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Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon
Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
Rapport d'observations définitives n° 146/845 du 24 juillet 2014
COMMUNE DE LUNEL
Exercices 2007 et suivants

S O M M A I R E
1.
2.
3.
4.
LES SUITES APPORTEES AU PRECEDENT CONTROLE DE GESTION DE LA CRC
PRESENTATION DE LA COMMUNE DE LUNEL .............................................................
LA GOUVERNANCE MUNICIPALE ET L'INFORMATION DES CITOYENS ....................
3.1. La composition et l'exercice de la fonction délibérante du conseil municipal
3.2. L'exercice de la fonction exécutive du maire .........................................................
3.3. Les indemnités de fonction des élus ......................................................................
3.4. L'information communale .......................................................................................
LA GESTION DE L'ADMINISTRATION COMMUNALE ......................................................
.... 7
8
9
9
10
11
12
12
4.1. L'organisation interne ...............................................................................................
12
4.2. La gestion des ressources humaines ...................................................................... 13
4.2.1. L'organisation du service des ressources humaines ..................................
13
4.2.2. Les instances paritaires ................................................................................ 13
4.2.3. Les outils de suivi des effectifs..................................................................... 15
4.2.4. L'évolution des effectifs et ses caractéristiques .........................................
17
4.2.5. Le temps de travail, l'absentéisme et les heures supplémentaires ............ 18
4.2.6. La gestion des avancements ......................................................................... 23
4.2.7. La formation et l'évaluation des personnels ................................................
24
4.2.8. La gestion prévisionnelle des ressources humaines ..................................
25
4.3. Les logements de fonction et logements pour utilité de service ............................. .25
4.4. Les véhicules de service ...................................................................................
.27
5. LA GESTION BUDGETAIRE ..............................................................................................
28
5.1. L'information en matière budgétaire ........................................................................ 28
5.2. Le processus d'élaboration budgétaire ................................................................... 30
5.3. La fiabilité des prévisions budgétaires et des restes-à-réaliser ............................
31
6. LA QUALITE COMPTABLE ................................................................................................
32
6.1. La gestion de l'actif immobilisé ...............................................................................
32
6.2. La gestion des comptes des redevables .......................................................
.. 33
6.3. Le suivi des comptes transitoires ou d'attente ....................................................... 33
6.4. Le respect de la règle de l'indépendance des exercices ........................................ 34
7. LA SITUATION FINANCIERE .............................................................................................
34
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7.1.
7.2.
7.3.
7.4.
Les principaux indicateurs sont orientés positivement .....................................
La situation de l'exploitation est bonne ..............................................................
7.2.1. La typologie des produits de fonctionnement .......................................
7.2.2. La décomposition des charges de fonctionnement ..............................
7.2.3. Evolution prospective de l'exploitation en 2013 ....................................
Une politique d'investissement maintenue à un niveau significatif ..................
7.3.1. La croissance des dépenses d'équipement sur la période ...................
7.3.2. Un endettement maîtrisé..........................................................................
Le niveau de l'autofinancement progresse sur la période .................................
34
35
35
36
37
37
.38
38
40
8. LA COMMANDE PUBLIQUE .......................................................................................... 40
8.1. L'exercice des compétences en matière d'achat public ....................................
41
8.2. L'organisation de la fonction achat .....................................................................
41
8.3. La formalisation des procédures et les éléments de contrôle interne .............
42
8.4. Le recensement des besoins et l'encadrement par les marchés ...................... 44
8.5. La gestion des bons de commandes et le suivi des marchés ........................... 45
8.6. L'examen de plusieurs marchés de travaux, fournitures et services ............... 46
8.6.1. Le délai de publicité et de soumission des offres...................................
46
8.6.2. L'analyse des candidatures et des offres ................................................
48
8.6.3. Les rapports de présentation du pouvoir adjudicateur .......................... 51
8.6.4. La mise en oeuvre de la déclaration sans suite ...................................... 52
8.6.5. Le marché de nettoiement de la voirie et ses prestations annexes ....... 53
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SYNTHE SE
La commune de Lunel, chef-lieu du canton de Lunel, est située à mi-distance de
Montpellier et de Nîmes. Sa population atteint 25 509 habitants. Elle appartient à la communauté de
communes du Pays de Lunel qui regroupe treize communes et 48 512 habitants. L'économie se
caractérise par quelques secteurs d'activité dominants (secteur public, commerce, logistique,
nettoyage et construction). Le taux de chômage est supérieur à 20 % de la population active.
La commune emploie 438 personnes au 31 mai 2013. Le budget primitif 2013 s'élève à
47,18 M€ (31,71 M€ en fonctionnement et 15,46 M€ en investissement).
La gouvernance municipale et l'information des citoyens sont apparues satisfaisantes.
Elles appellent quelques correctifs et améliorations.
L'organisation et le fonctionnement internes nécessitent diverses modifications relatives
au positionnement de certains services, aux modalités de gestion du temps du travail, à celles des
véhicules de service et des logements de fonction ou pour utilité de service.
Une révision de la gestion des ressources humaines apparait indispensable sur
plusieurs points (suivi des effectifs, contrôle des récupérations de jours ARTT, gestion optimale des
heures supplémentaires, prévention de l'absentéisme, gestion prévisionnelle des personnels).
Certaines modalités de gestion de la commande publique ont été utilement modifiées
depuis le précédent contrôle de la chambre. Toutefois, des marges d'améliorations existent. Il
conviendrait de procéder à la correction des diverses défaillances relevées dans la passation des
marchés publics (ouverture pour les petits achats, examen attentif des candidatures, motivation
précise des notations, déclaration sans suite, délai de soumission des offres, élaboration des
cahiers de charges, rapports de présentation).
La gestion budgétaire est satisfaisante. Les indicateurs de la situation financière sont
bons. L'excédent brut de fonctionnement s'élève à 6 721 k€ en 2012. La capacité
d'autofinancement nette atteint 3 933 k€ en 2012, ce qui représente 156 € par habitant pour une
moyenne de la strate de 78 € par habitant. La tenue comptable fait l'objet d'un bon suivi.
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RECOMMANDATIONS
1. Veiller à ce que les délégations de fonctions ne couvrent pas l'intégralité des
fonctions du délégant et qu'elles s'inscrivent dans les limites des textes qui les encadrent.
2. Mettre en ligne sur le site internet de la ville les délibérations ou les comptes
rendus résumés des séances du conseil municipal.
3. Procéder au regroupement de certains services pour une meilleure synergie ;
assurer au service des marchés publics la fonction transversale de conseil et de supervision qu'il
doit avoir sur la fonction achat ; élaborer un règlement intérieur relatif aux droits et obligations des
personnels dans divers domaines (temps de travail, formation, sécurité et prévention, véhicules de
service, logements de fonctions, etc.).
4. Toujours communiquer au comité technique paritaire (ou comité technique) des
éléments d'information exhaustifs afin de lui permettre de se prononcer sur tous les dossiers en
connaissance de cause.
5. Procéder systématiquement à la convocation du médecin de prévention pour les
réunions du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, communiquer à ce comité le
rapport d'activité annuel de la médecine préventive et lui soumettre pour avis le programme annuel
de prévention des risques professionnels.
6. Procéder à une mise en ordre des documents de suivi des effectifs afin de disposer
de données fiables, actualisées et conformes aux divers critères en usage dans la gestion des
personnels territoriaux (titulaires, non titulaires, permanents, non permanents, temps complet ou
non complet, temps partiel, divers types de contractuels, emplois fonctionnels de direction,
collaborateurs de cabinet, etc.).
7. Procéder à une révision des modalités de gestion du niveau des effectifs pour qu'ils
correspondent aux besoins réels.
8. Adopter une délibération faisant explicitement référence à la durée légale de travail,
revoir les termes du protocole d'accord de 2001 et déterminer un dispositif dont les modalités
permettent de suivre l'effectivité du temps de travail.
9. Mettre en place des mécanismes précis de suivi du temps de travail des
personnels qui tiennent compte de la diversité des emplois et des horaires.
10. Tenir un suivi précis de l'absentéisme et mettre en place un dispositif de prévention
permettant de le faire baisser.
11. Mettre en place des mécanismes de maîtrise du poste des heures
supplémentaires.
12. Réunir dans un seul dossier l'intégralité des pièces relatives à la carrière des
agents. Veiller à ce que les fiches d'évaluation soient complètement et précisément remplies.
Mettre en place un dispositif exhaustif de gestion prévisionnelle des ressources humaines.
13. Réviser les modalités de gestion des logements de fonction et des logements
concédés par utilité de service.
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14. Revoir les modalités de gestion des véhicules de service.
15. Apporter des corrections à la présentation des documents budgétaires (inclure
toutes les annexes, prévoir des notes d'information des tiers) afin de se conformer entièrement aux
obligations prévues en ce sens dans l'instruction budgétaire et comptable M14.
16. Inclure dans la note de synthèse préparatoire au débat d'orientation budgétaire des
données de nature prospective et pluriannuelle sur divers sujets (personnels, investissements,
fiscalité et endettement).
17. Faire figurer dans les documents de la comptabilité administrative la date
d'engagement ainsi que les références des pièces qui fondent cet engagement.
18. Procéder aux réalisations relatives aux études imputées au compte 2031, ou
d'inscrire les dotations aux amortissements.
19. S'assurer que l'état de l'actif 2013 dressé par le comptable sera rectifié des écarts
signalés et que les dates effectives des travaux en cours seront mentionnées pour des biens
auxquels il est encore fait référence au 31 décembre 1999.
20. Définir les missions des référents marchés publics dans les services gestionnaires
et formaliser leur désignation.
21. Modifier le guide interne afin d'y insérer les éléments de mise en concurrence
retenus en-deçà et au-delà du seuil de 15 k€ afin d'assurer l'efficacité de la commande publique et
la bonne utilisation des deniers publics.
22. Insérer un volet déontologique et éthique au guide interne dans l'attribution et
l'exécution des marchés publics et favoriser l'insertion de critères environnementaux dans les
marchés.
23. Mettre en oeuvre une vraie politique d'achat qui s'appuie sur un dispositif ordonné
de recensement et d'évaluation des besoins ainsi que sur une évaluation qualitative précise des
prestations rendues.
24. Mettre en oeuvre une nomenclature des achats qui permettrait une plus grande
efficience de l'achat public.
25. Veiller à mettre en oeuvre une concurrence optimale pour les achats inférieurs à 15
k€ et à réviser la procédure de renouvellement des marchés en cours pour ne pas avoir à réaliser
des commandes courantes dans des conditions qui ne seraient pas conformes au code des
marchés publics.
26. Déterminer des délais suffisants et appropriés aux caractéristiques des marchés
que la commune souhaite passer pour se donner tous les moyens de conclure dans de bonnes
conditions.
27. Veiller à une application précise de l'examen des candidatures en prévoyant
systématiquement un document qui en retrace la mise en oeuvre, et en étant attentif à formuler les
commentaires qui expliquent les décisions de recevabilité ou d'exclusion.
28. Motiver avec précision les notes accordées aux divers critères d'évaluation des
offres examinées, ce qui suppose de déterminer les critères en toute connaissance de cause.
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29. Veiller à ce que les rapports de présentation établis pour les marchés passés
selon une procédure formalisée respectent les prescriptions minimales de l'article 79 du code des
marchés publics.
30. Veiller à ce que les décisions de ne pas donner suite à une procédure en cours
reposent sur un motif d'intérêt général, ce qui implique que la renonciation donne lieu à une
motivation précise retracée dans les documents de la procédure et l'information individuelle des
candidats mais aussi dans les documents ultérieurs d'appel public à la concurrence en cas de
relance de la consultation.
31. Suivre attentivement l'expiration des marchés pour mettre en oeuvre dans les
meilleurs délais et les meilleures conditions les procédures de mise en concurrence nécessaires.
32. Veiller à l'élaboration des cahiers des charges des marchés ce qui nécessite
d'examiner les besoins réels et de les rapprocher du bilan quantitatif et qualitatif des marchés déjà
exécutés.
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Aux termes de l'article L. 211-8 du code des juridictions financières « l'examen de la
gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l'économie des moyens mis en oeuvre et sur
l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par
l'organe délibérant. L'opportunité de ces objectifs ne peut faire l'objet d'observations ».
La chambre régionale des comptes a examiné la gestion de la commune de Lunel pour
les exercices 2007 et suivants.
Le contrôle a porté sur les aspects suivants :
les suites apportées au précédent contrôle de la chambre,
la gouvernance municipale et l'information des citoyens,
la gestion de l'administration communale,
la gestion budgétaire,
la qualité comptable,
la situation financière,
la commande publique.
1. LES SUITES APPORTEES AU PRECEDENT CONTROLE DE GESTION DE LA CRC
La chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon a communiqué au maire
de Lunel son dernier rapport d'observations définitives le 23 mars 2009.
Ce rapport portait sur l'examen des équilibres financiers, des relations avec la
communauté de communes du Pays de Lunel, des marchés publics et des délégations de service
public d'eau et de stationnement. Des recommandations avaient été formulées.
La commune a détaillé les mesures qui ont été prises ou explicité les raisons qui ont pu
s'opposer à la mise en oeuvre des recommandations.
Il en ressort que trois recommandations ont été suivies d'effet dont l'une partiellement,
qu'une recommandation n'a donné lieu à aucune suite et que deux recommandations se sont
révélées sans objet.
En matière d'investissement, la commune indique qu'il n'y a aucune obligation de
présenter les investissements par programme. Elle précise que la présentation et le vote des
opérations se font par chapitre budgétaire et que la transparence est assurée à divers titres
(présentation détaillée du budget, note de synthèse, participation des élus aux commissions). La
commune souhaite que cette recommandation soit qualifiée de recommandation sans objet. La
chambre rappelle que la mise en oeuvre de cette recommandation présenterait pour la commune de
nombreux avantages qui ont déjà été détaillés.
Dans le domaine des conventions d'objectifs avec les associations, pour lesquelles la
chambre régionale des comptes avait rappelé qu'elles ne devaient pas excéder trois ans, a fortiori
par avenant, la commune mentionne que, pour quatre associations importantes, des conventions
d'objectifs ont été conclues, des prorogations sont intervenues par avenant après conclusion de la
conventions d'objectifs, et qu'enfin aucune convention nouvelle n'a été passée avec l'une d'elles, la
convention initiale de 2004 ayant déterminé les droits et obligations et les actions annuelles
répondant à ces objectifs.

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Chambre régi onal e des c ompt es de Languedoc - Roussi l l on Rapport d' observati ons
déf i ni t i ves : Commune de LUNEL ( 34)
En ce qui concerne les recommandations relatives au bon suivi des délégations de
service public, elles sont à présent sans objet, la commune ayant apporté des éléments sur
l'existence des contrôles et des délais de versement des produits.
L'objet des recommandations et leurs suites sont retracés dans le tableau ci-dessous.
Type de recommandation TMEO PME() NMEO RSO
Objet constat-recommandation
Forme
Dépenses de personnel
OUI

Regroupement des tableaux issus des délibérations successives en un document de
référence donnant lieu à mises à jour annuelles par délibération
Dépenses d'investissement

NON

Présenter les investissements par programme dans un souci de transparence et
d'information des citoyens car les budgets et comptes administratifs ne donnent pas
d'information sur les investissements en cours pour justifier les restes-à-réaliser et
informer les élus et citoyens
Fond
Convention association-Légalité

OUI

La durée des conventions ne doit pas excéder trois ans a fortiori par simple avenant
(circulaires ministérielles du Z
ef
décembre 2000, 24 décembre 2002 et 16 janvier 2007.
La ville s'est engagée à mettre en application cette réglementation (E)
Service des marchés et gestion des procédures
OUI

Des erreurs matérielles, attribution de lots non prévus, attribution de lots sans remise
en concurrence suite défaillance, régularisations a postériori par avenants,
estimation insuffisante, défaut réunion CAO pour avenant, délai insuffisant entre
publication et dépôt des offres. La ville s'est engagée à réorganiser et renforcer le
service marché (E)
Délégations de service public
DSP stationnement payant contrôle financier a postériori non effectué X
DSP eau contrôle des produits sur base de la convention article 31 X

Les sigles correspondent à :
TMEO : recommandation totalement mise en oeuvre
PMEO : recommandation partiellement mise en oeuvre
NMEO : recommandation non mise en oeuvre RSO :
recommandation sans objet
E : engagement de la commune
2. PRESENTATION DE LA COMMUNE DE LUNEL
La commune de Lunel est située à mi-distance de Montpellier et de Nîmes. C'est le
chef-lieu du canton de Lunel qui comprend treize communes et réunit 48 512 habitants (2010).
Lunel appartient à la communauté de communes du Pays de Lunel qui regroupe quinze
communes et 48 119 habitants (janvier 2013). Cet établissement public intercommunal dispose de
la taxe professionnelle unique depuis le l
er
janvier 2000. Il est compétent, notamment, en matière de
développement économique, d'aménagement de l'espace, de protection et mise en valeur de
l'environnement, d'actions sociales, de politique de logement et d'équipements sportifs, culturels ou
de loisirs, pour tout ce qui relève de l'intérêt communautaire.
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La commune de Lunel, dont la population croissante atteint 25 509 habitants en 2012,
est la ville-centre de la communauté de communes du Pays de Lunel.
Compte tenu des compétences transférées, la commune de Lunel exerce son action
dans la gestion des services publics qui ne ressortent pas de la notion d'intérêt communautaire, de
l'animation et de la mise en valeur de la ville.
Outre la communauté de communes du Pays de Lunel, la commune de Lunel est
membre de plusieurs structures intercommunales, l'Entente interdépartementale de démoustication,
Hérault énergies et divers syndicats.
Selon un récent rapport commandé par la commune, l'économie du territoire de Lunel
se caractérise par quelques secteurs dominants. Le secteur public et parapublic y occupe un tiers
de l'emploi salarié. Le taux de chômage est supérieur à 20 %, quoique le chômage de longue durée
ne soit pas plus élevé qu'au niveau national. Ce taux de chômage s'explique historiquement par
d'importantes migrations et une certaine inadéquation entre l'offre et la demande de travail liée à la
qualification de la main d'ceuvre.
La mairie installée en centre-ville regroupe une grande partie des services
communaux. L'administration communale emploie 438 personnes au 31 mai 2013. Le montant du
budget primitif 2013 s'élève à 47,18 M€ (31,71 M€ en fonctionnement et 15,46 M€ en
investissement).
3. LA GOUVERNANCE MUNICIPALE ET L'INFORMATION DES CITOYENS j
Les instances de délibération et d'administration ont été constituées conformément aux
textes qui les régissent.
3. 1. La compositi on et l ' exercice de la fonction déli bérante du conseil
municipal
L'installation du conseil municipal ainsi que les élections du maire et de ses adjoints ont
été retracées dans les délibérations des 24 mars 2001 et 22 mars 2008. Le tableau du conseil
municipal a été dressé. Le conseil municipal de la ville de Lunel comprend 35 conseillers
municipaux. Le nombre d'adjoints au maire est fixé à neuf.
Le rythme des réunions du conseil municipal et l'examen des feuilles de présence des
conseillers municipaux témoignent d'une implication dans la vie communale.
Par délibération du 23 juillet 2008, le conseil municipal a adopté son règlement
intérieur. Les dispositions de ce règlement intérieur fixent les mesures relatives au fonctionnement
interne du conseil municipal sans déroger aux procédures définies par la loi.
L'organisation des séances du conseil municipal est satisfaisante.
Les pouvoirs donnés par les conseillers municipaux sont conformes au code général
des collectivités territoriales. Il convient, toutefois, de relever que certaines procurations ne sont pas
datées. La commune précise que l'article L 2121-20 du code général des collectivités territoriales
ne prévoit pas de datation. La chambre rappelle que tout document officiel doit porter une date
certaine. Cette datation permet de s'assurer que le pouvoir est donné avant la séance et peut
couvrir trois séances consécutives.
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La tenue des registres des délibérations du conseil municipal est bonne. Ils sont
régulièrement cotés et paraphés.
3.2. L'exercice de la fonction exécutive du maire
Le maire a reçu délégation du conseil municipal pour exercer différentes attributions du
conseil, en application de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales. Ces
délégations ont été amendées en 2009 et 2011.
Les attributions déléguées par le conseil municipal sont précises, prévoient les limites
posées par le conseil municipal et ne portent pas sur l'intégralité des délégations que le conseil
municipal peut légalement confier au maire.
Le maire, pour sa part, a procédé à diverses délégations de fonctions et de signatures
à ses adjoints, à des conseillers municipaux et à des fonctionnaires municipaux.
Les délégations de fonctions aux adjoints et à des conseillers municipaux ont été faites
dans le cadre de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales au bénéfice des
neuf adjoints au maire et de trois conseillers municipaux. Les affaires déléguées portent sur
l'administration générale, la vie quotidienne, les affaires sociales et la politique du logement, les
finances communales, la culture, l'enseignement, la sécurité, les sports et la jeunesse, la vie
associative, les festivités, l'environnement et les déplacements.
Il est relevé que les affaires déléguées couvrent l'intégralité des affaires communales.
Les arrêtés de délégation mentionnent, en outre, que le délégué traitera « toutes les questions » se
rapportant aux affaires déléguées et bénéficiera d'une « délégation permanente de signature ... de
tous documents, actes, courriers, arrêtés et autorisations liés aux fonctions ... y compris les
contrats et les bons et lettres de commande ».
Il faut observer que les délégations consenties semblent excéder les possibilités de
l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales qui prévoit que « le maire est seul
chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par
arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas
d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation, à des
membres du conseil municipal ».
La commune indique que les délégations accordées par le maire sont destinées à
faciliter la gestion quotidienne.
La chambre ne méconnaît pas les contraintes de l'action quotidienne, elle précise
simplement que les délégations du maire doivent rester limitées.
Les obligations d'information du conseil municipal concernant, notamment, les affaires
déléguées au maire donnent lieu à des comptes rendus.
Les délégations de signatures données par arrêté du maire à des fonctionnaires
municipaux titulaires du grade d'adjoint administratif portent sur la certification matérielle, la
légalisation des signatures, la délivrance des récépissés de dépôt des certificats d'immatriculation
et les fonctions d'officier d'état-civil. Elles ont été données dans le cadre des articles L. 2122-30 et
R. 2122-8 du code général des collectivités territoriales.
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Il convient d'observer que les délégations au personnel d'exécution, hors fonction
d'officier d'état-civil, apparaissent dépasser les possibilités ouvertes par l'article R. 2122-8 du code
général des collectivités territoriales puisque qu'il n'autorise la délégation de signature qu'en cas d'«
absence ou en cas d'empêchement de ses adjoints (...) », ce qui n'est pas le cas de l'article R. 2122-
10 du code général des collectivités territoriales qui mentionne que « l'exercice des fonctions
déléguées s'opère sous le contrôle et la responsabilité du maire ».
Par ailleurs, le directeur général des services, le directeur général adjoint et le directeur
des services techniques bénéficient de délégations de signature attribuées, pour les trois titulaires
sur le fondement des articles L. 2122-19 et R. 2122-8 du code général des collectivités territoriales,
et, pour les deux premiers titulaires, seulement en matière d'état-civil. Les délégations déclinent
précisément les attributions déléguées.
L'article R. 2122-8 du code général des collectivités territoriales n'autorise la délégation
de signature qu'en cas d'« absence ou en cas d'empêchement de ses adjoints (...) » et qu'au surplus
les délégations sont données à titre permanent (arrêtés nos 2065-2008 et 2066-2008 du 27 mars
2008 et n° 2099/2008 du 4 avril 2008).
La commune indique que la signature des pièces justificatives répond à une règle de
procédure interne destinée à valider le service fait.
La chambre précise que la validation du service fait n'est pas en cause. Elle rappelle que
le texte sus-indiqué conditionne la signature des pièces justificatives par des fonctionnaires de
catégorie A aux situations d'absence ou d'empêchement des adjoints au maire.
RECOMMANDATION
1. Veiller à ce que les délégations de fonctions ne couvrent pas l'intégralité des fonctions
du délégant et qu'elles s'inscrivent dans les limites des textes qui les encadrent.
3.3. Les indemnités de fonction des élus
Les articles L. 2123-20 et suivants du code général des collectivités territoriales fixent le
régime juridique applicable aux indemnités de fonctions des élus ayant la qualité de maire, d'adjoint
et de conseillers municipaux.
Par une délibération du 7 avril 2008, le conseil municipal a déterminé les indemnités
de fonction du maire et des adjoints ainsi que des conseillers municipaux. Les modalités de
fixation des indemnités sont précisées. Les indemnités ont été fixées en tenant compte de ce que
la commune bénéficie de la dotation de solidarité urbaine et de ce qu'elle est commune chef-lieu
de canton. Ces caractéristiques se traduisent par des augmentations des indemnités de fonction
fixées, à l'intérieur des limites légales, pour le maire et les adjoints à respectivement 97 % et 30 %
de l'indice brut 1015 de la fonction publique pour l'indemnité principale et à 15 % pour la
majoration.
Il convient cependant d'observer que la délibération du 7 avril 2008 ne précise ni la
liste des bénéficiaires des indemnités de fonction ni le montant des indemnités dues à chacun, ce
qui ne correspond pas à l'article L. 2123-20-1 du code général des collectivités territoriales qui
dispose, en son second alinéa, que « toute délibération du conseil municipal concernant les
indemnités de fonction d'un ou de plusieurs de ses membres est accompagnée d'un tableau
annexe récapitulant l'ensemble des indemnités all ouées aux membres du conseil municipal ».
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Les changements apportés à la liste des bénéficiaires pourraient se traduire par
l'adoption d'une nouvelle délibération. En effet, entre 2008 et 2013, les conseillers municipaux
bénéficiaires d'une indemnité ont changé pour diverses raisons (démission, retrait de délégation).
La commune précise que le tableau des bénéficiaires des indemnités de fonction sera
annexé. La chambre en prend note.
3.4. L'information communale
La mise en oeuvre des obligations d'information relatives aux travaux du conseil
municipal respecte les dispositions des articles L. 2121-25 « le compte rendu de la séance est
affiché dans la huitaine » et R. 2121-11 du code général des collectivités territoriales « l'affichage
du compte rendu de la séance, prévu à l'article L. 2121-25, a lieu, par extraits, à la porte de la
mairie ». Par ailleurs, cette diffusion est également assurée par affichage sur les panneaux
municipaux dans différents quartiers de la ville.
Toutefois, il est observé qu'aucune diffusion des délibérations ni aucun compte-rendu
résumé des séances du conseil ne sont mis en ligne sur le site internet de la ville.
Si cette diffusion n'est pas obligatoire, il n'en demeure pas moins qu'elle relève de
bonnes pratiques de gestion et ne peut être que recommandée.
RECOMMANDATION
2. Mettre en ligne sur le site internet de la ville les délibérations ou les comptes rendus
résumés des séances du conseil municipal.
4. LA GESTION DE L'ADMINISTRATION COMMUNALE
4.1. L'organisation interne
L'organigramme de la commune se compose d'un organigramme en liste qui détaille les
services de la commune et d'un organigramme hiérarchique.
Le maire dispose d'un cabinet et du service de communication. La direction générale
des services a autorité sur l'ensemble des services. Les services fonctionnels administratifs
regroupent les ressources humaines, les finances et l'informatique tandis que les services
opérationnels administratifs réunissent, notamment, les affaires culturelles, économiques, scolaires,
civiles, sociales, la politique de la ville et les affaires sportives. Les services techniques dépendent
principalement de la direction des services techniques tandis que l'urbanisme et le cadastre relèvent
de la direction de l'urbanisme et du cadastre.
Deux observations peuvent être faites sur cette organisation.
D'abord, le service des affaires économiques, qui a pour unique mission la gestion des
droits de place est mise sous la supervision directe du directeur général des services tandis que,
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pour sa part, la directrice générale adjointe gère les affaires civiles et le service funéraire. Le
regroupement de ces services au sein d'une même unité peut être utile.
Ensuite, le service des marchés publics et achats-assurances est rattaché au service
technique alors qu'il doit exercer une fonction transversale de conseil et de supervision sur toute la
fonction achat de la commune. Le rattachement à un service juridique, qui n'existe pas actuellement
au sein de la commune, ou à la direction générale adjointe, semble plus indiqué.
Il est relevé que la commune ne dispose pas d'un règlement intérieur qui récapitule les
droits et obligations des personnels (temps de travail, formation, sécurité et prévention, véhicules
de service, logements de fonction, information interne, etc.). Ce document, qui pourrait inclure un
organigramme des services ainsi que les notes de service actualisées, présenterait un intérêt
pratique et de référence constante pour les personnels.
La commune précise que le projet de règlement intérieur est en cours et nécessiterait
du temps.
RECOMMANDATION
3. Procéder au regroupement de certains services pour une meilleure synergie ; assurer
au service des marchés publics la fonction transversale de conseil et de supervision qu'il doit avoir sur
la fonction achat ; élaborer un règlement intérieur relatif aux droits et obligations des personnels dans
divers domaines (temps de travail, formation, sécurité et prévention, véhicules de service, logements
de fonctions, etc.).

4.2. La gestion des ressources humaines
L'examen de la gestion des ressources humaines a porté sur les divers aspects qui
concourent à la bonne utilisation des deniers publics affectés aux dépenses en personnels et à la
valorisation de ces ressources pour l'évolution de la carrière des personnels et la bonne gestion des
services publics.
4.2.1. L'organisation du service des ressources humaines
Le service des ressources humaines est dirigé par une attachée territoriale recrutée en
2010. Elle est assistée par une adjointe de catégorie B et six agents de catégorie C, dont trois sont
référents dans des domaines spécifiques (formation, paie et maladie). Ces personnels sont répartis
en six pôles qui correspondent au rattachement des divers services de la collectivité.
Le personnel du service dispose de fiches de poste. Elles ont été établies en 2010 et en
2012 mais il doit être observé qu'elles ne sont pas toutes signées par les intéressés. Ces fiches
évoluent selon les besoins du service et les souhaits des personnels.
4.2.2. Les instances paritaires
En dépit de l'importance de ses effectifs, qui s'élèvent à 644 emplois créés selon le
tableau des effectifs arrêté au
ter
août 2013, la commune de Lunel adhère au centre de gestion
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départementale de la fonction publique territoriale. Elle ne dispose pas de commissions
administratives paritaires propres.
Le coût de l'adhésion au centre de gestion départemental apparaît plus élevé que ce
que représenterait la constitution de commissions administratives paritaires internes. Le montant de
la cotisation conjointe (centre national - centre de gestion) est de 141 k€ en 2012.
En outre, la constitution de commissions administratives paritaires internes permettrait
aux représentants des agents de la collectivité de participer à la gestion de leur carrière avec les
représentants de la commune. Les critères d'avancement seraient déterminés au sein de ces
commissions administratives.
La commune indique que la suggestion de la chambre de créer des commissions
administratives internes serait plus coûteuse que sa pratique actuelle.
Or, la collectivité ne dispose pas d'une comptabilité analytique lui permettant de
justifier son adhésion au centre de gestion départemental, une expérimentation gagnerait à être
tentée.
La collectivité fonctionne sous le régime des comités techniques paritaires. La
transformation du comité technique paritaire en comité technique (décret du 27 décembre 2011)
devrait intervenir après le prochain renouvellement général des comités techniques de la fonction
publique territoriale.
Les conditions de fonctionnement ainsi que les modalités d'exercice des compétences
sont conformes aux textes. Toutefois, il est observé que, pour certains sujets abordés, il semble
exister une information insuffisante du comité (exemple : choix du mode de gestion du parking du
canal et du stationnement payant où la demande d'un comparatif des modes différents de gestion
n'a pas été satisfaite au CTP du 17 avril 2012) ou de l'examen répété de certains sujets faute d'un
suivi suffisant (exemples : circulation de l'information, informatisation des services, véhicules de
service).
La commune affirme que l'information produite au comité technique paritaire est
suffisante, que les sujets de consultation du comité sont limités par la loi du 26 janvier 1984 et
apporte à l'appui de ses dires la décision du Conseil d'Etat du 27 janvier 2011 « Commune de
Ramatuelle ».
La chambre rappelle que, lorsqu'un sujet est inscrit à l'ordre du jour du comité
technique paritaire, la commune doit apporter les réponses utiles à toutes les questions posées,
sauf à rendre la consultation factice. Elle précise que l'article 33 de la loi 84-53 du 26 janvier 1984
modifiée prévoit une consultation du comité technique dans des situations beaucoup plus
nombreuses que celles évoquées par la commune. Le comité doit être consulté pour « les
questions relatives à l'organisation et au fonctionnement des services, aux évolutions des
administrations ayant un impact sur les personnels, aux grandes orientations relatives aux
effectifs, emplois et compétences, aux grandes orientations en matière de politique indemnitaire et
de critères de répartition y afférents, (...) les incidences des principales décisions à caractère
budgétaire sur la gestion des emplois font l'objet d'une information des comités techniques ».
La décision du Conseil d'Etat, citée par la commune, concerne la communication des
mémoires entre les parties, sans rapport avec le comité technique paritaire.
Le comité d'hygiène et de sécurité s'est transformé en comité d'hygiène, de sécurité et
des conditions de travail en avril 2012, conformément au décret du 3 février 2012. Les dispositions
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de ce décret sur la composition et le fonctionnement du comité devront être mises en oeuvre à
compter du premier renouvellement général des comités techniques.
L'examen des ordres du jour des séances du comité d'hygiène, de sécurité et des
conditions de travail de 2012 et de juin 2013 conduit à observer que le médecin de prévention ne
semble pas systématiquement convoqué aux séances (ordres du jour des 4 décembre 2012 et 20
juin 2013), que le rapport d'activité annuel de la médecine préventive n'apparaît pas être
communiqué au comité et que le président du comité ne semble pas avoir soumis pour avis le
programme annuel de prévention des risques professionnels. L'existence d'un document unique en
matière de risques professionnels depuis 2003 et la formation d'un groupe de travail sur ce sujet le
17 avril 2012 n'excluent pas de devoir solliciter l'avis du comité d'hygiène sur le programme annuel
de prévention des risques professionnels.
La commune fait état de deux lettres de convocation du médecin de prévention mais qui
ne portent aucun timbre d'enregistrement au départ de la collectivité.
La commune indique que s'il était transmis le rapport de la médecine préventive
pourrait être communiqué au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail et que le
programme de prévention des risques professionnels est «abordé» de l'étude des accidents de
service.
La collectivité doit veiller à obtenir le rapport de la médecine préventive pour le
communiquer au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail. Elle précise que le
programme annuel de prévention des risques professionnels doit être élaboré par le service des
ressources humaines pour que le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail puisse
formuler son avis.
RECOMMANDATIONS
4. Toujours communiquer au comité technique paritaire (ou comité technique) des
éléments d'information exhaustifs afin de lui permettre de se prononcer sur tous les dossiers en
connaissance de cause.
5. Procéder systématiquement à la convocation du médecin de prévention pour les
réunions du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, communiquer à ce comité le
rapport d'activité annuel de la médecine préventive et lui soumettre pour avis le programme annuel
de prévention des risques professionnels.

4.2.3. Les outils de suivi des effectifs
Les principaux documents d'information relatifs aux effectifs de la commune ne sont pas
correctement suivis.
En premier lieu, le tableau des effectifs de la collectivité, qui récapitule l'intégralité des
effectifs budgétaires créés et pourvus et doit être annexé aux documents budgétaires (articles L.
2313-1 et R. 2313-3-9° du code général des collectivités territoriales et de l'instruction budgétaire
M14) n'est pas conforme au modèle figurant dans la maquette de la M14.
Il en résulte que l'information sur la situation précise des personnels n'est pas
communiquée. Cette annexe répartit l'effectif en fonction de critères utiles (filières, grades et
emplois, catégories, temps complet ou non, titulaires et non titulaires, contractuels répartis par type
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de contrat référencés dans la loi statutaire n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée, autres types de
contrats dont les contrats aidés, équivalent temps plein).
Les données des comptes administratifs des exercices 2009 à 2012 ne permettent pas
de différencier les titulaires des non titulaires, de déterminer le nombre de contractuels, de
différencier les types de contrats passés (motif du contrat prévu par la loi du 26 janvier 1984
modifiée et nature du contrat CDD, CDI ou contrats particuliers), de distinguer les remplaçants sur
emplois permanents des contractuels sur emplois non permanents, de déterminer le type et le
nombre des emplois fonctionnels, de préciser les équivalents temps plein des effectifs budgétaires
pourvus. Les emplois permanents à temps non complet ne sont pas renseignés à concurrence de la
quotité de travail prévue par la délibération créant l'emploi. Les agents non titulaires ne sont pas
distingués selon le type d'emploi (permanent, non permanent) qu'ils occupent. Les informations
relatives à la rémunération (niveau de l'indice brut ou rémunération en euros) n'y figurent pas.
En deuxième lieu, la collectivité a communiqué le bilan social de l'année 2011 ou
Rapport sur l'état de la collectivité (article 33 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée et décret n° 97-
443 du 25 avril 1997) qui doit être établi chaque année impaire. Le bilan social présente l'état des
emplois et leur répartition, porte sur les rémunérations, les conditions d'hygiène et de sécurité, le
temps de travail et les relations sociales.
Ce document a été présenté au comité technique paritaire du 11 septembre 2012. Il
est observé qu'il doit être communiqué au comité technique avant le 30 juin de l'année paire
suivante.
L'examen des données du bilan social 2011 n'a pas permis de les rapprocher de celles
du tableau des effectifs de la même année.
Le service des ressources humaines dispose d'un tableau de bord mensuel de suivi des
mouvements de personnels. Ce tableau contient des données réparties par catégorie (titulaires et
contractuels) et par temps (complet, non complet et partiel). Le tableau de bord du mois de mai
2013 mentionne un effectif de 438 agents (incluant 44 remplaçants).
La diversité des sources documentaires, qui répond à des usages et des besoins
d'informations utiles pour la collectivité, ne saurait conduire à ne pas pouvoir déterminer le nombre
précis des agents de la collectivité et leur statut respectif.
D'après les documents examinés, datés de mai et d'août 2013, l'effectif pourvu de la
collectivité varie entre 402 agents et 438 agents.
Une mise en ordre du suivi des effectifs de la collectivité apparaît nécessaire.
La commune précise qu'elle a modifié son état du personnel en 2014 en le mettant en
conformité avec le formulaire de la maquette M 14 et que les différences relevées entre les
documents ne portent que sur les agents en disponibilité ou en congé parental d'éducation. La
chambre en prend note.
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RECOMMANDATION
6. Procéder à une mise en ordre des documents de suivi des effectifs afin de disposer
de données fiables, actualisées et conformes aux divers critères en usage dans la gestion des
personnels territoriaux (titulaires, non titulaires, permanents, non permanents, temps complet ou non
complet, temps partiel, divers types de contractuels, emplois fonctionnels de direction, collaborateurs
de cabinet, etc.).


4.2.4. L'évolution des effectifs et ses caractéristiques
En se fondant sur les chiffres contenus dans les comptes administratifs, les effectifs
budgétaires de la commune sont passés de 502 en 2009 à 605 en 2012 soit une progression de 21
%. Dans le même temps, les effectifs pourvus ont évolué de 391 en 2009 à 397 en 2012 soit une
croissance de 2 %.
Il existe une importante différence entre les emplois budgétaires et les emplois pourvus
qui augmente avec le temps (111 emplois en 2009, 159 emplois en 2010 et 2011, 208 emplois en
2012) alors que la série des emplois pourvus souligne que les besoins de la collectivité semblent se
situer autour de 390 postes.
L'examen des registres des délibérations a montré que les services de la commune
soumettent régulièrement des propositions de créations de postes budgétaires à l'assemblée
délibérante, comme lors de la séance du 27 mars 2013 où 43 postes ont été créés, sans s'être
assurés que des postes équivalents n'existent pas déjà dans le tableau des effectifs et sans
procéder à des suppressions corrélatives de postes budgétaires devenus sans objet.
L'article 34 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée confie à l'assemblée délibérante la
compétence de création d'emplois budgétaires. Les emplois créés donnent lieu au vote de crédits
budgétaires destinés à pourvoir aux recrutements. Tous les emplois créés devraient correspondre à
des crédits budgétaires votés par l'assemblée délibérante. En réalité, seuls les emplois pourvus font
l'objet de dotations de crédits chaque année.
Cette situation est contraire au bon exercice des pouvoirs respectifs de l'assemblée
délibérante et de l'exécutif. L'autorité territoriale dispose en effet avec le temps d'une marge
importante de recrutement qui est déconnectée des besoins effectifs de la collectivité. En outre, au
regard des règles de bonne gestion, elle ne correspond pas à la nécessité d'un pilotage actif et
réaliste de la ressource humaine.
D'ailleurs, les filières qui ont donné lieu aux taux de création d'emplois les plus élevés
depuis 2009 (technique 28 %, culturelle 20 %, administrative 18 %, sportive 13 %) sont celles qui ont
connu des taux de progression des emplois pourvus faibles (technique 7 %, administrative 9 %) ou
négatifs (culturelle - 54 %, sportive - 7 %).
Le tableau des effectifs communiqué en août 2013 mentionne 644 emplois créés, 402
emplois pourvus et 243 emplois vacants, ce qui représente une proportion de 37,6 % d'emplois
créés qui sont actuellement sans objet.
RECOMMANDATION
7. Procéder à une révision des modalités de gestion du niveau des effectifs pour qu'ils
correspondent aux besoins réels.
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Sous réserve des écarts relevés dans le suivi des données, il peut être considéré qu'au
31 décembre 2012, la répartition des personnels des emplois pourvus par catégorie (A, B, C) se
compose de 20 emplois de catégorie A (5,68 %), 14 emplois de catégorie B (3,98 %%) et 318
emplois de catégorie C (90,34 %). Rapportées aux dernières statistiques nationales disponibles
(données par catégorie hiérarchique de 2010 de l'INSEE SIASP, catégorie A 8,4 %, catégorie B
12,5 % et catégorie C 76,8 %), ces données révèlent un taux d'emploi très élevé de la catégorie C
et un taux d'encadrement faible, notamment au niveau intermédiaire.
La commune souligne que la suppression de postes soulève des oppositions de
nature syndicale. Elle indique qu'elle apportera une attention particulière à la suppression des
postes sans objet et mettra en adéquation les emplois créés et les emplois pourvus. Elle soutient
que les créations de postes soumises à l'assemblée délibérante sont faites après vérification de
l'absence de postes similaires. Elle mentionne qu'en 2014 les emplois de catégorie B
atteindraient 55 agents.
Les délibérations de création de poste doivent mentionner qu'aucun poste similaire
vacant n'existe à l'état des effectifs et que toute création de poste doit s'accompagner d'une
suppression de poste vacant. En disposant de 208 emplois budgétaires non pourvus en 2012,
l'effectif communal comporte nécessairement des doublons qu'il convient de rechercher.
Enfin le chiffre de 55 agents de catégorie B en 2014, avancé par la commune, est en
net décalage avec celui de 14 agents en 2012.
La chambre prend note de la volonté de la commune de suivre l'évolution des emplois
ouverts et occupés, en rappelant que c'est un sujet essentiel pour la bonne tenue des finances
publiques.
4.2.5. Le temps de travail, l'absentéisme et les heures supplémentaires
Le dispositif législatif et règlementaire applicable au temps de travail repose sur la loi
statutaire du 26 janvier 1984 modifiée (article 7-1), la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la
résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique
ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale, au décret modifié n° 2000-815
du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction
publique d'Etat et au décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 relatif à l'aménagement et à la
réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.
Il en ressort que les règles relatives à l'aménagement du temps de travail des agents
des collectivités territoriales et de leurs établissements publics sont fixées par la collectivité, dans
les limites applicables aux agents de l'Etat, en tenant compte des spécificités des missions
exercées par ces collectivités.
Les régimes de travail institués, avant l'entrée en vigueur de la loi du 3 janvier 2001,
peuvent être maintenus, s'ils ont fait l'objet d'une décision expresse de l'organe délibérant, et ne
contiennent pas de dispositions contraires aux garanties minimales applicables en matière de durée
et d'aménagement du temps de travail.
Le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 modifié, relatif à l'aménagement et à la
réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat, dispose à l'article
ter
que «la durée
du travail effectif est fixée à trente-cinq heures par semaine » et que « le décompte du temps de
travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1607 heures maximum,
sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées ». L'article 3
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mentionne que « la durée hebdomadaire du travail effectif, heures supplémentaires comprises, ne
peut excéder ni quarante-huit heures au cours d'une même semaine, ni quarante-quatre heures en
moyenne sur une période quelconque de douze semaines consécutives et le repos hebdomadaire,
comprenant en principe le dimanche, ne peut être inférieur à trente-cinq heures. La durée
quotidienne du travail ne peut excéder dix heures. Les agents bénéficient d'un repos minimum
quotidien de onze heures. L'amplitude maximale de la journée de travail est fixée à douze heures.
Le travail de nuit comprend au moins la période comprise entre 22 heures et 5 heures ou une autre
période de sept heures consécutives comprise entre 22 heures et 7 heures ».
La durée du temps de travail fixée à 35 heures par semaine, décomptée sur la base
d'une durée annuelle de 1600 heures par le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 a ainsi été portée
à 1607 heures par le décret n° 2004-1307 du 26 novembre 2004 (entrée en vigueur au 1
er
janvier
2005), à la suite des dispositions de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour
l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées.
De jurisprudence constante et constamment réaffirmée, les durées de travail en vigueur
dans les collectivités territoriales ne doivent pas être fixées en deçà de cette limite.
La commune de Lunel a signé, le 10 décembre 2001, un protocole d'accord sur
l'aménagement et la réduction du temps de travail avec le syndicat CGT des fonctionnaires
municipaux de la ville de Lunel et la fédération autonome de la mairie de Lunel.
L'assemblée délibérante, par délibération du 12 décembre 2001, a approuvé le
protocole d'accord du 10 décembre 2001 et sa mise en oeuvre à compter du 1
er
janvier 2002.
Une délibération du conseil municipal du 25 juin 2008 a mis en oeuvre, après
consultation du comité technique paritaire le 12 juin 2008, les possibilités offertes par la loi n°
2008-351 du 16 avril 2008 pour assurer le financement de la journée de solidarité instituée par la
loi du 30 juin 2004. Il a été retenu de supprimer un jour d'aménagement et de réduction du temps
de travail (ARTT) pour les agents qui bénéficient du régime de réduction du temps de travail ou
de faire travailler un jour supplémentaire (ou 2 demies journées de 3h30) les agents qui ne
bénéficient pas de ce régime en raison d'un temps de travail hebdomadaire de 35 heures (ou
moins).
Le protocole du 10 décembre 2001 prévoit à son article 1
er
que « la durée légale
annuelle du travail effectif du personnel de la mairie de Lunel est fixée à 1600 heures, cette durée
pouvant être réduite pour tenir compte de sujétions particulières liées à la nature des missions et à
la définition des cycles de travail qui en résultent, imposant des rythmes ou des conditions de travail
considérées comme pénibles (...) la durée hebdomadaire du travail du personnel de la mairie de
Lunel est fixée à 35 heures sans incidence sur la rémunération ».
Cette durée de travail est applicable, selon l'article 2, aux « agents titulaires, stagiaires,
contractuels et non-titulaires dont le temps de travail est à temps complet ou à temps partiel. Pour
les agents exerçant à temps partiel, la durée hebdomadaire du travail est calculée au prorata sur la
base de 35 heures ».
L'article 5 prévoit que « l'horaire quotidien effectif sera de 7 heures et 45 minutes »,
qu'un « arrêt d'une heure pour le repas de midi entre 12 et 14 heures est obligatoire » et que « les
horaires choisis par les agents au sein d'un service sont validés par le chef de service ».
L'article 7 relatif aux « modalités de récupération » indique que « l'horaire
hebdomadaire effectif de travail à la mairie de Lunel sera de 39 heures à compter du l
er
janvier 2002.
La récupération sera le mode normal d'apurement des dépassements d'horaires, entre 35
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heures, durée du travail dans la collectivité, et 39 heures effectivement réalisées pour 5 jours de
travail par semaine, sur une base quotidienne de 7 heures 48 minutes. Dans un souci de
simplification, cette base sera portée à 7 heures 45 minutes. La gestion des récupérations sera
assurée et organisée au sein de chaque service, sous le contrôle du service des ressources
humaines. Les récupérations s'effectueront sous la forme de demi-journées ou de journées.
L'annualisation du temps de travail avec attribution de jours de congés supplémentaires, ou avec
modulation d'horaires est par ailleurs possible ».
Enfin l'article 9 « congés annuels et jours de récupération » dispose que « le décompte
du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1600 heures.
Le nombre de jours travaillés dans une année à prendre en compte est de 205 jours : soit 1600
heures / 7heures 48. (...) Le système de congés annuels en vigueur à la date de signature du
protocole prévoit 30 jours sur une année civile. Ce nombre reste inchangé. Les fériés légaux : la
moyenne annuelle prise en compte est de 8 jours. Les fériés locaux : il est substitué aux jours de
fériés locaux 2 jours supplémentaires de congés, désormais intégrés au crédit de jours de
récupération annuel ».
La gestion du contrôle du temps de travail relève de chaque chef de service pour en
maîtriser l'utilisation. Toutefois le service des ressources humaines peut exercer un contrôle sur le
temps de travail et notamment la gestion des récupérations et demander des justificatifs pour
analyser les anomalies, erreurs ou dépassements constatés (articles 7 et 10 du protocole).
Ce régime de temps de travail et de congés appelle plusieurs observations.
Le régime des congés institué à la commune (30 jours de congés annuels et 2 jours de
congés fériés locaux intégrés au crédit de récupération annuelle) est plus favorable que le régime
réglementaire de 25 jours de congés annuels (hors jours de fractionnement) dans la fonction
publique, compte tenu des 7 jours supplémentaires accordés aux personnels.
En outre, en fixant à 205 le nombre de jours travaillés à prendre en compte dans une
année (article 9 du protocole), le personnel de la commune a eu en 2012 et en 2013 20 jours de
congés supplémentaires par rapport à un agent public auquel le régime réglementaire des congés
annuels est appliqué, en tenant compte des jours fériés légaux et des jours de repos
hebdomadaire (exemple en 2012: 366 jours dans l'année civile, 105 jours de repos hebdomadaire,
11 jours fériés légaux, 25 jours de congés annuels).
La durée horaire de travail est fixée à la commune de Lunel à 7 heures 48 arrêtées par
commodité à 7 heures 45. Compte tenu de 205 jours travaillés retenus pour l'année, le nombre
d'heures annuelles de travail reste inférieur à la durée légale de 1607 heures.
La durée légale de travail de 1607 heures n'est indiquée en tant que telle dans aucune
délibération de la commune. Les notes de services font toujours référence au protocole du 10
décembre 2001 (exemple : note de service du 13 janvier 2012).
Les articles 7 et 10 du protocole prévoient que le service des ressources humaines peut
exercer un contrôle sur les récupérations et demander tous justificatifs pour analyser
l'accomplissement du temps de travail. Or, ces possibilités ne sont pas mises en oeuvre.
La commune n'ayant pas de contrôle automatisé du temps de travail, le service des
ressources humaines devrait se doter de tous les moyens précis permettant de suivre la réalité du
temps de travail des personnels.
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La commune soutient que la durée annuelle de 1607 heures est un maximum. Elle
précise que les personnels ont travaillé 1588,45 heures en 2012. Elle indique que les agents
travaillent 206 jours et non 205 jours, que le nombre de jours de congés supplémentaires de 20
jours n'est valable que pour une organisation du travail reposant sur une durée hebdomadaire de 35
heures.
La chambre ne peut que constater que le personnel communal n'effectue pas la durée
annuelle légale de travail qui est fixée à 1607 heures.
Les personnels ne peuvent donc pas travailler moins de 1607 heures annuelles, sauf à
justifier de sujétions particulières.
La chambre ne peut que constater que le personnel communal n'effectue pas la durée
annuelle légale de travail qui est fixée à 1607 heures.
En outre la commune avance un nombre de jours de congés de 30 jours qui ne figure
pas au protocole d'accord en vigueur qui fait état de 32 jours. La commune indique un nombre de
jours d'ARTT (19 jours) qui n'est pas mentionné au protocole d'accord. La commune ne saurait
ajouter ou retrancher au protocole d'accord qui est un acte bilatéral.
Le dispositif actuel de calcul et de gestion du temps de travail comporte des
incohérences qui appellent une révision. Il convient de distinguer avec précision le régime des
personnels qui bénéficient de la réduction du temps de travail de celui des agents qui sont soumis à
une durée hebdomadaire de 35 heures, ou moins. Pour chaque régime, il faudrait préciser la durée
quotidienne et hebdomadaire ainsi que le dispositif des congés et des récupérations. Les deux
régimes sont, en tout cas, soumis à la durée annuelle de travail qui est de 1607 heures.
Au cas d'espèce la commune ne saurait avancer le principe de hiérarchie des normes
pour écarter la mention de la durée légale de travail dans le protocole d'accord. Le protocole
d'accord ne vaut qu'entre les signataires et fait référence à une durée de travail qui n'est plus valide.
Le respect du parallélisme des formes justifie que, de même que le protocole d'accord a été validé
par une délibération, une nouvelle délibération actualise ce protocole.
En ce qui concerne le tableau de présence invoqué par la commune, la chambre
souligne qu'il ne permet pas de suivre l'effectivité du temps de travail.
RECOMMANDATIONS
8. Adopter une délibération faisant explicitement référence à la durée légale de travail,
revoir les termes du protocole d'accord de 2001 et déterminer un dispositif dont les modalités
permettent de suivre l'effectivité du temps de travail.
9. Mettre en place des mécanismes précis de suivi du temps de travail des personnels
qui tiennent compte de la diversité des emplois et des horaires.

L'examen des données contenues dans le bilan social 2011 et des éléments
communiqués au comité technique paritaire du 11 septembre 2011 indique que le nombre de
journées d'absence pour maladie ordinaire, congé de longue maladie - congé de longue durée,
accident du travail et maternité a représenté un total de 10 252 jours en 2008, 11 606 jours en 2009,
10 093 jours en 2010 et 10 721 jours en 2011. La progression de 13 % relevée en 2009 a été suivie
d'une légère décroissance de 1,55 % en 2010 avant d'augmenter en 2011 de 4,57 %.
L'absentéisme se situe en moyenne autour de 10 600 jours.
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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
Les absences pour des raisons de santé (maladies ordinaires, CLM et CLD, accidents
de travail) représentent 11 298 jours en 2009, 9 123 jours en 2010 et 10 245 jours en 2011. Les
absences de 2009 représentent 28,89 jours par agent ce qui est plus élevé que la moyenne
nationale de 25,5 jours par agent pour les communes de 20 000 à 50 000 habitants selon la
dernière synthèse nationale CNFPT/DGCL des rapports au CTP sur l'état des collectivités
territoriales au 31 décembre 2009.
La commune fait état des actions menées en matière de prévention de l'absentéisme
(tableau de présence, formation, dotation en matériels de protection). Elle indique que l'allongement
de la carrière de certains agents, lié à la réforme des régimes de retraites, constitue l'une des
explications à la progression de l'absentéisme. En ce qui concerne le nombre moyen des absences
de 10 600 jours, la commune précise qu'il inclut les absences pour maternité, et que le chiffre serait
de 10 170 jours.
La chambre souligne que les actions menées ne semblent pas exercer un effet décisif
sur la baisse de l'absentéisme.
RECOMMANDATION
10. Tenir un suivi précis de l'absentéisme et mettre en place un dispositif de prévention
permettant de le faire baisser.
La commune procède au versement d'heures supplémentaires à divers agents. Le
nombre total des heures supplémentaires s'est élevé à 22 823 en 2011 et à 24 068 en 2012
(+ 5,45 %). Elles ont coûté à la collectivité 369 666,96 € en 2011 et 425 537,02 € en 2012 (+
15,11 %).
Le protocole d'accord sur la durée de travail dispose en son article 11 que « les heures
supplémentaires doivent avoir un caractère exceptionnel, avoir donné lieu à un travail effectif dont la
matérialité puisse être vérifiée. Elles doivent être accomplies à la demande de l'encadrement et leur
versement est soumis à la production des pièces justificatives correspondantes. Elles ne seront
payées qu'au-delà de la 39
è
me heure, et limitées à 130 heures par an et par agent (sauf
dispositions législatives ou réglementaires particulières pour répondre à la spécificité de certaines
missions exercées par les collectivités territoriales) ».
L'accomplissement des heures supplémentaires repose sur une demande du
responsable de service en fonction des besoins. Le nombre des heures effectuées chaque mois
est retracé sur un formulaire qui mentionne le nom de l'agent, le jour, l'objet et les heures
réalisées. Ces formulaires sont signés par le responsable du service, le directeur du service et le
directeur général des services. Le service des ressources humaines vérifie le décompte des
heures, les signatures et engage leur paiement le mois suivant leur réalisation.
Le rapport sur la réalisation des heures supplémentaires est présenté au comité
technique paritaire.
Le comité technique paritaire du 20 juin 2013 a émis un avis favorable à l'octroi de
dérogations permanentes pour accomplir un contingent d'heures supplémentaires supérieur à 25
heures mensuelles pour certaines fonctions (chefs de service de police, agents de police, gardes
champêtre, assistantes maternelles) relevant de services qui dépassent généralement les bornes
horaires définies. Les dépassements exceptionnels pour circonstances particulières (fête locale,
élections, fêtes de fin d'année, festivals, événements climatiques) restant admis pour les autres
services qui restent usuellement dans les bornes horaires.
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ROD2 COMMUNE DE LUNEL


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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
Il convient d'abord d'observer que le protocole d'accord limite à 130 heures par an et par
agent le nombre d'heures supplémentaires. Or, les relevés des heures supplémentaires totales
réalisées en 2011 et 2012 montrent qu'un nombre important d'agents excède le plafond retenu par
la commune (105 agents sur 286 agents en 2011 soit 36,71 % et 53 agents sur 293 agents en 2012
soit 18 %).
Les heures supplémentaires concernent principalement quelques services, comme les
espaces verts, les appariteurs, les droits de place et les assistantes maternelles. L'examen, par
sondage, des bulletins de salaires indique que des dépassements du plafond des 25 heures
mensuelles réglementaires sont constatés, notamment parmi les assistantes maternelles pour un
nombre d'heures mensuelles parfois très élevé (60 heures, 72 heures).
Le total annuel des heures supplémentaires ainsi que la fréquence des dépassements
des plafonds nécessitent une meilleure gestion de ce poste de dépenses.
La chambre rappelle que la réglementation prévoit la mise en oeuvre d'un contrôle
automatisé des horaires dès lors que heures supplémentaires sont allouées, chaque fois que cela
est possible dans les services concernés.
Elle indique que la substitution d'un repos compensateur au paiement des heures
supplémentaires, au moins partiellement, est un moyen de maîtriser l'enveloppe des heures
supplémentaires.
La commune précise qu'elle met en oeuvre le repos compensateur mais qu'il n'est pas
envisageable pour tous les services. Elle indique que les heures supplémentaires visent à assurer
les besoins des services et que leur maîtrise est une préoccupation.
RECOMMANDATION
11. Mettre en place des mécanismes de maîtrise du poste des heures
supplémentaires.
4.2.6. La gestion des avancements
Selon les données communiquées au comité technique paritaire, le nombre de
titularisation est passé de 10 (2008) à 14 (2011) avec un point haut en 2009 (19), celui des
stagiaires a évolué de 16 (2008) à 13 (2011), celui des avancements de grade de 56 (2008) à 35
(2011) et celui des avancements d'échelon de 139 (2008) à 154 (2011).
Les avancements d'échelon s'effectuent principalement à l'ancienneté minimale. Ainsi,
sur les 131, 154 et 158 avancements d'échelon intervenus en 2010, 2011 et 2012, 119, 144 et 148
d'entre eux ont été réalisés à la cadence minimale, soit respectivement 90,84 %, 93,51 % et 93,67
%.
Ce mode de gestion de l'avancement à l'ancienneté minimale n'est pas conforme à
l'article 78 de la loi statutaire du 26 janvier 1984 qui prévoit que « l'avancement d'échelon à
l'ancienneté minimale peut être accordé au fonctionnaire dont la valeur professionnelle le justifie ».
De plus, le régime d'avancement minimal, par son caractère systématique, est plus favorable pour
les agents dans leur ensemble mais ne permet pas de distinguer les plus méritants. Il a un coût
pour les finances de la commune et conduit à la priver d'un moyen de gestion des ressources
humaines reposant sur les résultats atteints par les agents.
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La commune souligne que la loi de 1984 prévoit la possibilité d'un avancement minimal et
que les fiches de notation permettent de vérifier la valeur professionnelle des agents.
A la suite de la modification apportée par l'article 35 de la loi n° 2007-209 du 19 février
2007 relative à la fonction publique territoriale, le deuxième alinéa de l'article 49 de la loi du 26
janvier 1984 prévoit que le nombre des fonctionnaires pouvant bénéficier d'un avancement au
grade supérieur est déterminé par l'application d'un taux de promotion fixé par l'organe délibérant
après avis du comité technique paritaire.
La commune de Lunel a adopté, par délibération du 20 juin 2007, un taux de promotion de
100 % pour les avancements de grade de toutes les catégories indiciaires, après avis favorable du
comité technique paritaire du 31 mai 2007.
4.2.7. La formation et l'évaluation des personnels
La commune de Lunel dispose d'un règlement de formation, approuvé par le comité
paritaire du 17 avril 2012, qui s'apparente à une charte applicable à tous les agents. Selon les
principes généraux de ce règlement, il a pour objet de « fixer les modalités d'octroi des formations
dans le cadre de la loi et des règlements. Il permet de préciser les droits et obligations des agents,
d'organiser la gestion des absences, de définir les conditions de remboursement des frais engagés
par les agents ».
Le plan de formation est établi pour une durée de trois ans à partir des demandes
individuelles et des besoins de la collectivité. Les demandes de formations, stages ou préparations aux
concours et examens sont validées par le supérieur hiérarchique avant transmission à la direction des
ressources humaines. Un livret individuel de formation est remis à chaque agent permanent de la
collectivité à son arrivée.
Une annexe au règlement de formation précise les conditions de prise en charge des frais
de déplacement, hébergement et repas pour les formations, stages et concours.
Le dernier bilan social (2011) mentionne que tous agents confondus, 931 jours ont été
consacrés à la formation, par des personnels occupant un emploi permanent. Cent dix-neuf agents (soit
34,29 % compte tenu d'un effectif pourvu de 347) n'ont suivi aucune formation en 2011, ce qui est
important.
La commune estime que la proportion des agents qui n'ont pas suivi de formation en 2011
n'est pas élevée.
Elle n'apporte pas d'élément permettant de relativiser le pourcentage de 34,29% alors
qu'elle rappelle que les obligations de formation des personnels sont de 2 à 10 jours par période de
cinq ans.
Les catégories de personnels qui ont suivi le nombre le plus élevé de jours de formation
sont la catégorie C (766 jours), suivie de la catégorie B (130 jours) et de la catégorie A (35 jours). Le
niveau peu élevé des jours de formation des personnels de catégorie A et, dans une moindre mesure,
de catégorie B correspond à une tendance nationale.
Les jours de formation ont été principalement consacrés aux formations prévues par
les statuts particuliers pour la formation d'intégration ou la formation de professionnalisation (41
%), à la préparation aux concours d'accès à la fonction publique territoriale et aux examens
professionnels (39 %) et aux formations de perfectionnement (19 %).
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La formation a principalement été réalisée par le Centre national de la fonction publique
territoriale au titre de la cotisation obligatoire (89 %). Des formations ont été dispensées par la
collectivité elle-même (8 %) et d'autres organismes (4 %).
L'examen des dossiers individuels des personnels montre qu'ils ne contiennent pas
toujours les copies des déclarations de vacances des emplois au centre de gestion, les fiches de
poste, les diplômes, les fiches de notation et les fiches annuelles d'évaluation. Le service des
ressources humaines conserve certains documents dans des dossiers séparés. Il serait souhaitable
que le dossier personnel des agents réunisse l'intégralité des pièces relatives à la carrière dans un
dossier unique.
L'examen des fiches annuelles d'évaluation appliquées depuis deux ans montre que la
partie consacrée aux demandes de formation, souhaitées par l'agent ou demandées par le
supérieur hiérarchique, n'est pas toujours complétée, ce qui est regrettable puisque l'évaluation
constitue un premier niveau de recueil des besoins de formation.
De plus, la réalisation des objectifs de l'année écoulée ou la fixation des objectifs de
l'année à venir (« poursuivre son implication au sein de l'école », « consolider les acquis », « allez
courage pour le concours », « trouver du temps », etc.) ne sont pas systématiquement déterminés
avec la précision nécessaire pour formaliser un véritable objectif.
4.2.8. La gestion prévisionnelle des ressources humaines
En matière de recrutement, la prévision concerne les besoins ponctuels qui font l'objet
d'un suivi mensuel. Les départs des personnels conduisent à s'interroger sur les remplacements et
les profils.
La commune ne dispose toutefois pas d'un dispositif complet de gestion prévisionnelle
des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC). Il n'existe ni tableau prévisionnel des
recrutements (emplois, filières, catégories), ni tableau des métiers, ni plan de départ prévisionnel à
la retraite, y compris pour les tranches d'âge qui sont proches d'un tel départ.
La commune fait part de sa volonté constante d'améliorer sa gestion des effectifs. La
chambre en prend note.

RECOMMANDATION
12. Réunir dans un seul dossier l'intégralité des pièces relatives à la carrière des
agents. Veiller à ce que les fiches d'évaluation soient complètement et précisément remplies, pour
qu'elles puissent servir effectivement au suivi et au développement des carrières. Mettre en place
un dispositif exhaustif de gestion prévisionnelle des ressources humaines.
4.3. Les logements de fonction et logements pour utilité de service
Le régime juridique de l'attribution des logements de fonction dans les collectivités
territoriales ressort de l'article 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 modifiée par l'article 67
de la loi n° 2007-209 du 19 février 2007. Il dispose que « les organes délibérants des collectivités
territoriales et de leurs établissements publics fixent la liste des emplois pour lesquels un logement
de fonction peut-être attribué gratuitement ou moyennant une redevance par la collectivité ou
l'établissement public concerné, en raison notamment des contraintes liées à l'exercice de ces
emplois (...). La délibération précise les avantages accessoires liés à l'usage du
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logement. Les décisions individuelles sont prises en application de cette délibération par l'autorité
territoriale ayant le pouvoir de nomination ».
L'allocation d'un logement de fonction doit être liée aux contraintes découlant de
l'exercice des fonctions et de l'intérêt du service. Il ne peut être justifié ni par des raisons sociales ni
par des motifs d'amélioration de la situation financière de l'agent. Deux modes d'attribution existent.
Le logement peut être attribué pour nécessité absolue de service lorsque l'agent ne peut accomplir
son service normalement sans être logé. Le logement peut être attribué pour utilité de service
(donnant lieu à présent à une « convention d'occupation précaire avec astreinte ») quand le
logement présente un intérêt réel pour la marche du service sans être nécessaire à l'exercice des
fonctions.
Conformément à la jurisprudence du Conseil d'Etat (Préfet du Nord, 2 décembre 1994),
il appartient aux collectivités territoriales « d'une part en ce qui concerne l'appréciation des
contraintes justifiant l'attribution d'un logement de fonction de distinguer celles qui parce qu'elles
appellent de la part de l'agent une présence pouvant être regardée comme constante justifient que
ce logement soit attribué gratuitement, de celles qui rendent seulement utile, au regard des
exigences du service, la fourniture dudit logement qui alors doit être assortie du paiement par
l'intéressé d'une redevance, et d'autre part, en ce qui concerne les avantages accessoires liés au
logement, d'en arrêter la liste sans procurer aux agents, à ce titre, une prestation plus favorable
que celle dont bénéficient un fonctionnaire d'Etat placé dans la même situation (...) ».
L'examen de la gestion des logements de fonction à la commune de Lunel conduit à
formuler des observations.
Le dernier bilan social (2011) ne fait mention d'aucun logement de fonction ou pour
utilité de service (page 80/124) ce qui ne semble pas être le cas.
L'examen des arrêtés de concessions et des conventions de location qui ont été
établies souligne que quatre agents sont titulaires de logements de fonction. Trois sont gardiens
de stades. Le quatrième n'occupe pas une fonction qui justifie l'attribution d'un logement.
Toutefois, c'est le seul logement qui fait l'objet d'une déclaration d'un avantage en nature (262 €
en 2012). Tous les logements donnent lieu au paiement de loyers à la commune et, selon les
conventions, les fournitures d'eau, de gaz et d'électricité sont mises ou non à la charge des
locataires. A l'exception d'un gardien, les arrêtés ou conventions ne précisent pas les raisons qui
motivent l'attribution des logements.
La commune indique que trois agents bénéficient de logements de fonction. Le
quatrième agent serait locataire de la commune.
La situation de cet agent est d'autant imprécise que le logement donne lieu à un
avantage en nature incompatible à une location privative. Une clarification est nécessaire.
Les arrêtés et conventions de location sont souvent anciens (1994, 1996, 1981) et
comportent des dispositions qui devraient être harmonisées et actualisées (prise en charge des
fluides, obligations d'assurance, d'entretien et de transcription des contrats en euros).
La commune ne dispose pas d'une délibération de son assemblée délibérante
établissant la liste des logements qui peuvent donner lieu à concession, ou faire l'objet d'une
convention d'occupation précaire en fonction des obligations des postes concernés. La liste
corrélative des bénéficiaires devrait être aussi adoptée. Les arrêtés municipaux et les conventions
de concession ou d'occupation précaire avec astreinte devraient être établis sur le fondement de
cette délibération. Enfin, les redevances des logements doivent être établies en fonction de
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l'évaluation forfaitaire ou réelle de la valeur locative des logements, le choix devant être fixé par
l'assemblée délibérante.
La commune indique qu'elle mettra en oeuvre les dispositions du décret du 9 mai 2012.
La chambre rappelle qu'il convient d'appliquer les dispositions de ce décret mais aussi
de réformer toutes les modalités de gestion des logements de fonction et pour utilité de service qui
ne sont pas satisfaisantes.
RECOMMANDATION
13. Réviser les modalités de gestion des logements de fonction et des logements
concédés par utilité de service.

4.4. Les véhicules de service
Les véhicules de service sont destinés à des usages conformes aux besoins du service.
L'attribution, ou l'usage, d'un véhicule de service à des fins personnelles n'est pas régulière. Une
autorisation de remisage à domicile peut être accordée dès lors qu'elle est justifiée par des
contraintes horaires particulières ou des nécessités d'interventions rapides qui doivent être
précisément énoncées. L'usage à titre privé du véhicule pendant le remisage à domicile n'est en
tout état de cause pas permis. L'utilisation d'un véhicule pour des déplacements personnels
constitue un avantage matériel assimilable à un complément de rémunération qui est soumis à
imposition et cotisation sociale.
Le véhicule doit être remis à la disposition du service pendant les congés. Un carnet de
bord est tenu pour chaque véhicule de service. Il doit précisément indiquer les références du
conducteur, dates, horaires, kilomètres parcourus et objet du parcours. Il doit faire l'objet d'un
contrôle régulier par le gestionnaire de la flotte.
Le parc de véhicule de la commune de Lunel se compose de 77 véhicules (dont 4 poids
lourds) de service dont la liste au 11 septembre 2013 a été communiquée. Il ne comprend pas de
véhicule de fonction.
L'arrêté municipal n° 3595/2010 du 13 janvier 2010 portant règlement d'utilisation des
véhicules de service dispose notamment qu'« un carnet de bord est établi pour chaque véhicule. Il
doit être renseigné impérativement à chaque prise de service par son conducteur. Le chef de
service doit vérifier régulièrement la bonne tenue des carnets de bord de ses véhicules » et qu'a en
dehors des horaires de travail, les véhicules doivent être remisés dans leur service d'affectation y
compris pendant la pause déjeuner, ainsi que le soir après le travail. En cas d'impossibilité (en
raison notamment de contraintes horaires) les véhicules sont remisés dans le parking de la mairie
(...) toute dérogation exceptionnelle à cette organisation doit faire l'objet d'une autorisation écrite,
signée par l'autorité territoriale ».
Certains véhicules sont affectés spécifiquement à des personnels avec une autorisation
de remisage à domicile. Les autorisations de remisage ont été délivrées par le maire en janvier
2011 et octobre 2012. Au nombre de treize, elles ne contiennent aucune précision sur les «
nécessités de service » qui justifient le remisage au domicile pendant la pause méridienne ou en fin
de semaine. La majorité des autorisations, dont celles de certains directeurs, porte sur des
remisages à domicile en fin de semaine.
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5. LA GESTION BUDGETAIRE
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Il doit être d'abord observé que tous les bénéficiaires des autorisations de remisage à
domicile ne figurent pas sur la liste des véhicules du parc. Une mise à jour régulière de cette liste
par le gestionnaire du parc, sous le contrôle de la direction générale des services, est nécessaire.
Il faut aussi observer que la commune n'a pas pu présenter les carnets de bord de tous
les véhicules affectés à des personnels. Neuf carnets de bord ont été communiqués pour treize
affectataires. Certains carnets de bord ne sont pas renseignés. D'autres sont remplis de manière
très incomplète, ce qui ne permet pas de connaître l'objet, le jour du déplacement et le kilométrage
effectué. Un seul carnet de bord est correctement annoté (véhicule BH 035 QJ). Aucun contrôle
régulier ou inopiné des carnets de bord et des remisages ne semble effectué par le gestionnaire de
la flotte.
Les conditions actuelles de gestion des véhicules de service pourraient exposer les
attributaires à une remise en cause de l'usage de service et à la requalification en un avantage en
nature qui donnerait alors lieu à cotisation sociale et imposition sur le revenu.
La commune de Lunel devrait procéder à une révision de son dispositif de gestion des
véhicules de service. Elle indique avoir recruté un chef de garage, en janvier 2014, qui est
notamment chargé du suivi de la flotte de véhicule. Elle fait part de ce que les autorisations de
remisage seront motivées et que la bonne tenue des carnets de bord sera contrôlée.
RECOMMANDATION
14. Revoir les modalités de gestion des véhicules de service.

5.1. L'information en matière budgétaire
L'instruction budgétaire et comptable M14 applicable aux communes prévoit, en ce qui
concerne la présentation des documents budgétaires, que « les modèles de maquettes budgétaires
doivent être respectées au niveau du détail qu'ils comportent, y compris pour les états annexes ».
Elle ajoute qu'ils présentent toujours la même structure avec la « première partie du budget (qui)
comprend des informations générales (statistiques, fiscales, des ratios relatifs à la situation
financière de la commune ainsi que les modalités de vote du budget retenues par le conseil
municipal », « la deuxième partie (qui) est une présentation générale du budget destinée à
l'information (vue d'ensemble du budget par section puis par chapitres et balance générale du
budget ainsi qu'un récapitulatif par groupe fonctionnel pour les budgets votés par fonction) », « la
troisième partie du budget (qui) comporte les éléments soumis au vote de l'assemblée », « la
quatrième partie (qui) comprend diverses annexes destinées à l'information des élus et des tiers
portant sur la situation patrimoniale de la commune, les engagements donnés ou reçus par la
commune, divers états d'information (état du personnel, état relatif au produit fiscal voté et à la
fixation des taux d'imposition, la signature du budget et les conditions de sa transmission ».
L'examen des documents budgétaires produits annuellement par la commune de Lunel
sont généralement complets et conformes aux dispositions de l'instruction budgétaire et comptable
M14.
Il convient cependant d'observer qu'ils présentent certaines insuffisances qu'il
conviendrait de rectifier.
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Ainsi, le budget primitif 2013 ne comporte pas l'annexe D.1 « décision en matière de
taux de contributions directes ».
En outre, la mention des ratios financiers obligatoires définis par l'article R. 2313-1 du
code général des collectivités territoriales appelle une observation, notamment parce qu'ils ne sont
pas les derniers disponibles lors du vote du budget. Ainsi, les ratios de référence figurant au
budget primitif 2013 sont indiqués comme étant ceux de l'exercice 2009 alors que les ratios de
2010 ont été publiés par la direction générale des collectivités territoriales en juin 2012. De plus,
pour une bonne information du lecteur, la commune devrait mentionner dans une note de bas de
page que les ratios communaux indiqués sont ceux de l'exercice concerné (2013 en l'occurrence)
tandis que les ratios de référence sont ceux d'un exercice différent (2009 en l'occurrence).
Enfin, l'état annexe concernant le personnel n'est pas conforme au modèle
réglementaire, ce qui présente plusieurs inconvénients, comme mentionné dans la partie
concernant la gestion des ressources humaines (supra § 5.2.3).
Dans le cadre des obligations de compte-rendu prévues à l'article L. 1411-3 du code
général des collectivités territoriales, les délégataires de service public produisent annuellement les
rapports d'activités comprenant les éléments qualitatifs et financiers des délégations de service
public. Ces rapports sont présentés à la commission consultative des services publics locaux avant
d'être soumis par le maire à l'assemblée délibérante. La présentation de ces rapports au conseil
municipal donne lieu à des délibérations.
La commune indique que l'annexe D1 figure au budget sans intitulé, que l'annexe sur le
personnel a été modifiée en 2014, que la mention des informations fiscales suppose la
connaissance des bases et des taux qui ne sont pas disponibles lors du vote du budget, que la
mention des ratios budgétaires a été modifiée en 2014 et que les maquettes officielles ne pourraient
pas être modifiées pour y inclure des informations supplémentaires.
La chambre précise que le budget primitif 2013 communiqué par la collectivité comporte
les erreurs qui ont été relevées. Elle prend note de ce que l'annexe sur le personnel et la mention
des ratios obligatoires ont été correctement mis en oeuvre en 2014.
Elle précise que si la commune ne dispose pas des données fiscales exactes lors du
vote du budget, il convient d'indiquer les données provisoires qui ont servi à calculer les
contributions directes. Elle rappelle que la maquette budgétaire prévoit d'annexer au budget un
document B.1-7 « subventions versées dans le cadre du vote du budget » lorsque des subventions
sont attribuées dans le cadre de l'article L 2311-7 du code général des collectivités territoriales ce
qui est le cas de la commune (762 k€ de subventions aux associations en 2013). Enfin, sur la
communication d'informations destinées à éclairer le lecteur, la chambre rappelle que les maquettes
budgétaires doivent être respectées dans leurs mentions obligatoires, ce qui ne s'oppose pas à
l'indication d'informations complémentaires.
RECOMMANDATION
15. Apporter des corrections à la présentation des documents budgétaires (inclure
toutes les annexes, prévoir des notes d'information des tiers) afin de se conformer entièrement aux
obligations prévues en ce sens dans l'instruction budgétaire et comptable M14.
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5.2. Le processus d'élaboration budgétaire
La commune dispose d'un budget principal et de deux budgets annexes, l'un relatif au
service d'adduction de l'eau potable, l'autre relatif à la collecte et au traitement des eaux usées. La
gestion de ces services publics a été déléguée à une société privée par un contrat d'affermage
expirant en 2015.
La préparation du budget débute au cours de l'été qui précède l'exercice par la fixation
des choix politiques par le maire et la détermination des orientations budgétaires par le service
financier.
Les grandes lignes du projet de budget sont présentées au conseil municipal dans le
cadre du débat d'orientation budgétaire avant d'être soumis au vote du conseil municipal en
décembre. L'ouverture des crédits en début d'année présente l'avantage de ne pas limiter
l'intervention des services, notamment en matière d'investissement.
Le débat d'orientation budgétaire, prévu par l'article L. 2312-1 du code général des
collectivités territoriales, qui a pour objet d'éclairer utilement le vote ultérieur des élus, doit
répondre à des conditions précises.
Conformément à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, la
convocation des élus doit ainsi être accompagnée d'une note de synthèse explicative portant sur
les orientations budgétaires générales et contenant des données prospectives relatives
notamment aux engagements pluriannuels ainsi que des informations sur les investissements
projetés, le niveau de l'endettement et l'évolution des taux d'imposition. Ni la note ni le débat ne
peuvent se limiter au rappel des données du précédent budget et à l'évocation des grandes lignes
du budget à venir.
La commune de Lunel met en oeuvre les obligations légales pour ce qui est de la
production d'une note de synthèse préparatoire aux débats d'orientation budgétaire qui se
déroulent chaque année au sein du conseil municipal. Le contenu de ces notes concerne les
évolutions prévisibles pour l'exercice à venir tant au niveau national qu'au niveau local. Les
données relatives à l'exécution du budget courant et les prévisions concernant le budget suivant
portent sur les principales rubriques budgétaires (fonctionnement, investissement et endettement).
Certains thèmes, comme l'endettement ou la réforme de la taxe professionnelle, font l'objet
certaines années d'une rubrique spécifique.
Toutefois, ces notes manquent de données prospectives pluriannuelles détaillées sur
des thèmes essentiels comme les dépenses de personnel, les dépenses d'investissement, la
fiscalité et l'endettement.
La commune dispose d'un moment privilégié, lors du débat d'orientation budgétaire,
pour rappeler le cap qu'elle s'est fixé, sa déclinaison sous la forme d'objectifs particuliers, les
inflexions qu'il faut apporter au regard des évolutions historiques et des prévisions de moyen
terme. Il convient ainsi de mettre en perspective les évolutions budgétaires de tous ordres sur une
durée au moins quinquennale.
Le budget primitif est présenté par nature et voté par chapitre au mois de décembre. Dès le
printemps, après l'adoption du compte administratif, le budget primitif fait l'objet d'une décision
modificative qui intègre les restes à réaliser, reprend les résultats antérieurs, procède aux
ajustements des bases fiscales et tient compte de la détermination des dotations de l'Etat.
La commune soutient que le débat d'orientation budgétaire ne doit porter que sur
l'exercice sans éléments prospectifs.
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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
La chambre rappelle que le débat d'orientation budgétaire n'a de sens que s'il ne se
limite pas à l'exercice budgétaire. L'article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales
prévoit que ce débat porte « sur les orientations générales du budget de l'exercice (...) et sur les
engagements pluriannuels envisagés ».
C'est également la position du ministère de l'Intérieur, exprimée dans une réponse à une
question parlementaire le 5 juillet 2011 (« les membres de l'organe délibérant doivent disposer d'une
information complète et suffisamment détaillée (...) la note explicative de synthèse communiquée
n'est pas suffisamment détaillée, notamment si elle ne comporte pas d'éléments d'analyse
prospective, ni d'information sur les principaux investissements projetés, sur le niveau
d'endettement, sur son évolution et sur l'évolution des taux de fiscalité locale, le débat sur les
orientations budgétaires doit être regardé comme s'étant tenu sans que les membres de
l'assemblée délibérante aient bénéficié de l'information prévue par les dispositions législatives
applicables. Cette circonstance constitue une irrégularité substantielle de nature à entacher
d'irrégularité la procédure d'adoption du budget primitif »).

RECOMMANDATION
16. Inclure dans la note de synthèse préparatoire au débat d'orientation budgétaire des
données de nature prospective et pluriannuelle sur divers sujets (personnels, investissements,
fiscalité et endettement).
_ 1
5.3. La fiabilité des prévisions budgétaires et des restes-à-réaliser
L'examen des réalisations budgétaires témoigne d'une estimation correcte des
prévisions.
Au cours des exercices 2009 à 2012, les taux de réalisation se situent, en première
analyse, dans une fourchette de 84 % - 86 % pour les crédits de fonctionnement. Les crédits
d'investissement se situent entre 44 % - 58 % hors restes à réaliser et entre 72 % - 85 % en
intégrant les restes à réaliser. Le niveau global d'exécution des crédits avec les restes à réaliser
évolue entre 81 % et 85 %.
Ces niveaux s'améliorent en tenant compte de la neutralisation de certaines opérations
d'ordre (comptes 023 et 042 notamment) et des prévisions budgétaires de tirage de ligne de
trésorerie dont la non-réalisation pèse sur le taux d'exécution. Les taux de réalisation approchent les
99 % en fonctionnement et en investissement, en tenant compte des restes à réaliser.
Il convient cependant de relever qu'un écart, parfois significatif, existe dans les taux
d'exécution en dépenses d'investissement, selon que l'on tient ou non compte des restes à réaliser.
Cet écart varie selon les exercices. En 2012, il est de 33 points (65 % sans les restes à réaliser et
98 % avec les restes à réaliser).
La commune a indiqué que ces écarts sont imputables à la longueur de certains
chantiers dont l'importance nécessite un étalement sur plusieurs exercices budgétaires. Elle a
également précisé que certains dossiers subissent des décalages en raison de modifications de
projets impliquant plusieurs parties prenantes ou de retards dus à des raisons techniques.
L'examen des restes à réaliser de 2009 à 2012 s'est appuyé sur les extraits historiques
de la comptabilité administrative de l'ordonnateur. Le montant total des restes à réaliser est
conforme aux indications figurant dans les documents budgétaires. La commune pourrait faire
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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
figurer dans les documents concernés la date de l'engagement ainsi que les références des pièces
qui le fondent.
Une demande sera formulée à l'éditeur du logiciel pour améliorer l'état des
engagements reportés.
RECOMMANDATION
17. Faire figurer dans les documents de la comptabilité administrative la date
d'engagement ainsi que les références des pièces qui fondent cet engagement.
6. LA QUALITE COMPTABLE
La comptabilité publique de la commune de Lunel est soumise aux prescriptions de
l'instruction comptable M14. Cette instruction vise à assurer la sécurité comptable de la gestion
communale en permettant une traduction fidèle de la situation patrimoniale et des opérations de
gestion courante.
Dans le cadre de son examen de la gestion, la chambre s'est assurée du respect des
dispositions de cette instruction.
6.1. La gestion de l'actif immobilisé
Le suivi des actifs relève du service financier de la commune en liaison avec les
services du comptable public. Les différentes procédures mises en oeuvre, de l'entrée des biens
dans le patrimoine à leur cession, ont été décrites.
A l'entrée des biens dans l'actif, une fiche d'inventaire est créée dans le logiciel
financier qui en précise les caractéristiques. Les cessions reposent sur les informations et
documents communiqués par les services cédants. Les relations avec le comptable public ont été
détaillées.
Cependant l'état de l'actif 2011 fait figurer au compte 23 des immobilisations dont la
date indique le 31 décembre 1999. Selon les informations du service financier, cette date a été
arrêtée par défaut lors de la mise en place de l'inventaire en attendant de retrouver les dates
précises d'entrée des biens dans l'inventaire. Cette date continue à être mentionnée sur les biens
qui font l'objet de travaux en cours. L'état de l'actif dressé par le comptable devrait donc mentionner
la date effective des travaux en cours effectués sur les biens existants.
L'article L. 2321-2-27° du code général des collectivités territoriales dispose que les
amortissements sont des dépenses obligatoires pour les communes dont la population est égale
ou supérieure à 3 500 habitants. La commune a adopté par délibération les durées
d'amortissement des divers biens. Elle a prévu le seuil en-deçà duquel les immobilisations de peu
de valeur sont amorties en un an. Les durées retenues s'inscrivent dans les durées
recommandées par l'instruction comptable M14. Les choix en matière d'amortissement figurent au
compte administratif.
L'examen des biens non amortissables montre que certains constituent des biens de
rapport qui n'ont pas donné lieu aux amortissements correspondants. La commune a cependant
commencé à doter les amortissements en 2013. Par ailleurs, le compte 2031 mentionne un solde
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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
de 16 837,41 € qui concerne des frais d'études réalisés en 2007 et 2008. Ce montant devrait
donner lieu à des amortissements dès lors qu'il n'y a pas eu de réalisation. La commune a fait
valoir que ces études devraient donner lieu à des réalisations, mais qu'elles ont été jusqu'à
présent différées.
Les récolements entre l'état de l'actif, l'inventaire, le tableau de flux des immobilisations
et le tableau des amortissements ont pu être réalisés, au 31 décembre 2011 pour le budget principal
et au 31 décembre 2012 pour les budgets annexes.
Le relevé des écarts entre ces documents est suivi par les services de l'ordonnateur.
Les différences avec l'état de l'actif du comptable aux comptes 20415 (amortissements non
mentionnés), 2151, 2188, 21538 et 2183 (inscription de biens à un compte erroné à modifier) pour
des montants faibles (par exemple 1 218 € pour le bien n° 4645) ont été signalées par les services
de l'ordonnateur à ceux du comptable public pour correction à la fin de l'exercice 2013. Les
différences ont été corrigées.
La commune a explicité les cessions d'immobilisations réalisées entre 2007 et 2012. La
comptabilisation des plus ou moins-values ne fait pas apparaître d'écarts au compte de résultat.
La gestion des biens permet de suivre aisément les biens totalement amortis et ceux qui
sont radiés. La commune conserve à l'actif les biens totalement amortis jusqu'à leur radiation. La
liste des radiations intervenues entre 2007 et 2012 indique que la commune procède régulièrement
à l'apurement des biens anciens et hors service.
RECOMMANDATIONS
18. Procéder aux réalisations relatives aux études imputées au compte 2031, ou
d'inscrire les dotations aux amortissements.
19. S'assurer que l'état de l'actif 2013 dressé par le comptable sera rectifié des écarts
signalés et que les dates effectives des travaux en cours seront mentionnées pour des biens
auxquels il est encore fait référence au 31 décembre 1999.

6.2. La gestion des comptes des redevables
La commune a mis en place une gestion attentive des redevables. Le suivi est réalisé
en liaison avec les services du comptable public. Les décisions relatives à chaque redevable sont
mises en oeuvre en commun.
Les autorisations de poursuite ont été déterminées par le maire en 2009 (autorisation
générale de poursuite par commandement, OTD, saisie) avec des seuils de poursuites fixés à 10 €
pour les commandements et à 30 € pour les saisies.
Cette gestion est efficace. Les montants dus sont généralement peu élevés. Le montant
du compte 41 est de 18 k€ en 2012. Le montant moyen des admissions en non valeurs représente 2
600 € entre 2008 et 2012.
6.3. Le suivi des comptes transitoires ou d'attente
La procédure de gestion des comptes d'attente et de régularisation en recettes et en
dépenses est correcte. Les documents émis par le comptable public sont examinés avant
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Chambre ré gi onal e de s c ompt e s de Langue doc - Rous s i l l on
Rapport d' observati ons déf i ni ti ves : Commune de LUNEL (34)
l'émission des mandats et des titres. Les lignes de chaque état sont ainsi normalement soldées
chaque mois.
Le suivi des comptes 4711, 47211, 4722 de l'exercice 2012 n'appelle pas de
remarques. Le solde des comptes 471 et 472 s'élève à 415,59 € et 416 573,91 € au 31 décembre
2012. Ces montants ont été régularisés en janvier 2013.
6.4. Le respect de la règle de l'indépendance des exercices
La commune procède annuellement à la mise en oeuvre des rattachements destinés à
permettre le respect de l'indépendance des exercices.
Les produits donnent lieu à une émission des titres de recettes dès connaissance de la
créance communale. En 2011 et 2012, des rattachements en recettes sont intervenus pour 30 k€.
La commune ne rattache généralement que les dépenses d'un montant minimal de 1
000 €. Les rattachements des exercices 2007 à 2012 se situent entre 200 k€ et 600 k€.
7. LA SITUATION FINANCIERE
L'examen de la situation financière porte sur les exercices 2007 à 2012. Il a été réalisé
à partir des données de la commune figurant sur le portail de l'Etat consacré aux collectivités
locales (collectivites-locales.gouvir). Les comparaisons sont établies par référence à la strate des
communes de 20 000 à 50 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé (TPU).
La présente analyse porte sur le budget principal. La commune dispose de deux
budgets annexes (assainissement et eau potable) dont les masses financières sont faibles.
7.1. Les principaux indicateurs sont orientés positivement
La commune a enregistré, sur la période 2007 à 2012, une évolution régulière de sa
population. La population légale est passée de 22 582 habitants au
ter
janvier 2007 à 25 159
habitants en 2012 soit une croissance de 11,41 %. Cette augmentation régulière de la population et
des services à rendre ne porte pas atteinte à l'évolution positive des indicateurs financiers de
référence.
L'excédent brut de fonctionnement (EBF) évolue de 4 121 k€ en 2007 à 6 721 k€ en
2012 (+ 63,09 %), soit 267 €/habitant pour une moyenne de la strate de 217 €/habitant.
Le résultat comptable passe de 3 064 k€ en 2007 à 4 937 k€ en 2012 (+ 61,13 %), soit
196 €/habitant pour une moyenne de la strate de 130 €/habitant.
La capacité d'autofinancement progresse de 3 656 k€ en 2007 à 5 970 k€ en 2012 (+
63,29 %), soit 237 €/habitant pour une moyenne de la strate de 180 €/habitant.
La capacité d'autofinancement nette évolue de 2 115 k€ 2007 à 3 933 k€ en 2012 (+
85,96 %), soit 156 €/habitant pour une moyenne de la strate de 78 €/habitant.
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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
7.2. La situation de l'exploitation est bonne
L'évolution des produits et des charges de fonctionnement, entre 2007 et 2012, souligne
un écart favorable pour l'exploitation de près de 6 points, les produits de fonctionnement
progressant de 14,15 % et les charges de fonctionnement de 8,28 %.
L'examen des charges et des produits de fonctionnement souligne la prépondérance de
certains postes (impôts locaux, dotation globale de fonctionnement, charges de personnels, achats
et charges externes).
7.2.1. La typologie des produits de fonctionnement
Les produits de fonctionnement se composent principalement des impôts locaux (12 956
k€ en 2007 et 15 698 k€ en 2012, soit + 21,16 %) qui représentent plus de 49,87 % des produits en
2012, de la dotation globale de fonctionnement (5 318 k€ en 2007 et 6 487 k€ en 2012, soit + 21,98
%) dont la part est de 20,61 % de ces mêmes produits, et des autres impôts et taxes (1 952 k€ en
2007 et 2 307 k€ en 2012, soit + 18,19 %) dont la proportion est de 7,33 % des produits de
fonctionnement.
Le rendement fiscal allie une progression des bases à des taux qui sont maintenus à
des niveaux élevés.
La fiscalité directe de la commune comprend les trois principaux impôts locaux (taxe
d'habitation, taxe foncière et taxe foncière non bâti) compte tenu de l'appartenance à la
communauté de communes du Pays de Lunel. Elle a adopté, par délibération du 24 septembre
2008, un abattement général à la base sur la taxe d'habitation de 10 %. La réforme de la taxe
professionnelle de 2010 n'a pas affecté son produit fiscal.
Depuis plusieurs années, la stratégie fiscale de la commune repose sur une stabilité de
taux élevés (depuis 2004) et une croissance continue des bases. Les taux sont plus élevés que
ceux de la strate de référence. La progression des bases est inférieure à celle de cette strate.
Les taux sont fixés à 20,94 °A° pour la taxe d'habitation, 39,1 % pour le foncier bâti et
80,66 % pour le foncier non bâti. Ces taux sont supérieurs aux taux moyens de la strate sur la
période examinée. Ainsi, en 2012, le taux moyen est de 17,98 % pour la taxe d'habitation, de 23,66
% pour le foncier bâti et de 59,04 °A pour le foncier non bâti.
La commune soutient que les taux appliqués sont moins élevés en comparaison des
taux moyens régionaux et qu'elle a voté un abattement à la base de la taxe d'habitation qui
conduirait à un taux effectif meilleur.
La chambre précise que pour assurer le caractère homogène des analyses financières,
elle ne retient que les taux nominaux votés par les collectivités et les taux moyens nationaux pour
les comparaisons.
Entre 2009 et 2012, les taux de progression des bases nettes imposées ont été de +
9,39 % (25 828 k€ en 2009 et 28 254 k€ en 2012) pour la taxe d'habitation (moyenne de la strate +
9,67 %), + 10,76 % (22 168 k€ en 2009 et 24 555 k€ en 2012) pour le foncier bâti (moyenne de la
strate + 12,90 %) et de - 6,96
(
:
)
/0 (158 k€ en 2009 et 147 k€ en 2012) pour le foncier non bâti
(moyenne de la strate stable).
Les produits de la taxe d'habitation ont progressé de 24,13 % (4 766 k€ en 2007 et 5
916 k€ en 2012), ceux du foncier bâti de 19,77 % (8 016 k€ en 2007 et 9 601 k€ en 2012) et ceux
du foncier non bâti de 6,25 % (112 k€ en 2007 et 119 k€ en 2012).
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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
La fiscalité reversée se compose de l'attribution de compensation (2 375 k€ en 2007 et
2008, 2 432 k€ en 2009, 2 243 k€ en 2010, 2 369 k€ en 2011 et 2 242 k€ en 2012, soit une baisse
de 5,6 % imputable au transfert en 2010 des charges liées au fonctionnement de la bibliothèque et
du pôle multimédia de Lunel et de l'adhésion au syndicat mixte du bassin de l'Or), de la dotation de
solidarité communautaire dont l'enveloppe et les critères de répartition relève de l'appréciation de la
communauté de communes du Pays de Lunel (615 k€ en 2007, 651 k€ en 2008, 669 kE en 2009,
677 k€ en 2010, 686 k€ en 2011 et 647 k€ en 2012) et du fonds de péréquation des ressources
intercommunales (88 k€ en 2012).
La dotation globale de fonctionnement progresse entre 2007 et 2012, mais son rythme
d'évolution est contrasté avec une augmentation élevée en début de période et une stabilisation à
partir de 2010 (1,14 % en 2008, 8,51 % en 2009, 3,39 % en 2010, 3,59 % en 2011 et 3,75 % en
2012). Elle se compose de la dotation forfaitaire (3 746 kE en 2008 et 3 984 k€ en 2012), de la
dotation de solidarité urbaine (1 116 k€ en 2008 et 1 764 k€ en 2012) et de la dotation nationale de
péréquation (515 k€ en 2008 et 738 k€ en 2012). En 2013, la commune doit percevoir 6 940 kE de
dotation globale de fonctionnement.
Les autres impôts et taxes sont relatifs à l'utilisation des services publics et du
domaine. Leur évolution est assez irrégulière selon les exercices (+ 10,71 % en 2008, - 19,30 en
2009, + 13,85 % en 2011) en raison notamment de l'importante diminution en 2009 du produit
des droits de mutation suivie d'une reprise progressive à partir de 2010. Ils se sont élevés à 2
170 k€ en 2011 et 2 307 k€ en 2012 (soit + 6,31 %).
L'évolution des « produits des services, du domaine et ventes diverses » imputés au
compte 70 exprime une baisse de 8,96 % sur la période à partir de l'exercice 2010 (937 k€ en
2007, 981 k€ en 2009, 922 k€ en 2010, 843 k€ en 2011 et 853 k€ en 2012). La proportion de ces
recettes se situe autour de 3 % des produits de fonctionnement sur la période. La fixation des tarifs
des redevances relève du conseil municipal. Leur réévaluation est effectuée annuellement par
délibération en fonction de la variation de l'indice des prix.
7.2.2. La décomposition des charges de fonctionnement
La stratégie de la commune repose sur une maîtrise des dépenses de fonctionnement
pour maintenir un certain niveau d'investissement tout en limitant le recours à l'impôt et à la dette.
La croissance des charges de fonctionnement de 8,28 % entre 2007 et 2012 représente une
augmentation moyenne annuelle de 1,62 %. La progression des charges de fonctionnement
maintenue autour de 2 % l'an, avec même une baisse en 2010 (- 1,89 %), se situe plutôt autour de
3 % depuis 2011.
Les charges de fonctionnement se composent principalement des dépenses de
personnel (13 419 k€ en 2007 et 14 197 k€ en 2012, soit +5,80%) qui représentent plus de 53,49
% des charges en 2012, des achats et charges externes (6 586 k€ en 2007 et 7 145 kE en 2012,
soit + 8,49 %) dont la part est de 26,92 %, des contingents et participations (1 509 k€ en 2007 et 1
656 k€ en 2012, soit + 9,74 %) dont la proportion est de 6,24 %, des subventions versées (737 k€
en 2007 et 828 k€ en 2012 soit + 12,35 %) dont la part est de 3,12 `
)
/0 et des charges financières
(815 k€ en 2007 et 764 k€ en 2012 soit - 6,26 %) dont le poids est de 2,88 %.
Les dépenses de personnel enregistrent des évolutions généralement faibles, sauf en
2010 et 2012 (0,95 % en 2008, 0,70 % en 2009, 2 % en 2010, - 0,24 % en 2011 et 2,23 % en
2012), ce qui explique un taux global de croissance peu élevé sur la période. En 2010,
l'augmentation, qui tient compte du transfert à la communauté de communes du Pays de Lunel de
ROD2 • COMMUNE DE LUNEL
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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
cinq postes liés à la bibliothèque et au pôle multimédia, résulte principalement de l'effet report des
recrutements de la fin 2009 relatifs à la création d'une deuxième équipe de vie quotidienne et à
l'ouverture des stations passeports biométriques. En 2012, l'augmentation tient essentiellement à la
progression des carrières et aux promotions.
La progression des achats et charges externes est contenue en 2008 (0,49 %) et 2009
(1,39 %) et négative en 2010 (- 3,49 `
)
/0), mais leur croissance s'accélère à partir de 2011 (2,30 %
en 2011 et 7,85 % en 2012). Ils comprennent les dépenses imputées aux comptes 60, 61 et 62
(sauf le compte 621). L'examen de ces postes, entre 2010 et 2012, indique qu'ils ont tous
augmentés significativement (compte 60 + 8,66 %, compte 61 + 11,88 % et compte 62 + 7,84 %).
Dans le détail, il apparaît qu'il s'agit de certaines dépenses, comme les dépenses de combustibles
(+ 46,22 %), de carburants (17,50 %), les contrats (+ 16,84 %), l'entretien et la réparation de
bâtiments (+ 9,87 %) et les assurances (4,15 %), dont l'évolution est liée à la hausse du coût des
matières premières et des services. D'autres dépenses, comme les fêtes et cérémonies (montant
constant autour de 600 k€) et les réceptions (+ 48,49 %) pourraient donner lieu à des économies
destinées à compenser la croissance des postes contraints.
Les contingents et les subventions versées expriment des évolutions qui sont
régulières pour les premiers, dont il résulte une augmentation annuelle moyenne de 1,89 %, et plus
contrastées pour les secondes, ce qui semble traduire une politique de subventions versées
adaptée.
7.2.3. Evolution prospective de l'exploitation en 2013
Selon les données communiquées par la commune, les recettes réelles courantes
devraient atteindre 31 774 k€ en 2013, ce qui constituerait une progression de 1,6 % par rapport à
2012. Pour l'essentiel, la fiscalité directe progresserait de 2,4 %, la dotation de solidarité urbaine et
la dotation globale de fonctionnement se situeraient à 2 093 k€, l'attribution de compensation
diminuerait de 6 % en raison de la fin du rattrapage sur rôles supplémentaires tandis que les
recettes générales devraient baisser de 4,6 % en raison d'une baisse de recettes sur le poste de
location immobilière.
Dans le même temps, les dépenses réelles courantes augmenteraient de 3,3 % en
raison principalement d'une croissance de 3,9 % des charges de personnel (glissement vieillesse
technicité, hausse cotisation CNRACL), de l'augmentation de 3,1 % des charges générales
(augmentation du coût des contrats, année pleine du contrat de nettoiement notamment).
Il en résulterait une diminution de l'excédent brut courant de 4,7 % qui se situerait à 6
406 k€. Les intérêts de la dette seraient inférieurs à 2012 (- 3,2 %). L'autofinancement brut et
l'autofinancement net seraient orientés à la baisse de respectivement 4,9 % et 10,9 %.
Globalement, les principaux paramètres de l'exploitation sont affectés par diverses
baisses de recettes et hausses de coûts qui correspondent cependant à un effet de ciseau qui
dégrade les agrégats de référence. En dépit de ce mouvement baissier, l'exploitation resterait
positive, hors éléments exceptionnels.
7.3. Une politique d'investissement maintenue à un niveau significatif
Tous emplois confondus, les investissements ont augmenté de 10,19 % entre 2007 (13
105 k€) et 2012 (14 440 k€).
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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
7.3.1. La croissance des dépenses d'équipement sur la période
Les dépenses d'équipement proprement dites représentent une proportion de ces
emplois allant de 73,90 % (2007) à 85,34 % (2012). Elles ont augmenté de 27,24 % sur la période
(9 685 k€ en 2007 et 12 323 k€ en 2012). La commune consacre à l'investissement une part
importante des emplois puisque la dépense par habitant en 2012 est de 490 € pour une moyenne
de la strate de 351 €/habitant. Cette priorité en faveur de l'investissement est constante, puisqu'en
2007 déjà la part était de 429 €/habitant pour une moyenne de la strate de 343 €/habitant.
Les dépenses d'équipement réalisées ces dernières années ont été consacrées à la
réhabilitation du centre-ville, à l'amélioration des équipements sportifs, à la voirie, à la lutte contre
les inondations, à la mise en valeur du patrimoine historique de la ville, à l'extension du pôle santé
et à la rénovation des bâtiments scolaires.
La couverture de ces dépenses d'équipement est réalisée sans difficultés en alliant
diverses ressources hors emprunt (subventions perçues, fonds de compensation de la TVA, produit
de la taxe locale d'équipement, cessions d'immobilisations, participation pour voirie et réseaux,
autofinancement important) et un recours à l'emprunt, avec ou sans ponction sur le fonds de
roulement.
Le total des ressources affectées à l'investissement s'est élevé à 15 120 k€ en 2012 soit
601 € par habitant pour une moyenne de la strate de 556 € par habitant. La commune n'a pas
recouru à son fonds de roulement.
7.3.2. Un endettement maîtrisé
7.3.2.1. La stratégie en matière d'emprunt
La stratégie de la commune en matière d'endettement revêt deux aspects. D'abord, elle
consiste à maintenir un encours raisonnable qui se traduit par la limitation de l'encours à un niveau
inférieur à la moyenne nationale. Le second aspect de la stratégie communale est de choisir des
emprunts qui offrent une souplesse de gestion (durée de mobilisation, possibilité de rembourser par
anticipation, taux d'intérêts concurrentiels) en évitant les produits toxiques.
Le choix des établissements prêteurs est effectué sur la base d'une mise en
concurrence. La commune est assistée par un cabinet conseil tant pour la constitution du cahier
des charges que pour l'analyse des offres.
7.3.2.2. Les conditions d'accès au crédit bancaire à partir de 2011
A partir de 2011, la mise en concurrence a été restreinte en raison de la raréfaction du
crédit bancaire. En 2011, sur quatre établissements (Société générale, Caisse d'épargne, Dexia et
Crédit agricole) consultés pour un emprunt de 1,6 M € seuls Dexia et le Crédit agricole ont
répondu. En 2012, deux contrats d'emprunts de 1,5 M€ ont été souscrits auprès de la Caisse des
dépôts et consignations compte tenu des difficultés à trouver des financements disponibles.
Selon la commune, les conditions d'accès au crédit en 2012 et 2013 n'ont pas été
insurmontables. La couverture des besoins de financement du budget 2012 a pu être assurée en
fonction de l'avancée des travaux mais les emprunts ont dû être contractés auprès de la Caisse
des dépôts et consignations exclusivement. En 2013, la commune estime que les conditions de
financement bancaire sont restées problématiques.
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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
La commune a cependant modifié la gestion de sa trésorerie. Avant la crise financière,
elle repoussait le tirage d'emprunts longs pour limiter les intérêts à payer et maximisait ses lignes de
trésorerie jusqu'à leur consolidation, ou leur remboursement après tirage des emprunts. Depuis la
crise financière, elle préfère souscrire les emprunts longs pour sécuriser la ressource. En outre, elle
a opéré des tirages plus fréquents sur sa ligne de trésorerie du Crédit agricole en 2013 alors qu'elle
n'avait effectué aucun tirage en 2011 et 2012. Elle n'a pas été amenée à réduire son fonds de
roulement.
Dans l'ensemble, la commune a constaté que les taux et les marges des offres de prêt
étaient plus élevés que prévus, que les durées d'emprunt proposées étaient plus courtes que
souhaitées, que la possibilité de disposer d'une phase de mobilisation, élément de souplesse, n'était
pas proposée et que les montants prêtés étaient inférieurs aux enveloppes souhaitées.
7.3.2.3. Evolution et caractéristiques de la dette
La dépense d'amortissement des emprunts a crû de 32,19 % passant de 1 541 k€
(2007) à 2 037 k€ (2012). L'amortissement de la dette représente 14,11 % de l'ensemble des
emplois d'investissements en 2012 (11,76 % en 2007). Aucun remboursement anticipé n'a eu lieu
sur la période.
L'endettement de la commune sur la période s'est toujours situé à un niveau inférieur à
celui de la strate. Il est de 81 ehabitant en 2012 pour une moyenne de la strate de 102 €/habitant
(68 €/habitant pour une moyenne de la strate de 113 €/habitant en 2007). La croissance de
l'endettement, en euro par habitant, est de 19,12 %, soit une augmentation annuelle moyenne de
3,82 %.
L'encours de la dette est passé de 19 836 k€ en 2007 à 23 361 k€ en 2012 (+ 17,77
%%). Cet encours est à un niveau inférieur à celui de la moyenne de la strate sur toute la période
examinée (878 €/habitant pour une moyenne de la strate de 1 060 €/habitant en 2007 et 929
€/habitant pour une moyenne de la strate de 1 066 €/habitant en 2012). La part de l'encours par
habitant pour la commune de Lunel a augmenté de 5,81 % tandis que l'augmentation de la
moyenne de la strate a représenté 0,57 %. Rapporté aux produits de fonctionnement, l'encours se
situe à 71,93 % pour une moyenne de la strate de 80,81 % en 2007 et à 74,21 % pour une
moyenne de la strate de 74,17 % en 2012.
Au 31 décembre 2012, le nombre d'emprunts est de trente-quatre. L'encours est réparti
entre 80,32 % de taux fixes, 18,16 % de taux variables et 1,52 % de taux structurés. Les principaux
prêteurs sont Dexia (44,43 %), le Crédit agricole (22,62 %), la Caisse des dépôts et consignations
(15 %) et la Société générale (15,97 %).
Le taux moyen pondéré de la dette communale s'élevait à 3,33 % au mois de
décembre 2011 et à 3,47 % en décembre 2012. Il serait de 3,38 % en décembre 2013. Selon le
type de taux, le taux moyen pondéré est différent. Les taux variables ont des taux moyens
pondérés inférieurs à 2 % (1,41 % en 2011, 1,10 % en 2012 et 1,2 % en 2013). Les taux fixes se
situent à 4 % (4,03 % en 2011, 4,07 % en 2012 et 4,05 % en 2013).
La durée de vie résiduelle de l'encours passe de 21 ans 11 mois et 8 jours en 2012 à 20
ans 11 mois et 8 jours en 2013.
Le choix des produits bancaires résulte de paramètres différents selon le type de taux.
En ce qui concerne les taux fixes, la commune a parfois privilégié les produits à phase pour profiter
de la partie courte de la courbe des taux conduisant à souscrire un taux fixe en début de
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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
période suivi d'un taux variable classique pour les échéances restantes. Pour les taux variables, la
commune vise à obtenir la meilleure offre sur les marges. En matière d'emprunt structuré, la
commune n'a pas donné suite aux propositions reposant sur des taux à effet de levier ou à effet
multiplicateur de taux. Le choix s'est porté sur des produits dont la formule de calcul permette de
faire ressortir sans difficulté le taux de marché.
Selon les indications et documents communiqués par la commune, aucun emprunt
structuré n'a été contracté au cours des exercices 2007 à 2013. Deux emprunts ont été souscrits
en 2003 (1 237 k€ Caisse d'épargne) et 2004 (2 000 k€ Crédit agricole). L'emprunt du Crédit
agricole a pris fin en 2011. L'emprunt de la Caisse d'épargne se termine en décembre 2013.
Les caractéristiques de ces emprunts ne sont pas complexes. Conformément à la
classification de la charte « Gissler », ces emprunts sont classés en B1 (barrière simple, sans effet
de levier et indices zone euro). En outre, la durée d'exposition au risque est devenue marginale
puisqu'un emprunt est échu et que le second expire fin 2013.
7.3.2.4. Les engagements hors bilan
L'examen des engagements hors bilan indique que la commune n'a accordé sa
garantie qu'à des organismes du logement social. Les taux sont fixes ou indexés sur le livret A. La
banque prêteuse est très majoritairement la Caisse des dépôts et des consignations. L'encours
garanti passe de 31 M€ en 2007 à 33 M€ en 2012. Le nombre des emprunts garantis évolue de 78
en 2007 à 103 en 2012. La commune n'a pas été appelée en garantie.
7.4. Le niveau de l'autofinancement progresse sur la période
La capacité d'autofinancement brute est de 3 656 k€ en 2007 et de 5 970 k€ en 2012
(+63,29 %). Elle a légèrement baissé par rapport à 2011 (6 097 k€) mais reste importante. Le
niveau de 2012 correspond à 18,96 % des produits de fonctionnement, ce qui plus élevé que la
moyenne de la strate (12,53 %).
Après remboursement des emprunts, la capacité d'autofinancement nette se situe à 3
933 kE en 2012 soit + 86 % par rapport à 2007 (2 115 k€). La capacité d'autofinancement nette de
2012 atteint 12,5 % des produits de fonctionnement pour une moyenne de 5,43 %. Sur toute la
période examinée, la capacité d'autofinancement nette s'est toujours située entre 7 % - 12 % des
produits de fonctionnement, ce qui est bien au-dessus de la moyenne de la strate (2 % - 5 %).
8. LA COMMANDE PUBLIQUE
Dans son précédent rapport d'observations définitives, la chambre avait relevé des
insuffisances dans la gestion de la commande publique.
La ville s'était engagée à réorganiser et renforcer le service des marchés.
La commune a tenu son engagement en procédant au recrutement d'un agent cadre A
dédié à la fonction marché et à la restructuration du service des marchés. Actuellement, la
collectivité dispose d'une répartition claire des compétences et d'un guide interne. Certaines
erreurs qui affectaient les procédures dans le passé ont été corrigées (erreurs matérielles,
attribution de lots non prévus, attribution de lots sans remise en concurrence).
La chambre relève que des progrès ont été réalisés.
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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
La revue des procédures et des marchés, à laquelle la chambre a procédé dans le
cadre de ce nouveau contrôle souligne, toutefois, l'existence de marges d'amélioration
complémentaires ainsi que la nécessité de porter une attention soutenue à des défauts déjà
signalés (estimation insuffisante, délai trop court entre publication et dépôts des offres) ou nouveaux
(recensement insuffisant des besoins, absence de prise en compte du niveau qualitatif des besoins,
examen imprécis des candidatures, motivation insuffisante de la notation des offres, déclaration
sans suite liée à des cahiers des charges insatisfaisants, ouverture minimale non attestée pour les
achats inférieurs à 15 k€).
8.1. L'exercice des compétences en matière d'achat public
Les compétences en matière de préparation, passation, exécution et règlement des
marchés publics et accords-cadres et leurs avenants ont donné lieu à des délégations du conseil
municipal au maire qui sont conformes à l'article L. 2122-22 du code général des collectivités
territoriales.
Le maire bénéficie d'une autorisation allant jusqu'au seuil de la procédure formalisée
pour les achats de fournitures et de services et jusqu'à 1 M€ pour les marchés de travaux dans la
limite des crédits inscrits au budget. Dans le cadre de leurs délégations respectives, le premier
adjoint (administration générale, services généraux et urbanisme) et la deuxième adjointe (travaux
publics, grands chantiers et bâtiments communaux) bénéficient de délégations de signature du
maire prises par arrêté. Elles sont conformes aux articles L. 2122-18 et L. 2122-23 du code général
des collectivités territoriales.
Une commission d'appel d'offres a été constituée par une délibération du conseil
municipal du 7 avril 2008. Les modalités de constitution et la composition de cette commission sont
conformes aux articles L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales et 22 du code des
marchés publics.
Composée de cinq membres titulaires et d'un nombre égal de suppléants, la
commission d'appel d'offres est présidée par le maire ou son représentant. Elle a pour objet
d'analyser et d'agréer les candidatures, de déclarer les offres irrégulières, inappropriées ou
inacceptables, d'analyser les offres et de choisir l'offre économiquement la plus avantageuse en
fonction des critères de choix définis dans la consultation.
La commission d'appel d'offres a fait l'objet d'une réorganisation de son mode de
fonctionnement par une délibération du conseil municipal du 29 septembre 2010. A la suite de la
suppression de la double enveloppe en 2008, une commission ad-hoc d'ouverture des plis a été
mise en place en septembre 2010.Son organisation est conforme à l'article 22 du code des marchés
publics.
8.2. L'organisation de la fonction achat
La commune de Lunel dispose d'un service des marchés publics qui assure la mise en
œuvre et le contrôle de la politique d'achat dans le cadre des dispositions du code des marchés
publics.
Selon l'organigramme, ce service est inclus dans les services opérationnels, plus
précisément rattaché à la direction des services techniques, même si une liaison est maintenue
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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
avec les services fonctionnels. Il comprend trois personnes (la responsable du service, une
personne chargée du suivi administratif, une personne chargée du suivi financier et des achats
transversaux) ainsi qu'une autre chargée des contrats d'assurance.
Les missions du service des marchés consistent à accompagner et conseiller les
services gestionnaires dans la définition des besoins et dans le choix de l'offre économiquement la
plus avantageuse, à mettre en oeuvre les procédures de consultation à partir de 15 k€ HT pour les
procédures adaptées et dans le cadre des procédures d'appels d'offres, à suivre l'exécution des
marchés en liaison avec les services, à gérer les achats transversaux et à assurer une veille en
matière documentaire.
Le rôle et les attributions du service des marchés ont donné lieu à une note du 11 juin
2010 et à des tableaux explicatifs diffusés au maire, à l'ensemble des adjoints ainsi qu'aux chefs
de service. Les tableaux indiquent précisément les étapes du déroulement des procédures
adaptées ou formalisées en distinguant les rôles des services gestionnaires et du service des
marchés.
Le service des marchés exerce un rôle prépondérant dans la rédaction des pièces
administratives du dossier de consultation, la mise en oeuvre des obligations de publicité, la
réception des offres, la rédaction des décisions municipales d'approbation et des actes
d'engagement ainsi que des notifications. Les tâches sont partagées avec le service gestionnaire
en matière de détermination des besoins, de rédaction du cahier des charges et d'analyse des
offres. Le service gestionnaire assure l'engagement de la dépense, le suivi de l'exécution du
marché, la liquidation et l'ordonnancement des factures.
Le service des marchés dispose d'un relais auprès des services gestionnaires sous la
forme de référents qui sont généralement les chefs de service. Toutefois, la désignation et le rôle
précis de ces référents n'ont pas été formalisés par la collectivité.
La commune n'estime pas opportun de formaliser la désignation des référents. Elle fait
état d'une « situation de fait ».
La chambre souligne qu'une clarification du rôle effectif des référents est nécessaire
compte tenu des observations découlant de l'examen des marchés.
RECOMMANDATION
20. Définir les missions des référents marchés publics dans les services gestionnaires et
formaliser leur désignation.

Le service financier contrôle les engagements liés aux marchés publics, transmet au
service des marchés les engagements hors procédure et avertit ce dernier du franchissement du
seuil de 15 k€ HT. Chaque mois, le service financier édite la liste des bons de commande qui est
soumise à l'analyse du service des marchés. Cette analyse permet de déterminer les bons de
commandes qui ont été passés directement par les services sans être imputés sur les marchés
correspondants ou sans respecter les règles de compétence. Une note est ensuite adressée au
service concerné par le directeur général des services. Les quelques écarts relevés en 2013
témoignent de ce que cette procédure est utile.
8.3. La formalisation des procédures et les éléments de contrôle interne
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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
La commune dispose d'un guide de procédures internes en matière de marchés publics
régulièrement soumis à l'approbation du conseil municipal (délibérations des 31 mars 2009, 29
septembre 2010 et 31 janvier 2012).
Il mentionne les seuils retenus par la collectivité en matière de procédure adaptée
(jusqu'à 15 k€, de 15 k€ à 90 k€, de 90 k€ à 200 k€, au-delà de 200 k€ pour les fournitures et les
services ; jusqu'à 15 k€, de 15 k€ à 90 k€, de 90 k€ à 200 k€, de 200 k€ à 1 000 k€, de 1 000 k€ à 5
000 k€, au-delà de 5 000 k€ pour les travaux), fixe les modalités de publicité des marchés selon les
divers seuils retenus, précise le dispositif applicable aux commandes selon leur montant et leur
nature. H détermine les cas d'intervention de la commission d'appel d'offres.
Ce guide appelle deux observations.
D'abord, il ne prévoit aucune mise en concurrence minimale (consultation de
fournisseurs, obtention de devis préalables, examen de divers catalogues) pour les achats et
travaux inférieurs au seuil de 15 k€, ce qui n'est pas conforme aux principes généraux de la
commande publique énoncés à l'article 1-II du code des marchés publics (« les marchés publics et
les accords-cadres soumis au présent code respectent les principes de liberté d'accès à la
commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures. Ces
principes permettent d'assurer l'efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des
deniers publics. Ces obligations sont mises en œuvre conformément aux règles fixées par le
présent code »).
Ensuite, il ne détermine pas les mesures de mise en concurrence que la collectivité
souhaite appliquer aux différents seuils qu'elle a retenus pour la procédure adaptée au-delà de
15 k€.
La commune indique qu'en deçà de 15 k€ et au-delà de ce montant le guide interne des
procédures respecterait le code des marchés publics.
La chambre souligne que le guide interne doit comporter, en-deçà de 15 k€ les
formalités minimales de mise en concurrence allégée que la collectivité entend retenir pour se
conformer à l'article 1' du code des marchés publics, et au-delà de 15 k€, pour chacun des seuils
de la procédure adaptée, les formalités de mise en concurrence, et non pas seulement les
obligations de publicité.
RECOMMANDATION
21. Modifier le guide interne afin d'y insérer les éléments de mise en concurrence
retenus en-deçà et au-delà du seuil de 15 k€ afin d'assurer l'efficacité de la commande publique et la
bonne utilisation des deniers publics.

Il convient aussi de relever que le guide interne ne prévoit aucun volet déontologique et
éthique. Il permettrait de décliner les dispositions internes visant à prévenir les contradictions
d'intérêts, à cerner les risques de favoritisme pouvant résulter de la simplification et de l'allègement
des procédures d'achat public, à insérer des critères environnementaux dans la sélection des
candidats.

RECOMMANDATION



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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
22. Insérer un volet déontologique et éthique au guide interne afin de prévenir toute
dérive dans l'attribution et l'exécution des marchés publics et favoriser l'insertion de critères
environnementaux dans les marchés.
La commune indique qu'elle étudiera les modalités de mise en oeuvre de la
recommandation.
La commune dispose sur son site internet d'un accès à la salle des marchés. Le profil
d'acheteur de la ville est assuré par le portail et l'application logicielle d'un prestataire privé (OK-
MARCHE). Il est possible d'y consulter les avis de marché et de télécharger les dossiers de
consultation des entreprises.
L'enregistrement des offres est organisé en fonction du mode de réception des offres
(service du courrier, horodatage par la plateforme dématérialisée ou enregistrement sur un carnet à
souche dont une copie est remise à l'entreprise).
Par ailleurs, il est relevé que la commune n'a pas de logiciel d'achats. Elle mentionne
que l'outil qu'elle utilisait antérieurement requérait un important travail de saisie et d'adaptation des
pièces des marchés à chaque marché spécifique.
Les modalités de contrôle des processus des marchés publics comprennent au moins
deux niveaux. Ainsi, les tâches relatives à la publicité et à l'attribution des marchés sont réalisées
par l'agent chargé des aspects administratifs, ses travaux étant contrôlés par la responsable du
service des marchés mais également par le directeur des services techniques et le directeur
général des services. De même, l'exécution financière des marchés relève des services
gestionnaires qui sont eux-mêmes contrôlés par l'agent chargé de l'exécution financière et le
service financier.
8.4. Le recensement des besoins et l'encadrement par les marchés
En 2012, la commune a réglé au total 8 793 k€ d'achats imputés aux chapitres 011 «
Charges à caractère général », 20 (hors 204) « Immobilisations incorporelles », 21 «
Immobilisations corporelles » et 23 « Immobilisations en cours ».
Au titre des seuls achats courants imputés à l'article 60, la commune a dépensé 1 657
k€ en 2012. Or, le relevé des dépenses payées en 2012 et pouvant être rattachées à des marchés,
tel qu'il a été communiqué par la commune, mentionne un montant de 465 k€, soit 28 % des achats
totaux de l'article 60.
La commune n'a pas un niveau suffisant d'encadrement global de ses achats par les
procédures de marché.
La commune indique que le taux d'encadrement de ses achats serait de 75,4% en
rapportant le nombre de mandats émis pour des marchés (2485) au nombre total de mandats émis
(3296). Elle précise que certains achats ne peuvent être rattachés à des marchés comme les
factures liées à des délégations de service public ou des achats inférieurs à 15 k€.
La méthode de calcul de la commune conduit à opérer une confusion entre la notion de
marché public qui repose sur des montants de marchés, et non pas sur le nombre de mandats
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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
émis par marché. Le pourcentage calculé par la chambre découle directement du document
communiqué par la commune relatif au nombre de marchés passés avec leurs montants.
La chambre ne méconnait pas l'existence d'achats hors marché, comme les facturations
liées à une délégation de service public. Elle précise que la démarche d'encadrement par les
marchés publics vise à réduire la proportion des achats passés hors procédure de marché.
Il faut également observer que la commune n'a pas de dispositif d'ensemble de
recensement et de définition de ses besoins. Elle n'a d'ailleurs pas élaboré de nomenclature de ses
achats, même si elle fait part de l'existence d'une réflexion à ce sujet.
La commune a mis en place une fiche de recensement des besoins qui sert à
déterminer l'objet de la commande, son estimation, la date souhaitée de prise d'effet du marché, la
durée de la commande ainsi que les éventuels critères d'évaluation des offres. Cette fiche sert de
préalable à la passation d'un marché particulier. C'est un premier élément utile qu'il conviendrait de
valoriser pour mettre en oeuvre une véritable politique d'achat.
Les services utilisent aussi une fiche de suivi pour les bons de commande qui
mentionne l'objet de la commande, la procédure suivie et des observations. Toutefois, cette fiche
de suivi n'est mentionnée dans aucune note. Il conviendrait que son statut et ses objectifs soient
formalisés.
Le niveau qualitatif des besoins n'apparaît pas pris en compte, si l'on se réfère aux
rubriques de la fiche de recensement des besoins ou même à celles de la fiche de suivi. Il n'existe
pas de modalités formalisées d'évaluation des prestations rendues par les fournisseurs sous la
forme de bilans systématiques qui serviraient de guide avant toute nouvelle consultation.
RECOMMANDATIONS
23. Mettre en oeuvre une vraie politique d'achat qui s'appuie sur un dispositif ordonné
de recensement et d'évaluation des besoins ainsi que sur une évaluation qualitative précise des
prestations rendues.
24. Mettre en oeuvre une nomenclature des achats qui permettrait une plus grande
efficience de l'achat public.

8.5. La gestion des bons de commandes et le suivi des marchés
L'examen des bons de commandes, émis au cours du premier semestre 2013, a conduit
à relever plusieurs achats réalisés sans marché public.
Certains de ces achats faisaient pourtant l'objet antérieurement d'un marché. Il ressort
des indications communiquées par la commune que les marchés concernés seraient arrivés à
expiration et n'auraient pas fait l'objet d'un nouveau marché, soit parce que la procédure n'a pas été
mise en oeuvre soit parce qu'elle s'est révélée infructueuse.
Tel serait le cas, selon les informations communiquées, pour la fourniture de carburants
et les prestations de gardiennage, entretien et prestations annexes des toilettes publiques du
parking du canal. Des marchés seraient actuellement en cours de notification.
Pour la majorité des autres achats, la commune mentionne qu'il s'agit essentiellement
de prestations ponctuelles inférieures à 15 k€, sans pouvoir toujours établir que ces achats ont été
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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
précédés d'une ouverture minimale locale par la consultation de quelques fournisseurs ou la
comparaison de devis ou de catalogues.
Si l'article 28 du code des marchés public dispense de procédure de publicité et de mise
en concurrence les achats inférieurs au seuil de 15 k€ depuis le 9 décembre 2011, il ne dispense
pas le pouvoir adjudicateur d'organiser sa procédure de telle sorte que les principes fondamentaux
de la commande publique soient respectés.
La collectivité doit pouvoir justifier ses choix a postériori, ce qui implique de conserver
systématiquement la trace des modalités mises en oeuvre pour susciter des offres garantissant que
l'achat a été conduit efficacement.
RECOMMANDATION
25. Veiller à mettre en oeuvre une concurrence optimale pour les achats inférieurs à 15
k€ et à réviser la procédure de renouvellement des marchés en cours pour ne pas avoir à réaliser
des commandes courantes dans des conditions qui ne seraient pas conformes au code des
marchés publics.
Il est relevé, enfin, que les marchés passés donnent lieu, parfois, à l'application de
pénalités en exécution des dispositions conventionnelles, ce qui témoigne d'un suivi de l'exécution
des prestations.
8.6. L'examen de plusieurs marchés de travaux, fournitures et services
De manière aléatoire, plusieurs marchés publics de travaux, fournitures et services
passés par la collectivité ont été examinés afin de vérifier la bonne application des règles de
dévolution.
Il s'agit des marchés suivants : acquisition de mobilier scolaire et de mobilier de
bureau (n° 2011-063, deux lots de 60 k€ et 40 k€ sur une durée de quatre ans), fourniture et mise
en place de caveaux (n° 2012-009, 23 k€), entretien d'espaces verts (n° 2011-075, cinq lots de
15 IcE et 30 k€ sur une durée de deux ans), travaux du futur Centre d'études et de valorisation
du patrimoine écrit maison Louis Médard (n° 2012-013 comprenant douze lots estimés à 1,4 M€,
n° 2012-033 comprenant deux lots estimés à 76 k€, n° 2012-046 comprenant deux lots estimés à
152 k€ et n° 2012-047 deux lots estimés à 129 k€), travaux de réhabilitation de l'ANPE pour la
future MJC (n° 2012-035 neuf lots estimés à 341 k€ et n° 2012-042 quatre lots estimés à 72 k€),
nettoiement de la voierie communale (n° 2011-079 marché estimé à 916,4 k€ pour six mois en
2012 et à 1,37 M€ pour chaque année suivante sur une durée de quatre ans), travaux
d'aménagement des anciennes prisons pour la création d'un musée (n° 2012-029 six lots estimés
à 656 k€, n° 2012-049 deux lots estimés à 51 k€, n° 2013-036 un lot 8 déclaré sans suite estimé
à 17 k€, n° 2013-049 un lot 8 relancé estimé à 14 k€ en cours d'attribution), d'acquisition de
végétaux divers (n° 2011-076 cinq lots estimés à 8 k€, 10 k€, 15 k€ et 20 k€ sur une durée de
trois ans).
Il ressort plusieurs observations de cet examen.
8.6.1. Le délai de publicité et de soumission des offres
L'article 28 du code des marchés publics prévoit, pour la procédure adaptée, que « les
modalités sont librement fixées par le pouvoir adjudicateur en fonction de la nature et des
caractéristiques du besoin à satisfaire, du nombre ou de la localisation des opérateurs
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économiques susceptibles d'y répondre ainsi que des circonstances de l'achat », et que « pour la
détermination de ces modalités, le pouvoir adjudicateur peut s'inspirer des procédures formalisées,
sans pour autant que les marchés en cause soient alors soumis aux règles formelles qu'elles
comportent. En revanche, s'il se réfère expressément à l'une de ces procédures formalisées, le
pouvoir adjudicateur est tenu de l'appliquer dans son intégralité ».
En matière de publicité, le pouvoir adjudicateur doit veiller à laisser un délai suffisant de
réponse aux prestataires pour formuler une offre adéquate. Or, il est observé que la commune fixe
des délais de réponse qui semblent insuffisants dans un certain nombre de marchés. Cette situation
a, notamment, pour effet de ne pas susciter suffisamment de concurrence et ne pas permettre la
formulation d'offres adaptées aux besoins.
C'est le cas dans le marché 2012-009. L'envoi de l'avis d'appel public à la concurrence a
été effectué le 6 février 2012 pour une réponse le 23 février 2012 alors que le règlement de la
consultation soumettait les prestataires, et donc l'élaboration des offres, à une visite préalable du
site fixée au 15 février 2012. Si cinq entreprises ont retiré les dossiers de consultation, trois
seulement ont formulé une offre.
Dans le marché de travaux 2012-013, l'avis d'appel public à la concurrence a été
envoyé à la publication de 27 février 2012. Il a été publié le jour même au Bulletin officiel des
annonces des marchés publics, le 1
er
mars 2012 au journal d'annonces légale Hérault économique
et juridique et le 2 mars 2012 au Moniteur, la date limite de réponse a été fixée au 27 mars 2012 à
12h. Le délai de soumission des offres est donc de 30 jours calendaires (22 jours ouvrés). Une
visite sur le site a été fixée le 14 mars 2012. Le marché comporte 12 lots. Trente-trois entreprises
ont répondu dans les délais, alors que 110 entreprises ont retiré un dossier. Le taux de réponse
effectif moyen est de 2,75 offres par lot. Il faut ajouter que six offres ont été déclarées irrégulières
(CAO du 24 avril 2012) et que trois lots (2, 11 et 12) ont fait l'objet d'une déclaration sans suite.
Par comparaison, l'article 57-11-1° du code des marchés publics prévoit que « le délai
de réception des offres ne peut être inférieur à cinquante-deux jours à compter de la date d'envoi
de l'avis d'appel public à la concurrence. Ce délai minimal ne peut être réduit pour des motifs
d'urgence ». Ce délai peut être réduit conformément aux points 4° et 5° de l'article 57-11 qui
disposent que « 4° Les délais mentionnés aux 1° et 2° peuvent être réduits de sept jours lorsque
l'avis d'appel public à la concurrence est envoyé par voie électronique » et que « 5° Le délai
mentionné au 1° peut être réduit de cinq jours lorsque le pouvoir adjudicateur offre, par voie
électronique et à compter de la publication de l'avis d'appel public à la concurrence, un accès libre,
direct et complet aux documents de la consultation en indiquant dans le texte de l'avis l'adresse
internet à laquelle ces documents peuvent être consultés ».
En s'inspirant de l'article 57-11-1° du code des marchés publics, la commune aurait été
amenée à prévoir un délai plus proche de 45 jours que de 30 jours.
Dans le marché 2012-042, l'envoi de la publicité au BOAMP date du 2 août 2012, la
publication n'étant intervenue que le 7 août 2012. La date limite de réception des offres est fixée au
7 septembre 2012. Le délai accordé aux entreprises est ainsi de 37 jours. Il aurait été plus judicieux
de prévoir un délai un peu plus long. En effet, il est relevé que la commune n'a reçu que six plis
dans les délais pour cinq lots. La faiblesse du taux de réponse est importante. Elle peut s'expliquer
par l'organisation de l'appel à la concurrence pendant le mois d'août 2012 et le délai fixé pour
répondre en une telle période.
Dans l'ensemble, il conviendrait qu'un délai suffisant et approprié soit laissé aux
candidats pour soumettre leurs candidatures et leurs offres.
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ROD2 COMMUNE DE LUNEL



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La commune indique généralement que le délai donné aux entreprises pour
soumissionner serait suffisant soit parce qu'il serait plus long que celui du guide interne, soit pour
des raisons propres à une exécution rapide du marché.
La chambre précise que le délai de soumission ne doit pas ressortir d'une position de
principe favorable à la commune mais permettre l'expression de la meilleure offre possible.
Généralement, la commune recourt à la procédure d'appel d'offre qui nécessite le respect d'un
délai minimal et, surtout, une certaine connaissance du degré de concurrence sur le secteur
concerné.
RECOMMANDATION
26. Déterminer des délais suffisants et appropriés aux caractéristiques des marchés
que la commune souhaite passer pour se donner tous les moyens de conclure dans de bonnes
conditions.
8.6.2. L'analyse des candidatures et des offres
Les conditions d'examen des candidatures et des offres ont été examinées au travers
de l'échantillon retenu.
8.6.2.1. L'analyse des candidatures
En ce qui concerne l'examen des candidatures, la suppression de la double enveloppe
par le décret du 19 décembre 2008 n'a pas mis fin à la nécessité de mener distinctement l'analyse
des candidatures et des offres. Dans le cadre de la procédure adaptée, cette double analyse peut
être menée dans une phase unique. La commune a choisi de séparer les deux phases en matière
de marchés soumis à la commission d'appel d'offre.
Toutefois, l'analyse des candidatures n'apparaît souvent pas conforme à l'article 52 du
code des marchés publics qui prévoit que les capacités financière, technique et professionnelle des
prestataires sont examinées.
Certains dossiers de marchés ne comportent ainsi aucune pièce attestant de ce que
l'analyse des candidatures a bien été réalisée.
C'est le cas du marché 2012-009 (fourniture, mise en place et livraison de caveaux)
où la commune n'a produit aucun document retraçant l'examen des candidatures et leur
agrément alors que le règlement de consultation comporte à l'article 4-1 la liste des pièces à
fournir par le candidat et à l'article 5 les critères intervenant dans la sélection des candidatures
(garanties et capacités professionnelle, technique et financière). C'est aussi le cas du marché
2011-075 ou 081 (prestation de services d'entretien) où aucun document ne justifie l'admission
des candidatures des six soumissionnaires en dépit des prescriptions contenues dans le
règlement de la consultation (articles 4-1 et 5-1). Il en est de même dans le marché 2011-076
(acquisitions de végétaux divers).
Dans d'autres dossiers, les procès-verbaux retraçant cette étape se limitent au contrôle
de la présence des documents exigés dans les règlements de la consultation. Les critères d'examen
ne sont pas explicités, précisés et développés. Cette absence de précision se comprend
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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
d'autant moins lorsque des documents nécessaires sont absents, la candidature est néanmoins
déclarée recevable.
Ainsi dans le marché 2012-013, le tableau retraçant l'examen des candidatures se
présente comme une suite de cases cochées (formulaire DC6, formulaire NOTI 2, chiffres d'affaires,
détail des moyens, liste des marchés, etc.) sans aucune appréciation portée sur les garanties et les
capacités des candidats. Il en est de même dans le marché 2012-033.
Dans le marché 2012-046 un candidat n'a pas communiqué deux documents importants
(liste des marchés de même type exécutés avec une collectivité de moins de trois ans, détail des
moyens dont l'entreprise dispose en personnels et matériels) et deux autres candidats n'ont pas
communiqué le formulaire DC6. Pourtant, le règlement de la consultation indiquait que le dossier de
candidature devait comprendre «l'ensemble des pièces ci-après, entièrement complétées et signées
sous peine de non recevabilité ». Il était précisé que l'absence de la liste des marchés de même
type exécutés avec une collectivité de moins de trois ans, ne rendrait pas à elle seule la candidature
irrecevable. Plusieurs exemples de candidatures incomplètes néanmoins déclarées recevables sont
relevés dans d'autres marchés (2012-035, 2012-042, 2012-029).
La commune confirme qu'en matière de procédure adaptée l'analyse des candidatures
ne donne pas lieu à une matérialisation. Elle indique qu'en matière de procédure formalisée
l'analyse des candidatures sera transcrite sur le tableau communiqué à la commission d'appel
d'offres.
Elle fait valoir que pour certains marchés elle a demandé à certains soumissionnaires de
compléter leur dossier de candidature avant la commission d'appel d'offres mais que peu
d'entreprises l'ont fait. Elle soutient que l'absence de certaines pièces ne permet pas de déclarer les
candidatures irrecevables.
La chambre souligne que si l'absence de certaines pièces ne peut justifier une
déclaration a priori d'irrecevabilité, il appartient à la commune de modifier les termes de certains de
ses règlements de consultation qui font état d'une telle possibilité d'irrecevabilité.
RECOMMANDATION
27. Veiller à une application précise de l'examen des candidatures en prévoyant
systématiquement un document qui en retrace la mise en oeuvre, et en étant attentif à formuler les
commentaires qui expliquent les décisions de recevabilité ou d'exclusion.

8.6.2.2. L'analyse des offres
L'analyse des offres repose le plus souvent sur les critères du prix, de la valeur
technique, des délais d'exécution qui sont pondérés.
La méthode de notation généralement retenue consiste à donner la note la plus élevée à
l'offre qui présente l'occurrence la plus favorable (prix le plus bas, délai le plus court) les autres notes
étant fixées en proportion de l'écart par rapport à cette occurrence.
Dans plusieurs marchés, le rapport d'analyse des offres est succinct et ne permet pas de
vérifier la bonne application des critères retenus. La motivation des choix n'est donc pas
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toujours satisfaisante. Le marché 2011-076 donne ainsi lieu à une simple grille de notation sans
aucun commentaire.
En ce qui concerne le marché 2012-009, l'évaluation du mémoire technique des
candidats, qui est affectée d'une pondération significative de 30 %, est faite de manière laconique («
bon mémoire », « très bon mémoire »). En outre, contrairement à la méthode de notation visée dans
le règlement de la consultation, l'offre ayant présenté un très bon mémoire est notée 9 alors que les
offres ayant déposé un bon mémoire sont notées 8 sans aucune explication sur ce faible écart d'un
point.
Dans le marché 2011-075 (ou 081), le rapport d'analyse des offres manuscrit est
particulièrement succinct. Le règlement de consultation prévoyait trois critères de jugement des
offres (valeur technique 40 %, prix 40 % et délai d'intervention 20 %). Le critère de la valeur
technique comportait deux sous-critères (les moyens humains affectés de 6 points et les moyens
techniques affectés de 4 points). En retenant des sous-critères, le pouvoir adjudicateur devait
normalement souhaiter apprécier précisément la valeur technique de l'offre. Or, le rapport d'analyse
ne comporte aucune évaluation concernant les sous-critères et applique la même note (18) à toutes
les offres. Le seul critère réellement discriminant qualitativement n'a pas fait l'objet d'une évaluation
précise et conforme au règlement de la consultation. En définitive, ce sont les deux autres critères
(prix et délai) qui ont servi à départager les offres. La méthode mise en oeuvre par la commune ne
permet pas de considérer qu'elle a recherché l'offre économiquement la plus avantageuse,
conformément au sens de l'article 53 du code des marchés publics.
Dans le marché 2011-063, trente-et-une entreprises ont retiré un dossier et sept ont
répondu dans le délai. Le rapport d'analyse des offres ne justifie pas précisément les notations des
offres des prestataires. Il se limite à énumérer les différentes propositions sans énoncer ce qui
explique qu'une note différente ou identique a été attribuée aux offres. C'est particulièrement le cas
pour l'évaluation de la valeur technique où la notation du critère « des moyens matériels et humains
pour la livraison » a conduit à accorder la même note maximale (5) à deux prestataires dont l'un
proposait pourtant plus de moyens humains (2 - 6) qu'un autre (2 - 4). C'est aussi le cas pour la
notation du critère des « moyens humains et organisation du SAV » où une note identique est
accordée à deux prestataires dont l'un propose une réponse à toute réclamation dans les deux
heures alors que l'autre n'intervient selon les cas qu'entre 2 - 5 jours ou 2 - 21 jours.
La commune devrait s'attacher à motiver précisément les notes accordées ce qui
suppose que la détermination des critères eux-mêmes soit attentivement étudiée.
En matière de notation des offres, la commune indique que le choix des offres n'appelle
pas de commentaires systématiques, notamment lorsqu'il repose sur l'application de formules
mathématiques ou qu'il n'y a qu'une offre. Elle précise qu'une différence d'un point dans un marché
tient à la production de fiches techniques par l'entreprise la mieux notée.
La chambre relève que la simple application d'une formule de calcul ou le fait qu'il n'y ait
qu'une seule offre ne permet pas de s'assurer du caractère satisfaisant du prix au regard de
l'estimation du marché faite par les services acheteurs ou de l'application concrète des critères. Elle
précise qu'un écart d'un point, entre une entreprise qui répond précisément aux critères et celles qui
n'y répondent pas, pose la question de la méthode de notation retenue.
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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
28. Motiver avec précision les notes accordées aux divers critères d'évaluation des
offres examinées, ce qui suppose de déterminer les critères en toute connaissance de cause.
8.6.3. Les rapports de présentation du pouvoir adjudicateur
L'article 79 du code des marchés publics prévoit que « pour les marchés et accords-
cadres passés selon une des procédures formalisées, le pouvoir adjudicateur établit un rapport
de présentation de la procédure de passation comportant au moins 1° Le nom et l'adresse du
pouvoir adjudicateur, l'objet et la valeur du marché, de l'accord-cadre ou du système d'acquisition
dynamique 2° Le nom des candidats retenus et le motif de ce choix 3° Le nom des candidats
exclus et les motifs du rejet de leur candidature 4° Les motifs du rejet des offres jugées
anormalement basses 5° Le nom du titulaire et les motifs du choix de son offre, ainsi que, si elle
est connue, la part du marché ou de l'accord-cadre que le titulaire a l'intention de sous-traiter à
des tiers 6° En ce qui concerne les procédures négociées, le motif du recours à ces procédures
7° En ce qui concerne le dialogue compétitif, le motif du recours à cette procédure 8° Le cas
échéant, les raisons pour lesquelles le pouvoir adjudicateur a renoncé à passer un marché, un
accord-cadre ou à mettre en place un système d' acquisition dynamique 9° L'indication que des
fournitures proviennent d'un pays membre de l'Union européenne ou d'un autre pays signataire
de l'accord sur les marchés publics conclus dans le cadre de l'Organisation mondiale du
commerce. En cas de procédure dématérialisée, le pouvoir adjudicateur fournit, en outre, toutes
les informations sur le déroulement des procédures d'attribution conduites par voie électronique.
Lorsque le pouvoir adjudicateur est soumis à un contrôle public de ses marchés, ce rapport est
communiqué en même temps que le marché aux instances chargées du contrôle des marchés.
Le rapport de présentation ou ses principaux éléments sont communiqués à la Commission
européenne à sa demande ».
Les rapports qui sont établis par la commune ne satisfont pas les dispositions de
l'article 79 du code des marchés publics. Des mentions essentielles, telles que la liste des
candidats retenus, les motifs du choix des candidats, la liste des offres retenues et la motivation
justifiant les offres acceptées et celles qui ont été rejetées, ne sont pas indiquées dans plusieurs
marchés.
Ainsi, dans le marché 2012-013, le rapport de présentation ne donne pas d'information
sur les motifs ayant conduit à retenir les entreprises au niveau de leur candidature ou de leur offre.
Elle opère, par ailleurs, une certaine confusion entre l'agrément des candidatures et l'examen des
offres en indiquant que « la commission déclare les offres suivantes irrégulières car elles sont
incomplètes (...) la commission a agréé les autres candidatures, validé la conformité des autres
offres ». Dans le marché 2012-033, le rapport de présentation n'indique pas la liste des candidats
écartés et les raisons qui expliquent cette décision, ni les motifs qui fondent les offres retenues.
Dans ce dernier cas, la mention « sans objet » est même indiquée dans la case relative aux «
précisions sur l'analyse des offres ». Il en est de même dans plusieurs marchés comme dans les
marchés 2012-035, 2012-045, 2012-029.
La commune confirme que les rapports de présentation ne sont pas conformes à l'article
79.et s'engage à une meilleure application du texte.


RECOMMANDATION
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29. Veiller à ce que les rapports de présentation établis pour les marchés passés selon
une procédure formalisée respectent les prescriptions minimales de l'article 79 du code des
marchés publics.
8.6.4. La mise en oeuvre de la déclaration sans suite
La commune a recouru à la procédure de déclaration sans suite dans certains
marchés.
Le code des marchés public prévoit que le pouvoir adjudicateur peut décider de ne pas
donner suite à une procédure d'appel d'offres. Mais il ne peut le faire que pour un motif d'intérêt
général conformément à l'article 59-IV du code des marchés publics (« à tout moment, la
procédure peut être déclarée sans suite pour des motifs d'intérêt général... »). Il appartient au
représentant du pouvoir adjudicateur de l'apprécier et de l'établir. Les candidats doivent être
informés dans les plus brefs délais, en application de l'article 80-II du code des marchés publics,
de la décision de ne donner aucune suite à la procédure ainsi que des motifs précis qui la fondent.
Divers éléments peuvent être invoqués par la personne publique, mais il ne peut s'agir
de pallier une mauvaise appréciation des besoins ou des carences de l'administration dans la
préparation de l'opération.
Or, l'examen des conditions de mise en oeuvre de la déclaration sans suite dans
certains marchés de la commune conduit à souligner le caractère tardif de l'information des
candidats et l'imprécision des motifs justifiant la déclaration sans suite ainsi qu'un défaut
d'information sur cet abandon de procédure, dans l'appel public à la concurrence qui suit lorsque la
procédure de marché est relancée.
Ainsi dans le marché 2012-013, les lots 2, 11 et 12 ont fait l'objet d'une déclaration sans
suite. Les neuf (9) candidats ont été informés de la déclaration sans suite le 4 mai 2012. Cependant,
entre le dépôt des dossiers (candidatures et offres) fixé au plus tard le 27 mars 2012 et le 4 mai
2012, il s'est écoulé 39 jours. Or, les dossiers et les offres correspondantes n'ont fait l'objet d'aucun
examen puisqu'ils ne figurent pas sur le document d'analyse des candidatures et des offres. Ce
délai ne semble pas répondre à la nécessité d'une information des candidats dans « les plus brefs
délais ».
Une nouvelle consultation est intervenue en mai-juin 2012 (pour les lots 2 et 11
correspondants alors au marché 2012-033) et en octobre 2012 (pour le lot 12 notamment relatif
alors au marché 2012-047). Cependant, les avis d'appels d'offres qui ont été publiés ne comportent
aucune mention sur l'abandon d'une première procédure.
La date ainsi que les raisons explicites de ne pas donner suite à la procédure ne sont
pas indiquées dans les documents communiqués par la commune (analyse des candidatures et
conformité des offres, procès-verbal de la CAO, analyse des offres, rapport d'analyse des offres). Le
rapport d'analyse des offres mentionne, sans autre précision, que « les lots n° 2 (charpente-
couverture), n° 11 (peinture faïence), n° 12 (traitement des façades) sont déclarés sans suite dans
la mesure où le cahier des charges doit être modifié ». Les lettres envoyées aux candidats indiquent
simplement que « les besoins décrits dans le CCTP vont être redéfinis et une nouvelle procédure de
mise en concurrence sera lancée ».
Il faut observer qu'une telle formulation ne permet pas, à elle seule, d'en déduire que
l'abandon de la procédure tient à un motif d'intérêt général.
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De même, dans le marché 2012-029, le lot 10 a donné lieu à une déclaration sans suite
qui n'est justifiée par aucune analyse indiquée dans les documents de la procédure (rapport de la
CAO, rapport d'analyse des offres, rapport de présentation). La lettre d'information adressée au
candidat reprend une formule générique (« les besoins décrits dans le CCTP vont être redéfinis et
une nouvelle procédure de mise en concurrence sera lancée ») qui témoigne de l'insuffisance de la
motivation.
La commune indique que l'information donnée aux entreprises n'est pas tardive. Dans le
marché 2012-013, elle précise que les entreprises ont été informées le 4 mai alors que la
commission d'appel d'offres s'est réunie le 24 avril 2012. Elle précise que la motivation retenue est
conforme à un motif d'intérêt général puisqu'il s'agit d'une redéfinition des besoins.
La chambre précise que les offres ont été déposées le 27 mars, qu'elles n'ont donné lieu
à aucune analyse et que la commission d'appel d'offres n'est pas compétente pour les déclarations
sans suite. En matière de motivation, il appartient à la commune d'établir que la redéfinition des
besoins ne découle pas d'une carence des services dans la préparation de l'opération.
RECOMMANDATION
30. Veiller à ce que les décisions de ne pas donner suite à une procédure en cours
reposent sur un motif d'intérêt général, ce qui implique que la renonciation donne lieu à une
motivation précise retracée dans les documents de la procédure et l'information individuelle des
candidats mais aussi dans les documents ultérieurs d'appel public à la concurrence en cas de
relance de la consultation.

8.6.5. Le marché de nettoiement de la voirie et ses prestations annexes
Par délibération du 20 décembre 2006, le conseil municipal avait autorisé la signature
d'un marché de nettoiement de la voirie communale et prestations annexes avec la Société
Méditerranéenne de Nettoiement, pour une durée de cinq ans expirant le 31 décembre 2011. Ce
marché s'élevait au coût initial annuel de 1 109 631,88 € TTC.
Une première prorogation de ce marché est intervenue, par une délibération du 16
novembre 2011, pour une durée de deux mois (janvier et février 2012) dans le but de préparer le
lancement d'une nouvelle procédure de mise en concurrence. L'avenant n° 1 porte sur un prix de
184 938,65 €. L'augmentation est évaluée, par l'avenant de prorogation signé le l
er
décembre 2011, à
3,48 % par rapport au coût du marché initial.
Il a été prorogé une deuxième fois de trois mois (mars, avril et mai 2012) après avis de
la commission d'appel d'offres et délibération du conseil municipal du 31 janvier 2012, la procédure
d'appel d'offre qui a été mise en oeuvre ayant été déclarée infructueuse. Les offres proposées se
sont révélées supérieures aux crédits budgétaires alloués au marché. Elles ont donc été déclarées
inacceptables. Le montant de l'avenant de prorogation est de 281 352,16 € TTC.
Cette seconde prorogation porte l'augmentation du marché initial à 8,8 % d'après
l'avenant signé le 22 février 2012.
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La procédure d'appel d'offres suivie d'une procédure négociée d'un nouveau marché a
été mise en oeuvre entretemps.
Le marché a pour objet le nettoyage général de la voirie (balayage, lavage manuel et
mécanisé de la voirie, de la couche de roulement, des trottoirs et des caniveaux, le nettoiement des
sites de stockage de conteneurs de déchets ménagers, les espaces piétonniers, le vidage et
nettoiement des corbeilles à papier et des dispositifs mis en place pour les déjections canines, le
nettoiement des surfaces utilisées pour les manifestations publiques, les foires et marchés, le
nettoyage des halles municipales, le parc municipal, l'enlèvement des feuilles mortes, les cours
d'école).
Il porte sur la totalité du territoire de la commune de Lunel, ce qui comprend l'ensemble
des voies publiques communales, les places, les squares, les trottoirs, les espaces piétonniers, les
aires de jeux et les parvis. Il est précisé que le traitement et l'élimination des différents produits
collectés au titre de ce marché sont à la charge de l'entreprise titulaire.
La procédure de mise en concurrence s'est traduite par onze retraits de dossiers et par
l'acceptation de deux candidatures (Société Méditerranéenne de Nettoiement et ONYX Languedoc-
Roussillon) dans les délais. Le taux de réponse est assez faible pour un marché de cette
importance, évalué à 1 232 k€ TTC par les services de la commune. Les délais reportés et les
modificatifs n'ont pas exercé un rôle favorable au succès de la procédure.
Après avoir examiné la valeur technique et le prix des prestations des offres déposées,
le rapport d'analyse des offres mentionne que les prix sont supérieurs à l'évaluation. La proposition
de SMN atteint 1 460 719,34 € TTC et celle d'ONYX 1 759 719,84 € TTC pour un budget de 1 232
000 € TTC. Le rapport propose de déclarer les deux offres inacceptables en vertu de l'article
35.1.1° du code des marchés publics (« une offre est inacceptable si les conditions qui sont
prévues pour son exécution méconnaissent la législation en vigueur, ou si les crédits budgétaires
alloués au marché après évaluation du besoin à satisfaire ne permettent pas au pouvoir
adjudicateur de la financer »).
La commission d'appel d'offres du 31 janvier 2012, au vu de l'analyse des offres,
déclare la procédure infructueuse, propose la passation d'un deuxième avenant avec la société
SMN pour trois mois et l'engagement d'une procédure négociée avec les deux candidats retenus,
en application de l'article 35.1.1° du code des marchés publics.
A la suite de la négociation, le rapport d'analyse des offres fait état d'un prix annuel
proposé de 1 374 585,14 € TTC pour la société SMN et de 1 510 391,67 € TTC pour ONYX. Pour
l'année 2012, la société SMN propose, pour les mois de juin à décembre, un montant total de 801
841,33 € TTC et un coût additionnel pour la période transitoire (période de transition d'attente de
livraison des engins permettant la bonne exécution du marché pendant laquelle le prestataire met
en oeuvre des moyens de remplir ses obligations) de 114 548,72 € TTC mentionné dans le rapport
de la commission d'appel d'offres. Ce dernier montant ne figure toutefois pas dans la délibération
du 25 avril 2012.
La motivation du rapport d'analyse des offres au niveau du critère technique pondéré à
60 % n'apparaît pas précise. Les sous-critères relatifs à la « proposition d'organisation et de
planning et cohérence avec les moyens humains proposés » notés sur 20 et « au détail du parc de
véhicules envisagés (âge, kilométrage, état) » noté sur 10 font apparaître des écarts de notation
entre les candidats de respectivement 6 et 2 points qui ne sont pas explicites.
En tout état de cause, il en ressort que, pour 2012, un montant total de 1 382
680,86 € TTC a été contracté avec la société SMN, sous la f orme de deux avenants au
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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
premier marché et d'un nouveau marché, comprenant la période de juin à décembre 2012 mais
aussi une valorisation de la période transitoire, soit près de 12 % de plus que le budget de 1 232
000 € TTC que la commune entendait consacrer au marché de nettoiement.
La procédure menée par la commune montre diverses défaillances au regard de
l'estimation des besoins de la collectivité, de la notation des offres, de l'évaluation du coût des
prestations pour cette catégorie de marché et de la maîtrise des formalités des marchés publics.
L'échéance de ce marché important était connue et la ville aurait dû relancer la
procédure suffisamment en amont pour éviter d'avoir à conclure des avenants.
Par ailleurs, la fixation du budget pour ce marché, qui se situe bien en-deçà des
propositions des prestataires, exprime un décalage non expliqué par rapport aux tarifs pratiqués
pour cette catégorie de prestation.
En outre, la commune a été conduite à réviser les prestations du marché conclu avec la
SMN seulement une année plus tard. En effet, par un avenant du 29 juillet 2013, elle indique que «
dans le cadre de l'effort porté par la municipalité sur la propreté urbaine et notamment celle du
centre-ville, la ville de Lunel propose de renforcer la collecte des dépôts sauvages sur le périmètre
du centre-ville. Cette proposition est motivée par l'observation de nombreux dépôts qui donnent une
image dégradée de la ville de Lunel (...) il est nécessaire de prendre un avenant afin que la société
SMN puisse assurer les prestations de ramassage des dépôts sauvages dans le centre-ville pour la
période allant du 1
er
août 2013 au 31 décembre 2014 ».
Le coût supplémentaire est de 243 386 € TTC pour ladite période, ce qui représenterait
une augmentation de 3,86 % par rapport au montant initial de 6 300 181,89 € TTC pour la durée
totale du marché (4,5 ans). La commission d'appel d'offres du 18 juillet 2013 a émis un avis
favorable à la passation de l'avenant concerné.
Or, l'examen des prestations prévues au marché initial montre qu'elles portent sur le
balayage général de la voirie (couche de roulement, trottoirs et caniveaux) ce qui suppose qu'elles
intègrent la collecte des dépôts sauvages. Le compte rendu de la réunion de négociation avec la
société SMN confirme cette interprétation puisqu'il y est mentionné que « l'offre qui a été faite
témoigne d'une prise en compte de l'effort à faire dans le centre-ville. ll y aura 10 agents tous les
jours dans le centre-ville, et une machine en plus par rapport au marché actuel. Aujourd'hui ils ont
un souci sur le centre-ville notamment : en plus du travail à faire, ils ont les encombrants et les
ordures ».
Cette prestation, déjà contenue dans le marché, ne devait ainsi pas donner lieu à un
avenant. Sinon, l'on est conduit à se demander pour quelle raison aucune mention n'en a été faite
dans le présent marché alors qu'elle figurait sous la forme d'« enlèvement des encombrants » dans
le précédent marché de 2007 passé avec la société SMN.
En tout état de cause, l'ensemble de ces défaillances a conduit au maintien du même
prestataire pour un nouveau contrat de cinq ans.
Enfin, la commune aurait pu profiter de l'expiration du premier contrat avec la société
SMN, pour envisager la possibilité d'une mise en régie du service de nettoiement en examinant les
coûts et les avantages de chaque mode de gestion.
La commune fait état de ce que la chambre n'a pas disposé de tous les éléments de
d'appréciation du dossier.
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Chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon
Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
Pour justifier les retards observés, la commune au demeurant compétente en matière
de voirie, décrit des relations difficiles avec la communauté de communes du Pays de Lunel,
compétente en matière de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés.
La communauté de communes du Pays de Lunel aurait décidé de n'assurer la collecte
des encombrants non métalliques que par apport volontaire dans les déchetteries intercommunales
sans aucune prestation de levée de déchets (encombrants, ordures ménagères) sur la voie
publique qui relève de la commune.
Cette divergence « alimente un débat permanent depuis plusieurs années entre celle-ci
et la ville-centre qui estime cette organisation inadaptée aux réalités de son tissu urbain ».
Après avoir pris en charge l'enlèvement des déchets de voirie dans le cadre du premier
marché avec la SMN, et dans la perspective du lancement d'une nouvelle procédure de marché, la
commune saisit le préfet le 10 octobre 2011 pour obtenir une analyse juridique. La réponse du
préfet du 8 novembre 2011 confirme la compétence de la communauté de communes du Pays de
Lunel ainsi que sa liberté de choix dans les modalités d'organisation de la collecte des déchets
encombrants. La commune saisit à nouveau le préfet le 1er décembre 2011. Cette lettre est restée
sans réponse.
La commune a parallèlement cherché à obtenir de la communauté de communes du
Pays de Lunel une évolution de sa position. En janvier 2012, cette dernière aurait accepté la mise
en place d'une convention d'une durée de sept mois visant à expérimenter temporairement une
collecte en porte-à-porte. A la suite de diverses difficultés, et malgré une nouvelle convention en
2013, la commune de Lunel décide de mettre un terme à la convention en procédant à sa résiliation
par délibération du 27 septembre 2013.
C'est cet échec qui aurait conduit la commune à conclure l'avenant du 29 juillet 2013
avec la société SMN.
En tout état de cause, les anomalies relevées dans la procédure de dévolution elle-
même ne peuvent s'expliquer par la gestion du débat avec la communauté de communes.
La commune indique qu'elle ne peut être tenue pour responsable du faible taux de
réponse dans la mesure où elle respecte ses obligations en matière de publicité et de mise en
concurrence. Elle précise que les écarts de notes sont cohérents.
Le faible taux de réponse peut s'expliquer par des causes diverses qu'il convient de
rechercher pour améliorer le niveau des offres. En ce qui concerne la publicité proprement dite, la
commune peut procéder à la publication d'un avis de pré-information (article 39 du code des
marchés publics) et élargir ses vecteurs de publicité à des revues ou des sites ad-hoc.
En ce qui concerne la notation des offres, les écarts de notation ne sont pas ni
expliqués, ni justifiés. Dans une procédure de négociation où des précisions peuvent être
recherchées auprès des soumissionnaires dès lors que l'égalité et la transparence sont
maintenues.
En définitive, le marché de nettoiement aurait coûté moins que prévu. La ville n'aurait
pas payé le montant de 114 548, 72 € TTC figurant au contrat, car la société SMN aurait mis en
place, dès juin 2012, l'ensemble des moyens nécessaires. La commune justifie ainsi que ce
montant ne figure pas dans la délibération du 25 avril 2012.
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Rapport d'observations définitives : Commune de LUNEL (34)
RECOMMANDATIONS
31. Suivre attentivement l'expiration des marchés pour mettre en oeuvre dans les
meilleurs délais et les meilleures conditions les procédures de mise en concurrence nécessaires.
32. Veiller à l'élaboration des cahiers des charges des marchés ce qui nécessite
d'examiner les besoins réels et de les rapprocher du bilan quantitatif et qualitatif des marchés déjà
exécutés.

Délibéré à la chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon le 29 avril 2014.
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Chambre régional e des comptes de Languedoc -Roussill on
Rapport d' observations définitives : Commune de LUNEL (34)
Réponse de l'ordonnateur aux observations définitives en
application de l'article L. 243-5 du code des juridictions financières
1 réponse enregistrée :
- Réponse du 10 juillet 2014 de Monsieur Claude ARNAUD, maire de la commune de Lunel.

Article L. 243-5 du code des juridictions financières, 4
è
me alinéa :
« Les destinataires du rapport d'observations disposent d'un délai d'un mois pour adresser au greffe
de la chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu'elles ont été adressées dans
le délai précité, ces réponses sont jointes au rapport. Elles engagent la seule responsabilité de
leurs auteurs ».



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