua; obras de control y proteccin costera EIA TER PC 1 01. No hacen esa solicitud
para: Explotacin a cielo abierto de oro TR EOAO 1 01 y para la explotacin de materiales de construccin (sin especificar).
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Los programas y proyectos existentes y el grado de participacin de los municipios y las
comunidades. [] y, el anlisis para Establecer las tendencias probables de desarrollo del rea de
influencia directa, []. Para lo cual, es necesario identificar los proyectos de desarrollo impulsados
por el sector oficial o privado, precisando las caractersticas, cobertura, estado en que se encuentran,
agentes sociales involucrados y el tipo de participacin que tienen o tendrn, con el objeto de evaluar
la injerencia del proyecto en la dinmica local y regional (Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, 2011).
Cmo se resuelve lo planteado en los tems Dimensin poltico organizativa y Tendencias de desarrollo
de los Trminos de Referencia, y la profundidad y utilidad del anlisis solicitado, depender de la experiencia
y preparacin acadmica especfica del equipo interdisciplinario de profesionales que reciba esa carga
laboral, donde idealmente, debe haber participacin de profesionales de las ciencias econmicas,
generalmente ausentes.
En este punto, cabe la pregunta respecto a si los peticionarios, va la contratacin de firmas consultoras,
cuentan con el personal idneo y suficiente segn la demanda de las reas que se deben tratar, tal como lo
solicitan en los Trminos de Referencia (TdR) de los proyectos, y si el tiempo dado para el cumplimiento de
los estudios es suficiente para hacer los anlisis que se requieren.

Lo expuesto respecto a quin establece las interacciones entre un proyecto determinado con otros ejecutados
o por ejecutar, refuerza la posicin de la debilidad del sistema de planeacin inter e intra sectorial. Esa
debilidad se est subsanando, parcialmente, mediante la estrategia de Regionalizacin que adelanta la ANLA.

Existe la forma de garantizar la calidad de los estudios de impacto ambiental?

La calidad de los EIA es un asunto sobre el cual pesan varios factores, entre ellos: el tiempo para la ejecucin
del estudio; la oferta e idoneidad de los profesionales encargados para hacerlos; la disponibilidad y calidad de
la informacin que se requiere. El primer punto se trata en el tem 1.4.5 Capacidades del recurso humano con
injerencia en el proceso de licenciamiento ambiental, y el relacionado con la calidad y oportunidad de la
informacin en la seccin 1.1 Disponibilidad, Suficiencia y Calidad de la Informacin.

La afirmacin que hace la ANLA en el Informe de Gestin 2012, en el sentido de que el 35% del total de
proyectos sobre los cuales se pronunci la entidad eran por solicitud de informacin adicional y que, [] esta
actuacin hace referencia a la necesidad de mejorar la calidad de los estudios entregados por las entidades
solicitantes de licencia ambiental (pg. 37) puede tomarse, no de manera excluyente, como indicador de la
idoneidad de los profesionales, de las dificultades para hacer acopio de la informacin requerida en los TdR, o
tambin, del tiempo que los peticionarios dan a los consultores para su realizacin, cualquiera sea la
complejidad de los proyectos, determinantes socio - ambientales y reas de influencia comprometidas.

Sobre las presiones que reciben los profesionales contratados por los peticionarios para realizar los EIA, son
conscientes ellos mismos como tambin, algunos funcionarios pblicos. En la informacin cualitativa se
encuentran opiniones respecto a que la reduccin en los tiempos para la realizacin de los EIA fue resultado
de las condiciones del mercado, determinadas por el inters de ganar una licitacin pblica o bien para darle
agilidad a algn proyecto estratgico para el desarrollo econmico del pas. Esa decisin determinada por las
condiciones del mercado influye de manera negativa en la calidad de los EIA, porque la premura del tiempo
impide que se haga la discusin interdisciplinaria necesaria, tanto para elaborar las lneas de base, que
terminan siendo monografas disciplinares, como tambin, sobre la identificacin de los impactos,
especialmente los sinrgicos. El resultado son estudios multidisciplinarios ms no interdisciplinarios.

Segn la percepcin de algunas de las personas entrevistadas, otra causa de que del total de proyectos en
trmite, el 35% son actuaciones solicitando ampliacin de informacin (Autoridad Nacional de Licencias
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Ambientales, ANLA, 2012), obedece a la debilidad de los instrumentos para la evaluacin de los proyectos, lo
que da lugar a que prevalezca la subjetividad de quienes conforman los equipos evaluadores de la ANLA,
manifestacin condicionada a la experiencia y formacin profesional. Esa percepcin contrasta con la que se
obtuvo por medio de las encuestas hechas a 56 peticionarios: para el 4% de ellos la principal causa de atraso
en el trmite para la obtencin de la licencia ambiental se debe a discrecionalidad en el procedimiento. La
misma pregunta, planteada en trminos de la o las principales dificultades del proceso, arroja un resultado del
10,6%.

En respuesta al planteamiento hecho por la ANLA (para mejorar la calidad de los EIA, pueden disearse
diferentes instrumentos, segn sea la causa que se quiera controlar:

- Tiempo para la ejecucin de los EIA: Definir el tiempo de los estudios segn la complejidad de los
proyectos, las caractersticas biticas, abiticas y socio-ambientales del territorio y los requerimientos
de los TR.
- Idoneidad de los profesionales: Desarrollar lo que se ordena en el Plan de Desarrollo 2010 2014,
(Congreso de la Repblica , 2011), que en su artculo 225 dice: El Gobierno Nacional, con el fin de
garantizar la calidad de la informacin aportada en procesos de licenciamiento ambientar,
establecer las condiciones y requisitos para las personas naturales o jurdicas que elaboran
estudios de impacto ambiental, diagnsticos ambientales de alternativas y planes de manejo
ambiental que se presenten ante la autoridad ambiental estn debidamente certificadas de acuerdo
al procedimiento que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o quien haga sus
veces, establezca (subrayado por fuera del original).

Segn la informacin que recogi la Consultora, la ANLA ya inici las gestiones para hacer realidad ese
mandato legal.

Complementario a esa disposicin, contenida en el Plan de Desarrollo 2010 2014, la ANLA podr abrir
proceso penal contra las personas naturales o jurdicas que incurran en plagio intelectual, segn se establece
en el Cdigo Penal Colombiano, Ttulo VIII, De los delitos contra los derechos de autor, Captulo nico,
numeral 3, si las condiciones all establecidas son identificadas por la ANLA.

1.4.2 Articulacin de las polticas ambientales y econmicas del pas

Si bien el Plan Nacional de Desarrollo 2010 -2014 establece como uno de sus ejes transversales el tener Una
sociedad para la cual la sostenibilidad ambiental, [] sea una prioridad y una prctica como elemento
esencial del bienestar y como principio de equidad con las futura generaciones (art. 3) (Congreso de la
Repblica , 2011), el temor para algunas de las personas entrevistadas es que dicho propsito se doblegue
ante las locomotoras econmicas del actual gobierno.

En algunos proyectos que omiten el cumplimiento de los compromisos socio ambientales, detectados
mediante el seguimiento que hace la autoridad ambiental con competencia y ocasionalmente sus
interventoras, las quejas no alcanzan a iniciar el trmite para proceder a la medida sancionatoria porque con
ese tipo de medidas se puede aplazar con la entrega de proyectos comprendidos en las metas econmicas
nacionales.

La distancia y contradicciones entre la meta del crecimiento econmico bajo el concepto del desarrollo
sostenible, tal como se plantea en la Ley 99 de 1993, se acorta, ocasionalmente se superan, y se evidencian
en algunas de las actuaciones de la Contralora General de la Repblica (CGR) (Contralora General de la
Repblica, 2013/2012/2011):

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- Bienvenido al debate sobre la minera en Colombia. Mayo 10 de 2013.
- Contralora pide revocar acuerdo de prrroga del contrato de concesin de Cerro Matoso. Mayo 9 de
2013.
- Advertencia de la CGR por concesin de licencias de construccin en zonas de proteccin
ambiental. Abril 4 de 2013.
- Advertencia de la CGR por dao fiscal de proyectos y obras que se adelantan sin licencia ambiental.
Abril 1 de 2013.
- Grave riesgo para el pas por explotacin de Cerro Matoso sin licencia ambiental. Diciembre 27 de
2012.
- Contralora General advierte sobre riesgos ambientales y fiscales en nuevas obras del Canal Dique.
Diciembre 14 de 2012.
- Ocho concesiones viales sin interventora advierte la Contralora General. Diciembre 29 de 2011

En los planes 2010 2014 de los ministerios de Minas y Energa, y en el de Transporte es claro que la
sostenibilidad ambiental es un eje transversal en esos documentos. En el caso del Ministerio de Minas y
Energa se encuentra que su pensamiento estratgico est orientado hacia formular y adoptar polticas
dirigidas al aprovechamiento sostenible de los recursos mineros y energticos para contribuir al desarrollo
econmico y social del pas (Ministerio de Minas y Energia, 2010 - 2014); y para el Ministerio de Transporte,
el desarrollo sostenible se vincula a los resultados de las intervenciones planeadas para el corto, mediano y
largo plazo (Ministerior de Transporte y Comunicaciones, 2010 - 2014).

A partir de la lectura de esos documentos surge la duda de si el concepto y prctica del desarrollo sostenible
est asociado de manera - casi exclusiva - a los resultados de las intervenciones que hagan uno y otro
ministerio, y no a las implicaciones socio ambientales de cada uno de sus proyectos.

Segn los entrevistados, el pas est en mora de concretar la discusin sobre el concepto y prctica del
desarrollo sostenible. Para ellos, el cumplimiento de las metas econmicas rie con las ambientales, y hay
dificultades para identificar los puntos de encuentro entre una y otra posicin.

1.4.3 Los procesos de participacin social

Situacin actual de la consulta previa

Antes de responder a la pregunta orientadora es preciso presentar, a manera de prembulo, algunas
consideraciones y concepciones dadas por personas entrevistadas, contrastadas con los compromisos y
mandatos legales vigentes en Colombia en torno a este tema. Para el desarrollo de ste tem slo se hace
referencia a la Consulta Previa aplicada a los proyectos objeto del licenciamiento ambiental.

Sobre la Consulta Previa se encontraron diversidad de opiniones que van desde que [] la consulta previa
(es) un derecho fundamental, del cual son titulares los grupos tnicos del pas y a su vez hacen parte las
comunidades indgenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y gitanas (Corte Constitucional,
2011), hasta la propuesta del retiro de Colombia del Convenio 169 de la OIT al no ser capaz
institucionalmente de cumplir lo ratificado.

Otras voces, a partir del reconocimiento de ese derecho fundamental, plantean la necesidad de definir los
derechos y deberes de las partes intervinientes en la Consulta Previa. Esas posiciones las fundamentan en el
retraso para la obtencin de las licencias ambientales, porque se puede saber cundo se inician los procesos
pero no cundo terminan. Bajo ese razonamiento consideran necesario que se establezcan tiempos para la
duracin de las Consultas Previas.

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Al respecto la Corte Constitucional, Sentencia T 129/11 (Corte Constitucional, 2011. Pag. 75) plante que:

[] no es plausible pensar en la determinacin de un tiempo nico para la materializacin de la
consulta previa y la bsqueda del consentimiento, ya que homogenizar este tipo de procesos
desconocera el respeto por las diferencias y circunstancias de las distintas comunidades tnicas. Por
ello, el proceso deber efectuarse desde la etapa de estudios de factibilidad o planeacin y no al final,
en el momento previo a la ejecucin, ya que este tipo de prctica desconoce los tiempos propios de
las comunidades tnicas, situando el proceso de consulta y bsqueda del consentimiento en un
obstculo y no en la oportunidad de desarrollar un dilogo entre iguales en el que se respete el
pensamiento del otro, incluido el de los empresarios.

Pronunciamiento que, en la misma providencia, reafirma en el numeral 8. Requisitos jurisprudenciales para la
realizacin de la consulta previa y la bsqueda del consentimiento libre e informado de las comunidades
tnicas.

Los requisitos a los cuales hace referencia la Sentencia 129/11 ya haban sido tratados en la Sentencia 769 de
2009, en la cual la Corte Constitucional, adems de pronunciarse sobre la proteccin estatal, reiteracin de
jurisprudencia, respecto a la consulta previa de comunidades indgenas instrumento bsico para preservar su
integridad tnica, social, econmicas y cultural y en cuanto a la exploracin y explotacin de los recursos
naturales dentro de sus territorios -, le seala al Ministerio de Medio Ambiente que: deber antes de realizar
la consulta previa, realizar un estudio detallado de la exploracin y explotacin de la naturaleza en territorios
nativos (Corte Constitucional, 2009, pg. 1).

Del sealamiento dado en esta ltima Sentencia, se resaltan las condiciones que deben satisfacer los estudios
que debe realizar el MADS y que seran extensivos a la ANLA: i) si existe una vulneracin de los derechos de
los indgenas y afro descendientes en su territorio; y ii) determinar el impacto ambiental que se genera en
dichas zonas. Por ende, si esa cartera informa al Ministerio del Interior y de Justicia que no se cumple alguno
de estos dos requisitos, ello ser vinculante y el Ministerio del Interior y de Justicia no podr iniciar la consulta
previa (pg. 1).

El hecho de que la Corte Constitucional se haya tenido que pronunciar en ms de quince ocasiones
(Rodrguez, 2010) para ratificar jurisprudencia sobre la consulta previa, y las tutelas que representantes de
comunidades indgenas y afro descendientes han tenido que interponer para defender sus derechos en esta
materia, es un indicador de la vulnerabilidad de esta herramienta para la participacin.

A partir del anlisis de las organizaciones de afro descendientes e indgenas, desde su posicin respecto a la
aplicacin de las Consultas Previas hechas entre 2009 y 2010, y sobre una muestra de los casos para los
cuales es requisito para el otorgamiento de una Licencia Ambiental, el resultado se muestra en la Tabla 1.4.5.

Los resultados de las consultas previas realizadas a partir de la revisin de los expedientes que reposan en la
ANLA se muestran en la Tabla 1.4.6. De la informacin que se obtuvo, tanto mediante las entrevistas como por
medio de las consultas bibliogrficas que se realizaron, no es posible establecer el nmero de Consultas
Previas que se debieron realizar y no se hicieron, por tanto sobre esa base no es posible calcular el ndice de
cobertura. Adems de las comunidades tnicas que se registran en dicha Tabla, se encontraron dos
comunidades Rom con afectacin por proyectos de infraestructura y con las que se realizaron cuatro consultas
previas; asimismo, se hicieron cuatro consultas previas con pueblos Raizales, tambin por proyectos de
infraestructura.


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Tabla 1.4.5 Acuerdos y prcticas en una muestra de casos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
2009 2010
BUENAS PRCTICAS MALAS PRCTICAS
ACUERDOS MS FRECUENTES EN
ACTAS DE PROTOCOLIZACIN
Proteccin de tradiciones culturales y
recuperacin de la memoria.
Falta de reconocimiento y certificaciones
errneas sobre la existencia de grupos
tnicos.
Contratacin laboral prioritaria a miembros
de la comunidad por parte de la empresa
interesada.
Traduccin simultnea. Interrupciones en el proceso de Consulta. Capacitacin en proyectos comunitarios.
Estudios arqueolgicos. Exclusin de la autoridad tradicional en el
proceso de Consulta.
Compensaciones y medidas de proteccin
ambiental.
Prohibicin de intervenir territorios
sagrados.
Compensaciones econmicas a
interlocutores falsos..
Construccin y adecuacin de servicios
comunitarios.
Acuerdos con enfoque cultural. Contaminacin del territorio del grupo
tnico.
Financiacin de proyectos productivos.
Desinformacin sobre los avances del
proyecto.
Informacin y socializacin constante del
proyecto.
Licencia otorgada antes del proceso de
Consulta.

Inexistencia total del proceso de Consulta.
Fuente: Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas, C.N.O.A., Organizacin Nacional Indgena de Colombia, ONIC., OXFAM (2009)

Tabla 1.4.6 Presencia de pueblos indgenas y afro descendientes y consultas previas realizadas por sector
SECTORES
INDGENAS AFRO DESCENDIENTES
PRESENCIA CON CONSULTA PREVIA PRESENCIA CON CONSULTA PREVIA
No.
ENTRE
No.
ENTRE
No.
ENTRE
No.
ENTRE
% % % % % % 5
Agroqumicos - - - - - - - - - - - -
Energa 19 12,6 14,5 12 8 10 12 8,2 9,8 7 4,6 6,0
Hidrocarburos 130 8,3 17,5 86 5 13 71 3,9 10,9 16 0,5 4,4
Infraestructura 62 8,0 17,4 28 3 10 63 8,2 17,6 24 2,5 8,7
Minera 12 11,6 20,4 5 4 11 10 9,0 17,0 3 1,7 7,9
Otros
sectores
- - - - - -
- - - - - -
Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

De acuerdo con las cifras que se muestran en la Tabla 1.4.5 la realizacin de consultas previas en relacin con
los casos donde haba presencia certificada de pueblos indgenas fue: Energa, en el 63% de los casos;
hidrocarburos, 66%; infraestructura, 45%; y minera, 42%. La situacin de consultas realizadas en los
proyectos con presencia de pueblos afro descendientes es la siguiente: Energa, 58%; hidrocarburos, 23%;
infraestructura, 38%; y minera, 30%. En tanto en los expedientes no figura la causa por la cual no se
realizaron las Consultas previas en el 100% de los proyectos donde haba constancia sobre la presencia de
comunidades tnicas, no es posible hacer planteamiento alguno respecto al cumplimiento o no de la ANLA en
materia de la participacin comunitaria.

En cuanto a la sistematizacin de la informacin sobre las Consultas Previas, las principales conclusiones que
la Confederacin Nacional de Organizaciones Afrocolombianas (CNOA) y la ONIC (2011) encontraron, es el
siguiente:

- No hay un sistema unificado sobre las Consultas Previas. Los Ministerios con competencia en esta
materia, Ministerio del Interior y de Justicia hoy Ministerio del Interior -, y el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, - hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible -, tienen cada
uno su propia base de datos con informacin distinta.
- La contrastacin de las dos bases de datos dio como resultado que entre 1994 y 2010 se realizaron
300 Consultas Previas.
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- El mayor nmero de Consultas Previas se realiz con poblacin indgena (sin calcular la proporcin)
que para el 2005 representaba el 3,3% de la poblacin nacional (DANE, 2005), distribuida en los 32
departamentos; la afro descendiente, el 10,3%; y la Rom, el 0,01%. (Conferencia Nacional de
Organizaciones Afrocolombianas; Organizacin Nacional Indgena de Colombia., 2011).

Por la relacin con el enunciado del tema que se est desarrollando, se transcriben las conclusiones que la
CNOA y la ONIC (2011; p.9) presentan en la Sistematizacin del proceso de Consulta Previa en Colombia:

- El Estado tiene debilidades y retos enormes para proteger el derecho a la Consulta Previa.
- No hay capacidad del Estado para garantizar el derecho a la Consulta Previa, no tienen personal
debidamente capacitado en el asunto ni recursos econmicos suficientes.
- No hay un marco legislativo ni un procedimiento construido participativamente con grupos tnicos
que garantice el derecho a la Consulta Previa de medidas legislativas ni administrativas.
- Los grupos tnicos parten de condiciones socioeconmicas difciles.
- Est vigente la presin del conflicto armado.
- Existe asimetra de informacin entre las partes.
- Hay desconocimiento de los grupos tnicos sobre su derecho a la Consulta Previa.
- Hay diferencias entre las partes sobre lo qu es la Consulta Previa y el Consentimiento Previo, libre
e informado.
- Los procesos se surten atendiendo a los tiempos del Gobierno o de los interesados (empresas,
universidades, Gobierno), sin atender usos y costumbres de los grupos tnicos.
.
Es necesaria la consulta previa para proyectos existentes y bajo qu condiciones?

De lo expuesto en los prrafos anteriores se concluye que la Consulta Previa para los proyectos que se
planean, o estn en el trmite para la obtencin de la Licencia Ambiental, no slo se necesita sino que se debe
realizar porque la Consulta:

[] es un derecho fundamental, que se convierte en un trmite obligatorio que debe ejecutarse de
acuerdo con los usos y costumbres de cada etnia, cada vez que se pretendan tomar decisiones que
afecten a las comunidades, las cuales pueden ser: a) Medidas administrativas como la expedicin de
una licencia ambiental para la explotacin de recursos naturales y b) Medidas legislativas como la
expedicin de normas que involucren o afecten a estos pueblos (Corte Constitucional, Sentencia T-
382 de 2006)
16
.

Ahora bien, la Consulta Previa para proyectos existentes debera cumplir con el mismo mandato de la Corte
Constitucional Sentencia T 382 de 2006, pero esa decisin conlleva la toma de decisiones polticas y la
asignacin de los recursos humanos, tcnicos y presupuestales requeridos para esa ejecucin. Adems,
precisar conceptualmente que se trata de una Consulta Previa, posterior a una ejecucin determinada,
desvirta su carcter de previa.

Sin embargo, no es posible perder de vista que, en lo que respecta a la consulta previa, la autoridad ambiental
(ANLA o CAR) slo participa en la fase de protocolizacin, como garante de que los estudios ambientales
fueron formulados con la participacin de las comunidades y que los acuerdos protocolizados harn parte
constitutiva de la licencia ambiental, en caso de que sta sea concedido por la misma autoridad.


16
Citado en (Rodrguez, 2010), pgina 34.
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1.4.4 Participacin ciudadana y participacin comunitaria en el proceso de licenciamiento
ambiental

Se entiende que la Participacin es la capacidad y el derecho que una persona, o un grupo de ellas, tiene
para tomar decisiones sobre asuntos que les interesan. En tanto se espera que las decisiones sean
acertadas, es condicin necesaria que los sujetos de esa accin estn plenamente informados sobre el
asunto que les concierne y conozcan, cuando menos, los aspectos ms importantes para la toma de las
decisiones conscientes, oportunas y libres de presiones ejercidas por terceros.

Para que ese deber ser o ideal de la participacin se aplique en el proceso de licenciamiento ambiental,
deben superarse mltiples obstculos, algunos de tipo estructural y sobre los cuales tanto la consultora como
la mayora de la personas consultadas coinciden. Entre esos se indican:

- En general, la poblacin no recibe la informacin necesaria y en el momento oportuno sobre el
proyecto que les puede afectar.
- No hay conocimiento sobre los procesos que pueden generarles mayores impactos.
- Las decisiones que se toman no siempre responden a los impactos identificados, sino a presiones
ejercidas por otros actores sociales con intereses econmicos o polticos.
- En las poblaciones donde la presencia del Estado es ms dbil, la llegada de un proyecto se plantea
como el medio o el instrumento para resolver las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI),
acumuladas histricamente.
- No hay cultura para la participacin, planteamiento que, en trminos generales, se aplica a la
poblacin cualquiera sea su condicin socioeconmica, empresas propietarias u operadoras de los
proyectos.
- El ingreso a VITAL o a cualquier otro sistema de informacin en el pas, no es de fcil manejo por el
comn de la poblacin.

Otro asunto que fue tratado por algunas de las personas consultadas hace referencia al sentido que se le da a
las audiencias pblicas, las cuales se toman como la manifestacin de un litigio, desvirtundose con ello el
sentido que la ley les da, segn se lee en el artculo 1 del Decreto 330 de 2007 (Presidencia de la Repblica,
2007), en donde adems de precisar su objeto, se establece que en ese espacio no se adoptan decisiones y
que no es una instancia de debate ni de discusin:

Objeto. La audiencia pblica ambiental tiene por objeto dar a conocer a las organizaciones sociales,
comunidad en general, entidades pblicas y privadas la solicitud de licencias, permisos o
concesiones ambientales, o la existencia de un proyecto, obra o actividad, los impactos que este
pueda generar o genere y las medidas de manejo propuestas o implementadas para prevenir,
mitigar, corregir y/o compensar dichos impactos; as como recibir opiniones, informaciones y
documentos que aporte la comunidad y dems entidades pblicas o privadas.

Con ese procedimiento se surte una de las condiciones para que la poblacin ejerza su derecho a participar,
pero algunos sectores socio econmicos o sus representantes ven las Audiencias pblicas como un
procedimiento que retrasa la obtencin de la licencia ambiental; sin embargo, legalmente, por concepto de las
Audiencias pblicas, los trminos para el trmite del licenciamiento ambiental se suspenden por 30 das
hbiles, tiempo que puede ser inferior al que en la actualidad destinan los peticionarios para las
socializaciones.
Es tambin un escollo para el desarrollo y consolidacin de la participacin comunitaria considerar que las
herramientas propuestas para ese fin son, en el marco del proceso de licenciamiento ambiental, un trmite
ms que se surte en un momento determinado de ese proceso, en el menor tiempo posible, y cuya
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verificacin se obtiene mediante el diligenciamiento de actas de reunin o listas de asistencia. En tanto la
participacin se asume slo como un trmite, que se evaca mediante una lista de verificacin sobre el
cumplimiento o no de las socializaciones o las consultas previas, implcitamente se niega la concepcin de la
participacin como un proceso que debe desarrollarse desde el momento en que se concibe un proyecto
hasta su terminacin (Sentencia T 129 de 2011).
La forma como se est incorporando la concepcin y desarrollo de la participacin involucra otros aspectos de
fondo y de forma:
- En cuanto a su sentido, para unos actores, con las socializaciones se busca establecer un dilogo
entre las comunidades posiblemente afectadas por un proyecto y, en medio de l, aclarar las dudas
sobre la naturaleza de los mismos, los efectos que pueden generar y las medidas que se pueden
aplicar para manejarlos, segn sean positivos o negativos.
- Para hacer posible el dilogo entre las partes que intervienen durante las socializaciones, debe
tenerse en cuenta la diversidad socio - educativa de la poblacin, las condiciones socio polticas de
la regin donde se pretende desarrollar el proyecto, y la complejidad del mismo.
- Aun cuando nominalmente esos factores son tenidos en cuenta en la prctica, cualesquiera sean las
condiciones que se encuentren, las socializaciones deben hacerse en el menor tiempo posible dada
la obligacin de entregar los resultados dentro del tiempo pactado contractualmente por parte de la
firma consultora. Al igual que en las Consultas previas, es necesario precisar y recordar que las
socializaciones van ms all de un trmite administrativo.
- Cuando, en condiciones ptimas, las partes involucradas llegan a acuerdos o deciden sobre las
medidas que idealmente se deben desarrollar, y en ese contexto se podra decir que la comunidad
involucrada particip efectivamente, el proceso se puede ver truncado porque la decisin final sobre
la adopcin de las medidas queda en manos de los profesionales de la firma consultora o bien, del
peticionario o dueo del proyecto.
- La situacin que se enuncia en el prrafo anterior puede obedecer a limitaciones tcnicas que
impiden la adopcin de la medida propuesta, a otras que estn relacionadas con los saldos sociales
del Estado o tambin a que el peticionario las rechaza por el incremento en el costo del respectivo
PMA.

Las anteriores consideraciones deben acompaarse de la reflexin con respecto a los procedimientos y
composicin de los equipos de profesionales que se emplean para informar, dar a conocer y decidir sobre las
medidas para el manejo de los impactos, meta de las socializaciones de los proyectos.

Dados los componentes que involucran esta actividad, el o los equipo(s) de trabajo encargado(s) de realizar
esa tarea, deberan contar con profesionales que tengan conocimientos e idealmente experiencia en
comunicacin, pedagoga y otros conocimientos especficos, segn la naturaleza y complejidad de los
proyectos.

Los retos para esos equipos de trabajo son alcanzar mayores grados de calificacin de la poblacin que
asiste a las socializaciones, y superar el cansancio producto de la saturacin de reuniones en aquellos sitios
donde hay concentracin de proyectos, o el generado por la extensin de las jornadas.

Otros asuntos que tambin fueron tratados por algunas de las personas consultadas se refieren a la definicin
de las reas de influencia directa; el alcance de las socializaciones; los procedimientos para hacer las
convocatorias y difusin de los proyectos a la poblacin comprendida en dichas reas; los indicadores para
medir la participacin; la oportunidad para avalar o cuestionar las socializaciones por parte de la autoridad
ambiental competente; las posibles manipulaciones que se dan en el proceso, los manipuladores y los
manipulados. Las razones sobre los aspectos que aqu se tratan son las siguientes:

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- La delimitacin de las reas de influencia es un tema de importancia porque en el corto plazo puede
incidir en la prolongacin del tiempo para la obtencin de una licencia ambiental, por la accin que
interpongan terceros intervinientes que se consideran afectados por un proyecto, pero que no son
sujetos de las socializaciones por no estar comprendidos en el rea de influencia que se demarc.
- No hay definiciones en cuanto a cundo las socializaciones, entendidas como un instrumento para la
participacin, pueden surtir la etapa de informacin nicamente, y cundo esas acciones deben
llegar hasta la concertacin.
- No hay unidad de criterio en cuanto a los procedimientos para hacer las convocatorias y
socializacin de los proyectos. En unos casos, desde la ANLA se plantea realizar esas tareas puerta
a puerta, y en otros, se acepta que se utilicen medios masivos y se realicen reuniones. La
incertidumbre generada por esta aparente contradiccin puede ser de gran proporcin cuando, por
ejemplo, estas directrices encontradas son para proyectos que comparten un mismo territorio.
- En tanto no hay unidad conceptual respecto a qu es la participacin y cules son las
manifestaciones fcticas de los avances en la materia, la evaluacin de las socializaciones -
participacin-, pueden ir desde el nmero de personas que asisten a las reuniones hasta la extensin
horaria de las mismas, todo depende del criterio del evaluador.
- La aprobacin, las modificaciones, las complementaciones o el rechazo de las socializaciones los da
la ANLA una vez el peticionario ha surtido esa actividad. El resultado se refleja en demoras para la
obtencin de la licencia ambiental, sobrecostos y la interpretacin de que las socializaciones son
una traba para que los proyectos inicien sus operaciones.
- Hay actores, legales e ilegales, que promueven la manipulacin de los procesos de socializacin,
desde el alcalde que condiciona la realizacin de las socializaciones a los acuerdos que previamente
haga con la empresa propietaria del proyecto, hasta los grupos al margen de la ley, pasando por los
propietarios contratistas que ofrecen la construccin de obras que no siempre se ejecutan, o
compensaciones como locaciones y alimentacin suculenta;.
- En cuanto a las Veeduras ciudadanas, otra herramienta para promover la participacin de la
ciudadana en los proyectos ejecutados con recursos pblicos, han sido desvirtuadas bien por parte
de los mismos integrantes, por desconocimiento de la poblacin que las puede conformar, por temor
de las empresas peticionarias, o por de los operadores de los proyectos.

En sntesis, la participacin ciudadana y comunitaria en el proceso del licenciamiento ambiental tiene un largo
camino por recorrer, desarrollando consensos en cuanto a su conceptualizacin, y desarrollando o
perfeccionando los procedimientos para su aplicacin.

En el mediano o largo plazo los ajustes que se hagan en esta materia podrn manifestarse en el incremento
del nmero de audiencias pblicas que se realicen, las cuales, como propusieron algunas de las personas
consultadas, deberan ser obligatorias para todos los proyectos de licenciamiento ambiental. A la fecha, sobre
2.331 licencias ambientales para la minera que el MADS o la ANLA han emitido desde 1993, slo se han
hecho 60 audiencias pblicas
17
. La informacin que se recopil mediante la ficha de proyectos elaborada por
esta Consultora, muestra que del universo total de proyectos considerados (2.921) hubo audiencias pbicas
en 126 proyectos (slo el 4,31% de ellos).

Las reuniones de informacin, comprendidas en el proceso para la realizacin de las audiencias pblicas,
pueden asimilarse a la socializacin que en la actualidad convocan y realizan los peticionarios. As, esas
reuniones de informacin (Decreto 300 de 2007, artculo 7, numeral 8) seguiran siendo una de las actividades
de los planes de trabajo para la realizacin de los EIA.

A favor de las audiencias pblicas se plantea:

17
Universidad del Rosario. Facultad de Jurisprudencia. 2013
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El cierre de las reuniones de informacin (socializacin) con las audiencias pblicas validara la
transparencia del proceso para la participacin comunitaria ante las comunidades, las autoridades
ambientales competentes y los entes de control; y a la vez, contribuira al fortalecimiento de la
participacin comunitaria.
La participacin de ponentes que pueden tener un conocimiento calificado sobre el tema ambiental
enriquece, tanto a la poblacin asentada en la zona de influencia del proyecto, como a la autoridad
ambiental competente en los debates que tengan para tomar la decisin sobre la solicitud de la
licencia.
Aun cuando no es obligatoria la participacin de los entes de control, stos si deben estar
informados, ser invitados a la audiencia pblica, e informados de si se contar con la presencia de
funcionarios de la autoridad ambiental competente.

En contra de las Audiencias Pblicas, un punto podra ser el incremento del tiempo en el otorgamiento,
negacin o modificacin de la licencia en relacin al requisito de los 30 das hbiles durante los cuales debe
estar el edicto que convoca a la Audiencia Pblica; tal inconveniente se puede evitar si existe una planeacin
por parte del peticionario de su cronograma de trabajo, de manera que el edicto a la audiencia pblica se
haga inmediatamente a la culminacin de las reuniones (socializaciones) de suerte que, los 30 das hbiles
referidos queden comprendidos dentro de los trminos que tiene la autoridad ambiental competente para
pronunciarse acerca la licencia

La comparacin entre el tiempo que se debe destinar a las socializaciones vs las audiencias pblicas debe
partir de las siguientes premisas:

- Las socializaciones como las audiencias pblicas deben realizarse cuando los EIA estn elaborados
casi en su totalidad, porque en caso contrario el peticionario no puede cumplir con lo ordenado en los
TR en cuanto a los Lineamientos de participacin, condicin que tambin es indispensable para la
realizacin de las audiencias pblicas.
- En la actualidad, una vez realizadas las socializaciones, el peticionario procede a hacer los ajustes a
los EIA, segn los acuerdos obtenidos por los equipos de trabajo en torno a los resultados y
propuestas que presenten las personas que asisten.
- Independientemente del mecanismo escogido - socializaciones o audiencias pblicas - la
participacin es una condicin sine qua non para que la autoridad ambiental se pronuncie sobre el
otorgamiento de las respectivas licencias o permisos ambientales.
- Se entiende que en el caso de que se acepte la obligatoriedad de realizar las audiencias pblicas
para todo proyecto sujeto a licenciamiento o permiso ambiental, el artculo 6 del Decreto 330 de
2007, pierde vigencia.
- En cuanto al tiempo la diferencia fundamental est dada por el momento en el cual se realiza uno y
otra actividad: las socializaciones durante la realizacin del EIA; las audiencias pblicas, una vez el
peticionario entrega a la autoridad ambiental el EIA.

En conclusin, adems de las modificaciones que se proponen al Decreto 330 de 2007, la realizacin de las
audiencias pblicas debe estar contemplada desde la planeacin de los EIA y. en consecuencia, incluida en
los cronogramas de los peticionarios para el desarrollo de sus proyectos.

En el Anexo 9 se incluyen las consideraciones detalladas y comparadas, para las socializaciones y para las
audiencias pblicas, de las condiciones de realizacin de tales instrumentos, as como de sus reuniones
preparatorias. Este anlisis comparativo, y las consideraciones presentadas anteriormente en esta seccin,
son los que le permiten a esta consultora recomendar la utilizacin de la figura de las audiencias pblicas
como mecanismo de socializacin de los proyectos en su etapa de realizacin del EIA.
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1.4.5 Capacidades del recurso humano con injerencia en el proceso de licenciamiento
ambiental

El desarrollo de esta seccin se hace a partir de las preguntas orientadoras que se enuncian a continuacin,
haciendo las consideraciones pertinentes a la etapa del proceso para el licenciamiento ambiental que
corresponda.

Existe la suficiente oferta de profesionales idneos y programas acadmicos para llevar a cabo los estudios
de impacto ambiental, evaluarlos y hacerles el seguimiento?
Qu estrategias hay disponibles o deberan disearse para capacitar jueces y entes de control del
entramado jurdico en materia de licenciamiento ambiental?

Para dar respuesta a la pregunta orientadora se usan las opiniones y percepciones recogidas mediante los
instrumentos diseados para la recoleccin de la informacin cualitativa e informacin secundaria,
desglosando los trminos de la pregunta orientadora.

Oferta de programas acadmicos

Con la informacin que se presenta en la Tabla 1.4.7 se busca tener una aproximacin a la oferta acadmica
en el pas
18
, con el conocimiento de que no se puede construir con ella el indicador que relacione la oferta y la
demanda de profesionales requeridos para cada una de las etapas del proceso de licenciamiento ambiental.

Adems de las carreras de pregrado en ingenieras, estadstica, geologa, derecho y ciencias sociales,
ciencias biolgicas, ecolgicas, ingenieras forestal y ambiental, entre otras, de las disciplinas que conforman
los equipos de profesionales que se vinculan en el proceso de licenciamiento ambiental, se encontr que hay
en el pas, aproximadamente, 37 centros educativos que ofrecen formacin especfica en ciencias
ambientales, ingenieras y ecologa.

En esos 37 centros educativos se imparte formacin en 40 reas de esas ciencias (ver Tabla 1.4.7), desde
cursos hasta doctorados. Por ciudades, Bogot D.C. participa con el 56% de esa oferta; Medelln con el 13%;
Cali con el 6%; Bucaramanga con el 8%; el resto est distribuida en 10 capitales departamentales
(exceptuando a Palmira Valle), y un caso sin ubicacin.

Etapa de Planeacin
Las respuestas sobre la disponibilidad de profesionales dedicados a la planeacin sectorial fueron dadas por
funcionarios vinculados a las CAR, quienes, de manera unnime, manifestaron el dficit que arrastran en este
campo. Segn lo manifestaron algunos de esos funcionarios, la situacin se evidencia con la elaboracin o
actualizacin de los Planes de Manejo y Ordenacin de Cuencas Hidrogrficas (POMCA), requerimientos que
se satisfacen mediante la contratacin de esos estudios con personas naturales o jurdicas externas a las
entidades o mediante la cooperacin internacional.

Plantearon que esas modalidades para responder por algunas de las tareas encomendadas a las CAR,
obedece a la limitacin para ampliar sus plantas de personal, considerado como gastos de funcionamiento.

18
A la fecha, 2013, en el pas hay aproximadamente 288 centros de educacin superior: Colegios, 7; Corporaciones (universitarias, tecnolgicas,
politcnicas y otras), 72; Escuelas, 23, entre ellas las orientadas a las fuerzas militares, navales, de polica y especficas en arte, deportes, salud y
otras disciplinas; Fundaciones, 68, de esas 39 universitarias; Instituciones universitarias y de otra naturaleza, 11; Institutos, 17; Politcnicos, 6;
Unidades educativas, 7. Universidades Colombia (http://www.universidadescolombia.com/listadodeuniversidades.php)
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En concepto de algunos de los funcionarios de las CAR entrevistados, esa es una situacin que afecta el
desempeo de las Corporaciones.

Tabla 1.4.7 Aproximacin a la oferta acadmica en ciencias ambientales y ecolgicas en Colombia
REAS DE ESTUDIO
C
U
R
S
O

T
A
L
L
E
R

P
R
O
G
R
A
M
A

I
N
T
E
G
R
A
L

T

C
N
I
C
O

T
E
C
N
O
L

G
O

P
R
E
G
R
A
D
O

D
I
P
L
O
M
A
D
O

E
S
P
E
C
I
A
L
I
Z
A
C
I

N

M
A
E
S
T
R

A

D
O
C
T
O
R
A
D
O

S
I
N

I
N
F
O
R
M
A
C
I

N

Administracin ambiental

1

1 1

Agroecologa

1

Agroforestera tropical

1

Ambiente y desarrollo local 1
Anlisis e interpretacin de productos ambientales en contaminacin de
aire y ruido
1

Anlisis y gestin ambiental 1
Ciencia ambientales

6

Desarrollo sustentable y gestin ambiental 1
Modelacin ambiental transporte agua y slidos no saturados

1

Educacin ambiental

1

Estudios ambientales y rurales

1

Evaluacin de impacto ambiental de proyectos

1

Geo estadstica ambiental 1

Gerencia ambiental

2 1

Gestin ambiental

1

4 1

1
Gestin ambiental urbana

1

Gestin ambiental y de ecosistemas en proyectos de ingeniera

1

Gestin en procesos urbanos sustentables

1

Gestin energtica y ambiental

1

Gestin integral para la sostenibilidad del sector minero

1

Gestin y evaluacin ambiental

1

Gerencia de hidrocarburos 1
Gerencia de recursos naturales 1
Ingeniera ambiental

1

7

1 3

Ingeniera ambiental rea sanitaria

1

Ingeniera hidrulica y ambiental

1

Ingeniera del gas 1
Ingeniera de petrleo 6
Licenciamiento ambiental de proyectos obras y actividades

1

Manejo sostenible del sistema suelo agua

1

Medio ambiente y desarrollo

1

Medio ambiente y prevencin de desastres

1

Minera a cielo abierto

1

Procesos ambientales

1

Produccin de hidrocarburos 1
Recursos ambientales

1

Recursos hidrulicos y medio ambiente

1

Saneamiento ambiental

1

Sistema de gestin ambiental ISO 14001 1

Tratamiento y calidad del agua 1

TOTAL 3 1 2 1 2 15 3 26 14 3 1
Fuente: guiaacademica.com (2013)

En la Tabla 1.4.8 se observa segn la vigencia 2013 la distribucin del presupuesto para los gastos de
funcionamiento; de las 8 CAR que presentaron presupuesto de inversin y funcionamiento, el primero de
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estos rubros representa el 43%, y 57% restante para el funcionamiento que parcialmente se destinan para la
contratacin de profesionales para la etapa de planeacin del LA.

Tabla 1.4.8 Sector ambiente y desarrollo sostenible. Apropiacin vigencia 2013 (valores en pesos)
CORPORACIONES AUTNOMAS REGINALES
FUNCIONA-
MIENTO
INVERSIN TOTAL
% G.
FUNCIONA-
MIENTO
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL MAGDALENA
(CORPAMAG)
3.463.235.000 17.000.000.000 20.463.235.000 17
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CAUCA (CRC) 5.063.400.000 S.I. 5.063.400.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL QUINDIO (CRQ) 3.930.300.000 S.I. 3.930.300.000 100
CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL URABA -
CORPOURABA
2.618.525.000 1.000.000.000 3.618.525.000 72
CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL
ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y
1.679.900.000 1.200.000.000 2.879.900.000 58
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LA GUAJIRA
(CORPOGUAJIRA)
2.782.340.000 S.I. 2.782.340.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CALDAS
(CORPOCALDAS)
2.662.415.000 S.I. 2.662.415.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LA FRONTERA
NORORIENTAL (CORPONOR)
2.620.340.000 S.I. 2.620.340.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LOS VALLES DEL SINU Y
SAN JORGE (CVS)
2.351.270.000 S.I. 2.351.270.000 100
CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL AREA DE
MANEJO ESPECIAL LA MACARENA -
1.846.440.000 500.000.000 2.346.440.000 79
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE SUCRE (CARSUCRE) 1.730.998.000 500.000.000 2.230.998.000 78
CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL NORTE Y
ORIENTE DE LA AMAZONIA - CDA
1.710.100.000 450.000.000 2.160.100.000 79
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO
SOSTENIBLE DEL CHOCO CODECHOCO
1.467.200.000 657.000.000 2.124.200.000 69
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CESAR (CORPOCESAR) 2.064.166.000 S.I. 2.064.166.000 100
CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL SUR DE LA
AMAZONIA - CORPOAMAZONIA
1.732.200.000 250.000.000 1.982.200.000 87
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE RISARALDA (CARDER) 1.914.693.000 S.I. 1.914.693.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLIVAR (CSB) 1.875.299.000 S.I. 1.875.299.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE NARINO (CORPONARINO) 1.831.900.000 S.I. 1.831.900.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA
(CORANTIOQUIA)
1.757.900.000 S.I. 1.757.900.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE
(CARDIQUE)
1.717.587.000 S.I. 1.717.587.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE BOYACA
(CORPOBOYACA)
1.661.700.000 S.I. 1.661.700.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CHIVOR (CORPOCHIVOR) 1.648.349.000 S.I. 1.648.349.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL ALTO MAGDALENA
(CAM)
1.637.500.000 S.I. 1.637.500.000 100
CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA MOJANA
Y EL SAN JORGE - CORPOMOJANA
1.612.001.000 S.I. 1.612.001.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LA ORINOQUIA
(CORPORINOQUIA)
1.552.840.000 S.I. 1.552.840.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL ATLANTICO - CRA 1.530.064.000 S.I. 1.530.064.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA (CORTOLIMA) 1.506.500.000 S.I. 1.506.500.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE SANTANDER (CAS) 1.494.600.000 S.I. 1.494.600.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL GUAVIO
(CORPOGUAVIO)
665.525.000 S.I. 665.525.000 100
TOTAL CAR 60.129.287.000 21.557.000.000 81.686.287.000 74
Total 8 CAR con informacin gastos de inversin 16.248.598.000 21.557.000.000 37.805.598.000 43
Fuente: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2013)

Para la vigencia de 2011, segn el documento Evaluacin integral de la Gestin de las Corporaciones
Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible. Segundo semestre. Vigencia 2011, que en promedio se
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destin el 82% del presupuesto total de las CAR a inversin; el 17% a gastos de funcionamiento y el 1% al
servicio de la deuda. La anterior informacin contradice la que se presenta en la Tabla 1.4.7 pero es acorde
con lo que plantearon algunos funcionarios de las CAR, en cuanto a la disponibilidad de recursos
presupuestales para la contratacin de personal vs. las tareas que deben cumplir.

Etapa de Evaluacin

Oferta de profesionales idneos

Desde las mismas entidades del orden nacional, regional o municipal hay conciencia de que las
entidades no tienen el personal adecuado y apropiado para realizar las tareas propias de esta etapa.
Igual percepcin tienen las personas entrevistadas o encuestadas de entidades que no intervienen en
ella, de peticionarios o de firmas consultoras.

A partir de las percepciones de las personas entrevistadas se identificaron los factores que inciden en
esa situacin, as:
- Presupuestales: No todas las entidades del orden nacional o regional tienen la posibilidad de
contratar el personal que requieren. En la ANLA el incremento del personal se logr mediante
adiciones presupuestales para la vigencia 2012. En la Tabla 1.4.9 se observa la relacin del personal
de planta y de contratistas segn subdirecciones de esta entidad y en la Tabla 1.4.10, la
disponibilidad presupuestal para la misma vigencia.

Tabla 1.4.9 ANLA. Distribucin, cargos y contratistas por dependencia. 2012
DEPENDENCIA
PLANTA APROBADA CONTRATISTAS
No. % No. %
Direccin general 5 6,80 3 0,69
Oficina asesora jurdica 5 6,80 8 1,83
Oficina asesora de planeacin 4 5,50 7 1,61
Comunicaciones - - 1 0,23
Control interno - - 3 0,69
Subdireccin de evaluacin y seguimiento 27 37,00 289 66,28
Subdireccin de instrumentos, permisos y trmites ambientales 11 15,10 65 14,91
Subdireccin administrativa y financiera 21 28,80 60 13,76
TOTAL 73 100,00 436 100,00
Fuente: ANLA (2012)

Tabla 1.4.10 Apropiacin vigente y ejecucin presupuestal (vigencia de corte: diciembre 31 de 2012)
CONCEPTO
1 2 3 4 5 6 4/3 5/3 6/3
Apropiacin
inicial
Modificacione
s
Apropiacin
definitiva
Compromisos Obligaciones Pagos
%
compromisos
%
obligaciones
% pagos
FUNCIONAMIENTO 7.388,0 7.492,4 14.880,4 12.641,9 10.337,9 9.605,5 85,0 69,5 64,6
Gastos de personal
(nmina)
5.517,7 (780,0) 4.791,7 4.482,0 4.479,4 3.766,7 93,5 93,5 78,6
Servicios personales
indirectos
5.693,8 5.693,8 4.,69,9 4.230,4 4.230,4 78,5 74,3 74,0
Gastos generales 1.813,3 2.578,6 4.391,9 3.689,7 1.627,8 1.627,8 84,0 37,1 37,0
Impuestos y multas 3,0 3,0 0,3 0,3 0,3 10,9 10,9 10,9
INVERSIN 15.162,0 4.123,2 19.285,2 17.360,7 15.732,1 15.732,1 90,0 100,0 81,6
TOTAL 22.550,0 11.615,6 34.165,6 30.002,6 26.070,0 26.070,0 87,8 76,3 74,2
Fuente: ANLA (2012)

- Oferta bsica de profesionales: a nivel de pregrado, en el pas no se ofrece (ni sera deseable que se
ofreciera) formacin especfica en evaluacin del impacto ambiental. La mayora de quienes se
ocupan de esa tarea son profesionales que se han formado por la experiencia, o bien, que a partir de
su formacin bsica universitaria acceden a algunos de los programas de postgrado.
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Si bien la formacin que se imparte en cada disciplina puede ser suficiente para responder por la
rama del conocimiento en especfico en el cual se forma una persona, ese conocimiento no garantiza
que tanto la descripcin como el anlisis de los mltiples factores que deben ser tenidos en cuenta
durante la realizacin de un EIA se hagan de manera integral, holstica.

El dficit en cuanto a la oferta de profesionales se hace ms evidente frente a proyectos que
plantean mayor demanda para sus evaluaciones; tal es el caso de los proyectos de hidrocarburos,
minera e hidroelctricos. Al respecto, la posicin desde el sector privado es que la ANLA no planific
los requerimientos de personal en concordancia con el impulso de esos sectores econmicos, pero
igual podra argirse que los sectores no informaron a la ANLA de la demanda futura de proyectos
para evaluacin.

Paralela a la debilidad en la planeacin de los recursos humanos requeridos para el sector de
hidrocarburos y minera, se encuentra una oferta acadmica insuficiente para satisfacer la demanda
de profesionales con formacin en esos conocimientos. Como se observa en la Tabla 1.4.7 slo se
encontr una oferta para formar profesionales especializados en Minera a cielo abierto, seis
pregrados en hidrocarburos y tres en post grados.

De acuerdo con opiniones recogidas mediante las entrevistas, la participacin de profesionales sin la
formacin acadmica o sin la experiencia especfica en hidrocarburos o minera, por ejemplo, genera
incertidumbres entre los peticionarios y contratistas, con respecto a la forma en que se est haciendo
la evaluacin de su proyecto. Surge la conviccin de que en las evaluaciones prima la subjetividad
del evaluador, lo cual, segn su interpretacin, se traduce en solicitudes de informacin adicional.
Las diferencias que puedan haber entre las percepciones de los peticionarios sujetos de las
entrevistas y las actuaciones de la ANLA son indicativo de debilidad en el sistema de informacin
de la entidad hacia su poblacin usuaria.

Sobre ese tema, los resultados de la encuesta hecha a 20 funcionarios vinculados a igual nmero de
CAR, concuerda con la opinin sobre la falta de personal suficiente en la ANLA (ver Figuras 1.4.5 y
1.4.1), en igual sentido se pronunciaron los 56 peticionarios encuestados; las respuestas de los
funcionarios de las CAR mostraron que esas entidades consideran que tienen personal bien
capacitado, para los sectores de energa, infraestructura y minera, pero no en hidrocarburos (sector
que igual se encuentra por fuera de su competencia).

Desde la perspectiva de los peticionarios encuestados, el 34% opin que la falta de personal en las
autoridades ambientales encargadas es la principal causa de atraso en el trmite para la obtencin
de la licencia ambiental. La distribucin por sectores, para los 19 peticionarios que se manifestaron
sobre ese tem, muestra que esa carencia se presenta en mayor proporcin para el sector de
hidrocarburos, con el 42,1%; y para los de agroqumicos y energa, con el 21,1%; y que es menor,
con el 10,5%, para infraestructura y el 5,3%, para minera.

La expectativa entre los peticionarios, contratistas y funcionarios de algunas CAR y las
Corporaciones para el Desarrollo Sostenible (CDS), es que el personal de la ANLA encargado de la
evaluacin de los proyectos supere en formacin acadmica o por experiencia al que tienen esas
entidades.


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Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

Tal como se lee en el Informe de Gestin de la ANLA (2012), Teniendo en cuenta la especializacin
de la entidad frente a su tarea de evaluar proyectos que requieren la licencia ambiental, efectuar
seguimiento a proyectos licenciados, otorgar permisos y desarrollar instrumentos, se identificaron
algunas reas de conocimiento de inters que deban ser fortalecidas (pg.28, subrayado fuera del
original), para lo cual realizaron 50 capacitaciones, entre las cuales se indican:

o Diplomado virtual en Evaluacin de Impactos Ambientales con FUNIBER, institucin
internacional (sin determinar la cobertura).
o Curso en Evaluacin Ambiental Estratgica, el cual cont el apoyo del MADS, el Banco de
Desarrollo para Amrica Latina (CAF), y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA). La cobertura fue de 30 funcionarios de la ANLA, el MADS, el
Ministerio de minas y el Ejrcito Nacional.
o Jornadas de capacitacin en: reas protegidas; zonas de amortiguacin y procesos de
licenciamiento ambiental; monitoreo y calidad del aire; hidrocarburos no convencionales;
reasentamiento; geologa bsica e hidrogeologa; proyectos offshore y manejo de geo
visores; tcnicas modernas para la construccin de puentes y sus impactos ambientales; y
en evaluacin ambiental estratgica (sin determinar la cobertura).
o Participacin de un nmero indeterminado de funcionarios en tres congresos
internacionales y 4 seminarios.

- Consolidacin de los equipos: las entidades tanto del orden nacional como regional no tienen la
capacidad para retener los profesionales que han formado en el trabajo mediante la experiencia en
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las mismas instituciones o por medio de capacitaciones que las entidades contratan o realizan
mediante convenios.

La migracin de profesionales se presenta desde las entidades del mbito regional hacia el nacional
y de estas hacia el sector privado, donde las condiciones salariales y otras garantas laborales son
mejores, entre ellas, la estabilidad laboral. Esa situacin implica un proceso continuo y repetido de
formacin - actualizacin, lo cual se traduce en retrasos para evacuar los estudios en evaluacin
debido a que dicha rotacin obliga a las autoridades ambientales (en la mayora de casos) al
entrenamiento del nuevo personal contratado.

Etapa de Seguimiento
Las carencias que se indicaron en la seccin de planeacin, en cuanto a la oferta acadmica, idoneidad
profesional y disponibilidad de recursos presupuestales para contratar y consolidar las plantas de personal
dentro de las autoridades ambientales, con los consecuentes problemas que se sealaron, se hacen
extensivos a esta etapa de seguimiento sobre la cual fueron unnimes las opiniones en cuanto a que es la
ms importante de las que se surten en el proceso del licenciamiento ambiental.
Como se observa en Tabla 1.4.9, para 2012 la planta de personal de la ANLA, asignada a la Subdireccin de
Evaluacin y Seguimiento, tuvo un incremento del 91,5%, y es la que tiene la mayor proporcin de personal
de planta y contratista en la entidad. Esa subdireccin es la encargada de la evaluacin y seguimiento de los
proyectos y tambin, del inicio y preparacin de los procedimientos de investigacin, preventivos y
sancionatorios a los mismos (Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, 2012).
Para algunas CAR y CDS y para la mayora de los municipios, la posibilidad de hacer seguimientos efectivos
a los proyectos es an ms difcil; algunos aspectos que determinan esa situacin son la disponibilidad de
recursos presupuestales, la oferta acadmica concentrada en Bogot, D.C., Medelln, Bucaramanga y Cali, y
la migracin de profesionales hacia centros urbanos o entidades con mejores ofertas y condiciones laborales.

El seguimiento por parte de algunas entidades claves, como el ICANH, es prcticamente imposible porque su
presupuesto no incluye ese rubro; esa tarea queda en manos de los mismos contratistas o de los
interventores, en los dos casos sujetos a la responsabilidad y la tica de las personas que conforman esos
equipos de trabajo.

Un punto de especial importancia en todas las etapas, pero sobre todo en la de seguimiento, son las
capacidades tcnicas del personal de las entidades de control (Procuradura Delegada, Contralora, Fiscala,
Personeras municipales, juzgados, etc.) para conocer de los aspectos relacionados con el trmite de la
licencia ambiental y, sobre todo, con los procesos que se derivan de su control y seguimiento que pueden
comprender, incluso, procesos sancionatorios por violaciones al rgimen normativo ambiental.

Si bien el personal de estas entidades dedicado al control ambiental es, en general, escaso y no siempre con
la preparacin idnea para cumplir sus funciones (lo sugieren los comentarios de algunos peticionarios
entrevistados, y aquellos de algunos funcionarios pblicos, sobre la forma como los funcionarios de las
entidades de control realizan su labor, con grandes baches tcnicos y con un enfoque que en muchos casos
puede considerarse como absolutamente policivo), es fundamental pensar en una estrategia de
fortalecimiento de sus capacidades, para que (i) entiendan adecuadamente las complejidades del proceso de
licenciamiento ambiental, (ii) tengan un conocimiento tcnico bsico de los aspectos ambientales en los
cuales tienen injerencia, (iii) realicen el acompaamiento adecuado a procesos como las audiencias pblicas
o las consultas previas y (iv) puedan aportar al seguimiento de los proyectos licenciados y a la mejora de la
gestin ambiental de los mismos (en los casos en que dicha mejora sea necesaria).

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Esta consultora considera que la estrategia bsica sera el diseo de diplomados o cursos de especializacin
ofrecidos especficamente a funcionarios de la rama judicial y de los entes de control mencionados, en temas
como los siguientes:

Evaluacin de impacto y Licenciamiento Ambiental en Colombia;
Mecanismos de participacin ciudadana en el marco de procesos de licenciamiento;
Normatividad ambiental colombiana, incluyendo especificidades de la Ley 99 de 1993 y sus decretos
reglamentarios, el Cdigo Colombiano de los Recursos Naturales Renovables;
Diseo de herramientas de seguimiento y monitoreo para proyectos objeto de licencia ambiental;

Adems sera importante garantizar la cofinanciacin para sus empleados, por parte de las entidades del
Estado correspondientes (o la facilidad del tiempo para realizarlos realizarlos), del valor de la matrcula de
especializaciones y diplomados existentes sobre temas relacionados (v. gr. la Especializacin en Derecho
Ambiental ofrecida por la Universidad Externado de Colombia).

En esta estrategia, sera fundamental contar con el concurso, adems de la ANLA que sera la beneficiada
con el mejoramiento de dichas capacidades, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, del Ministerio
del Interior, y de las universidades pblicas y privadas del pas que ya tienen experiencia en ofrecer algunos
cursos y programas similares.

Recursos tcnicos

En la ANLA, la disponibilidad de computadores por ejemplo, fue un tema crtico durante los primeros meses
de 2012; al terminar el ao, segn se lee en el informe de gestin de la entidad, todos los puestos de trabajo
disponan de esos implementos.

En algunas CAR el dficit es crtico y crnico porque ste es, no slo de equipos de oficina, sino tambin de
vehculos para hacer las visitas necesarias durante las etapas de evaluacin y seguimiento. En algunos casos
son los mismos peticionarios quienes cubren esa necesidad, situacin que da lugar a diversas
interpretaciones.

La propuesta de celebrar convenios interadministrativos con las CAR, tal como lo posibilita el artculo 45 del
Decreto 2820 de 2011, para delegar en estas entidades el seguimiento de algunos proyectos licenciados por
la ANLA, obliga como paso previo el fortalecimiento de las CAR en los aspectos que se llegan a identificar
como crticos y crnicos.


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CAPTULO 2. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Este captulo se desarrolla en dos secciones, la primera corresponde a las conclusiones extradas con base
en el primer componente de la consultora y en el anlisis realizado, teniendo en cuenta las preguntas
planteadas; la segunda seccin comprende las recomendaciones en pro del mejoramiento del proceso de
licenciamiento ambiental en Colombia, especificando los actores con injerencia en el tema para la
implementacin.

2.1 CONCLUSIONES

2.1.1 En relacin con el proceso de licenciamiento ambiental

Normativamente, el proceso de licenciamiento ambiental en Colombia slo tiene definidas dos
etapas, la evaluacin y el seguimiento de los proyectos, y una incipiente actividad de planeacin. Sin
embargo, despus de esta consultora, se concluye que el proceso de licenciamiento ambiental
requiere la regulacin e implementacin de una verdadera etapa de planeacin, con la cual: se
podra agilizar el proceso de licenciamiento; se proporcionara una zonificacin ambiental que
permitiera, entre otras, la identificacin de impactos directos, acumulativos y sinrgicos; se
minimizaran las incertidumbres de peticionarios e inversionistas de cada sector; se superara el
esquema actual, incompleto e imperfecto, de planificacin de los proyectos que se hace uno a uno;
se armonizaran los proyectos a licenciar con el ordenamiento territorial vigente para la zona de
influencia; y se disminuira la toma de decisiones con alto componente de discrecionalidad por parte
de los actores involucrados.
La creacin de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA - ha sido un avance
importante para mejorar el proceso de licenciamiento ambiental, tal como es reconocido por la
generalidad de los actores, y algunos resultados destacables de esta creacin son la descongestin
de procesos, la mayor claridad en los procedimientos e instrumentos o el mejoramiento de las
capacidades profesionales para evaluacin y seguimiento. Quedan algunos retos de mediano y
largo plazo para la ANLA que, segn lo pudo constatar esta consultora, estn siendo afrontados con
seriedad por esta institucin.
Dos estrategias pertinentes para mejorar la calidad y disponibilidad de la informacin en la etapa de
planeacin son: la implementacin de Evaluaciones Ambientales Estratgicas (EAE) sectoriales, e
incluso regionales, y el mantenimiento de la vigencia de la realizacin de los Diagnsticos
Ambientales de Alternativas (DAA).
El mapa institucional en cada una de las etapas se caracteriza por su desarticulacin, tanto entre
entidades del Estado, como entre empresas privadas e instituciones del Estado, contribuyendo a una
consecuencia indeseable para todos los actores en el desarrollo del proceso de licenciamiento
ambiental: el incumplimiento de los tiempos regulados para el proceso de licenciamiento ambiental.
La licencia ambiental est mal interpretada por algunos usuarios, porque viene siendo concebida
como un requisito para el desarrollo de un proyecto al final de su planeacin y cierre financiero. Los
sectores o enfoques del desarrollo, deben incorporar la variable ambiental y la evaluacin ambiental
(bien estratgica o de impactos, dependiendo de la etapa de desarrollo de polticas, planes o
proyectos) como un elemento propio de la planeacin del proyecto. En consecuencia, es vlido
reiterar que la licencia ambiental es previa a cualquier proyecto que la requiera, de lo contrario sera
ilegal e inconstitucional cualquier actuacin que se realice antes de su consecucin.
En el periodo comprendido entre 2002 y 2010 se llev a cabo una desregularizacin y, por ende, un
debilitamiento del proceso de licenciamiento ambiental, tendencia que se mantiene vigente a la
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fecha, en aras de una supuesta agilizacin del trmite, y en respuesta al hecho de que el proceso ha
sido catalogado como un obstculo para el desarrollo del pas. Tal tendencia se evidencia en la
evolucin normativa desde el Decreto 1753 de 1994 hasta el Decreto 2820 de 2010, pasando por el
Decreto 1728 de 2002, Decreto 1180 de 2003 y el Decreto 1220 de 2005, cuya trazabilidad muestra
sobre todo el deslicenciamiento de proyectos, obras o actividades que afectan significativamente el
medio ambiente natural o artificial (segn la ley 99 de 1993), o proyectos que pueden producir
deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, o introducir modificaciones
considerables o notorias al paisaje (Decreto 2820 de 2010).
La etapa de seguimiento es considerada por el 100% de los entrevistados como la ms importante
del proceso de licenciamiento ambiental, pero es la etapa que presenta mayores debilidades. El
seguimiento se convierte en eje fundamental de la ejecucin de los PMA, porque es el momento real
en que se producen los impactos, tanto los previstos como los imprevistos en el EIA y en el cual se
verifica la efectividad de las medidas aprobadas por la ANLA para atender los impactos; adems, en
ella se debera estimar la magnitud de los impactos acumulativos, y medir la calidad de la gestin
ambiental tanto del sector pblico como del sector privado.

2.1.2 En relacin con las experiencias internacionales de licenciamiento ambiental

La aplicacin de experiencias forneas (Vase el Anexo 7 de este documento) debe partir del
reconocimiento de las diferencias en las caractersticas de las regiones, en cuanto a latitud o altitud,
recursos, ecosistemas, culturas y biodiversidad, pero sobre todo en su estructura institucional y
normativa; por ende, siempre deben filtrarse con criterios tcnicos, ambientales y socioculturales.
Quizs, algunos aspectos por emular de las prcticas internacionales exitosas son la planificacin
del desarrollo inclusivo, participativo, holstico y de largo plazo, no inmediatista; y el manejo total del
tema ambiental desde el Estado, incluyendo hasta la realizacin de las evaluaciones ambientales
estratgicas y los diagnsticos ambientales de alternativas. En tal sentido se sugiere que debera
permitirse una evolucin particular en Colombia a partir de su propio desarrollo institucional y
cultural, con sello colombiano y generando herramientas de gestin a partir de la creatividad.
En cuanto a los tiempos del proceso de licenciamiento ambiental, stos dependen fundamentalmente
de la estructuracin estatal, del proceso establecido (en trminos de definir en qu momento se inicia
y en qu momento se termina), de la legislacin del pas en relacin con los tiempos de consulta con
las comunidades tnicas, de la disponibilidad de informacin y herramientas de planificacin que
permitan la toma de decisiones, del nfasis del proceso de licenciamiento en alguna de las etapa
(planeacin, evaluacin o seguimiento), y de la capacidad institucional de la autoridad que otorga la
licencia.
Al comparar los tiempos mximos del licenciamiento ambiental en Colombia con otros pases para
definir si stos son adecuados, no fue posible extraer un resultado concluyente, debido a que cada
pas define tal plazo con base en sus particularidades, que difieren radicalmente de las colombianas.
Sin embargo, al menos en la teora, los tiempos mximos establecidos en la normativa colombiana
estn dentro de los rangos encontrados en las experiencias revisadas.

2.1.3 En trminos de las etapas del licenciamiento ambiental (planeacin, evaluacin y
seguimiento) y las reas temticas (informacin, normativa, trmites e instrumentos, y
actores)

La presentacin de las conclusiones temticas de la evaluacin de operaciones al proceso de licenciamiento
ambiental se hace en tres niveles, en primera instancia, para cada una de las etapas -planeacin, evaluacin
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y seguimiento-; descritas, en segunda instancia, con base en las cuatro reas temticas definidas en la
consultora -informacin, normativa, trmites e instrumentos, y actores-; tercero, abordando las temticas
fundamentales derivadas de las preguntas orientadoras entregadas por el DNP a esta consultora.

Es relevante recordar que para cada rea temtica se identifican variables fundamentales para su evaluacin,
que fueron descritas en el captulo 1, Evaluacin de Operaciones.

2.1.3.1 Etapa de Planeacin

Informacin

En Colombia existe informacin para la toma de decisiones en el proceso de licenciamiento
ambiental, que fue calificada como escasa por el 41% de los actores encuestados (aunque las
percepciones no son unnimes). Dicha informacin se encuentra dispersa en distintos centros de
informacin -virtuales o materiales-, es de difcil acceso (a veces dispendioso e intrincado el acceso
virtual), y no se tienen mecanismos efectivos para su articulacin al emerger de tres diferentes tipos
de fuentes: oficial, privado y academia.
La fuente de informacin oficial es el Sistema de Informacin Ambiental de Colombia (SIAC) pero
operativamente no est cumpliendo con suficiencia su funcin, por lo cual la ANLA ha implementado
estrategias para compensar ante los usuarios del proceso de licenciamiento ambiental esa
deficiencia, e intentar ofrecer informacin de calidad (p.e. Regionalizacin, Visor); tambin apoya
herramientas del MADS (p.e TREMARCTOS). Sin embargo, se considera que la ANLA, en aras de
agilizar sus procesos y de llenar un vaco del pas, no debera ejercer funciones que le corresponden
al SIAC, y a los institutos de investigacin del SINA, ya que se corre el riesgo de promover,
indirectamente, la desarticulacin interinstitucional en el sector ambiental, de fomentar la
desinstitucionalizacin del Sistema y de dispersar recursos. El SIAC debe centralizar y cruzar la
informacin, adems, permitir el encuentro de todos los usuarios del licenciamiento ambiental
(autoridades ambientales, ministerios, institutos de investigacin, agencias, peticionarios, ONG,
sociedad civil, comunidades tnicas, etc.) para obtener o intercambiar informacin, cada uno en el
mbito de sus competencias y sus responsabilidades. La Poltica de Informacin Ambiental podra
contribuir en el posicionamiento del SIAC, y por ende, al buen desarrollo de la etapa de planeacin a
regularizar propuesta por esta Evaluacin, para entregar a los usuarios del LA informacin suficiente
y de calidad.
En esta misma direccin, los lineamientos de cmo se organiza, obtiene, complementa e intercambia
la informacin pertinente y actualizada de la temtica ambiental en el pas, que deben ser elaborados
por el MADS (Art. 5 de la Ley 99 de 1993), deberan tambin ser consultados con el Consejo
Nacional Ambiental del Sistema Nacional Ambiental (SINA), pues es coherente con su objetivo, ya
que tiene a cargo: () asegurar la coordinacin intersectorial en el mbito pblico de las polticas,
planes y programas en materia ambiental y de recursos naturales renovables (Humboldt, 2013).
En los debates actualizados y publicados acerca del proceso de licenciamiento ambiental se
encuentran autores del medio acadmico (investigadores, universidades), funcionarios de los
sectores vinculados con el proceso (pblicos y privados), incluso peticionarios. Los temas de mayor
discusin van desde la necesidad de relanzar el SINA (Crdenas, 2012); la debilidad de la ANLA y
su desarticulacin con el MADS; la crisis de las CAR (Rodrguez Becerra, 2013); la tendencia hacia
la flexibilizacin del proceso para la obtencin de una licencia ambiental (Gudynas, 2013); hasta la
capacidad de los sectores para autorregularse ya con la normativa nacional o las importadas por las
empresas extranjeras que operan en el pas.
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Los pronunciamientos sobre los temas que se tratan en el prrafo anterior pueden tener respuesta
con el fortalecimiento del SIAC, accin que legalmente es competencia del MADS pero que, en el
mbito de sus competencias puede intervenir la ANLA, armonizando sus solicitudes de informacin
con la que en cada momento est disponible y actualizada en el pas; como tambin, en la
coordinacin y entrega de la informacin que recoge la entidad con los EIA, hacia las que son
responsables de su consolidacin y difusin, que para este caso es el IDEAM.

Normativa

En las pginas web de la ANLA y de las CAR se evidencian avances orientados al acceso en lnea
para que los ciudadanos puedan hallar fcilmente la informacin sobre los trmites y requisitos del
licenciamiento ambiental, sin embargo obstaculiza dicha dinmica la diversidad y variada normativa
vinculada al tema de licencias ambientales, lo cual hace confuso y dispendioso el trmite para los
usuarios.
El carcter progresivo en la legislacin es aceptable por los usuarios del proceso de licenciamiento
ambiental, no obstante, el permanente cambio en la misma conlleva a la dispersin y a la
inseguridad jurdica tanto para los peticionarios como para las autoridades ambientales.
La normativa existente sobre la incipiente etapa de planeacin de los proyectos sujetos a licencia
ambiental es pertinente, en tanto cada aspecto reglado es realmente necesario y aplicable a cada
caso. Sin embargo, resulta insuficiente, porque la integralidad que demanda el proceso de
planificacin de un proyecto, obra o actividad debera tener normada la exigencia del agotamiento
del estudio de una serie de variables fundamentales para evaluar la viabilidad y caractersticas de
cada proyecto (v. gr. temas complementarios como la socializacin, la participacin, los estudios
arqueolgicos). Tales variables deberan incorporar el impacto ambiental, el manejo arqueolgico, y
el manejo sociocultural y tnico, adems el estudio y levantamiento de la lnea base sobre el estado
de los recursos naturales que pretenden ser aprovechados, y los elementos naturales susceptibles
de ser impactados, particularmente la biodiversidad.
La percepcin e inadecuada concepcin de la planeacin de un proyecto sujeto a licencia ambiental
por parte de sus gestores e incluso de algunas autoridades, es la que no permite abordar de manera
integral la regulacin de la fase de formulacin y planificacin de un proyecto, y se terminan
haciendo anlisis de manera aislada.

Trmites e Instrumentos

Los proyectos, en ocasiones, no estn siendo planificados teniendo en cuenta las restricciones
ambientales, sociales y culturales, casos como Urr, la Ruta del Sol, Puerto Brisa, entre otros, que
son importantes para el desarrollo del pas, ya que han omitido algunas de las restricciones como por
ejemplo, presencia de territorios y comunidades tnicas, ecosistemas sensibles, reas de proteccin,
conflicto de usos, confluencia de proyectos, entre otros. Tal situacin es consecuencia, en parte, por
la deficiente planeacin de los proyectos que se deriva de las condiciones actuales de la informacin
requerida en el proceso de licenciamiento ambiental, ineficacia del trmite por la descoordinacin
interinstitucional, falta de gerencia por parte del MADS para liderar el LA, y las deficiencias en la
operacin de las funciones (bien formuladas) en las entidades pblicas adscritas al proceso.
La comunicacin entre los peticionarios y la ANLA en la parte inicial del licenciamiento ambiental es
un elemento clave para el proceso, para ello se requiere fortalecer las mesas de dilogo y discusin
de criterios tcnicos para ajustar la planeacin del proyecto. En este sentido, se consideran
pertinentes pero insuficientes los sistemas RADAR y VITAL, este ltimo disponible desde el 2011, ya
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que deberan incorporar los trmites para obtener los conceptos del INCODER, Ministerio del
Interior, e ICANH.

Actores

La poltica nacional ambiental est subordinada a la poltica nacional econmica del pas, por lo cual
es deficiente la incorporacin de la poltica ambiental a los planes sectoriales, lo cual permite
plantear serias dudas referentes a la armonizacin de dichas polticas
19
.
La coordinacin intersectorial e interinstitucional es dbil, entre otras razones, por la poca eficacia de
los actores en su desempeo, a pesar de los recientes avances que la ANLA tiene con algunos
sectores y entidaes, tales como: ANH, ANI, UPME, ANM, los Ministerios de Minas, Transporte,
Ambiente e Interior; y las mesas de trabajo con gremios con la ANDI, ACP, Andeg y Acolgen.
La participacin de la poblacin en el marco del proceso para el licenciamiento ambiental, la cual
aplica para la poblacin no tnica y la tnica (socializacin y consulta previa), es importante y
necesaria mantenerla, sin desconocer la necesidad de perfeccionar los instrumentos y
procedimientos que se aplican por cuanto stos estn incidiendo en los plazos para la obtencin de
una licencia ambiental.
Entre los sujetos de la participacin, de manera especfica los representantes de organizaciones afro
descendientes, analistas e investigadores, y la Corte Constitucional, impera la concepcin de que
hay una tendencia a realizar la consulta previa como un mero trmite administrativo. Esta consultora
plantea que igual consideracin, errnea, aplica para los procesos de socializacin que desarrollan
los peticionarios durante la elaboracin de los EIA.

2.1.3.2 Etapa de Evaluacin

Informacin

La informacin en esta etapa debe caracterizarse por tres principios: ser til, pertinente al proyecto
que se evala, y relevante para la toma de decisiones.
Las autoridades ambientales, en la mayora de las ocasiones, no tienen cmo verificar la veracidad
de la informacin de los estudios ambientales por ausencia de elementos efectivos y eficaces para la
triangulacin de la informacin primaria ofrecida por el proponente. Ante esta debilidad, en la
evaluacin de la informacin se abre el espacio a la discrecionalidad de los grupos evaluadores, y al
aplicar los criterios subjetivos en aras de mejorar la calidad de los EIA se llega a la solicitud de
informacin adicional, a la reiterativa solicitud de ampliacin de la informacin o aclaraciones, lo cual
est influyendo directamente en la inversin de mayores tiempos en el proceso de licenciamiento
ambiental.
La directriz consagrada en el artculo 48 del Decreto 2820 no se est cumpliendo, ya que el IDEAM
debera tener disponible la informacin ambiental para la toma de decisiones, con base en la
generada a partir de los estudios ambientales, las actividades de evaluacin y el seguimiento a los
proyectos que hacen parte del proceso de licenciamiento ambiental; este flujo de informacin no se
da por dos razones: las autoridades ambientales no realizan la entrega peridica de la informacin

19
Una muestra de esta situacin es el trmite de la reforma al Cdigo de Minas (Ley 1382 de 2010), que contena una serie de
disposiciones que subordinaban la toma de decisiones en materias ambientales a los intereses de la autoridad minera. El Cdigo fue
derogado mediante sentencia de la Corte Constitucional por la falta de Consulta Pblica de la misma. Adicionalmente, no son pocos
los estudios y documentos realizados por el Foro Nacional Ambiental, exministros como Manuel Rodrguez Becerra y otros que han
puesto de presente la debilidad institucional del sector ambiental y su captura por parte de los sectores productivos del pas.
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que sobre el asunto reciben o generan a partir de los proyectos licenciados, y los protocolos para
recoleccin y entrega de la informacin no estn completamente establecidos por eI IDEAM.
Al interior de la ANLA existe una discrepancia entre la informacin de sus archivos fsicos y el
Sistema de Informacin de Licencias Ambientales (SILA) que, para algunos proyectos son
sustancialmente diferentes. La comparacin de 287 expedientes fsicos de proyectos contra la
informacin del SILA mostr que lo que aparecen como archivados, en el archivo fsico institucional
estn vigentes, aunque solo cuentan con la solicitud de licencia y an no inician el proceso de
evaluacin. Cabe sealar que la consultora revis, exclusivamente, los archivos fsicos de los
expedientes de la ANLA (un total de 890 proyectos).

Normativa

La regulacin sobre la etapa de evaluacin de las solicitudes de licencia ambiental es suficiente y
pertinente, sin embargo, existen deficiencias en relacin con el Estudio de Impacto Ambiental ya que
es percibido, por buena parte de los actores, como un requisito que habilita a quien lo realiza para
radicar una solicitud de licencia ambiental. Tal hecho acarrea dos consecuencias: primera, los EIA
estn siendo entregados incompletos ante la autoridad ambiental, porque asumen los peticionarios
que la simple radicacin lo habilita para continuar con el trmite correspondiente; segunda, la ANLA
se ve obligada a requerir informacin adicional o ampliacin (ajustes) del EIA al peticionario. Tal
situacin est, adems, entrando en un crculo vicioso de entregas y nuevos requerimientos que
dificultan declarar reunida la informacin.
La normativa est presentada de una manera dispersa, no se encuentra sistematizada toda la
informacin en un solo cuerpo normativo, y buena parte de las disposiciones que regulan el proceso,
remiten a otras disposiciones de un alto grado de especialidad sobre temas o proyectos puntuales
sujetos a licencia ambiental, haciendo del ejercicio interpretativo un proceso dispendioso para los
usuarios y abre lugar a la discrecionalidad en la aplicacin de la regulacin.
Las reglas contenidas en la Ley 1450 de 2011 frente al licenciamiento ambiental no slo carecen de
tcnica normativa, sino que adems obstaculizan el propsito de hacer expedito el proceso de
licenciamiento ambiental, en lugar de mantenerlo eficiente y eficaz. Tales disposiciones no precisan
la manera en que se articulan a las normas reglamentarias del proceso de licenciamiento,
particularmente las contenidas en el Decreto 2820 de 2010 y con los manuales de evaluacin de
EIA, los cuales son un aporte fundamental y pertinente para la etapa de evaluacin por parte de las
autoridades ambientales.

Trmites e Instrumentos

En cuanto a los instrumentos:
Los instrumentos del licenciamiento ambiental son de amplio conocimiento por parte de los actores
involucrados en el proceso. Adems, las estrategias realizadas por la ANLA para la evaluacin y
actualizacin de instrumentos, a travs de una metodologa participativa, son avaladas y bien
recibidas por los actores, y se perciben como una tctica de facilitacin del proceso de licenciamiento
ambiental.
Tanto los trminos de referencia genricos como los trminos de referencia especficos son
aceptados por los usuarios del proceso de LA, siempre y cuando estn acordes con el tipo de
impactos que se pueden generar por determinado proyecto.
La posicin de las CAR, referente a los ajustes a los trminos de referencia que aprueba el MADS,
es que se hacen en funcin de las condiciones particulares de los proyectos a cargo de la ANLA, sin
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pensar en las demandas y condiciones de los proyectos a cargo de las autoridades regionales,
alejndose del propsito de tener informacin parametrizada y un gobierno en lnea unificado en el
cual, en el mbito nacional, todos los usuarios encuentren unidad de criterios, protocolos y directrices
en todos los instrumentos de las autoridades ambientales.
En cuanto a la homogeneidad del procedimiento de licenciamiento ambiental de la ANLA y las CAR y
diferenciacin por sectores:
En la actualidad dicho procedimiento no es homogneo, debido a las diferencias en las tres etapas
que se evidencian. En la etapa de planeacin, las diferencias estn dadas, sobre todo, por el tipo de
proyectos que son de su competencia para efectos del licenciamiento y para que aquellos que, por
ejemplo, requieren Diagnstico Ambiental de Alternativas (DAA)
20
. En la etapa de evaluacin, i) hay
diferencias desde la misma competencia de la autoridad ambiental nacional y de la autoridad
ambiental regional que se otorga segn el tipo de proyecto, aunque los tiempos reglamentados para
ambos casos son iguales y definidos por la normativa; ii) las CAR tienen injerencia en la planificacin
del territorio de su jurisdiccin y la ANLA no; iii) los instrumentos promulgados por el MADS no son
de obligatoria utilizacin por parte de las CAR y la elaboracin est a cargo de la ANLA. Y en la
etapa de seguimiento, la capacidad logstica, tcnica, financiera y de personal, son diferentes entre
la ANLA y las CAR, y entre las mismas CAR.
Hoy por hoy el licenciamiento ambiental en Colombia no es distinto para cada sector, ni debe serlo
en concepto de esta consultora; este proceso es uno solo y as se concibe en la Ley 99 de 1993 y
en el Decreto 2820 de 2010. Probablemente la actual operacin del proceso induce a que se perciba
cierta diferenciacin: primero, por la misma organizacin interna de la ANLA al tener grupos de
trabajo divididos por especialidades sectoriales; y segundo, el hecho que los trminos de referencia
se emiten diferenciados por cada sector.
La homogenizacin del proceso de licenciamiento ambiental tambin debe ser inclusiva; por ello el
MADS debera completar el proceso de elaboracin trminos de referencia para los sectores que han
sido desregularizados o que no requieren someterse al proceso de licenciamiento ambiental, pero
que de todas maneras deberan surtir (as fuera voluntariamente) un proceso de evaluacin de
impacto, para que el compromiso de la conservacin del ambiente colombiano sea incluyente.
En cuanto a los resultados de la evaluacin de los EIA:
En la evaluacin de impacto ambiental no existe un claro anlisis territorial que permita no solo
identificar los impactos acumulativos, sino adems articular adecuadamente la licencia con los
procesos de ordenamiento territorial. Por ello se concluye que el proceso de evaluacin ha dejado en
evidencia la desarticulacin de los asuntos ambientales respecto de la formulacin de determinantes
ambientales en los POT y de la formulacin de los planes de desarrollo locales.
La calidad de los EIA est teniendo un paulatino proceso de mejoramiento, an no concluido, como
consecuencia del mejoramiento de los instrumentos (TdR, metodologas para la presentacin de
estudios, manuales de evaluacin, etc.); y la incorporacin de profesionales en las plantas de
personal de los actores principales (ANLA, peticionarios, consultoras). Este ltimo factor no es
avalado por la tercera parte de los peticionarios encuestados y entrevistados, al argumentar que
dicho personal carece de experiencia y preparacin en temas ambientales especficos.

"/
En el caso de las CAR incluiran slo: la construccin de represas, presas y embalses con capacidad igual o menor a 200 millones
de m
3
; el tendido de lneas de transmisin con tensiones menores de 220 kV; la construccin y operacin de puertos martimos que no
sean de gran calado; la construccin y operacin de aeropuertos de nivel nacional; la construccin carreteras, tneles y dems
infraestructura de la red vial secundaria y terciaria; la construccin de vas frreas y variantes de carcter regional, tanto pblicas
como privadas; la ejecucin de obras en la red fluvial nacional; y los proyectos que requieran trasvases menores o iguales a 2 m
3
/s en
pocas de mnimo caudal.
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Las solicitudes de informacin adicional, ampliacin de informacin o ajustes al EIA son
responsabilidad compartida entre los peticionarios y la ANLA, y retrasa substancialmente el proceso
de LA, especficamente en la etapa de evaluacin. Los peticionarios, por una inapropiada
interpretacin de la norma, entregan incompletos los estudios, incumpliendo desde los mismos
trminos de referencia. Por lo anterior, la ANLA no puede hacer anlisis completos de esos EIA y
ello conlleva a la solicitud de informacin adicional. En otras ocasiones, para reunir mayores
elementos que respalden la toma de decisiones en la ANLA, se emplea la figura de solicitud de
ampliacin de informacin o aclaraciones al EIA.
Con la eliminacin de los vicios hallados en torno a los EIA y el mejoramiento de la calidad de los
mismos, podrn disminuirse los elevados niveles de solicitud de informacin adicional y la
discrecionalidad en la solicitud de ampliacin de informacin; adems, se podrn optimizar los
tiempos dedicados a la evaluacin de los proyectos y mejorar el cumplimiento de los plazos
estipulados en el Decreto 2820 de 2010 para la etapa de evaluacin.

Actores

Una de las debilidades identificadas por los peticionarios en las autoridades ambientales es la falta
de suficiente personal idneo y capacitado para atender los sectores econmicos estratgicos, factor
que contribuye con los atrasos en el trmite de la licencia ambiental; esta falta es atribuible, sobre
todo, a la competencia que ejerce el sector privado sobre este personal en trminos de remuneracin
y condiciones laborales ofrecidas que, difcilmente, pueden ser igualadas por una entidad del Estado.
Sin embargo, la ANLA ha intentado de incorporar, con un xito relativo, este tpico en sus planes de
gestin anual, y le apunta al fortalecimiento institucional mediante la consolidacin y cualificacin de
su planta de personal.
Respecto a la necesidad de fortalecer los equipos de trabajo de los dems actores pertenecientes al
mapa institucional del licenciamiento ambiental, las posiciones de los peticionarios entrevistados,
vara segn la fuente de la informacin primaria. Entre los peticionarios de larga trayectoria en el
sector, y que por esa razn han consolidado sus grupos de trabajo, consideran que la idoneidad de
sus respectivos grupos es una constante. Otros advierten acerca de la llegada del personal con
experiencia lograda en la ANLA, que ante mejores ofrecimientos salariales y garantas laborales, se
da la rotacin del personal capacitado del sector pblico hacia el sector privado.

2.1.3.3 Etapa de Seguimiento

Informacin

El Informe de Cumplimiento Ambiental (ICA) es un instrumento de entrega de informacin que, por
su concepcin actual, es poco productivo y eficiente para el seguimiento, pues se concentra en
indicadores de gestin y no de impacto. Adems, es de poca utilidad para la toma de decisiones
dentro de la globalidad del proceso de licenciamiento ambiental, porque no retroalimenta las bases
de datos oficiales con informacin reciente acerca del estado de los recursos naturales afectados en
la zona de influencia de los proyectos, y tampoco los impactos acumulativos y la efectividad de las
medidas del PMA.

Normativa

La regulacin de la etapa de seguimiento es suficiente y pertinente en trminos de la flexibilidad y
oferta de mecanismos jurdicos para atender todas las vicisitudes que se presentan en ejecucin de
un proyecto con licencia ambiental. Sin embargo, es insuficiente en cuanto a la participacin de otras
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autoridades ambientales para realizar el seguimiento de los proyectos, cuando la licencia es
otorgada por la ANLA.
El Decreto 2820 de 2010 (artculo 36) permite resolver los casos relacionados con el momento y
forma de declarar la terminacin de la vigencia de la licencia ante el agotamiento, desistimiento y
finalizacin del proyecto licenciado, mediante la figura llamada prdida de vigencia de las licencias
ambientales, la cual resulta til y aplicable para aquellos casos en los cuales el titular de la licencia
no de inicio a la obra o actividad despus de cinco aos de otorgada la licencia. Sin embargo, para
otras situaciones no tipificadas en dicha norma, como en los casos en que el titular de la licencia
suspende y abandona el proyecto de manera intempestiva, es preciso seguir aplicando la figura de la
prdida de fuerza ejecutoria, prevista en la actualidad por la Ley 1437 de 2011.
Ante el incumplimiento de las condiciones concebidas como obligatorias en la licencia, la normativa
permite la imposicin de medidas preventivas y la revocatoria directa a ttulo de sancin, previo
agotamiento del proceso sancionatorio, por lo que, en caso de que la autoridad no imponga una
medida preventiva, la licencia goza de presuncin de legalidad y tiene fuerza ejecutoria hasta que
finalice y quede en firme el acto administrativo que resuelva su revocatoria como conclusin del
proceso sancionatorio ambiental.

Trmites e Instrumentos

El seguimiento a los proyectos con licencia ambiental es realizado por las autoridades ambientales a
travs de dos mecanismos principales, las visitas tcnicas y las revisiones documentales, ambas
aplicadas por la ANLA, con un bajo cubrimiento de la totalidad de proyectos licenciados.
La ANLA, recientemente, realiza procesos de seguimiento en conjunto con las CAR -sin ceder las
competencias propias institucionales- al reconocer que existen intereses creados en las regiones, lo
cual podra reir con la finalidad de la estrategia que es implementarla con alto grado de
transparencia.
La obligacin establecida por el Decreto 3573 de 2011, en cuanto que la ANLA debe atender todas
las quejas, reclamos y sugerencias de los usuarios a nivel regional, est siendo atendida mediante el
nombramiento de inspectores regionales de la ANLA, profesionales en zonas claves del pas para un
seguimiento ms expedito en campo, apoyado por las CAR, sin interferir en las funciones originales
de la Corporacin.

Actores

Las carencias en cuanto a oferta acadmica (concentrada en Bogot, D.C., Medelln, Bucaramanga
y Cali), idoneidad profesional y disponibilidad de recursos presupuestales para contratar y consolidar
las plantas de personal de las autoridades ambientales y dems instituciones estatales involucradas
en el proceso de licenciamiento ambiental se mantienen en la etapa de seguimiento, al igual que en
la incipiente etapa de planeacin que los peticionarios hacen de sus proyectos.
Las comunidades asentadas en el rea de influencia de un proyecto pueden realizar actividades de
seguimiento, y el mecanismo son las veeduras ciudadanas, reglamentadas por la Ley 850 de 2003,
para ejercer la vigilancia y control sobre la gestin pblica. Pese al apoyo que en los ltimos aos
han recibido las veeduras ciudadanas, su conformacin para el control y seguimiento de los PMA es
escasa, debido a la falta de inters por parte de los dueos de los proyectos o los contratistas para
apoyar las que se pueden constituir en cada proyecto, o por desconocimiento de la poblacin sobre
la materia.

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2.2 RECOMENDACIONES

2.2.1 Objetivos

Objetivo General del Plan: Fortalecer la eficiencia y la eficacia del proceso de licenciamiento ambiental, de
manera que cumpla su cometido de ser una herramienta fundamental para lograr el desarrollo sostenible del
pas, permitiendo la conservacin del ambiente (natural y socio-cultural), la biodiversidad (incluyendo los
servicios ecosistmicos) y la base de recursos naturales, y contribuyendo a la implementacin de una
adecuada planificacin del territorio.

Objetivos especficos
Etapa y temas con la que se
relaciona
Formalizar, reglamentar e implementar la etapa de planeacin
como parte integral, punto de partida y factor de xito del proceso
de licenciamiento ambiental, a cargo de las instituciones estatales
sectoriales e involucrando los peticionarios.
Planeacin
Actores, Trmites y Procedimientos,
Informacin y Normativa
Incorporar una batera de instrumentos, procedimientos y
protocolos nicos para la recoleccin de datos, con el fin de
mejorar la calidad, suficiencia y disponibilidad de la informacin
requerida para la toma de decisiones en el proceso de
licenciamiento ambiental, y contribuir al fortalecimiento del Sistema
de Informacin Ambiental de Colombia (SIAC).
Planeacin, Evaluacin y Seguimiento.
Informacin
Mejorar la capacidad del recurso humano que participa en las
diferentes etapas del licenciamiento ambiental, para atender
adecuadamente sus requerimientos, segn su complejidad, y
dentro de los tiempos previstos por la norma.
Planeacin, Evaluacin y Seguimiento.
Actores
Fortalecer las capacidades de la poblacin para que de manera
efectiva, ejerzan su derecho a participar sobre los asuntos que, por
su ejecucin, puedan afectar de manera positiva o negativa sus
condiciones de vida y el derecho a gozar de un ambiente sano.
Planeacin, Evaluacin y Seguimiento.
Actores, Normativa
Re-direccionar y consolidar el seguimiento a los proyectos
mediante el fortalecimiento de los actores y de las herramientas de
esta etapa, con el fin de cumplir con el mandato legal en cuanto a
la conservacin de los recursos naturales renovables.
Seguimiento.
Actores, Trmites y Procedimientos y
Normativa

2.2.2 Justificacin

2.2.2.1 Etapa de Planeacin. La etapa de planeacin es actualmente una pseudo o incipiente etapa, no
aplicada en todos los sectores ni proyectos, y est dedicada, principalmente, a identificar la interaccin de un
proyecto con otros proyectos de otras entidades ya ejecutados o por ejecutar, y a la bsqueda de informacin
relevante para el ajuste de un proyecto determinado y no para su planteamiento o diseo inicial.

Aunque la ANLA ha puesto en marcha, recientemente, dos estrategias como son Visor y Regionalizacin y ha
apoyado la herramienta Tremarctos administrada por el MADS (que podra fortalecer el SIAC), se ha
demostrado en esta consultora que no se percibe dentro de la mayora de usuarios del licenciamiento
ambiental la importancia de una verdadera etapa de planeacin, con suficiente informacin y de calidad,
centralizada en una entidad estatal, con plena coordinacin inter e intra sectorial y articulacin
interinstitucional.

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Los actores entrevistados ms conscientes de tal necesidad proponen realizar otras acciones tendientes a
viabilizar o no los proyectos, desde etapas ms tempranas: i) realizacin de Evaluaciones Ambientales
Estratgicas (EAE) a cargo del Estado y los sectores que dinamizan el desarrollo del pas; ii)
perfeccionamiento de la articulacin entre las polticas y metas ambientales y sectoriales del pas; y iii)
generacin de espacios de dilogos e informacin, asegurando la transparencia, entre entidades estatales
con injerencia en el licenciamiento ambiental y peticionarios interesados en ejecutar un proyecto en el pas,
para la planeacin del mismo. Lo anterior se interpreta como acciones a concebir dentro de la etapa de
planeacin a regular.


2.2.2.2 Informacin. En materia del sistema de informacin, las recomendaciones se orientan hacia las que
pueden ser ejecutadas directamente por la ANLA. Muchas otras, por su envergadura, como son la
actualizacin cartogrfica, de catastro, predial, presencia y ubicacin de comunidades tnicas con o sin
territorio definido, socio-demogrfica; calidad y actualizacin de los POT, PBOT, EOT y POMCA, entre otros
sub sistemas de informacin, no se consideran porque resolver los problemas que se originan por las
deficiencias o imprecisiones que se encuentra en las reas que se mencion depende de: la voluntad poltica;
la asignacin de partidas presupuestales de la nacin; la capacidad de gestin de las entidades; y la
coordinacin intersectorial, entre otros aspectos.

El propsito de las que aqu se incluyen es el de contribuir para que se avance en la construccin de lneas
base desde el mbito local hasta el nacional; mejorar la calidad de los EIA y afinar los instrumentos para la
evaluacin de esos estudios, recomendaciones que se pueden lograr bien mediante la gestin de la ANLA
ante el MADS.

Por ello se hace indispensable el fortalecimiento del Sistema de Informacin Ambiental de Colombia (SIAC),
el cual es relevante para el licenciamiento ambiental. El MADS, a travs del SIAC, debe ser el compilador
central de la informacin obtenida de mltiples maneras, aunando esfuerzos de todos los usuarios del
licenciamiento; adems, a travs del fortalecimiento de los convenios de cooperacin con los privados e
inyeccin de capital econmico (mejores presupuestos) a los institutos de investigacin del pas en
coherencia con el aumento exponencial de las actuales demandas de informacin. Y por ltimo, mediante la
formulacin de una Poltica de Informacin Ambiental.

2.2.2.3 Etapa de Evaluacin - Protocolo para Informacin Adicional. La posibilidad que otorga el Decreto
2820 de 2010 de allegar informacin en diferentes momentos a la autoridad ambiental, antes de la emisin del
Auto de Reunida la Informacin, a veces se convierte en una accin que afecta el ejercicio de evaluacin y
retrasa los plazos del LA. La maniobra es utilizada en doble va. Los peticionarios entregan los estudios
incompletos, sin tener toda la informacin requerida segn los trminos de referencia, exponindose a que se
las soliciten posteriormente, esto se hace para empezar el trmite y agilizar el proceso mientras se termina de
recolectar la informacin y documentacin requerida. Por su parte la autoridad ambiental solicita informacin
adicional, o en ocasiones, hace uso de las figuras ampliacin de informacin o aclaraciones al EIA,
determinantes que retardan la toma de decisiones y es percibido como mecanismo para aplazar los trminos
de la resolucin de la licencia.

En consecuencia, la solicitud de informacin adicional puede mostrar tanto debilidad en la calidad de los EIA,
como tambin inseguridad en los peticionarios porque las solicitudes tienen componentes subjetivos o
discrecionales de los profesionales evaluadores que representan a la autoridad ambiental.

Las cifras halladas durante la consultora corroboran los datos cualitativos de las entrevistas: entre el 22,4% y
el 57,6% de los proyectos respecto de los cuales se solicit licencia ambiental, demandaron ajustes al EIA
requeridos por la autoridad ambiental; y se requiri ampliacin de informacin al 80,2% de las solicitudes de
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licencia ambiental. Tal situacin impacta directamente en mayores tiempos invertidos en la etapa de
evaluacin, superando ampliamente los plazos regulados por la norma, por lo tanto se hace indispensable
implementar un protocolo para la informacin adicional.

2.2.2.4 Etapa de Evaluacin Recurso Humano en la ANLA. Las respuestas dadas por los entrevistados
apuntan a sealar que la etapa de evaluacin es la ms demorada del proceso para el licenciamiento
ambiental. Desde su ptica, esa situacin se debe a la incapacidad de la ANLA para retener a los
profesionales con mayores conocimientos y experiencia especfica, quienes buscan mejores oportunidades
laborales.

La resolucin de esa situacin apunta hacia el fortalecimiento institucional mediante la contratacin de
personal especializado segn la demanda de los proyectos en proceso de licenciamiento ambiental; el
mejoramiento de la escala salarial para que el sector pblico pueda competir en igualdad de condiciones con
el privado en el mercado laboral; la continuidad de los contratos laborales para los/las profesionales que
demuestren su idoneidad.

2.2.2.5 Participacin Comunitaria. La Constitucin Poltica de Colombia de 1991, captulo III, consagra
como un derecho colectivo el de gozar de un ambiente sano, garantiza [] la participacin de la comunidad
en las decisiones que puedan afectarla (art. 79), y establece el compromiso del Estado de planificar []el
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservacin, restauracin o sustitucin; y a [] prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, (e)
imponer las sanciones legales y exigir la reparacin de los daos causados (Art, 80).

Sobre esa base constitucional el Presidente de la Repblica sancion el Decreto 330 de 2007, mediante el
cual reglament las audiencias pblicas en materia de licencias y permisos ambientales, mandato que se
constituye en una herramienta para que la poblacin en general tenga el conocimiento de los proyectos, obras
o actividades, los efectos que estos puedan causar as como, las medidas propuestas para su manejo.

En la actualidad el procedimiento para que la poblacin est informada sobre los proyectos que van a ingresar
al proceso para la obtencin de una licencia ambiental son las Socializaciones, las cuales responden al
requerimiento de los Trminos de Referencia que se encuentran bajo el tem Lineamientos de participacin.

Pese al desarrollo de ese requerimiento, son frecuentes las quejas de la poblacin comprendida en las reas
de influencia directa porque consideran que durante las socializaciones no recibieron informacin suficiente
sobre la naturaleza de los proyectos, sus efectos, las medidas adoptadas; que no fueron convocadas o bien,
que esos eventos se reducen a la recoleccin de firmas para demostrar el cumplimiento de la orientacin
dada por la autoridad ambiental competente.

Esa inconformidad se traduce en conflictos con diferentes grados de intensidad entre segmentos de la
poblacin con la ANLA o los peticionarios. Cuando los nimos se exacerban recurren a las Audiencias
Pblicas que, en ese contexto de conflicto, adquieren la dimensin de litigio y no como mecanismo para la
participacin como lo indica el espritu de la ley que de manera explcita qued plasmado en el artculo 2 del
Decreto 330 de 2007.

En ese contexto se ubican cuatro proyectos que ya surtieron el procedimiento de las Socializaciones y para
los que, segn comunicados de la ANLA, estn corriendo los trminos para la celebracin de respectivas las
Audiencias Pblicas, y dos cuyas Audiencias Pblicas ya fueron realizadas:

En trmite:

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- rea de Perforacin Exploratoria Chenchena, Auto 1423, del 20 mayo de 2013;
- rea de inters para el desarrollo del campo Buenavista, Auto 1367, del 15 de mayo de 2013;
- rea de perforacin exploratoria Bloque Llanos 59, Auto 0246 del 31 de enero de 2013;
- rea de perforacin exploratoria Bloque Llanos 36, Auto 0030 del 8 de enero de 2013;

Realizadas:

- rea de perforacin exploratoria CPO 9, de la empresa ECOPETROL S.A., en Acacias (Meta), el
10 de abril de 2013.
- rea de Perforacin exploratoria Ceiba de la empresa EMERALD ENERGY PLC Sucursal Colombia,
en Puerto Rico (Caquet), en agosto de 2012.

En los seis casos que se relacionan el retraso para la obtencin de la licencia ambiental es igual al que los
peticionarios dedicaron para las socializaciones las cuales, con mayor rigor estn comprendidas en las
Audiencias Pblicas, as: garantes, artculo 5; reuniones previas de informacin, artculo 7.

2.2.2.6 Consulta Previa. Cae en el campo de la participacin comunitaria la Consulta Previa, concebida
como un derecho fundamental de las comunidades tnicas indgenas, afro-descendientes, palenqueros,
raizales y Rom -, cuando se toman medidas legislativas y administrativas que de alguna manera afecten o
puedan afectar la integridad social, econmica y cultural de esos pueblos.

Los derechos de los pueblos tribales son ampliamente reconocidos en los tratados internacionales suscritos
por Colombia (Convenio 169 de la OIT, ratificado mediante la Ley 21 de 1991); en la Constitucin Poltica de
Colombia de 1991; numerosos actos legislativos y sentencias de la Corte Constitucional.

No obstante ese respaldo legal, voceros de indgenas y afro descendientes especialmente, e investigadores,
reiteran por distintos medios la violacin absoluta o parcial de los derechos de esos pueblos, por ejemplo:
para la construccin de la Troncal del Caf, exploracin en el Bloque Samor; en la construccin y operacin
de la Fase 1 del Puerto Multipropsito Brisa (Rodriguez, 2010. Pg. 62); contrato de concesin Mand Norte
para la exploracin y explotacin de una mina de cobre, oro, molibdeno y minerales concesibles, en los
deparamentos de Antioquia y Choc (Sentencia T 769 de 2009).

En el texto citado de la Dra. Gloria Amparo Rodrguez, manifiesta que si bien la Consulta Previa realizada de
buena fe, sirve para garantizar el cumplimiento de los derechos de los pueblos indgenas, afrodescendientes,
palenqueros y Rom, la normativa al respecto no ha sido suficiente y faltan mecanismos, instrumentos y
herramientas que permitan tener claridad sobre la forma cmo debe realizarse la consulta previa, la manera
de validacin y concertacion (pg. 8).

Dado el alcance de esta consultora, las recomendaciones no atendern los aspectos que seala la Dra.
Rodrguez, pero s realizarn recomendaciones hacia el cumplimiento pleno de los mandatos legales, entre
los cuales adems de las leyes se deben incluir los Convenios internacionales y las Sentencias de la Corte
Constitucional, algunos de los cuales se relacionan en la Tabla 2.2.1

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Tabla 2.2.1 Mandatos legales en Colombia referentes a la Consulta Previa
SENTENCIA
No./LEY/CONVENIO
AO TEMA
Convenio 169, artculo 15/
Ley 21
1991
ART. 15. 1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes
en sus tierras debern protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de
esos pueblos a participar en la utilizacin, administracin y conservacin de dichos recursos.

2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del
subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos
debern establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos
interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos seran perjudicados, y en
qu medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o
explotacin de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados debern
participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades y percibir
una indemnizacin equitativa por cualquier dao que puedan sufrir como resultado de esas
actividades.
T 382 2006
Informacin: A juicio de esta Sala, frente a este contexto, la accin de tutela procedera
para garantizar la socializacin efectiva de la informacin, esto es, teniendo en cuenta los
usos y costumbres de cada etnia, y para la realizacin de una Mesa de Concertacin bajo
los postulados mnimos del Decreto 1397 de 1996, en la cual se promuevan los
mecanismos para intentar llegar a un consenso y se garantice la formacin de un
consentimiento completo, libre, previo e informado.
Corte Interamericana de
Derechos Humanos (caso
Saramaka) citado en la
Sentencia T -769
2009
Consulta previa general. el Estado debe garantizar que no se emitir ninguna concesin
dentro del territorio... a menos y hasta que entidades tcnicamente capaces, bajo la
supervisin del Estado, realicen un estudio previo de impacto social y ambiental. Mediante
estas salvaguardas se intenta preservar, proteger y garantizar la relacin especial que los
miembros del pueblo Saramaka tienen con su territorio, la cual a su vez, garantiza su
subsistencia como pueblo tribal
T 769 2009
Difusin de los EIA. []Quinto: ORDENAR al Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, que antes de que se rehaga y extienda la consulta previa con todas las
comunidades interesadas en el desarrollo del proyecto de exploracin y explotacin minera
Mand Norte, culmine los estudios cientficos integrales y de fondo sobre el impacto
ambiental que tal desarrollo pueda producir, difundiendo ampliamente los resultados entre
las comunidades indgenas y afrodescendientes que puedan ser afectadas y evitando que
se emitan licencias ambientales para la ejecucin de proyectos de exploracin y explotacin
que afecten la biodiversidad y el medio ambiente..(pg. 32).
T 129 2011
Alcances: [] los distintos casos que han sido objeto de revisin por parte de la Corte en
esta materia permite concluir que la consulta previa no ha sido llevada ni cumplida con el
reigor que rerece; puesto que en los casos sometidos a revisin ha sido constante por parte
de las entidades accionadas la asimilacin del proceso de consulta a un mero trmite de
reuniones informales sin articulacin ni consideracin por los derechos que se encuentran
en juego en estos procesos. En esa medida, es imprescindible para este Tribunal que el
proceso no se lmie slo a la etapa previa a la intervencin en los territorios tnicos, razn
por la que se requiere de frmulas que permitan equilibrar los fines del Convenio 169 de la
OTI y los desrrollos posteriores en la materia.
Tiempos: [] no es plausible pensar en la determinacin de un tiempo nico para la
materializacin de la consulta previa y la bsqueda del consentimiento, ya que homogenizar
este tipo de procesos desconoceria el respeto por las diferencias y circunstancias de las
distintas comunicadas tnicas. Por ello, el proceso deber efectuarse desde la etapa de
estudios de factibilidad o planeacin y no al final, en el momento previo a la ejecucin, ya
que este tipo de prctica desconoce al romper los tiempos propios de las comunidades
tnicas, situando el proceso de consulta y bsqueda del consentimiento en un obstculo y
no en la oportunidad de desarrollar un dilogo entre iguales en el que se respete el
pensamiento del otro, incluido el de los empresarios.
Plan de manejo arqueolgico. (ix) Es obligatorio el control de las autoridades en materia
ambiental y arqueolgica, en el sentido de no expedir las licencias sin la verificacin de la
consulta previa y de la aprobacin de un Plan de Manejo Arqueolgico conforme a la ley, so
pena de no poder dar inicio a ningn tipo de obra o en aquellas que se estn ejecutando
ordenar su suspensin.
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SENTENCIA
No./LEY/CONVENIO
AO TEMA
Acompaamiento. (xi) Es obligatorio que las comunidades tnicas cuenten con el
acompaamiento de la Defensora del Pueblo y la Procuradura General de la Nacin en el
proceso de consulta y bsqueda del consentimiento. Incluso de la posibilidad de contar con
el apoyo de organismos internacionales cuyos mandatos estn orientados a prevenir y
proteger los derechos de las comunidades tnicas de la Nacin.
Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

2.2.2.7 Etapa de Seguimiento. Con respecto a la etapa de seguimiento, en el medio acadmico, en el grupo
de la consultora y entre los funcionarios pblicos y privados, peticionarios y consultores entrevistados para
ste proyecto, hay consenso en cuanto a la debilidad de esta etapa, y la consideracin de que es la ms
importante en el marco del trmite para el licenciamiento ambiental.

Las razones que estos actores aducen con respecto a la importancia y necesidad de reforzar la etapa de
seguimiento son, entre otras, las siguientes:

- Los EIA no siempre alcanzan a identificar todos los efectos que puede causar un proyecto.
- En los EIA puede sub o sobre valorarse la importancia de los efectos identificados.
- Durante la ejecucin de los proyectos pueden surgir nuevos efectos que estos causen u otros,
acumulativos o sinrgicos, que se evidencian durante la operacin de los mismos.
- Las interventoras no siempre actan con total independencia frente al peticionario, su contratante.
- Las visitas de seguimiento que realiza la ANLA: 1) no son suficientes en cuanto a la frecuencia y
duracin; 2) no siempre cuentan con el personal idneo bien por la cantidad, conocimientos o experiencia
especfica del personal asignado para esa tarea; 3) durante las visitas que realiza la ANLA, no hay
precisin en cuanto al papel e intervencin de la poblacin comprendida en el rea de influencia.
- Algunos de los impactos que se pueden causar y no se remedian de manera oportuna por ausencia o
debilidad del seguimiento, pueden derivar en daos irreversibles sobre los recursos naturales no
renovables.

Aun cuando la debilidad de esta etapa persiste es necesario anotar como un avance hacia su fortalecimiento
el proyecto de Regionalizacin con el propsito de mejorar las etapas de evaluacin y seguimiento, el cual en
2012, la ANLA inicio con tres pruebas piloto en los departamentos del Casanare, para el sector de
hidrocarburos; Cesar, para el de minera; y Corredor Cinaga Santa Marta, para el de infraestructura.

Uno de los componentes de ese proyecto son los inspectores de la ANLA, actores encargados de: []
desarrollar procesos de interlocucin con las comunidades y apoyar la recepcin y atencin de solicitudes
sobre los proyectos obras y actividades que han sido licenciados por parte de la ANLA en estos
departamentos., y de brindar [] apoyo en las actividades de seguimiento continuo y estricto cumplimiento
de las empresas en los programas implementados para el manejo y control de los impactos ambientales que
generan con las actividades licenciadas (Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, 2012) (subrayado por
fuera del original).



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2.2.3 MATRIZ EJECUTIVA

RECOMENDACIN / ACCIONES ASOCIADAS RESPONSABLE INVOLUCRADOS
TIEMPO DE
IMPLEMENTACIN
GENERALES
Sistematizar en el instrumento que modifique o reemplace al Decreto 2820 de
2010, la normativa ambiental que gira en torno a la evaluacin de impacto
ambiental (licencias y Planes de Manejo), con aquella referida al uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables (agua, fauna, flora,
suelo, etc.).

MADS, Ministro del MADS; Oficina
Asesora Jurdica.
MADS, Despachos del Ministro,
Viceministra; Oficina Asesora Jurdica;
ANLA, Ministerio del Interior, Ministerio de
Cultura.
A corto plazo (6 meses - 1
ao)
Sistematizar, en una herramienta de fcil consulta, y mantener
permanentemente actualizada la normativa del licenciamiento ambiental en el
pas, incluyendo todos los temas que son de competencia de los diferentes
actores (no slo de la ANLA y las CAR) de manera que haya claridad para
peticionarios, funcionarios, planificadores, etc., sobre el universo normativo
que cobija el proceso.
ANLA Subdireccin de instrumentos,
permisos y trmites ambientales
ANLA: Subdireccin de instrumentos,
permisos y trmites ambientales;
MADS: Despachos del Ministro,
Viceministra; Oficina Asesora Jurdica;
Ministerio del Interior; Ministerio de
Cultura.
A corto plazo (6 meses - 1
ao)
Sera ideal incorporar como un captulo del Cdigo de Recursos Naturales
Renovables lo referente al proceso de licenciamiento hoy reglado en la Ley 99
de 1993 y en la Ley 1450 de 2011, de igual forma, elaborar un acpite
normativo en dicho cdigo referente a las reglas para interpretar los captulos
referentes a cada recurso en particular frente al captulo sobre licencias
ambientales.
Presidencia de la Repblica;
Congreso de la Repblica; MADS,
Despachos del Ministro y la
Viceministra; Oficina Asesora
Jurdica. ANLA, Direccin. Oficina
Asesora Jurdica.
MADS, Despachos del Ministro,
Viceministra; Oficina Asesora Jurdica;
Ministerio del Interior, Ministerio de
Cultura.
A largo plazo (Ms de 3 aos)
Incorporar en la modificacin del Decreto 2820 un subcaptulo sobre
titularidad y responsabilidad en la obtencin y ejecucin de la licencia
ambiental, que le permita a los entes pblicos gestores de proyectos de
infraestructura sujetos a licencia ambiental, obtener las mismas antes del
otorgamiento de derechos a particulares para su ejecucin, y que una vez
suscritos, en los contratos respectivos o actos administrativos que concedan
el desarrollo o ejecucin de la actividad, se incorporen clusulas en las cuales
se entregue la responsabilidad en la ejecucin del proyecto y por ende de la
licencia a los adjudicatarios o titulares de los derechos conferidos, y que el
contrato se registre ante la autoridad ambiental respectiva de manera que a
partir de dicho registro, la responsabilidad por el cumplimiento de la licencia
sea del ejecutor sin tener que surtir el trmite de cesin de la licencia
MADS, Ministro del MADS; Oficina
Asesora Jurdica.
MADS, Despachos del Ministro,
Viceministra; Oficina Asesora Jurdica;
ANLA, Ministerio del Interior, Ministerio de
Cultura.
A corto plazo (6 meses - 1
ao)
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RECOMENDACIN / ACCIONES ASOCIADAS RESPONSABLE INVOLUCRADOS
TIEMPO DE
IMPLEMENTACIN
GENERALES
Extender el rgimen de la licencia global para otro tipo de proyectos (Como
por ejemplo a proyectos de minera, y eventualmente algunos tipos de
proyectos de infraestructura que tengan estas mismas caractersticas pero
bajo la modalidad de licencia de proyectos por fases o etapas, ms correcta y
adecuada para asegurar el seguimiento ambiental a los proyectos) con el fin
de disminuir los trmites; en este sentido, la modificacin a la licencia
terminara siendo un evento excepcional, que solo procedera en cuanto se
tratare de cambios probadamente no previstos o previsibles al momento de
planificar el proyecto, lo que obligara a los gestores de los mismos a
incorporar la variable ambiental dentro de la concepcin de un proyecto.
MADS, Despacho del Ministro. ANLA,
Direccin;
MADS, Direccin asuntos ambientales
sectorial y Urbano, Oficina Asesora
Jurdica. ANLA, Direccin; Oficina
asesora de planeacin; Subdireccin de
Evaluacin y Seguimiento.; Subdireccin
de instrumento, permisos y trmites
ambientales; Grupo permisos y trmites
ambientales, Coordinacin; Oficina
Asesora Jurdica.
A corto plazo (1 ao)
Impedir la creacin de mecanismos como ventanillas exprs para el trmite
de licencias, o la regulacin de procedimientos que desvirten el carcter
previo de la licencia ambiental, el cual ya ha sido claramente ratificado
mediante Sentencias de la Corte Constitucional.
MADS, Despacho del Ministro. ANLA,
Direccin; Oficina Asesora Jurdica.
MADS, Ministro; Viceministra. ANLA,
Direccin.; Oficina asesora de
planeacin; Oficina Asesora Jurdica,.
A partir de la fecha.


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RECOMENDACIN / ACCIONES ASOCIADAS RESPONSABLE INVOLUCRADOS
TIEMPO DE
IMPLEMENTACIN
ETAPA DE PLANEACIN
Realizar, en la modificacin del Decreto 2820 de 2010 que la ANLA est
tramitando, una reglamentacin bsica de la etapa de planeacin en el
proceso de licenciamiento ambiental.
MADS, Ministro del MADS; Oficina
Asesora Jurdica.
Presidencia de la Repblica. MADS.
ANLA, Direccin, Subdireccin de
Evaluacin y Seguimiento; Oficina
Asesora Jurdica.
A mediano plazo (1 3 aos)
Incorporar una regla normativa para reconocer las decisiones sobre
ordenamiento territorial municipal asociadas a la proteccin del patrimonio
ecolgico de dicho nivel, que el municipio haya incorporado en virtud de la
competencia que le atribuye el artculo 313 de la Carta Poltica a los Concejos
Municipales para el efecto. En este sentido, la estructura ecolgica principal, y
el suelo de proteccin por razones ambientales se encontraran blindados
frente al desarrollo de proyectos licenciados que contravinieren las decisiones
autnomas municipales que llevan al ente territorial a protegerlo.
MADS, Despachos del Ministro y la
Viceministra; Oficina Asesora
Jurdica.
MADS, Despachos del Ministro,
Viceministra; Oficina Asesora Jurdica;
ANLA. Presidencia de la Repblica;
Congreso de la Repblica;
A corto plazo (1 ao)
Solicitar la modificacin del artculo 5 del Decreto 330 de 2007, para que las
Audiencias pbicas sean obligatorias en los procesos de licenciamiento, como
un verdadero instrumento que garantice la participacin ciudadana, y para
que se incluya a los peticionarios de licencia ambiental como actores con
potestad para convocarlas.
MADS, Ministro del MADS; Oficina
Asesora Jurdica. ANLA, Direccin;
Subdireccin de Evaluacin y
Seguimiento. Oficina Asesora
Jurdica.
Presidencia de la Repblica. MADS.
ANLA, Direccin, Subdireccin de
Evaluacin y Seguimiento. Peticionarios;
Oficina Asesora Jurdica.
A corto plazo (1 ao)
Realizar la modificacin del artculo 7 del Decreto 330 de 2007 para que
quede explcito que, en el proceso de estas audiencias, la ANLA definir,
segn la naturaleza, complejidad y extensin de las reas de influencia, el
nmero de reuniones informativas por municipio para cada proyecto.
Incluir en los Trminos de Referencia, tem Lineamientos de participacin, la
obligacin de realizar las Audiencias Pblicas como mecanismos de
socializacin.
Difundir entre los peticionarios las modificaciones hechas al Decreto 330 de
2007 y la obligacin de realizar las Audiencias Pblicas. Dicha difusin se
har por medio de la Ventanilla Integral de Trmites Ambientales en Lnea
VITAL -. Divulgar todos los cambios que se produzcan como consecuencia de
las recomendaciones que se presentan y sean aprobadas.
ANLA, Direccin; Subdireccin de
Evaluacin y Seguimiento. Oficina.
Comunicaciones.
ANLA, Direccin, Subdireccin de
evaluacin y seguimiento; Oficina de
Comunicaciones.
Inmediatamente despus de
las modificaciones del
Decreto 330 de 2007.
Cumplir estrictamente con lo establecido en los artculos 6, 8 y 13, del
Decreto 330 de 2007 sobre Audiencias pblicas, y los pargrafos nicos de
esos artculos.
Peticionarios.
Entes de control; poblacin,
organizaciones sociales o comunitarias
con inters en el proyecto los
peticionarios; la ANLA.
A partir de la fecha.
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TIEMPO DE
IMPLEMENTACIN
ETAPA DE PLANEACIN
Como alternativa a la realizacin de las audiencias pblicas, y sin perjuicio de
que stas puedan realizarse cuando sean convocadas en los trminos de la
norma existente o sus modificaciones ulteriores, elaborar una gua detallada
de socializacin de proyectos, que incorpore claramente los criterios para esta
actividad clave, incluyendo: tiempos de realizacin, reuniones preparatorias,
mecanismos de convocatoria, condiciones de realizacin, participantes,
nmero de reuniones de socializacin (dependiendo del tipo de proyecto y su
rea de influencia directa e indirecta), tipos de registro y evidencias de los
procesos, mecanismos de formalizacin, resultados esperados y productos
por entregar a la ANLA.
MADS, Ministro del MADS; Oficina
Asesora Jurdica. ANLA, Direccin;
Subdireccin de Evaluacin y
Seguimiento. Oficina Asesora
Jurdica.
Presidencia de la Repblica. MADS.
ANLA, Direccin, Subdireccin de
Evaluacin y Seguimiento. Peticionarios;
Oficina Asesora Jurdica.
A corto plazo (1 ao)
Realizar una modificacin de los TdR tanto de los DAA como de los EIA, con
el fin de armonizar las solicitudes de informacin hechas, con las escalas o
grado de detalle que se manejan en las fases correspondientes de desarrollo
de los proyectos
21
y en la informacin oficial disponible en el pas; por
ejemplo: Cartografa: socio demogrfica (veredal).
MADS, Despachos del Ministro y el
Viceministro, responsables de acoger
e imponer los instrumentos.

ANLA, Direccin, Subdireccin de
Evaluacin y Seguimiento. Subdireccin
de instrumentos, permisos y trmites
ambientales; Grupo permisos y trmites
ambientales; peticionarios; poblacin,
organizaciones sociales y comunitarias
con inters en el proyecto.
A corto plazo (1 ao)
Establecer la obligatoriedad de las evaluaciones ambientales estratgicas
(EAE) para los planes y programas sectoriales, como una herramienta de
incorporacin de criterios y restricciones ambientales que facilite los procesos
de licenciamiento ambiental, sin suplantarlos. Estos procesos deben ser
liderados por los Ministerios y las Agencias del Estado encargadas de los
temas sectoriales y no por el MADS.
Departamento Nacional de
Planeacin, SDAS. MADS,
Despachos del Ministro y la
Viceministra; Direccin asuntos
ambientales sectorial y Urbano.
Oficina Asesora Jurdica.
ANLA, Direccin.; Oficina asesora de
planeacin; Subdireccin de Evaluacin y
Seguimiento; Subdireccin de
instrumentos, permisos y trmites
ambientales; Grupo permisos y trmites
ambientales, Coordinadora; Oficina
Asesora Jurdica. Ministerios de: Minas y
Energa; Transporte. Agencia Nacional de
Hidrocarburos; Agencia Nacional Minera;
Agencia Nacional de Infraestructura.
Asociacin Colombiana de Petrleo.
Asociacin Nacional de Industriales,
ANDI. Cmara Colombiana de la
Infraestructura.
A corto plazo (1 ao)

21
DAA, en la etapa de prefactibilidad; EIA, en la etapa de factibilidad avanzada; PMA y PMS, en la etapa de diseo de detalle; ICA, en la etapa de diseo para construccin.
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TIEMPO DE
IMPLEMENTACIN
ETAPA DE PLANEACIN
Fortalecer el SIAC, mediante la formulacin de una completa Poltica
Ambiental de Informacin, con la finalidad de que cumpla con la
conceptualizacin de dicho sistema. Este fortalecimiento debe incluir:
Construir, conjuntamente con las CAR y CDS, lneas bases regionales,
con escalas detalladas, que incluyan no slo caractersticas socio-
ambientales sino la presencia de otros proyectos, a partir de las cuales
se puedan evaluar los impactos sinrgicos y acumulativos.
Generar herramientas informticas que compilen, resuman y presenten
la informacin, con una base geogrfica oficial, que les permita, tanto a
los peticionarios de una licencia ambiental, como a las autoridades que
deben evaluarla y a las instituciones que en el proceso deben emitir
conceptos, utilizar esta informacin para cumplir adecuada y
oportunamente con su papel, dependiendo de la etapa en la que
participen.
22

Incorporar una batera de instrumentos, procedimientos y protocolos
para la recoleccin de datos, con el fin de mejorar la calidad, suficiencia
y disponibilidad de la informacin requerida para la toma de decisiones
en el proceso de licenciamiento ambiental, que adems, permita incluir
la informacin recolectada por los peticionarios en el Sistema.
MADS, Despachos del Ministro y la
Viceministra. Oficina Asesora de
Planeacin SIAC.
IDEAM, Direccin General;
Subdireccin de Ecosistemas e
Informacin Ambiental.
MADS, Direccin del SIAC, ANLA,
Direccin, Subdireccin de Evaluacin y
Seguimiento. Subdireccin de
instrumentos, permisos y trmites
ambientales; Grupo permisos y trmites
ambientales; peticionarios.
Corporaciones Autnomas Regionales
A mediano plazo (1 a 3 aos)
Analizar la pertinencia de que, en procesos de concesin de infraestructura, o
bloques petroleros o mineros, y cuando as lo requiera la normativa, los DAA
sean realizados por el encargado sectorial del tema y no por el concesionario,
y realizar las modificaciones correspondientes en la normatividad.
MADS, Despacho del Ministro;
Viceministerio de Ambiente.
Departamento Nacional de
Planeacin; Ministerios de: Minas y
Energa, Transporte; ANH, ANM,
ANI.
MADS. Departamento Nacional de
Planeacin; Ministerios de: Minas y
Energa, Transporte; ANH, ANM, ANI.
ANLA. Direccin; Oficina Asesora de
Planeacin. Peticionarios.
A mediano plazo (1 3 aos)
Incluir en los TdR de los DAA una concepcin ms amplia de las alternativas
de proyecto que incluya, no slo localizacin, sino factores como tecnologas
utilizadas, criterios de diseo, materiales utilizados, que tengan implicaciones
ambientales diferenciales.
MADS, Despachos del Ministro y el
Viceministro, responsables de acoger
e imponer los instrumentos.

ANLA, Direccin, Subdireccin de
Evaluacin y Seguimiento. Subdireccin
de instrumentos, permisos y trmites
ambientales; Grupo permisos y trmites
ambientales; peticionarios; poblacin,
organizaciones sociales y comunitarias
con inters en el proyecto.
A corto plazo (1 ao)

22
Un sistema de informacin que sirva para efectos de toma de decisiones a escalas locales debe contar con estas herramientas de visualizacin que, como lo ha demostrado el sistema Tremarctos,
son fundamentales para el uso de la informacin contenida en el mismo.
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TIEMPO DE
IMPLEMENTACIN
ETAPA DE PLANEACIN
Incorporar al listado de los proyectos que requieren licencia ambiental, los
megaproyectos agroindustriales (de tipo monocultivo, como palma, caucho,
soya, e incluso plantaciones forestales con especies introducidas) por su
potencial de generar altos impactos sobre la biodiversidad, el medio ambiente
y los medios de vida de las comunidades. Concertar con el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural los TdR para la realizacin de los EIA.
MADS: Despacho del Ministro;
Viceministerio de Ambiente.
ANLA: Subdireccin de Evaluacin y
Seguimiento; Subdireccin de
instrumentos, permisos y trmites
ambientales.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural.
A corto plazo (1 ao)
Establecimiento de un registro nacional nico de consultores (firmas e
individuos) certificados para la elaboracin de los instrumentos de evaluacin
(DAA, EIA, PMA), y de un mecanismo de certificacin de competencias con
participacin del SENA y las Universidades del pas. Este registro estara
disponible tanto para la ANLA como para las CAR y CDS.
MADS: Despacho del Ministro;
Viceministerio de Ambiente. ANLA:
Subdireccin de instrumentos,
permisos y trmites ambientales.
SENA. Universidades pblicas y privadas
del pas.
A mediano plazo (1 3 aos)


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TIEMPO DE
IMPLEMENTACIN
ETAPA DE EVALUACIN
Garantizar que las diferentes instituciones participantes en el proyecto
contraten, o dediquen, el personal especializado que se requiera para que
realice y evale las Consultas Previas, conforme a las disposiciones legales
vigentes.
Ministerio del Interior; Despacho del
Viceministro para la participacin y la
igualdad de derechos. Direccin de
Asuntos indgenas, rom y minoras.
Direccin de Asuntos para comunidades
negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras. Direccin de consulta
previa.
Direccin de la ANLA: Subdireccin de
Evaluacin y Seguimiento. Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico. Direccin
General de Crdito Pblico y Tesoro
Nacional.
A corto plazo (1 ao)
Concertar por una sola vez, durante la etapa de evaluacin de los proyectos,
la realizacin de una reunin entre los peticionarios y la ANLA para que las
partes estn plenamente informadas sobre la naturaleza de los proyectos y
las determinantes socio ambientales, y precisar los trminos de la solicitud
de informacin adicional.
ANLA: Direccin; Subdireccin de
Evaluacin y Seguimiento.
Direccin de la ANLA. Subdireccin de
evaluacin y seguimiento.
A corto plazo (1 ao)
Solicitar por una sola vez, tal como lo ordena la norma (Decreto 2820 de
2010), ampliacin de informacin: se solicitar por una nica vez informacin
adicional, y una nica vez se entregar informacin adicional del EIA, para
luego emitir el Auto de Reunida toda la informacin. Si alguna de las partes
llegare a incumplir se archivar el trmite, se considerar que hay
desistimiento del peticionario o se negar la licencia del proceso, sin perjuicio
de que el peticionario pueda reiniciar el trmite.
ANLA: Direccin; Subdireccin de
Evaluacin y Seguimiento. Subdireccin
de instrumento, permisos y trmites
ambientales. Oficina Asesora Jurdica.
Direccin de la ANLA. Subdireccin de
evaluacin y seguimiento. Subdireccin de
instrumento, permisos y trmites
ambientales. Oficina Asesora Jurdica.
A mediano plazo (1 a 3 aos)
Reglamentar los tiempos de respuesta de otras entidades del Estado
consultadas en el proceso de evaluacin de los EIA, tales como Parques
Nacionales y el mismo Ministerio de Ambiente.
MADS. Ministro; Viceministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible;
ANLA: Direccin, Oficina Asesora
Jurdica y Subdireccin de instrumento,
permisos y trmites ambientales.
MADS; Ministro. Oficina Asesora Jurdica;
Viceministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible; Direcciones: Bosques, Gestin
Biodiversidad y Servicios eco sistmicos;
Asuntos marinos, costeros y Recursos
acuticos; Gestin Integral el recursos
hdrico; Asuntos ambientales sectorial y
urbana. ANLA: Direccin. Oficina Asesora
Jurdica; Oficina Asesora de Planeacin:
Subdireccin de Evaluacin y Seguimiento;
Subdireccin de instrumento, permisos y
trmites ambientales; Grupo permisos y
trmites ambientales. Peticionarios
A corto plazo (1 ao)
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TIEMPO DE
IMPLEMENTACIN
ETAPA DE EVALUACIN
Analizar la pertinencia de incluir en la reforma al Decreto 2820 un esquema
de plazos diferenciales por criterios tales como la complejidad de proyectos,
o la sensibilidad de las reas sobre las cuales se realizan. No establecer
plazos diferenciales por sectores para el trmite de la licencia ambiental, ya
que la duracin de la evaluacin ambiental no depende exclusivamente del
tipo de proyecto, sino tambin de su magnitud, del lugar donde se realizan y
de la sensibilidad ambiental y social del rea de influencia.
MADS. Ministro; Viceministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible;
ANLA: Direccin, Oficina Asesora
Jurdica y Subdireccin de instrumento,
permisos y trmites ambientales.
MADS; Oficina Asesora Jurdica;
Viceministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible; Direcciones: Bosques, Gestin
Biodiversidad y Servicios eco sistmicos;
Asuntos marinos, costeros y Recursos
acuticos; Gestin Integral el recursos
hdrico; Asuntos ambientales sectorial y
urbana. ANLA: Direccin. Oficina Asesora
Jurdica; Oficina Asesora de Planeacin:
Subdireccin de Evaluacin y Seguimiento;
Subdireccin de instrumento, permisos y
trmites ambientales; Grupo permisos y
trmites ambientales. Ministerios de
Transporte, Minas y Energa, Agricultura.
Agencias sectoriales.
A mediano plazo (1 a 3 aos)


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TIEMPO DE
IMPLEMENTACIN
ETAPA DE SEGUIMIENTO
Aprovechar y dar cumplimiento a la ventana que abre lo establecido en el
artculo 45 del Decreto 2820 de 2010, en cuanto a que las autoridades
ambientales podrn delegar la funcin del seguimiento ambiental de las
Licencias Ambientales y de los Planes de Manejo Ambiental en otras
autoridades ambientales mediante la celebracin de convenios
interadministrativos en el marco de la Ley 489 de 1998 o la norma que lo
modifique o sustituya, una vez se proceda al fortalecimiento de las CAR.
ANLA: Direccin; Oficina Asesora
Jurdica; Oficina Asesora de
Planeacin; Subdireccin de
Evaluacin y Seguimiento.
MADS. Ministro, Dr. Juan Gabriel Uribe.
ANLA Subdireccin de evaluacin y
seguimiento. CAR. ICANH y PNNC, y
otras entidades pblicas, privadas,
academia que estn en capacidad de
realizar seguimiento a los procesos
licenciados.
A mediano plazo (1 a 3 aos)
Garantizar el cumplimiento a lo estipulado en el artculo vigsimo de la
Resolucin 0260 de 2011 Dedicacin y visitas de los profesionales de otras
autoridades o entidades que deben ser parte del seguimiento, y cuyo artculo
hace referente a incluir los costos en las tarifas de cobro por seguimiento.
ANLA: Direccin; Oficina Asesora
Jurdica; Oficina Asesora de
Planeacin; Subdireccin de
Evaluacin y Seguimiento.
ANLA, Subdireccin de evaluacin y
seguimiento. CAR. ICANH, Ministerio del
Interior; Parques Nacionales Naturales de
Colombia y otras entidades pblicas,
privadas, academia, para realizar
actividades especializadas que hacen
parte del seguimiento a los proyectos
licenciados.
A partir de la fecha.
Mejorar las capacidades de seguimiento de la ANLA, mediante la ampliacin
de su planta de personal y la realizacin de alianzas con las CAR, veeduras
ciudadanas, academia (viable jurdicamente mediante convenios de
asociacin, en virtud de la Ley 489 de 1998, y tcnicamente, en cuanto
pueden dar soporte a las autoridades ambientales, cuya responsabilidad no
sera delegada). Sera deseable categorizar las plantas de personal en senior
y junior, mejorando la escala salarial y garantizando la continuidad laboral.
ANLA, Direccin; Oficina asesora de
planeacin; Oficina Asesora Jurdica;
Subdireccin de Evaluacin y
Seguimiento.
ANLA, Direccin. Oficina asesora de
planeacin.
A corto plazo (1 ao)
Acordar conjuntamente entre el Ministerio de Educacin Nacional, el MADS y
el SENA, una estrategia para la formacin y la acreditacin de personal
idneo para participar en las distintas etapas del proceso de licenciamiento
ambiental, desde las distintas perspectivas necesarias (consultora,
evaluacin, seguimiento).
MADS. Ministerio de Educacin
SENA.

MADS.
Ministerio de Educacin: Secretara de
Estado de educacin, formacin
profesional y universidades. SENA:
Direccin de formacin profesional
integra. Funcionarios de las autoridades
ambientales, peticionarios, empresas
consultoras e interventoras.
A mediano plazo (1 - 3 aos)
Acordar con el SENA, un programa de formacin de personal tcnico (por
ejemplo inspectores) que pueda servir de apoyo a las labores de seguimiento
de los proyectos objeto de licenciamiento, tanto para la ANLA como para las
CAR.
MADS. ANLA. SENA.

MADS.
SENA: Direccin y
Direccin de formacin profesional
integra. Funcionarios de las autoridades
ambientales, peticionarios, empresas
consultoras e interventoras.
A mediano plazo (1 - 3 aos)
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IMPLEMENTACIN
ETAPA DE SEGUIMIENTO
Disear conjuntamente con las universidades del pas el diseo de
diplomados o cursos de especializacin ofrecidos especficamente a
funcionarios de la rama judicial y de los entes de control mencionados, en
temas de su inters; Adems sera importante garantizar la cofinanciacin
para sus empleados, por parte de las entidades del Estado correspondientes
(o la facilidad del tiempo para realizarlos realizarlos), del valor de la matrcula
de especializaciones y diplomados existentes sobre temas relacionados.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible; Ministerio del Interior;
Universidades Pblicas y Privadas.
ANLA: Direccin: Oficina Asesora de
Planeacin; Procuradura General de la
Nacin; Contralora General de la
Repblica; Fiscala General de la Nacin.
A largo plazo (3 aos)
Modificar el alcance del Informe de Cumplimiento Ambiental (ICA) de manera
que no slo sea un informe de gestin y de reporte del cumplimiento de
actividades, sino un instrumento para el seguimiento de los impactos de los
proyectos, en cuanto a la eficacia y eficiencia de las medidas de manejo
implementadas, y constituirse en un documento que aporta a la determinacin
de los impactos acumulativos. Estos ICA deben ser de utilidad tanto para la
ANLA y las CAR como para los usuarios del LA y sociedad; adems, aportar
a los sistemas de informacin ambiental del pas. .
ANLA: Direccin; Oficina Asesora de
Planeacin; Subdireccin de
Evaluacin y Seguimiento;
Subdireccin de instrumento,
permisos y trmites ambientales.
ANLA: Direccin: Oficina Asesora de
Planeacin; Comunicaciones
Subdireccin de Evaluacin y
Seguimiento; Subdireccin de
instrumento, permisos y trmites
ambientales; Grupo permisos y trmites
ambientales; peticionarios.
A corto plazo (1 ao)
Adoptar el procedimiento utilizado en las auditoras para la realizacin de
visitas de seguimiento, en cuanto a la elaboracin de actas firmadas de las
reuniones formales de apertura y cierre, en las cuales se incluyan los
hallazgos y los requerimientos de la autoridad ambiental, para evitar las
demoras en la elaboracin de los Autos y la aparicin de contenidos
inesperados en ellos. Estas actas no sustituyen los conceptos tcnicos, ni los
Autos correspondientes que debe emitir la autoridad ambiental segn la
normativa.
ANLA: Direccin: Oficina Asesora de
Planeacin; Subdireccin de
Evaluacin y Seguimiento;
Subdireccin de instrumento,
permisos y trmites ambientales.
ANLA: Direccin: Oficina Asesora de
Planeacin; Comunicaciones
Subdireccin de Evaluacin y
Seguimiento; Subdireccin de
instrumento, permisos y trmites
ambientales; Grupo permisos y trmites
ambientales; peticionarios.
A corto plazo (1 ao)
Identificacin de impactos y actualizaciones de los Planes de Manejo
Ambiental PMA -. Se recomienda que, con cargo al presupuesto de los
peticionarios, se contrate la actualizacin de la identificacin de los impactos y
actualizaciones de los PMA, con el fin de identificar los efectos que no fueron
identificados en los EIA, o los que fueron sub o sobre valorados. Igualmente
la realizacin de la evaluacin ex post.
La ANLA decidir sobre el nmero y la frecuencia de las actualizaciones que
se proponen, segn sea la naturaleza, magnitud y duracin de los proyecto.
ANLA: Direccin. Subdireccin de
Evaluacin y Seguimiento.
ANLA: Direccin. Subdireccin de
evaluacin y seguimiento. Subdireccin
administrativa y financiera. Peticionarios
(contratar y hacer los desembolsos
necesarios para la realizacin de los
estudios).
A corto plazo (1 ao)
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RECOMENDACIN / ACCIONES ASOCIADAS RESPONSABLE INVOLUCRADOS
TIEMPO DE
IMPLEMENTACIN
ETAPA DE SEGUIMIENTO
Realizar una modificacin normativa de las causales y procedimientos para
realizar modificaciones de licencia, de manera que se definan los casos
especficos en los cuales aplica, aquellos en los que no, y disear un
procedimiento abreviado. Evitar la definicin de los cambios menores
mediante listados taxativos, y utilizar preferiblemente listados enunciativos
(citando criterios y casos o temas a manera de ejemplo de destinatarios de la
norma, sin agotarse en su contenido).
MADS. Ministro; Oficina Asesora
Jurdica; Viceministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible. ANLA:
Direccin; Oficina Asesora Jurdica.
MADS. Ministro; Oficina Asesora Jurdica;
Viceministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, ANLA: Direccin: Oficina
Asesora Jurdica; Oficina Asesora de
Planeacin: Subdireccin de Evaluacin
y Seguimiento; Subdireccin de
instrumento, permisos y trmites
ambientales, Dra.; Grupo permisos y
trmites ambientales.
A corto plazo (1 ao)
Fortalecer la aplicacin de mecanismos e instrumentos jurdicos que permitan
la revocatoria de la licencia ante su incumplimiento, e incluso la asignacin de
efectos jurdicos respecto de los derechos otorgados a travs de contratos o
ttulos por autoridades sectoriales (V. gr. Caducidad de ttulos mineros). El
ttulo o captulo correspondiente a incorporar en el Cdigo de Recursos
Naturales Renovables, o en su defecto el instrumento alternativo detallado
previamente, debe subrogar a la Ley 1333 de 2009, a efectos de prever otras
consecuencias jurdicas en el caso de incumplimiento de la licencia adems
de la sancin, particularmente la revocatoria de la licencia ambiental an sin
autorizacin del particular titular de la misma, y la revocatoria o caducidad del
acto administrativo o contrato que dio lugar al otorgamiento de derechos para
la ejecucin del proyecto, si este es concedido por el Estado. De esta manera
ser un evento excepcional, en el que la revocatoria de la licencia ambiental
de lugar a que la autoridad facultada declare caduca o revocada
automticamente contratos o actos otorgados por autoridades sectoriales,
cuando de por medio se encuentre el incumplimiento de la licencia ambiental.
Ello conlleva a una modificacin implcita a la Ley 80 de 1993 y a las leyes
sectoriales que regulan el otorgamiento de derechos para ejecutar proyectos
sujetos a licencia ambiental (V.gr. Cdigo de Minas, Ley de Transporte,
Cdigo de Petrleos, etc.).
MADS, Despachos del Ministro y la
Viceministra; Oficina Asesora
Jurdica. ANLA, Direccin;
Subdireccin de Evaluacin y
Seguimiento. Oficina Asesora
Jurdica.
MADS. ANLA, Direccin, Subdireccin de
Evaluacin y Seguimiento. Oficina
Asesora Jurdica. Ministerio de Minas y
Energa; ANM; ANH; Ministerio de
Transporte ANI. Peticionarios.
A mediano plazo (1 a 3 aos)
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RECOMENDACIN / ACCIONES ASOCIADAS RESPONSABLE INVOLUCRADOS
TIEMPO DE
IMPLEMENTACIN
ETAPA DE SEGUIMIENTO
Armonizar el Decreto 1900 de 2006 a la nueva regulacin sobre la
planificacin del recurso hdrico contenida en el Decreto 1640 de 2012, de tal
suerte que el concepto de cuenca hidrogrfica aportante, pueda estar referido
a las reas hidrogrficas o macrocuencas y a las reas hidrogrficas a las
que se refiere el artculo 4 del mencionado Decreto, y no a las cuencas
hidrogrficas y a las microcuencas, para lo cual, desde nuestro punto de vista,
podra plantearse que en ausencia de proyectos o predios en los cuales
pueda efectuarse la inversin forzosa del 1% en los trminos previstos hoy en
el Decreto 1900 de 2006, debidamente verificada y certificada por la
Corporacin Autnoma Regional competente en la cuenca respectiva, se
admita la inversin en la macrocuenca o en el rea hidrogrfica, de acuerdo a
lo que se determine en los Planes Estratgicos o en el Programa Nacional de
Monitoreo del Recurso Hdrico respectivamente
MADS, Despachos del Ministro y la
Viceministra; Oficina Asesora
Jurdica. ANLA, Direccin;
Subdireccin de Evaluacin y
Seguimiento. Oficina Asesora
Jurdica.
MADS. ANLA, Direccin, Subdireccin de
Evaluacin y Seguimiento. Oficina
Asesora Jurdica. Ministerio de Minas y
Energa; ANM; ANH; Ministerio de
Transporte ANI. Peticionarios.
A mediano plazo (1 a 3 aos)
Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

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CAPITULO 3. DISEO EVALUACIN DE IMPACTO

De acuerdo con lo sealado por los Pliegos de Condiciones, la intencin del DNP al incluir este componente
dentro de la evaluacin del Sistema de Licencias del pas fue realizar una evaluacin de largo plazo, continua,
de la efectividad del instrumento de licenciamiento sobre el medio ambiente y el estado de los recursos
naturales.

3.1 METODOLOGA

Como toda evaluacin de impacto, sera preciso contar con una lnea de base detallada que permitiese
realizar la comparacin del estado previo a la aplicacin del instrumento, con el estado generado como
consecuencia del desarrollo del proyecto o actividad objeto de licencia ambiental.

Ahora bien, tambin se hace preciso contar con un grupo de control de proyectos que, por sus caractersticas,
no hayan sido objeto de licencia ambiental y que, de todas formas se hayan llevado a cabo, para poder
intentar dilucidar la diferencia en el efecto sobre el medio ambiente de ambos grupos. Sin embargo, esto
puede presentar dificultades porque estos tipos de proyectos pueden diferir en sus caractersticas principales
(tamao, impactos generados, localizacin).

Por esta razn, se requerira seleccionar los grupos de tratamiento y control con el mayor cuidado, para los
tipos de proyectos solicitados (Hidrocarburos, minas, elctrico, obras pblicas y martimo y portuario).
Entonces el establecimiento de criterios detallados para seleccionar ambos grupos ser el segundo paso.

Las actividades del componente permitirn plantear y disear la metodologa pero no realizarn su
implementacin durante el tiempo de ejecucin. Para ello, se propone, adems de la revisin de literatura
internacional sobre el tema, la realizacin de grupos focales con personas directamente involucradas en la
evaluacin de estudios de carcter ambiental (Ministerio, corporaciones, ANLA), polticas ambientales (DNP)
para que estos aporten sus recomendaciones al diseo metodolgico.


3.2 DEFINICIN DE GRUPOS DE PROYECTOS POR EVALUAR

En principio el DNP defini cinco grandes grupos, o tipos, de proyectos para la evaluacin de la efectividad de
la licencia ambiental en ellos; estos grupos son: Hidrocarburos, minas, elctrico, obras pblicas y martimo y
portuario. Sin embargo, por la variedad de proyectos que se presentan al interior de cada uno de estos
grupos, podra pensarse, hacia el futuro, en realizar una evaluacin ms detallada de subgrupos como los que
se proponen a continuacin:

a. Hidrocarburos
reas continentales de exploracin y explotacin de petrleo y gas natural
reas marino-costeras de exploracin y explotacin de petrleo y gas natural
Infraestructura de transporte de hidrocarburos
Refineras e instalaciones de proceso o exportacin

b. Minas
Minas a cielo abierto
Minas subterrneas o de socavn
Plantas de procesamiento de minerales

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c. Elctrico
Centrales hidroelctricas
Centrales termoelctricas
Centrales de generacin elica, geotrmica u otras
Lneas de transmisin de energa
Transvase de cuencas

d. Obras pblicas
Proyectos lineales: Carreteras y ferrocarriles

e. Martimo y portuario
Puertos
Puertos carbonferos o terminales de hidrocarburos
Dragados de canales de acceso

3.3 DETERMINACIN DE CRITERIOS DETALLADOS PARA SELECCIONAR GRUPOS DE
CONTROL Y TRATAMIENTO

Dentro del universo de proyectos para los cuales la Unin Temporal cuenta con informacin provista por el
DNP, sobre procesos de licenciamiento, slo sera posible seleccionar los proyectos que forman parte del
grupo de tratamiento, ya que en este caso el objeto de evaluacin y factor diferenciador entre ambos grupos
es la imposicin (la obligatoriedad y el trmite) de una licencia ambiental, de acuerdo con la normativa vigente
en cada momento.

Para el caso de un eventual grupo de control, esta consultora no cuenta con una base de datos (universo) de
proyectos de los mismos sectores entre los cuales se pudiera seleccionar el grupo de control solicitado. Una
posible definicin de criterios para la seleccin de stos podra hacerse haciendo un uso negativo (opuesto)
de la definicin de la Ley 99 de 1993 sobre los proyectos que requieren licencia ambiental, es decir
estableciendo los tipos que No requeriran licencia ambiental. As, en los cinco grupos se tendra (vase la
Tabla 3.3.1):

Tabla 3.3.1 Posibles criterios para la definicin de grupos de tratamiento y control
Grupo de
proyectos
Grupo de tratamiento
(Proyectos que requieren licencia ambiental
de la ANLA)
Grupo de control
(Proyectos que no requieren/requirieron
licencia ambiental de la ANLA)
Hidrocarburos
Ejecucin de obras y actividades de
exploracin, explotacin, transporte,
conduccin y depsito de hidrocarburos, y
construccin de refineras.
Proyectos que afecten el Sistema de Parques
Nacionales Naturales.
Ninguno. Todos los proyectos de este sector
son objeto de licencia.
Minas
Ejecucin de proyectos de gran minera; o

Proyectos de cualquier magnitud que afecten
el Sistema de Parques Nacionales Naturales.
Mediana o pequea minera, segn se
definen, y Proyectos que no afecten el
Sistema de Parques Nacionales Naturales.
Energa
Construccin de prensas, represas, o
embalses con capacidad superior a
doscientos millones de metros cbicos, y
construccin de centrales generadoras de
energa elctrica que excedan de 100.000 Kw
de capacidad instalada as como el tendido de
Construccin de prensas, represas, o
embalses con capacidad inferior a
doscientos millones de metros cbicos, y
construccin de centrales generadoras de
energa elctrica que no excedan de
100.000 Kw de capacidad instalada as
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Grupo de
proyectos
Grupo de tratamiento
(Proyectos que requieren licencia ambiental
de la ANLA)
Grupo de control
(Proyectos que no requieren/requirieron
licencia ambiental de la ANLA)
las lneas de transmisin del sistema
nacional de interconexin elctrica y
proyectos de exploracin y uso de fuentes de
energa virtualmente contaminantes.

Transvases de una cuenca a otra de corrientes
de agua que excedan de 2 mt.3/segundo
durante los perodos de mnimo caudal.

Proyectos que afecten el Sistema de Parques
Nacionales Naturales.
como el tendido de las lneas de
transmisin que no sean parte del sistema
nacional de interconexin elctrica y
proyectos de exploracin y uso de fuentes
de energa no contaminantes.
Transvases de una cuenca a otra de
corrientes de agua que no excedan de 2
mt.3/segundo durante los perodos de
mnimo caudal.
Proyectos que no afecten el Sistema de
Parques Nacionales Naturales.
Obras Pblicas
Transvases (en el caso de acueductos,
distritos de riego o proyectos multipropsito)
de una cuenca a otra de corrientes de agua
que excedan de 2 mt.3/segundo durante los
perodos de mnimo caudal.
Construccin de aeropuertos internacionales.
Ejecucin de obras pblicas de las redes vial,
fluvial y ferroviaria nacionales.

Construccin de distritos de riego para ms de
20.000 hectreas.
Proyectos que afecten el Sistema de Parques
Nacionales Naturales.
Transvases (en el caso de acueductos,
distritos de riego o proyectos multipropsito)
de una cuenca a otra de corrientes de agua
que no excedan de 2 mt.3/segundo durante
los perodos de mnimo caudal.
Construccin de aeropuertos nacionales.
Ejecucin de obras pblicas de las redes
vial, fluvial y ferroviaria departamentales o
locales.
Construccin de distritos de riego para
menos de 20.000 hectreas.
Proyectos que no afecten el Sistema de
Parques Nacionales Naturales.
Martimo y
portuario
Construccin o ampliacin de puertos
martimos de gran calado.
Proyectos que afecten el Sistema de Parques
Nacionales Naturales.
Construccin o ampliacin de puertos
martimos de mediano o pequeo calado.
Proyectos que no afecten el Sistema de
Parques Nacionales Naturales.
Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia, a partir del Artculo 52 de la Ley 99 de 1993 (2013)


Como puede observarse, no habra posibilidad de tener un grupo de control para el sector de hidrocarburos.
Ahora bien, algunas dificultades adicionales se presentan en este punto:

El grupo de control, en el que, por sus caractersticas y dimensiones, los proyectos incluidos en ste
no seran comparables de ninguna manera con los del grupo de tratamiento.
Con posterioridad a 1993, o 1994, cuando fue reglamentada la Ley 99 de 1993, todo proyecto que
cumpliera con las condiciones establecidas en el artculo 52 de la mencionada Ley sera objeto de
licenciamiento ambiental y, por ende, sera necesario remontarse a proyectos ejecutados antes de
estas fechas para poder encontrar un universo de proyectos con caractersticas similares a las del
grupo de tratamiento pero, por la antigedad de dichos proyectos sera muy poco probable encontrar
informacin para realizar la evaluacin.
Una serie de proyectos sealada por el Artculo 53 de la misma Ley 99 de 1993 (pero reglamentada
por el Decreto 2820 de 2010), requiere licencia ambiental, pero dicho trmite es competencia de las
Corporaciones Autnomas Regionales; esta situacin tiene dos consecuencias: bien que estos
proyectos tambin deberan formar parte del grupo de tratamiento, o bien que exigiran una
redefinicin del objeto de la evaluacin de la efectividad (por ejemplo realizndola slo sobre
proyectos de competencia de la ANLA y, antes de su creacin, del Ministerio de Ambiente). En todo
caso, sobre dicho universo ni la ANLA, ni el DNP, y obviamente tampoco la UT, tienen informacin
alguna, lo cual hace inviable seleccionar un grupo de control entre ellos.
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Los cambios en la reglamentacin de la Ley 99 de 1993, desde el Decreto 1753 de 1994 hasta el
2820 de 2010, hacen que las definiciones de aspectos claves que determinan la exigibilidad de la
licencia ambiental hayan cambiado durante estos 19 aos haciendo no homogneos e
incomparables los eventuales grupos de control y tratamiento.

Por esta razn, la recomendacin de la presente consultora es no realizar una evaluacin tradicional
de la efectividad de la licencia ambiental, con base en grupos diferenciados de control y tratamiento, y
realizar, en su lugar, una evaluacin de efectividad en la cual NO EXISTE un grupo de control por las
dificultades y la imposibilidad de (i) hacer comparables ambos grupos adems de, an en caso de que
lo fueran, (ii) conseguir la informacin de lnea base y monitoreo para realizar la comparacin. Por
esta razn se propone realizar la evaluacin mediante la comparacin, antes y despus del proceso de
licenciamiento ambiental, sobre un nmero limitado de casos, seleccionados aleatoriamente, para cada grupo
de proyectos que, aunque no podra ser extrapolado a la totalidad del universo de proyectos licenciados
podra arrojar luces sobre la verdadera efectividad del instrumento; la estimacin del efecto o impacto bruto
ser la diferencia entre ambas mediciones.

3.4 SELECCIN DE PROYECTOS QUE CONSTITUYEN EL GRUPO OBJETO DE
EVALUACIN

La seleccin de proyectos se realiz a partir de la base de datos de proyectos objeto de licenciamiento,
provista por la ANLA en el desarrollo de esta consultora, y que fue objeto de anlisis y ajuste en la misma.
Los proyectos ya han sido clasificados en tres de las cinco categoras solicitadas: Hidrocarburos, minera y
energa. Para obtener el universo de las dos categoras restantes obras pblicas y martimos y portuarios -,
se realiz una clasificacin adicional para los proyectos que originalmente fueron denominados como de
infraestructura. A partir de esta clasificacin adicional, y dentro de cada grupo, se seleccionarn
aleatoriamente cinco proyectos de cada uno, los cuales constituirn los grupos de evaluacin.

Sin embargo, en este punto es necesario hacer una aclaracin adicional: para evitar los problemas que se
presentaron durante la seleccin de la muestra de 600 proyectos que fueron objeto de la revisin de sus
expedientes en la ANLA (descritos en el Producto No. 4 de esta consultora y relacionados con la existencia
de un grupo muy importante de iniciativas que NO corresponden a procesos de licenciamiento ambiental), la
seleccin de los proyectos que constituyen el grupo de evaluacin se realiz sobre la submuestra de 603 que
fueron revisados por la consultora y que corresponden, todos ellos, a proyectos sujetos a licenciamiento
ambiental en el pas.

A continuacin, en la Tabla 3.4.1, se presenta el listado de los proyectos seleccionados para cada uno de los
cinco tipos de proyectos solicitados por los Pliegos de Condiciones.

Tabla 3.4.1 Proyectos seleccionados como grupo de evaluacin, por tipo de proyecto
EXPEDIENTE COD_EXPEDIENTE SECTOR EMPRESA
ESTADO DEL
EXPEDIENTE
ENERGA
LAM4627 4627 Energa INTEGRAL S.A. Evaluacin
LAM4062 4062 Energa CARBOELECTRICA DE SINIFAN S.A E.S.P. Evaluacin
LAM1572 1572 Energa CODENSA S.A. E.S.P. Seguimiento
LAM0758 758 Energa TRANSELCA S.A. ESP Seguimiento
LAM2327 2327 Energa ISAGEN S.A. E.S.P. Seguimiento
HIDROCARBUROS
LAM3970 3970 Hidrocarburos HOCOL S.A. Seguimiento
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EXPEDIENTE COD_EXPEDIENTE SECTOR EMPRESA
ESTADO DEL
EXPEDIENTE
LAM5418 5418 Hidrocarburos MONTECZ S.A. Evaluacin
LAM0241 241 Hidrocarburos PROMIGAS S.A. E.S.P Seguimiento
LAM0180 180 Hidrocarburos ECOPETROL S.A Seguimiento

OBRAS PBLICAS
LAM0478 478 Infraestructura INSTITUTO NACIONAL DE VIAS Seguimiento
LAM0147 147 Infraestructura INSTITUTO NACIONAL DE VIAS Seguimiento
LAM2904 2904 Infraestructura
UNIN TEMPORAL DESARROLLO VIAL DEL VALLE DEL
CAUCA Y CAUCA
Seguimiento
LAM5190 5190 Infraestructura CORMAGDALENA Evaluacin
LAM0014 14 Infraestructura INSTITUTO NACIONAL DE VIAS Seguimiento
MINERA
LAM5260 5260 Minera JOSE MARIA LOSADA GUTIERREZ Evaluacin
LAM1094 1094 Minera Carbones del Cerrejn Limited. Seguimiento
LAM3770 3770 Minera Consorcio Minero Unido S.A Evaluacin
LAM2622 2622 Minera C.I. PRODECO S.A Seguimiento

MARTIMO Y PORTUARIO
LAM1488 1488 Martimo - Portuario PUERTO PIMSA S.A. Seguimiento
LAM4514 4514 Martimo - Portuario PROTECCIN COSTERA EN ARBOLETES Y CRDOBAS
LAM0675 675 Martimo - Portuario INSTITUTO NACIONAL DE VIAS Seguimiento
LAM4913 4913 Martimo - Portuario DEPARTAMENTO DE MAGDALENA Seguimiento
LAM0150 150 Martimo - Portuario SOCIEDAD AMERICAN PORT COMPANY INC Seguimiento

3.5 CONSULTA Y ACUERDO SOBRE TIPOS DE IMPACTOS E INDICADORES POR TIPO DE
PROYECTO

Los tipos de proyectos inicialmente seleccionados generan, durante sus etapas de construccin y operacin,
impactos ambientales y socioculturales que difieren radicalmente en su mbito, nfasis, severidad y
persistencia. Por esta razn, en nuestro concepto, no es posible generar una batera nica de indicadores
para medir la efectividad de la licencia ambiental, sino que deben generarse bateras individuales por tipo de
proyecto, con algunos elementos comunes y otros especficos.

Para definir los impactos por tipo de proyecto, se propone la realizacin de talleres de concertacin con
entidades como el MADS, la ANLA, institutos de investigacin del SINA, organizaciones de la sociedad civil.

En cada caso, se debern definir entre 10 y 15 indicadores, como mximo, que den cuenta de eventuales
impactos por tipo de proyecto, lo cual exige un ejercicio deseleccin de proyectos prioritarios.

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Si bien en algunas de las experiencias revisadas se encontraron grupos de hasta 14 indicadores (y 43
variables relacionadas)
23
, esta profusin slo es posible en los casos en los cuales hay un alto grado de
homogeneidad de los proyectos u objetos de comparacin.

A continuacin, en las tablas 3.5.1 a 3.5.5, se presentan algunas propuestas de indicadores, asociados a
algunos de los mayores impactos generados por cada tipo de proyecto, sugeridas por esta consultora con
base en la experiencia del grupo evaluador, habida cuenta de que no es posible en este marco realizar una
revisin de los Estudios de Impacto Ambiental de cada tipo de proyecto para encontrar impactos comunes.
Esta propuesta puede ser complementada, adems, con las Guas Ambientales elaboradas por el MADS para
diferentes tipos de proyectos y con los resultados de las consultas.

3.6 LEVANTAMIENTO DE LNEAS DE BASE CON BASE Y DE LOS INDICADORES EN
CADA UNA DE LAS REPETICIONES

Teniendo en cuenta que una importante proporcin del universo de proyectos incluidos en la informacin
disponible para esta consultora est constituida por proyectos en ejecucin o en operacin, el levantamiento
de las lneas de base deber realizarse a partir de la informacin incluida en los Estudios de Impacto
Ambiental para cada uno de estos proyectos.

Tambin se utilizarn como fuentes de informacin complementaria: la informacin residente en el SIAC, o en
los sistemas de informacin de las CAR correspondientes; imgenes de satlite o fotografas areas.

La informacin deber referirse al rea de influencia directa del proyecto y, en los casos que as se indique
(los cuales sern los menores posibles por la falta de informacin detallada sobre esta rea en los Estudios
de Impacto Ambiental), al rea de influencia indirecta del mismo.

En el caso de las repeticiones propuestas, la informacin podr provenir de los Informes de Cumplimiento
Ambiental (ICA) de los proyectos, de los Autos de seguimiento elaborados por la ANLA, as como de
informacin provista por terceros interesados en cada uno de los proyectos.


23
Flrez, Natalia et al. 2010. Anlisis de Efectividad de Manejo de las rea Protegidas con Participacin Social. Bogot, Parques nacionales
Naturales de Colombia, Patrimonio Natural, WWF Colombia y USAID. 63 p.
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Tabla 3.5.1 Propuesta de indicadores Proyectos de Hidrocarburos
Recurso Impactos mayores Tipo de indicadores Posibles instrumentos o fuentes de
informacin
Suelo Prdida o alteracin de la
estructura del suelo
Volumen de suelo afectado por las actividades del proyecto Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Agua superficial Contaminacin de fuentes de agua
superficiales
Concentracin de materiales inertes (sedimentos) en el agua
Concentracin de hidrocarburos en el agua
Cumplimiento de lmites de contaminacin establecidos en la
legislacin de calidad de agua
Acidez
Concentracin de metales pesados
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Agua subterrnea Alteracin de la oferta y la calidad
de aguas subterrneas
Variacin de los niveles freticos y de los acuferos
Concentracin de hidrocarburos en el agua subterrnea
Unidades formadoras de colonias
Concentracin de metales pesados
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Informacin de seguimiento de las CAR
involucradas
Riesgos Incrementos de riesgos de
accidentes o derrames
Reportes pblicos o privados de accidentes o derrames
Activacin de los planes de contingencia del proyecto
Estudio de Impacto Ambiental
Plan de Contingencia
Informes de cumplimiento ambiental

Ecosistemas Afectacin sobre los ecosistemas
terrestres
ndices de riqueza y abundancia de especies
Integridad ecolgica
Estudio de Impacto Ambiental
Fotografas areas e imgenes de satlite
Evaluaciones ecolgicas rpidas de la zona de
influencia

Medio social Alteracin de las dinmicas
poblacionales
Incremento, temporal o permanente, de poblacin atrada por
el proyecto
Estudio de Impacto Ambiental
Censos de poblacin
Registros municipales del SISBEN

Medio cultural Afectacin de sitios de inters
arqueolgico o cultural
Grado de afectacin del patrimonio arqueolgico
Grado de afectacin de los grupos tnicos
Estudio de Impacto Ambiental

Fortalecimiento
nstitucional
Aporte al conocimiento o la
informacin del rea
Inclusin de informacin del EIA en sistemas de informacin Estudio de Impacto Ambiental
Sistemas de informacin de la ANLA y SIAC
Fuente: SEI s.a. Fundacin Natura de Colombia (2013)

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Tabla 3.5.2 Propuesta de indicadores Proyectos de Minas
Recurso Impactos mayores Tipo de indicadores Posibles instrumentos o fuentes de
informacin
Suelo Prdida o alternacin de la
estructura del suelo
Volumen de suelo afectado por las actividades del proyecto
Volumen total de excavacin
Volumen explotado de materiales de cantera
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Agua superficial Contaminacin de fuentes de agua Concentracin de materiales inertes (sedimentos) en el agua
Concentracin de metales pesados y sustancias txicas en el
agua
Cumplimiento de lmites de contaminacin establecidos en
la legislacin de calidad de agua
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Agua superficial Reduccin de la oferta de agua
para otros usos
Caudal de los cuerpos de agua
Clasificacin del uso del agua
Disponibilidad de agua en acueductos
Estudio de Impacto Ambiental
Registros de concesiones de agua de las CAR
correspondientes
Aire Afectacin de la calidad del aire Concentracin de material particulado en el aire
Cumplimiento de lmites establecidos en la legislacin de
calidad del aire
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Redes de monitoreo de calidad del aire de las
CAR correspondientes
Riegos Incrementos de riesgos de
accidentes o derrames
Reportes pblicos o privados de accidentes o derrames
Activacin de los planes de contingencia del proyecto
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Plan de Contingencia
Ecosistemas Afectacin sobre los ecosistemas
terrestres
ndices de riqueza y abundancia de especies
Integridad ecolgica
Estudio de Impacto Ambiental
Fotografas areas e imgenes de satlite
Evaluaciones ecolgicas rpidas de la zona de
influencia
Medio social Alteracin de las dinmicas
poblacionales
Incremento, temporal o permanente, de poblacin atrada por
el proyecto
Reasentamientos de poblacin afectada por actividad minera
o por impactos ambientales
Estudio de Impacto Ambiental
Censos de poblacin
Registros municipales del SISBEN

Medio social Incremento de problemas de salud
en la poblacin afectada
Incidencia de EDA e IRA en el rea de influencia Estudio de Impacto Ambiental
Registros de morbi-mortalidad de los hospitales
de los municipios involucrados
Medio cultural Afectacin de sitios de inters
arqueolgico o cultural
Grado de afectacin del patrimonio arqueolgico
Grado de afectacin de los pueblos tnicos
Estudio de Impacto Ambiental

Fortalecimiento
institucional
Aporte al conocimiento o la
informacin del rea
Inclusin de informacin del EIA en sistemas de informacin Estudio de Impacto Ambiental
Sistemas de informacin de la ANLA y SIAC
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Tabla 3.5.3 Propuesta de indicadores Proyectos de Energa
Recurso Impactos mayores Tipo de indicadores Posibles instrumentos o fuentes de
informacin
Suelo Prdida o alternacin de la
estructura del suelo
Volumen de suelo afectado por las actividades del proyecto
Volumen total de excavacin
Volumen explotado de materiales de cantera
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Dinmica hdrica Cambios en la dinmica de las
corrientes y cuerpos de agua
Distribucin de caudales de corrientes de agua impactadas Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Agua superficial Contaminacin de fuentes de agua Concentracin de DBO, DQO y sedimentos en el agua
Cumplimiento de lmites de contaminacin establecidos en la
legislacin de calidad de agua
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Ecosistemas
terrestres
Afectacin sobre los ecosistemas
terrestres
ndices de riqueza y abundancia de especies
Integridad ecolgica
Estudio de Impacto Ambiental
Fotografas areas e imgenes de satlite
Evaluaciones ecolgicas rpidas de la zona de
influencia
Ecosistemas
acuticos
Afectacin sobre los ecosistemas
lnticos y lticos
ndices de riqueza y abundancia de especies
Cambios en la estructura de las comunidades biticas debido
a modificaciones en el paisaje
ndices de abundancia de especies indicadoras o claves para
las comunidades
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Evaluaciones ecolgicas rpidas de la zona de
influencia
Medio social Alteracin de las dinmicas
poblacionales
Incremento, temporal o permanente, de poblacin atrada por
el proyecto
Desplazamiento o reasentamiento de poblacin afectada por
obras
Estudio de Impacto Ambiental
Censos de poblacin
Registros municipales del SISBEN

Medio social Relocalizacin de poblacin por
obras y embalses
Nmero de personas relocalizadas
ndices de calidad de vida de la poblacin relocalizada
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Medio cultural Afectacin de sitios de inters
arqueolgico o cultural
Grado de afectacin del patrimonio arqueolgico
Grado de afectacin de los pueblos tnicos
Estudio de Impacto Ambiental

Fortalecimiento
institucional
Aporte al conocimiento o la
informacin del rea
Inclusin de informacin del EIA en sistemas de informacin Estudio de Impacto Ambiental
Sistemas de informacin de la ANLA y SIAC
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Tabla 3.5.4 Propuesta de indicadores Proyectos de Obras Pblicas
Recurso Impactos mayores Tipo de indicadores Posibles instrumentos o fuentes de
informacin
Suelo Prdida o alteracin de la
estructura del suelo
Volumen total de excavacin
Volumen explotado de materiales de cantera
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Agua superficial Contaminacin o alteracin de
fuentes de agua
Concentracin de DBO, DQO y sedimentos en el agua
Cumplimiento de lmites de contaminacin establecidos en la
legislacin de calidad de agua
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Ecosistemas Fragmentacin de ecosistemas
naturales
Integridad ecolgica Estudio de Impacto Ambiental
Fotografas areas e imgenes de satlite
Evaluaciones ecolgicas rpidas de la zona de
influencia
Medio social Alteracin de las dinmicas
poblacionales
Incremento, temporal o permanente, de poblacin atrada por
el proyecto
Estudio de Impacto Ambiental
Censos de poblacin
Registros municipales del SISBEN
Medio social Relocalizacin o reubicacin de
poblacin por obras
Nmero de personas desplazadas o relocalizadas por obras.
ndices de calidad de vida de la poblacin relocalizada
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Medio cultural Afectacin de sitios de inters
arqueolgico o cultural
Grado de afectacin del patrimonio arqueolgico
Grado de afectacin de los pueblos tnicos
Estudio de Impacto Ambiental

Fortalecimiento
institucional
Aporte al conocimiento o la
informacin del rea
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Tabla 3.5.5 Propuesta de indicadores Proyectos Martimos y Portuarios
Recurso Impactos mayores Tipo de indicadores Posibles instrumentos o fuentes de
informacin
Suelo Prdida o alternacin de la
estructura del suelo
Volumen total de excavacin
Volumen explotado de materiales de cantera
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Suelo y
geomorfologa
Exacerbacin de procesos de
erosin costera
Niveles de sedimentacin
Turbidez
Estudio de Impacto Ambiental

Agua superficial Contaminacin de cuerpos de agua Concentracin de DBO, DQO y sedimentos en el agua
Cumplimiento de lmites establecidos en la legislacin de
calidad de agua
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Ecosistemas
terrestres
Afectacin de ecosistemas
terrestres y costeros
reas de coberturas vegetales en el rea de influencia
Integridad ecolgica
Estudio de Impacto Ambiental
Fotografas areas e imgenes de satlite
Evaluaciones ecolgicas rpidas de la zona de
influencia
Ecosistemas marinos Afectacin de ecosistemas marinos
(corales, praderas, playas)
ndices de riqueza, abundancia y estructura de las
comunidades biticas
Estado de especies indicadoras ecolgicas (corales)
Estudio de Impacto Ambiental
Fotografas areas e imgenes de satlite
Evaluaciones y estudios del INVEMAR
Riesgos Incrementos de riesgos de
accidentes o derrames
Reportes pblicos o privados de accidentes o derrames
Activacin de los planes de contingencia del proyecto
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Plan de Contingencia
Medio social Alteracin de las dinmicas
poblacionales
Incremento, temporal o permanente, de poblacin atrada por
el proyecto
Estudio de Impacto Ambiental
Censos de poblacin
Registros municipales del SISBEN
Medio cultural Afectacin de sitios de inters
arqueolgico o cultural
Grado de afectacin del patrimonio arqueolgico
Grado de afectacin de los pueblos tnicos
Estudio de Impacto Ambiental

Fortalecimiento
institucional
Aporte al conocimiento o la
informacin del rea
Inclusin de informacin del EIA en sistemas de informacin Estudio de Impacto Ambiental
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3.7 ANLISIS DEL IMPACTO DE LA LICENCIA EN LOS DIFERENTES PERODOS

La evaluacin del impacto se har mediante la comparacin de la lnea base, establecida para cada proyecto,
con los avances peridicos en la medicin de los indicadores, con la frecuencia sealada en la seccin 3.9 de
este mismo captulo.

La aplicacin de los indicadores podr depender de la informacin disponible para cada proyecto, provista
tanto por el promotor o propietario del mismo como por otras entidades nacionales o regionales. Con
seguridad, no todos los indicadores podrn ser objeto de medicin para todos los proyectos, debido a las
caractersticas especficas de los mismos, y habida cuenta de las variaciones al interior de cada una de las
cinco categoras definidas.

El efecto real del instrumento de Licencia Ambiental no ser nico y universal para todos y cada uno de los
recursos y los impactos, y deber ser caracterizado como positivo o negativo en cada uno de los casos,
mediante la comparacin de la lnea base y la evolucin peridica de los indicadores.

Adicionalmente, se hace necesario establecer si el Estudio de Impacto Ambiental de cada uno de los
proyectos incluye medidas de prevencin, mitigacin o compensacin relacionadas con los impactos
generales definidos para las cinco categoras; en caso de que el EIA no incluya este tipo de medidas, no ser
necesario realizar la medicin de los indicadores relacionados con dichos impactos y la evaluacin del
impacto de la Licencia Ambiental sobre el recurso/impacto ser calificado como neutro pues, a pesar de que
no previ de ninguna manera medidas relacionados con l, tampoco es factible asegurar que dej de atender
un impacto negativo pues es posible que las caractersticas del proyecto analizado determinen que no hay
impacto sobre un atributo de dicho recurso.

Para algunos de los indicadores, deber tenerse en cuenta que es posible que el efecto encontrado (positivo
o negativo) sea atribuible a otros instrumentos diferentes de la licencia ambiental, como los permisos de uso
de los recursos naturales (concesiones de aguas, tasas retributivas, descargas, emisiones de fuentes fijas o
mviles, aprovechamiento forestal)

Finalmente, como el nmero de casos seleccionado (25), de ninguna manera es representativo
estadsticamente de los proyectos sujetos a licencia ambiental, tampoco ser posible determinar de forma
irrebatible el efecto de la licencia ambiental sobre los recursos. Los anlisis podrn, en el mejor de los casos,
ser considerados estudios de caso del impacto de la licencia sobre dichos recursos.


3.8 ACTORES INVOLUCRADOS EN LA EVALUACIN

Para cada grupo de proyectos, se propone que la evaluacin (incluyendo la revisin de los indicadores
propuestos) sea realizada, entre otros, con la participacin de los siguientes actores:

La Subdireccin de Instrumentos, Permisos y trmites ambientales de la ANLA;
La Subdireccin de Evaluacin y Seguimiento de la ANLA;
La Direccin de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistmicos del MADS;
La Direccin de Asuntos Ambientales, Sectorial y Urbana del MADS;
La Direccin de Asuntos Marinos, Costeros y Recursos Acuticos del MADS;
La Direccin de Gestin Integral del Recurso Hdrico del MADS;
Los ministerios con competencia en los temas que definen a cada uno de los grupos de proyectos
(Ministerio de Minas y Energas, para los proyectos de hidrocarburos; Ministerio de Minas y Energas,
para los proyectos de minera; Ministerio de Minas y Energas, para los proyectos de energa; Ministerio
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de Transporte, para los proyectos de obras pblicas; Ministerio de Transporte, para los proyectos
martimos y portuarios);
Los ministerios de Interior y de Cultura, como garantes de temas sociales y culturales claves para
determinar la efectividad de la licencia ambiental;
Los institutos de investigacin del SINA (IDEAM, Instituto Alexander von Humboldt; INVEMAR, SINCHI,
IIAP);
El ICANH;
La Subdireccin de Desarrollo Ambiental Sostenible y la Direccin de Seguimiento y Evaluacin de
Polticas Pblicas del Departamento Nacional de Planeacin;

Se propone que los recursos para esta evaluacin sean provistos por el MADS, como rector de la poltica
ambiental en el pas, la ANLA, como autoridad del proceso de licenciamiento ambiental, y el DNP, como
promotor de la presente evaluacin.

La estrategia de desarrollo tambin debe involucrar a los promotores o propietarios de los proyectos que
formarn parte de la muestra, para que ellos puedan aportar informacin adicional que, muy posiblemente, no
est incluida dentro de los respectivos Estudios de Impacto Ambiental.

3.9 SEGUIMIENTO

Tal como se mencion en la propuesta presentada por la Unin Temporal, en general, se prev que la
evaluacin del instrumento de licencia ambiental deba realizarse con intervalos que en ningn caso sern
menores de 3 aos, ni mayores de 10, con el fin de permitir capturar verdaderos cambios en el entorno
ambiental y cultural de los proyectos, que normalmente no se dan en escalas temporales muy reducidas.

Por las experiencias de seguimiento y monitoreo revisadas, y con el fin de empezar a arrojar rpidamente
resultados que puedan ser objeto de anlisis y que alimenten la toma de decisiones alrededor de la licencia
ambiental, se propone que el seguimiento se realice cada 3 aos, un lapso al interior del cual se espera que
no se hayan presentado modificaciones mayores de la normativa que rige las licencias ambientales, de
manera que los resultados puedan ser comparables, al menos entre dos perodos consecutivos.

En lapsos de tres aos es posible verificar cambios notables en los diferentes indicadores propuestos con
excepcin, tal vez, de los cambios en ecosistemas terrestres o marinos, a nivel de paisaje, donde los cambios
son ms leves pero de todas maneras identificables.

En relacin con el nmero de seguimientos, no existe un nmero preciso de seguimientos que deban
realizarse; sin embargo, en vista de la vida til promedio de los proyectos, que puede variar entre unos 20
aos - para el caso de proyectos mineros o de hidrocarburos - y hasta unos 50 aos - en el caso de proyectos
de infraestructura, de energa y martimos y portuarios -, se propone realizar, al menos 5 mediciones despus
de la lnea base, alcanzando un lapso total de 15 aos.

As, si la medicin de la lnea base se realizara a comienzos de 2014, los siguientes seguimientos deberan
realizarse en 2017, 2020, 2023, 2026 y 2029.


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ANEXO No. 1
MAPA INSTITUCIONAL DEL PROCESO DE LICENCIAMIENTO
AMBIENTAL (INSUMO I)
(Ver Magntico)

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ANEXO No. 2
FICHA DE PROYECTOS
(Ver Magntico)

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ANEXO No. 3
ENCUESTA A PETICIONARIOS Y CAR
(Ver Magntico)

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ANEXO No. 4
TABLAS DE COBERTURA DE ENCUESTADOS
(Ver Magntico)

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ANEXO No. 5
FORMATO PARA ENTREVISTAS
(Ver Magntico)

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ANEXO No. 6
FORMATO PARA GRUPOS FOCALES
(Ver Magntico)




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ANEXO No. 7
CONTEXTO INTERNACIONAL DEL LICENCIAMIENTO AMBIENTAL
(Ver Magntico)



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ANEXO No. 8
ANLISIS DETALLADO DE LOS ARTCULOS SEGUNDO AL SEXTO
DEL DECRETO 1900 DE 2006
(Ver Magntico)


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ANEXO No. 9
CONDICIONES PARA LA REALIZACIN DE AUDIENCIAS PBLICAS
VS SOCIALIZACIONES
(Ver Magntico)