EVALUACIÓN DE OPERACIONES AL PROCESO DE

LICENCIAMIENTO AMBIENTAL EN SUS ETAPAS DE
PLANEACIÓN, EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO,
DESARROLLADOS POR LAS ENTIDADES ENCARGADAS DEL
SECTOR, LOS PETICIONARIOS Y LAS AUTORIDADES
AMBIENTALES





INFORME FINAL
ARD-426-DOC. 12





Bogotá D.C., 8 de Noviembre de 2013










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en sus etapas de planeación, evaluación y seguimiento INFORME FINAL

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TABLA DE CONTENIDO


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TABLA DE CONTENIDO 1
ACRÓNIMOS 3
GLOSARIO 5

RESUMEN EJECUTIVO 11

INTRODUCCIÓN 20

CAPÍTULO 1. EVALUACIÓN DE OPERACIONES 28

1. ÁREAS TEMÁTICAS Y VARIABLES PARA EL ANÁLISIS DEL LICENCIAMIENTO AMBIENTAL
EN SUS ETAPAS DE PLANEACIÓN, EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO 28

1.1 DISPONIBILIDAD, SUFICIENCIA Y CALIDAD DE LA INFORMACIÓN 29
1.1.1 Información en las Instituciones del Estado 30
1.1.2 Información técnica para la toma de decisiones 31
1.1.3 Punto de partida para la etapa de planeación del Licenciamiento Ambiental (LA) 36
1.1.4 Acceso, cobertura, actualización y articulación respecto a la información requerida para el LA 40

1.2 SUFICIENCIA, PERTINENCIA Y EFICACIA DE LA NORMATIVA 42
1.2.1 Planeación 42
1.2.2 Evaluación 49
1.2.3 Seguimiento 55

1.3 EFICIENCIA Y EFICACIA DE LOS TRÁMITES, PERTINENCIA Y SUFICIENCIA DE
INSTRUMENTOS 62
1.3.1 Instrumentos, guías, metodologías, tecnologías y términos de referencia del
licenciamiento ambiental 63
1.3.2 Los Estudios de Impacto Ambiental – EIA 67
1.3.3 Trámite de proyectos en la etapa de evaluación del licenciamiento ambiental 72
1.3.4 Seguimiento a los proyectos licenciados 76
1.3.5 Homogenización del licenciamiento ambiental y posible diferenciación del proceso por sector 81
1.3.6 Panorama general de las experiencias internacionales de licenciamiento ambiental 83

1.4 RELEVANCIA, EFICACIA Y CAPACIDADES DE LOS ACTORES 87
1.4.1 Articulación interinstitucional para el proceso de licenciamiento ambiental en el país 97
1.4.2 Articulación de las políticas ambientales y económicas del país 103
1.4.3 Los procesos de participación social 104
1.4.4 Participación ciudadana y participación comunitaria en el proceso de licenciamiento ambiental 108
1.4.5 Capacidades del recurso humano con injerencia en el proceso de licenciamiento ambiental 112


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CAPÍTULO 2. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 120

2.1 CONCLUSIONES 120
2.1.1 En relación con el proceso de licenciamiento ambiental 120
2.1.2 En relación con las experiencias internacionales de licenciamiento ambiental 121
2.1.3 En términos de las etapas del licenciamiento ambiental (planeación, evaluación y seguimiento)
y las áreas temáticas (información, normativa, trámites e instrumentos, y actores) 121

2.2 RECOMENDACIONES 129
2.2.1 Objetivos 129
2.2.2 Justificación 129
2.2.3 Matriz ejecutiva 135

CAPÍTULO 3. DISEÑO EVALUACIÓN DE IMPACTO 146

3.1 METODOLOGÍA 147
3.2 DESCRIPCIÓN DE GRUPOS DE PROYECTOS POR EVALUAR 147
3.3 DETERMINACIÓN DE CRITERIOS DETALLADOS PARA SELECCIONAR
GRUPOS DE CONTROL Y TRATAMIENTO 148
3.4 SELECCIÓN DE PROYECTOS QUE CONSTITUYEN EL GRUPO OBJETO DE EVALUACIÓN 150
3.5 CONSULTA Y ACUERDO SOBRE TIPOS DE IMPACTOS E INDICADORES POR
TIPO DE PROYECTO 151
3.6 LEVANTAMIENTO DE LÍNEAS DE BASE CON BASE Y DE LOS INDICADORES EN
CADA UNA DE LAS REPETICIONES 152
3.7 ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA LICENCIA EN LOS DIFERENTES PERÍODOS 158
3.8 ACTORES INVOLUCRADOS EN LA EVALUACIÓN 158
3.9 SEGUIMIENTO 159

BIBLIOGRAFÍA 160

ANEXOS

ANEXO 1. Mapa institucional del proceso de licenciamiento ambiental (Insumo I)
ANEXO 2. Ficha de Proyectos
ANEXO 3. Encuesta a Peticionarios y CAR
ANEXO 4. Tablas de Cobertura de Encuestados
ANEXO 5. Formato para Entrevistas
ANEXO 6. Formato para Grupos Focales
ANEXO 7. Contexto Internacional del Licenciamiento Ambiental
ANEXO 8. Análisis detallado de los artículos segundo al sexto del Decreto 1900 de 2006
ANEXO 9. Condiciones para la realización de Audiencias públicas vs Socializaciones

ANEXOS DIGITALES

ANEXO A. Tablas de datos y de salida de las Fichas de proyectos y Encuestas a peticionarios y CAR
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ACRÓNIMOS


AAU Autoridades Ambientales Urbanas
AMVA Área Metropolitana del Valle de Aburrá
ANLA Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
ANI Agencia Nacional de Infraestructura
ANH Agencia Nacional de Hidrocarburos
ANM Agencia Nacional Minera
CAM Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena
CAR Corporaciones Autónomas Regionales
CAR Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca
CDS Corporaciones Autónomas Regionales para el Desarrollo Sostenible
CARDER Corporación Autónoma Regional de Risaralda
CARSUCRE Corporación Autónoma Regional de Sucre
CAS Corporación Autónoma Regional de Santander
CDA Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico
CDMB Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga
CNOA Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas
CODECHOCÓ Corporación para el Desarrollo Sostenible del Chocó
CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social
CORALINA Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina.
CORANTIOQUIA Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia
CORNARE Corporación Autónoma Regional de las cuencas de los Ríos Negro y Nare
CORPAMAG Corporación Autónoma Regional del Magdalena
CORPOAMAZONIA Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía
CORPOCALDAS Corporación Autónoma Regional de Caldas
CORPOCESAR Corporación Autónoma Regional del Cesar
CORPOCHIVOR Corporación Autónoma Regional de Chivor
CORPOGUAVIO Corporación Autónoma Regional del Guavio
CORPOGUAJIRA Corporación Autónoma Regional de la Guajira
CORPONARIÑO Corporación Autónoma Regional de Nariño
CORPONOR Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental
CORPORINOQUIA Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía
CORPOURABÁ Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá
CORTOLIMA Corporación Autónoma Regional del Tolima
CRA Corporación Autónoma Regional del Atlántico
CRC Corporación Autónoma Regional del Cauca
CRNR Código de los Recursos Naturales Renovables
CRQ Corporación Autónoma Regional del Quindío
CSB Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar
CVC Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca
CVS Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge
DNP Departamento Nacional de Planeación
EIA Estudio de Impacto Ambiental
EOT Esquema de Ordenamiento Territorial
FONADE Fondo Financiero de Proyectos para el Desarrollo
FONAM Fondo Nacional Ambiental
IDEAM Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
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ICANH Instituto Colombiano de Antropología e Historia
ICLD Ingresos Corrientes de Libre Destinación
IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi
INCO Instituto Nacional de Concesiones
INCODER Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
INVIAS Instituto Nacional de Vías
MADS Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
NBI Necesidades Básicas Insatisfechas
ONG Organizaciones No Gubernamentales
ONIC Organización Nacional Indígena de Colombia
PBOT Plan Básico de Ordenamiento Territorial
PGAR Plan de Gestión Ambiental Regional
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNNC Parques Nacionales Naturales de Colombia
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
PMA Plan de Manejo Ambiental
PMS Plan de Monitoreo y Seguimiento
POMCA Planes de Manejo y Ordenamiento de Cuencas Hidrográficas
POT Planes de Ordenamiento Territorial
RUNAP Registro Único Nacional de Áreas Protegidas
SDA Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá
SINA Sistema Nacional Ambiental
SIAC Sistema de Información Ambiental para Colombia
SIA Sistema de Información Ambiental
SISAIRE Sistema de Información sobre Calidad de Aire
SIPGA Sistema de Información para la Planeación y la Gestión Ambiental
SIPGA CAR Sistema de Información de Planificación y Gestión Ambiental de las Corporaciones
Autónomas Regionales
TdR Términos de Referencia


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GLOSARIO

A continuación se presenta un glosario de términos asociados al licenciamiento ambiental, acompañado de
las precisiones realizadas en la normativa vigente sobre licencias ambientales, expedidas por las debidas
autoridades.

LICENCIAS Y SUS MODIFICACIONES:

Licencia ambiental: Se entiende por Licencia Ambiental la autorización que otorga la autoridad ambiental
competente para la ejecución de una obra o actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos pueda
producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones
considerables o notorias al paisaje; la cual sujeta al beneficiario de ésta, al cumplimiento de los requisitos,
términos, condiciones y obligaciones que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación,
corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada (Ley
99 de 1993 y Decreto 2820 de 2010).

La Licencia Ambiental llevará implícitos todos los permisos, autorizaciones y/o concesiones para el uso,
aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales renovables, que sean necesarios por el tiempo de
vida útil del proyecto, obra o actividad (Decreto 2820 de 2010, Artículo 3º.).

Licencia Ambiental Global: Para el desarrollo de obras y actividades relacionadas con los proyectos de
explotación minera y de hidrocarburos, la autoridad ambiental competente otorgará una licencia ambiental de
carácter global, que abarque toda el área de explotación que se solicite.

En este caso, para el desarrollo de cada una de las actividades y obras definidas en la etapa de hidrocarburos
será necesario presentar un Plan de Manejo Ambiental, conforme a los términos, condiciones y obligaciones
establecidas en la licencia ambiental global. Dicho Plan de Manejo Ambiental no estará sujeto a evaluación
previa por parte de la autoridad ambiental competente; por lo que una vez presentado, el interesado podrá
iniciar la ejecución de las obras y actividades, que serán objeto de control y seguimiento ambiental.

La Licencia Ambiental Global para la explotación minera, construcción, montaje, explotación, beneficio y
transporte correspondientes minerales o materiales (Decreto 2820 de 2010, Artículo 4º.).

Delegación: Las Corporaciones Autónomas Regionales podrán delegar en las entidades territoriales el
otorgamiento de licencias, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda expedir, salvo para la
realización de obras o el desarrollo de actividades por parte de la misma entidad territorial (Ley 99 de 1993).

Acción de Nulidad: La acción de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuales se
expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que
afecte o pueda afectar el medio ambiente (Ley 99 de 1993, Artículo 73).

Revocatoria y Suspensión de la Licencia Ambiental. La autoridad ambiental, salvo los casos de
emergencia, podrá mediante resolución motivada, sustentada en concepto técnico, revocar o suspender la
Licencia Ambiental, los permisos, autorizaciones o concesiones para el uso o aprovechamiento de los
recursos naturales y del medio ambiente, cuando quiera que las condiciones y exigencias por ella establecidas
no se estén cumpliendo conforme a los términos definidos en el acto de su expedición.

La revocatoria o suspensión de una Licencia Ambiental no requerirá consentimiento expreso o escrito del
beneficiario de la misma. La suspensión de obras por razones ambientales, en los casos en que lo autoriza la
ley, deberá ser motivada y se ordenará cuando no exista licencia o cuando, previa verificación del
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incumplimiento, no se cumplan los requisitos exigidos en la Licencia Ambiental correspondiente (Ley 99 de
1993).

Modificación de la licencia ambiental: La licencia ambiental deberá ser modificada en los siguientes casos:

1. Cuando el titular de la Licencia Ambiental pretenda modificar el proyecto, obra o actividad de forma
que se generen impactos ambientales adicionales a los ya identificados en la licencia ambiental;
2. Cuando al otorgarse la licencia ambiental no se contemple el uso, aprovechamiento o afectación de
los recursos naturales renovables, necesarios o suficientes para el buen desarrollo y operación del
proyecto, obra o actividad;
3. Cuando se pretendan variar las condiciones de uso, aprovechamiento o afectación de un recurso
natural renovable, de forma que se genere un mayor impacto sobre los mismos respecto ale lo
consagrado en la licencia ambiental;
4. Cuando el titular del proyecto, obra o actividad solicite efectuar la reducción del área licenciada o la
ampliación de la misma con áreas lindantes al proyecto;
5. Cuando el proyecto, obra o actividad cambie de autoridad ambiental competente por efecto de un
ajuste en el volumen de explotación, el calado, la producción, el nivel de tensión y demás
características del proyecto;
6. Cuando como resultado de las labores de seguimiento, la autoridad identifique impactos ambientales
adicionales a los identificados en los estudios ambientales y requiera al licenciatario para que ajuste
tales estudios.
7. Cuando las áreas objeto de licenciamiento ambiental no hayan sido intervenidas y éstas áreas sean
devueltas a la autoridad competente por parte de su titular;
8. Cuando se pretenda integrar la licencia ambiental con otras licencias ambientales. (Decreto 2820 de
2010, Artículo 29º).

Cambio menor: Aquellas modificaciones menores o de ajuste normal dentro del giro ordinario de la actividad
licenciada y que no impliquen impactos ambientales adicionales a los inicialmente identificados y
dimensionados en el Estudio de Impacto Ambiental; en estos casos el titular de la Licencia Ambiental,
solicitará el pronunciamiento de la autoridad ambiental sobre la necesidad o no de adelantar el trámite para el
procedimiento de modificación de la misma (Decreto 2820 de 2010, Artículo 29º, Parágrafo 1).

Giro ordinario: En el marco del Decreto 2820 de 2010 corresponde a las funciones o actividades de carácter
permanente y propias de los proyectos, obras o actividades sujetas a licencia ambiental.

Integración de Licencias Ambientales. La licencia ambiental de un proyecto, obra o actividad podrá ser
modificada para integrarla con otras licencias ambientales, siempre y cuando el objeto de los proyectos a
integrar sea el mismo, sus áreas sean lindantes y se hubieren podido adelantar en un mismo trámite. Las
licencias ambientales objeto de integración conforman un solo expediente (Decreto 2820 de 2010, Artículo
34º).

Pérdida de vigencia de la Licencia Ambiental: La autoridad ambiental competente podrá mediante
resolución motivada declarar la pérdida de vigencia de la Licencia Ambiental, si transcurridos cinco (5) años a
partir de su ejecutoria, no se ha dado inicio a la construcción del proyecto, obra o actividad (Decreto 2820 de
2010, Artículo 36º).

Delegación entre autoridades ambientales: Las autoridades ambientales podrán delegar la función del
seguimiento ambiental de las Licencias Ambientales y de los Planes de Manejo Ambiental en otras
autoridades ambientales mediante la celebración de convenios interadministrativos en el marco de la Ley 489
de 1998 o la norma que lo modifique o sustituya (Decreto 2820 de 2010, Artículo 45º).
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INSTRUMENTOS:

Términos de referencia: Son los lineamientos generales que la autoridad ambiental señala para la
elaboración y ejecución de los estudios ambientales que deben ser presentados ante la autoridad ambiental
competente (Decreto 2820 de 2010, Artículo 14º).

Diagnóstico ambiental de alternativas - DAA: Tiene como objeto suministrar la información para evaluar y
comparar las diferentes opciones que presente el peticionario, bajo las cuales sea posible desarrollar un
proyecto, obra o actividad. Las diferentes opciones deberán tener en cuenta el entorno geográfico, las
características bióticas, abióticas y socioeconómicas, el análisis comparativo de los efectos y riesgos
inherentes a la obra o actividad; así como las posibles soluciones y medidas de control y mitigación para cada
una de las alternativas (Decreto 2828 de 2010, Artículo 17º).

En los proyectos que requieran de Licencia Ambiental, el interesado deberá solicitar en la etapa de factibilidad
a la autoridad ambiental competente que esta se pronuncie sobre la necesidad de presentar o no un
Diagnostico Ambiental de Alternativas. Con base en la información suministrada, la autoridad ambiental
decidirá sobre la necesidad o no del mismo y definirá sus términos de referencia en un plazo no mayor de 30
días hábiles (Ley 99 de 1993).

El Diagnóstico Ambiental de Alternativas incluirá información sobre la localización y características del entorno
geográfico, ambiental y social de las alternativas del proyecto, además de un análisis comparativo de los
efectos y riesgos inherentes a la obra o actividad y de las posibles soluciones y medidas de control y
mitigación para cada una de las alternativas.

Estudio de impacto ambiental – EIA: Se entiende por Estudio de Impacto Ambiental el conjunto de la
información que deberá presentar ante la autoridad ambiental competente el peticionario de una Licencia
Ambiental.

El Estudio de Impacto Ambiental contendrá información sobre la localización del proyecto y los elementos
abióticos, bióticos y socioeconómicos del medio que puedan sufrir deterioro por la respectiva obra o actividad,
para cuya ejecución se pide la licencia, y la evaluación de los impactos que puedan producirse. Además,
incluirá el diseño de los planes de prevención, mitigación, corrección y compensación de impactos y el plan de
manejo ambiental de la obra o actividad (Ley 99 de 1993).

Es el instrumento básico para la toma de decisiones sobre los proyectos, obras o actividades que requieren
licencia ambiental y se exigirá en todos los casos en que de acuerdo con la ley y el presente reglamento se
requiera. Este estudio deberá ser elaborado de conformidad con la Metodología General para la Presentación
de Estudios Ambientales y los términos de referencia expedidos para el efecto (Decreto 2820 de 2010, Artículo
21º).

No debe confundirse con el término genérico Evaluación de Impacto Ambiental (a menudo también
reemplazado por el mismo acrónico, EIA).

Plan de Manejo Ambiental – PMA: Es el conjunto detallado de medidas y actividades que, producto de una
evaluación ambiental, están orientadas a prevenir, mitigar, corregir o compensar los impactos y efectos
ambientales debidamente identificados, que se causen por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad.
Incluye los planes de seguimiento, monitoreo, contingencia, y abandono según la naturaleza del proyecto, obra
o actividad (Decreto 2820 de 2010).

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Este PMA no debe confundirse con el instrumento homónimo creado por el Decreto 1220 de 2005, y que era
aplicable a los proyectos que, de acuerdo con la Ley 99 y el mismo decreto requerían licencia ambiental, pero
que habían iniciado actividades con anterioridad a la expedición de la Ley 99 de 1993 y no contaban con
autorización ambiental para su operación; así mismo, el instrumento era aplicable para aquellos proyectos que
se encontraban inactivos al momento de la expedición del decreto y pretendían reanudar actividades. Este
Plan de Manejo Ambiental era el instrumento de manejo y control ambiental para el desarrollo de los
proyectos, obras y actividades cobijadas por el régimen de transición creado por el mismo decreto.

Documento de Evaluación y Manejo Ambiental – DEMA: Instrumento de evaluación creado por el Decreto
883 de 1997 y que pretendía simplificar y evadir el trámite de licencia ambiental para algunos tipos de
proyectos (Decreto 883 de 1997).

El documento debía contener una evaluación de los factores de deterioro ambiental que se pudieran presentar
y un plan de manejo ambiental para prevenir, mitigar, corregir o compensar los efectos adversos en los
recursos naturales renovables y el medio ambiente. El DEMA constituía el instrumento con base en el cual la
autoridad ambiental competente ejercía un seguimiento sobre la prevención y el control de los factores de
deterioro ambiental que se pudiesen ocasionar con la construcción o ejecución de los proyectos, obras o
actividades consagrados en el decreto, y su radicación era el único requisito previo para iniciar la ejecución de
cualquiera de tales proyectos, obras o actividades. Este instrumento fue posteriormente declarado nulo en
Agosto de 1998 mediante sentencia del Consejo de Estado, pero sus efectos se siguen viendo en algunos
proyectos que alcanzaron a utilizarlo.

MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN:

Audiencias Públicas Administrativas sobre Decisiones Ambientales en Trámite: El Procurador General
de la Nación o el Delegado para Asuntos Ambientales, el Defensor del Pueblo, el Ministro del Medio Ambiente,
las demás autoridades ambientales, los gobernadores, los alcaldes o por lo menos cien (100) personas o tres
(3) entidades sin ánimo de lucro, cuando se desarrolle o pretenda desarrollarse una obra o actividad que
pueda causar impacto al medio ambiente o a los recursos naturales renovables, y para la cual se exija permiso
o licencia ambiental conforme a la ley o a los reglamentos, podrán solicitar la realización de una audiencia
pública que se celebrará ante la autoridad competente para el otorgamiento del permiso o la licencia ambiental
respectiva.

La audiencia se celebrará con anticipación al acto que le ponga término a la actuación administrativa, bien sea
para la expedición, la modificación o la cancelación de un permiso o licencia ambiental. La audiencia de que
trata el presente artículo se celebrará con anticipación al acto que le ponga término a la actuación
administrativa, bien sea para la expedición, la modificación o la cancelación de un permiso o licencia ambiental
(Ley 99 de 1993, Artículo 72).

Consulta previa: “La Consulta Previa es el derecho fundamental que tienen los pueblos indígenas y los
demás grupos étnicos cuando se toman medidas (legislativas y administrativas) o cuando se vayan a realizar
proyectos, obras o actividades dentro de sus territorios, buscando de esta manera proteger su integridad
cultural, social y económica y garantizar el derecho a la participación.

“Se fundamenta en el derecho que tienen los pueblos de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al
proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar
espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su
propio desarrollo económico, social y cultural.

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“Además, en el derecho de dichos pueblos de participar en la formulación, aplicación y evaluación de los
planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente (Artículo 7
Convenio 169 de la OIT).” (Universidad del Rosario, consultado en http://www.urosario.edu.co/
jurisprudencia/catedra-viva-intercultural/ur/La-Consulta-Previa/Que-es-la-Consulta-Previa/)

El Artículo 76 de la Ley 99 de 1993 consagra la obligación de realizar la consulta previa en procesos de
licenciamiento ambiental al mencionar que “…la explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin
desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de las negras
tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de la Constitución Nacional y las decisiones
sobre la materia se tomarán, previa consulta a los representantes de tales comunidades.”


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RESUMEN EJECUTIVO

Desde la promulgación del Código Nacional de los Recursos Naturales, Decreto Ley 2811 de 1974, y de sus
artículos 27 y 28 que regularon la Declaración de Efecto Ambiental (DEA) y el Estudio Ecológico Ambiental
(EEA), respectivamente, se considera que Colombia dispone de un instrumento de evaluación de impacto
ambiental; sin embargo, formalmente sólo existe un sistema de licenciamiento ambiental, debidamente
establecido y regulado por la normativa del país, desde la promulgación de la Ley 99 de 1993. El Título VIII
de dicha Ley estableció la obligatoriedad de la licencia ambiental para ciertos tipos de proyectos o actividades
que pudieran “producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir
modificaciones considerables o notorias al paisaje”; además, definió las competencias para su otorgamiento,
los instrumentos a partir de los cuales podría ser otorgada dicha licencia (fundamentalmente el Diagnóstico
Ambiental de Alternativas, el Estudio de Impacto Ambiental y el Plan de Manejo Ambiental, entre otros) y las
bases del procedimiento para su otorgamiento. Con posterioridad, la Licencia Ambiental ha sido objeto de una
serie de reglamentaciones, desde el Decreto 1753 de 1994 hasta el Decreto 2820 de 2010, que han ido
cambiando sus condiciones, en términos de plazos, procedimientos, características específicas de los
proyectos sujetos al licenciamiento ambiental, instrumentos utilizados, etc.

En la actualidad, la Licencia Ambiental es definida por el Artículo 3 del Decreto 2820 de 2010, como “la
autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de un proyecto, obra o actividad,
que de acuerdo con la ley y los reglamentos puede producir deterioro grave a los recursos naturales
renovables o al medio ambiente, o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje”; la cual sujeta
a su beneficiario al cumplimiento de los requisitos, términos, condiciones y obligaciones que la misma
establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos
ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada.

Institucionalmente, el licenciamiento ambiental también ha sido objeto de reformas importantes, la más
reciente de ellas la separación de las funciones de licenciamiento ambiental del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, con la creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), mediante el
Decreto 3573 de 2011.

El proceso de licenciamiento ambiental no ha sido ajeno a todo tipo de observaciones y críticas sobre su
eficiencia, su efectividad y su impacto y, recientemente, ha sido señalado por diversos sectores productivos
del país como un obstáculo al desarrollo económico y social del mismo, en especial, en términos de los
retrasos que supuestamente genera al desarrollo de los sectores o “locomotoras” establecidos por el Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para Todos.

En virtud de esas críticas, de la necesidad de revisar el instrumento y dotarlo de herramientas que mejoren su
efectividad, y de una serie de dificultades que, claramente, han sido identificadas por distintos actores
involucrados, el Departamento Nacional de Planeación ha encargado a la Unión Temporal S.E.I. s.a –
Fundación Natura de Colombia, la realización de la “Evaluación de Operaciones al Proceso de Licenciamiento
Ambiental en sus etapas de Planeación, Evaluación y Seguimiento”, con el fin de obtener de ella conclusiones
directas y claras de los análisis realizados, y recomendaciones que incluyan acciones prácticas de
implementación por parte de la ANLA y otros actores vinculados al proceso de licenciamiento ambiental, junto
con las actividades que, en ese mismo sentido, deberían llevarse a cabo.

El presente documento tiene por objeto presentar los resultados de dicha consultoría, llevada a cabo entre
septiembre de 2012 y julio de 2013.

El desarrollo del trabajo de evaluación se organizó en las siguientes etapas generales: (1) Elaboración de
mapeo institucional del proceso de licenciamiento ambiental; (2) el diseño de la propuesta metodológica para
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la recolección de información cuantitativa y cualitativa primaria
1
; (3) el diseño de una muestra representativa
de proyectos que han solicitado licencia ambiental, (concentrándose en los sectores agroquímicos,
hidrocarburos, minería, infraestructura y energía); (4) la recolección de información primaria a partir de la
muestra de proyectos seleccionada mediante la aplicación de instrumentos cuantitativos
2
; (5) la recolección de
información secundaria en las instituciones identificadas en el mapeo; (6) la realización de entrevistas y grupos
focales para validar y complementar la información; (7) el análisis y cruce de la información cualitativa y
cuantitativa recopilada, para construir un diagnóstico completo del proceso en sus diferentes etapas; (8) la
propuesta de recomendaciones sobre el modelo de licenciamiento actual; y (9) el diseño de la metodología
para una futura evaluación de impacto sobre la efectividad del instrumento de licencia ambiental y sus efectos
sobre el ambiente, los recursos naturales y la comunidad.

Para efectos de la consultoría, el proceso de licenciamiento ambiental se ha enmarcado dentro de tres
grandes etapas, a saber:

Etapa de Planeación: Comprende todas las actividades previas a la presentación de una solicitud de
licencia ambiental, que deberían tener los proyectos, incluyendo i) la concepción y planeación
interinstitucional para definir zonas de intervención viables, y ii) la gestión y planeación de los
peticionarios en el proceso de elaboración del EIA.
Etapa de Evaluación: Corresponde a la fase en la cual la autoridad ambiental competente analiza y
evalúa el EIA presentado por el peticionario, se conjuga con la obtención de otros conceptos técnicos
pertinentes, la entrega de información adicional referente al EIA, y culmina con la emisión de la resolución
de otorgamiento, o no, de la licencia ambiental del proyecto, obra o actividad.
Etapa de Seguimiento: Corresponde al control y seguimiento por parte de la autoridad ambiental, a los
proyectos sujetos a licencia ambiental o plan de manejo ambiental, para la verificación de la eficiencia y
eficacia de las medidas de manejo implementadas para afrontar los impactos previstos y no previstos
ocasionados por el proyecto, obra o actividad licenciada.

Metodológicamente, y respondiendo a los requisitos de los Pliegos de Condiciones elaborados por el DNP, se
seleccionaron cuatro áreas temáticas fundamentales para abordar la evaluación (véase la Tabla 1), que
orientan las conclusiones y recomendaciones finales en la consultoría.

TABLA 1. Áreas temáticas y variables para la evaluación del proceso de licenciamiento ambiental
ÁREAS TEMÁTICAS VARIABLES PARA LA EVALUACIÓN
INFORMACIÓN
Calidad: La calidad de la información ambiental es una variable descriptora fundamental del conocimiento
del medio ambiente y los recursos naturales, tanto desde su caracterización e identificación ambiental,
como desde la perspectiva de la planeación y gestión ambiental.
Suficiencia: Integración armónica de actores, políticas, normas, procesos e instrumentos involucrados en
la producción y gestión de información ambiental, para facilitar la transferencia del conocimiento y la toma
de decisiones con participación ciudadana.
Disponibilidad: La información ambiental depende de la infraestructura, las bases de datos y los centros
de documentación articulados para el seguimiento a la calidad y estado de los recursos naturales y el
ambiente, que en conjunto definen la disponibilidad de la información.
NORMATIVA
Suficiencia: Determina si la regulación abarca la totalidad de las situaciones fácticas que debieran ser
objeto de la misma, de manera que todas queden regladas o amparadas por la norma de forma suficiente.
Pertinencia: Determina si la regulación contenida en la normativa es relevante, referida y aplicable de
manera adecuada a las situaciones fácticas objeto de la misma.

!
En total se diseñaron cuatro instrumentos de recolección de información (Anexo 2): i) Ficha de proyecto; ii) Encuesta a peticionarios
y CAR; iii) Entrevista a actores relacionados con el licenciamiento ambiental; iv) Grupos focales.
"
En total se aplicaron 603 fichas de proyecto y 56 encuestas a empresas peticionarias de licencia ambiental y CAR (Véanse los
anexos 4 y 5). Cabe señalar que, para el caso de las fichas de proyectos, esta evaluación fue realizada sobre los archivos físicos de
los expedientes de la ANLA.
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ÁREAS TEMÁTICAS VARIABLES PARA LA EVALUACIÓN
Eficacia: Determina si la norma frente a su cumplimiento produce los efectos jurídicos esperados al
momento de su producción y elaboración.
TRÁMITES Y
PROCEDIMIENTOS
Eficacia de los trámites: Se circunscribe a seis elementos fundamentales: la claridad en las metas de
cada una de las etapas; la definición jerárquica de la institucionalidad; la coordinación interinstitucional; el
cumplimiento de los tiempos previstos; la accesibilidad en tiempo real respecto al avance del proceso; y la
efectividad en la difusión de la información.
Eficiencia de los trámites: Corresponde a la inversión óptima y equilibrada de los recursos humanos,
económicos (financieros), logísticos, entre otros, en pro de la satisfacción de los actores participantes y la
constante credibilidad en los procedimientos.
Pertinencia de los instrumentos: Concierne al alcance de los mismos, su contenido y calidad para cumplir
óptima y totalmente las necesidades del proyecto, obra o actividad sin detrimento extremo del ambiente y
los Recursos Naturales Renovables y Recursos Naturales No Renovables. La pertinencia influye en la
percepción de los actores frente a un desarrollo expedito en los procedimientos de licencia ambiental.
Suficiencia de los instrumentos: Se refiere a las condiciones de integralidad y capacidad de cubrimiento
a la totalidad de las variables relacionadas con el ambiente e involucradas en el proyecto, obra o actividad a
licenciar. Su resultado se obtiene a partir del manejo sistémico y no como la suma aislada de las variables
involucradas en el procedimiento.
ACTORES
Relevancia: Identificación de los actores sociales, de naturaleza pública, que definen las políticas, planes y
programas que orientan el desarrollo económico y social del país.
Eficacia: Desempeño de los actores sociales para realizar las tareas que les corresponde, en los términos
y condiciones (tiempo, calidad, cantidad), establecidos para la definición de las políticas económicas y
sociales; la identificación de las áreas de exclusión o de no intervención por proyectos sujetos al proceso de
expedición y posterior seguimiento de una Licencia Ambiental.
Capacidades (técnica, financiera, física y de recurso humano): Disponibilidad de los recursos técnicos,
financieros, físicos y humanos, de cada uno de los actores sociales que intervienen para el trámite y para el
proceso de expedición y posterior seguimiento de las Licencias ambientales según sea el papel que
desempeñan en este proceso.
Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

CONCLUSIONES A PARTIR DEL DIAGNÓSTICO DEL PROCESO

Las principales conclusiones extraídas en la consultoría, con base en el desarrollo del primer componente de
la misma (diagnóstico) y en el análisis realizado, teniendo en cuenta las preguntas orientadoras planteadas en
dicho componente, son las siguientes:

La licencia ambiental está mal interpretada por algunos usuarios, porque viene siendo concebida como
un requisito para el desarrollo de un proyecto al final de su planeación y cierre financiero. Los sectores o
enfoques del desarrollo, deben incorporar la variable ambiental y la evaluación ambiental (bien
estratégica o de impactos, dependiendo de la etapa de desarrollo de políticas, planes o proyectos) como
un elemento propio de la planeación. En consecuencia, es válido reiterar que la licencia ambiental es
previa a cualquier proyecto que la requiera, de lo contrario sería ilegal e inconstitucional cualquier
actuación que se realice antes de su consecución.
Normativamente, el proceso de licenciamiento ambiental en Colombia sólo tiene definidas dos etapas, la
evaluación y el seguimiento de los proyectos, y una incipiente actividad de planeación. Sin embargo, se
concluye que el proceso de licenciamiento ambiental requiere la regulación e implementación de una
verdadera etapa de planeación, con la cual: se podría agilizar el proceso de licenciamiento; se
proporcionaría una zonificación ambiental que permitiera, entre otras, la identificación y prevención de
impactos directos, acumulativos y sinérgicos; se minimizarían las incertidumbres de peticionarios e
inversionistas de cada sector; se superaría el esquema actual, incompleto e imperfecto, de planificación
de los proyectos que se hace uno a uno; se armonizarían los proyectos a licenciar con el ordenamiento
territorial vigente para la zona de influencia; y se disminuiría la toma de decisiones con alto componente
de discrecionalidad por parte de los actores involucrados.
Tres estrategias pertinentes para mejorar la calidad y disponibilidad de la información en la etapa de
planeación son: la implementación de Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) sectoriales, e
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incluso regionales, el mantenimiento de la vigencia de la realización de los Diagnósticos Ambientales de
Alternativas (DAA), con algunas modificaciones a su alcance, en términos de no pensar en alternativas
que sólo difieran en su localización, y la implementación de estrategias para fortalecer el SIAC como
herramienta para la toma de decisiones en el proceso de licenciamiento ambiental.
El mapa institucional en cada una de las etapas se caracteriza por su desarticulación, tanto entre
entidades del Estado, como entre empresas privadas e instituciones del estado, contribuyendo a una
consecuencia negativa para el desarrollo del proceso de licenciamiento ambiental: el incumplimiento de
los tiempos regulados para el proceso.
En el periodo comprendido entre 2002 y 2010 se llevó a cabo una desregularización y, por ende, un
debilitamiento del proceso de licenciamiento ambiental, tendencia que se mantiene vigente a la fecha, en
aras de una supuesta agilización del trámite, y en respuesta al hecho de que el proceso, en su estado
actual, ha sido catalogado por diversos actores como un obstáculo para el desarrollo del país.
La etapa de seguimiento es considerada por el 100% de los entrevistados como la más importante del
proceso de licenciamiento ambiental, pero es la etapa que presenta mayores debilidades. El seguimiento
se convierte en eje fundamental de la ejecución de los PMA, porque es el momento real en que se
producen los impactos, tanto los previstos como los imprevistos en el EIA y en el cual se verifica la
efectividad de las medidas aprobadas por la ANLA para atender los impactos; además, en ella se debería
estimar la magnitud de los impactos acumulativos, y medir la calidad de la gestión ambiental tanto del
sector público como del sector privado.
La aplicación de experiencias foráneas debe partir del reconocimiento de las diferencias en las
características de las regiones, en cuanto a latitud o altitud, recursos, ecosistemas, culturas y
biodiversidad, pero sobre todo en su estructura institucional y normativa; por ende, siempre deben
filtrarse con criterios técnicos, ambientales y socioculturales.
Quizás, algunos aspectos por emular de las prácticas internacionales exitosas son la planificación del
desarrollo inclusivo, participativo, holístico y de largo plazo, no inmediatista; y el manejo total del tema
ambiental desde el Estado, incluyendo hasta la realización de las evaluaciones ambientales estratégicas
y los diagnósticos ambientales de alternativas. En tal sentido, se sugiere que debería permitirse una
evolución particular en Colombia a partir de su propio desarrollo institucional y cultural, con ´sello
colombiano´ y generando herramientas de gestión a partir de la creatividad.
Al comparar los tiempos máximos del licenciamiento ambiental en Colombia con otros países para definir
si éstos son adecuados, no fue posible extraer un resultado concluyente, debido a que cada país define
tal plazo con base en sus particularidades, que difieren radicalmente de las colombianas. Sin embargo,
al menos en la teoría, los tiempos máximos establecidos en la normativa colombiana están dentro de los
rangos encontrados en las experiencias revisadas.

Adicionalmente, se presentan algunas conclusiones generales para cada una de las tres etapas del proceso
consideradas en la evaluación.

Sobre la etapa de Planeación

En Colombia existe información para la toma de decisiones en el proceso de licenciamiento ambiental;
sin embargo, esta información, calificada como escasa por el 41% por los actores encuestados, se
encuentra dispersa en distintos centros de información - virtuales o físicos -, es de difícil acceso (a veces
es dispendioso e intrincado incluso el acceso virtual), y no existen mecanismos efectivos para su
articulación al emerger de tres diferentes tipos de fuentes: oficial, privado y academia.
La fuente de información oficial en materia ambiental es el Sistema de Información Ambiental de
Colombia (SIAC) pero operativamente no está cumpliendo con suficiencia su función, por lo cual la ANLA
ha implementado estrategias para compensar ante los usuarios del proceso de licenciamiento ambiental
esa deficiencia. Sin embargo, se considera que la ANLA, en aras de agilizar sus procesos, no debería
ejercer funciones que pertenecen al SIAC ya que se corre el riesgo de promover, indirectamente, la
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desarticulación interinstitucional en el sector ambiental, de fomentar la desinstitucionalización del Sistema
y de dispersar recursos. El SIAC debe centralizar y cruzar la información y permitir el encuentro de todos
los usuarios del licenciamiento ambiental (autoridades ambientales, ministerios, institutos de
investigación, agencias, peticionarios, ONG, sociedad civil, comunidades étnicas, etc.) para obtener o
intercambiar información, cada uno en el ámbito de sus competencias y sus responsabilidades.
La normativa existente sobre la incipiente etapa de planeación de los proyectos sujetos a licencia
ambiental es pertinente; sin embargo, resulta insuficiente, porque la integralidad que demanda el proceso
de planificación de un proyecto debería tener normada la exigencia del agotamiento del estudio de una
serie de variables fundamentales (v. gr. temas complementarios como la socialización, la participación,
los estudios arqueológicos) para evaluar la viabilidad y características de cada proyecto.
La comunicación entre los peticionarios y la ANLA en la parte inicial del licenciamiento ambiental es un
elemento clave para el proceso, para ello es importante fortalecer las mesas de diálogo y discusión de
criterios técnicos para ajustar la planeación del proyecto. En este sentido, se consideran pertinentes los
sistemas RADAR y VITAL, este último disponible desde el 2011, pero aún insuficientes pues aún
persisten demoras en los trámites para obtener los conceptos de instituciones como el INCODER,
Ministerio del Interior, ICANH, MADS y PNN, que no son atribuibles de ninguna manera a la ANLA.
La coordinación intersectorial e interinstitucional es débil por la poca eficacia de los actores en su
desempeño, a pesar de los recientes avances que la ANLA tiene con algunos sectores.
La socialización y la consulta previa no pueden ser enfrentados como meros trámites administrativos sino
como expresiones de derechos fundamentales; la participación de la población en el marco del proceso
para el licenciamiento ambiental es importante y es necesario mantenerla, sin desconocer la necesidad
de perfeccionar los instrumentos y procedimientos que se aplican por cuanto éstos están incidiendo en
los plazos para la obtención de una licencia ambiental.

Sobre la etapa de Evaluación

Al interior de la ANLA existe una discrepancia entre la información de sus archivos físicos y el Sistema de
Información de Licencias Ambientales (SILA) que, para algunos proyectos son sustancialmente
diferentes. Cabe señalar que la consultoría revisó, exclusivamente, los archivos físicos de los
expedientes de la ANLA (un total de 890 proyectos).
La directriz consagrada en el artículo 48 del Decreto 2820, referente a información ambiental para la toma
de decisiones, no se está cumpliendo, ya que el IDEAM debería tener disponible la información ambiental
para la toma de decisiones, con base en la generada a partir de los estudios ambientales, las actividades
de evaluación y el seguimiento a los proyectos que hacen parte del proceso de licenciamiento ambiental.
La regulación sobre la etapa de evaluación de las solicitudes de licencia ambiental es suficiente y
pertinente, sin embargo, existen deficiencias en relación con el Estudio de Impacto Ambiental ya que es
percibido, por buena parte de los peticionarios, simplemente como un requisito que habilita a quien lo
realiza para radicar una solicitud de licencia ambiental.
La normativa está presentada de una manera dispersa, no se encuentra sistematizada en un solo cuerpo
normativo, y buena parte de las disposiciones que regulan el proceso, remiten a otras disposiciones de
un alto grado de especialidad sobre temas o proyectos puntuales sujetos a licencia ambiental, haciendo
del ejercicio interpretativo un proceso dispendioso para los usuarios, dando lugar a la discrecionalidad en
la aplicación de la regulación.
En la actualidad, el procedimiento de licenciamiento en la ANLA y las CAR no es homogéneo. Así, hay
diferencias en la competencia definida por tipo de proyectos, en la injerencia de las CAR en la
planificación del territorio de su jurisdicción mientras en la ANLA no, en la no obligatoriedad de la
aplicación de los instrumentos promulgados por el MADS, y en la capacidad logística, técnica, financiera
y de personal, son diferentes entre la ANLA y las CAR, y entre las mismas CAR.
Hoy por hoy el licenciamiento ambiental en Colombia no es distinto para cada sector, ni debe serlo en
concepto de esta consultoría; este proceso es uno solo y así se concibe en la Ley 99 de 1993 y en el
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Decreto 2820 de 2010. Probablemente la actual operación del proceso induce a que se perciba cierta
diferenciación: primero, por la misma organización interna de la ANLA al tener grupos de trabajo divididos
por especialidades sectoriales; y segundo, el hecho que los términos de referencia se emiten
diferenciados por cada sector.
En la evaluación de impacto ambiental no existe un claro análisis territorial que permita no sólo identificar
los impactos acumulativos, sino además articular adecuadamente la licencia con los procesos de
ordenamiento territorial. Por ello se concluye que el proceso de evaluación ha dejado en evidencia la
desarticulada concertación de asuntos ambientales respecto a la formulación de determinantes
ambientales en los POT y a la formulación de los planes de desarrollo locales.
La calidad de los EIA está teniendo un paulatino proceso de mejoramiento, aún no concluido, como
consecuencia del mejoramiento de los instrumentos (TdR, metodologías de presentación de estudios,
manuales de evaluación, etc.); y la incorporación de funcionarios / profesionales en la planta de personal
de los actores principales (ANLA, peticionarios, consultoras), pero subsisten problemas de calidad de los
mismos que determinan demoras en el proceso total.
Las solicitudes de información adicional, ampliación de información o ajustes al EIA son responsabilidad
compartida entre los peticionarios y la ANLA, y retrasan substancialmente el proceso de LA,
específicamente en la etapa de evaluación. Los peticionarios, por una mala y ´acomodada´ interpretación
de la norma, entregan incompletos los estudios (o con información de baja calidad), incumpliendo desde
los mismos términos de referencia. Por su parte, en algunos casos las autoridades ambientales hacen
análisis débiles de los EIA y ello conlleva a la solicitud de información adicional, o para ´dilatar´ la toma
de decisiones se emplea la figura de solicitud de ampliación de información o aclaraciones al EIA. En
otras ocasiones, para reunir mayores elementos que respalden la toma de decisiones en la autoridad
ambiental, se emplea la figura de solicitud de ampliación de información o aclaraciones al EIA.
Una de las debilidades identificadas por los peticionarios en las autoridades ambientales es la falta de
suficiente personal idóneo y capacitado para atender los sectores económicos estratégicos, factor que
contribuye con los atrasos en el trámite de la licencia ambiental; esta falta es atribuible, sobre todo, a la
competencia que ejerce el sector privado sobre este personal en términos de remuneración y condiciones
laborales ofrecidas que, difícilmente, pueden ser igualadas por una entidad del Estado. Sin embargo, la
ANLA ha intentado incorporar, con un éxito relativo, este tópico en sus planes de gestión anual, y le
apunta al fortalecimiento institucional mediante la consolidación y cualificación de su planta de personal.
Las carencias en cuanto a oferta académica (concentrada en Bogotá, D.C., Medellín, Bucaramanga y
Cali), idoneidad profesional y disponibilidad de recursos presupuestales para contratar y consolidar las
plantas de personal de las autoridades ambientales y demás instituciones estatales involucradas en el
proceso de licenciamiento ambiental, se mantienen en la etapa de seguimiento, al igual que en la
incipiente etapa de planeación que los peticionarios hacen de sus proyectos.

Sobre la etapa de Seguimiento

El Informe de Cumplimiento Ambiental (ICA) es un instrumento de entrega de información poco
productivo y eficiente para el seguimiento, pues se concentra en indicadores de gestión y no de impacto.
Además, es de poca utilidad para la toma de decisiones dentro de la globalidad del proceso de
licenciamiento ambiental, porque no retroalimenta las bases de datos oficiales con información reciente
acerca del estado de los recursos naturales afectados en las zonas de influencia de los proyectos y
tampoco, los impactos acumulativos y la efectividad de las medidas del PMA.
La regulación de la etapa de seguimiento es suficiente y pertinente en términos de flexibilidad y oferta de
mecanismos jurídicos para atender todas las vicisitudes que se presentan en la ejecución de un proyecto
con licencia ambiental. Sin embargo, es insuficiente en cuanto a la participación de otras autoridades
ambientales para realizar el seguimiento de los proyectos, cuando la licencia es otorgada por ANLA.
El Decreto 2820 de 2010 (artículo 36) permite resolver los casos relacionados con el momento y forma de
declarar la terminación de la vigencia de la licencia ante el agotamiento, desistimiento y finalización del
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proyecto licenciado, mediante la figura llamada “pérdida de vigencia de las licencias ambientales”, la cual
resulta útil y aplicable para aquellos casos en los cuales el titular de la licencia no de inicio a la obra o
actividad después de cinco años de otorgada la licencia. Sin embargo, para otras situaciones no
tipificadas en dicha norma, como en los casos en que el titular de la licencia suspende y abandona el
proyecto de manera intempestiva, es preciso seguir aplicando la figura de la pérdida de fuerza ejecutoria,
prevista en la actualidad por la Ley 1437 de 2011.
Ante el incumplimiento de las condiciones concebidas como obligatorias en la licencia, la normativa
permite la imposición de medidas preventivas y la revocatoria directa a título de sanción, previo
agotamiento del proceso sancionatorio, por lo que, en caso de que la autoridad no imponga una medida
preventiva, la licencia goza de presunción de legalidad y tiene fuerza ejecutoria hasta que finalice y
quede en firme el acto administrativo que resuelva su revocatoria como conclusión del proceso
sancionatorio ambiental.
El seguimiento a los proyectos con licencia ambiental es realizado por las autoridades ambientales a
través de dos mecanismos principales, las visitas técnicas y las revisiones documentales, ambas
aplicadas por las autoridades ambientales, con un bajo cubrimiento de la totalidad de proyectos
licenciados; podría implementarse una figura similar a las auditorías que agilice la comunicación de los
hallazgos y el acuerdo de las medidas correctivas, sin perjuicio de que la autoridad pueda emitir autos en
los cuales realice requerimientos adicionales.
Las comunidades asentadas en el área de influencia de un proyecto podrían realizar actividades de
seguimiento, y el mecanismo son la veedurías ciudadanas, reglamentadas por la Ley 850 de 2003, para
ejercer la vigilancia y control sobre la gestión pública.

RECOMENDACIONES

Después del análisis de la toda la información, la Unión Temporal ha diseñado un Plan de Acción compuesto
por una serie de recomendaciones para las diferentes etapas del proceso. El objetivo general planteado
para este plan es fortalecer la eficiencia y la eficacia del proceso de licenciamiento ambiental, de manera que
cumpla su cometido de ser una herramienta fundamental para lograr el desarrollo sostenible del país,
permitiendo la conservación del ambiente (natural y socio-cultural), la biodiversidad (incluyendo los servicios
ecosistémicos) y la base de recursos naturales, y contribuyendo a la implementación de una adecuada
planificación del territorio. Algunas acciones específicas que se derivan de este objetivo son:

Sistematizar en el instrumento que modifique o reemplace al Decreto 2820 de 2010, la normativa
ambiental que gira en torno a la evaluación de impacto ambiental (licencias y Planes de Manejo), con
aquella referida al uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables (agua, fauna, flora, suelo,
etc.). Puede implicar la reforma del Decreto Ley 2811 de 1974.
Ampliar el alcance de la licencia global a otros tipos de proyectos que se realizan por etapas, como por
ejemplo proyectos de minería, y eventualmente algunos tipos de proyectos de infraestructura que tengan
estas mismas características, con el fin de disminuir los trámites y reducir también la percepción de
tratamiento preferencial con algunos sectores.
Por ningún motivo, permitir la creación de mecanismos como “ventanillas exprés” para el trámite de
licencias, o la regulación de procedimientos que desvirtúen el carácter previo de la licencia ambiental, el
cual ya ha sido claramente ratificado mediante sentencias de la Corte Constitucional.

Del objetivo general se desprenden los objetivos específicos del mismo, que apuntan, en algunos casos, al
fortalecimiento de etapas consideradas claves en el proceso y, en otros, a mejorar las capacidades humanas,
técnicas y económicas de los distintos actores que participan en él.

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Objetivo específico 1: Formalizar, reglamentar e implementar la etapa de planeación como parte integral,
punto de partida y factor de éxito del proceso de licenciamiento ambiental, involucrando a las instituciones
estatales y los peticionarios.

Realizar la modificación del Decreto 2820 de 2010 para reglamentar la etapa de planeación en el proceso
de licenciamiento ambiental, con el fin que sea transversal a todo el ciclo de planeación y gestión de un
proyecto, precisando reglas que hagan obligatoria su incorporación, no necesariamente en la formulación
de la política pública, para la cual tendrá que profundizarse en la evaluación ambiental estratégica. Debe
revisarse la pertinencia de incluir que la licencia ambiental sea requisito y condición previa para el
otorgamiento de derechos, títulos y contratos que otorguen derechos para la ejecución de un proyecto.
En el mismo propósito, se hace necesario incorporar en la modificación del Decreto 2820 un subcapítulo
sobre titularidad y responsabilidad en la obtención y ejecución de la licencia ambiental, que le permita a
los entes públicos gestores de proyectos de infraestructura sujetos a licencia ambiental, obtener las
mismas antes del otorgamiento de derechos a particulares para su ejecución, y que una vez suscritos, en
los contratos respectivos o actos administrativos que concedan el desarrollo o ejecución de la actividad,
se incorporen cláusulas en las cuales se entregue la responsabilidad en la ejecución del proyecto y por
ende de la licencia a los adjudicatarios o titulares de los derechos conferidos, y que el contrato se registre
ante la autoridad ambiental respectiva de manera que a partir de dicho registro, la responsabilidad por el
cumplimiento de la licencia sea del ejecutor sin tener que surtir el trámite de cesión de la licencia.
Modificar el Decreto 330 de 2007 para que todos los peticionarios, sin perjuicio de la realización de las
socializaciones, hagan audiencias públicas para que la información sobre los proyectos en trámite para la
obtención de la licencia ambiental tenga mayor difusión, con lo cual se fortalece uno de los pilares que
pueden, en el mediano o largo plazo, fortalecer la participación ciudadana y comunitaria en el área
ambiental. Como alternativa a la realización de las audiencias públicas, y sin perjuicio de que éstas
puedan realizarse cuando sean convocadas en los términos de la norma existente o sus modificaciones
ulteriores, elaborar una guía detallada de socialización de proyectos, que incorpore claramente los
criterios para esta actividad.
Recomendar la obligatoriedad de las Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) para los planes y
programas sectoriales, como una herramienta de incorporación de criterios y restricciones ambientales
que facilite los procesos de licenciamiento ambiental, sin suplantarlos. Estos procesos deben ser
liderados por los Ministerios y las Agencias del Estado encargadas de los temas sectoriales y no por el
MADS.
Analizar la pertinencia de que, en procesos de concesión de infraestructura, o bloques petroleros (este
sector ya ha iniciado el proceso) o mineros, y cuando así lo requiera la normativa, los DAA sean
realizados por el encargado sectorial del tema y no por el concesionario.
Incorporar al listado de los proyectos que requieren licencia ambiental, los megaproyectos
agroindustriales, por su potencial de generar altos impactos sobre la biodiversidad, el medio ambiente y
los medios de vida de las comunidades. Concertar con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural los
TdR para la realización de los EIA.

Objetivo específico 2: Incorporar una batería de instrumentos, procedimientos y protocolos únicos para la
recolección de información, con el fin de mejorar la calidad, suficiencia y disponibilidad de la información
requerida para la toma de decisiones en el proceso de licenciamiento ambiental, y contribuyendo al
fortalecimiento del Sistema de Información Ambiental de Colombia (SIAC).

Fortalecer el SIAC, mediante la formulación de una completa Política Ambiental de Información, con la
finalidad de que cumpla con la conceptualización de dicho sistema, incluyendo: (i) construir,
conjuntamente con las CAR y CDS, líneas bases regionales, con escalas detalladas, a partir de las
cuales se puedan evaluar los impactos sinérgicos y acumulativos; (ii) generar herramientas informáticas
que compilen, resuman y presenten la información, con una base geográfica oficial, que les permita, tanto
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a los peticionarios como a las autoridades y a las instituciones que en el proceso deben emitir conceptos,
utilizar esta información para cumplir adecuada y oportunamente con su papel, dependiendo de la etapa
en la que participen; (iii) incorporar una batería de instrumentos, procedimientos y protocolos únicos para
la recolección de datos, con el fin de mejorar la calidad, suficiencia y disponibilidad de la información
requerida para la toma de decisiones en el proceso de licenciamiento ambiental, que además, permita
incluir la información recolectada por los peticionarios en el Sistema.
Realizar una modificación de los TdR tanto de los DAA como de los EIA, con el fin de armonizar las
solicitudes de información hechas, con las escalas o grado de detalle que se manejan en las fases
correspondientes de desarrollo de los proyectos
3
y en la información oficial disponible en el país.
Permitir y garantizar por una sola vez, durante la etapa de evaluación de los proyectos, la realización de
una reunión entre los peticionarios y la ANLA para que las partes estén plenamente informadas sobre la
naturaleza de los proyectos y las determinantes socio ambientales, y precisar los términos de la solicitud
de información adicional.
Complementar la propuesta anterior con mecanismos de sanción tales como la cancelación del trámite de
la licencia ambiental si los peticionarios no cumplen con la entrega oportuna, precisa y completa de la
información adicional en la única ventana de oportunidad abierta por la ANLA.
Solicitar por una sola vez, tal como lo ordena la norma (Decreto 2820 de 2010), información adicional al
peticionario, y éste hará una única entrega de esa información adicional, para lo cual se requiere la
modificación del inciso único del numeral 4 del artículo 25 del Decreto 2820 de 2010. Surtido ese proceso
la autoridad ambiental emitirá el Auto de recibida toda la información y documentos solicitados. Si alguna
de las partes llegare a incumplir esas condiciones se archivará el proceso, sin perjuicio de que el
peticionario pueda reiniciarlo.
Reglamentar los tiempos de respuesta de otras entidades del Estado consultadas en el proceso de
evaluación de los EIA, tales como Parques Nacionales Naturales de Colombia y el mismo Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, aunque el ideal sería adoptar, al igual que en el caso de las CAR, el
silencio administrativo positivo, lo cual no es posible desde el punto de vista jurídico dada la naturaleza
de los bienes jurídicos protegidos en materia ambiental.

Objetivo específico 3: Mejorar la capacidad de los recursos humanos, técnicos y financieros que se
requieren en las diferentes etapas del licenciamiento ambiental, para atender adecuadamente sus
requerimientos, según su complejidad, y dentro de los tiempos previstos por la norma.

Garantizar que las diferentes instituciones participantes en el proyecto contraten, o dediquen, el personal
especializado que se requiera para que realice y evalúe las Consultas Previas, conforme a las
disposiciones legales vigentes.
Difundir entre los peticionarios las modificaciones hechas al Decreto 330 de 2007 y la obligación de
realizar las Audiencias Públicas. Dicha difusión se hará por medio de la Ventanilla Integral de Trámites
Ambientales en Línea – VITAL -. Divulgar todos los cambios que se produzcan como consecuencia de las
recomendaciones que se presentan y sean aprobadas.
Mejorar las capacidades de seguimiento de la ANLA, mediante la ampliación de su planta o realización
de alianzas con CAR, veedurías ciudadanas, academia. Sería deseable mantener la categorización en
profesionales senior y junior, mejorando la escala salarial; y garantizando continuidad de los contratos.
Acordar conjuntamente entre el Ministerio de Educación Nacional, el MADS y el SENA, una estrategia
para la formación y la acreditación de personal idóneo para participar en las distintas etapas del proceso
de licenciamiento ambiental, desde las distintas perspectivas (consultoría, evaluación, seguimiento)
necesarias.

1
DAA, en la etapa de prefactibilidad; EIA, en la etapa de factibilidad avanzada; PMA y PMS, en la etapa de diseño de detalle; ICA, en
la etapa de diseño para construcción.
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Acordar con el SENA, un programa de formación de personal técnico (por ejemplo inspectores) que
pueda servir de apoyo a las labores de seguimiento de los proyectos objeto de licenciamiento, tanto para
la ANLA como para las CAR.
Establecimiento de un registro nacional único de consultores (firmas e individuos) certificados para la
elaboración de los instrumentos de evaluación (DAA, EIA, PMA), y de un mecanismo de certificación de
competencias con participación del SENA y las Universidades del país.

Objetivo específico 4: Fortalecer las capacidades de la población, los grupos comunitarios y la sociedad civil
para que, efectivamente, ejerzan su derecho a participar sobre los asuntos que, por su ejecución, puedan
afectar de manera positiva o negativa sus condiciones de vida y el derecho a gozar de un ambiente sano.

Solicitar la modificación del artículo 5º del Decreto 330 de 2007, por el cual se reglamentan las
audiencias públicas ambientales y se deroga el Decreto 2762 de 2005, para que éstas sean obligatorias
en los procesos de licenciamiento, y para que se incluya a los peticionarios de licencia ambiental como
actores con potestad para convocar las Audiencias Públicas; además debe incluirse en los Términos de
Referencia, ítem “Lineamientos de participación”, la obligación de realizarlas.
Realizar la modificación del artículo 7º del Decreto 330 de 2007 para que sea explícito que ANLA definirá,
según la naturaleza de las áreas de influencia, el número de reuniones informativas.
Cumplir estrictamente con lo establecido en los artículos 6º, 8º y 13º, del Decreto 330 de 2007 sobre
Audiencias públicas, y los parágrafos únicos de esos artículos.

Objetivo específico 5: Re-direccionar y consolidar el seguimiento a los proyectos mediante la creación y el
fortalecimiento de los actores y de herramientas propuestas para esta etapa, con el fin de cumplir con el
mandato legal en cuanto a la conservación de los recursos naturales renovables.

Aprovechar y dar cumplimiento a la ventana que abre lo establecido en el artículo 45 del Decreto 2820 de
2010, en cuanto a que las autoridades ambientales podrán delegar la función del seguimiento ambiental
de las Licencias Ambientales y de los Planes de Manejo Ambiental en otras autoridades ambientales
mediante la celebración de convenios interadministrativos en el marco de la Ley 489 de 1998, o la norma
que lo modifique o sustituya.
En relación con lo anterior, cumplir con lo estipulado en la Resolución 0260 de 2011 referente a incluir los
costos en las tarifas de cobro por seguimiento, realizar la transferencia de recursos a las entidades a las
cuales se deleguen para tal actividad, y a las instituciones que deben ser parte de dicho seguimiento en
los asuntos que son de su competencia, como el ICANH.
Modificar el alcance del Informe de Cumplimiento Ambiental (ICA) de manera que no sea un informe de
gestión y de reporte del cumplimiento de actividades, sino un instrumento de seguimiento de los impactos
de los proyectos y que sea útil tanto para la ANLA como para los dueños de los proyectos. E incluso
limitar su extensión y contenidos.
Adoptar el procedimiento utilizado en las auditorías para la realización de visitas de seguimiento, en
cuanto a la elaboración de actas firmadas de las reuniones formales de apertura y cierre, en las cuales
se incluyan los hallazgos y los requerimientos de la autoridad ambiental, para evitar las demoras en la
elaboración de los Autos y la aparición de contenidos inesperados en ellos.
Identificación de impactos y actualizaciones de los Planes de Manejo Ambiental – PMA -. Se recomienda
que, con cargo al presupuesto de los peticionarios, contraten la actualización de la identificación de los
impactos y actualizaciones de los PMA, con el fin de identificar los efectos que no fueron previstos en los
EIA, o los que fueron sub o sobre valorados. Igualmente la realización de la evaluación ex post.
Realizar una modificación normativa de las causales y procedimientos aplicados a las solicitudes para
modificar una licencia ambiental, de manera que se definan los casos específicos en los cuales aplica,
aquellos en los que no, y diseñar un procedimiento abreviado. Para ello se propone evitar la definición de
los cambios menores mediante listados taxativos, y utilizar preferiblemente listados enunciativos.
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INTRODUCCIÓN

Esta consultoría, realizada en el marco del contrato de prestación de servicios número 673/2012, suscrito
entre el Departamento Nacional de Planeación y la Unión Temporal SEI s. a. - Fundación Natura Colombia,
tuvo como alcance la realización de la “Evaluación de Operaciones al Proceso de Licenciamiento Ambiental
en sus etapas de Planeación, Evaluación y Seguimiento”. Como preámbulo, los dos primeros capítulos
presentan una síntesis de la metodología empleada y describen el contextos internacional y nacional del
licenciamiento ambiental, de tal manera que, al abordar el diagnóstico a través de las preguntas orientadoras
propuestas por el DNP, se evidencie la conexión con las conclusiones y con las recomendaciones, las cuales
incluyen acciones prácticas de implementación por parte de la ANLA, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, las Corporaciones Autónomas Regionales y los demás actores ambientales y sectoriales con
injerencia en el proceso de licenciamiento ambiental.

Metodología

Para efectos de la evaluación, se conformó un grupo de especialistas compuesto por las siguientes personas:

Director de Proyecto: Roberto León Gómez Charry
Especialista en temas físicos (abióticos) y coordinación técnica: Silvia Mabel León Aristizábal
Especialista en temas bióticos: Marco Eutimio Pardo
Especialista en temas sociales: Sonia Sánchez Sosa
Especialista en temas legales: Gustavo Adolfo Guerrero
Especialistas en temas institucionales: Julio Miguel Silva – Javier Rozo
Especialista en análisis cualitativo: María Clara Sanín
Especialista en análisis cuantitativo: Hanner Sánchez
Coordinador de campo: Alejandro Garnica
Apoyo adicional en temas bióticos: Edgardo Gutiérrez
Apoyo adicional en temas legales: Luis Miguel Hoyos y Manuel Francisco Pardo Ballesteros

La metodología para la consultoría se diseñó de tal manera que diera respuesta a las diferentes preguntas
orientadoras que el DNP formuló en el Anexo técnico del contrato DNP-673-12, y se lograra proponer
recomendaciones generales y particulares para el mejoramiento del proceso de licenciamiento en el país. La
consultoría tomó las preguntas orientadoras como ejes para estructurar temáticamente el documento, y no
como elementos de un cuestionario; en consecuencia, no en todos los casos hay respuestas taxativas a las
mismas.

La información para el análisis provino de fuentes primarias y secundarias, de carácter cuantitativo y
cualitativo, cuyo análisis se hizo de manera escalonada, con el objeto de utilizar ambas aproximaciones
metodológicas para triangular la información. La combinación de estos dos métodos permitió tanto la
validación de información - al recolectar datos por dos métodos diferentes-, como facilitar la
complementariedad de la información - al facilitar la obtención de información diferente por cada uno de los
métodos -. Este doble carácter de validación y complementariedad permitió una triangulación - en la mayoría
de los casos.

También, como método adicional, se realizó una revisión documental para la recolección de información y el
análisis por parte de los expertos , enfocado principalmente a la exploración de documentos relacionados con
el proceso de licenciamiento ambiental nacional e internacional, que permitió identificar lecciones aprendidas
en sus diferentes etapas de implementación, interrelación de actores y desafíos.

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El desarrollo del trabajo se organizó en las siguientes etapas:

1. Elaboración de mapeo institucional del proceso de licenciamiento ambiental: Identificación de
actores, funciones, mecanismos de coordinación entre los actores, roles y misiones para cada uno de
ellos (Anexo 1, correspondiente además al Insumo I).
2. Diseño de la propuesta metodológica para la recolección de información cuantitativa y cualitativa
primaria, que relacionara los componentes de la evaluación con las preguntas orientadoras, fuentes de
información y actores en el marco del proceso, para cumplir con los objetivos y el alcance. En total se
diseñaron cuatro instrumentos de recolección de información: i) Ficha de proyecto; ii) Encuesta a
peticionarios y CAR; iii) Entrevista a actores relacionados con el licenciamiento ambiental; iv) Grupos
focales.
3. Diseño de una muestra representativa de proyectos que hubieran solicitado licencia ambiental
ante la ANLA (anteriormente a la Dirección de Licencias Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial),), teniendo en cuenta el sector productivo
(concentrándose en los sectores agroquímicos, hidrocarburos, minería, infraestructura y energía) y la
participación del peticionario dentro de universo de proyectos identificado; esta muestra se seleccionó de
un universo de proyectos provisto por el DNP y la ANLA.
4. Recolección de información primaria a partir de la muestra de proyectos seleccionada mediante la
aplicación de instrumentos cuantitativos; en total se aplicaron 603 fichas de proyecto, 56 encuestas a
empresas peticionarias y 20 a CAR.
5. Recolección de información secundaria en las instituciones identificadas en el mapeo, que permitió
obtener diversos y pertinentes documentos para dar cumplimiento al objeto de la evaluación según los
objetivos específicos, componentes, alcance y preguntas orientadoras.
6. Realización de entrevistas y grupos focales para validar y complementar la información: Para
cada componente del programa se definió un perfil de personas a entrevistar y participar en los grupos
focales, con la finalidad de complementar la información necesaria para responder las preguntas
planteadas o para validar los resultados preliminares; en total se realizaron 55 entrevistas y once grupos
focales.
7. Diseño de la metodología para una futura evaluación de impacto sobre la efectividad del
instrumento de licencia ambiental y sus efectos sobre el ambiente, los recursos naturales y la
comunidad.
8. Propuesta de recomendaciones con base en la información recolectada y analizada; se proponen
recomendaciones sobre el modelo de licenciamiento actual, tanto desde la perspectiva de los
peticionarios como de las autoridades ambientales que otorgan la licencia, teniendo en cuenta las
diferentes etapas del proceso.

Es importante profundizar en algunos detalles metodológicos que permitan contextualizar la consultoría
realizada y servir de preámbulo a los capítulos siguientes.

El plan muestral propuesto para dar respuesta a los objetivos del estudio incluyó, en la primera parte, la
delimitación y definición del universo de estudio y la población objetivo; en la segunda parte, se definió el
diseño muestral y se implementó un diseño probabilístico, estratificado y de elementos con base en un
muestreo aleatorio simple sin reemplazamiento – MAS. En la tercera parte, se definió el tamaño de la
muestra y, posteriormente, la estrategia de estimación de los parámetros y la varianza. En
consecuencia,y de acuerdo con el listado de proyectos suministrado por el DNP, la población de interés
abarcó expedientes relacionados con proyectos que habían solicitado licencia ambiental durante los años
2006 a 2012, distribuidos de la siguiente manera (Tabla 1):

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Tabla 1. Cantidad de expedientes sobre proyectos con solicitudes de licencia ambiental por año
Año de solicitud Expedientes
2006 350 11,1%
2007 501 15,9%
2008 464 14,8%
2009 487 15,5%
2010 621 19,8%
2011 494 15,7%
2012 225 7,2%
Total 3.142 100,0%
Fuente: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.
Listado de peticionarios licencias ambientales, dictamen técnico ambiental y planes de manejo 2006 – 2012.

Para levantar la información sobre la muestra de proyectos seleccionados (603) que estuvieran
exclusivamente en las etapas de evaluación y seguimiento, se diligenció la ficha de proyecto (Anexo 2).
Esta se estructuró en un formato de preguntas cerradas que se diligenciaron a partir de la información
obtenida en las carpetas correspondientes a los expedientes de los proyectos seleccionados en la
muestra. La base de datos construida a partir de esta actividad se encuentra disponible en el Anexo
Digital A.

La cobertura final de las fichas fue del 100,5%, ya que se debían diligenciar 600 fichas de proyectos y se
realizaron 603 (Tabla 2).

Tabla 2. Cobertura de las fichas de proyecto según el sector
SECTOR
CANTIDAD DE FICHAS
ESPERADAS
CANTIDAD DE FICHAS
REALIZADAS
CANTIDAD REGISTROS
SELECCIONADOS
COBERTURA (EN %)
Agroquímicos 40 43 46 108%
Energía 130 133 181 102%
Hidrocarburos 170 198 223 116%
Infraestructura 130 151 207 116%
Minería 110 63 164 57%
Otros Sectores 20 15 69 75%
Total 600 603 890 100,50%
Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Al respecto es necesario mencionar tres situaciones relacionadas con la cobertura de la Ficha de
Proyecto:

a. La base de datos suministrada por el DNP, proveniente de la ANLA, resultó ser de un contenido bajo
en detalles, lo cual generó que el marco muestral original no se depurara adecuadamente y que, en
consecuencia, no fuera posible identificar en forma anticipada, por ejemplo, los desistimientos, los
conflictos de competencia, o los proyectos que estaban detenidos por permisos de investigación,
entre otros. Estos casos sólo pudieron ser detectados en el momento de revisión del expediente en
físico; por tal razón, se consideró un porcentaje promedio de sobremuestra del 35% para el
diligenciamiento de las fichas de proyectos a lo largo del operativo (287 como se deduce de la Tabla
2 y se muestra en la Tabla 3).
b. La calidad de la información contenida en dicha base de datos conllevó a que sólo hasta el momento
de la revisión del expediente en físico se pudiera tomar la decisión de no diligenciar la ficha de un
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proyecto específico, debido a que no se encontraba en las etapas de evaluación o de seguimiento o
a que no correspondía a un proceso de licenciamiento, según se acordó con el DNP. Estas
situaciones también derivaron en proyectos de sobremuestra para compensar los proyectos no
efectivos. Ver Tabla 3.
c. El total de fichas solicitadas para los sectores de ´minería´ y ´otros sectores´ no se logró en un
100%, porque se agotaron los expedientes disponibles. Ese déficit se subsanó con la sobremuestra
seleccionada para los sectores restantes (mediante los mismos métodos estadísticos), lo cual
compensó los faltantes con proyectos de agroquímicos, energía, hidrocarburos e infraestructura.

Tabla 3. Cantidad de proyectos no efectivos según sector y cantidad de proyectos según sobremuestra utilizada
1. SECTOR
2. CANTIDAD PROYECTOS NO
EFECTIVOS DE LA MUESTRA
3. CANTIDAD DE PROYECTOS DE
SOBREMUESTRA UTILIZADA
Agroquímicos 3 6
Energía 48 51
Hidrocarburos 24 51
Infraestructura 57 76
Minería 101 54
Otros Sectores 54 49
TOTAL 287 287
Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Las encuestas de Conocimientos Actitudes y Prácticas (CAP) estuvieron orientadas, principalmente, a
dos tipos de actores: autoridades ambientales regionales y peticionarios relacionados con la muestra de
proyectos seleccionados (Anexo 3). La cobertura obtenida de empresas peticionarias fue del 55%, ya que
se debían realizar 100 encuestas y se lograron obtener 55. La cobertura de las encuestas a las CAR fue
del 57,57%, ya que se debían realizar 33 encuestas y se lograron obtener 20. La mayor dificultad que se
presentó para cumplir con el número de encuestas fue la baja tasa de respuesta de las empresas y CAR
convocadas, a pesar de los esfuerzos realizados conjuntamente con el DNP. Las empresas peticionarias
y las CAR encuestadas se relacionan en la “Tablas de Cobertura de las Encuestas” disponible en el
Anexo 4.

Entrevistas (Anexo 5). La evaluación del proceso de licenciamiento ambiental contempló la realización de
55 entrevistas, las cuales se realizaron en un 100% y participaron en total 82 personas. Se solicita al
DNP mantener la confidencialidad de la información sobre las instituciones y las personas naturales y
jurídicas que participaron en las entrevistas y en los grupos focales. La Tabla 4 muestra las entrevistas
realizadas con los tipos de actores y de instituciones que participaron; el detalle de las personas
entrevistadas se puede encontrar en el Producto No. 4 de esta consultoría.

Tabla 4. Detalles de las Entrevistas realizadas
Perfil
No.
Entrevistas
Propuestas
No. de
Entrevistas
realizadas
ANLA ( 6 entrevistas, 6 personas) 6 6
ASOCAR, CAR, AAU (8 entrevistas, 12 personas) 8 8
PETICIONARIOS (10 entrevistas 17 personas) 10 10
CONSULTORAS E INTERVENTORAS (10 entrevista, 12 personas) 10 10
ASOCIACIONES GREMIALES ( 3 entrevistas, 4 personas) 3 3
MINISTERIOS - ENTIDADES – AGENCIAS (13 entrevistas, 25 personas) 13 13
Fuente SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)
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Grupos focales (Anexo 6), se realizaron 11 grupos focales en los que participó un total de 57 personas. Al
igual que en las entrevistas, se solicita al DNP respetar la confidencialidad de las fuentes. La Tabla 5
muestra los grupos focales realizadas.

Tabla 5. Detalles de los Grupos Focales
Perfil grupos focales realizados Cantidad
Autoridades ambientales (ANLA CAR) 5
Peticionarios 3
Sociedad civil 3
Fuente SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

El detalle de la metodología utilizada en esta consultoría puede consultarse en los Productos Nos. 1, 2, 3 y 4
entregados previamente al DNP.

Notas finales relevantes de la Metodología. Un insumo para la presente evaluación fue la información
obtenida sobre las opiniones y percepciones de actores claves en el proceso de licenciamiento ambiental,
mediante la realización de entrevistas y grupos focales. Toda la información cualitativa se utilizó protegiendo
la confidencialidad de la fuente, es decir sin referencia explícita a las personas, entidades o figuras jurídicas
que participaron. Su análisis se realizó de manera articulada con los resultados cuantitativos, en los casos
que tal acción era posible. Las incorporaciones en el texto de opiniones dadas por entrevistados deben
entenderse como percepciones que permiten ilustrar diferentes visiones sobre lo analizado o explicar algunos
de los hallazgos obtenidos. Las citas no corresponden necesariamente con la opinión de la consultora o de
las entidades estatales que contrataron esta evaluación. Al ser concebida por el DNP como una evaluación
que combina los métodos cuantitativos y cualitativos de recolección y análisis de información, los resultados
se muestran combinando información de ambos tipos.

Los datos recolectados con el diligenciamiento de una muestra de 603 fichas de proyecto fueron expandidos
de acuerdo al marco muestral conformado por los proyectos en etapa de evaluación y seguimiento, para
luego calcular los parámetros necesarios en la Evaluación. Es importante anotar que como el objetivo era
estimar un parámetro a partir de una muestra seleccionada mediante un método probabilístico, las
estimaciones a partir de ésta, tienen asociado un nivel de incertidumbre, el cual se explica a través de dos
conceptos: confiabilidad y precisión, juntos determinan en gran medida la validez estadística de las
estimaciones, y partir de ellos se establece el intervalo de confianza o rango en el cual se encuentra el valor
desconocido del parámetro. Por tal razón, las tablas de salida que se encuentran a lo largo del documento
tienen la información de la estimación puntual del parámetro con sus respectivos intervalos de confianza,
tanto para los datos de porcentaje, como para las estimaciones de totales; por ejemplo los datos de número
de proyectos. La interpretación de dichos intervalos se orienta mediante las dos siguientes premisas: al ser
mínima la diferencia entre el límite superior y el límite inferior de cada intervalo, significa un alto grado de
precisión; y al ser considerable la diferencia entre ambos límites, significa que para ese parámetro específico
la estimación tiene una menor precisión, motivo por el cual la estimación puntual se debe manejar con
reserva.

Contexto colombiano del licenciamiento ambiental

Los antecedentes relacionados con el proceso de LA en el país se exponen para contextualizar el panorama
general previo al desarrollo de la consultoría. En Colombia, con base en la Ley 99 de 1993 y mediante el
Decreto 1753 de 1994, el entonces Ministerio de Medio Ambiente reglamentó todo el procedimiento de
licenciamiento ambiental, ampliando lo establecido en la Ley y dando indicaciones detalladas sobre los
contenidos de los instrumentos de planeación que conducen al trámite y otorgamiento de la licencia. Desde su
promulgación, y en su aplicación cotidiana, lo establecido en dicho Decreto ha sido objeto de múltiples
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observaciones y críticas por parte, principalmente, de los sectores productivos y demás peticionarios de
licencias, ya que según tales actores hace falta claridad y existen vacíos reglamentarios en algunas secciones
del procedimiento de la licencia, y por los largos períodos transcurridos en los procesos de licenciamiento.
Otros actores involucrados en el proceso, por el contrario, han manifestado sus observaciones en cuanto a
una continua desregulación del proceso de licenciamiento que según ellos se refleja, entre otras, en la
reducción en los plazos de otorgamiento de la licencia ambiental, y con un diferenciado y especial manejo en
las licencias asociadas con el sector de hidrocarburos del país.

A pesar de dificultades como las mencionadas, el proceso de licenciamiento ambiental colombiano ha sido
considerado un gran avance para el país y es referenciado como modelo de otros sistemas de licenciamiento
en países de la misma región, aunque es preciso mencionar que no se han hecho esfuerzos por evaluar la
efectividad de este instrumento y de sus procedimientos relacionados en términos de su impacto sobre el
medio ambiente y los recursos naturales del país.

Estas dificultades percibidas hicieron que durante el período 2002 – 2010 se realizaran una serie de
modificaciones a los requerimientos, procedimientos, competencias y plazos del procedimiento de
licenciamiento que condujeron, fundamentalmente, a las siguientes modificaciones del Decreto 1753 de 1994:

Decreto 1728 de 2002: Regulación de la Licencia Ambiental de acuerdo con las previsiones del
Ordenamiento Territorial; (derogó el Decreto 1753 de 1994).
Decreto 1180 de 2003: Establece un régimen de transición que garantizó los derechos y situaciones
jurídicas adquiridas en la norma anterior, con el propósito de iniciar en el año 2004 el estudio y
socialización de una nueva propuesta de decreto regulatorio; (derogó el Decreto 1728 de 2002).
Decreto 1220 de 2005: Introduce importantes avances normativos en la regulación de los sectores
productivos y busca brindar la seguridad jurídica necesaria a los regulados respecto de sus actuaciones
al frente de las autoridades ambientales; (derogó el Decreto 1180 de 2003). Establece los casos de
exigibilidad de la Licencia Ambiental; otorga definiciones a los estudios ambientales; establece el proceso
para la obtención de la licencia; se define el proceso de seguimiento y control; y se establece la
responsabilidad del IDEAM.
Decreto 2820 de 2010: Modifica nuevamente tanto el concepto de la licencia ambiental como el tipo de
proyectos y actividades sujetos a licenciamiento, los procedimientos y las entidades competentes para
otorgar la licencia; (derogó el Decreto 1220 de 2005).

Las modificaciones incluidas en cada uno de estos decretos, si bien recibidas con agrado por algunos
sectores, fueron interpretadas por otros sectores, incluyendo la academia y la sociedad civil, como un
debilitamiento del sistema de licenciamiento del país, que estaba asociado al debilitamiento general y al
progresivo desmonte, en la práctica, del Sistema Nacional Ambiental.

En un esfuerzo por fortalecer el licenciamiento y mitigar el efecto que trajo la desregulación de algunas
actividades y tipos de proyectos con las modificaciones de los decretos reglamentarios, se crearon
herramientas adicionales para darle mayor claridad y agilidad al proceso, tales como los términos de
referencia genéricos por tipos de proyectos, y guías metodológicas y de buenas prácticas ambientales para
proyectos y actividades (Metodología general para la presentación de Estudios Ambientales (2010), Manual
de evaluación de Estudios ambientales (2002); Manual de seguimiento ambiental de proyectos (2002), entre
otros). Por otro lado, el instrumento de Plan de Manejo Ambiental, requerido y elaborado de manera
independiente de un Estudio de Impacto Ambiental para proyectos en transición según la Ley 99 de 1993,
paulatinamente fue reemplazado por dicho estudio, ya que sin contar con una base cierta de información y un
adecuado proceso de evaluación, no se generaban los resultados esperados. Sin embargo, en la Tabla 6 se
evidencia que aún persiste este régimen de transición y que el PMA como instrumento de evaluación sigue
existiendo, con base en la muestra total de proyectos utilizada por la Consultoría y entregada por el DNP.
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Tabla 6. Total de proyectos analizados vs. tipo de instrumento de gestión ambiental utilizado en el período 2006 – 2012


Total de proyectos Analizados (*) Tipo de instrumento de evaluación
No. % Licencia
Ambiental
Plan de
Manejo
Ambiental
Plan de
Restauración
Ambiental
Otra
No. No. No. No.
Agroquímicos 1.042 35.7% 281 25 --- 736
Energía 137 4.7% 96 19 --- 20
Hidrocarburos 1.072 36.7% 856 123 --- 85
Infraestructura 517 17.7% 409 79 3 27
Minería 80 2.7% 35 36 1 8
Otros sectores 73 2.5% 62 --- --- 11
Total 2.921 100% 1.739 282 4 886
(*) Con base en la base de proyectos provista por el DNP y la ANLA
Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Uno de los avances destacable durante el período 1996 – 2011 fue el establecimiento de mecanismos para
consolidar unas mejores actividades de evaluación y seguimiento de los proyectos objeto de licencia, que no
estaban considerados en el Decreto 1753, y que incluían, por ejemplo, el cobro de tasas para que el personal
del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (antes Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial) y las Corporaciones Autónomas Regionales contaran con los recursos económicos para visitar los
proyectos con cierta regularidad.

En todo el período mencionado, el proceso de licenciamiento ambiental se mantuvo en el entonces MAVDT o
en las Corporaciones Autónomas Regionales que, sin embargo, no contaban, en muchos casos , con los
recursos humanos, físicos, técnicos y económicos suficientes para llevarlo a cabo adecuadamente (Foro
Nacional Ambiental, 2011). De hecho, en el caso del Ministerio la situación era especialmente grave pues la
labor de estudio y otorgamiento de las licencias estaba, hasta 2011, en cabeza de la Dirección de Licencias,
Permisos y Trámites Ambientales. Esta Dirección contaba con una reducida planta de personal que realizaba
su labor mediante grupos multidisciplinarios (ya que no interdisciplinarios) de contratistas externos que, en
muchos casos, no tenían la experiencia profesional requerida para evaluar los proyectos y actividades a su
cargo (Foro Nacional Ambiental, 2011). Como consecuencia, sus decisiones fueron, también en muchos
casos, puestas en tela de juicio por diferentes actores (peticionarios, organizaciones ambientales, academia,
entre otros).

El más reciente desarrollo en este proceso de evolución del licenciamiento ambiental (que no pretende ser ni
mucho menos exhaustivo) se da en el marco de la escisión del Ministerio, ahora de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, y la separación de las funciones de licenciamiento ambiental con la creación de la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), mediante el Decreto 3573 de 2011.

La creación de la ANLA se da también en un contexto nacional específico en donde, de acuerdo con el Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad Para Todos (PND), se han conceptualizado las “locomotoras
del desarrollo económico del país” que, en el lenguaje del Gobierno Nacional y de los sectores que involucra,
requieren “agilidad” en el proceso de licenciamiento ambiental, con el fin de que este procedimiento no se
convierta en un obstáculo para el desarrollo. El énfasis durante este último período de gobierno es el
desarrollo del país, que debería concebirse en el marco del desarrollo sostenible, tal como fue definido por las
Naciones Unidas y retomado por la Ley 99 de 1993. Este énfasis se expresa claramente en el objetivo de la
ANLA, que es: “la encargada de que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o
trámite ambiental cumplan con la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo sostenible
ambiental del país”.

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Para efectos de la presente consultoría, el proceso de licenciamiento ambiental en Colombia, se ha
enmarcado dentro de tres grandes etapas, a saber: Planeación, Evaluación y Seguimiento. La “novedad” de
este marco de evaluación radica en la primera etapa, la planeación, la cual comprende todas las actividades
previas que deberían tener los proyectos en dos momentos: i) concepción y planeación interinstitucional para
definir zonas de intervención viables; ii) gestión y planeación de los peticionarios en el proceso de elaboración
del EIA.

Es importante aclarar que cuando se habla de evaluación, licenciamiento o seguimiento ambiental, el término
ambiental debe entenderse integralmente en su dimensión ambiental propiamente dicha -física y biótica-, así
como también en sus dimensiones socio-culturales y económicas.

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CAPÍTULO 1. EVALUACIÓN DE OPERACIONES

A continuación se aborda la evaluación de operaciones mediante el análisis de las áreas temáticas definidas
por la consultoría, con base en la información cuantitativa y cualitativa recogida durante el trabajo de campo,
y correlacionada con los objetivos, componentes, actividades y preguntas orientadoras definidas para la
evaluación por el DNP.

1. ÁREAS TEMÁTICAS Y VARIABLES PARA EL ANÁLISIS DEL LICENCIAMIENTO
AMBIENTAL EN SUS ETAPAS DE PLANEACIÓN, EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO

Esta primera sección del documento aborda, de manera detallada, las cuatro áreas temáticas seleccionadas
por la Unión Temporal SEI s.a. – Fundación Natura, y aprobadas por el DNP, para realizar la Evaluación de
las Operaciones del proceso de licenciamiento ambiental, a saber: información, normativa, trámites y
procedimientos, y actores. Para cada una se definieron unas variables de evaluación, cuyo conjunto respalda
las conclusiones y recomendaciones de la consultoría.

INFORMACIÓN

- Calidad: La calidad de la información ambiental es una variable descriptora fundamental del conocimiento
del medio ambiente y los recursos naturales, tanto desde su caracterización e identificación ambiental, como
desde la perspectiva de la planeación y gestión ambiental. Con base en dicha calidad se determina técnica y
científicamente la aptitud del medio ambiente para el mantenimiento y conservación de los ecosistemas y
permite atender así las diferentes demandas, usos y aprovechamientos por parte de los proyectos, obras y
actividades que requieren licenciamiento ambiental.

- Suficiencia: Integración armónica de actores, políticas, normas, procesos e instrumentos involucrados en la
producción y gestión de información ambiental, para facilitar la transferencia del conocimiento y la toma de
decisiones con participación ciudadana.

- Disponibilidad: La información ambiental depende de la infraestructura, las bases de datos y los centros de
documentación articulados para el seguimiento a la calidad y estado de los recursos naturales y el ambiente,
que en conjunto definen la disponibilidad de la información. Además, es complementada por los diferentes
actores públicos o privados, las políticas, los procesos, y las tecnologías que gestionan información sobre el
estado, el uso y el aprovechamiento, la vulnerabilidad, la conservación y la sostenibilidad del ambiente, en los
ámbitos continental y marino del territorio colombiano.

NORMATIVA

- Suficiencia: Determina si la regulación abarca la totalidad de las situaciones fácticas que debieran ser
objeto de la misma, de manera que todas queden regladas o amparadas por la norma de forma suficiente.

- Pertinencia: Determina si la regulación contenida en la normativa es relevante, referida y aplicable de
manera adecuada a las situaciones fácticas objeto de la misma.

- Eficacia: Determina si la norma, frente a su cumplimiento, produce los efectos jurídicos esperados al
momento de su producción y elaboración.

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TRÁMITES Y PROCEDIMIENTOS

- Eficacia de los trámites: Se circunscribe a seis elementos fundamentales: la claridad en las metas de cada
una de las etapas; la definición jerárquica de la institucionalidad; la coordinación interinstitucional; el
cumplimiento de los tiempos previstos; la accesibilidad en tiempo real respecto al avance del proceso; y la
efectividad en la difusión de la información.

- Eficiencia de los trámites: Corresponde a la inversión óptima y equilibrada de los recursos humanos,
económicos (financieros), logísticos, entre otros, en pro de la satisfacción de los actores participantes y la
constante credibilidad en los procedimientos.

- Pertinencia de los instrumentos: Concierne al alcance de los mismos, su contenido y calidad para cumplir
óptima y totalmente las necesidades del proyecto, obra o actividad sin detrimento grave del ambiente y los
recursos naturales renovables y recursos naturales no renovables. La pertinencia influye en la percepción de
los actores frente a un desarrollo expedito de los procedimientos de licencia ambiental.

- Suficiencia de los instrumentos: Se refiere a las condiciones de integralidad y capacidad de cubrimiento a
la totalidad de las variables relacionadas con el ambiente e involucradas en el proyecto, obra o actividad a
licenciar. Su resultado se obtiene a partir del manejo sistémico, y no como la suma aislada de las variables
involucradas en el procedimiento.

ACTORES

- Relevancia: Identificación de los actores sociales, de naturaleza pública, que definen las políticas, planes y
programas que orientan el desarrollo económico y social del país.

- Eficacia: Desempeño de los actores sociales para realizar las tareas que les corresponde, en los términos y
condiciones (tiempo, calidad, cantidad), establecidos para la definición de las políticas económicas y sociales;
y la identificación de las áreas de exclusión o de no intervención por proyectos sujetos al proceso de
expedición y posterior seguimiento de una Licencia Ambiental.

- Capacidades (técnica, financiera, física y de recurso humano): Disponibilidad de los recursos técnicos,
financieros, físicos y humanos de cada uno de los actores sociales que intervienen para el trámite y para el
proceso de expedición y posterior seguimiento de las Licencias ambientales. Se entiende por: (i) recursos
técnicos y tecnológicos: la capacidad para aplicar y desarrollar los conocimientos institucionales y específicos
para alcanzar sus metas, mediante la utilización de las herramientas propias de cada momento histórico; (ii)
recursos financieros: el conjunto de masa monetaria, propia o ajena, para alcanzar las metas institucionales;
(iii) recursos físicos (materiales): entendida como la infraestructura disponible por cada actor social, requerida
para el cumplimiento de sus objetivos; (iv) recursos humanos: disponibilidad del capital humano requerido
para el cumplimiento de las metas institucionales.

1.1 DISPONIBILIDAD, SUFICIENCIA Y CALIDAD DE LA INFORMACIÓN

La información es el insumo clave para la toma de decisiones. Por eso, el análisis sobre la calidad, suficiencia
y disponibilidad de la misma, sus orígenes, y la forma en que es gestionada por los diferentes actores que la
generan, la transforman o la utilizan, es fundamental para determinar su impacto real sobre los resultados y la
calidad del proceso de licenciamiento ambiental. En esta sección se aborda la gestión oficial de la
información, luego se describe el diagnóstico del estado actual de dicha información, y finalmente se reportan
las sugerencias de los actores consultados y las acciones que esta consultoría propone para superar las
debilidades encontradas.
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1.1.1 Información en las instituciones del Estado

La fuente de información ambiental oficial de Colombia está articulada en el SIAC que integra, bajo un
“enfoque eco-sistémico”, el Sistema de Información Ambiental (SIA), el Sistema de Información para la
Planeación y la Gestión Ambiental (SIPGA), el Sistema de Información Ambiental Territorial (SIAT), el Sistema
de Información Ambiental Regional y Local (SIARL) y el Sistema Nacional de Indicadores Ambientales (ver
Figura 1).

FIGURA 1.1 Enfoque Eco-sistémico del SIAC

Fuente: SIAC (2013).

El Sistema de Información Ambiental (SIA) agrupa una serie de sistemas de información sobre recursos
específicos como son:
Sistema de Información sobre Biodiversidad en Colombia
Sistema de Información del Recurso Hídrico
Sistema de Información Ambiental Marina
Sistema Nacional de Información Forestal
Sistema de Información sobre Calidad de Aire
Sistema de Información sobre uso de Recursos Naturales Renovables (incluye los RUA)
Sistema Nacional de Información de Vivienda y Desarrollo Territorial

Otras fuentes de información oficial, del orden local, son los Planes Territoriales que deben elaborar todos los
municipios colombianos, cuyo tipo varía en función de su tamaño y características
4
, y los Planes de Manejo y
Ordenación de Cuencas Hidrográficas (POMCA), a cargo de las CAR. Por su lado, el DANE ofrece
información demográfica y socioeconómica de todo el país, y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi la
información cartográfica.

Además de los sistemas de información oficial del país mencionados, se cuenta con información disponible a
partir de las publicaciones del material investigativo de los cinco institutos de investigación adscritos y
vinculados al MADS, a saber:


#
Planes de Ordenamiento Territorial (POT - municipios con más de 100.000 habitantes); Planes Básicos de
Ordenamiento Territorial (PBOT - municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes); Esquemas de
Ordenamiento Territorial (EOT - municipios con menos de 30.000 habitantes)
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El Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras José Benito Vives de Andreis (INVEMAR): realiza
investigación sobre los recursos naturales renovables y el ambiente en ecosistemas marinos y
costeros.
El Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas (SINCHI): realiza investigaciones biológicas y
sociales de la región amazónica.
El Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico (IIAP): realiza investigaciones sobre el medio
ambiente del Litoral Pacífico.
El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM): genera conocimiento y
garantiza el acceso a la información sobre el estado de los recursos naturales y condiciones
hidrometeorológicas de todo el país
El Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt: realiza, en el territorio
continental, la investigación científica sobre biodiversidad, incluyendo los recursos hidrobiológicos y
genéticos.

Asimismo, se cuenta con información de investigaciones y estudios realizados por institutos privados,
universidades o centros de investigación, que si bien no es considerada información oficial, es una importante
fuente de conocimiento.

1.1.2 Información técnica para la toma de decisiones

Existe una visión compartida entre los entrevistados - tanto de entidades públicas como privadas - y
encuestados, de que, si bien se cuenta con fuentes de información para el licenciamiento ambiental, éstas
presentan diversos problemas que hacen que los grupos que participan en las evaluaciones ambientales se
enfrenten, en muchos casos, a la toma de decisiones sobre el uso del territorio sin tener todas las bases
suficientes para hacerlo de manera adecuada. Así, por ejemplo: i) la información está dispersa en distintos
centros de información –virtuales o físicos-, y no siempre es de fácil acceso, lo que dificulta triangular la
información primaria ofrecida por el proponente y repercute en las dificultades para la evaluación de los
estudios ambientales, induciendo a solicitudes de información adicional que retrasan el proceso de
licenciamiento; ii) la línea base del país no es homogénea, es decir, la información no es generada en las
mismas condiciones, escalas y coberturas para todo el país; iii) la información no está articulada en el nivel
local, regional y nacional (por ejemplo, es escasa y no está completa la información unificada de las áreas
protegidas municipales y regionales, a pesar de la existencia del RUNAP); iv) existe baja articulación
interinstitucional entre las entidades del Estado, y de estas con los privados para compartir información en la
planificación sectorial o de proyectos (por ejemplo, se otorgan títulos mineros y se empiezan exploraciones en
zonas de reserva forestal, en zonas de páramo); v) los sistemas de información, y en general las fuentes de
información, tienen baja difusión. Lo anterior conlleva a abordar la primera pregunta orientadora:

¿Qué información existe en las entidades relacionadas con el proceso de licenciamiento ambiental que
permita la toma de decisiones?

Para hallar la respuesta, los consultados identificaron las principales fuentes oficiales de información, el tipo
de información que tienen y sus deficiencias más visibles:

- Información meteorológica: Las fuentes oficiales son el IDEAM, autoridades ambientales regionales y
urbanas, y la DIMAR. Las estaciones meteorológicas del país tienen dificultades para su funcionamiento,
debido a que muchas de ellas tienen una ubicación muy remota o de difícil acceso, lo que requiere una
inversión económica muy alta, o algunas no miden todas las variables requeridas para los EIA; Las estaciones
asociadas a los aeropuertos, que priorizan ciertas variables relevantes para los EIA, en muchos casos quedan
a cientos de kilómetros de la zona de influencia del proyecto en licenciamiento.

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- Información cartográfica: La cartografía básica disponible en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi
(IGAC) y la Dirección General Marítima (DIMAR), dependiendo si es continental o marina, está disponible
pero no tienen una escala unificada (algunas áreas marina están restringida por temas de seguridad
nacional). Además, los entrevistados coincidieron en que en muchos casos está desactualizada y que tiene,
en promedio, un atraso de 15 años. En cuanto a la cartografía temática a cargo del IGAC, DIMAR, Servicio
Geológico Colombiano (antes INGEOMINAS), Corporaciones Autónomas Regionales, Instituto de Hidrología,
Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia (IDEAM) y Departamento Administrativo Nacional de
Estadística (DANE), opinan que también tienen problemas de actualización. Así, por ejemplo, los polígonos de
los límites veredales disponibles en las instituciones nacionales no siempre coinciden con los límites definidos
por los concejos municipales para delimitar el territorio de sus veredas; y en materia demográfica, se trabaja
con información del censo 2005 del DANE, con proyecciones para el crecimiento poblacional y las
necesidades básicas insatisfechas.

- Información catastral y predial: El IGAC maneja el catastro a escala nacional, a excepción del catastro de
Antioquia y las ciudades capitales como Medellín, Bogotá y Cali; también hay direcciones territoriales y
unidades operativas en varios municipios de Colombia. Esta información tiene debilidades importantes, pues
muchas zonas del país no tienen reportes o están totalmente desactualizados: por ejemplo, al 2013 el 94% de
los municipios de Antioquia no tienen actualización catastral, y para el mismo año el 60% de los predios
rurales de Colombia están en la misma condición (IGAC, 2013).

- Información eco-sistémica: Las fuentes primarias de información son los institutos “Alexander von
Humboldt”, IIAP, SINCHI, INVEMAR e IDEAM, el IGAC, los centros públicos de investigación (Instituto de
Ciencias Naturales de la Universidad Nacional de Colombia - ICN, universidades, entre otros), Cormagdalena
(Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena), Parques Nacionales Naturales de
Colombia (PNNC), el Herbario Nacional, los jardines botánicos, y las autoridades ambientales regionales y
locales, entre otros. Los entrevistados consideran que el actual ordenamiento del territorio colombiano no
muestra, claramente, la estructura ecológica principal que permita zonificarlo; además no se tiene disponible
una herramienta de SIG que dé cuenta de dónde se puede y dónde no se puede desarrollar cierto tipo de
proyectos a partir de un análisis ecosistémico. Los referentes son el mapa de ecosistemas continentales,
costeros y marinos, que fue elaborado a partir de información del 2002 y está a escala 1:500.000, y el mapa
de identificación y delimitación de los Ecosistemas de Páramos, que está a escala 1:250.000 (adoptado
mediante la Resolución 0937 de 2011 del MADS). Por último, la información está fragmentada dependiendo
de la zona del país; ya que hay algunas áreas que carecen de estudios sobre su biodiversidad.

- Información de áreas protegidas: La entidad a cargo es Parques Nacionales Naturales de Colombia que
tiene a su cargo la coordinación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP). Al respecto, indican los
consultados que a escala nacional se dispone de los 56 polígonos que demarcan los parques naturales
nacionales, de tal manera que ante cualquier traslape con algún tipo de proyecto, se hacen evidentes las
restricciones; información de gran utilidad para la toma de decisiones. Para el caso de los parques
regionales, municipales y de la sociedad civil se cuentan con información, aunque no completa, en el RUNAP,
y se percibe que al no tener consolidada toda la información sobre estas áreas , se corre el riesgo de que en
el proceso de evaluación aparezcan pronunciamientos obstaculizando el licenciamiento por los traslapos de
los proyectos con una de ellas.

- Información referente a agua: Para hidrogeología las fuentes oficiales son INGEOMINAS, y las
autoridades ambientales regionales y urbanas; para hidrología, el IDEAM, las autoridades ambientales
regionales y urbanas, y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER); y para calidad de aguas el
IDEAM, INVEMAR, autoridades ambientales regionales y urbanas. Respecto a agua subterránea y aguas
marinas, los entrevistados sostienen que hay muy poca información disponible. Recientemente se está
avanzando en el mapeo del territorio y los ecosistemas marinos, liderado por INVEMAR y en coordinación con
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el SIAM y el MADS, porque el auge de los proyectos no convencionales de hidrocarburos ha presionado el
levantamiento de tal información, a pesar de sus altos costos, además de la necesidad de ordenar y definir
compatibilidades e incompatibilidades para el desarrollo de otras actividades productivas. Sin embargo,
considerando la vasta extensión el espacio oceánico del país, la información sigue siendo escasa. Las CAR
podrían tener toda la información de aguas superficiales, cuencas, ordenamiento de cuencas, caudales, para
ser utilizada por la ANLA en el proceso de licenciamiento. Los peticionarios también aportan información
ambiental mediante aforos y muestreos periódicos, que deben adelantar en el marco de la licencia ambiental
(Planes de Monitoreo y Seguimiento).

- Información referente a minería: Está a cargo del Servicio Geológico Colombiano (antes INGEOMINAS) y
la Agencia Nacional de Minería (ANM). Se dispone del catastro minero, el cual permite diferenciar la minería
legal e ilegal, aunque falta la correlación de la información de los títulos mineros con las licencias ambientales
otorgadas por las Corporaciones y la ANLA.

- Información de los POT, PBOT y EOT: Las fuentes oficiales son los municipios. Los entrevistados
consideran que aunque es información oficial, la mayoría de las entidades y los privados dudan de su
contenido y veracidad; no obstante, es una de las principales fuentes de información utilizadas durante todo el
proceso de licenciamiento ambiental (ver Tabla 1.1.3 y 1.1.4).

- Información referente a comunidades étnicas: El Ministerio de Interior y de Justicia cuenta con un mapa
de existencia de comunidades étnicas reconocidas en Colombia, el cual está, según las respuestas de los
entrevistados, desactualizado o tarda tanto su actualización que la información suministrada no es confiable.
Además, este mapa no incorpora la localización de otras figuras que deberían tenerse en cuenta como las
reservas campesinas, y tampoco contiene la información referente a las comunidades étnicas que están en
trámite de reconocimiento.
El INCODER debe informar acerca de la localización de las comunidades étnicas a las cuales el Estado les ha
otorgado territorios en el país. Sin embrago, la complementariedad entre la información del INCODER y el
Ministerio del Interior y de Justicia es deficiente según los consultados, presentándose inconsistencias. Por
ejemplo, el Ministerio de Interior certifica que no hay comunidades étnicas, pero el INCODER afirma que si
hay territorios asignados a esas comunidades étnicas; solo el trabajo de campo permite verificar cuál entidad
tiene la información correcta.

- Información socioeconómica de la población: la información del DANE en muchos casos está basada en
proyecciones y no llega al nivel de detalle de comunidad que puede exigir un EIA (por ejemplo, veredal).
Además, componentes como el desplazamiento forzado, la migración, el conflicto, hacen esta información
muy dinámica y su desactualización es rápida. Las fuentes oficiales para la información cultural y
arqueológica son el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), el INCODER, el Ministerio de
Cultura y el Ministerio del Interior.

- Información primaria levantada por los peticionarios: Algunos entrevistados sostienen que no es muy
frecuente encontrar que los EIA se hayan realizado con información primaria, “por lo general la información
que presentan dichos estudios tiene un gran componente de información secundaria”; tal vez por
inconvenientes de orden público para ciertas zonas del país, que se convierte en un obstáculo para hacer
muestreos, monitoreos, censos, etc, o los altos costos que implican. Sin embargo, los encuestados (CAR y
peticionarios) identifican este tipo de información como una de las tres principales fuentes en la etapa de
evaluación del impacto. Una posible explicación de esta disparidad de criterios es que los peticionarios
perciben que, con mayor frecuencia, las autoridades ambientales solicitan el levantamiento de una importante
cantidad de información primaria, a la que algunos peticionarios pueden responder, pero que a los
peticionarios ´pequeños´ (p.e. pequeña minería, productos veterinarios) les queda muy difícil por los costos
que conlleva.
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Otras opiniones a considerar se refieren al hecho de que esa información no se consolida, ni se centraliza en
alguna dependencia de las autoridades ambientales o del SINA (IDEAM, según el artículo 48 del Decreto
2820 de 2010), lo que no hace posible su fácil consulta ni para los peticionarios, ni para las autoridades
ambientales; ni siquiera los peticionarios de un mismo sector comparten esa información que ha sido
generada. Eso conlleva a que, por ejemplo, se levante varias veces la misma información en las mismas
regiones (para proyectos diferentes) desperdiciando los esfuerzos realizados. Por último, esa información no
es oficial hasta la fecha, porque son escasos los protocolos de recolección y los procedimientos de validación
para hacerla parte de la línea base del país bajo estándares oficiales. No obstante, ante esta debilidad
presentada en el proceso, se registran esfuerzos por parte de la ANLA para subsanarla, por ejemplo la
estrategia de Regionalización, y Tremarctos liderada por MADS.

- Información acerca de presión sobre los recursos: Esta información es, en general, escasa; se cuenta
con un módulo dentro del SIAC para este tipo de información, mientras otros aportes indirectos provienen del
SISAIRE, el Registro de Generadores de RESPEL y los RUA que sólo desde hace poco tiempo se vienen
implementando. Lo anterior coincide con los resultados de la encuesta referente a los temas prioritarios para
mejorar la información disponible del país (ver Tabla 1.1.1).

Tabla 1.1.1 Temas prioritarios para mejorar la información del país, según los 56 encuestados

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

¿Las instituciones del Estado cuentan con la información necesaria para adelantar el proceso de
licenciamiento ambiental?

La información disponible en las instituciones relacionadas con el proceso de licenciamiento ambiental tiene
diferentes y muy disímiles calificaciones por parte de los actores que fueron entrevistados y encuestados, en
cuanto a cantidad, calidad, disponibilidad, métodos de obtención, características, etc. En términos generales
pudiera afirmarse que en Colombia “existe información” para la toma de decisiones en el proceso de
licenciamiento ambiental, entre escasa y suficiente (considerada así por el 41% y el 37,5% de los
encuestados, respectivamente; ver Tabla 1.1.2), aunque dispersa, de difícil acceso, y sin mecanismos
efectivos para su articulación porque emerge de tres diferentes niveles: oficial, privado y academia.

Recurso hídrico 4 1 1 0 1 0 7
Territorios de parques naturales 0 0 1 0 0 0 1
Zonas ambientalmente frágiles 4 2 7 1 2 1 17
Suelos 1 0 0 1 0 0 2
Fauna y flora 5 1 1 1 0 0 8
Aire 0 0 0 0 0 0 0
Subsuelo 1 0 0 0 0 0 1
Territorios étnicos 0 0 4 1 0 0 5
Comunidades en los territorios 0 2 1 2 1 0 6
Otro, ¿cuál? 2 2 3 0 2 0 9
SECTOR
En cuáles temas considera es prioritario que el país mejore la información para facilitar la planeación o toma de
decisiones respecto a licencias ambientales
Agroquímicos Energía Hidrocarburos Infraestructura Minería Otros sectores TOTAL
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Tabla 1.1.2 Percepción de los peticionarios respecto a la cantidad de información disponible en el proceso de
Licenciamiento Ambiental

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Otra fuente de información importante, reconocida a través de las entrevistas, es la información primaria
obtenida a partir de las visitas de campo realizadas por funcionarios de las empresas peticionarias y
consultoras. Tal aseveración se confirma con los datos agregados de las encuestas, los cuales se presentan
en las Tablas 1.1.3 y 1.1.4; durante la etapa de planeación las fuentes de información más utilizadas son las
visitas de campo y los planes de ordenamiento territorial, y durante la etapa de evaluación se mantienen estas
dos mismas fuentes como las más importantes, y se agregan los estudios ambientales estratégicos.

Tabla 1.1.3 Principales fuentes de información utilizadas en la etapa de Planeación
Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Tabla 1.1.4 Principales fuentes de información utilizadas en la etapa de Elaboración de los Estudios
Ambientales

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Agroquímicos 1 1 5 8 2 17 30,4%
Energía 1 0 3 4 0 8 14,3%
Hidrocarburos 2 4 6 5 1 18 32,1%
Infraestructura 0 0 4 2 0 6 10,7%
Minería 0 0 2 4 0 6 10,7%
Otros sectores 0 0 1 0 0 1 1,8%
TOTAL 4 5 21 23 3 56 100,0%
SECTOR
La cantidad de información que existe en las entidades relacionadas con el proceso de licenciamiento ambiental que
permite la toma de decisiones es:
Excesiva Abundante Suficiente Escasa Inexistente TOTAL
Inventarios ambientales del SINA 3 0 1 1 1 0 6
Políticas ambientales 4 0 2 0 0 0 6
Herramientas de planeación territorial 0 1 4 1 0 0 6
Planes de gobierno 1 0 1 1 0 0 3
Planes de ordenamiento territorial 1 2 4 1 1 1 10
Estudios ambientales estratégicos 3 1 2 0 0 0 6
Información ambiental de la CAR 0 0 0 0 0 0 0
Visitas a campo 2 3 1 2 2 0 10
Licenciamientos previos 1 0 3 0 0 0 4
Otra, ¿cuál? __________________ 2 1 0 0 2 0 5
SECTOR
Las fuentes de información que más utiliza para realizar la PLANEACIÓN de un proyecto que requiere licencia
ambiental.
Agroquímicos Energía Hidrocarburos Infraestructura Minería Otros sectores
!"!#$
SECTOR
Inventarios ambientales del SINA 0 0 0 0 1 0 1
Políticas ambientales 4 0 3 0 0 0 7
Herramientas de planeación territorial 1 1 4 0 0 0 6
Planes de gobierno 0 0 0 0 0 0 0
Planes de ordenamiento territorial 2 1 2 2 1 0 8
Estudios ambientales estratégicos 1 3 3 2 0 1 10
Información ambiental de la CAR
0 1 2 2 0 0 5
Visitas a campo 4 0 2 0 4 0 10
Licenciamientos previos 3 1 2 0 0 0 6
Otra, ¿cuál? 0 0 0 0 0 0 0
$% &'() 2 0 0 0 0 0 2
Las tres fuentes de información que más utiliza para realizar los ESTUDIOS de un proyecto que requiere licencia
ambiental.
Agroquímicos Energía Hidrocarburos Infraestructura Minería Otros sectores
!"!#$
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Para superar estas deficiencias, los diferentes actores entrevistados propusieron algunas fórmulas:

- Actualización de la información oficial del país: Es relevante actualizar la información oficial, para lo cual
el Estado debe destinar recursos nuevos (financieros, físicos, logísticos) para impulsar y mantener constante
el levantamiento periódico y sistemático de la información, por parte de los institutos de investigación y otros
entes oficiales cuya misión es entregar a los colombianos información actualizada, de fácil acceso y útil para
la toma de decisiones. Esta es una decisión de política, que debe ser consecuente con las estrategias de
fortalecimiento del SIAC y que debe ser incorporada en los programas de fortalecimiento del SINA.

- Acceso a información oficial: Además de la información obtenida mediante la estrategia anterior, proponen
implementar un mecanismo para convertir en oficial la información que levanta la empresa privada, con previa
validación de su calidad y veracidad, y una vez superada las restricciones por derechos de autor. Es probable
que las bases de datos oficiales, con dicho mecanismo, se actualicen con más celeridad por las sinergias
entre la información de origen privado y la información de origen oficial, la cual finalmente se convertirá en
información de fácil acceso a todos los usuarios del proceso de licenciamiento ambiental. Los beneficios para
los peticionarios serán facilidades en la planeación de los proyectos y agilidad en los trámites para el
cumplimiento de los plazos establecidos en la etapa de evaluación de los proyectos.

Los entrevistados reconocen que es lógico admitir que el acceso inicial a la información será mediante datos
procesados, y en caso de requerirse los datos en bruto (datos primarios), el interesado debería pagar una
sobretasa y cumplir mayores requerimientos (diligenciamiento de formatos / requisitos), pues es deber del
Estado salvaguardar los derechos morales y patrimoniales de la información, y proteger el uso que se le dará.
Sin embargo, sería necesario establecer mecanismos especiales para el acceso a la información por parte de
las comunidades en las áreas de influencia de los proyectos, porque no tendría sentido “promover una
participación más informada, sin tener acceso a la información”.

- Escala de la información. La información del país se debe homogenizar en escalas y formatos (mínimo
compatibles), de tal manera que tanto los municipios, las CAR y la ANLA puedan tomar decisiones con base
en la cartografía disponible. Igualmente, se requieren presupuestos nuevos para bajar la información a
escalas más pequeñas, que permitan identificar zonas de veda, áreas protegidas, humedales RAMSAR,
reservas especiales, reservas forestales protectoras, ecosistemas estratégicos, etc.; lo cual podría ser
sostenible en el tiempo mediante la venta de dicha información, caracterizada por calidad y suficiencia a
usuarios no estatales.

1.1.3 Punto de partida para la etapa de planeación del Licenciamiento Ambiental (LA)

El punto de partida de un proyecto, obra o actividad que requiere licenciamiento ambiental es la etapa de
planeación por parte del interesado, que aún no está regulada en Colombia, pero que muchos actores
públicos y privados la vienen implementando. La planificación debe combinar acciones tanto de los actores
privados, como del Estado. La mayoría de entrevistados respaldan dicho planteamiento, al sostener que la
responsabilidad en esta ´etapa´ es mutua.

Por parte del Estado: Mejorar acceso y calidad de la información sobre las condiciones sociales y
ambientales del país; el interesado en ejecutar un proyecto tiene que conocer con detalle las
características de su proyecto y las generalidades de la línea base -mínimo a escala regional- de la zona
donde se propone implantarlo. Y es responsabilidad del Estado ofrecer la información de dicha zona en
cuanto a restricciones ambientales, presencia de territorios y comunidades étnicas, ecosistemas
sensibles, áreas de protección, conflicto de usos, confluencia de proyectos, entre otros.

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Por parte de los peticionarios: Aportar información de calidad al Estado útil para la construcción /
actualización de las líneas base del país. Un ejemplo de ello será la materialización, en el mediano plazo,
de la propuesta del sector hidrocarburos a la ANLA para la construcción conjunta de las líneas bases de
las zonas que en el país se han identificado con potencial de explotación de petróleo y gas.

¿Cuál debe ser el punto de partida en el proceso de planificación de una obra, actividad o proyecto que
requiera licencia ambiental?

En opinión de los consultados, los instrumentos para que fluya la información están dados a través de la
institucionalidad y la normativa colombiana, y destacan que no es función de la ANLA centralizar la
información ambiental sino, tal vez, orientar a los usuarios del sistema de licenciamiento para que la ubiquen
en el MADS a través del Sistema de Información Ambiental de Colombia (SIAC). Este concepto tiene como
base la definición del SIAC, entendido como un “conjunto integrado de actores, políticas, procesos y
tecnologías involucrados en la gestión de información ambiental del país, para facilitar la generación de
conocimiento, la toma de decisiones, la educación y la participación social para el desarrollo sostenible”
(SIAC, 2013).

La anterior posición se debe conciliar con las estrategias puestas en marcha por la ANLA frente a la variable
información, para que sean complementarias y no contrapuestas. Estas estrategias incluyen, primero,
TREMARCTOS – Sistema de Información de Alertas Tempranas, herramienta administrada por el MADS, que
le muestra a un inversionista o usuario, según las coordenadas introducidas del proyecto en cuestión, la
información de alertas tempranas de biodiversidad (presencia de parques naturales, santuarios de flora o
fauna, ecosistemas sensibles, parque arqueológico, resguardos indígenas, tierras comunidades negras,
complejos de páramos, entre otros), información de vulnerabilidad y susceptibilidad, e información de
referencia disponible en el país. Es fundamental hacer la salvedad que aunque TREMARCTOS permite
identificar en etapas tempranas de planificación las restricciones ambientales, incluso la superposición con
otros proyectos licenciados, no sustituye de ninguna manera la relevancia de desarrollar instrumentos como
las Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) y los Diagnósticos Ambientales de Alternativas (DAA).

Segundo, VISOR, Modelo de datos Geodatabase, un sistema para la confluencia de información proveniente
de los megaproyectos a cargo de la ANLA y la información entregada por las CAR de los proyectos que se
desarrollan en sus jurisdicciones, con la finalidad de integrar los datos para uso de todas las autoridades
ambientales.

La tercera estrategia se denomina REGIONALIZACIÓN, la cual tiene a la fecha tres casos piloto, a saber:
Casanare, Cesar y Ciénaga de Santa Marta. Se sistematiza la información para obtener una línea base
regional con caracterización de los ecosistemas y comunidades allí presentes, disponible a escalas
intermedias. Los resultados son mapas correspondientes a zonificación de sensibilidades socio-ambientales,
con énfasis en impactos, a partir de factores críticos asociados al recurso hídrico, contaminación del aire,
población afectada, capacidades de carga agotadas, entre otros. Para lograrlo, se ha reglamentado la
presentación de la información desde el punto de vista geográfico en los EIA, de tal manera que sus
plataformas de software sean compatibles y se pueda agregar la información en el programa de
Regionalización. Por último, se proyecta esta estrategia útil tanto para los grupos evaluadores, como para los
grupos del seguimiento en la toma de decisiones.

¿La planeación de los proyectos se está llevando a cabo teniendo en cuenta su interacción con otros
proyectos de otras entidades ya ejecutados o por ejecutar?

Las tres estrategias antes abordadas están ayudando, recientemente, al establecimiento de la interacción de
dos o más proyectos en un mismo territorio. También lo hace el artículo 26 del Decreto 2820 de 2011
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(Superposición de proyectos), y la información que levantan en campo las empresas consultoras encargadas
de los EIA, la cual es y ha sido la alternativa más empleada para identificar tal interacción. Evidencia de esto
se halla en los términos de referencia para elaboración de los EIA, donde se indica que el peticionario debe
hacer los análisis de las interacciones que puedan ocurrir entre proyectos ejecutados o por ejecutar por parte
de entidades públicas o privadas en el área de influencia del proyecto a licenciar. Tal situación demuestra la
insuficiente información, su dispersión y en consecuencia la debilidad del sistema de planeación inter e intra
sectorial en nuestro país.

Sin embargo, los entrevistados proponen realizar otras acciones tendientes a la entrega de mayores
elementos para toma de decisiones respecto a los proyectos, y desde etapas más tempranas, a través de: i)
realización de Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) a cargo del Estado y los sectores que dinamizan
el desarrollo del país; ii) perfeccionamiento de la articulación entre las políticas y metas ambientales y
sectoriales del país; y iii) generación de espacios de diálogos e información, asegurando la transparencia,
entre entidades estatales con injerencia en el licenciamiento ambiental y peticionarios interesados en ejecutar
un proyecto en el país, para la planeación del mismo. Si bien esto se puede percibir como un desgaste en
materia de tiempo y recurso humano, podría menguar los tiempos en la etapa de evaluación de los proyectos.

¿Los instrumentos de planeación y ordenamiento territorial en las áreas de influencia de los proyectos se
encuentran articulados y armonizados con estos y con las posibles medidas de compensación que se
determinen en las licencias ambientales?

La determinación y cuantificación de medidas de compensación requieren un instrumento de consulta
obligatoria, que compile los marcos conceptual, metodológico y procedimental, tanto para los peticionarios
como para las autoridades ambientales competentes en la adopción de las medidas de compensación. Este
procedimiento se hizo en el Manual para la asignación de compensaciones por pérdida de biodiversidad
(2012). No obstante, los procesos de compensación contemplan tanto las sociales como las ambientales, en
ambos casos los entrevistados coincidieron que lo procesos de planificación difieren, dependiendo de cada
empresa y proyecto en particular.

En cuanto a las compensaciones ambientales, los entrevistados resaltaron cuatro dificultades. Primera: la
necesidad de pasar de un enfoque de reforestación a uno de restauración (tal como lo viene impulsado el
MADS), ya que la reforestación ha implicado la siembra de especies que no necesariamente son las más
propicias para la región, no ofrecen los servicios eco-sistémicos requeridos, y no se generen corredores
biológicos o sin continuidad con los existentes. Esta dificultad permitiría interpretar que requiere mayor
difusión del Manual para la compensación por pérdida de biodiversidad.

Segunda, que la mayor debilidad de las reforestaciones se está dando en el mantenimiento de las siembras;
ya que sin un seguimiento adecuado, los resultados son distantes de los esperados. Así, cuando las
empresas peticionarias terminan sus actividades en la zona, las plantaciones suelen quedarse sin
seguimiento y en muchas oportunidades se pierden el esfuerzo y la inversión realizados.

La tercera dificultad es conseguir predios para realizar las compensaciones. La reforestación, o restauración,
implica la destinación de áreas para la siembra, por lo cual hay que: i) realizar convenios con alcaldías,
gobernaciones o corporaciones para realizarlos en predios públicos, no obstante estas entidades suelen o no
tener los lotes, o no comprometerse al posterior mantenimiento de los árboles (por los altos costos que
implica); ii) alquilar predios a privados para reforestar, opción que no necesariamente garantiza la continuidad
del cultivo una vez la empresa termina su operación en la región; iii) comprar predios para realizar las
siembras, medida que puede llegar a encarecer el precio de la tierra en la región generando un mayor
impacto social; además, en ciertas regiones no hay disponibilidad de tierra a la venta para el tamaño de la
compensación que se requiere.
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La cuarta, corresponde a los procesos de identificación de impactos ambientales, los cuales no contemplan la
discusión de las medidas de compensación con los gobiernos locales, en consecuencia, quedan regiones
donde el presupuesto ambiental de las alcaldías es muy bajo y la inversión privada en compensaciones es
muy alta, produciendo una contradicción entre la capacidad de planificación y actuación gubernamental en
materia ambiental vs. la actuación privada enfocada a zonas puntuales.

Respecto a las compensaciones sociales, los entrevistados también manifestaron varias dificultades, de las
cuales valen anunciar dos: la falta de claridad sobre qué es un impacto social que requiere compensación, y
la poca articulación de éstas con la realidad de las regiones. Afirman que para el ámbito social no se tiene una
guía o un manual que permita establecer qué es un impacto social significativo que requiera una
compensación, o cómo establecer dicha compensación. Por ello, ni las empresas, ni los gobiernos locales, ni
las comunidades saben establecer el límite entre lo que debe o no realizar una empresa peticionaria con las
comunidades.

Acerca de la desarticulación, una parte de los consultados consideró que ésta se presenta tanto entre
peticionarios que operan en una misma región, como entre empresas y el Estado. Resaltan los entrevistados
que son las empresas con mayor presupuesto las que generan el estándar de compensación y de
relacionamiento con la comunidad. Además, que al no ser obligatorio discutir las compensaciones desde su
formulación con los gobiernos locales, no necesariamente se vinculan a los planes de desarrollo. En opinión
de algunas de las personas entrevistadas, esa situación ha generado una mala interpretación entre lo que son
las obligaciones de inversión de los gobiernos en la comunidad, y lo que es una compensación por los efectos
sociales y ambientales de un proyecto. De tal manera que en algunas regiones las obligaciones del Estado
están siendo atribuidas a las empresas, o las empresas están realizando inversiones sociales que no actúan
sobre el impacto social que produce su operación.

Las consideraciones anteriores conducen a destacar la importancia de la calidad de las “líneas base”, punto
de partida para establecer los efectos que puedan causar los proyectos, para definir las obligaciones de los
peticionarios en cuanto a las medidas compensatorias por las cuales deben responder, tal como lo precisan
en la Ley 99 de 1994, artículo 50º.

Respecto a la articulación de las medidas de compensación con los instrumentos de planeación y
ordenamiento territorial en las áreas de influencia de los proyectos, la Consultoría encuentra que
´teóricamente´ los TdR orientan a que haya una plena armonización entre dichos instrumentos. Sin embargo,
la baja calidad de la información incluida en algunos POT, PBOT, EOT hace que se generen dificultades para
dicha armonización. Ante esta situación se recurre, en algunos casos, a mesas de trabajo concertadas entre
los peticionarios y los gobiernos locales para generar alianzas público privadas en torno a la definición
concreta de las compensaciones, las cuales no siempre resultan exitosas porque los municipios o bien tiene
recursos precarios o no tienen la voluntad política para llevar a cabo tales acuerdos. En consecuencia, se
debería tener un mayor rigor en la elaboración de los POT, PBOT, EOT, mejores estrategias de las CAR para
la aprobación de los apartes ambientales de dichos documentos, y mejores mecanismos para lograr
concertaciones entre los gobiernos locales y el sector privado.

¿Cuál debe ser el proceso de planificación para el establecimiento de las medidas de compensación y su
articulación con las prioridades nacionales?
¿Cómo se podría mejorar la articulación de los instrumentos de planeación y ordenamiento territorial en las
áreas de influencia de los proyectos con las posibles medidas de compensación que se determinen en las
licencias ambientales?
¿Cuáles serían las estrategias para mejorar el seguimiento a las compensaciones?

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Para definir un proceso de planificación de las compensaciones (Ley 99/94, artículo 42º) y mejorar su
articulación con los instrumentos de planificación y ordenamiento territorial, los entrevistados sugirieron cuatro
alternativas:

- Vinculación con los gobiernos regionales y locales: La definición de compensaciones ambientales y
sociales debe vincular a las autoridades locales y regionales, para asegurar que complementen sus agendas
ambientales y sociales, sin entrar a reemplazar las obligaciones del Estado. Las compensaciones deben estar
articuladas con los planes de manejo de cuencas hidrográficas y de desarrollo de los gobiernos nacional,
regional y local.

- Aportes a la realización de las agendas/políticas ambientales o sociales, nacionales, regionales y
locales: Valorar económicamente las compensaciones y dichas cuantías ser aportadas por los peticionarios a
un fondo nacional o regional, o a un portafolio de proyectos, que permita al Estado (nacional, regional o local)
disponer los recursos suficientes para generar sus planes de restauración y manejo de cuencas, en lo
ambiental y de desarrollo social. Esto también permitiría que las medidas puedan preservarse a lo largo de los
años, y haya planificación y articulación en las actuaciones. Además, las entidades y autoridades ambientales
o sociales (expertas en el tema) serían las que gestionen los proyectos, y corrijan el actual emprendimiento de
privados (peticionarios) expertos en otros temas productivos.

- Aumentar la comprensión del alcance y objetivo de las compensaciones: Desde las autoridades
ambientales se debe emprender una campaña para generar entendimiento entre gobiernos locales,
regionales, empresas privadas y comunidades sobre qué es una compensación social y ambiental, y cómo se
deben realizar. No es posible generar mecanismos de control social sobre las compensaciones, si no hay
claridad sobre sus alcances, y sobre los derechos y obligaciones que genera para cada uno de los
involucrados en su aplicación. Una compensación no es un ´cheque al portador´, pero esa concepción sigue
presente tanto en algunas empresas, como en comunidades y municipios. En la medida en que se mejore la
comprensión sobre el objeto y alcance de una compensación, se puede aumentar el control social de las
mismas.

- Mejorar los procesos de planeación de los proyectos: Una mejor planificación de los proyectos generará
una reducción en las compensaciones a realizar, en la medida en que desde su inicio incorporen, como
variables determinantes de su factibilidad, los componentes ambientales y sociales. La acción del gobierno
debe centrarse en generar mecanismos para que se presenten menos proyectos productivos en ecosistemas
estratégicos, mayor presencia de tecnologías limpias, y fortalecer los procesos de planificación participativa
con la comunidad y gobiernos locales. Esto implica, también, aumentar incentivos desde el Estado para el
desarrollo de dicho tipo de proyectos.

Por último, mejorar los canales de relación y comunicación institucional ANLA - CAR - Peticionarios para
manejar las compensaciones y hacer seguimiento al plan de inversiones. Algunas de estas recomendaciones
fueron incorporadas al plan de acción propuesto por esta consultoría.

1.1.4 Acceso, cobertura, actualización y articulación respecto a la información requerida para
el Licenciamiento Ambiental
El cierre del área temática de Información conlleva a lo estipulado oficialmente y abordado en la parte inicial:
el Sistema de Información Ambiental de Colombia (SIAC) es relevante para el licenciamiento ambiental al
sustentarse “en un proceso de concertación interinstitucional, intersectorial e interdisciplinario, liderado por el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) y los Institutos de Investigación Ambiental: el Instituto
de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), el Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander von Humboldt (IAvH), el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras (INVEMAR), el
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Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas (SINCHI) y el Instituto de Investigaciones Ambientales del
Pacífico (IIAP). Además, este proceso cuenta con la participación de otras entidades como: el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE), el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Servicio
Geológico Colombiano (INGEOMINAS), el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y las Corporaciones
Autónomas Regionales (CAR), y proyecta la integración gradual de actores relevantes como: la academia, los
sectores público y privado, las organizaciones sociales y las comunidades entre otros interesados en la
gestión de la información y el conocimiento ambiental...” (SIAC, 2013).

Entonces, la pregunta orientadora de esta sección es:

¿Cómo se puede acceder a la información requerida con calidad, cantidad y oportunidad para adelantar el
proceso de licenciamiento ambiental?

Como punto de partida, consideran los consultados, se podría obtener una buena aproximación a la primera
línea base del país (incluyendo hasta la escala municipal) a partir del cúmulo de datos generado por las
licencias otorgadas a los proyectos desde 1994 por las autoridades ambientales, a partir de un proceso
complejo de filtro, análisis, categorización, comparación, trazabilidad y validación de los EIA que respaldan
dichas licencias. Sin embargo, identifican que la gran debilidad es que la información disponible a través de
los EIA pertenecientes a los proyectos licenciados en las dos décadas pasadas ha tenido poco análisis
integral; simplemente se archiva cada expediente por separado. En palabras simples, afirman que “la
información de los EIA no se administra; la ANLA y las CAR no capitalizan esa información, ni para sus
usuarios ni para sus equipos internos”.

Los entrevistados opinan que se debe disponer de una ´línea base oficial´ administrada por un organismo
oficial – recomiendan el SIAC en el marco del SINA- y construida por la confluencia de información de
diversos actores como institutos de investigación, la academia, el mismo Estado colombiano, las empresas
consultoras, los resultados de los permisos de investigación científica, entre otros. Además, proponen que
una posible modalidad de financiación sería pagar por la información requerida y dichos recursos re-invertirlos
para continuar levantando información primaria (en lo posible) y también retroalimentar las bases de datos a
través de la información recolectada en el seguimiento a los proyectos. Probablemente para conseguirlo se
requiera un ajuste a la política de información ambiental, en el sentido de cooperación –desinteresada- para
articular la información en manos de los privados con la información de los institutos de investigación y entes
oficiales. Finalmente, se vislumbra que dicha homogenización de la información impactaría en la reducción de
los tiempos del licenciamiento ambiental, evitaría la solicitud de información adicional, y habría más
transparencia en la toma de decisiones al partir, todas las autoridades ambientales, de una misma línea base
para determinada región.

Una fórmula para acceder a información con calidad y oportunidad en el licenciamiento ambiental podría ser,
según los entrevistados, similar al caso de registro de instrumentos públicos, que articula catastro-notaría-
registro, donde el SIAC sería el compilador central de la información obtenida de múltiples maneras, aunando
esfuerzos de todos los usuarios del licenciamiento. Además, fortaleciéndose los convenios de cooperación
con los privados e inyectando más capital económico, mejorando los presupuestos a los institutos de
investigación del país en coherencia con el ´aumento exponencial´ de las demandas actuales de información;
y estableciendo una Política de Información Ambiental en el país.

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1.2 SUFICIENCIA, PERTINENCIA Y EFICACIA DE LA NORMATIVA

1.2.1. Planeación

1.2.1.1. Suficiencia

La opinión generalizada de los entrevistados, capturada en las entrevistas y grupos focales realizados, sobre
la normativa en materia de licenciamiento ambiental, es que ésta resulta suficiente; sin embargo, lo que al
parecer de esta consultoría se omite en el análisis por parte de todos los actores es un real cuestionamiento
sobre la necesidad de que la regulación sobre licencias ambientales incluya también la etapa de planeación
de los proyectos sujetos al instrumento.

En algunos casos, los actores consideran que el marco normativo es muy completo y progresista, y sin
embargo, resaltan que deja un amplio margen de discrecionalidad al operador jurídico de turno (opinión
prevalente particularmente entre los actores pertenecientes al sector privado o peticionarios de licencias
ambientales), no obstante lo anterior, no es claro para los actores cuándo tendría que comenzar la incidencia
de la regulación sobre el licenciamiento ambiental respecto de aquellos proyectos que se encuentran en una
etapa de concepción; así, los actores manifiestan que el ordenamiento como tal tiene un amplio catálogo
normativo que busca cubrir todos los asuntos que reglan las actuaciones de los funcionarios antes del inicio
del trámite de una Licencia Ambiental, por lo que ponen de relieve la necesidad particular de que los
peticionarios puedan conocer qué es lo que deben hacer antes de solicitar una Licencia ambiental.

¿Cuáles son las fortalezas y debilidades de la normativa de las diferentes entidades asociadas al proceso de
licenciamiento ambiental, a nivel nacional y regional?

Uno de los aspectos significativos frente a las debilidades y fortalezas respecto a la regulación del
licenciamiento ambiental, en la etapa de planeación de los proyectos, tiene que ver con la preocupación
sentida por la mayor parte de los actores frente a la tendencia generalizada a “deslicenciar” proyectos, obras
o actividades (no requieren licencia ambiental de acuerdo a los Decretos 1180 de 2003, 1728 de 2002 y 1220
de 2005; ver Tabla 1.2.1), lo que evidentemente supone que toda la carga de una planeación responsable de
evaluación y manejo de impactos ambientales queda en cabeza de los gestores de los proyectos.

Tabla 1.2.1 Actividades deslicenciadas por sectores
SECTOR ACTIVIDAD
Hidrocarburos
La exploración sísmica, salvo que sea necesaria la construcción de vías para el tránsito vehicular
Transporte de hidrocarburos gaseosos que se desarrolle por fuera de los campos de explotación
Distribución de gas natural de uso comercial o industrial
Minería
Exploración geológico-minera por métodos de subsuelo
Ampliación, mejoramiento, reconstrucción y rehabilitación de infraestructura
Energía

Subestaciones eléctricas sobre líneas existentes
Restitución o sustitución de unidades de generación térmica por tecnologías más limpias
Ampliación de líneas de transmisión de circuito sencillo a doble y triple circuito
Repotenciación de líneas de energía existentes
Sistemas de generación sobre instalaciones preexistentes de desarrollo hidráulico
Líneas de conexión de plantas de generación al sistema interconectado nacional (no mayor a 30 Km)
Pequeñas centrales hidroeléctricas
Centrales térmicas con capacidad de generación menor o igual a 10 Mw
Plantas de generación de energía con fuentes solar o de biomasa (menor a 1 Mw)
Redes de distribución eléctrica del sistema interconectado nacional
Sistemas de telecomunicaciones sobre infraestructura existente
Construcción o instalación de grandes torres electromagnéticas
Infraestructura

Obras y actividades de rehabilitación de la red vial, de la red férrea
Puesta en funcionamiento de las estaciones de servicio de combustible y los depósitos de combustibles
Grandes proyectos de vivienda
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SECTOR ACTIVIDAD
Construcción de centros comerciales
Construcción y operación de pistas para aviones de fumigación
Industria manufacturera de explosivos, pólvoras y productos pirotécnicos
Plantas de tratamiento de residuos sólidos
Curtiembres
Plantas de beneficio animal
Terminales de transporte
Sistemas de trasporte masivo
Otros
Transporte de especies, subespecies o variedades de fauna acuática
Proyectos de aprovechamiento forestal, de reforestación y silvicultura comercial
Importación y producción de organismos vivos modificados
Nota: De acuerdo con el autor del texto original, la importación y producción de organismos vivos genéticamente modificados está deslicenciada de
acuerdo con el Decreto 4525 de 2005; sin embargo, el artículo 8 del Decreto 2820 sí establece la obligatoriedad de la licencia ambiental.
Fuente: Elaboración propia con base en Foro Nacional Ambiental (2011)

Con muy contadas excepciones, es importante señalar que prácticamente ninguno de los actores cuya
opinión fue consultada durante la evaluación pone de manifiesto debilidades o fortalezas de la normativa
durante la fase de planeación, lo que podría indicar que, para la mayoría, la regulación sobre licenciamiento
ambiental no debe comprender esta etapa durante la cual se gestan los proyectos sujetos al instrumento, no
obstante se evidencian dificultades relacionadas con las modificaciones constantes al régimen de
licenciamiento ambiental a fin de ajustarlas a supuestos fácticos que no fueron reglados suficiente o
convenientemente en la regulación (v. gr. Decreto 500 de 2006 que modificó al entonces recién expedido
Decreto 1220 de 2005 a fin de especificar cuando un proyecto afectaba al Sistema de Parques Nacionales
Naturales), por lo que dicha circunstancia se percibe por los indagados como un elemento que genera
inseguridad jurídica en los peticionarios.

Uno de los aspectos no abordados por los actores indagados pero que sí reviste interés para la opinión
pública, como se evidencia por su permanente discusión en los medios de comunicación y foros académicos,
es el de la necesidad de revisar el alcance de la legislación sectorial en relación con los momentos en los
cuales debe ser gestionada y obtenida la licencia ambiental, con referencia al ciclo de formulación y ejecución
de los proyectos sujetos al instrumento, discusión que ha sido particularmente relevante tratándose de la
relación entre el momento de, por ejemplo, otorgamiento de títulos mineros, y de la obtención de la licencia
ambiental para los proyectos respectivos.

En este sentido, el artículo 85 de la Ley 685 de 2001 vigente ante la pérdida de vigor de la Ley 1382 de 2010,
referentes al Código de Minas, precisa lo siguiente en relación con el momento de obtención de la licencia
ambiental:

“Artículo 85. Estudio de Impacto Ambiental. Simultáneamente con el Programa de Trabajos y Obras
deberá presentarse el estudio que demuestre la factibilidad ambiental de dicho programa. Sin la
aprobación expresa de este estudio y la expedición de la Licencia Ambiental correspondiente no
habrá lugar a la iniciación de los trabajos y obras de explotación minera. Las obras de recuperación
geomorfológica, paisajística y forestal del ecosistema alterado serán ejecutados por profesionales
afines a cada una de estas labores. Dicha licencia con las restricciones y condicionamientos que
imponga al concesionario, formarán parte de sus obligaciones contractuales”.

Como se observa, la firma del contrato de concesión minera no supone per se la autorización para el inicio de
trabajos y obras de explotación, pero sí de exploración; sin embargo, la norma prevé que las condiciones
impuestas en la licencia ambiental, forman parte de las obligaciones contractuales que corresponden al
concesionario, por ende, existe una inconveniente carga de inseguridad jurídica en las relaciones
contractuales suscritas para explotar recursos naturales no renovables, lo cual no queda evidentemente
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resuelto con la presentación simultánea del EIA y del Plan de Trabajos y Obras de la explotación, puesto que
ello no garantiza que la autoridad ambiental otorgue la licencia.

En síntesis, buena parte de los actores indagados ponen de presente el carácter progresivo en la legislación,
pero llaman la atención respecto de su dispersión y de la inseguridad jurídica que, tanto para los peticionarios
como para las autoridades ambientales, comporta el permanente cambio en la misma; de igual manera,
evidencian preocupación respecto de la implementación de la normativa (eficacia) antes que respecto de su
suficiencia y relevancia (pertinencia).

1.2.1.2. Pertinencia

Dado que la normativa sobre licenciamiento ambiental no aborda claramente la etapa de planeación de los
proyectos sujetos a licencia ambiental, no es posible evaluar la pertinencia de la regulación salvo en aquellos
aspectos respecto de los cuales dicho marco normativo aborda esta fase.

¿El permiso de investigación científica es aplicable en el proceso de licenciamiento ambiental?

Uno de los primeros aspectos resaltados por buena parte de los actores es el de la pertinencia de la
regulación sobre permisos de investigación científica para la elaboración de los Estudios de Impacto
Ambiental. En efecto, una de las preguntas válidas que surgen es si realmente el supuesto jurídico, objeto de
regulación y de control a través del permiso de investigación científica, involucra las actividades propias de la
elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental, y si, en consecuencia, puede afirmarse que el método de
elaboración de los EIA, en tanto supone entre otras actividades, la realización de muestreos de recursos
naturales renovables, debe considerarse, por ese sólo hecho, como una actividad de investigación científica..

Sobre el tema se evidencian vacíos y debilidades tanto en las autoridades ambientales como en los actores
(peticionarios, empresas consultoras, sociedad civil) en la comprensión de la naturaleza jurídica del
instrumento, así como de su pertinencia y aplicabilidad a cada caso en concreto; para varios actores por
ejemplo, el permiso de investigación a que se refiere el Decreto 309 de 2000 (permiso de estudio con fines de
investigación científica sobre biodiversidad) tiene un carácter o naturaleza jurídica diferente al que tienen los
permisos de estudio de recursos naturales a que se refiere el artículo 56 del Decreto Ley 2811 de 1974
(Código de los Recursos Naturales Renovables – CRNR).

Un permiso de estudio con fines de investigación científica sobre biodiversidad, de aquellos reglados por el
Decreto 309, tiene como propósito la autorización por parte de la autoridad ambiental para “(…) adelantar un
proyecto de investigación científica en diversidad biológica que involucre alguna o todas las actividades de
colecta, recolecta, captura, caza, pesca, manipulación del recurso biológico y su movilización en el territorio
nacional (…)”
5
, luego no tiene como propósito el futuro aprovechamiento de los recursos naturales objeto de
estudio, característica que lo diferencia de los permisos de estudio a que se refiere el artículo 56 del CRNR,
en tanto estos últimos, tienen como finalidad “(…) el estudio de recursos naturales cuyo propósito sea
proyectar obras o trabajos para su futuro aprovechamiento (…)”
6
.

La pregunta que surge entonces es si los permisos de estudio a los que se refiere el Decreto 309 de 2000 son
definitivamente exigibles para quienes pretendan realizar muestreos sobre biodiversidad o inventarios rápidos
sobre el tema en el marco de la elaboración de Estudios de Impacto Ambiental, cuestión frente a la cual la
propia norma precisa la respuesta concreta en su artículo 14, al señalar que: “Cuando en desarrollo de los
estudios exigidos con ocasión de la obtención de otros permisos y licencias ambientales y durante el

5
D.309/00. Artículo 3º.
6
D.L. 2811/74. Artículo 56.
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desarrollo de la obra, proyecto o actividad amparada por éstos se colecten, recolecten, cacen o pesquen
especímenes o muestras de diversidad biológica, éstas deberán depositarse en colecciones registradas, sin
perjuicio de la obtención del permiso de estudio con fines de investigación científica” (subrayado fuera de
texto).

De lo anterior se infiere claramente que tratándose de la elaboración de EIA, el interesado, en tanto colecte,
recolecte, cace o pesque especímenes de la biodiversidad, debe, además de depositar tales ejemplares en
colecciones biológicas debidamente registradas, obtener el permiso de estudio respectivo otorgado por la
autoridad ambiental; sin embargo, el parágrafo 2º del artículo 2º del mismo Decreto precisa que: “Tampoco
requerirán permiso de estudio los investigadores que no involucren actividades de colecta, recolecta, captura,
caza, pesca o manipulación del recurso biológico dentro de su proyecto de investigación científica”, por ende,
sólo en aquellos casos en los que exista colecta, recolecta, captura, caza o pesca de especímenes de la
biodiversidad, será requerido el permiso correspondiente.

Existe una percepción entre los distintos actores indagados, particularmente entre los peticionarios, que
identifican este permiso de estudio como una forma de “permiso para obtener una licencia”, por lo que la
opinión generalizada es que resulta ´engorroso´ y, desde el punto de vista del procedimiento administrativo,
poco eficiente requerir un permiso para elaborar un estudio con miras a obtener una licencia; no obstante lo
anterior, esta postura evidencia en sí misma una incorrecta lectura del carácter de los Estudios de Impacto
Ambiental, que obedece a su percepción como un requisito para la obtención de la licencia, antes que como
un instrumento para planificar adecuadamente un proyecto, incorporando y considerando para ello la variable
ambiental.

Ahora bien, en cuanto al permiso de estudio a que se refiere el artículo 56 del Decreto Ley 2811 de 1974, es
clara su exigibilidad tratándose de la elaboración de EIA para proyectos en los cuales se pretenda la
utilización de un recurso natural renovable, dado que la norma regula el alcance de dicha autorización al
señalar que “…podrá otorgarse permiso para el estudio de recursos naturales cuyo propósito sea proyectar
obras o trabajos para su futuro aprovechamiento” (subrayado fuera de texto).

¿Cuáles son las debilidades de la normativa ambiental frente a la obtención y aprobación de otros permisos
que son requisito para la solicitud de la licencia ambiental? ¿Cómo deberían armonizarse estos instrumentos
dentro de la normativa ambiental?

De la misma manera que el anterior permiso de estudio de investigación científica es percibido por los
usuarios peticionarios de licencias ambientales como un requisito que entorpece el trámite de licenciamiento
ambiental, existen otras actuaciones administrativas preparatorias o previas a la solicitud de licencia que son
vistas como redundancias en el procedimiento reglado para la obtención de la licencia, tales como las
certificaciones expedidas por parte del Ministerio del Interior sobre presencia de comunidades étnicas y
afrodescendientes, o por el INCODER sobre existencia de resguardos y territorios colectivos, y la elaboración
de programas de arqueología preventiva.

La pertinencia de la solicitud de certificaciones de presencia de comunidades étnicas y afrodescendientes al
Ministerio del Interior resulta entendida como un requisito necesario y reglado por disposiciones de carácter
superior, que garantizan derechos que forman parte del bloque de constitucionalidad en el marco jurídico
Colombiano; sin embargo, al parecer por buena parte de los indagados, las dificultades se presentan en los
tiempos que se toman tanto el Ministerio del Interior, como el INCODER, para dar respuesta a estas
solicitudes; en este sentido, se evidencia que el diseño del proceso de licenciamiento ambiental, desde el
punto de vista regulatorio, no previó de manera suficiente el ajuste institucional necesario en las entidades
encargadas de surtir el trámite de estas certificaciones.

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Una evidencia de esta dificultad se encuentra en el trámite de certificaciones sobre existencia de resguardos o
territorios colectivos a cargo del INCODER, institución que se entiende a sí misma como competente sólo en
el ámbito rural, lo que en principio parece evidente; sin embargo, la norma no establece distinción entre
proyectos sujetos a licencia ambiental que pretendan ejecutarse en suelo rural respecto de aquellos que se
desarrollarán en suelo urbano, siendo obligatorio en ambos casos obtener la certificación correspondiente por
parte del INCODER; así pues, en el hipotético caso de un proyecto sujeto a la licencia ambiental que pretenda
desarrollarse dentro del perímetro urbano (Vgr. Importación, producción o uso de plaguicidas) la respuesta
institucional puede no ser clara, en tanto sus objetivos y por ende su estructura, están enfocados a la atención
de asuntos relacionados con el desarrollo rural, lo que puede conducir a respuestas que no sean de fondo y
que por tanto retrasen el inicio del proceso de licenciamiento ambiental.

En relación con la realización del Programa de Arqueología Preventiva, regulado por la Ley 1185 de 2008 y el
Decreto 763 de 2009, existe un problema de percepción similar al generado en relación con los permisos de
estudio o investigación científica; en efecto, la realización del programa de arqueología preventiva,
independientemente de su exigibilidad para emprender el trámite de licenciamiento ambiental, debería ser una
práctica apropiada por cualquier ejecutor de un proyecto, obra o actividad a fin de identificar los posibles
bienes y contextos del patrimonio arqueológico de la Nación, y diseñar en una primera fase, como lo concibe
el Decreto 763 de 2009, un Plan de Manejo Arqueológico. Sin embargo, dicho proceso, que tendría que ser
incorporado como parte de la planeación de cualquier proyecto en su etapa de concepción, es percibido como
un requisito previo más, para la obtención de la licencia ambiental.

Concluyendo a este respecto, se puede afirmar que la normativa existente sobre la etapa de planeación de
los proyectos sujetos a licencia ambiental es pertinente, en tanto cada aspecto reglado es realmente
necesario y aplicable a cada caso; sin embargo, y como se advirtió previamente, resulta insuficiente,
particularmente porque la integralidad que demanda el proceso de planeación de un proyecto, obra o
actividad debería tener reglada la exigencia del agotamiento del estudio de una serie de variables
fundamentales para evaluar la viabilidad y las características que debería tener cada proyecto, variables que
por supuestos incorporan el impacto ambiental, el manejo arqueológico, y el manejo sociocultural y étnico, y
por supuesto el estudio y levantamiento de la línea base sobre el estado de los recursos naturales que
pretenden ser aprovechados, así como de los elementos naturales susceptibles de ser impactados,
particularmente la biodiversidad.

1.2.1.3. Eficacia

Uno de los aspectos fundamentales objeto de análisis es si la escasa regulación referente al proceso de
planeación de los proyectos sujetos a licencia ambiental resulta eficaz para el logro de los propósitos de tal
regulación; en este sentido, un primer aspecto a revisar es si la insuficiencia normativa se traduce en una
pérdida de eficacia en la regulación.

¿Cómo debería llevarse a cabo el proceso de articulación interinstitucional y de acompañamiento de la
autoridad ambiental en la planeación del proyecto y en el proceso de la licencia ambiental (no sólo desde su
solicitud)?

La ausencia de una regulación articulada, sistematizada y única para la formulación y planeación de
proyectos sujetos a licencia ambiental comporta una pérdida de eficacia en el propósito del instrumento, toda
vez que, en tanto no se concibe la realización de un análisis de impacto ambiental completo y serio como
determinante para la toma de decisiones sobre la pertinencia y viabilidad de realización de un proyecto
específico, entonces se aborda la cuestión de la evaluación de impactos ambientales y análisis de alternativas
sólo como requisito para la obtención de la licencia ambiental, que por demás, se percibe igualmente como un
requisito para poder iniciar la ejecución de un proyecto.
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La concepción normativa del carácter del EIA dista del propósito que debiera tener como herramienta para la
toma de decisiones, ya que de su definición normativa se infiere que se constituye en un instrumento para que
la autoridad ambiental que evalúa el EIA sea quien toma la decisión en relación con la viabilidad ambiental del
proyecto; pero no se concibe de manera amplia, es decir, como una herramienta para la toma de decisiones
también por parte del gestor o formulador de un proyecto, que le permita incorporar la variable ambiental
dentro de aquellas que debe considerar para evaluar la pertinencia o no de la realización del mismo.

En efecto, el artículo 21 del Decreto 2820 de 2010, precisa que “El Estudio de Impacto Ambiental es el
instrumento básico para la toma de decisiones sobre los proyectos, obras o actividades que requieren licencia
ambiental y se exigirá en todos los casos en que de acuerdo con la ley y el presente reglamento se requiera”
(subrayado fuera de texto), en tanto que el artículo 57 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 223 de
la Ley 1450 de 2011, señala que “Se entiende por Estudio de Impacto Ambiental, el conjunto de la
información que deberá presentar ante la autoridad ambiental competente el peticionario de una licencia
ambiental” (subrayado fuera de texto), noción que adelgaza aún más el alcance del EIA como instrumento
para la toma de decisiones por parte del gestor o formulador de un proyecto.

Estas dos definiciones del alcance del EIA como instrumento riñen claramente con el espíritu del mismo,
recogido por el numeral 11 del artículo 1º de la Ley 99 de 1993, según el cual, “Los estudios de impacto
ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y
actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial” (subrayado fuera de texto);
en otras palabras, el legislador confunde en el artículo 57 de la Ley 99 de 1993 la evaluación de impacto
ambiental como instrumento que permite la realización del principio 17 de la Declaración de Río de Janeiro
sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992
7
, con el Estudio de Impacto Ambiental como instrumento para la
toma de decisiones sobre la realización o ejecución de una obra o proyecto determinado.

Esta diferencia conceptual ha llevado, en la práctica, a una dificultad sentida por el sistema: la elaboración del
EIA sólo se aborda con posterioridad a la toma de la decisión sobre la realización o ejecución del proyecto y a
la definición de las características y curso propio de su ejecución; incluso, es posterior en su elaboración a
otro tipo de autorizaciones otorgadas por parte de autoridades sectoriales rectoras del ámbito o enfoque del
desarrollo socioeconómico del que se trata el proyecto, por lo que resulta reducido su propósito y circunscrito
a un requisito para el trámite de la licencia ambiental, debiendo ser concebido corporativa y sectorialmente
como una herramienta para la toma de decisiones, como lo es la regla fiscal para la adopción de políticas
públicas, o el cierre financiero para la formulación de un proyecto.

Mención aparte merece el Diagnóstico Ambiental de Alternativas, que se concibe legalmente como otro
estudio sujeto a evaluación por parte de la autoridad ambiental, a fin de que esta última seleccione la
alternativa respecto de la cual debe elaborarse el EIA
8
. Según el artículo 17 del Decreto 2820 de 2010, “El

7
Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992. Principio 17. Deberá emprenderse una
evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que
probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión
de una autoridad nacional competente.
8
L. 99/93. Artículo 56º.- Del Diagnóstico Ambiental de Alternativas. En los proyectos que requieran de Licencia
Ambiental, el interesado deberá solicitar en la etapa de factibilidad a la autoridad ambiental competente que ésta se
pronuncie sobre la necesidad de presentar o no un Diagnóstico Ambiental de Alternativas. Con base en la información
suministrada, la autoridad ambiental decidirá sobre la necesidad o no del mismo y definirá sus términos de referencia en
un plazo no mayor de 30 días hábiles.
El Diagnóstico Ambiental de Alternativas incluirá información sobre la localización y características del entorno
geográfico, ambiental y social de las alternativas del proyecto, además de un análisis comparativo de los efectos y
riesgos inherentes a la obra o actividad, y de las posibles soluciones y medidas de control y mitigación para cada una de
las alternativas.
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Diagnóstico Ambiental de Alternativas - DAA, tiene como objeto suministrar la información para evaluar y
comparar las diferentes opciones que presente el peticionario, bajo las cuales sea posible desarrollar un
proyecto, obra o actividad. Las diferentes opciones deberán tener en cuenta el entorno geográfico, las
características bióticas, abióticas y socioeconómicas, el análisis comparativo de los efectos y riesgos
inherentes a la obra o actividad; así como las posibles soluciones y medidas de control y mitigación para cada
una de las alternativas” (subrayado fuera de texto).

De la definición de este instrumento se infiere una contradicción sensible: el DAA está íntimamente ligado a la
concepción y diseño mismos del proyecto, y por ende, debería preceder a la toma de decisiones de parte de
su gestor respecto de su realización y de la selección de la alternativa más conveniente; en otras palabras, el
DAA debe ser una herramienta de gerencia pública y privada para que los tomadores de decisiones, antes de
abordar la estructuración de un proyecto, incorporen dentro de su valoración de variables de decisión, el
análisis de las alternativas ambientales posibles.

Pero si el DAA debería preceder a la decisión del gestor del proyecto de emprender su formulación y gestión,
la evaluación por parte de la autoridad ambiental de dicho diagnóstico, debiera también ser antecedente a la
decisión del gestor de emprenderlo, y a la obtención de las autorizaciones sectoriales requeridas para ello.

Ahora bien, otro aspecto crítico que se puede identificar, es que el DAA es concebido normativamente como
un instrumento excepcional: sólo dieciséis tipos de proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental
requieren de la presentación de una solicitud a la autoridad ambiental para que se pronuncie sobre la
necesidad de efectuar tal diagnóstico
9
, siendo que, en un estado ideal de cosas, para la totalidad de

Con base en el Diagnóstico Ambiental de Alternativas presentado, la autoridad elegirá, en un plazo no mayor a treinta
(30) días, la alternativa o las alternativas sobre las cuales deberá elaborarse el correspondiente Estudio de Impacto
Ambiental, antes de otorgarse la respectiva licencia. En el evento que la información o documentos que proporcione el
interesado no sean suficientes para decidir, la autoridad ambiental le requerirá, por una sola vez, el aporte de lo que
haga falta. Este requerimiento interrumpirá el término con que cuenta la autoridad para la elección de la alternativa.
9
D.2820/10 Artículo 18. Exigibilidad del Diagnóstico Ambiental de Alternativas. Los interesados en los proyectos, obras o
actividades que se describen a continuación deberán solicitar pronunciamiento a la autoridad ambiental competente
sobre la necesidad de presentar el Diagnóstico Ambiental de Alternativas - DAA:
1. La exploración sísmica de hidrocarburos que requiera la construcción de vías para el tránsito vehicular.
2. El transporte y conducción de hidrocarburos líquidos o gaseosos, que se desarrollen por fuera de los campos; de
explotación que impliquen la construcción y montaje de infraestructura de líneas de conducción con diámetros iguales o
superiores a 6 pulgadas (15.24 cm), excepto en aquellos casos de nuevas líneas cuyo trayecto se vaya a realizar por
derechos de vía o servidumbres existentes.
3. Los terminales de entrega de hidrocarburos líquidos, entendidos como la infraestructura de almacenamiento asociada
al transporte por ductos.
4. La construcción de refinerías y desarrollos petroquímicos.
5. La construcción de presas, represas o embalses.
6. La construcción y operación de centrales generadoras de energía eléctrica.
7. Los proyectos de exploración y uso de fuentes de energía alternativa virtualmente contaminantes con capacidad
instalada superior a 3MW.
8. El tendido de líneas nuevas de transmisión del Sistema Nacional de Interconexión Eléctrica.
9. Los proyectos de generación de energía nuclear.
10. La construcción de puertos.
11. La construcción de aeropuertos.
12. La construcción de carreteras, los túneles y demás infraestructura asociada de la red vial nacional, secundaria y
terciaria.
13. La construcción de segundas calzadas cuando no se encuentren adosadas a las vías existentes o cuando
consideren la construcción de variantes, par vial o pasen por centros poblados.
14. La ejecución de obras en la red fluvial nacional, salvo los dragados de profundización.
15. La construcción de vías férreas y variantes de estas.
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proyectos sujetos a licenciamiento ambiental debería exigirse la presentación de tal solicitud, ya que el DAA
es realmente el mecanismo con el que cuenta el Estado para exigir de los particulares y gestores de un
proyecto, la incorporación del análisis de la variable ambiental en la toma de decisiones sobre la realización
de proyectos, y particularmente le permite al Estado orientar, desde el punto de vista ambiental, el desarrollo
de los mismos, planificar el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, e intervenir en la economía por
razones ambientales, consiguiendo de esta manera el logro de dos propósitos constitucionalmente previstos
en los artículos 80 y 334 superiores
10
.

1.2.2. Evaluación

1.2.2.1. Suficiencia

La evaluación en términos generales, es identificada por la mayor parte de los actores involucrados como la
etapa a partir de la cual la normativa sobre licenciamiento ambiental cobra relevancia y, por ende, es a partir
de dicho momento que se entiende que se hace necesario que la legislación aborde la regulación del proceso.

Para la mayor parte de los actores, la regulación sobre la etapa de evaluación de las solicitudes de licencia
ambiental es suficiente, posición que de manera general es compartida por esta consultoría; sin embargo,
existen deficiencias dentro del procedimiento que dejan en evidencia problemas puntuales de suficiencia
normativa en relación con un elemento ampliamente reglado como resulta ser el Estudio de Impacto
Ambiental.

¿Los estudios de impacto ambiental reflejan la información real sobre las condiciones ambientales de la zona
para el trámite de la licencia ambiental? ¿Existe la forma de garantizar la calidad de los estudios de impacto
ambiental?
¿La metodología de elaboración de estudios de impacto ambiental es acorde a las necesidades del proceso
de licenciamiento?
¿Las guías para la realización de las evaluaciones de impacto ambiental son lo suficientemente acotadas y
objetivas?
¿Existen vacíos en las normas asociados al proceso de evaluación que lo dificultan?

Como se observó en los acápites anteriores, el EIA es percibido por buena parte de los actores como un
requisito que habilita a quien lo realiza para radicar una solicitud de licencia ambiental, sin embargo, percibido
de esta manera, resulta común que los EIA estén precariamente construidos al momento de radicar la
solicitud de licencia, ya que su simple elaboración y presentación habilita al peticionario para continuar con el
trámite correspondiente. En consecuencia, es habitual que la autoridad ambiental deba requerir la ampliación
o corrección del EIA al peticionario, este último, consciente de que será requerido en tal sentido, presenta un
EIA incompleto o inconcluso al momento de radicar la solicitud de licencia, para culminarlo y presentarlo

16. Los proyectos que requieran trasvase de una cuenca a otra.
10
C.N. ARTICULO 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
(…)
ARTICULO 334. La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley,
en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de
los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano
nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho
marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del
Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario.
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completo mediante las peticiones de información adicional, ampliación y corrección del EIA que le formule la
autoridad ambiental.

Esta situación, puesta de manifiesto particularmente por las autoridades ambientales, lleva a pensar que
probablemente el proceso de exigibilidad, evaluación y requerimiento de complementación o ajuste del EIA y
de la demás información presentada probablemente tenga problemas de suficiencia, no obstante hay
recientes esfuerzos por hacer más objetivo y uniforme el contenido de los EIA y la metodología para su
evaluación; en este sentido, es necesario como elemento del diagnóstico, destacar el propósito del Gobierno
Nacional recogido desde la expedición del Decreto 1220 de 2005, reiterado por el Decreto 2820 de 2010, de
reglar de manera uniforme, tanto los contenidos de los EIA, como de la metodología de evaluación de los
mismos.

Una evidencia de los problemas existentes en cuanto a la suficiencia de la información presentada por los
peticionarios como parte de los EIA, o de la documentación del proyecto radicada con la solicitud de licencia
ambiental, se encuentra en los datos recogidos del muestreo efectuado en el trabajo de campo: entre un
22,4% y un 57,6% de los proyectos para los cuales se solicitó licencia ambiental, demandaron ajustes al EIA
por parte de la autoridad ambiental, siendo ello particularmente significativo en el caso de los sectores minero
(57,6%), de energía (56,4%) y de agroquímicos (56,1%). Pero no sólo resulta insuficiente en este sentido la
información aportada por los peticionarios como parte de los EIA; también lo es el resto de la información
radicada: entre el 70,1% y el 90,2% de las solicitudes de licencia ambiental, requirieron de ampliación de
información por parte de la autoridad ambiental..

Lo anterior denota un elemento crítico en torno a la demanda de información requerida para la evaluación de
las solicitudes de licencia ambiental: aquella suministrada por los peticionarios resulta ampliamente
insuficiente, frente a lo cual, la opinión de algunos actores institucionales es que dicha deficiencia en el
suministro de información es voluntaria por parte de los interesados, quienes, al reconocer que con cierta
seguridad les será requerida información adicional, prefieren omitirla en la documentación inicialmente
radicada y esperar a suministrar datos y documentación completa en la medida en que la autoridad ambiental
vaya demandando la misma.

Pero independientemente de esta percepción de algún actor institucional, lo cierto es que existen problemas
normativos en cuanto a la regulación de la oportunidad para revisar la suficiencia de la información aportada
con las solicitudes de licencia como en los EIA, evidenciada en las múltiples oportunidades que se toma la
autoridad para demandar tal ampliación de información por parte de los peticionarios: las autoridades
ambientales requieren entre 2 y 6 ajustes o complementaciones de información por proyecto sujeto a
evaluación, distribuidas por componentes como se muestra en la Tabla 1.2.2; cifras preocupantes si se tiene
en cuenta que, desde el punto de vista de la regulación sobre peticiones en interés particular, puede
solicitarse una sola vez información adicional o precisión en la entregada para dar respuesta efectiva a una
petición o solicitud
11
. En la tabla mencionada, uno de los mayores porcentajes corresponde a la categoría

11
L.1437/11. Artículo 15. Presentación y radicación de peticiones. (…)
Cuando una petición no se acompañe de los documentos e informaciones requeridos por la ley, en el acto de recibo la
autoridad deberá indicar al peticionario los que falten. Si este insiste en que se radique, así se hará dejando constancia
de los requisitos o documentos faltantes.
(…)
Artículo 17. Peticiones incompletas y desistimiento tácito. En virtud del principio de eficacia, cuando la autoridad
constate que una petición ya radicada está incompleta pero la actuación puede continuar sin oponerse a la ley, requerirá
al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la complete en el término máximo
de un (1) mes. A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes requeridos comenzará a
correr el término para resolver la petición.
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temática Otros, que corresponde a diversos temas incluidos en los TdR; al respecto es importante mencionar
que una solicitud de información adicional puede incluir varios temas, pero que, de acuerdo con ANLA, todos
ellos están relacionados con los aspectos requeridos en el EIA, afirmación que no es compartida por la
totalidad de los peticionarios.

Tabla 1.2.2 Solicitudes de Ajustes a los proyectos en etapa de Evaluación, diferenciadas por componente

Fuente: SEI S.A – Fundación Natura de Colombia (2013)

Si bien es cierto el procedimiento de otorgamiento de licencias ambientales es reglado de manera especial,
por lo que la aplicación del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley
1437 de 2011) es residual y supletoria, la evaluación de las solicitudes de licencia ambiental debiera consultar
estas reglas previstas en el citado Código, a efectos de garantizar la realización de los principios de celeridad,
economía y eficacia.

Ahora bien, el artículo 25 del Decreto 2820 de 2010, al regular el procedimiento para el otorgamiento de la
licencia ambiental y refiriéndose al mismo como evaluación de estudios de impacto ambiental, precisa en su
numeral 1º que “… a partir de la fecha de radicación del Estudio de Impacto Ambiental con el lleno de los
requisitos establecidos para el efecto en los artículos 21 y 24 del presente decreto, la autoridad ambiental
competente, contará con cinco (5) días hábiles para expedir el auto de inicio de trámite de Licencia Ambiental
el cual deberá publicarse en los términos del artículo 70 de la Ley 99 de 1993” (subrayado fuera de texto).

Como se observa, el contenido de la disposición resulta insuficiente, dado que no precisa ni la manera ni el
momento que tiene la autoridad ambiental para verificar el cumplimiento del lleno de los requisitos necesarios
para tramitar la solicitud de licencia ambiental, dando con ello lugar a discrecionalidad de parte del funcionario
competente, por lo que, en este caso, resultaría aplicable lo previsto en el artículo 15 de la Ley 1437 de 2011.

De otra parte, el numeral 3º del mismo artículo 25 del Decreto 2820 de 2010 precisa que “Recibida la
información o vencido el término de requerimiento de informaciones a otras autoridades o entidades, la
autoridad ambiental podrá solicitar al interesado dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes mediante el
correspondiente acto administrativo, la información adicional que se considere pertinente. En este caso se
suspenderán los términos que tiene la autoridad para decidir de conformidad con lo establecido en el artículo
12 y 13 del C.C.A” (subrayado fuera de texto). Nuevamente el ejecutivo al reglamentar el procedimiento de
obtención de licencias ambientales omite precisar cuántas veces puede la autoridad solicitar información
adicional, lo que da lugar a que estando dentro del término de los veinte (20) días a que se refiere la norma, la

Cuando en el curso de una actuación administrativa la autoridad advierta que el peticionario debe realizar una gestión de
trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, lo requerirá por una sola vez para que la efectúe en el
término de un (1) mes, lapso durante el cual se suspenderá el término para decidir.
(…)
SECTOR
No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos
Agroquímicos 406 127 51 76 1 229 127 457 127 813
Energía 39 58 27 51 17 25 61 46 2 1 14 37 107
Hidrocarburos 223 390 329 341 157 285 417 304 29 4 79 309 721
Infraestructura 154 155 132 137 46 111 173 120 6 8 51 135 352
Minería 30 40 25 26 10 31 32 27 6 2 15 30 50
Otros sectores 11 27 22 17 23 16 5 12 1 51
457 1075 661 623 307 452 935 640 44 21 628 640 2094
Al estudio para
permisos y
autorizaciones
de otras
autoridades
Otros
SOLICITUDES DE AJUSTES POR COMPONENTE
A la
zonificación
Al Plan de
Monitoreo y
Seguimiento
Al Plan de
Contingencias
Respecto al
POT
Al Programa
de
recuperación
de Tierras
Al manejo de
riesgos
A Cartografía
Al
componente
biótico
Al
componente
abiótico
Al
componente
socio -
económico y
cultural
A la
metodología
de evaluación
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autoridad ambiental pueda requerir cuantas veces determine discrecionalmente información adicional, en
cuyo caso, frente a cada nueva solicitud de información, el término para decidir de fondo la solicitud de
licencia se suspende, vacío normativo que explica a todas luces la pluralidad de solicitudes de información
adicional y, por ende, la persistente suspensión en los términos con los que cuenta la autoridad para requerir
de dicha información.

Lo anterior explica por qué, para algunos peticionarios, la mayoría de los problemas están referidos a la
reglamentación de ciertos procedimientos y, en particular se deben a los términos reglados, que ante el vacío
o insuficiencia normativa, son interpretados discrecionalmente por los diferentes funcionarios; esto hace que
los peticionarios no tengan certeza sobre tiempos y operación en las licencias ambientales, dificultando la
planeación de los proyectos.

Como se observa, si bien el Decreto 2820 de 2010 (continuando con la senda trazada por el Decreto 1220 de
2005) homogeneizó los formularios de solicitud de licencia, los términos de referencia de los EIA, y los
manuales de evaluación de los mismos EIA, reduciendo de esta manera la discrecionalidad en la evaluación
de tales estudios, no resolvió dicho problema en la recolección de información en relación con los tiempos y
oportunidades previstas para ello, lo que genera inseguridad jurídica, mora en la respuesta a las solicitudes, y
riesgos asociados a la subjetividad en la interpretación normativa, sumado ello, por supuesto, a una práctica
que las propias autoridades identificaron en la indagación, consistente en el suministro a propósito de
información incompleta a la espera de los requerimientos de la misma por parte de la autoridad.

Finalmente, y en relación con la información adicional y pronunciamientos que se requieren de las
Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) y Autoridades Ambientales Urbanas (AAU), en el caso de
proyectos sujetos a licencia ambiental de competencia de la ANLA, no resulta suficiente la regulación
contenida en el Manual de evaluación de estudios ambientales adoptado por la Resolución 1552 de 2005,
toda vez que, si bien es cierto a dichos criterios y metodología debe ajustarse la ANLA para evaluar el EIA, no
sucede lo mismo con las Corporaciones Autónomas Regionales y Autoridades Ambientales Urbanas cuando
deben pronunciarse sobre la solicitud de licencia respectiva, en virtud de lo previsto en el parágrafo segundo
del artículo 25 del Decreto 2820 de 2010
12
, pronunciamiento que, en últimas, termina siendo una evaluación
del EIA en los aspectos pertinentes a su competencia, relacionados con el manejo de cada recurso natural
renovable; luego, frente a ello, la regulación resulta insuficiente y redunda en pronunciamientos discrecionales
por parte de las autoridades ambientales consultadas, por ende, se haría necesario extender los efectos de
las reglas para la evaluación del EIA al análisis que realicen las demás autoridades a las cuales se requiera
pronunciamiento sobre el mismo, de manera que dicho pronunciamiento en efecto resulte integrado a la
evaluación del estudio, y responda a unos mismos criterios y elementos objetivos.



12
D.2820/10. Artículo 25. (…)
Parágrafo 2°. Cuando se trate de proyectos, obras o actividades de competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, la autoridad o autoridades ambientales con jurisdicción en el área del proyecto en donde se
pretenda hacer uso y/o aprovechamiento de los recursos naturales renovables tendrán un término máximo de treinta (30)
días hábiles, contados a partir de la radicación del Estudio de Impacto Ambiental por parte del usuario, para emitir el
respectivo concepto sobre los mismos y enviarlo al Ministerio.
Así mismo, y en el evento en que se haya hecho requerimiento de información adicional sobre el uso y/o
aprovechamiento de los recursos naturales renovables, las autoridades ambientales de que trata el presente parágrafo
deberán en un término máximo de quince (15) días hábiles, contados a partir de la radicación de la información adicional
por parte del interesado, emitir el correspondiente concepto técnico sobre los mismos.
Una vez vencido el término antes indicado sin que las autoridades se hayan pronunciado el Ministerio procederá a
pronunciarse en la licencia ambiental.


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1.2.2.2. Pertinencia

La pertinencia de la normativa en la fase de la evaluación es absoluta. Tanto para los funcionarios como para
los peticionarios es indispensable, y así se reconoce por parte de los entrevistados, tener claridad en los
procedimientos y requisitos al momento de solicitar una Licencia Ambiental. Algunos actores indagados
afirman que, antes que ajustes normativos, se necesita por parte de las instituciones una política pública en la
evaluación del impacto ambiental; para estos actores, se hace necesario reducir los niveles de
discrecionalidad en los que cada funcionario tiene su propio concepto, de manera que pueda unificarse desde
la política pública la respuesta en todas las instituciones, de forma que se brinde seguridad jurídica.

En términos generales, se puede afirmar que la normativa sobre la evaluación en el licenciamiento ambiental
es pertinente; sin embargo, desde el punto de vista estricto de la técnica normativa y la racionalidad legislativa
está presentada de una manera dispersa, ya que buena parte de las disposiciones que regulan el proceso,
remiten a otras disposiciones de un alto grado de especialidad sobre temas o proyectos puntuales sujetos a
licencia ambiental, haciendo del ejercicio interpretativo y sobre todo de operación práctica, particularmente
para los usuarios, un proceso ´engorroso´ y dispendioso que dificulta su aplicación por parte tanto del
peticionario, como de la autoridad ambiental, como operadores jurídicos de la norma.

Desde la perspectiva de esta consultoría, la regulación sobre la evaluación de los EIA adolece de falta de
técnica normativa, en tanto no se encuentra sistematizada en un solo cuerpo normativo, que bien podría ser el
Código Nacional de Recursos Naturales Renovables, cuya reforma y sistematización con la normativa
ambiental especializada que prolifera desde la expedición de la Ley 99 de 1993, permitiría contar con un solo
cuerpo articulado, en el cual un título especial se dedicara a los procesos de licenciamiento ambiental y a la
evaluación de impactos ambientales.

Ahora bien, es necesario destacar que dicha alternativa de sistematización no es, a juicio de esta consultoría,
la única, aun cuando se privilegia por parte de la misma en tanto a nuestro entender, es el Código Nacional de
Recursos Naturales Renovables la única norma que comprende la gran mayoría de las materias objeto de
regulación por la normatividad ambiental, que son objeto de operación en los procesos de licenciamiento
ambiental, aún cuando su falta de actualización, justamente debida a la carencia de un ejercicio de
sistematización, ha venido haciendo desuetas las disposiciones contenidas en dicho código, propiciada por
una proliferación y dispersión normativa orientada por causas diversas, entre otras el continuo avance del
estado del saber científico sobre la gestión del ambiente, así como la permanente modificación de políticas
gubernamentales que trascienden en el ámbito normativo.

Pese a lo anterior, otra alternativa de sistematización normativa, bien podría plantearse a través de un ajuste
al propio Decreto 2820 de 2010, que permita definir las reglas que sobre la interpretación sistemática de la
legislación ambiental, debe seguir el operador de la norma sobre licenciamiento ambiental, bien como
autoridad ambiental o como peticionario, de manera que la discrecionalidad en la interpretación y aplicación
de la regulación se reduzca, en este sentido, sería pertinente la inserción de un capítulo en el decreto
reglamentario sobre licencias ambientales, que contenga las reglas sobre interpretación sistemática de la
normatividad contenida en el mismo frente al resto de la regulación ambiental, frente a la regulación sectorial,
y la jerarquía normativa de las disposiciones contenidas en el mismo Decreto.

Finalmente, a este respecto, se debe señalar que, si bien es cierto que la confección de manuales de
evaluación de EIA resulta un aporte fundamental y pertinente para darle objetividad al proceso de evaluación
por parte de las autoridades ambientales, las reglas contenidas en la Ley 1450 de 2011 (Ley del Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014) frente al licenciamiento ambiental resultan a todas luces impertinentes en
tanto no sólo carecen de técnica normativa, sino que además redundan en el propósito de hacer expedito,
antes que eficiente y eficaz, el proceso de licenciamiento ambiental; en este sentido, en tanto tales
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disposiciones no precisan la manera en que se articulan a las normas reglamentarias del proceso de
licenciamiento, particularmente las contenidas en el Decreto 2820 de 2010, su operación se torna ineficaz,
aspecto que se aborda a continuación.

1.2.2.3. Eficacia

La eficacia de la regulación sobre EIA es, quizás, uno de los aspectos que puede resultar crítico a la luz de los
resultados del seguimiento ambiental de las licencias otorgadas. En efecto, un proyecto respecto del cual
tanto el proceso de evaluación de la solicitud de licencia como la operación misma de la norma han sido
eficaces, no debería dar lugar a mayores vicisitudes asociadas al cumplimiento de las obligaciones derivadas
de la licencia; sin embargo, ello no sucede en la práctica.

Sin perjuicio de los problemas de efectividad por parte de la autoridad ambiental en el seguimiento y en la
adopción de medidas tendientes a corregir las perturbaciones en el desarrollo de un proyecto que comporten
el incumplimiento de la licencia ambiental, lo cierto es que una evaluación incompleta de los EIA redunda en
modificaciones de la licencia ambiental emprendidas oficiosamente por las autoridades ambientales y en la
imposición de una serie de obligaciones en la licencia que en realidad son complementos o ajustes a los EIA,
que evidencian, a juicio de algunos de los actores indagados, particularmente peticionarios, una inadecuada
evaluación. Es necesario señalar, igualmente, que las deficiencias no siempre son debidas a la evaluación del
EIA sino que, en la mayor parte de los casos, obedecen a deficiencias en los propios EIA que, en todo caso,
son obviadas al evaluarlos dando lugar una vez obtenida la licencia, a modificaciones a la misma por las
razones ya anotadas.

Un aspecto fundamental que se debe abordar en este punto es el de la eficacia de la licencia como
instrumento de evaluación de impactos ambientales, ya que la reducción progresiva de proyectos, obras y
actividades sujetos al instrumento, como se mostró en la Tabla 1.2.1 (tendencia que de cierta forma se
morigeró con la expedición del Decreto 2820 de 2010) supone que cada vez son más las actividades que no
cuentan con un instrumento para evaluación de impactos ambientales y respecto de los cuales la facultad del
Estado para ejercer control ambiental se encuentra fraccionada, ya que se ejerce a través de múltiples
permisos y autorizaciones que, en últimas, dificultan un control eficaz de la actividad desde el punto de vista
ambiental. Son particularmente sensibles casos como los de parques cementerios, estaciones de servicio o
proyectos agroindustriales, el desarrollo de parcelaciones, loteos, condominios y conjuntos habitacionales,
etc., respecto de los cuales, incluso, varias autoridades ambientales regionales han tratado de generar
normas de rigor subsidiario que recuperen la exigibilidad de la licencia para su desarrollo, evidenciando que,
en buena medida, las reformas surtidas a la regulación sobre licenciamiento ambiental no atienden con
suficiencia a las necesidades locales y regionales.

En este punto vale la pena destacar, justamente, el problema de la eficacia regional de la normativa y
regulación sobre la evaluación de solicitudes de licencia ambiental. De acuerdo con el criterio de esta
consultoría, la elaboración de unos listados taxativos de proyectos, obras o actividades sujetos a licencia
ambiental, aplicables de manera general para todo el país, no es precisamente la mejor forma de responder
de manera eficaz a las necesidades locales y regionales frente a la evaluación de impactos ambientales. Un
ejemplo que se puede citar es el de las estaciones de servicio, que fueron excluidas normativamente de la
obtención de licencia ambiental como requisito para su construcción y funcionamiento, lo que conllevó, en el
caso puntual de la Sabana de Bogotá, a una proliferación de este tipo de establecimientos aún en cercanía a
zonas residenciales y de usos institucionales altamente sensibles (colegios, hospitales, jardines infantiles,
hogares geriátricos, entre otros), y a la transferencia de la carga del control a las autoridades urbanísticas y
sanitarias; en este sentido, la determinación de proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental
debería atender también a un criterio regional y/o local, de manera que, así como se identifican proyectos que
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requieren del instrumento a nivel Nacional, pudieran precisarse proyectos, obras o actividades que lo
requiriesen en ámbitos regionales o locales (municipales) precisos.

¿Los instrumentos de planeación y ordenamiento territorial en las áreas de influencia de los proyectos se
encuentran articulados y armonizados con estos y con las posibles medidas de compensación que se
determinen en las licencias ambientales?

Un aspecto asociado al anterior, y por ende a la efectividad, aunque también a la suficiencia de la normativa
es el de la ausencia de conexión entre la licencia ambiental y la evaluación del EIA respecto del ordenamiento
territorial y su regulación; tan solo en el caso del Diagnóstico Ambiental de Alternativas, se exige por la
normativa la presentación de “La información sobre la compatibilidad del proyecto con los usos del suelo
establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial o su equivalente. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto
en el Decreto 2201 de 2003, o la norma que lo modifique o sustituya”
13
.

Una evaluación de impactos ambientales que desconoce el contexto local y la regulación de usos del suelo
adoptada por el respectivo municipio, en ejercicio de las atribuciones que le otorga el artículo 313 superior, se
torna altamente ineficaz, ya que los actores locales, identifican la licencia como una forma más de vaciar el
núcleo esencial de sus competencias constitucionales y su autonomía, en tanto las autoridades ambientales
no están obligadas a consultar ni la política local de desarrollo, ni la regulación de usos del suelo; en este
contexto, no sólo la evaluación de impactos ambientales a través de la licencia ambiental, sino además los
mismos planes de ordenamiento territorial, se tornan inocuos.

Sobre este particular, De Klemm (1993) cita la jurisprudencia francesa al señalar que “(…) algunos planes han
sido invalidados por las cortes administrativas por carecer del requisito del análisis del estado local del medio
ambiente. En California son necesarios los EIA para la expedición y reforma de las ordenanzas de
zonificación”.

Finalmente, es necesario señalar que la normativa asimila de manera errónea, como ya se ha mencionado
antes a propósito de la fase de planeación, el EIA con la licencia ambiental, haciendo ineficaz el propósito de
aquel estudio, cual es el de asegurar que un proyecto obra o actividad, en el marco de su concepción, ha
previsto las incidencias en el entorno y el ambiente, así como las medidas para su manejo; luego, el EIA,
debiera ser un elemento de obligatorio cumplimiento para todo proyecto, independientemente de que se
encuentre sujeto a licencia ambiental o no, como presupuesto en la etapa de planeamiento del mismo, en
tanto que la licencia, como instrumento de control por parte de la autoridad ambiental, debe continuar
restringido a unas actividades que normativamente se cataloguen como generadoras de un impacto
significativo al entorno.

1.2.3. Seguimiento

Las preguntas orientadoras de esta sección son:
¿Las guías para el seguimiento ambiental son lo suficientemente claras y objetivas?
¿Se está llevando a cabo el seguimiento de las licencias ambientales aprobadas de manera adecuada?
¿Cómo agilizar y mejorar el proceso de seguimiento al interior del ANLA y de las Corporaciones Autónomas
Regionales?





13
D. 2820/10 Artículo 19 Numeral 3º.
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1.2.3.1. Suficiencia

Sobre este punto, buena parte de los actores indagados destacan los recientes avances en materia de
seguimiento ambiental comprendidos en dos instrumentos concretos: el Manual de Seguimiento Ambiental de
Proyectos y los Informes de Cumplimiento Ambiental (ICA) que permiten, de una parte, hacer más objetivo el
seguimiento de las licencias ambientales y, de otra, optimizar el acopio de información relacionado con la
ejecución de un proyecto objeto de licencia.

Ahora bien: desde el punto de vista normativo, se entiende que el propósito o finalidad fundamental de la
regulación de esta fase del licenciamiento es verificar el efectivo cumplimiento de las obligaciones
consignadas en la licencia ambiental, y la ejecución adecuada del proyecto; en este sentido, tan sólo entre el
5% y el 66% de los proyectos sujetos a licencia ambiental han sido objeto de visitas de seguimiento
ambiental, según los hallazgos de la consultoría, lo que denota que, en promedio, entre el 34% y el 95% de
los proyectos sujetos a licenciamiento ambiental carecen de tales visitas.

La etapa de seguimiento ambiental es quizás la más adecuada y suficientemente reglada de las que forman
parte del proceso de licenciamiento ambiental; sin embargo, los problemas reales se encuentran en la
operación de la norma, impactando negativamente a la eficacia como lo evidencian las cifras expuestas. Esta
percepción, por demás, es compartida por la mayor parte de los actores indagados en desarrollo de esta
consultoría.

Uno de los aspectos que destacan los mismos actores indagados, y que esta consultoría comparte
plenamente, es que la regulación resulta particularmente suficiente en tanto dota de herramientas concretas a
la autoridad, y al titular de la licencia, para responder a la dinámica del desarrollo de los proyectos; es decir,
se trata de una normativa suficiente en términos de la flexibilidad y oferta de mecanismos jurídicos que
permitan atender todas las vicisitudes que se presentan en la ejecución de un proyecto sujeto a licencia
ambiental.

Esta flexibilidad de la normativa sobre el seguimiento ambiental permite, entre otras cosas, reaccionar de
manera eficiente ante los cambios en el desarrollo de un proyecto, ya que incluso la regulación prevé
situaciones en las cuales, tratándose de cambios menores en el desarrollo de un proyecto, el mismo no
amerita la modificación de la licencia, de la misma manera que, en sentido negativo, ante el incumplimiento de
la licencia, permite poner en marcha la facultad policiva, a través de la imposición de medidas preventivas y
del inicio de un proceso sancionatorio, robustecido normativamente a partir de la expedición de la Ley 1333
de 2009.

Pese a lo anterior, la regulación resulta insuficiente a propósito de la participación de otras autoridades
ambientales en el seguimiento de los proyectos sujetos a licencia ambiental, cuando ésta es otorgada por la
ANLA; así, por ejemplo, el inicio de un proceso sancionatorio ambiental por el incumplimiento de las
obligaciones consignadas en la licencia, en la práctica solo puede ser adelantado por dicha autoridad, pese a
las evidencias que pueda tener una Corporación Autónoma Regional sobre el incumplimiento de aspectos
reglados en la normativa ambiental, ya que el garante de las obligaciones impuestas en la licencia, que en
ocasiones trascienden las legalmente establecidas por la normativa ambiental, es la ANLA. Por consiguiente,
a lo sumo, la autoridad ambiental regional o urbana podrá efectuar visitas, emitir conceptos e imponer
medidas preventivas, dando traslado a la ANLA para que verifique si, en efecto, se presenta un
incumplimiento de las obligaciones previstas en la licencia, tal que habilite el inicio de un proceso
sancionatorio ambiental; en este sentido, los términos y oportunidades para esta interacción en el seguimiento
entre la autoridad nacional (ANLA) y las autoridades regionales (CAR) o urbanas (AAU) adolecen de
insuficiencia normativa.

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1.2.3.2. Pertinencia

En cuanto a la pertinencia de la normativa sobre el seguimiento a las licencias ambientales, es poco lo que se
puede anotar adicional a lo expresado en relación con la suficiencia de la misma, ya que en este caso, resulta
necesario destacar de la misma forma que la regulación de esta fase es tal vez la más pertinente en relación
con las demás etapas del proceso de licenciamiento.

Quizás la única observación que se puede efectuar a este respecto, es que no termina de resolverse de
manera adecuada lo relacionado con el momento y forma de declarar la terminación de la vigencia de la
licencia ante el agotamiento o terminación del proyecto o actividad licenciada, en el caso de que el mismo
dependa del agotamiento de un recurso, por ejemplo en el caso de algunos títulos mineros otorgados hasta el
agotamiento de las reservas; el desistimiento que, como su nombre lo indica, supone la renuncia expresa del
titular de la licencia a continuar con la ejecución del proyecto; y las demás formas de finalización del proyecto
licenciado, como cuando se termina la ejecución de la obra objeto de licenciamiento. Antes de la entrada en
vigencia del Decreto 2820 de 2010, el tema se resolvía aplicando una figura prevista en el derogado Código
Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) denominada pérdida de fuerza ejecutoria de los actos
administrativos, que entre otras causales, atribuye a la ausencia de ejecución de los actos administrativos por
un término de cinco (5) años y a la desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho, la consecuencia
jurídica de la pérdida de ejecutoriedad, es decir, la imposibilidad de que puedan ser ejecutados.

El Decreto 2820 de 2010 resuelve el tema creando una figura especial, denominada “pérdida de vigencia de
las licencias ambientales”, reglada en su artículo 36 según el cual, “La autoridad ambiental competente podrá
mediante resolución motivada declarar la pérdida de vigencia de la Licencia Ambiental, si transcurrido cinco
(5) años a partir de su ejecutoria, no se ha dado inicio a la construcción del proyecto, obra o actividad. De esta
situación deberá dejarse constancia en el acto que otorga la licencia”, sin embargo, esta figura resulta útil y
aplicable para aquellos casos en los cuales el titular de la licencia no de inicio a la obra o actividad después
de cinco años de otorgada la licencia, pero no para otras situaciones no tipificadas en la misma, como el caso
en el cual si bien el titular de la licencia inició su ejecución, la suspendió de manera intempestiva y abandonó
el proyecto, caso en el cual, se considera, tendrá que seguir aplicándose la figura de la pérdida de fuerza
ejecutoria, también prevista en la actualidad en la Ley 1437 de 2011.

Ahora bien, para el cierre o desmantelamiento definitivo de un proyecto obra o actividad, el mismo Decreto
2820 de 2010 en su artículo 40 previó un trámite que involucra directamente a la autoridad ambiental, previo
aviso que en tal sentido debe dar el titular de la licencia, proceso que culmina con un acto administrativo
mediante el cual la autoridad declara terminada la licencia; no obstante lo anterior, la norma no prevé qué
sucede cuando el titular de la licencia no anuncia el desmantelamiento y abandono del proyecto a la autoridad
y simplemente procede a cerrarlo, situación fáctica que amerita una consecuencia jurídica concreta, a nuestro
entender, la imposición oficiosa por parte de la autoridad ambiental de un plan de desmantelamiento y cierre,
mediante acto administrativo que preste mérito ejecutivo, y la posibilidad de ejecutar mediante cobro coactivo
el costo de su ejecución, en caso de que el titular de la licencia se niegue a su realización, de forma que la
autoridad ambiental pueda llevarlo a cabo directamente o por intermedio de un tercero contratado para el
efecto.

1.2.3.3. Eficacia

Si bien es cierta la normativa sobre la fase de seguimiento en el licenciamiento ambiental resulta suficiente y
pertinente en términos generales, su operación tiene problemas de eficacia, los cuales, bajo la percepción de
los actores indagados, no están provocados por deficiencias normativas sino por problemas en la operación y
capacidad institucional de las autoridades ambientales.

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¿Los informes de cumplimiento ambiental cuentan con información de calidad y entregada oportunamente?
¿Esta información es evaluada oportunamente?
¿Estos informes brindan información que permita la toma de decisiones por parte de la autoridad ambiental?

Algunos de los actores indagados destacan la diferencia ostensible entre la capacidad de seguimiento que
tiene la ANLA y algunas de las Corporaciones Autónomas Regionales consideradas “fuertes”, respecto de la
mayor parte de autoridades ambientales regionales y urbanas. Además de lo anterior, existe una percepción
generalizada en relación con el surgimiento del Informe de Cumplimiento Ambiental (ICA) como instrumento
de recopilación de información sobre el cumplimiento de la licencia ambiental, que señala que las autoridades
ambientales han venido reduciendo su función y su responsabilidad en torno al seguimiento ambiental a partir
de la generación de este instrumento, lo que ha generado que el seguimiento “de escritorio” esté igualando en
frecuencia al seguimiento “de campo” (excepto en el sector de agroquímicos, donde claramente el
seguimiento de campo es más difícil pues muchos de los proyectos no están geográficamente localizados),
situación que se observa al hacer el balance entre el número de visitas técnicas de seguimiento efectuadas
vs. las revisiones documentales (véase la Figura 1.2.1). Algunos de los peticiarios manifiestan que esta
situación no se compadece con la liquidación anual de los costos de seguimiento que incluyen visitas de
campo que, en muchos casos no se realizan de acuerdo con lo programado.

Figura 1.2.1 Balance entre vistas de seguimiento y revisiones documentales de los proyectos licenciados

Fuente: SEI s.a – Fundación Natura de Colombia (2013)

Pese a lo anterior, desde un punto de vista conceptual, el ICA es un instrumento fundamental, ya que permite
hacer realidad la responsabilidad que le asiste al titular de la licencia y de la ejecución de un proyecto en
cuanto al control y seguimiento de los compromisos asumidos en el marco de la licencia ambiental y del
propio EIA que presentó para su obtención; en este sentido, el seguimiento se aborda de una manera
adecuada, involucrando a la autoridad, no sólo bajo un esquema policivo, de comando y control, sino también
al titular de la licencia, con todos los riesgos en torno a la veracidad de la información que ello pueda suponer;
sin embargo, tales riesgos solo pueden mitigarse con una institucionalidad fuerte y capaz que, en caso de dar
cumplimiento al manual de seguimiento de manera precisa, puede asegurar el cumplimiento eficaz de la
normativa asociada al seguimiento de la licencia ambiental.

¿Cuáles son los limitantes y necesidades para la aplicación que presenta la normativa existente que no
permiten que los recursos obtenidos a través del pago del 1%, estipulado en la Ley 99 de 1993 y sus normas
relacionadas, se inviertan en proyectos de interés nacional en materia de recuperación, preservación y
conservación de cuencas hidrográficas?

Uno de los aspectos fundamentales en relación con el seguimiento a los proyectos sujetos a licencia
ambiental, específicamente de aquellos que hacen uso del recurso hídrico, tiene que ver con la inversión
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forzosa a que se refiere el parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993. A este respecto, es pertinente
mencionar que el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, se refiere a las tasas por utilización del agua, regulando el
sistema y método para su cobro, el sujeto activo, el sujeto pasivo y el hecho generador de este tributo.

No obstante lo anterior, el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 216 de la
Ley 1450 de 2011, se refiere a otro instrumento económico, que busca propiciar una carga social en cabeza
de quienes ejecuten proyectos que utilicen el agua y que estén sujetos a licencia ambiental, los cuales deben
invertir el 1% del valor de su proyecto en la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica
que alimenta la respectiva fuente hídrica. El texto de la norma vigente es el siguiente:

“PARAGRAFO 1º: Todo proyecto que requiera licencia ambiental y que involucre en su ejecución el
uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano,
recreación, riego o cualquier otra actividad, deberá destinar no menos del 1% del total de la inversión
para la recuperación, preservación, conservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta
la respectiva fuente hídrica. El beneficiario de la licencia ambiental deberá invertir estos recursos en
las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la respectiva cuenca
hidrográfica, de acuerdo con la reglamentación vigente en la materia.

(…)

Los recursos provenientes de la aplicación del parágrafo 1o del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, se
destinarán a la protección y recuperación del recurso hídrico, de conformidad con el respectivo Plan
de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca o en la formulación y adopción del Plan”

Del contenido de este artículo, se desprenden varios elementos fundamentales que integran el concepto de
esta inversión forzosa:

- El obligado es el dueño de cualquier proyecto que en su ejecución use el agua para consumo
humano, recreación, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria. Lo anterior involucra
casi cualquier actividad productiva que haga uso del recurso hídrico.
- La captación debe producirse de fuentes naturales para que surja la obligación.
- La obligación surge a partir del otorgamiento de la licencia ambiental del proyecto respectivo, en la
que deben indicarse las actividades concretas de recuperación, preservación y conservación de la
cuenca abastecedora.
- Debe invertirse, según la norma, por lo menos el 1% del valor total de la inversión, sin embargo, la
Corte Constitucional en Sentencia C-220 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt), manifestó que los
valores superiores a ese porcentaje, “…deben basarse en el costo ambiental del respectivo proyecto.
Si el reglamento que desarrolla esta carga pública no se ajusta a este principio, es un asunto que
deberá ser examinado por la jurisdicción contencioso administrativa”..

Ahora bien, el parágrafo del artículo 16 de la Ley 373 de 1997, mediante la cual se dictaron normas para el
ahorro y uso eficiente del agua, establecía que “Los recursos provenientes de la aplicación del artículo 43 de
la Ley 99 de 1993, se destinarán con carácter exclusivo al logro de los objetivos expuestos en la presente ley”
Su inclusión dentro del artículo que hacía referencia a la adquisición de predios para asegurar la oferta de
bienes y servicios ambientales de nacimientos, zonas de recarga, páramos, etc., hacía pensar que el mandato
del parágrafo del artículo 16 de la Ley 373 de 1997, aseguraba la inversión del 1% del valor de los proyectos
sujetos a licencia ambiental que usarán agua exclusivamente en la adquisición de predios..

Posteriormente, la Ley 812 de 2003, Ley del Plan de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”, modificó en
su artículo 89 el texto del artículo 16 de la Ley 373 de 1997 y, para algunos por ende, la propia destinación de
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la inversión forzosa del parágrafo del artículo 43, al señalar que “Los recursos provenientes de la aplicación
del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, se destinarán a la protección y recuperación del recurso hídrico de
conformidad con el respectivo Plan de Ordenamiento y manejo de la cuenca”.

En concordancia con lo anterior, el Decreto 1640 de 2012, reglamentario del Decreto-Ley 2811 de 1974 en
cuanto al ordenamiento de cuencas hidrográficas se refiere, estableció lo siguiente al señalar las fuentes de
financiamiento de los planes de ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas:

“Artículo 41. De las fuentes de financiación. Las entidades responsables de la implementación del
Plan, en el marco de sus competencias, podrán destinar para este fin, los siguientes recursos:

(…)

3. Los provenientes de los usuarios de la cuenca hidrográfica, tales como:
a) El 1% de que trata el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 o la norma que la modifique,
sustituya o adicione;

(…)

Ahora bien, a pesar de que el parágrafo original del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 no le ordenó al
Presidente de la República reglamentar lo dispuesto en él, el Gobierno Nacional hizo uso de las facultades
ordinarias del Presidente de la República contenidas en el numeral 11 del artículo 189: “Ejercer la potestad
reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida
ejecución de las leyes.”, y expidió el Decreto 1900 de 2006, que reglamenta dicho parágrafo. Sin embargo, no
resulta adecuada la mención que hace dicho Decreto a las facultades otorgadas por la norma reglamentada,
considerando que dicho parágrafo no otorgó facultad alguna al Gobierno Nacional, no obstante lo cual, se
reitera, que ejerciendo la facultad general reglamentaria prevista en el artículo 189 superior si resultaba
habilitado para reglamentar esta norma.

El artículo primero del Decreto 1900 de 2006
14
precisa el ámbito de aplicación del Decreto, reiterando lo ya
previsto en el parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993; sin embargo, se deben resaltar algunos
aspectos en relación con el contenido de este artículo.

En primer lugar, lo dispuesto en el artículo, en principio, excede lo establecido por la norma reglamentada en
cuanto a la definición de los usos del recurso que dan lugar a esta inversión (consumo humano, recreación,
riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria), ya que el reglamento señala simplemente como
obligado a efectuar la inversión a cualquier proyecto que tome directamente el recurso de fuentes naturales y
que esté sujeto a licencia ambiental; sin embargo, el artículo 2º, como se verá más adelante, se ocupa de
determinar las condiciones bajo las cuales debe considerarse que un proyecto está sujeto a la inversión
forzosa.

El segundo aspecto que vale la pena señalar, es que se respeta la destinación originalmente prevista por el
parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 para la inversión forzosa; sin embargo, no se reconoce el
mandato posterior contenido en el artículo 89 de la Ley 812 de 2003, según el cual, como se ha mencionado
anteriormente, “Los recursos provenientes de la aplicación del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, se destinarán

14
D.1900/06. Artículo 1°. Campo de aplicación. Todo proyecto que involucre en su ejecución el uso del agua tomada
directamente de fuentes naturales y que esté sujeto a la obtención de licencia ambiental, deberá destinar el 1% del total
de la inversión para la recuperación, conservación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la
respectiva fuente hídrica; de conformidad con el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.
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a la protección y recuperación del recurso hídrico de conformidad con el respectivo Plan de Ordenamiento y
manejo de la cuenca”.

A pesar de lo anterior, el mandato del artículo 89 de la Ley 812 de 2003, actualmente reiterado por el artículo
216 de la Ley 1450 de 2011, prevalece sobre el contenido del artículo 1º del Decreto 1900 de 2006, en cuanto
a la destinación de la inversión forzosa se refiere.

En efecto, el artículo 216 de la Ley 1450 de 2011 incorporó un parágrafo segundo al artículo 43 de la Ley 99
de 1993, según el cual, “Los recursos provenientes de la aplicación del parágrafo 1o del artículo 43 de la Ley
99 de 1993, se destinarán a la protección y recuperación del recurso hídrico, de conformidad con el respectivo
Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca o en la formulación y adopción del Plan”; por ende, la
destinación específica de la inversión forzosa de que trata el citado parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99
de 1993 es la misma que ya había señalado el artículo 89 de la Ley 812 de 2003.

Una de las dificultades advertidas durante la indagación, particularmente de la ANLA y de los usuarios, es la
dificultad en encontrar predios en la cuenca aportante para efectuar la inversión del 1% a la que se refiere el
parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, particularmente, en tratándose de cuencas de menor orden;
sin embargo, a este respecto consideramos que existe una interpretación insuficiente de lo previsto por la Ley,
en tanto se ha concebido que ha de entenderse como aportante solo la porción de una corriente hídrica que
esta aguas arriba del lugar de captación.

A nuestro juicio, es necesario armonizar el Decreto 1900 de 2006 a la nueva regulación sobre la planificación
del recurso hídrico contenida en el Decreto 1640 de 2012, de tal suerte que el concepto de cuenca
hidrográfica aportante, pueda estar referido a las áreas hidrográficas o macrocuencas y a las áreas
hidrográficas a las que se refiere el artículo 4º del mencionado Decreto, y no a las cuencas hidrográficas y a
las microcuencas, para lo cual, desde nuestro punto de vista, podría plantearse que en ausencia de proyectos
o predios en los cuales pueda efectuarse la inversión forzosa del 1% en los términos previstos hoy en el
Decreto 1900 de 2006, debidamente verificada y certificada por la Corporación Autónoma Reigonal
competente en la cuenca respectiva, se admita la inversión en la macrocuenca o en el área hidrográifca, de
acuerdo a lo que se determine en los Planes Estratégicos o en el Programa Nacional de Monitoreo del
Recurso Hídrico respectivamente; en este sentido, consideramos que podría admitirse incluso la inversión en
la formulación de tales instrumentos de planificación.

La armonización del Decreto 1900 de 2006 frente a lo previsto en el Decreto 1640 de 2012 resulta
fundamental por una razón: el contenido del parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 fue subrogado
por el artículo 216 de la Ley 1450 de 2011, la cual a su vez, sustenta la expedición del mismo Decreto 1640
de 2012, por lo que la armonización es un ejercicio fundamental de racionalidad legislativa y atinente a la
técnica normativa, que por supuesto, permite superar los obstáculos antes señalados en relación con la
aplicación y destinación de la inversión forzosa del 1% en la cuenca aportante en tratándose de proyectos
sujetos a licencia ambiental.

El análisis detallado de los cinco artículos restantes del Decreto 1900 de 2006 está disponible en el Anexo 8
del presente documento.






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1.3 EFICIENCIA Y EFICACIA DE LOS TRÁMITES, PERTINENCIA Y SUFICIENCIA DE LOS
INSTRUMENTOS

El desarrollo de la sección se presenta en relación con las tres etapas del licenciamiento ambiental, así: su
parte se dedica al diagnóstico de los instrumentos, guías, metodologías, tecnologías y términos de referencia
del LA; luego los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y el trámite de los proyectos en la etapa de evaluación;
para culminar, con el seguimiento a los proyectos licenciados. Se adiciona una última temática,
correspondiente a la homogenización del LA en las autoridades ambientales y posible diferenciación del
proceso por sector, al considerarse directamente asociadas a la eficiencia y eficacia de los trámites. En
conjunto con la sección 1.2, la presente sección permite responder a la pregunta orientadora de carácter
general:

¿Los requisitos para el trámite de una licencia ambiental son lo suficientemente claros y ampliamente
difundidos para todos los actores involucrados?

1.3.1 Instrumentos, guías, metodologías, tecnologías y términos de referencia del
licenciamiento ambiental

La sección se aborda por grupos de instrumentos y las preguntas orientadoras se enuncian a continuación:

¿Las guías para la realización de las evaluaciones de impacto ambiental son lo suficientemente acotadas y
objetivas?
¿El manual de elaboración de estudios de impacto ambiental es acorde a las necesidades del proceso de
licenciamiento?
¿Las metodologías y tecnologías que actualmente se utilizan para realizar y evaluar los estudios de impacto
ambiental cumplen con su propósito?

- Instrumentos, Guías y Metodologías. El Decreto 3573 de 2011, mediante el cual se crea la ANLA, incluye
dentro del organigrama institucional la Subdirección de Instrumentos, Permisos y Trámites Ambientales, sobre
la cual recae la responsabilidad de diseñar y desarrollar los instrumentos de planificación de la entidad.
Dentro de sus funciones está proponer los instrumentos para la evaluación y seguimiento de proyectos, obras
o actividades sujetos a licencia ambiental, que serán adoptados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible. En este marco, dicha Subdirección adelanta actualmente el desarrollo de nuevos instrumentos,
entendidos como documentos estratégicos que guían el accionar de los actores involucrados, entre los cuales
se tienen: términos de referencia, metodología de presentación de estudios ambientales, manual de
evaluación de estudios ambientales – criterios y procedimientos, metodología de evaluación de impactos
(ambientales), manual de seguimiento ambiental de proyectos, guía de socialización, guía de reasentamiento,
indicadores respecto a los impactos, entre otros.

La visión que tienen los diferentes sectores acerca de los instrumentos/guías relacionados con el
licenciamiento ambiental hoy vigentes, principalmente Términos de Referencia, Manual de evaluación de
estudios ambientales, Manual de seguimiento ambiental de proyectos, la Metodología general para la
presentación de estudios ambientales, y el Manual para la asignación de compensaciones por pérdida de
biodiversidad, es disímil, aunque el 75% de los encuestados afirma conocerlos. El 57,1% de los encuestados
le dan a las guías ambientales una calificación de cuatro (en escala de uno a cinco, donde cinco es la máxima
y uno la mínima calificación); coherentemente, los entrevistados las consideran completas, útiles y técnica y
conceptualmente bien elaboradas; en contraste, el 26,2% de los encuestados les dan una calificación de tres
(en escala de uno a cinco) y las describen como poco amigables, tan complejas que su aplicación resulta
inviable, obsoletas y, algunas, desactualizadas. Por tener un carácter de ´no obligatorias´, sugieren que
debería realizarse una evaluación profunda de éste y otros instrumentos que determinen qué tan buenas son,
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qué nivel de aplicabilidad tienen, qué tanto está cumpliendo con el objetivo de aportar a la protección de los
recursos naturales, y el grado de funcionalidad al interior del sistema.

Frente a los propósitos de elaboración de los nuevos instrumentos, y en paralelo a la propuesta de evaluación
de los instrumentos actualmente vigentes, los entrevistados sugieren a la ANLA concebir como finalidad de
éstos la facilitación del proceso de licenciamiento ambiental. Dicha meta podría lograrse mediante la
incorporación de conceptos y definiciones concretas, criterios establecidos con rigor teórico a partir de
resultados pragmáticos, marcos de referencia bien delimitados, y el aprovechamiento de las entregas de los
peticionarios para sistematización de la información a escalas pertinentes. La conjugación de tales premisas
daría como resultado la minimización de la discrecionalidad en la toma de decisiones de los funcionarios de la
ANLA (esta es una percepción generalizada entre los usuarios de la entidad). Además, sugieren: racionalizar
el alcance de estos instrumentos para ubicar, en su verdadera dimensión, la trascendencia de la licencia
ambiental; con la cual no es posible abarcar desde la universalidad hasta la particularidad de lo que pudiera
presentarse durante el desarrollo del proyecto, obra o actividad licenciada; y homogenizar la evaluación
mediante modelos cualitativos y cuantitativos cuyos análisis teóricos estén acordes a las realidades del
territorio colombiano, disponibilidad de información y capacidad de obtención de los datos requeridos.

Los entrevistados sugieren que en la construcción o actualización de dichos instrumentos se debería: i)
involucrar a diferentes actores institucionales, autoridades locales y regionales, sectores privados, ONG,
institutos de investigación oficiales, investigadores autónomos, expertos, entre otros; ii) utilizar metodologías
inter y multidisciplinares con estandarización de criterios (´unidad de criterio, por ejemplo para la definición de
área de influencia´); y iii) reconocimiento de las particularidades de las regiones en Colombia y de los
ecosistemas, de tal manera que se logre un consenso integral, su validación y la unificación dentro del SINA
del proceso de licenciamiento ambiental, alejándose del riesgo de reemplazar la licencia ambiental por guías
ambientales sectorizadas.

El Manual para la asignación de compensaciones por pérdida de biodiversidad, recientemente elaborado y
divulgado (agosto, 2012), se proyecta como un buen ejercicio, bien valorado por la gran mayoría de los
entrevistados al percibir que la homogenización de criterios y las fórmulas de actuación muestran equilibrio y
equidad, para cada uno de los proyectos en los cuales se ha implementado y para los responsables a cargo
de la ejecución de las compensaciones, respectivamente. Sin embargo, por la fecha de realización de esta
evaluación, en comparación con la fecha de establecimiento del manual, no es posible tener impresiones
concluyentes sobre su aplicación.

Respecto a la culminación / actualización del 100% de dichos instrumentos, los entrevistados de las entidades
estatales (principalmente la ANLA) opinan que será una meta para cumplir en el mediano y largo plazo. La
transferencia del conocimiento para su aplicación requerirá de una amplia estrategia de instrucción y
entrenamiento a escala nacional, para que todos los actores involucrados en el proceso se familiaricen y los
adopten, incluyendo fundamentalmente a las CAR para la unificación de criterios en las autoridades
ambientales. Coinciden en que la implementación de los instrumentos (nuevos o actualizados) tendrá que ser
pausada, bien diseñada y perfeccionando los métodos de retroalimentación a los cambios introducidos. Ello lo
ejemplifican con el buen funcionamiento de la ANLA (percibido como un avance por aproximadamente un
70%) durante los últimos 20 meses después de la separación de la función de licenciamiento ambiental del
MADS.

Específicamente, con la Metodología general para la presentación de estudios ambientales (2010) y el Manual
de evaluación de estudios ambientales (2002) el 80,4% de los peticionarios encuestados afirma conocerlos;
de ellos, el 57,8% le dan al manual una calificación de cuatro, y el 28,9% le dan una calificación de tres (en
escala de uno a cinco, donde cinco es la máxima y uno la mínima calificación). Sin embargo, los entrevistados
afirmaron que los EIA quedarán más completos, en la medida que se otorgue tiempo a la transición hasta
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llegar a los niveles de información requeridos en ambos instrumentos; es decir, tiempo a los profesionales de
las consultorías para su preparación, y tiempo a los peticionarios para que reconozcan que esos periodos
adicionales (para la línea base) se traducen en nuevos costos debido a la obligatoriedad de llegar al grado
detalle que hoy se exige para los estudios de impacto ambiental.

Respecto al Manual de seguimiento ambiental de proyectos – criterios y procedimientos (2002) los
porcentajes de calificación son similares a los anteriores; por ejemplo, el 69,6% de los encuestados afirma
conocerlos, de los cuales el 61,5% le da una calificación de cuatro (en la misma escala de uno a cinco, donde
cinco es la máxima y uno la mínima calificación), mientras el 25,6% le dan una calificación de tres. Aún no se
refleja una influencia importante de la Resolución 0188 de 2013, tal vez porque la actualización de este
manual se centró en lo concerniente a los Informes de Cumplimiento Ambiental (ICA) para adoptar la
Geodatabase. Sin embargo, esta buena calificación del instrumento no coincide con la valoración de su
aplicación, lo cual se evidencia en la percepción de las deficiencias del proceso de seguimiento que se
detallan más adelante.

- Tecnologías. Cabe mencionar dos expectativas muy importantes que tienen los entrevistados en cuanto a
los instrumentos vinculados con la tecnología: primero, el proceso de actualización de los instrumentos, e
implementación de otros nuevos, que debería contribuir a la ampliación de la cobertura del proyecto
´Regionalización´ a todo el país. Esto permitiría vislumbrar valiosas posibilidades técnicas, fundamentalmente
para la etapa de planeación del licenciamiento ambiental y también para las evaluaciones y la toma de
decisiones que se hacen a escala nacional y regional. Segundo, la regulación de carácter obligatorio de las
evaluaciones ambientales estratégicas, con la finalidad de identificar las áreas de concentración de proyectos,
las sinergias y los impactos acumulativos de proyectos que coinciden en iguales ámbitos territoriales, y los
territorios que ameritan valoración del capital natural. Dichas estrategias facilitarían la sistematización de la
información en distintas escalas que, al relacionarla con la pluralidad de proyectos que convergen en ciertas
zonas del país, reduciría los costos operativos asociados con la evaluación y el seguimiento de las obras y
actividades licenciadas.

En contraste con las anteriores posiciones conceptuales, la Regionalización es entendida por otros
consultados como un instrumento, en palabras sencillas, que ofrece un ´mapa de sensibilidades ambientales´
a partir de estudios de línea base regionales para una determinada zona, que involucra dos herramientas
metodológicas principales ´muy poderosas´: la evaluación ambiental estratégica por sectores y la evaluación
multicriterio; en conjunto podrán ofrecer información de calidad a los usuarios del servicio de licenciamiento
ambiental, con el nivel de detalle requerido y bajo modelamientos que respaldarán la toma de decisiones.

Otra herramienta que es resultado de las políticas actuales de desarrollo de instrumentos de la ANLA es el
sistema denominado VISOR, asociado al programa de Regionalización, el cual probablemente se convierta en
el resultado más destacado y reconocido de la institución por las sinergias de todas las estrategias en curso
de instrumentos para la planeación, evaluación y seguimiento de proyectos, obras o actividades sujetos a
licencia ambiental. Iguales resultados se esperan de VITAL - Ventanilla Integral de Trámites en Línea (Artículo
46 del Decreto 2820 de 2010) implementada desde junio de 2011, que será clave para la solicitud de
conceptos a otras instituciones y para obtener una mayor coordinación interinstitucional; además, permitirá el
seguimiento y la transparencia del proceso de licenciamiento en tiempo real. También se proyectan impactos
positivos con el sistema RADAR - Radicación Ágil y Rápida de Documentos, implementada desde julio de
2012, para agilizar la revisión inicial de las solicitudes presentadas a la ANLA de acuerdo con la normativa
vigente.

- Instrumentos Económicos. En cuanto a estos instrumentos, se reconoce que el avance en Colombia es
mínimo, puesto que aún no se dispone de cálculos confiables en cuanto a qué tanto se está sacrificando
(económicamente) como nación y como comunidad, al explotar determinado recurso natural; y qué tanto
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beneficio (económico o eco-sistémico) para la nación y para la comunidad se podría obtener si se dejara de
explotar ese mismo recurso natural.

Mucho menos se ha avanzado en el país en el análisis y valoración de las regalías (su pago y su uso) frente
a los impactos sociales y ambientales que deja la explotación de los recursos naturales no renovables, y los
posibles o potenciales pasivos ambientales en las regiones donde se concentran las actividades de las
´locomotoras del desarrollo´. Es evidente el poco desarrollo del sistema de cuentas ambientales nacionales
disponible en el DANE, y la inexistencia de cuentas ambientales regionales, las cuales serían útiles para la
investigación y análisis de los ´clústeres sectoriales´ existentes en el país (p.e. hidrocarburos en el Casanare).

Expusieron algunos de los entrevistados estatales que es pertinente retomar el manual técnico de evaluación
económica, un documento que se había quedado en discusión después de aprobado el Decreto 2820 de 2010
pero que la ANLA ha retomado para adelantar una evaluación económica ambiental, por considerarlo una
línea básica para la valoración de los proyectos licenciables. Otros actores consultados expusieron los
desafíos o utopías que conlleva valorar en términos económicos los servicios eco-sistémicos asociados a la
evaluación de proyecto por proyecto, lo cual está mal planteado desde la misma escala: el ecosistema y el
proyecto a licenciar.

El ideal sería que dicha información fuera estructurada y calculada por el Estado, y no como ocurre en la
actualidad que los proyectos están entregando (a discrecionalidad del interesado) la información de los flujos
de bienes y servicios económicos y ambientales que se mueven de ese capital a nivel local, y no se está
cuantificando la pérdida del capital natural por la ejecución de dichos proyectos. Este ejercicio, obviamente
partiendo de los estudios de economía ambiental que han desarrollado otras entidades del SINA y el DANE,
debería partir de las investigaciones realizadas por entidades académicas y ONG, y del proyecto de
Regionalización, para que el Estado tenga posibilidades de triangulación de la información y pueda orientar a
los peticionarios en la toma de decisiones.

- Términos de Referencia. La ANLA dispone de términos de referencia genéricos para determinados tipos de
proyectos y pueden elaborar términos de referencia específicos para los mismos; en la percepción de algunos
de los entrevistados, la “potestad de entregar al usuario los primeros o los segundos está en el concepto de la
institución”, con base en la identificación de alguna condición especial del proyecto que entra al proceso de
licenciamiento ambiental (p.e. el tamaño de proyecto vs. la escala de la información vs. la especificidad
requerida). La Consultoría considera pertinente y buena práctica el ejercicio hecho por las autoridades
ambientales, para analizar y emitir, en algunas oportunidades, TdR específicos, lo cual exige dedicación del
recurso humano profesional.

La percepción predominante de los entrevistados estatales es que los peticionarios no identifican los términos
de referencia como un instrumento ordenador, de planeación, y más bien lo califican como un elemento de
cumplimiento. Sin embargo, es probable que la delgada línea que separa su correspondencia a una
referencia/guía y no al estricto cumplimiento/normativo sea uno de los pilares que soporten la
contraproducente y muy frecuente solicitud de información adicional en los estudios (en algunos casos
irregular; véase sección 1.3.4), que también muestra la baja calidad de los EIA en algunos casos.

Otros consultados advierten la falta de integralidad y objetividad de los términos, al alegar que éstos deberían
inducir hacia la sostenibilidad, y señalan que aún tal propósito no se logra dentro del licenciamiento ambiental
y menos aún en los instrumentos que forman parte de él, destacando su falta de profundidad en los temas
sociales (de manera amplia) y el desconocimiento de la realidad local (en cuanto a seguridad y actores
presentes en los territorios), lo que puede impedir la recolección de información primaria o la simple firma de
actas de socialización del proyecto. En otras ocasiones, pareciera que la ANLA concibe que con un mayor
grado de detalle, reflejado en lo exhaustivo de los actuales términos de referencia que incluso desbordan el
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nivel de ingeniería o diseño exigido (antes era de factibilidad, hoy es de diseño de detalle de las obras, algo
que desde el punto de vista de esta consultoría no es correcto), se puede lograr dicha sostenibilidad. No
obstante, lo que realmente acontece es el desconocimiento u olvido de una premisa que caracteriza a los EIA:
se trata de una predicción, una hipótesis (eso sí, lo más sustentada posible) que se comprobará durante la
ejecución del proyecto, y es a partir de esta premisa que se hace más relevante la etapa de seguimiento, que
en Colombia es bastante débil (ver sección 1.3.4).

Para otros consultados los términos de referencia han venido mejorando en claridad y calidad durante los
últimos años, han sido modificados mediante consultas y revisiones participativas de los actores y los
sectores involucrados, incluso algunos encuestados valoran la decisión de innovar mediante la línea base de
investigación; sin embargo, otros evocan la época en que la conciliación de los términos de referencia se
hacía directamente con el sector y exclusivamente para el sector.

Es importante culminar esta sección mencionando que la ANLA emprendió hace poco tiempo un nuevo
proceso de ajuste al tema de términos de referencia, mediante i) la revisión detenida de los aciertos en los
términos anteriores; ii) la identificación de la información que falta; iii) la incorporación de los comentarios de
colaboradores, asociaciones y agremiaciones, y también de datos recientes publicados y obtenidos a partir de
investigaciones; iv) la relación con nuevas normas o temas emergentes, como aspectos de riesgo, planes de
contingencia de los vertimientos, o escenarios de cambio climático; v) la articulación con la metodología de
presentación de estudios, la socialización de proyectos, y los impactos socio-económicos. Con estos cinco
elementos se proyecta armonizar todos los instrumentos del licenciamiento, sin desconocer y entender lo que
está sucediendo en las regiones, y la priorización de las preocupaciones de las comunidades que van
cambiando en períodos de tiempo muy cortos, todo con la finalidad de propender por mejores estudios de
impacto ambiental.

Ante esta iniciativa de la ANLA, las CAR hacen el llamado de atención en cuanto a la importancia de orientar
la elaboración de los términos de referencia sectorialmente, por escalas y por tipos de proyectos, de tal
manera que las Corporaciones pudiesen adaptarlos de manera fácil a las realidades territoriales presentes en
su jurisdicción y lograr una homogenización en este tema, a través de sistemas de información y
comunicación más integrados entre ANLA y CAR y entre las mismas CAR. La directriz de homogenización de
procedimientos y términos de referencia debe partir del MADS, reconociendo las diferencias de los impactos
significativos y su magnitud, directamente relacionados con la dimensión del proyecto a licenciar.

1.3.2 Los Estudios de Impacto Ambiental - EIA

Antes de entrar a responder las preguntas orientadoras de esta sección, es necesario reconocer, en primera
instancia, que el universo de peticionarios de licencias ambientales en la ANLA y las CAR es muy variado. Por
ello, en el análisis de este ítem se reconoce que en este trámite confluyen desde grandes empresas
multinacionales del sector minero o hidrocarburos, hasta pequeña minería local; importadores de productos
veterinarios; grandes y medianos desarrolladores de proyectos de infraestructura; inversionistas extranjeros,
entidades públicas, entre muchos otros. En segunda instancia, se reconocen en este universo empresas que
tramitan por primera vez una licencia, son nuevos en el proceso y están aprendiendo en el camino; mientras
que otras tienen amplia experiencia, considerable capacidad financiera, conocimiento del tema, cuentan con
equipos de expertos con amplia trayectoria, apoyados generalmente por un departamento jurídico
especializado. Esta complejidad organizacional de peticionarios genera diversos resultados en cuanto a la
calidad de los estudios de impacto ambiental evaluados por las autoridades ambientales del país.

¿Existe la forma de garantizar la calidad de los estudios de impacto ambiental?
¿Cómo podía evitarse la entrega de información complementaria y fraccionada que retrasa el proceso de
licenciamiento?
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¿ Cómo evitar solicitar al usuario información no relevante para la toma de decisiones?

Es pertinente empezar por conocer las percepciones de los entrevistados acerca de la calidad de los EIA y los
factores que impactan en dicha calidad. A partir del alto volumen de información cualitativa y cuantitativa se
identificaron dos grandes grupos de factores que influyen en la calidad de los estudios: primero, se pudieron
identificar aspectos propios del proceso de licenciamiento, relacionados también con los instrumentos; y
segundo, aspectos propios de la elaboración de estudios por parte de los peticionarios, que en esencia son
elaborados por empresas consultoras especializadas.

Dentro de los factores propios del proceso de licenciamiento que afectan la calidad de los EIA, se destacan:

La ventana que otorga el numeral 4 del artículo 25, del Decreto 2820 de 2010 de allegar información en
diferentes momentos a la autoridad, antes de la emisión del Auto de Reunida la Información, a veces se
convierte en una táctica que extiende el ejercicio de evaluación y va en detrimento de la calidad de los
EIA, porque influye de manera directa en los tiempos del licenciamiento. Se auto-preguntan los
entrevistados ¿la versión final se consolida en los archivos de la ANLA?, ¿la autoridad está permitiendo
este juego? Varios peticionarios reconocen que entregan los estudios incompletos, sin tener toda la
información requerida según los términos de referencia, arriesgándose a que se las pidan posteriormente,
sólo para empezar el trámite y así agilizar el proceso mientras terminan de recolectar la información
solicitada.
La otra cara de la situación, según los consultados, es que la autoridad ambiental suele solicitar
información adicional como un mecanismo para aplazar los términos de la resolución de la licencia (ver
Tabla 1.3.1), y haciendo uso de la figura de ´ampliación de información´ que se percibe como una
solicitud ´alterna´ a la información adicional, para prorrogar la toma de decisiones (ver Tabla 1.3.2). Los
datos de las tablas 1.3.1 y 1.3.2 están referidos a un total de 1.501 y 2.416 proyectos, respectivamente, y
se obtuvieron a partir del análisis estadístico realizado por la Consultoría a las fichas de proyectos (2006
– 2012). Los datos detallados para cada sector se muestran en ambas Tablas, de las cuales se puede
concluir, en forma general, que al 53,4% de los proyectos correspondientes a los cinco principales
sectores se les hizo solicitud de información adicional; y a más del 80% se les hizo solicitud de
ampliación de información. Ésta puede mostrar debilidad de los estudios en ciertos temas (se tiene un
promedio de cuatro solicitudes de ajustes por proyecto), pero también genera desconcierto en lo que
espera la autoridad sobre esos estudios, su calidad y su alcance generando espacio para mayor
subjetividad.

Tabla 1.3.1 Número de Proyectos en los cuales se hizo solicitud de información adicional

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013) – Análisis de expedientes


SECTOR No. De proyectos Intervalo Inferior Intervalo Superior % Intervalo Inferior Intervalo Superior
Agroquímicos 584 427 741 56,1% 40,9% 70,2%
Energía 77 75 79 56,4% 54,9% 57,8%
Hidrocarburos 533 459 606 49,7% 42,9% 56,5%
Infraestructura 245 208 281 47,3% 40,4% 54,4%
Minería 46 41 51 57,6% 51,8% 63,2%
Otros sectores 16 1 32 22,4% 8,0% 49,1%
No. de Proyectos en los que hubo solicitudes de información adicional
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Tabla 1.3.2 Número de Proyectos en los cuales se hizo solicitud de ampliación de información

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013) – Análisis de expedientes

Los índices de solicitud de información adicional son muy altos (véase la Tabla 1.3.1). Dichos datos
muestran que si bien existen términos de referencia, metodología para la presentación de estudios
ambientales y manual de evaluación de estudios ambientales, todos ellos indicativos, dejan margen para
la interpretación y análisis tanto del peticionario como del evaluador. Esto genera en los peticionarios la
duda sobre la utilidad de las guías, manuales y términos, pues si bien permiten guiar el trabajo, no
parecen tener una relación directa con los criterios de evaluación de la autoridad ambiental.
En esta misma dirección, los entrevistados también se preguntan si las normas que exigen
pronunciamientos ágiles y en determinado plazo, no son ´contraproducentes´ y terminan por reducir la
calidad de los estudios, al impedir que los niveles de profundización requeridos puedan ser alcanzados
en función del tiempo.
La posibilidad de modificar los lineamientos establecidos por la ANLA respecto a la definición de área de
influencia directa y su respectiva conceptualización, también está generando impactos sobre la calidad de
los EIA, porque si los radios de acción y los criterios en la definición de dicha área varían, también habrán
variaciones en los impactos identificados y la evaluación de los mismos, pudiéndose quedar el PMA sin
cubrir la totalidad de las afectaciones, por ejemplo para otros territorios incorporados.
La falta de rigurosidad que persiste en algunas de las evaluaciones (estudios) de impacto por parte de los
peticionarios, realizados por las empresas consultoras a cargo de los EIA, que hace que esos
peticionarios busquen interferir en la toma de decisiones técnicas del evaluador para atender intereses
económicos e intereses políticos propios.

En cuanto a los factores propios de los peticionarios que afectan la calidad de los EIA, se destacan:

La responsabilidad del dueño del proyecto al contratar la consultoría para el estudio, la cual debería
caracterizarse por ser una negociación de precios sobre una oferta de personal idóneo y bien calificado,
garantizando la ética de las consultoras durante su desempeño, el respeto por conservar los resultados
originales de la evaluación de los impactos ambientales significativos, el acatamiento de los tiempos que
requieren programas como la arqueología preventiva, y no un esquema centrado exclusivamente en el
factor económico.
Ligado con lo anterior, la competencia del mercado por ofrecer estudios ambientales en el menor tiempo
y con menor presupuesto está afectando la calidad de los productos, y da paso al riesgo de permitir que
la agilidad de elaboración de EIA se convierta en un tema de mercado, amparado por el eslogan: “lo
ambiental está de moda y es un negocio rentable”.
Los peticionarios identifican la falta de personal capacitado como la principal dificultad que se les
presenta para hacer los EIA (ver Tabla 1.3.3), lo cual se corresponde con lo expresado por las CAR en
las encuestas: el 25% alude el desconocimiento del proceso y el 20% a falta de personal capacitado;
SECTOR No. De proyectos Intervalo Inferior Intervalo Superior % Intervalo Inferior Intervalo Superior
Agroquímicos 939 846 1033 90,2% 76,8% 96,2%
Energía 124 122 125 90,2% 89,3% 91,1%
Hidrocarburos 808 745 872 75,4% 69,0% 80,9%
Infraestructura 432 404 459 83,4% 77,5% 88,1%
Minería 63 59 66 78,2% 73,2% 82,5%
Otros sectores 51 34 68 70,1% 43,9% 87,5%
Proyectos en los que existen solicitudes al peticionario para ampliación de información
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quizás pueda influir en dicha percepción el hecho que algunas consultoras emplean personal con poca
experiencia, criterio y capacidades para el análisis integrado del territorio.


Tabla 1.3.3 Principales dificultades que enfrentan los peticionarios en el proceso del LA

Fuente: SEI s.a – Fundación Natura de Colombia (2013)

Tan serio es el riesgo, afirman los entrevistados, que ya se identifican compañías con líneas exclusivas de
acompañamiento para la prevención de infracciones ambientales; además, los contratos de EIA están siendo
regionalizados, lo que significa que para toda una región hay un único consultor (ello trae beneficios en cuanto
a la línea base socio-ambiental); el riesgo es que el trabajo técnico sea subcontratado, lo cual podría influir en
la calidad de los EIA. Este escenario está ligado al tipo de inversiones que se hacen hoy día en el país, en el
marco de las “locomotoras del desarrollo”, principalmente con capital extranjero, el cual requiere un retorno
inmediato, por lo tanto, no se da espera a que haya estudios de prefactibilidad, análisis conceptual,
factibilidad, diseños y por último construcción.

En síntesis, para garantizar la calidad de los EIA se debe mejorar la disponibilidad y suficiencia de la
información requerida en todo el proceso de licenciamiento ambiental; implementar metodologías de
evaluación pertinentes e interdisciplinarias; y preferir, en todas las etapas y por parte de todos los actores, la
utilización de personal calificado y con experiencia. Otra posibilidad para garantizar dicho objetivo surge del
cumplimiento del artículo 225 de la ley 1450 de 2011, en el cual se concibe que con el fin de garantizar la
calidad de la información aportada en procesos de licenciamiento ambiental, el Gobierno Nacional establecerá
las condiciones y requisitos para las personas naturales o jurídicas que elaboran estudios de impacto
ambiental, diagnósticos ambientales de alternativas y planes de manejo ambiental que se presenten ante la
autoridad ambiental estén debidamente certificadas de acuerdo al procedimiento que establezca el Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible (o la autoridad competente). Se constató a través de las entrevistas que
dicha certificación de consultores se está trabajando con el SENA y que, en primera instancia, se certificarán
los coordinadores de elaboración de EIA.

Al respecto, opinan los entrevistados que el registro de consultores es bien recibido por el gremio pero
advierten que el Gobierno Nacional está otorgando más confianza a las compañías extranjeras (p.e. de
ingeniería) para realizar las consultorías de los megaproyectos, lo que está poniendo en riesgo la
Normativa confusa 3 17,6% 2 25,0% 1 5,6% 1 16,7% 0 0,0% 0 0,0% 7 12,5%
Costos del proceso 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 1 16,7% 0 0,0% 0 0,0% 1 1,8%
Oposición de la comunidad 0 0,0% 1 12,5% 0 0,0% 1 16,7% 1 16,7% 0 0,0% 3 5,4%
Cambio constante de los requisitos 3 17,6% 1 12,5% 1 5,6% 0 0,0% 1 16,7% 0 0,0% 6 10,7%
Falta de personal competente para
realizar los estudios 4 23,5% 2 25,0% 5 27,8% 0 0,0% 1 16,7% 0 0,0% 12 21,4%
Falta de planeación del proceso 0 0,0% 0 0,0% 2 11,1% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 2 3,6%
Discrecionalidad de la autoridad
ambiental 2 11,8% 2 25,0% 1 5,6% 0 0,0% 1 16,7% 0 0,0% 6 10,7%
Corrupción 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0%
Desconocimiento del proceso 2 11,8% 0 0,0% 1 5,6% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 3 5,4%
Falta de comunicación y espacios
para interlocución entre las partes 2 11,8% 0 0,0% 2 11,1% 2 33,3% 2 33,3% 0 0,0% 8 14,3%
Otro 1 5,9% 0 0,0% 5 27,8% 1 16,7% 0 0,0% 1 100,0% 8 14,3%
TOTAL 17 100,0% 8 100,0% 18 100,0% 6 100,0% 6 100,0% 1 100,0% 56 100,0%
Principal dificultad que enfrentan
los peticionarios en el
procedimiento de licenciamiento
SECTOR
Agroquímicos Energía Hidrocarburos Infraestructura Minería Otros sectores
TOTAL
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supervivencia de las compañías locales de excelencia, respaldadas por certificados de calidad, y la tendencia
puede ser a la desaparición de éstas por quiebra, o a la absorción por dichas empresas extranjeras.

Manifiestan, además, que la solución para mejorar la calidad de los EIA no está en reducir o ampliar los
tiempos, sino en acciones, como implementar un sistema virtual que fomente la transparencia de los
procesos, de tal manera que cualquier ciudadano pueda tener acceso a los estudios, opinar acerca de su
contenido, y entregar información valiosa para la toma de decisiones a través de investigaciones que se
realizan en el área de influencia del proyecto.

¿Los estudios de impacto ambiental están siendo desarrollados con la planeación necesaria?
¿Se está teniendo en cuenta la expedición de las autorizaciones requeridas para dar inicio a la elaboración
del estudio de impacto ambiental?

Una percepción menos generalizada es que los estudios se vienen haciendo con procesos crecientes de
planificación, y que por ende la calidad de los estudios ha mejorado año tras año, con algunas excepciones; y
aunque parezca contradictoria esta visión, no lo es, ya que tiempo atrás eran mucho menos reconocidos los
beneficios al incluir acciones de planeación para los proyectos. Entonces, la rivalidad sostenida tiempo atrás
frente a las premisas “los estudios son malos” vs. “los malos son los profesionales de la autoridad ambiental”
se viene superado por varias razones: los equipos de ambas partes se han reforzado en número,
multidisciplinariedad y calidad de los profesionales (especializados según los requerimientos de cada
proyecto); la actualización de los instrumentos, guías y términos de referencia, más la implementación de
otros nuevos instrumentos que también repercute de manera directa y positiva en la calidad de los EIA.

Para dar respuesta a esta pregunta, hay que considerar la diferencia entre las empresas peticionarias de
amplia trayectoria en el sistema de licenciamiento ambiental y las de poca o nula trayectoria. Probablemente
las empresas que hacen por primera vez el trámite no alcanzan a planificar con base en el dimensionamiento
de los tiempos vs. los requerimientos, las dificultades de acceso a la información, los permisos previos (v. gr.
investigación científica o levantamiento de vedas); las consecuencias de ese desconocimiento se reflejan en
la calidad de los EIA. Algunas de estas empresas no planifican el estudio, lo ven como un trámite y contratan
a un tercero que lo haga. Además, algunos esquemas de negociación actuales incluso contemplan que se le
paga al consultor un porcentaje sólo si obtiene la licencia.

Por el contrario, las empresas que más tiempo llevan en el proceso de licenciamiento ambiental cuentan con
mayor experiencia y reconocen que los EIA requieren planeación y así lo están haciendo. Por ejemplo,
reconocen que la combinación de la realización planificada del EIA con la Responsabilidad Social Empresarial
(RSE), aunque no les garantiza que el trámite sea más sencillo, sí permite mayor agilidad en los
procedimientos y mejores resultados en los procesos sociales inherentes al proyecto, como por ejemplo la
receptividad ante las socializaciones y los acuerdos referentes a la definición de las medidas de
compensación, entre otros.

Aunque algunos peticionarios de trayectoria están realizando los EIA con la planeación necesaria, la
normativa no aborda la etapa de planeación de los proyectos sujetos a licencia ambiental (véase la sección
1.2), y la información disponible para la toma de decisiones sectoriales en el proceso de licenciamiento
ambiental es escasa o a veces insuficiente (ver ítem 1.1), estas situaciones no favorecen la intención, en la
mayoría de los peticionarios, de planear el desarrollo del EIA anticipadamente.

¿Los estudios de impacto ambiental reflejan la información real sobre las condiciones ambientales de la zona
para el trámite de la licencia ambiental?

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La respuesta a esta pregunta comprende un abanico de percepciones obtenidas a través de las entrevistas.
Dicho espectro varía desde posiciones como que en los EIA ´se oculta información relevante en los análisis
ambientales´, hasta otras como: ´falta de ética en [el uso de] las metodologías de identificación de impactos y
evaluación de los EIA´; en consecuencia, quedaron planteadas serias dudas de que efectivamente dichos
estudios están mostrando la situación existente en los territorios que acogerán los proyectos a licenciar.

Para respaldar la anterior conclusión, se recurre a las opiniones de un grupo de entrevistados que afirman
que los EIA no estarían reflejando las reales condiciones ambientales de la zona, por las razones que se
listan a continuación: i) se omiten las metodologías interdisciplinarias y se privilegian las multidisciplinarias en
el desarrollo de los EIA; ii) en ocasiones, el análisis de carácter ambiental se deja de lado; iii) hay un amplio
espacio para el sesgo en los análisis de los impactos ambientales; iv) no hay unificación de criterios para las
metodologías de zonificación. Estas razones son citadas fundamentalmente por miembros de la academia (i a
iii) y los consultores (iv).

Otras apreciaciones, de carácter más fuerte, de ser ciertas, resultan tener un impacto negativo y directo en la
calidad de la información de las zonas de estudio: “algunos profesionales hacen análisis especializados, sin
tener la capacitación académica e investigativa en la especificidad requerida”; y “bajo circunstancias
excepcionales llega a las comunidades información parcial, lo que se utiliza en beneficio del análisis de la
evaluación ambiental”.

En consecuencia, se hace necesario superar las condiciones que pueden estar dando origen a las opiniones
descritas en los párrafos anteriores y otras inherentes al tema, así:

Mejorando el acceso a información de calidad, mediante sistemas de información geográfica alimentados
por bases de datos confiables, a escalas pertinentes, cuyo SIG debería ser coordinado–manejado por el
Estado colombiano.
Implementando estrategias para trabajo de campo en zonas difíciles, reconociendo diferencias en los
tiempos, presupuestos, logística y personal idóneo requeridos.
Realizando análisis integrados e interdisciplinarios de la información recolectada, tanto por parte de los
evaluadores institucionales como de los consultores, para generar una visión holística de la zona donde se
realiza el EIA.

Es importante anotar que algunas ya son atendidas por la autoridad ambiental mediante estrategias como
Regionalización y Tremarctos, entre otras (ver sección 1.1.3):


1.3.3 Trámite de proyectos en la etapa de evaluación del licenciamiento ambiental

¿Por qué los tiempos de otorgamiento de licencias para proyectos similares no son los mismos?
¿Cómo agilizar el proceso de evaluación al interior de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
(ANLA)?

Es preciso iniciar esta sección con tres antecedentes. En el año 2010 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial (i) registró un incremento substancial de solicitudes nuevas de evaluación de proyectos
que, (ii) sumado al retraso histórico de la Dirección de Licencias (un remanente que se mantenía al cierre de
cada año), desbordó la capacidad institucional, con el agravante de que (iii) en octubre de 2010 y por
instrucciones del alto gobierno, se ordenó la reducción y finalización de contratos del personal externo. Para
enfrentar esta compleja situación se puso en marcha una estrategia de choque que apuntó a dedicar a todos
los equipos de la ANLA a la evaluación de proyectos, incluyendo aquellos que tenían funciones en
seguimiento; la prioridad fue el sector hidrocarburos, donde se concentraban la mayor parte de los procesos,
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lo cual aparentemente permitió superar el escollo a finales del 2011, pero no se tuvieron en cuenta las
consecuencias negativas de tal abandono ´temporal´ del seguimiento a los proyectos en campo. Sin embargo,
el anterior acontecimiento no puede ser entendido como la causa del incumplimiento de los tiempos de la
etapa de evaluación, sino como una coyuntura que pareciera haber sido superada.

A partir de las entrevistas se identifican como debilidades del proceso de evaluación, con implicaciones en el
trámite y los tiempos: i) la incertidumbre a la que se enfrentan las empresas peticionarias respecto al proceso,
específicamente en el cronograma y los requisitos de información adicional; ii) los amplios tiempos empleados
en el proceso hasta obtener la licencia, lo cual está potenciando la pretensión de ciertos sectores de disminuir
los tiempos del licenciamiento con la excusa de que se tienen que cumplir las metas del Plan de Desarrollo
Nacional, o abolir el licenciamiento y remplazarlo por auditorías ambientales; iii) el desequilibrio existente en la
solicitud de información para zonas con escasez de información primaria y para zonas altamente intervenidas;
iv) la falta de criterio científico, de rigor jurídico y de respeto al derecho, por parte de las autoridades
ambientales y los peticionarios; y v) la desarticulación interinstitucional de los entes oficiales comprometidos
en el licenciamiento.

También algunos entrevistados reconocen como debilidades en la etapa de evaluación: vi) el incremento de
los tiempos requeridos para la elaboración de los EIA (amparados por la premisa de mejoramiento de la línea
base), lo cual riñe con los objetivos de las compañías inversionistas que pretenden una respuesta rápida; vii)
la capacidad profesional de los evaluadores que, a pesar de los avances realizados, no es percibida como la
más idónea; viii) la disparidad de criterios entre los evaluadores de un mismo grupo de evaluación y entre
grupos de evaluadores, por carecer de una unificación de los criterios de evaluación; ix) la percepción entre
los peticionarios de una inexistencia de control de calidad en la ANLA (ante lo cual es preciso anotar que los
entrevistados desconocen los procesos internos, de la autoridad ambiental, respecto a los controles de
calidad); x) el hecho de que el Estado dispone de algunas bases técnicas y científicas que no sellan
herméticamente los espacios para la irrupción de intereses políticos, de uno u otro lado, en la toma de
decisiones.

Dentro de los factores registrados como influyentes de manera negativa en los tiempos del proceso de
evaluación del licenciamiento ambiental, se expusieron: i) los procesos con la comunidad no son homogéneos
y, aún para proyectos similares, pueden extender los tiempos de manera diferencial; ii) las audiencias
públicas en los municipios, son tiempos que por lo general no se contemplan y están directamente
relacionados con los tiempos que las comunidades dedican a evaluar los EIA; iii) el trato particular que
reciben ciertas empresas peticionarias (p.e. en los tiempos para las visitas por parte de la autoridad
ambiental, ya que la norma no establece ese tiempo) conlleva a veces a concretar dichas visitas mediante
derechos de petición, aunque los peticionarios prefieren evitar estas vías jurídicas, por prevención, para evitar
problemas en relación al trámite de otros permisos o futuros trámites con la ANLA.

Coincidieron todos los entrevistados en que los tiempos invertidos en la etapa de evaluación son altos y están
casi siempre muy por encima de lo estipulado legalmente. Sin embargo, los funcionarios de la ANLA advierten
que la metodología de cálculo induce a ciertas imprecisiones, debido a que, por ejemplo, no son tomados en
cuenta de manera correcta los tiempos dedicados a un pronunciamiento, el cual requiere un tiempo similar al
de emisión de una licencia; tampoco se reconoce el rezago existente; ni los impactos por operaciones
coyunturales en la entidad; pero todo es llevado al promedio de duración entre la entrega de TdR y la
resolución de la licencia, y la entrega del EIA y la resolución de la licencia (ver Tablas 1.3.4 a y b) .

La ANLA le apuesta a la disminución de esos tiempos en el corto plazo y al cumplimiento de los plazos en el
mediano plazo, mediante diferentes estrategias: i) más y mejores funcionarios; ii) preparación de equipos
eficientes en evaluación y el mejoramiento de sus condiciones laborales; iii) implementación completa del
sistema RADAR, ( porque algunas veces también está en manos de los peticionarios por entrega incompleta
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de la información requerida para la evaluación); iv) estructuración de los tiempos de acuerdo a la complejidad
y magnitud de los proyectos (por ejemplo, tiempos diferentes para proyectos similares que están en
ecosistemas diferentes, por ende generan impactos diferentes); v) mejoramiento de la logística, las bases de
datos y georreferenciación de la información para tomar mejores decisiones, más efectivas, más eficaces y
quizás con impacto directo en el tiempo empleado para la evaluación.

Tabla 1.3.4 Aproximación a los tiempos invertidos en el Licenciamiento Ambiental de proyectos

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)
Nota. Los días reportados en la Tabla 1.3.4 corresponden a días calendario, y no días hábiles, medidos de manera corrida.
No están descontados los días en que se suspendieron los términos.

En los retrasos de la evaluación ambiental también interviene la consecución de conceptos con otras
entidades del Estado, a cargo de los peticionarios, frente a lo cual los entrevistados identifican dos situaciones
aparentemente sin salida: primera, el peticionario y la ANLA no tienen un mecanismo reglamentario que les
permita agilizar los pronunciamientos con Parques Nacionales Naturales de Colombia – PNNC, el MADS y el
Ministerio del Interior, de tal manera que obtengan la respuesta dentro de un término oportuno. Segunda,
dependen de dicho pronunciamiento estatal, para el cual no hay establecido un tiempo legal.

La Tabla 1.3.5 muestra que para el sector de energía el concepto de PNNC se puede tardar en promedio 139
días calendario, en hidrocarburos 125 días, en minería 114 días, en infraestructura 71 días, y en otros
sectores 12 días. Sin embargo, hay que tener presente que esta entidad, y posiblemente otras que han sido
mencionadas como fuentes de retrasos por sus pronunciamientos, puede enfrentar problemas de ausencia de
equipo experto, capacitado en temáticas a veces supremamente especializadas, y con disponibilidad logística
para participar activamente en las visitas y comités de evaluación.

Tabla 1.3.5 Tiempos empleados en la obtención del concepto con PNNC

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013).
Nota: Por tratarse de proyectos no localizados geográficamente, los de agroquímicos no requieren concepto de PNNC

Entre las debilidades antes enunciadas, los entrevistados hicieron hincapié en la solicitud de información
adicional (ver Tabla 1.3.1). Dicha debilidad fue identificada por todos los entrevistados como uno de los
elementos que más agudiza el buen desarrollo de la etapa de evaluación. Afirman que indiscutiblemente se
debe revaluar el tipo y cantidad de información que se está solicitando, que en algunos casos llega a ser tan
Promedio días
calendario
Promedio en años
Promedio días
calendario
Promedio en años
Energía 883 2,4 Energía 524 1,4
Hidrocarburos 421 1,2 Hidrocarburos 310 0,8
Infraestructura 950 2,6 Infraestructura 466 1,3
Minería 1260 3,5 Minería 818 2,2
Otros sectores 541 1,5 Otros sectores 387 1,1
SECTOR SECTOR
Promedio de días entre la entrega de TdR
y la entrega de la resolución de licencia
ambiental
Promedio de días entre la entrega de EIA
y la entrega de la resolución de licencia
ambiental
No. De proyectos Intervalo Inferior Intervalo Superior % Intervalo Inferior Intervalo Superior Promedio de días Intervalo Inferior Intervalo Superior
Agroquímicos
Energía 10 9 11 7,5% 6,8% 8,3% 139 103 175
Hidrocarburos 53 21 85 4,9% 2,7% 8,9% 125 125 125
Infraestructura 18 5 31 3,5% 1,6% 7,3% 71 71 71
Minería 2 1 4 3,1% 1,7% 5,5% 114 45 183
Otros sectores 11 -2 24 15,0% 4,1% 41,9% 12 12 12
Parques Nacionales Naturales de Colombia - PNNC
No. de Proyectos
Tiempo empleado entre la solicitud y la entrega
del concepto (días) SECTOR
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extensa que un solo EIA puede tener muchos volúmenes de información. Además, algunos afirman que en el
70% de los procesos se ha hecho solicitud de información adicional y por lo tanto están retrasados, lo cual fue
corroborado por esta Consultoría mediante el análisis de la información obtenida a través de las fichas de
proyecto (ver Tablas 1.2.2, 1.3.1 y 1.3.2). Este fenómeno lo asocian directamente con: i) lineamientos poco
claros de evaluación; ii) discrecionalidad de los funcionarios para exigir datos por fuera de los términos de
referencia; iii) falencias en los sistemas de información del país. Las cifras de los encuestados también
corroboran los datos de las fichas de proyectos: la autoridad ambiental requirió ampliación de información al
80,2% de las solicitudes de licencia ambiental; y entre el 22,4% y el 57,6% de los proyectos, respecto de los
cuales se solicitó licencia ambiental, demandaron ajustes al EIA requeridos por la autoridad ambiental.

Sin embargo, la responsabilidad es mutua, sostienen otros entrevistados y lo compartimos en esta
consultoría, ya que también los peticionarios deben estar comprometidos en el proceso y entregar completa la
información requerida desde los mismos términos de referencia y según lo que contempla la ley. En síntesis,
la información solicitada debería caracterizarse por tres principios: ser útil, pertinente al proyecto que se
evalúa, y relevante para la toma de decisiones.

Particularmente la situación en las Corporaciones Autónomas Regionales respecto a la etapa de evaluación
dentro del licenciamiento ambiental tiene un espectro amplio, los comportamientos son tan diferentes que
pueden llegar a ser opuestos. Según la información cualitativa recopilada, en algunas CAR se registra el
hecho de no haber tramitado ninguna evaluación ambiental en los últimos 5 años debido a que las obras o
actividades allí desarrolladas no requieren licenciamiento (p.e en Coralina). Otras atienden un mínimo de 5 a
10 evaluaciones / licencias al año (p.e. AMVA, Corpoamazonía,), y en otras Corporaciones la evaluación de
proyectos se clasifica como una actividad permanente que llega a colapsar el funcionamiento de la institución
(p.e Corantioquia). La Tabla 1.3.6 muestra el volumen por corporación, según la información cuantitativa
(encuestas a las CAR). Como dato comparativo, la ANLA tiene al 2012 en etapa de evaluación 607 proyectos
(según datos de la muestra expandida).

Tabla 1.3.6 Número de proyectos en etapa de Evaluación a cargo de las CAR

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Algunos de los actores privados consultados, suponen que tal vez en las autoridades ambientales no se
cuenta con la capacidad de respuesta necesaria para enfrentar los desafíos que en esta materia impone el
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 (ver Sección 1.4 del presente documento). El concepto de otros
entrevistados es que las entidades del Estado con competencias en el proceso de licenciamiento ambiental
no tienen tanta capacidad de respuesta, lo que hace suponer que los requisitos establecidos para ellas
pueden no ser correspondientes con sus capacidades. En contraste, la ANLA manifiesta que el personal con
el que cuentan es, en general suficiente y que en los años recientes se ha incrementado y mejorado sus
No. de Proyectos No. de CAR %
0
2 10
Entre 1 y 10 11 55
Entre 11 y 50
3 15
Entre 51 y 140
1 5
Entre 141 y 200
1 5
Ente 201 y 299
1 5
Entre 300 y 450
1 5
TOTAL 20 100
¿Aproximadamente cuántos proyectos de
licenciamiento ambiental están en la etapa de
evaluación en esta entidad?
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capacidades, lo cual puede corroborarse en el crecimiento de su planta de personal y el mejoramiento de las
condiciones de contratación (véase la sección 1.4).

Por último, al interrogar a los actores acerca de las fortalezas de la etapa de evaluación se encuentran
opiniones que incluso contradicen las que enfatizaron en debilidades: i) reconocen que en ocasiones la toma
de decisiones se hace con argumentaciones técnicas y con respaldo científico, lo cual disminuye la
subjetividad de los equipos evaluadores; ii) identifican el proceso como ordenado, donde los esfuerzos están
centrados en la preparación idónea de los equipos, con disposición al debate, y por ende las discusiones se
tornan productivas con los sectores al entregarles directrices claras en la etapa de evaluación. Dichas
fortalezas están plenamente respaldadas por esta Consultoría.

En este último sentido proponen normar la creación de escenarios de conversación oficial, de
retroalimentación entre los evaluadores de la autoridad ambiental y los consultores y autores de los EIA, una
especie de mesas de diálogo entre técnicos que propendan por la discusión ética y de consenso respecto a
los puntos álgidos en el proceso de evaluación. Esta Consultoría avala dicha propuesta, ya que se abreviarían
los tiempos del licenciamiento al llegar a acuerdos técnicos, sin invertir tiempos y personal que hoy se
dedican a la emisión de algunos autos y la respuesta a éstos; por ejemplo, en el sector de agroquímicos se
denominan mesas técnicas y se dan entre los peticionarios, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y la
ANLA. Finalmente, se percibe que la etapa de evaluación efectivamente está contribuyendo con el cuidado de
los recursos naturales, la salud humana y la prevención de riesgos en nuestro país, pues si bien no se tiene
indicadores de impacto, todos los entrevistados coinciden que sin ella se estaría peor.

1.3.4 Seguimiento de los proyectos licenciados

¿Se está llevando a cabo el seguimiento de las licencias ambientales aprobadas de manera adecuada?
¿Las guías para el seguimiento ambiental son lo suficientemente claras y objetivas?

La etapa de seguimiento es considerada por el 100% de los entrevistados como la más importante del
proceso de licenciamiento ambiental, pues consideran el seguimiento la columna vertebral para enfrentar la
problemática ambiental en Colombia, a través de un efectivo y estricto control respaldado en la normativa.
Aseveran que no es suficiente la etapa de evaluación, pues consideran la licencia un documento de ´buenas
intenciones´, mientras que el seguimiento ´garantiza´ el cumplimiento de lo establecido en la licencia
ambiental. En la práctica, durante la evaluación ambiental se prevén los impactos que surgirán durante el
desarrollo del proyecto, y a partir de ello se formulan las medidas para prevenir, mitigar, corregir o
compensarlos; es por ello que dicha etapa se consolida en una serie de hipótesis que sólo hasta la iniciación
y desarrollo del proyecto se validarán (o negarán), lo cual justifica con mayor ahínco la etapa del seguimiento.

Entonces, concluyen los entrevistados que el seguimiento se convierte en eje fundamental de la ejecución de
los PMA y de las obligaciones de la licencia ambiental, porque es el momento real en que se producen los
impactos, tanto los previstos como los imprevistos, se verifica la veracidad de lo previsto en el EIA, la
efectividad de las medidas aprobadas por la ANLA para atender los impactos, y la calidad de la gestión
ambiental, tanto del sector público como del sector privado, a través de indicadores exclusivos para el control
y seguimiento. Sin embargo, el seguimiento que se lleva a cabo en la actualidad es percibido de otra manera.

La situación actual de la etapa de seguimiento, a través de las opiniones de los consultados y su contraste
con los datos cuantitativos, permite afirmar que dicha etapa tiene grandes posibilidades de mejoramiento. Con
mayor énfasis y rigurosidad por parte de las autoridades ambientales se podrá elevar el actual cubrimiento,
pues anualmente se cubre menos del 40% de los proyectos licenciados por la ANLA (ver Tabla 1.3.7) y las
CAR ente el 50-70%; y aumentar el número de vistas a los proyectos (ver Tabla 1.3.8).

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Tabla 1.3.7 Número y porcentajes de vistas de seguimiento y revisiones documentales en los proyectos de la ANLA
(2006 – 2012)

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)


Tabla 1.3.8 Estadísticas de los Proyectos con reporte de visitas de seguimiento y promedio por sector (2006 – 2012)

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

El seguimiento permanente permitirá registrar ciertos impactos que se pueden transformar en situaciones
incontrolables, antes de que se agudicen al punto de ser irremediables o el ecosistema supere su umbral de
resiliencia.

Los aproximadamente 1.042 proyectos en etapa de seguimiento por parte de la ANLA que fueron objeto
estudio de esta consultoría, tienen en sus expedientes evidencias de un promedio de 3 a 4 visitas por
proyecto durante su ejecución o funcionamiento, cuyos cubrimientos detallados por sectores se presentan en
la Tabla 1.3.8. Es importante aclarar que la programación de las visitas de seguimiento y la frecuencia anual
también depende del sector, y del tipo y complejidad del proyecto; y que no todos los proyectos del sector
agroquímicos, de hecho un porcentaje muy bajo de ellos, requieren visita técnica de seguimiento.

Otra modalidad de seguimiento es a través de la revisión documental, y esta consultoría encontró que de los
1.042 proyectos en etapa de evaluación, 834 proyectos fueron objeto de este tipo de seguimiento por parte de
la ANLA, con un promedio de 2 revisiones por proyecto durante su ejecución o funcionamiento, cuyos detalles
se presentan en la Tabla 1.3.9.

Otros aspectos críticos del seguimiento compartidos por esta consultoría fueron: i) si bien la etapa está
respaldada por normativa suficiente, predomina, en varias ocasiones, una baja capacidad operativa de las
autoridades ambientales para hacerla cumplir; ii) el equipo a cargo de la evaluación del proyecto podría hacer
empalme con el equipo a cargo del seguimiento en las etapas iniciales del proyecto, para establecer
SECTOR
Visitas de
seguimiento
Revisión
documental
Total de
Proyectos
% de las visitas
sobre el total de
proyectos
% de las revisiones
documentales sobre
el total de proyectos
Agroquímicos 52 229 1.042 5,0 22,0
Energía 91 54 137 66,2 39,1
Hidrocarburos 573 337 1.072 53,4 31,5
Infraestructura 277 174 517 53,5 33,7
Minería 42 23 80 52,1 29,3
Otros sectores 7 16 73 10,2 22,4
Total 1.041 834 2.921 35,6 28,6
No. De proyectos Intervalo Inferior Intervalo Superior % Intervalo Inferior Intervalo Superior
Promedio de
visitas por
proyecto
Agroquímicos 52 -16 120 5,0% 1,3% 17,3% 3
Energía 91 89 93 66,2% 64,8% 67,5% 4
Hidrocarburos 573 499 646 53,4% 46,5% 60,2% 4
Infraestructura 277 240 313 53,5% 46,4% 60,4% 3
Minería 42 38 46 52,1% 47,0% 57,3% 6
Otros sectores 7 -2 17 10,2% 2,6% 32,6% 2
SECTOR
Proyectos con visitas de seguimiento
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continuidad al proceso del licenciamiento ambiental sin percibir rupturas de los criterios aplicados al proyecto;
iii) sería benéfico hacer coincidir las visitas de seguimiento de la ANLA con las visitas de fiscalización de las
agencias (ANH, ANI, ANM); y iv) los conceptos técnicos y respectivos autos de las visitas de seguimiento se
deben emitir en plazos oportunos, para que efectivamente sean instrumentos pertinentes respecto al
desarrollo de las obras o actividades licenciadas.

Tabla 1.3.9 Estadísticas de los Proyectos con seguimiento a través de revisión documental y promedio por sector

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)


Al referirse específicamente a las debilidades del seguimiento los entrevistados indicaron que: i) el país
cuenta con los instrumentos necesarios para el seguimiento pero requiere reforzar la capacidad operativa
para hacerlo; ii) la responsabilidad directa e inicial del seguimiento debe ser del dueño del proyecto y en la
práctica así no se está llevando a cabo; iii) influye de manera negativa la ausencia de planificación efectiva y
eficaz en el licenciamiento, ya que se prioriza la etapa de evaluación y se reducen los recursos económicos,
la logística y el personal necesarios para salir a campo y ejecutar el seguimiento.

Esta Consultoría considera que el núcleo del seguimiento es verificar la eficiencia y eficacia de las medidas
implementadas respecto a los impactos, verificar dónde, cómo y cuándo se producen los impactos, y estimar
la magnitud de los impactos acumulativos, pero actualmente es mínima la conexidad entre las causas de los
impactos y las medidas que se proponen; entre las muchas causas, se destaca la débil correlación entre los
PMA y los PMS con la definición de áreas de influencia.

En la mayoría de las CAR se percibe una capacidad operativa precaria y una capacidad tecnológica exigua
(sin laboratorios) para análisis de aguas, caracterización de vertimientos, mediciones de calidad del aire, entre
otros, para atender la alta demanda que tienen (Tabla 1.3.10), lo cual va en detrimento del control y
seguimiento de los proyectos.

Tabla 1.3.10 Número de proyectos en etapa de Seguimiento a cargo de las CAR

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

No. De proyectos Intervalo Inferior Intervalo Superior % Intervalo Inferior Intervalo Superior
Promedio de
revisiones por
proyecto
Agroquímicos 229 98 360 22,0% 11,9% 37,0% 10
Energía 54 52 55 39,1% 37,7% 40,5% 2
Hidrocarburos 337 269 405 31,5% 25,5% 38,1% 2
Infraestructura 174 140 209 33,7% 27,4% 40,6% 2
Minería 23 19 28 29,3% 24,2% 35,0% 2
Otros sectores 16 1 32 22,4% 22,4% 49,1% 1
SECTOR
Proyectos con revisión documental
No. de Proyectos No. de CAR %
0
4 20
Entre 1 y 15
3 15
Entre 16 y 60
7 35
Entre 61 y 200
2 10
Entre 201 y 300
2 10
Entre 301 y 600
2 10
!"!#$ 20 100
¿Aproximadamente cuántos proyectos de licenciamiento
ambiental están en la etapa de seguimiento en esta entidad?
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No obstante, manifiestan su disposición de colaborar en el seguimiento a proyectos de la ANLA que estén en
su jurisdicción, advirtiendo que primero debe darse una mesa de trabajo y una revisión conjunta del
expediente entre ANLA y la Corporación antes de ir al usuario, para evitar discusiones en campo poco
productivas y en contra del objetivo principal del seguimiento.

La Consultoría considera pertinente hacer efectiva la delegación del seguimiento a las CAR, como lo permite
el Decreto 2820 del 2010, ya que los funcionarios regionales son conocedores del territorio, sus ecosistemas,
tienen presencia permanente en el mismo, y con los recursos económicos provenientes del seguimiento que
pagan los beneficiarios de las licencias ambientales se pueden financiar las visitas y demás procedimientos
requeridos para el efectivo y eficaz. Tal alternativa amerita, eso sí, una implementación gradual (tal vez
iniciando con un piloto en algunas CAR) y un previo proceso de fortalecimiento en algunas Corporaciones.

Otras preguntas orientadoras inherentes a la etapa de seguimiento son:

¿La información de los informes de cumplimiento ambiental es evaluada oportunamente?
¿Los informes de cumplimiento ambiental cuentan con información de calidad y entregada oportunamente?
¿Estos informes brindan información que permita la toma de decisiones por parte de la autoridad ambiental?

Referente a los ICA – Informes de Cumplimiento Ambiental, los entrevistados coinciden en que son un
requisito que en muchas oportunidades nadie, o casi nadie, lee; señalan que, en general, no llegan
comentarios oportunos con respecto a los ICA entregados (las cifras son contundentes, como se muestra en
la Tabla 1.3.11) o la autoridad les solicita posteriormente información que ya han entregado en un ICA previo.
Por la poca utilidad otorgada para el seguimiento, frente al enorme esfuerzo invertido en su elaboración, los
peticionarios categorizan el instrumento ICA como ineficiente, ya que no está siendo utilizado para la toma de
decisiones.

Tabla 1.3.11 Relación del número de pronunciamientos de la ANLA respecto a los ICA (2006 – 2012)

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Es preciso anotar que los ICA son documentos exclusivamente para la trazabilidad de la gestión ambiental en
los proyectos licenciados y no tienen el propósito de medir los impactos, ni mucho menos la efectividad de las
medidas del PMA. Es por ello que no corresponden a instrumentos efectivos para la toma de decisiones,
porque no aportan información acerca del estado de los recursos naturales afectados en la zona de influencia
del proyecto, sino que se limitan a presentar información de actividades realizadas por el dueño del proyecto.
Una estrategia que plantea la ANLA para mejorar la utilidad de los ICA es relacionarlos con los Registros
Únicos Ambientales (RUA), cuyo objetivo es obtener información estandarizada sobre el uso,
aprovechamiento o afectación de los recursos naturales renovables por las diferentes actividades
económicas. Para los proyectos licenciados, el RUA deberá contener la información de los Informes de
Cumplimiento Ambiental – ICA y actualmente se avanza con los sectores de hidrocarburos, eléctrico y
minería.
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No. De proyectos No. De proyectos No. De proyectos No. De proyectos No. De proyectos No. De proyectos No. De proyectos
Agroquímicos 1 711 51 305
Energía 1 1 9 14 41 29 60
Hidrocarburos 53 17 117 229 172 238 326
Infraestructura 10 43 128 62 22 106 123
Minería 1 6 16 18 5 31
Otros sectores 11 6 6
Trimestral Semestral Anual Otra, ¿cuál?
No. de Pronunciamientos
de la ANLA sobre los ICA
Mensual Bimestral
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Tal estrategia se podría aunar con la propuesta de creación de una unidad estatal o adjudicación a una
existente (por ejemplo, al IDEAM, o el mismo SIAC a través de la ANLA) la función de compilar, de manera
agregada, toda la información proveniente de los ICA, al tener como insumo positivo para su realización la
Resolución 188 de 2013. La agregación podría ser a escala regional, de tal manera que pudiese ser utilizada
en la toma de decisiones durante la etapa de planeación de nuevos proyectos, e incluso durante la etapa de
evaluación, de esta forma se establecería un ciclo cerrado en el licenciamiento ambiental teniendo como eje
clave la información (unificador de las etapas planeación, evaluación y seguimiento).

A partir de la información cualitativa se extrajeron tres aspectos importantes por destacar con respecto a los
ICA, que ameritan ser tenidos en cuenta para las recomendaciones de la consultoría:

Primero, la elaboración del ICA requiere el trabajo de equipos interdisciplinarios del licenciatario pero, de
acuerdo con lo manifestado por los entrevistados, a veces estos equipos son reemplazados por personal
no especializado (e incluso no profesional), probablemente como consecuencia de la percepción sobre el
poco uso que la autoridad ambiental les da a dichos informes;
Segundo, según los resultados de las encuestas realizadas a las Corporaciones, algunas de ellas han
modificado la estructura original del ICA para ajustarlo a las necesidades regionales o locales, en un
intento de dinamizar su manejo y darle un mayor valor agregado; y
Tercero, los ejercicios de las interventorías -encargadas de consolidar el ICA, han identificado la utilidad
potencial de este instrumento, pues: i) contiene evidencias claves al momento de alguna investigación
ambiental; ii) reúne las propuestas de modificación al PMA cuando alguna medida no está mitigando el
impacto; iii) obliga a la definición y a la construcción de indicadores; iv) facilita aplicar correctivos en la
obra, pues el registro de éstos en el informe imprime puntos positivos a la gestión.

Estos aspectos indican la necesidad de reformular el ICA, de manera que se incremente su valor para la
autoridad ambiental y para los dueños de proyecto, como una herramienta de toma de decisiones de la
gestión ambiental de los proyectos licenciados.

¿Cómo agilizar y mejorar el proceso de seguimiento al interior del ANLA y de las Corporaciones Autónomas
Regionales?

Para afrontar este panorama general negativo de la etapa de seguimiento, se está innovando mediante los
inspectores regionales de la ANLA, profesionales en zonas claves del país - como por ejemplo en la Ciénaga
Grande de Santa Marta, en Cesar y Casanare -, para una atención más expedita en campo y apoyada por las
Corporaciones, resaltando que se trata de un proceso de complementariedad y de cooperación, sin interferir
en las funciones originales de las CAR. La visión de la ANLA es ampliar la cobertura de esta estrategia a otros
departamentos como Tolima, Huila y Meta porque es obligación según el Decreto 3573 de 2011 que la ANLA
atienda todas las quejas, reclamos, sugerencias de los usuarios a nivel regional.

En las Corporaciones se percibió, a través de las entrevistas, cierto grado de aceptación a desarrollar
procesos conjuntos de seguimiento, bien coordinados y con la filosofía de mutuo apoyo. Sin embargo, una de
estas CAR hace la exhortación a la ANLA en cuanto a que los recursos económicos que dicha entidad recibe
por concepto del seguimiento, en ese caso deberían ser compartida con las Corporaciones, e incluso propone
que se concretice en capacitación o apoyo logístico, para que se “sienta que ese proceso de construcción del
sistema sea conjunto y que el fortalecimiento sea para todas las instituciones, … [lo que] correspondería a un
proceso gana–gana y de fortalecimiento nacional y regional”. Otras opiniones son más contundentes sobre la
delegación completa de la función del seguimiento a las CAR pues su ubicación geográfica le entrega
ventajas sobre la ANLA para dicha actividad, lo que les otorga mejor información para identificar los impactos
acumulativos, y la comunidad les reconoce como autoridad.

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En cuanto al manual de seguimiento ambiental de proyectos, el cual es considerado por algunos
entrevistados como una fortaleza, mencionan que podría mejorarse en aspectos muy puntuales, como por
ejemplo, en la validación de la eficiencia de algunos planes de manejo.

Se considera importante destacar la estrategia que se registra en Corpoamazonía, donde se implementó un
sistema de seguimiento a través de un software. Dicho programa permite el control de todos los pasos del
licenciamiento (desde la solicitud inicial de la licencia hasta la emisión de la resolución); con la sistematización
se entregan los plazos máximos para hacer el seguimiento a los proyectos de acuerdo a lo establecido en la
correspondiente resolución; adicionalmente, este aplicativo genera las alertas necesarias para incluir en la
programación del personal las próximas visitas a realizar. Es un programa que funciona desde el 2001, tiene
mejoramiento continuo y podría ser analizado por otras corporaciones para verificar la viabilidad de
implementación en la institución, incluso indagar acerca de la posibilidad de que sea compatible o
complementaria a la estrategia VITAL de la ANLA.

Finalmente, sugieren una gama amplia de recomendaciones para el mejoramiento de la etapa de
seguimiento, tales como: i) fortalecer la institucionalidad dedicada al seguimiento; ii) implementar más
instrumentos virtuales que agilicen los trámites; iii) masificar el Registro Único Ambiental – RUA (RUA de
hidrocarburos, RUA de hidroeléctricas, RUA de infraestructura vial, etc.); iv) validar el autocontrol de las
empresas operadoras de los proyectos sin requerir del seguimiento; v) exigir cursos de educación ambiental
específicos (según el sector) dirigidos a los empleados de cada proyecto; vi) implementar veedurías
ambientales a cargo de la academia para cooperar en el seguimiento de los proyectos licenciados; vii) aplicar
el sistema sancionatorio sin discrecionalidad de la autoridad ambiental, ya que en ocasiones se imponen
acciones correctivas al dueño del proyecto sin identificarse correctamente la causa o el autor real del impacto
ambiental, para lo cual se requiere robustez en los análisis de impactos acumulativos regionales / locales; ix)
apoyar los grupos de la ANLA con grupos regionales para el seguimiento; x) utilizar la figura de auditorías
externas; xi) ampliar el presupuesto para el seguimiento y distribuirlo con entidades regionales y el ICANH
(para hacer el seguimiento al recate arqueológico); xii) realizar visitas de seguimiento no anunciadas.

1.3.5 Homogenización del licenciamiento ambiental y posible diferenciación del proceso por
sector

El cierre de la sección trámites e instrumentos conlleva a un análisis adicional del proceso del licenciamiento
ambiental, relacionado con la homogenización del mismo y la posible diferenciación del LA por sector,
solicitado además por el DNP a través de las preguntas orientadoras.

¿Los procesos de licenciamiento del MADS y de las CAR son homogéneos en la práctica?
¿Cuál sería la metodología para homogeneizar los procesos de licenciamiento del MADS y las CAR?

La percepción de los peticionarios encuestados respecto a la homogenización del proceso de licenciamiento
ambiental entre todas las autoridades ambientales en el país, permite concluir que en la práctica actualmente
ello no ocurre entre la ANLA y las CAR (ver Tabla 1.3.12).


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Tabla 1.3.12 Homogeneidad de procesos de licenciamiento Ambiental entre las CAR y la ANLA según los peticionarios

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Al indagar entre los peticionarios por la homogeneidad del proceso de licenciamiento ambiental entre las
mismas CAR, se obtiene una leve diferencia entre las percepciones (excepto para la categoría ´no sabe´), así:
totalmente homogéneos 5,4%; ligeramente homogéneos 17,6%; diferentes 32,1%; diferentes por cada
proyecto 14,3%; No sabe 30,4%. La ANLA y las CAR tienen procesos diferentes en aspectos administrativos,
en los términos de referencia para proyectos similares, en las metodologías de evaluación de los impactos
ambientales, en los criterios de zonificación, entre otros.

Por último, una posible alternativa para avanzar en la homogenización de los procesos de licenciamiento
propuesta por esta Consultoría estaría a cargo del MADS, a través de la reglamentación y adopción, con
carácter vinculante para todas las CAR, de los instrumentos para el licenciamiento ambiental, liderados y
diseñados de manera participativa, por la ANLA. Tal propuesta se soporta en artículo 31, numeral 2 de la Ley
99 de 1993, la cual concibe dentro de las funciones de las CAR “Ejercer la función de máxima autoridad
ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los
criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente” (subrayado por fuera del original).

En cuanto a la posible diferenciación del licenciamiento ambiental por sector, las preguntas orientadoras
asociadas son:

¿Los requisitos para el trámite de licencias ambientales están hechos a la medida de cada sector?
¿Cómo podrían desagregarse los requisitos para el trámite de licencias ambientales a la medida de cada
sector?
¿Cuáles deberían ser los criterios para clasificar proyectos para diseñar un proceso de licenciamiento
ambiental diferenciado teniendo en cuenta su complejidad, competencia y términos de evaluación, de acuerdo
con la normativa vigente?

Los encuestados consideran no sólo que los trámites son diferenciados por sectores (casi el 70% de los
peticionarios lo consideran así) sino también que deben serlo (el 57% lo manifiestan), porque cada proyecto
sometido al proceso de licenciamiento ambiental es diferente, con magnitudes desiguales, con riesgos
disímiles, afectaciones diferentes al ecosistema, pues depende de la región donde se instaura el proyecto, y
las consideraciones técnicas y ambientales son particulares; además, cada sector es diferente, por lo tanto
también lo son sus impactos, especificaciones y obligaciones. (Ver Tablas 1.3.13 y 1.3.14).


Agroquímicos 1 2 5 2 3 4 0
Energía 1 2 2 3 0 0 0
Hidrocarburos 0 3 7 7 0 0 1
Infraestructura 1 1 2 2 0 0 0
Minería 0 0 3 1 1 1 0
Otros sectores 0 0 1 0 0 0 0
TOTAL: 56 3 8 20 15 4 5 1
% 5,4 14,3 35,7 26,8 7,1 8,9 1,8
SECTOR
Qué tan homogéneos son los procesos de Licenciamiento Ambiental entre las CAR con las que ha tenido relación y la
ANLA
Totalmente
homogéneos
Ligeramente
homogéneos
Diferentes
Diferentes para
cada proyecto
No sabe
No ha tenido
relación con
ninguna CAR
No ha tenido
relación con la
ANLA
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Tabla 1.3.13 Percepción actual del LA por sector Tabla 1.3.14 Proyección del LA por sector

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013) Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Sin embargo, en los grupos focales realizados se obtuvo una posición contraria respecto a este tema: en ellos
se sostuvo que la paulatina desregulación que se ha hecho en el país para favorecer y agilizar los procesos
del sector de hidrocarburos, (tanto que la licencia global cubre áreas muy grandes y variadas actividades
aunque no sea exacta la ubicación de los impactos o se han eliminado los trámites de licenciamiento para la
etapa de explotación de hidrocarburos, si la actividad ya contaba con licencia para la etapa de exploración),
genera una situación de inequidad intersectorial y la aspiración de replicar la desregulación a otros sectores,
con el objetivo de disminuir los tiempos empleados en el proceso de licenciamiento ambiental y los trámites
entre distintas etapas del proyecto.

Esta consultoría no puede manifestar de manera categórica que los trámites se realicen de manera
diferenciada y beneficiando a uno o varios sectores en particular, pero alguna evidencia empírica podría
sustentar, al menos teórica y parcialmente, una aseveración así: las diferencias en los tiempos de
licenciamiento por sectores (presentados en la Tabla 1.3.4), que claramente son menores para el sector
hidrocarburos (al menos en un 40% con respecto a los otros sectores de interés). Sin embargo, esta
información debe tomarse con beneficio de inventario pues también podría interpretarse como el fruto de
mejores procesos de planificación, fruto de la creación y la gestión de la ANH, a pesar de que hechos como la
misma frecuencia de solicitudes de información adicional o de aclaración de información (incluidas en las
Tablas 1.3.1 y 1.3.2) parecería reforzar la conclusión inicial.

Los mismos grupos focales también justifican la no pertinencia de la diferenciación de trámites de LA por
sector, lo cual es respaldado por esta Consultoría, pues ello daría lugar a mayor discrecionalidad de la
autoridad ambiental. Dentro de los criterios que explican esta afirmación está que la complejidad de un
proceso licenciamiento ambiental no depende exclusivamente del tipo de proyecto, sino también del lugar o
territorios donde se implementará la obra o actividad a licenciar; por ejemplo, no es lo mismo construir una
línea de transmisión en la Amazonía colombiana (ecosistema sensible), que construir la misma línea de
transmisión en el valle del Magdalena o las llanuras del Caribe (altamente intervenidas). En este punto, es
fundamental recurrir a la justificación de la necesidad de una Licencia Ambiental incluida en el Decreto 2820:
el “deterioro grave”, que no depende exclusivamente del tipo de proyecto, sino también de la duración de la
actividad a evaluar, del territorio, de la vulnerabilidad y resiliencia del ecosistema impactado, de la
complejidad, y de los factores socio culturales y económicos que priman en el área de influencia. En síntesis,
la Consultoría no considera pertinente implementar en Colombia un proceso de licenciamiento ambiental
diferenciado por sector.

1.3.6 Panorama general de las experiencias internacionales de licenciamiento ambiental

De acuerdo con el PNUMA (1996), en la mayoría de los países latinoamericanos predomina el Estado
republicano y de democracia representativa, caracterizado por tener una Constitución Política, por una
organización del Estado conforme al principio de división de poderes (legislativo, ejecutivo y judicial), y por
primar la elección popular de las autoridades. Además, estos países son de régimen unitario, lo que implica
que las autoridades nacionales tienen jurisdicción plena sobre todo el territorio nacional, mientras las
autoridades jerárquicamente inferiores (efecto de la descentralización política territorial) actúan por delegación
Si 39 69,6%
No 5 8,9%
No sabe 12 21,4%
TOTAL 56 100,0%
¿El trámite de licenciamiento ambiental es
diferenciado para cada sector?
Si 32 57,1%
No 14 25,0%
No sabe 10 17,9%
TOTAL 56 100,0%
¿Considera que debería serlo?
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o designación del gobierno central. Las excepciones a esta generalidad son Argentina, Brasil, México y
Venezuela, países que tienen sistema federal; en consecuencia, el Estado Nacional constituye una
confederación de Estados (o Provincias) autónomos y gobiernan su territorio en todas las materias que la
Constitución Nacional no ha atribuido al Gobierno Federal.

No obstante, en la región se tiene una categoría intermedia al unitario y federal - los casos de Colombia y
Perú – que, aún conservando la autodefinición de ´país unitario´, reconocen importantes mecanismos
autonómicos, no sólo en cuanto a la elección de autoridades regionales sino también en la determinación de
medidas referidas al desarrollo y a la protección ambiental (PNUMA, 1996). Para Colombia, las Corporaciones
Autónomas Regionales (CAR) creadas, la mayoría, a partir de la expedición de la Ley 99 de 1993 son las
autoridades ambientales a escala regional, al igual que las Autoridades Ambientales Urbanas (AAU) y las
Corporaciones de Desarrollo Sostenible (CDS); a escala nacional, el rector de la política ambiental es el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS).

En este punto, vale resaltar que el 82% de los países de la región cuentan con un Ministerio como máxima
autoridad ambiental, lo cual sirve como preámbulo para abordar las preguntas orientadoras de la consultoría
con respecto a las experiencias internacionales de licenciamiento ambiental.

¿Cuáles y cómo son las experiencias internacionales en cuanto al proceso de licenciamiento ambiental?

El espectro de las respuestas de los entrevistados sobre experiencias internacionales interesantes para el
proceso de licenciamiento en Colombia es amplio. Es importante iniciar por la percepción respecto al propio
proceso de licenciamiento en nuestro país. Aproximadamente el 60% de los consultados coinciden en que
Colombia tiene altos estándares ambientales, términos de exigencias mucho más elevados que otros países
de la región, y una legislación avanzada en la materia, al compararla con países como Ecuador, Chile, Perú y
Bolivia donde las exigencias son menores (como en casos de la minería). Además, la gran mayoría de los
consultados indican que probablemente ha sido, o sería, un error traer e implementar prácticas
internacionales de licenciamiento ambiental sin matizarlos o adaptarlos a las condiciones especiales del
territorio colombiano; nuestra institucionalidad, legislación, problemáticas locales y realidades sociales
culturales y económicas difieren notablemente de las condiciones y normas aplicadas en Estados Unidos,
Europa e incluso en países como Perú, por lo tanto se consideraría un error la implementación directa (sin
ajustes) de experiencias internacionales, así hayan sido catalogadas como exitosas.

Al intentar destacar casos que ameriten ser revisados en Colombia, se refieren principalmente a fragmentos
o aspectos de la política ambiental de otros países en temas específicos como son: de España, la regulación
de aguas que adopta; de Estados Unidos, la regulación para especies en vía de extinción, y la existencia de
una zonificación nacional que orienta a los inversionistas en cuanto al uso aprobado en determinado territorio,
facilitando la planeación de los proyectos.

En relación con Canadá, subrayan en particular la experiencia de British Columbia, donde muchos procesos
de licenciamiento ambiental son expeditos (algunos hasta de sólo 21 días), aunque reconocen que esto es
posible por seis razones: i) la exactitud con la cual se plantean los proyectos; ii) la disponibilidad de bases de
datos, SIG, cartografía, ubicación de territorios aborígenes y caracterización ecológica de los regiones, todo
disponible en el Estado para la toma de decisiones; iii) la definición exacta de los usos del territorio por sector
productivo; iv) la existencia de una ventanilla única gubernamental para atender a los usuarios interesados en
el licenciamiento; v) la disponibilidad de guías detalladas para cada tipo de proyecto, obra o actividad a
licenciar; y vi) el énfasis dado al seguimiento de las obras y actividades licenciadas ambientalmente con
aplicación de la sanción ante cualquier incumplimiento.

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Coincidiendo con esta última característica, se encuentra el caso de Estados Unidos donde no hay licencia
como tal. Existen los PMA – Planes de Manejo Ambiental- y el Estado es extremadamente estricto en el
seguimiento a los proyectos. También está regulada la extensión de los documentos presentados a la
autoridad, poniendo un límite a través de términos de referencia claros y precisos. Pese a la eficiencia de los
procesos en Estados Unidos y Canadá, es relevante no olvidar que en dichos países también se dan
protestas y manifestaciones de oposición a ciertas licencias otorgadas, porque dicha decisión implica siempre
una discusión entre beneficios económicos versus los impactos negativos hacia grupos de población (quizás
para los de menos ingresos y sin mayor poder gubernamental) o el medio ambiente.

Del caso de Noruega, destacan cómo la industria petrolera costa afuera entra en tensión ambiental, en el Mar
del Norte, con una industria pesquera muy desarrollada, lo que desata un debate energético-ambiental que
han enfrentado mediante la conciliación. En ese sentido, el control ambiental del Estado es muy riguroso,
cuenta con unas líneas bases organizadas y completas (con una biodiversidad marina perfectamente
inventariada), saben con precisión en dónde y en qué épocas se puede hacer exploración de hidrocarburos,
bajo qué condiciones de seguridad ambiental se deben desarrollar esas actividades, y cuentan con un
sistema organizado de monitoreo y alarmas para evitar derrames o fenómenos de contaminación. Todos
estos elementos han llevado a tener una industria segura desde el punto de vista ambiental en una zona muy
sensible ambientalmente, soportado por un Estado con alto nivel de representatividad, con una información
precisa y respaldado por una completa normatividad que indica -la suspensión- ante el más mínimo
incumplimiento.

En cuanto a países de la región, identifican el caso de Guatemala donde se aplica el silencio administrativo
positivo, es decir, cuando el peticionario entrega el estudio de impacto ambiental y la autoridad no se
pronuncia en el plazo establecido (90 días) se interpreta como otorgada la licencia ambiental al proyecto. En
Ecuador reconocen una flexibilización de la normatividad para el licenciamiento ambiental y más laxitud en la
aplicación, lo cual probablemente resulte del hecho de que en la fase inicial del licenciamiento se exige
información con un cierto nivel de detalle, que va profundizándose a medida que el trámite avanza; y destacan
el énfasis dado al seguimiento de los proyectos.

De Panamá se resalta la exigencia de la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) para los consultores de
estar en el registro de autorizados para firmar estudios ambientales, caso que también se da en México, del
cual subrayan la importancia que ese proceso sea transparente para no convertir los registros en unos
círculos de favoritismo. En Perú y Chile están intentando innovar, al establecer desde el Estado una previa
viabilidad de los proyectos que requiere el país para su desarrollo; ello exige una coordinación anticipada
entre los Ministerios para ofertar entre los inversionistas privados los proyectos más relevantes de los
sectores hidrocarburos, minería y energía, principalmente; incluso, el Estado peruano está realizando
directamente los procesos de consulta previa, pues pareciera que están reconociendo como un elemento no
tan exitoso el manejo sectorial pasado de los temas sociales y ambientales, que generó profundos problemas
y enfrentó a actores, aún perteneciendo al mismo Estado, por diferencias conceptuales. De Chile, los
entrevistados destacan la disponibilidad total de la información relacionada con los proyectos en proceso de
licenciamiento ambiental en la página web del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA); sin
embargo, resaltan diferencias grandes del sistema chileno y peruano con el colombiano: en el país austral la
licencia se da si se cumplen todos los requisitos de licencia, y en Perú las licencias no están centralizadas en
la autoridad ambiental, sino delegadas a los ministerios sectoriales.

En temas arqueológicos, destacaron las experiencias de Francia y México. De Francia, subrayan la eficacia
de la política en materia de arqueología, la cual es de carácter público y por ende los procedimientos son
realizados por funcionarios del Estado; de México destacan los planes de arqueología preventiva realizados
directamente por el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH), ya que la planta de personal estatal
es robusta y con mejores condiciones para los programas de seguimiento de arqueología. Para España se
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tiene la Autorización Ambiental Integrada (AAI) y cada comunidad autónoma tiene un sistema específico para
las licencias, por ejemplo para la intervención en patrimonio arqueológico; en consecuencia se tiene una
legislación en cada división territorial (comparable a un departamento colombiano), lo que pudiera conllevar a
un mayor conocimiento y a un mayor control sobre los planes específicos.

En cuanto a metodologías ´exitosas´ internacionales referencian en las entrevistas: las experiencias de la
Asociación Internacional de Evaluación de Impactos (IAIA); el Factor 10 y Factor 4 que se viene aplicado en
países Europeos y relacionados con la desmaterialización en las industrias y la ecoeficiencia, liderada por
Alemania. El Factor 4 se refiere a la proporción de la ecoeficiencia, que propone reducir cuatro veces el uso
de la naturaleza por cada unidad de bienestar, y también plantea reducir a la mitad el uso de la naturaleza y
doblar el bienestar global. El Factor 10 induce a la reducción absoluta en el uso de la naturaleza por un factor
de 10 en las economías industrializadas; también persigue multiplicar por 10 los recursos de la eficiencia en
las economías desarrolladas, mientras se reduce el uso total de los recursos naturales, acorde con los límites
que marca la capacidad de carga (Antequera, 2008).

Se podría sintetizar que la aplicación de experiencias internacionales debe partir del reconocimiento de las
diferentes características de las regiones, que difieren en cuanto a latitud o altitud, en recursos, ecosistemas,
culturas, y biodiversidad, pero sobre todo en su estructura institucional y normativa; por ende siempre se
deben filtrar las propuestas extranjeras, con criterios técnico, ambiental y sociocultural. Quizás, los aspectos a
emular de las prácticas internacionales exitosas son la planificación del desarrollo inclusivo, participativo,
holístico y de largo plazo, no inmediatista; y el tema ambiental manejado totalmente desde el Estado, incluso
hasta la realización de los diagnósticos ambientales de alternativas. En tal sentido se sugiere que debería
permitirse una evolución particular en Colombia a partir de su propio desarrollo institucional y cultural, con
´sello colombiano´ y generando herramientas de gestión a partir de la creatividad.

¿Los tiempos del licenciamiento son adecuados frente a procesos similares internacionales?

Respecto a los tiempos otorgados en otros países para el licenciamiento ambiental, como se señaló en el
aparte anterior, se tiene un espectro muy amplio, desde 21 días en Canadá, sin requerir consultas con
comunidades indígenas, hasta 7 años en Alaska (una región con sensibilidades ambientales asimilables a las
del territorio colombiano). La definición de dichos tiempos depende fundamentalmente de la estructuración
estatal, del proceso establecido alrededor de temas como en qué momento se inicia y en qué momento se
termina el licenciamiento ambiental, de la legislación del país en relación a los tiempos de consulta con las
comunidades étnicas o grupos comunitarios, de la disponibilidad de información y herramientas de planeación
que permitan tomas de decisiones rápidas, del énfasis en el proceso de licenciamiento o en el de
seguimiento, y de la capacidad institucional de la autoridad que otorga la licencia.

En Colombia, los tiempos del licenciamiento ambiental son de 90 días hábiles según el Decreto 2820 de 2010,
mientras que en otros países: Chile toma 60 días hábiles para los Diagnósticos de Impacto Ambiental (DIA) y
120 días hábiles para los EIA; en Perú son 120 días hábiles desde la solicitud de certificación ambiental hasta
la expedición de la resolución respectiva; en España 10 meses; y en México 60 días hábiles para la
evaluación, que se pueden ampliar por otros 60 días dependiendo de la complejidad del proyecto. Esta
consultoría no encontró información confiable que permita determinar si estos plazos efectivamente son
cumplidos con rigurosidad o si, como en el caso colombiano, los plazos legales y los plazos efectivos para el
licenciamiento ambiental corresponden a realidades diferentes.

En conclusión, determinar si son adecuados los tiempos del licenciamiento ambiental en Colombia en
comparación con otros países, es una determinante que no se puedo establecer con base en la revisión de
experiencias internacionales, debido a que cada país define tal plazo con base en sus particularidades
nacionales/regionales, organización de la institucionalidad ambiental, grado de coordinación con otras
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instituciones de injerencia en el proceso, grado de conservación de los ecosistemas (real vs. el deseado),
información, recursos económicos, entre otros. (Véase el Anexo 7).

1.4 RELEVANCIA, EFICACIA Y CAPACIDADES DE LOS ACTORES

La identificación de los actores sociales que intervienen en el proceso de licenciamiento ambiental parte del
planteamiento de la Ley 99 de 1993 mediante la cual, entre otras disposiciones, se crea el Sistema Nacional
Ambiental (SINA) del cual hacen parte, además de las normas, recursos y programas, “[…] las instituciones
que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta Ley” (Art. 4º)
(Congreso de Colombia, 1993). En el parágrafo único del artículo 4º de la misma Ley, se especifican:
Ministerio del Medio Ambiente hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS); las corporaciones
autónomas regionales; los departamentos y distritos o municipios; además se contemplan otras “entidades del
Estado responsables de la política y de la acción ambiental, […] las organizaciones comunitarias y no
gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental […] y las entidades públicas, privadas o mixtas
que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el
cambio ambiental” (ver Anexo 1- Mapa Institucional). Este mapa institucional, y la presente sección, permiten
responder a la siguiente pregunta orientadora:

¿Existe la capacidad técnica, financiera, física y de recurso humano para atender la demanda de las
diferentes solicitudes asociadas al licenciamiento ambiental?

El número de las entidades que conforman el SINA conduce a preguntar si las que están comprendidas en
ese sistema son suficientes y necesarias para atender los asuntos relacionados con el proceso de
licenciamiento ambiental, lo cual, haciendo eco a los resultados obtenidos de la información cualitativa que se
recopiló para este proyecto, debe responderse diciendo que el problema no se centra en el número de
instituciones de diversa naturaleza jurídica, sino en su eficiencia, eficacia y grado de articulación. En esa
dirección, y como preámbulo de la presente sección, se analiza a continuación la participación de los actores
en cada una de las etapas del licenciamiento ambiental.

Los actores en la etapa de planeación

¿Existe una conciencia ambiental en el país de parte de los diferentes actores involucrados en el proceso de
licenciamiento ambiental?

La comparación de la Ley 99 de 1993 y del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, con las actuaciones del
MADS, permite deducir que esa entidad cumple parcialmente sus obligaciones referentes a “[…] formular la
política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables […] y, establecer los
criterios ambientales que deben ser incorporados en la formulación de las políticas sectoriales y en los
procesos de planificación de los demás Ministerios y entidades, previa su consulta con esos organismos”
(Congreso de Colombia, 1993) Artículo 5º, numerales 1º y 5º. Lo anterior se deduce por tres aspectos, a
saber: la percepción de la mayoría de las personas entrevistadas y encuestadas quienes perciben
actuaciones dispersas en materia normativa; la evidente desarticulación de la política nacional ambiental con
las políticas económicas y sectoriales del país; y la ausencia o debilidad en la integración intersectorial (ver
Figura 1.4.1).

Las actuaciones gubernamentales se evidencian en disposiciones que regulan aspectos puntuales de un
sector, por ejemplo, sobre frutales u hortalizas, paralelo a la ausencia de la obligación de obtener la licencia
ambiental para cultivos agroindustriales. Lo expuesto no desconoce la obligación de los empresarios agrícolas
por obtener los permisos para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales que requieran para sus
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explotaciones, y tampoco omite las guías ambientales para los cultivos de palma de aceite, caña de azúcar,
caucho, arroz, panela, flores, café, entre otros productos agroindustriales.


Figura 1.4.1 Percepción de Peticionarios acerca de la articulación de la normativa sobre licenciamiento ambiental con la
política de los sectores productivos, la política ambiental y los permisos ante otras entidades

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Otras intervenciones se dirigen hacia las generalidades sectoriales, relegando actuaciones en actividades
ambientalmente significativas para ellas, por ejemplo, normativa para el transporte vs. localización de puertos;
en lo social, la debilidad de la participación comunitaria y en particular, de la consulta previa. Grosso modo,
esos ejemplos son indicativos de vacíos en la planificación sectorial y las relaciones intersectoriales, los
cuales inciden en la planeación que los peticionarios deben hacer en sus proyectos.

Los desencuentros ocasionales antes mencionados y lo que ordena la Ley 99 de 1993, artículo 5º, numeral
4º, y el artículo segundo, numeral 9) del Decreto 3570 de 2011, donde se plantea que el MADS debe: “Dirigir
y coordinar el proceso de planificación y la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental, de las
entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental (SINA)”, puede tomarse como una señal de que no hay
un pleno cumplimiento de las funciones dadas a ese ministerio.

En el contexto del SINA, le siguen en orden jerárquico las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), las
cuales, de conformidad con lo que ordena la misma Ley en su artículo 31º, tienen entre otras funciones las
siguientes:
- “ […] asesorar a los Departamentos, Distritos y Municipios de su comprensión territorial en la
definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de
protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la
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armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales”
(numeral 4).
- “Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas
dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas
nacionales” (numeral 18).

Con respecto a las dos funciones que se indican previamente, ambas con incidencia en la planeación de los
proyectos en proceso de licenciamiento ambiental, las respuestas que se obtuvieron de las fuentes
consultadas en el análisis cualitativo, apuntan hacia el hecho de que se ha dado un desarrollo y una
consolidación institucional desigual entre las CAR, situación que se refleja en diferentes grados de
cumplimiento en la armonización de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) de los departamentos,
municipios o distritos comprendidos en sus respectivas jurisdicciones, y también, en la elaboración de los
Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas (POMCA) que les corresponden a cada una de ellas.

La armonización entre los objetivos de la política nacional ambiental con los POT y los PD departamentales y
municipales se fundamenta en el artículo 10º de la Ley 388 de 1997, en donde se establecen las
determinantes ambientales que obligan a esos entes territoriales para la formulación de sus respectivos
planes, contenidas en el Decreto 1449 de 1977 (Presidencia de la República, 1977).

El mandato legal plasmado en la ley y el decreto referenciados, no es suficiente para que los entes
territoriales den el uso adecuado de sus respectivos territorios y para la conservación de los recursos
naturales renovables. En múltiples situaciones, según lo manifestaron actores institucionales con injerencia en
este tema, los entes territoriales interpretan a motu proprio el sentido de esas Normas, lo cual da lugar al
incumplimiento de la política nacional ambiental o a contradicciones con las CAR que les compete. Tal
situación se presenta, por ejemplo, con la extensión del área de protección de los recursos hídricos.

En esta etapa, el papel de los departamentos, municipios y distritos se relaciona con la oportunidad y calidad
de la información contenida en sus respectivos POT o EOT, Planes de Desarrollo (PD), entregada a los
peticionarios para la planeación de sus proyectos tanto en la etapa de pre factibilidad, como para la
elaboración de los EIA. En este sentido, los asuntos relacionados con la oportunidad y calidad de la
información que los peticionarios solicitan a los departamentos, municipios y distritos a las entidades
dedicadas a la generación de información, se trata en la sección 1.1 Disponibilidad, Suficiencia y Calidad de la
Información de este mismo documento.

Desde una perspectiva sectorial se resaltan el Ministerio de Minas y Energía, con la Agencia Nacional de
Minas (ANM) y la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH); y el Ministerio de Transporte, con la Agencia
Nacional de Infraestructura (ANI); como dos ministerios involucrados en las estrategias macroeconómicas
señaladas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014.

Con el fin de precisar el papel que uno y otro ministerio desempeña en materia ambiental, se retoman los
actos legislativos en los cuales, precisan sus objetivos y funciones, y crean las Agencias Nacionales:

Ministerio de Minas y Energía: Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y Agencia Nacional de
Minería

Entre las funciones dadas al Ministerio de Minas y Energía mediante el Decreto 0381 del 16 de febrero de
2012, se señalan las relacionadas con la adopción de la política nacional en materia del manejo de los
recursos minerales, de hidrocarburos y de energía eléctrica en el país y, la de “Formular políticas orientadas a
que las actividades que desarrollen las empresas del sector minero-energético garanticen el desarrollo
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sostenible de los recursos naturales no renovables” (Artículo 2, numeral 6), y con la misma finalidad, las
dadas en el mismo Decreto a la Oficina de asuntos ambientales y sociales (Artículo 6).

En respuesta a la disminución de las reservas del petróleo, el gobierno nacional, mediante el Decreto 4137
del 3 de noviembre de 2011, modificó la naturaleza jurídica de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH),
de unidad administrativa especial a agencia estatal, cuyo objetivo es “la administración integral de las
reservas de hidrocarburos de propiedad de la Nación”.

Entre sus funciones, además de las relacionadas con el diagnóstico, planeación y operación de los recursos
dados para su administración, la ANH debe “Apoyar al Ministerio de Minas y Energía y demás autoridades
competentes en los asuntos relacionados con las comunidades, el medio ambiente y la seguridad en las
áreas de influencia de los proyectos hidrocarburíferos” (Artículo 4º, numeral 8).

En orden a su objetivo general y funciones dadas, la dirección y administración de la ANH la ejercen el
Consejo Directivo y el Presidente de la Agencia. De esas dos instancias se llama la atención sobre la
composición del Consejo Directivo por cuanto en él, pese a la responsabilidad que la ANH tiene en materia
ambiental, no participa el MADS.

No obstante esa ausencia, el Programa de la ANH “Comunidades y Medio Ambiente”, antes de la
reorganización de 2011 fue estructurada como una oficina de coordinación sobre esos mismos asuntos para
los bloques concesionados. Ese Programa involucra en cinco de sus seis proyectos ambientales a cuatro de
las entidades que hacen parte del SINA: Instituto de Investigación de Recursos Biológicos “Alexander von
Humboldt”; Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM); Investigaciones Marinas y Costeras
“José Benito Vives De Andréis” (INVEMAR); Parques Nacionales Naturales de Colombia (PNNC); y MADS
(Agencia Nacional de Hidrocarburos, 2009).

De esos proyectos, tal como se desprende de sus enunciados y objetivos, formalmente la ANH incorpora en
su quehacer, lo propio a la planeación de los recursos hidrocarburíferos del país y la conservación de los
recursos naturales renovables y a la vez, pretende fortalecer el SIAC.

Vale resaltar el proyecto que involucra la información, seguimiento y análisis de las “[…] condiciones,
situaciones y circunstancias socio políticas en las áreas de operación, interés o impacto del sector estratégico
de hidrocarburos,[…]”, porque según lo manifestaron algunos de los peticionarios entrevistados, las
alteraciones del orden público afecta la planeación de sus proyectos durante la elaboración de los EIA y
también, a las autoridades ambientales competentes durante la etapa de seguimiento.

En otra área de competencia del Ministerio de Minas y Energía, se encuentra la Agencia Nacional de Minería
(ANM), creada mediante el Decreto 4134 del 3 de noviembre de 2011, para fortalecer la institucionalidad del
sector minero, cuyo objeto es: “[…]administrar integralmente los recursos minerales de propiedad del Estado,
promover el aprovechamiento óptimo y sostenible de los recursos mineros de conformidad con las normas
pertinentes y en coordinación con las autoridades ambientales en los temas que lo requieran., lo mismo que
hacer seguimiento a los títulos de propiedad privada del subsuelo cuando le sea delegada esta función por el
Ministerio de Minas y Energía de conformidad con la ley” […) (artículo 3).

En esta Agencia, al igual que en la ANH, sus órganos de dirección son el Consejo Directivo y la presidencia
de la entidad. En cuanto a la composición del Consejo Directivo, tampoco en éste se encuentra el MADS. Lo
anterior no obsta para que, entre las funciones dadas a la Vicepresidencia de seguimiento, control y seguridad
minera, le hayan asignado las de:

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- “Recopilar y analizar información sobre el estado de los yacimientos y proyectos mineros
involucrando información geológica, minera, ambiental y económica” (Artículo 16, numeral 5) y,
- Establecer los términos de referencia aplicables en la elaboración, presentación y aprobación de los
estudios mineros, guías técnicas para adelantar los trabajos y obras en los proyectos mineros, en
coordinación con las autoridades ambientales en lo pertinente” (Artículo 16, numeral 15).

La articulación con el Ministerio del Interior, entidad que certifica la presencia de comunidades étnicas en el
área de influencia de un proyecto, y con los entes territoriales, se da desde la Vicepresidencia de promoción y
fomento, de la cual depende la Dirección de comunidad, ambiente y ordenamiento.

Esa Vicepresidencia debe, según establecen en el Decreto 4134 de 2011, artículo 17, numerales 7 y 8:

- “Dirigir los estudios técnicos y sociales requeridos para señalar y delimitar las zonas mineras
indígenas, de comunidades negras y mixtas, así como la declaratoria de las mismas, en los términos
establecidos en la ley, y
- Promover la incorporación del componente minero en los planes de ordenamiento territorial”.

A pesar de los programas ejecutados o por ejecutar por parte de la ANH, citados en éste texto, y de la
estructura administrativa de la ANM, sobresale el hecho de que el MADS no haga parte de los Consejos
Directivos de esas Agencias, instancias donde definen las políticas y planes para la administración de los
hidrocarburos y los recursos mineros.

Contrasta esa situación con las órdenes dadas al hoy MADS, en cuanto a que debe:

- “Formular, conjuntamente con el Ministerio de Salud, la política nacional de población; [..]
- “Formular, conjuntamente con el Ministerio de Desarrollo Económico (hoy Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo de Colombia) la política nacional de asentamientos humanos y expansión
urbana, con el Ministerio de Agricultura las políticas de colonización y con el Ministerio de Comercio
Exterior, las políticas de comercio exterior que afecten los recursos naturales renovables y el medio
ambiente;
- “Adoptar, conjuntamente con el Ministerio de Educación Nacional, a partir de enero de 1995, los
planes y programas docentes y el pensum que en los distintos niveles de la educación nacional se
adelantarán en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, [..],
- “Participar con el Ministerio de Relaciones Exteriores en la formulación de la política internacional en
materia ambiental [..]” (Ley 99 de 1994, artículo 5º, numerales 6, 7 y 11).
- En cuanto a otros planes debe: “Establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados en
la formulación de las políticas sectoriales y en los procesos de planificación de los demás Ministerios
y entidades, previa su consulta con esos organismos” (Artículo 5º, numeral 5). (subrayados por fuera
del original).

Las anteriores disposiciones se complementan con las dadas al MADS mediante el Decreto 03570 del 2012,
tal como se desprende de lo dicho en el artículo 2, numeral 19 de la misma norma.

La composición de los Consejos Directivos de la ANH y la ANM, sin la presencia del principal actor en materia
de la política ambiental nacional; la precisión en cuanto al deber ser con los Ministerios de Salud, Educación,
Agricultura (colonización), Comercio Exterior, Relaciones Exteriores; el silencio frente a la injerencia directa
del MADS en la definición de los planes del Ministerio de Minas, son factores que sirven para entender
algunas de las causas de los conflictos del Ministerio de Minas y Energía y sus Agencias, con organizaciones
ambientalistas nacionales e internacionales, académicos, ex funcionarios públicos del sector, la ANLA, las
CAR, por proyectos como los de la explotación minera en la Amazonía colombiana, La Colosa, y la solicitud
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de “Licencias ambientales exprés”, este último correspondiente al debate público sostenido en el primer
semestre del 2013 entre el Ministerio de Minas y Energía, la ANLA, entre otros.

Esa situación también puede tomarse como indicativo del papel supeditado del MADS y en consecuencia, de
la política nacional ambiental, frente a los planes de los otros ministerios, tal como lo plantearon algunas de
las personas entrevistadas.

Ministerio de Transporte. Agencia Nacional de Infraestructura

La búsqueda de las herramientas institucionales para que las políticas, planes, programas y estrategias del
Ministerio de Transporte se concretaran, llevó a la creación de entidades adscritas a él, encargadas de
ejecutarlas. Tal fue el propósito que acompaño la creación del Instituto Nacional de Concesiones (INCO)
mediante el Decreto 1800 del 26 de junio de 2003.

De acuerdo con los análisis hechos por el propio gobierno, esa entidad no tuvo la fortaleza institucional para
atender los asuntos que le encomendaron, circunstancia que llevó a la transformación de INCO en la Agencia
Nacional de Infraestructura (ANI), mediante el Decreto 4165 del 3 de noviembre de 2011.

La ANI, a la cual dieron nuevas funciones y estructura organizativa, en términos generales debe hacer más
atractivas las alianzas público – privadas para la construcción de la infraestructura que se requiere para el
fortalecimiento del mercado interior y la conexión con el exterior.

El Consejo Directivo de la ANI lo integran ocho funcionarios, uno de ellos el Ministro de Ambiente y Desarrollo
Sostenible o su delegado. Esa conformación que se toma como reconocimiento a la importancia del
componente ambiental, formalmente adquiere mayor importancia por cuanto en las funciones generales de la
entidad y en las específicas de la Vicepresidencia de Planeación, Riesgos y Entorno, la planeación de los
proyectos de infraestructura deben partir de los estudios, la recopilación de información y los requerimientos
en materia predial, social y ambiental (Artículo 4º, numeral 6; Artículo 17, numeral 11).

A esas funciones se suma la que trata sobre el establecimiento de metodologías para el tratamiento,
seguimiento y cumplimiento de conformidad con los permisos y licencias dadas a los proyectos (Artículo 17º,
numeral 12). Se entiende que los proyectos planeados y licitados por la ANI, tienen el seguimiento hecho o
dirigido por ella, y también por parte de la ANLA

Pese a la participación del MADS en el Consejo Directivo de la entidad y a las funciones dadas en cuanto a la
planeación de los proyectos, fue una constante entre las personas entrevistadas la percepción de la debilidad
de la planeación sectorial; del desbalance entre los proyectos en proceso de licenciamiento ambiental y la
capacidad operativa de ANLA; y la calidad de los EIA, una de las causas que justifica la solicitud de
ampliación de información, con lo cual se incrementa el tiempo para la obtención de la licencia ambiental.

Otros Ministerios

Además de los ministerios que están directamente comprometidos con las apuestas económicas del Plan
Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, los Ministerios de Cultura y el del Interior tienen injerencia en la etapa de
planeación sectorial, en tanto uno y otro deben tener actualizada la información referente al patrimonio cultural
del país -arqueología-, y la localización de los grupos étnicos.

La revisión de la normativa sobre la conservación del patrimonio cultural es precisa en tres aspectos
relacionados con planeación sectorial: la planeación de los proyectos por parte de los peticionarios, la
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interacción entre las autoridades ambientales y el Ministerio de Cultura, y el alcance del trámite que deben
surtir los peticionarios de una licencia ambiental:

- La obligación del Ministerio de Cultura de hacer el Plan Especial de Protección.
- La obligación de las autoridades ambientales de consultar con el Ministerio de Cultura “sobre la
existencia de áreas arqueológicas y los planes de protección vigentes, para efectos de incorporarlos
en las respectivas licencias” (Ley 397 del 7 de agosto de 1977).
- Cuando “En los proyectos de construcción de redes de transporte de hidrocarburos, minería,
embalses, infraestructura vial, así como en los demás proyectos y obras que requieran licencia
ambiental, registros o autorizaciones equivalentes ante la autoridad ambiental, como requisito previo
a su otorgamiento deberá elaborarse un programa de arqueología preventiva y deberá presentarse al
Instituto Colombiano de Antropología e Historia un Plan de Manejo Arqueológico sin cuya aprobación
no podrá adelantarse la obra” (Ley 1185 del 12 de marzo de 2008, artículo 7º) (subrayado por fuera
del original).

De los asuntos que se puntualizaron, se llama la atención sobre el aparente desconocimiento de la Ley por
parte de los peticionarios en cuanto a la obligación de tener aprobado el Plan de Manejo Arqueológico, trámite
que deben surtir en la etapa de planeación de sus proyectos. Algunos de los peticionarios entrevistados
consideran que el trámite lo surten sólo con la presentación (radicado) de ese Plan ante el ICANH y algunas
autoridades ambientales así lo aceptan.

Los actores en la etapa de evaluación

El Decreto 3573 del 27 de noviembre de 2011, mediante el cual el Presidente de la República creó la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), es un hito legislativo e institucional para el sector
ambiental. Con dicho Decreto y el 3570 de 2011, el legislador separó la función política y de planeación del
sector, en cabeza del MADS, de la operativa en materia de licencias, encabezada por la ANLA que, en lo
sucesivo y hasta nueva orden, será la encargada de “otorgar o negar las licencias, permisos y trámites
ambientales […]”.

Desde su creación, la ANLA fue la responsable de ordenar, actualizar y evacuar todos los procesos
relacionados con los trámites que se involucran en el proceso para el licenciamiento ambiental y otros
permisos ambientales, que hasta ese momento se encontraban en la Dirección de Licencias, Permisos y
Trámites Ambientales del MAVDT, y responder por los nuevos que ingresaran al sistema. Los hechos que
acompañaron y antecedieron su creación se resumen así:

- 2009: 37.730 solicitudes de procesos (ANLA, 2012)
- 2010: 53.762 solicitudes de procesos (ANLA, 2012). En esas solicitudes están comprendidas las de
licencias; las de permisos y trámites ambientales; y las de información sobre procesos licenciados.
- 2010, octubre 31: vencimiento de los contratos de los evaluadores vinculados al MADS.
- 2010 – 2011, octubre – diciembre: incremento de solicitudes para la obtención de una licencia
ambiental (ver Figuras 1.4.3 y 1.4.4).
- 2010 – 2011, noviembre – febrero: actualización de hojas de vida, pólizas, contratos laborales que
tenían problemas desde 3 años atrás.
- 2011, febrero: ajustes de la planta de personal mediante traslado de evaluadores desde otros
grupos de trabajo del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
- 2011, mayo 14: Reorganización del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, como
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Ley 1444 del 14 de mayo de 2011).
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- 2011, septiembre 27: modificación de los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible e integración del Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
mediante el Decreto 3570.
- 2011, septiembre 27: creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA).

Con base en lo anterior, se puede afirmar que la revisión de esos hechos administrativos, presupuestales y
operativos que antecedieron, justificaron la creación de la nueva entidad. Esta nació de la crisis del sector
ambiental, la cual debía contribuir a resolver y, paralelamente, consolidar su estructura administrativa, técnica,
presupuestal y humana, y responder por los nuevos retos que planteaba el sector privado.

Aun cuando su proceso de consolidación institucional no ha culminado y persisten situaciones por resolver -
como la formación y conservación de su capital humano, en competencia con el sector privado que ofrece
mejores condiciones salariales y otras garantías laborales-, no se pueden desconocer los avances logrados
(Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, 2012).

En el ámbito regional, según las competencias que le da la Ley 99 de 1993, las CAR deben:

- “Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el
uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de
actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para
aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas, y
establecer vedas para la caza y pesca deportiva” (numeral 9).

El desempeño de las CAR en la materia que se indica tiene relación con la capacidad operativa de cada una
de ellas, lo cual determina el tiempo para la expedición de los permisos que deben otorgar, el
desentrañamiento de los trámites que hoy son de su competencia, y el funcionamiento expedito del Sistema
de Información para la Planeación y la Gestión Ambiental de las Corporaciones Autónomas Regionales
(SIPGA CAR), instrumento que registra el Plan de Acción de dichas entidades.

Varias de las fuentes consultadas coincidieron en señalar que: i) los tiempos para la obtención de uno o varios
de los permisos que deben otorgar las CAR pueden tomar más del tiempo reglamentario, a pesar de que este
plazo está establecido por la ley (ver Figura 1.4.2); ii) en algunos casos, la complejidad y los cambios
recurrentes en los trámites prolonga el tiempo establecido para la obtención de las licencias ambientales; iii)
hay expectativas positivas respecto a los cambios que se pueden operar con el pleno funcionamiento del
SIPGA CAR. (Ver ítems 1.1 Disponibilidad, Suficiencia y Calidad de la Información; 1.3 Eficiencia y Eficacia
de los Trámites, Pertinencia y Suficiencia de los Instrumentos).

Estas situaciones mencionadas por las personas encuestadas fueron más significativas para los proyectos de
energía, hidrocarburos y minería, en los cuales se presenta la mayor frecuencia de solicitud de permisos ante
alguna de las CAR. Los requerimientos de permisos para concesiones de agua, vertimientos,
aprovechamiento forestal y emisiones atmosféricas para los proyectos de hidrocarburos son, en comparación
con los otros sectores, los que tienen mayor peso porcentual; para los proyectos de minería el énfasis se
desplaza hacia las emisiones atmosféricas (ver Tabla 1.4.1).

Entre los 56 peticionarios encuestados, a quienes se les preguntó sobre la etapa del proceso de
licenciamiento ambiental donde consideran que se producen los mayores atrasos, el 55% opinó que en la de
evaluación. Por sectores, los peticionarios del sector de agroquímicos fueron los que en mayor proporción
indicaron esa etapa como las más crítica (el 41,9%), y el 9%, en la de planeación, etapa que corresponde al
tiempo que los peticionarios dedican a la preparación de la documentación para presentarla ante la ANLA.

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Figura 1.4.2 Percepción de los peticionarios encuestados respecto a las fortalezas y debilidades de las CAR

Fuente: SEI s.a - Fundación Natura de Colombia (2013)

Tabla 1.4.1 Otorgamiento de permisos ambientales por parte de las CAR
SECTORES
OTORGAMIENTO DE OTROS PERMISOS
PROYECTOS CON
PERMISOS DE
LAS CAR
CONSECIONES
DE AGUA
PERMISO DE
VERTIMIENTOS
APROVECHAMIENTO
FORESTAL
EMISIONES
ATMOSFÉRICAS
LEVANTAMIENTO
DE VEDA
No. Entre % No. Entre % No. Entre % No. Entre % No. Entre % No. Entre %
Agroquímicos 1 0,1 0,1 - - - - - - - - - 1 0,1 0,1 - - -
Energía 64 45,2 48,1 52 36 39 42 30 32 61 43 46 27 18,4 20,8 7 4,7 5,8
Hidrocarburos 459 36,2 49,7 617 51 64 660 55 68 466 37 50 432 33,7 47,2 14 0,5 3,4
Infraestructura 161 25,0 38,0 102 15 26 72 10 19 161 25 38 53 6,7 15,1 33 3,7 11,1
Minería 35 37,8 49,3 25 27 37 24 26 35 25 27 35 32 34,8 46, 2 0,6 5,7
Otros sectores 22 12,5 56,1 - - - 1 1,4 1,4 1 1,4 1,4 - - - - - -
742 0,1 0,1
Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Esa información se complementa con la que el mismo universo de peticionarios señaló como principales
causas del atraso: para el 34% de ellos la principal causa es la falta de personal suficiente en la ANLA (esta
consultoría pudo constatar que la planta de personal y los niveles de remuneración del personal dedicado a la
etapa de evaluación han mejorado sustancialmente desde la creación de la ANLA), y para el 29% la solicitud
de nueva información por parte de la misma autoridad. En contraste un 9% indicó que el atraso se presenta
con mayor frecuencia en la etapa de planeación y el 7%, por información incompleta que presentan los
peticionarios o usuarios, lo cual se hace evidente en la etapa de evaluación.

Los actores en la etapa de seguimiento

Para definir el papel que deben desempeñar los actores que intervienen en esta etapa - la Autoridad Nacional
de Licencias Ambientales (ANLA), las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), los departamentos,
municipios y distritos, las comunidades étnicas y no étnicas, y las interventorías -, se presenta a continuación
la posición de los actores sociales consultados (información cualitativa) y algunos de los resultados obtenidos
a partir de los instrumentos de tipo cuantitativo aplicados.

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Todas las personas consultadas respecto a este tema coincidieron en señalar que, para efectos del
cumplimiento de las metas establecidas en la política nacional ambiental, la etapa de seguimiento es la más
importante en el proceso del licenciamiento ambiental, pero no es efectiva. Las principales razones dadas
apuntan hacia: i) el desbalance entre los recursos humanos y presupuestales destinados para la evaluación
frente a la demanda que generan los proyectos en la etapa de seguimiento; ii) el enfoque del seguimiento
visto como la verificación puntual de las medidas propuestas, sin indagar en la eficacia o la correspondencia
entre éstas y los impactos que las generan; y iii) la debilidad manifiesta de los instrumentos de las autoridades
ambientales para hacer seguimiento.

El desbalance entre los recursos humanos y presupuestales hace referencia tanto a la cantidad como a la
calidad. El relativamente bajo peso de la cantidad de recursos destinados para la etapa del seguimiento, se
traduce en ausencia de seguimientos, baja frecuencia, selectividad (ver Tabla 1.4.2), o que el tiempo
destinado para ellos sea insuficiente.

Tabla 1.4.2 Acciones de seguimiento programadas y realizadas por la ANLA entre enero – diciembre de 2012
SECTOR
No. PROYECTOS
ACTIVOS (1)
PROYECTOS PRIORIZADOS
% DE AVANCE
% SOBRE TOTAL
PROYECTOS
ACCIONES
PROGRAMADAS
ACCIONES
REALIZADAS
SEGUIMIENTO VISITAS
Hidrocarburos 560 125 36 29 6
Infraestructura 215 70 70 100 33
Energía 82 60 45 75 55
Minería 29 39 39 100 134
Agroquímicos 1665 33 35 106 2
TOTAL
SEGUIMIENTO
VISITAS

327 225 69
SEGUIMIENTO DOCUMENTAL
Agroquímicos 932 532 57 32
Otros sectores - 50 - ¿-
TOTAL 1.259 807 64 ¿-
Fuente: ANLA (2012).

Respecto a ese asunto, es necesario señalar que la ANLA, consciente del desbalance entre la oferta y la
demanda del personal requerido para cumplir con las funciones encomendadas, en el curso del año 2012
amplió su planta de personal mediante la vinculación de 436 profesionales a través de la modalidad de
prestación de servicios (Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, 2012), lo cual se aborda con
mayor detalle en el ítem 1.4.5 Capacidades del recurso humano con injerencia en el proceso de
licenciamiento ambiental, de este documento.

Las cifras con respecto al cumplimiento del seguimiento que debe realizar la ANLA, según el mandato legal,
dado mediante el Decreto 3573 de 2011, artículo 3º, numeral 2, (Presidencia de la Repúbliica de Colombia,
2011) se observan en la Tabla 1.4.2. En la columna “% sobre total proyectos” se observa que para los
sectores de hidrocarburos y agroquímicos, los de mayor frecuencia en el total, la cobertura de las acciones
para el seguimiento fue del 6% y el 2%, respectivamente; para los otros sectores la entidad cumplió con su
meta interna, estimada en el 25%. El seguimiento documental para el sector de agroquímicos fue del 32%,
superior a la meta interna de la ANLA.

En cualquier caso, las debilidades en el seguimiento de los proyectos son una amenaza para la efectividad
de la política nacional ambiental, porque bien el operador del proyecto ejecuta parcialmente el PMA, éste no
es eficaz en toda su extensión, o bien surgen nuevos impactos que no fueron identificados en los EIA, cuyos
daños pueden ser irreversibles, y no son detectados a tiempo por la autoridad.

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Otro asunto tratado por las fuentes consultadas se refiere a la forma como se planean las visitas de
seguimiento. Ocasionalmente, las agendas de las mismas son acordadas entre la autoridad ambiental con
competencia para esa tarea y el dueño de los proyectos en ejecución; el resultado de esa concertación es que
se pueden preparar y orientar las visitas, eludiendo los sitios o hechos donde las medidas no se están
ejecutando a cabalidad o donde hay nuevos impactos.

A lo anterior se añade que el equipo que realiza la visita a un proyecto determinado está conformado por
profesionales de la autoridad ambiental correspondiente, representantes de la empresa propietaria del
proyecto y, en algunos casos, representantes de la interventoría - actor social que podría ser más eficaz en
esta labor por su permanencia constante a lo largo de la ejecución de los proyectos -, lo que, utilizado
eficazmente, permitiría mejorar los resultados del seguimiento a los proyectos.

No obstante esa posición privilegiada de las interventorías y pese a que la norma legal busca su
independencia frente a la entidad contratante y el contratista, según se lee en la Ley 80 de 1993, artículo 32,
numeral 1, inciso 2 (Congreso de Colombia, 1993), para los casos que aplica esta disposición, esa
independencia es relativa en tanto los recursos presupuestales que cubren ese tipo de actividades provienen
del dueño mismo del proyecto, obra o actividad licenciada (entidad contratante). Bajo esas condiciones, en
términos generales, las interventorías, antes que defensores del cumplimiento de la política nacional
ambiental, son guardianes de sus propios intereses, bien, por la perspectiva de nuevos contratos o bien por el
temor a ser sujetos de las sanciones de las cuales trata la Ley 80 de 1993 en su artículo 53º, inciso 2º.

La situación en los procesos de competencia de las CAR es, según la opinión de algunas de las personas
consultadas, similar a la de la ANLA, en tanto algunas de ellas no tienen los recursos presupuestales,
técnicos y humanos para hacer los seguimientos. La disponibilidad presupuestal de cada CAR la destinan
para hacer, total o parcialmente, el seguimiento de los proyectos a los cuales ellas les otorgaron la LA
(recursos autorizados por la Ley 633 de 2011, artículo 96), no así a los que son licenciados por la ANLA,
entidad que dispone de recursos propios (costos para seguimiento), para hacer esa tarea, salvo que medie un
convenio interadministrativo como lo estipula la Ley 99 de 1993.

Para los municipios, que por ley no tienen competencia para otorgar licencias ambientales, y en consecuencia
tampoco para hacer seguimiento, tienen además una limitación presupuestal condicionada por su categoría,
de la cual dependen sus Ingresos Corrientes de Libre Disposición (ICLD), con los cuales podrían contratar
personal especializado, o bien realizar la subcontratación de ese servicio. Esta situación aplica a los
municipios con menos de un millón de habitantes, que deben atender las situaciones que se presentan
cuando hay conflictos con la población por determinados proyectos licenciados.

Con la información que se presenta en la Tabla 1.4.3, es claro que la mayoría de los municipios en Colombia
no tienen la capacidad presupuestal para tener el personal profesional, que de manera idónea, le haga
seguimiento (entendido de una manera diferente al seguimiento que la autoridad ambiental realiza a los
proyectos a los cuales les ha otorgado licencia ambiental) a proyectos complejos por su naturaleza, y que son
de interés estratégico para el municipio.

Voceros de esos entes territoriales manifestaron que, así tuvieran la facultad legal para hacer el seguimiento
(lo cual no es el caso actualmente), no podrían hacerlo por la falta de recursos presupuestales. Tal como lo
expresó el Director Ejecutivo de la Asociación de municipios mineros, petroleros y portuarios de Colombia, en
el 9º Congreso de minería y petróleo 2013, los gobiernos locales únicamente son tenidos en cuenta para el
manejo del orden público (Rivera Parra, 2013).


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Tabla 1.4.3 Categoría de los municipios colombianos
CATEGORÍA HABITANTES ENTRE ICLD (smlv) ENTRE
MUNICIPIOS
No. %
Especial > 500.001 > 400.000 5 0,5
1 500.001 100.001 100.000 400.000 17 1,5
2 100.001 50.001 50.000 100.000 17 1,5
3 50.001 30.001 30.000 50.000 19 1,7
4 30.001 20.001 25.000 30.000 19 1,7
5 20.001 10.001 15.000 25.000 31 2,8
6 < 10.000 < 15.000 990 90,2
TOTAL 1098 100,0
Fuente: DANE (2007)

En cuanto a la población, sea étnica o no, comprendida en el área de influencia de un proyecto, uno de los
mecanismos para que ejerza la vigilancia y control sobre la gestión pública o “ […] de las entidades públicas o
privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país,
encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público”, son
la veedurías ciudadanas, reglamentadas por la Ley 850 de 2003 (Congreso de Colombia, 2003).

Pese al apoyo que en los últimos años han recibido las veedurías ciudadanas, su conformación para la
vigilancia, control y seguimiento de los PMA es escasa, debido a la falta de interés por parte de los dueños de
los proyectos o los contratistas para apoyar las que se pueden constituir en cada proyecto, o por
desconocimiento de la población sobre la materia.

Otro mecanismo para la participación ciudadana son las audiencias públicas, las cuales pueden ser
convocadas por no menos de 100 personas o 3 entidades sin ánimo de lucro, “… b) Durante la ejecución de
un proyecto, obra o actividad, cuando fuere manifiesta la violación de los requisitos, términos, condiciones y
obligaciones bajo los cuales se otorgó la licencia o el permiso ambiental” (Presidencia de la República, 2007);
sin embargo, nada se plantea respecto a los impactos identificados por la misma población durante la
ejecución del proyecto.

En síntesis, la etapa de seguimiento es desde el punto de vista práctico, y en términos de los actores
participantes, la más débil en la cadena del licenciamiento ambiental y la más importante en términos del
cumplimiento de la política nacional ambiental.


1.4.1 Articulación interinstitucional para el proceso de licenciamiento ambiental en el país

Los resultados de las consultas hechas con funcionarios públicos del orden nacional y regional como también,
con peticionarios de diversos sectores económicos y representantes de firmas consultoras, señalan vacíos en
cuanto a la articulación interinstitucional, los cuales inciden en la agilidad para tramitar las licencias
ambientales. Las carencias son del siguiente orden: i) Desfases entre la planificación sectorial y la territorial;
ii) carencia de una agenda de gobierno única; iii) descoordinación intersectorial; iv) precario desarrollo
institucional, que se expresa en insuficiencia de recursos presupuestales, técnicos y humanos para responder
por la gestión encomendada. A continuación se realiza un análisis de esta coordinación, o falta de ella, en
cada una de las etapas.

Articulación Interinstitucional en la etapa de Planeación

En términos de la planificación, el principal problema radica en que se definen las líneas generales o globales
de los planes sectoriales, sin tener en cuenta el ordenamiento ambiental del territorio y las restricciones para
el desarrollo de los proyectos. Así por ejemplo, el Estado identifica la necesidad de extender las redes
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eléctricas o viales en el país, sin ajustar esas necesidades con las determinantes socio ambientales del
territorio, ni con el ordenamiento hecho por los entes territoriales comprendidos entre los dos puntos por
conectar.

Esa falta de articulación interinstitucional y de planificación intersectorial se evidenció durante la construcción
del tramo 1 de la denominada “La Ruta del Sol” (Portafolio, 2013) la cual adjudicaron e iniciaron obras con el
conocimiento previo sobre la existencia de la reserva forestal San Francisco, retrasando la ejecución del
programa de obra. La solución que plantean es la construcción de un túnel, obra que elevaría sus costos.

Son también un común denominador las posiciones de los entrevistados con respecto a la ausencia de una
agenda de gobierno que priorice los planes sectoriales en concordancia con la política macro económica y
con el proceso de licenciamiento ambiental. Por esta ruta, cada sector busca ubicar sus respectivos proyectos
en primera línea y el papel planificador queda, en la práctica, en cabeza de la ANLA (entidad que por
definición es ejecutora) y en otros casos, en manos del peticionario. Y si bien la ANLA convoca a mesas de
trabajo con representantes de algunos de los sectores económicos, o son invitados por ellos para discutir
asuntos relacionados con el estado de los proyectos en proceso de licenciamiento ambiental, esa
comunicación no es sistemática y no apunta hacia los aspectos fundamentales en términos de la planificación.

Tal como lo reclaman algunas de las fuentes consultadas y se establece en el Decreto 1832 de 2012 en su
artículo 1º. (Presidente de la República de Colombia, 2012), es competencia del Departamento Nacional de
Planeación, DNP: “[…] la coordinación y diseño de políticas públicas, […] la articulación entre la planeación de
las entidades del gobierno nacional y demás niveles de gobierno […]”; a la ANLA le corresponde
desempeñarse como ejecutor de las políticas. Ambos papeles se deben fortalecer, ya que el legislativo ha
sido cuidadoso en definir los entes responsables tanto de la definición de la política, de la instrumentalización
de la política, como los responsables de la aplicación.

Por las expresiones de algunas de las personas consultadas, las discusiones sobre esos aspectos puntuales
dejan de lado asuntos que son prioritarios para alcanzar los propósitos planteados en el actual Plan Nacional
de Desarrollo, en cuanto al crecimiento económico y la sostenibilidad ambiental, por ejemplo:

- La armonización entre los tiempos para ejecutar los proyectos contemplados en las líneas estratégicas
para el desarrollo económico, y el tiempo requerido para obtener las licencias ambientales que se
exigen. El cumplimiento de las metas macroeconómicas pueden estar fijadas a uno o dos años y el
tiempo para la obtención de las licencias ambientales puede llegar a superarlo.
- La definición de políticas, planes y proyectos para quienes, de tiempo atrás, tienen explotaciones
mineras o agropecuarias (estas últimas sin requisito de licencia ambiental), entre otras, en páramos,
actividades prohibidas en esas áreas. Dicha restricción deja sin sustento a quienes ejercen esas
actividades, con lo cual se crea un ambiente de conflicto social que debe atender las administraciones
municipales y las CAR. Al respecto, no se trata de legislar en materia ambiental sin desconocer sus
implicaciones sociales y fortalecer a los entes territoriales que deben lidiar la problemática en su
territorio.
- La demarcación de competencias entre los entes rectores sectoriales, sean estos ministeriales o sus
respectivas agencias y la autoridad ambiental. A los dos primeros corresponde la aprobación de los
proyectos en términos de su viabilidad económica, en concordancia con los propósitos establecidos en
el actual Plan Nacional de Desarrollo; y a la segunda, vigilar “que los proyectos, obras o actividades
sujetos de licenciamiento, permiso o trámite ambiental, cumplan con la normativa ambiental, de tal
manera que contribuyan al desarrollo sostenible ambiental del País” (artículo 2, Decreto 3573 de 2011).
- La discusión respecto a los alcances y límites para el desarrollo de proyectos mineros, en particular de
las explotaciones a cielo abierto que son las que mayor oposición generan desde el punto de vista
ambiental. Para algunas de las personas entrevistadas, el planteamiento tácito, fundamentado en
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concepciones ambientalistas, es que los proyectos del sector minero – energético no se deben
desarrollar.

En cuanto a una de las observaciones que se hacen, la planificación sectorial en el marco de un desarrollo
sostenible, la ANLA está aportando a ese proceso mediante el proyecto de Regionalización, definido como
una “estrategia de planificación ambiental que le permitirá a la ANLA, tomar decisiones en el marco del
proceso de evaluación y seguimiento ambiental, basándose en la asimilación y capacidad de carga de los
recursos naturales, el desarrollo de proyectos objeto de licenciamiento ambiental, la identificación y análisis
de impactos acumulativos y sinérgicos, entre otros aspectos” (Autoridad Nacional de Licencias Ambientales,
ANLA, 2012, pág. 7).

Al margen de si la ´Regionalización´ como estrategia de planificación ambiental es competencia o no de la
ANLA, su incorporación en los TdR servirá a los peticionarios como herramienta para que hagan la
planificación de sus proyectos en concordancia con las condiciones de las regiones donde pretenden
implantarlo, y en esa medida puede servir para subsanar uno de los vacíos presentes en la planeación.

Los puntos que se indican sirven de preámbulo para dar respuesta a una de las preguntas orientadoras de
este proyecto:

¿De qué manera la falta de planeación y articulación entre entidades del Estado está afectando el proceso de
licenciamiento ambiental?

En esta etapa de consolidación de la ANLA (sólo 20 meses de constituida) y ante la debilidad en la planeación
sectorial y entre entidades del Estado, los peticionarios buscan orientaciones en la ANLA. Cuando el
peticionario plantea sus inquietudes antes de radicar los EIA, la ANLA, aun cuando no es su labor específica
ni tiene la obligación de hacerlo, puede avisar sobre los riesgos del proyecto que se quiere ejecutar (alertas
tempranas); en caso contrario, el o los peticionarios corren el riesgo de sufrir atrasos, o la negación de la
licencia ambiental, situación que puede ser crítica cuando median compromisos contractuales, la cual puede
derivar en fuertes “[…] presiones políticas” sobre la autoridad ambiental.

La orientación de los peticionarios hacia la ANLA para hacer los ajustes en la planeación de sus proyectos es
también un indicador de la debilidad del sistema de planificación e información, asuntos que son competencia
del Estado en su conjunto, que en diferentes áreas debe nutrir a los peticionarios desde la etapa de
planeación de sus proyectos, por ejemplo: ubicación de ecosistemas sensibles (páramos, humedales, sitios
RAMSAR), parques naturales, reservas forestales, ubicación de territorios y comunidades étnicas, etc. Un
ejemplo de esto son los conflictos entre los poseedores de títulos mineros que se traslapan con parques
nacionales, y reservas forestales, situación que desde el Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional
Minera está en proceso de ser resuelto (Gutierréz & Energía, 2013).

En materia de la planeación sectorial, la ANLA en coordinación con el MADS, establecieron mesas técnicas
ambientales interinstitucionales, como instrumentos para la concertación y la formulación de propuestas
técnicas normativas, como se muestra en la Tabla 1.4.4.
La gestión en materia de planeación y coordinación interinstitucional hecha conjuntamente por la ANLA y el
MADS, no es bien percibida por los peticionarios tal como se concluye de las respuestas dadas por los 56
encuestados por esta Consultoría. De esos, el 78,5% considera que la articulación de la normativa sobre
licenciamiento ambiental con la política de los sectores productivos es regular, mala o inexistente (ver Figura
1.4.1.)


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Tabla 1.4.4 Mesas Intersectoriales lideradas por la ANLA y el MADS
MESAS
INTERSECTORIALES
PARTICIPANTES
RESULTADOS
Plan de Acción Intersectorial
2013 - 2014
Otros resultados
Minero - Energético
Ministerio de Minas y Energía
Ministerio del Interior
ANH
Agenda del sector eléctrico
Agenda del sector de
hidrocarburos
Reuniones de concertación y
seguimiento.
Análisis de restricciones
ambientales dirigido a la ANM.
Infraestructura
Ministerio de Transporte
Agencia Nacional de
Infraestructura (ANI)
INVIAS
FONADE
Agenda del sector transporte
Parques Nacionales Naturales
de Colombia
PNNC
ANLA

Ambiental e Industrial
(Biodiversidad y Servicios
Ecosistémicos)
MADS
ANLA
ANDI

Fuente: ANLA (2013)

No es deseable que, por la debilidad de la planificación nacional y sectorial, recaigan sobre la ANLA esos
temas, los cuales deben ser resueltos en otras instancias del aparato Estatal, por ejemplo en el MADS,
Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Transporte, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio
de Salud y la Protección Social, entre otras. De hecho, la falta de planificación también se evidenció con la
creación de la misma entidad, en paralelo con el incremento de proyectos en proceso de licenciamiento
ambiental, sin que su estructura correspondiera a la demanda (ver Figuras 1.4.3 y 1.4.4).

Figura 1.4.3 Demanda de gestión para la ANLA. Solicitudes de licencias, permisos y otros trámites 2007 – 2013p

Fuente: ANLA (2012)


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Figura 1.4.4 ANLA. Solicitudes aptas para evaluar vs. Solicitudes resueltas

Fuente: ANLA (2012)

Lo expuesto se concatena con la siguiente pregunta orientadora para el desarrollo de esta evaluación:
¿La planeación de los proyectos se está llevando a cabo teniendo en cuenta su interacción con proyectos de
otras entidades ya ejecutados o por ejecutar?
La debilidad de la planificación en el país se traduce en la baja sistematización y compendio acerca de los
proyectos ejecutados, los impactos que han generado, y los proyectos que está previsto desarrollar en un
mismo territorio. Generalmente, la información sobre cada uno de ellos se encuentra dispersa en los
ministerios responsables, en la ANLA o, en manos de terceros peticionarios con interés en proyectos de igual
o distinta naturaleza del que se encuentra en etapa de planeación.
Esa dispersión, que a su vez refleja la debilidad del sistema de información ambiental, conduce a que el
conocimiento y análisis de las interacciones que puedan ocurrir entre proyectos ejecutados o por ejecutar por
parte de entidades públicas o privadas en el área de influencia de un proyecto determinado, debe ser hecho
por el peticionario según se establece en algunos de los términos de referencia para la elaboración de los EIA
(Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2010 -2011)
15
.
En consecuencia, los equipos sociales de las firmas consultoras contratadas por los peticionarios para hacer
esa tarea deben investigar sobre:

15
Terminales aéreos, AP – TER – 1 – 02; construcción de carreteras VI – TER – 1 – 02; explotación minera HI – TER (sin especificar); presas,
represas, embalses superiores a 200 millones de m! de agua; obras de control y protección costera EIA – TER – PC – 1 – 01. No hacen esa solicitud
para: Explotación a cielo abierto de oro TR – EOAO – 1 – 01 y para la explotación de materiales de construcción (sin especificar).
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“Los programas y proyectos existentes y el grado de participación de los municipios y las
comunidades. […]” y, el análisis para “Establecer las tendencias probables de desarrollo del área de
influencia directa, […]”. Para lo cual, “es necesario identificar los proyectos de desarrollo impulsados
por el sector oficial o privado, precisando las características, cobertura, estado en que se encuentran,
agentes sociales involucrados y el tipo de participación que tienen o tendrán, con el objeto de evaluar
la injerencia del proyecto en la dinámica local y regional” (Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, 2011).
Cómo se resuelve lo planteado en los ítems “Dimensión político – organizativa” y “Tendencias de desarrollo”
de los Términos de Referencia, y la profundidad y utilidad del análisis solicitado, dependerá de la experiencia
y preparación académica específica del equipo interdisciplinario de profesionales que reciba esa carga
laboral, donde idealmente, debe haber participación de profesionales de las ciencias económicas,
generalmente ausentes.
En este punto, cabe la pregunta respecto a si los peticionarios, vía la contratación de firmas consultoras,
cuentan con el personal idóneo y suficiente según la demanda de las áreas que se deben tratar, tal como lo
solicitan en los Términos de Referencia (TdR) de los proyectos, y si el tiempo dado para el cumplimiento de
los estudios es suficiente para hacer los análisis que se requieren.

Lo expuesto respecto a quién establece las interacciones entre un proyecto determinado con otros ejecutados
o por ejecutar, refuerza la posición de la debilidad del sistema de planeación inter e intra sectorial. Esa
debilidad se está subsanando, parcialmente, mediante la estrategia de Regionalización que adelanta la ANLA.

¿Existe la forma de garantizar la calidad de los estudios de impacto ambiental?

La calidad de los EIA es un asunto sobre el cual pesan varios factores, entre ellos: el tiempo para la ejecución
del estudio; la oferta e idoneidad de los profesionales encargados para hacerlos; la disponibilidad y calidad de
la información que se requiere. El primer punto se trata en el ítem 1.4.5 Capacidades del recurso humano con
injerencia en el proceso de licenciamiento ambiental, y el relacionado con la calidad y oportunidad de la
información en la sección 1.1 Disponibilidad, Suficiencia y Calidad de la Información.

La afirmación que hace la ANLA en el Informe de Gestión 2012, en el sentido de que el 35% del total de
proyectos sobre los cuales se pronunció la entidad eran por solicitud de información adicional y que, “[…] esta
actuación hace referencia a la necesidad de mejorar la calidad de los estudios entregados por las entidades
solicitantes de licencia ambiental” (pág. 37) puede tomarse, no de manera excluyente, como indicador de la
idoneidad de los profesionales, de las dificultades para hacer acopio de la información requerida en los TdR, o
también, del tiempo que los peticionarios dan a los consultores para su realización, cualquiera sea la
complejidad de los proyectos, determinantes socio - ambientales y áreas de influencia comprometidas.

Sobre las presiones que reciben los profesionales contratados por los peticionarios para realizar los EIA, son
conscientes ellos mismos como también, algunos funcionarios públicos. En la información cualitativa se
encuentran opiniones respecto a que la reducción en los tiempos para la realización de los EIA fue resultado
de las condiciones del mercado, determinadas por el interés de ganar una licitación pública o bien para darle
agilidad a algún proyecto estratégico para el desarrollo económico del país. Esa decisión determinada por las
condiciones del mercado influye de manera negativa en la calidad de los EIA, porque la premura del tiempo
impide que se haga la discusión interdisciplinaria necesaria, tanto para elaborar las líneas de base, que
terminan siendo monografías disciplinares, como también, sobre la identificación de los impactos,
especialmente los sinérgicos. El resultado son estudios multidisciplinarios más no interdisciplinarios.

Según la percepción de algunas de las personas entrevistadas, otra causa de que del total de proyectos en
trámite, el 35% son actuaciones solicitando ampliación de información (Autoridad Nacional de Licencias
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Ambientales, ANLA, 2012), obedece a la debilidad de los instrumentos para la evaluación de los proyectos, lo
que da lugar a que prevalezca la subjetividad de quienes conforman los equipos evaluadores de la ANLA,
manifestación condicionada a la experiencia y formación profesional. Esa percepción contrasta con la que se
obtuvo por medio de las encuestas hechas a 56 peticionarios: para el 4% de ellos la principal causa de atraso
en el trámite para la obtención de la licencia ambiental se debe a discrecionalidad en el procedimiento. La
misma pregunta, planteada en términos de la o las principales dificultades del proceso, arroja un resultado del
10,6%.

En respuesta al planteamiento hecho por la ANLA (para mejorar la calidad de los EIA, pueden diseñarse
diferentes instrumentos, según sea la causa que se quiera controlar:

- Tiempo para la ejecución de los EIA: Definir el tiempo de los estudios según la complejidad de los
proyectos, las características bióticas, abióticas y socio-ambientales del territorio y los requerimientos
de los TR.
- Idoneidad de los profesionales: Desarrollar lo que se ordena en el Plan de Desarrollo 2010 – 2014,
(Congreso de la República , 2011), que en su artículo 225º dice: “El Gobierno Nacional, con el fin de
garantizar la calidad de la información aportada en procesos de licenciamiento ambientar,
establecerá las condiciones y requisitos para las personas naturales o jurídicas que elaboran
estudios de impacto ambiental, diagnósticos ambientales de alternativas y planes de manejo
ambiental que se presenten ante la autoridad ambiental estén debidamente certificadas de acuerdo
al procedimiento que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o quien haga sus
veces, establezca (subrayado por fuera del original).

Según la información que recogió la Consultoría, la ANLA ya inició las gestiones para hacer realidad ese
mandato legal.

Complementario a esa disposición, contenida en el Plan de Desarrollo 2010 – 2014, la ANLA podrá abrir
proceso penal contra las personas naturales o jurídicas que incurran en plagio intelectual, según se establece
en el Código Penal Colombiano, Título VIII, “De los delitos contra los derechos de autor”, Capítulo único,
numeral 3, si las condiciones allí establecidas son identificadas por la ANLA.

1.4.2 Articulación de las políticas ambientales y económicas del país

Si bien el Plan Nacional de Desarrollo 2010 -2014 establece como uno de sus ejes transversales el tener “Una
sociedad para la cual la sostenibilidad ambiental, […] sea una prioridad y una práctica como elemento
esencial del bienestar y como principio de equidad con las futura generaciones” (art. 3º) (Congreso de la
República , 2011), el temor para algunas de las personas entrevistadas es que dicho propósito se doblegue
ante las locomotoras económicas del actual gobierno.

En algunos proyectos que omiten el cumplimiento de los compromisos socio – ambientales, detectados
mediante el seguimiento que hace la autoridad ambiental con competencia y ocasionalmente sus
interventorías, las quejas no alcanzan a iniciar el trámite para proceder a la medida sancionatoria porque con
ese tipo de medidas se puede aplazar con la entrega de proyectos comprendidos en las metas económicas
nacionales.

La distancia y contradicciones entre la meta del crecimiento económico bajo el concepto del desarrollo
sostenible, tal como se plantea en la Ley 99 de 1993, se acorta, ocasionalmente se superan, y se evidencian
en algunas de las actuaciones de la Contraloría General de la República (CGR) (Contraloría General de la
República, 2013/2012/2011):

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- Bienvenido al debate sobre la minería en Colombia. Mayo 10 de 2013.
- Contraloría pide revocar acuerdo de prórroga del contrato de concesión de Cerro Matoso. Mayo 9 de
2013.
- Advertencia de la CGR por concesión de licencias de construcción en zonas de protección
ambiental. Abril 4 de 2013.
- Advertencia de la CGR por daño fiscal de proyectos y obras que se adelantan sin licencia ambiental.
Abril 1 de 2013.
- Grave riesgo para el país por explotación de Cerro Matoso sin licencia ambiental. Diciembre 27 de
2012.
- Contraloría General advierte sobre riesgos ambientales y fiscales en nuevas obras del Canal Dique.
Diciembre 14 de 2012.
- Ocho concesiones viales sin interventoría advierte la Contraloría General. Diciembre 29 de 2011

En los planes 2010 – 2014 de los ministerios de Minas y Energía, y en el de Transporte es claro que la
sostenibilidad ambiental es un eje transversal en esos documentos. En el caso del Ministerio de Minas y
Energía se encuentra que su pensamiento estratégico está orientado hacia “…formular y adoptar políticas
dirigidas al aprovechamiento sostenible de los recursos mineros y energéticos para contribuir al desarrollo
económico y social del país” (Ministerio de Minas y Energia, 2010 - 2014); y para el Ministerio de Transporte,
el desarrollo sostenible se vincula a los resultados de las intervenciones planeadas para el corto, mediano y
largo plazo (Ministerior de Transporte y Comunicaciones, 2010 - 2014).

A partir de la lectura de esos documentos surge la duda de si el concepto y práctica del desarrollo sostenible
está asociado de manera - casi exclusiva - a los resultados de las intervenciones que hagan uno y otro
ministerio, y no a las implicaciones socio ambientales de cada uno de sus proyectos.

Según los entrevistados, el país está en mora de concretar la discusión sobre el concepto y práctica del
desarrollo sostenible. Para ellos, el cumplimiento de las metas económicas riñe con las ambientales, y hay
dificultades para identificar los puntos de encuentro entre una y otra posición.

1.4.3 Los procesos de participación social

Situación actual de la consulta previa

Antes de responder a la pregunta orientadora es preciso presentar, a manera de preámbulo, algunas
consideraciones y concepciones dadas por personas entrevistadas, contrastadas con los compromisos y
mandatos legales vigentes en Colombia en torno a este tema. Para el desarrollo de éste ítem sólo se hace
referencia a la Consulta Previa aplicada a los proyectos objeto del licenciamiento ambiental.

Sobre la Consulta Previa se encontraron diversidad de opiniones que van desde que “[…] la consulta previa
(es) un derecho fundamental, del cual son titulares los grupos étnicos del país y a su vez hacen parte las
comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y gitanas” (Corte Constitucional,
2011), hasta la propuesta del retiro de Colombia del Convenio 169 de la OIT al no ser capaz
institucionalmente de cumplir lo ratificado.

Otras voces, a partir del reconocimiento de ese derecho fundamental, plantean la necesidad de definir los
derechos y deberes de las partes intervinientes en la Consulta Previa. Esas posiciones las fundamentan en el
retraso para la obtención de las licencias ambientales, porque se puede saber cuándo se inician los procesos
pero no cuándo terminan. Bajo ese razonamiento consideran necesario que se establezcan tiempos para la
duración de las Consultas Previas.

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Al respecto la Corte Constitucional, Sentencia T – 129/11 (Corte Constitucional, 2011. Pag. 75) planteó que:

[…] no es plausible pensar en la determinación de un tiempo único para la materialización de la
consulta previa y la búsqueda del consentimiento, ya que homogenizar este tipo de procesos
desconocería el respeto por las diferencias y circunstancias de las distintas comunidades étnicas. Por
ello, el proceso deberá efectuarse desde la etapa de estudios de factibilidad o planeación y no al final,
en el momento previo a la ejecución, ya que este tipo de práctica desconoce los tiempos propios de
las comunidades étnicas, situando el proceso de consulta y búsqueda del consentimiento en un
obstáculo y no en la oportunidad de desarrollar un diálogo entre iguales en el que se respete el
pensamiento del otro, incluido el de los empresarios”.

Pronunciamiento que, en la misma providencia, reafirma en el numeral “8. Requisitos jurisprudenciales para la
realización de la consulta previa y la búsqueda del consentimiento libre e informado de las comunidades
étnicas.”

Los requisitos a los cuales hace referencia la Sentencia 129/11 ya habían sido tratados en la Sentencia 769 de
2009, en la cual la Corte Constitucional, además de pronunciarse sobre la protección estatal, reiteración de
jurisprudencia, respecto a la consulta previa de comunidades indígenas – instrumento básico para preservar su
integridad étnica, social, económicas y cultural y en cuanto a la exploración y explotación de los recursos
naturales dentro de sus territorios -, le señala al Ministerio de Medio Ambiente que: “… deberá antes de realizar
la consulta previa, realizar un estudio detallado de la exploración y explotación de la naturaleza en territorios
nativos” (Corte Constitucional, 2009, pág. 1).

Del señalamiento dado en esta última Sentencia, se resaltan las condiciones que deben satisfacer los estudios
que debe realizar el MADS y que serían extensivos a la ANLA: “i) si existe una vulneración de los derechos de
los indígenas y afro descendientes en su territorio; y ii) determinar el impacto ambiental que se genera en
dichas zonas. Por ende, si esa cartera informa al Ministerio del Interior y de Justicia que no se cumple alguno
de estos dos requisitos, ello será vinculante y el Ministerio del Interior y de Justicia no podrá iniciar la consulta
previa” (pág. 1).

El hecho de que la Corte Constitucional se haya tenido que pronunciar en más de quince ocasiones
(Rodríguez, 2010) para ratificar jurisprudencia sobre la consulta previa, y las tutelas que representantes de
comunidades indígenas y afro descendientes han tenido que interponer para defender sus derechos en esta
materia, es un indicador de la vulnerabilidad de esta herramienta para la participación.

A partir del análisis de las organizaciones de afro descendientes e indígenas, desde su posición respecto a la
aplicación de las Consultas Previas hechas entre 2009 y 2010, y sobre una muestra de los casos para los
cuales es requisito para el otorgamiento de una Licencia Ambiental, el resultado se muestra en la Tabla 1.4.5.

Los resultados de las consultas previas realizadas a partir de la revisión de los expedientes que reposan en la
ANLA se muestran en la Tabla 1.4.6. De la información que se obtuvo, tanto mediante las entrevistas como por
medio de las consultas bibliográficas que se realizaron, no es posible establecer el número de Consultas
Previas que se debieron realizar y no se hicieron, por tanto sobre esa base no es posible calcular el índice de
cobertura. Además de las comunidades étnicas que se registran en dicha Tabla, se encontraron dos
comunidades Rom con afectación por proyectos de infraestructura y con las que se realizaron cuatro consultas
previas; asimismo, se hicieron cuatro consultas previas con pueblos Raizales, también por proyectos de
infraestructura.


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Tabla 1.4.5 Acuerdos y prácticas en una muestra de casos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
2009 – 2010
BUENAS PRÁCTICAS MALAS PRÁCTICAS
ACUERDOS MÁS FRECUENTES EN
ACTAS DE PROTOCOLIZACIÓN
Protección de tradiciones culturales y
recuperación de la memoria.
Falta de reconocimiento y certificaciones
erróneas sobre la existencia de grupos
étnicos.
Contratación laboral prioritaria a miembros
de la comunidad por parte de la empresa
interesada.
Traducción simultánea. Interrupciones en el proceso de Consulta. Capacitación en proyectos comunitarios.
Estudios arqueológicos. Exclusión de la autoridad tradicional en el
proceso de Consulta.
Compensaciones y medidas de protección
ambiental.
Prohibición de intervenir territorios
sagrados.
Compensaciones económicas a
interlocutores falsos..
Construcción y adecuación de servicios
comunitarios.
Acuerdos con enfoque cultural. Contaminación del territorio del grupo
étnico.
Financiación de proyectos productivos.
Desinformación sobre los avances del
proyecto.
Información y socialización constante del
proyecto.
Licencia otorgada antes del proceso de
Consulta.

Inexistencia total del proceso de Consulta.
Fuente: Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas, C.N.O.A., Organización Nacional Indígena de Colombia, ONIC., OXFAM (2009)

Tabla 1.4.6 Presencia de pueblos indígenas y afro descendientes y consultas previas realizadas por sector
SECTORES
INDÍGENAS AFRO DESCENDIENTES
PRESENCIA CON CONSULTA PREVIA PRESENCIA CON CONSULTA PREVIA
No.
ENTRE
No.
ENTRE
No.
ENTRE
No.
ENTRE
% % % % % % 5
Agroquímicos - - - - - - - - - - - -
Energía 19 12,6 14,5 12 8 10 12 8,2 9,8 7 4,6 6,0
Hidrocarburos 130 8,3 17,5 86 5 13 71 3,9 10,9 16 0,5 4,4
Infraestructura 62 8,0 17,4 28 3 10 63 8,2 17,6 24 2,5 8,7
Minería 12 11,6 20,4 5 4 11 10 9,0 17,0 3 1,7 7,9
Otros
sectores
- - - - - -
- - - - - -
Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

De acuerdo con las cifras que se muestran en la Tabla 1.4.5 la realización de consultas previas en relación con
los casos donde había presencia certificada de pueblos indígenas fue: Energía, en el 63% de los casos;
hidrocarburos, 66%; infraestructura, 45%; y minería, 42%. La situación de consultas realizadas en los
proyectos con presencia de pueblos afro descendientes es la siguiente: Energía, 58%; hidrocarburos, 23%;
infraestructura, 38%; y minería, 30%. En tanto en los expedientes no figura la causa por la cual no se
realizaron las Consultas previas en el 100% de los proyectos donde había constancia sobre la presencia de
comunidades étnicas, no es posible hacer planteamiento alguno respecto al cumplimiento o no de la ANLA en
materia de la participación comunitaria.

En cuanto a la sistematización de la información sobre las Consultas Previas, las principales conclusiones que
la Confederación Nacional de Organizaciones Afrocolombianas (CNOA) y la ONIC (2011) encontraron, es el
siguiente:

- No hay un sistema unificado sobre las Consultas Previas. Los Ministerios con competencia en esta
materia, Ministerio del Interior y de Justicia – hoy Ministerio del Interior -, y el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, - hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible -, tienen cada
uno su propia base de datos con “información distinta”.
- La contrastación de las dos bases de datos dio como resultado que entre 1994 y 2010 se realizaron
300 Consultas Previas.
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- El mayor número de Consultas Previas se realizó con población indígena (sin calcular la proporción)
que para el 2005 representaba el 3,3% de la población nacional (DANE, 2005), distribuida en los 32
departamentos; la afro descendiente, el 10,3%; y la Rom, el 0,01%. (Conferencia Nacional de
Organizaciones Afrocolombianas; Organización Nacional Indígena de Colombia., 2011).

Por la relación con el enunciado del tema que se está desarrollando, se transcriben las conclusiones que la
CNOA y la ONIC (2011; p.9) presentan en la Sistematización del proceso de Consulta Previa en Colombia:

- “El Estado tiene debilidades y retos enormes para proteger el derecho a la Consulta Previa.
- “No hay capacidad del Estado para garantizar el derecho a la Consulta Previa, no tienen personal
debidamente capacitado en el asunto ni recursos económicos suficientes.
- “No hay un marco legislativo ni un procedimiento construido participativamente con grupos étnicos
que garantice el derecho a la Consulta Previa de medidas legislativas ni administrativas.
- “Los grupos étnicos parten de condiciones socioeconómicas difíciles.
- “Está vigente la presión del conflicto armado.
- “Existe asimetría de información entre las partes.
- “Hay desconocimiento de los grupos étnicos sobre su derecho a la Consulta Previa.
- “Hay diferencias entre las partes sobre lo qué es la Consulta Previa y el Consentimiento Previo, libre
e informado.
- “Los procesos se surten atendiendo a los tiempos del Gobierno o de los interesados (empresas,
universidades, Gobierno), sin atender usos y costumbres de los grupos étnicos”.
.
¿Es necesaria la consulta previa para proyectos existentes y bajo qué condiciones?

De lo expuesto en los párrafos anteriores se concluye que la Consulta Previa para los proyectos que se
planean, o están en el trámite para la obtención de la Licencia Ambiental, no sólo se necesita sino que se debe
realizar porque la Consulta:

“[…] es un derecho fundamental, que se convierte en un trámite obligatorio que debe ejecutarse de
acuerdo con los usos y costumbres de cada etnia, cada vez que se pretendan tomar decisiones que
afecten a las comunidades, las cuales pueden ser: a) Medidas administrativas como la expedición de
una licencia ambiental para la explotación de recursos naturales y b) Medidas legislativas como la
expedición de normas que involucren o afecten a estos pueblos (Corte Constitucional, Sentencia T-
382 de 2006)”
16
.

Ahora bien, la Consulta Previa para proyectos existentes debería cumplir con el mismo mandato de la Corte
Constitucional Sentencia T – 382 de 2006, pero esa decisión conlleva la toma de decisiones políticas y la
asignación de los recursos humanos, técnicos y presupuestales requeridos para esa ejecución. Además,
precisar conceptualmente que se trata de una Consulta Previa, posterior a una ejecución determinada,
desvirtúa su carácter de previa.

Sin embargo, no es posible perder de vista que, en lo que respecta a la consulta previa, la autoridad ambiental
(ANLA o CAR) sólo participa en la fase de protocolización, como garante de que los estudios ambientales
fueron formulados con la participación de las comunidades y que los acuerdos protocolizados harán parte
constitutiva de la licencia ambiental, en caso de que ésta sea concedido por la misma autoridad.


16
Citado en (Rodríguez, 2010), página 34.
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1.4.4 Participación ciudadana y participación comunitaria en el proceso de licenciamiento
ambiental

Se entiende que la Participación es la capacidad y el derecho que una persona, o un grupo de ellas, tiene
para tomar decisiones sobre asuntos que les interesan. En tanto se espera que las decisiones sean
acertadas, es condición necesaria que los sujetos de esa acción estén plenamente informados sobre el
asunto que les concierne y conozcan, cuando menos, los aspectos más importantes para la toma de las
decisiones conscientes, oportunas y libres de presiones ejercidas por terceros.

Para que ese deber ser o ideal de la participación se aplique en el proceso de licenciamiento ambiental,
deben superarse múltiples obstáculos, algunos de tipo estructural y sobre los cuales tanto la consultoría como
la mayoría de la personas consultadas coinciden. Entre esos se indican:

- En general, la población no recibe la información necesaria y en el momento oportuno sobre el
proyecto que les puede afectar.
- No hay conocimiento sobre los procesos que pueden generarles mayores impactos.
- Las decisiones que se toman no siempre responden a los impactos identificados, sino a presiones
ejercidas por otros actores sociales con intereses económicos o políticos.
- En las poblaciones donde la presencia del Estado es más débil, la llegada de un proyecto se plantea
como el medio o el instrumento para resolver las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI),
acumuladas históricamente.
- No hay cultura para la participación, planteamiento que, en términos generales, se aplica a la
población cualquiera sea su condición socioeconómica, empresas propietarias u operadoras de los
proyectos.
- El ingreso a VITAL o a cualquier otro sistema de información en el país, no es de fácil manejo por el
común de la población.

Otro asunto que fue tratado por algunas de las personas consultadas hace referencia al sentido que se le da a
las audiencias públicas, las cuales se toman como la manifestación de un litigio, desvirtuándose con ello el
sentido que la ley les da, según se lee en el artículo 1º del Decreto 330 de 2007 (Presidencia de la República,
2007), en donde además de precisar su objeto, se establece que en ese espacio no se adoptan decisiones y
que no es una instancia de debate ni de discusión:

“Objeto. La audiencia pública ambiental tiene por objeto dar a conocer a las organizaciones sociales,
comunidad en general, entidades públicas y privadas la solicitud de licencias, permisos o
concesiones ambientales, o la existencia de un proyecto, obra o actividad, los impactos que este
pueda generar o genere y las medidas de manejo propuestas o implementadas para prevenir,
mitigar, corregir y/o compensar dichos impactos; así como recibir opiniones, informaciones y
documentos que aporte la comunidad y demás entidades públicas o privadas”.

Con ese procedimiento se surte una de las condiciones para que la población ejerza su derecho a participar,
pero algunos sectores socio económicos o sus representantes ven las Audiencias públicas como un
procedimiento que retrasa la obtención de la licencia ambiental; sin embargo, legalmente, por concepto de las
Audiencias públicas, los términos para el trámite del licenciamiento ambiental se suspenden por 30 días
hábiles, tiempo que puede ser inferior al que en la actualidad destinan los peticionarios para las
socializaciones.
Es también un escollo para el desarrollo y consolidación de la participación comunitaria considerar que las
herramientas propuestas para ese fin son, en el marco del proceso de licenciamiento ambiental, un trámite
más que se surte en un momento determinado de ese proceso, en el menor tiempo posible, y cuya
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verificación se obtiene mediante el diligenciamiento de actas de reunión o listas de asistencia. En tanto la
participación se asume sólo como un trámite, que se evacúa mediante una lista de verificación sobre el
cumplimiento o no de las socializaciones o las consultas previas, implícitamente se niega la concepción de la
participación como un proceso que debe desarrollarse desde el momento en que se concibe un proyecto
hasta su terminación (Sentencia T – 129 de 2011).
La forma como se está incorporando la concepción y desarrollo de la participación involucra otros aspectos de
fondo y de forma:
- En cuanto a su sentido, para unos actores, con las socializaciones se busca establecer un diálogo
entre las comunidades posiblemente afectadas por un proyecto y, en medio de él, aclarar las dudas
sobre la naturaleza de los mismos, los efectos que pueden generar y las medidas que se pueden
aplicar para manejarlos, según sean positivos o negativos.
- Para hacer posible el diálogo entre las partes que intervienen durante las socializaciones, debe
tenerse en cuenta la diversidad socio - educativa de la población, las condiciones socio – políticas de
la región donde se pretende desarrollar el proyecto, y la complejidad del mismo.
- Aun cuando nominalmente esos factores son tenidos en cuenta en la práctica, cualesquiera sean las
condiciones que se encuentren, las socializaciones deben hacerse en el menor tiempo posible dada
la obligación de entregar los resultados dentro del tiempo pactado contractualmente por parte de la
firma consultora. Al igual que en las Consultas previas, es necesario precisar y recordar que las
socializaciones van más allá de un trámite administrativo.
- Cuando, en condiciones óptimas, las partes involucradas llegan a acuerdos o deciden sobre las
medidas que idealmente se deben desarrollar, y en ese contexto se podría decir que la comunidad
involucrada participó efectivamente, el proceso se puede ver truncado porque la decisión final sobre
la adopción de las medidas queda en manos de los profesionales de la firma consultora o bien, del
peticionario o dueño del proyecto.
- La situación que se enuncia en el párrafo anterior puede obedecer a limitaciones técnicas que
impiden la adopción de la medida propuesta, a otras que están relacionadas con los saldos sociales
del Estado o también a que el peticionario las rechaza por el incremento en el costo del respectivo
PMA.

Las anteriores consideraciones deben acompañarse de la reflexión con respecto a los procedimientos y
composición de los equipos de profesionales que se emplean para informar, dar a conocer y decidir sobre las
medidas para el manejo de los impactos, meta de las socializaciones de los proyectos.

Dados los componentes que involucran esta actividad, el o los equipo(s) de trabajo encargado(s) de realizar
esa tarea, deberían contar con profesionales que tengan conocimientos e idealmente experiencia en
comunicación, pedagogía y otros conocimientos específicos, según la naturaleza y complejidad de los
proyectos.

Los retos para esos equipos de trabajo son alcanzar mayores grados de calificación de la población que
asiste a las socializaciones, y superar el cansancio producto de la saturación de reuniones en aquellos sitios
donde hay concentración de proyectos, o el generado por la extensión de las jornadas.

Otros asuntos que también fueron tratados por algunas de las personas consultadas se refieren a la definición
de las áreas de influencia directa; el alcance de las socializaciones; los procedimientos para hacer las
convocatorias y difusión de los proyectos a la población comprendida en dichas áreas; los indicadores para
medir la participación; la oportunidad para avalar o cuestionar las socializaciones por parte de la autoridad
ambiental competente; las posibles manipulaciones que se dan en el proceso, los manipuladores y los
manipulados. Las razones sobre los aspectos que aquí se tratan son las siguientes:

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- La delimitación de las áreas de influencia es un tema de importancia porque en el corto plazo puede
incidir en la prolongación del tiempo para la obtención de una licencia ambiental, por la acción que
interpongan terceros intervinientes que se consideran afectados por un proyecto, pero que no son
sujetos de las socializaciones por no estar comprendidos en el área de influencia que se demarcó.
- No hay definiciones en cuanto a cuándo las socializaciones, entendidas como un instrumento para la
participación, pueden surtir la etapa de información únicamente, y cuándo esas acciones deben
llegar hasta la concertación.
- No hay unidad de criterio en cuanto a los procedimientos para hacer las convocatorias y
socialización de los proyectos. En unos casos, desde la ANLA se plantea realizar esas tareas puerta
a puerta, y en otros, se acepta que se utilicen medios masivos y se realicen reuniones. La
incertidumbre generada por esta aparente contradicción puede ser de gran proporción cuando, por
ejemplo, estas directrices encontradas son para proyectos que comparten un mismo territorio.
- En tanto no hay unidad conceptual respecto a qué es la participación y cuáles son las
manifestaciones fácticas de los avances en la materia, la evaluación de las socializaciones -
participación-, pueden ir desde el número de personas que asisten a las reuniones hasta la extensión
horaria de las mismas, todo depende del criterio del evaluador.
- La aprobación, las modificaciones, las complementaciones o el rechazo de las socializaciones los da
la ANLA una vez el peticionario ha surtido esa actividad. El resultado se refleja en demoras para la
obtención de la licencia ambiental, sobrecostos y la interpretación de que las socializaciones son
“una traba” para que los proyectos inicien sus operaciones.
- Hay actores, legales e ilegales, que promueven la manipulación de los procesos de socialización,
desde el alcalde que condiciona la realización de las socializaciones a los acuerdos que previamente
haga con la empresa propietaria del proyecto, hasta los grupos al margen de la ley, pasando por los
propietarios –contratistas– que ofrecen la construcción de obras que no siempre se ejecutan, o
compensaciones como locaciones y alimentación “suculenta”;.
- En cuanto a las Veedurías ciudadanas, otra herramienta para promover la participación de la
ciudadanía en los proyectos ejecutados con recursos públicos, han sido desvirtuadas bien por parte
de los mismos integrantes, por desconocimiento de la población que las puede conformar, por temor
de las empresas peticionarias, o por de los operadores de los proyectos.

En síntesis, la participación ciudadana y comunitaria en el proceso del licenciamiento ambiental tiene un largo
camino por recorrer, desarrollando consensos en cuanto a su conceptualización, y desarrollando o
perfeccionando los procedimientos para su aplicación.

En el mediano o largo plazo los ajustes que se hagan en esta materia podrán manifestarse en el incremento
del número de audiencias públicas que se realicen, las cuales, como propusieron algunas de las personas
consultadas, deberían ser obligatorias para todos los proyectos de licenciamiento ambiental. A la fecha, sobre
2.331 licencias ambientales para la minería que el MADS o la ANLA han emitido desde 1993, sólo se han
hecho 60 audiencias públicas
17
. La información que se recopiló mediante la ficha de proyectos elaborada por
esta Consultoría, muestra que del universo total de proyectos considerados (2.921) hubo audiencias púbicas
en 126 proyectos (sólo el 4,31% de ellos).

Las reuniones de información, comprendidas en el proceso para la realización de las audiencias públicas,
pueden asimilarse a la socialización que en la actualidad convocan y realizan los peticionarios. Así, esas
reuniones de información (Decreto 300 de 2007, artículo 7, numeral 8) seguirían siendo una de las actividades
de los planes de trabajo para la realización de los EIA.

A favor de las audiencias públicas se plantea:

17
Universidad del Rosario. Facultad de Jurisprudencia. 2013
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El cierre de las reuniones de información (socialización) con las audiencias públicas validaría la
transparencia del proceso para la participación comunitaria ante las comunidades, las autoridades
ambientales competentes y los entes de control; y a la vez, contribuiría al fortalecimiento de la
participación comunitaria.
La participación de ponentes que pueden tener un conocimiento calificado sobre el tema ambiental
enriquece, tanto a la población asentada en la zona de influencia del proyecto, como a la autoridad
ambiental competente en los debates que tengan para tomar la decisión sobre la solicitud de la
licencia.
Aun cuando no es obligatoria la participación de los entes de control, éstos si deben estar
informados, ser invitados a la audiencia pública, e informados de si se contará con la presencia de
funcionarios de la autoridad ambiental competente.

En contra de las Audiencias Públicas, un punto podría ser el incremento del tiempo en el otorgamiento,
negación o modificación de la licencia en relación al requisito de los 30 días hábiles durante los cuales debe
estar el edicto que convoca a la Audiencia Pública; tal inconveniente se puede evitar si existe una planeación
por parte del peticionario de su cronograma de trabajo, de manera que el edicto a la audiencia pública se
haga inmediatamente a la culminación de las reuniones (socializaciones) de suerte que, los 30 días hábiles
referidos queden comprendidos dentro de los términos que tiene la autoridad ambiental competente para
pronunciarse acerca la licencia

La comparación entre el tiempo que se debe destinar a las socializaciones vs las audiencias públicas debe
partir de las siguientes premisas:

- Las socializaciones como las audiencias públicas deben realizarse cuando los EIA están elaborados
casi en su totalidad, porque en caso contrario el peticionario no puede cumplir con lo ordenado en los
TR en cuanto a los Lineamientos de participación, condición que también es indispensable para la
realización de las audiencias públicas.
- En la actualidad, una vez realizadas las socializaciones, el peticionario procede a hacer los ajustes a
los EIA, según los acuerdos obtenidos por los equipos de trabajo en torno a los resultados y
propuestas que presenten las personas que asisten.
- Independientemente del mecanismo escogido - socializaciones o audiencias públicas - la
participación es una condición sine qua non para que la autoridad ambiental se pronuncie sobre el
otorgamiento de las respectivas licencias o permisos ambientales.
- Se entiende que en el caso de que se acepte la obligatoriedad de realizar las audiencias públicas
para todo proyecto sujeto a licenciamiento o permiso ambiental, el artículo 6º del Decreto 330 de
2007, pierde vigencia.
- En cuanto al tiempo la diferencia fundamental está dada por el momento en el cual se realiza uno y
otra actividad: las socializaciones durante la realización del EIA; las audiencias públicas, una vez el
peticionario entrega a la autoridad ambiental el EIA.

En conclusión, además de las modificaciones que se proponen al Decreto 330 de 2007, la realización de las
audiencias públicas debe estar contemplada desde la planeación de los EIA y. en consecuencia, incluida en
los cronogramas de los peticionarios para el desarrollo de sus proyectos.

En el Anexo 9 se incluyen las consideraciones detalladas y comparadas, para las socializaciones y para las
audiencias públicas, de las condiciones de realización de tales instrumentos, así como de sus reuniones
preparatorias. Este análisis comparativo, y las consideraciones presentadas anteriormente en esta sección,
son los que le permiten a esta consultoría recomendar la utilización de la figura de las audiencias públicas
como mecanismo de socialización de los proyectos en su etapa de realización del EIA.
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1.4.5 Capacidades del recurso humano con injerencia en el proceso de licenciamiento
ambiental

El desarrollo de esta sección se hace a partir de las preguntas orientadoras que se enuncian a continuación,
haciendo las consideraciones pertinentes a la etapa del proceso para el licenciamiento ambiental que
corresponda.

¿Existe la suficiente oferta de profesionales idóneos y programas académicos para llevar a cabo los estudios
de impacto ambiental, evaluarlos y hacerles el seguimiento?
¿Qué estrategias hay disponibles o deberían diseñarse para capacitar jueces y entes de control del
entramado jurídico en materia de licenciamiento ambiental?

Para dar respuesta a la pregunta orientadora se usan las opiniones y percepciones recogidas mediante los
instrumentos diseñados para la recolección de la información cualitativa e información secundaria,
desglosando los términos de la pregunta orientadora.

Oferta de programas académicos

Con la información que se presenta en la Tabla 1.4.7 se busca tener una aproximación a la oferta académica
en el país
18
, con el conocimiento de que no se puede construir con ella el indicador que relacione la oferta y la
demanda de profesionales requeridos para cada una de las etapas del proceso de licenciamiento ambiental.

Además de las carreras de pregrado en ingenierías, estadística, geología, derecho y ciencias sociales,
ciencias biológicas, ecológicas, ingenierías forestal y ambiental, entre otras, de las disciplinas que conforman
los equipos de profesionales que se vinculan en el proceso de licenciamiento ambiental, se encontró que hay
en el país, aproximadamente, 37 centros educativos que ofrecen formación específica en ciencias
ambientales, ingenierías y ecología.

En esos 37 centros educativos se imparte formación en 40 áreas de esas ciencias (ver Tabla 1.4.7), desde
cursos hasta doctorados. Por ciudades, Bogotá D.C. participa con el 56% de esa oferta; Medellín con el 13%;
Cali con el 6%; Bucaramanga con el 8%; el resto está distribuida en 10 capitales departamentales
(exceptuando a Palmira – Valle), y un caso sin ubicación.

Etapa de Planeación
Las respuestas sobre la disponibilidad de profesionales dedicados a la planeación sectorial fueron dadas por
funcionarios vinculados a las CAR, quienes, de manera unánime, manifestaron el déficit que arrastran en este
campo. Según lo manifestaron algunos de esos funcionarios, la situación se evidencia con la elaboración o
actualización de los Planes de Manejo y Ordenación de Cuencas Hidrográficas (POMCA), requerimientos que
se satisfacen mediante la contratación de esos estudios con personas naturales o jurídicas externas a las
entidades o mediante la cooperación internacional.

Plantearon que esas modalidades para responder por algunas de las tareas encomendadas a las CAR,
obedece a la limitación para ampliar sus plantas de personal, considerado como gastos de funcionamiento.

18
A la fecha, 2013, en el país hay aproximadamente 288 centros de educación superior: Colegios, 7; Corporaciones (universitarias, tecnológicas,
politécnicas y otras), 72; Escuelas, 23, entre ellas las orientadas a las fuerzas militares, navales, de policía y específicas en arte, deportes, salud y
otras disciplinas; Fundaciones, 68, de esas 39 universitarias; Instituciones universitarias y de otra naturaleza, 11; Institutos, 17; Politécnicos, 6;
Unidades educativas, 7. Universidades Colombia (http://www.universidadescolombia.com/listadodeuniversidades.php)
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En concepto de algunos de los funcionarios de las CAR entrevistados, esa es una situación que afecta el
desempeño de las Corporaciones.

Tabla 1.4.7 Aproximación a la oferta académica en ciencias ambientales y ecológicas en Colombia
ÁREAS DE ESTUDIO
C
U
R
S
O

T
A
L
L
E
R

P
R
O
G
R
A
M
A

I
N
T
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C
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C
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O

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M
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S
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L
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A
C
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N

M
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S
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A

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C
T
O
R
A
D
O

S
I
N

I
N
F
O
R
M
A
C
I
Ó
N

Administración ambiental

1

1 1

Agroecología

1

Agroforestería tropical

1

Ambiente y desarrollo local 1
Análisis e interpretación de productos ambientales en contaminación de
aire y ruido
1

Análisis y gestión ambiental 1
Ciencia ambientales

6

Desarrollo sustentable y gestión ambiental 1
Modelación ambiental transporte agua y sólidos no saturados

1

Educación ambiental

1

Estudios ambientales y rurales

1

Evaluación de impacto ambiental de proyectos

1

Geo estadística ambiental 1

Gerencia ambiental

2 1

Gestión ambiental

1

4 1

1
Gestión ambiental urbana

1

Gestión ambiental y de ecosistemas en proyectos de ingeniería

1

Gestión en procesos urbanos sustentables

1

Gestión energética y ambiental

1

Gestión integral para la sostenibilidad del sector minero

1

Gestión y evaluación ambiental

1

Gerencia de hidrocarburos 1
Gerencia de recursos naturales 1
Ingeniería ambiental

1

7

1 3

Ingeniería ambiental área sanitaria

1

Ingeniería hidráulica y ambiental

1

Ingeniería del gas 1
Ingeniería de petróleo 6
Licenciamiento ambiental de proyectos obras y actividades

1

Manejo sostenible del sistema suelo agua

1

Medio ambiente y desarrollo

1

Medio ambiente y prevención de desastres

1

Minería a cielo abierto

1

Procesos ambientales

1

Producción de hidrocarburos 1
Recursos ambientales

1

Recursos hidráulicos y medio ambiente

1

Saneamiento ambiental

1

Sistema de gestión ambiental ISO 14001 1

Tratamiento y calidad del agua 1

TOTAL 3 1 2 1 2 15 3 26 14 3 1
Fuente: guiaacademica.com (2013)

En la Tabla 1.4.8 se observa según la vigencia 2013 la distribución del presupuesto para los gastos de
funcionamiento; de las 8 CAR que presentaron presupuesto de inversión y funcionamiento, el primero de
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estos rubros representa el 43%, y 57% restante para el funcionamiento que parcialmente se destinan para la
contratación de profesionales para la etapa de planeación del LA.

Tabla 1.4.8 Sector ambiente y desarrollo sostenible. Apropiación vigencia 2013 (valores en pesos)
CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGINALES
FUNCIONA-
MIENTO
INVERSIÓN TOTAL
% G.
FUNCIONA-
MIENTO
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL MAGDALENA
(CORPAMAG)
3.463.235.000 17.000.000.000 20.463.235.000 17
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CAUCA (CRC) 5.063.400.000 S.I. 5.063.400.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL QUINDIO (CRQ) 3.930.300.000 S.I. 3.930.300.000 100
CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL URABA -
CORPOURABA
2.618.525.000 1.000.000.000 3.618.525.000 72
CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL
ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y
1.679.900.000 1.200.000.000 2.879.900.000 58
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LA GUAJIRA
(CORPOGUAJIRA)
2.782.340.000 S.I. 2.782.340.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CALDAS
(CORPOCALDAS)
2.662.415.000 S.I. 2.662.415.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LA FRONTERA
NORORIENTAL (CORPONOR)
2.620.340.000 S.I. 2.620.340.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LOS VALLES DEL SINU Y
SAN JORGE (CVS)
2.351.270.000 S.I. 2.351.270.000 100
CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL AREA DE
MANEJO ESPECIAL LA MACARENA -
1.846.440.000 500.000.000 2.346.440.000 79
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE SUCRE (CARSUCRE) 1.730.998.000 500.000.000 2.230.998.000 78
CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL NORTE Y
ORIENTE DE LA AMAZONIA - CDA
1.710.100.000 450.000.000 2.160.100.000 79
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO
SOSTENIBLE DEL CHOCO – CODECHOCO
1.467.200.000 657.000.000 2.124.200.000 69
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CESAR (CORPOCESAR) 2.064.166.000 S.I. 2.064.166.000 100
CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL SUR DE LA
AMAZONIA - CORPOAMAZONIA
1.732.200.000 250.000.000 1.982.200.000 87
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE RISARALDA (CARDER) 1.914.693.000 S.I. 1.914.693.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLIVAR (CSB) 1.875.299.000 S.I. 1.875.299.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE NARINO (CORPONARINO) 1.831.900.000 S.I. 1.831.900.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA
(CORANTIOQUIA)
1.757.900.000 S.I. 1.757.900.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE
(CARDIQUE)
1.717.587.000 S.I. 1.717.587.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE BOYACA
(CORPOBOYACA)
1.661.700.000 S.I. 1.661.700.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CHIVOR (CORPOCHIVOR) 1.648.349.000 S.I. 1.648.349.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL ALTO MAGDALENA
(CAM)
1.637.500.000 S.I. 1.637.500.000 100
CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA MOJANA
Y EL SAN JORGE - CORPOMOJANA
1.612.001.000 S.I. 1.612.001.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LA ORINOQUIA
(CORPORINOQUIA)
1.552.840.000 S.I. 1.552.840.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL ATLANTICO - CRA 1.530.064.000 S.I. 1.530.064.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA (CORTOLIMA) 1.506.500.000 S.I. 1.506.500.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE SANTANDER (CAS) 1.494.600.000 S.I. 1.494.600.000 100
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL GUAVIO
(CORPOGUAVIO)
665.525.000 S.I. 665.525.000 100
TOTAL CAR 60.129.287.000 21.557.000.000 81.686.287.000 74
Total 8 CAR con información gastos de inversión 16.248.598.000 21.557.000.000 37.805.598.000 43
Fuente: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2013)

Para la vigencia de 2011, según el documento “Evaluación integral de la Gestión de las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible. Segundo semestre. Vigencia 2011”, que en promedio se
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destinó el 82% del presupuesto total de las CAR a inversión; el 17% a gastos de funcionamiento y el 1% al
servicio de la deuda. La anterior información contradice la que se presenta en la Tabla 1.4.7 pero es acorde
con lo que plantearon algunos funcionarios de las CAR, en cuanto a la disponibilidad de recursos
presupuestales para la contratación de personal vs. las tareas que deben cumplir.

Etapa de Evaluación

Oferta de profesionales idóneos

Desde las mismas entidades del orden nacional, regional o municipal hay conciencia de que las
entidades no tienen el personal adecuado y apropiado para realizar las tareas propias de esta etapa.
Igual percepción tienen las personas entrevistadas o encuestadas de entidades que no intervienen en
ella, de peticionarios o de firmas consultoras.

A partir de las percepciones de las personas entrevistadas se identificaron los factores que inciden en
esa situación, así:
- Presupuestales: No todas las entidades del orden nacional o regional tienen la posibilidad de
contratar el personal que requieren. En la ANLA el incremento del personal se logró mediante
adiciones presupuestales para la vigencia 2012. En la Tabla 1.4.9 se observa la relación del personal
de planta y de contratistas según subdirecciones de esta entidad y en la Tabla 1.4.10, la
disponibilidad presupuestal para la misma vigencia.

Tabla 1.4.9 ANLA. Distribución, cargos y contratistas por dependencia. 2012
DEPENDENCIA
PLANTA APROBADA CONTRATISTAS
No. % No. %
Dirección general 5 6,80 3 0,69
Oficina asesora jurídica 5 6,80 8 1,83
Oficina asesora de planeación 4 5,50 7 1,61
Comunicaciones - - 1 0,23
Control interno - - 3 0,69
Subdirección de evaluación y seguimiento 27 37,00 289 66,28
Subdirección de instrumentos, permisos y trámites ambientales 11 15,10 65 14,91
Subdirección administrativa y financiera 21 28,80 60 13,76
TOTAL 73 100,00 436 100,00
Fuente: ANLA (2012)

Tabla 1.4.10 Apropiación vigente y ejecución presupuestal (vigencia de corte: diciembre 31 de 2012)
CONCEPTO
1 2 3 4 5 6 4/3 5/3 6/3
Apropiación
inicial
Modificacione
s
Apropiación
definitiva
Compromisos Obligaciones Pagos
%
compromisos
%
obligaciones
% pagos
FUNCIONAMIENTO 7.388,0 7.492,4 14.880,4 12.641,9 10.337,9 9.605,5 85,0 69,5 64,6
Gastos de personal
(nómina)
5.517,7 (780,0) 4.791,7 4.482,0 4.479,4 3.766,7 93,5 93,5 78,6
Servicios personales
indirectos
5.693,8 5.693,8 4.,69,9 4.230,4 4.230,4 78,5 74,3 74,0
Gastos generales 1.813,3 2.578,6 4.391,9 3.689,7 1.627,8 1.627,8 84,0 37,1 37,0
Impuestos y multas 3,0 3,0 0,3 0,3 0,3 10,9 10,9 10,9
INVERSIÓN 15.162,0 4.123,2 19.285,2 17.360,7 15.732,1 15.732,1 90,0 100,0 81,6
TOTAL 22.550,0 11.615,6 34.165,6 30.002,6 26.070,0 26.070,0 87,8 76,3 74,2
Fuente: ANLA (2012)

- Oferta básica de profesionales: a nivel de pregrado, en el país no se ofrece (ni sería deseable que se
ofreciera) formación específica en evaluación del impacto ambiental. La mayoría de quienes se
ocupan de esa tarea son profesionales que se han formado por la experiencia, o bien, que a partir de
su formación básica universitaria acceden a algunos de los programas de postgrado.
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Si bien la formación que se imparte en cada disciplina puede ser suficiente para responder por la
rama del conocimiento en específico en el cual se forma una persona, ese conocimiento no garantiza
que tanto la descripción como el análisis de los múltiples factores que deben ser tenidos en cuenta
durante la realización de un EIA se hagan de manera integral, holística.

El déficit en cuanto a la oferta de profesionales se hace más evidente frente a proyectos que
plantean mayor demanda para sus evaluaciones; tal es el caso de los proyectos de hidrocarburos,
minería e hidroeléctricos. Al respecto, la posición desde el sector privado es que la ANLA no planificó
los requerimientos de personal en concordancia con el impulso de esos sectores económicos, pero
igual podría argüirse que los sectores no informaron a la ANLA de la demanda futura de proyectos
para evaluación.

Paralela a la debilidad en la planeación de los recursos humanos requeridos para el sector de
hidrocarburos y minería, se encuentra una oferta académica insuficiente para satisfacer la demanda
de profesionales con formación en esos conocimientos. Como se observa en la Tabla 1.4.7 sólo se
encontró una oferta para formar profesionales especializados en “Minería a cielo abierto”, seis
pregrados en hidrocarburos y tres en post grados.

De acuerdo con opiniones recogidas mediante las entrevistas, la participación de profesionales sin la
formación académica o sin la experiencia específica en hidrocarburos o minería, por ejemplo, genera
incertidumbres entre los peticionarios y contratistas, con respecto a la forma en que se está haciendo
la evaluación de su proyecto. Surge la convicción de que en las evaluaciones prima la subjetividad
del evaluador, lo cual, según su interpretación, se traduce en solicitudes de información adicional.
Las diferencias que puedan haber entre las percepciones de los peticionarios – sujetos de las
entrevistas – y las actuaciones de la ANLA son indicativo de debilidad en el sistema de información
de la entidad hacia su población usuaria.

Sobre ese tema, los resultados de la encuesta hecha a 20 funcionarios vinculados a igual número de
CAR, concuerda con la opinión sobre la falta de personal suficiente en la ANLA (ver Figuras 1.4.5 y
1.4.1), en igual sentido se pronunciaron los 56 peticionarios encuestados; las respuestas de los
funcionarios de las CAR mostraron que esas entidades consideran que tienen personal bien
capacitado, para los sectores de energía, infraestructura y minería, pero no en hidrocarburos (sector
que igual se encuentra por fuera de su competencia).

Desde la perspectiva de los peticionarios encuestados, el 34% opinó que la falta de personal en las
autoridades ambientales encargadas es la principal causa de atraso en el trámite para la obtención
de la licencia ambiental. La distribución por sectores, para los 19 peticionarios que se manifestaron
sobre ese ítem, muestra que esa carencia se presenta en mayor proporción para el sector de
hidrocarburos, con el 42,1%; y para los de agroquímicos y energía, con el 21,1%; y que es menor,
con el 10,5%, para infraestructura y el 5,3%, para minería.

La expectativa entre los peticionarios, contratistas y funcionarios de algunas CAR y las
Corporaciones para el Desarrollo Sostenible (CDS), es que el personal de la ANLA encargado de la
evaluación de los proyectos supere en formación académica o por experiencia al que tienen esas
entidades.


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Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Tal como se lee en el Informe de Gestión de la ANLA (2012), “Teniendo en cuenta la especialización
de la entidad frente a su tarea de evaluar proyectos que requieren la licencia ambiental, efectuar
seguimiento a proyectos licenciados, otorgar permisos y desarrollar instrumentos, se identificaron
algunas áreas de conocimiento de interés que debían ser fortalecidas” (pág.28, subrayado fuera del
original), para lo cual realizaron 50 capacitaciones, entre las cuales se indican:

o Diplomado virtual en Evaluación de Impactos Ambientales con FUNIBER, institución
internacional (sin determinar la cobertura).
o Curso en Evaluación Ambiental Estratégica, el cual contó el apoyo del MADS, el Banco de
Desarrollo para América Latina (CAF), y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA). La cobertura fue de 30 funcionarios de la ANLA, el MADS, el
Ministerio de minas y el Ejército Nacional.
o Jornadas de capacitación en: áreas protegidas; zonas de amortiguación y procesos de
licenciamiento ambiental; monitoreo y calidad del aire; hidrocarburos no convencionales;
reasentamiento; geología básica e hidrogeología; proyectos offshore y manejo de geo
visores; técnicas modernas para la construcción de puentes y sus impactos ambientales; y
en evaluación ambiental estratégica (sin determinar la cobertura).
o Participación de un número indeterminado de funcionarios en tres congresos
internacionales y 4 seminarios.

- Consolidación de los equipos: las entidades tanto del orden nacional como regional no tienen la
capacidad para retener los profesionales que han formado en el trabajo mediante la experiencia en
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las mismas instituciones o por medio de capacitaciones que las entidades contratan o realizan
mediante convenios.

La migración de profesionales se presenta desde las entidades del ámbito regional hacia el nacional
y de estas hacia el sector privado, donde las condiciones salariales y otras garantías laborales son
mejores, entre ellas, la estabilidad laboral. Esa situación implica un proceso continuo y repetido de
formación - actualización, lo cual se traduce en retrasos para evacuar los estudios en evaluación
debido a que dicha rotación obliga a las autoridades ambientales (en la mayoría de casos) al
entrenamiento del nuevo personal contratado.

Etapa de Seguimiento
Las carencias que se indicaron en la sección de planeación, en cuanto a la oferta académica, idoneidad
profesional y disponibilidad de recursos presupuestales para contratar y consolidar las plantas de personal
dentro de las autoridades ambientales, con los consecuentes problemas que se señalaron, se hacen
extensivos a esta etapa de seguimiento sobre la cual fueron unánimes las opiniones en cuanto a que es la
más importante de las que se surten en el proceso del licenciamiento ambiental.
Como se observa en Tabla 1.4.9, para 2012 la planta de personal de la ANLA, asignada a la Subdirección de
Evaluación y Seguimiento, tuvo un incremento del 91,5%, y es la que tiene la mayor proporción de personal
de planta y contratista en la entidad. Esa subdirección es la encargada de la evaluación y seguimiento de los
proyectos y también, del inicio y preparación de los procedimientos de investigación, preventivos y
sancionatorios a los mismos (Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, 2012).
Para algunas CAR y CDS y para la mayoría de los municipios, la posibilidad de hacer seguimientos efectivos
a los proyectos es aún más difícil; algunos aspectos que determinan esa situación son la disponibilidad de
recursos presupuestales, la oferta académica concentrada en Bogotá, D.C., Medellín, Bucaramanga y Cali, y
la migración de profesionales hacia centros urbanos o entidades con mejores ofertas y condiciones laborales.

El seguimiento por parte de algunas entidades claves, como el ICANH, es prácticamente imposible porque su
presupuesto no incluye ese rubro; esa tarea queda en manos de los mismos contratistas o de los
interventores, en los dos casos sujetos a la responsabilidad y la ética de las personas que conforman esos
equipos de trabajo.

Un punto de especial importancia en todas las etapas, pero sobre todo en la de seguimiento, son las
capacidades técnicas del personal de las entidades de control (Procuraduría Delegada, Contraloría, Fiscalía,
Personerías municipales, juzgados, etc.) para conocer de los aspectos relacionados con el trámite de la
licencia ambiental y, sobre todo, con los procesos que se derivan de su control y seguimiento que pueden
comprender, incluso, procesos sancionatorios por violaciones al régimen normativo ambiental.

Si bien el personal de estas entidades dedicado al control ambiental es, en general, escaso y no siempre con
la preparación idónea para cumplir sus funciones (lo sugieren los comentarios de algunos peticionarios
entrevistados, y aquellos de algunos funcionarios públicos, sobre la forma como los funcionarios de las
entidades de control realizan su labor, con grandes baches técnicos y con un enfoque que en muchos casos
puede considerarse como absolutamente policivo), es fundamental pensar en una estrategia de
fortalecimiento de sus capacidades, para que (i) entiendan adecuadamente las complejidades del proceso de
licenciamiento ambiental, (ii) tengan un conocimiento técnico básico de los aspectos ambientales en los
cuales tienen injerencia, (iii) realicen el acompañamiento adecuado a procesos como las audiencias públicas
o las consultas previas y (iv) puedan aportar al seguimiento de los proyectos licenciados y a la mejora de la
gestión ambiental de los mismos (en los casos en que dicha mejora sea necesaria).

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Esta consultoría considera que la estrategia básica sería el diseño de diplomados o cursos de especialización
ofrecidos específicamente a funcionarios de la rama judicial y de los entes de control mencionados, en temas
como los siguientes:

Evaluación de impacto y Licenciamiento Ambiental en Colombia;
Mecanismos de participación ciudadana en el marco de procesos de licenciamiento;
Normatividad ambiental colombiana, incluyendo especificidades de la Ley 99 de 1993 y sus decretos
reglamentarios, el Código Colombiano de los Recursos Naturales Renovables;
Diseño de herramientas de seguimiento y monitoreo para proyectos objeto de licencia ambiental;

Además sería importante garantizar la cofinanciación para sus empleados, por parte de las entidades del
Estado correspondientes (o la facilidad del tiempo para realizarlos realizarlos), del valor de la matrícula de
especializaciones y diplomados existentes sobre temas relacionados (v. gr. la Especialización en Derecho
Ambiental ofrecida por la Universidad Externado de Colombia).

En esta estrategia, sería fundamental contar con el concurso, además de la ANLA que sería la beneficiada
con el mejoramiento de dichas capacidades, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, del Ministerio
del Interior, y de las universidades públicas y privadas del país que ya tienen experiencia en ofrecer algunos
cursos y programas similares.

Recursos técnicos

En la ANLA, la disponibilidad de computadores por ejemplo, fue un tema crítico durante los primeros meses
de 2012; al terminar el año, según se lee en el informe de gestión de la entidad, todos los puestos de trabajo
disponían de esos implementos.

En algunas CAR el déficit es crítico y crónico porque éste es, no sólo de equipos de oficina, sino también de
vehículos para hacer las visitas necesarias durante las etapas de evaluación y seguimiento. En algunos casos
son los mismos peticionarios quienes cubren esa necesidad, situación que da lugar a diversas
interpretaciones.

La propuesta de celebrar convenios interadministrativos con las CAR, tal como lo posibilita el artículo 45 del
Decreto 2820 de 2011, para delegar en estas entidades el seguimiento de algunos proyectos licenciados por
la ANLA, obliga como paso previo el fortalecimiento de las CAR en los aspectos que se llegan a identificar
como críticos y crónicos.


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CAPÍTULO 2. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Este capítulo se desarrolla en dos secciones, la primera corresponde a las conclusiones extraídas con base
en el primer componente de la consultoría y en el análisis realizado, teniendo en cuenta las preguntas
planteadas; la segunda sección comprende las recomendaciones en pro del mejoramiento del proceso de
licenciamiento ambiental en Colombia, especificando los actores con injerencia en el tema para la
implementación.

2.1 CONCLUSIONES

2.1.1 En relación con el proceso de licenciamiento ambiental

Normativamente, el proceso de licenciamiento ambiental en Colombia sólo tiene definidas dos
etapas, la evaluación y el seguimiento de los proyectos, y una incipiente actividad de planeación. Sin
embargo, después de esta consultoría, se concluye que el proceso de licenciamiento ambiental
requiere la regulación e implementación de una verdadera etapa de planeación, con la cual: se
podría agilizar el proceso de licenciamiento; se proporcionaría una zonificación ambiental que
permitiera, entre otras, la identificación de impactos directos, acumulativos y sinérgicos; se
minimizarían las incertidumbres de peticionarios e inversionistas de cada sector; se superaría el
esquema actual, incompleto e imperfecto, de planificación de los proyectos que se hace uno a uno;
se armonizarían los proyectos a licenciar con el ordenamiento territorial vigente para la zona de
influencia; y se disminuiría la toma de decisiones con alto componente de discrecionalidad por parte
de los actores involucrados.
La creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA - ha sido un avance
importante para mejorar el proceso de licenciamiento ambiental, tal como es reconocido por la
generalidad de los actores, y algunos resultados destacables de esta creación son la descongestión
de procesos, la mayor claridad en los procedimientos e instrumentos o el mejoramiento de las
capacidades profesionales para evaluación y seguimiento. Quedan algunos retos de mediano y
largo plazo para la ANLA que, según lo pudo constatar esta consultoría, están siendo afrontados con
seriedad por esta institución.
Dos estrategias pertinentes para mejorar la calidad y disponibilidad de la información en la etapa de
planeación son: la implementación de Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) sectoriales, e
incluso regionales, y el mantenimiento de la vigencia de la realización de los Diagnósticos
Ambientales de Alternativas (DAA).
El mapa institucional en cada una de las etapas se caracteriza por su desarticulación, tanto entre
entidades del Estado, como entre empresas privadas e instituciones del Estado, contribuyendo a una
consecuencia indeseable para todos los actores en el desarrollo del proceso de licenciamiento
ambiental: el incumplimiento de los tiempos regulados para el proceso de licenciamiento ambiental.
La licencia ambiental está mal interpretada por algunos usuarios, porque viene siendo concebida
como un requisito para el desarrollo de un proyecto al final de su planeación y cierre financiero. Los
sectores o enfoques del desarrollo, deben incorporar la variable ambiental y la evaluación ambiental
(bien estratégica o de impactos, dependiendo de la etapa de desarrollo de políticas, planes o
proyectos) como un elemento propio de la planeación del proyecto. En consecuencia, es válido
reiterar que la licencia ambiental es previa a cualquier proyecto que la requiera, de lo contrario sería
ilegal e inconstitucional cualquier actuación que se realice antes de su consecución.
En el periodo comprendido entre 2002 y 2010 se llevó a cabo una desregularización y, por ende, un
debilitamiento del proceso de licenciamiento ambiental, tendencia que se mantiene vigente a la
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fecha, en aras de una supuesta agilización del trámite, y en respuesta al hecho de que el proceso ha
sido catalogado como un obstáculo para el desarrollo del país. Tal tendencia se evidencia en la
evolución normativa desde el Decreto 1753 de 1994 hasta el Decreto 2820 de 2010, pasando por el
Decreto 1728 de 2002, Decreto 1180 de 2003 y el Decreto 1220 de 2005, cuya trazabilidad muestra
sobre todo el “deslicenciamiento” de proyectos, obras o actividades que afectan significativamente el
medio ambiente natural o artificial (según la ley 99 de 1993), o proyectos que pueden producir
deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, o introducir modificaciones
considerables o notorias al paisaje (Decreto 2820 de 2010).
La etapa de seguimiento es considerada por el 100% de los entrevistados como la más importante
del proceso de licenciamiento ambiental, pero es la etapa que presenta mayores debilidades. El
seguimiento se convierte en eje fundamental de la ejecución de los PMA, porque es el momento real
en que se producen los impactos, tanto los previstos como los imprevistos en el EIA y en el cual se
verifica la efectividad de las medidas aprobadas por la ANLA para atender los impactos; además, en
ella se debería estimar la magnitud de los impactos acumulativos, y medir la calidad de la gestión
ambiental tanto del sector público como del sector privado.

2.1.2 En relación con las experiencias internacionales de licenciamiento ambiental

La aplicación de experiencias foráneas (Véase el Anexo 7 de este documento) debe partir del
reconocimiento de las diferencias en las características de las regiones, en cuanto a latitud o altitud,
recursos, ecosistemas, culturas y biodiversidad, pero sobre todo en su estructura institucional y
normativa; por ende, siempre deben filtrarse con criterios técnicos, ambientales y socioculturales.
Quizás, algunos aspectos por emular de las prácticas internacionales exitosas son la planificación
del desarrollo inclusivo, participativo, holístico y de largo plazo, no inmediatista; y el manejo total del
tema ambiental desde el Estado, incluyendo hasta la realización de las evaluaciones ambientales
estratégicas y los diagnósticos ambientales de alternativas. En tal sentido se sugiere que debería
permitirse una evolución particular en Colombia a partir de su propio desarrollo institucional y
cultural, con ´sello colombiano´ y generando herramientas de gestión a partir de la creatividad.
En cuanto a los tiempos del proceso de licenciamiento ambiental, éstos dependen fundamentalmente
de la estructuración estatal, del proceso establecido (en términos de definir en qué momento se inicia
y en qué momento se termina), de la legislación del país en relación con los tiempos de consulta con
las comunidades étnicas, de la disponibilidad de información y herramientas de planificación que
permitan la toma de decisiones, del énfasis del proceso de licenciamiento en alguna de las etapa
(planeación, evaluación o seguimiento), y de la capacidad institucional de la autoridad que otorga la
licencia.
Al comparar los tiempos máximos del licenciamiento ambiental en Colombia con otros países para
definir si éstos son adecuados, no fue posible extraer un resultado concluyente, debido a que cada
país define tal plazo con base en sus particularidades, que difieren radicalmente de las colombianas.
Sin embargo, al menos en la teoría, los tiempos máximos establecidos en la normativa colombiana
están dentro de los rangos encontrados en las experiencias revisadas.

2.1.3 En términos de las etapas del licenciamiento ambiental (planeación, evaluación y
seguimiento) y las áreas temáticas (información, normativa, trámites e instrumentos, y
actores)

La presentación de las conclusiones temáticas de la evaluación de operaciones al proceso de licenciamiento
ambiental se hace en tres niveles, en primera instancia, para cada una de las etapas -planeación, evaluación
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y seguimiento-; descritas, en segunda instancia, con base en las cuatro áreas temáticas definidas en la
consultoría -información, normativa, trámites e instrumentos, y actores-; tercero, abordando las temáticas
fundamentales derivadas de las preguntas orientadoras entregadas por el DNP a esta consultoría.

Es relevante recordar que para cada área temática se identifican variables fundamentales para su evaluación,
que fueron descritas en el capítulo 1, Evaluación de Operaciones.

2.1.3.1 Etapa de Planeación

Información

En Colombia existe información para la toma de decisiones en el proceso de licenciamiento
ambiental, que fue calificada como escasa por el 41% de los actores encuestados (aunque las
percepciones no son unánimes). Dicha información se encuentra dispersa en distintos centros de
información -virtuales o materiales-, es de difícil acceso (a veces dispendioso e intrincado el acceso
virtual), y no se tienen mecanismos efectivos para su articulación al emerger de tres diferentes tipos
de fuentes: oficial, privado y academia.
La fuente de información oficial es el Sistema de Información Ambiental de Colombia (SIAC) pero
operativamente no está cumpliendo con suficiencia su función, por lo cual la ANLA ha implementado
estrategias para compensar ante los usuarios del proceso de licenciamiento ambiental esa
deficiencia, e intentar ofrecer información de calidad (p.e. Regionalización, Visor); también apoya
herramientas del MADS (p.e TREMARCTOS). Sin embargo, se considera que la ANLA, en aras de
agilizar sus procesos y de llenar un vacío del país, no debería ejercer funciones que le corresponden
al SIAC, y a los institutos de investigación del SINA, ya que se corre el riesgo de promover,
indirectamente, la desarticulación interinstitucional en el sector ambiental, de fomentar la
desinstitucionalización del Sistema y de dispersar recursos. El SIAC debe centralizar y cruzar la
información, además, permitir el encuentro de todos los usuarios del licenciamiento ambiental
(autoridades ambientales, ministerios, institutos de investigación, agencias, peticionarios, ONG,
sociedad civil, comunidades étnicas, etc.) para obtener o intercambiar información, cada uno en el
ámbito de sus competencias y sus responsabilidades. La Política de Información Ambiental podría
contribuir en el posicionamiento del SIAC, y por ende, al buen desarrollo de la etapa de planeación a
regularizar propuesta por esta Evaluación, para entregar a los usuarios del LA información suficiente
y de calidad.
En esta misma dirección, los lineamientos de cómo se organiza, obtiene, complementa e intercambia
la información pertinente y actualizada de la temática ambiental en el país, que deben ser elaborados
por el MADS (Art. 5 de la Ley 99 de 1993), deberían también ser consultados con el Consejo
Nacional Ambiental del Sistema Nacional Ambiental (SINA), pues es coherente con su objetivo, ya
que tiene a cargo: “(…) asegurar la coordinación intersectorial en el ámbito público de las políticas,
planes y programas en materia ambiental y de recursos naturales renovables” (Humboldt, 2013).
En los debates actualizados y publicados acerca del proceso de licenciamiento ambiental se
encuentran autores del medio académico (investigadores, universidades), funcionarios de los
sectores vinculados con el proceso (públicos y privados), incluso peticionarios. Los temas de mayor
discusión van desde la necesidad de relanzar el SINA (Cárdenas, 2012); la debilidad de la ANLA y
su desarticulación con el MADS; la crisis de las CAR (Rodríguez Becerra, 2013); la tendencia hacia
la flexibilización del proceso para la obtención de una licencia ambiental (Gudynas, 2013); hasta la
capacidad de los sectores para autorregularse ya con la normativa nacional o las importadas por las
empresas extranjeras que operan en el país.
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Los pronunciamientos sobre los temas que se tratan en el párrafo anterior pueden tener respuesta
con el fortalecimiento del SIAC, acción que legalmente es competencia del MADS pero que, en el
ámbito de sus competencias puede intervenir la ANLA, armonizando sus solicitudes de información
con la que en cada momento esté disponible y actualizada en el país; como también, en la
coordinación y entrega de la información que recoge la entidad con los EIA, hacia las que son
responsables de su consolidación y difusión, que para este caso es el IDEAM.

Normativa

En las páginas web de la ANLA y de las CAR se evidencian avances orientados al acceso en línea
para que los ciudadanos puedan hallar fácilmente la información sobre los trámites y requisitos del
licenciamiento ambiental, sin embargo obstaculiza dicha dinámica la diversidad y variada normativa
vinculada al tema de licencias ambientales, lo cual hace confuso y dispendioso el trámite para los
usuarios.
El carácter progresivo en la legislación es aceptable por los usuarios del proceso de licenciamiento
ambiental, no obstante, el permanente cambio en la misma conlleva a la dispersión y a la
inseguridad jurídica tanto para los peticionarios como para las autoridades ambientales.
La normativa existente sobre la incipiente etapa de planeación de los proyectos sujetos a licencia
ambiental es pertinente, en tanto cada aspecto reglado es realmente necesario y aplicable a cada
caso. Sin embargo, resulta insuficiente, porque la integralidad que demanda el proceso de
planificación de un proyecto, obra o actividad debería tener normada la exigencia del agotamiento
del estudio de una serie de variables fundamentales para evaluar la viabilidad y características de
cada proyecto (v. gr. temas complementarios como la socialización, la participación, los estudios
arqueológicos). Tales variables deberían incorporar el impacto ambiental, el manejo arqueológico, y
el manejo sociocultural y étnico, además el estudio y levantamiento de la línea base sobre el estado
de los recursos naturales que pretenden ser aprovechados, y los elementos naturales susceptibles
de ser impactados, particularmente la biodiversidad.
La percepción e inadecuada concepción de la planeación de un proyecto sujeto a licencia ambiental
por parte de sus gestores e incluso de algunas autoridades, es la que no permite abordar de manera
integral la regulación de la fase de formulación y planificación de un proyecto, y se terminan
haciendo análisis de manera aislada.

Trámites e Instrumentos

Los proyectos, en ocasiones, no están siendo planificados teniendo en cuenta las restricciones
ambientales, sociales y culturales, casos como Urrá, la Ruta del Sol, Puerto Brisa, entre otros, que
son importantes para el desarrollo del país, ya que han omitido algunas de las restricciones como por
ejemplo, presencia de territorios y comunidades étnicas, ecosistemas sensibles, áreas de protección,
conflicto de usos, confluencia de proyectos, entre otros. Tal situación es consecuencia, en parte, por
la deficiente planeación de los proyectos que se deriva de las condiciones actuales de la información
requerida en el proceso de licenciamiento ambiental, ineficacia del trámite por la descoordinación
interinstitucional, falta de gerencia por parte del MADS para liderar el LA, y las deficiencias en la
operación de las funciones (bien formuladas) en las entidades públicas adscritas al proceso.
La comunicación entre los peticionarios y la ANLA en la parte inicial del licenciamiento ambiental es
un elemento clave para el proceso, para ello se requiere fortalecer las mesas de diálogo y discusión
de criterios técnicos para ajustar la planeación del proyecto. En este sentido, se consideran
pertinentes pero insuficientes los sistemas RADAR y VITAL, este último disponible desde el 2011, ya
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que deberían incorporar los trámites para obtener los conceptos del INCODER, Ministerio del
Interior, e ICANH.

Actores

La política nacional ambiental está subordinada a la política nacional económica del país, por lo cual
es deficiente la incorporación de la política ambiental a los planes sectoriales, lo cual permite
plantear serias dudas referentes a la armonización de dichas políticas
19
.
La coordinación intersectorial e interinstitucional es débil, entre otras razones, por la poca eficacia de
los actores en su desempeño, a pesar de los recientes avances que la ANLA tiene con algunos
sectores y entidaes, tales como: ANH, ANI, UPME, ANM, los Ministerios de Minas, Transporte,
Ambiente e Interior; y las mesas de trabajo con gremios con la ANDI, ACP, Andeg y Acolgen.
La participación de la población en el marco del proceso para el licenciamiento ambiental, la cual
aplica para la población no étnica y la étnica (socialización y consulta previa), es importante y
necesaria mantenerla, sin desconocer la necesidad de perfeccionar los instrumentos y
procedimientos que se aplican por cuanto éstos están incidiendo en los plazos para la obtención de
una licencia ambiental.
Entre los sujetos de la participación, de manera específica los representantes de organizaciones afro
descendientes, analistas e investigadores, y la Corte Constitucional, impera la concepción de que
hay una tendencia a realizar la consulta previa como un mero trámite administrativo. Esta consultoría
plantea que igual consideración, errónea, aplica para los procesos de socialización que desarrollan
los peticionarios durante la elaboración de los EIA.

2.1.3.2 Etapa de Evaluación

Información

La información en esta etapa debe caracterizarse por tres principios: ser útil, pertinente al proyecto
que se evalúa, y relevante para la toma de decisiones.
Las autoridades ambientales, en la mayoría de las ocasiones, no tienen cómo verificar la veracidad
de la información de los estudios ambientales por ausencia de elementos efectivos y eficaces para la
triangulación de la información primaria ofrecida por el proponente. Ante esta debilidad, en la
evaluación de la información se abre el espacio a la discrecionalidad de los grupos evaluadores, y al
aplicar los criterios subjetivos en “aras de mejorar la calidad de los EIA” se llega a la solicitud de
información adicional, a la reiterativa solicitud de ampliación de la información o aclaraciones, lo cual
está influyendo directamente en la inversión de mayores tiempos en el proceso de licenciamiento
ambiental.
La directriz consagrada en el artículo 48 del Decreto 2820 no se está cumpliendo, ya que el IDEAM
debería tener disponible la información ambiental para la toma de decisiones, con base en la
generada a partir de los estudios ambientales, las actividades de evaluación y el seguimiento a los
proyectos que hacen parte del proceso de licenciamiento ambiental; este flujo de información no se
da por dos razones: las autoridades ambientales no realizan la entrega periódica de la información

19
Una muestra de esta situación es el trámite de la reforma al Código de Minas (Ley 1382 de 2010), que contenía una serie de
disposiciones que subordinaban la toma de decisiones en materias ambientales a los intereses de la autoridad minera. El Código fue
derogado mediante sentencia de la Corte Constitucional por la falta de Consulta Pública de la misma. Adicionalmente, no son pocos
los estudios y documentos realizados por el Foro Nacional Ambiental, exministros como Manuel Rodríguez Becerra y otros que han
puesto de presente la debilidad institucional del sector ambiental y su “captura” por parte de los sectores productivos del país.
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que sobre el asunto reciben o generan a partir de los proyectos licenciados, y los protocolos para
recolección y entrega de la información no están completamente establecidos por eI IDEAM.
Al interior de la ANLA existe una discrepancia entre la información de sus archivos físicos y el
Sistema de Información de Licencias Ambientales (SILA) que, para algunos proyectos son
sustancialmente diferentes. La comparación de 287 expedientes físicos de proyectos contra la
información del SILA mostró que lo que aparecen como ´archivados´, en el archivo físico institucional
están vigentes, aunque solo cuentan con la solicitud de licencia y aún no inician el proceso de
evaluación. Cabe señalar que la consultoría revisó, exclusivamente, los archivos físicos de los
expedientes de la ANLA (un total de 890 proyectos).

Normativa

La regulación sobre la etapa de evaluación de las solicitudes de licencia ambiental es suficiente y
pertinente, sin embargo, existen deficiencias en relación con el Estudio de Impacto Ambiental ya que
es percibido, por buena parte de los actores, como un requisito que habilita a quien lo realiza para
radicar una solicitud de licencia ambiental. Tal hecho acarrea dos consecuencias: primera, los EIA
están siendo entregados incompletos ante la autoridad ambiental, porque asumen los peticionarios
que la simple radicación lo habilita para continuar con el trámite correspondiente; segunda, la ANLA
se ve obligada a requerir información adicional o ampliación (ajustes) del EIA al peticionario. Tal
situación está, además, entrando en un círculo vicioso de entregas y nuevos requerimientos que
dificultan declarar reunida la información.
La normativa está presentada de una manera dispersa, no se encuentra sistematizada toda la
información en un solo cuerpo normativo, y buena parte de las disposiciones que regulan el proceso,
remiten a otras disposiciones de un alto grado de especialidad sobre temas o proyectos puntuales
sujetos a licencia ambiental, haciendo del ejercicio interpretativo un proceso dispendioso para los
usuarios y abre lugar a la discrecionalidad en la aplicación de la regulación.
Las reglas contenidas en la Ley 1450 de 2011 frente al licenciamiento ambiental no sólo carecen de
técnica normativa, sino que además obstaculizan el propósito de hacer expedito el proceso de
licenciamiento ambiental, en lugar de mantenerlo eficiente y eficaz. Tales disposiciones no precisan
la manera en que se articulan a las normas reglamentarias del proceso de licenciamiento,
particularmente las contenidas en el Decreto 2820 de 2010 y con los manuales de evaluación de
EIA, los cuales son un aporte fundamental y pertinente para la etapa de evaluación por parte de las
autoridades ambientales.

Trámites e Instrumentos

En cuanto a los instrumentos:
Los instrumentos del licenciamiento ambiental son de amplio conocimiento por parte de los actores
involucrados en el proceso. Además, las estrategias realizadas por la ANLA para la evaluación y
actualización de instrumentos, a través de una metodología participativa, son avaladas y bien
recibidas por los actores, y se perciben como una táctica de facilitación del proceso de licenciamiento
ambiental.
Tanto los términos de referencia genéricos como los términos de referencia específicos son
aceptados por los usuarios del proceso de LA, siempre y cuando estén acordes con el tipo de
impactos que se pueden generar por determinado proyecto.
La posición de las CAR, referente a los ajustes a los términos de referencia que aprueba el MADS,
es que se hacen en función de las condiciones particulares de los proyectos a cargo de la ANLA, sin
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pensar en las demandas y condiciones de los proyectos a cargo de las autoridades regionales,
alejándose del propósito de tener información parametrizada y un gobierno en línea unificado en el
cual, en el ámbito nacional, todos los usuarios encuentren unidad de criterios, protocolos y directrices
en todos los instrumentos de las autoridades ambientales.
En cuanto a la homogeneidad del procedimiento de licenciamiento ambiental de la ANLA y las CAR y
diferenciación por sectores:
En la actualidad dicho procedimiento no es homogéneo, debido a las diferencias en las tres etapas
que se evidencian. En la etapa de planeación, las diferencias están dadas, sobre todo, por el tipo de
proyectos que son de su competencia para efectos del licenciamiento y para que aquellos que, por
ejemplo, requieren Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA)
20
. En la etapa de evaluación, i) hay
diferencias desde la misma competencia de la autoridad ambiental nacional y de la autoridad
ambiental regional que se otorga según el tipo de proyecto, aunque los tiempos reglamentados para
ambos casos son iguales y definidos por la normativa; ii) las CAR tienen injerencia en la planificación
del territorio de su jurisdicción y la ANLA no; iii) los instrumentos promulgados por el MADS no son
de obligatoria utilización por parte de las CAR y la elaboración está a cargo de la ANLA. Y en la
etapa de seguimiento, la capacidad logística, técnica, financiera y de personal, son diferentes entre
la ANLA y las CAR, y entre las mismas CAR.
Hoy por hoy el licenciamiento ambiental en Colombia no es distinto para cada sector, ni debe serlo
en concepto de esta consultoría; este proceso es uno solo y así se concibe en la Ley 99 de 1993 y
en el Decreto 2820 de 2010. Probablemente la actual operación del proceso induce a que se perciba
cierta diferenciación: primero, por la misma organización interna de la ANLA al tener grupos de
trabajo divididos por especialidades sectoriales; y segundo, el hecho que los términos de referencia
se emiten diferenciados por cada sector.
La homogenización del proceso de licenciamiento ambiental también debe ser inclusiva; por ello el
MADS debería completar el proceso de elaboración términos de referencia para los sectores que han
sido desregularizados o que no requieren someterse al proceso de licenciamiento ambiental, pero
que de todas maneras deberían surtir (así fuera voluntariamente) un proceso de evaluación de
impacto, para que el compromiso de la conservación del ambiente colombiano sea incluyente.
En cuanto a los resultados de la evaluación de los EIA:
En la evaluación de impacto ambiental no existe un claro análisis territorial que permita no solo
identificar los impactos acumulativos, sino además articular adecuadamente la licencia con los
procesos de ordenamiento territorial. Por ello se concluye que el proceso de evaluación ha dejado en
evidencia la desarticulación de los asuntos ambientales respecto de la formulación de determinantes
ambientales en los POT y de la formulación de los planes de desarrollo locales.
La calidad de los EIA está teniendo un paulatino proceso de mejoramiento, aún no concluido, como
consecuencia del mejoramiento de los instrumentos (TdR, metodologías para la presentación de
estudios, manuales de evaluación, etc.); y la incorporación de profesionales en las plantas de
personal de los actores principales (ANLA, peticionarios, consultoras). Este último factor no es
avalado por la tercera parte de los peticionarios encuestados y entrevistados, al argumentar que
dicho personal carece de experiencia y preparación en temas ambientales específicos.

"/
En el caso de las CAR incluirían sólo: la construcción de represas, presas y embalses con capacidad igual o menor a 200 millones
de m
3
; el tendido de líneas de transmisión con tensiones menores de 220 kV; la construcción y operación de puertos marítimos que no
sean de gran calado; la construcción y operación de aeropuertos de nivel nacional; la construcción carreteras, túneles y demás
infraestructura de la red vial secundaria y terciaria; la construcción de vías férreas y variantes de carácter regional, tanto públicas
como privadas; la ejecución de obras en la red fluvial nacional; y los proyectos que requieran trasvases menores o iguales a 2 m
3
/s en
épocas de mínimo caudal.
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Las solicitudes de información adicional, ampliación de información o ajustes al EIA son
responsabilidad compartida entre los peticionarios y la ANLA, y retrasa substancialmente el proceso
de LA, específicamente en la etapa de evaluación. Los peticionarios, por una inapropiada
interpretación de la norma, entregan incompletos los estudios, incumpliendo desde los mismos
términos de referencia. Por lo anterior, la ANLA no puede hacer análisis completos de esos EIA y
ello conlleva a la solicitud de información adicional. En otras ocasiones, para reunir mayores
elementos que respalden la toma de decisiones en la ANLA, se emplea la figura de solicitud de
ampliación de información o aclaraciones al EIA.
Con la eliminación de los ´vicios´ hallados en torno a los EIA y el mejoramiento de la calidad de los
mismos, podrán disminuirse los elevados niveles de solicitud de información adicional y la
discrecionalidad en la solicitud de ampliación de información; además, se podrán optimizar los
tiempos dedicados a la evaluación de los proyectos y mejorar el cumplimiento de los plazos
estipulados en el Decreto 2820 de 2010 para la etapa de evaluación.

Actores

Una de las debilidades identificadas por los peticionarios en las autoridades ambientales es la falta
de suficiente personal idóneo y capacitado para atender los sectores económicos estratégicos, factor
que contribuye con los atrasos en el trámite de la licencia ambiental; esta falta es atribuible, sobre
todo, a la competencia que ejerce el sector privado sobre este personal en términos de remuneración
y condiciones laborales ofrecidas que, difícilmente, pueden ser igualadas por una entidad del Estado.
Sin embargo, la ANLA ha intentado de incorporar, con un éxito relativo, este tópico en sus planes de
gestión anual, y le apunta al fortalecimiento institucional mediante la consolidación y cualificación de
su planta de personal.
Respecto a la necesidad de fortalecer los equipos de trabajo de los demás actores pertenecientes al
mapa institucional del licenciamiento ambiental, las posiciones de los peticionarios entrevistados,
varía según la fuente de la información primaria. Entre los peticionarios de larga trayectoria en el
sector, y que por esa razón han consolidado sus grupos de trabajo, consideran que la idoneidad de
sus respectivos grupos es una constante. Otros advierten acerca de la llegada del personal con
experiencia lograda en la ANLA, que ante mejores ofrecimientos salariales y garantías laborales, se
da la rotación del personal capacitado del sector público hacia el sector privado.

2.1.3.3 Etapa de Seguimiento

Información

El Informe de Cumplimiento Ambiental (ICA) es un instrumento de entrega de información que, por
su concepción actual, es poco productivo y eficiente para el seguimiento, pues se concentra en
indicadores de gestión y no de impacto. Además, es de poca utilidad para la toma de decisiones
dentro de la globalidad del proceso de licenciamiento ambiental, porque no retroalimenta las bases
de datos oficiales con información reciente acerca del estado de los recursos naturales afectados en
la zona de influencia de los proyectos, y tampoco los impactos acumulativos y la efectividad de las
medidas del PMA.

Normativa

La regulación de la etapa de seguimiento es suficiente y pertinente en términos de la flexibilidad y
oferta de mecanismos jurídicos para atender todas las vicisitudes que se presentan en ejecución de
un proyecto con licencia ambiental. Sin embargo, es insuficiente en cuanto a la participación de otras
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autoridades ambientales para realizar el seguimiento de los proyectos, cuando la licencia es
otorgada por la ANLA.
El Decreto 2820 de 2010 (artículo 36) permite resolver los casos relacionados con el momento y
forma de declarar la terminación de la vigencia de la licencia ante el agotamiento, desistimiento y
finalización del proyecto licenciado, mediante la figura llamada “pérdida de vigencia de las licencias
ambientales”, la cual resulta útil y aplicable para aquellos casos en los cuales el titular de la licencia
no de inicio a la obra o actividad después de cinco años de otorgada la licencia. Sin embargo, para
otras situaciones no tipificadas en dicha norma, como en los casos en que el titular de la licencia
suspende y abandona el proyecto de manera intempestiva, es preciso seguir aplicando la figura de la
pérdida de fuerza ejecutoria, prevista en la actualidad por la Ley 1437 de 2011.
Ante el incumplimiento de las condiciones concebidas como obligatorias en la licencia, la normativa
permite la imposición de medidas preventivas y la revocatoria directa a título de sanción, previo
agotamiento del proceso sancionatorio, por lo que, en caso de que la autoridad no imponga una
medida preventiva, la licencia goza de presunción de legalidad y tiene fuerza ejecutoria hasta que
finalice y quede en firme el acto administrativo que resuelva su revocatoria como conclusión del
proceso sancionatorio ambiental.

Trámites e Instrumentos

El seguimiento a los proyectos con licencia ambiental es realizado por las autoridades ambientales a
través de dos mecanismos principales, las visitas técnicas y las revisiones documentales, ambas
aplicadas por la ANLA, con un bajo cubrimiento de la totalidad de proyectos licenciados.
La ANLA, recientemente, realiza procesos de seguimiento en conjunto con las CAR -sin ceder las
competencias propias institucionales- al reconocer que existen intereses creados en las regiones, lo
cual podría reñir con la finalidad de la estrategia que es implementarla con alto grado de
transparencia.
La obligación establecida por el Decreto 3573 de 2011, en cuanto que la ANLA debe atender todas
las quejas, reclamos y sugerencias de los usuarios a nivel regional, está siendo atendida mediante el
nombramiento de inspectores regionales de la ANLA, profesionales en zonas claves del país para un
seguimiento más expedito en campo, apoyado por las CAR, sin interferir en las funciones originales
de la Corporación.

Actores

Las carencias en cuanto a oferta académica (concentrada en Bogotá, D.C., Medellín, Bucaramanga
y Cali), idoneidad profesional y disponibilidad de recursos presupuestales para contratar y consolidar
las plantas de personal de las autoridades ambientales y demás instituciones estatales involucradas
en el proceso de licenciamiento ambiental se mantienen en la etapa de seguimiento, al igual que en
la incipiente etapa de planeación que los peticionarios hacen de sus proyectos.
Las comunidades asentadas en el área de influencia de un proyecto pueden realizar actividades de
seguimiento, y el mecanismo son las veedurías ciudadanas, reglamentadas por la Ley 850 de 2003,
para ejercer la vigilancia y control sobre la gestión pública. Pese al apoyo que en los últimos años
han recibido las veedurías ciudadanas, su conformación para el control y seguimiento de los PMA es
escasa, debido a la falta de interés por parte de los dueños de los proyectos o los contratistas para
apoyar las que se pueden constituir en cada proyecto, o por desconocimiento de la población sobre
la materia.

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2.2 RECOMENDACIONES

2.2.1 Objetivos

Objetivo General del Plan: Fortalecer la eficiencia y la eficacia del proceso de licenciamiento ambiental, de
manera que cumpla su cometido de ser una herramienta fundamental para lograr el desarrollo sostenible del
país, permitiendo la conservación del ambiente (natural y socio-cultural), la biodiversidad (incluyendo los
servicios ecosistémicos) y la base de recursos naturales, y contribuyendo a la implementación de una
adecuada planificación del territorio.

Objetivos específicos
Etapa y temas con la que se
relaciona
Formalizar, reglamentar e implementar la etapa de planeación
como parte integral, punto de partida y factor de éxito del proceso
de licenciamiento ambiental, a cargo de las instituciones estatales
sectoriales e involucrando los peticionarios.
Planeación
Actores, Trámites y Procedimientos,
Información y Normativa
Incorporar una batería de instrumentos, procedimientos y
protocolos únicos para la recolección de datos, con el fin de
mejorar la calidad, suficiencia y disponibilidad de la información
requerida para la toma de decisiones en el proceso de
licenciamiento ambiental, y contribuir al fortalecimiento del Sistema
de Información Ambiental de Colombia (SIAC).
Planeación, Evaluación y Seguimiento.
Información
Mejorar la capacidad del recurso humano que participa en las
diferentes etapas del licenciamiento ambiental, para atender
adecuadamente sus requerimientos, según su complejidad, y
dentro de los tiempos previstos por la norma.
Planeación, Evaluación y Seguimiento.
Actores
Fortalecer las capacidades de la población para que de manera
efectiva, ejerzan su derecho a participar sobre los asuntos que, por
su ejecución, puedan afectar de manera positiva o negativa sus
condiciones de vida y el derecho a gozar de un ambiente sano.
Planeación, Evaluación y Seguimiento.
Actores, Normativa
Re-direccionar y consolidar el seguimiento a los proyectos
mediante el fortalecimiento de los actores y de las herramientas de
esta etapa, con el fin de cumplir con el mandato legal en cuanto a
la conservación de los recursos naturales renovables.
Seguimiento.
Actores, Trámites y Procedimientos y
Normativa

2.2.2 Justificación

2.2.2.1 Etapa de Planeación. La etapa de planeación es actualmente una “pseudo” o incipiente etapa, no
aplicada en todos los sectores ni proyectos, y está dedicada, principalmente, a identificar la interacción de un
proyecto con otros proyectos de otras entidades ya ejecutados o por ejecutar, y a la búsqueda de información
relevante para el ajuste de un proyecto determinado y no para su planteamiento o diseño inicial.

Aunque la ANLA ha puesto en marcha, recientemente, dos estrategias como son Visor y Regionalización y ha
apoyado la herramienta Tremarctos administrada por el MADS (que podría fortalecer el SIAC), se ha
demostrado en esta consultoría que no se percibe dentro de la mayoría de usuarios del licenciamiento
ambiental la importancia de una verdadera etapa de planeación, con suficiente información y de calidad,
centralizada en una entidad estatal, con plena coordinación inter e intra sectorial y articulación
interinstitucional.

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Los actores entrevistados más conscientes de tal necesidad proponen realizar otras acciones tendientes a
viabilizar o no los proyectos, desde etapas más tempranas: i) realización de Evaluaciones Ambientales
Estratégicas (EAE) a cargo del Estado y los sectores que dinamizan el desarrollo del país; ii)
perfeccionamiento de la articulación entre las políticas y metas ambientales y sectoriales del país; y iii)
generación de espacios de diálogos e información, asegurando la transparencia, entre entidades estatales
con injerencia en el licenciamiento ambiental y peticionarios interesados en ejecutar un proyecto en el país,
para la planeación del mismo. Lo anterior se interpreta como acciones a concebir dentro de la etapa de
planeación a regular.


2.2.2.2 Información. En materia del sistema de información, las recomendaciones se orientan hacia las que
pueden ser ejecutadas directamente por la ANLA. Muchas otras, por su envergadura, como son la
actualización cartográfica, de catastro, predial, presencia y ubicación de comunidades étnicas con o sin
territorio definido, socio-demográfica; calidad y actualización de los POT, PBOT, EOT y POMCA, entre otros
sub sistemas de información, no se consideran porque resolver los problemas que se originan por las
deficiencias o imprecisiones que se encuentra en las áreas que se mencionó depende de: la voluntad política;
la asignación de partidas presupuestales de la nación; la capacidad de gestión de las entidades; y la
coordinación intersectorial, entre otros aspectos.

El propósito de las que aquí se incluyen es el de contribuir para que se avance en la construcción de líneas
base desde el ámbito local hasta el nacional; mejorar la calidad de los EIA y afinar los instrumentos para la
evaluación de esos estudios, recomendaciones que se pueden lograr bien mediante la gestión de la ANLA
ante el MADS.

Por ello se hace indispensable el fortalecimiento del Sistema de Información Ambiental de Colombia (SIAC),
el cual es relevante para el licenciamiento ambiental. El MADS, a través del SIAC, debe ser el compilador
central de la información obtenida de múltiples maneras, aunando esfuerzos de todos los usuarios del
licenciamiento; además, a través del fortalecimiento de los convenios de cooperación con los privados e
inyección de capital económico (mejores presupuestos) a los institutos de investigación del país en
coherencia con el ´aumento exponencial´ de las actuales demandas de información. Y por último, mediante la
formulación de una Política de Información Ambiental.

2.2.2.3 Etapa de Evaluación - Protocolo para Información Adicional. La posibilidad que otorga el Decreto
2820 de 2010 de allegar información en diferentes momentos a la autoridad ambiental, antes de la emisión del
Auto de Reunida la Información, a veces se convierte en una acción que afecta el ejercicio de evaluación y
retrasa los plazos del LA. La maniobra es utilizada en doble vía. Los peticionarios entregan los estudios
incompletos, sin tener toda la información requerida según los términos de referencia, exponiéndose a que se
las soliciten posteriormente, esto se hace para empezar el trámite y agilizar el proceso mientras se termina de
recolectar la información y documentación requerida. Por su parte la autoridad ambiental solicita información
adicional, o en ocasiones, hace uso de las figuras ´ampliación de información´ o ´aclaraciones al EIA´,
determinantes que retardan la toma de decisiones y es percibido como mecanismo para aplazar los términos
de la resolución de la licencia.

En consecuencia, la solicitud de información adicional puede mostrar tanto debilidad en la calidad de los EIA,
como también inseguridad en los peticionarios porque las solicitudes tienen componentes subjetivos o
discrecionales de los profesionales evaluadores que representan a la autoridad ambiental.

Las cifras halladas durante la consultoría corroboran los datos cualitativos de las entrevistas: entre el 22,4% y
el 57,6% de los proyectos respecto de los cuales se solicitó licencia ambiental, demandaron ajustes al EIA
requeridos por la autoridad ambiental; y se requirió ampliación de información al 80,2% de las solicitudes de
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licencia ambiental. Tal situación impacta directamente en mayores tiempos invertidos en la etapa de
evaluación, superando ampliamente los plazos regulados por la norma, por lo tanto se hace indispensable
implementar un protocolo para la información adicional.

2.2.2.4 Etapa de Evaluación – Recurso Humano en la ANLA. Las respuestas dadas por los entrevistados
apuntan a señalar que la etapa de evaluación es la más demorada del proceso para el licenciamiento
ambiental. Desde su óptica, esa situación se debe a la incapacidad de la ANLA para retener a los
profesionales con mayores conocimientos y experiencia específica, quienes buscan mejores oportunidades
laborales.

La resolución de esa situación apunta hacia el fortalecimiento institucional mediante la contratación de
personal especializado según la demanda de los proyectos en proceso de licenciamiento ambiental; el
mejoramiento de la escala salarial para que el sector público pueda competir en igualdad de condiciones con
el privado en el mercado laboral; la continuidad de los contratos laborales para los/las profesionales que
demuestren su idoneidad.

2.2.2.5 Participación Comunitaria. La Constitución Política de Colombia de 1991, capítulo III, consagra
como un derecho colectivo el de gozar de un ambiente sano, garantiza “[…] la participación de la comunidad
en las decisiones que puedan afectarla” (art. 79), y establece el compromiso del Estado de planificar “[…]el
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución”; y a “[…] prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, (e)
imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados” (Art, 80).

Sobre esa base constitucional el Presidente de la República sancionó el Decreto 330 de 2007, mediante el
cual reglamentó las audiencias públicas en materia de licencias y permisos ambientales, mandato que se
constituye en una herramienta para que la población en general tenga el conocimiento de los proyectos, obras
o actividades, los efectos que estos puedan causar así como, las medidas propuestas para su manejo.

En la actualidad el procedimiento para que la población esté informada sobre los proyectos que van a ingresar
al proceso para la obtención de una licencia ambiental son las “Socializaciones”, las cuales responden al
requerimiento de los Términos de Referencia que se encuentran bajo el ítem “Lineamientos de participación”.

Pese al desarrollo de ese requerimiento, son frecuentes las quejas de la población comprendida en las áreas
de influencia directa porque consideran que durante las “socializaciones” no recibieron información suficiente
sobre la naturaleza de los proyectos, sus efectos, las medidas adoptadas; que no fueron convocadas o bien,
que esos eventos se reducen a la recolección de firmas para demostrar el cumplimiento de la orientación
dada por la autoridad ambiental competente.

Esa inconformidad se traduce en conflictos con diferentes grados de intensidad entre segmentos de la
población con la ANLA o los peticionarios. Cuando los ánimos se exacerban recurren a las Audiencias
Públicas que, en ese contexto de conflicto, adquieren la dimensión de litigio y no como mecanismo para la
participación como lo indica el espíritu de la ley que de manera explícita quedó plasmado en el artículo 2º del
Decreto 330 de 2007.

En ese contexto se ubican cuatro proyectos que ya surtieron el procedimiento de las “Socializaciones” y para
los que, según comunicados de la ANLA, están corriendo los términos para la celebración de respectivas las
Audiencias Públicas, y dos cuyas Audiencias Públicas ya fueron realizadas:

En trámite:

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- Área de Perforación Exploratoria Chenchena, Auto 1423, del 20 mayo de 2013;
- Área de interés para el desarrollo del campo Buenavista, Auto 1367, del 15 de mayo de 2013;
- Área de perforación exploratoria Bloque Llanos 59, Auto 0246 del 31 de enero de 2013;
- Área de perforación exploratoria Bloque Llanos 36, Auto 0030 del 8 de enero de 2013;

Realizadas:

- Área de perforación exploratoria CPO – 9, de la empresa ECOPETROL S.A., en Acacias (Meta), el
10 de abril de 2013.
- Área de Perforación exploratoria Ceiba de la empresa EMERALD ENERGY PLC Sucursal Colombia,
en Puerto Rico (Caquetá), en agosto de 2012.

En los seis casos que se relacionan el retraso para la obtención de la licencia ambiental es igual al que los
peticionarios dedicaron para las socializaciones las cuales, con mayor rigor están comprendidas en las
Audiencias Públicas, así: garantes, artículo 5º; reuniones previas de información, artículo 7º.

2.2.2.6 Consulta Previa. Cae en el campo de la participación comunitaria la Consulta Previa, concebida
como un derecho fundamental de las comunidades étnicas – indígenas, afro-descendientes, palenqueros,
raizales y Rom -, cuando se toman medidas legislativas y administrativas que de alguna manera afecten o
puedan afectar la integridad social, económica y cultural de esos pueblos.

Los derechos de los pueblos tribales son ampliamente reconocidos en los tratados internacionales suscritos
por Colombia (Convenio 169 de la OIT, ratificado mediante la Ley 21 de 1991); en la Constitución Política de
Colombia de 1991; numerosos actos legislativos y sentencias de la Corte Constitucional.

No obstante ese respaldo legal, voceros de indígenas y afro descendientes especialmente, e investigadores,
reiteran por distintos medios la violación absoluta o parcial de los derechos de esos pueblos, por ejemplo:
para la construcción de la Troncal del Café, exploración en el Bloque Samoré; en la construcción y operación
de la Fase 1 del Puerto Multipropósito Brisa (Rodriguez, 2010. Pág. 62); contrato de concesión Mandé Norte
para la exploración y explotación de una mina “de cobre, oro, molibdeno y minerales concesibles”, en los
deparamentos de Antioquia y Chocó (Sentencia T – 769 de 2009).

En el texto citado de la Dra. Gloria Amparo Rodríguez, manifiesta que si bien la Consulta Previa realizada de
buena fe, sirve para garantizar el cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas, afrodescendientes,
palenqueros y Rom, “la normativa al respecto no ha sido suficiente y faltan mecanismos, instrumentos y
herramientas que permitan tener claridad sobre la forma cómo debe realizarse la consulta previa, la manera
de validación y concertacion” (pág. 8).

Dado el alcance de esta consultoría, las recomendaciones no atenderán los aspectos que señala la Dra.
Rodríguez, pero sí realizarán recomendaciones hacia el cumplimiento pleno de los mandatos legales, entre
los cuales además de las leyes se deben incluir los Convenios internacionales y las Sentencias de la Corte
Constitucional, algunos de los cuales se relacionan en la Tabla 2.2.1

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Tabla 2.2.1 Mandatos legales en Colombia referentes a la Consulta Previa
SENTENCIA
No./LEY/CONVENIO
AÑO TEMA
Convenio 169, artículo 15º/
Ley 21
1991
“ART. 15. — 1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes
en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de
esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos.

“2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del
subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos
deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos
interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en
qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o
explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán
participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades y percibir
una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas
actividades.”
T – 382 2006
Información: “A juicio de esta Sala, frente a este contexto, la acción de tutela procedería
para garantizar la socialización efectiva de la información, esto es, teniendo en cuenta los
usos y costumbres de cada etnia, y para la realización de una Mesa de Concertación bajo
los postulados mínimos del Decreto 1397 de 1996, en la cual se promuevan los
mecanismos para intentar llegar a un consenso y se garantice la formación de un
consentimiento completo, libre, previo e informado.”
Corte Interamericana de
Derechos Humanos (caso
Saramaka) citado en la
Sentencia T -769
2009
Consulta previa general. “el Estado debe garantizar que no se emitirá ninguna concesión
dentro del territorio... a menos y hasta que entidades técnicamente capaces, bajo la
supervisión del Estado, realicen un estudio previo de impacto social y ambiental. Mediante
estas salvaguardas se intenta preservar, proteger y garantizar la relación especial que los
miembros del pueblo Saramaka tienen con su territorio, la cual a su vez, garantiza su
subsistencia como pueblo tribal”
T – 769 2009
Difusión de los EIA. “[…]Quinto: ORDENAR al Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, que antes de que se rehaga y extienda la consulta previa con todas las
comunidades interesadas en el desarrollo del proyecto de exploración y explotación minera
Mandé Norte, culmine los estudios científicos integrales y de fondo sobre el impacto
ambiental que tal desarrollo pueda producir, difundiendo ampliamente los resultados entre
las comunidades indígenas y afrodescendientes que puedan ser afectadas y evitando que
se emitan licencias ambientales para la ejecución de proyectos de exploración y explotación
que afecten la biodiversidad y el medio ambiente..”(pág. 32).
T – 129 2011
Alcances: “[…] los distintos casos que han sido objeto de revisión por parte de la Corte en
esta materia permite concluir que la consulta previa no ha sido llevada ni cumplida con el
reigor que rerece; puesto que en los casos sometidos a revisión ha sido constante por parte
de las entidades accionadas la asimilación del proceso de consulta a un mero trámite de
reuniones informales sin articulación ni consideración por los derechos que se encuentran
en juego en estos procesos. En esa medida, es imprescindible para este Tribunal que el
proceso no se límie sólo a la etapa previa a la intervención en los territorios étnicos, razón
por la que se requiere de fórmulas que permitan equilibrar los fines del Convenio 169 de la
OTI y los desrrollos posteriores en la materia”.
Tiempos: “[…] no es plausible pensar en la determinación de un tiempo único para la
materialización de la consulta previa y la búsqueda del consentimiento, ya que homogenizar
este tipo de procesos desconoceria el respeto por las diferencias y circunstancias de las
distintas comunicadas étnicas. Por ello, el proceso deberá efectuarse desde la etapa de
estudios de factibilidad o planeación y no al final, en el momento previo a la ejecución, ya
que este tipo de práctica desconoce al romper los tiempos propios de las comunidades
étnicas, situando el proceso de consulta y búsqueda del consentimiento en un obstáculo y
no en la oportunidad de desarrollar un diálogo entre iguales en el que se respete el
pensamiento del otro, incluido el de los empresarios.”
Plan de manejo arqueológico. “(ix) Es obligatorio el control de las autoridades en materia
ambiental y arqueológica, en el sentido de no expedir las licencias sin la verificación de la
consulta previa y de la aprobación de un Plan de Manejo Arqueológico conforme a la ley, so
pena de no poder dar inicio a ningún tipo de obra o en aquellas que se estén ejecutando
ordenar su suspensión.”
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SENTENCIA
No./LEY/CONVENIO
AÑO TEMA
Acompañamiento. “(xi) Es obligatorio que las comunidades étnicas cuenten con el
acompañamiento de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación en el
proceso de consulta y búsqueda del consentimiento. Incluso de la posibilidad de contar con
el apoyo de organismos internacionales cuyos mandatos estén orientados a prevenir y
proteger los derechos de las comunidades étnicas de la Nación.”
Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

2.2.2.7 Etapa de Seguimiento. Con respecto a la etapa de seguimiento, en el medio académico, en el grupo
de la consultoría y entre los funcionarios públicos y privados, peticionarios y consultores entrevistados para
éste proyecto, hay consenso en cuanto a la debilidad de esta etapa, y la consideración de que es la más
importante en el marco del trámite para el licenciamiento ambiental.

Las razones que estos actores aducen con respecto a la importancia y necesidad de reforzar la etapa de
seguimiento son, entre otras, las siguientes:

- Los EIA no siempre alcanzan a identificar todos los efectos que puede causar un proyecto.
- En los EIA puede sub o sobre valorarse la importancia de los efectos identificados.
- Durante la ejecución de los proyectos pueden surgir nuevos efectos que estos causen u otros,
acumulativos o sinérgicos, que se evidencian durante la operación de los mismos.
- Las interventorías no siempre actúan con total independencia frente al peticionario, su contratante.
- Las visitas de seguimiento que realiza la ANLA: 1) no son suficientes en cuanto a la frecuencia y
duración; 2) no siempre cuentan con el personal idóneo bien por la cantidad, conocimientos o experiencia
específica del personal asignado para esa tarea; 3) durante las visitas que realiza la ANLA, no hay
precisión en cuanto al papel e intervención de la población comprendida en el área de influencia.
- Algunos de los impactos que se pueden causar y no se remedian de manera oportuna por ausencia o
debilidad del seguimiento, pueden derivar en daños irreversibles sobre los recursos naturales no
renovables.

Aun cuando la debilidad de esta etapa persiste es necesario anotar como un avance hacia su fortalecimiento
el proyecto de Regionalización con el propósito de mejorar las etapas de evaluación y seguimiento, el cual en
2012, la ANLA inicio con tres pruebas piloto en los departamentos del Casanare, para el sector de
hidrocarburos; Cesar, para el de minería; y Corredor Ciénaga – Santa Marta, para el de infraestructura.

Uno de los componentes de ese proyecto son los inspectores de la ANLA, actores encargados de: “[…]
desarrollar procesos de interlocución con las comunidades y apoyar la recepción y atención de solicitudes
sobre los proyectos obras y actividades que han sido licenciados por parte de la ANLA en estos
departamentos.”, y de brindar “[…] apoyo en las actividades de seguimiento continuo y estricto cumplimiento
de las empresas en los programas implementados para el manejo y control de los impactos ambientales que
generan con las actividades licenciadas” (Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, 2012) (subrayado por
fuera del original).



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2.2.3 MATRIZ EJECUTIVA

RECOMENDACIÓN / ACCIONES ASOCIADAS RESPONSABLE INVOLUCRADOS
TIEMPO DE
IMPLEMENTACIÓN
GENERALES
Sistematizar en el instrumento que modifique o reemplace al Decreto 2820 de
2010, la normativa ambiental que gira en torno a la evaluación de impacto
ambiental (licencias y Planes de Manejo), con aquella referida al uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables (agua, fauna, flora,
suelo, etc.).

MADS, Ministro del MADS; Oficina
Asesora Jurídica.
MADS, Despachos del Ministro,
Viceministra; Oficina Asesora Jurídica;
ANLA, Ministerio del Interior, Ministerio de
Cultura.
A corto plazo (6 meses - 1
año)
Sistematizar, en una herramienta de fácil consulta, y mantener
permanentemente actualizada la normativa del licenciamiento ambiental en el
país, incluyendo todos los temas que son de competencia de los diferentes
actores (no sólo de la ANLA y las CAR) de manera que haya claridad para
peticionarios, funcionarios, planificadores, etc., sobre el universo normativo
que cobija el proceso.
ANLA Subdirección de instrumentos,
permisos y trámites ambientales
ANLA: Subdirección de instrumentos,
permisos y trámites ambientales;
MADS: Despachos del Ministro,
Viceministra; Oficina Asesora Jurídica;
Ministerio del Interior; Ministerio de
Cultura.
A corto plazo (6 meses - 1
año)
Sería ideal incorporar como un capítulo del Código de Recursos Naturales
Renovables lo referente al proceso de licenciamiento hoy reglado en la Ley 99
de 1993 y en la Ley 1450 de 2011, de igual forma, elaborar un acápite
normativo en dicho código referente a las reglas para interpretar los capítulos
referentes a cada recurso en particular frente al capítulo sobre licencias
ambientales.
Presidencia de la República;
Congreso de la República; MADS,
Despachos del Ministro y la
Viceministra; Oficina Asesora
Jurídica. ANLA, Dirección. Oficina
Asesora Jurídica.
MADS, Despachos del Ministro,
Viceministra; Oficina Asesora Jurídica;
Ministerio del Interior, Ministerio de
Cultura.
A largo plazo (Más de 3 años)
Incorporar en la modificación del Decreto 2820 un subcapítulo sobre
titularidad y responsabilidad en la obtención y ejecución de la licencia
ambiental, que le permita a los entes públicos gestores de proyectos de
infraestructura sujetos a licencia ambiental, obtener las mismas antes del
otorgamiento de derechos a particulares para su ejecución, y que una vez
suscritos, en los contratos respectivos o actos administrativos que concedan
el desarrollo o ejecución de la actividad, se incorporen cláusulas en las cuales
se entregue la responsabilidad en la ejecución del proyecto y por ende de la
licencia a los adjudicatarios o titulares de los derechos conferidos, y que el
contrato se registre ante la autoridad ambiental respectiva de manera que a
partir de dicho registro, la responsabilidad por el cumplimiento de la licencia
sea del ejecutor sin tener que surtir el trámite de cesión de la licencia
MADS, Ministro del MADS; Oficina
Asesora Jurídica.
MADS, Despachos del Ministro,
Viceministra; Oficina Asesora Jurídica;
ANLA, Ministerio del Interior, Ministerio de
Cultura.
A corto plazo (6 meses - 1
año)
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RECOMENDACIÓN / ACCIONES ASOCIADAS RESPONSABLE INVOLUCRADOS
TIEMPO DE
IMPLEMENTACIÓN
GENERALES
Extender el régimen de la licencia global para otro tipo de proyectos (Como
por ejemplo a proyectos de minería, y eventualmente algunos tipos de
proyectos de infraestructura que tengan estas mismas características pero
bajo la modalidad de licencia de proyectos por fases o etapas, más correcta y
adecuada para asegurar el seguimiento ambiental a los proyectos) con el fin
de disminuir los trámites; en este sentido, la modificación a la licencia
terminaría siendo un evento excepcional, que solo procedería en cuanto se
tratare de cambios probadamente no previstos o previsibles al momento de
planificar el proyecto, lo que obligaría a los gestores de los mismos a
incorporar la variable ambiental dentro de la concepción de un proyecto.
MADS, Despacho del Ministro. ANLA,
Dirección;
MADS, Dirección asuntos ambientales
sectorial y Urbano, Oficina Asesora
Jurídica. ANLA, Dirección; Oficina
asesora de planeación; Subdirección de
Evaluación y Seguimiento.; Subdirección
de instrumento, permisos y trámites
ambientales; Grupo permisos y trámites
ambientales, Coordinación; Oficina
Asesora Jurídica.
A corto plazo (1 año)
Impedir la creación de mecanismos como “ventanillas exprés” para el trámite
de licencias, o la regulación de procedimientos que desvirtúen el carácter
previo de la licencia ambiental, el cual ya ha sido claramente ratificado
mediante Sentencias de la Corte Constitucional.
MADS, Despacho del Ministro. ANLA,
Dirección; Oficina Asesora Jurídica.
MADS, Ministro; Viceministra. ANLA,
Dirección.; Oficina asesora de
planeación; Oficina Asesora Jurídica,.
A partir de la fecha.


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RECOMENDACIÓN / ACCIONES ASOCIADAS RESPONSABLE INVOLUCRADOS
TIEMPO DE
IMPLEMENTACIÓN
ETAPA DE PLANEACIÓN
Realizar, en la modificación del Decreto 2820 de 2010 que la ANLA está
tramitando, una reglamentación básica de la etapa de planeación en el
proceso de licenciamiento ambiental.
MADS, Ministro del MADS; Oficina
Asesora Jurídica.
Presidencia de la República. MADS.
ANLA, Dirección, Subdirección de
Evaluación y Seguimiento; Oficina
Asesora Jurídica.
A mediano plazo (1 – 3 años)
Incorporar una regla normativa para reconocer las decisiones sobre
ordenamiento territorial municipal asociadas a la protección del patrimonio
ecológico de dicho nivel, que el municipio haya incorporado en virtud de la
competencia que le atribuye el artículo 313 de la Carta Política a los Concejos
Municipales para el efecto. En este sentido, la estructura ecológica principal, y
el suelo de protección por razones ambientales se encontrarían blindados
frente al desarrollo de proyectos licenciados que contravinieren las decisiones
autónomas municipales que llevan al ente territorial a protegerlo.
MADS, Despachos del Ministro y la
Viceministra; Oficina Asesora
Jurídica.
MADS, Despachos del Ministro,
Viceministra; Oficina Asesora Jurídica;
ANLA. Presidencia de la República;
Congreso de la República;
A corto plazo (1 año)
Solicitar la modificación del artículo 5º del Decreto 330 de 2007, para que las
Audiencias púbicas sean obligatorias en los procesos de licenciamiento, como
un verdadero instrumento que garantice la participación ciudadana, y para
que se incluya a los peticionarios de licencia ambiental como actores con
potestad para convocarlas.
MADS, Ministro del MADS; Oficina
Asesora Jurídica. ANLA, Dirección;
Subdirección de Evaluación y
Seguimiento. Oficina Asesora
Jurídica.
Presidencia de la República. MADS.
ANLA, Dirección, Subdirección de
Evaluación y Seguimiento. Peticionarios;
Oficina Asesora Jurídica.
A corto plazo (1 año)
Realizar la modificación del artículo 7º del Decreto 330 de 2007 para que
quede explícito que, en el proceso de estas audiencias, la ANLA definirá,
según la naturaleza, complejidad y extensión de las áreas de influencia, el
número de reuniones informativas por municipio para cada proyecto.
Incluir en los Términos de Referencia, ítem “Lineamientos de participación”, la
obligación de realizar las Audiencias Públicas como mecanismos de
socialización.
Difundir entre los peticionarios las modificaciones hechas al Decreto 330 de
2007 y la obligación de realizar las Audiencias Públicas. Dicha difusión se
hará por medio de la Ventanilla Integral de Trámites Ambientales en Línea –
VITAL -. Divulgar todos los cambios que se produzcan como consecuencia de
las recomendaciones que se presentan y sean aprobadas.
ANLA, Dirección; Subdirección de
Evaluación y Seguimiento. Oficina.
Comunicaciones.
ANLA, Dirección, Subdirección de
evaluación y seguimiento; Oficina de
Comunicaciones.
Inmediatamente después de
las modificaciones del
Decreto 330 de 2007.
Cumplir estrictamente con lo establecido en los artículos 6º, 8º y 13º, del
Decreto 330 de 2007 sobre Audiencias públicas, y los parágrafos únicos de
esos artículos.
Peticionarios.
Entes de control; población,
organizaciones sociales o comunitarias
con interés en el proyecto los
peticionarios; la ANLA.
A partir de la fecha.
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RECOMENDACIÓN / ACCIONES ASOCIADAS RESPONSABLE INVOLUCRADOS
TIEMPO DE
IMPLEMENTACIÓN
ETAPA DE PLANEACIÓN
Como alternativa a la realización de las audiencias públicas, y sin perjuicio de
que éstas puedan realizarse cuando sean convocadas en los términos de la
norma existente o sus modificaciones ulteriores, elaborar una guía detallada
de socialización de proyectos, que incorpore claramente los criterios para esta
actividad clave, incluyendo: tiempos de realización, reuniones preparatorias,
mecanismos de convocatoria, condiciones de realización, participantes,
número de reuniones de socialización (dependiendo del tipo de proyecto y su
área de influencia directa e indirecta), tipos de registro y evidencias de los
procesos, mecanismos de formalización, resultados esperados y productos
por entregar a la ANLA.
MADS, Ministro del MADS; Oficina
Asesora Jurídica. ANLA, Dirección;
Subdirección de Evaluación y
Seguimiento. Oficina Asesora
Jurídica.
Presidencia de la República. MADS.
ANLA, Dirección, Subdirección de
Evaluación y Seguimiento. Peticionarios;
Oficina Asesora Jurídica.
A corto plazo (1 año)
Realizar una modificación de los TdR tanto de los DAA como de los EIA, con
el fin de armonizar las solicitudes de información hechas, con las escalas o
grado de detalle que se manejan en las fases correspondientes de desarrollo
de los proyectos
21
y en la información oficial disponible en el país; por
ejemplo: Cartografía: socio demográfica (veredal).
MADS, Despachos del Ministro y el
Viceministro, responsables de acoger
e imponer los instrumentos.

ANLA, Dirección, Subdirección de
Evaluación y Seguimiento. Subdirección
de instrumentos, permisos y trámites
ambientales; Grupo permisos y trámites
ambientales; peticionarios; población,
organizaciones sociales y comunitarias
con interés en el proyecto.
A corto plazo (1 año)
Establecer la obligatoriedad de las evaluaciones ambientales estratégicas
(EAE) para los planes y programas sectoriales, como una herramienta de
incorporación de criterios y restricciones ambientales que facilite los procesos
de licenciamiento ambiental, sin suplantarlos. Estos procesos deben ser
liderados por los Ministerios y las Agencias del Estado encargadas de los
temas sectoriales y no por el MADS.
Departamento Nacional de
Planeación, SDAS. MADS,
Despachos del Ministro y la
Viceministra; Dirección asuntos
ambientales sectorial y Urbano.
Oficina Asesora Jurídica.
ANLA, Dirección.; Oficina asesora de
planeación; Subdirección de Evaluación y
Seguimiento; Subdirección de
instrumentos, permisos y trámites
ambientales; Grupo permisos y trámites
ambientales, Coordinadora; Oficina
Asesora Jurídica. Ministerios de: Minas y
Energía; Transporte. Agencia Nacional de
Hidrocarburos; Agencia Nacional Minera;
Agencia Nacional de Infraestructura.
Asociación Colombiana de Petróleo.
Asociación Nacional de Industriales,
ANDI. Cámara Colombiana de la
Infraestructura.
A corto plazo (1 año)

21
DAA, en la etapa de prefactibilidad; EIA, en la etapa de factibilidad avanzada; PMA y PMS, en la etapa de diseño de detalle; ICA, en la etapa de diseño para construcción.
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RECOMENDACIÓN / ACCIONES ASOCIADAS RESPONSABLE INVOLUCRADOS
TIEMPO DE
IMPLEMENTACIÓN
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Fortalecer el SIAC, mediante la formulación de una completa Política
Ambiental de Información, con la finalidad de que cumpla con la
conceptualización de dicho sistema. Este fortalecimiento debe incluir:
Construir, conjuntamente con las CAR y CDS, líneas bases regionales,
con escalas detalladas, que incluyan no sólo características socio-
ambientales sino la presencia de otros proyectos, a partir de las cuales
se puedan evaluar los impactos sinérgicos y acumulativos.
Generar herramientas informáticas que compilen, resuman y presenten
la información, con una base geográfica oficial, que les permita, tanto a
los peticionarios de una licencia ambiental, como a las autoridades que
deben evaluarla y a las instituciones que en el proceso deben emitir
conceptos, utilizar esta información para cumplir adecuada y
oportunamente con su papel, dependiendo de la etapa en la que
participen.
22

Incorporar una batería de instrumentos, procedimientos y protocolos
para la recolección de datos, con el fin de mejorar la calidad, suficiencia
y disponibilidad de la información requerida para la toma de decisiones
en el proceso de licenciamiento ambiental, que además, permita incluir
la información recolectada por los peticionarios en el Sistema.
MADS, Despachos del Ministro y la
Viceministra. Oficina Asesora de
Planeación – SIAC.
IDEAM, Dirección General;
Subdirección de Ecosistemas e
Información Ambiental.
MADS, Dirección del SIAC, ANLA,
Dirección, Subdirección de Evaluación y
Seguimiento. Subdirección de
instrumentos, permisos y trámites
ambientales; Grupo permisos y trámites
ambientales; peticionarios.
Corporaciones Autónomas Regionales
A mediano plazo (1 a 3 años)
Analizar la pertinencia de que, en procesos de concesión de infraestructura, o
bloques petroleros o mineros, y cuando así lo requiera la normativa, los DAA
sean realizados por el encargado sectorial del tema y no por el concesionario,
y realizar las modificaciones correspondientes en la normatividad.
MADS, Despacho del Ministro;
Viceministerio de Ambiente.
Departamento Nacional de
Planeación; Ministerios de: Minas y
Energía, Transporte; ANH, ANM,
ANI.
MADS. Departamento Nacional de
Planeación; Ministerios de: Minas y
Energía, Transporte; ANH, ANM, ANI.
ANLA. Dirección; Oficina Asesora de
Planeación. Peticionarios.
A mediano plazo (1 – 3 años)
Incluir en los TdR de los DAA una concepción más amplia de las alternativas
de proyecto que incluya, no sólo localización, sino factores como tecnologías
utilizadas, criterios de diseño, materiales utilizados, que tengan implicaciones
ambientales diferenciales.
MADS, Despachos del Ministro y el
Viceministro, responsables de acoger
e imponer los instrumentos.

ANLA, Dirección, Subdirección de
Evaluación y Seguimiento. Subdirección
de instrumentos, permisos y trámites
ambientales; Grupo permisos y trámites
ambientales; peticionarios; población,
organizaciones sociales y comunitarias
con interés en el proyecto.
A corto plazo (1 año)

22
Un sistema de información que sirva para efectos de toma de decisiones a escalas locales debe contar con estas herramientas de visualización que, como lo ha demostrado el sistema Tremarctos,
son fundamentales para el uso de la información contenida en el mismo.
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RECOMENDACIÓN / ACCIONES ASOCIADAS RESPONSABLE INVOLUCRADOS
TIEMPO DE
IMPLEMENTACIÓN
ETAPA DE PLANEACIÓN
Incorporar al listado de los proyectos que requieren licencia ambiental, los
megaproyectos agroindustriales (de tipo monocultivo, como palma, caucho,
soya, e incluso plantaciones forestales con especies introducidas) por su
potencial de generar altos impactos sobre la biodiversidad, el medio ambiente
y los medios de vida de las comunidades. Concertar con el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural los TdR para la realización de los EIA.
MADS: Despacho del Ministro;
Viceministerio de Ambiente.
ANLA: Subdirección de Evaluación y
Seguimiento; Subdirección de
instrumentos, permisos y trámites
ambientales.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural.
A corto plazo (1 año)
Establecimiento de un registro nacional único de consultores (firmas e
individuos) certificados para la elaboración de los instrumentos de evaluación
(DAA, EIA, PMA), y de un mecanismo de certificación de competencias con
participación del SENA y las Universidades del país. Este registro estaría
disponible tanto para la ANLA como para las CAR y CDS.
MADS: Despacho del Ministro;
Viceministerio de Ambiente. ANLA:
Subdirección de instrumentos,
permisos y trámites ambientales.
SENA. Universidades públicas y privadas
del país.
A mediano plazo (1 – 3 años)


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RECOMENDACIÓN / ACCIONES ASOCIADAS RESPONSABLE INVOLUCRADOS
TIEMPO DE
IMPLEMENTACIÓN
ETAPA DE EVALUACIÓN
Garantizar que las diferentes instituciones participantes en el proyecto
contraten, o dediquen, el personal especializado que se requiera para que
realice y evalúe las Consultas Previas, conforme a las disposiciones legales
vigentes.
Ministerio del Interior; Despacho del
Viceministro para la participación y la
igualdad de derechos. Dirección de
Asuntos indígenas, rom y minorías.
Dirección de Asuntos para comunidades
negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras. Dirección de consulta
previa.
Dirección de la ANLA: Subdirección de
Evaluación y Seguimiento. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. Dirección
General de Crédito Público y Tesoro
Nacional.
A corto plazo (1 año)
Concertar por una sola vez, durante la etapa de evaluación de los proyectos,
la realización de una reunión entre los peticionarios y la ANLA para que las
partes estén plenamente informadas sobre la naturaleza de los proyectos y
las determinantes socio ambientales, y precisar los términos de la solicitud
de información adicional.
ANLA: Dirección; Subdirección de
Evaluación y Seguimiento.
Dirección de la ANLA. Subdirección de
evaluación y seguimiento.
A corto plazo (1 año)
Solicitar por una sola vez, tal como lo ordena la norma (Decreto 2820 de
2010), ampliación de información: se solicitará por una única vez información
adicional, y una única vez se entregará información adicional del EIA, para
luego emitir el Auto de Reunida toda la información. Si alguna de las partes
llegare a incumplir se archivará el trámite, se considerará que hay
desistimiento del peticionario o se negará la licencia del proceso, sin perjuicio
de que el peticionario pueda reiniciar el trámite.
ANLA: Dirección; Subdirección de
Evaluación y Seguimiento. Subdirección
de instrumento, permisos y trámites
ambientales. Oficina Asesora Jurídica.
Dirección de la ANLA. Subdirección de
evaluación y seguimiento. Subdirección de
instrumento, permisos y trámites
ambientales. Oficina Asesora Jurídica.
A mediano plazo (1 a 3 años)
Reglamentar los tiempos de respuesta de otras entidades del Estado
consultadas en el proceso de evaluación de los EIA, tales como Parques
Nacionales y el mismo Ministerio de Ambiente.
MADS. Ministro; Viceministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible;
ANLA: Dirección, Oficina Asesora
Jurídica y Subdirección de instrumento,
permisos y trámites ambientales.
MADS; Ministro. Oficina Asesora Jurídica;
Viceministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible; Direcciones: Bosques, Gestión
Biodiversidad y Servicios eco sistémicos;
Asuntos marinos, costeros y Recursos
acuáticos; Gestión Integral el recursos
hídrico; Asuntos ambientales sectorial y
urbana. ANLA: Dirección. Oficina Asesora
Jurídica; Oficina Asesora de Planeación:
Subdirección de Evaluación y Seguimiento;
Subdirección de instrumento, permisos y
trámites ambientales; Grupo permisos y
trámites ambientales. Peticionarios
A corto plazo (1 año)
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RECOMENDACIÓN / ACCIONES ASOCIADAS RESPONSABLE INVOLUCRADOS
TIEMPO DE
IMPLEMENTACIÓN
ETAPA DE EVALUACIÓN
Analizar la pertinencia de incluir en la reforma al Decreto 2820 un esquema
de plazos diferenciales por criterios tales como la complejidad de proyectos,
o la sensibilidad de las áreas sobre las cuales se realizan. No establecer
plazos diferenciales por sectores para el trámite de la licencia ambiental, ya
que la duración de la evaluación ambiental no depende exclusivamente del
tipo de proyecto, sino también de su magnitud, del lugar donde se realizan y
de la sensibilidad ambiental y social del área de influencia.
MADS. Ministro; Viceministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible;
ANLA: Dirección, Oficina Asesora
Jurídica y Subdirección de instrumento,
permisos y trámites ambientales.
MADS; Oficina Asesora Jurídica;
Viceministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible; Direcciones: Bosques, Gestión
Biodiversidad y Servicios eco sistémicos;
Asuntos marinos, costeros y Recursos
acuáticos; Gestión Integral el recursos
hídrico; Asuntos ambientales sectorial y
urbana. ANLA: Dirección. Oficina Asesora
Jurídica; Oficina Asesora de Planeación:
Subdirección de Evaluación y Seguimiento;
Subdirección de instrumento, permisos y
trámites ambientales; Grupo permisos y
trámites ambientales. Ministerios de
Transporte, Minas y Energía, Agricultura.
Agencias sectoriales.
A mediano plazo (1 a 3 años)


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RECOMENDACIÓN / ACCIONES ASOCIADAS RESPONSABLE INVOLUCRADOS
TIEMPO DE
IMPLEMENTACIÓN
ETAPA DE SEGUIMIENTO
Aprovechar y dar cumplimiento a la ventana que abre lo establecido en el
artículo 45 del Decreto 2820 de 2010, en cuanto a que las autoridades
ambientales podrán delegar la función del seguimiento ambiental de las
Licencias Ambientales y de los Planes de Manejo Ambiental en otras
autoridades ambientales mediante la celebración de convenios
interadministrativos en el marco de la Ley 489 de 1998 o la norma que lo
modifique o sustituya, una vez se proceda al fortalecimiento de las CAR.
ANLA: Dirección; Oficina Asesora
Jurídica; Oficina Asesora de
Planeación; Subdirección de
Evaluación y Seguimiento.
MADS. Ministro, Dr. Juan Gabriel Uribe.
ANLA Subdirección de evaluación y
seguimiento. CAR. ICANH y PNNC, y
otras entidades públicas, privadas,
academia que estén en capacidad de
realizar seguimiento a los procesos
licenciados.
A mediano plazo (1 a 3 años)
Garantizar el cumplimiento a lo estipulado en el artículo vigésimo de la
Resolución 0260 de 2011 “Dedicación y visitas de los profesionales de otras
autoridades o entidades” que deben ser parte del seguimiento, y cuyo artículo
hace referente a incluir los costos en las tarifas de cobro por seguimiento.
ANLA: Dirección; Oficina Asesora
Jurídica; Oficina Asesora de
Planeación; Subdirección de
Evaluación y Seguimiento.
ANLA, Subdirección de evaluación y
seguimiento. CAR. ICANH, Ministerio del
Interior; Parques Nacionales Naturales de
Colombia y otras entidades públicas,
privadas, academia, para realizar
actividades especializadas que hacen
parte del seguimiento a los proyectos
licenciados.
A partir de la fecha.
Mejorar las capacidades de seguimiento de la ANLA, mediante la ampliación
de su planta de personal y la realización de alianzas con las CAR, veedurías
ciudadanas, academia (viable jurídicamente mediante convenios de
asociación, en virtud de la Ley 489 de 1998, y técnicamente, en cuanto
pueden dar soporte a las autoridades ambientales, cuya responsabilidad no
sería delegada). Sería deseable categorizar las plantas de personal en senior
y junior, mejorando la escala salarial y garantizando la continuidad laboral.
ANLA, Dirección; Oficina asesora de
planeación; Oficina Asesora Jurídica;
Subdirección de Evaluación y
Seguimiento.
ANLA, Dirección. Oficina asesora de
planeación.
A corto plazo (1 año)
Acordar conjuntamente entre el Ministerio de Educación Nacional, el MADS y
el SENA, una estrategia para la formación y la acreditación de personal
idóneo para participar en las distintas etapas del proceso de licenciamiento
ambiental, desde las distintas perspectivas necesarias (consultoría,
evaluación, seguimiento).
MADS. Ministerio de Educación
SENA.

MADS.
Ministerio de Educación: Secretaría de
Estado de educación, formación
profesional y universidades. SENA:
Dirección de formación profesional
integra. Funcionarios de las autoridades
ambientales, peticionarios, empresas
consultoras e interventoras.
A mediano plazo (1 - 3 años)
Acordar con el SENA, un programa de formación de personal técnico (por
ejemplo inspectores) que pueda servir de apoyo a las labores de seguimiento
de los proyectos objeto de licenciamiento, tanto para la ANLA como para las
CAR.
MADS. ANLA. SENA.

MADS.
SENA: Dirección y
Dirección de formación profesional
integra. Funcionarios de las autoridades
ambientales, peticionarios, empresas
consultoras e interventoras.
A mediano plazo (1 - 3 años)
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RECOMENDACIÓN / ACCIONES ASOCIADAS RESPONSABLE INVOLUCRADOS
TIEMPO DE
IMPLEMENTACIÓN
ETAPA DE SEGUIMIENTO
Diseñar conjuntamente con las universidades del país el diseño de
diplomados o cursos de especialización ofrecidos específicamente a
funcionarios de la rama judicial y de los entes de control mencionados, en
temas de su interés; Además sería importante garantizar la cofinanciación
para sus empleados, por parte de las entidades del Estado correspondientes
(o la facilidad del tiempo para realizarlos realizarlos), del valor de la matrícula
de especializaciones y diplomados existentes sobre temas relacionados.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible; Ministerio del Interior;
Universidades Públicas y Privadas.
ANLA: Dirección: Oficina Asesora de
Planeación; Procuraduría General de la
Nación; Contraloría General de la
República; Fiscalía General de la Nación.
A largo plazo (3 años)
Modificar el alcance del Informe de Cumplimiento Ambiental (ICA) de manera
que no sólo sea un informe de gestión y de reporte del cumplimiento de
actividades, sino un instrumento para el seguimiento de los impactos de los
proyectos, en cuanto a la eficacia y eficiencia de las medidas de manejo
implementadas, y constituirse en un documento que aporta a la determinación
de los impactos acumulativos. Estos ICA deben ser de utilidad tanto para la
ANLA y las CAR como para los usuarios del LA y sociedad; además, aportar
a los sistemas de información ambiental del país. .
ANLA: Dirección; Oficina Asesora de
Planeación; Subdirección de
Evaluación y Seguimiento;
Subdirección de instrumento,
permisos y trámites ambientales.
ANLA: Dirección: Oficina Asesora de
Planeación; Comunicaciones
Subdirección de Evaluación y
Seguimiento; Subdirección de
instrumento, permisos y trámites
ambientales; Grupo permisos y trámites
ambientales; peticionarios.
A corto plazo (1 año)
Adoptar el procedimiento utilizado en las auditorías para la realización de
visitas de seguimiento, en cuanto a la elaboración de actas firmadas de las
reuniones formales de apertura y cierre, en las cuales se incluyan los
hallazgos y los requerimientos de la autoridad ambiental, para evitar las
demoras en la elaboración de los Autos y la aparición de contenidos
inesperados en ellos. Estas actas no sustituyen los conceptos técnicos, ni los
Autos correspondientes que debe emitir la autoridad ambiental según la
normativa.
ANLA: Dirección: Oficina Asesora de
Planeación; Subdirección de
Evaluación y Seguimiento;
Subdirección de instrumento,
permisos y trámites ambientales.
ANLA: Dirección: Oficina Asesora de
Planeación; Comunicaciones
Subdirección de Evaluación y
Seguimiento; Subdirección de
instrumento, permisos y trámites
ambientales; Grupo permisos y trámites
ambientales; peticionarios.
A corto plazo (1 año)
Identificación de impactos y actualizaciones de los Planes de Manejo
Ambiental – PMA -. Se recomienda que, con cargo al presupuesto de los
peticionarios, se contrate la actualización de la identificación de los impactos y
actualizaciones de los PMA, con el fin de identificar los efectos que no fueron
identificados en los EIA, o los que fueron sub o sobre valorados. Igualmente
la realización de la evaluación ex post.
La ANLA decidirá sobre el número y la frecuencia de las actualizaciones que
se proponen, según sea la naturaleza, magnitud y duración de los proyecto.
ANLA: Dirección. Subdirección de
Evaluación y Seguimiento.
ANLA: Dirección. Subdirección de
evaluación y seguimiento. Subdirección
administrativa y financiera. Peticionarios
(contratar y hacer los desembolsos
necesarios para la realización de los
estudios).
A corto plazo (1 año)
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RECOMENDACIÓN / ACCIONES ASOCIADAS RESPONSABLE INVOLUCRADOS
TIEMPO DE
IMPLEMENTACIÓN
ETAPA DE SEGUIMIENTO
Realizar una modificación normativa de las causales y procedimientos para
realizar modificaciones de licencia, de manera que se definan los casos
específicos en los cuales aplica, aquellos en los que no, y diseñar un
procedimiento abreviado. Evitar la definición de los cambios menores
mediante listados taxativos, y utilizar preferiblemente listados enunciativos
(citando criterios y casos o temas a manera de ejemplo de destinatarios de la
norma, sin agotarse en su contenido).
MADS. Ministro; Oficina Asesora
Jurídica; Viceministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible. ANLA:
Dirección; Oficina Asesora Jurídica.
MADS. Ministro; Oficina Asesora Jurídica;
Viceministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, ANLA: Dirección: Oficina
Asesora Jurídica; Oficina Asesora de
Planeación: Subdirección de Evaluación
y Seguimiento; Subdirección de
instrumento, permisos y trámites
ambientales, Dra.; Grupo permisos y
trámites ambientales.
A corto plazo (1 año)
Fortalecer la aplicación de mecanismos e instrumentos jurídicos que permitan
la revocatoria de la licencia ante su incumplimiento, e incluso la asignación de
efectos jurídicos respecto de los derechos otorgados a través de contratos o
títulos por autoridades sectoriales (V. gr. Caducidad de títulos mineros). El
título o capítulo correspondiente a incorporar en el Código de Recursos
Naturales Renovables, o en su defecto el instrumento alternativo detallado
previamente, debe subrogar a la Ley 1333 de 2009, a efectos de prever otras
consecuencias jurídicas en el caso de incumplimiento de la licencia además
de la sanción, particularmente la revocatoria de la licencia ambiental aún sin
autorización del particular titular de la misma, y la revocatoria o caducidad del
acto administrativo o contrato que dio lugar al otorgamiento de derechos para
la ejecución del proyecto, si este es concedido por el Estado. De esta manera
será un evento excepcional, en el que la revocatoria de la licencia ambiental
de lugar a que la autoridad facultada declare caduca o revocada
automáticamente contratos o actos otorgados por autoridades sectoriales,
cuando de por medio se encuentre el incumplimiento de la licencia ambiental.
Ello conlleva a una modificación implícita a la Ley 80 de 1993 y a las leyes
sectoriales que regulan el otorgamiento de derechos para ejecutar proyectos
sujetos a licencia ambiental (V.gr. Código de Minas, Ley de Transporte,
Código de Petróleos, etc.).
MADS, Despachos del Ministro y la
Viceministra; Oficina Asesora
Jurídica. ANLA, Dirección;
Subdirección de Evaluación y
Seguimiento. Oficina Asesora
Jurídica.
MADS. ANLA, Dirección, Subdirección de
Evaluación y Seguimiento. Oficina
Asesora Jurídica. Ministerio de Minas y
Energía; ANM; ANH; Ministerio de
Transporte – ANI. Peticionarios.
A mediano plazo (1 a 3 años)
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RECOMENDACIÓN / ACCIONES ASOCIADAS RESPONSABLE INVOLUCRADOS
TIEMPO DE
IMPLEMENTACIÓN
ETAPA DE SEGUIMIENTO
Armonizar el Decreto 1900 de 2006 a la nueva regulación sobre la
planificación del recurso hídrico contenida en el Decreto 1640 de 2012, de tal
suerte que el concepto de cuenca hidrográfica aportante, pueda estar referido
a las áreas hidrográficas o macrocuencas y a las áreas hidrográficas a las
que se refiere el artículo 4º del mencionado Decreto, y no a las cuencas
hidrográficas y a las microcuencas, para lo cual, desde nuestro punto de vista,
podría plantearse que en ausencia de proyectos o predios en los cuales
pueda efectuarse la inversión forzosa del 1% en los términos previstos hoy en
el Decreto 1900 de 2006, debidamente verificada y certificada por la
Corporación Autónoma Regional competente en la cuenca respectiva, se
admita la inversión en la macrocuenca o en el área hidrográfica, de acuerdo a
lo que se determine en los Planes Estratégicos o en el Programa Nacional de
Monitoreo del Recurso Hídrico respectivamente
MADS, Despachos del Ministro y la
Viceministra; Oficina Asesora
Jurídica. ANLA, Dirección;
Subdirección de Evaluación y
Seguimiento. Oficina Asesora
Jurídica.
MADS. ANLA, Dirección, Subdirección de
Evaluación y Seguimiento. Oficina
Asesora Jurídica. Ministerio de Minas y
Energía; ANM; ANH; Ministerio de
Transporte – ANI. Peticionarios.
A mediano plazo (1 a 3 años)
Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

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CAPITULO 3. DISEÑO EVALUACIÓN DE IMPACTO

De acuerdo con lo señalado por los Pliegos de Condiciones, la intención del DNP al incluir este componente
dentro de la evaluación del Sistema de Licencias del país fue realizar una evaluación de largo plazo, continua,
de la efectividad del instrumento de licenciamiento sobre el medio ambiente y el estado de los recursos
naturales.

3.1 METODOLOGÍA

Como toda evaluación de impacto, sería preciso contar con una línea de base detallada que permitiese
realizar la comparación del estado previo a la aplicación del instrumento, con el estado generado como
consecuencia del desarrollo del proyecto o actividad objeto de licencia ambiental.

Ahora bien, también se hace preciso contar con un grupo de control de proyectos que, por sus características,
no hayan sido objeto de licencia ambiental y que, de todas formas se hayan llevado a cabo, para poder
intentar dilucidar la diferencia en el efecto sobre el medio ambiente de ambos grupos. Sin embargo, esto
puede presentar dificultades porque estos tipos de proyectos pueden diferir en sus características principales
(tamaño, impactos generados, localización).

Por esta razón, se requeriría seleccionar los grupos de tratamiento y control con el mayor cuidado, para los
tipos de proyectos solicitados (Hidrocarburos, minas, eléctrico, obras públicas y marítimo y portuario).
Entonces el establecimiento de criterios detallados para seleccionar ambos grupos será el segundo paso.

Las actividades del componente permitirán plantear y diseñar la metodología pero no realizarán su
implementación durante el tiempo de ejecución. Para ello, se propone, además de la revisión de literatura
internacional sobre el tema, la realización de grupos focales con personas directamente involucradas en la
evaluación de estudios de carácter ambiental (Ministerio, corporaciones, ANLA), políticas ambientales (DNP)
para que estos aporten sus recomendaciones al diseño metodológico.


3.2 DEFINICIÓN DE GRUPOS DE PROYECTOS POR EVALUAR

En principio el DNP definió cinco grandes grupos, o tipos, de proyectos para la evaluación de la efectividad de
la licencia ambiental en ellos; estos grupos son: Hidrocarburos, minas, eléctrico, obras públicas y marítimo y
portuario. Sin embargo, por la variedad de proyectos que se presentan al interior de cada uno de estos
grupos, podría pensarse, hacia el futuro, en realizar una evaluación más detallada de subgrupos como los que
se proponen a continuación:

a. Hidrocarburos
Áreas continentales de exploración y explotación de petróleo y gas natural
Áreas marino-costeras de exploración y explotación de petróleo y gas natural
Infraestructura de transporte de hidrocarburos
Refinerías e instalaciones de proceso o exportación

b. Minas
Minas a cielo abierto
Minas subterráneas o de socavón
Plantas de procesamiento de minerales

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c. Eléctrico
Centrales hidroeléctricas
Centrales termoeléctricas
Centrales de generación eólica, geotérmica u otras
Líneas de transmisión de energía
Transvase de cuencas

d. Obras públicas
Proyectos lineales: Carreteras y ferrocarriles

e. Marítimo y portuario
Puertos
Puertos carboníferos o terminales de hidrocarburos
Dragados de canales de acceso

3.3 DETERMINACIÓN DE CRITERIOS DETALLADOS PARA SELECCIONAR GRUPOS DE
CONTROL Y TRATAMIENTO

Dentro del universo de proyectos para los cuales la Unión Temporal cuenta con información provista por el
DNP, sobre procesos de licenciamiento, sólo sería posible seleccionar los proyectos que forman parte del
grupo de tratamiento, ya que en este caso el objeto de evaluación y factor diferenciador entre ambos grupos
es la imposición (la obligatoriedad y el trámite) de una licencia ambiental, de acuerdo con la normativa vigente
en cada momento.

Para el caso de un eventual grupo de control, esta consultoría no cuenta con una base de datos (universo) de
proyectos de los mismos sectores entre los cuales se pudiera seleccionar el grupo de control solicitado. Una
posible definición de criterios para la selección de éstos podría hacerse haciendo un uso “negativo” (opuesto)
de la definición de la Ley 99 de 1993 sobre los proyectos que requieren licencia ambiental, es decir
estableciendo los tipos que No requerirían licencia ambiental. Así, en los cinco grupos se tendría (véase la
Tabla 3.3.1):

Tabla 3.3.1 Posibles criterios para la definición de grupos de tratamiento y control
Grupo de
proyectos
Grupo de tratamiento
(Proyectos que requieren licencia ambiental
de la ANLA)
Grupo de control
(Proyectos que no requieren/requirieron
licencia ambiental de la ANLA)
Hidrocarburos
Ejecución de obras y actividades de
exploración, explotación, transporte,
conducción y depósito de hidrocarburos, y
construcción de refinerías.
Proyectos que afecten el Sistema de Parques
Nacionales Naturales.
Ninguno. Todos los proyectos de este sector
son objeto de licencia.
Minas
Ejecución de proyectos de gran minería; o

Proyectos de cualquier magnitud que afecten
el Sistema de Parques Nacionales Naturales.
Mediana o pequeña minería, según se
definen, y Proyectos que no afecten el
Sistema de Parques Nacionales Naturales.
Energía
Construcción de prensas, represas, o
embalses con capacidad superior a
doscientos millones de metros cúbicos, y
construcción de centrales generadoras de
energía eléctrica que excedan de 100.000 Kw
de capacidad instalada así como el tendido de
Construcción de prensas, represas, o
embalses con capacidad inferior a
doscientos millones de metros cúbicos, y
construcción de centrales generadoras de
energía eléctrica que no excedan de
100.000 Kw de capacidad instalada así
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Grupo de
proyectos
Grupo de tratamiento
(Proyectos que requieren licencia ambiental
de la ANLA)
Grupo de control
(Proyectos que no requieren/requirieron
licencia ambiental de la ANLA)
las líneas de transmisión del sistema
nacional de interconexión eléctrica y
proyectos de exploración y uso de fuentes de
energía virtualmente contaminantes.

Transvases de una cuenca a otra de corrientes
de agua que excedan de 2 mt.3/segundo
durante los períodos de mínimo caudal.

Proyectos que afecten el Sistema de Parques
Nacionales Naturales.
como el tendido de las líneas de
transmisión que no sean parte del sistema
nacional de interconexión eléctrica y
proyectos de exploración y uso de fuentes
de energía no contaminantes.
Transvases de una cuenca a otra de
corrientes de agua que no excedan de 2
mt.3/segundo durante los períodos de
mínimo caudal.
Proyectos que no afecten el Sistema de
Parques Nacionales Naturales.
Obras Públicas
Transvases (en el caso de acueductos,
distritos de riego o proyectos multipropósito)
de una cuenca a otra de corrientes de agua
que excedan de 2 mt.3/segundo durante los
períodos de mínimo caudal.
Construcción de aeropuertos internacionales.
Ejecución de obras públicas de las redes vial,
fluvial y ferroviaria nacionales.

Construcción de distritos de riego para más de
20.000 hectáreas.
Proyectos que afecten el Sistema de Parques
Nacionales Naturales.
Transvases (en el caso de acueductos,
distritos de riego o proyectos multipropósito)
de una cuenca a otra de corrientes de agua
que no excedan de 2 mt.3/segundo durante
los períodos de mínimo caudal.
Construcción de aeropuertos nacionales.
Ejecución de obras públicas de las redes
vial, fluvial y ferroviaria departamentales o
locales.
Construcción de distritos de riego para
menos de 20.000 hectáreas.
Proyectos que no afecten el Sistema de
Parques Nacionales Naturales.
Marítimo y
portuario
Construcción o ampliación de puertos
marítimos de gran calado.
Proyectos que afecten el Sistema de Parques
Nacionales Naturales.
Construcción o ampliación de puertos
marítimos de mediano o pequeño calado.
Proyectos que no afecten el Sistema de
Parques Nacionales Naturales.
Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia, a partir del Artículo 52 de la Ley 99 de 1993 (2013)


Como puede observarse, no habría posibilidad de tener un grupo de control para el sector de hidrocarburos.
Ahora bien, algunas dificultades adicionales se presentan en este punto:

El grupo de control, en el que, por sus características y dimensiones, los proyectos incluidos en éste
no serían comparables de ninguna manera con los del grupo de tratamiento.
Con posterioridad a 1993, o 1994, cuando fue reglamentada la Ley 99 de 1993, todo proyecto que
cumpliera con las condiciones establecidas en el artículo 52 de la mencionada Ley sería objeto de
licenciamiento ambiental y, por ende, sería necesario remontarse a proyectos ejecutados antes de
estas fechas para poder encontrar un universo de proyectos con características similares a las del
grupo de tratamiento pero, por la antigüedad de dichos proyectos sería muy poco probable encontrar
información para realizar la evaluación.
Una serie de proyectos señalada por el Artículo 53 de la misma Ley 99 de 1993 (pero reglamentada
por el Decreto 2820 de 2010), requiere licencia ambiental, pero dicho trámite es competencia de las
Corporaciones Autónomas Regionales; esta situación tiene dos consecuencias: bien que estos
proyectos también deberían formar parte del grupo de tratamiento, o bien que exigirían una
redefinición del objeto de la evaluación de la efectividad (por ejemplo realizándola sólo sobre
proyectos de competencia de la ANLA y, antes de su creación, del Ministerio de Ambiente). En todo
caso, sobre dicho universo ni la ANLA, ni el DNP, y obviamente tampoco la UT, tienen información
alguna, lo cual hace inviable seleccionar un grupo de control entre ellos.
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Los cambios en la reglamentación de la Ley 99 de 1993, desde el Decreto 1753 de 1994 hasta el
2820 de 2010, hacen que las definiciones de aspectos claves que determinan la exigibilidad de la
licencia ambiental hayan cambiado durante estos 19 años haciendo no homogéneos e
incomparables los eventuales grupos de control y tratamiento.

Por esta razón, la recomendación de la presente consultoría es no realizar una evaluación tradicional
de la efectividad de la licencia ambiental, con base en grupos diferenciados de control y tratamiento, y
realizar, en su lugar, una evaluación de efectividad en la cual NO EXISTE un grupo de control por las
dificultades y la imposibilidad de (i) hacer comparables ambos grupos además de, aún en caso de que
lo fueran, (ii) conseguir la información de línea base y monitoreo para realizar la comparación. Por
esta razón se propone realizar la evaluación mediante la comparación, antes y después del proceso de
licenciamiento ambiental, sobre un número limitado de casos, seleccionados aleatoriamente, para cada grupo
de proyectos que, aunque no podría ser extrapolado a la totalidad del universo de proyectos licenciados
podría arrojar luces sobre la verdadera efectividad del instrumento; la estimación del efecto o impacto bruto
será la diferencia entre ambas mediciones.

3.4 SELECCIÓN DE PROYECTOS QUE CONSTITUYEN EL GRUPO OBJETO DE
EVALUACIÓN

La selección de proyectos se realizó a partir de la base de datos de proyectos objeto de licenciamiento,
provista por la ANLA en el desarrollo de esta consultoría, y que fue objeto de análisis y ajuste en la misma.
Los proyectos ya han sido clasificados en tres de las cinco categorías solicitadas: Hidrocarburos, minería y
energía. Para obtener el universo de las dos categorías restantes – obras públicas y marítimos y portuarios -,
se realizó una clasificación adicional para los proyectos que originalmente fueron denominados como de
“infraestructura”. A partir de esta clasificación adicional, y dentro de cada grupo, se seleccionarán
aleatoriamente cinco proyectos de cada uno, los cuales constituirán los grupos de evaluación.

Sin embargo, en este punto es necesario hacer una aclaración adicional: para evitar los problemas que se
presentaron durante la selección de la muestra de 600 proyectos que fueron objeto de la revisión de sus
expedientes en la ANLA (descritos en el Producto No. 4 de esta consultoría y relacionados con la existencia
de un grupo muy importante de iniciativas que NO corresponden a procesos de licenciamiento ambiental), la
selección de los proyectos que constituyen el grupo de evaluación se realizó sobre la submuestra de 603 que
fueron revisados por la consultoría y que corresponden, todos ellos, a proyectos sujetos a licenciamiento
ambiental en el país.

A continuación, en la Tabla 3.4.1, se presenta el listado de los proyectos seleccionados para cada uno de los
cinco tipos de proyectos solicitados por los Pliegos de Condiciones.

Tabla 3.4.1 Proyectos seleccionados como grupo de evaluación, por tipo de proyecto
EXPEDIENTE COD_EXPEDIENTE SECTOR EMPRESA
ESTADO DEL
EXPEDIENTE
ENERGÍA
LAM4627 4627 Energía INTEGRAL S.A. Evaluación
LAM4062 4062 Energía CARBOELECTRICA DE SINIFANÁ S.A E.S.P. Evaluación
LAM1572 1572 Energía CODENSA S.A. E.S.P. Seguimiento
LAM0758 758 Energía TRANSELCA S.A. ESP Seguimiento
LAM2327 2327 Energía ISAGEN S.A. E.S.P. Seguimiento
HIDROCARBUROS
LAM3970 3970 Hidrocarburos HOCOL S.A. Seguimiento
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EXPEDIENTE COD_EXPEDIENTE SECTOR EMPRESA
ESTADO DEL
EXPEDIENTE
LAM5418 5418 Hidrocarburos MONTECZ S.A. Evaluación
LAM0241 241 Hidrocarburos PROMIGAS S.A. E.S.P Seguimiento
LAM0180 180 Hidrocarburos ECOPETROL S.A Seguimiento

OBRAS PÚBLICAS
LAM0478 478 Infraestructura INSTITUTO NACIONAL DE VIAS Seguimiento
LAM0147 147 Infraestructura INSTITUTO NACIONAL DE VIAS Seguimiento
LAM2904 2904 Infraestructura
UNIÓN TEMPORAL DESARROLLO VIAL DEL VALLE DEL
CAUCA Y CAUCA
Seguimiento
LAM5190 5190 Infraestructura CORMAGDALENA Evaluación
LAM0014 14 Infraestructura INSTITUTO NACIONAL DE VIAS Seguimiento
MINERÍA
LAM5260 5260 Minería JOSE MARIA LOSADA GUTIERREZ Evaluación
LAM1094 1094 Minería Carbones del Cerrejón Limited. Seguimiento
LAM3770 3770 Minería Consorcio Minero Unido S.A Evaluación
LAM2622 2622 Minería C.I. PRODECO S.A Seguimiento

MARÍTIMO Y PORTUARIO
LAM1488 1488 Marítimo - Portuario PUERTO PIMSA S.A. Seguimiento
LAM4514 4514 Marítimo - Portuario PROTECCIÓN COSTERA EN ARBOLETES Y CÓRDOBAS
LAM0675 675 Marítimo - Portuario INSTITUTO NACIONAL DE VIAS Seguimiento
LAM4913 4913 Marítimo - Portuario DEPARTAMENTO DE MAGDALENA Seguimiento
LAM0150 150 Marítimo - Portuario SOCIEDAD AMERICAN PORT COMPANY INC Seguimiento

3.5 CONSULTA Y ACUERDO SOBRE TIPOS DE IMPACTOS E INDICADORES POR TIPO DE
PROYECTO

Los tipos de proyectos inicialmente seleccionados generan, durante sus etapas de construcción y operación,
impactos ambientales y socioculturales que difieren radicalmente en su ámbito, énfasis, severidad y
persistencia. Por esta razón, en nuestro concepto, no es posible generar una batería única de indicadores
para medir la efectividad de la licencia ambiental, sino que deben generarse baterías individuales por tipo de
proyecto, con algunos elementos comunes y otros específicos.

Para definir los impactos por tipo de proyecto, se propone la realización de talleres de concertación con
entidades como el MADS, la ANLA, institutos de investigación del SINA, organizaciones de la sociedad civil.

En cada caso, se deberán definir entre 10 y 15 indicadores, como máximo, que den cuenta de eventuales
impactos por tipo de proyecto, lo cual exige un ejercicio deselección de proyectos prioritarios.

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Si bien en algunas de las experiencias revisadas se encontraron grupos de hasta 14 indicadores (y 43
variables relacionadas)
23
, esta profusión sólo es posible en los casos en los cuales hay un alto grado de
homogeneidad de los proyectos u objetos de comparación.

A continuación, en las tablas 3.5.1 a 3.5.5, se presentan algunas propuestas de indicadores, asociados a
algunos de los mayores impactos generados por cada tipo de proyecto, sugeridas por esta consultoría con
base en la experiencia del grupo evaluador, habida cuenta de que no es posible en este marco realizar una
revisión de los Estudios de Impacto Ambiental de cada tipo de proyecto para encontrar impactos comunes.
Esta propuesta puede ser complementada, además, con las Guías Ambientales elaboradas por el MADS para
diferentes tipos de proyectos y con los resultados de las consultas.

3.6 LEVANTAMIENTO DE LÍNEAS DE BASE CON BASE Y DE LOS INDICADORES EN
CADA UNA DE LAS REPETICIONES

Teniendo en cuenta que una importante proporción del universo de proyectos incluidos en la información
disponible para esta consultoría está constituida por proyectos en ejecución o en operación, el levantamiento
de las líneas de base deberá realizarse a partir de la información incluida en los Estudios de Impacto
Ambiental para cada uno de estos proyectos.

También se utilizarán como fuentes de información complementaria: la información residente en el SIAC, o en
los sistemas de información de las CAR correspondientes; imágenes de satélite o fotografías aéreas.

La información deberá referirse al área de influencia directa del proyecto y, en los casos que así se indique
(los cuales serán los menores posibles por la falta de información detallada sobre esta área en los Estudios
de Impacto Ambiental), al área de influencia indirecta del mismo.

En el caso de las repeticiones propuestas, la información podrá provenir de los Informes de Cumplimiento
Ambiental (ICA) de los proyectos, de los Autos de seguimiento elaborados por la ANLA, así como de
información provista por terceros interesados en cada uno de los proyectos.


23
Flórez, Natalia et al. 2010. Análisis de Efectividad de Manejo de las Área Protegidas con Participación Social. Bogotá, Parques nacionales
Naturales de Colombia, Patrimonio Natural, WWF Colombia y USAID. 63 p.
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Tabla 3.5.1 Propuesta de indicadores – Proyectos de Hidrocarburos
Recurso Impactos mayores Tipo de indicadores Posibles instrumentos o fuentes de
información
Suelo Pérdida o alteración de la
estructura del suelo
Volumen de suelo afectado por las actividades del proyecto Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Agua superficial Contaminación de fuentes de agua
superficiales
Concentración de materiales inertes (sedimentos) en el agua
Concentración de hidrocarburos en el agua
Cumplimiento de límites de contaminación establecidos en la
legislación de calidad de agua
Acidez
Concentración de metales pesados
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Agua subterránea Alteración de la oferta y la calidad
de aguas subterráneas
Variación de los niveles freáticos y de los acuíferos
Concentración de hidrocarburos en el agua subterránea
Unidades formadoras de colonias
Concentración de metales pesados
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Información de seguimiento de las CAR
involucradas
Riesgos Incrementos de riesgos de
accidentes o derrames
Reportes públicos o privados de accidentes o derrames
Activación de los planes de contingencia del proyecto
Estudio de Impacto Ambiental
Plan de Contingencia
Informes de cumplimiento ambiental

Ecosistemas Afectación sobre los ecosistemas
terrestres
Índices de riqueza y abundancia de especies
Integridad ecológica
Estudio de Impacto Ambiental
Fotografías aéreas e imágenes de satélite
Evaluaciones ecológicas rápidas de la zona de
influencia

Medio social Alteración de las dinámicas
poblacionales
Incremento, temporal o permanente, de población atraída por
el proyecto
Estudio de Impacto Ambiental
Censos de población
Registros municipales del SISBEN

Medio cultural Afectación de sitios de interés
arqueológico o cultural
Grado de afectación del patrimonio arqueológico
Grado de afectación de los grupos étnicos
Estudio de Impacto Ambiental

Fortalecimiento
nstitucional
Aporte al conocimiento o la
información del área
Inclusión de información del EIA en sistemas de información Estudio de Impacto Ambiental
Sistemas de información de la ANLA y SIAC
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Tabla 3.5.2 Propuesta de indicadores – Proyectos de Minas
Recurso Impactos mayores Tipo de indicadores Posibles instrumentos o fuentes de
información
Suelo Pérdida o alternación de la
estructura del suelo
Volumen de suelo afectado por las actividades del proyecto
Volumen total de excavación
Volumen explotado de materiales de cantera
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Agua superficial Contaminación de fuentes de agua Concentración de materiales inertes (sedimentos) en el agua
Concentración de metales pesados y sustancias tóxicas en el
agua
Cumplimiento de límites de contaminación establecidos en
la legislación de calidad de agua
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Agua superficial Reducción de la oferta de agua
para otros usos
Caudal de los cuerpos de agua
Clasificación del uso del agua
Disponibilidad de agua en acueductos
Estudio de Impacto Ambiental
Registros de concesiones de agua de las CAR
correspondientes
Aire Afectación de la calidad del aire Concentración de material particulado en el aire
Cumplimiento de límites establecidos en la legislación de
calidad del aire
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Redes de monitoreo de calidad del aire de las
CAR correspondientes
Riegos Incrementos de riesgos de
accidentes o derrames
Reportes públicos o privados de accidentes o derrames
Activación de los planes de contingencia del proyecto
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Plan de Contingencia
Ecosistemas Afectación sobre los ecosistemas
terrestres
Índices de riqueza y abundancia de especies
Integridad ecológica
Estudio de Impacto Ambiental
Fotografías aéreas e imágenes de satélite
Evaluaciones ecológicas rápidas de la zona de
influencia
Medio social Alteración de las dinámicas
poblacionales
Incremento, temporal o permanente, de población atraída por
el proyecto
Reasentamientos de población afectada por actividad minera
o por impactos ambientales
Estudio de Impacto Ambiental
Censos de población
Registros municipales del SISBEN

Medio social Incremento de problemas de salud
en la población afectada
Incidencia de EDA e IRA en el área de influencia Estudio de Impacto Ambiental
Registros de morbi-mortalidad de los hospitales
de los municipios involucrados
Medio cultural Afectación de sitios de interés
arqueológico o cultural
Grado de afectación del patrimonio arqueológico
Grado de afectación de los pueblos étnicos
Estudio de Impacto Ambiental

Fortalecimiento
institucional
Aporte al conocimiento o la
información del área
Inclusión de información del EIA en sistemas de información Estudio de Impacto Ambiental
Sistemas de información de la ANLA y SIAC
Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)
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Tabla 3.5.3 Propuesta de indicadores – Proyectos de Energía
Recurso Impactos mayores Tipo de indicadores Posibles instrumentos o fuentes de
información
Suelo Pérdida o alternación de la
estructura del suelo
Volumen de suelo afectado por las actividades del proyecto
Volumen total de excavación
Volumen explotado de materiales de cantera
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Dinámica hídrica Cambios en la dinámica de las
corrientes y cuerpos de agua
Distribución de caudales de corrientes de agua impactadas Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Agua superficial Contaminación de fuentes de agua Concentración de DBO, DQO y sedimentos en el agua
Cumplimiento de límites de contaminación establecidos en la
legislación de calidad de agua
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Ecosistemas
terrestres
Afectación sobre los ecosistemas
terrestres
Índices de riqueza y abundancia de especies
Integridad ecológica
Estudio de Impacto Ambiental
Fotografías aéreas e imágenes de satélite
Evaluaciones ecológicas rápidas de la zona de
influencia
Ecosistemas
acuáticos
Afectación sobre los ecosistemas
lénticos y lóticos
Índices de riqueza y abundancia de especies
Cambios en la estructura de las comunidades bióticas debido
a modificaciones en el paisaje
Índices de abundancia de especies indicadoras o claves para
las comunidades
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Evaluaciones ecológicas rápidas de la zona de
influencia
Medio social Alteración de las dinámicas
poblacionales
Incremento, temporal o permanente, de población atraída por
el proyecto
Desplazamiento o reasentamiento de población afectada por
obras
Estudio de Impacto Ambiental
Censos de población
Registros municipales del SISBEN

Medio social Relocalización de población por
obras y embalses
Número de personas relocalizadas
Índices de calidad de vida de la población relocalizada
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Medio cultural Afectación de sitios de interés
arqueológico o cultural
Grado de afectación del patrimonio arqueológico
Grado de afectación de los pueblos étnicos
Estudio de Impacto Ambiental

Fortalecimiento
institucional
Aporte al conocimiento o la
información del área
Inclusión de información del EIA en sistemas de información Estudio de Impacto Ambiental
Sistemas de información de la ANLA y SIAC
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Tabla 3.5.4 Propuesta de indicadores – Proyectos de Obras Públicas
Recurso Impactos mayores Tipo de indicadores Posibles instrumentos o fuentes de
información
Suelo Pérdida o alteración de la
estructura del suelo
Volumen total de excavación
Volumen explotado de materiales de cantera
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Agua superficial Contaminación o alteración de
fuentes de agua
Concentración de DBO, DQO y sedimentos en el agua
Cumplimiento de límites de contaminación establecidos en la
legislación de calidad de agua
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Ecosistemas Fragmentación de ecosistemas
naturales
Integridad ecológica Estudio de Impacto Ambiental
Fotografías aéreas e imágenes de satélite
Evaluaciones ecológicas rápidas de la zona de
influencia
Medio social Alteración de las dinámicas
poblacionales
Incremento, temporal o permanente, de población atraída por
el proyecto
Estudio de Impacto Ambiental
Censos de población
Registros municipales del SISBEN
Medio social Relocalización o reubicación de
población por obras
Número de personas desplazadas o relocalizadas por obras.
Índices de calidad de vida de la población relocalizada
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Medio cultural Afectación de sitios de interés
arqueológico o cultural
Grado de afectación del patrimonio arqueológico
Grado de afectación de los pueblos étnicos
Estudio de Impacto Ambiental

Fortalecimiento
institucional
Aporte al conocimiento o la
información del área
Inclusión de información del EIA en sistemas de información Estudio de Impacto Ambiental
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Tabla 3.5.5 Propuesta de indicadores – Proyectos Marítimos y Portuarios
Recurso Impactos mayores Tipo de indicadores Posibles instrumentos o fuentes de
información
Suelo Pérdida o alternación de la
estructura del suelo
Volumen total de excavación
Volumen explotado de materiales de cantera
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Suelo y
geomorfología
Exacerbación de procesos de
erosión costera
Niveles de sedimentación
Turbidez
Estudio de Impacto Ambiental

Agua superficial Contaminación de cuerpos de agua Concentración de DBO, DQO y sedimentos en el agua
Cumplimiento de límites establecidos en la legislación de
calidad de agua
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Ecosistemas
terrestres
Afectación de ecosistemas
terrestres y costeros
Áreas de coberturas vegetales en el área de influencia
Integridad ecológica
Estudio de Impacto Ambiental
Fotografías aéreas e imágenes de satélite
Evaluaciones ecológicas rápidas de la zona de
influencia
Ecosistemas marinos Afectación de ecosistemas marinos
(corales, praderas, playas)
Índices de riqueza, abundancia y estructura de las
comunidades bióticas
Estado de especies indicadoras ecológicas (corales)
Estudio de Impacto Ambiental
Fotografías aéreas e imágenes de satélite
Evaluaciones y estudios del INVEMAR
Riesgos Incrementos de riesgos de
accidentes o derrames
Reportes públicos o privados de accidentes o derrames
Activación de los planes de contingencia del proyecto
Estudio de Impacto Ambiental
Informes de cumplimiento ambiental
Plan de Contingencia
Medio social Alteración de las dinámicas
poblacionales
Incremento, temporal o permanente, de población atraída por
el proyecto
Estudio de Impacto Ambiental
Censos de población
Registros municipales del SISBEN
Medio cultural Afectación de sitios de interés
arqueológico o cultural
Grado de afectación del patrimonio arqueológico
Grado de afectación de los pueblos étnicos
Estudio de Impacto Ambiental

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3.7 ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA LICENCIA EN LOS DIFERENTES PERÍODOS

La evaluación del impacto se hará mediante la comparación de la línea base, establecida para cada proyecto,
con los avances periódicos en la medición de los indicadores, con la frecuencia señalada en la sección 3.9 de
este mismo capítulo.

La aplicación de los indicadores podrá depender de la información disponible para cada proyecto, provista
tanto por el promotor o propietario del mismo como por otras entidades nacionales o regionales. Con
seguridad, no todos los indicadores podrán ser objeto de medición para todos los proyectos, debido a las
características específicas de los mismos, y habida cuenta de las variaciones al interior de cada una de las
cinco categorías definidas.

El efecto real del instrumento de Licencia Ambiental no será único y universal para todos y cada uno de los
recursos y los impactos, y deberá será caracterizado como positivo o negativo en cada uno de los casos,
mediante la comparación de la línea base y la evolución periódica de los indicadores.

Adicionalmente, se hace necesario establecer si el Estudio de Impacto Ambiental de cada uno de los
proyectos incluye medidas de prevención, mitigación o compensación relacionadas con los impactos
generales definidos para las cinco categorías; en caso de que el EIA no incluya este tipo de medidas, no será
necesario realizar la medición de los indicadores relacionados con dichos impactos y la evaluación del
impacto de la Licencia Ambiental sobre el recurso/impacto será calificado como neutro pues, a pesar de que
no previó de ninguna manera medidas relacionados con él, tampoco es factible asegurar que dejó de atender
un impacto negativo pues es posible que las características del proyecto analizado determinen que no hay
impacto sobre un atributo de dicho recurso.

Para algunos de los indicadores, deberá tenerse en cuenta que es posible que el efecto encontrado (positivo
o negativo) sea atribuible a otros instrumentos diferentes de la licencia ambiental, como los permisos de uso
de los recursos naturales (concesiones de aguas, tasas retributivas, descargas, emisiones de fuentes fijas o
móviles, aprovechamiento forestal)

Finalmente, como el número de casos seleccionado (25), de ninguna manera es representativo
estadísticamente de los proyectos sujetos a licencia ambiental, tampoco será posible determinar de forma
irrebatible el efecto de la licencia ambiental sobre los recursos. Los análisis podrán, en el mejor de los casos,
ser considerados estudios de caso del impacto de la licencia sobre dichos recursos.


3.8 ACTORES INVOLUCRADOS EN LA EVALUACIÓN

Para cada grupo de proyectos, se propone que la evaluación (incluyendo la revisión de los indicadores
propuestos) sea realizada, entre otros, con la participación de los siguientes actores:

La Subdirección de Instrumentos, Permisos y trámites ambientales de la ANLA;
La Subdirección de Evaluación y Seguimiento de la ANLA;
La Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del MADS;
La Dirección de Asuntos Ambientales, Sectorial y Urbana del MADS;
La Dirección de Asuntos Marinos, Costeros y Recursos Acuáticos del MADS;
La Dirección de Gestión Integral del Recurso Hídrico del MADS;
Los ministerios con competencia en los temas que definen a cada uno de los grupos de proyectos
(Ministerio de Minas y Energías, para los proyectos de hidrocarburos; Ministerio de Minas y Energías,
para los proyectos de minería; Ministerio de Minas y Energías, para los proyectos de energía; Ministerio
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Página 159
de Transporte, para los proyectos de obras públicas; Ministerio de Transporte, para los proyectos
marítimos y portuarios);
Los ministerios de Interior y de Cultura, como garantes de temas sociales y culturales claves para
determinar la efectividad de la licencia ambiental;
Los institutos de investigación del SINA (IDEAM, Instituto Alexander von Humboldt; INVEMAR, SINCHI,
IIAP);
El ICANH;
La Subdirección de Desarrollo Ambiental Sostenible y la Dirección de Seguimiento y Evaluación de
Políticas Públicas del Departamento Nacional de Planeación;

Se propone que los recursos para esta evaluación sean provistos por el MADS, como rector de la política
ambiental en el país, la ANLA, como autoridad del proceso de licenciamiento ambiental, y el DNP, como
promotor de la presente evaluación.

La estrategia de desarrollo también debe involucrar a los promotores o propietarios de los proyectos que
formarán parte de la muestra, para que ellos puedan aportar información adicional que, muy posiblemente, no
está incluida dentro de los respectivos Estudios de Impacto Ambiental.

3.9 SEGUIMIENTO

Tal como se mencionó en la propuesta presentada por la Unión Temporal, en general, se prevé que la
evaluación del instrumento de licencia ambiental deba realizarse con intervalos que en ningún caso serán
menores de 3 años, ni mayores de 10, con el fin de permitir capturar verdaderos cambios en el entorno
ambiental y cultural de los proyectos, que normalmente no se dan en escalas temporales muy reducidas.

Por las experiencias de seguimiento y monitoreo revisadas, y con el fin de empezar a arrojar rápidamente
resultados que puedan ser objeto de análisis y que alimenten la toma de decisiones alrededor de la licencia
ambiental, se propone que el seguimiento se realice cada 3 años, un lapso al interior del cual se espera que
no se hayan presentado modificaciones mayores de la normativa que rige las licencias ambientales, de
manera que los resultados puedan ser comparables, al menos entre dos períodos consecutivos.

En lapsos de tres años es posible verificar cambios notables en los diferentes indicadores propuestos con
excepción, tal vez, de los cambios en ecosistemas terrestres o marinos, a nivel de paisaje, donde los cambios
son más leves pero de todas maneras identificables.

En relación con el número de seguimientos, no existe un número preciso de seguimientos que deban
realizarse; sin embargo, en vista de la vida útil promedio de los proyectos, que puede variar entre unos 20
años - para el caso de proyectos mineros o de hidrocarburos - y hasta unos 50 años - en el caso de proyectos
de infraestructura, de energía y marítimos y portuarios -, se propone realizar, al menos 5 mediciones después
de la línea base, alcanzando un lapso total de 15 años.

Así, si la medición de la línea base se realizara a comienzos de 2014, los siguientes seguimientos deberían
realizarse en 2017, 2020, 2023, 2026 y 2029.


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en sus etapas de planeación, evaluación y seguimiento INFORME FINAL

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ANEXO No. 1
MAPA INSTITUCIONAL DEL PROCESO DE LICENCIAMIENTO
AMBIENTAL (INSUMO I)
(Ver Magnético)

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ANEXO No. 2
FICHA DE PROYECTOS
(Ver Magnético)

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ANEXO No. 3
ENCUESTA A PETICIONARIOS Y CAR
(Ver Magnético)

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ANEXO No. 4
TABLAS DE COBERTURA DE ENCUESTADOS
(Ver Magnético)

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ANEXO No. 5
FORMATO PARA ENTREVISTAS
(Ver Magnético)

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ANEXO No. 6
FORMATO PARA GRUPOS FOCALES
(Ver Magnético)




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ANEXO No. 7
CONTEXTO INTERNACIONAL DEL LICENCIAMIENTO AMBIENTAL
(Ver Magnético)



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ANEXO No. 8
ANÁLISIS DETALLADO DE LOS ARTÍCULOS SEGUNDO AL SEXTO
DEL DECRETO 1900 DE 2006
(Ver Magnético)


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ANEXO No. 9
CONDICIONES PARA LA REALIZACIÓN DE AUDIENCIAS PÚBLICAS
VS SOCIALIZACIONES
(Ver Magnético)