CAPÍTULO 1: LA MONARQUÍA

1. LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA
1.1. La legitimación de la Monar!"a
El principio de legitimación en que se han apoyado las Monarquías en el mundo
antiguo no siempre fue el mismo: En los llamados pueblos bárbaros del norte
el Rey era sobre todo un caudillo militar, durante la Monarquía visigótica
española la orona era electiva entre la noble!a"
#in embargo, muy pronto la institución monárquica se vinculó a la herencia
dinástica y adoptó el llamado carácter sagrado de la Monarquía, que ya
consagró arlomagno al proclamarse $Rey por la gracia de Dios% y que
tanto la &glesia atólica 'que defendía el origen divino de todo poder
concibi(ndolo como origen remoto del poder), como las &glesias protestantes
'en la llamada doctrina del $origen divino de la investidura%), defendieron,
dando lugar a un buen alimento doctrinal para el absolutismo"
*ero esta fórmula política de arlomagno no es conservable en los sistemas
políticos pluralistas de nuestro tiempo" En el siglo ++ todo poder político ha de
dimanar de la fuente de legitimación democrática 'el consentimiento popular),
o al menos ha de ser compatible con ella"
uando en el franquismo se planteó el problema del r(gimen político que le
sucedería a la muerte del titular del poder, surgió la cuestión de lo que en
,erecho p-blico se denomina $Forma de Gobierno% 'Monarquía o Rep-blica,
en lengua.e cotidiano)" *ara el franquismo no cabía el retorno a la Rep-blica y
se había por tanto de arribar a la Monarquía" /legado el momento, el curso de
los acontecimientos, y sobre todo el enorme peso del e.emplo de las
Monarquías europeas que en su totalidad llevaban mucho tiempo siendo
Monarquías parlamentarias, hicieron que España, en su onstitución de 0123,
adoptase como forma política la Monarquía parlamentaria"
4sí, en las onstituyentes de 0123, en circunstancias muy diversas, la
Rep-blica no era posible porque no serviría de fórmula de convivencia de todos
los españoles, mientras que la orona lo era" Era la legitimación de la
Monarquía por el consenso constituyente, que venía a sumarse a otras fuentes
de legitimación de las Monarquías de nuestro tiempo" /as grandes monarquías
europeas tienen tras de sí la legitimación de haber sido instrumentos decisivos
para fraguar las naciones modernas a lo largo de la 5istoria" #on un factor de
unidad de los ciudadanos, de los pueblos que configuran una 6ación7Estado"
4sí, la Monarquía, por estar identificada con la 5istoria de su pueblo, es el
símbolo más natural de su unidad"
*or otra parte, se ha de constatar el gran factor de legitimación que supone
para la Monarquía española el haber sido la &nstitución en cuyo marco ha sido
posible salir de un r(gimen autoritario para desembocar prontamente, y sin los
costes sociales que hubiera acarreado un hipot(tico proceso revolucionario, en
un r(gimen democrático pleno en el que el Rey no ha intentado mantener, en
el seno de la prerrogativa regia, facultades incompatibles con una plena
democracia parlamentaria"
6o obstante, hay que recordar que las Monarquías se han reducido en Europa
ampliamente a lo largo del siglo ++, de manera que en la actualidad las
Rep-blicas han pasado a ser la regla general en el vie.o continente, a
e8cepción de la orona británica, la nórdica, y las de los pequeños estados del
9enelu8, todas ellas Monarquías parlamentarias"
#e puede afirmar que la -nica restauración monárquica que ha prosperado ha
sido la que hemos presenciado en nuestro país, y que ha ido unida a la
:ransición democrática"
1.#. El $roce%o de e&ol!ción de%de la Monar!"a a'%ol!ta (a%ta la
Monar!"a $arlamentaria
/a Monarquía que contempla la onstitución de 0123, conforme al artículo 0";,
es la Monarquía parlamentaria, que es el estadio de la &nstitución monárquica
más evolucionado, y el -nico verdaderamente compatible con los principios de
un Estado democrático de ,erecho"
En España, durante el siglo +&+, prevaleció la figura de la Monarquía
onstitucional, que supuso históricamente la no aceptación plena del principio
de soberanía nacional y el consiguiente de que el poder constituyente reside en
el pueblo" 4 tales efectos, se defendió la doctrina de la onstitución histórica
dual, basada en dos grandes &nstituciones históricas, la orona y las ortes,
que la onstitución no creaba, sino que se limitaba a reconocer y a regular sus
recíprocas relaciones"
El poder regio era a-n determinante en m-ltiples facetas de la vida política, si
bien ya se encontraba limitado por la coparticipación del *arlamento y por la
implantación de una $superlegalidad% sobre el Monarca" /a concepción del Rey
como un poder efectivo, que intervenía en la dirección del proceso político,
situaba al <obierno como órgano estrechamente relacionado con el Rey y que
go!aba de su confian!a"
En la Monarquía parlamentaria, a diferencia de lo que sucedía en la
simplemente constitucional, el <obierno no depende de la confian!a del Rey, y
ni siquiera e8iste la institución de la doble confian!a que caracteri!aba a la
onstitución canovista de 032=" En ella, el *residente del <obierno y los
ministros responden políticamente sólo ante el parlamento, tal y como se
prev( en el título > de la onstitución de 0123, onstitución que rompe con la
tradición de las Monarquías constitucionales propias del constitucionalismo
decimonónico de nuestro país" #erá, consecuentemente, principio característico
de la Monarquía parlamentaria que el Rey es irresponsable"
/a Monarquía parlamentaria es una $democracia coronada%" ,onde el Rey
es ?efe del Estado, pero está tan desvinculado del *oder e.ecutivo, que se
aplica la má8ima de que $el Rey reina, pero no gobierna%, que admite
tambi(n la lectura positiva de que el Rey no gobierna, pero reina" 4sí mismo,
está plenamente desvinculado del poder legislativo, y es (ste el que asume la
función de debatir y aprobar las leyes" :ambi(n, por supuesto, el *oder ?udicial
es enteramente independiente del Rey"
*recisamente, el que el Rey tenga escaso poder es lo que hace asumible, en un
ordenamiento .urídico7político presidido por el pensamiento democrático, el
que la .efatura del Estado se confíe a la Monarquía, es decir, a una institución
hereditaria y no electiva" 5istóricamente, la confluencia de la Monarquía con la
democracia sólo se ha conocido a trav(s del r(gimen parlamentario, nunca
mediante el r(gimen presidencialista, por ra!ones obvias"
1.). La Monar!"a $arlamentaria en el art. 1.) de la Con%tit!ción de
1*+,
/os onstituyentes, en lugar de emplear la e8presión acuñada por la doctrina
de $forma de gobierno% en el artículo 0";, emplearon el t(rmino $forma
política% '$la forma política del Estado Español es la Monarquía
parlamentaria%)"
#in duda lo hicieron para eliminar cualquier duda de que se había dado un
salto histórico de la vie.a Monarquía constitucional limitada, a la parlamentaria"
,icha fórmula es muy amplia, y permite incluir en su seno tanto la forma de
gobierno como la forma de Estado"
En la vigente onstitución de 0123 se constata ya en el preámbulo que son
sólo las ortes las que aprueban la onstitución y el pueblo quien la ratifica,
con el fin de hacer resaltar que no se va a reconocer en el articulado de la
misma ninguna posición de $superior legitimidad% a la orona sobre las
restantes instituciones que contempla la onstitución" #in embargo, tambi(n
se esfuer!a en real!ar y dignificar la posición del Rey"
4hora bien, el que la onstitución adopte el modelo de una democracia
coronada, en nada reduce el papel que históricamente han asumido las
monarquías europeas y que hoy siguen desempeñando todas ellas, entre ellas
la española, y que suponen su ra!ón de ser" @stas son:
a) #u capacidad para representar al con.unto de una 6ación y por encarnar
el pasado histórico de su pueblo"
b) #u idoneidad para representar los valores permanentes del Estado"
c) #u independencia natural frente a los partidos y a las pugnas políticas"
d) #u carácter de garantía de continuidad sin interregnos ni sobresaltos"
Estas son buenas ra!ones que .ustifican la utilidad de la institución que las
aporta"
#. EL RE- COMO .E/E 0EL E1TA0O
El artículo A= E define al Rey como ?efe del Estado, y como tal es órgano
constitucional del Estado y e.erce las funciones que le atribuyen e8presamente
la onstitución y las leyes"
El que, tal y como dispone el artículo A=, el ?efe del Estado sea un poder
arbitral y moderador del funcionamiento regular de la instituciones, le
caracteri!a como un órgano eminente, pero no tanto como para que su
voluntad prevale!ca sobre la de los demás, sino que hay que situarla en el
terreno de la dignidad y en el de su posición formal en el con.unto de las
instituciones"
El Rey de España es ?efe del Estado en t(rminos análogos a como lo es el
presidente de una Rep-blica parlamentaria, si se salvan algunas diferencias
ciertamente significativas:
a) /a forma de selección: hereditaria en el caso del Rey y electiva en el otro
caso"
b) El ha! de funciones, más limitado en el caso del Rey"
c) El Rey ha de ser un árbitro enteramente neutral"
d) /a duración en el desempeño del cargo" El Monarca, en principio, tiene
carácter vitalicio, mientras que el presidente de la rep-blica lo es durante
el periodo de su mandato"
e) Es consustancial a la orona ser una magistratura simbólica, dada su
vinculación histórica con un territorio y con un pueblo" El Rey, como
establece el artículo A=, es símbolo de la unidad y permanencia del
Estado" 6o puede el *residente de una Rep-blica, por grandes que sean
su capacidad intelectual y su autoridad moral, ser un símbolo de la
misma naturale!a"
#in embargo, .unto con estas diferencias prevalece el paralelismo que conlleva
que en ambos casos estamos ante una misma institución: la Jefatura del
Estado.
CAPÍTULO #: EL RE-
1. EL RE- COMO ENCARNACI2N 0E LA CORONA
/a orona es un órgano constitucional del Estado, la ?efatura del Estado, cuyo
titular es seleccionado en base al principio hereditario y al orden de sucesión"
/a palabra $Rey% es empleada en el te8to constitucional en su acepción
impersonal, así el art" A= afirma que el Rey es símbolo de Bnidad y de la
permanencia del Estado" *ero de ordinario, la e8presión que me.or describe la
transpersonalidad de la figura del Rey es $/a orona% que se personifica en el
Rey 'el varón), o la mu.er '$la Reina%), que ostente la orona" El status del
Rey es imprescindible para comprender la realidad actual de la Monarquía, y
para apro8imar el análisis de las funciones del Rey"
1.1. Lo% t"t!lo% del Re3
#eg-n el art" A="C E: $Su título es el de Rey de España y podrá utilizar los
demás que correspondan a la Corona%" Es una declaración inusual en el
derecho comparado y que tampoco encontramos en nuestras constituciones
históricas, seg-n 5errero de Miñón, se debe a la voluntad del onstituyente,
consciente de que la configuración del Monarca como Rey de España es vie.a
aspiración, observada en los memoriales del onde ,uque de Dlivares a Eelipe
&>, que se plasma en la onstitución de 0123, que tras proclamar la unidad de
la 6ación española, confiere el :itulo de Rey de España, como primer título del
Rey"
/a alusión $los demás títulos que corresponden a la orona%, permite
introducir, .unto al factor de la unidad, una referencia a la tradición de la
orona española de aunar varios reinos" Estamos ante una referencia
constitucional a los :ítulos del Rey, por lo que carece de fundamento la
conclusión de Ramón Entrena de que el precepto $viene a suponer la
constitucionali!ación del ,erecho nobiliario%, aunque subsiste, como en las
monarquías Europeas, en la medida en que no se oponga a las disposiciones
constitucionales"
El título && de la onstitución, como corresponde a una Monarquía
parlamentaria de nuestra (poca, no hace mención de la noble!a, carece de
$roll% en el sistema político español" El actual rey de España, con motivo de
sus visitas a la #ede *ontificia, así como las visitas papales a España, ha
utili!ado el tratamiento de Ma.estad atólica, que ya no se emplea, dado que
nuestro Estado no es confesional"
1.#. La in&iola'ilidad e irre%$on%a'ilidad del Re3
El apartado ; del art" A= E, proclama: $la persona del Rey es inviolable y no
está su.eta a responsabilidad%" &nviolabilidad e irresponsabilidad, son
conceptos que la doctrina emplea como sinónimos, aunque algunos se han
esfor!ado por diferenciarlos"
/a inviolabilidad del Rey, art A=";, en t(rminos análogos al art" ==";, dispone
que /as ortes <enerales tambi(n son inviolables, es un principio que busca
proteger con particular (nfasis la vida y el honor del Monarca" :iene su
desarrollo en el derecho penal, que sanciona con penas particularmente graves
los delitos cometidos contra el ?efe del Estado" 6uestro ódigo *enal de 011A
tipifica en los arts" F3A a F10 los $,elitos contra la orona%, que incluyen
conductas contra el rey, o cualquiera de sus ascendientes o descendientes, la
Reina consorte o el consorte de la Reina, el regente o alg-n miembro de la
Regencia y el príncipe heredero"
Dtra acepción de la inviolabilidad permite equipararlo al de irresponsabilidad"
/a onstitución, en el art" 20"0, establece que los diputados y senadores
go!aran de inviolabilidad por las opiniones en el e.ercicio de sus funciones, y
ello equivale a irresponsabilidad" onsecuentemente, el Monarca no puede ser
perseguido criminalmente" :al formulación recibió la critica de Enrique
<imbernat, quien durante el proceso constituyente adu.o: $anticipando la
irresponsabilidad regia y no previendo su en.uiciamiento criminal por el
:ribunal #upremo en pleno, previa autori!ación del ongreso, el 4nteproyecto
se niega a afrontar la incómoda posibilidad de un monarca delincuente%" *odría
llegarse así a $la impunidad de un monarca asesino o violador y al que ni
siquiera se le podría remover de su cargo%"
#in embargo, no es compartible esta crítica" 6o solo las constituciones de las
monarquías europeas, sino tambi(n las más recientes constituciones de
nuestro tiempo, suelen proclamar la inviolabilidad y la irresponsabilidad del
Rey, en fórmulas que refle.an un vie.o principio que en <ran 9retaña se recoge
en el conocido aforismo $The King can do not wrong% 'el Rey no puede
cometer in.usticia)" 4hora, este principio hay que entenderlo, no como se
concibió en la Monarquía 4bsoluta, sino en el conte8to de la Monarquía
parlamentaria en que el Rey está supeditado a la onstitución, ha de respetar
las leyes, y sus actos están sometidos al refrendo"
El sometimiento del Rey al ,erecho es una de las ideas fuer!a de la Revolución
inglesa" 4sí, #ir EdGard oHe, cuyo enfrentamiento con ?acobo & de &nglaterra
constituye una página importante de la 5istoria, nos narró una de sus
entrevistas con el Rey: $Entonces el Rey di.o que creía que el derecho se
fundaba en la ra!ón, y que (l y otros tenían ra!ón igual que los .uecesI a lo
que respondí que ,ios había dado a su Ma.estad e8celente ciencia y grandes
dotes naturales, pero no estaba versado en las leyes de su reino, y que las
causas que conciernen a la vida, herencia, bienes o fortunas de sus s-bditos
no deben decidirse por la ra!ón natural, sino por la ra!ón artificial y .uicio del
,erecho, el cual requiere largo estudio y e8periencia antes de que un hombre
pueda alcan!ar su conocimientoJI con lo cual el Rey se ofendió, y di.o que en
tal caso el estaría ba.o la /ey, cosa que, era traiciónI a esto repuse que
9racton decía: KLuod re8 non debet ese sub himen, sed sub ,eo et letK%" /a
idea de que el Rey está sometido al derecho está vigente en todas las
monarquías parlamentarias, en cuanto a persona con capacidad .urídica de
obrar en la órbita del ,erecho privado, que ha de asumir la responsabilidad
civil que pudiera derivarse de sus actosI incluso el Rey es un su.eto pasivo
ordinario del ordenamiento .urídico fiscal"
El referido sometimiento del Rey al comn del ordenamiento !urídico es
plenamente compati"le con la Constituci#n$ con "uen criterio$ se niegue a
pre%er la hip#tesis de que el Rey delinca" #ería incompatible con los supuestos
en que se apoya la orona y el Estado de ,erecho" ,e llegar tan improbable
supuesto, nos encontraríamos, más que frente a instrumentar un proceso, ante
el desprestigio y el ocaso de la &nstitución monárquica" *uede decirse que la
p(rdida del trono seria la pena que sufriría el hipot(tico Rey delincuente" 6o en
vano forma parte de los cimientos históricos de la monarquía hispánica la
concepción que #an &sidoro de #evilla inmortali!o con estas palabras: $Re&
eris si recta facies$ si autem non facis non eris%, de lo que se hi!o eco el Euero
?u!go"
El singular $status% que ubica la onstitución al Rey, en cuanto a su
irresponsabilidad, no es e8tendida ni al heredero de la corona ni a los restantes
miembros" /a onstitución de 0123 no incluye una disposición análoga a la
6oruega de 030F, a-n vigente: $'os príncipes y princesas no serán
responsa"les ante otra instancia que el mismo Rey o la que este pueda
designar para someterlos a !uicio%"
6uestra onstitución no e8tiende la irresponsabilidad penal del Rey a la familia
real, que han de asumir la responsabilidad en forma id(ntica a los restantes
españoles, por lo que se aplica el principio $todos los españoles somos iguales
ante la /ey%" /a inviolabilidad se entiende en una de sus acepciones, desde
antiguo, como termino sinónimo al de irresponsabilidad" 4hora bien, la
irresponsabilidad no solo se predica ante los :ribunales *enales, sino tambi(n
en cuanto irresponsabilidad política, lo que se traduce que el Rey no responde
del e.ercicio de sus funciones constitucionales ante las ortes <enerales"
/a e8igencia de responsabilidad política consiste en en.uiciar no si
determinados actos son conformes a ,erecho o ilegales, sino una valoración
parlamentaria y discrecional del acierto o infortunio con que un titular de
funciones p-blicas las ha e.ercitado, con el alcance de $cese de oficio% si en el
procedimiento de e8igencia de la responsabilidad política la cámara acaba
aprobando una resolución que les es adversa" En un R(gimen parlamentario,
como el nuestro, la posibilidad de que se formule una e8igencia por parte del
ongreso respecto del quehacer del <obierno es consustancial al sistema
político establecido" *ero tambi(n es connatural a una monarquía
parlamentaria que el Rey sea políticamente irresponsable" /e.os de ser un
principio político atávico 4de otra (poca5, es uno de los más importantes logros
de la feli! evolución de la institución monárquica a lo largo de un proceso que
la compatibili!a plenamente con la filosofía democrática del <obierno, por el
*ueblo y para el *ueblo" En la Monarquía parlamentaria o ,emocracia
coronada, el rey de.a de participar en la acción de <obierno y nunca puede
actuar solo" /os actos del Rey han de estar refrendados"
,urante la Monarquía absoluta, la institución del refrendo fue un e8pediente
que permitía conocer qu( #ecretario del Rey le había preparado la disposición o
el acto político de que se tratase, cuya decisión dependía enteramente del
Monarca, .unto a la firma de su #ecretarioI todo lo más el refrendante
certificaba el acto del Rey" *ero el curso seguido, a partir de la e8periencia
británica, cambiara el papel asumido por ambas firmas, de modo que la del
#ecretario, Ministro o *residenteJ, no será ya la de quien se ha limitado a
reali!ar las tareas au8iliares o a asesorar, sino la del aut(ntico autor del acto,
la del responsable del mismo"
Mientras tanto, la firma del Rey se ha convertido en la de quien conserva la
facultad de asesorar y advertir, y, a veces, ni siquiera la e.erce y se limita a
autentificar el acto" Dbviamente, el traspaso de toda función e.ecutiva al
<obierno ha tenido como corolario ineludible el que haya de responder el
<obierno, o aquella a quien en cada caso corresponda, de los actos que solo
formalmente son del Rey" *aralelamente, la orona alcan!aba su cota más ba.a
de poder, lograba un status de irresponsabilidad política y con frecuencia, su
cota más alta de autoridad" El Rey se convierte así en $el poder 6eutro%, a la
ve! que pierde la posibilidad de hacer prevalecer por la fuer!a del ,erecho sus
puntos de vista particulares sobre la opinión de sus ministros"
Es muy ilustrativa la e8plicación sobre la irresponsabilidad del Rey que dio a
?orge > su conse.ero, /ord Esher, poniendo un e.emplo didáctico: $#i la
doctrina constitucional de la responsabilidad ministerial significa algo, es que
impone al Rey la obligación de firmar su propia sentencia de muerte, en el
caso de que le sea presentada por un ministro a la cabe!a de una mayoría
parlamentaria" #i este principio fundamental se falsea, el fin de la monarquía
surge en el hori!onte%"
El problema de la irresponsabilidad y de la inmunidad de los parlamentarios,
fue ob.eto de atención en el año CMMM, con motivo de la Ratificación por
España del Estatuto de Roma que instituye la orte *enal &nternacional"
El onse.o de Estado dictaminó que tal tratado &nternacional podía suscribirse
y ratificarse sin necesidad de reformar la onstitución, dado que respecto de
los comportamientos del Rey puede predicarse $el carácter de"ido de sus
actos( Es más$ no se puede ha"lar en este caso de ausencia a"soluta de
responsa"ilidad( sino de imputaci#n de la que pueda deri%arse de ellos al
#rgano refrendante%"
1.). La dotación de la Corona 3 la Ca%a del Re3
En las monarquías absolutas no se conocía la distinción entre el *atrimonio de
la orona y el del Estado" Esa diferenciación se introduce paulatinamente en
cada país con características propias" 6uestra onstitución viene a recoger, el
llamado de $lista civil%, de raí! británica pero ya presente en nuestra
onstitución de 030C" /a dotación de la corona no es una asignación personal
al Rey, ni una retribución, sino como establece el art" =A"0 E: $una cantidad
global para el sostenimiento de su familia y casa%" Es una dotación a un
órgano del Estado que requiere de unos recursos para poder desempeñar sus
funciones" :al dotación proviene de los presupuestos <enerales del Estado,
correspondiendo al ?efe de la asa del Rey proponer la suma que estime
adecuada y a las ortes su debate y aprobación"
:al como prev( el propio art" =A"0, el Rey $distribuye libremente% esta
dotación, sin refrendo" El precepto precisa que la recibe $para el sostenimiento
de su Eamilia y asa%, finalidad que e8cluye que el Rey pueda destinar a otros
fines dicha dotación" 4parte de los referidos recursos, se ponen tambi(n a
disposición de la orona una serie de bienes diversos, palacios y otros edificios
con sus terrenos, muebles y enseres, incluidos en el Real patrimonio o hoy
llamado *atrimonio 6acional, contemplado en art" 0;C"; de la onstitución y
regulado en la /ey C=N013C de 0= ?unio"
Estos bienes se han conceptuado siempre como afectos al servicio de $realce
de la dignidad de la institución real%"
El Rey y su casa pueden servirse de este patrimonio, pero no son titulares del
mismo, y no pueden llevar a efecto ni actos de de disposición ni de
administración, actividad que la ley reserva a un onse.o de administración"
4 medida que avan!ó la distinción entre Rey y Estado, se fue diferenciando en
la práctica entre la órbita de actuación privada del Rey y la oficial" Eue en el s"
+>&&& cuando cua.ó la consideración de la Casa Real como organi!ación
separada parcialmente de la 4dministración del Estado" El onstitucionalismo
del s" +&+ dedica alguna atención a la asa Real y se esfor!ó por profundi!ar
en esa separación"
/a onstitución de 030C se ocupó de la dotación de la asa del Rey y de su
4dministrador" /a importancia política durante la etapa de la monarquía
constitucional e8plica la preocupación de las restantes constituciones
monárquicas, a partir de la de 03;2, por incompatibili!ar el mandato
parlamentario en cualquiera de las dos cámaras con el desempeño de cualquier
oficio en la asa del Rey"
4 la ve! se fue acentuando la autonomía del Rey, en la organi!ación y dirección
de su casa, de forma que las disposiciones al respecto se consideraban
internas y no se publicaban en la <aceta de Madrid"
Esta autonomía se constitucionali!a en nuestra norma fundamental de 0123,
prev( que el Rey distribuye libremente la dotación $para el sostenimiento de
su Eamilia y casa%" &gualmente, el art" =A: $El Rey nom"ra y rele%a li"remente
a los miem"ros ci%iles y militares de su casa%"
/a estructura de la asa Real es la prevista en R, F;FN0133, que refuer!a la
autonomía del Rey para organi!ar y gobernar la asa Real: $'a Casa de Su
)a!estad el Rey es el organismo que "a!o la dependencia directa de S*)*$
tiene como misi#n ser%irle de apoyo en cuantas acti%idades se deri%en del
e!ercicio de sus funciones como +efe de Estado%, que hoy en día tiene una
pequeña organi!ación, inferior a la de otras casa reales europeas, por lo que
no se puede e8cluir su redimensionamiento para adecuarla a las funciones que
ha de desempeñar el Monarca, que son:
a) El ?efe de la asa Real, dirige todos sus servicios y lleva las relaciones
con el E8terior"
b) El #ecretario <eneral, al frente de la #ecretaria general y, por tanto, toda
la actividad administrativa, e8cepto la órbita militar"
c) El uarto Militar, que es dirigido por el ?efe del uarto y que está
compuesto por los ayudantes del campo"
d) /a <uardia Real y el #ervicio de #eguridad"
e) Dficina de prensa"
#. 1UCE1ION6 RE7ENCIA - TUTELA 0EL RE-
#.1. La %!ce%ión de la Corona
/a orona de España es hereditaria en los sucesores de #"M" ,on ?uan arlos
de 9orbón, legítimo heredero de la dinastía histórica 'art" A2"0 E)" /a
onstitución parte del hecho de que ,on ?uan arlos ya había accedido al
trono el CC de noviembre de 012A, por tanto no le instaura a (l en la ?efatura
de Estado, sino que se limita a regular su sucesión"
4demás, se sigue la pauta establecida por otras onstituciones monárquicas de
nuestra historia decimonónica y otras onstituciones europeas, al establecer
una orona hereditaria, cerrando así la puerta a posibles pleitos dinásticos"
La Corona con%tit!3e el 8nico 9status-roll: decidida 3 a'iertamente
9ad%crito%, es decir, recibido, que opera en los mecanismos políticos de
nuestra onstitución"
/a .ustificación funcional de la Monarquía es inseparable de la transmisión
hereditaria, pues las dos principales virtudes que habitualmente se reconocen
a la Monarquía son su imparcialidad 'la ?efatura del Estado no es debida a
ning-n grupo o facción), y su continuidad 'la ?efatura del Estado se transmite
sin saltos ni vacíos)" 6uestra onstitución fi.a el orden de %!ce%ión
(ereditaria como forma sucesoria al trono de carácter tradicional" En
concreto, la sucesión al trono seguirá el orden regular de primogenitura y
representación, siendo preferida:
a) /a línea anterior a las posteriores"
b) En la misma línea, el grado más pró8imo al más remoto"
c) En el mismo grado, el varón a la mu.er"
d) O en el mismo se8o, la persona de más edad a la de menos"
El -nico aspecto debatido del orden sucesorio durante el proceso constituyente
fue el de la prevalencia del varón sobre la mu.er, por introducirse una
contradicción en la igualdad de se8os que proclama el art" 0F E" En el
momento de redactarse y aprobarse la onstitución, se daba por hecho que al
Rey le sucedería, en su día, el *ríncipe Eelipe, y que se estableciera la
preferencia del varón sobre la mu.er, pero tambi(n parece lógico que este
punto pueda ser ob.eto de reforma constitucional en el futuro"
iertamente, (sta puede haber sido la conciencia social dominante en Europa
durante siglos, pero es evidente que se ha producido un cambio, ya que la
mayoría de las monarquías europeas han modificado sus reglas sucesorias
para eliminar la preferencia del varón sobre la mu.er 'por e.", 5olanda, #uecia,
9(lgicaJ)"
En nuestro país, en mar!o del CMMA, el <obierno acordó consultar al onse.o
de Estado sobre la reforma del orden sucesorio a la orona para eliminar la
preferencia del varón, (ste afirmó que el principio de igualdad es base
suficiente para eliminar la regla de preferencia, sin necesidad de invocar otros
argumentos"
Einalmente, y aunque e8istía acuerdo para ello, esta reforma no se llevó a
cabo, entre otros motivos por el gravoso procedimiento establecido en el art"
0=3 E"
El Pr"nci$e ;eredero tendrá la dignidad de *ríncipe de 4sturias" /a figura del
*ríncipe 5eredero aporta a la Monarquía parlamentaria la certe!a sobre qui(n
asumirá la orona llegado el día de la sucesión, y comporta la preparación
práctica con vistas a ese momento"
#in embargo, la E no le encomienda función alguna, aunque puede e.ercer
funciones representativas por delegación del Rey, y en los t(rminos y ba.o el
refrendo que la E prev("
1i %e e<ting!ie%en toda% la% l"nea% llamada% a la %!ce%ión en 0erec(o,
se dispone en el art" A2"; E que $las Cortes ,enerales pro%eerán a la
sucesi#n en la Corona en la forma en que más con%enga a los intereses de
España%"
1o're el matrimonio de lo% Re3e% 3 de %!% de%cendiente%, la E de 0123
no prev( nada sobre el matrimonio del Rey, con lo que no se ve sometida a
debate parlamentario" #ólo se hace referencia a las personas con derecho a la
sucesión en el :rono 'concepto que abarca a más personas que el *ríncipe de
4sturias), y parte de la presunción del consentimiento, salvo e8presa
prohibición del Rey y de las ortes <enerales" En este supuesto, en caso de
contraerse matrimonio, quedarían e8cluidos en la sucesión a la orona por sí y
sus descendientes" /a prohibición del Rey precisa de refrendo, puesto que
acarrea efectos políticos, ya que incide en el orden sucesorio de la orona"
/a a'dicación o la ren!ncia del Re3 han de ser aprobada por las ortes en
/ey Drgánica" /a abdicación puede llevarla a cabo el Rey que ostenta la
orona, mientras que la renuncia a sus derechos dinásticos puede formularla el
Rey destronado"
#.#. La Regencia
/a muerte del Rey no produce un interregno, ya que su sucesor comien!a
inmediatamente su reinado sin más requisitos que los previstos en art" =0 E:
-* $El Rey$ al ser proclamado ante las Cortes ,enerales$ prestará
!uramento de desempeñar fielmente sus funciones$ guardar y hacer
guardar la Constituci#n y las 'eyes y respetar los derechos de los
ciudadanos y de las Comunidades .ut#nomas*
/* El 0ríncipe heredero$ al alcanzar la mayoría de edad$ y el Regente o
Regentes al hacerse cargo de sus funciones$ prestarán el mismo
!uramento$ así como el de fidelidad al Rey%"
#in embargo, la práctica registra casos en que el nuevo Rey es menor de edad"
/a Regencia es la &nstitución a la que corresponde e.ercer las funciones del Rey
durante la menor edad, la ausencia o la incapacidad del titular de la orona"
/a Regencia e.erce siempre sus funciones con el mismo contenido y alcance
que la E prev( para cuando son desempeñados por el propio Rey, pero con
carácter meramente interinoI consecuentemente, el Regente act-a mediante
actos refrendados"
/a Regencia se e.erce por mandato constitucional y siempre en nombre del
Rey, y el regente act-a mediante actos refrendados"
/a E distingue dos supuestos distintos de Regencia:
a) Regencia $or minor"a de edad del Re3: /a E no establece una
mayoría de edad especial para el Rey, alcan!ándose (sta a los 03 años"
En este caso, la Regencia se e.ercerá por el padre o la madre del Rey" En
defecto de (stos, el pariente de mayor edad más pró8imo a suceder en la
orona"
b) Regencia $or la in(a'ilitación del Re3: #upuesto de incapacidad
física o mental sobrevenida en la persona del Rey, que requiere que la
inhabilitación sea reconocida por las ortes <enerales" #e distinguen dos
casos:
• #i el *ríncipe heredero fuera mayor de edad, entrará a e.ercer
inmediatamente la regencia"
• #i no lo fuere, e.ercerá la Regencia el pariente de mayor edad más
pró8imo a suceder en la orona"
En cualquier caso, si no hubiera ninguna persona a quien corresponda
e.ercerla, (sta será nombrada por las ortes <enerales, y se compondrá de 0,
; ó A personas"
#.). El t!tor
En el caso de que el Rey sea menor de edad, además de la Regencia, la E
contempla la figura del tutor" 6o se definen las atribuciones del tutor, por lo
que debe entenderse que son las que confiere el ódigo civil" 5ay tres
supuestos de tutoría, con arreglo al m(todo seguido para la designación del
tutor:
a= 'a tutela testamentaria
#upuesto ordinario, pues será tutor del Rey menor la persona que en su
testamento hubiese nombrado el Rey difunto, siempre que sea mayor de edad
y español de nacimiento"
#e discute la necesidad del re>rendo para este acto del Rey" *ara el 0rof"
.lzaga no es preciso el refrendo: la e8igencia del refrendo se refiere a todos
los actos del Rey en el desempeño de sus funciones constitucionales, pero no a
sus actos privadosI y el tutor del Rey desempeña sólo funciones de ,erecho
privado, ninguna de ,erecho p-blico"
/a tutela es una institución del ,erecho de familia, y si la onstitución parte de
respetar el carácter privado de los actos del Rey a.enos a sus funciones
constitucionales, no tiene sentido e8igir el refrendo a la hora de elegir un tutor
sin funciones .urídico7políticas"
Es fin de la tutela la guarda de la persona y los bienes del menor, y el Rey go!a
de libertad para administrar su patrimonio personal" El documento elegido por
la onstitución es el testamento, que es el -nico que nuestro ódigo civil
admite para que un padre designe tutor, y este documento no parece indicado
para que concurra el refrendo"
'= 'a tutela legítima
En defecto del anterior, se confía la tutela a personas cuyo afecto al menor se
presupone" /a onstitución sólo prev( la tutela legítima del padre o madre del
Rey menor, mientras permane!can viudos"
c= 'a tutela dati%a
En ausencia de las anteriores, el tutor será nombrado por las ortes <enerales,
reunidas en sesión con.unta de ambas ámaras, pero no podrán acumularse
los cargos de Regente y tutor sino en el padre, madre o ascendientes directos
del Rey"
El e.ercicio de la tutela es tambi(n incompatible con el de todo cargo o
representación política, asegurando que el tutor desempeñará su función al
margen de aspiraciones de poder o de la contienda política"
CAPÍTULO ): LA1 /UNCIONE1 0EL RE-
1. LA1 /UNCIONE1 0EL RE-
1.1. 1! alcance act!al
/a evolución de las Monarquías ha abocado a una amplísima reducción de la
función de reinar en las Monarquías parlamentarias de nuestro tiempo"
Palter 9agehot e8presó que $reinar es advertir, animar y ser consultado%, es
una visión de las funciones del Rey como un mero poder residual" El Rey
interviene arbitrando y moderando, guarda y hace guardar la onstitución"
/as funciones del Rey se contemplan en el art" A="0 de la E, estableciendo
que: $El Rey es el +efe del Estado$ sím"olo de su unidad y permanencia$
ar"itra y modera el funcionamiento regular de las instituciones$ asume la más
alta representaci#n del Estado español en las relaciones internacionales$
especialmente con las naciones de su comunidad hist#rica$ y e!erce las
funciones que le atri"uyen e&presamente la Constituci#n y las leyes%"
Esto no significa que el Rey tenga dos grandes categorías de funciones
otorgadas por la onstitución: por una parte las gen(ricas 'simbólica,
representativa, moderadora y arbitral), es decir, las que pudieran derivarse de
la posición constitucional del Rey como árbitro y moderador del funcionamiento
regular de las instituciones, que son trasunto de la singular autoridad de que
se encuentra investida esta instituciónI y por otra parte las funciones
específicas, atribuidas e8presamente por la onstitución y las /eyes"
El Rey no tiene más atribuciones que las que e8presamente le atribuyen la
onstitución y las leyes, y entre ellas está la de árbitro y moderador" *or tanto,
las funciones gen(ricas se desempeñan a trav(s de las específicas"
#. EL RE- - EL 7O?IERNO
/a E de 0123, como ha afirmado #ánche! 4gesta: $deliberadamente parece
querer cortar toda identificación del Rey con el poder e.ecutivo y con los
órganos de <obierno que lo e.ercen%"
#.1. La de%ignación 3 ce%e del 7o'ierno
A= *roponer el candidato a *residente del <obierno 'art" =C"d E)
@sta es la función regia con mayor peso político que puede convertir al Rey en
árbitro efectivo de la vida política" En todo caso, esta facultad está muy
condicionada por dos Requisitos formales 'art" 11"0 E):
• *revia consulta con los representantes designados por los <rupos
políticos con representación parlamentaria"
• Efectuar la propuesta a trav(s del *residente del ongreso, el cual
desempeña un papel de mero cauce de la propuesta"
El Rey tiene de iure libertad de sugerir el candidato que estime conveniente
'no pasa de ser una posibilidad formal), pero al necesitar el candidato la
confian!a del ongreso de los ,iputados, no puede el Rey de facto pensar en
respaldar un candidato que no pueda gozar al menos de mayoría simple en la
Cámara "a!a"
El contenido de esta importante facultad regia está en -ltima instancia
condicionado por el sistema parlamentario y de partidos" Esto está en relación
directa con la e8istencia o no de una mayoría absoluta en el ongreso, ya que
de darse (sta, el Rey debe limitarse a proponer como candidato a la
*residencia del e.ecutivo al ?efe del partido que ha obtenido la mayoría de los
diputados en las elecciones generales"
/as consultas regias a los representantes de los grupos políticos, más que para
recabar información conducente a sugerir el Rey un candidato fruto de su
iniciativa, servirán en la práctica totalidad de los casos para que el Rey cono!ca
los acuerdos a los que al respecto hayan llegado los partidos que est(n en
condiciones de garanti!ar un voto favorable a la investidura en el ongreso"
#i transcurrido el pla!o de C meses, a partir de la primera votación de
investidura, ning-n candidato hubiese obtenido la confian!a del ongreso, el
Rey disolverá ambas ámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo
del *residente del ongreso"
El Rey tiene, a la hora de proponer un candidato a la *residencia del <obierno
de un ongreso carente de mayoría absoluta, una función arbitral que, en la
práctica, es operativa tan solo en los raros casos en que pueda el Monarca
arbitrar una fórmula válida, que sin su impulso los partidos no pudieran
alcan!ar"
/os casos en que el Rey debe proponer un candidato a la *residencia del
<obierno al ongreso de los ,iputados son los siguientes:
• :ras la celebración de elecciones generales"
• En los casos de p(rdida de la confian!a parlamentaria, por negación de
un voto de confian!a"
• *or dimisión del *residente del <obierno"
• :ras el fallecimiento del *residente del <obierno"
?= 6ombrar al *residente del <obierno
Bna ve! investido el candidato en el ongreso, o bien haya prosperado un voto
de censura, el Rey procederá al nombramiento del *residente del <obierno $en
los t(rminos previstos en la onstitución% 'art" =C"d E)"
Es un acto reglado al que el Monarca viene constitucionalmente obligado,
refrendando este nombramiento el *residente del ongreso 'art" =F"0 E)
El cese del *residente del <obierno, tras la celebración de elecciones
generales, la p(rdida de la confian!a del ongreso, su dimisión o su
fallecimiento, se debe formali!ar por Real ,ecreto firmado por el Rey y
refrendado por el *residente del <obierno salienteI con la obvia e8cepción del
fallecimiento, en que el refrendo corresponde al >icepresidente del <obierno de
e8istir (ste"
C= 6ombrar y separar a los miembros del <obierno, a propuesta de su
*residente
El Rey en este caso, como en tantos otros, es en nuestro ,erecho
constitucional un centro de imputación de actos que realmente corresponden a
otro autor y, en este caso, obviamente al *residente del <obierno" Es decir, la
iniciativa y la responsabilidad de estos nombramientos recae por entero en la
persona del *residente del <obierno"
#.#. Otra% >!ncione% del Re3 re%$ecto del 7o'ierno
A= #er informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, las
sesiones del onse.o de Ministros
El Rey debe ser informado por el *residente del <obierno" /a costumbre
constitucional más afortunada sería la que centrase la información del
e.ecutivo hacia el Rey a trav(s de la persona del *residente del <obierno, y,
por supuesto, de los *residentes del ongreso y del #enado, y más
esporádicamente de los *residentes de las 44 y de los *artidos *olíticos, sin
per.uicio de que el Rey pudiera normalmente recibir otras informaciones
puntuales de los ministros"
El art" =C"g) E prev( que el Rey puede $presidir las sesiones del onse.o de
Ministros, cuando lo estime oportuno, a petición del *residente del <obierno%"
/a posibilidad de presidir el onse.o de Ministros se limita a los efectos de ser
informado, y no para dirigir las deliberaciones o para participar en las mismas
y, menos aun, para involucrarse en los acuerdos que se adopten" Esto es, el
Rey no está al frente del *oder E.ecutivo ni forma parte del mismo"
?= E8pedir los decretos acordados en onse.o de Ministros, nombramientos de
empleos civiles y militares, y otorgamiento de honores y distinciones
El art" =C"f) E incluye:
• /a facultad de e8pedir los decretos acordados en el onse.o de Ministros"
• onferir los nombramientos civiles y militares, y otorgamiento de
honores y distinciones"
#obre la obligatoriedad de e8pedir los decretos acordados en el onse.o de
Ministros, la doctrina ha mantenido ; tesis:
0" #ánche! 4gesta sostuvo que: $cabe considerarJ las situaciones políticas
de hecho en que el Rey ponga ob.eciones graves a la firma de un decreto
con un fundamento en la onstitución que pudiera determinar de hecho
la dimisión del <obierno%"
C" /a mayor parte de la doctrina sostiene que el Rey viene obligado a la
e8pedición de los decretos, má8ime porque tal e8pedición no pasa de ser
una formalidad para que los decretos aprobados en el onse.o de
Ministros entren en vigor" El gobierno e.erce la potestad reglamentaria
'art" 12 E)"
;" 4l!aga sostiene que la firma del Rey es un acto obligado, ya que el Rey
no puede adentrarse a .u!gar si el contenido de la disposición que se le
pasa a la firma vulnera normas superiores del ordenamiento .urídico,
bien por transgredir una ley, bien por contravenir la onstitución"
4demás, el Rey tan sólo podría negar su firma a un decreto si el mismo
no ha sido acordado en onse.o de Ministros, puesto que entonces, la
presunta norma carecería de tal rango normativo, y porque este requisito
viene recogido en la E 'art" =C"f) E)" /os Reales ,ecretos se
caracteri!an por tratarse de actos del Rey, que no están precedidos por
una aprobación en el onse.o de Ministros, y que conservan la forma
.urídica del Real ,ecreto por inercia histórica" En cuanto a conferir los
nombramientos civiles y militares y otorgamiento de honores y
distinciones:
a) En primer lugar, interesa subrayar que es síntesis de una tradición
histórica y que tiene carácter formal o simbólico"
b) En segundo lugar, afecta a las condecoraciones y a los títulos
nobiliarios"
Es admisible que el Rey sugiera alg-n nombre a la hora de otorgar alguna
condecoración o distinción de análoga naturale!a, y esto enca.a bien con su
función simbólica y representativa"
C= El mando supremo de las fuer!as armadas
El mando del Rey sobre nuestras Euer!as 4rmadas, no es efectivo, sino de
carácter eminente y complementario de la facultad efectiva que el art" 12 E
otorga al <obierno de dirigir $la 4dministración militar y la defensa del
Estado%"
0= 4creditar a los emba.adores y otros representantes diplomáticos
Esta función deriva del art" A= E, seg-n el cual $el Rey es el +efe del Estado%
y $asume la más alta representaci#n del Estado español en las relaciones
internacionales%" /a propia E le atribuye la facultad de recibir a los
$representantes e&tran!eros en España%, que están $acreditados ante 1l% 'art"
=; E)" 4hora bien, no debemos olvidar que tales funciones son simbólicas, ya
que es al <obierno a qui(n le corresponde la dirección de la política e8terior del
Estado 'art" 12 E)"
*or tanto, corresponde al <obierno nombrar los emba.adores y otros
representantes diplomáticos, cuyas cartas credenciales 'mediante acto su.eto a
refrendo gubernamental) serán firmadas por el Rey"
E= Dtras funciones
a= 4l Rey corresponde convocar a Refer(ndum en los casos previstos en la
onstitución, entre los que se encuentra:
• El supuesto de refer(ndum potestativo acerca de $decisiones políticas de
especial trascendencia%, mediante propuesta del *residente del <obierno
y convocado por el Rey previa autori!ación del ongreso de los
,iputados 'art" 1C E)"
• El supuesto de Reforma onstitucional, a que se refieren los arts" 0=2";
y 0=3"; E"
'= 4tribuye tambi(n la E al Rey el 4lto *atrona!go de las Reales 4cademias"
). EL RE- - LA1 CORTE1
5oy, la independencia de las ortes respecto al Rey es total, aunque la E le
reserva ciertas facultades que tienen un contenido meramente formal"
).1. 1ancionar 3 $rom!lgar la% le3e%
orresponde al Rey la sanción de las leyes 'art" =C"a) aprobadas por las ortes
<enerales, sancionándolas en el pla!o de 0A días 'art" 10) a partir del día
siguiente a aquel en el que el *residente del <obierno somete el te8to legal de
que se trate a la firma del Rey" En consecuencia, la sanción ya no es el acto de
un Rey colegislador, sino el cumplimiento de una obligación constitucional por
un órgano hacia el que se guarda un respeto formal"
El Rey no puede negarse a sancionar ni siquiera en supuestos de
inconstitucionalidad de la norma, de los que habrá de entender, en su caso y
día, el :"
/a onstitución y la doctrina distinguen entre el acto de sanción y el de
promulgación de las leyes" /a promulgación es una fórmula rituaria que se
estampa con la firma del Rey, a continuación de la sanción" /a promulgación es
un acto debido de carácter meramente declarativo, que se limita a integrar
formalmente la eficacia de la ley y, a la par, contiene un mandato 'tambi(n pro
forma) dirigido a las autoridades y ciudadanos para que la cumplan" /a
promulgación, en la práctica, es simultánea a la sanción"
).#. Con&ocar 3 di%ol&er la% Corte% 7enerale% 3 con&ocar eleccione% en
lo% t@rmino% $re&i%to% en la Con%tit!ción
/a actual facultad regia de convocar las ámaras está limitada a la
onvocatoria de las ámaras al comien!o de la legislatura, no a las reuniones
ordinarias o e8traordinarias que corresponde al *residente de las ámaras"
:ras las elecciones al ongreso, por imperativo del art" =3"= E, el Re3
de'erA con&ocarlo $dentro de los CA días siguientes a la celebración de las
elecciones%" /a laguna constitucional en lo referente a la convocatoria del
#enado debe ser colmada aplicando análogamente la misma previsión
constitucional"
/a disolución anticipada de las ortes <enerales 'art" 00A E) es una facultad
meramente formal, puesto que ni la sola voluntad del Monarca es suficiente
para una disolución anticipada de las ámaras, ni puede el Rey 'más allá de
e.ercer su derecho a aconse.ar) negarse a acceder a la solicitud de disolución
que le presente el *residente del <obierno" En el supuesto de disolución
automática del art" 11, por imposibilidad de investir a un candidato a
*residente del <obierno en el pla!o de C meses, el Rey debe disolver ambas
ámaras y convocar nuevas elecciones automáticamente, sin margen alguno
de discrecionalidad, con el refrendo del *residente del ongreso"
).). Mani>e%tar el con%entimiento del E%tado $ara o'ligar%e
internacionalmente $or medio de tratado%
orresponde al <obierno dirigir la política e8terior 'art" 12 E) y, por tanto,
negociar los tratados internacionalesI a las ortes autori!ar los tratados 'arts"
1; y 1F)I y al Rey tan solo asumir la función representativa de manifestar
finalmente el consentimiento del Estado"
).B. 0eclarar la g!erra 3 (acer la $aC
El art" =;"; E establece que: $.l Rey corresponde$ pre%ia autorizaci#n de las
Cortes generales$ declarar la guerra y hacer la paz%" /os supuestos de
declaración de la guerra o de hacer la pa! son de iniciativa del <obierno 'art"
12 E), precisan de autori!ación de las ortes 'art" =;"; E) y no es
concebible que, llegado el caso de producirse esta autori!ación, el Rey se
negase a firmar la declaración de guerra o la pa!, la firma regia se desenvuelve
en estos casos en el ámbito simbólico"
El Rey tampoco tiene en esta materia margen de discrecionalidad"
B. EL RE- - LA .U1TICIA
El art" 002 de la E determina que $la !usticia emana del pue"lo%, y añade que
$se administra en nom"re del Rey% por ?ueces y Magistrados" #e trata de una
reminiscencia histórica de carácter simbólico, sin ninguna consecuencia
práctica" En este ámbito corresponde al Rey:
0" 6ombrar al *residente del onse.o <eneral del *oder ?udicial, que es el
*residente del :ribunal #upremo y al Eiscal <eneral del Estado:
• El primer nombramiento lo reali!a a propuesta de <*? 'art" 0C; E)"
• El segundo, el de Eiscal <eneral, a propuesta del <obierno, oído el
<*?"
• El Rey, en ambos casos, $nombra, pero no elige%, por lo tanto, no
tiene en estos nombramientos ning-n margen de discrecionalidad"
C" E.ercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autori!ar
indultos generales 'art" =C"i) E)"
/a propuesta de indulto parte del Ministro de ?usticia, y es el onse.o de
Ministros el que lo decide efectivamente"
D. EL RE- - LA1 COMUNI0A0E1 AUT2NOMA1
El art" =0"0 E establece la garantía de que el Rey, al ser proclamado ante las
ortes <enerales, prestará .uramento 'am(n de guardar la onstitución y las
/eyes) de re%$etar lo% derec(o% de la% CCAA" El Rey ni convoca o disuelve
las respectivas 4sambleas legislativas, ni propone a (stas el candidato a
*residente del <obierno autonómico, ni firma la convocatoria de elecciones, ni
sanciona las leyes de las 44, ni e8pide sus decretos, $ero la CE le
atri'!3e el nom'ramiento de lo% Pre%idente% de la% CCAA 'art" 0AC"0)"
El : ha declarado que este acto está su.eto a las prescripciones
constitucionales y, consiguientemente, debe ser refrendado en la forma
prevista en el art" =F E"
E. LA IN1TITUCI2N 0EL RE/REN0O
$'os actos del Rey serán refrendados por el 0residente del ,o"ierno y$ en su
caso$ por los )inistros competentes* 'a propuesta y el nom"ramiento del
0residente del ,o"ierno$ y la disoluci#n pre%ista en el art* 22$ serán
refrendados por el 0residente del Congreso% 'art =F"0 E)"
4demás, añade que $de los actos del Rey serán responsables las
personas ue lo refrenden! 'art" =F"C E)" El Rey es inviolable e
irresponsable 'no está su.eto a responsabilidad) y $sus actos estarán
siempre refrendados en la forma establecida en el art. "# $E,
careciendo de %alide& sin dic'o refrendo, sal%o lo dispuesto en el art.
"(.)% 'art" A="; E)"
4 tenor de lo dispuesto en este artículo, queda patente que el Rey es
irresponsable de sus actos y que no puede ser en.uiciado ni políticamente, ni
civilmente, ni penalmente, por ninguno de los actos que realice,
independientemente de que sean actos de la esfera p-blica o privada" ,e los
actos del Monarca responde la persona que los refrenda" Es decir, que la firma
de la persona refrendante será en la Monarquía parlamentaria la del aut(ntico
autor del acto y responsable del mismo"
/a E concibe el refrendo como un elemento esencial de nuestra monarquía
parlamentaria, donde ni el Rey conserva ámbitos de $potestas% ba.o su propia
iniciativa, ni se concibe el refrendo como un acto comple.o en el que confluyen
dos voluntades, la del Monarca y la de la persona refrendante" En los actos del
Rey refrendados sólo e8iste una voluntad, normalmente la del refrendante, y
en alg-n caso e8cepcional la refrendada 'supuestos art" 11 E)" El refrendo es
el mecanismo por el que se limita con sutil elegancia el poder del Monarca,
cuyos actos precisan que una persona los refrende voluntariamente, con lo
cual la misma asume toda la responsabilidad sobre la legalidad y la
oportunidad de ese acto"
:odos los actos del Rey han de estar su.etos a refrendo, con las e8cepciones
de:
• ,istribuir la cantidad global que presupuestariamente se le asigne para
sostener su Eamilia y asa 'art" =A"0 E)"
• 6ombrar y relevar a los miembros civiles y militares de su asa 'art"
A="; E)"
• 4doptar actos de naturale!a personalísima 'por e.", contraer
matrimonio)"
• ,esempeñar actividades de mero protocolo o cortesía"
abe distinguir C tipos de refrendo:
0" Re>rendo e<$re%o" Es el supuesto ordinario, concurre en todos los
actos .urídicos7formales del Rey y se resuelve por escrito, mediante la
$contrafirma% de la persona refrendante" El 9DE es su vehículo más
habitual"
C" Re>rendo tAcito" Es un mecanismo reservado para actos orales del Rey
'tales como mensa.es o discursos), para via.es oficiales o para la
recepción de un Emba.ador e8tran.ero y, en suma, para actividades
oficiales que no produ!can actos formales escritos" En tales supuestos el
refrendo consiste en la presencia material del *residente del <obierno o
del Ministro competente"
/a doctrina ha planteado el refrendo presunto en el supuesto de determinadas
omisiones del Rey que se entenderían refrendadas por aqu(l a quien le
incumba la responsabilidad, salvo que el mismo presente su dimisión"
CAPÍTULO B: LA1 CORTE1 7ENERALE1
1. ORI7EN ;I1T2RICO
1.1. 0e la terminolog"a
El uso del sustantivo Cortes es un refle.o de una tradición que se remonta en
España a la (poca medieval" #e llamaba así a las asambleas deliberantes por el
sitio donde se celebraban, allí dónde estaba la orte"
uando tenían un carácter e8traordinario o solemne, en ocasiones, se
ad.etivaban de generales" En nuestra patria nunca se abandonó la e8presión
$/as ortes% para denominar la 4samblea política de condición representativa"
6uestro te8to constitucional se refiere a ortes <enerales, aunque
tradicionalmente se ha usado la e8presión Cortes" /os antecedentes de esto se
encuentran en el art" C del Estatuto Real de 03;F, que llama ortes <enerales
al *arlamento" /os onstituyentes optaron por el empleo de esta e8presión
para reservar al *arlamento de la 6ación un título diferenciador del que
podrían utili!ar alguna de las 4sambleas legislativas de las futuras
omunidades 4utónomas"
1.#. 0e la in%tit!ción
6uestras ortes, y buena parte de los *arlamentos europeos, hunden sus
raíces en las 4sambleas medievales" Eue en el ámbito eclesiástico donde se
fraguó el principio representativo, tal y como fue entendido y desarrollado
durante la Edad Media"
,os e.emplos de esa imprenta son: las primeras reuniones de /os omunes en
&nglaterra, se llevaron a cabo en la #ala capitular 'hapter 5ouse) de la 4badía
de Pestminster, hacia 0C3AI despu(s de la revolución francesa, y con los
primeros *arlamentos basados en la concepción liberal del principio
representativo, algunos de los primitivos reglamentos parlamentarios se
inspiran en normas canónicas"
/as ortes en los Reinos de la España Medieval, desde el siglo +&&&, e incluso
en el primer período de nuestra Monarquía absoluta, fueron una &nstitución,
presidida por el propio Rey, que integraba a los representantes de los diversos
estamentos y asumía funciones de notable importancia"
/a Monarquía absoluta se esfor!ó por controlar, e incluso anular, la actividad
parlamentaria" 6uestro primer parlamentarismo quiso apoyarse en el prestigio
que en los albores del siglo +&+ conservaban nuestras ortes históricas, pese a
que la Monarquía absoluta las sometió a sus dictados"
/as onstituciones liberales españolas olvidaron, en la práctica, a las ortes
históricas y asentaron sus respectivas instituciones parlamentarias sobre las
aportaciones doctrinales de Montesquieu y sobre las ideas democráticas y
liberales que propagó la Revolución francesa"
:ambi(n se recibió el influ.o de las ideas de un pensador original del siglo
+>&&&, Edmund 9urHe, quien acuñó tanto una particular visión de la
representación parlamentaria, como 'desde su preocupación práctica por
reestructurar los Phigs) una nueva concepción de los partidos políticos"
#. EL TRATAMIENTO 0E LA1 CORTE1 EN LA 1I1TEMFTICA 0E LA
CON1TITUCI2N
6uestra onstitución dedica a las ortes <enerales el :ítulo &&&, que es el
segundo de los que reserva a su parte orgánica" omo ha recordado *(re!7
#errano ?áuregui, nuestro te8to constitucional ha sido iconoclasta 4que rompe
con los dogmas o convenciones establecidas o los desprecia5 en el tratamiento
de las ortes, comparado con los que lo preceden" *or lo com-n, la regulación
de las ámaras precedía a la concerniente a la ?efatura del Estado"
El empla!amiento nuevo se e8plica por: es una forma de unir indisolublemente
orona y *arlamento, ya que el apartado ; del artículo 0 consagra que la
$forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria%I y el deseo
de los onstituyentes de dar un trato deferente a la orona"
Es muy discutida la ubicación en el :ítulo &&& del Refer(ndum y los :ratados
&nternacionales"
). NATURALEGA - CARACTERE1
).1. Poder $ol"tico 3 órgano con%tit!cionalmente limitado
/as ortes encarnan uno de los tres poderes clásicos del estado: el poder
legislativo" Eueron concebidas inicialmente por el pensamiento liberal con un
carácter preeminente, que han ido perdiendo, pero siguen siendo muy
relevantes en la vida política" uentan con unas importantes funciones
legislativas, financieras y de control del <obierno, pero su peso específico
deriva, mayoritariamente, de su naturale!a esencialmente representativa"
El art" =="0 de la onstitución, primero de los que integran el :ítulo &&&, afirma
que $las Cortes ,enerales representan al pue"lo español%" onforme al art"
C;"0 E, los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos p-blicos,
o por medio de representantes libremente elegidos" E% decir6 lo%
$arlamentario% %on lo% re$re%entante% del $!e'lo"
#e ha deducido erróneamente con frecuencia que las ortes son el titular real
de la soberanía" :an sólo en los contados y e8cepcionales casos en que las
ortes act-en como titulares del *oder constituyente derivativo, conforme a los
supuestos y a los procedimientos previstos en los arts" 0=2 y 0=3 de la
onstitución, se puede sostener que las ortes <enerales act-an como titular
de la #oberanía nacional y, aun en estos casos, las ortes puedan tener que
someter su te8to de reforma de la onstitución al pueblo mediante
refer(ndum"
,e ordinario las ortes son y act-an como un poder constituido, que conforme
dispone el art" 1"0, está su.eto a la onstitución" #erá función esencial del
:ribunal onstitucional velar porque las ortes, en el desempeño de sus
funciones ordinarias, no contravengan lo dispuesto en la onstitución"
En primer t(rmino, las ámaras, en su funcionamiento, han de respetar sus
respectivos Reglamentos *arlamentarios" En segundo lugar, el legislador está
obligado a aprobar las leyes con el carácter que venga previsto en la
onstitución 'ley ordinaria y e8traordinaria, por e.emplo) y no puede delegar
en el <obierno el dictar normas que deben ser producidas por las propias
ortes" En tercer lugar, se debe respetar la delimitación de competencias entre
el Estado y las omunidades 4utónomas"
Bno de los más importantes efectos de que nuestro ordenamiento .urídico est(
presidido por una onstitución escrita y rígida es que las ortes, tras
aprobarla, de.aron de ser soberanas, aunque pueden asumir la soberanía
popular al acometer un proceso de reforma de la onstitución, en el que
pueden necesitar la ratificación de la reforma mediante refer(ndum popular" En
-ltima instancia, la soberanía reside en el pueblo"
El poder parlamentario está limitado por los valores previstos en la 'e&
superior y por la sensibilidad colectiva del pueblo, que no puede ser
desconocida por la mayoría parlamentaria de cada legislatura"
).#. 2rgano re$re%entati&o
/as ortes son concebidas por la onstitución, en su art" =="0, como un órgano
cuya función primera es representar al pueblo español" #e componen por
elección popular directa, con la e8cepción de determinados escaños del
#enado" Esa representatividad será fuente de legitimidad de otros órganos del
Estado y especialmente del <obierno, cuyo *residente ha de superar $a"
initio% una votación de investidura en el ongreso de los ,iputados"
Esta condición representativa ha sufrido una evolución a lo largo de la historia"
En el medievo los procuradores estaban plenamente vinculados a la voluntad y
al encargo de sus mandantes" En la Monarquía absoluta, la representación
había sido la idea que el Rey, poder soberano, utili!aría para legitimar su poder
omnímodo" El monarca es entonces el representante de la 6ación, que de
alguna manera encarna"
/a revolución burguesa aspiró a trasladar la soberanía de la orona a la
6ación" /a representación era fundamental ya que, de esta forma, la 6ación
podía ser su.eto de derechos, prerrogativas y potestades" /a 6ación era
encarnada por los asambleístas reunidos en *arlamento" /a democracia liberal
construyó una teoría sobre la representación política conforme la cual el
representante parlamentario ha de serlo de la totalidad del pueblo" /a dinámica
que pudiesen adoptar unos representantes, que .urídicamente estaban
facultados para prescindir del pensar y del sentir de los representados, hi!o
que se escribiese que el diputado no era servidor de los electores sino su
señor" Es una cuestión debatida"
En el siglo ++, las críticas sobre la realidad de la representatividad de los
parlamentos fueron con frecuencia contundentes" E.emplos: las provenientes
de pensadores demoliberales, como 5ans Qelsen, para quien hay que concluir
que el *arlamento no asume la representación del puebloI <eorg ?ellineH
afirma que las ámaras parlamentarias no son órgano de la sociedad sino
órgano del Estado"
El problema actual de la representatividad de nuestras ortes reside en que los
miembros de las 4sambleas están supeditados al mandato de sus partidos, no
de sus electores"
).). 2rgano colegiado 3 deli'erante
/as ortes son un órgano colegiado" *or el elevado n-mero de los
componentes de ambas ámaras, podemos hablar en puridad de 4sambleas"
Es nota característica a todo órgano asambleario el seguir una mecánica
comple.a para la adopción de acuerdos, que incluye el debate y una votación
final para comprobar la e8istencia de una mayoría suficiente a favor del
acuerdo que, en cada caso, se adopte"
Eriedrich ha afirmado que las notas esenciales de los *arlamentos modernos
son su carácter de órgano representativo y de órgano deliberante"
/a condición de órgano deliberante deriva, en buena medida, de su condición
de órgano representativo del pluralismo político, consustancial a la sociedad,
que a su ve! es un valor superior de nuestro ordenamiento .urídico 'art" 0"0
E)" /as ortes son el órgano de representación de nuestra sociedad plural"
El que las ortes sean un órgano deliberante es particularmente trascendente,
ya que e8plica la preeminencia de la /ey votada en ortes en el seno de la
.erarquía de las normas" /a /ey se diferencia de las disposiciones gubernativas
de carácter general en que, aunque ambas son e8presión de resoluciones de la
mayoría política que ostenta el poder, la primera ha sido sometida a un largo
proceso de deliberación"
/a onstitución no define e8presamente a las ortes como un órgano
deliberante, aunque parte de esta connotación"
En los orígenes del parlamentarismo, la deliberación buscaba persuadir a los
4sambleístas" 4ctualmente, los discursos del debate no sirven para cambiar el
voto, por la influencia de los partidos 'disciplina de partido)" El debate
parlamentario ha derivado así hacia algo de naturale!a formal" /a deliberación
ha perdido su finalidad ad intra 4hacia dentro5"
).B. 2rgano dotado de $!'licidad
El pueblo debe poder tener conocimiento de las deliberaciones de las ortes"
/a publicidad es una característica que fue subrayada como esencial en el
primer parlamentarismo liberal" El art" 3M E dispone que serán p-blicas las
sesiones plenarias de las ámaras $salvo acuerdo en contrario de cada
ámara, adoptado por mayoría absoluta o con arreglo al Reglamento%"
/as sesiones parlamentarias secretas casi han desaparecido del panorama
parlamentario"
/as sesiones de las omisiones, de ordinario, se celebran en presencia de
representantes de los medios de comunicación, lo que asegura su publicidad,
aunque sin presencia directa del p-blico" /as *onencias, que designan las
omisiones /egislativas para informar sobre los *royectos de ley que remite el
<obierno, celebran sus sesiones de traba.o sin presencia de periodistas ni de
otro g(nero de publicidad para permitir el diálogo franco, la negociación y los
compromisos entre los diversos grupos parlamentarios"
El r(gimen democrático, en -ltima instancia, es un r(gimen de opinión" /a
publicidad es una característica de la vida parlamentaria, que complementa la
condición de las ámaras como órganos representativos y deliberantes"
El poder político no solo está asentado sobre el consentimiento popular,
e8presado en elecciones libres y periódicas, sino que se ha de desenvolver en
un clima de opinión p-blica libre e informada"
).D. 2rgano a!tónomo
/as ortes eran, para el Rey, órganos de asesoramiento y apoyo,
especialmente financiero" *ara los miembros de la 4samblea resultaba
necesario asegurar cierta autonomía frente a la voluntad regia" /os primeros
parlamentarios buscaron superar la mera dependencia feudal respecto del Rey
para situarse en posición de pactar con (l" /os *arlamentarios aspiraban a
tener sede propia y a no tener que reunirse donde los convocase el Monarca"
:ambi(n procuraron celebrar sus sesiones conforme a sus propias reglas y
prácticas"
Eue con la Revolución &nglesa y, especialmente, con la Erancesa cuando los
*arlamentos invocan títulos de soberanía y su independencia frente a la
orona" #e consagran los privilegios y prerrogativas de las ortes y sus
diputados" Esta autonomía de las ortes tiene dos e8presiones:
a= 'a autonomía de autoorganizaci#n$ !urídica y financiera de las Cortes
/a onstitución no sólo reconoce la potestad de autorregulación de las dos
ámaras que integran las ortes, sino que sit-a a los correspondientes
Reglamentos parlamentarios al margen del principio ordinario de .erarquía
normativa, ya que no pueden ser derogados o modificados por una /ey
orgánica u ordinaria"
/o trata el art" 2C de la E" /os reglamentos están complementados por
resoluciones de los *residentes de las ámaras dictados de acuerdo con las
Mesas o con los *lenos"
:ambi(n se asienta la autonomía financiera de las ámaras, ya que aprueban
autónomamente sus presupuestos" #u capacidad de autoorgani!ación tambi(n
se manifiesta en su libertad para elegir sus *residentes, Mesas y órganos de
traba.o en la forma que dispongan sus propios reglamentos parlamentarios y
en la libertad de regular el $Estatuto de personal de las ortes <enerales%"
'= El estatuto especial de los miem"ros de las Cámaras
:iene por ob.eto garanti!ar la autonomía de los órganos parlamentarios y la
libertad de e8presión"
).E. 2rgano $ermanente
/as antiguas ortes eran una institución no permanente, que contrastaba con
la presencia continua del Monarca en la dirección política de la colectividad" El
pensamiento liberal concibió al *arlamento como elemento central en las
&nstituciones del Estado y le otorgó la condición de órgano permanente,
tambi(n por el temor que había en el siglo +&+ de que el E.ecutivo e.erciera las
funciones legislativas en los par(ntesis de actividad"
En nuestro país, las ortes de ádi! se autoconcibieron como de naturale!a
permanente" /as ortes son un órgano con vocación de permanencia" Esto se
manifiesta especialmente en la función parlamenta de desempeñar el control
político de la acción del <obierno y se institucionali!a en la ,iputación
*ermanente, que, seg-n lo previsto en el art" 23 E, e8istirá en cada ámara"
).+. 2rgano in&iola'le
El art" =="; E declara que: $'as Cortes ,enerales son in%iola"les%" Es una
proclamación novedosa en nuestra historia constitucional" /a finalidad fue
dotar de protección .urídico7penal a las ámaras frente a toda interferencia o
coacción que pudieran sufrir en su actividad o locales"
B. EL ?ICAMERALI1MO
B.1. La o$ción 'icameral
A= /as consideraciones que tradicionalmente se han invocado en favor del
bicameralismo
#i bien el principio democrático derivó en forma lógica hacia la institución
señera del *arlamento, y la 5istoria inglesa presentase a (ste como algo que
per natura era bicameral, muy pronto se formuló la cuestión de porqu( había
de duplicarse la 4samblea cuando el pueblo 'o la nación) a representar en la
organi!ación .urídica del Estado tan sólo es uno"
/os partidarios del *arlamento unicameral acumularon, ya a finales del siglo
+>&&& y principios del siglo +&+, argumentos contra su desdoblamiento" 4sí se
defendió que el :ercer Estado era suficiente para formar una 6ación completa"
En favor del bicameralismo se han esgrimido m-ltiples ra!ones, como
presentar al #enado como una ámara de enfriamiento" #e ha sostenido que
un sistema bicameral permite que la #egunda ámara complemente a la otra,
no sólo en el terreno procedimental, sino sobre todo en el ámbito
representativo"
#e afirma que dos ámaras permiten representar intereses o espacios políticos
distintos" #e defiende que .unto a una ámara de representación política
general 'ongreso de los ,iputados), se sit-a una representación especial
'#enado)" ,os tipos de bicameralismo:
a= El "icameralismo de los Estados federales
#e acostumbra a considerar indispensable la e8istencia de una ámara 4lta
que plasme una representación igualitaria de los Estados miembro, sin
per.uicio de su refle.o desigual en la ámara 9a.a que resulta de su diferente
población" 4lgunos autores .ustifican tambi(n el bicameralismo federal por la
conveniencia de equilibrar el peso político del Estado central 'llamado $Estado
federal%) y el de los Estados miembros"
'= El "icameralismo moderador de las monarquías constitucionales
En muchos Estados unitarios el e.emplo británico sirvió para construir fórmulas
de transacción entre las monarquías constitucionales y un *arlamento que era
la e8presión de la emergente burguesía liberal" El Rey aceptaba una ámara
9a.a, que era refle.o de la burguesía y, tras la instauración del sufragio
universal, de todo el pueblo" #e asentaba sobre la base de que (sta coe8istiera
con una ámara 4lta o #enado que acogiese a las vie.as clases rectoras" 4sí,
se esgrimió que el #enado podía ser tanto un positivo factor de moderación y
de refle8ión, como una institución facilitadora de la plena integración en la vida
política de los principales grupos que configuran la sociedad o el garante de
una más depurada política o t(cnica legislativa"
?= /a segunda ámara en nuestra 5istoria constitucional
En el constitucionalismo histórico español, el #enado ha respondido casi
siempre al modelo de ámara7freno acuñado por el conservadurismo
monárquico" *rescindiendo del pseudo precedente del bicameralismo de la
arta bonapartista de 03M3, el impulso a la idea de una ámara nobiliaria lo
dará el Estatuto Real de 03;F"
reará y convocará la $Cámara de los pr#ceres%, concebida como una
4samblea parcialmente nobiliaria y tambi(n, en parte, representativa de
grandes propietarios" &nspirará los #enados de nuestras onstituciones
decimonónicas, que ponen de manifiesto el temor a los e8cesos de una ámara
-nica"
5ay puntuales par(ntesis de #enados en los breves períodos de vigencia de la
onstitución liberal de 03;2 y de la onstitución progresista de 03=1" ,urante
la ,ictadura del general *rimo de Rivera y durante la del <eneral Eranco, las
4sambleas fueron -nicas"
C= /as incógnitas contemporáneas sobre el bicameralismo
En las d(cadas que transcurren entre el t(rmino de la #egunda <uerra mundial
y la aprobación de nuestra onstitución de 0123, desapareció un n-mero
elevado de ámaras 4ltas" /a tendencia al declive de las ámaras 4ltas suele
decirse que no afectó a las segundas ámaras de los Estados federales" El
problema de fondo de la disfuncionalidad que emana de la doble
representación, com-n a todo el bicameralismo, que duplica la representación
popular mediante sistemas electorales y circunscripciones distintos, es que
puede dar <obiernos sustentados en mayorías del ongreso, pero confrontados
con una mayoría senatorial adversa"
0= /a opción de la onstitución de 0123" El bicameralismo imperfecto
#e llegó a un consenso constituyente: conservar el #enado pero con perfil
ba.o" 6uestra onstitución optó por que el ongreso de los ,iputados contase
con el concurso de una segunda ámara"
El #enado, en la /ey para la Reforma *olítica, aspiraba tanto a ser refle.o de la
representación de entidades territoriales, como a servir de ámara de
enfriamiento que tendiese a la continuidad y estabilidad política y a la refle8ión
reposada y perfeccionamiento t(cnico de los te8tos legales, a la par que se
concebía al #enado como un regulador de la onstitución y regulador de las
relaciones E.ecutivo7/egislativo"
El resultado fue una ámara de escasa utilidad" En ve! de estar ante un
bicameralismo aut(ntico, nos encontramos ante lo que se da en llamar un
bicameralismo atenuado, que e8iste cuando la posición de las dos ámaras no
es absolutamente paritaria" :ambi(n se llama bicameralismo asim(trico o
imperfecto"
B.#. La $o%i'le re>orma del 1enado
A= /a apertura del debate sobre la reforma
El debate sobre la reforma se abrió, por primera ve!, con el *residente
<on!ále! en su -ltima legislatura, al quedar falto de mayoría sólida en el
ongreso y necesitar el apoyo de los partidos nacionalistas" *lanteó la reforma
del #enado en el primer debate sobre el Estado de las 4utonomías"
El segundo intento se debió al primer <obierno del *residente 4!nar, tambi(n
minoritario, en el segundo debate sobre el Estado de las 4utonomías"
El tercero surgió del primer <obierno del *residente Rodrígue! Rapatero,
tambi(n como guiño a las autonomías" En la actual legislatura se ha creado
una *onencia de estudio para refor!ar las funciones del #enado, constituida en
el seno de la omisión de reglamento"
/a reforma se ha suscitado habitualmente a instancia de los partidos
nacionalistas que apoyaban al <obierno minoritario del momento" /o hacen
porque creen que conviene a sus designios reformar la ámara 4lta para
convertirla en un #enado asim(trico, en que sus nacionalidades tengan un
peso mayor que otras regiones"
/a dificultad de abordar una reforma e8plica que en un primer momento se
construyese por la clase política la frágil teoría de que era factible encontrar
una solución mediante una socorrida reforma del respectivo reglamento
parlamentario"
/a reforma del Reglamento del #enado de enero de 011F se presentó como
una potenciación de su función territorial"
?= /a solicitud de informe al onse.o de Estado
El <obierno solicitó del onse.o de Estado, en pleno, un informe escrito de
unas posibles reformas de la onstitución" 6o elaboraron una respuesta
mínimamente precisa"
C= /as dificultades ob.etivas para consensuar la reforma de nuestro #enado
/as dificultades son numerosas" onceptualmente, por mucho que se quiera
que el #enado sea una ámara de representación territorial, basada en
e8clusiva en las omunidades 4utónomas, eso no puede desembocar en un
$onse.o% de (stas, porque ello ni sería compatible con nuestra concepción
constitucional de las ortes <enerales como representación del pueblo español,
ni con su prohibición de mandato imperativo"
,e otro lado, la hipot(tica reforma tropie!a con dificultades político7prácticas"
#i buscamos una composición asim(trica del #enado, hemos de partir de las
abultadas diferencias que en dimensión territorial y población muestran las
omunidades 4utónomas" Bnas serían representación mayoritaria y otras casi
no tendrían vo!"
CAPÍTULO D: LA COMPO1ICI2N 0E LA1 CFMARA1
1. RE/ERENCIA A LA RELACI2N ENTRE LA COMPO1ICI2N - LA1
/UNCIONE1 0E UN 2R7ANO
1.#. La com$o%ición de la% CAmara% 3 el %i%tema electoral
El sistema .urídico electoral por el que se opte para traducir los votos en
escaños determinará una concreta composición de la 4samblea, que potenciará
o dificultará la presencia de determinados partidos políticos y favorecerá a la
formación de mayorías o la presencia de pequeños partidos en la ámara"
A= El sistema electoral mayoritario
Este sistema electoral, de raigambre británica, se rige por el $rinci$io de la%
ma3or"a%" #e suele combinar con la figura del di%trito !ninominal por el que
se elige a !n %olo re$re%entante" 6ormalmente, %e e<ige la ma3or"a
relati&a o %im$le, que da el triunfo a la candidatura más votada"
En alguna ocasión, el sistema se sofistica al e8igirse en primera vuelta mayoría
absoluta para proclamar electo a un candidatoI de no obtenerse tal mayoría los
dos candidatos me.or colocados han de someterse a una nueva votación
'segunda vuelta), en la que resultará electo quien obtenga mayor n-mero de
votos" Este sistema tiende tanto (acia el 'i$artidi%mo mA% o meno%
$er>ecto, como a producir ma3or"a% a'%ol!ta%, que facilitan <obiernos
dotados de respaldo mayoritario monocolor"
El sistema mayoritario tiene una im$ortante &ariante, la denominada
mayoritario con representaci#n de la primera minoría, que se acostumbra a
construir en base a un di%trito $l!rinominal pequeño 'por e.emplo, de tres o
cuatro representantes) .unto con la disposición de que el elector (a de &otar
a !n n8mero de candidato% in>erior en n8mero al de e%caHo% a c!'rir,
con lo que se reserva un puesto para la segunda fuer!a política"
?= #istema electoral de representación proporcional
*retende evitar la deformación del pluralismo real del sistema anteriormente
citado mediante la ad.udicación a cada fuer!a política de un n8mero de
e%caHo% $ro$orcional al de &oto% que haya logrado" Esta proporcionalidad
puede ser prácticamente absoluta cuando el distrito electoral es -nico
'nacional) o en distritos de tamaño pequeño yNo mediano pero hay aplicación
de restos a unas listas nacionales"
Es un sistema que conoce m8lti$le% &ariante%, pero de ordinario se
caracteri!a por primar el $l!ri$artidi%mo"
#. LA COMPO1ICI2N 0EL CON7RE1O 0E LO1 0IPUTA0O1
#.1. La ge%tación en la% Con%tit!3ente% del corre%$ondiente con%en%o
El precepto clave sobre la materia es el art" =3 E, cuya gestación por las
ortes constituyentes fue especialmente laboriosa, recha!ando los precedentes
históricos y los que ofrecía el ,erecho comparado"
Eue comple.o alcan!ar una fórmula de equilibrio entre las fuer!as políticas
favorables a constitucionali!ar el sistema de representación proporcional y
aquellas otras que se sentían más inclinadas hacia un sistema mayoritario"
/a primera apro8imación hacia una fórmula admisible por todos se buscaría en
la *onencia del ongreso por el sencillo e8pediente de no constitucionali!ar
ning-n sistema electoral y ning-n modelo de composición del ongreso 'ni
siquiera se especificaba el n-mero de ,iputados)"
#.#. Lo% criterio% con%tit!cionaliCado%
A= Bna doble limitación num(rica de los miembros que componen el ongreso
El art" =3"0 E comien!a por disponer que el Congre%o %e com$one de !n
m"nimo de tre%ciento% 3 !n mA<imo de c!atrociento% 0i$!tado%I es
decir, se constitucionali!a una horquilla en cuyo seno puede la ley electoral fi.ar
el n-mero concreto de ,iputados que en cada momento vengan a integrar esta
ámara"
El tamaño de una 4samblea es asunto relevante, puesto que cuando hay pocos
,iputados a repartir y muchos distritos electorales 'buena parte de ellos
pequeños) la proporcionalidad, especialmente si se utili!a un m(todo que no
conlleve aplicación de $restos% a una lista nacional, resulta escasa"
En consecuencia, los dos partidos menores '4lian!a *opular y el *artido
omunista) postularon elevar tanto el tope mínimo como el má8imo" 4 su ve!
el *#DE y B, se esfor!aron, con (8ito, por contener el n-mero de
componentes del ongreso"
omparando datos, se aprecia que la CAmara ?aIa %e di%eHó como !na
A%am'lea tan red!cida en n8mero como %e $!do, toda ve! que, por
e.emplo, el ratio $n-mero de ,iputadosNn-mero de habitantes% oscila en torno
a un ,iputado cada ochenta mil habitantes, o fracción superior a cuarenta mil
en países como Erancia o &talia, por lo que a los treinta y seis millones de
españoles de 0123 les podría haber correspondido una ámara 9a.a de cerca
de cuatrocientos cincuenta ,iputados"
El art" =3 E permitió consiguientemente conservar los trescientos cincuenta
escaños 'composición obviamente equidistante del mínimo de trescientos y el
má8imo de cuatrocientos) a que se refería el ,ecreto /ey CMN0122, de 03 de
mar!o, sobre normas electorales, y por tanto el poder celebrar las siguientes
elecciones generales, en 0121, con la misma normativa electoral provisional"
El mismo n-mero de trescientos cincuenta ,iputados se fi.ó en el art" 0=C"0 de
la vigente /ey Drgánica AN013A de 01 de .unio del R(gimen Electoral <eneral"
?= Dpción en pro de la circunscripción provincial, sin per.uicio de una
representación específica para euta y Melilla
El art" =3"C E, en su primer inciso, dispone que la $ro&incia e% la
circ!n%cri$ción electoral" ?unto a ello, establece que Ce!ta 3 Melilla
e%tarAn re$re%entada% cada !na de ella% $or !n 0i$!tado"
/a asunción del distrito provincial contaba tanto con la &entaIa añadida de
%o%la3ar la tarea de di%eHar !n ma$a electoral, como con el $ro'lema de
asumir un sistema de distritos provinciales que ya en 0123 era muy de%ig!al
en c!anto al n8mero de electore% que poblaban cada uno de los mismos"
C= 4signación de una representación mínima a cada circunscripción provincial,
complementada por una distribución de escaños en proporción a la población
#e seguía en esto tambi(n el criterio adoptado por el ,ecreto /ey de 0122, que
había establecido un n8mero m"nimo inicial de do% 0i$!tado% $or 0i%trito
$ro&incial 3 otro mA% en la $rActica $or $o'lación, lo que equivalía a fin
de cuentas a fi.ar un n-mero mínimo de tres ,iputados para las provincias
menos pobladas"
0= 4sunción del criterio de representación proporcional
Drdena el art" =3"; E que la elección en cada circunscripción se verificará
$atendiendo a criterio% de re$re%entación $ro$orcional%"
Ello se e8plica especialmente porque en nuestras onstituyentes el sistema
mayoritario era visto con desconfian!a escasamente disimulada por la práctica
totalidad de los partidos políticos democráticos"
6o se había disipado el recuerdo de cómo operó el sistema mayoritario en
EspañaI de modo que en los años finales del sistema canovista, entre 01C0 y
01C;, prácticamente toda la doctrina iuspublicista española y las me.ores
cabe!as de la clase política coincidían en la necesidad de adoptar un sistema
de representación proporcional como -nica medicina efica! para acabar con la
impure!a del sufragio y con unos feudos caciquiles que convertían todos los
comicios en simple farsa"
El propio Tri'!nal Con%tit!cional ha conectado el %i%tema electoral de
representación proporcional con ese &alor %!$erior de n!e%tro
ordenamiento I!r"dico !e e% el $l!rali%mo $ol"tico, cuando ha sostenido
que $la representaci#n proporcional es la que persigue atri"uir a cada partido
o a cada grupo de opini#n un nmero de mandatos en relaci#n con su fuerza
num1rica* Cualesquiera que sean sus modalidades concretas$ su idea
fundamental es la de asegurar a cada partido político o grupo de opini#n una
representaci#n$ si no matemática$ cuando menos sensi"lemente a!ustada a su
importancia real%"
#i bien nuestra onstitución no se decanta por uno en concreto de los diversos
m(todos del sistema de representación proporcional, desde las elecciones
constituyentes hasta hoy, en España sólo hemos aplicado uno de los m(todos
que desarrollan el principio de la representación proporcional, el m@todo
0J;ondt, que se combina con la e<igencia de !n m"nimo del ) $or ciento
de los votos, para que una candidatura entre en la distribución de escaños"
/a /DRE< se abstiene, con buen criterio, de definir este m(todo, y se limita a
describir su operatividad en un artículo 0=;: $'a atri"uci#n de los escaños en
funci#n de los resultados del escrutinio se realiza conforme a las siguientes
reglas3
a4 5o se tienen en cuenta aquellas candidaturas que no hu"ieran o"tenido$
al menos$ el 6 por -77 de los %otos %álidos emitidos en la
circunscripci#n*
"4 Se ordenan de mayor a menor$ en una columna$ las cifras de %otos
o"tenidos por las restantes candidaturas*
c4 Se di%ide el nmero de %otos o"tenidos por cada candidatura por -$ /$ 6$
etc($ hasta un nmero igual de escaños correspondientes a la
circunscripci#n$ formándose un cuadro similar al que aparece en el
e!emplo práctico*
'os escaños le atri"uyen a las candidaturas que o"tengan los cocientes
mayores en el cuadro$ atendiendo a un orden creciente*
E!emplo práctico3 897*777 %otos %álidos emitidos en una circunscripci#n que
eli!a ocho :iputados* ;otaci#n repartida entre seis candidaturas3
0or consiguiente3 la candidatura . o"tiene cuatro escaños* 'a candidatura <
dos escaños y las candidaturas C y : un escaño cada una*
a) Cuando en la relaci#n de cocientes coincidan dos correspondientes a
distintas candidaturas$ el escaño se atri"uirá a la que mayor nmero
total de %otos hu"iese o"tenido* Si hu"iera dos candidaturas con igual
nmero total de %otos$ el primer empate se resol%erá por sorteo y los
sucesi%os de forma alternati%a*
b) 'os escaños correspondientes a cada candidatura se ad!udican a los
candidatos o"tenidos en ella$ por el orden de colocaci#n en que
aparezcan%"
Es cierto, como ya ha quedado e8puesto, que el con.unto de nuestro sistema
electoral para el ongreso encierra grande% do%i% de $rima a la% $rimera%
>!erCa%, pero este resultado no se debe al llamado m(todo ,K5ondt, ni al
mínimo del ; por ciento, sino a un con.unto de circunstancias voluntariamente
combinadas, que son:
a) 4l reducido n-mero de escaños del ongreso, en comparación con
nuestra población"
b) 5ay muchos distritos pequeños en los que la representación proporcional
o es nula, o está muy cercenada en favor de los grandes partidos"
*or e.emplo, el límite de no cómputo de los votos emitidos en favor de las
listas con menos del ; por 0MM de los votos válidos escrutados en un distrito
sólo opera 'y por muy poco) en Madrid y 9arcelonaI en los cuarenta y dos
distritos con ocho o menos escaños el límite real para poder aspirar a un
,iputado se sit-a como mínimo en torno al die! por ciento de los votos, y por
supuesto en los distritos de tres o cuatro escaños este límite está ubicado nada
menos que en torno al treinta por ciento"
Es por tanto en el n8mero de e%caHo% a re$artir, en el n8mero de lo%
di%trito% y en el tamaHo electoral de los mismos, que no en la regla
0J;ondt, donde radica el dispositivo que facilita la e<$!l%ión de la
re$re%entación en el Congre%o de los partidos pequeños a escala nacional"
#.). Caracter"%tica% del %!>ragio
A= #entido y precedentes de la previsión constitucional
uando el art" =3"0 E dispone que el ongreso se compone de un mínimo y
un má8imo de ,iputados 'entre trescientos y cuatrocientos), que deben ser
elegidos por sufragio uni%ersal, libre, igual, directo y secreto, en los
t*rminos ue estable&ca la ley, está asegurando que la /ey electoral tenga
que respetar determinadas características del sufragio, sin posibilitad de
diputados de designación real, de carácter hereditario, que lo sean en ra!ón
del cargo que ocupan o por ser nombrados al efecto por otra institución"
?= #ufragio universal
/a onstitución impide cualquier pretensión de restaurar el sufragio censitario,
y cierra las puertas a cualquier veleidad de e8cluir del voto a las mu.eres" En el
apartado A del mismo art" =3 se preocupa por los emigrantes: $'a ley
reconocerá y el Estado facilitará el e!ercicio del derecho de sufragio a los
españoles que se encuentren fuera del territorio de España%"
C= #ufragio libre
Esta precisión tiene su lógica desde la e8periencia de los comicios y
refer(ndum celebrados durante el franquismo"
4sí, autores prestigiosos como MacHen!ie, habían hablado de elecciones libres
para contraponerlas a los cuatro supuestos de patología electoral que (l
denomina como elecciones confusas, elecciones compradas, elecciones
preparadas y elecciones por aclamación"
0= #ufragio igual
,ecía *(re! #errano, al comentar este ad.etivo, que con ello $se quieren
pro"a"lemente e&cluir los sistemas poco democráticos siempre$ de %oto plural$
a fa%or de un mismo elector$ y de sufragio por clases$ como el de la antigua
0rusia$ en que el tercio de los puestos a elegir queda"a reser%ado al nmero$
ineludi"lemente reducido$ de los electores que pagasen mayor contri"uci#n%"
Dtros supuestos de sufragio no igual son los de representación corporativa,
que fueron derogados en <ran 9retaña en 01F3"
E= #ufragio directo
El elector votará a los candidatos, adscritos a una lista, sin intermediario
alguno" Es decir, se impide elegir ,iputados mediante sistemas de
representación indirecta"
/= #ufragio secreto
6o está de más subrayar este aspecto, toda ve! que en España, durante
muchas d(cadas, fue tradicional consagrar en la letra de la ley el secreto del
voto, pero en el terreno de los hechos, esta norma se había relegado a la
condición de solemne declaración, conculcada mediante innumerables tretas y
artimañas, que permitían conocer a los caciques el voto emitido por cada
elector"
). LA COMPO1ICI2N 0EL 1ENA0O
).1. La di%$o%ición con%tit!cional
El debate en sede constituyente sobre la configuración de la ámara 4lta
atravesó vicisitudes análogas y paralelas a las que hemos descrito con relación
al ongreso" onsiguientemente, el art" E* CE, para definir la composición del
#enado, describe c!atro conce$to% en 'a%e a lo% c!ale% %e eligen
1enadore%:
A= En cada provincia se elegirán cuatro senadores, en los t(rminos que señale
una ley orgánica
omo efectivamente consagraría la /DRE<, cuyo art" 0=="0"a) mantiene el
sistema mayoritario con representaci+n de la primera minoría al
establecer que $los electores pueden dar su %oto a un má&imo de tres
candidatos%" #obre las características del sufragio, para elegir este grupo de
#enadores, el art" =1"C E dispone que la elección se llevará a ca"o $por
sufragio uni%ersal$ li"re$ igual$ directo y secreto%"
?= ,iecis(is senadores elegidos por las circunscripciones insulares
orresponderán tres a cada una de las islas mayores '<ran anaria, Mallorca y
:enerife) y uno a cada una de las siguientes islas o agrupaciones: &bi!a7
Eormentera, Menorca, Euerteventura, <omera, 5ierro, /an!arote y /a *alma"
C= /as poblaciones de euta y Melilla eligen cada una de ellas dos senadores
0= /as omunidades 4utónomas designarán además un #enador y otro más
por cada millón de habitantes de su respectivo territorio
/a designación corresponderá a la 4samblea legislativa, de acuerdo con lo que
estable!can los Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada
representación proporcional"
).#. La e%$ecial condición de lo% 1enadore% de%ignado% $or la%
Com!nidade% A!tónoma%
Estamos ante un caso de %!>ragio indirecto, dado que los electores no votan
directamente a estos #enadores" Es decir procede hablar de 1enadore%
de%ignado%6 3 no de 1enadore% electo%"
En opinión del :ribunal onstitucional, $designar a los Senadores de una
Comunidad .ut#noma es un aspecto de la autonomía% y así las propias
$$,, pueden optar entre ue sus -enadores sean o no miembros de
las respecti%as ,sambleas .egislati%as y entre la vinculación de la
duración del mandato senatorial con la legislatura de la 4samblea /egislativa o
con la legislatura del #enado"
El art" =1"A E establece un -nico requisito que deben respetar los Estatutos
de 4utonomía a la hora de regular la designación de #enadores, a saber, que
los mismos $asegurarán$ en todo caso$ la adecuada representaci#n
proporcional%, lo que a la vista del mapa autonómico no es tarea fácil, en
particular en las 44, que tan sólo pueden designar un menguado n-mero de
#enadores"
B. LA LE7I1LACI2N ELECTORAL
El n-cleo de la legislación electoral vigente lo configura, como hemos ido
apuntando, la /D AN013A, de 01 de .unio, del R(gimen Electoral <eneral" Oa
hemos visto con.untamente el sistema electoral conforme al que se produce la
concreta configuración representativa del ongreso y del #enado" 4 tal
%i%tema electoral un sector de la doctrina gusta denominar la >órm!la
electoral"
4hora bien, el proceso electoral es mucho más amplio que la aplicación de los
votos a la asignación de escaños, y por ello nuestro ,erecho electoral regula
otros aspectos del procedimiento electoral"
B.1. El derec(o de %!>ragio !ni&er%al directo
A= El ,erecho de sufragio activo
El derecho de sufragio corresponde a los electore%I lo %on lo% e%$aHole%
ma3ore% de edad e in%crito% en el cen%o electoral vigente, que no están
comprendidos en ninguno de los siguientes supuestos:
0" Lo% condenado% $or %entencia I!dicial >irme a la pena de privación
del derecho de sufragio"
C" Lo% declarado% inca$ace% de e.ercer este derecho por sentencia
.udicial firme"
;" Lo% internado% en !n (o%$ital $%i!iAtrico con autori!ación .udicial
en la que se declare la incapacidad para el e.ercicio del derecho de
sufragio"
?= El derecho de sufragio pasivo
#on titulares del derecho de sufragio pasivo los elegiblesI tienen tal condición
los e%$aHole% ma3ore% de edad, que poseyendo la cualidad de elector, no
se encuentren incursos en alguna de las ca!%a% de inelegi'ilidad que se
relacionan en el e8tenso art" = /DRE<, que se refiere a los miembros de la
Eamilia Real y a una larga serie de dignatarios y altos cargos, en parte ya
previstos en el art" 2M"0 E"
&ndependientemente de lo anterior, el art" 2"; /DRE< prev( que los
Magi%trado%6 .!ece% 3 /i%cale%, así como los militare% profesionales y de
complemento y miem'ro% de la% /!erCa% 3 C!er$o% de 1eg!ridad 3
Polic"a, en activo, que deseen presentarse a las elecciones, deberán solicitar
el $a%e a la %it!ación admini%trati&a !e corre%$onda"
,ebemos distinguir entre dos conceptos afines pero ciertamente diferentes
mencionados en el art" 2M"0 E, la inelegi'ilidad, que concierne a un status
.urídico electoral en cuya virtud una persona no puede resultar elegida, y, de
otra, el de la incom$ati'ilidad6 que suele tratar de garanti!ar una cierta
independencia de los parlamentarios"
/a inelegi'ilidad es un factor que opera ante% de la elección e im$ide a las
personas afectadas a%!mir la condición de candidato" /a incom$ati'ilidad
es factor que opera con $o%terioridad a los comicios y que o'liga al elegido
a o$tar entre el mandato parlamentario y la función que se estima
incompatible"
En principio, las causas de incompatibilidad no afectan al derecho de sufragio
pasivo de la persona incompatible, sin per.uicio de que de resultar electa haya
de optar" /as incompatibilidades están enumeradas y reguladas en los arts"
0AA a 0=M de la /DRE<"
Einalmente, la doctrina clásica además reconoce la e8istencia de ca!%a% de
inca$acidad, que tienen su ra!ón de ser en circ!n%tancia% >"%ica% e
intr"n%eca% a la $er%ona, tales como requisitos de edad, estado de salud
física y mentalJ, que incluso pueden ser sobrevenidas"
B.#. La Admini%tración electoral
/a finalidad de la 4dministración electoral es garanti!ar la tran%$arencia 3
o'Ieti&idad del proceso electoral y del principio de igualdad" #e encuentra
regulada por los arts" 3 a ;M de la /DRE<" /a 4dministración electoral está
integrada por:
A= /as ?untas Electorales
a= 'a +unta Electoral Central
Es un órgano $ermanente, que se renueva con cada legislatura, con una
composición mayoritaria de oc(o Kocale% Magi%trado% del Tri'!nal
1!$remo, designados mediante insaculación 'sorteo)" 4 los mismos se suman
cinco Kocale% CatedrAtico% de ,erecho o de iencias *olíticas y de
#ociología, en activo, designados a propuesta con.unta de las fuer!as políticas
representadas en el ongreso de los ,iputados"
'os %ocales eligen al 0residente y al ;icepresidente de esta +unta de entre los
de origen !udicial$ siendo Secretario el Secretario general del Congreso de los
:iputados"
'= 'as +untas Electorales 0ro%inciales
ada una de ellas se encuentra compuesta por tre% &ocale% Magi%trado% de
la A!diencia $ro&incial correspondiente, designados mediante insaculación,
los cuales elegirán de entre ellos mismos el *residente de la ?unta y do%
&ocale% nom'rado% $or la .!nta Electoral Central entre CatedrAtico% 3
Pro>e%ore% Tit!lare% de ,erecho o de iencias *olíticas y de #ociología o
.uristas de reconocido prestigio residentes en la provincia, propuestos
con.untamente por las candidaturas que se hayan presentado, o, en su
defecto, nombrados por la ?unta Electoral entral"
c= 'as +untas Electorales de =ona
Estarán compuestas por tre% Kocale% .!ece% de Primera In%tancia o
In%tr!cción, designados por insaculación por la #ala de <obierno del :ribunal
#uperior de ?usticia respectivo, o, en su defecto, entre ?ueces de *a! del
mismo partido .udicialI y por dos Kocale% Licenciado% en 0erec(o o en
Ciencia% Pol"tica% 3 en 1ociolog"a residentes en el partido .udicial a
propuesta con.unta de las candidaturas o, en su defecto, nombrados por la
?unta Electoral *rovincial"
?= /as Mesas y #ecciones Electorales
/as circunscripciones están divididas en 1eccione% Electorale%, con un
má8imo de do% mil electore% 3 !n m"nimo de !iniento%I en cada #ección
hay normalmente una Mesa Electoral, y eventualmente puede haber alguna
más" ada Mesa Electoral está formada por un Pre%idente 3 do% Kocale%,
designados por %orteo $8'lico entre la totalidad de las personas censadas
menores de sesenta y cinco años y que sepan leer y escribir"
C= /a Dficina del enso Electoral
Encuadrada en el &nstituto 6acional de Estadística, es el órgano encargado de
la formación del censo electoral y e.erce sus competencias ba.o la dirección y
la supervisión de la ?unta Electoral entral"
El cen%o electoral, permanente y de actuali!ación mensual periódica,
contiene la inscripción de quienes re-nen los requisitos para ser elector,
compuesto por los electore% re%idente% en E%$aHa y por la de los electore%
re%idente%La!%ente% que viven en el e8tran.ero, sin per.uicio de su
ampliación a ciertos ciudadanos de la Bnión Europea para las elecciones locales
y al *arlamento Europeo 'arts" 02= y C0M de la /DRE<, respectivamente)"
B.). El $rocedimiento electoral
El procedimiento electoral abarca diversas fases, entre las que merecen ser
destacadas:
A= *resentación y proclamación de candidatos
*ueden presentar candidatos o listas de candidatos:
• /os partidos o federaciones inscritos en el registro correspondiente"
• /as coaliciones debidamente constituidas"
• /as agrupaciones de electores"
/as candidaturas para el Congre%o se formali!arán mediante la presentación
de la llamada li%ta de candidato%, que habrá de incluir, con e8presión de su
orden num(rico, tantos nombres como cargos a elegir y que estará
complementada con tres candidatos suplentes"
4 su ve!, las candidaturas al 1enado %on indi&id!ale% a efectos de votación
y escrutinio"
En la elaboración de las candidaturas deben respetarse las e<igencia% de
$aridad incluidas por la /ey Drgánica ;NCMM2, de CC de mar!o, para la
igualdad efectiva de mu.eres y hombres"
?= /a campaña electoral
a= 'a campaña de carácter institucional
$:estinada a informar a los ciudadanos so"re la fecha de la %otaci#n$ el
procedimiento para %otar y los requisitos y trámite del %oto por correo$ sin
influir$ en ningn caso$ en la orientaci#n del %oto de los electores%"
'= 'a campaña electoral propiamente dicha
onsistente en $el con!unto de acti%idades lícitas lle%adas a ca"o por los
candidatos$ partidos$ federaciones$ coaliciones o agrupaciones en orden a la
captaci#n de sufragios%" /a campaña electoral dura !ince d"a% y termina, en
todo caso, a las cero horas del día inmediatamente anterior a la votación, al
ob.eto de de.ar un par(ntesis, com-nmente llamado $!ornada de refle&i#n%"
E8isten ciertos aspectos que merecen ser destacados:
0" UtiliCación de medio% de com!nicación $8'lica $ara la cam$aHa
electoral: #in entrar a anali!ar los grandes medios de comunicación
privados, la /DRE< se plantea que ciertos medios p-blicos de
comunicación y postales, sean utili!ados"
• *or Drden Ministerial se fi.arán tarifas especiales para los envíos
postales de propaganda electoral"
• 6o pueden contratarse espacios de publicidad electoral en los medios
de comunicación de titularidad p-blica, aunque hay derecho a
espacios gratuitos, distribuidos en función de los votos obtenidos en
las elecciones anteriores"
C" La% enc!e%ta% electorale%: #e han de publicar a partir del día de la
convocatoria de las elecciones cumpliendo los re!i%ito% e%$ec">ico%
que e8ige la /DRE< en su art" =1" ,urante los cinco d"a% anteriore% al
de la votación queda prohibida la publicación y difusión de sondeos
electorales por cualquier medio de comunicación"
;" 7a%to% 3 %!'&encione% electorale%: /a /DRE< e8ige que cada
candidatura tenga un administrador electoral responsable en su
circunscripción de sus ingresos y gastos, así como un administrador
general" El Estado subvenciona los gastos electorales declarados,
.ustificados por el :ribunal de uentas, y concede adelantos de hasta un
;MS del importe abonado en elecciones anteriores"
C= /a votación
5ay dos modalidades:
a) La ordinaria o $er%onal: En la correspondiente Mesa Electoral, de
nueve a veinte horas, por parte de los electores adscritos a la misma
debidamente identificados"
b) Kotación $or corre%$ondencia: Btili!able por los electores que
prevean que en la fecha no se hallarán en la localidad donde les
corresponde e.ercer su derecho de voto, o que no puedan personarse,
cumpliendo con los requisitos previstos al efecto"
E8iste un $ormenoriCado rit!al que incluye el que los representantes de las
candidaturas puedan designar dos interventores por cada Mesa Electoral, así
como un ilimitado n-mero de apoderados, el contar con una cabina, el que las
papeletas hayan de corresponder al modelo oficial, el que estas se tengan que
depositar en la urna dentro de un sobre electoral, tambi(n confeccionado
seg-n modelo oficial y de carácter opaco" /os notarios habrán de encontrarse a
disposición de los partidos políticos, el acta de la sesión refle.ará el escrutinio
así como, en su caso, los incidentes y copia de la misma se facilitará gratuita e
inmediatamente a los apoderados e interventores"
0= El escrutinio y la proclamación de electos
onforme dispone el art" 1A"0 /DRE<, terminada la votación, comien!a el
escrutinio en cada Mesa Electoral, que es $8'lico y que no se suspenderá,
salvo causas de fuer!a mayor, aunque concurran varias elecciones"
#e considera n!lo el voto emitido en papeleta diferente del modelo oficial y el
emitido en sobre que contenga más de una papeleta de distinta candidatura, si
bien si son de una misma candidatura, se computará como un sólo voto válido"
#e estima voto en 'lanco, pero válido, el sobre que no contenga papeleta y
además, en las elecciones para el #enado, las papeletas que no contengan
indicación a favor de ninguno de los candidatos"
:erminado el recuento, el *residente preguntará si hay alguna protesta que
hacer contra el escrutinio y, no habiendo ninguna o despu(s de que la Mesa
resuelva por mayoría las que se hubieran presentado, anunciará en vo! alta su
resultado, especificando el n-mero de electores censados, el de certificaciones
censales aportadas, el n-mero de votantes, el de papeletas nulas, el de votos
en blanco y el de votos obtenidos por cada candidatura"
#e firmara el acta de la sesión y se procederá a la preparación de la llamada
$documentación electoral%, que se distribuirá en tres sobres"
El *residente y los >ocales e &nterventores que lo deseen se despla!arán
inmediatamente a la sede del ?u!gado de *rimera &nstancia o de *a!
correspondientes para hacer entrega del primer y segundo sobres"
El tercer sobre será entregado a un funcionario del #ervicio de orreos, que lo
recogerá para entregarlo a la ?unta Electoral que haya de reali!ar el escrutinio"
El escrutinio general se inicia el tercer día siguiente al de la votación, por la
?unta Electoral provincial"
,urante el escrutinio la ?unta no puede anular ning-n acta ni voto"
:erminado el escrutinio, la ?unta Electoral *rovincial e8tenderá por triplicado un
acta de escrutinio" 4 falta de reclamaciones o protestas, o resueltas las mismas
por la ?unta Electoral entral, la ?unta Electoral *rovincial procederá, dentro
del día siguiente, a la proclamación de electos, a cuyos efectos se computarán
como votos válidos los obtenidos por cada candidatura más los votos en
blanco"
B.B. Rec!r%o% electorale%
A= Recursos ante la 4dministración electoral
/os representantes y apoderados de las candidaturas disponen de un pla!o de
un día, a contar desde la e8pedición del acta de escrutinio de la circunscripción
de que se trate, para presentar las eventuales reclamaciones y protestasI la
?unta Electoral resuelve por escrito sobre las mismas tambi(n en el pla!o de un
día"
,icha resolución podrá ser recurrida por los representantes y apoderados de
las candidaturas ante la propia ?unta Electoral, asimismo, en el pla!o de un
día" 4l día siguiente, la ?unta Electoral *rovincial remitirá el e8pediente a la
?unta Electoral entral, la cual previa audiencia de las partes, resolverá el
recurso dentro del día siguiente"
?= El recurso contencioso electoral
El art" 2M"C E dispone que $'a %alidez de las actas y credenciales de los
miem"ros de am"as Cámaras estará sometida al control !udicial$ en los
t1rminos que esta"lezca la ley electoral%" on esta opción nuestra onstitución
descarta el procedimiento de revisión de actas electorales por las propias
ámaras"
/a /DRE< dispondrá 'arts" 0M1 a 002) que pueden ser ob.eto de recurso
contencioso electoral los acuerdos de las ?untas electorales sobre proclamación
de electos" El recurso contencioso electoral se interpone ante la ?unta Electoral
*rovincial dentro de los tre% d"a% %ig!iente% al acto de $roclamación de
electo%" El :ribunal competente para la resolución de estos recursos es la 1ala
Tercera Mde lo Contencio%oLAdmini%trati&o= del Tri'!nal 1!$remo" El
procedimiento, de carácter sumario, urgente y gratuito, incluye el que sean
oídos el Ministerio Eiscal y las partes, la práctica de las pruebas pertinentes y
concluye mediante #entencia"
El Tri'!nal Con%tit!cional ha fi.ado los límites a la posibilidad de interponer
un rec!r%o de am$aro en materia electoral, la necesidad de agotar las
reclamaciones y recursos que prev( la /DRE< antes de interponer el recurso
contencioso electoral, la vigencia del principio .urídico administrativo de
conservación de los actos en materia electoral, am(n de definir el carácter del
contencioso electoral"
D. LA A0QUI1ICI2N - LA PNR0I0A 0E LA CON0ICI2N 0E 0IPUTA0O O
0E 1ENA0OR ELECTO
El artículo =3"F E dispone que $El $ongreso será elegido por cuatro
a/os. El mandato de los Diputados termina cuatro a/os despu*s de su
elecci+n o el día de la disoluci+n de la $ámara%" *aralelamente, el art"
=1"= E establece: $El -enado es elegido por cuatro a/os. El mandato de
los -enadores termina cuatro a/os despu*s de su elecci+n o el día de
la disoluci+n de la $ámara%"
Estamos ante el básico $rinci$io de la tem$oralidad del $oder $ol"tico en
las democracias"
4l e8pirar el pla!o, aunque el cargo electo pueda aspirar a la reelección, tendrá
que rendir cuentas de su gestión y haberse hecho acreedor de un nuevo
depósito de confian!a" El principio de la temporalidad del poder se conecta
necesariamente con el principio democrático de la participación ciudadana en
los asuntos p-blicos"
#e ha ido configurando una comunis opinio acerca de que un mandato de
cuatro o cinco años es suficientemente corto para que el parlamentario vea a
los electores siempre cerca en su hori!onte vital y no tan breve como para
tener a la ciudadanía cada dos por tres en peregrinación a las urnas"
/a p(rdida de la condición de parlamentario sobreviene con la di%ol!ción de
la CAmara" Esta puede ser de dos clases, 'ien a t@rmino, es decir, la que
coincide con la e8piración de los cuatro años, 'ien antici$ada, conforme al
mecanismo del art" 00A E"
omo e8cepción hemos de citar la $rórroga del mandato $ara lo%
miem'ro% de la% 0i$!tacione% Permanente% que $seguirán e0erciendo
sus funciones 'asta la constituci+n de las nue%as $ortes Generales%,
seg-n dispone el artículo 23"; E"
CAPÍTULO E: LO1 PARLAMENTARIO1 - 1U1 PRERRO7ATIKA1
#. LA EOCLU1ION 0EL MAN0ATO IMPERATIKO
El art" =2"C E dispone que los miembros de las ortes <enerales $no están
ligados por mandato imperati%o%" El referido precepto constitucional, al
e8cluir el mandato imperativo, opta tácitamente por entender que el vínculo
que el proceso electoral establece entre el cuerpo electoral y los
parlamentarios electos, es el de un simple mandato representativo" En
desarrollo de este precepto, los arts" C2"0 del Reglamento del ongreso de los
,iputados, y ;M"; del Reglamento del #enado, permiten a ,iputados y
#enadores cambiar de <rupo *arlamentario"
#.1. Mandato im$erati&o 3 mandato re$re%entati&o
/a modalidad representativa propia del ,erecho privado, que rige en las
4sambleas medievales, se apoya en el concepto del mandato imperati%o$ o
vínculo en función del cual los electores otorgan a sus elegidos instrucciones
concretas a las que han de su.etarse necesariamente"
En España este tipo de mandato disponía que los *rocuradores del Reino
habrían de obrar $con su0eci+n a los poderes ue se les 'ayan e1pedido
al tiempo de su nombramiento$ en los t(rminos que prefi.e la Real
onvocatoria%"
El mandato representati%o, al partir de la idea de que el parlamentario
representa a toda la 6ación, e8cluye la e8istencia de cualquier liga!ón
imperativa entre el cuerpo electoral y los parlamentarios elegidos, quienes una
ve! en la respectiva ámara, pueden defender las tesis y emitir los votos que
tengan a bien, sin que pueda ser revocado su mandato antes de las siguientes
elecciones" Este es el mandato que recogen de ordinario las onstituciones
contemporáneas, en evitación de que el parlamentario se convierta en un mero
instrumento inerme e inerte de grupos de intereses e incluso de los partidos
políticos"
#.#. El %entido (i%tórico del mandato re$re%entati&o
/os ingleses descubrieron pronto las disfuncionalidades que para la vida
parlamentaria acarreaban los cuadernos de instrucciones de los
parlamentarios, que paulatinamente se procuraban redactar en t(rminos más
amplios"
En la Erancia revolucionaria, la idea de la soberanía nacional conllevaba una
nueva noción de la representación política, toda ve! que la 6ación ha de
e8presarse a trav(s de sus representantes" /a sublimación de la 6ación
prácticamente a la categoría de mito hi!o que se entendiese al representante
solamente vinculado a ella y no a ninguno de sus grupos, como anteriormente
ocurría a trav(s del mandato imperativo" El mandato imperativo quedó abolido
e8presamente en nuestro país vecino por la Drdenan!a Real de CF de enero de
0231"
En la 5istoria surge la idea fuer!a de que e8iste un inter(s general de la nación
y unos valores de la sociedad, que deben ser e8presados con libertad y en
conciencia por los representantes parlamentarios"
/a prohibición del mandato imperativo y su sustitución por el mandato
representativo ha sido una solución adoptada por el ,erecho p-blico liberal
para desvincular al parlamentario de la presión de un estamento e incluso de
los grupos defensores de intereses económicos, que en ocasiones habían
inspirado o potenciado el comit( electoral que 'en los albores del siglo +&+) de
ordinario había respaldado su candidatura"
El problema se torna más comple.o cuando los partidos sustituyen con el
tiempo a dichos comit(s y, a la par, se organi!an f(rrea y .erárquicamente"
#.). 1igni>icado act!al del mandato re$re%entati&o
A= /a cuestión en la doctrina
Bna parte significativa de la doctrina se ha esfor!ado por legitimar la realidad
actual, en la que los parlamentarios son reducidos cada ve! más a la condición
de meros voceros de las posiciones que defiende la dirección de su partido" .
estos efectos$ unas %eces se sostiene y otras se da a entender:
a) Lue los representantes en las ámaras se deben a su partido"
b) Lue los electores no pueden votar otras ofertas que las que los partidos
les presentan y no votan a unos candidatos per se, sino porque están
incluidos en las listas del partido al que desean otorgar su confian!a"
c) Lue los partidos son los que hacen un esfuer!o colectivo organi!ativo y
financiero que permite a los candidatos llegar a ocupar un escaño"
d) Lue las relaciones actuales entre electores y elegidos es una relación de
mercado, en el que los partidos son colectivos de políticos agrupados
para ofrecer un servicio, de gobernación, a cambio de un poder que los
electores les proporcionan al votarlos"
e) Lue la funcionari!ación de los parlamentarios y su consiguiente su.eción
a la disciplina de partido es un hecho inevitable"
f) Lue en los parlamentos hace ya tiempo que sus miembros no discuten
para convencer ni para convencerse"
g) Lue consecuentemente hay que revisar y relativi!ar la teoría de la
representación política en las democracias contemporáneas y admitir que
el mandato imperativo de los partidos sobre los parlamentarios es una
realidad, y que su prohibición es retórica, constitucional, hueca y
anacrónica"
El autor piensa que el contenido dispositivo del art" =2"C E es políticamente
lógico en un sistema democrático que admite los partidos, pero les e8ige que
su estructura interna y su funcionamiento sean democráticos 'art" = E), y
.urídicamente dotado de fuer!a de obligar incluso a las poderosas c-pulas de
los partidos"
:esconocer la prohi"ici#n constitucional del mandato imperati%o es gra%e y
degenera$ entre otras$ en las siguientes consecuencias:
a) 6o se admite que el parlamentario pueda plantear ob.eción alguna de
conciencia"
b) *ara que el cargo electo sea un mero eco de la dirección del partido, su
-nica cualidad humana -til es la de la lealtad incondicionalI el
parlamentario ideal podría acabar por ser un perro de buena ra!a"
c) Encabe!ar las listas con personas populares y de prestigio no pasaría de
ser un fraude, ya que el criterio de dichas personas en la práctica debe
siempre quedar anulado por el de sus mandos políticos"
d) /a superposición sistemática en la toma de decisiones del inter(s
electoral del partido 'conquistar o conservar el poder) sobre la b-squeda
del inter(s general es difícil que sea un planteamiento asumible por la
población dotada de cultura cívica y aun por la generalidad de la
sociedad, aunque conven!a a los ciudadanos más politi!ados en t(rminos
de forofos de los respectivos partidos"
e) 6o es posible compatibili!ar la tolerancia hacia el mandato imperativo
que los partidos gustan establecer sobre sus parlamentarios con el
principio democrático y con su importante plasmación en el
reconocimiento que nuestra onstitución formula"
f) En suma, la vuelta al mandato imperativo de los partidos sobre los
parlamentarios es incompatible con elementales e8igencias (ticas en la
vida p-blica y con la aspiración de que se incorporen a las ámaras
parlamentarias algunas personas de criterio y formación sólidos"
?= /as tesis del :ribunal onstitucional
El :ribunal onstitucional se aparta de los intentos de .ustificar el mandato
imperati%o de partido, para defender la letra del art" =2"C E 'liberación de
los parlamentarios de mandato imperativo alguno) y su espíritu 'concebir el
mandato que conceden los electores como representativo)" /a sentencia que
más cuidadosamente e8pone la doctrina que defiende el :ribunal onstitucional
es la #: 0MN013;, en la que sostiene:
a) $'o propio de la representaci#n$ de cualquier modo que 1sta se
construya$ tanto "asada en el mandato li"re como en el mandato
imperati%o$ es el esta"lecimiento de la presunci#n de que la %oluntad del
representante es la %oluntad de los representados$ en raz#n de la cual
son imputados a 1stos en su con!unto y no s#lo a quienes %otaron en su
fa%or o formaron la mayoría$ los actos de aqu1l* El desconocimiento o la
ruptura de esa relaci#n de imputaci#n destruye la naturaleza misma de
la instituci#n representati%a y %ulnera$ en consecuencia$ un derecho
fundamental de todos y cada uno de los su!etos que son parte de ella%"
b) #e recha!a que el representante pueda ser cesado en su cargo p-blico
por una voluntad a.ena a la de los electores o a la del propio
representante electo"
c) #ólo son representantes aquellos cuya designación resulta directamente
de la elección popular y no las asociaciones o partidos políticos que los
proponen al electorado"
d) /as listas de los candidatos son meras propuestas y la representación
surge tan sólo con la elección, por lo que es siempre representación del
con.unto del electorado y nunca del partido o coalición que ha formulado
la propuesta, que, por lo demás, no son órganos del Estado"
e) El enunciado anterior tambi(n es válido en los comicios en que se utili!an
listas cerradas y bloqueadas, porque incluso en (stas los nombres que en
ellas constan no son irrelevantes, ya que ni los electores, al emitir su
voto, prestan una adhesión incondicional a una opción política, ni los
candidatos pierden su individualidad al recabar el voto desde una lista,
pues la democracia participativa no se reali!a mediante un sufragio
irrefle8ivo o desconocedor de la identidad de los candidatos de las listas
electorales"
f) El :ribunal onstitucional considera que el representante defenestrado
por su partido, que reacciona contra el acto de (ste que le e8pulsa de su
función, no defiende sólo un derecho propio sino que contribuye a
$restaurar la unidad de %oluntad en que la representaci#n consiste%"
). LA INKIOLA?ILI0A0 - LA INMUNI0A0 0E LO1 PARLAMENTARIO1
).1. La di%tinción entre do% conce$to% a>ine%
El art" 20"0 E establece que diputados y senadores $go&arán de
in%iolabilidad por las opiniones manifestadas en el e0ercicio de sus
funciones%" El segundo párrafo del mismo precepto constitucional determina
que durante el período de su mandato $go&arán de inmunidad y sólo podrán
ser detenidos en caso de flagrante delito% prescribiendo que $no podrán ser
inculpados ni procesados sin la pre%ia autori&aci+n de la $ámara
respecti%a%" 9asta una atenta lectura de los te8tos constitucionales que
acabamos de recoger para percibir que los conceptos de in%iolabilidad e
inmunidad se mane.aron como conceptos diferentes por nuestros
constituyentes" El deslinde que podemos establecer entre ambas figuras
parlamentarias es el siguiente:
A= /a inviolabilidad es un factor de garantía de la libre configuración de la
voluntad parlamentaria
&mplica la plena irresponsabilidad 0urídica del parlamentario por los
%otos y opiniones emitidos en el e0ercicio del cargo" /a nota de la
inviolabilidad aporta a ,iputados y #enadores una seguridad ue es
irrenunciable y absoluta> pero, a la ve!, queda limitada a lo que es
estrictamente la funci+n parlamentaria, circunscrita a declaraciones de
0uicio o de %oluntad 'desde luego no, por e.emplo, el empuñar un arma para
agredir a un contrincante) emitidas en el seno de las $ámaras"
.a in%iolabilidad no se e1tiende ni a las actividades, opiniones o votos que
el parlamentario desempeñe 'e8tramuros de las 4sambleas parlamentarias)
como dirigente o militante de su partido político, ni a las que lleve a cabo como
mero ciudadano, en la vida p-blica que desarrolle al margen de las ámaras"
En tales supuestos, los ,iputados y #enadores podrán formular las críticas a la
acción del <obierno o de la oposición que tengan a bien, pero tan sólo
amparados en la gen(rica libertad de e8presión que consagra el art" CM E y
con el debido respeto a sus límites legales"
6o obstante, el legislador español ha introducido alguna e8tensión del ámbito
propio de la inviolabilidad parlamentaria"
?= /a inmunidad se concibe como un complemento de la inviolabilidad
iertamente, mediante la inmunidad se trata de evitar que la libertad de
funcionamiento del *arlamento se coarte mediante la detención yNo el
procesamiento de alguno de sus miembros" /o anterior nos conduce a colegir
que la inmunidad se ha de presentar a los o.os del .urista como arma de
defensa de los parlamentarios frente a quienes pretendan atentar contra la
debida composición de la ámara o contra la libertad de e8presión
parlamentaria, arrestándoles o incriminándoles a tal fin" :(cnico7.urídicamente
la inmunidad adquiere la condición de reuisito de procedibilidad*
&nviolabilidad e inmunidad, se complementan residenciando la e8igencia de
posibles responsabilidades penales en un fuero especial$ la #ala de lo *enal
del :ribunal #upremo 'art" 20"; E), que tambi(n es la -nica competente para
conocer las inculpaciones contra los miembros del <obierno, aunque no sean
parlamentarios 'art" 0MC"0 E)"
).#. 1! origen (i%tórico
A= /as raíces medievales inglesas
.as asambleas medie%ales inglesas obtuvieron del Rey el reconocimiento
de algunos privilegios que consistía en la garantía que se otorgaba a los
parlamentarios 'y personas a su servicio) de que podrían via.ar desde su casa,
sin ser detenidos ni molestados en otra forma, hasta la sede del *arlamento,
para su libre permanencia en (ste y para retornar con la misma seguridad a su
domicilio" . tal pri%ilegio$ al que se dio en llamar coming$ remaining and
returning, se sumaron progresivamente otros dos privilegios a-n más
significativos:
a) El derecho del representante en ortes a no ser llevado ante los
tribunales reales por ra!ón de las opiniones o votos emitidos en el
desempeño de su función, que e8clusivamente podían ser .u!gados por
el propio *arlamento" Era el llamado freedom of speec'$ germen de la
moderna $in%iolabilidad%"
b) El privilegio de que quedaran sin efecto los mandatos de arresto contra el
parlamentario" Es decir, era un privilegio que abarcaba las causas
procesales de naturale!a civil" Estamos ante el denominado freedom
from arrest$ raí! de la posterior $inmunidad%"
?= /a Revolución francesa
,estaquemos, en el proceso re%olucionario franc*s$ cinco hitos:
a) El ,ecreto de la 4samblea 6acional, configurada por los representantes
del $:ercer Estado%, se garanti!ase a sus miembros una in%iolabilidad
que les pusiese a salvo de ataques que les parecían fáciles de intuir"
b) El ,ecreto de la propia 4samblea busca completar la inviolabilidad
consagrada en el referido ,ecreto dictado un año antes, con lo que será
la primera plasmación, por parte del nuevo pensamiento revolucionario,
de la noción de la inmunidad"
c) /a /ey 0;702 de .unio de 0210, perfila con mayor rigor t(cnico las
garantías aprobadas en los dos aludidos decretos"
d) /a onstitución de 0210, en su art" 2, proclamaba solemnemente que
$.os representantes de la naci+n son in%iolables2 no podrán ser
buscados, acusados, ni 0u&gados por lo ue 'ayan dic'o, escrito o
'ec'o en el e0ercicio de sus funciones de representantes%" O su
artículo siguiente e8igía el requisito de la previa autori!ación del uerpo
legislativo para proceder en ciertos casos contra tales representantes"
e) /a onstitución de 021; asume el principio de la inviolabilidad de los
representantes de la 4samblea 6acional, en t(rminos análogos a como
los había consagrado la onstitución de 0210"
&mporta recordar que ba.o la vigencia de la onstitución de 021; se vivió el
llamado período del terror$ del que no salieron indemnes algunos diputados"
4 nadie puede e8trañar que en la fase más dramática de la revolución francesa
la inmunidad fuese cuestionada, para permitir someter a .uicio penal a ciertos
desdichados diputados" 4qu(l fue un debate tan plagado de doctrinarismo,
como calado de realidad política, puesto que la guillotina permanecía instalada
no muy le.os de donde se reunía la 4samblea"
C= /a cuestión de la discutida continuidad por la revolución continental de los
precedentes ingleses
En la doctrina científica hay entablado un debate entre dos posiciones diversas:
a) ,e un lado, la sostenida por quienes, siguiendo a :ocqueville, defienden
una continuidad histórica sustancial entre los precedentes medievales
ingleses y las fórmulas acuñadas al calor de la revolución francesa"
b) ,e otro, la tesis mantenida por aquellos autores que, frente a la
pretendida continuidad, creen que debe subrayarse que la revolución
francesa gesta un concepto de inmunidad anclado en el principio de la
soberanía parlamentaria, que ella misma había construido"
9ástenos con constatar dos datos, a .uicio de los autores, significativos:
• /os precedentes británicos eran perfectamente conocidos y apreciados
por los revolucionarios burgueses de la Erancia del s" +>&&&"
• /os revolucionarios franceses desplegaron un esfuer!o nada desdeñable
por no adoptar las e&periencias inglesas en t(rminos de $privilegio%"
onsiguientemente, dotaron tanto a la inviolabilidad como a la inmunidad de
una fundamentación doctrinal distinta y acorde con las ideas que sustentaban
la revolución"
0= /a asunción de la inviolabilidad y de la inmunidad en los siglos +&+ y ++
En las Monarquías parlamentarias del siglo +&+, por lo general, estas
prerrogativas de los parlamentarios se .ustificaron 'unas veces trayendo a
colación el principio de división de poderes y otras sin conectar con las
doctrinas de Montesquieu) como mecanismos .urídicos de defensa de la
autonomía institucional de unas 4sambleas representativas y de sus miembros,
e8puestos a las requisitorias de unos .ueces fácilmente manipulables o
instrumentali!ables al servicio de los intereses políticos del Monarca y de su
<obierno"
6o podemos olvidar que el principio de la independencia .udicial a-n no había
cua.ado en la forma en que se ha consagrado actualmente, y que por
entonces, el <obierno de su Ma.estad, en las diversas naciones europeas, solía
controlar el nombramiento de .ueces y magistrados"
Estas prerrogativas se predicaban por el *oder parlamentario, más que frente a
los electores, frente a los otros poderes" *ero en estas prerrogativas, más que
un refle.o de la doctrina de Montesquieu sobre la división de poderes, hemos
de percibir un imperativo que se deducía de la realidad práctica de la
confrontación entre ellos"
,esde análoga perspectiva, se busca un fundamento teor(tico 4que se dirige al
conocimiento teórico, no a la acción o a la práctica5, obviamente menos
consistente que el anterior, en la sustitución del mandato imperativo por el
mandato representativo que, seg-n se afirma, requiere garanti!ar la plena
independencia del parlamentario frente al elector que pretenda coaccionar a su
representante parlamentario, llevándole a los tribunales mediante la
interposición de una demanda o querella"
.as f+rmulas francesas se importan en todo el continente y, en
concreto, en Espa/a, donde el recelo de las ortes frente al Rey, a su
onse.o de Ministros y a la 4dministración de ?usticia, era análogo al vivido en
nuestra nación vecina"
/a onstitución de 030C garanti!ará la inviolabilidad e inmunidad de los
,iputados a ortes" *ero será la onstitución liberal de 03;2 la que cua.ará las
fórmulas propias de nuestro constitucionalismo histórico sobre inviolabilidad e
inmunidad de los parlamentarios, que e8portaremos al constitucionalismo
iberoamericano"
).). Perd!ra'ilidad act!al y l"mite% de la in&iola'ilidad $arlamentaria
/os vigentes reglamentos del ongreso 'art" 0M) y del #enado 'art" C0)
establecen, en desarrollo de lo ordenado en el art" 20"0 E, que los
parlamentarios go!arán de inviolabilidad, aun despu1s de ha"er cesado en su
mandato$ por las opiniones manifestadas en el e.ercicio de sus funciones"
.a instituci+n de la in%iolabilidad a lo largo del tiempo, en Europa, 'a
sido menos cuestionada ue la inmunidad" En nuestra cultura cívica
.u!gamos ra!onable que se garantice a los parlamentarios una
irresponsabilidad por las opiniones que hayan de verter en el e.ercicio de sus
cargos, puesto que la crítica desde la oposición al poder e.ecutivo así parece
demandarlo y el fragor de la lucha política"
#in embargo, la in%iolabilidad es una garantía del parlamentario, ue 'a
sido progresi%amente ob0eto de críticas por los constitucionalistas, no
por su ra&+n de ser o sentido, sino por los e1cesos ue puede cobi0ar"
#ería inmundo que el privilegio reconocido para seguridad de la noble misión
legislativa o fiscali!adora no sirviera para independencia de su titular, sino para
agredir impune y alevosamente a quienes no pueden defenderse"
Es el caso ante el que nos encontramos cuando el parlamentario no sólo olvida
las normas de cortesía, sino tambi(n sus más elementales obligaciones (ticas y
se da a la in.uria y a la calumnia"
ualquier acusación falsa de delito puede ser hecha impunemente desde la
:ribuna de las ámaras, aprovechando el eco que ofrece el #alón de sesiones
'con su tribuna de prensa) en los medios de comunicación socialI mientras, el
agraviado, que podría solicitar la protección de los tribunales en otro supuesto,
ha de resignarse sumido en la mayor indefensión, ante la comprobación de que
ni siquiera puede e8igir una rectificación adecuada"
*or ello, ha marcado un positivo hito la e8clusión que de la inviolabilidad de los
parlamentarios efect-a /a /ey Eundamental de 9onn para las ofensas
calumniosas"
El art" 20"0 E se limita a disponer que: $.os diputados y senadores
go&arán de in%iolabilidad por las opiniones manifestadas en el
e0ercicio de sus funciones%" /a ausencia de la sabia e8clusión que formula la
onstitución alemana, e8plica que entre nosotros no haya otro límite que el
que la conducta agresi%a protegida es la %er"al 'emisión de $opiniones%),
mantenida en el ámbito del e.ercicio de las funciones parlamentarias, por lo
que la in%iolabilidad no se e1tiende a agresiones físicas, aunue
tu%iesen lugar entre los muros de los 3alacios de las $ámaras"
/a omisión que sufre nuestro te8to constitucional de la e8clusión de la
inviolabilidad de las calumnias y de las in.urias es de lamentar, puesto que la
amonestación del *residente de la ámara 'es decir, el que llame al orden al
parlamentario maledicente) y el que aqu(l decrete que las palabras
difamatorias no figuren en el correspondiente ,iario de #esiones son medidas
enteramente insuficientes, cuando en presencia de los representantes de los
medios de opinión 'y consiguiente eco en los mismos) se daña gratuitamente
el honor y prestigio de una persona en la estima de sus conciudadanos con una
impunidad que recuerda en e8ceso la vie.a $patente de corso%"
Esta divergencia, que lamentamos entre nuestra onstitución y la /ey
Eundamental de 9onn e8plica que el :ribunal onstitucional, de una parte haya
sentado la correcta doctrina de que esta prerrogativa parlamentaria, $en
cuanto sustracción al ,erecho com-n conectada a una función .urídicaJ ha de
ser interpretada restricti%amente%$ y, de otra, no pueda e8traer otra
limitación ante los e8cesos verbales de los parlamentarios, que las que ya
hemos mencionado, a saber: libertad tan s+lo de emitir $opiniones%, en
el $desempe/o de las funciones parlamentarias%"
En suma, 'oy no se cuestiona la ratio de la in%iolabilidad, pero sí el
ue en Espa/a al amparo de la misma pueda practicarse la in0uria y la
calumnia"
).B. La inm!nidad en el %iglo OO
/a crítica contemporánea a este instituto .urídico de la inmunidad
parlamentaria es actualmente más amplia que la que se ha desplegado ante la
inviolabilidad"
/a inmunidad en sus inicios pareció una institución sabia y prudente mientras
conservó sentido su principal basamento, ya que otorgaba seguridad y
garantías para unos parlamentos primeri!os elegidos en t(rminos de cierta
precariedad frente a E.ecutivos poderosos vinculados a un Rey constitucional
que pugnaba por conservar cuanto podía de su ancha prerrogativa 'soberanía
compartida entre el Rey y /as ortes, prerrogativa regia de disolver
unilateralmente las ámaras, etcJ)"
Es así que el proceso histórico europeo es el de la e8tensión y consolidación de
los principios y prácticas democráticas y la reafirmación del Estado
constitucional como un aut(ntico Estado de ,erecho"
onsagrada pues la independencia efectiva del *oder .udicial, no sólo frente al
Rey sino tambi(n ante el <obierno, ocurre que el Rey de.a de ser soberano y
las ortes pasan a ser un órgano constituido del Estado, por lo que el valor
democrático de la igualdad ante la ley supera a las ra!ones que vieron nacer a
la institución de la inmunidad"
6o solo el *arlamento y la clase política no está amena!ada por el Rey, sus
ministros y sus .ueces, sino que se convierte en acreedora de miradas críticas
de una opinión p-blica a la que representa y que demanda e.emplaridad a sus
conductas más que la inmunidad en cuestión"
Es por ello que, ya a inicios del siglo ++, la doctrina comen!ó a efectuar una
revisión crítica de la susodicha institución debido a la equivalencia entre
inmunidad e impunidad que se producía en las ortes 'llegó a e8tenderse entre
los parlamentarios la práctica de responsabili!arse de escritos periodísticos de
amigos y correligionarios para garanti!ar los e8cesos que se cometiesen desde
sus páginas, am(n de que incluso de que entre los suplicatorios dirigidos a las
ámaras para incoar a un parlamentario, en un estudio durante el año 010C,
de los 0C22 instados sólo se concedieron FA, e8istiendo entre los denegados
dos por asesinato inclusive)"
En el período de entreguerras se agudi!a la preocupación doctrinal por los
abusos cometidos al amparo de la inmunidad parlamentaria" 5ans Qelsen
propugnó que $la inmunidad parlamentaria es una inercia de un pri%ilegio
medie%al que en el Estado moderno carece de sentido una %ez afirmada la
independencia del poder !udicial$ y más an en la democracia%"
6o obstante, y frente a la crítica doctrinal, los parlamentarios se atrincheraron
en su privilegio so prete8to del peso de la tradición" *ara en la E de 01;0
parecía que se iba a reaccionar contra los abusos, pero acaba por imponerse
nuevamente"
Es así, que tras la && <uerra Mundial, y en el seno de la mayor parte de las
constituciones, se conserve no solo la inviolabilidad, sino tambi(n la inmunidad
de los parlamentarios, en contra de la posición de la me.or doctrina que .u!ga
a esta -ltima anacrónica y carente respetabilidad"
).D. ;acia la %!$eración de la cri%i% de la in%tit!ción de la inm!nidad
$arlamentaria
A= /a inconsistencia actual de la inmunidad parlamentaria en Dccidente
*ara conocer la institución de la inmunidad hay que conocer las ra!ones para
esgrimir su utilidad, ra!ones (stas no carentes de contradicciones:
a) *ara la protección del parlamentario frente a posibles comportamientos
inculpatorios del <obierno, sin base, por la plena independencia del
*oder ?udicial y cuando, así mismo, el propio <obierno es una emanación
del *arlamento como ocurre en todo r(gimen parlamentario presente"
b) /a tesis de que el *arlamento es la casa de la oposición, y el <obierno la
de la mayoría" En realidad, los *arlamentos son meros órganos de
refrendo de decisiones que se toman de ordinario en el <obierno, o
incluso en las omisiones e.ecutivas de los *artidos *olíticos que
respaldan a (ste"
c) Es por ello que la inmunidad deriva en el corporativismo, casi siempre
muy mal entendido, de ,iputados y #enadores" on todo ello, no se
puede esperar que la ciudadanía espere un comportamiento serio e
imparcial de los parlamentarios llegado el momento de denegar
suplicatorios, salvo cuando el afectado solicita su concesión o la presión
de la opinión p-blica resulta irresistible"
d) ,eterminados estudios parecen demostrar que, en la práctica, la
inmunidad se levanta más difícilmente cuando el encausado pertenece a
un grupo parlamentario de los que configuran la mayoría que cuando es
miembro de un pequeño grupo de la oposición" O que, incluso se concede
el suplicatorio de un parlamentario de la mayoría más raramente cuando
el <obierno tiene el respaldo monocolor compacto que cuando su apoyo
parlamentario es más plural y frágil"
e) Es por ello que el privilegio de la inmunidad choca con el fundamental
principio de la igualdad ante la ley, y todavía más frontalmente con el
derecho a la tutela .udicial efectiva que tiene la víctima que ha sufrido el
delito cometido por un parlamentario"
Es así, que en la mayoría de países occidentales la inmunidad parlamentaria
está cuestionada in radice por la doctrina, limitada por los :ribunales con
.urisdicción en la materia, y puntualmente en retroceso en la letra de
constituciones y reglamentos parlamentarios"
#in embargo, las diversas clases políticas nacionales suelen esfor!arse en
mantener vivo un privilegio que resulta más -til a los parlamentarios corruptos
que a los honestos 'como muestra el *arlamento Europeo actual, que ha
dotado a sus miembros de la inmunidad más e8tensa que pensarse pueda, ya
que afecta a todos los países de la BE, con el contenido de la institución de la
inmunidad en el país de origen del parlamentario de que se trate)"
?= /a crisis de la inmunidad parlamentaria en España
El art" 20"C E consagra que en el período de su mandato $los Diputados y
-enadores go&arán así mismo de inmunidad y s+lo podrán ser
detenidos en caso de flagrante delito y no podrán ser inculpados ni
procesados sin la pre%ia autori&aci+n de la $ámara respecti%a%"
Dcurre que la letra de la E se refiere a que la denegación de un suplicatorio
sólo debe producirse ante una amena!a de tipo político, ante una eventualidad
de que la vía penal sea utili!ada con la intención de perturbar el
funcionamiento de la ámara o de alterar su composición, como ha tratado de
batallar en numerosas sentencias el : para la $lucha contra las inmunidades
del poder%"
Es así que el : ha establecido que:
a) #e trata de un prerrogativa cuyo fin es evitar que, por manipulaciones
políticas, se se impida al parlamentario asistir a las reuniones de las
ámaras y, en consecuencia, se altere indebidamente su composición y
funcionamiento" 6o es un privilegio o derecho particular de ,iputados y
#enadores, sino una protección del buen funcionamiento de la ámara"
b) /a inmunidad no ha sido concebida para e8tender de facto los límites de
la prerrogativa de la inviolabilidad"
c) El e.ercicio de la prerrogativa depende tambi(n de la gravedad, de la
trascendencia y de las circunstancias de los hechos imputados"
d) /a denegación del suplicatorio no puede entenderse como un .uicio de
oportunidad, sino que ha de contener una argumentación ra!onada sobre
que se afectaría a la composición o funcionamiento de la ámara 'una
denegación inmotivada es nula, pero ante la solicitud de mayor y me.or
motivación a la ámara, si (sta no actuara en consecuencia no podría el
propio : conceder un suplicatorio que la ámara hubiere denegado)"
e) ,e afectar a los derechos fundamentales de otros ciudadanos, estos
podían recurrir en amparo ante el :, por lo que son aplicables los
parámetros del art" CF"0E, que sólo pueden ser e8ceptuados desde una
perspectiva finalistaI en otro caso se estará ante un abuso de la
inmunidad parlamentaria"
f) /a inmunidad parlamentaria sólo se e8tiende a procesos penales, por lo
que ante una demanda civil 'incluso cuando se trate por opiniones que
se estime han entrañado intromisión ilegítima en los derechos
fundamentales al honor, intimidad e imagen) no es invocable"
g) El momento de instrucción penal, que afecte a un parlamentario, en que
se debe cursar a su ámara el correspondiente suplicatorio, es un
momento fi.able con cierta fle8ibilidad por el .u!gador, pudiendo
reali!arse la solicitud ante la ámara el día en que se formalice la
inculpación y no antes obligatoriamente"
Esta perspectiva doctrinal no consigue enervar 4debilitar5 los abusos a que es
propicia la inmunidad, ya que, ante un suplicatorio que se deniegue sin
motivación suficientemente ra!onada por escrito, el : ha de e8igir una nueva
resolución que puede ser incluso ob.eto de un silencio negativo por la ámara
'si la ámara no se hubiere pronunciado en el pla!o de sesenta días naturales
tras el recibo del suplicatorio, y computados durante el período de sesiones a
partir del día siguiente, se entenderá denegado)"
4sí y todo, nuestras ámaras consideran hoy vigente el art" 2 de la ley de 1 de
febrero de 010C, que establece que si las ámaras deniegan e8presa o
tácitamente el suplicatorio, (ste se archivará definitivamente sin que quepa
ninguna posibilidad de reabrirlo una ve! e8pirado el mandato parlamentario"
Es por ello que en España hoy las ámaras entienden que la denegación del
suplicatorio supone irresponsabilidad penal plena y definitiva, mientras que en
otros países conlleva simplemente una suspensión del pla!o de prescripciónI y
en otro tercer grupo de ordenamientos .urídicos tal denegación significa que,
terminado el período por el que el parlamentario es inmune, cabe seguir el
esclarecimiento .udicial de los hechos si no ha prescrito el delito, aunque no se
interrumpa el período de prescripción"
Es así que la institución de la inmunidad así entendida y practicada es
incompatible con un principio esencial en todo Estado de ,erecho como es el
principio de legalidad" Es por ello que la doctrina aboga por la supresión del
apartado C del art" 20 E, o por lo menos incorporar las siguientes
mati!aciones:
a) #i un inculpado es incluido en una candidatura a ortes, debe entenderse
ope legis 4de pleno ,erecho, por imperativo legal5 que mediante su
presentación renuncia automáticamente a su inmunidad"
b) /a inmunidad sólo ha de abarcar el período del mandato parlamentario,
produci(ndose una suspensión del cómputo del pla!o de prescripción del
delito a fin de que la instrucción del procedimiento pueda continuar"
B. EL /UERO E1PECIAL 0E LO1 PARLAMENTARIO1
El art" 20"; E establece que la competencia en las causas contra ,iputados y
#enadores será la #ala de lo *enal del :ribunal #upremo"
Es así, que esto trae como consecuencia tanto un privilegio como una
desventa.a, ya que a-n siendo en.uiciado por el más alto :ribunal de lo *enal,
se prescinde de la garantía del doble grado de .urisdicción que es habitual en el
orden penal, ya que ocurre en primera y -nica instancia"
Dcurre tambi(n, que a pesar de que el encausado pierda la condición de
,iputado o #enador con posterioridad a que el :ribunal #upremo instruya la
causa correspondiente, no conlleva la p(rdida del fuero privilegiado, por lo que
proseguirá tan alto :ribunal en conocimiento del caso hasta su resolución
firme"
D. OTRO1 0ATO1 0EL -4,45- 0E LO1 PARLAMENTARIO1
D.1. La retri'!ción de lo% $arlamentario%
:al cuestión está planteada desde antiguo como vinculada a la necesaria
capacidad de resistencia de los representantes en las ortes ante la posible
compra de su voluntad por los oficiales del Rey 'paga por cada día que
e.ercieran en estos servicios p-blicos)"
Este sistema se mantuvo hasta la E de ádi! de 030C, pero durante el resto
del siglo +&+ la confluencia del sufragio censitario, con el influ.o del
parlamentarismo británico, condu.o a que en nuestra patria los parlamentarios
no eran retribuidos por el desempeño de su función, ba.o cuyo manto latía el
intento inconfesado de reservar la alta función de la representación popular a
quienes go!aran de rentas por su patrimonio"
#in embargo, el impulso que recibió el proceso de democrati!ación de la
representación política en el primer tercio del siglo ++ obligó a replantear dicha
gratuidad" ,e esta manera, fue la E de 01;0 la que primeramente previese
sin tapu.os la retribución de los parlamentarios"
Esa es la trayectoria que sit-a el art" 20"F E conforme al cual ,iputados y
#enadores $percibirán una asignación que será fi.ada por las respectivas
ámaras%, y que se vertebra en la garantía importante de que el
parlamentarismo no se convierta en un deporte reservado para personas de
fortuna"
abe apuntar, por -ltimo, que en CM00 fue reformada la /DRE< en orden a dar
publicidad a las rentas percibidas por los parlamentarios durante su mandato,
así como a las posibles valoraciones que su patrimonio haya e8perimentado en
ese tiempo, en aras de que sean e.emplo de rigor y transparencia"
D.# Lo% $arlamentario% en %!% re!nione% in>ormale%
El art" =2"; E dispone que no vincularán a las ámaras las reuniones de
parlamentarios que se celebren sin convocatoria reglamentaria, no pudiendo
e.ercer sus funciones ni ostentar sus privilegios 'parte del principio .urídico de
que la convocatoria es un presupuesto ine8cusable para la constitución de un
órgano colegiado)"
/a inviolabilidad no ampara al ,iputado o #enador que participe en reuniones
informales en lo que respecta a las opiniones que vierta en ellas"
arece de tradición sólida tanto en el ,erecho político histórico como en el
onstitucionalismo comparado, pudiendo haberse tratado en los Reglamentos
de las ámaras en ve! de en la 'e& superior" 6o obstante, se quiso hacer así
para salir al paso de reuniones de parlamentarios itinerantes y de
determinados procuradores familiares en la etapa final del franquismo, y que la
vida parlamentaria discurriese pacíficamente por sus cauces ordinarios"
CAPÍTULO +: LA OR7ANIGACI2N PARLAMENTARIA
#. LA E1TRUCTURA 0E LA1 CFMARA1
#.#. 2rgano% de dirección 3 de go'ierno interno
A= El *residente
Es un órgano unipersonal de <obierno de su ámara" 4unque el *residente es
un miembro, ciertamente el más destacado, de su Mesa, la onstitución lo
menciona en el art" 2C";: $.os 3residentes de las $ámaras e0ercen en
nombre de las mismas todos los poderes administrati%os y facultades
de policía en el interior de sus respecti%as sedes%"
Es notoria la voluntad de nuestros constituyentes por fortalecer la figura de los
*residentes de las ámaras, que se plasma bien a las claras en la redacción del
citado artículo"
/a relevancia constitucional del *residente del ongreso de los ,iputados está
al margen de toda duda, al referirse la onstitución, en sus art" =F y 11, con
motivo de la propuesta de candidatos a la *residencia del <obierno y del
nombramiento del candidato que logra la confian!a del ongreso y, tambi(n, a
propósito de la disolución del ongreso y del #enado"
&gualmente, la onstitución vuelve a referirse a los *residentes de ambas
ámaras en su art" 23"C, respecto a que presidirán las ámaras respectivasI
art" 1M"0, en el que cuando se apruebe un proyecto de ley ordinaria u
orgánica, el *residente del ongreso dará inmediata cuanta al *residente del
#enadoI y en el art" 0M1, que indica que /as ámaras y sus comisiones
pondrán recabar información, a trav(s de los *residentes de aquellas"
4demás de las funciones que le confieren a sus *residentes la onstitución y
algunas leyes, los Reglamentos de las ámaras les reconocen, entre otras, las
siguientes funciones:
a) *residir, dirigir y coordinar la acción de la Mesa"
b) Dstentar la representación de la ámara"
c) 4segurar la buena marcha de los traba.os, dirigir los debates y mantener
el orden de los mismos"
d) &nterpretar y hacer cumplir el Reglamento de la ámara"
e) #uplir lagunas reglamentarias, mediante resoluciones de carácter
general, de acuerdo con el parecer de la Mesa"
/a elección de los *residentes del ongreso y del #enado se lleva a cabo por el
sistema electoral mayoritario puro o, en su caso, a dos vueltas"
?= /as Mesas
Trgano colegiado de carácter institucional, que a-n refle.ando la composición
partidaria de la ámara, debiera regir los quehaceres de la 4samblea velando
por su independencia" #u composición es la siguiente:
a) 6esa del $ongreso: el *residente, cuatro >icepresidentes, cuatro
#ecretarios y el /etrado #ecretario general"
b) 6esa del -enado: el *residente, dos >icepresidentes y el /etrado
Mayor"
/a elección de sus miembros corresponde a la propia ámara, y se reali!a
conforme a un sistema mayoritario corregido"
/as Eunciones propias de las Mesas son:
a) Drgani!ar el traba.o y el r(gimen y gobierno interiores de la ámara"
b) Elaborar el proyecto de *resupuesto y, una ve! aprobado por el *leno de
la ámara, controlar su e.ecución"
c) Drdenar los gastos de la ámara 'mientras que corresponde al
*residente ordenar los pagos)"
d) alificar, con arreglo al Reglamento, los escritos y documentos de índole
parlamentaria, declarar su admisibilidad y decidir su tramitación"
e) *rogramar las líneas generales de actuación de la ámara, fi.ar el
calendario de actividades del *leno y de las omisiones para cada
período de sesiones, oída previamente la ?unta de *ortavoces"
#.). 2rgano% de acti&idad de la% CAmara%
El art" 2A"0 consagra la distinción *lenoNomisiones, entendidos como órganos
de traba.o de las ámaras"
A= El *leno
E% el órgano >ormado $or la totalidad de %!% miem'ro%" 4parece a los
o.os de los ciudadanos como el órgano de mayor legitimidad por ser el más
representativo y más solemne y cuya actividad tiene mayor publicidad" El art"
3M E indica que: $.as sesiones plenarias de las $ámaras serán
p7blicas%"
El *leno es el con.unto de los miembros de la ámara, pero constituidos
formalmente como tal" #e trata de un órgano de traba.o que precisa ser
convocado debidamente y go!ar del preceptivo qu#rum para poderse
considerar debidamente constituido" #eg-n el art" =2"; E: $.as reuniones
de parlamentarios ue se celebren sin con%ocatoria reglamentaria no
%incularán a las $ámaras y no podrán e0ercer sus funciones ni ostentar
sus pri%ilegios%"
/uego es lógica la previsión del art" 2A"0 E, conforme a la cual las ámaras
funcionarán en *leno y en omisiones" #e trata de órganos de traba.o que
precisan de ser convocados debidamente y go!ar del preceptivo u+rum para
poderse considerar debidamente constituidos"
?= /as omisiones
La% Comi%ione% $arlamentaria% %on e<$re%ión del $rinci$io de di&i%ión
del tra'aIo" onsisten en reuniones formales y restringidas de un
determinado n-mero de diputados o senadores, a fin de llevar a cabo una
labor de instrucción o preparación de las decisiones a adoptar por los *lenos"
4sumen capacidad decisoria en ciertos casos, entre los que destacan aquellos
en que proceden a la discusión y aprobación directa de proyectos legislativos,
sin la ulterior intervención del *leno"
5ay dos tipos de comisiones:
a) .as $omisiones permanentes 'de vida estable, con independencia de
los temas que en cada momento aborden):
• /egislativas 'las más relevantes)"
• Dtras de diversa naturale!a"
b) .as $omisiones especiales 'formadas en función del estudio o
discusión de un asunto concreto, de modo que se e8tinguen al cumplir su
fin), presididas por lo que puede llamarse $el principio de ocasionalidad%
'por e.emplo: omisiones de investigación)"
/a designación de los miembros de las omisiones se lleva a cabo libremente
por los <rupos *arlamentarios que configuran la ámara, sin intervención de
los órganos de gobierno de la misma"
El n-mero de comisionados se establece 'en función al criterio de la
proporcionalidad, es decir, seg7n la importancia num*rica de cada uno
de ellos) por la Mesa de la ámara, oída la ?unta de *ortavoces"
/a dirección de los traba.os de la omisión se asume por su Mesa, que, a su
ve!, encabe!a un *residente" /as comisiones tienen una menor publicidad" El
n-mero varía en función de ciertas circunstancias pero, por lo general, se sit-a
entre veinticinco y cuarenta, encontrándose habitualmente más cerca de ese
-ltimo, para permitir que todos los <rupos *arlamentarios gocen al menos de
un miembro por omisión"
.a 3onencia es un subcomit( de estructura plural pero más reducida 'en la
práctica, del orden de unos siete miembros), cuyos integrantes no pueden
pertenecer a un solo <rupo" /as sesiones de las ponencias son secretas"
/a mayor parte de los traba.os parlamentarios y, desde luego, los de índole
legislativa se desenvuelven en tres escalones: *onencia, omisión y *leno,
niveles (stos que a su ve! volverán a recorrerse de nuevo si la materia debe
ser conocida tambi(n por la otra ámara"
#.B. La 0i$!tación Permanente
A= oncepto
/os $períodos ordinarios de sesiones%, son dos al año: El primero de febrero a
.unio y el segundo de septiembre a diciembre, quedando dos (pocas
vacacionales 'enero y .ulio7agosto), en los que las ámaras no se re-nen con
carácter ordinario"
uando e8pira el mandato de las ámaras, bien por agotamiento de su t(rmino
cuatrienal, o por disolución anticipada de las mismas, se produce otra situación
de interregno hasta que se constituyan las nuevas ortes"
El art" 23 E establece que en cada ámara habrá una ,iputación *ermanente
compuesta por un mínimo de veinti-n miembros, que representarán a los
grupos parlamentarios en proporción a su importancia num(rica" Esta 7ltima
nota aseme0a a la Diputaci+n 3ermanente a la figura de las $omisiones
parlamentarias, pero lo cierto es ue por lo demás estamos ante
instituciones de di%erso g*nero2 en efecto, la Diputaci+n 3ermanente
se encuentra unida al 3leno de la $ámara por una relaci+n especial de
suplencia orgánica$ y además se diferencia de las omisiones parlamentarias
por la especial permanencia que es inherente a su ra!ón de ser"
?= 4ntecedentes históricos
4costumbra a citarse como primer precedente de nuestras actuales
,iputaciones *ermanentes el órgano que crearon las ortes atalanas de fines
del s" +&&&I e8tendi(ndose tal práctica, en los siglos +&> y +>, a 4ragón,
>alencia y 6avarra"
#in embargo, los antecedentes que más nos interesan son los que se producen
en el seno del constitucionalismo de nuestra historia parlamentaria de
raigambre liberal"
#ólo dos onstituciones españolas recogen la figura de la ,iputación
*ermanente" /a onstitución de 030C, que atribuye a la ,iputación
*ermanente como primera facultad el $velar sobre la observación de la
onstitución y de las leyes para dar cuenta a las pró8imas ortes de las
infracciones que haya notado%, y el entregar ordenadamente el testigo de unas
ortes ordinarias a las siguientes"
El aut(ntico precedente de la ,iputación *ermanente se encuentra en el art" =C
de la onstitución de 01;0, que encomendaba a esta institución el desempeño
de cuatro facultades muy precisas, y que fue específicamente contemplado por
los constituyentes de 0122N23"
C= Regulación constitucional
Rasgos característicos de la ,iputación *ermanente:
a) #u origen constitucional"
b) #u procedencia parlamentaria"
c) #u limitación temporal"
d) El disfrute de sustantividad competencial"
#u composición viene regulada en el art" 23"0 E 'compuesta por un mínimo
de veinti-n miembros, que representarán a los grupos parlamentarios en
proporción a su importancia num(rica)"
Respecto de las funciones propias de las ,iputaciones *ermanentes 'art" 23"C)
son:
a) 4doptar la iniciativa de reunir a las ámaras en sesión e8traordinaria,
seg-n establece el art" 2;"C E, y velar por los poderes de la ámara
respectiva, cuando (sta no se encuentre reunida"
b) /a ,iputación *ermanente del ongreso, ha de asumir, en su caso, la
facultad que corresponde al *leno de la ámara, respecto de los
,ecretos7leyes 'art" 1= E)"
c) #i disuelto el ongreso o e8pirado su mandato, se produ.eran alguna de
las situaciones que dan lugar a los estados de alarma, de e8cepción y de
sitio, las competencias del ongreso serán asumidas por su ,iputación
*ermanente"
d) >elar por los poderes de la ámara respectiva, cuando (sta no se
encuentre reunida" Esta función puede superponerse con la convocatoria
e8traordinaria de la ámara, pero se e8tiende a la posible intervención
de la ,iputación *ermanente en los asuntos que e8igen la presencia de
las ámaras"
Respecto de la continuidad de la ,iputación *ermanente, el art" 23"; E
dispone que, e8pirado el mandato de las ámaras, o en su caso, de disolución
de las mismas, las ,iputaciones permanentes seguirán e.erciendo sus
funciones hasta la constitución de las nuevas ortes <enerales"
#obre el status de sus miembros, (stos conservaban su condición de diputado
o senador, con todas las prerrogativas 'incluida la retribución) que le son
inherentes, a-n despu(s de e8pirado el mandato o de disuelta la ámara"
/a ,iputación *ermanente tiene obligación de informar y rendir cuentas de sus
actuaciones, por lo que, ante la ámara correspondiente debidamente reunida,
dará cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones"
). LO1 7RUPO1 PARLAMENTARIO1
).1. 1! %igni>icado en la% CAmara%
/as ámaras parlamentarias han ido de.ando de ser 4sambleas de
representantes populares para ser el ámbito del diálogo o de confrontación de
los partidos allí presentes a trav(s de sus grupos parlamentarios"
#e puede afirmar que la naturale!a partidista de los grupos parlamentarios es
suficientemente notoria como para poder sostener que la e1igencia
constitucional de ue la estructura interna y el funcionamiento de los
partidos políticos deben ser democráticos 8art. " $E9 abarca a los
propios grupos parlamentarios"
/a grupocracia española era ya tan sobresaliente como preocupante cuando se
aprueba la onstitución" El problema de esta grupocracia residía desde sus
orígenes en trasladar a las ámaras parlamentarias los peores e8cesos
partidistas, a saber: :oma de decisiones por las c-spides sin que medie el
debido proceso democrático de debate y adopción colegiada de decisionesI
consecuente conversión del parlamentario en un mero peón estabulado en su
escaño al que sólo se e8ige que vote lo que se le indique por su portavo!I
prevención hacia ciertos parlamentarios dotados de formación y criterio
propiosJ
/a disciplina de voto de los grupos parlamentarios sólo es constitucionalmente
correcta cuando va precedida de la adopción de un debate y una votación
adecuados en el seno del propio grupo parlamentario"
/a grupocracia condiciona a los órganos de gobierno de las ámaras y
contraviene la e8clusión constitucional del mandato imperativo"
El parlamentarismo grupocrático a la española se basa esencialmente en
f(rreas prácticas, consagradas en los reglamentos y en las costumbres y usos
parlamentarios" Entre todos los factores aludidos, el más notable es la
abolición, en la práctica, del derecho del parlamentario a hacer uso de la
palabra, puesto que el e.ercicio de tal derecho queda condicionado a que se
goce de la venia del correspondiente grupo parlamentario" #i el parlamentario7
representante es el titular del escaño, no estando su.eto a mandato
imperativo, debería ser titular así mismo del derecho a la palabra, sin estar de
hecho sometido a la voluntad del *ortavo! de su grupo"
*or ello, la grupocracia ha alumbrado un órgano ad hoc, la ?unta de
*ortavoces"
).#. La .!nta de Porta&oce%
Es un órgano no consagrado por la onstitución, pero si reconocido in e&tenso
por los Reglamentos parlamentarios" #u composición está configurada por los
*ortavoces de los diversos grupos parlamentarios, reunidos ba.o la presidencia
del *residente de la ámara"
El %oto es ponderado, es decir, en proporción directa, no a los presentes,
sino al n-mero de parlamentarios que configura cada grupo"
En cuanto a sus funciones distinguimos:
a) En el #enado: es un mero órgano consultivo de los órganos de gobierno
de la ámara"
b) En el ongreso de los ,iputados: es un órgano consultivo y a veces un
órgano de aut(nticas facultades decisorias 'art" =2"0 R,: $el orden del
día del 0leno será fi!ado por el 0residente$ de acuerdo con la +unta de
0orta%oces%)"
/a importancia de esta competencia es difícilmente negable, pues quien
controla el orden del día puede evitar que se traten cuestiones que le resultan
incómodas, lo que ha motivado que un sector de la doctrina critique que tal
sistema $puede implicar el sofoco de la %oz de la oposici#n$ ya que permite a
la mayoría posponer indefinidamente aquellos temas que le puedan
per!udicar%"
CAPÍTULO ,: /UNCIONE1 0E LA1 CORTE1 7ENERALE1
1. CON1I0ERACIONE1 7ENERALE1
En anteriores capítulos se han anali!ado los caracteres de las ortes <enerales
y se ha mencionado la condición esencialmente representati%a de las
mismas"
4l margen de cualquier opinión, los constituyentes, a la hora de redactar el art"
=="0 E, $las $ortes representan al pueblo espa/ol%, más que describir
una función, aportan un dato sobre su naturale!a, el ser representativas del
*ueblo o 6ación Española, reconocidos en el *reámbulo como titular de la
soberanía"
omo se e8pondrá a continuación, esta descripción ha de ser mati!ada" #eg-n
los autores, la esencia de la representación política no consiste e8clusivamente
en actuar en nombre de otro, sino en $dar presencia a un ser no
operante%, es decir, $en con%ertir en presente y operati%a a esa
persona moral y cuasi mítica, ue es la :aci+n%"
/a función política de la representación democrática conlleva otra serie de
subfunciones, entre las que cabe citar las siguientes:
a) ontribuir a la integración política de una sociedad pluralista"
b) &nstitucionali!ar el fenómeno natural del poder político en toda sociedad"
c) ,otar de una importante fuente de legitimación al poder político, sin
per.uicio de la concurrencia de otras fuentes de legitimación"
d) ,ar entrada y procesar las demandas de los diversos colectivos sociales
para desestimar unas y atender otras"
Estas funciones podrían calificarse como inherentes, siendo en la realidad las
definidas en el apartado ) del art. "" $E, conforme al cual: $.as $ortes
Generales e0ercen la potestad legislati%a del Estado, aprueban sus
3resupuestos, controlan la acci+n del Gobierno y tienen las demás
competencias ue les atribuya la $onstituci+n%" ,e forma e8presa, la
redacción de este artículo atribuye cuatro competencias, siendo la -ltima de
$carácter abierto%, es decir, de.ando tal competencia sin desarrollar, en
previsión de futuras competencias"
). COMPETENCIA1 0E1EMPEPA0A1 POR LA1 CORTE1 7ENERALE1
).1. /!ncione% I!r"dica%
:oda función que se confía por la E a las ortes <enerales ha de
desempeñarse por (stas desde su condición de poder constituido y su.eto al
respeto de cuanto dispone la 'e& Superior"
*or funciones !urídicas de las Cortes se entiende pues a las que tienen por
ob.eto la producción directa de normas .urídicas, así como la modificación y
actuali!ación del ordenamiento .urídico del Estado, ya establecido"
A= Modalidades de funciones normativas
El art" =="C de la E atribuye a las ortes <enerales la potestad legislativa"
omo indica el te8to, el t(rmino $potestad% se atribuye a una función esencial
del Estado, cuyo origen emana de la efectiva separación de poderes" 4 lo largo
del histórico desarrollo constitucional, la potestad legislativa ha ido cambiando
de titular 'Rey, ortes, etcJ)"
*ues bien, la potestad legislativa incluye:
a) /a facultar de elaborar leyes estatales, de carácter ordinario u orgánico"
b) El intervenir en la producción de normas con rango de ley ',ecretos
legislativos y ,ecretos7leyes), presentes en la potestad reglamentaria"
4demás de estas dos funciones, la E, otorga a las ortes <enerales la
potestad de autori&ar y dar consentimiento a la celebraci+n de
4ratados ;nternacionales" El Estado, como ente, no podrá comprometerse
sin que las ortes lleven a cabo esta función .urídica" Respecto a la reforma
constitucional, las ortes asumen tambi(n esta función eminentemente
.urídica y de suma importancia, ya que la E se conforma como la norma
fundamental y sirve de cimiento a todo el ordenamiento .urídico e8istente"
?= *rocedimientos legislativo 'concepto y tipos)
/a doctrina ha descrito el procedimiento legislativo como $el con0unto de
normas ue ordenan el proceso de adopci+n de una ley por el
3arlamento%" #eg-n el autor, esta definición no es del todo completa, y
define el procedimiento legislativo como el con0unto de trámites,
formalidades y actos parlamentarios, regulados con carácter pre%io y
general, ue es preciso seguir para desembocar en la aprobaci+n por
las $ámaras de una ley" En diversos países dotados de un Estado de
,erecho, el procedimiento legislativo se puede presentar en tres distintas
formas:
a) El de tres lecturas, una primera en el *leno de la ámara, una segunda
en omisión y la -ltima en el *leno de nuevo" #istema típicamente
británico e influyente en 4ustralia, anadá e &rlanda"
b) El de lectura -nica en el *leno, definido como e8cepcional en el
panorama de ,erecho comparado"
c) El de dos lecturas, una previa, en omisión con un estudio amplio, y una
segunda en el *leno" #e trata de un sistema influido por el modelo
franc(s"
El modelo español actual se basa en un sistema de dos lecturas, aunque con
peculiaridades significativas:
0" onforme al art" 2A"C, la ámara delega en una omisión la aprobación
de un proyecto o proposición de ley, el modelo opera como de -nica
lectura"
C" #i se presentan enmiendas de totalidad, se procede a su debate en el
*leno, con lo que el modelo opera como de dos o tres lecturas"
C= &niciativa legislativa
-e entiende por iniciati%a legislati%a al momento o fase de puesta en
marc'a del procedimiento legislati%o"
/a idea de reconocer la iniciativa legislativa a los gobiernos trope!ó con los
esquemas iniciales de la división de poderesI se inició en el campo del ,erecho
onstitucional, a inicios del #"+&+" /a E dedica a la iniciativa legislativa su art"
32, conforme al cual hay un primer supuesto ordinario otorgando la potestad al
Gobierno, al $ongreso y al -enado" 4demás, la E acepta el e.ercicio de tal
iniciativa a las ,sambleas de $$.,,., y a la iniciati%a popular:
a= 'a iniciati%a legislati%a gu"ernamental en la CE
El art" 32"0, en su redacción, dispone que $la iniciati%a legislati%a
corresponde al Gobierno 8<9 de acuerdo con la $onstituci+n y los
Reglamentos de la $ámaras%" El ob.etivo de los constituyentes era que la
mayoría de las leyes tuvieran un origen ministerial, acorde al parlamentarismo
moderno" El art" 32"0 se complementa con el art" 33 E, que establece que los
proyectos de ley serán aprobados por el onse.o de Ministros y sometidos al
ongreso"
'= 'a iniciati%a legislati%a parlamentaria
Es la iniciativa materiali!ada := mediante proyectos de ley, -;:= a trav(s de
las llamadas proposiciones de ley, de origen parlamentario" onforme al art"
32"0 E, la iniciativa legislativa tambi(n corresponde $al $ongreso y al
-enado, de acuerdo con la $onstituci+n y los Reglamentos de las
$ámaras"
c= 'a iniciati%a legislati%a de las Comunidades .ut#nomas
El art" 32"C otorga esta iniciativa a las "44", de dos formas:
0" &ndirecta, cuando dispone que la 4sambleas de la "44", podrán
solicitar del <obierno la adopción de un proyecto de ley"
C" ,irecta, remitir a la Mesa del ongreso una proposición de ley, delegando
ante dicha ámara un má8imo de tres miembros de la 4samblea
encargados de su defensa"
d= 'a iniciati%a legislati%a popular
El art" 32"; E incluye la previsión de que una /D regule el e.ercicio y
requisitos de las proposiciones de ley a trav(s de esta iniciativa, como es
posible en otros países europeos del entorno" :al /D fue la ;N013F, reformada
por la /D FNCMM=, y se establecieron dos limitaciones a la iniciativa popular:
0" /a e8igencia de no menos de AMM"MMM firmas acreditadas"
C" /a e8clusión de materias propias de /D, las materias tributarias, y las
concernientes a los tratados internacionales y la prerrogativa de gracia"
0= *rocedimiento legislativo com-n del ongreso de los ,iputados
E.ercitada la iniciativa legislativa, el curso del procedimiento en el ongreso
puede tomar distintos caminos" En la práctica se utili!a el ordinario, tambi(n
denominado procedimiento legislati%o com7n por el Reglamento del
$ongreso" /as fases principales del procedimiento com-n en el ongreso son
las siguientes:
a) 3resentaci+n de enmiendas, en un pla!o de 0A días a contar desde la
publicación del proyecto de ley o la toma en consideración de una
proposición" /as enmiendas pueden ser:
• Enmiendas a la totalidad"
• Enmiendas al articulado"
b) Debate de totalidad en el 3leno, si el *leno acordara la devolución del
proyecto, este quedará recha!ado y el *residente del ongreso lo
comunicará al <obierno" En caso de aceptación, se remitirá a la
omisión"
c) Deliberaci+n en la $omisi+n, agotado el pla!o de presentación de
enmiendas, la Mesa de la omisión nombra una *onencia para que en 0A
días emita un informe" on el informe comen!ará el debate en la
omisión de todo el articulado, emitiendo, para finali!ar, un dictamen
que se remitirá al *residente del ongreso"
d) Deliberaci+n en el 3leno, en el que los <rupos *arlamentarios
defienden sus enmiendas"
E= Especialidades en el procedimiento legislativo del ongreso
omo complemento al denominado procedimiento legislativo com-n, el
Reglamento del ongreso distingue los procedimientos legislativos especiales:
a) /os proyectos y proposiciones de /ey Drgánica, de acuerdo con lo
previsto en el art" 30"0"
b) El proyecto de /ey de *resupuestos"
c) /os Estatutos de 4utonomía"
d) /a revisión y la reforma constitucional, seg-n los arts" 0== y 0=2 E"
e) ,elegación de la competencia legislativa plena en las omisiones"
f) :ramitación de un proyecto de ley en lectura -nica para la tramitación de
proyectos o proposiciones de ley con una formulación simple 'sencillos
en su contenido)"
/= *rocedimiento legislativo ordinario del #enado
El procedimiento legislativo com-n y ordinario del #enado, se inicia con la
publicaci+n del proyecto aprobado y remitido por el $ongreso al
-enado" En los 0M días siguientes a su recepción, los #enadores o los <rupos
*arlamentarios podrán presentar enmiendas o propuestas de veto"
El procedimiento legislati%o ordinario del -enado, sin ser id*ntico,
guarda estrec'a relaci+n y analogía con el ue se sigue en el
$ongreso, disponiendo de $omisi+n, nombramiento de una 3onencia
ue emitirá un informe, ele%aci+n del informe a la $omisi+n para su
debate y aprobaci+n por el 3leno de la $ámara"
7= *rocedimientos legislativos especiales del #enado
omo complemento al denominado procedimiento legislativo com-n, el
Reglamento del #enado distingue los procedimientos legislativos especiales:
a) :ramitación de un proyecto de ley en lectura -nica"
b) ,elegación de la competencia legislativa en la omisiones"
c) El procedimiento de urgencia"
d) /a intervención del #enado en los convenios y acuerdos entre las "44"
y en la distribución del Eondo de ompensación &nterterritorial" #e
distinguen ; supuestos:
• /os convenios que las "44" celebren entre sí para la gestión y
prestación de servicios propios de las mismas"
• /os proyectos de acuerdos de cooperación entre "44"
• /os proyectos de distribución del Eondo de ompensación
&nterterritorial"
e) /as leyes de armoni!ación de las disposiciones de las "44"
f) /os Estatutos de 4utonomía"
g) /os :ratados y onvenios &nternacionales" 4 proposición de un <rupo
*arlamentario o de CA #enadores, se podrá requerir al : para que
declare si un :ratado es o no contrario a la E" Eormulado el
requerimiento, se suspenderá la tramitación del :ratado o onvenio"
;= ,eliberación del ongreso sobre el te8to aprobado por el #enado
/os proyectos de ley aprobados por el ongreso y vetados o enmendados por
el #enado, serán sometidos a una nueva consideración del *leno del ongreso"
En caso de veto del #enado, el debate del ongreso versará sobre totalidad del
proyecto"
:erminado el debate, el proyecto se someterá a votación en el *leno del
ongreso:
a) #i es ratificado por la mayoría absoluta quedará levantado el veto"
b) #i no obtuviese mayoría absoluta, se someterá de nuevo a votación:
• #i obtuviese mayoría simple, se levantará el veto"
• #i no obtuviese mayoría simple, el proyecto resultará recha!ado"
I= 4ctos de control .urídico de las ortes sobre actos del <obierno
5ay actos de control parlamentario sobre el *oder E.ecutivo que son
manifestaciones de la potestad legislativa" :ales actos son los siguientes:
a) ontrol de los ,ecretos /egislativos, contemplados en las propias leyes
de delegación"
b) onvalidación de los ,ecretos7/eyes, seg-n art" 3= de la E"
).#. /!ncione% $ol"tica%
/as ortes, además de configurarse como un +rgano productor de normas
0urídicas, establecen un control o complementa la composici+n de los
+rganos esenciales de la estructura del Estado, además de reali&ar un
control 0urídico-político de las decisiones del gobierno"
A= oncepto de función de control
*or control parlamentario sobre el <obierno, cabe entender la acti%idad de
inspecci+n y %erificaci+n sobre la actuaci+n del 3oder e0ecuti%o, con la
di%ersidad de iniciati%as parlamentarias ue puede generar" Este es el
contenido esencial"
*or otro lado, la función del control del ongreso, incide directamente en el
mantenimiento del <obierno como depositario del *oder e.ecutivo y en la
capacidad decisoria de quien ha de gobernar, mediante los actos de
in%estidura o de cese del e0ecuti%o a tra%*s de los actos de retirada de
confian&a y moci+n de censura"
?= 4ctos de control parlamentario como inspección
/as acciones del <obierno y de la 4dministración del Estado, serán verificadas
por ambas ámaras, velando por el cumplimiento del principio de legalidad"
:anto ongreso como #enado, disponen de varias herramientas para llevar a
cabo esta verificación:
a) El curso al <obierno de las peticiones recibidas, tanto individuales como
colectivas, que obligan al <obierno a dar respuesta, si las ámaras lo
e8igen"
b) /as preguntas, seg-n el art" 000"0 E: $El ,o"ierno y cada uno de sus
miem"ros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se le
formulen en las Cámaras%:
• *reguntas orales o por escrito, pero aspirando a respuesta oral"
• *reguntas escritas, cuya contestación es tambi(n por escrito"
c) /as interpelaciones, a diferencia de las preguntas, persiguen generar un
debate entre los distintos <rupos"
d) /as omisiones de encuesta"
C= 4ctos de control como deliberación crítica
a) ;nformes gubernamentales y debates subsiguientes, emitidos por
Ministros y debatidos con posterioridad"
b) Debate sobre el Estado de la :aci+n, es una mera convención
parlamentaria, no regulada e8presamente por el te8to constitucional" El
Reglamento del #enado no se refiere en ning-n caso a este aspecto"
c) .as proposiciones no de ley y resoluciones del $ongreso y las
proposiciones no de ley y las mociones del -enado"
0= 4ctos de control en forma de autori!aciones
a) /os estados de e8cepción y sitio"
b) /a convocatoria de refer(ndum, seg-n el art" 1C E"
c) /a $e.ecución federal%, conforme al art" 0AA"0, el #enado, por mayoría
absoluta, aprobará las medidas para que una "44" cumpla sus
obligaciones constitucionales"
).). ?i%. Lo% Pre%!$!e%to% 7enerale% del E%tado M#.). Ca$. OOIII=
A= oncepto
El art" 0;F"C E define los *resupuestos <enerales del Estado, indicando que
tendrán carácter anual, que incluirán la totalidad de los gastos e
ingresos del sector p7blico estatal, y que en ellos se consignará el
importe de los beneficios fiscales ue afecten a los tributos del Estado"
?= 4nualidad
El art" 0;F"0 E, de.a sentado el carácter anual" Es necesaria además su
aprobaci+n antes del primer día del e0ercicio econ+mico
correspondiente, de lo contrario se considerarán prorrogados de forma
automática los 3resupuestos del anterior e0ercicio 'asta la aprobaci+n
de unos nue%os" El :, ha declarado que el principio de anualidad, por
analogía, es aplicable a los *resupuestos de las Entidades /ocales '#:
FN0130)"
C= #u elaboración y aprobación
/e corresponde al Gobierno, seg-n el art" 0;F"0 E, la elaboración de los
*resupuestos <enerales, y a las $ortes su $e1amen, enmienda y
aprobaci+n%" Respecto al pla!o de presentación del te8to, el art" 0;F"; E
establece que el Gobierno contará con un pla&o de al menos > meses,
antes de la e1piraci+n de los del a/o anterior, para presentar la
pre%isi+n al $ongreso" /a E distingue así, por un lado, la elaboración, y por
otro lado, la aprobación:
a) Elaboraci+n, e8clusivamente atribuida al <obierno"
b) E1amen, enmienda y aprobaci+n por las $ortes, como órgano de
control de los actos del <obierno"
0= /ímites al contenido
/a /ey de *resupuestos debe limitarse a su contenido propio, es decir, deber
ser la e1presi+n cifrada de ingresos y gastos del sector p7blico estatal
y los criterios de política econ+mica general en ue se sustentan"
E= &niciativas financieras del <obierno tras la aprobación de los *resupuestos
El art" 0;F"A E, establece que tras la aprobaci+n de los 3resupuestos, el
Gobierno podrá presentar proyectos de ley ue impliue un aumento
del gasto p7blico o disminuci+n de los ingresos correspondientes al
mismo e0ercicio presupuestario" Este aspecto viene dado cuando concurran
nuevas circunstancias que hagan necesario variar dicho plan de acción 'por
e.emplo: catástrofes sobrevenidas, crisis financieras y sociales, etcJ)"
/= 6o aprobación a tiempo de los *resupuestos y prórroga de los anteriores
omo ya se ha indicado con anterioridad, la E regula en su art" 0;F"F la
valide! automática de los *resupuestos anteriores, si en el primer día del
e.ercicio económico no se produce una presentación de los *resupuestos
propuestos por el <obierno"
).). Ter. El ende!damiento 3 la e%ta'ilidad $re%!$!e%taria M#.B. Ca$.
OOIII=
El art" 0;A E, de forma previa a la reforma de CM00, decretaba -nicamente la
necesidad de que el Gobierno debía estar autori&ado por ley para emitir
Deuda 37blica o contraer cr*dito, además de que los cr*ditos para
satisfacer el pago de intereses y capital de la Deuda 37blica del Estado
se entenderá siempre incluidos en el estado de gastos de los
presupuestos, no siendo ob0eto de enmienda ni modificaci+n mientras
se a0usten a las condiciones de la ley de emisi+n"
Este carácter supone una clausula de equilibrio presupuestario que algunos
autores sugieren que se incorporen a las constituciones"
,e este modo, el legislador orgánico puede fi.ar el límite de gasto y
endeudamiento p-blico, sin otro condicionante que la prohibición de superar
los $márgenes establecidos%, como en el caso de España, en el marco de
Bnión Europea"
*or ello, el art" 0;A"A E, establece que la /D desarrollará los principios
económicos referidos en el contenido del artículo, vulnerándose el contenido
por $situaciones de emergencia e1traordinaria% que escapen al control
del Estado, tales como catástrofes naturales, recesión económica, etc"
Regulará por ello:
a) /a distribución de los límites de d(ficit y de deuda entre las distintas
4dministraciones *-blicas"
b) /a metodología y el procedimiento para el cálculo del d(ficit"
c) /a responsabilidad de cada 4dministración *-blica en caso de
incumplimiento de los ob.etivos de estabilidad presupuestaria"
).B. Otra% >!ncione%
/as ortes <enerales como centro, al menos teórico, de la vida política en un
sistema parlamentario, acumulan funciones de difícil clasificación en los moldes
o tipos acuñados por la doctrina, pero que sin embargo no se pueden
desconocer" Bna primera refle8ión nos permite comprender que dada la
potestad legislativa de las propias ortes, (stas se encuentran en posición
óptima para ad.udicarse, de ve! en ve!, nuevas funciones"
A= Eunciones de dirección política
/a doctrina, sobre todo a partir de la importación por nosotros de la brillante
tesis italiana sobre el $indiri!!o politico%, parece inclinada a incorporar la
práctica totalidad de estas facultades en una gen1rica funci#n de direcci#n
política" onsistiría (sta en la actividad desplegada por las ortes para
determinar los ob.etivos de la política nacional y elegir los medios idóneos de
cara a lograrlos"
?= 6ombramientos
/as ra!ones por las que la onstitución confía a las ámaras parlamentarias
ciertos nombramientos de particular relieve no son entendibles en el marco de
la función de control"
#e trata de una función política de las ortes <enerales con la que se busca
que ciertos altos dignatarios no sean nombrados por el <obierno o por mera
cooptación 4nombramiento de un miembro de una asamblea u organismo por
los que ya forman parte de (l5 en el seno de las respectivas instituciones" ,ada
la particular representatividad de las ámaras y la mayoría cualificada que se
suele e8igir a estos efectos, se busca respaldar tan significados nombramientos
con la especial legitimidad democrática que emana de las ortes y, a la par, se
espera que esta clase de nombramientos recaiga en personalidades de
prestigio, que pueden ser ob.eto de un consenso para confiarles especiales
responsabilidades" ,esafortunadamente, estos buenos propósitos se ven, con
más frecuencia de la deseada, desvirtuados por la mecánica de los cupos, a
que son tan adictos los partidos para nombrar personas incondicionales con
independencia de que est(n o no hu(rfanas de prestigio profesional"
itaremos los siguientes casos:
• ,e conformidad con el art" AF E, el ,efensor del *ueblo ha de ser
designado por las ortes <enerales en la forma que estable!ca la
correspondiente /ey Drgánica, que dispone que la omisión mi8ta
ongreso7#enado ad hoc propondrá a los *lenos de las ámaras
candidato o candidatos por mayoría simple"
• #eg-n dispone el art" 0CC"; E, el onse.o <eneral del *oder ?udicial
estará compuesto entre otros miembros, por veinte miembros, ocho de
los cuales lo serán a propuesta del ongreso y del #enado 'cuatro por
cada ámara con mayoría de tres quintos de sus miembros)" /a /D*?
finalmente terminó por determinar que los veinte serán elegidos por
ambas ámaras distinguiendo -nicamente el procedimiento para elegir
doce de ellos 'art" 00C) y los restantes ocho 'art" 00;)" omo es bien
sabido, el pol(mico art" 00; de la /D*?, dispone sobre este segundo
bloque que: $/os restantes ocho miembros que igualmente han de
integrar el onse.o, elegidos por el ongreso de los ,iputados y por el
#enado, serán propuestos para su nombramiento por el Rey entre
abogados y otros .uristas de reconocida competencia, con más de quince
años de e.ercicio en su profesión, que no sean miembros del onse.o
saliente ni presten servicios en los órganos t(cnicos del mismo%"
• onforme al art" 0A1"0 E, debemos sumar a esta cuenta los cuatro
miembros del :ribunal onstitucional que designa el ongreso y los que
en igual n-mero de cuatro designa el #enadoI en ambos casos por
mayoría de tres quintos de los miembros de la ámara respectiva"
• #eg-n lo dispuesto en el art" 00 de la /ey 02NCMM=, de A de .unio, de la
radio y la televisión de titularidad estatal, los miembros del onse.o de
4dministración serán elegidos por las ortes <enerales: cinco por el
ongreso y cuatro por el #enado"
• ,e conformidad con el art" ;M de la /D CN013C, de 0C de mayo,
reguladora del :ribunal de uentas, de sus doce conse.eros, la mitad son
nombrados por el ongreso y la otra mitad por el #enado, siempre
mediante mayoría de tres quintos"
• onforme a lo dispuesto en la /D =NCMM0, de Bniversidades 'art" C1),
siete miembros del llamado onse.o de oordinación Bniversitaria eran
elegidos por el ongresos y otros siete por el #enado"
C= Eunciones relacionadas con la orona
El art" A2"; E prev( que e8tinguidas las líneas llamadas en ,erecho, las
ortes <enerales proveerán a la sucesión en la oronaI el art" A2"F e8cluye de
la sucesión a la orona, por sí y sus descendientes, a quienes contra.eran
matrimonio contra la e8presa prohibición del Rey y de las ortes <eneralesI el
art" A1"C faculta a las ortes a reconocer que el Rey ha quedado inhabilitado
para el e.ercicio de su autoridadI el art" A1"; permite a las ortes nombrar
Regencia, a falta de persona a la que corresponda constitucionalmente ser
RegenteI el art" =M"0 autori!a a las ortes a nombrar tutor del rey menor, a
falta de tutela testamentaria y de tutela legítimaI el art" =0"0 dispone que la
proclamación y el .uramento del nuevo Rey tendrá lugar ante las ortes
<eneralesI y el art" =0"C E establece que el *ríncipe heredero, al alcan!ar la
mayoría de edad, y el Regente al hacerse cargo de sus funciones, prestarán el
mismo .uramento"
0= 4cusación por traición o delitos contra la seguridad del Estado, del
*residente y los demás miembros del <obierno
,ispone el art" 0MC"C E, que la acusación por traición o por cualquier delito
contra la seguridad del Estado, del *residente y los restantes miembros del
<obierno, sólo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los
miembros del ongreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo"
Es un resabio del vie.o mecanismo del impeachment británico, conforme al que
acusaban los omunes y .u!gaban los /ores" #e utili!ó primitivamente para
derrocar gobiernos a golpe de cadalso y fue sustituido por el menos
sanguinario procedimiento de la e8igencia parlamentaria de responsabilidad
política al <abinete" 6o obstante, los padres de la onstitución norteamericana
no se percataron de esta evolución y trasladaron el impeachment a su
onstitución de 0232, donde permanece vigente" 5oy, en el ,erecho
constitucional comparado, prevalece el sistema .udicial puro para cuando hay
que e8igir responsabilidades penales a un miembro del <obierno y a este
modelo se acoge nuestra onstitución de 0123, aunque con la salvedad que
acabamos de e8poner"
El Reglamento del ongreso, en su art" 0=1, prev( que la sesión sea secreta y
que el afectado por la iniciativa de acusación pueda hacer uso de la palabra en
cualquier momento del debate"
CAPÍTULO *: EL 7O?IERNO
1.). Modelo% de $odere% eIec!ti&o% en el 0erec(o com$arado
A= Referencia a los modelos básicos
a) El Gobierno unipersonal: el poder e.ecutivo se residencia en una sola
persona"
b) El Gobierno colegiado: en su significado más puro, nos conduce a los
<obiernos en que todos sus miembros ocupan una posición paritaria"
c) Gobierno colegiado con preeminencia de su 3residente: la
colegialidad queda mati!ada por el lidera!go del *rimer Ministro"
d) El e0ecuti%o de doble cabecera: es una solución mi8ta, propia de
aquellas rep-blicas parlamentarias con factores de corrección de los
poderes de la 4samblea que llevan a potenciar las funciones del
*residente de la Rep-blica"
?= El <obierno en el sistema presidencialista y en el parlamentario
5ay do% grande% %i%tema% de 7o'ierno: el propio de los regímenes
presidencialistas y el de los regímenes parlamentarios"
a= El ,o"ierno en las Rep"licas presidencialistas
:iene los siguientes rasgos esenciales:
a) /a elección del *residente de la Rep-blica por la 6ación busca asegurarle
un prestigio y una legitimidad, al menos, igual a los que disfruta el
*arlamento"
b) /a separación de poderes acarrea que el <obierno no necesita la
confian!a del *arlamento y puede sobrevivir encontrándose en minoría
en las ámaras"
c) ,e la división de poderes deriva una estricta división del traba.o: la
legislación es coto e8clusivo de las ámaras y la e.ecución del
*residente"
'= El ,o"ierno en las rep"licas y en las monarquías parlamentarias
El r(gimen parlamentario es aqu(l en que la dirección de los asuntos p-blicos
pertenece al *arlamento y al ?efe del Estado, siendo intermediario un <abinete
responsable ante el *arlamento" 4ctualmente los <obiernos han asumido en los
regímenes parlamentarios la dirección de la vida parlamentaria"
1.D. La actit!d de n!e%tro% con%tit!3ente% ante la in%tit!ción del
7o'ierno
El onse.o de Ministros es la reunión del <obierno en pleno, debidamente
convocado al efecto" Mientras el <obierno es el órgano colegiado que se
renueva periódicamente para estar en consonancia con la opinión p-blica, que
ha de asumir la dirección de la política nacional e internacional, y al que se
confía el poder político necesario al efecto"
/a 4dministración, por su parte, debe ser una realidad t(cnica 'no política),
permanente e independiente de los cambios de humor del electorado y de los
consiguientes cambios de <obierno" El <obierno encabe!a la 4dministración
*-blica" #e ha tratado de refor!ar al <obierno y asegurar en lo posible la
estabilidad política"
#. LA PO1ICI2N 0EL 7O?IERNO EN UN RN7IMEN PARLAMENTARIO
#.1. E&ol!ción (i%tórica
El parlamentarismo es producto del devenir de la 5istoria y básicamente del
fluir evolutivo de la vida política inglesa"
#.#. El $rinci$io de re%$on%a'ilidad $ol"tica del 7o'ierno ante la%
Corte% 7enerale%
A= &ntroducción
/os ingleses han sustituido las revoluciones y golpes de Estado continentales
mediante el .uego parlamentario, que permite a los miembros de los omunes
hacer votaciones de censura contra el <obierno"
?= /as responsabilidades en que incurren los miembros del <obierno por
vulneración del Drdenamiento .urídico
5ay que diferenciar entre la responsabilidad .urídica de la denominada
responsabilidad política:
a= 'a responsa"ilidad penal del ,o"ierno y de sus miem"ros
,eriva de la vulneración de las leyes penales mediante acto u omisión
culpable, tipificada en ellas, con la correspondiente imposición de una pena" /a
responsabilidad criminal del *residente y de los demás miembros del <obierno
será e8igible, en su caso, ante la #ala de lo *enal del :ribunal #upremo" /a
iniciativa de la acusación será por denuncia o querella por los per.udicados yNo
el Ministerio Eiscal, am(n del e.ercicio, en su caso, de la acción popular" #i la
acusación fuere por traición o por cualquier otro delito contra la seguridad del
Estado en el e.ercicio de sus funciones, sólo podrá ser planteada por iniciativa
de la cuarta parte de los miembros del ongreso, y con la aprobación de la
mayoría absoluta del mismo"
'= 'a responsa"ilidad ci%il de los )iem"ros del ,o"ierno
/a responsabilidad civil motivada por hechos no delictivos es claro que debe
e8igirse ante el ?ue! o :ribunal ordinario competente"
c= 'a responsa"ilidad administrati%a del ,o"ierno y de la .dministraci#n
/os miembros del <obierno están sometidos al principio de legalidad y, en
consecuencia, sus acciones que contravengan la ley son revisables en la
?urisdicción ontencioso74dministrativa, que podrá decretar indemni!ación por
toda lesión que sufran los particulares en sus bienes y derechos como
consecuencia del funcionamiento de los servicios p-blicos"
C= El concepto de responsabilidad política del <obierno
/a p(rdida de la confian!a parlamentaria por un <obierno sólo se puede dar en
la medida en que (ste ha go!ado antes de dicha confian!a" El <obierno
parlamentario no puede en ning-n momento e8istir sino es porque se
encuentra respaldado, desde su origen, por la confian!a de la mayoría
parlamentaria"
5ay dos tipos de regímenes parlamentarios:
• *arlamentarismo negativo: es un r(gimen de presunción de confian!a
parlamentaria a favor del <obierno"
• #istema parlamentario ordinario: la confian!a se ha comprobar a" initio
mediante un voto de investidura que le sea favorable"
El <obierno es responsable políticamente ante el *arlamento" Entendiendo por
responsabilidad política aqu(lla en que incurre el <obierno por acciones,
omisiones o políticas seguidas por el propio <abinete o por la 4dministración,
que, aun pudiendo ser conformes con el Drdenamiento .urídico, resultan ser 'a
.uicio de la ámara *arlamentaria facultada para e8igir dicha responsabilidad
política) erróneas, desacertadas o inoportunas desde una óptica política, que
no .urídica, y cuya e8igencia conlleva la automática imposición de la pena
política del cese en el oficio del cargo"
#eg-n Maura podemos distinguir:
• $ulpa in eligendo: que se contrae por error en los nombramientos"
• $ulpa in %igilando: derivada de no supervisar o controlar debidamente
la actividad del funcionariado que depende de cada Ministro"
,ebemos distinguir tres situaciones:
0" 4quellos casos en que el error es meramente político y, por tanto, la
responsabilidad e8igible no puede pasar de ser la política, sin que haya
lugar a e8igir otra ante los órganos .urisdiccionales"
C" /os supuestos en que es dudoso si .unto a la $culpabilidad política%,
valga la e8presión, coe8iste otra de alcance .urídico7penal o civil"
;" uando se está ante un caso en que lo que se imputa tiene entidad penal
o ha supuesto per.uicio patrimonial para particulares, el conflicto tiende a
solventarse en sede .udicial de forma prácticamente imparable, sin
per.uicio de que por la misma causa se produ!ca por el ongreso la
e8igencia de la responsabilidad política"
0= /a e8igencia de responsabilidad política en la onstitución de 0123
4rt" 0M3 E": $El Gobierno responde solidariamente en su gesti+n
política ante el $ongreso de los Diputados%" #e puede llevar a cabo por
dos procedimientos:
0" 4rt" 00C E: regula la posibilidad de que, a iniciativa del *residente del
<obierno, el mismo, previa deliberación del onse.o de Ministros, pueda
plantear ante el ongreso de los ,iputados la cuestión de confian!a
sobre su programa o sobre una declaración de política general"
C" 4rt" 00; E: mediante la presentación de una moción de censura,
propuesta al menos por la d(cima parte de los diputados, y que habrá de
incluir un candidato a la *residencia del <obierno" Estamos ante la
llamada moción de censura constructiva, que surte un doble efecto: el
cese del *residente del <obierno censurado y su automática sustitución
por el candidato propuesto en dicha moción"
). LA COMPO1ICI2N 0EL 7O?IERNO
4rt" 13"0 E: $El ,o"ierno se compone del 0residente$ de los )inistros$ de los
;icepresidentes en su caso$ y de los demás miem"ros que esta"lezca la ley%"
).1. El Pre%idente 3 %! $rimac"a
A= Drigen del *residente del <obierno en España
En un primer momento, durante el constitucionalismo monárquico, el
*residente del <obierno era el sustituto del Monarca en el onse.o de
Ministros"
,errocado 4lfonso +&&&, la onstitución republicana de 01;0 consagra el cargo
de *residente del <obierno, pero siempre a la sombra del *residente de la
Rep-blica, que puede otorgar o retirar la confian!a al *residente del <obierno"
?= El *residente del <obierno en la onstitución de 0123, entre la colegialidad
del <abinete y la primacía de aqu(l
/os factores constitucionales que tienden a establecer un cierto lidera!go del
*residente del <obierno son esencialmente los siguientes:
• 4 trav(s del mecanismo de investidura se otorga la confian!a
parlamentaria en e8clusiva a su persona y a su programa"
• 4rt" 13"C E: $El 0residente dirige la acci#n del ,o"ierno y coordina las
funciones de los demás miem"ros del mismo$ sin per!uicio de la
competencia y responsa"ilidad directa de estos en su gesti#n%"
• 4rt" 0MM E: $El nom"ramiento de los demás miem"ros del ,o"ierno se
lle%a a ca"o por el Rey$ a propuesta de su 0residente%"
• onforme al art" 00C E, el *residente del <obierno, previa deliberación
del onse.o de Ministros, puede plantear ante el ongreso de los
,iputados la cuestión de confian!a sobre su programa o sobre una
declaración política general"
• #eg-n el art" 00A E, el *residente del <obierno, previa deliberación del
onse.o de Ministros, y ba.o su e8clusiva responsabilidad, podrá
proponer la disolución del ongreso, del #enado o de las ortes
<enerales, que será decretada por el Rey"
).#. Lo% Kice$re%idente%
#eg-n establece el art" 13"0 E, la e8istencia o no de uno o varios
>icepresidentes queda a la libre voluntad del *residente del <obierno" #us
competencias dependen tambi(n del criterio del *residente" /os
vicepresidentes suplen, por su orden, al *residente del <obierno en el
desempeño de sus funciones, en casos de vacante, ausencia o enfermedad"
).). Lo% Mini%tro%
*revistos e8presamente en el art" 13"C E, constituyen la base del <obierno y,
a la par, el generalato de la 4dministración *-blica" El art" F"0 /< '/ey del
<obierno) afirma que los Ministros, como titulares de sus ,epartamentos,
tienen competencia y responsabilidad en la esfera específica de actuación, y les
corresponde el e.ercicio de las siguientes funciones:
a) ,esarrollar la acción del <obierno en el ámbito de su ,epartamento, de
conformidad con los acuerdos adoptados en onse.o de Ministros o con
las directrices del *residente del <obierno"
b) E.ercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su
,epartamento"
c) E.ercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las normas
de organi!ación y funcionamiento del <obierno y cualesquiera otras
disposiciones"
d) Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia"
).B. Lo% demA% miem'ro% !e e%ta'leCca la Le3
Eundamentalmente nos tenemos que referir a los #ecretarios de Estado,
considerados como figura intermedia entre el Ministro y el #ubsecretario" #on
órganos de colaboración muy cualificados del <obierno, pero no miembros, si
bien su importancia destaca sobre el resto de órganos de colaboración y apoyo
en virtud de su fundamental misión al frente de importantes parcelas de
actividad política y administrativa, lo que les convierte, .unto con los Ministros,
en su engarce fundamental entre el <obierno y la 4dministración"
B. LO1 CARACTERE1 0EL 7O?IERNO
El <obierno se caracteri!a porque responde a una naturale!a y a unos
principios que pasamos a recapitular para su buen entendimiento:
a) Es un órgano de dirección"
b) Es un órgano colegiado"
c) ada miembro del <obierno 'salvo que se trate de un >icepresidente o
Ministro sin cartera) tiene una competencia propia al frente de un
,epartamento de la 4dministración"
d) El <obierno es por su propia naturale!a un órgano responsable:
responde solidariamente de su gestión política ante el ongreso de los
,iputados"
CAPÍTULO 1Q: NOM?RAMIENTO - CE1E 0E 7O?IERNO
1. EL NOM?RAMIENTO OR0INARIO
1.1. La in&e%tid!ra del Pre%idente del 7o'ierno
A= #upuestos
onsideramos como supuestos de nombramientos ordinarios de un nuevo
<obierno los que se producen con motivo de la celebración de una renovaciónI
mediante las elecciones legislativas del ongreso de los ,iputados 'art" 11"0
E)I o de la dimisión o fallecimiento de su *residente 'art" 0M0"0 E)" ,e estos
tres supuestos, el -nico dotado de voluntariedad es la dimisión"
9rilla por su ausencia la previsión constitucional de la posible incapacidad
sobrevenida del *residente del <obierno"
?= *rocedimiento del nombramiento
En los tres puntos que hemos mencionado, la formación de <obierno pasa por
el procedimiento de obtención de la confian!a del ongreso de los ,iputados"
El procedimiento de nombramiento consta de cinco fases, que pasamos a
detallar:
a) 3rimera fase: *resentación por el Rey al ongreso de un candidato a la
*residencia del <obierno" En esta fase cabe distinguir dos momentos: en
primer t(rmino el dedicado a consultas regiasI y el segundo centrado en
la propuesta del candidato"
b) -egunda fase: /a defensa por el candidato a *residente de su programa
y el debate subsiguiente" Bna ve! recibida por el *residente del ongreso
de los ,iputados la propuesta de candidato a la *residencia del <obierno
que formula el Rey, es publicada en el 9oletín Dficial de las ortes
<enerales" 4cto seguido se convoca al *leno de la ámara para la
llamada $sesión de investidura%, la cual se abre con la lectura de la
propuesta regia" En esta fase debemos tener en cuenta dos factores:
• -ub0eti%o: la personalidad del candidato y su lidera!go"
• =b0eti%o: el programa político del <obierno que pretende formar"
c) 4ercera fase: /a votación de investidura, que se reali!a p-blicamente y
por llamamiento" En este caso se pueden obtener dos clases de mayoría
en el ongreso para que el candidato obtenga la investidura:
• 6ayoría absoluta: el Rey le nombrará presidente 'art" 11"; E)"
• 6ayoría relati%a: de no alcan!arse la mayoría absoluta, se someterá
la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas despu(s
de la anterior, y la confian!a se entenderá otorgada si obtuviere la
mayoría simple"
d) $uarta fase: /a denegación de la confian!a" En caso de no otorgarse la
confian!a para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas" 6ada
impide en la letra, ni en el espíritu de la onstitución, que le sea sugerido
al Rey que proponga nuevamente al ongreso como candidato al que
anteriormente no logró la investidura" 4hora bien, las nuevas propuestas
contendrán nuevos nombres en la b-squeda de alguna combinación que
pueda obtener la confian!a, al menos por mayoría relativa al ongreso"
e) ?uinta fase: el nombramiento del *residente del <obierno o la
disolución de las ortes <enerales: de resultar investido el candidato, el
*residente del ongreso lo comunicará al Rey, para que el Monarca
proceda a su nombramiento como *residente del <obierno" #i
transcurrido el pla!o de dos meses, a partir de la primera votación de
investidura, ning-n candidato hubiere obtenido la confian!a del
ongreso, el Rey disolverá ambas ámaras y convocará nuevas
elecciones con el refrendo del *residente del ongreso 'art" 11 E)"
1.#. El nom'ramiento de lo% re%tante% miem'ro% del 7o'ierno
El art" 0MM E ordena: $.os demás miembros del Gobierno serán
nombrados y separados por el Rey a propuesta de su 3residente%"
A= El nombramiento
El Rey nombra pero no elige, la designación corresponde al *residente del
<obierno, sin más condicionamientos de que provengan de su propio partido
político o de aquellos otros con los que, en su caso, haya tenido que alcan!ar
acuerdos para lograr su investidura"
/a formación del gobierno se completa en dos fases:
a) /a investidura del *residente del <obierno"
b) /a del nombramiento de los >icepresidentes y Ministros 'y otros posibles
miembros del <obierno) a propuesta del *residente del <obierno" El
*residente no necesita ni consultar ni recabar la conformidad del
ongreso para la elección"
El art" 13 E dispone: $.os miembros del Gobierno no podrán e0ercer
otras funciones representati%as ue las propias del mandato
parlamentario, ni cualuier otra funci+n p7blica ue no deri%e de su
cargo, ni acti%idad profesional o mercantil alguna%"
/a ley regulará el estatuto de incompatibilidades de los miembros del
<obierno" /os miembros del <obierno solo pueden compatibili!ar su actividad
con la de ,iputado o #enadorI no puede acumularse por tanto con el mandato
de una asamblea legislativa autonómica u otro mandato representativo"
?= #u cese a iniciativa presidencial
Mientras el <obierno responde colegiadamente ante el ongreso, los Ministros
individualmente responden políticamente ante quien los nombró, el *residente,
que consecuentemente los puede cesar"
El cese se reali!ará por medio de R, firmado por el Rey y refrendado por el
propio *residente del <obierno"
El e87ministro del gobierno conserva un estatuto .urídico especial, en el que se
incluyen derechos y deberes 'pensión indemni!atoria de hasta dos años,
pensión de .ubilación, r(gimen de incompatibilidades durante dos años)
Bn miembro del <obierno tambi(n puede cesar a iniciativa propia, para ello
bastará presentar su dimisión al *residente del <obierno, quien no la puede
recha!ar"
#. EL CE1E OR0INARIO 0EL 7O?IERNO
#e identifican como supuestos de cese ordinario del <obierno todos aquellos
que no derivan de las causas de p(rdida de la confian!a parlamentaria
previstos en la onstitución, esto es, moción de censura o cuestión de
confian!a" 6o merecen estudio los casos de dimisión o fallecimiento del
*residente referidos en el art" 0M0"0 E"
#.1. Por e<$iración del mandato del Congre%o de lo% 0i$!tado%
El ongreso es elegido por cuatro años 'art" =3 E), si no es disuelto antes,
agota su mandato por trascurso de este t(rmino temporal"
,ebemos tener en cuenta las siguientes precisiones:
a) 4unque el art" 0M0"0 E habla de que el <obierno cesa $tras la
celebraci+n de elecciones generales%, a la lu! del art" 11"0 E no
hay duda de que se trata sólo de las elecciones al ongreso de los
,iputados"
b) El cese del gobierno no se produce el día en que e8pira el mandato del
ongreso de los ,iputados, sino en la fecha de la celebración de las
subsiguientes elecciones para renovar el ongreso" :odo ello, claro está,
sin per.uicio del período de tiempo en que el <obierno cesante se
mantenga en funciones, hasta el nombramiento de nuevo <obierno"
#.#. Por di%ol!ción del Congre%o de lo% 0i$!tado% a $ro$!e%ta del
Pre%idente del 7o'ierno
El art" 00A"0 E dispone: $El 3residente del Gobierno, pre%ia deliberaci+n
del $onse0o de 6inistros, y ba0o su e1clusi%a responsabilidad, podrá
proponer la disoluci+n del $ongreso, del -enado o de las $ortes
Generales, ue será decretada por el Rey. El decreto de disoluci+n
fi0ará la fec'a de las elecciones%" El ob.etivo es permitir al *residente del
<obierno que eli.a el momento que me.or convenga a su *artido y a (l mismo
para la celebración de las pró8imas elecciones generales"
:al facultad de disolución potestativa o discrecional puede ser -til a varios
efectos, tales como tener permanentemente cohesionados a sus Ministros y en
actitud incondicional a los parlamentarios de su *artido, hacer refle8ionar a
alguna minoría sobre la posibilidad de que si no amaina en sus críticas se
encuentre con unas elecciones en el momento político que menos le convenga"
El art" 00A"0 E, in fine, establece $El Decreto de disoluci+n fi0ará la fec'a
de las elecciones%" /a disolución de las ámaras ha de venir unida a la
convocatoria de elecciones generales, la onstitución admite que afecten al
ongreso, #enado o al con.unto de las ortes <enerales" En la práctica 'casi
todas las legislaturas han finali!ado en disolución anticipada) se ha optado por
la disolución simultánea de ambas ámaras"
El art" 00A"C y "; E impone tres circunstancias en que el *residente del
<obierno no podrá e.ercer su derecho a disolución anticipada de las ámaras:
a) $uando est* en trámite una moci+n de censura, pues de lo
contrario rara ve! se debatiría la moción, dado que podría abortarla el
censurado presidente mediante disolución del ongreso"
b) @asta ue transcurra un a/o desde la anterior disoluci+n 'con la
salvedad de lo estipulado en el art" 11"A E, relativo a la disolución
automática 7no potestativa7), por imposibilidad de investir un candidato
en el ongreso" /os políticos deben poder resolver las dificultades de
entendimiento sin recurrir a la elección permanente"
c) 6ientras est*n declarados alguno de los estados de alarma,
e1cepci+n o sitio" Ello se debe a la voluntad de los constituyentes de
evitar una e8cesiva concentración de poder en el E.ecutivoI tales estados
conllevan mayores poderes para el <obierno, pero en un conte8to de
control por parte del ongreso, que se reduciría con la disolución de la
ámara"
). EL CE1E EOTRAOR0INARIO 0EL 7O?IERNO
#e puede producir por dos vías, por denegación de la cuestión de confian!a
que somete al ongreso el *residente del <obiernoI y por prosperar una
moción de censura constructiva instada por al menos una d(cima parte de los
,iputados"
).1. La negati&a del Congre%o a !na c!e%tión de con>ianCa
El art" 00C E dispone: $El 0residente del ,o"ierno$ pre%ia deli"eraci#n del
Conse!o de )inistros$ puede plantear ante el Congreso de los :iputados la
cuesti#n de confianza so"re su programa o so"re una declaraci#n de política
general* 'a confianza se entenderá otorgada cuando %ote a fa%or de la misma
la mayoría simple de los :iputados%"
).#. La moción de cen%!ra con%tr!cti&a
Recogidos en el art" 00; E, cuyos dos primeros apartados disponen:
-* $El Congreso de los :iputados puede e&igir la responsa"ilidad política del
,o"ierno mediante la adopci#n por mayoría a"soluta de la moci#n de
censura*
/* 'a moci#n de censura de"erá ser propuesta al menos por la d1cima
parte de los :iputados$ y ha"rá de incluir un candidato a la 0residencia
del ,o"ierno%"
El ongreso inviste a un *residente del <obierno por mayoría simple, pero
aunque puede cesarlo, necesita para ello $mayoría absoluta%, y que tal
mayoría cualificada no sólo est( conforme en derrocarle 'concierto de
voluntades negativo), sino que, además, sea capa! de coincidir con un
candidato alternativo al que investir automáticamente 'concierto de voluntades
positivo)"
Requisitos para la moción de censura 'además de aprobarse por mayoría
absoluta e inclusión de un candidato a la *residencia del <obierno), art" 00;
E:
a) E8igencia de un mínimo de firmantes de la moción: una d(cima parte de
los diputados"
b) Eormulación en escrito motivado, que evidentemente es pro forma y
normalmente breve, buena parte de los argumentos se guardan para el
debate parlamentario"
c) :ramitación de la moción: la moción de censura no podrá ser votada
hasta que transcurran cinco días desde su presentación" En los dos
primeros días de dicho pla!o podrán presentarse mociones alternativas"
/os efectos de la desaprobación o aprobación, en su caso, de la moción de
censura son:
a) Efecto de la desaprobación de la moción de censura: #i la moción de
censura no fuere aprobada por el ongreso, sus signatarios no podrán
presentar otra durante el mismo periodo de sesiones"
b) /os efectos de la aprobación de una moción de censura: #i el ongreso
adopta una moción de censura, el <obierno presentará su moción al Rey
y el candidato incluido en aqu(lla se entenderá investido de la confian!a
de la ámara a los efectos previstos en el art" 11 E" El Rey le nombrará
*residente del <obierno"
*uede decirse que la aprobación de la moción de censura surte dos efectos
.urídicos ipso iure 4por %irtud del :erechoI de pleno :erecho5:
0" *resentación de la dimisión del *residente al Rey"
C" ese de todo el <obierno, que se publicará mediante R, al día siguiente
en el 9DE, .unto con el nombramiento del nuevo *residente"
B. EL 7O?IERNO EN /UNCIONE1
El art" 0M0"C E establece: $El ,o"ierno cesante continuará en funciones hasta
la toma de posesi#n del nue%o ,o"ierno%" 6uestra onstitución, mediante la
fórmula transcrita, apuesta por la continuidad de la labor del <obierno, sin que
se produ!ca un par(ntesis en que nadie pueda asumir las funciones que
constitucionalmente están confiadas al <obierno"
B.1. 1!$!e%to%
a) 5ay un caso e8cepcional, la %otaci#n afirmati%a de una moci#n de
censura constructi%a, en este caso la sustitución es automática y el
<obierno cesante solo debiera estar en funciones unas horas, todo lo
más alg-n día, a la espera de que se publique el ,ecreto con su cese en
el 9DE y el que nombra al nuevo presidente ya investido"
b) #i el motivo del cese del <obierno es otro distinto al de la aprobación de
una moción de censura 'celebración de elecciones generales, por perder
una cuestión de confian!a, o por dimisión o fallecimiento del *residente
del <obierno), el <obierno cesante puede continuar en funciones un
má8imo de C meses"
#i agotado el pla!o, ning-n candidato propuesto por el Rey hubiese obtenido la
confian!a del ongreso, se habrá de convocar nuevas elecciones generales, por
lo que los miembros del <obierno en funciones seguirán en sus puestos por un
periodo que no tiene límite má8imo establecido por nuestra 'e& Superior"
B.#. Com$etencia%
El art" C0"C de la /< declara que: $el ,o"ierno cesante contina en funciones
hasta la toma de posesi#n del nue%o ,o"ierno$ con las limitaciones
esta"lecidas en la 'ey%" O añade que el <obierno cesante y en funciones
$facilitará el normal desarrollo del proceso de formaci#n del nue%o ,o"ierno y
el traspaso de poderes al mismo y limitará su gesti#n al despacho ordinario de
los asuntos p"licos%"
El <obierno en funciones no debe adoptar $cualesquiera otras medidas%
nombradas arriba, sin per.uicio de e8cepciones, $casos de urgencia
debidamente .ustificadas o por ra!ones de inter(s general cuya acreditación
e8presa así lo .ustifique%"
/a /ey del <obierno prohíbe al *residente cesante:
a) *roponer al Rey la disolución de alguna de las ámaras o de las ortes
<enerales"
b) *lantear la cuestión de confian!a"
c) *roponer al Rey la convocatoria de un refer(ndum consultivo"
Dtras limitaciones del <obierno en funciones son:
a) 4probar el *royecto de /ey de *resupuestos <enerales del Estado"
b) *resentar proyectos de ley al ongreso de los ,iputados o, en su caso, al
#enado"
c) /as delegaciones legislativas otorgadas por las ortes <enerales
quedarán en suspenso, durante todo el tiempo en que el <obierno est(
en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones
generales"
En el catalogo de limitaciones no entra que el <obierno en funciones pueda
dictar un ,ecreto7/ey, parece coherente la urgencia que debe presidir en este
tipo de fuentes del ,erecho"
CAPÍTULO 11: /UNCIONE1 0EL 7O?IERNO
1. EL ARTÍCULO *+ 0E LA CON1TITUCION
1.1. AnAli%i%
A= El art" 12 E abre el :ítulo &> del te8to constitucional, $,el <obierno y de la
4dministración%, del siguiente modo: $El ,o"ierno dirige la política interior y
e&terior$ a .dministraci#n ci%il y militar y la defensa del Estado* E!erce la
funci#n e!ecuti%a y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constituci#n y
las 'eyes%"
El precepto distingue entre:
• ,irección"
• Eunción e.ecutiva"
• *otestad reglamentaria"
/a dirección, a su ve!, resulta diferenciada en diversos ámbitos y aspectos:
dirección primero de la política, tanto interior como e8teriorI despu(s de la
4dministración, sea civil, sea militarI y, finalmente, de la defensa del Estado"
Estas diferencias producen la impresión de que las funciones que la
onstitución atribuye al <obierno son muy heterog(neas" O esa impresión se
refuer!a al considerar la proliferación de disposiciones que, en la propia
onstitución, asignan al <obierno competencias singulares: desde la iniciativa
legislativa 'art" 32 E) y presupuestaria 'art" 0;F E), o la potestad de dictar
,ecretos7/eyes 'art" 3= E), hasta la propuesta de nombramiento de dos
Magistrados del :ribunal onstitucional, o la adopción de las medidas
necesarias para for!ar a una omunidad 4utónoma al cumplimiento de sus
obligaciones 'art" 0AA E), por poner solo algunos e.emplos"
abría preguntarse si es posible reducir todas estas diversas atribuciones
constitucionales de funciones y competencias en un solo concepto unitario, o al
menos articularlas en un sistema" *ues bien, como modo de acercamos a una
cierta sistemati!ación de las funciones del <obierno, podemos fi.amos en que
el artículo 12 E parece yu8taponer dos perspectivas distintas"
/a primera perspectiva sería la propia de la teoría .urídica clásica de las
funciones del Estado, que distingue entre legislación, e.ecución y .urisdicción"
En ella encuentra acomodo la función e.ecutiva" /a potestad reglamentaria, por
su parte, es una de las que permiten a los órganos del Estado cumplir la
función normativa 'o legislativa) que le corresponde" 4mbas (stas, su.etas al
correspondiente control .urisdiccional" 4lgunas normas constitucionales perfilan
el contenido de la función e.ecutiva o atribuyen al <obierno nuevas potestades
normativas, como la de aprobar ,ecretos7/eyes"
/a segunda perspectiva procede de la iencia *olítica, en la que desempeña un
papel central la cuestión de la dirección política del Estado" Esta doctrina
entiende que la onstitución incorpora tal enfoque al atribuir al <obierno la
dirección de la actividad política, enfrentada al control parlamentario, en una
tensión que se supera mediante la e8igencia de la responsabilidad política" Esta
función de gobierno dota de sentido unitario a muchas de las competencias
diversas que la propia onstitución atribuye al <obierno al margen del artículo
12"
En resumen, la onstitución contempla separadamente el principio clásico de la
división de poderes y, de otro, una nueva formulación adecuada a los análisis
de la iencia política" on arreglo al primero se distinguen legislación,
e.ecución y .urisdicción" Respecto al segundo, dirección control y
responsabilidad" abe añadir que el primero de esos criterios, la tradicional
división de poderes, es un mero residuo histórico determinado por una
concepción del Estado de ,erecho que descansaba en una comprensión de las
relaciones entre Estado y #ociedad ya superada por obra del doble vínculo que
suponen el Estados #ocial y la democracia de partidos"
?= :ratando de a.ustar ambas perspectivas a las e8igencias del presente,
Manuel <arcía *elayo establece, como funciones fundamentales del Estado, la
legislativa, .udicial y e.ecutiva" 4hora bien, afirma, $un órgano puede cumplir
diversas funciones%, así como $una misma función puede ser cumplida por
distintos órganos" 4 cada uno de ellos le corresponde un comple.o de
competencias para cumplir o participar en el cumplimiento de determinadas
funciones" El con.unto de competencias no constituye una suma, sino un
sistema interactuante" /a cone8ión e integración entre los resultados de cada
una produce la unidad de resultados del Estado, convirti(ndolo en una unidad
de acción y de decisión%"
*ero no e8iste una correspondencia biunívoca entre órganos y funciones, como
se desprendería de una visión simplificadora de la división de poderes 'ciertas
competencias del legislativo trascienden la mera adopción de normas
.urídicasJ)" *or eso, además de la noción de $función%, hacen falta otras que
permitan ofrecer un panorama más diferenciado"
/as $competencias%, entendidas en sentido gen(rico, son los concretos
poderes habilitados para cada órgano concreto por el sistema .urídico, que
permiten atender a su función o a los fragmentos de función que le
correspondan" $*otestad%, por su parte, es la competencia que incluye el
poder .urídico necesario para que un órgano fi.e el contenido de la voluntad
estatal y la imponga efectivamente"
Bn órgano, por tanto, puede e.ercer en e8clusiva una función, pero tambi(n
puede tener atribuidas solo algunas de las potestades que se inscriben en ella,
o disponer de competencias concretas en cuyo e.ercicio se incardina en el
cumplimiento de funciones diversas" En cualquier caso, la asignación central de
una función materialmente delimitada al órgano idóneo para reali!arla, a
trav(s de una concreta potestad, responde al postulado de la decisión de
poderes: la racionali!ación, la vertebración, la inteligibilidad y la limitación del
poder, e8igen atribuir el n-cleo esencial de cada función a órganos distintos y
determinados, en forma de potestad con vocación e8pansiva a la plenitud de la
función" *or eso la potestad legislativa se atribuye, en t(rminos gen(ricos, a
las ortes <enerales, y el art" 12 atribuye al <obierno el gen(rico e.ercicio de
la función e.ecutiva"
C= Estas distinciones entre funciones, así como la consecuente articulación de
potestades y competencias, se sit-an en el marco del clásico postulado de la
división de poderes y de la concepción tradicional del Estado de ,erecho"
4unque pueden pretender cierta valide! perenne, es frecuente escuchar la
denuncia de que en ellas late cierto formalismo ahistórico" #e añade que, si se
atendiera más al contenido histórico concreto de la acción estatal y se
observaran el incremento y la diversificación de las tareas del Estado, habría
de advertirse que dotarlas de una dirección unitaria se ha convertido en una
e8igencia insoslayable"
O ciertamente, parece fácil hacer acopio de argumentos que supuestamente
prueban una preeminencia de los <obiernos en la dirección política de los
Estados actuales"
Este realce de los <obiernos contribuye la creciente importancia de las
relaciones políticas que e8ceden el ámbito territorial del Estado, por e.emplo,
en el seno de la Bnión Europea, ya que los <obiernos son los que determinan
la política de la Bnión" /a integración europea sustituye las decisiones de los
*arlamentos nacionales por las de los <obiernos de los estados miembros, que
act-an coordinadamente sin su.eción a controles políticos precisos"
/o mismo puede decirse para el resto de la actuación e8terior del Estado en los
nuevos conte8tos de globali!ación, que despla!an la toma de decisiones hacia
foros y procesos internacionales protagoni!ados por los gobiernos"
El postulado del $Estado social% parece actuar en la misma dirección"
onforme al mismo, corresponde a los poderes p-blicos la configuración de un
orden social .usto, el impulso del desarrollo económico y la prevención de los
riesgos 'sociales, económicos, ecológicosJ) que los amena!an"
#e potencian las actividades asistenciales, promocionales y de prevención que
antes la 4dministración asumía ocasionalmente" Esta proliferación de
potestades solo parcialmente se somete a dirección normativa"
#in embargo, esta hegemonía del <obierno no es un fenómeno nuevo, sino
una pretensión política secular, para la que se buscan a cada paso
.ustificaciones más o menos adecuadas a las circunstancias"
Oa en el constitucionalismo decimonónico subsistió una legitimación autónoma
del Monarca, que le permitía eludir una subordinación general de su <obierno
al *arlamento" Es significativo tambi(n que la elaboración de una teoría de la
dirección política se potenciara en la 4lemania de 9ismarcH y en la &talia de
Mussolini" O cierta doctrina, sobre la base de tales precedentes doctrinales,
considera a-n hoy que el <obierno apenas necesita de la mediación
parlamentaria para recabar el título de $<obierno democrático%"
*or eso, llama la atención que la crisis del Estado social, proceso abierto desde
hace d(cadas, no provoca p(rdida alguna de protagonismo del e.ecutivo" ierto
que la privati!ación de empresas, servicios y tareas hasta ahora de naturale!a
p-blica despla!a la responsabilidad p-blica desde la gestión, que los <obiernos
asumían, hacia la regulación, labor que se considera teóricamente propia de
los *arlamentos"
#in embargo, precisamente en tales circunstancias, se incrementa el peso
relativo del <obierno frente al parlamento" 6o cabe, pues, legitimar el
refor!amiento de la posición institucional del <obierno mediante el recuso al
postulado del Estado #ocial"
1.#. Una $ro$!e%ta de %"nte%i%
/a contraposición entre la dogmática .urídica y la ciencia política no es tan
nueva" Entre ,erecho y política, terminan arraigando los logros históricos de
aquel al servicio de los muy concretos intereses coyunturales de (sta"
Este riesgo se pone de manifiesto cuando se contraponen las respectivas
categorías centrales 'e.ecución y dirección) para procurar luego una
clasificación de los correspondientes actos del <obierno conforme a ellasI para
decidir, de este modo, si una determinada resolución gubernamental se
encuadra dentro de la e.ecución de las leyes o de la dirección de la política"
4sí, al identificar esta -ltima como función independiente, al lado de las tres
clásicas, se llegan a individuali!ar singulares actos políticos o de gobierno, con
el resultado de e8cluir, en ocasiones, el contenido de tales actos tanto del
conocimiento de los .ueces como del ámbito de decisión parlamentaria, en
virtud de las correspondientes delimitaciones complementarias, me.or o peor
fundadas, de las nociones de control .urisdiccional o político" Este solo e.emplo
pone de manifiesto las poderosas ra!ones para proponer una doctrina
alternativa"
Esta doctrina evita identificar la dirección política del Estado con la actividad de
un órgano concreto: el <obierno" @ste adquiere, gracias al e.ercicio e8clusivo o
preferente de tal pretendida función, de una primacía incompatible con el
equilibrio de poderes"
Es cierto que una parte de ese gobierno corresponde al órgano constitucional
homónimo" *ero se considera, al menos en cierta medida, como aspecto de
e.ecución" @sta ya no puede considerarse como simple activación mecánica de
consecuencias .urídicas ante supuestos de hecho e8haustivamente descritos
por la norma" /a función e.ecutiva incluye posibilidades de acción en las que el
<obierno pone en funcionamiento su orientación política"
/a dirección de la política que corresponde al <obierno no sería, pues, una
esfera de competencias propias susceptible de ser delimitada con cierta
autonomía, sino más bien una responsabilidad que se le atribuye en el
desarrollo de las diversas modalidades de su actividad, determinadas en lo
fundamental conforme a las categorías clásicas" &dentifica la posición del
órgano en el marco de los poderes del Estado, no una nueva función atribuida
al mismo" *or eso tampoco e8isten propiamente los actos de dirección política
como categoría independiente" #implemente, cuando el <obierno act-a en el
e.ercicio de las funciones y competencias que le corresponden y que
caracteri!an sus actos, está dirigiendo la políticaI pero con ello ni sus actos
cobran una naturale!a diferente, ni se altera su r(gimen .urídico"
#. LA 0IRECCI2N 0E LA POLÍTICA
#.1. 1entido general
A= :anto los cambios constantes en las circunstancias económicas y sociales,
como, sobre todo, las diversas orientaciones políticas de quienes van
accediendo por medios democráticos al poder del Estado, postulan la e8istencia
de una dirección capa! de fi.ar en cada caso las nuevas prioridades y de
planificar el correspondiente desarrollo de las tareas estatales" 4 esa
determinación unitaria de la acción del Estado parece servir la atribución al
<obierno de la responsabilidad de dirigir la política"
/a dirección, por tanto, implica ante todo fi.ar un $programa político de
gobierno%" orresponde establecerlo, de acuerdo con el art" C"C"b) de la /ey
del <obierno, al *residente, que determina las directrices de la política interior
y e8terior y vela por su cumplimiento" En principio, tal programa habrá de
coincidir sustancialmente con el e8puesto ante el ongreso de los ,iputados en
el momento de la investidura del *residente del <obierno, con independencia
de que (sta haya sido ordinaria o se haya producido a trav(s de una moción de
censuraI tambi(n se somete a la consideración del ongreso un programa o
una declaración de política general al plantear la cuestión de confian!a"
4hora bien, a la problemática naturale!a .urídica de tales programas se suma
la costumbre, ya consolidada, de un debate anual sobre el Estado de la 6ación,
que se utili!a para actuali!ar 'o desnaturali!ar) el programa de la investidura"
/o cierto es que las posibilidades de actuación del <obierno dependen en la
práctica de factores muy diversos y constreñimientos de toda índole, que
imponen relativi!ar la trascendencia otorgada a esa tarea de dirección y
planificación general" /a agenda del <obierno responde con frecuencia más a
las necesidades urgentes o a las conveniencias coyunturales que a la rigurosa
e.ecución de un plan dispuesto"
?= /a dirección de la política confiere un cierto sentido, como hemos visto, al
e.ercicio de las competencias e8presamente atribuidas al <obierno por la
onstitución y las leyesI pero en absoluto implica el reconocimiento indirecto
de nuevas e indeterminadas competencias implícitas a favor del <obierno,
orientadas a facilitarle el desarrollo de tal labor de dirección"
,e la posición asignada al <obierno por la onstitución no cabe deducir una
$habilitación tácita% de competencias que le habrían de corresponder $por la
naturale!a de las cosas%" /a dirección de la política por parte del <obierno se
concreta, e8clusivamente, a trav(s del e.ercicio de las competencias que la
onstitución le confiere, en parte en el propio art" 12 'potestad reglamentaria,
función e.ecutiva), en parte al margen del mismo, y de que las leyes le
defieren"
C= En t(rminos generales, el <obierno, para llevar a cabo sus proyectos,
depende del concurso de otros poderes del Estado" 5a de dirigir
adecuadamente la 4dministración y, en definitiva, debe orientar y estimular la
actividad de cuantos concurren en la producción del orden social" /a acción
unitaria del Estado y la dirección política del mismo terminan siendo más el
resultado de m-ltiples impulsos en el marco de un orden político democrático y
plural que el cumplimiento de un proyecto unilateral del <obierno"
6o cabe, por tanto, deducir que de la onstitución se reserva en favor del
<obierno para cualquier actividad que implique alg-n tipo de dirección política"
/a onstitución no permite identificar en la dirección de la política un ámbito
material de responsabilidad e8clusiva del <obierno y e8cluyente respecto de
los demás poderes del Estado"
4l contrario, los actos en los que se desenvuelve esa misión están configurados
en su mayor parte como actos de relación o en concurso con otros órganos
constitucionales: la primacía de la iniciativa gubernamental habrá de
deducirse, en cada caso, de la estructura de los respectivos procesos
decisorios"
El <obierno compromete a los ciudadanos cuando el *residente e.ercita el
derecho de disolución de las ámaras, o cuando somete cuestiones a
refer(ndum consultivo" /as mociones de las ámaras tambi(n comprometen al
<obierno" /a atribución constitucional de competencias va quedando relegada
en la medida en que aumenta la responsabilidad del <obierno de concurrir en
la orientación política de las organi!aciones internacionales en las que España
participa, en particular de la Bnión Europea"
#.#. A%$ecto%
#in descender al análisis de cuantas competencias atribuyen al <obierno la
onstitución y las leyes para atender a esta responsabilidad, sí cabe esbo!ar
una elemental sistemati!ación a partir del propio enunciado del art" 12 E, que
distingue entre la dirección de la política interior y la de la política e8terior,
añadiendo luego la defensa del Estado, que no es sino una de las orientaciones
que comprometen a ambas"
A= En la dirección de la política interior, es acostumbrado otorgar má8ima
importancia al e.ercicio gubernamental de la iniciativa legislativa" El propio
programa de gobierno se ordena com-nmente, en buena medida, como una
previsión de proyectos de /ey" 4l <obierno le cabe tal iniciativa .usto en los
t(rminos en los que es prevista por la onstitución: compartida, aunque
prioritaria, predominante en la práctica y aun e8clusiva en cuestiones tan
importantes como la ley anual de *resupuestos"
4l mismo círculo de competencias pertenecen las potestades que permiten al
<obierno, en t(rminos ya conocidos, aprobar normas con rango de ley, así
como el e.ercicio de la potestad reglamentaria" 5a de destacarse tambi(n la
importancia de la cone8ión entre dirección política y función e.ecutiva"
,esde este punto de vista, la dirección de la política se concreta en el e.ercicio
coordinado de facultades discrecionales, que se combinan de modo que
orienten la e.ecución de las tareas p-blicas hacia fines concordantes"
orresponde tambi(n al <obierno tomar la iniciativa a la hora de enfrentarse a
determinadas situaciones e8cepcionales" *or e.emplo, cuando una omunidad
autónoma no cumpla las obligaciones que la onstitución u otras leyes le
imponen o act-e de forma que atente gravemente al inter(s general de
España, o cuando se den los supuestos para la declaración de los estados de
alarma, e8cepción o sitio"
&gualmente, supone una responsabilidad en garantía del ordenamiento .urídico
la legitimación del *residente del <obierno para interponer ante el :ribunal
onstitucional el recurso de inconstitucionalidad, así como la del <obierno
tanto para plantear conflictos de competencias o de atribuciones, como para
impugnar disposiciones o actos de las omunidades 4utónomas"
4l <obierno compete, en fin, proponer determinados nombramientos" ,e.ando
a un lado los que le corresponden en órganos consultivos, como el onse.o de
Estado o el onse.o Económico y #ocial, la onstitución se refiere
e8presamente al nombramiento del Eiscal <eneral del Estado y al de dos
miembros del :ribunal onstitucional"
En este -ltimo supuesto, el mero intento de e.ercer dirección política denotaría
una patología del sistema constitucional: pero el nombramiento del Eiscal
<eneral del Estado tiene sin duda relevancia en el conte8to de la dirección de
la política criminal que corresponde al <obierno"
?= /a dirección de la política e8terior se concreta, en primer lugar, en la
iniciativa gubernamental a la hora de concertar tratados internacionales, cuya
celebración en determinados supuestos ni siquiera necesita de la previa
autori!ación de las ortes <enerales 'art" 1F E), y que en los demás casos,
solo muy limitadamente, admite que (stas introdu!can enmiendas al te8to
fi.ado en las negociaciones internacionales" En relación con ello, El <obierno
tambi(n está legitimado para solicitar al :ribunal onstitucional el
pronunciamiento previo sobre la constitucionalidad de los tratados"
Esta faceta se desarrolla luego a trav(s de la e.ecución de los compromisos
internacionales, que en ocasiones de.an abiertos amplios márgenes de
apreciaciónI su concreción puede ser ob.eto de ulteriores procesos
negociadores entre los <obiernos de los Estados que han suscrito el
correspondiente tratado"
:ienen asimismo particular relieva la dirección de la 4dministración e8terior del
Estado, que go!a en su actuación de una discrecionalidad especialmente
amplia, y la decisión directa del <obierno en ciertos asuntos de particular
trascendencia"
Einalmente, puede mencionarse tambi(n en este apartado la participación del
<obierno en las instituciones internacionales, muy en particular en las de la
Bnión Europea, tanto en las onferencias &ntergubernamentales que deciden la
aprobación y modificación de los :ratados constitutivos de la Bnión, como en la
vida ordinaria de (sta"
C= ,irigir la defensa del Estado implica, por -ltimo, coordinar con esa finalidad
precisa aspectos de política interior y e8terior, y tambi(n la dirección de la
4dministración no solo militar, sino tambi(n civil"
). LA 0IRECCI2N 0E LA A0MINI1TRACI2N
A= /a 4dministración e.erce poder p-blico y (ste, en un r(gimen democrático,
siempre ha de remontarse, de modo más o menos directo, a la voluntad
popular" *or eso, la onstitución atribuye al <obierno 'legitimado por la
confian!a del ongreso de los ,iputados y responsable ante (l) la dirección de
la 4dministración, como concreción particular del principio democrático" El
mismo principio democrático hace que la dirección gubernamental de la
4dministración se interprete e8pansivamente frente a quienes, por e.emplo,
pretenden deducir del mando supremo de las Euer!as 4rmadas que
corresponde al Rey el concurso de (ste en la dirección efectiva de la
4dministración militar"
/a 4dministración, en cualquier caso, no es una mera organi!ación au8iliar al
servicio del <obierno, simplemente dedicada a proporcionarle información y
apoyo t(cnico y llevar a cabo sus designios" ,e acuerdo con la onstitución,
sirve los intereses generales con ob.etividad y con sometimiento pleno a la ley
y al ,erecho" En garantía de la ob.etividad de la acción administrativa, la
onstitución dispone el establecimiento por ley de un estatuto de la función
p-blica en el que, por e.emplo, el acceso al funcionariado se ri.a por los
principios de m(rito y capacidad y con el cual se asegura la imparcialidad de
los administradores en el e.ercicio de sus funciones" :ambi(n se garanti!a la
ob.etividad mediante la regulación legal de los procedimientos administrativos,
en particular en cuanto están informados por el principio de publicidad"
/a onstitución prev(, pues, un delicado equilibrio entre las garantías de la
ob.etividad y neutralidad administrativas de un lado y la orientación de su
actividad a partir del proceso democrático del otro" 4 veces, y especialmente
en un conte8to de crítica generali!ada hacia la actividad política, se tiende a
refor!ar el primer elemento, dotando a ciertos ámbitos de gestión
administrativa de mayor independencia frente al <obierno" 4sí han surgido, en
áreas particularmente delicadas, que seguramente precisan garantías
especiales 'desde la seguridad nuclear a la política monetaria), las llamadas
4dministraciones independientes" on ello, sin embargo, se corre el riesgo de
refor!ar poderes tecnocráticos, burocráticos o corporativos que tampoco
resultan inocuos"
?= /a dirección de la 4dministración por parte del <obierno se concreta, por
e.emplo, en su capacidad para fi.ar la estructura y la organi!ación
administrativa de acuerdo con la ley, que en cada caso se cuida de atribuir al
<obierno, a su *residente y a los Ministros las potestades necesarias al efecto"
/a estructura .erárquica de la 4dministración, que sirve para hacer efectiva la
dirección gubernamental, se concreta en la posibilidad reconocida a los
superiores de impartir instrucciones y órdenes de servicio" Eminentemente, el
<obierno puede $adoptar programas$ planes y directrices %inculantes para
todos los #rganos de la .dministraci#n ,eneral del Estado%"
4demás, e8isten competencias singulares que corresponden a los Ministros en
cuanto son titulares de un ,epartamento" Entre ellas se incluyen las que
permiten definir la llamada política de personal y empleo p"lico que, como es
fácil intuir, ofrece medios eficacísimos para dirigir la actividad de quienes sirven
en la 4dministración"
:ambi(n corresponde al <obierno, a su *residente o a los Ministros, proveer
ciertos cargos de dirección y confian!a en la c-spide de la 4dministración, que
desde su posición .erárquica superior aseguran el e.ercicio regular de las
potestades administrativas en el sentido determinado por la dirección política
del <obierno" /a onstitución atribuye e8presamente esta competencia al
<obierno en el caso del ,elegado del <obierno en las omunidades
4utónomas, que dirige la 4dministración del Estado en el territorio de la
omunidad 4utónoma y la coordina, cuando proceda, con la 4dministración
propia de la omunidad"
B. LA /UNCI2N E.ECUTIKA
/a función e.ecutiva que corresponde al <obierno comprende al desarrollo de
tareas p-blicas determinadas por la ley a trav(s de las potestades singulares y
de los medios materiales que (sta predispone"
A= /as tareas p-blicas están parcialmente predeterminadas por la
onstitución, por e.emplo, cuando afirma que $compete a los poderes p"licos
organizar y tutelar la salud p"lica a tra%1s de medidas pre%enti%as y de las
prestaciones y ser%icios necesarios%" 4hora bien, las leyes deben precisar el
alcance de las competencias que corresponden al <obierno y a las
4dministraciones para el desarrollo de estos fines y de cualesquiera otros" ,e
la gen(rica referencia constitucional a una tarea no deriva una inmediata
habilitación para cualquier actuación administrativa tendente a cubrirla"
/a atribución constitucional de la función e.ecutiva al <obierno no permite
eludir tal mediación de la ley" 6o e8iste una e.ecución general del
ordenamiento .urídico al margen de la ley en la que puedan ampararse
singulares actuaciones gubernamentales carentes de apoyo legal específico"
Esto significa que la cone8ión entre fines y tareas atribuidos por la onstitución
a los poderes p-blicos, y la función e.ecutiva asignada al <obierno, no permite
deducir la consecuencia de que (ste puede actuar, en virtud de la onstitución,
al margen de las leyes"
En primer lugar, porque la propia onstitución prev( la distribución de las
correspondientes tareas de competencias, asignadas respectivamente, por
e.emplo, a los órganos centrales del Estado y a las omunidades 4utónomasI
postula directamente, pues, un desarrollo normativo que precise el orden de
competencias"
En segundo t(rmino, porque corresponde a la ley el establecimiento de los
derechos y deberes articulados a la actividad gubernamental y administrativa"
En fin, porque las modalidades y los medios de actuación necesitan concreta
configuración legal"
4sí pues, de la asignación constitucional de fines y tareas a inespecíficos
poderes p-blicos, no se puede deducir inmediatamente la atribución implícita a
órganos concretos de las potestades y competencias que (stos consideren
imprescindibles para desarrollarlas" /a función e.ecutiva se e.erce siempre $de
acuerdo con la onstitución y las leyes%, simultáneamente" El llamado
$$rinci$io de I!ridicidad% implica que la valide! de la actuación
administrativa depende de la previa habilitación legal de una específica
potestad en t(rminos tales que hagan posible un control .urisdiccional de la
regularidad de su e.ercicioI el reconocimiento constitucional de este principio
se ha buscado en los arts" 1;, que reconoce el $principio de legalidad%, y el
0M;"0" E 'la 4dministración p-blica act-a con sometimiento pleno a la ley y al
,erecho)"
?= Oa hemos señalado que la e.ecución no puede concebirse como simple
aplicación de consecuencias .urídicas completamente predeterminadas a
supuestos de hecho e8haustivamente descritos por la norma" /a ley a veces se
limita a atribuir a la 4dministración potestades de uso discrecional y a
establecer condiciones gen(ricas para su e.ercicio" @ste depende entonces de
la propia iniciativa de su titular, y tanto en la valoración de los hechos que
pone en marcha la actividad estatal como en la determinación de la concreta
respuesta que corresponde conforme a ,erecho e8iste un variable margen de
apreciación o de discrecionalidad" /a e.ecución postula así una previa
planificación, orientada en primer lugar a los aspectos t(cnicos y organi!ativosI
e8ige la ordenación de los procesos y la configuración de órganos aptos para
desarrollarlos" *ero comprende además la definición y ordenación de los
ob.etivos de la actuación administrativa, dado que la coordinación social y
estatal depende de las prioridades que la 4dministración estable!ca"
#i se atiende a todo ello, la función e.ecutiva ya no resulta, como en ocasiones
se ha pretendido, casi irrelevante en la configuración constitucional del
<obierno" Es cierto que la identidad del <obierno, como órgano meramente
e.ecutor de leyes, parece contradecir la e8periencia más elemental de la
realidad política, no ya española, sino de cualquiera de los Estados
constitucionales de nuestro entorno" Mas, una ve! deshecho el malentendido
que supone reducir la e.ecución de las leyes a una tarea absolutamente
vinculada por (stas, puede continuar considerándose la función e.ecutiva como
contenido esencial de la actividad propia del <obierno" &ncluso se ha llegado a
postular una reserva constitucional de función e.ecutiva a favor del <obierno"
C= /a atribución al <obierno de la funci#n e.ecutiva no impone que el propio
órgano constitucional que recibe tal denominación haya de ser titular de todas
las potestades al respectoI es suficiente con que la ley le atribuya aquellas que
le confieran centralidad en el desenvolvimiento de tal función" En tal sentido se
le reservan singulares competencias e.ecutivas que se consideran
particularmente relevantes, dada la trascendencia o la cuantía del asunto 'por
e.emplo, la autori!ación para celebrar contratos administrativos que superen
una cuantía determinada o cuya e.ecución comprometa sucesivos e.ercicios
presupuestarios)" *ero, sobre todo, corresponde al <obierno dirigir la
4dministraciónI y es luego a los distintos órganos de la 4dministración *-blica
a quienes se encomienda la actividad concreta de e.ecución de las leyes a
trav(s de muy diversas potestades, cuyo funcionamiento concreto estudia el
,erecho administrativo"
CAPÍTULO 1#: EL PO0ER .U0ICIAL
#. CON/I7URACION CON1TITUCIONAL
El diseño que la onstitución hace del *oder ?udicial responde al modelo que
ha caracteri!ado a los Estados constitucionales europeos continentales, y cuya
configuración responde a los principios de sumisión a la ley, unidad
.urisdiccional y e8clusividad, e independencia e imparcialidad"
#.1. La %!mi%ión a la le3
El art" 002"0 E establece que los .ueces y magistrados integrantes del *oder
?udicial act-an $sometidos al imperio de la ley%" #e trata de una e8igencia que
deriva tanto del principio del Estado de derecho, como del principio del Estado
democrático"
El principio del Estado de derecho significa el sometimiento del Estado, es
decir, del e.ercicio de todos los poderes del mismo, al ordenamiento .urídico"
4sí pues, todos los poderes, incluido el *oder ?udicial, deben actuar su.etos a
la ley" 4demás, la función .urisdiccional es precisamente garantía del Estado de
derecho, de la su.eción a la ley de todos los poderes p-blicos" El *oder ?udicial
tiene encomendada la función de resolver los conflictos que se le planteen
aplicando el derecho para así asegurar que, tanto la actuación de los
ciudadanos, como la de los poderes p-blicos, se a.usta a lo establecido en la
ley" El hecho de que la función .urisdiccional sea garantía del Estado de
,erecho determina el r(gimen .urídico del *oder ?udicial"
,esde el punto de vista del principio del Estado democrático, la sumisión a la
ley es la e8igencia necesaria para el e.ercicio legítimo de la potestad
.urisdiccional" El principio del Estado democrático e8ige que el Estado se
organice de tal forma que el e.ercicio de todos los poderes del mismo se pueda
predicar de los titulares de ese poder político, que son los ciudadanos, y
cuando esto ocurre decimos que dichos poderes tienen legitimidad democrática
y que su e.ercicio esta democráticamente legitimado"
/os mecanismos de legitimación democrática operan de forma diferente seg-n
el órgano del Estado de que se trate" En el caso de los poderes legislativo y
e.ecutivo son los sistemas de elección de los miembros de estos órganos y los
mecanismos de control y de e8igencia de responsabilidad política 'en los que
participan los ciudadanos directa o indirectamente) los que legitiman la
actuación de los mismos" En el caso del *oder ?udicial, sin embargo, los
ciudadanos no intervienen ni directa ni indirectamente en la designación o
remoción de los miembros del *oder ?udicial" En este caso el mecanismo de
legitimación democrática es la su.eción a la ley"
El .ue! tiene legitimación democrática porque, cuando act-a, no es su voluntad
la que se impone, sino la voluntad general, es decir, la voluntad de los
ciudadanos e8presada en la ley" El .ue! no tiene voluntad propia, sino que es el
portador de esa voluntad general" /a sumisión a la ley es, pues, la forma en
que constitucionalmente se hace realidad el principio de legitimidad
democrática del *oder ?udicial"
*or ello, el art" 002 E, afirma que: $'a +usticia emana del pue"lo y se
administra ?(4 por +ueces y )agistrados integrantes del 0oder +udicial ?(4
sometidos nicamente al imperio de la 'ey%"
?ueces y magistrados no crean ni modifican la ley, sino -nicamente la
interpretan y aplican" En este sentido, la su.eción a la ley debe demostrarse
cada ve! que un .ue! o magistrado act-e, mediante la motivación que
incorpore al auto, providencia o sentencia correspondiente y en la que se haga
e8plícito el sometimiento de su actuación a la ley"
#.#. Princi$io de e<cl!%i&idad
4 trav(s del principio de e8clusividad, el Estado constitucional liberal trató de
asegurar la separación e independencia del *oder ?udicial respecto de los otros
dos poderes del Estado" El ob.etivo era asegurar que la función .urisdiccional
fuera e.ercida solo por los .ueces y tribunales del *oder ?udicial, sin que en
ning-n caso, ni siquiera en casos e8cepcionales, los otros poderes pudieran
e.ercer esta potestad"
#e trata de un principio referido al aspecto funcional del *oder ?udicial, es
decir, a la función .urisdiccional, y su desarrollo tiene hoy en día dos
vertientes: una positiva 'la reserva e8clusiva al *oder ?udicial de la función
.urisdiccional)I y una negativa 'el *oder ?udicial solo podrá e.ercer esta función
y no otras):
A= /a actividad .urisdiccional está reservada en e8clusiva a los órganos
integrantes del *oder ?udicial" Establece el art" 002"; E que: $El e!ercicio de
la potestad !urisdiccional en todo tipo de procesos$ !uzgando y haciendo
e!ecutar lo !uzgado$ corresponde e&clusi%amente a los +uzgados y Tri"unales
determinados par las 'eyes$ segn las normas de competencia y
procedimiento que las mismas esta"lezcan%"
Esta afirmación de e8clusividad significa lo siguiente:
a= E&clusi%idad o monopolio de la funci#n !urisdiccional por parte del Estado$
es decir$ e&clusi#n de !urisdicciones no estatales
El principio de e8clusividad supone que la citada función solo pueden e.ercerla
órganos del Estado, lo cual e8cluye cualquier forma de .usticia privada o de
.usticia e.ercida por tribunales que no pertene!can al Estado español, con lo
que se quiere garanti!ar que el derecho aplicable a la actuación de los
ciudadanos españoles y a la solución de los conflictos que les afecten será el
derecho del Estado"
Respecto a la e8clusión de la .usticia privada hay que precisar que este
principio no e8cluye el arbitra.e ni otros procedimientos privados similares de
resolución de conflictos, siempre que se trate de medias admitidas por las
partes, sin fuer!a de cosa .u!gada, y que no impidan el acceso a la
.urisdicción"
En cuanto a la e8clusión de los tribunales no nacionales, la e8clusión no afecta,
como es obvio, a los tribunales internacionales cuya competencia haya sido
reconocida por España en virtud de los correspondientes tratados, como ocurre
con el :ribunal Europeo de ,erechos 5umanos o el :ribunal de ?usticia de la
Bnión Europea" 4 quienes sí afecta esta e8clusión, por e.emplo, es a los
:ribunales eclesiásticos, los cuales, hasta 0130, y en virtud del oncordato de
01A;, resolvían causas en materia de matrimonio y sus sentencias debían ser
e.ecutadas por los .ueces españoles" on la aprobación de la onstitución en
0123, que consagra el principio de e8clusividad, es necesaria la intervención de
un .ue! español que determine los efectos que puedan tener las sentencias de
tribunales eclesiásticos o de otro tipo de tribunales e8tran.eros"
'= E&clusi%idad o monopolio de la funci#n !urisdiccional por parte del 0oder
+udicial$ es decir$ e&clusi#n de otro tipo de !urisdicciones estatales
El principio de e8clusividad supone tambi(n que, dentro del Estado, el -nico
órgano que puede e.ercer esta función es el *oder ?udicial, quedando todos los
demás órganos y organismos estatales al margen"
/o que se quiere asegurar, es que dicha potestad solo la e.er!an .ueces y
tribunales que re-nan determinados requisitos de composición, organi!ación y
funcionamiento, que les permitan desempeñar esta función tal y como e8ige
un Estado constitucional de derecho"
En este caso, el principio de e8clusividad impide la e8istencia de $.urisdicciones
administrativas%, es decir, de estructuras de .ueces y tribunales que formen
parte de la 4dministración y que no respondan a las características definitorias
del *oder ?udicial"
Esta es la ra!ón por la que en nuestro país la .urisdicción contencioso7
administrativa, que es la resuelve los conflictos de los ciudadanos con la
4dministración, no es una $!urisdicci#n administrati%a%, sino que forma parte
del *oder ?udicial" *or eso tambi(n los :ribunales militares, que son una
.urisdicción especial, están en parte integrados en el *oder ?udicial"
?= *ero no se trata solo de que los .ueces y magistrados integrantes del *oder
?udicial sean los -nicos que pueden e.ercer la función .urisdiccional, sino de
que -nicamente e.er!an esta función" 4sí establece el art" 002"F E que: $'os
+uzgados y Tri"unales no e!ercerán más funciones que las señaladas en el
apartado anterior y las que e&presamente les sean atri"uidas par 'ey en
garantía de cualquier derecho%"
Esta disposición tiene por ob.eto evitar e8tralimitaciones .udiciales, de modo
que el *oder ?udicial debe limitarse solo al e.ercicio de la función .urisdiccional,
sin reali!ar ninguna otra tarea, salvo que una ley disponga otra cosa
encomendándole funciones no .urisdiccionales para garanti!ar los derechos de
los ciudadanos 'autori!ación para interceptar comunicaciones, para la entrada
en domiciliosJ)"
#.). Princi$io de !nidad I!ri%diccional
El origen de este principio se encuentra en la necesidad, en el primer Estado
constitucional, de hacer desaparecer algunos de los rasgos que habían
caracteri!ado a la administración de .usticia del 4ntiguo R(gimen: las
$comisiones especiales% que utili!aba el Monarca como instrumento de
vengan!a o persecución política, y los $fueros pri%ilegiados% que e8istían a
favor de determinadas categorías de personas"
4sí pues, el principio de unidad e8ige que los órganos que e.ercen la potestad
.urisdiccional integren una organi!ación -nica y est(n sometidos a un mismo
r(gimen .urídicoI es decir, solo puede haber un tipo de .ueces y tribunales 'el
.ue! ordinario) que será igual para todos los ciudadanos y se someterá a las
reglas generales del *oder ?udicial"
omo se puede deducir, este principio es el complemento necesario y evidente
del principio de e8clusividad que ya hemos anali!ado" #i el principio de
e8clusividad se refería al aspecto funcional del *oder ?udicial, el principio de
unidad se refiere al aspecto orgánico de este poder"
#i la función .urisdiccional solo puede ser e.ercida por los .ueces y tribunales
integrantes del *oder ?udicial que cumplen una serie de requisitos
'e8clusividad), solo habrá una organi!ación de .ueces y tribunales sometidos
todos al mismo r(gimen .urídico 'unidad .urisdiccional)"
6o es suficiente con atribuir el monopolio de la .urisdicción a los .ueces y
tribunales, sino que es preciso, además, que tales .ueces y tribunales est(n
integrados en una organi!ación -nica y queden sometidos a un estatuto
com-n"
/as principales consecuencia de este principio son las siguientes:
a) El principio de unidad .urisdiccional e8cluye la posibilidad de crear
:ribunales especiales 'salvo la .urisdicción militar, específicamente
prevista por la E), entendiendo por tales aquellos que se sit-an al
margen de este con.unto orgánico, precisamente para eludir las
garantías que supone la integración en el *oder ?udicialI del mismo modo
que no es posible crear :ribunales de e8cepción o :ribunales de 5onor,
como señalan los arts" 002"= y C= E respectivamente"
b) El principio de unidad conlleva tambi(n que el *oder ?udicial es -nico
para todo el territorio nacionalI es decir, a pesar de que el Estado est(
políticamente descentrali!ado, no hay poderes .udiciales regionales"
Einalmente, aunque este principio proclame la $unidad% del *oder ?udicial, no
estamos ante un -nico órgano ni ante una pluralidad de órganos que act-an de
forma unitaria, sino ante un $comple.o orgánico, polic(ntrico y
descentrali!ado%"
/a potestad .urisdiccional es e.ercida de forma autónoma, por todos y cada
uno de los órganos .udiciales '.u!gados y tribunales) que son en sí mismos,
*oder ?udicial
,e otro lado, tambi(n hay que señalar que el principio de unidad no impide la
especiali!ación, es decir, que este poder se organice internamente en distintas
.urisdicciones 'civil, penal, contencioso7administrativo, etc"), de modo que el
conocimiento de materias distintas se atribuya a grupos diferentes de
tribunales, siempre que todos formen parte del *oder ?udicial y est(n
sometidos al mismo r(gimen .urídico" En este sentido ra!onó el :ribunal
onstitucional cuando el <obierno >asco impugnó la creación de los ?u!gados
entrales de &nstrucción y la 4udiencia 6acional por considerarlos contrarios al
principio de unidad" En dicha sentencia, el :ribunal afirmó que la onstitución
impide la creación de .u!gados e8cepcionales o especiales fuera del *oder
?udicial y con un r(gimen .urídico distinto al de (ste, pero no .u!gados
centrali!ados o especiali!ados que orgánica y funcionalmente se puedan
considerar .u!gados $ordinarios%"
#.B. Princi$io de inde$endencia
El principio de independencia significa que los .ueces y magistrados adoptan
sus resoluciones solo con arreglo al derecho, sin que puedan recibir ning-n tipo
de órdenes, instrucciones, sugerencias o directrices relativas a los hechos
sometidos a .uicio, a la norma que se deba aplicar o a la sentencia que se vaya
a dictar"
4 pesar de su importancia, este principio no se reconoce en las constituciones
hasta el periodo de entreguerras" 5istóricamente la preocupación de los
constituyentes era no tanto la independencia del .ue! como de la función
.urisdiccional" *or eso, el principio de independencia se formula primero en
relación al poder .udicial 'a la potestad .urisdiccional) y no en relación al .ue!"
*osteriormente, sin embargo, surgió la necesidad de garanti!ar tambi(n la
independencia del .ue! que e.erce esa potestad"
4sí pues, el principio de independencia tiene un doble sentido"
A= /a independencia funcional 'o imparcialidad)
#e refiere a la independencia en el e.ercicio de la función .urisdiccional, a la
independencia con la que los .ueces y magistrados deben e.ercer sus
funciones, y supone que en dicho e.ercicio no debe prevalecer ning-n inter(s
distinto al que marque la ley"
4 la hora de resolver los conflictos que se planteen, el -nico criterio aplicable
es la ley, sin que quepa ning-n tipo de interferencia e8terior" Esta es, en fin, la
característica fundamental de la función .urisdiccional" #i esta función se
atribuye a un tercer poder, diferente del poder legislativo y del e.ecutivo, no es
solo para dividir el poderI es, sobre todo, para garanti!ar que la aplicación de
la ley corresponda a alguien que, por ser diferente y a.eno a quien ha creado
esa ley y a quien la e.ecuta, pueda resolver con imparcialidad"
?= /a independencia orgánica
#e refiere al con.unto de garantías organi!ativas establecidas para asegurar la
posición independiente del .ue!, cuyo fin -ltimo es asegurar la independencia
funcional a la que nos hemos referido en el apartado anterior" /a
independencia orgánica no tiene sentido por sí misma, sino en función de la
tarea que el .ue! tiene constitucionalmente encomendada" #u sentido es hacer
posible que el .ue! pueda e.ercer la función .urisdiccional de forma imparcial:
aplicando la ley y sin su.eción a ninguna otra voluntad o inter(s"
En realidad, todo el r(gimen .urídico del *oder ?udicial se diseña con ob.eto de
garanti!ar la independencia de los .ueces y tribunales" #in embargo,
tradicionalmente se ha distinguido un con.unto de garantías específicas
tendentes a evitar posibles interferencias en la libre actuación del *oder
?udicial, tanto interferencias e8ternas como internasI por eso se habla de dos
tipos de garantías:
a= ,arantías de independencia e&terna
Este grupo de garantías están dirigidas a evitar interferencias de otros poderes
del Estado y de los particulares"
Entre ellas se incluyen, en primer lugar, un con.unto de garantías
$sustantivas%, algunas de las cuales se establecen en la propia onstitución 'la
inamovilidad y las incompatibilidades) mientras que otras han sido establecidas
por ley:
• /a inamovilidad, consagrada en el art" 002"0 y "C E, supone que los
.ueces no pueden ser separados, suspendidos, trasladados ni .ubilados
del cargo sin causa y sin las garantías previstas en la leyI es decir, que
tales decisiones no pueden tomarse atendiendo a un inter(s político"
• El r(gimen de incompatibilidades, previsto en el art" 0C2 E, trata de
evitar que los .ueces desarrollen otras actividades que puedan
condicionar su libertad de criterio o su imparcialidad"
• /a inmunidad .udicial, que consiste en un con.unto de medidas que
impiden que .ueces y magistrados pueden ser detenidos salvo por orden
del .ue! competente o en caso de flagrante delito, que establecen ciertas
especialidades procesales, y que prohíben a los demás poderes p-blicos
que intimen o citen ante sí a los miembros del *oder ?udicial"
• El deber de abstención y la facultad de recusación, dos institutos que
tratan de garanti!ar la independencia del .ue! respecto de las partes en
el proceso: el primero, e8igiendo al .ue! que se abstenga de resolver un
caso cuando se den determinadas circunstancias que lo vinculan a las
partes o al asunto y que pueden poner en peligro su independenciaI y, el
segundo, permitiendo a las partes solicitar que el .ue! se abstenga de
resolver un caso cuando se de alguna de esas mismas circunstancias"
• /a tipificación de delitos contra la independencia .udicial, esto es, la
tipificación de ciertas conductas perturbadoras de la independencia de los
.ueces"
En segundo lugar, tambi(n es una garantía de independencia e8terna la
creación de un órgano especifico 'el onse.o <eneral del *oder ?udicial
7<*?7), diferenciado de los demás poderes del Estado y al que se atribuyen
todas las decisiones que inciden sobre la situación profesional7funcionarial y
sobre la carrera de los .ueces"
'= ,arantías de independencia interna
,irigidas a evitar presiones que puedan surgir dentro del propio *oder ?udicial"
En este sentido es importante señalar que el *oder ?udicial es una estructura
integrada por una pluralidad de .u!gados y tribunales de diferentes categorías,
pero entre los cuales no e8iste ninguna relación de .erarquía" ada .u!gado y
tribunal, y cada .ue! y magistrado, es independiente a la hora de e.ercer su
función" 6ing-n tribunal podrá corregir la actuación de órganos .udiciales
inferiores, salvo en vía de recurso, y ning-n tribunal, ni tampoco el <*?,
podrán dictar instrucciones a ning-n órgano .udicial"
:ambi(n, con ob.eto de garanti!ar la independencia de cada .ue! y magistrado,
la ley permite que cuando estos act-an en órganos .udiciales colegiados
puedan emitir los llamados $votos particulares%, que se integran en la
sentencia que dicte dicho órgano, y en los que los .ueces o magistrados que los
firmen e8presan los motivos por los que no se han unido al parecer
manifestado en la misma"
B. OR7ANIGACION 0EL PO0ER .U0ICIAL
El *oder ?udicial lo integran -nicamente los .ueces y magistrados que e.ercen
la función .urisdiccional, por lo tanto, la organi!ación del *oder ?udicial, en
sentido estricto, es la estructura organi!ativa que forman los órganos a trav(s
de los cuales act-an los .ueces y magistrados: órganos unipersonales 'los
.u!gados) y órganos colegiados 'los tribunales)"
#in embargo, la parte de la organi!ación del Estado relativa al *oder ?udicial
incluye tambi(n al <*? 'el órgano de gobierno del *oder ?udicial) y a la
administración del *oder ?udicial 'el con.unto de medios materiales y
personales en que se apoya la actividad .urisdiccional), aunque es importante
tener presente que ninguna de estas dos organi!aciones forman parte del
*oder ?udicial en sentido estricto, ya que no están integradas por .ueces que
e.er!an la función .urisdiccional, sino que se ocupan de las tareas de gobierno
y administración necesarias para el funcionamiento de la organi!ación .udicial"
B.1. El Con%eIo 7eneral del Poder .!dicial
El art" 0CC E, establece que el onse.o <eneral del *oder ?udicial es el órgano
de gobierno del mismo, y remite a una ley orgánica la regulación del estatuto y
el r(gimen de incompatibilidades de sus miembros y sus funciones,
especificando -nicamente cuál deberá ser la composición del onse.o"
/os constituyentes diseñaron este órgano para refor!ar la independencia de los
.ueces frente al *oder E.ecutivo" El ob.etivo era sustraer del ámbito del *oder
E.ecutivo ciertas competencias sobre la situación y carrera de .ueces y
magistrados, que (ste tradicionalmente había e.ercido, para evitar que
mediante el e.ercicio de las mismas el <obierno pudiera influir en los .ueces y
condicionar su actuación"
/a creación de este órgano, pues, trataba de hacer frente al eterno problema
del *oder ?udicial: la garantía de su efectiva independencia respecto al *oder
E.ecutivo, en manos del cuál habían estado históricamente las decisiones sobre
nombramientos, ascensos y ceses de .ueces y magistrados" En cuanto a la
solución adoptada por nuestros constituyentes, como ha afirmado el :ribunal
onstitucional, esta solución es una de las posibles en un Estado de ,erecho,
aunque no es la -nica, ni la más generali!ada"
En el diseño de este órgano los constituyentes siguieron los modelos de otros
ordenamientos .urídicos 'el franc(s, el portugu(s y, sobre todo, el italiano),
aunque el <*? tiene perfiles originales respecto de ellos, ya que en la
composición y funcionamiento del mismo no hay ninguna intervención directa
del *oder E.ecutivo, como si hay en esos otros ordenamientos"
El <*? se puso tempranamente en funcionamiento con ob.eto de que pudiera
constituirse el :ribunal onstitucional, ya que dos de sus miembros son
elegidos por el onse.oI sin embargo, esa regulación inicial sufrió una profunda
reforma con la aprobación de la /D*?, en 013A, que regula ya de forma
completa el <*? y el *oder ?udicial"
A= 6aturale!a .urídica
/a onstitución define al <*? como $el órgano de gobierno del *oder
?udicial%, y establece que $la ley establecerá sus funciones, especialmente en
materia de nombramientos, ascensos, inspección y r(gimen disciplinario%"
Estas disposiciones definen al onse.o como un poder p-blico, como un órgano
investido de potestades p-blicas al servicio del *oder ?udicial, aunque, para
aclarar cuál es su naturale!a, es preciso hacer las siguientes precisiones"
En primer lugar, hay que recordar que el <*? no es un órgano .urisdiccional,
es decir, no forma parte del *oder ?udicial en sentido estricto" Es el órgano de
gobierno de este *oder, pero no es *oder ?udicial" *or esta ra!ón, el onse.o no
puede interferir en la actividad .urisdiccional 'no puede dar órdenes a los
órganos del *oder ?udicial), ni tampoco se puede entender que represente al
*oder ?udicial, como ha reconocido el :ribunal onstitucional, porque, como
hemos dicho, no forma parte del mismo"
En línea con lo anterior, el <*? tampoco es un órgano de autogobierno de los
.ueces, como ha afirmado el :ribunal onstitucional" Es el órgano de gobierno
del *oder ?udicial, pero no está compuesto en su totalidad por .ueces, ni los
.ueces que lo componen e.ercen en dicho órgano la función .urisdiccional"
*or otro lado, al no formar parte del *oder ?udicial, no puede ser el órgano de
autogobierno de los miembros de ese *oder ?udicial" *or todo esto, no puede
entenderse que el onse.o represente a la carrera .udicial, ni puede verse en (l
la institucionali!ación del autogobierno de la .udicatura" El onse.o no
representa los intereses profesionales de .ueces y magistradosI no tiene
naturale!a corporativa" *ara la defensa de esos intereses e8isten las
asociaciones profesionales de .ueces"
En segundo lugar, en la medida en que está definido por la onstitución, la
mayoría de la doctrina le considera un órgano constitucional: $está esta"lecido
y configurado directamente por la Constituci#n$ de la que reci"e todos sus
atri"utos fundamentales$ y es e&presi#n orgánica de la idea del Estado
proyectada por la Constituci#n%" #in embargo, tambi(n hay quien considera
que el <*? no tiene la relevancia teórica ni práctica que permita calificarlo de
$órgano constitucional%, por lo que prefieren considerarlo un $órgano de
relevancia constitucional%"
En un caso o en otro, lo importante, en relación con la naturale!a de este
órgano, es que no forma parte de ninguno de los tres poderes tradicionales y
que go!a de una posición de autonomía para desempeñar sus funciones" Esa
posición autónoma se concreta en la autonomía presupuestaria, para elaborar
sus presupuestosI autonomía organi!ativa, para dictar las normas internas de
organi!ación y procedimientoI y autonomía normativa en el ámbito que haya
determinado la ley"
?= Com$o%ición
Eorman parte del onse.o:
• El *residente 'que será el *residente del :ribunal #upremo)"
• >einte vocales, que pueden dividirse en dos grupos:
◦ Dcho vocales elegidos por las ortes <enerales, cuatro por cada
ámara 'ongreso y #enado), por mayoría de tres quintos, entre
abogados y otros .uristas de reconocida competencia con más de
quince años de e.ercicio profesional"
◦ Dtros doce vocales, elegidos entre .ueces y magistrados de todas las
categorías .udiciales, en los t(rminos que señale la ley orgánica"
El sistema de elección de estos doce vocales, que se remite a la ley orgánica,
queda en manos del legislador, que ha establecido ya tres sistemas distintos
sin que pare!ca posible encontrar uno que satisfaga a partidos políticos, y
.ueces y magistrados"
a= El primer sistema
/o estableció la primera /D reguladora del <*? 'la /D 0N013M), que creó un
sistema mediante el cual esos doce vocales eran elegidos entre los propios
.ueces y magistrados pertenecientes a todas las categorías .udicialesI para ella
se estableció un sistema electoral a trav(s del cual se elegía a tres magistrados
del :ribunal #upremo, seis magistrados y tres .ueces, que, una ve! elegidos,
pasaban a formar parte del <*? como los doce vocales de procedencia
.udicial"
'= El segundo sistema
#e estableció en la /D*?, aprobada en 013A, por unas ortes <enerales en las
que tenía una amplia mayoría el *#DE" 5ay que señalar que el <*? había sido
muy hostil con el <obierno de este partido político y que la aprobación de esta
ley resolvió esa situación atribuyendo a las ortes <enerales la elección de los
doce vocales de procedencia .udicial: seis por cada ámara, por mayoría de
tres quintos, es decir, la misma que la onstitución establece para los vocales
no .udiciales, aunque los doce citados debían ser elegidos entre .ueces o
magistrados en servicio activo"
Este cambio se .ustificó argumentando que el onse.o era el órgano de
gobierno del *oder ?udicial, y no un órgano corporativo, ni representativo de
intereses profesionales 'como podía terminar siendo, dado el sistema de
elección anterior), y que lo coherente en un ordenamiento democrático, en el
que todos los poderes emanan del pueblo, era que fuesen las ortes, las
representantes de ese pueblo soberano, quienes designaran a todos los
miembros del <*?"
*ara ello, eso sí, se e8igía una mayoría cualificada, en orden a garanti!ar que
la composición del onse.o no respondiera a una mayoría parlamentaria
concreta" #in embargo, un amplio sector de la .udicatura entendió que esta
reforma les privaba del derecho a participar en la elección de los miembros de
su órgano de gobierno, derecho que ellos consideraban implícito en la
composición establecida por la onstitución"
/a oposición interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el nuevo sistema"
El :ribunal onstitucional desestimó el recurso y en su sentencia afirmo la
conformidad con la onstitución de los sistemas que hasta entonces se habían
establecido, aunque advirtió que el nuevo sistema podía frustrar la finalidad
señalada en la onstitución 'que el onse.o refle.ara el pluralismo e8istente en
la sociedad y, especialmente, en el seno del *oder ?udicial), en el caso de que
las ámaras, a la hora de efectuar sus propuestas, atendieran solo a la división
de fuer!as e8istentes en su propio seno, y distribuyeran los puestos a cubrir
entre los distintos partidos, en proporción a la fuer!a mayoritaria de estos"
/amentablemente, eso es lo que sucedió"
c= El tercer sistema
4ctualmente vigente, se estableció en CMM0, y es el fruto del llamado 0acto de
Estado para la Reforma de la +usticia al que llegaron el **, con una mayoría
holgada en el parlamento, y el *#DE, entonces en la oposición"
,e acuerdo con este nuevo sistema, que es una solución intermedia entre los
dos anteriores, los doce vocales de procedencia .udicial siguen siendo
designados por las ortes <enerales, seis por cada cámara, pero a partir de
una lista de treinta y seis candidatos que elaboran, de acuerdo con un criterio
de proporcionalidad, las asociaciones profesionales de .ueces y magistrados, y
un C S de los miembros de la carrera .udicial que no pertene!can a ninguna de
las asociaciones e8istentes" ,e los treinta y seis candidatos, elegirá primero
seis el ongreso y luego, de los veinticuatro restantes, seis el #enado"
Este sistema parecía haber satisfecho a los dos partidos mayoritarios y a los
miembros del *oder ?udicial" #in embargo, el actual <obierno del **, que tiene
el apoyo de la mayoría absoluta del parlamento, ha hecho p-blico ya su inter(s
por volver a modificar el r(gimen del <*?"
on un sistema u otro, lo cierto es que, en la práctica, cuando el <*? tiene
que pronunciarse sobre una cuestión conflictiva, se produce un alineamiento
evidente de los miembros del onse.o y de sus posturas que, a estos efectos,
quedan divididos en $conservadores% y $progresistas%"
C= Estatuto de los miembros
El estatuto de los miembros del onse.o se regula en la /D*?, y responde al
ob.etivo de garanti!ar la independencia de los mismos" ,e este estatuto cabe
señalar:
a) /a duración del mandato, que la propia onstitución fi.a en cinco años, a
lo que la /D*? añade que ning-n vocal podrá ser reelegido para un
periodo consecutivo, ni siquiera los que hubieran sustituido a alguno de
los inicialmente nombrados y, por tanto, al e8pirar los cinco años del
mandato, hubieren desempeñado el cargo durante un tiempo inferior"
b) *ara garanti!ar su independencia, la /D*? prohíbe toda forma de
mandato imperativo, les impone la dedicación absoluta a su cargo y
establece la incompatibilidad del mismo con cualquier otra actividad
p-blica o privada" /os vocales, de procedencia .udicial, además, no
podrán, durante el tiempo que dure su mandato, ser nombrados
magistrados del :ribunal #upremo ni elegidos para ning-n cargo .udicial
de libre designación o en cuya provisión concurra la apreciación de
m(ritos"
c) /as causas de cese están tasadas en la /D*? 'agotamiento del mandato,
renuncia, incapacidad, incompatibilidad o incumplimiento grave de los
deberes de cargo) y no cabe cese de ning-n vocal por otro motivo
diferente a estos, que serán apreciados por el pleno del <*?"
0= Drgani!ación interna y funcionamiento
El <*? es un órgano colegiado compuesto por veinte vocales y el presidente"
/as decisiones, como en todo órgano colegiado, se adoptan por mayoría
mediante votaciones, y, en caso de empate, decide el *residente que dispone
de voto de calidad" En principio, todos los miembros del onse.o tienen los
mismos derechos y deberes, aunque al *residente le corresponde la
convocatoria de las sesiones, la dirección de los debates, la representación del
onse.o y otras tareas relacionadas con la organi!ación interna"
El onse.o funciona en pleno y en comisiones"
a= El pleno
Eormado por todos los miembros, desempeña en principio todas las funciones
atribuidas al <*?"
'= 'as comisiones
/as comisiones preparan los asuntos que se debatirán en el pleno o le
descargan de ciertas tareas" /a /D*? ha creado cuatro comisiones: la
*ermanente, la omisión ,isciplinaria, la omisión de alificación y la omisión
de &gualdad, a las que se han sumado otras comisiones creadas por el propio
onse.o" Entre todas ellas destaca la omisión *ermanente, porque es la
encargada de atender los asuntos urgentes, sin per.uicio de la resolución
definitiva que adopte el pleno, de resolver todos los asuntos que (ste le
delegue, y de e.ecutar los acuerdos del mismo"
/= Eunciones
,e acuerdo con la onstitución, al <*? le corresponde:
a) En cuanto órgano de gobierno del *oder ?udicial, el onse.o tiene la
competencia e8clusiva de tomar todas las decisiones relativas a la
selección y formación de los .ueces y magistrados, a sus ascensos, a la
inspección y al r(gimen disciplinario 'potestad sancionadora)"
b) *articipa en la integración de otros órganos constitucionales: elige a dos
magistrados del :ribunal onstitucional y debe ser oído en el
nombramiento del Eiscal <eneral del Estado"
/a /D*? y otras leyes han desarrollado las funciones asignadas al onse.o en la
onstitución y definido sus competencias, entre las que cabe mencionar:
a) /a potestad reglamentaria" El <*? aprueba reglamentos en las materias
que le ha reservado la /D*?: en primer lugar, sobre su organi!ación y
funcionamiento internoI y, en segundo lugar, sobre la e.ecución de
algunos aspectos de la /D*?" Dtras leyes tambi(n han reservado al <*?
la e.ecución, mediante reglamento, de determinadas materias reguladas
en las mismas"
b) ompetencias consultivas" En primer lugar, el <*? informa
preceptivamente de los anteproyectos de ley en materia de organi!ación
.udicial, derecho procesal y r(gimen penitenciario" En segundo lugar,
eleva a las ortes <enerales una memoria anual sobre el estado y
funcionamiento de la .usticia" En ambos casos, el <*? ha desarrollado
un papel muy activo y ha interpretado de forma amplia el
pronunciamiento que debía hacer en e.ercicio de estas competencias"
4 pesarde la pol(mica sobre el sistema de elección de sus miembros y sobre el
grado de su independencia, el <*? ha e8perimentado un claro proceso de
fortalecimiento de sus funciones y competencias" En esta línea, hay que
señalar que el <*? y las asociaciones de .ueces han reclamado siempre
mayores competencias para el onse.o, entendiendo que el art" 0CC"C E
establece un mínimo 'decisiones sobre la situación profesional7funcionarial y la
carrera de los .ueces que puedan afectar a la independencia de los mismos) a
partir del cual se le pueden atribuir otras funciones y competencias" En
realidad, lo que estos reclaman es transformar al <*? en el órgano encargado
de la dirección y gestión de todos los asuntos relacionados con la
4dministración de ?usticia, de tal modo que el onse.o vendría a sustituir al
Ministerio de ?usticia" Erente a esta postura encontramos la posición de
quienes defienden el diseño originario de acuerdo con el cual el <?* se crea
-nicamente para sustraer del *oder E.ecutivo las decisiones sobre los .ueces
que pudieran afectar a su independencia"
B.B. OrganiCación I!dicial 3 Com!nidade% A!tónoma%
,e acuerdo con el principio de unidad .urisdiccional, el *oder ?udicial es -nico
en todo el territorio nacional, de modo que, aunque nuestro Estado se haya
organi!ado políticamente en 44, en ellas no puede funcionar ning-n órgano
que e.er!a funciones .urisdiccionales y no est( integrado en el *oder ?udicial"
El art" 0F1"0"A E atribuye al Estado la competencia e8clusiva sobre la
$4dministración de ?usticia%, y solo en el art" 0AC"0 E encontramos una
atribución a las 44 en materia de *oder ?udicial: la posibilidad de participar
en la organi!ación de las demarcaciones .udiciales de su territorio"
4 pesar de que el art" 0F1"0"A E parecía e8cluir que las 44 pudieran asumir
cualquier competencia que no fuera la señalada en el art" 0AC"0 E, los
primeros estatutos de autonomía 'EE44) de ataluña y el *aís >asco
atribuyeron a su correspondiente omunidad ciertas competencias
relacionadas con el *oder ?udicial 'participar en la demarcación .udicial,
colaborar en la infraestructura de los .u!gados y tribunales, instar la
convocatoria de concursos y oposicionesJ), y, sobre todo, incorporaron la
llamada $clausula subrogatoria%, de acuerdo con la cual las 44 asumían las
competencias que las /eyes Drgánicas del *oder ?udicial atribuyesen al
<obierno del Estado en materia de 4dministración de ?usticia 'es decir, *oder
?udicial en sentido estricto)"
/a /D*?, aprobada en 013A, y la /ey de ,emarcación y *lanta ?udicial,
aprobada en 0133, admitieron de hecho estas clausulas, aunque limitaron su
alcance" *or este motivo algunas 44 interpusieron los correspondientes
recursos de inconstitucionalidad" El :ribunal onstitucional, en la resolución de
los mismos, señaló que era necesario diferenciar entre la $4dministración de
?usticia% en sentido estricto 'el *oder ?udicial) y la $administración de la
4dministración de ?usticia% 'el con.unto de medios personales y materiales al
servicio del *oder ?udicial), ya que la $4dministración de ?usticia% 'el *oder
?udicial), y su gobierno a trav(s del <*?, son competencia e8clusiva del
Estado, mientras que en relación a la $administración de la 4dministración de
?usticia% las 44 pueden subrogarse en determinadas competencias del
<obierno del Estado, es decir, pueden establecer las citadas $clausulas
subrogatorias%"
,e acuerdo con lo anterior, las 44 han ido asumiendo tres tipos de
competencias:
a) ,e participación en la organi!ación de la demarcación .udicial en su
territorio"
b) ,e regulación del uso de lenguas cooficiales y de la evaluación de su
conocimiento"
c) ompetencias en materia de $administración de la 4dministración de
?usticia%, respecto a las cuales e8istían muchas diferencias de unas
44 a otras, que han ido reduci(ndose con las -ltimas reformas de los
EE44"
4lgunas de estas -ltimas reformas de los EE44 han ampliado las competencias
de las 44 en materia de $administración de la 4dministración de ?usticia%,
pero tambi(n han introducido importantes novedades, como la creación del
onse.o de ?usticia de la omunidad 4utónoma, órgano desconcentrado del
<*?" #obre estas competencias se pronuncio el :ribunal onstitucional en la
resolución de los recursos que se le plantearon, y especialmente en el referido
al nuevo E4 de ataluña" En la sentencia sobre este -ltimo, el :ribunal declaró
constitucionales las competencias en materia de $administración de la
4dministración de ?usticia% que había asumido ataluña, pero, por el contrario,
entendió inconstitucionales las previsiones relativas al onse.o de ?usticia, por
ser contrarias al diseño del <*? establecido en la onstitución"
*or lo que el onse.o de ?usticia que se ha mantenido es un órgano diferente al
diseñado por el estatuto: es un órgano autonómico de apoyo y asesoramiento
respecto a las competencias de la omunidad en materia de $administración
de la 4dministración de ?usticia%"
CAPÍTULO 1): LA OR7ANIGACI2N TERRITORIAL 0EL PO0ER
1. TIPO1 TRA0ICIONALE1 0E E1TA0O
:radicionalmente, la doctrina del ,erecho p-blico ha distinguido entre el Estado
unitario y el Estado compuesto" En el caso del Estado unitario, cabe destacar
que no siempre se da de forma simple o centrali!ada"
En el caso español, puede afirmarse que estamos ante un Estado unitario,
políticamente descentrali!ado en muy alto grado en organi!aciones territoriales
autónomas, alcan!ando la forma que se da en llamar Estado auton#mico" @ste
no responde a ninguno de los modelos clásicos, su plena compresión se
optimi!a cuando previamente se estudian tantos aquellos modelos 'clásicos)
como el curso de nuestra historia política moderna y contemporánea"
1.1. El E%tado Unitario
:odo Estado es unitario, en cuanto que es una $unidad organi!ada de decisión
y acción%" ,e aquí que <on!ále! Encinar haya sostenido que todo Estado$
incluido el federal$ es unitario$ porque todo Estado "usca la unidad para
asegurar que en su interior la dial1ctica amigo@enemigo se resuel%a por
procedimientos !urídicamente ordenados"
,ecir pues del estado que es unitario es una redundancia, ya que si no lo fuese
no sería Estado" En los siguientes apartados se verá el Estado unitario desde
una acepción más estricta"
A= /a solución simple
Escribió Marcel *r(lot, que un Estado unitario simple es aqu(l en que hay un
solo centro de impulso político y un con.unto -nico de instrucciones de
gobiernoI es decir, todas las personas su.etas a su soberanía viven ba.o el
mismo r(gimen constitucional, un mismo ordenamiento .urídico, y han de
prestar obediencia a un mismo poder políticoI la organi!ación política en todo
el territorio estatal es id(ntica, sin diferencias entre los distintos entes
territoriales
?unto a una -nica estructura de poder político, tiene tambi(n instaurada una
estructura administrativa -nica, de modo que las iniciativas y órdenes
descienden desde el v(rtice hasta la base de la pirámide administrativa
'municipios y restantes entes locales), siendo todo poder meramente
delegado"
Resulta difícilmente imaginable el Estado unitario simple en su estado puro,
salvo en Estados min-sculos, como el *rincipado de Mónaco" En el terreno de
la realidad política, los Estados democráticos unitarios que encontremos serán
siempre comple.os, porque albergaran en su seno alg-n tipo de
descentrali!ación administrativa"
?= ,escentrali!ación
/a centrali!ación total en un Estado unitario conlleva que todos sus órganos se
conciban con competencia sobre todos los s-bditos" /os Estados unitarios han
avan!ado, desde hace mucho tiempo, hacia la admisión de determinada
descentrali!ación administrativa"
El centralismo sufre siempre la secuela de su desbordamiento por asuntos
e8cesivos en n-mero, tanto de escaso inter(s para el poder central, como otros
ale.ados de la capital y difíciles de abordar" /legados a ese punto, la propia
centrali!ación genera movimientos descentrali!adores"
#i ciertos asuntos se confían a la competencia de las personas especiali!adas,
pero integrantes de la propia estructura de la 4dministración central del
Estado, no puede hablarse de aut(ntica descentrali!ación, solo hay
desconcentración administrativa"
*ero si se le reconoce competencia para el desempeño de ciertas funciones
administrativas a instituciones locales o corporativas, que no go!an de plena
autonomía financiera, pero sí de personalidad .urídica y peso específico propio,
estaremos en presencia de un Estado unitario descentrali!ado" /as
competencias que puede desempeñar son de índole administrativa y no política
y esta es la diferencia sustancial, respecto de otros tipos de Estado"
1.#. El E%tado >ederal
ategoría de Estado que, por estar encarnado en modelos constitucionales
muy diversos, no tiene unos perfiles especialmente precisos" El primer gran
modelo de Estado federal que suele citarse es el de los EE"BB", pero en ning-n
artículo de su onstitución de 0232 se define su unión como federal" #e trataba
de buscar una fórmula que hiciera compatible la e8istencia de los Estados
individuales con la de un poder dotado de facultades por sí mismo en la esfera
de sus funciones" /as formas de organi!ación que se conocían entonces eran el
Estado unitario y la onfederación, y la que surge ahora será interpretada
como una fórmula intermedia entre ambas"
/a nota que se ha solido destacar como más característica del Estado federal
es la que alude a su origen: El Estado Eederal se funda en virtud de un pacto
entre entidades políticas pree8istentes, poseedoras de un poder constituyente
originario" ,e tal pacto fundacional se deduce que la posible reforma de la
onstitución de una federación e8ige un nuevo concierto de voluntades entre
las que fueron entidades soberanas" #in embargo, el arquetipo de la
onstitución federal europea 'la alemana vigente) no se acomoda e8actamente
en este dato teórico, que está muy ale.ado de convertirse en el denominador
com-n del Estado Eederal"
/os Estados Eederales han solido responder a dos orígenes diversos:
a) 3rimer grupo, aquellos que son fruto de la conversión de un Estado
Bnitario en federal" /lamado federalismo centrífugo 'caso de 9rasil,
4ustria o M(8ico entre otros)"
b) -egundo grupo, supuestos en los que se unen varios Estados, hasta
ahora independientes, y crean un nuevo Estado Eederal" Aederalismo
centrípeto 'caso de EE"BB o #ui!a)"
#in embargo, hay t(cnicas federales de uso generali!ado que permiten la
relación entre la autonomía garanti!ada a los Estados miembros y los poderes
del Estado federal" Estas t(cnicas tienen una e8periencia positiva por estados
que no son propiamente federales 'caso del Estado 4utonómico español)"
/os Estados Miembros de un Estado Eederal go!an de potestad constitucional y
legislativaI y tienen derecho a un ámbito de autonomía política y a participar
en la configuración de ciertas decisiones de la Eederación"
/os Estados Eederales, en principio, se basan en el principio de homogeneidad,
que impide que la estructura constitucional de los Estados Miembros difiera de
la del Estado Eederal o central" El Estado Eederal asume la garantía federal, por
la que aquel se compromete a intervenir para asegurar que ni las instituciones
autónomas, ni la convivencia del Estado Miembro, sean alteradas por la fuer!a"
1.). El E%tado regional
Estado regional químicamente puro solo ha e8istido uno, el diseñado por la
onstitución italiana de 01F2 'hoy propiamente ha de.ado de serlo)" Este
diseño pesó significativamente en el llamado Estado integral de nuestra
onstitución republicana de 01;0"
El afán por construir una definición que abarque todas las realidades que se
describen como regiones ha solido conducir a fórmulas e8tensas y puramente
descriptivas" 4sí, se dice que la región es un 'ec'o geográfico,
etnográfico, econ+mico, 'ist+rico y cultural, %i%ido en com7n, aunque
en ciertos casos no concurra alguno de los factores, como por e.emplo el
etnográfico"
/as categorías de Estado federal y Estado regional son distintas, pero
limítrofes" #on estados que establecen el principio de autonomía para sus
territorios, pero con diversos caracteres" /os constituyentes italianos di.eron
que el Estado regional era el punto de equilibrio entre el Estado unitario y el
Estado federal"
). LA 1OLUCI2N 0E LA CON1TITUCION 0E 1*+,
).1. La artic!lación del $oder en c!atro ni&ele% territoriale%
4l abrirse las ortes democráticas en 0122, el problema regional revestía, al
menos, la misma importancia que en 01;0" #e sumaba un nuevo dato, en el
seno del nacionalismo vasco se había escindido un n-cleo .uvenil que había
apostado por m(todos terroristas 'E:4)" El problema de la ordenación
territorial del poder fue el más comple.o al que se enfrentó la nueva
onstitución y el que, desde una perspectiva t(cnico .urídica, resolvió con
mayores carencias"
/a E de 0123 dedica a la $Drgani!ación :erritorial del Estado% su :ítulo >&&&,
dividido en tres capítulos:
0" *rimero, se recogen los 0rincipios generales, organi!ación territorial del
Estado en municipios, provincias y "44", definidas como entidades
ue go&an de autonomía para la gesti+n de sus respecti%os
intereses$ consagración del principio de solidaridad en t(rminos
económicos efectivos, igualdad de derechos y obligaciones de los
españoles en el territorio del Estado y la libre circulación de personas y
bienes por todo el territorio"
C" #egundo y tercero se titulan respectivamente $:e la .dm#n* 'ocal% y
$:e las CC*..*%$ pero en ellos se abordan tambi(n competencias del
Estado central, ya que el poder se estructura en la onstitución en cuatro
niveles: M!nici$io%6 $ro&incia%6 CC.AA. 3 E%tado en %! ace$ción
central"
).#. La con%tit!cionaliCación de la Admini%tración Local
6uestra norma suprema concibe a los municipios y provincias como entidades
locales genuinas y necesarias, con personalidad .urídica propia" El gobierno y la
4dmón" de los municipios corresponden a sus respectivos 4yuntamientos,
integrados por 4lcaldes y once.ales" Estos -ltimos elegidos mediante sufragio
universal, igual, libre, directo y secreto" /os alcaldes pueden ser elegidos por
los conce.ales o directamente por los vecinos" El <obierno y la administración
autónoma de las provincias estarán encomendados a ,iputaciones y otras
corporaciones de carácter representativo" /a provincia es una corporación de
corporaciones"
El : ha aplicado la doctrina de la garantía institucional para asegurar el
ámbito de la autonomía de los municipios y las provincias" /a autonomía local,
y las competencias de las corporaciones locales, no se encuentran a e8pensas
de la interpretación que cada "44" haga del alcance de la autonomía local"
/a imposibilidad de un proceso centrali!ador en el ámbito de una "44", a
costa de la autonomía de los municipios, ha venido tambi(n establecida desde
la BE" En efecto, en 0133 España ratificó la $Carta Europea de .utonomía
'ocal%, que ha pasado a ser ,erecho interno español" #u ob.etivo es la defensa
y el fortalecimiento de la autonomía local, entendida como $el derecho y la
capacidad de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte
importante de los asuntos p-blicos, en el marco de la /ey, ba.o su propia
responsabilidad y en beneficio de sus habitantes%"
).). La con%tit!cionaliCación de la% Com!nidade% A!tónoma%
/as onstituciones a lo largo de la 5istoria han definido el modelo de
organi!ación territorial del poder por el que han optado" /a nuestra de 0123 no
lo hace, y ello constituye confesión e8plicita de que, en el momento
constituyente, se careció de un aut(ntico modelo de ordenación territorial del
poder político"
/a apuesta constitucional es más digna de elogio por el espíritu generoso que
la preside, la plena integración a la estructura de poder del Estado de ataluña
y del *aís >asco, que por su oscuro perfil t(cnico .urídico, indefinible hibrido
entre el regionalismo y federalismo" /a onstitución, que define al Estado y, en
alguna medida, a los Municipios y *rovincias, renuncia a definir su gran
invención, las "44", cuya concepción constitucional el .urista habrá de
deducirla de los arts" 0F; a 0A3"
,e las muchas críticas t(cnicas que podrían hacerse, las dos más gruesas son:
a) /a E opta por dos vías de acceso a la autonomía, cuyo trasfondo
discriminatorio desemboca en el conflicto del refer(ndum andalu!, cuyo
resultado 'no ratificación del proceso por parte de 4lmería) se resuelve
en t(rminos tan políticos como inconstitucionales"
b) El esquema de distribución de competencias entre el Estado y las "44",
es casi indescriptible" 6o es hori!ontal ni vertical, ni realmente tiene una
lista -nica, ni doble, es un maremágnum de tendencia e8pansiva, entre
otras ra!ones por el singular descubrimiento en la redacción de los EE44
del vocablo $sin per.uicio%, que permite que sobre una misma materia el
Estado y las "44" tengan a la ve! competencia e8clusiva"
4nte tal panorama a nadie e8traña que el : se haya convertido, en gran
medida, en una sala de conflictos, y que gracias a su doctrina se hayan podido
establecer ciertas pautas que permitan un deslinde competencial entre el
Estado y las "44"
/as notas básicas de las "44" son las siguientes:
a) /as "44" son entes p-blicos de carácter territorial"
b) #u creación es facultativa, mediante agrupación de provincias, aunque la
E contempla e8cepciones $por moti%os de inter1s nacional% 'art" 0FF
E)"
c) *ueden tener como su.eto sociológico nacionalidades o regiones, pero
hay en la E un modelo -nico de autonomía, sin per.uicio de que
inicialmente e8istiese una tabla de $primeras competencias% para las
omunidades de la vía lenta"
d) ?unto a ello, se establece una #egunda ámara de representación
territorial, que no llega a ser concebida como una #egunda ámara
federal"
CAPÍTULO 1B: LA OR7ANIGACI2N 0E LA1 COMUNI0A0E1
AUT2NOMA1
1. LO1 PRINCIPIO1 .URÍ0ICO1 IN1PIRA0ORE1 0EL E1TA0O
AUTON2MICO
#i aceptamos para definir el tipo de Estado a que se refiere el :ítulo >&&& de la
E, la terminología más e8tendida en nuestra doctrina, habremos de hablar del
Estado 4utonómico" 9ásicamente debemos constatar los siguientes principios:
1.1. El Princi$io de %! origen con%tit!cional
El Estado autonómico no es fruto de un pacto constituyente, sino obra del
poder constituyente, cuyo su.eto es la 6ación española" Bna vertiente de este
principio es el principio de aplicabilidad inmediata de la onstitución" En efecto,
por imperativo del art" 1"0 E, todos los poderes p-blicos, y por tanto tambi(n
los de las "44", están su.etos a la E y al resto del ordenamiento .urídico"
1.#. El $rinci$io de !nidad
#u constitución parte de la unidad de la nación española, que se constituye en
Estado social y democrático de ,erecho, cuyos poderes emanan del pueblo
español, en el que reside la soberanía nacional" Esta unidad se traduce en una
organi!ación del Estado para todo el territorio nacional"
El principio de unidad tiene diversas manifestaciones:
a) .a unidad del ordenamiento 0urídico: tal y como dispone el art"
0F2"0 E, el Estado reconocerá los estatutos y los amparará como parte
integrante de su ordenamiento .urídico"
b) .a ausencia de un derec'o constitucional a la autodeterminaci+n:
el derecho a la autonomía es un derecho subordinado a la soberanía"
c) .a unidad del orden econ+mico y del mercado: el : e8trae la
doctrina de que los principios básicos del orden económico serán de
aplicación unitaria, afirmando que la efectiva unicidad del orden
económico nacional requiere la e8istencia de un mercado -nico" /a
competencia estatal de coordinación económica ha de compatibili!arse
con ciertas competencias autonómicas, e invita a utili!ar tanto t(cnicas
de autori!ación, o de control a posteriori, como preventivas y
homogenei!adoras"
1.). La ig!aldad de derec(o% 3 o'ligacione% de lo% e%$aHole%
Es un principio que la onstitución consagra como valor superior del
ordenamiento .urídico" ,ebemos subrayar que el art" 0;1"0 E precept-a que:
$Todos los españoles tienen los mismos derechos y o"ligaciones en cualquier
parte del territorio del Estado%, mandato complementado por el del art"
0F1"0"0, que confía al Estado la competencia e8clusiva sobre la regulación de
$las condiciones "ásicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en
el e!ercicio de los derechos y en el cumplimiento de los de"eres
constitucionales%" Esto, lógicamente referido e8clusivamente a los derechos y
deberes fundamentales"
*or otro lado, el art" 0;1"C E ordena que: $5inguna autoridad podrá adoptar
medidas que directa o indirectamente o"staculicen la li"ertad de circulaci#n y
esta"lecimiento de personas y la li"re circulaci#n de "ienes en todo el territorio
español%"
1.B. El $rinci$io de %olidaridad
El Estado garanti!a la reali!ación efectiva del principio de solidaridad, velando
por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y .usto entre las
diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las
circunstancias del hecho insular" /as diferencias entre los Estatutos de las
distintas "44" no podrán implicar, en ning-n caso, privilegios económicos o
sociales"
El principio de solidaridad es un principio social, (tico y político, que parte de
reconocer tácitamente que todas las omunidades no son iguales" Es tanto un
límite a las competencias de las "44", como un factor de equilibrio entre la
autonomía de las regiones y la indisoluble unidad de la 6ación española" #u
contenido más importante es el financiero, cuyo instrumento para hacerlo
efectivo y corregir equilibrios económicos interterritoriales, es el Eondo de
ompensación 'art" 0A="0)"
1.D. El $rinci$io de a!tonom"a
El : declaró que la autonomía hace referencia a un poder limitado, añadiendo
que autonomía no es soberanía, y manifestó igualmente que dado que cada
organi!ación territorial dotada de poder autónomo es una parte del todo, en
ning-n caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que
es precisamente dentro de (ste donde alcan!a su verdadero sentido"
A= El titular de la autonomía
/a onstitución reconoce la titularidad del derecho a la autonomía, en el art"
0F;:
a) 4 las provincias limítrofes con características históricas, culturales y
económicas comunes"
b) 4 los territorios insulares"
c) 4 las provincias con entidad regional histórica"
d) :erritorios aludidos en el art" 0FF"a) E, cuyo ámbito no supere al de una
provincia y que no cumplan los requisitos del apartado anterior 'entidad
regional histórica)"
e) :erritorios mencionados en el art" 0FF"b) E, que no est(n integrados en
la organi!ación provincial"
?= A!tonom"a normati&a
/a autonomía normativa alude a la capacidad de las "44" de dictar normas
propias, todo un subordenamiento .urídico que pende de sus respectivos
Estatutos y, en -ltima instancia, de la onstitución"
C= OrganiCación interna con re%$ecto al $rinci$io de (omogeneidad
/a autonomía es, ante todo, capacidad de autogobierno" 4hora bien, la facultad
de autoorgani!ación está limitada por el principio de homogeneidad, que no
permite que la estructura de las "44" sea disímil de la del Estado central,
cuyos principios organi!ativos, de esta forma, se irradian sobre los entes
territoriales autónomos, cuya organi!ación no ha de ser id(ntica a la del Estado
central, pero sí homog(nea"
0= A!tonom"a >inanciera
El principio de autonomía tiene una importante vertiente económica, ya que,
aunque tenga un carácter instrumental, la amplitud de los medios determina la
posibilidad real de alcan!ar los fines" El soporte material de la autonomía son
sus ingresos financieros y el principio de la suficiencia de los recursos"
B. IN1TITUCIONE1 POLÍTICA1 0E LA1 COMUNI0A0E1 AUT2NOMA1
B.1. Criterio% con%tit!cionale% 'A%ico%
5emos de partir del principio de homogeneidad constitucional, que concreta el
art" 0AC"0 E" *rev( la e8istencia de una 4samblea /egislativa que será elegida
por sufragio universal y mediante un sistema de representación proporcional"
El onse.o de <obierno habrá de e.ercer funciones e.ecutivas y
administrativas" :ambi(n prev( la e8istencia de un :ribunal #uperior de
?usticia"
B.#. La A%am'lea legi%lati&a
:odas las "44" se han dotado de ella en sus respectivos Estatutos, con las
-nicas e8cepciones de los EE44 de euta y Melilla, que establecen sendas
4sambleas representativas" El art" 0AC"0 es muy abierto, pues se limita a
referirse a una 4samblea /egislativa, elegida por sufragio universal, con
arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la
representación de las diversas !onas del territorio" #obre las funciones de la
4samblea /egislativa autonómica, de la onstitución, pueden deducirse:
a) /a potestad legislativa, consistente en dictar disposiciones normativas
con fuer!a de ley"
b) /a elección del *residente de la omunidad 4utónoma"
c) /a e8igencia de responsabilidad política al *residente y a los miembros
del onse.o de <obierno"
d) /a designación de #enadores, conforme a lo previsto en el art" =1"A E"
e) /a iniciativa legislativa en el ámbito estatal, en los t(rminos del art" 32"C
E"
f) /a legitimación activa para interponer recurso de inconstitucionalidad
'art" 0=C"0"a E)"
g) /a iniciativa de reforma constitucional 'art" 0== E)"
Dbviamente, otras muchas funciones les han sido atribuidas por sus
respectivos EE44, como la aprobación de los presupuestos anuales, o la
elaboración y aprobación de sus propios reglamentos"
B.). El go'ierno
/os EE44 incluirán tambi(n $un onse.o de <obierno con funciones e.ecutivas
y administrativasI y un *residente, elegido por la 4samblea, de entre sus
miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del onse.o
de <obierno, la suprema representación de la respectiva omunidad, y la
ordinaria del Estado, en aquella" El *residente y los miembros del onse.o de
<obierno serán políticamente responsables ante la 4samblea%"
4sí tenemos que, los órganos e.ecutivos autonómicos son dos:
• El *residente"
• El onse.o de <obierno"
El *residente, es aludido en el art" 0AC"0 E, a los afectos de asegurar:
a) Lue necesariamente haya de ser elegido de entre los miembros de la
4samblea /egislativa, por la misma 'origen parlamentario)" #e e8cluye
tanto la posibilidad de un *residente surgido de propuestas de municipios
o comarcas, como la de un *residente que previamente no haya pasado
por las urnas en las -ltimas elecciones autonómicas"
b) Lue su nombramiento formal lo efect-a el Rey"
c) Lue preside y dirige la acción del onse.o de <obierno y, en
consecuencia, tanto el *residente como los miembros del onse.o de
<obierno responden políticamente ante la asamblea"
d) Lue asume la suprema representación de la respectiva "44" y la
ordinaria del Estado en aquella"
El onse.o de <obierno es el órgano colegiado e.ecutivo de las "44", cuyos
miembros, de conformidad con la preeminencia de su *residente, una ve!
elegido, son nombrados libremente por (ste"
CAPÍTULO 1D: COMPETENCIA1 0E LA1 COMUNI0A0E1
AUT2NOMA1
B. COLA?ORACI2N6 CONTROL - CON/LICTO RE1PECTO 0E LA
ACTIKI0A0 0E LA1 COMUNI0A0E1 AUT2NOMA1
B.1. Cola'oración entre el E%tado 3 la% CCAA
on la onstitución como c-spide de todo el ordenamiento .urídico,
encontramos dos subsistemas, el E%tatal 3 el A!tonómico, pero no puede
olvidarse que ambos integran un ordenamiento .urídico coherente" /os puntos
de tangencia entre las competencias estatales y autonómicas son,
sencillamente, infinitos, y pueden generar conflictos innumerables"
Es obvio que los dos subsistemas, le.os de estar incomunicados, tienen una
com-n articulación en nuestro sistema constitucional y que, en segundo
t(rmino, las competencias del Estado y de las omunidades 4utónomas se
despliegan sobre el mismo territorio nacional y afectan a la población"
El natural propósito de evitar disfuncionalidades en el sistema de ordenación
territorial del poder ha llevado a que, tanto la doctrina científica como el
:ribunal onstitucional, nos hablen unas veces de relaciones de colaboración y
otras de funciones de coordinación entre las 4dministraciones p-blicas"
,e este principio de colaboración ha deducido el :ribunal onstitucional el
llamado de'er de a!<ilio rec"$roco, cuyo contenido es el recíproco apoyo
desde la mutua lealtadI si bien el ?ue! de la onstitución puntuali!a que en
base al mismo ni se amplían las competencias del Estado ni se limita o
condiciona el e.ercicio de las competencias autonómicas"
:ambi(n del principio de colaboración deriva el deber recíproco de información
entre la 4dministración central y las autonómicas"
Este plano de coordinación significa, como sostiene el TC, una cierta
preeminencia del coordinador 'el E%tado) sobre las coordinadas 'la% CC.AA.),
pero no debe hacerse valer para limitar las competencias autonómicas"
,entro de la 4dministración del Estado, cabe referir la #ecretaría <eneral de
oordinación 4utonómica y /ocal, y dentro de (sta, la ,irección <eneral de
oordinación ompetencias con las omunidades 4utónomas y las Entidades
locales" Ello en el seno de la #ecretaría de Estado de 4dministraciones *-blicas
y el Ministerio de 5acienda y 4dministraciones *-blicas" :ambi(n, la omisión
,elegada del <obierno para la *olítica 4utonómica y el ,elegado del <obierno
en cada omunidad 4utónoma"
*articular inter(s reviste, dentro del #enado, la omisión <eneral de las
omunidades 4utónomas que tiene una amplia relación de funciones, y donde
puede intervenir el <obierno de la 6ación así como los onse.os de <obierno
de las omunidades 4utónomas, y en cuyo seno se celebra un debate sobre la
situación del Estado de las 4utonomías"
,ebemos destacar la onferencia de *residentes como má8imo órgano de
cooperación política entre el <obierno de la 6ación y los <obiernos de las
"44" y las ciudades de euta y Melilla" Este órgano, creado tardíamente,
hubo de aguardarse hasta la >&&& legislatura 'CMMF7CMM3)"
on este instrumento, la cooperación ganaría en sistemática, igualdad y
transparencia"
:iene por ob.eto debatir sobre las grandes directrices de las políticas p-blicas,
sectoriales y territoriales de ámbito estatal, sobre las actuaciones con.untas de
carácter estrat(gico, y sobre los asuntos de importancia relevante para el
Estado de las 4utonomías, que afecten a los ámbitos competenciales estatal y
autonómicoI potenciar las relaciones de cooperación del Estado con las "44"I
impulsar y orientar los traba.os de las onferencias #ectoriales de otros
órganos multilaterales de cooperación"
:ambi(n es preciso destacar la actuación de las onferencias #ectoriales como
órganos de cooperación de composición multilateral y de ámbito sectorial que
re-nen a miembros del <obierno, en representación de la 4dministración
<eneral del Estado, y a miembros del onse.o de <obierno, en representación
de las 4dministraciones de las 44"
Entre los órganos de carácter bilateral podemos reseñar las omisiones de
ooperación, de ámbito general, y que re-nen a miembros del <obierno, en
representación de la 4dministración <eneral del Estado, y a miembros del
onse.o de <obierno, en representación de la 4dministración de la respectiva
"4" D la ?unta de ooperación de la omunidad Eoral de 6avarra y la
4dministración del Estado, las ?untas de #eguridad, omisiones de
oordinación en materia de tributos, omisiones de coordinación en materia
financiera, órganos de coordinación bilateral previstos en los Reales ,ecretos
de :ransferencia, etc" /os EE44 aprobados a partir de CMM= han refor!ado
estos instrumentos de cooperación"
*or su parte, entre los mecanismos de cooperación podemos apuntar la
participación de las 44 en el e.ercicio de la potestad legislativa por las
ortes <enerales, las subvenciones gestionadas por aqu(llas, los informes
preceptivos previos que deben emitir o los onvenios entre el Estado y las
"44"
B.#. Control del E%tado %o're la acti&idad de la% CCAA
4 esta materia dedica la E diversos preceptos, como, por e.", el a$artado #,
-ltimo inciso, del art. 1BD, o los a$artado% 1 3 # in fine del art. 1DQ"
,estacar el mecanismo de control e8traordinario por e8celencia en el art. 1D),
que literalmente prescribe que el control de las actividades de los órganos de
las "44" se e.erce por el 4ribunal $onstitucional, el Gobierno, la
0urisdicci+n contencioso-administrati%a y el 4ribunal de $uentas"
4l Tri'!nal Con%tit!cional corresponde $el relativo a la constitucionalidad de
sus disposiciones normativas con fuer!a de ley%I al 7o'ierno $el e.ercicio de
funciones delegadas a que se refiere el a$artado # del art. 1DQ%, previo
dictamen del onse.o de EstadoI a la 0urisdicci+n contenciosa
administrati%a, el control de la $,dministraci+n aut+noma y sus normas
reglamentarias%I por -ltimo, al Tri'!nal de C!enta%, el control económico
y presupuestario"
El control por el <obierno del e.ercicio de funciones delegadas es aplicable a
las funciones e.ecutivas y no a las legislativas de las "44" #e precisa
dictamen previo y preceptivo, pero no vinculante, del onse.o de Estado"
6uestras "44" ostentan un n-mero significativo de competencias de
e.ecución de la legislación estatal, que han asumido, con carácter propio en
sus respectivos EE44" El problema alcan!a la condición de clásico en los
regímenes políticos del llamado federalismo de e.ecución, caso del alemán
vigente, en los que los /Under e.ecutan la legislación federal"
El :ribunal onstitucional ha sostenido que $el Estado no puede desentenderse
de la aplicación adecuada y de la interpretación uniforme de la /ey%" El
tribunal puntuali!a que tales iniciativas estatales sólo serían contrarias al orden
constitucional cuando supongan una p(rdida de la autonomía de e.ecución de
la "4"
El control de la ?urisdicción ontenciosa 4dministrativa abarca los actos y
normas reglamentarias emanadas de la "4" Es la vía ordinaria para impugnar
los actos y las disposiciones presuntamente ilegales de la "44" y para
facilitar su e.ercicio"
4sí, el art. *1 de la LOP. reconoce competencias a las ?u!gados de lo
ontencioso en los casos allí enumeradosI el art" 2F hace lo propio con las
competencias de la #ala de lo ontencioso 4dministrativo del :ribunal #uperior
de ?usticia de la "4", y el art" A3 delimita la competencia en casación de la
#ala de lo ontencioso 4dministrativo del :ribunal #upremo"
/os actos y normas reglamentarias de las "44", pueden ser impugnados por
el <obierno e8cepcionalmente, y directamente ante el :ribunal onstitucional,
por la vía del art. 1E1.# CE, a los efectos de producir la suspensión
automática de la disposición o resolución recurrida" abe tambi(n un control
de los tribunales de las respectivas .urisdicciones de los actos de las "44" en
aplicación del ,erecho omunitario"
El control económico y presupuestario por el :ribunal de uentas, 8ltimo
a$artado del art. 1D), trae causa de que todo el sector p-blico 'estatal o
autonómico) se encuentra su.eto a tal control, conforme al art. 1)E CE"
:al control es compatible con la fiscali!ación económica y presupuestaria que,
seg-n el art" 0"C de la /D del :ribunal de uentas, llevan a cabo órganos
previstos a tal efecto por los EE44, es el caso de la #indicatura de uentas de
ataluña, el :ribunal >asco de uentas *-blicas, el onse.o de uentas de
<alicia, la ámara de omptos de 6avarra, y la #indicatura de uentas de la
"4" >alenciana"
Bna -ltima vía de control del desempeño de las competencias estatuarias por
el Estado la ofrece la 4lta &nspección Estatal, que los EE44 reservan al Estado
en materias como educación, sanidad, legislación laboral y #eguridad #ocial"
B.). Coerción e%tatal $ara la re%ol!ción de con>licto%
Es el supuesto límite que contempla el art. 1DD CE, que dispone:
-* $Si una C*.* no cumpliere las o"ligaciones que la Constituci#n u otras
leyes le impongan$ o actuare de forma que atente gra%emente al inter1s
general de España$ el ,o"ierno$ pre%io requerimiento al 0residente de la
C*.* y$ en el caso de no ser atendido$ con la apro"aci#n de la mayoría
a"soluta del Senado$ podrá adoptar las medidas necesarias para o"ligar
a aqu1lla al cumplimiento forzoso de dichas o"ligaciones o para la
protecci#n del mencionado inter1s general*
/* 0ara la e!ecuci#n de las medidas pre%istas en el apartado anterior$ el
,o"ierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las CC*..*%"
Esta vía de resolución está inspirada en fórmulas análogas que conoce el
derecho constitucional comparado en &talia y, especialmente, en 4lemania" /as
diferencias más notables entre el modelo alemán y el mecanismo coercitivo de
nuestra onstitución radican, en primer lugar, en la introducción en la letra de
la onstitución de una actuación de la "4" $que atente gra%emente al inter1s
general de España% y, en segundo lugar, en la incorporación a nuestra
onstitución del requisito de que se curse previo requerimiento por el <obierno
al *residente de la "4"
En torno al art. 1DD CE, se contemplan tres requisitos habilitantes para que el
<obierno pueda adoptar estas medidas e8cepcionales:
a) El primero es un presupuesto material, a saber, el incumplimiento
por una 4 de una actuación que atente gravemente contra el inter(s
general de España" /a actuación puede ser positiva o negativa"
b) En segundo lugar, se e1ige un doble presupuesto formal" En
efecto, se precisa tanto el requerimiento que previamente el <obierno
debe dirigir al *residente de la 4, como la aprobación del #enado por
mayoría absoluta de las medidas e8cepcionales que el <obierno se
proponga adoptar"
El art. 1,* del Reglamento del 1enado dispone:
-* $Si el ,o"ierno$ en los casos contemplados en el artículo -BB*- de la
Constituci#n$ requiriese la apro"aci#n del Senado para adoptar las
medidas a que el mismo se refiere$ de"erá presentar ante el 0residente
de la Cámara escrito en el que se manifieste el contenido y alcance de
las medidas propuestas$ así como la !ustificaci#n de ha"erse realizado el
correspondiente requerimiento al 0residente de la Comunidad .ut#noma
y la de su incumplimiento por parte de 1sta*
/* 'a )esa del Senado remitirá dicho escrito y documentaci#n ane!a a la
Comisi#n ,eneral de las Comunidades .ut#nomas$ o "ien procederá a
constituir una Comisi#n con!unta en los t1rminos pre%istos en el artículo
B9 del presente Reglamento*
6* 'a Comisi#n$ sin per!uicio de lo dispuesto en el artículo CD$ requerirá$ por
medio del 0residente del Senado$ al 0residente de la Comunidad
.ut#noma para que en el plazo que se fi!e remita cuantos antecedentes$
datos y alegaciones considere pertinentes y para que designe$ si lo
estima procedente$ la persona que asuma la representaci#n a estos
efectos*
8* 'a Comisi#n formulará propuesta razonada so"re si procede o no la
apro"aci#n solicitada por el ,o"ierno$ con los condicionamientos o
modificaciones que$ en su caso$ sean pertinentes en relaci#n con las
medidas proyectadas*
B* El 0leno de la Cámara someterá a de"ate dicha propuesta$ con dos
turnos a fa%or y dos en contra$ de %einte minutos cada uno$ y las
inter%enciones de los 0orta%oces de los grupos parlamentarios que lo
soliciten$ por el mismo tiempo* Concluido el de"ate$ se procederá a la
%otaci#n de la propuesta presentada$ siendo necesario para la
apro"aci#n de la resoluci#n el %oto fa%ora"le de la mayoría a"soluta de
Senadores%"
/a /D CNCM0C, de C2 de abril, de Estabilidad *resupuestaria y #ostenibilidad
Einanciera, incluye de forma e8presa este instrumento entre las medidas de
cumplimiento for!oso para los supuestos en que una 4 no adoptase los
acuerdos de no disponibilidad de cr(ditos necesarios, no constituyese los
depósitos obligatorios establecidos o no implantase las medidas propuestas por
la comisión de e8pertos"
D. LA /INANCIACI2N 0E LA1 COMUNI0A0E1 AUT2NOMA1
D.1. La a!tonom"a >inanciera en la CE
#in recursos financieros suficientes no hay autonomía, sino dependencia del
ente que posea los recursos" omo ha señalado el TC en reiteradas ocasiones
'una de las -ltimas en la #: ;0NCM0M, de C3 de .unio), la autonomía
financiera $e&ige un ni%el mínimo de recursos que permita el e!ercicio de sus
competencias en el marco de posi"ilidades reales del sistema financiero en su
con!unto%"
El primer apartado del art. 1DE CE sienta los principios constitucionales en la
materia, al afirmar que: $'as CC.. gozarán de autonomía financiera para el
desarrollo y e!ecuci#n de sus competencias con arreglo a los principios de
coordinaci#n con la Eacienda estatal y de solidaridad entre todos los
españoles%"
,e conformidad con el art. 1D+.1 CE, los recursos de las 44 estarán
constituidos por:
a) &mpuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre
impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado"
b) #us propios impuestos, tasas y contribuciones especiales"
c) :ransferencias de un fondo de compensación interterritorial y otras
asignaciones con cargo a los *resupuestos <enerales del Estado"
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho
privado"
e) El producto de las operaciones de cr(dito"
,e la mayor importancia es la previsión que se constitucionali!ó en el art.
1D+.) CE: $)ediante 'ey Frgánica podrá regularse el e!ercicio de las
competencias financieras enumeradas en el precedente apartado -$ las normas
para resol%er los conflictos que pudieran surgir y las posi"les formas de
cola"oraci#n financiera entre las Comunidades .ut#nomas y el Estado%" En
desarrollo del mismo se dictó pronto la trascendente /ey Drgánica de
Einanciación de las 44 'LO/CA ,R1*,Q6 de ## de no&iem're)"
5a sido modificada en varias ocasiones y es de aplicación específica a las
llamadas 44 de r(gimen fiscal com-n, del que se encuentran e8cluidas:
a) /as 44 de R(gimen Eoral '*aís >asco y 6avarra): su contribución al
sostenimiento de los gastos del Estado se rige por el mecanismo del
cupo, en el *aís >asco, o del convenio en 6avarra" 6o obstante, estas
44, en lo concerniente al d(ficit y endeudamiento, están vinculadas, al
igual que las demás, por los sistemas de coordinación estatal referidos
en la /DE4"
b) El R(gimen Ecónomo Eiscal anario: 4l amparo de la disposición tercera
de la E '$'a modificaci#n del r1gimen econ#mico y fiscal del
archipi1lago canario requerirá informe pre%io de la Comunidad .ut#noma
o$ en su caso$ del #rgano pro%isional auton#mico%), se dictó la Le3
#QR1**1, de + de I!nio, de modificación de los aspectos fiscales del
R(gimen Económico Eiscal de anarias modificada en diversas ocasiones"
Mención singular e8ige en este apartado el onse.o de *olítica Eiscal y
Einanciera, creado por la LO/CA para la adecuada coordinación entre la
actividad financiera de las 44 y de la 5acienda del Estado, y que se
encuentra constituido por el Ministro de 5acienda y 4dministraciones *-blicas y
por los onse.eros que desempeñen las responsabilidades de 5acienda de cada
4I un órgano al que se le han atribuido recientemente relevantes
competencias en su función consultiva por la LO #R#Q1#6 de #+ de a'ril6 de
E%ta'ilidad Pre%!$!e%taria 3 1o%teni'ilidad /inanciera, que tiene como
principales ob.etivos: la garantía de la sostenibilidad financiera de las diversas
4dministraciones *-blicasI el fortalecimiento de la confian!a en la estabilidad
de la economía españolaI y el refuer!o del compromiso de España con la Bnión
Europea en materia de estabilidad presupuestaria"
,ebemos volver nuevamente la mirada a la 1TC )1R#Q1Q6 de #, de enero,
que declaró inconstitucional varias previsiones en esta materia, entre las que
destaca lo que se vino a denominar $esfuer!o fiscal similar%, dentro de los
mecanismos de nivelación y solidaridad"
D.#. La %olidaridad >inanciera
El art. # CE consagra el principio de $la solidaridad entre todas las
nacionalidades y regiones que integran España%" O, obviamente, si la
solidaridad no se ha de quedar en mera retórica hueca, debe manifestarse
fundamentalmente en el plano económico, de ahí la importancia de los art%.
1),6 1DE 3 1D,"
Este -ltimo precepto constitucional instaura el -nico mecanismo constitucional
concreto de solidaridad financiera entre nuestras 44 y *rovincias, al
disponer que $con el fin de corregir deseuilibrios econ+micos
interterritoriales y 'acer efecti%o el principio de solidaridad, se
constituirá el Fondo de $ompensaci+n con destino a gastos de
in%ersi+n cuyos recursos será distribuidos por las $ortes Generales
entre las $$,, y 3ro%incias, en su caso%"
#e encuentra regulado en la actualidad por la Le3 ##R#QQ16 de #+ de
diciem're, reguladora de los Eondos de ompensación &nterterritorial, que
estableció dos fondos diferenciados 'el Eondo de ompensación y el Eondo
omplementario), e incorporó las ciudades de euta y Melilla como
beneficiarios del Eondo"
El control parlamentario corresponderá al #enado 'a trav(s de la omisión
<eneral de las 44), así como a las 4sambleas de las 44 y de euta y
Melilla"
Es el -nico dispositivo previsto en la onstitución como instrumento de
solidaridad interterritorial, aunque tambi(n e8isten, o han ido e8istiendo, otros,
por e.emplo, los &ncentivos Regionales, creados por la /ey FAN013A 'ya
derogada)I o el Eondo de 6ivelación para la *restación de #ervicios Mínimos
'art. 1D,.1 CE 3 art. 1D LO/CA), incluidos hace tres meses en los
*resupuestos <enerales del EstadoI o el Eondo de <arantías de #ervicios
*-blicos Eundamentales o los Eondos de onvergencia" En el seno de la BE
podemos apuntar el Eondo Europeo de ,esarrollo regional 'EE,ER), Eondo
#ocial Europeo, el Eondo Europeo de Drientación y <arantía 4grícola 'EED<4),
o el Eondo de ohesión"
CAPÍTULO 1E: EL TRI?UNAL CON1TITUCIONAL
1. INTRO0UCCI2N
1.#. Origen (i%tórico
A= /os Estados Bnidos de 4m(rica
6o podemos evitar citar la #entencia que dicto el ?ue! Marshall en 03M;, en el
caso Marbury vs Madison, en la que el ?ue! construyó un ra!onamiento que
permitía a los :ribunales de ?usticia el control de la constitucionalidad de las
leyes, (sta se centra en afirmar:
a) /a onstitución es la ley superior de la 6ación, por lo que los actos
legislativos que repugnen a la onstitución son nulos"
b) #i hay un conflicto entre la onstitución y una ley aplicable a un caso
concreto, el ?u!gador determinara cuál de tales normas en colisión es
aplicable"
c) ,ado que los :ribunales han de observar la onstitución, y la misma es
superior a cualquier ley ordinaria, es la onstitución y no (sta la que ha
de regir el caso que ambas contemplan"
?= En el ontinente Europeo
:enemos algunos antecedentes históricos de lo más variado 'Europa posterior
a la Rev" Erancesa, onstitución #ui!a de 032F, onstitución 4lemana de
Peimar de 0101, etcJ), pero hasta que el *rofesor Qelsen hace la construcción
que establece que:
a) El ordenamiento .urídico, en función del principio de .erarquía, constituye
una pirámide"
b) En la c-spide de esa pirámide se encuentra la onstitución, como 'e&
superior"
c) /a supremacía de la onstitución e8ige un mecanismo específico para su
tutela"
d) ,e tan necesarias garantías sobresale la necesidad de establecer un
control de la constitucionalidad de las leyes ordinarias, que por su
comple.idad precisa de un órgano $ad hoc%, el :ribunal onstitucional"
Este modelo 4ustriaco fue la inspiración para crear el :ribunal de <arantías
onstitucionales en la E de 01;0, lo siguieron la onstitución 4lemana e
&taliana tras la && <M, y lo seguimos nosotros con la E de 0123, en la que se
dedica su :itulo &+ a la composición, competencias y funcionamiento de
nuestro :"
C= /a tendencia actual a cierta convergencia entre dos modelos históricos
on los anteriores arquetipos '6orteamericano y Europeo), se deduce que el
sistema está evolucionando a pasos agigantados, y que el sistema tiende cada
ve! más a un #istema Mi8to, como se puede observar en las nuevas
democracias de Europa Driental 'se instituye un : con influencias Europeas y
4mericanas), y en las democracias #udamericanas 'se preocupan por la
constitucionalidad y lo hacen a trav(s de ordenes de diversos orígenes)"
1.). Lo% 1i%tema% de .!ri%dicción Con%tit!cional
4 continuación se e8pondrán las ; categorías conceptuales"
A= El sistema de .urisdicción difusa
Está basado sobre todo en el #istema 6orteamericano, tiene las siguientes
características: el control constitucional de las leyes se asigna a ?ueces y
:ribunalesI el punto d(bil del sistema son las resoluciones parciales o totales
contradictorias 'reportan escasa seguridad .urídica)I los efectos de las
sentencias son inter partes 'limitadas -nicamente a las partes)I y la
?urisprudencia del :ribunal #upremo 6orteamericano debe ser seguida por los
?ueces Drdinarios conforme al principio stare decisis 'deben de seguir la
doctrina .urisprudencial anteriores de los órganos .udiciales superiores)"
?= El sistema de .urisdicción concentrada
El control .urisdiccional constitucional de las leyes se pone en manos del :, al
que se confía en e8clusiva la vigilancia de la onstitucionalidad de las leyes"
4l plantearse ante tan alto tribunal la presunta inconstitucionalidad de una ley,
la sentencia confronta la norma legal con la constitucional, y si hay
contravención de esta, el fallo surtirá efecto erga omnes, ya que conllevara la
nulidad total o parcial de la ley inconstitucional"
C= El avance hacia sistemas mi8tos
En las -ltimas d(cadas se ha e8tendido el sistema de .urisdicción concentrada
en los que se asumen diversos elementos de sistemas de .urisdicción difusa,
variando seg-n cada r(gimen constitucional, donde cualquier ?ue! o :ribunal
puede pedir de oficio la cuestión de inconstitucionalidad"
/a distancia práctica entre el funcionamiento, en materia de control de
constitucionalidad de las leyes, del :ribunal #upremo norteamericano y los
:ribunales onstitucionales europeos, se ha acortado mucho durante los
-ltimos tiempos"
#. CARACTERE1 0EL TRI?UNAL CON1TITUCIONAL
/os caracteres que ostenta el : son los siguientes:
A= Es un órgano .urisdiccional
El estatuto de sus miembros 'independientes e inamovibles), su procedimiento
'p-blico y entre partes), y el valor y la naturale!a de sus decisiones 'que
tienen forma de providencias, autos o sentencias), son los propios de un
órgano .urisdiccional"
El articulo 3M /D: 'ley orgánica CN0121) establece el carácter supletorio de la
/D del *oder ?udicial y la /E 'ley 0NCMMM) para: comparecer en .uicio,
publicidad y forma de los actos, comunicaciones y actos del au8ilio
.urisdiccional, días y horas hábiles, pla!os, caducidad, renuncia y desistimiento,
lengua oficial y policía de estrados"
?= Es un :ribunal especial situado al margen de los órganos del *oder ?udicial
Está regulada al margen de la *otestad ?urisdiccional"
Es concentrada, y no cabe recurso contra sus resoluciones, salvo s-plica 'para
los autos) y el de aclaración 'para las sentencias), en pla!os brevísimos, ante
el propio :, y solo (ste podrá subsanar los posibles defectos del
procedimiento"
/os ?ueces y :ribunales pueden formular la cuestión de inconstitucionalidad
ante el :, y (ste lo estudiará como un elemento de sistema de !usticia
constitucional difusa, pero no es menos cierto que el que tales órganos deban
limitarse a elevar la cuestión es refle.o de que el :ribunal onstitucional es
titular de una función concentrada ante el mismo, en cuanto órgano
.urisdiccional especial, que, en cierta medida, se ha situado por encima de los
demás"
*ropiamente, el : no es un órgano superior al :#, ya que aqu(l asume el
control de constitucionalidad y (ste corona la estructura .erárquica de un *oder
.udicial que tiene encomendado el control de legalidad"
C= omo :ribunal de ?usticia n o puede actuar de oficio" 5a de limitarse a
entender de los casos que se le susciten por una parte dotada de legitimación
activa al efecto
@sta es una nota significativa del :, que e8plica tanto las especiales
limitaciones con que está regulada la legitimaci#n acti%a para suscitar
determinados recursos ante (l, como la e8clusión de la llamada $acción
popular%"
:al característica no se desvirt-a, porque el art" 3F /D: establece: $El
Tri"unal$ en cualquier tiempo anterior a la decisi#n$ podrá comunicar a los
comparecidos en el proceso constitucional la e%entual e&istencia de otros
moti%os distintos de los alegados$ con rele%ancia para acordar lo procedente
so"re la admisi#n o inadmisi#n y$ en su caso$ so"re la estimaci#n o
desestimaci#n de la pretensi#n constitucional%" :ampoco se desvirt-a al
amparo del art" 31 /D:: $El Tri"unal$ de oficio o a instancia de parte$ podrá
acordar la práctica de prue"a cuando lo estimare necesario y resol%erá
li"remente so"re la forma y el tiempo de su realizaci#n$ sin que en ningn
caso pueda e&ceder de treinta días%"
0= ,el carácter propio del : deriva el de las sentencias que emanan d el
mismo
,ichas sentencias son validas a partir del día siguiente y no cabe recurso
alguno contra ellas" /as sentencias que declaren la inconstitucionalidad de una
ley 'o norma con rango de ley) tienen plenos efectos frente a todos, es decir,
eficacia erga omnes"
Esta disposición es más acertada que el artículo FC de la /D: de la &&
Rep-blica, que atribuía efectos diferentes a las sentencias que resolviesen
sobre la inconstitucionalidad formal o material, cuando de tal distinción
doctrinal no es prudente e8traer las ta.antes conclusiones en las que aquella
desembocaba"
). COMPO1ICI2N 0EL TRI?UNAL CON1TITUCIONAL
).1. La c!e%tión del >actor $ol"tico en la con>ig!ración del Tri'!nal
/a onstitución española opta, en la estela de los antecedentes históricos
patrios y europeos, en pro de un órgano específico, el :ribunal onstitucional,
cuyos miembros no tienen que ser miembros de la carrera .udicial 'es decir, del
$uerpo -nico% mencionado en el art" 0CC"0 de la onstitución), bastando que
concurra en ellos la circunstancia de ser considerados $.uristas de reconocida
competencia%, en los t(rminos que precisa el art" 0AM"C de la onstitución,
sobre el que habremos de volver" /a elección parlamentaria de la mayoría de
sus miembros y la de índole gubernamental de otros dos de sus componentes
abre las puertas a la refle8ión sobre la politicidad o apoliticidad de un órgano
de tal composición"
/os :ribunales constitucionales han de abordar procesos de constitucionalidad
de las leyes ordinarias 'menos estáticas que la onstitución) en los que la
tradicional hermen(utica .urídica habrá de estar complementada por un
análisis político sistemático" 5asta aquí pisamos la vertiente pacífica, al menos
en el terreno doctrinal, de la politicidad del :ribunal constitucional" #i bien a lo
anterior hay que añadir una segunda faceta tan pronto como damos el paso de
la teoría a la realidad, porque lo que hemos dado en llamar $el análisis político
sistemático% no deriva solamente de la letra de la onstitución"
En otras palabras cabría decir que la cuestión capital, en el terreno de la
práctica, es a qui(n se elige para encarnar la ?usticia onstitucional, puesto
que todo posible miembro de tan alto :ribunal necesariamente tiene un sesgo
en su formación, una escala de valores y ciertos pre.uicios, en el sentido más
literal de la e8presión, que hace que los .uristas, a la hora de en.uiciar la
constitucionalidad de una ley, si hemos de introducir un análisis político, no
seamos en tales trances bienes fungibles"
O dado que la pregunta Va qui(n se eligeW está indisolublemente unida a la
cuestión Vcómo se eligeW, los procedimientos y los requisitos a trav(s de las
cuales se procede a colmar la composición del :ribunal onstitucional merecen
consideración detallada"
).#. La com$o%ición %eg8n la Con%tit!ción
El ,erecho constitucional comparado europeo es el que más influyo en la
redacción del actual artículo 0A1 E 'articulo 0;A onstitución &taliana 01F2,
articulo A= onstitución Erancesa 01A3, y articulo 1F /ey Eundamental 9onn)"
• Art"c!lo 1D*.1 CE" El Tri'!nal Con%tit!cional %e com$one de 1#
miem'ro% nom'rado% $or el Re3 'F por el ongreso y otros F por el
#enado con ;NA de sus miembros, C a propuesta del gobierno y otros C a
propuesta <*?)" En el momento en el que se reali!o la composición fue
un tanto comple.o debido a que por una parte no se quería rescatar la
parte de la E de 01;0, y por otra parte estaban los problemas entre los
principales partidos políticos 'B, quería que miembros de su gobierno
entraran en el : de forma directa y el *#DE y * querían que las
propuestas proviniesen de ambas ámaras parlamentarias, puesto que la
mayoría cualificada de ;NA en la práctica precisaría consensuar tales
propuestas)" Einalmente B, y *#DE negocian y cambian los miembros
de 00 a 0C a cambio de que las C personas que se eligen por parte del
<obierno, fueran asumibles por ambos partidos"
• Art"c!lo 1D*.# CE" .os miembros del 4ribunal $onstitucional
deberán ser nombrados entre 6agistrados y Fiscales, 3rofesores
de 5ni%ersidad, funcionarios p7blicos y abogados, todos ellos
0uristas de reconocida competencia con más de uince a/os de
e0ercicio profesional* #e quiere evitar en la medida de lo posible la
politi!ación con esta medida, y con ello se evita la posibilidad de
reelección 'al menos sucesiva)"
).). La a$licación ideal de lo% criterio% con%tit!cionale%
#e dan casos en la propuesta de los miembros del : en los que pesa más su
afinidad reconocida al partido que su traba.o como ?uristas de alto nivel,
aunque siempre hay miembros que go!an de me.or nivel como ?uristas"
*ara evitar este proceso 'se desvirt-a de alguna manera el artículo 0A1 E)
puede establecerse que los 3 miembros 'F elegidos por ,iputados y otros F por
#enadores) a designar por la ámara fuesen ob.eto de autentico consenso
entre los grandes partidos políticos 'actualmente *#DE y **), entre ?uristas
capaces de asumir el .uicio de constitucionalidad de las leyes, para ello
debi(ndose renunciar a los C miembros que elige de manera libre y directa el
<obierno" on este procedimiento se conseguiría que en el : se formara un
equipo de 0C miembros con una óptima capacidad de diálogo interno y de
traba.o"
B. LA OR7ANIGACI2N
B.1. OrganiCación I!ri%diccional
/a onstitución concibe al : como un órgano unitario y omite referencias en
cuanto a la estructura interna, la onstitución se limita a crear las paredes
maestras de esta institución, de.ando su complemento 'la estructura interna) a
la /D:" Este órgano se encuentra organi!ado en:
A= El *leno
Está compuesto por 0C Magistrados y encabe!ado por su *residente,
conociendo una amplia relación de cuestiones:
a) ,e la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los :ratados
&nternacionales"
b) ,e los recursos de inconstitucionalidad contra las leyes y demás
disposiciones con valor de ley 'menos las de mera aplicación de
doctrina)" El *leno deberá señalar la doctrina de aplicación"
c) ,e las cuestiones de constitucionalidad que se reserve para sí"
d) ,e los conflictos constitucionales de competencia entre Estado y 44, y
viceversa"
e) ,e las impugnaciones previstas 0=0"C E"
f) ,e los conflictos de defensa de la autonomía local"
g) ,e los conflictos de los órganos constitucionales del estado"
h) ,e las anulaciones en defensa de la .urisdicción del tribunal previstas en
el artículo F";"
i) ,e la verificación del cumplimiento de los requisitos e8igidos para el
nombramiento del Magistrado del :"
.) ,el nombramiento de los Magistrados que han de integrar cada una de
las salas"
H) ,e la recusación de los Magistrados del :"
l) ,el cese de los Magistrados previstos en el artículo C;"
m),e la aprobación y modificación de los reglamentos del :ribunal"
n) ,e cualquier otro asunto que sea competencia del : pero recabe para sí
el *leno, así como de los otros asuntos que le sean atribuidos
e8presamente por /ey Drgánica"
?= /as #alas
onsta de C #alas 'la 0X la preside el *residente, y la CX por el >icepresidente)
y está compuesta de = Magistrados cada una"
onocen de: /os Recursos de 4mparo por la violación de ,erechos y /ibertades
referidos A;"C E, asuntos que no sean competencia del *leno y las cuestiones
que se ha atribuido a las #ecciones pero que debido a la importancia debe de
resolver la propia #ala"
,eberán someterse a la decisión del *leno aquellos casos que en cualquiera de
las C salas entendiera necesario apartarse de la doctrina constitucional
precedente sentada por el 4lto :ribunal"
C= /as #ecciones
En cada #ala hay C #ecciones, cada una de ellas formada por ; Magistrados, y
conocen: del despacho ordinario y la admisibilidad o inadmisibilidad de los
recursosI así como conocer y resolver asuntos de amparo 'art" F3 /D:) que
la #ala le haya podido diferirI en aquellos casos en que para su resolución sea
aplicable doctrina consolidada del :" 'art" AC"C /D:)"
CAPÍTULO 1+: COMPETENCIA1 0EL TRI?UNAL
CON1TITUCIONAL MI=
1. EL RECUR1O 0E INCON1TITUCIONALI0A0 - 1U1 MO0ALI0A0E1
1.1. /!nción del rec!r%o
/a función básica del recurso de inconstitucionalidad, como ha reconocido el
propio :ribunal '#: 0FN0130, de C1 de abril), es la defensa ob.etiva de la
onstitución, afirmar su primacía y privar de todo efecto a las leyes contrarias
a la misma, e8cluyendo del ordenamiento a las disconformes con la
onstitución"
El propio :ribunal tuvo empeño en fi.ar su visión sobre la potestad legislativa
de las ortes <enerales a la hora de interpretar o desarrollar los mandatos
constitucionales" En su c(lebre sentencia 2=N013;, de A de agosto sobre la /ey
de 4rmoni!ación del *roceso 4utonómico '/D4*4) formuló que el legislador
ordinario $no puede dictar normas meramente interpretati%as cuyo e&clusi%o
o"!eto sea precisar el nico sentido entre los %arios posi"les que de"e
atri"uirse a un determinado concepto o precepto de la Constituci#n%,
apoyándose en la línea argumental de que $al reducir las distintas
posi"ilidades o alternati%as del te&to constitucional a una sola$ completa$ de
hecho$ la o"ra del poder constituyente%, a lo que añadió que $se sita
funcionalmente en el mismo plano$ cruzando al hacerlo la línea di%isoria entre
el poder constituyente y los poderes constituidos%" /o que remacha con estas
palabras: $El legislador se coloca inde"idamente en el lugar que corresponde
al poder constituyente y al Tri"unal Constitucional%"
1.#. O'Ieto del control
El art" 0=0"0"a E se refiere al $recurso de inconstitucionalidad contra leyes y
disposiciones normativas con fuer!a de ley% 'sinteti!ada en el art" 0=; E con
la terminología $norma con rango de ley%)"
El desarrollo normativo de tal previsión constitucional ha sido asumido por el
art" C2"C /D:, por el cual son susceptibles de declaración de
inconstitucionalidad:
a) /os Estatutos de 4utonomía y demás /eyes Drgánicas"
b) /as demás leyes, disposiciones normativas y actos del Estado con fuer!a
de ley" En el caso de los decretos7legislativos, la competencia del : se
entiende sin per.uicio de lo previsto en el art" 3C"= E"
c) /os :ratados &nternacionales"
d) /os Reglamentos de las ámaras y de las ortes <enerales"
e) /as leyes y disposiciones normativas con fuer!a de ley de las
omunidades 4utónomas, con la misma salvedad formulada en el
apartado b) respecto de los casos de delegación legislativa"
f) /os Reglamentos de las 4sambleas legislativas de las "44"
4lg-n autor 'por e.emplo <on!ále!7:revi.ano) ha sostenido que esta
enumeración 6D contiene un numerus clausus" /os autores entienden lo
contrario" Entienden que no hay lugar en la práctica para la llamada
inconstitucionalidad por omisión" 4demás conviene señalar que en el art" C"h
/D:, la apertura del ámbito de conocimiento del : se efect-a para casos
diferentes"
1.). El $arAmetro de con%tit!cionalidad
El art" C3"0 /D: dispone que $para apreciar la conformidad o disconformidad
con la Constituci#n de una 'ey$ disposici#n o acto con fuerza de ley del Estado
o de las Comunidades .ut#nomas$ el Tri"unal considerará además de los
preceptos constitucionales$ las leyes que$ dentro del marco constitucional$ se
hu"ieran dictado para delimitar las competencias del Estado y de las diferentes
Comunidades .ut#nomas o para regular o armonizar el e!ercicio de las
competencias de estas%" 4unque no se cite los Estatutos de 4utonomía, es
evidente que son las leyes orgánicas más importantes de delimitación de
competencias entre el Estado y las diferentes omunidades 4utónomas"
El : ha empleado la e8presión $parámetro de constitucionalidad%$ $canon de
constitucionalidad% o $bloque de constitucionalidad% como sinónimos, y ha
establecido que (ste $ha de ser%ir como "ase para en!uiciar la 'ey
impugnada% y que el bloque de constitucionalidad $hace referencia a un
con!unto de disposiciones utiliza"les como parámetro de la legitimidad
constitucional de las leyes$ pero no a contenidos normati%os concretos que no
pueden ser modificados de acuerdo con el procedimiento pre%isto segn la
naturaleza de cada disposici#n%"
*or tanto el parámetro va a ser comple.o y se encuentra sometido a varias
dificultades:
a= 'a muta"ilidad del canon de constitucionalidad durante la tramitaci#n de un
recurso de constitucionalidad
,ado que la onstitución en cierta medida puede ser considerada constitución
abierta, el :ribunal onstitucional ha admitido la naturale!a mutable del
parámetro de constitucionalidad" Ello equivale a reconocer que, en
determinados ámbitos, el legislador orgánico e incluso el ordinario tiene en sus
manos la posibilidad de que algo que hoy es constitucional mañana de.e de
serlo, y a la inversa" #i durante la tramitación de un recurso de
inconstitucionalidad, el canon de constitucionalidad es alterado, el parámetro
de constitucionalidad queda configurado por la legislación de referencia en ese
momento vigente, con independencia de cuál estuviera en vigor en el día en
que se interpuso el recurso"
'= 'a hip#tesis de que ciertas normas integrantes del parámetro de
constitucionalidad se encuentren afectadas de inconstitucionalidad
El : no puede de oficio declarar una ley inconstitucional 'sea o no integrante
del $bloque de constitucionalidad%), salvo en aquellos casos en los que la
declaración de inconstitucionalidad deba e8tenderse por cone&i#n o
consecuencia 'art" ;1"0 /D:)"
1.B. El c!r%o del $roce%o
A= /a legitimación activa
5ablaremos de los órganos legitimados para interponer directamente un
recurso de inconstitucionalidad, y cómo los órganos de la .urisdicción ordinaria
pueden suscitar por vía indirecta 'la llamada cuestión de inconstitucionalidad)
la revisión de una norma con rango de ley ante el : 'esto lo veremos en otro
epígrafe)"
/e.os de la pauta de amplio espectro de la onstitución de 01;0, nuestra
onstitución vuelve a los conceptos restrictivos de la italiana de 01F2 o la
alemana de 01F1" El : ha remarcado que los su.etos legitimados se
encuentran $in%estidos por la Constituci#n ?art* -C/*-*a4 y por la 'ey ?arts* 6/
y 9/*- 'FTC4 ( en %irtud de la alta cualificaci#n política que se infiere de su
respecti%o cometido constitucional%"
#eg-n el art" 0=C"0 E, estarán legitimados para interponer recurso de
inconstitucionalidad:
• El *residente del <obierno"
• El ,efensor del *ueblo"
• AM ,iputados o AM #enadores"
• /os órganos colegiados e.ecutivos de las omunidades 4utónomas, y en
su caso, las 4sambleas legislativas de las mismas"
En desarrollo de tal precepto constitucional, el art" ;C /D: dispone que la
legitimación, cuando se trate de Estatutos de 4utonomía y demás /eyes del
Estado, o en cualesquiera de sus formas, y disposiciones normativas y actos
del Estado o de las omunidades 4utónomas con fuer!a de /ey, tratados
internacionales y Reglamentos de las ámaras y de las ortes <enerales,
corresponde a:
• El *residente del <obierno"
• El ,efensor del *ueblo"
• AM ,iputados o AM #enadores"
• /os órganos colegiados e.ecutivos de las omunidades 4utónomas, y en
su caso, las 4sambleas legislativas de las mismas contra las /eyes,
disposiciones o actos con fuer!a de /ey del Estado que puedan afectar a
su propio ámbito de autonomía"
/os órganos o el con.unto de ,iputados o #enadores legitimados actuaran
representados por el miembro o miembros que designen o por un comisionado
nombrado al efecto, los órganos e.ecutivos, del Estado y de las omunidades
4utónomas, serán representados y defendidos por sus 4bogados 'por los
órganos e.ecutivos del Estado actuará el 4bogado del Estado)"
?= El $ iter % procesal
/os arts" ;; y ;F /D:, regulan el procedimiento que debe seguir un recurso
de inconstitucionalidad"
a= 0lazo de interposici#n del recurso
#e establece un pla!o de tres meses desde la publicación oficial de la ley,
disposición o acto normativo con fuer!a de ley que se pretenda impugnar" El :
entiende prorrogado el mandato de los parlamentarios a los meros efectos del
e.ercicio por los mismos de la acción de inconstitucionalidad" 6o obstante, el
*residente del <obierno y los órganos colegiados e.ecutivos de las "44"
podrán interponer el recurso de inconstitucionalidad en el pla!o de nueve
meses si cumplen los siguientes requisitos al efecto establecidos:
0" ?ue se re7na la $omisi+n Ailateral de $ooperaci+n entre la
,dministraci+n General del Estado y la respecti%a $omunidad
,ut+noma, pudiendo solicitar su convocatoria cualquiera de las dos
4dministraciones"
C" ?ue en el seno de la $omisi+n se 'aya adoptado un acuerdo
sobre la iniciaci+n de negociaciones para resol%er las
discrepancias, pudiendo instar en su caso, la modificación del te8to
normativo" En este caso puede hacer referencia a la invocación o no de
la suspensión de la norma en el caso de presentarse el recurso en el
pla!o previsto"
;" ?ue el acuerdo sea puesto en conocimiento del 4$ por los
+rganos anteriormente mencionados, dentro de los tres meses
siguientes a la publicación de (sta en el $9oletín Dficial del Estado% o en
el $,iario Dficial de la omunidad 4utónoma correspondiente%"
Este instrumento, habilitado tras la reforma de la /D: del CMMM, ha sido
profusamente utili!ado" omo se ha destacado: $Ea ser%ido para a"rir nue%os
espacios de cola"oraci#n y a%enencia entre el Estado y las Comunidades
.ut#nomas$ al menos entre sus respecti%os #rganos e!ecuti%os y reduciendo$
como efecto secundario$ la saturaci#n de asuntos pendientes de sentencia del
TC$ contri"uyendo de ese modo a un me!or e!ercicio de sus funciones
constitucionales entre las que ocupan un destacado lugar la resoluci#n de
contro%ersias territoriales%"
'= El contenido de la demanda
/a acción se e.erce mediante la oportuna demanda ante el :" @sta debe de
cumplir los siguientes tres elementos:
0" .as circunstancias de identidad de las personas u +rganos ue
e0ercitan la acci+n y en su caso, de los comisionados"
C" .a concreci+n de la ley, disposici+n normati%a o acto en todo o
parte impugnado* Es un elemento esencial, puesto que supone la
definición del ob.eto o pretensión del recurso de inconstitucionalidad" 6o
caben demandas gen(ricas y debe haber congruencia entre la pretensión
y el contenido de la ley impugnada"
;" 3recisar el precepto constitucional ue se entiende infringido* 6o
obstante, el : podrá fundar la inconstitucionalidad en cualquier
precepto constitucional haya o no sido invocado en el curso del proceso
'art" ;1"C /D:)"
c= .dmisi#n a trámite de la demanda
/a /D: no lo regula e8plícitamente" /a práctica ha generado que en ocasiones
se dicte un auto de inadmisión o incluso, en ocasiones, una sentencia de
inadmisión"
d= Su!etos llamados a la personaci#n
4dmitido a trámite, se da traslado de la demanda al ongreso de los ,iputados
y al #enado, al <obierno 'por conducto del Ministerio de ?usticia) y, cuando el
ob.eto del recurso fuera una norma con rango de ley de una "44", al órgano
legislativo y e.ecutivo de la misma, a fin de que puedan personarse en el
procedimiento y formular las alegaciones que estimen oportunas"
3ersonaci+n y alegaciones deben de reali&arse en el pla&o de uince
días"
C= /a sentencia
El : dictará sentencia en die! días, salvo que, mediante resolución motivada,
el : estime necesario un pla!o más amplio que en ning-n caso podrá e8ceder
de treinta días" #in embargo, el :ribunal dicta sus sentencias al margen de
todo pla!o, cuando buenamente su agenda y el cielo se lo permiten 'recordar
##: 3MNCM0C y 00MNCM0C que resuelven recursos presentados catorce y trece
años atrás, cuando estaba en el <obierno ?os( María 4!nar)"
/os efectos de las sentencias dictadas en los recursos de inconstitucionalidad
se definen en el art" 0=F E y en los arts" ;3 a FM /D:" 5ay algunas
puntuali!aciones:
a) /a admisión del recurso no suspende la vigencia ni la aplicación de la ley,
salvo que el <obierno se ampare en el art" 0=0"C E '$El ,o"ierno podrá
impugnar ante el Tri"unal Constitucional las disposiciones y resoluciones
adoptadas por los #rganos de las Comunidades .ut#nomas* 'a
impugnaci#n producirá la suspensi#n de la disposici#n o resoluci#n
recurrida$ pero el Tri"unal$ en su caso$ de"erá ratificarla o le%antarla en
un plazo no superior a cinco meses%)"
b) /as sentencias tienen valor de cosa .u!gada 'no cabe la interposición de
ning-n recurso contra la sentencia) a partir del día siguiente al de su
publicación en el 9DE y con efectos frente a todos 'erga omnes)" En
ocasiones, el : restringe los efectos temporales de la declaración de
inconstitucionalidad"
c) /as sentencias que declaren la inconstitucionalidad declararán
igualmente la nulidad de los preceptos impugnados, así como, en su
caso, la de aquellos otros de la misma /ey, disposición o acto con fuer!a
de /ey a los que deba e8tenderse por cone8ión o consecuencia"
d) /a declaración de inconstitucionalidad e8pulsa la norma afectada del
ordenamiento .urídico" El : act-a en este caso como legislador negativo
y de sus sentencias puede decirse que tienen efectos e& nunc 4desde
ahora 'hacia el futuro)5"
1.D. Otra% modalidade% del rec!r%o
A= /a cuestión de inconstitucionalidad promovida por los órganos de la
.urisdicción ordinaria
*uerta abierta al sistema de .urisdicción difusa a trav(s del art" 0=; E con una
$cuestión% 'que no recurso) $cuando un #rgano !udicial considere$ en algn
proceso$ que una norma con rango de ley$ aplica"le al caso$ de cuya %alidez
dependa el fallo$ pueda ser contraria a la Constituci#n$ planteará la cuesti#n
ante el TC en los supuestos$ en la forma y con los efectos que esta"lezca la ley
que en ningn caso serán suspensi%os%"
/a importancia reside en que si la persona física o .urídica entiende que una
norma con fuer!a de ley es nula por inconstitucional, no va a poder provocar
en a"stracto 4no concreto5 un recurso de inconstitucionalidad, pero, en el caso
de que la norma le sea de aplicación determinante en un proceso en el que es
parte, podrá solicitar del .ue! o tribunal que entiende, que (l mismo interponga
ante el :, para que este alto :ribunal resuelva sobre la presunta
inconstitucionalidad de la norma de cuya valide! dependa el fallo"
*or tanto, la cuestión de inconstitucionalidad se va a poder suscitar ante el :
por el órgano de la .urisdicción ordinaria de oficio, o a instancia no vinculante
de parte, en cuyo caso el órgano de la .urisdicción ordinaria act-a de filtro y
decide sobre la procedencia de interponer formalmente o no la cuestión" /as
partes solo pueden sugerir la pertinencia de suscitar la cuestión, quedando a la
libre decisión del órgano .urisdiccional ordinario el promover o no la cuestión
'arts" ;A y ;= /D:)"
#eg-n dispone el art" ;A"0 /D:, el órgano .udicial solo podrá plantear la
cuestión una ve! concluso el procedimiento y dentro del pla!o para dictar
sentencia, debiendo concretar la /ey o norma con fuer!a de ley cuya
constitucionalidad se cuestiona, el precepto constitucional que se considera
infligido y especificar y .ustificar en qu( medida la decisión del proceso
depende de la valide! de la norma en cuestión" 4ntes de tomar su decisión,
mediante auto, el órgano .urisdiccional oirá a las partes y al ME para que, en
un pla!o com-n e improrrogable de die! días, puedan alegar lo que deseen
sobre la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, resolviendo
el .ue! seguidamente y sin más trámite en el pla!o de tres días"
,icho auto no será susceptible de recurso de ninguna clase" #in embargo, esta
cuestión puede ser intentada en las sucesivas instancias en tanto no se llegue
a sentencia firme"
*odrá el : recha!ar, en trámite de admisión, mediante auto motivado y sin
otra audiencia que la del Eiscal <eneral del Estado 'E<E), la cuestión de
inconstitucionalidad cuando faltaren las condiciones procesales o fuese
notoriamente infundada la cuestión suscitada"
,eberá dar traslado al ongreso y al #enado, al E<E, al <obierno, y, en caso
de tratarse de una disposición normativa con fuer!a de ley de una omunidad
4utónoma, a la representación de (sta, pudiendo todos ellos personarse y
formular alegaciones"
Einalmente, se dictará sentencia con valor de cosa .u!gada que vincula a todos
los poderes p-blicos y produce efectos generales desde la fecha de su
publicación en el 9DE"
?= El control previo de constitucionalidad de los :ratados internacionales
onforme a lo previsto en el art" 0=0"0"d E, el : es competente para conocer
las demás materias que le atribuya la onstitución o las leyes orgánicas" En su
desarrollo, la /D: en su primitiva redacción, siguiendo la tradición francesa,
incluía un control previo de constitucionalidad de las leyes y restantes normas
con fuer!a de ley, incluidos los Estatutos de 4utonomía y restantes leyes
orgánicas, antes de su entrada en vigor" #in embargo, esto fue criticado, pues
a .uicio de parte de la doctrina, convertía al : en una tercera cámara y,
además, fue utili!ado por la oposición contra las leyes aprobadas por un
<obierno con mayoría socialista lo que hi!o que el <obierno no disimulara su
disgusto con el hecho y derogara tal posibilidad por la /D FN013A, de 2 de
.unio" ,esde entonces, el control previo fue reservado por la /D: a los
:ratados internacionales" #in embargo, esta posibilidad no quedó nunca al libre
arbitrio de la /D:, ya que el art" 1A E, tras disponer en su primer apartado
que la celebración de un :ratado que contenga estipulaciones contrarias a la E
e8igirá la previa revisión constitucional, establece en el siguiente párrafo que
bien el <obierno o bien cualquiera de las ámaras, podrá requerir al : para
que declare si e8iste o no disconformidad" #olo se ha utili!ado en dos
ocasiones, en 011C con motivo de la necesaria ratificación por España del
:ratado de MaastrichtI y en CMMF con ocasión del :ratado por el que se
establecía una onstitución para Europa"
Mediante esta modalidad de control de inconstitucionalidad, el <obierno o
cualquiera de ambas ámaras podrá requerir al : para que se pronuncie
sobre la e8istencia o ine8istencia de contradicción entre la onstitución y las
estipulaciones de un :ratado internacional cuyo te8to est( ya definitivamente
fi.ado, pero al que no se hubiera prestado a-n el consentimiento del Estado" En
cualquier momento puede el : solicitar a los órganos de Estado o de las
"44", o a cualquier persona física o .urídica, cuantas aclaraciones estime
necesarias y, finalmente, emitirá declaración que, de acuerdo con lo
establecido en el art" 1A E, tendrá carácter vinculante"
#. EL RECUR1O 0E AMPARO CON1TITUCIONAL
#.1. Un rec!r%o e<ce$cional
El nombre de este recurso lo encontramos ya en la letra del art" 0C0 de la
onstitución española de 01;0, inspirado en la onstitución austriaca de 01CM
y en la onstitución me.icana de 0102"
4l : se reservó el encabe!ar una .urisprudencia coherente en terreno tan
sensible como lo es el de la tutela de las libertades y los derechos reconocidos
en el art" 0F, #ección 0X del apítulo segundo, del :ítulo & de la 'e& superior*
Es esencial por coherencia con la e8tensión del principio de .urisdicción
concentrada" #e trata de un recurso que protege los derechos de los
ciudadanos y además sirve para la protección ob.etiva de la onstitución"
#eg-n el art" A;"C E, el amparo ordinario de tales derechos y libertades
'mentados arriba) se confía a $los Tri"unales ordinarios por un procedimiento
"asado en los principios de preferencia y sumariedad y en su caso$ a tra%1s del
recurso de amparo ante el TC%" ,e modo que el recurso de amparo no está 'a
diferencia del ordinario) previsto para todo caso, sino para aquellos que
determine la /D: $en su caso%, como afirma el art" 0=0"b) E, que reserva el
recurso de amparo ante el : a $los casos y 'en las) formas que la ley
estable!ca%" #e debe de regular como un recurso e8cepcional para evitar que
la abundancia de recursos sobrepase la capacidad del :"
4demás, el recurso tiene carácter subsidiario: $la !urisdicci#n de amparo es
su"sidiaria de la !urisdicci#n ordinaria$ y no es una instancia directa ni
tampoco re%isora( el resta"lecimiento de los :erechos de"e primariamente
tratar de conseguirse ante los Tri"unales ordinarios$ empleando todos los
medios de impugnaci#n normal e&istentes en las normas procesales$ y solo
cuando fracasen se puede a"rir el proceso de amparo%"
#.#. La acent!ación de la e<ce$cionalidad $or la re>orma de #QQ+
/a /D =NCMM2, de CF de mayo, ha introducido una serie de reformas para
reducir el n-mero de recursos de amparo que el : debe tramitar, de cara a
encontrar remedio a lo que <arcía Roca denominó $elefantiasis del amparo
constitucional%" #obrecarga y colapso del sistema"
A= 6ueva configuración del trámite de admisión del recurso de amparo
Erente al sistema anterior de causas de inadmisión tasadas, la reforma
introduce un sistema en el que el recurrente debe alegar y acreditar que el
contenido del recurso .ustifica una decisión sobre el fondo por parte del : en
ra!ón a su especial trascendencia constitucional, dada su importancia para la
interpretación, aplicación o general eficacia de la E" *or tanto, se ha invertido
el .uicio de admisibilidad, ya que se ha pasado de comprobar la ine8istencia de
causas de inadmisión a la verificación de la e8istencia de una relevancia
constitucional en el recurso"
/a #: 0AANCMM1, de CA de .unio, delimitó de forma didáctica los supuestos de
especial trascendencia constitucional en los recursos de amparo:
a) *lanteamiento de un problema o una faceta de un derecho fundamental
sobre el que no haya doctrina del :"
b) *lanteamiento de un problema o una faceta de un derecho fundamental
sobre el que e8istiendo doctrina, el : quiera aclarar o cambiar su
doctrina, debido al nacimiento de nuevas realidades sociales o de
cambios normativos relevantes para la configuración del contenido del
derecho fundamental, o de un cambio en la doctrina de los órganos de
garantía encargados de la interpretación de los tratados o acuerdos
internacionales a los que se refiere el art" 0M"C E"
c) >ulneración del derecho fundamental proveniente de ley o de otra
disposición de carácter general"
d) >ulneración del derecho fundamental que traiga causa de una reiterada
interpretación .urisprudencial de la ley que el : considere lesiva del
derecho fundamental y sea necesario proclamar otra interpretación
conforme a la onstitución"
e) &ncumplimiento general y reiterado de la doctrina del : sobre el derecho
fundamental por la .urisdicción ordinaria, o e8istencia de resoluciones
.udiciales contradictorias sobre el derecho fundamental, ya sea
interpretando de manera distinta la doctrina constitucional, ya sea
aplicándola en unos casos y desconoci(ndola en otros"
f) 6egativa manifiesta del deber de acatamiento de la doctrina del : por
parte de un órgano .udicial"
g) *lanteamiento de una cuestión .urídica de relevante y general
repercusión social y económica o que tenga unas consecuencias políticas
generales, consecuencias que podrían concurrir, sobre todo, aunque no
e8clusivamente, en determinados amparos electorales o parlamentarios"
5a habido un caso de inadmisión que suscitó ciertas críticas por no encontrarse
enmarcado el supuesto dentro de esta especial trascendencia constitucional"
6os referimos al auto del : 1NCM0C, de 0; de enero, que inadmitió los
recursos de amparo interpuestos por varios diputados con relación a
resoluciones y acuerdos de la Mesa del ongreso y del *leno sobre la
tramitación parlamentaria de la proposición de reforma del art" 0A; E"
?= Modificación del incidente de nulidad de actuaciones
#e ha introducido una configuración del incidente de nulidad de actuaciones
mucho más amplia que la e8istente hasta la reforma, porque se permite su
solicitud en base a la vulneración de alguno de los derechos fundamentales
referido en el art" A;"C E, en lugar de la alegación de indefensión o
incongruencia prevista hasta esa reforma" Esta ampliación busca otorgar a los
tribunales ordinarios el papel de primeros garantes de los derechos
fundamentales en nuestro ordenamiento .urídico"
#.). Lo% derec(o% $rotegi'le% en &"a de am$aro
*or imperativos de los arts" A;"C, 0=0"0"b) E y F0"0 /D:, son susceptibles
de amparo constitucional, en los casos y en las formas que la ley establece:
• /a igualdad ante la ley, garanti!ada en el art" 0F E"
• /as libertades y derechos reconocidos en los arts" 0A a C1 E, que
integran la sección primera del apítulo && del :ítulo & E"
• /a ob.eción de conciencia, reconocida en el art" ;M E"
6o hay interpretación e8tensiva" #on solo y e8clusivamente los enunciados" El
: ha recha!ado los intentos de dotar de amparo constitucional a los principios
enumerados en el art" 1"; E, ba.o la e8clusiva vulneración del derecho a la
legalidad penal que consagra el art" CA EI e igualmente ha inadmitido el
amparo ante posibles violaciones de los principios inspiradores del sistema
tributario 'art" ;0 E) cuando se ha recabado al calor del art" 0F E 'derecho a
la igualdad ante la ley)"
#.B. El o'Ieto de la im$!gnación
/a onstitución no dispone qu( actos son en concreto impugnables mediante
recurso de amparo" :al laguna se encuentra colmada por el art" F0"C /D:,
conforme al cual el recurso de amparo protege a todos los ciudadanos frente a
las violaciones de los derechos y libertades descritos en el epígrafe anterior
$originados por disposiciones$ actos !urídicos o simple %ía de hecho de los
poderes p"licos del Estado$ las CC*..* y demás entes p"licos de carácter
territorial$ corporati%o o institucional$ así como de sus funcionarios o agentes%"
El : ha tenido ocasión de precisar que se consideran ob.eto de impugnación,
en su caso, las disposiciones, actos o hechos provenientes de los
4yuntamientos, olegios *rofesionales, Entes de Radio :elevisión Española,
etc" O no cabe duda de que las mismas consideraciones merecen los que traen
causa de las entidades gestoras de la #eguridad #ocial y de los diferentes
entes p-blicos dotados por el ,erecho 4dministrativo de autonomía"
En evitación de impugnaciones en abstracto y con carácter general, el : tiene
declarado que las impugnaciones directas en amparo constitucional contra
disposiciones administrativas generales solo proceden si la lesión del derecho
fundamental tiene origen directo e inmediato en la disposición recurrida que
per se vulnera el derecho o libertad fundamental ob.eto del recurso" #upuesto
específico de recurso de amparo es el que regula la /DRE< a favor de los
candidatos e8cluidos de la proclamación de candidaturas, en su art" F1"; y "F"
/a /D: reduce el ob.eto de la impugnación en amparo a los actos u omisiones
de los poderes p-blicos, considerando a (stos como los que disponen de
imperium y están sometidos a la onstitución" 6o cabe recurrir en amparo los
actos de los particulares que vulneren derechos fundamentales" :iene una
importante e8cepción" #i en un conflicto entre particulares el caso se somete a
la resolución de un órgano .udicial, la misma será un acto de poder p-blico,
contra el cual, en principio, cabrá plantearse la posibilidad de recurrir en
amparo, ya que los poderes p-blicos no pueden confirmar las lesiones de
derechos fundamentales efectuadas por particulares"
#.D. El c!r%o del $roce%o
A= /a legitimación activa
El art" 0=C"0"b) E dispone que están legitimados $para interponer el recurso
de amparo$ toda persona natural o !urídica que in%oque un inter1s legítimo$ así
como el :efensor del 0ue"lo y el )inisterio Aiscal%"
En desarrollo de tal previsión, el art" F="0 /D: distingue dos supuestos
diferentes, al establecer que están legitimados para interponer el recurso de
amparo constitucional:
a) En los casos del art. B# 'cuando el recurso se dirige contra las
decisiones o actos, sin valor de /ey, emanados de las ortes o de las
4sambleas legislativas de las "44"), $la persona directamente
afectada$ el :efensor del 0ue"lo y el )inisterio Aiscal%"
b) En los casos de los art%. B) 'violaciones de los derechos y libertades
originados por disposiciones, actos .urídicos o simple vía de hecho del
<obierno o de sus autoridades o funcionarios, o de los órganos
e.ecutivos colegiados de las 44, o de sus autoridades, funcionarios o
agentes) 3 BB 'las que tuvieran origen inmediato y directo en un acto u
omisión de un órgano .udicial), $quienes hayan sido parte en el proceso
!udicial correspondiente$ el :efensor del 0ue"lo y el )inisterio Aiscal%"
/a e8presión $persona directamente afectada% que usa la /D: se entiende
sinónima a persona con $inter(s legítimo% que utili!a el art. 1E#.1.'= CE" O la
me.or lectura del art. BE LOTC, $quienes hayan sido parte%, incluirá a
aquellos que lo hayan pretendido ra!onablemente sin conseguirlo"
>arias consideraciones:
• El concepto de persona incluye a los nacionales y a los e8tran.eros"
• Entre las personas se incluyen las personas .urídicas y, aunque ello se
refiere principalmente a las privadas, no de.a de predicarse respecto a
las p-blicas en lo referente a alg-n derecho, como al de la tutela .udicial
efectiva 'art. #B.1 CE), lo que ha motivado un abuso en la interposición
de recursos de amparo por parte de determinados titulares de poder
p-blico nacional o e8tran.ero"
• /a legitimación del Ministerio Eiscal es corolario 4proposición que no
necesita comprobarse, sino que se deduce fácilmente de lo demostrado
antes5 de su concepción constitucional de la institución 'art" 0CF"0 E) al
servicio de su misión de $promo%er la acci#n de la !usticia en defensa de
la legalidad$ de los derechos de los ciudadanos y del inter1s p"lico
tutelado por la ley%" /a /D:, seg-n la átedra, no parece que se
propusiese, ni que pudiese restringir, ni haya restringido, la legitimación
que al respecto le reconoce la E 'art" 0=C"0"b)"
?= Requisitos previos
El recurso de amparo se iniciará mediante demanda en la que se e8pondrá,
con claridad y concisión, los hechos que la fundamenten, se citarán los
preceptos constitucionales que se estimen infligidos y se fi.ará con precisión el
amparo que se solicita para preservar o restablecer el derecho o libertad que
se considere vulnerado"
En su caso, a la demanda se ha de acompañar la copia, traslado o certificación
de la resolución recaída en el procedimiento .udicial o administrativo"
5abi(ndose de haber agotado, como es natural, previamente la vía
administrativa o .udicial 'art" FF"0 /D:)"
ontra las resoluciones que pongan fin a los procedimientos .udiciales
ordinarios cabe el recurso de amparo si el ?u!gado o :ribunal ha infligido el
derecho a la tutela .udicial efectiva consagrado en el art" CF E"
#i se recurre en amparo contra un acto o decisión, sin valor de /ey, de los
órganos legislativos, es preciso agotar los trámites internos, normalmente el
llamado $recurso de reconsideración% a presentar ante la Mesa, o en su caso,
el que prevea el Reglamento de la ámara respectiva"
En materia de pla!os se debe recurrir a los art" FC, F;"C y FF"C /D:"
Art"c!lo B#:
$'as decisiones o actos sin %alor de 'ey$ emanados de las Cortes o de
cualquiera de sus #rganos$ o de las .sam"leas 'egislati%as de las
Comunidades .ut#nomas$ o de sus #rganos$ que %iolen los derechos y
li"ertades suscepti"les de amparo constitucional$ podrán ser recurridos dentro
del plazo de tres meses desde que$ con arreglo a las normas internas de las
Cámaras y .sam"leas$ sean firmes%"
Art"c!lo B):
$Uno" 'as %iolaciones de los derechos y li"ertades antes referidos originadas
por disposiciones$ actos !urídicos$ omisiones o simple %ía de hecho del
,o"ierno o de sus autoridades o funcionarios$ o de los #rganos e!ecuti%os
colegiados de las comunidades aut#nomas o de sus autoridades o funcionarios
o agentes$ podrán dar lugar al recurso de amparo una %ez que se haya
agotado la %ía !udicial procedente*
0o%" El plazo para interponer el recurso de amparo constitucional será el de
los %einte días siguientes a la notificaci#n de la resoluci#n recaída en el pre%io
proceso !udicial%"
4rtículo FF:
$Uno" 'as %iolaciones de los derechos y li"ertades suscepti"les de amparo
constitucional$ que tu%ieran su origen inmediato y directo en un acto u omisi#n
de un #rgano !udicial$ podrán dar lugar a este recurso
0o%" El plazo para interponer el recurso de amparo será de 67 días$ a partir de
la notificaci#n de la resoluci#n recaída en el proceso !udicial%"
C= El trámite de admisión
Recordar la especial trascendencia constitucional del recurso" El 1MS de los
recursos que se presentan ante el : acaban en el que de ordinario los
abogados dan en denominar $trámite de inadmisión%" onforme al art" AM
/D:, la #ección, por unanimidad de sus miembros, acordará mediante
providencia su inadmisión, en todo o en parte, del recurso 'por no cumplir los
requisitos antes descritos)" /a falta de la unanimidad en la #ección provocará
el traslado de la decisión sobre esta cuestión a la #ala respectiva"
0= El resto del $ iter % procesal
4dmitida a trámite una demanda de amparo o, al menos, alguno de sus
motivos, se ha de resolver sobre si se accede o no a la solicitud de suspensión
de la resolución recurrida, si (sta se ha formulado .unto a la demanda" abe
que se acuerde tal suspensión de oficio 'art" A="C /D:), o a solicitud cursada
por el recurrente en un momento ulterior a la demanda y naturalmente previo
a la sentencia" /a suspensión se puede condicionar a la constitución de una
caución suficiente para garanti!ar los daños y per.uicios originados por tal
suspensión" En los casos de urgencia e8cepcional, la suspensión y las medidas
cautelares y provisionales pueden adoptarse en la resolución de la admisión a
trámite"
#eg-n dispone el art" A0 /D::
-* $.dmitida la demanda de amparo$ la Sala requerirá con carácter urgente
al #rgano o a la autoridad de que dimane la decisi#n$ el acto o el hecho$
o al +uez o Tri"unal que conoci# del procedimiento precedente para que
en un plazo que no podrá e&ceder de diez días$ remita las actuaciones o
testimonio de ellas*
/* El #rgano$ autoridad$ +uez o Tri"unal acusará inmediato reci"o del
requerimiento$ cumplimentará el en%ío en el plazo señalado y emplazará
a quienes fueron parte en el procedimiento antecedente para que
puedan comparecer en el proceso constitucional en el plazo de diez
días%"
uando se reciban las actuaciones, la #ala dará vista de las mismas a quien
promovió el recurso de amparo, a los personados en el proceso, al 4bogado del
Estado 'si estuviera interesada la 4dministración p-blica) y al Ministerio Eiscal,
que interviene en todos los procesos de amparo $en defensa de la legalidad$
de los derechos de los ciudadanos y del inter1s p"lico tutelado por la 'ey%
'art" F2"C /D:)"
El trámite siguiente es el de la formulación de las alegaciones escritas, que
puede sustituirse por la celebración de vista oral, lo que sucede en contadas
ocasiones" El : no permite que en las alegaciones se susciten cuestiones
nuevas, ya que el ob.eto del recurso ha debido de quedar definitivamente
fi.ado en la demanda"
#eg-n el art" AC"; /D:, la #ala, o en su caso la #ección, dictará sentencia en
die! días" /a realidad muestra que la sentencia no se dicta antes de que
trascurra al menos un año"
E= /a sentencia
/a resolución del recurso constitucional de amparo adquiere la forma de
sentencia 'arts" A; a AA /D:)" /a #ala, o en su caso la #ección, al conocer el
fondo, habrá de pronunciar necesariamente en la sentencia uno de estos dos
fallos:
a) Dtorgamiento de amparo"
b) ,enegación de amparo"
En los casos en que cono!can de un recurso de amparo respecto de decisiones
de ?ueces o :ribunales, limitarán su función a concretar si se han violado
derechos o libertades del demandante y a preservar o restablecer estos
derechos o libertades, y se abstendrán de cualquier otra consideración sobre la
actuación de la .urisdicción ordinaria"
/a sentencia que otorgue el amparo contendrá alguno o algunos de los
pronunciamientos siguientes:
a) ,eclaración de nulidad de la decisión, acto o resolución que haya
impedido el e.ercicio de los derechos o libertades protegidos, con
determinación en su caso de la e8tensión de los efectos"
b) Reconocimiento del derecho o libertad p-blica, de conformidad con su
contenido constitucional declarado"
c) Restablecimiento del recurrente en la integridad de su derecho o libertad
con la adopción de las medidas adecuadas, en su caso, para su
conservación"
En el caso de que la #ección o la #ala entendiera que la ley aplicada vulnera
derechos fundamentales o libertades p-blicas, se procederá a elevar la
cuestión al *leno suspendi(ndose el pla!o para dictar sentencia" 5asta la
reforma de CMM2, no se suspendía el pla!o, y era tras la sentencia estimatoria
cuando se elevaba la cuestión al *leno para que pudiera declarar la
inconstitucionalidad de la /ey en nueva sentencia"
#eg-n el art" 1C /D:, el : podrá disponer qui(n ha de e.ecutar dicha
sentencia en ella, en la resolución, o en actos posteriores, y en su caso
resolver las incidencias de la e.ecución" ?unto a ello se prev( que puede
declararse la nulidad de $cualesquiera resoluciones que contra%engan las
dictadas en el e!ercicio de su !urisdicci#n$ con ocasi#n de la e!ecuci#n de estas$
pre%ia audiencia del )inisterio Aiscal y del #rgano que las dict#%"
/as sentencias dictadas en amparo no e8tienden sus efectos más allá de la
órbita de las relaciones entre las partes"
6o producen efectos erga omnes"
:ienen efectos de cosa .u!gada a partir del día de su publicación en el 9DE y
contra ellas no se admite recurso alguno"
4puntar que, aunque no es momento de profundi!ar, el tema de la
responsabilidad patrimonial del Estado por un funcionamiento anormal del
:ribunal onstitucional que dio lugar a interesantes sentencias del :ribunal
#upremo y la 4udiencia 6acional: $El Conse!o de )inistros fi!ará el importe de
las indemnizaciones que proceda a"onar cuando el Tri"unal Constitucional
haya declarado$ a instancia de parte interesada$ la e&istencia de un
funcionamiento anormal en la tramitaci#n de los recursos de amparo o de las
cuestiones de inconstitucionalidad%"
CAPÍTULO 1,: COMPETENCIA1 0EL TRI?UNAL
CON1TITUCIONAL MII=
1. LO1 CON/LICTO1 0E COMPETENCIA
1.1. Introd!cción
El art" 0=0"0"c) E, dispone que el : es competente para conocer: $:e los
conflictos de competencia entre el Estado y las CC.. o de los de 1stas entre
sí%I y el apartado d) añade que tambi(n lo será respecto de las demás
materias que tenga atribuidas por la E o las leyes orgánicas" El art" A1 /D:
establece:
-* $El TC entenderá de los conflictos que se susciten so"re las
competencias o atri"uciones asignadas directamente por la CE$ los EE..
o las leyes orgánicas y ordinarias dictadas para delimitar los ám"itos
propios del Estado y las CC.. y que opongan3
a4 .l Estado con una o más CC..*
"4 . dos o más CC.. entre sí*
c4 .l ,o"ierno con el Congreso de los :iputados$ el Senado o el C,0+> o
cualquiera de estos #rganos constitucionales entre sí*
/* El TC entenderá tam"i1n de los conflictos en defensa de la autonomía
local que planteen los municipios y pro%incias frente al Estado o una
CC..%"
Sánchez .gesta$ afirma que el : es la pieza de equili"rio de una ordenaci#n
comple!a del poder, como un órgano que arbitra los conflictos entre los
diferentes órganos constitucionales" #e afirma la sumisión de todos los poderes
constitucionales al ,erecho, subraya el carácter de poderes limitados de todos
los órganos cuyas competencias están definidas por la E y las leyes" En
nuestro sistema constitucional, se concibe al : como tribunal de conflictos en
una doble faceta:
a) El control de la división vertical del poder:
• /os conflictos de competencia entre el Estado y las 44 o de estas
entre sí"
• /os conflictos en defensa de la autonomía local"
b) El control de la división hori!ontal de poder:
• /os conflictos de atribuciones entre los altos órganos constitucionales
del Estado"
1.#. Lo% con>licto% de com$etencia% entre el E%tado 3 la% CCAA o de
@%ta% entre %"
Muy probablemente esta sea la función más importante de cuantas tiene
asignadas el :, por ser conflictos delicados que pueden llegar a afectar a la
línea de flotación de nuestro estado autonómico, fruto de un inconcreto :itulo
>&&& de la E, que pese a la aprobación de los distintos EE44, adolecía de
importantes lagunas en su arquitectura que no fueron solventadas por la
/D4*4 '/ey Drgánica del *roceso 4utonómico), que el propio : consideró casi
en su totalidad inconstitucional"
El :, al resolver los diversos conflictos, le.os de sentenciar en forma
meramente casuística, ha procurado hacerlo en el seno de una doctrina sobre
el Estado compuesto autonómico que el mismo ha elaborado"
#e ha apuntado en ocasiones que sin su arbitra.e t(cnico .urídico hubiera sido
imposible que hubiese funcionado con la misma fluide! nuestro Estado
autonómico" El ?ue! de la E ha tenido que resolver en numerosas ocasiones
con su doctrina .urisprudencial la incapacidad del legislador orgánico y
ordinario para terminar de edificar el Estado autonómico proyectado
gen(ricamente en la E"
Bn sector de la doctrina aborda en el seno de los conflictos de competencias el
supuesto de la $impugnaci#n de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones
de las CC..% previstas en el art" 0=0"C E, que en puridad no son un aut(ntico
conflicto de competencias, pues no se debaten las normas del bloque de
constitucionalidad sobre la distribución el poder" #in embargo, la /D: incluye
tales casos entre los conflictos constitucionales, si bien al margen de los que
aquí nos ocupan, en sus arts" 2; y 22"
En los conflictos referidos en el presente epígrafe, el ob.eto cuestionado
pueden ser las disposiciones, resoluciones y actos emanados de los órganos
del Estado o de los órganos de las 44 o la omisión de tales disposiciones,
resoluciones o actos" *ueden concretarse en forma positiva o negativa"
A= El conflicto positivo
Es el conflicto más importante, tanto por el n-mero de los suscitados, como
por la relevancia de la doctrina .urisprudencial a la que ha dado lugar"
*uede formali!arse, bien cuando el <obierno considere que una disposición o
resolución de una 44 no respeta el orden de competencia establecido en la
E, en los EE44 o en las leyes orgánicas correspondientes, bien si es el órgano
e.ecutivo superior de una 44 el que estima que una disposición, resolución o
acto de otra comunidad o del Estado no respeta dicho orden competencial, en
cuyo caso requerirá a aqu(lla o a (ste para que sea derogada la disposición o
anulados la resolución o el acto en cuestión"
El conflicto prima facie se suscita para salvaguardar los intereses políticos del
Estado o de una 44, pero su ultima ratio es garanti!ar el respeto al bloque
de la constitucionalidad y, consiguientemente, el orden .urídicamente
establecido de competencias" uando el conflicto se produce entre normas con
fuer!a de ley ha de someterse a la .urisdicción constitucionalI si son normas
infralegales la .urisdicción competente será la contencioso7administrativa"
El art" =0"C /D: dispone: $Cuando de plantearse un conflicto( con moti%o de
una disposici#n$ resoluci#n o acto cuya impugnaci#n estu%iese pendiente de
cualquier Tri"unal$ 1ste suspenderá el curso del proceso hasta la decisi#n del
conflicto constitucional%" /a doctrina ha dedicado atención hacia estas
situaciones híbridas, que en la práctica pueden conllevar gran comple.idad"
>eamos ahora los datos e hitos procesales del conflicto:
a= Su!etos del conflicto
En principio, pueden no coincidir los su.etos procesales y los su.etos
sustantivos del conflicto, ya que la disposición o actos impugnados pueden
proceder de su.eto distinto de los e.ecutivos"
'= ;icios alega"les
/os de competencia territorial" *ueden referirse a dos supuestos, a saber, la
usurpación de competencias a.enasI y la lesión de dichas competencias por un
e.ercicio anti.urídico de competencias propias"
6o son alegables los denominados conflictos %irtuales o pre%enti%os, en los
que se plantean simples dudas sobre la interpretación que deba darse a un
supuesto caso, ya que la lesión a-n no se ha dado en la práctica" Erente a
todos estos vicios el su.eto reclamante e.erce la llamada %indicatio
potestatis"
c= :isposiciones impugna"les
• 4 instancia del <obierno, pese a que el art" =C /D: establece que este
conflicto pueda formali!arse contra una disposición o resolución de una
44, con lo que omite el t(rmino acto, consideramos que debe darse a
(ste por incluido, de conformidad con el art" =0"0 del mismo cuerpo
legal"
• 4 instancia de una 44, conforme al art" =; /D: cabe la interposición
contra una disposición, resolución o acto emanado de la autoridad de
otra comunidad o del Estado"
*or supuesto, un conflicto positivo no puede fundamentarse en una omisión"
d= El requerimiento pre%io de incompetencia
• 4 instancia del <obierno frente a una 44, puede optar por formali!arlo
directamente, en el pla!o de dos meses ante el : o hacer uso del previo
requerimiento"
• #i es el órgano e.ecutivo superior de una 44 el que entiende
vulnerado el orden competencial, ha de requerir necesariamente a la otra
44 o al Estado para que sea derogada la disposición o anulados la
resolución o acto en cuestión"
El requerimiento de incompetencia podrá formularse dentro de los dos meses
siguientes al día de la publicación o comunicación de la disposición, resolución,
o acto que se entienden viciados de incompetencia o con motivo de un acto
concreto de aplicación, y se dirigirá directamente al <obierno o al órgano
e.ecutivo superior de la otra 44, dando cuenta al <obierno en este caso" #e
especificarán con claridad los preceptos de la disposición o los puntos
concretos de la resolución o actos viciados de incompetencia, así como las
disposiciones legales o constitucionales de las que el vicio resulte"
#i el órgano requerido estima fundado el requerimiento, deberá atenderlo en el
pla!o má8imo de un mes a partir de su recepción, comunicándolo así al
requirente y al <obierno, si (ste no actuara en tal condición" En caso contrario
deberá recha!arlo dentro del mismo pla!o, a cuyo t(rmino se entenderán en
todo caso recha!ados los requerimientos no atendidos"
,entro del mes siguiente a la notificación del recha!o o al t(rmino del pla!o a
que se refiere el apartado anterior, el requirente, si no ha obtenido
satisfacción, podrá plantear conflicto ante el :, certificando el cumplimiento
del trámite de requerimiento"
e= Aormalizaci#n del conflicto
En la demanda se recogerán los antecedentes de hecho, fundamentos .urídicos
alegados y la pretensión que se formula" El recurrente tiene la carga de
aportar la argumentación suficiente"
En el caso del <obierno se e8ige consulta previa al onse.o de Estado"
>= Emplazamiento del demandado y trámite de alegaciones
En el t(rmino de 0M días, el : comunicará al <obierno, u órgano autonómico
correspondiente, la iniciación del conflicto, empla!ándoles para que aporten
alegaciones y documentos que estimen pertinentes"
g= 'a suspensi#n automática de la disposici#n o acto contro%ertido como
pri%ilegio gu"ernamental
4rt" 0=0"C E, por el que se cita e8presamente que se suspende la disposición
o resolución requerida por el <obierno, pero el :ribunal deberá ratificarla o
levantarla en un pla!o no superior a A meses" En el mismo sentido el art" =F"C
/D:"
(= 'a terminaci#n e&traordinaria del conflicto
#e puede producir, al margen de la /D: 'que no contempla estas
posibilidades) bien por el desistimiento del promotor del proceso, que el :
admite cuando no se vulnera un inter(s general que transcienda al de las
partes del proceso, e incluso admite desistimientos parciales, bien por el
allanamiento de la parte demanda, bien en virtud de la satisfacci+n
e1traprocesal de la pretensi+n, supuesto este -ltimo en que la demandada,
sin llegar al allanamiento formal, cumple lo solicitado por el demandante, con
la consiguiente evaporación del conflictoI o bien durante la tramitación del
proceso, la norma ob.eto del conflicto ha sido ya derogada, en tal supuesto
puede el : entender que debe continuar el proceso por subsistir controversia
sobre la competencia territorial"
i= 'a Sentencia
El art" == /D: impone que la #entencia que resuelve un conflicto positivo
engendra tres pronunciamientos:
• ,eclarar la titularidad de la competencia controvertida"
• 4cordar, en su caso, la anulación de la disposición, resolución o actos
viciados de incompetencia"
• #i es pertinente, disponer lo procedente respecto de las actuaciones de
hecho o de derecho creadas al amparo de la misma"
/a #entencia produce el efecto de %inculaci+n para los restantes poderes
p-blicos que no hayan sido parte en el proceso 'art" =0"; /D:), tiene efectos
generales o erga omnes, genera efectos de cosa .u!gada formal, y es pol(mica
la apreciación de si surte efectos de cosa .u!gada material"
?= El conflicto negativo
/os conflictos negativos son residuales y no responden a la misma lógica que
los conflictos positivos, como se desprende del relevante dato de que frente a
la actitud omisiva del Estado no se reconoce legitimaci#n acti%a a las CC..* /a
legitimación es aquí un dato crucial para comprender la distancia que separa al
conflicto positivo del negativo y para entender la ra!ón de ser de (ste"
abe distinguir dos subtipos:
a= El conflicto negati%o instado por persona física o !urídica
#eg-n el art" =3 /D:, en el caso de que un órgano de la 4dmón" del Estado
declinare su competencia para resolver cualquier pretensión deducida ante el
mismo por persona física o .urídica, por entender que la competencia
corresponde a una 44, el interesado, tras haber agotado la vía
administrativa mediante recurso ante el Ministerio correspondiente, podrá
reproducir su pretensión ante el órgano e.ecutivo colegiado de la 44 que la
resolución declare competente" ,e análogo modo se procederá si la solicitud se
promueve ante una 44 y (sta se inhibe por entender competente al Estado
u otra omunidad"
/a 4dmón" solicitada en el segundo lugar deberá admitir o declinar su
competencia en el pla!o de un mes" #i la admitiere, procederá a tramitar la
solicitud presentada" #i se inhibiere, deberá notificarlo al requirente, con
indicación precisa de los preceptos en que se funda su resolución" #i tal
4dmón" declinare su competencia o no pronunciare decisión afirmativa en el
pla!o establecido, el interesado podrá acudir ante el :"
4 tal efecto, el interesado deducirá la oportuna demanda dentro del mes
siguiente a la notificación de la declinatoria, o si transcurriere el citado pla!o de
un mes sin resolución e8presa, en solicitud de que se tramite y resuelva el
conflicto de competencia negativo"
,e conformidad con el art" =1 /D:, si el : entendiere que la negativa de las
4dministraciones implicadas se basa precisamente en una diferencia de
interpretación de preceptos constitucionales, de los EE44 o de las /eyes
orgánicas u ordinarias que delimiten los ámbitos de competencia del Estado y
de las 44, declarará en 4uto planteado el conflicto" :ras los trámites de
audiencia y alegaciones de las partes, y practicada la prueba, se dictará
#entencia que declarará cual es la 4dmón" competente"
'= El conflicto negati%o instado por el ,o"ierno
Es un recurso de muy escasa utilidad 'nunca se ha hecho uso de (l)"
#eg-n el art" 20 /D:, el <obierno podrá plantear recurso de competencia
negativo cuando, habiendo requerido al órgano superior e.ecutivo de 44
para que e.ercite ciertas atribuciones, sea desatendido el requerimiento por
declararse incompetente el órgano requerido" ,entro del mes siguiente al día
en que e8presa o tácitamente haya de considerarse recha!ado el
requerimiento, el <obierno podrá plantear ante el : el conflicto negativo, que
acabará en #entencia pronunciándose en favor de que el requerimiento era
procedente o bien declarando que era improcedente"
1.). Lo% con>licto% entre órgano% con%tit!cionale% del E%tado
4unque no fueron e8presamente reconocidos por la E, la /D: los introdu.o
en sus arts" 2; a 2A"
Esta función del : de velar por que la división hori!ontal del poder 'entre
órganos del llamado Estado central) establecida en la E se respete en todo
momento, sin que ninguno de los poderes constituidos rebase los límites y
competencias establecidos en aquella, convierte al : en el gran árbitro del
0uego constitucional" #uele decirse que ello coe8iste con un peligro no
despreciable, ya que los conflictos tienen marcado contenido político" En la
práctica, este tipo de conflictos tiene naturale!a e8cepcional en la totalidad de
los sistemas occidentales, y así tambi(n en España, como se desprende del
notorio dato de que hasta la fecha sólo se han dictado dos #entencias"
/a primera ante tres conflictos de esta índole instados por el <*?, que una
ve! acumulados, fueron causa de la -nica #entencia desestimatoria"
/a segunda al estimar el conflicto planteado por el <obierno ante la negativa
del #enado a tramitar por el procedimiento de urgencia el proyecto de la /D
sobre la regulación de la interrupción voluntaria del embara!o"
,e la regulación de la /D: de estos conflictos, hemos de subrayar:
a= F"!eto de los conflictos
>iene referido en el art" A1"0"c, que menciona los que opongan: $.l ,o"ierno
con el Congreso de los :iputados$ el Senado$ o el C,0+> o a cualquiera de
estos #rganos constitucionales entre sí%"
#e limita al conflicto entre dichos órganos del Estado, es decir, el ob.eto de
estos conflictos sólo puede estar constituido por decisiones de uno de estos
órganos, que otro considera una invasión de sus atribuciones"
'= 'egitimaci#n
/a ostentan los órganos citados anteriormente, que han de actuar mediante
acuerdo de sus respectivos *lenos"
6aturalmente, carece de legitimación el :, ya que es inconcebible ser a la ve!
.ue! y parte" :ampoco lo está el Rey, por ser un poder neutro, cuyos actos
han de ser refrendados"
c= Tramitaci#n
El procedimiento que ha de seguirse es seme.ante al de los conflictos positivos"
#e inicia mediante requerimiento del pleno del órgano actor al otro órgano
cuya decisión suponga asunción indebida de atribuciones, solicitándole que la
revoque" 5a de actuarse en el pla!o de un mes por escrito ante el :,
especificando los preceptos que se consideren vulnerados y formulando las
alegaciones que se .u!guen pertinentes" #i el órgano al que se dirige la
notificación afirmare que act-a en el e.ercicio constitucional y legal de sus
atribuciones o dentro del pla!o de un mes a partir de la recepción de aquella
no rectificare en el sentido que le hubiere sido solicitado, el órgano que estime
indebidamente asumidas sus atribuciones planteará el conflicto ante el :" 4
tal efecto, presentará escrito en el que se especificarán los preceptos que
considera vulnerados y formulará alegaciones"
:ras darse traslado a la otra parte, su comparecencia en el procedimiento y la
solicitud por el : de cuantas informaciones, aclaraciones y precisiones precise
para decidir, dictará #entencia"
d= Sentencia
4unque es factible que el : no entre en el fondo del caso, por entender que
carece de .urisdicción, el art" 2A"C /D: se limita a disponer: $'a sentencia del
Tri"unal determinará a que #rgano corresponden las atri"uciones
constitucionales contro%ertidas y declarará nulos los actos e!ecutados por
in%asi#n de atri"uciones y resol%erá$ en su caso$ lo que procediere so"re las
situaciones !urídicas producidas al amparo de los mismos%" Es decir, la nulidad
es la consecuencia de apreciar un vicio de incompetencia, aunque pueda darse
alg-n caso singular que constituya e8cepción"
e= Gn caso singular3 'os conflictos de atri"uciones con el Tri"unal de Cuentas
El art" 3 de la /D CN3C, del :ribunal de uentas, establece que serán resueltos
por el : los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones
de (ste" /a tramitación del conflicto se regula en el art" ; de ley 2N3A de
Euncionamiento del :ribunal de uentas" #uscita el conflicto el *leno del
:ribunal de uentas, pero dado que depende de las ortes <enerales, debe
formali!arlo cualquiera de las dos ámaras"
1.B. Lo% con>licto% en de>en%a de la a!tonom"a local
/a reforma de la /D: para dar cabida a los llamados $conflictos de defensa de
la autonomía local% ha sido ob.eto de crítica por la doctrina, pero lo importante
aquí es señalar que la aut(ntica naturale!a .urídica de estos nuevos conflictos,
es en -ltima instancia, la de un nuevo recurso directo contra leyes o bien una
modalidad adicional del control abstracto de normas, aunque en este caso por
un motivo tasado y limitado a la defensa de la garantía institucional de la
autonomía local"
*odrán dar lugar al planteamiento de los conflictos en defensa de la autonomía
local las normas del Estado con rango de ley o las disposiciones con rango de
ley de las 44 que lesionen la autonomía local constitucionalmente
garanti!ada"
/a legitimaci+n acti%a se reconoce al municipio o provincia que sea
destinatario -nico de la ley, o un n-mero de municipios o provincias que
supongan unos determinados porcenta.es en el ámbito territorial de aplicación
de la ley" #e requiere acuerdo por mayoría absoluta de los *lenos de las
orporaciones locales y solicitud de dictamen preceptivo, pero no vinculante,
del onse.o de Estado u órgano consultivo de la 44"
*lanteado el conflicto el : podrá acordar, mediante auto motivado, la
inadmisión del mismo por falta de legitimación y otros requisitos, o cuando
estuviere notoriamente infundan la controversia"
/a sentencia declarará si e8iste o no vulneración de la autonomía local,
determinando, seg-n proceda, la titularidad o atribución de la competencia
controvertida, y resolverá lo que procediere sobre las situaciones de hecho
creadas en lesión de la autonomía local"
El art" 2A"= e8pone: $'a declaraci#n$ en su caso$ de inconstitucionalidad de la
ley que haya dado lugar al conflicto$ requerirá nue%a sentencia si el 0leno
decide plantearse la cuesti#n tras la resoluci#n del conflicto declarando que ha
ha"ido %ulneraci#n de la autonomía local* 'a cuesti#n se sustanciará por el
procedimiento esta"lecido en los arts* 6D y concordantes$ y tendrá los efectos
ordinarios pre%istos en los arts* 69 y ss%"
&ndicar que hasta la fecha no se ha estimado ninguno de los conflictos
interpuestos por este motivo"
#. LO1 RECUR1O1 INTERPUE1TO1 CONTRA LA1 NORMA1 /ORALE1
/I1CALE1 0E LO1 TERRITORIO1 0E FLAKA6 7UIPSGCOA - KIGCA-A -
LO1 CON/LICTO1 EN 0E/EN1A 0E LA AUTONOMIA /ORAL
omo vimos en los temas que estudiamos el Estado autonómico, la ,isposición
4dicional 0X de la E establece que la E ampara y respeta los derechos
históricos de los territorios forales" /a actuali!ación general de dicho r(gimen
foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la E y de los EE44"
En este diseño, las ?untas <enerales aprueban diferentes normas, entre las
que se cuentan las relativas al r(gimen tributarioI como establece el art" F0"C
del EE44 del *aís >asco: $'as instituciones competentes de los Territorios
Eist#ricos podrán mantener$ esta"lecer y regular$ dentro de su Territorio$ el
r1gimen tri"utario$ atendiendo a la estructura general impositi%a del Estado$ a
las normas que para la coordinaci#n y armonizaci#n fiscal y cola"oraci#n con el
Estado se contengan en el propio Concierto$ y las que dicte el 0arlamento
;asco para id1nticas finalidades dentro de la CC..* El Concierto se apro"ará
por 'ey%"
6os encontramos ante normas que son de naturale!a reglamentaria, pues no
olvidemos que la facultad de dictar normas con rango de ley corresponde en
e&clusi%a al 0arlamento, eso hacía que hasta la reforma fueran recurribles ante
la .urisdicción contencioso7administrativa"
?unto al conocimiento de estos recursos, resolverá tambi(n el : $las
cuestiones que se susciten con carácter pre!udicial por los #rganos
!urisdiccionales so"re la %alidez de las referidas disposiciones$ cuando de ella
dependa el fallo del litigio principal%"
/a vía de llegar al 4lto :ribunal puede ser directa, esto es, a trav(s del recurso
de inconstitucionalidad, o indirecta, a trav(s de la cuestión de
inconstitucionalidad, siguiendo a esos efectos lo previsto en el :ítulo && de
/D:"
4simismo, se establece un conflicto en defensa de la autonomía foral de los
territorios históricos con relación a las normas del Estado con rango de ley" /a
legitimación aquí recae en las ,iputaciones Eorales y las ?untas <enerales de
los :erritorios 5istóricos de Ylava, <uip-!coa y >i!cayaI su tramitación y
resolución se hará de conformidad a lo previsto en los arts" =; y ss" /D:,
conflictos positivos de competencias"