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Droit Administratif

rozen.noguellou@u-pec.fr
'Grands arrêts de la jurisprudence administrative' – Dalloz – 'GAJA'

Langage juridique
 on forme un recours
 la loi dispose, c’est le contrat qui stipule


Introduction

Section 1: organisation de l'administration

Le droit administratif régit les relations entre l'administration et les citoyens, c'est à dire entre ces derniers et les
personnes publiques.

La catégorie des personnes publiques regroupe:
 l'Etat
 les collectivités territoriales
 régions
 départements – 96
 communes – 37.500
 les établissements publics
 nationaux / locaux (rattachés à une collectivité territoriale, e.g. Les structures intercommunales, etc.)
 administratifs (EPA) / industriels et commerciaux (EPIC, SNCF, etc.)
 les personnes publiques sui generis ('spéciales', 'de son propre genre') telles la Banque de France, les
groupements d'intérêt public (GIP), les autorités de régulation, etc.


1. L'organisation des structures administratives françaises
 Principe d'unité de la République
Art. 1 des Constitutions de 1793 et 1958: principe d'unité de la République, qui signifie que la France ne pourrait jamais
devenir un Etat fédéral sans changement constitutionnel. Seul l'Etat est souverain et cette souveraineté ne peut être
divisée.
 Principe de décentralisation
Introduit lors des réformes de 1981-82 et inscrit dans la Constitution depuis 2003, le principe de décentralisation est un
nouveau mode d'organisation de l'Etat, qui implique que celui-ci consent des transferts de compétences au profit des
collectivités territoriales, ainsi qu'une plus grande autonomie (notamment financière) pour ces dernières (art. 72).
C'est un développement positif car cela donne plus de poids aux niveaux de l'Etat qui sont plus proches des citoyens,
cependant, la décentralisation implique aussi un certain nombre de difficultés.
La décentralisation se fait en grande partie vers les communes, or il y en a beaucoup et pas toutes ne sont équipées pour
prendre en charge et exercer leurs nouvelles compétences.
Décentraliser implique un coût.
La loi Chevènement de 1999 (soutenue par tous les bords politiques) a donc opéré au renforcement de
l’intercommunalité en obligeant les communes à s'inscrire dans un cadre plus large.

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2. Présentation du droit administratif

A- Définition
Le droit administratif est généralement perçu comme le droit qui existe entre des personnes et
l'administration. Cette définition est trop simple et ne prend pas en compte que les personnes
publiques ne sont pas seulement soumises au droit administratif (dans certains cas le droit privé
compte), ni que le droit administratif peut avoir vocation à s'appliquer aux relations juridiques
entre personnes privées.
On ne peut donc pas se contenter d'une définition organique (i.e. les organes concernés).
 L'école du service publique, de Léon Duguit: la raison d'être du droit administratif
repose sur l'objet de l'activité des acteurs. Il faut un droit spécial pour la mission de
l'administration et du service publique car le droit privé n'est pas adapté.
C'est une idée organique.
 L'école de la puissance publique, de Maurice Hauriou: l'existence du droit administratif
s'explique par le fait que sont mises en oeuvre des prérogatives de service publique.
Cette école se soucie moins de la définition organique de l'acteur que de son activité.
 Aujourd'hui, on concilie ces trois interprétations. Le droit administratif est appliqué pour
le service public et la puissance publique. Dans les faits, les deux vont souvent
ensemble, mais un seul des critères peut être utilisé.

B- Caractéristiques du droit administratif
 Dualisme juridictionnel et autonomie du droit administratif
Les ordres administratif et judiciaire sont deux ordres de juridiction totalement séparés.
Ce dualisme explique et entretient l'autonomie du droit administratif, avec des juges
différents. Ceux-ci ne se recoupent jamais les uns avec les autres, appliquent des droits ainsi
que des procédures différentes.
Arrêt Blanco 1873, Tribunal des Conflits: cet arrêt est considéré comme le fondement du
droit administratif français. Une fille jouant à proximité d'une voie ferrée est renversée par un
wagon appartenant à une manufacture de tabac exploitée en régie par l'Etat. Son père saisit le
tribunal pour réparer le contentieux.
'La responsabilité de l'Etat ne peut être régie par les principes dans le Code civil pour les
rapports de particulier à particulier.'
Il est donc décidé que le juge administratif doit être saisi et doit dégager ses propres règles
car la responsabilité publique se démarque de la responsabilité civile.
 Le caractère jurisprudentiel du droit administratif français
Le droit est construit par le juge qui a un vrai pouvoir créateur.
Le droit administratif n'est pas codifié, il n'y a pas s'équivalent du Code civil.
Le juge n'est pas lé aux décisions antérieures. Il est une figure puissante et a la liberté de
réinterpréter celles-ci.
o Avantage: le droit peut évoluer facilement
o Inconvénients: le droit administratif est peu accessible aux citoyens car il n'y a pas
de texte de base. Aussi, ses évolutions sont peu prévisibles, la règle évolue
'brutalement' par des revirements de jurisprudence.
 Le caractère rétroactif du droit administratif
Le juge légifère sur des faits qui sont passés, donc il juge par définition de manière
rétroactive. Il peut changer la règle avec effets sur des faits passés, ce qui est une source de
débats.
L'arrêt Société Tropiques Travaux Signalisation 2007 Conseil d'Etat pose l'acceptation de
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la modulation dans le temps des revirements de jurisprudence. Lorsque le juge créé une
nouvelle règle jurisprudentielle, il peut décider que cette nouvelle règle n'aura vocation à
s'appliquer que pour le futur. C'est une forme de disposition transitoire qui permet au citoyen
de 'savoir'.
 L'apparition de nouveaux Codes
De nouveaux Codes sont apparus dernièrement régissant des secteurs spécifiques du droit
administratif. La compréhension de ce droit reste néanmoins basée sur les arrêts.

C- Comparaison avec d'autres systèmes
D'autres systèmes juridiques ont aussi du droit administratif, ce qui signifie qu'il existe un ordre
juridictionnel particulier pour juger l'administration qui utilise des règles particulières.
Cependant, ce dualisme juridictionnel est souvent plus poussé en France. Provenant de l'évolution
historique, on le retrouve dans les systèmes belge et luxembourgeois, mais de manière moins nette.
En ce qui concerne le fond du droit, on retrouve souvent l'idée selon laquelle le droit commun ne peut
être appliqué systématiquement à l'administration. Cependant, le champ de dérogations au droit
commun sera plus ou moins limité. En France, ce champ est particulièrement vaste et il est maintenu
par le Conseil d'Etat.



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ère
partie: La soumission de l’administration au droit



Titre 1: La justice administrative

Chap. 1: Naissance du dualisme juridictionnel

Section 1: naissance de la juridiction administrative

1. L'Ancien Régime
L'idée selon laquelle l'administration de peut être soumise au même droit existe déjà avec la Res Publica qui obéissait
déjà à des règles particulières dans le droit commun. On retrouve cela sous l'Ancien Régime avec la distinction entre
choses publiques et choses privées. Cela se traduit avec l'Edit de Moulins en 1566 qui pose l'inaliénabilité des biens
publics (qui ne peuvent par la suite pas être vendus) afin de protéger les biens du royaume en les distinguant de la
propriété du souverain.
Peu à peu, l'idée selon laquelle l'Etat ne doit pas être soumis au même juge émerge, une tendance qui s'accélère avec le
renforcement de l’absolutisme. Jusqu'au 17ème siècle, la plupart des litiges touchant l'administration relevait des
Parlements (pouvoirs politiques et juridictionnels) que le Roi veut contrôler d'avantage.
A cette époque, Richelieu institue des intendants dans les provinces qui sont des représentants du conseil du Roi. Ils ont
des pouvoirs administratifs et celui de trancher les questions sur l'exercice de ces pouvoirs, donc un pouvoir
juridictionnel.
En 1641, l'Edit de Saint Germain interdit aux Parlements d'intervenir dans les litiges touchant l'Etat, l'administration, et
les intendants. C'est la naissance du dualisme qui a pour put premier de renforcer l'Absolutisme et d’éviter que les
Parlements n'aient trop de pouvoir.

2. La Révolution Française
Le principe de la séparation des pouvoirs est entériné dans la loi du 16 et 24 août 1790 sur l'organisation judiciaire.
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 art 10: séparation législatif / judiciaire
 art 12: séparation exécutif / judiciaire
 art 13: 'Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives.
Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps
administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions.'
Ensuite, un décret du 16 Fructidor, An 3 (1795) vient interdire aux tribunaux de connaître des actes des administrations,
surtout pour deux raisons. Premièrement, dans cette période postrévolutionnaire, les nouveaux dirigeants cherchent
encore à asseoir le pouvoir de l'Etat, et il faut éviter que des contre-pouvoirs émergent. Deuxièmement, une structure
proche de celle de l'Ancien Régime est adoptée pour des raisons pratiques.
Dans un premier temps, l'administration n'a donc pas de contre-pouvoir. Ensuite, on confie à l'administration elle-même
le rôle de trancher les litiges la concernant, elle est donc à la fois juge et partie.
Très vite, elle est débordée. L'idée apparaît donc de créer des structures dédiées à ce rôle.
 La Constitution de l'An 8 (1799) créé le Conseil d'Etat (niveau national).
 La loi du 28 Pluviôse An 8 créé les conseils de préfecture et les préfets (niveau local).
Ces structures sont chargées de connaître les litiges mettant en jeu l'administration. Par contre, ces organes ne sont pas
des juges, ils ont un double rôle: premièrement, ils conseillent l’administration dans sa prise de décisions,
deuxièmement, ils la jugent. C'est le système du 'ministre-juge', car les arrêts du Conseil d'Etat doivent être soumis à
l'aval du ministre. C'est donc un système de 'justice retenue' avec des organes de droit administratif sous le pouvoir de
l'administration.
La prochaine évolution a lieu avec la loi du 24 mai 1872: le Conseil d'Etat peut maintenant rendre des décisions en son
nom propre. Ce n'est plus une 'justice retenue' mais une 'justice déléguée'.
En 1954, les Conseils de Préfecture deviennent des Tribunaux administratifs.


Section 2: organisation de la juridiction administrative

1- Une organisation pyramidale

A- L'organisation des juridictions
 Premier niveau
Il y a aujourd'hui 42 Tribunaux administratifs, en principe un par région mais parfois
plus, e.g. En Ile-de-France ou dans la région PACA.
 Deuxième niveau
Les Cours administratives d'appel ont été créées en 1897 en raison du débordement du
Conseil d'Etat (environ 25.000 affaires en attente). Lors de cas qui doivent être traités en
urgence (contentieux des étrangers, électoraux, etc.), ceux-ci vont directement au
Conseil d'Etat.
 Troisième niveau
Le Conseil d'Etat est un juge de cassation qui peut agir en premier et en dernier ressort.
Son rôle n'a pas changé depuis sa création en 1799. Ainsi, non seulement le Conseil
d'Etat juge-t-il l'administration et le gouvernement (section contentieux), il les conseille
également.
Cela pose un problème d'impartialité.
 Le statut des juges
La juridiction administrative est hermétiquement distincte de l'ordre judiciaire, ainsi les
juges administratifs ne relèvent-ils pas de l'ordre de la magistrature et ne sont pas
recrutés de la même manière (pas ENM mais ENA). Le juge administratif est un
fonctionnaire.
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Les textes les qualifient de 'magistrats administratifs', ils ne sont pas placés sous
l'autorité du Conseil Supérieur de la Magistrature.

B- Impartialité?
Les exigences ont évolué: ainsi, l'article 6.1 de la Convention EDH érige en principe 'impartialité
et indépendance des tribunaux', et le Luxembourg a été condamné avec l'arrêt Procola 1995,
Cour EDH sur le cumul par le Conseil d'Etat du pays (qui est similaire à sont équivalent français)
des fonctions de conseiller de l'administration et de juge.
Le Conseil d'Etat français a pris note et a réagi avec la règle du déport: un membre du Conseil
d'État ne peut participer à une formation de jugement examinant la légalité d'une décision s'il a
contribué à un avis concernant cette décision.
Cependant, ce changement a été critiqué comme trop cosmétique. Ce ne sont certes pas les
mêmes individus siégeant, mais ils font partie de la même institution, donc le niveau
d'impartialité semble demeurer faible.
Ce n'est pas en soi un problème grave, mais cela peut être problématique, surtout étant donné le
pouvoir de l'institution.
Arrêt Kress 2001 Cour EDH
Cet arrêt était relatif à la place du rapporteur public (ancien commissaire du gouvernement) au
sein du Conseil d'Etat. Mme Kress avait porté l'affaire devant la Cour EDH, invoquant qu'elle
n'avait pu bénéficier d'un procès équitable car elle n'avait pu obtenir avant celui-ci les conclusions
du rapporteur public (qui participait par ailleurs à l'audience), elle n'avait donc pas pu y répondre.
Auparavant, celui-ci rendait un avis (oralement) à la fin de la procédure, participait aux délibérés,
et l’on ne bénéficiait pas d'un droit de réponse. Les parties peuvent maintenant demander avant
l'audience le sens des conclusions du rapporteur. Les rapporteurs publics aux Tribunaux
administratifs et aux Cours administratives d'appel ne participent plus aux délibérés. Ils
participent au Conseil d'Etat sauf si la partie demande expressément le contraire. Cela pose quand
même un problème car les parties ne connaissent pas nécessairement leurs droits devant
l'institution et les avocats ne désirent pas froisser les juges.


Section 3: consécration de la juridiction administrative

Le statut du juge administratif est-il constitutionnel ou législatif?
C'est une question importante, car il faut savoir si des réformes du dualisme juridictionnel nécessiteraient un
changement de constitution. Jusqu'à la réforme constitutionnelle de 2008, le Conseil d'Etat n'était visé explicitement que
pour sa visée consultative, il paraissait donc possible de supprimer la juridiction administrative par une simple loi.

 Décision du 23 janvier 1987
Le Conseil Constitutionnel a dit deux choses.
Les dispositions sur la séparation judiciaire / administrative entérinées dans la loi du 16 et 24 août 1790 dans le décret
du 16 Fructidor An 3 ne sont pas constitutionnelles.
Seul le juge administratif peut connaître de l'annulation des actes administratifs. En constitutionnalisant l'exercice du
juge administratif, le Conseil Constitutionnel en constitutionnalise l'existence, et par là empêche qu'une loi puisse
théoriquement supprimer l'ordre administratif et le dualisme juridictionnel.

 Révision constitutionnelle de 2008
Création du mécanisme de la Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC) qui consacre notamment le rôle du
Conseil d'Etat en tant que juridiction. Il gagne par là une reconnaissance et une protection constitutionnelles.

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Chap. 2: Conséquences du dualisme juridictionnel - la répartition des compétences

Comment fait-on pour répartir les compétences?

Section 1: les principes gouvernant la répartition des compétences

Trois éléments sont pris en compte par les juges:
 Critère organique
Est-ce que le litige concerne une personne publique? Une personne privée? Ce critère est souvent nécessaire mais il
n'est pas suffisant.
 Fin poursuivie, objet
Quelle est l'activité en cause? Est-elle une activité de service publique? Une personne publique avec une activité
administrative entrainera l'utilisation du droit administratif. Une personne privée qui gère un service public peut
entraîner le droit administratif, sous réserve de certaines conditions.
 Moyen utilisé
Prérogatives de puissance publique?


1- Compétences transférées ou réservées

A- Les transferts législatifs de compétences
 En faveur du juge administratif
Un certain nombre de contrats relèvent nécessairement du juge administratif, notamment
ceux qui touchent aux marchés publics, aux PPP (Partenariats Public-Privé) et les
contrats d'occupation du domaine public (e.g. terrasses de café, etc.).
 En faveur du juge judiciaire
o Contentieux fiscal: l'acte d'imposition est l'émanation même de la prérogative de
puissance publique, mais le contentieux d'impôts indirects relève néanmoins du
juge judiciaire.
o État civil et nationalité: mariage, certificat de nationalité, etc., sauf les
contentieux relatifs au changement de nom.
o Contentieux électoral: globalement juge administratif, sauf les contestations
relatives à la qualité d'électeur et à l'inscription sur les listes électorales.
o Contentieux de certaines autorités de régulation: même si celles-ci sont des
émanations de l'Etat (e.g. L'Autorité de la Concurrence), les contentieux sont
portés devant la Cour de Paris.
o Contentieux de la responsabilité: le juge judiciaire est compétent pour tous les
dommages causés par des véhicules (privés ou de l'administration), ainsi que
pour les dommages causés dans les cas de défaut de surveillance des
enseignants. La responsabilité de l'Etat est alors mise en jeu, pas celle de
l'enseignant à titre personnel.

B- Les compétences réservées par nature
Celles-ci sont uniquement au profit du juge judiciaire. C'est le principe selon lequel le juge judiciaire
serait le gardien de la liberté fondamentale et de la propriété privée. Ce principe a été dégagé par la
jurisprudence et est né de l'action des Parlements pendant l'Ancien Régime, et est constitutionnel par
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l'article 66 de la Constitution de 1958:
'Nul de peut être arbitrairement détenu'
Cet article entérine aussi le rôle du juge judiciaire qui est le gardien de la liberté individuelle. Le
principe selon lequel il est aussi le gardien de la propriété privée a été affirmé en 1989 par le Conseil
Constitutionnel.
Cependant, le juge ne joue ce rôle que dans certains cas définis:

 Les cas définis par les textes
o les cas d'expropriation : l'administration, pour mener à bien un projet publique
(e.g. Route, voie TGV, etc.) peut exproprier des propriétaires. Le juge
judiciaire doit nécessairement intervenir à un moment du processus, car c'est
lui qui fixe le montant d'indemnisation et qui officie le transfert de propriété. Il
ne peut s'opposer à l'expropriation mais peut fixer un montant élevé.
o le droit des étrangers : la rétention administrative décrétée par le préfet est
soumise au juge judiciaire.
o les hospitalisations d'office : lorsqu'une personne est un danger pour elle même
ou pour la société, une hospitalisation d'office peut être décrétée à la demande
du juge administratif, ou encore à la demande de la famille.
 Les cas définis par les théories jurisprudentielles
o la théorie de l’emprise irrégulière : correspond aux cas dans lesquels
l'administration porte atteinte à un droit réel immobilier, atteinte qui doit se
traduire par une occupation du bien ou une dépossession titulaire à titre réel.
L'administration vient s'installer sans titre (e.g. contrat), ou son titre ne
l'autorise pas à occuper ce qu'elle occupe.
Le juge judiciaire n'est compétent que sur les réparations de l'emprise
irrégulière, et c'est toujours le juge administratif qui s'interroge sur sa légalité
ou non.
E.g. l'administration a le droit d'utiliser une bande de 10m sur le terrain d'un
propriétaire, mais elle finit par utiliser 20m. Ces cas de figures se rencontrent
le plus souvent dans des cas de travaux publics.
o la théorie de la voie de fait : correspond à l’hypothèse par laquelle
l'administration utilise des pouvoirs qu'elle n'a pas pour prendre des mesures
qui portent atteint aux droits de propriété et / ou aux libertés fondamentales.
L'administration outrepasse ses prérogatives, sort de l'Etat de droit et commet
un acte dénaturé.
Le juge judiciaire aura une plénitude de compétences pour faire cesser, juger,
et indemniser la voie de fait.
La voie de fait est très rare, il y a une différence entre l'acte illégal et la voie de
fait. La voie de fait s'écarte tout à fait des droits de l'administration et est grave.
Jusqu'en 2000, le juge judiciaire tranchait souvent en faveur des voies de fait
car il n'y avait pas de procédure en référé devant la justice administrative, il
s'agissait donc plus d'un moyen pour éviter les procédures longues.
Cela a été changé par l'article L521-2 sur le référé en justice administrative en
relation aux libertés fondamentales (environ 48h).


Section 2: les questions de compétence

Le tribunal des conflits est une juridiction particulière composée de magistrats judiciaires (Cassation) et administratifs
(Conseil d'Etat). Il peut être saisi de différentes manières:
 Conflit positif
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Le juge judiciaire se considère compétent, mais l'administration partie au litige considère que c'est le juge administratif
qui est compétent. Elle demande au Préfet d'élever le conflit. Celui-ci demande au Tribunal de grande instance (TGI) de
décliner sa compétence (ce qui ne se passera que rarement). Si le juge judiciaire refuse, c'est le Tribunal des conflits qui
doit trancher en 3 mois, et soit transférer la compétence au juge administratif ou laisser celle-ci au juge judiciaire.
 Conflit négatif
Le juge judiciaire se considère incompétent (ou vice-versa) donc l'on porte l'affaire devant l'ordre administratif. Si celui-
ci tend à se déclarer incompétent, il doit renvoyer l'affaire devant le Tribunal des conflits qui doit trancher, car il ne peut
y avoir déni de justice.



Titre 2: Le 'principe de légalité'

Le 'principe de légalité' est l'ensemble des règles, corpus juridique, que l'administration va devoir respecter lorsqu'elle
adopte un acte administratif. Au départ, ces règles se trouvaient dans la loi en tant que normes légales que l'Etat devait
respecter.
Aujourd'hui, les normes pour l'administration ne sont plus uniquement législatives mais également à diverses normes /
règles qui peuvent être constitutionnelles, internationales, etc.
Dans certains cas on accepte des dérogations à certaines règles.


Chap. 1: Les sources

Section 1: Les sources constitutionnelles

1- Les sources constitutionnelles pertinentes
 La Constitution de 1958
 Les textes visés par le préambule de la Constitution
o Le préambule de la Constitution de 1946, qui énonce des droits et libertés fondamentaux
o La Déclaration Universelle des Droits de l'Homme des Nations Unies de 1948
o La Charte de l'environnement de 2004, dans laquelle on trouve notamment le 'principe de précaution'
(e.g. pour l'installation d'antennes relais).
 Les Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRL), qui permettent au juge
constitutionnel de constitutionnaliser des principes antérieurs au préambule de 1946 (i.e. de la 3ème
République).
On trouve un exemple en 1996 avec l'affaire Moussa Koné. Le problème portait sur une demande d'extradition
par le gouvernement du Mali envers M. Koné, un opposant politique. Malgré un traité d'extradition existant
entre les deux pays, la France a refusé, et le Conseil d'Etat a dégagé un PFRL au terme duquel l'extradition ne
peut être demandée si elle a un but politique. La norme internationale est donc écartée.

2- La question prioritaire de constitutionnalité (QPC)
Est-il possible d'invoquer une norme constitutionnelle contre un acte administratif (lire art. 34)?

 Avant l'institution de la QPC en 2008
Avant l'institution de la QPC, si un acte administratif était pris sans l’existence d'une loi (i.e. pas un acte d'application
d'une loi, mais pouvoir règlementaire autonome), l'on pouvait dans un recours invoquer une violation par l'acte
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administratif de la constitution. Ceci reste d'actualité aujourd'hui.
Un problème apparaissait lorsqu'on voulait poser un recours constitutionnel à un acte administratif pris en application
d'une loi, car cela revenait à dire que la loi elle même était inconstitutionnelle. Le Conseil d'Etat considérait qu'il n'était
pas habilité à juger la constitution, étant juge administratif.

 Après 2008
En 2008, l'Etat a révisé la Constitution (art. 61-1 de la Constitution, l'Etat parle du Conseil d'Etat comme une juridiction
de droit administratif). Dans de tels cas, il a été admis que la question de la constitutionnalité de la loi puisse être
renvoyée au Conseil Constitutionnel qui s'en saisit donc.

 La procédure de la QPC
Lors d'un litige contre l'administration (dans tous les types de contentieux), il est nécessaire de soutenir la question de
l'inconstitutionnalité lors d'un mémoire distinct (i.e. on ne peut le 'noyer' dans un gros texte). La juridiction saisie doit
statuer sur l'opportunité de la transmission de la QPC à la juridiction supérieure (cette question a-t-elle déjà été tranchée
par le Conseil Constitutionnel? La question présentée est-elle sérieuse?).
La question est ensuite soumise au Conseil d'Etat qui doit se prononcer dans un délai de trois mois sur le renvoi de la
QPC au Conseil Constitutionnel. Le juge va apprécier la nécessité du renvoi au CC sur ces deux mêmes critères (déjà
tranchée? Sérieux?). En d'autres termes, le Conseil d'Etat est une forme de filtre avant le Conseil Constitutionnel, et s'il
décide de bloquer, il n'y a plus de recours. Ainsi, le Conseil d'Etat a le pouvoir de se comporter comme un juge de la
constitutionnalité de la loi, c'est un contrôle relativement grossier, mais un contrôle néanmoins.
L'objectif était d'éviter que le Conseil constitutionnel ne soit engorgé par un déferlement de QPC. Celui-ci doit statuer
dans un délai de trois mois à partir de sa saisine, et à partir du moment où il prononce l'inconstitutionnalité, la
disposition législative est immédiatement abrogée. Il existe une dérogation à cette disposition, car le Conseil
constitutionnel peut prévoir que l'abrogation n'aura lieu qu'à une date ultérieure (c'est le juge constitutionnel qui décide
de cette modulation dans le temps des effets de la constitutionnalité). Ceci est très problématique, car l'on accepte
qu'une loi soit contraire à la constitution, mais pour des raisons pratiques on décide de ne pas suivre.
L'affaire revient ensuite devant le tribunal administratif (juge du fond) qui statue en fonction de la décision.

 La QPC et les normes internationales
Dans les textes, la QPC est prioritaire, c'est à dire que le juge doit la considérer en premier. Cela nous amène à nous
demander si cela est en application avec la loi communautaire et son principe de primauté (accepté avec quelques
réserves). Pour éviter le filtre du Conseil d'Etat, on peut chercher à invoquer la violation par la loi d'une règle/norme
internationale.


Section 2: les sources internationales

1- Quelles sont les sources applicables?

A- Les types de normes internationales
Système juridique dérivé (des règles internationales): les pays de l'UE acceptent qu'en rejoignant
l'UE ils devront suivre ses directives et règlements.
 Directives: les Etats doivent les transposer dans leurs juridictions internes mot-à-mot.
S'ils ne le font pas, ils pourront quand même y être tenus (i.e. les individus pourront s'y
référer).
 Règlements: ils sont applicables dans les systèmes juridiques nationaux.

B- L'applicabilité du droit international
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Le droit international est visé par l'art. 55 de la Constitution: les traités régulièrement ratifiés ont
(sous réserve de réciprocité) une valeur supérieure à celle de la loi. L'applicabilité du droit
international en droit français est donc conditionnée de deux manières:
 par la régularité de la ratification du texte
 par le respect de la condition de réciprocité.
Ces deux conditions sont nécessaires pour l'applicabilité dans notre ordre juridique de la norme
internationale.
La régularité de la ratification est fixée par la constitution, il y a un nombre de traités qui doivent
être ratifiés par voie parlementaire, et le juge administratif accepte de contrôler la validité de la
ratification.
En termes de réciprocité, il s'agit de voir si le ou les autre(s) Etat(s) partie(s) à la norme
internationale l'appliquent aussi. Cela place le juge dans une position très difficile, car il ne
dispose pas forcément des moyens pour vérifier de l'applicabilité de la norme dans un autre Etat
(i.e. facile avec la Belgique, plus difficile avec d'autres types de pays avec des traditions
juridiques différentes). On demande au juge de sanctionner une éventuel manquement d'un Etat,
ce qui peut avoir des effets diplomatiques. Pour cette raison, le Conseil d'Etat a souvent refusé
d'examiner la réciprocité et renvoyait la question au gouvernement/ministre des affaires
étrangères.
La France a été condamnée pour cette pratique par la Cour EDH (arrêt Chevrol 2003) sur le
fondement du principe de l'impartialité, car l'administration était à la fois partie et juge.
9 Juillet 2010: l'arrêt Souad pose le principe selon lequel il appartient bien au juge administratif
de juger de la réciprocité. Ce contrôle se fait maintenant en associant éventuellement le ministre
des Affaires Etrangères et en demandant l'avis de l'Etat concerné. Il pourra après ce 'débat
contradictoire' apprécier le respect de la réciprocité.
Attention, la condition de réciprocité ne s'applique pas pour les textes internationaux relatifs aux
droits de l'homme (i.e. si un autre Etat ne respecte pas les droits de l'homme, cela ne constitue
absolument pas une excuse pour ne pas les respecter soi-même). Aussi la réciprocité est
systématique entre les pays de l'UE.

2- La soumission de l'administration au droit international

A- La question de l'écran constitutionnel

Dans certains cas, il peut sembler que la Constitution elle-même viole le droit international, et le
juge administratif doit donc trancher. Cela représente en quelque sorte un niveau supérieur de la
QPC, mais sans corps spécialisé que l'on pourrait consulter.
Arrêt Sarran 2008 Conseil d'Etat: concernait le vote de la population de Nouvelle-Calédonie
sur les accords de Nouméa (qui prévoyaient une autonomie à terme). C'était un vote particulier car
le droit d'y prendre part devait être limité à ceux qui avaient vécu dix ans sur l'île avant Sarran
et/ou descendaient des habitants de longue date de la Nouvelle-Calédonie. M. Sarran conteste en
invoquant la Convention Européenne des Droits de l'Homme et les dispositions de l'ONU au motif
d'une discrimination sur le droit de vote.
Les modalités du dispositif de la consultation de la population de Nouvelle-Calédonie avaient été
inscrites dans la Constitution, donc la demande de M. Sarran invoque une violation par la
Constitution des normes internationales. Or, il existe un principe de primauté du droit
international sur toutes normes (y compris constitutionnelles).
Le juge administratif est donc saisi et se retrouve dans une situation inconfortable: il doit trancher
entre la Constitution, le texte dont découlent tous ses pouvoirs, et une norme internationale
importante. Le Conseil d'Etat a tranché, en affirmant la primauté de la norme constitutionnelle
dans l'ordre juridique interne, en dépit de l'Art. 55 qui pose la primauté du droit international.
A coté de Sarran, il existe une solution particulière pour les normes de mise en oeuvre du droit
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communautaire de l'UE. Lorsqu'une décision administrative ne découle pas d'une loi, on peut
poser un recours en invoquant le fait que la décision a violé la constitution (même prémisse que la
QPC).
Cependant, si cette décision ne découple pas d'une loi mais directement d'une directive de l'UE, il
faut savoir si le juge applique Sarran 'pur et dur' (i.e. écarter la directive et appliquer la norme
constitutionnelle) ou si l'on applique la directive.

Arrêt Arcelor - Conseil d'Etat 2007: Arcelor contestait un texte au nom de la liberté
d'entreprendre et du principe d’égalité. Le Conseil d'Etat a tranché en rappelant pour commencer
la règle posée par l'Arrêt Sarran, mais il a ensuite dit que ce n'était pas un cas international
classique, car il existe dans la Constitution l'art. 88-1 qui prévoit que 'la France participe à l'Union
Européenne...'.
De cet Article, le Conseil d'Etat fait découler que la France doit mettre en oeuvre le droit
communautaire européen et résonne donc différemment d'autre normes internationales. Le juge
administratif estime que dans ce cas là on ne peut s'arrêter au niveau de Sarran, et le juge
administratif doit aller voir s'il existe en droit de l'UE un principe équivalent au principe
constitutionnel invoqué.
Si et seulement si c'est le cas, le juge administratif va vérifier si la directive respecte bien ce
principe, et s'il a un doute, il renvoie la question au juge de l'UE.
Si la directive de l'UE s'oppose à un principe qui est inhérent à la Constitution française (par
exemple la laïcité), le Conseil d'Etat considère qu'en application de Sarran, c'est la norme
constitutionnelle qui doit primer. On n’applique donc pas le droit de l'UE, ce qui créé une
situation difficile (cette situation n'arrive pas vraiment dans les faits).

B- La question de l'existence ou non d'un écran administratif

Décision IVG 1975: le Conseil constitutionnel avait été saisi par des parlementaires dans le cadre
d'un contrôle à priori. Ceux-ci soutenaient que le texte allait à l'encontre de la Convention
Européenne des Droits de l'Homme ainsi que des droits de l'enfant, etc. Le Conseil
constitutionnel a refusé de contrôler la loi, disant qu'il n'était habilité qu'à contrôler la
constitutionnalité, pas la conventionalité aux normes internationales. La Cour de Cassation a suivi
la décision du Conseil constitutionnel, et le Conseil d'Etat a ensuite été saisi mais a été plus lent.
Il a fallu attendre l'arrêt Nicolo de 1989 pour que le Conseil d'Etat accepte de contrôler la
constitutionnalité de la loi. Depuis, lors d'un recours contre un acte administratif, on peut
invoquer le fait que la loi va contre la norme internationale, et le juge devra décider si la loi est,
ou non, conforme.
Si l'on veut contester une décision administrative/loi, on a donc plusieurs manières:
 on peut utiliser une QPC (le Conseil constitutionnel est saisi après le filtre du Conseil
d'Etat).
 on peut poser une QPC et souligner l'inconventionalité de la loi (par rapport à la norme
internationale).
 on peut souligner l'inconventionalité seulement (donc contrariété par rapport à la norme
internationale. La première juridiction saisie va statuer sur la question).
Ceci montre une évolution du rapport entre le juge administratif et la loi. Il a maintenant un rôle
de contrôle envers celle-ci, et non seulement un rôle d'application. Il vérifie indirectement la
constitutionnalité de la loi par son rôle de filtre et n'est plus entièrement soumis à la loi.

C- La question de l'application du droit dérivé (règlements + directives de l'UE)

Peut-on invoquer le droit dérivé?
Cela ne pose pas de problème pour les règlements car ceux-ci sont censés entrer dans les
systèmes juridiques des Etats membres lors de leur publication au JOUE (Journal Officiel de
l'UE).
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La question des directives est plus compliquée, car celles-ci doivent être transposées dans les
systèmes des Etats membres à une certaine date. Cependant, les Etats ne transposent pas toujours,
et le Conseil d'Etat a longtemps estimé que les directives n'étant pas des règlements, les
particuliers ne pouvaient invoquer celles-ci devant des juridictions nationales, même après la fin
de la période de transposition.
L'arrêt Perreux 2009 Conseil d'Etat sur la transposition des directives et leur valeur s'appuie
sur l'article 88-1. Le Conseil d'Etat en tire la conséquence qu'il faut transposer les directives mais
aussi qu'on ne peut pas maintenir dans le système juridique des dispositions contraires aux
directives. En conséquence, il est désormais possible de se prévaloir d'une directive même non-
transposée lors d'un recours contre un acte administratif, quelle que soit la nature de cet acte
(individuel ou règlementaire).


Section 3: les sources législatives et les principes généraux du droit

Tous les textes de lois sont visés (non seulement la loi elle-même lais aussi les ordonnances ratifiées) et entrent dans le
champ du contrôle du juge administratif, qui peut utiliser tous les textes pour assurer le contrôle d'un acte administratif
donné.
Les principes généraux du droit (PGD) sont les principes dégagés par le juge administratif et largement utilisés à la fin
du XIXème (3ème République) au moment où les textes constitutionnels étaient muets sur la question des droits
fondamentaux et ne traitaient que de procédure. Le Conseil d'Etat avait donc dégagé de nombreux PGD pour venir
combler un manque constitutionnel. Ce sont donc des créations du juge qui si situent à un niveau supérieur que l'acte
administratif et qui permettent au juge de sanctionner un acte administratif car celui-ci serait contraire à un PGD.
Pendant toute la 3ème, le Conseil d'Etat dégage donc un grand nombre de principes qui ne sont plus aujourd’hui
invoqués comme tels car ils sont entrés dans Constitution.
Lors de la 4ème, les PGD ont été utilisé dans des questions de continuité de service public, de niveau minimum de
rémunération, de droits des femmes, etc.
Ils sont maintenant des principes procéduraux administratifs, par exemple le principe selon lequel le Conseil d'Etat est
obligée d'abroger un texte illégal, le principe de sécurité juridique, etc. Il y a donc une réelle évolution du rôle des PGD
qui sont aussi bien moins utilisés qu'auparavant.




Chap. 2: Les limites du principe de légalité

C'est la 'zone d'ombre', avec des possibilités de dérogation aux règles de droit qui ne remettent pas en cause notre
démocratie mais pourraient mener à des abus.


Section 1: l'acte de gouvernement

C'est un acte pris par le gouvernement, donc un acte administratif qui comme tel devrait tomber sous le contrôle du
juge. Cependant, l'acte de gouvernement a un statut contentieux très particulier et échappe à tout contrôle juridictionnel.
Tout acte qui découle d'un mobile politique est ainsi censé échapper au juge, mais le problème est que c'est un catégorie
très large et imprécise.
Arrêt Prince Napoléon Conseil d'Etat 1875: le Conseil d'Etat abandonne le contrôle des actes de gouvernement à
mobile politique. La théorie de l'acte de gouvernement n'a pas été abandonnée, et le juge administratif doit trouver un
critère explicatif pour ce qui constitue ou non un tel acte.
Certains cas sont assez logiques, d'autres sont plus problématiques. Les deux grandes catégories d'actes de
gouvernement sont:
 Sont 'acte de gouvernement' ceux qui tournent autour de la relation des pouvoirs publics entre eux. Tombent
sous cette catégorie un certain nombre de décisions du Président de la République, notamment son droit de
recourir à l'article 16 de la Constitution (les pleins pouvoirs) qui a été reconnue par l'arrêt Rubin de Servens
de 1962.
Ceci consacre aussi la légalité de la nomination des membres du Conseil Constitutionnel, la décision de
13
soumettre un projet de loi à un référendum, la décision de dissoudre l'Assemblée Nationale, etc. De plus, les
décrets de composition du gouvernement (par exemple le fait de nommer le Premier Ministre) sont des actes de
gouvernement.
Un certain de décisions du gouvernement tels le dépôt d'un projet de lois, son retrait, le refus de déposer un
projet de lois, etc. constituent aussi des actes de gouvernement.
 La conduite des relations diplomatiques échappe au contrôle du juge et est acte de gouvernement, mais c'est
une sphère très large d'actes. Ont fait partie de cette catégorie la décision de permettre aux avions US de
survoler le territoire français pour la guerre en Irak, les décisions d'engager les troupes (au Kosovo
notamment), etc. A aussi été considérée comme un acte de gouvernement la décision de reprendre les essais
nucléaires dans le Pacifique en 1995 malgré des engagements internationaux qui lient la France.
Les actes de gouvernement sont moins utilisés maintenant qu’ils ne l’étaient auparavant.



Section 2: la légalité et les circonstances exceptionnelles

Le contrôle du juge peut être adapté pour prendre en compte des circonstances exceptionnelles et reconnaître un pouvoir
accru pur l’administration.

1. Les régimes d'exception

La Constitution prévoit la possibilité de mettre en place des régimes d’exception, notamment via l'article 16 de la
Constitution qui autorise le Président à prendre les pleins pouvoirs. L'article 36 sur l'état de siège (péril imminent
résultant soit d'une guerre étrangère, soit d'une insurrection à main armée) transfère à l'armée tous les pouvoirs,
notamment tous les pouvoirs de police.
Il y a aussi la loi de 1955 sur l'état d'urgence qui accroît les pouvoirs de l'autorité administrative lors d'un péril
imminent résultant d'une atteinte grave à l'ordre public ou d'une calamité. L'état d'urgence est décrété en Conseil des
Ministres du gouvernement qui décrète l'état pour 12 jours, et au delà il faut passer par le parlement qui doit voter une
loi. Il est déclaré dans une ou plusieurs zones visées, dans lesquelles l'administration va recevoir des pouvoirs de police
accrus, notamment le droit de restriction de la liberté de circulation, de la liberté de la presse, et le droit de demander la
remise des armes.
Il est aussi possible pour le gouvernement de prendre un décret spécial qui renforce l'état d'urgence dans une zone
particulière. Les pouvoirs encore renforcés donnent à l'administration un droit de perquisition (donc sans autorisation du
juge judiciaire), le droit de déclarer l'assignation à domicile et de celui de fermer les lieux de réunion.
L'état d'urgence avait été créé pour la guerre d'Algérie et a été réutilisé lors des émeutes de 2005 avec toute la 'batterie'
étant donné qu'il avait été renforcé sur certaines zones.

2. La théorie des circonstances exceptionnelles

C'est une théorie jurisprudentielle, donc développée par le juge, et suivant la logique que dans des temps difficiles on ne
peut attendre de l'administration le même respect de la légalité que dans des temps normaux.
La théorie est consacrée par l'arrêt Heyriès 1918, qui suivait la condamnation disciplinaire d'un fonctionnaire pendant
la Première Guerre Mondiale. La loi prévoyait que tout fonctionnaire avait le droit de recevoir la communication de son
dossier lors de sa comparution, or pendant la guerre le gouvernement avait suspendu l'application de certaines lois,
notamment celle-ci (pour les dossiers de trahison). Heyriès a fait l'objet d'une condamnation et a fait appel pour non-
communication. Le Conseil d'Etat a considéré que les circonstances de guerre exceptionnelles justifiaient qu'un tel
décret soit appliqué, et que l’administration pouvait par décret suspendre l'administration de la loi.
Un texte qui devrait normalement être illégal va donc pouvoir être sauvé, et c'est le juge qui décide si les circonstances
sont exceptionnelles ou non. Cela a servi pendant WWI, pendant des temps de risques climatiques (volcan en
Guadeloupe), mais est peu utilisé.




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Titre 3: Le contrôle juridictionnel de l’administration

Chap. 1: Les recours contentieux

Section 1: structure du contentieux administratif

Il y a une structure binaire avec deux grands types de recours:
 Le recours pour excès de pouvoir, i.e. l'annulation d'un acte administratif en raison de son illégalité. C'est un
recours objectif. Le délai est très bref, deux mois à compter de la publicité de la décision. Doivent figurer dans
la décision la mention des délais et voies de recours.
 Le recours de plein contentieux/pleine juridiction, qui est un contentieux de droit subjectif, on forme un
recours demandant qu'un droit de créance contre l’administration soit reconnu. Cela joue surtout en matière de
responsabilité vis-à-vis de l'administration ainsi qu'en matière contractuelle.
Cette structure binaire existe toujours même si les frontières commencent à s'estomper.

Section 2: Les règles relatives à la recevabilité des recours

1- La question de l'intérêt pour agir

C'est la question de qui peut agir devant le juge. En droit subjectif, ce n'est pas important, car si on cherche la
reconnaissance d'un droit subjectif, c'est qu'on a un intérêt.

Par contre, lors d'un recours pour excès de pouvoir, chacun a théoriquement un intérêt dans le respect par
l'administration de la légalité, donc il pourrait n'y avoir aucune limite et cela poserait des problèmes d'un point de vue
pratique. Le Conseil d'Etat va systématiquement aller chercher si on a bien intérêt à agir lors d'un recours, i.e. si la
question administrative a une incidence pour celui qui veut le recours, donc si son intérêt a été lésé. Les incidences sont
appréciées très largement et indirectement mais doivent exister, elles peuvent ainsi être financières, esthétiques, etc.

 L'arrêt Casanova 1901 du Conseil d'Etat a posé le principe suivant: la qualité de contribuable local suffit à
donner un intérêt à agir contre toute décision susceptible d'entrainer des dépenses à la charge de cette
collectivité ou de réduire les recettes qu'elle pourrait recevoir. Cela ne vaut par contre pas au niveau national,
où le fait d'être contribuable ne suffit pas pour poser un recours sur le budget.

 L'arrêt syndicat des propriétaires et contribuables du Quartier Croix de Seguey-Tivoli 1906 a posé le
principe selon lequel la qualité d'usager de service public donne le droit de contester toutes les décisions
relatives à l'organisation et/ou au fonctionnement d'un service public. Cela concerne tous types de services
public, qu'ils soient locaux ou nationaux (ramassage scolaire, la Poste, SNCF, Métro, etc.).

 L'arrêt du Conseil d'Etat 1906 syndicat des patrons coiffeurs de Limoges admet la recevabilité des recours
formés par des associations, groupements, etc. au nom de l'intérêt collectif tant que l'objet du groupe soit lié à
la décision administrative faisant l'objet d'un recours. L'intérêt peut donc être individuel ou collectif.

Les collectivités peuvent aussi agir, notamment contre les décisions de l'Etat.


2- La question du délai

Une fois le délai de recours de deux mois expiré, la décision administrative est définitive. La règle peut cependant être
contournée pour les actes règlementaires de portée générale (un décret, un arrêté, etc.) dont découlent des actes
individuels.
Par exemple, un acte règlementaire passe en juin 2010 et un acte individuel en découle en juin 2012. On peut faire un
recours dans les deux mois après juin 2012 mais le délai pour juin 2010 est depuis longtemps passé. On fait donc avant
août 2010 un recours dans lequel on invoque une exception d'illégalité de l'acte général qui a servi de fondement à l'acte
individuel. L'acte pourra être déclaré illégal.
Il y a donc deux règles:
 être dans le délai de recours de l'acte individuel
 existence d'un lien entre l'acte individuel et l'acte règlementaire
15
L'administration est obligée d'abroger un acte règlementaire illégal. On peut toujours adresser une demande
d'abrogation d'un acte, et si l’administration reste silencieuse pendant un délai de deux mois, cela vaut une décision de
refus. On peut dans ce cas là attaquer son refus d'abroger, et si l'acte était illégal, le juge peut annuler le refus d'abroger
de l'administration et l'obliger à revenir sur son refus, i.e. l'obliger à abroger.


Chap. 2: Le recours pour excès de pouvoir

C'est le recours le plus 'classique' en droit administratif, permet d'obtenir du juge l'annulation d'un acte illégal en
regardant si l'administration a respecté le principe de légalité. A beaucoup évolué au fur et à mesure de l'évolution du
droit administratif. Plus le juge va loin dans son contrôle, plus l'activité de l'administration est encadrée, et plus l'Etat de
droit et assuré.
Au début du 19ème siècle, la seule question/le seul grief était de savoir si l'autorité était bien compétente, le contenu du
l'acte n'était pas examiné.
Peu à peu, le juge a augmenté son contrôle sur les décisions administratives en s'intéressant à la question de la légalité
interne (i.e. le contenu de l'acte).


Section 1: Les moyens d'annulation

La structure utilisée ci-après est la même que celle que l'on peut développer dans un mémoire à l'encontre d'un acte
administratif auprès d'un juge. On part des arguments juridiques les plus évidents pour aller ensuite vers des questions
plus subtiles, la démarche suit l'intensité du contrôle du juge.

Il faut au moins utiliser un moyen de légalité interne et un de légalité externe. La jurisprudence Intercopie 1953 a
posé pour principe que si dans le délai de recours (deux mois) on n'a utilisé qu'une seule des deux causes juridiques,
après le délai, on ne pourra plus développer que des moyens rattachés à cette cause. Ainsi, si on a oublié dans le recours
d'excès de pouvoir d'invoquer des moyens internes, on ne pourra le faire après.
On cite donc un moyen dans chaque catégorie de manière totalement artificielle et infondée afin de s'assurer que l'on
pourra développer les moyens plus tard.

1. Les moyens de légalité externe

Ce que l'on appelle la 'légalité externe' est tout ce qui touche à la légalité de l'extérieur de l'acte, i.e. les arguments
juridiques qui touchent au processus de formation de l'acte et non pas son contenu.

Les moyens de légalité externe son au nombre de trois:
 La question de l’incompétence
L'administration doit rester dans les limites de sa compétence, elle ne peut agir que si elle a l'autorité de le faire. C'est
un moyen considéré comme tellement important qu'il constitue un moyen d'ordre public, ce qui signifie que le juge peut
le relever d'office même sans les parties car une des premières garanties de l'Etat de droit est que celui-ci reste dans ses
compétences.
S'il y a incompétence, c'est 'imparable'.
 Le vice de procédure
Les actes administratifs doivent obéir à une série de règles procédurales, sinon il y a un vice de procédure. Tous ne
seront pas forcément sanctionnés, et certains vices non substantiels pourront ne pas amener l'illégalité de l'acte.
 Le vice de forme
Sanctionne la violation des règles relatives aux exigences formelles. Certains actes administratifs devront par exemple
être motivés, et si cela n'est pas le cas il peut y avoir vice de forme.


2. Les moyens de légalité interne

Lorsqu'on traite de légalité interne, on s'intéresse au contenu de l'acte. Le juge accepte d'opérer ce contrôle de la
16
légalité interne qui va lui permettre de revenir sur le sens même de la décision de l'administration.

 Le détournement de pouvoir
C'est un contrôle du but de l'acte. Le détournement sera constitué si l'administration a utilisé ses pouvoirs (i.e. pris un
acte administratif) dans un but qui était un but prohibé, interdit, ou dans un but qui n'est pas celui pour lequel le pouvoir
en question a été conféré& à l'administration.
Si la décision administrative a été prise dans un but privé, cela est un cas flagrant de détournement de pouvoir. Il peut
aussi y avoir par exemple une commune qui décide d'utiliser un bien immobilier afin d'empêcher quelqu'un de s'installer
sur le territoire de la commune.
Existe aussi dans les cas dans lesquels l'administration agit sans doute dans un but d'intérêt général, mais utilise pour ce
faire un acte administratif dans un but qui ne s'accorde pas à ce but. Par exemple, une commune rend un terrain non
constructible et l'achète pour beaucoup moins cher que sa valeur, puis rechange les règles pour le rendre constructible et
construit des logements sociaux.
Le juge administratif n'aime pas utiliser le détournement de pouvoir car cela stigmatise l'administratif, et s'il peut
utiliser une autre argument il essaiera souvent de le faire.
 La violation de la loi
Problème de contenu de l'acte, lorsque l'acte administratif n'a pas respecté les normes supérieures.
 Les irrégularités relatives au motif de l'acte
Tout acte administratif est pris en fonction de considérations de fait et de droit, et le juge administratif a accepté de
contrôler les motifs factuels et les motifs juridiques de l'acte. Il y a trois points à vérifier:
Contrôle de l'erreur de fait: le juge va contrôler l'exactitude des faits.
Contrôle de l'erreur de droit: le juge contrôle la norme juridique appliquée par l'administration.
 Mauvaise norme
L'administration applique une norme qui n'est pas applicable au cas d'espèce, il y a une erreur dans la base légale. E.g.
La norme n'est pas encore entrée en vigueur, etc.
 Norme illégale
La décision administrative a été rattachée à une norme qui était illégale. L'administration s'est fondée sur un texte qui
était lui-même vicié.
 Problème d'interprétation
L'administration ne s'est pas trompée de norme, la norme n'était pas illégale, mais elle a mal interprété la norme qu'elle
a utilisée.
L'erreur dans la qualification juridique des faits: arrêt Gomel 1914 qui concernait l'édification d'un bâtiment place
Beauvau à Paris. Le texte à l'époque permettait de refuser un permis de construire dès lors que le projet portait atteinte à
une 'perspective monumentale'. La question juridique était donc de savoir si la place Beauvau était ou non une
perspective monumentale.
Le juge administratif a accepté de contrôler la qualification juridique des faits, i.e. de regarder si l'administration s'est
trompée. C'est difficile, car les textes sont parfois très précis, mais parfois vagues, et plus les textes sont précis, plus le
contrôle du juge est réduit car la qualification est claire. E.g. Un 'site pittoresque' lorsqu'il est 'proche du rivage', que
veut dire proche du rivage?

Section 2: L’intensité du contrôle du juge

Le contrôle du juge varie en fonction de la marge du pouvoir discrétionnaire (i.e. pas limité par les textes) de
l’administration. Le juge administratif n'est pas l'administration et n'a normalement pas à prendre de décisions à sa
place, surtout politiques. Lorsque l'administration décide des règles d'urbanisme sur son territoire, c'est un choix
politique discrétionnaire qui est une marque de pouvoir de l'administration.
Si le juge ne veut pas substituer sa décision à celle de l'administration, il doit s'arrêter. La variation de son contrôle
concerne la qualification juridique des faits, c'est là que le contrôle s'effectue.
 Le contrôle infra minimum: le juge n'opérera aucun contrôle sur la qualification juridique des faits. On peut
citer plusieurs cas:
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o les décisions prises par l'administration concernant les résultats des jurys d'examen/des concours.
o Les décorations (Légion d'Honneur)
 Le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation: la qualification juridique des faits sera contrôlée mais le juge
se contentera de vérifier si l'administration n'a pas commis des erreurs manifestes d'administration. Il n'ira pas
plus loin, i.e. il faut vraiment qu'il y ait une erreur manifeste/grossière.
o Si le juge n'a pas envie de censurer, le juge peut dire qu'il n'y a pas d'erreur manifeste, et la définition
d'erreur manifeste est à la discrétion du juge.
 Le contrôle normal: contrôle total de la qualification juridique des faits. Le juge reprend totalement
appréciation de l'administration portée sur les faits.
 Le contrôle bilan-coût-avantage (ou contrôle de proportionnalité): ce type de contrôle se retrouve dans deux
domaines:
o la police
o l'expropriation: le juge regarde les avantages et les inconvénients de la décision et vérifient si les
premiers l'emportent sur les deuxièmes. Il examine les conséquences de la décision pour la propriété
privée, en termes financiers, sociaux, écologiques, etc. et les comparent aux avantages. Il reprend
donc toute l'appréciation de la décision administrative.
o C'est un contrôle plus fin, plus poussé.


Section 3: Les conséquences du recours
Le recours pour excès de pouvoir entraîne l'annulation rétroactive de l'acte qui est censé d'être jamais intervenu. Il y a
des inconvénients, car on rétablit la situation au point où elle était avant l'acte administratif donc cela pose des
problèmes avec tout ce qui avait été fait en vertu de l'acte entre temps (e.g. on reçoit une bourse, la bourse est annulée
donc il faut la rembourser).
On passait une loi qui validait les situations préexistantes et permettait que celles-ci ne soient pas remises en cause.
Le juge administratif a été sensible à cette question et a fait évoluer sa jurisprudence avec l'arrêt Association AC 2004,
qui illustre le pouvoir détenu par le juge administratif. Le Conseil d'Etat a estimé de son propre chef qu'il lui
appartenait, lorsque les conséquences d'une annulation contentieuse rétroactive étaient trop importantes, de moduler ses
effets dans le temps.
Le juge administratif va dire que l'acte est irrégulier et l'annuler, mais il va fixer le moment à partir duquel ses effets
seront considérés comme n'étant pas intervenus et donc donner à l’administration un délai pour s'adapter. Certains actes
seront donc encore appliqués malgré leur illégalité.
Arrêt Dumont 23 novembre 1988 Conseil d'Etat
Selon le Conseil d'Etat, la qualité de contribuable national de l'Etat ne lui donne pas le droit d'attaquer une décision qui
touche aux finances nationales / budget sur la base de l'arrêt xxxx.
Arrêt 29 janvier 2003
Recours formé par une association contre un permis de construire de 140 logements dans la station alpine des Arcs. La
question est de savoir si l'association, l'Union des Propriétaires pour le Défense des Arcs est en rapport direct avec la
décision de l'administration et si elle a intérêt pour agir.
"la représentation et la défense, dans tous les domaines, des intérêts des propriétaires, dans le cadre de
l'intérêt général et notamment : / de réunir ses adhérents pour promouvoir et faciliter de bonnes
relations et créer des liens de solidarité, / d'informer les adhérents des projets et du devenir des Arcs, /
d'assurer leur représentativité auprès du public, des administrations, de la commune, de toutes parties
intervenant aux Arcs et, si besoin est, leur défense en justice, / d'étudier toutes les questions concernant
les Arcs ou pouvant exercer une influence sur la station, / d'assurer la défense de la station et des
propriétaires par tous moyens légaux, / de contribuer à la vie et à l'animation des Arcs et à la promotion
du site."
Il a été décidé que l'association n'avait pas intérêt pour agir.
Arrêt 5 juillet 2006
Recours contre un projet de lotissement. Le Conseil d'Etat a conclu que le requérant habitait trop loin et son intérêt
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n'était donc pas directement lésé. L'invocation de la qualité de contribuable local a été refusée car le lotissement était un
projet privé qui ne coûtait donc pas à la commune.
Arrêt 16 décembre 2008
Recours contre un plan de déplacement urbain, i.e. l'organisation des transports collectifs sur le territoire communal etc.
Le Conseil d'Etat reconnaît l'intérêt pour agir du requérant en admettant trois qualités:
 la qualité d'habitant de la commune
 la qualité de contribuable local
 la qualité d'usager des transports en commun
Arrêt 20 mars 1987
Un requérant conteste la décision d'un jury car deux notes étaient très écartées. Le Conseil d'Etat est saisi, mais juge que
le jury n'a pas 'méconnu un principe général du droit', donc rejette la demande du requérant.
Arrêt 16 décembre 1988
S'agissait d'une nomination au tour extérieur d'un inspecteur général aux affaires culturelles. L'association générale des
administrateurs civils avait posé un recours contestant la compétence. Le juge accepte de reprendre les attributions
confiées aux fonctionnaires et les qualifications de la personne mais pas jusqu'au fond (donc contrôle de l'erreur
manifeste d'appréciation).
Arrêt 3 novembre 1989
Arrêté préfectoral intervient pour fermer un restaurant, le requérant attaque. Le restaurant en question aurait été utilisé
pour ouvrir un trafic de drogue.
Il y a un contrôle de l'erreur de fait, car la décision administrative était basée sur des faits inexacts, pas matériellement
établis. Le Conseil d'Etat annule donc l'acte administratif.
Arrêt 12 février 1993
Porte sur la réalisation d'un golfe par la commune. La règle de droit applicable est celle de l'extension limitée des
espaces proches du rivage, et la question est de savoir si (1) la zone envisagée est un espace est proche du rivage et (2)
dans un deuxième de temps de savoir si le projet est une zone d'urbanisation limitée.
C'est donc un contrôle qualitatif des faits qui entre en jeu. Le Conseil d'Etat reprend l'appréciation portée par
l'administration et prend une appréciation inverse.
Arrêt Vaucresson 23 juin 1997 Conseil d'Etat - Association contre le projet de l'autoroute transchablaisienne 28 mars
1997 Conseil d'Etat
Décision administrative qui va permettre exproprier afin de construire une autoroute. Dans ces deux hypothèses, le
Conseil d'Etat opère un contrôle du bilan-coût-avantage. Le juge va regarder les avantages et les inconvénients de
l'opération.
Dans l'affaire de Vaucresson le juge admet l'intérêt d'utilité publique de la décision. Inversement, dans le cas de
l'autoroute transchablaisienne, le juge arrive à la conclusion inverse et annule la décision en raison du trafic qui n'est pas
très important et d'un intérêt trop limité.
Arrêt Cire 2007 (application jurisprudence Arrêt AC)
Remise en cause de la nomination d'un magistrat. Le décret de nomination est attaqué et par la suite annulé. Cependant,
il est aussi décidé que l'annulation ne sera valide qu'après un mois afin de permettre une transition. La remise en cause
de la nomination entraînerait la remise en cause de toutes les procédures auxquelles il aurait participé. Il aurait fallu
utiliser une validation législative, mais le juge le fait lui même avec la procédure de modulation dans le temps.







19
2
ème
partie: L’action de l’administration


Titre 1: Les objets de l’action administrative

L'administration existe soit pour fournir des prestations, soit pour exercer une activité de police administrative.

Chap. 1: Les services publics
La notion de service public est l'un des critères d'identification de l'administration, et très importante en France. C'est
une notion juridique avec un régime juridique applicable.

Section 1: L’identification du service public - critères
Les critères ne sont pas forcément évidents. À l'origine, le service publique était assimilé à l'activité des personnes
publiques, la notion de service publique étant presque la même que celle de l'administration.
Cette idée a disparu avec une nouvelle selon laquelle les personnes privées pouvaient dans certains cas prendre en
charge des missions de service publique.
Des nouveaux critères sont apparus:
1. l'objet de l'activité
Ne peut constituer un service publique qu'une activité d'intérêt général. La notion d'intérêt général est subjective et
comprend les missions régaliennes, les missions traditionnelles de l'Etat comme l'enseignement, l'assistance sociale, la
santé, etc.
D'autres services publics peuvent apparaître, la notion peut donc être évolutive en fonction de l'évolution des besoins et
des mœurs.
Arrêt Astruc 1916 Conseil d’Etat : le théâtre n’est pas jugé être une activité d’intérêt général. Maurice Hauriou a
commenté qu’en effet, le théâtre ‘exaltait les passions etc.’.
Arrêt Gheusi 1923 Conseil d’Etat : solution inverse retenue, un spectacle peut constituer un service public car les
mœurs ont évolué.

2. le lien de cette activité avec une personne publique (élément organique)
Beaucoup d'associations ont des missions de service public mais n'ont pas pour cette raison d'intérêt général, il faut
donc le critère organique.
Il faut pouvoir rattacher l'activité d'intérêt général à une personne publique, le rattachement peut se faire de différentes
manières. L'activité peut être entièrement prise en charge par une personne publique, mais le lien peut être plus indirect.
Ainsi, dans le cas d'un service public exécuté par une personne privée, le rattachement peut être un contrat entre la
personne privée et publique, il peut se trouver dans les statuts mêmes de la personne privée (organismes de Sécurité
sociale qui sont privées).
Le juge administratif accepte d'aller regarder comment fonctionne la personne privée et d'aller voir si celle-ci entretient
un lien privilégié avec une personne publique. Si cette dernière contrôle la personne privée, le lien est établi.
Arrêt Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, Conseil d'Etat 2007: les obligations
imposées à l'association la rattachent à une personne publique, elle est donc considérée comme chargée d'un service
publique.

3. Services publics constitutionnels
Il faut savoir s’il existe des services publics constitutionnels, obligatoires, protégés par la Constitution. L’Etat est-il tenu
constitutionnellement de fournir aux citoyens un certain nombre de prestations ? Jusqu’à quel point peut-on réduire
celles-ci ?
Avec les lois de nationalisation de 1982, le législateur avait créé un service public d’assurances et de banques. C’était le
20
cas jusqu’aux privatisations de 1986 et les activités en question ont donc perdu leur qualification de service public. La
question a été posée au Conseil constitutionnel pour savoir si cela était possible, étant donné l’alinéa 9 du préambule de
la Constitution de 1946 que les services publics doivent être nationalisés.
Le Conseil va faire référence aux services publics dont la nécessité découle de principes à valeur constitutionnelle.
C’est un champ réduit qui ne va concerner que les services publics de base. Ceux-ci figurent dans les textes en tant que
droits consacrés, tels le droit à l’enseignement, le droit à la santé, etc.

4. La distinction entre les SPA (service public administratif) et les SPIC (services publics industriels et
commerciaux).
Cette distinction est apparue avec l’arrêt Bac d’Eloka, 1921, Tribunal des conflits. Nonobstant son activité
commerciale, son activité était néanmoins de service public, l’arrêt consacre donc l’existence de services publics
marchands.
Cette distinction est importante car le régime juridique s’appliquant aux deux n’est pas le même.
 Les SPA sont soumis au droit public et à la compétence du juge administratif.
Les agents d’un SPA sont toujours soumis au droit public et peuvent être fonctionnaires ou contractuels. Les
usagers d’un SPA ne se trouvent pas dans une relation contractuelle avec le service mais entrent dans une
relation décidée par l’administration, ils ne négocient donc pas leurs droits.
Contestations et litiges seront portés devant le juge administratif.
 Les SPIC sont soumis au droit privé et à la compétence du juge judiciaire.
Les agents des SPIC sont soumis au droit privé. E.g. les agents de la RATP et de la SNCF ne sont pas des
agents publics et sont soumis au Code du travail. Ils ont des statuts spéciaux mais sont néanmoins soumis à la
compétence du juge judiciaire.
Les usagers d’un SPIC sont à ce titre dans une relation contractuelle avec le gestionnaire du service public, et
les problèmes d’exécution du contrat sont portés devant le juge judiciaire.
Les questions d’organisation du service public (horaires, tarifs, choix des lignes, etc.) sont néanmoins
considérés comme des actes administratifs qui traduisent une prérogative de puissance publique, ils sont donc
des actes administratifs qui relèvent de la compétence du juge administratif.

Comment distingue-t-on entre les deux ? La jurisprudence a clarifié les critères de qualification, qui peuvent aussi être
décidés par le législateur (i.e. lorsque la qualification est le fait de la loi), et les juges doivent donc se tenir à celle-ci.
Lorsque la qualification est règlementaire, le juge peut jugée si celle-ci est bonne ou non.
Critères :
 l’objet du service
 l’intérêt général non-marchand : l’activité donne-t-elle lieu à des prestations marchandes ?
 l’origine des ressources : les SPIC par définition sont des activités marchandes et fonctionnent à partir de
redevances provenant de l’activité du service, tandis que les SPA sont alimentés par des ressources fiscales/des
subventions versées par des services publics.
En fonction de leur mode de financement, les services peuvent donc changer de nature juridique.
E.g. service d’enlèvement des ordures ménagères qui est financé par une taxe calculée par rapport au lieu
d’habitation, non par l’utilisation que les usagers en font. Souvent, ce service est financé de fiscalement (dans
quel cas il est un SPA), mais dans certaines communes, il est aussi financé par un service de redevances en
fonction du poids des poubelles, et dans ce cas là, le service public est un SPIC.
 activité dirigée ou non vers la recherche de profit
 etc.




21
Section 2 : Le régime des services publics

1. La prise en charge des services publics

A. La création des services publics
Jusqu’où l’Etat peut-il aller dans la prise en charge de l’intérêt général ? Le Conseil constitutionnel
avait reconnu en 1982 la valeur constitutionnelle de la liberté d’entreprendre et du droit de propriété
(qui peuvent ensemble limiter les nationalisations, même s’il avait reconnu qu’il ne lui appartenait pas
de juger de la pertinence des activités de nationalisation).
Au niveau local (des Collectivités territoriales), la question se pose de savoir si l’activité de service
public financée par l’impôt va concurrencer une activité marchande (e.g. service WI-FI gratuit sur le
territoire de la commune) et donc exclure l’entreprise privée de ce type d’activité.
Il existe des services publics obligatoires, i.e. le législateur impose aux communes un certain nombre
d’activités (service public d’école, d’assainissement, de pompes funèbres, d’enlèvement des ordures,
etc.). Lorsqu’on sort de cette liste, il y a un nombre de règles à suivre :
 principe de spécialité des personnes publiques
Toutes les personnes publiques (sauf l’Etat) sont spécialisées et ont donc des champs de
compétences délimitées (e.g. la SNCF ne peut décider d’ouvrir un hôpital). Les Collectivités
territoriales se sont vu donner des champs de compétences.
Depuis la décentralisation de 1982 et jusqu’en décembre 2010, toutes les CT bénéficiaient
d’une ‘clause générale de compétence’ qui prévoyait qu’à chaque niveau, la collectivité
pouvait intervenir pour prendre toute décision d’intérêt public local (relative aux affaires
communales pour les communes, départementales pour les départements, etc.)
La loi de 2010 a supprimé la clause générale de compétence pour les départements et les
régions qui ne peuvent donc agir qu’en lien avec les compétences transférées.
 principe de la liberté de commerce et de l’industrie
Arrêt Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers, 1930, Conseil d’Etat
Les communes ne peuvent ‘exploiter directement des services d’intérêt public à caractère
industriel et commercial’ que si ‘en raison de circonstances particulières de temps et de lieu,
un intérêt public justifie cette intervention’, i.e. ‘en raison d’une défaillance de l’initiative
privée, il n’y avait aucun autre moyen de satisfaire les besoins de la population’.
Les ‘circonstances particulières’ étaient définies par exemple comme des temps de carences
pendant lesquelles l’initiative privée était insuffisante.
Arrêt Ville de Nanterre, 1964, Conseil d’Etat
Création par la ville de Nanterre d’un cabinet de dentistes municipal qui concurrençait des
cabinets existants. La justification donnée était le fait qu’un nombre de personnes n’avaient
pas les moyens d’aller dans les cabinets privés.
Ici, la doctrine est passée d’une carence quantitative à une carence qualitative pour justifier
l’existence du cabinet. Cela pose problème d’un point de vue théorique car tout peut être
justifié et ne suit pas la jurisprudence précédente.
Arrêt Département de la Corrèze, 2010, Conseil d’Etat
Le département avait décidé de mettre en place un service public de téléassistance aux
personnes âgées afin de faciliter leur maintien à domicile. Ce type de service existe dans le
secteur privé, mais le Conseil d’Etat a admis la création.
La carence de l’initiative privée n’est plus qu’un indice, plus un critère, pour justifier
l’existence d’un intérêt public. On reconnaît donc un intérêt public même s’il n’y a pas de
réelle carence, mais l’intervention publique ne doit pas venir fausser le principe de la libre-
concurrence.


22
B. Le mode de gestion du service public
La gestion peut se faire de plusieurs manières
 par une personne publique
o régie
o établissement public dédié
 de manière externalisée
On confie le service public à un prestataire externe par le biais d’un contrat, la ‘convention
de délégation d’un service publique
Loi Sapin 1993 : organise la passation de ces contrats (impose une publicité préalable, limite
la durée des contrats à 15 ans, etc.)

2. Les principes de gestion des services publics
Pour les grands principes classiques, on parles les lois de Roland : l’égalité, la mutabilité, la continuité.

A. L’égalité
A situation équivalente le traitement doit être équivalent, les différences de traitement ne pouvant être
justifiées que par une différence de situation ou par une raison d’intérêt général en rapport avec l’objet
du service.
Le droit français est statique (e.g. par rapport aux droits allemand et communautaire) car
l’administration n’est jamais obligée de traiter différemment dans des situations différentes. Il dit
uniquement qu’on doit être traité
Le service public doit aussi respecter le principe de neutralité. Arrêt Commune de Sainte Anne,
2005, Conseil d’Etat : un drapeau à signification indépendantiste avec été placé devant une Mairie en
Martinique, mais a du être enlevé.
Les agents publics doivent aussi faire preuve de neutralité, et ne peuvent donc pas manifester leurs
opinions politiques ou leurs croyances religieuses.
Le principe de neutralité a été étendu aux personnes qui aident occasionnellement la réalisation d’un
service public (e.g. parents accompagnateurs scolaires de sorties).
La question s’est aussi posée pour les usagers de services publics, et une loi du 15 mars 2004 a
interdit le port de signes religieux distinctifs dans les enceintes des écoles.

B. La mutabilité
Le service public doit s’adapter aux besoins de l’intérêt général. Cela veut dire que les usagers n’ont
aucun droit au maintien d’un service public. Le principe est apparu dans la jurisprudence au début du
20
ème
siècle lorsque les communes ont résilié leurs contrats avec les sociétés gazières pour l’éclairage
des villes, passant à l’éclairage électrique.
Le juge a donc consacré la possibilité de l’évolution du service public pour suivre l’intérêt général. Il
n’a cependant jamais utilisé la mutabilité invoquée par une personne.

C. La continuité
La continuité implique un fonctionnement régulier du service public, et certains services ne peuvent
jamais s’arrêter, e.g. la défense, la police, la santé, etc.
Jusqu’à la Constitution de 1946, les agents de service public ne se voyaient pas reconnaître le droit de
grève car on considérait que cela remettait en cause le principe de continuité. Le préambule de la
Constitution de 1946 l’autorise, mais donne au législateur le droit de règlementer celui-ci afin
d’assurer la continuité.
Celui-ci ne s’est pas réellement saisi de cette opportunité, et peu de textes sont intervenus pour
règlementer le droit de grève. Certaines professions n’ont pas le droit de grève, comme les militaires,
23
les policiers, le personnel des institutions pénitentiaires (fonctions régaliennes de l’Etat). Un service
minimum a été instauré pour le contrôle aérien et le service public audiovisuel.
Le droit de grève a depuis 1946 une assise constitutionnelle bien ancrée, tandis que le principe de
continuité était longtemps moins ‘solide’. Le Conseil constitutionnel a reconnu le 25 juillet 1979 la
valeur constitutionnelle du droit de grève mais en le conciliant avec la continuité du service public.
Plusieurs lois ont dit mettre en place un ‘service minimum’, mais ce n’est pas un réel service
minimum.
La loi du 21 août 2007 n’instaure pas un ‘service minimum’ (réquisition d’un minimum de personnel)
dans les transports, mais elle ‘organise’ la grève en mettant en place des procédures de dialogue et
l’obligation pour les agents de se déclarer grévistes 2 jours en avance. Ce délai permet d’affecter les
agents sur les dessertes/horaires prioritaires. Cette mesure ne peut donc pas fonctionner dans les cas
où le pourcentage de grévistes est trop élevé.
Le ‘service minimum’ a été mis en place dans le secteur scolaire avec la loi du 28 août 2008, avec un
service d’accueil mis en place lors des grèves d’enseignants. Cependant, certaines mairies considèrent
qu’elles n’ont pas les moyens pour mettre en place ce genre de services.

3. L’évolution des services publics
Les services publics se transforment, on considère que d’autres logiques doivent être mises en œuvre dans
l’organisation, e.g. transparence, satisfaction des usagers, intervention des usagers dans la gestion, etc.
On voit aussi l’incursion de nouvelles questions juridiques, tel le droit de la concurrence, le droit de la consommation,
qui s’appliquent aux services publics et conduisent à une certaine transformation.
 le droit de la concurrence interdit les ententes, les abus de position dominante, etc. Il s’applique aux personnes
publiques par l’article L420-1 Code commerce qui dit que les personnes publiques sont concernées aussi dès
lors qu’il s’agit d’une activité de production ou de distribution de services.
Arrêt Million et Marais, 1997, Conseil d’Etat : abus de position dominante, l’entreprise se trouve dans une
situation si privilégiée qu’il est évident qu’elle va conduire à un abus du droit de la concurrence.
 le droit de la consommation a amené une transformation des usagers de ‘consommateur’ à ‘client’ pour les
SPIC. Il y a un net mouvement.
Enfin, le mouvement le plus puissant est l’évolution sous la pression du droit de l’UE, e.g. les ‘services publics en
réseau’, i.e. les grands services nationaux qui ont vocation à couvrir l’intégralité du territoire. Le début des années 1990
a vu la volonté de la Commission européenne de supprimer les monopoles nationaux, or il y avait en France de
nombreux services publics fonctionnant sur ce principe. E.g. le matériel ainsi que les prestations téléphoniques en
France ; le monopole dans le domaine du matériel (téléphones fixes, etc.) a été démantelé en premier, puis les
prestations. Aujourd’hui, le service public des télécommunications se limite aux numéros d’urgence, aux cabines
téléphoniques, aux annuaires, etc.
La Commission s’est aussi attaquée à l’énergie, et aujourd’hui seuls le transport et la distribution d’énergie ne sont pas
soumis à la concurrence. En France, le problème des tarifs règlementés demeure.
Le secteur ferroviaire est désormais ouvert à la concurrence : le fret l’est complètement, le transport des voyageurs en
partie. Il est envisagé de réunir la SNCF et le RFF (Réseau ferré de France) et d’ouvrir le domaine à d’autres acteurs,
mais il y a des blocages, notamment les moyens de pression très lourds des services publics.
Il y a aussi l’idée selon laquelle l’idée même des EPIC offre une garantie de l’Etat à des entreprises et fausse la
concurrence.


Chap. 2: La police
L’administration a pour mission de faire respecter l’ordre public.

Section 1: L’objet de la police administrative
La police est deux choses : elle évite les atteintes à l’ordre public, et réprime ces troubles lorsqu’ils se produisent.

24
1. Distinction entre la police administrative et la police judiciaire
Ces deux types de police sont juridiquement parlant distinctes. La police administrative ne concerne que le premier
temps, i.e. elle a uniquement une fonction préventive, tandis que la police judiciaire a une mission répressive.
La police administrative relève du droit administratif et du juge administratif, alors que la police judiciaire relève du
droit pénal et de la compétence du juge judiciaire. C’est une question très importante d’autorité compétente, car les
mesures de police administrative sont prises par l’autorité administrative, et ces mesures peuvent être très variées, tandis
que les mesures de police judiciaire sont décidées par l’autorité judiciaire.
Les agents qui interviennent sont les mêmes. Lorsqu’ils préviennent les troubles à l’ordre public, ils sont agents de
police administrative (e.g. contrôles au bord de la route), mais s’ils cherchent à réprimer (e.g. poursuivre un chauffard
qui vient de passer) ils sont agents de la police judiciaire.

2. La protection de l’ordre public
Il s’agit de s’assurer que l’ordre est garanti, car celui-ci est la condition première de l’exercice de nos libertés publiques.
Il s’agit donc de savoir ce que sont ces libertés et de savoir jusqu’où on peut aller.
 La nature de l’ordre public
Traditionnellement, relevaient de l’ordre public la sûreté, la sécurité publique, la salubrité publique (mesures
en matière d’hygiène, de protection de la santé, réglementation de la composition des médicaments, etc.), la
tranquillité publique (ouverture des bars, plans de circulation des avions autour des aéroports, etc.).
On impose des contraintes, qui sont répressives par nature par rapport aux libertés fondamentales. Cela pose
donc un problème car il faut savoir si on peut aller plus loin pour protéger ces éléments aux dépens des
libertés.
 La question de la moralité publique
Une autre question qui a émergé est la suivante : admet-on au nom de la moralité publique l’intervention d’une
autorité administrative ? Le problème a été posé devant le juge, qui s’est montré réservé mais a admis certains
principes, et on a vu des arrêts au nom de la morale publique.
C’est une ‘porte’ utilisée avec discernement mais qui est néanmoins dangereuse.
Arrêt Société des films Lutetia, 1959, Conseil d’Etat
Le maire de Nice avait décidé d’interdire un film sur le territoire de la commune au nom de la morale
commune. Le film avait reçu un visa d’exploitation pour être diffusé sur l’intégralité du territoire. Le juge
administratif a admis que le maire pouvait, en cas de risques de trouble l’ordre publique ou d’atteinte à la
moralité avec des circonstances locales, interdire le film.
Il y a eu un nombre d’arrêts en 1963 pour interdire la diffusion des Liaisons Dangereuses, et le Conseil d’Etat
s’est à chaque fois penché sur les circonstances locales (nombre d’établissements scolaires, nombre de
familles, âge de la population, etc.).
Arrêt Commune de Houilles, 2005, Conseil d’Etat
Un sex shop allait s’implanter entre deux établissements scolaires, les circonstances locales on ici été retenues.
 La question de la dignité humaine
Arrêt Commune de Morsang-sur-Orge, 1995, Conseil d’Etat
Le respect de la dignité de la personne est une des composantes de l’ordre public. L’autorité investie du
pouvoir de police administrative peut même en l’absence de circonstances locales interdire des attractions au
nom du respect dû à la dignité de la personne humaine.


Section 2: Les mesures de police

1. Les règles de compétence en matière de police
Il faut distinguer la police administrative générale (pouvoir de prendre des mesures contre les risques d’atteinte à
l’ordre public) et la police administrative spéciale, qui découle de l’institution par un texte particulier d’un pouvoir de
25
police. Le nombre de polices spéciales est très important, et compte notamment une police de la chasse, des installations
nucléaires, de contrôle des eaux, etc.

A. Les autorités générales
Il faut donc répartir les compétences :
 Au niveau national - le Premier ministre est l’autorité de police au niveau national (pas le
Président, pas les ministres), c’est donc lui qui prend les mesures qui imposent l’ordre au niveau
national.
 Au niveau local - il y a deux autorités locales de police : le préfet (autorité déconcentrée) et le
maire (autorité de police sur le territoire de sa commune). C’est un ‘pouvoir propre’ qu’il exerce
sans devoir recueillir l’avis de son Conseil municipal.
À Paris, c’est traditionnellement le préfet de police qui exerce l’autorité de la police, mais le maire
peut décider de la circulation.

B. Les autorités spéciales
Elles peuvent être les mêmes que les autorités de police générale, notamment le maire (qui est chargé
de la police de baignade, de la police des funérailles, etc.), le préfet (e.g. police des grands
rassemblements à caractère festif, police des étrangers, de la chasse, etc.).
On trouve aussi d’autres acteurs, comme les présidents d’université, le ministre de l’intérieur
(jeunesse), le ministre de la culture (police du cinéma), des autorités de régulation (Autorité de
régulation des communication électroniques et des postes – ARCET pour le police des
télécommunications, etc.)


2. L’obligation d’agir en matière de police
Le juge va se demander si le risque à l’ordre public est grave, et donc si l’autorité compétente doit vraiment prendre des
mesures pour faire ‘cesser le péril’. Si l’administration n’agit pas, sa responsabilité peut être mise en cause.

A. L’obligation d’agir
Obligation d’agir seulement en cas de péril imminent. Si pas d’action alors qu’elle aurait été
nécessaire, la responsabilité de l’administration est engagée.

B. L’organisation de l’exercice du pouvoir de police
Pouvoir de substitution de l’Etat : le maire a un pouvoir de police générale, mais l’Etat peut se
substituer à l’autorité municipale. Si le préfet estime qu’il y a un risque de trouble à l’ordre public et
que le maire n’intervient pas, il peut (après une mise en demeure restée sans effet) se substituer à
celui-ci.
Aussi, un citoyen peut interpeller le préfet pour qu’il adresse une mise en demeure au maire.
Concours de police : plusieurs autorités disposant d’un pouvoir de police veulent prendre une mesure
visant à prévenir les risques de trouble à l’ordre public.
 Concours entre deux autorités de police générale (maire + préfet).
Arrêt Commune Néris-Les-Bains, 1902, Conseil d’Etat
Le Conseil d’Etat a posé la règle selon laquelle une autorité locale de police peut toujours
aggraver les mesures prises par l’autorité nationale lorsque des ‘circonstances locales’ l’exigent. Il
faut justifier une telle décision en faisant appel à (1) l’intérêt général et (2) les circonstances
particulières.
E.g. une règle est posée au niveau national limitant la circulation à 50 km/h en ville. Le maire
peut aggraver cette mesure (e.g. ville de Paris aujourd’hui) en invoquant des circonstances
26
locales.
 Concours de police entre une autorité de police spéciale et une générale.
L’intervention de la police spéciale dispense-t-elle la police générale de sa responsabilité ?
E.g. le problème des films érotiques. Si l’autorité de police spéciale a accordé un visa à un film
mais qu’une autorité de police générale (i.e. le maire) refuse la diffusion de celui-ci sur son
territoire, que se passe-t-il ?
La jurisprudence dit que si l’autorité générale (souvent locale) ne peut intervenir pour assouplir la
mesure prise par l’autorité de police spéciale (généralement étatique), elle peut en revanche la
durcir, dans certains cas spéciaux.
o Arrêt Commune de Saint Denis, 26 octobre 2011, Conseil d’Etat
Installation d’antennes de téléphone mobile interdite par le maire dans un rayon de 100m
autour de crèches / maisons de retraite / écoles primaires. L’opérateur a fait un recours
contre la décision du maire, et le Conseil d’Etat a jugé que le législateur avait organisé
une police spéciale des communications électroniques (confiée à l’Etat). Ainsi, l’autorité
de police générale n’a pas pu dans ce cas intervenir pour compléter les mesures prises
par une autorité de police spéciale exclusivement créée pour le problème en question.
o Arrêt Commune de Valence, 24 septembre 2012, Conseil d’Etat
Le maire avait pris un arrêté interdisant la culture d’OGM sur son territoire, au nom du
principe de précaution. Le Conseil d’Etat a estimé que le législateur a créé une police
spéciale de la culture et de la dissémination des OGM, confiée à l’Etat. Le maire n’a
donc pas pu ‘s’immiscer dans l’exercice de cette police spéciale par l’édiction d’une
réglementation locale’.
o Arrêt Commune de Rachecourt-sur-Marne, 2009, Conseil d’Etat
L’eau était polluée, le maire a alerté le préfet (police spéciale de l’eau) qui n’a pas agi de
manière suffisamment forte en se contentant d’interdire la consommation d’eau pour les
nourrissons et les femmes enceintes. Le maire est donc intervenu au nom de son pouvoir
de police générale. Le Conseil d’Etat a estimé qu’il y avait ‘péril imminent’ et lui a
donné raison.
Depuis les arrêts Saint Denis et Valence, le Conseil d’Etat n’a plus utilisé la qualification de ‘péril
imminent’. L’arrêt Rachecourt serait néanmoins probablement confirmé si un cas similaire se
présentait.


3. Le Contrôle du pouvoir de police
Par définition, une mesure de police limite les libertés publiques, il y a donc un contrôle poussé du juge.
Arrêt Benjamin, 1933, Conseil d’Etat : cas d’une réunion publique interdite, le juge a opéré un contrôle de
proportionnalité entre la mesure et le risque de trouble à l’ordre publique.
Le principe de contrôle est extrêmement strict, ce qui conduit souvent à l’annulation des interdictions. E.g. depuis le
début des années 2000, de nombreuses villes interdisent aux mineurs de se promener seuls après une certaine heure en
instaurant des couvre-feux. Le juge contrôle strictement ces arrêtés.


Titre 2 : Les moyens de l’action administrative

Sous-titre 1 : Les actes unilatéraux

Chap. 1 : La notion d’acte administratif unilatéral

Section 1 : Critère organique
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1. Liens entre l’administration et l’acte administratif unilatéral
Une personne de droit public agit par acte administratif unilatéral, c’est un lien fort. Toute personne de droit public
prend des actes administratifs et est donc soumise à l’action du juge administratif. Une personne de droit public peut
néanmoins agir par acte privé (acte unilatéral de droit privé), par exemple dans le cas des SPIC.
E.g. le parlement effectue un travail législatif, mais est aussi une administration qui passe des contrats. Le juge
administratif s’estime compétent pour juger du contentieux né de l’action des administrateurs du Sénat ou de
l’Assemblée nationale, et des actes administratifs du parlement en général.
E.g. les juridictions judiciaires rendent des jugements, mais sont aussi des administrations dont la vie est organisée par
des administrateurs. Même s’il s’agit de juridictions judiciaires, c’est donc le juge administratif qui est compétent pour
contrôler les actes administratifs pris par ces juridictions.

2. Lien entre une personne de droit privé et l’acte administratif universel
On admet désormais que des personnes privées puissent (dans certains cas) prendre des actes administratifs. Cela vaut
pour les personnes privées chargées d’une mission de service public et dotées de prérogatives de puissance publique
pour assurer cette mission.
E.g. les fédérations sportives sont des personnes morales de droit privé, chargées d’une mission de service public et
dotées de prérogatives de puissance publique. Les sanctions, règlements, etc. de ces fédérations relèvent du juge
administratif en cas de contentieux.
On peut donc dire que le critère organique ne suffit pas.


Section 2 : Critère matériel
Il existe différents types d’actes administratifs.

1. La distinction entre acte individuel et acte réglementaire

 actes réglementaires : ils ont une portée générale
 actes individuels : ils visent des personnes spécifiquement désignées
Ces actes sont placés sous un régime juridique différent. Ainsi, les actes individuels ne peuvent être remis en cause que
dans un délai de deux mois à compter de la notification, tandis qu’il est possible de contourner un acte réglementaire à
tout moment (obligation d’abrogation des actes jugés illégaux, cf. cours précédent).

2. La notion de décision administrative
Toutes les productions de l’administration de sont pas des actes décisoires. Il existe des actes pris par l’administration
qui sont dépourvus de portée juridique (i.e. ce ne sont pas des décisions). Si l’acte n’est pas décisoire, il ne peut faire
l’objet d’un recours contentieux.
 la qualification est dès lors très importante
 l’administration produit beaucoup de ‘paperasse’, il est nécessaire de savoir ce que l’on peut déferrer au juge.
Cette question ce pose particulièrement pour certains actes spécifiques.

A. Le régime juridique des circulaires
Une circulaire (acte administratif très courant) est-elle un acte décisoire ? Une circulaire est une
technique qui permet en théorie à un ministère d’expliquer comment interpréter et appliquer un texte.
Dans les faits, les circulaires sont utilisées pour créer du droit (e.g. la circulaire Guéant, limitant
l’accès à l’emploi pour les étudiants étrangers).
Arrêt Duvignères, 2002, Conseil d’Etat
Le juge raisonne sur le caractère impératif ou non de la circulaire en question.
28
 si caractère impératif : le juge administratif estime que la circulaire constitue un acte
décisoire, susceptible d’être attaqué devant lui. Il y a plusieurs cas de figure :
o circulaire impérative qui se contente de reprendre le texte applicable et d’en
prescrire l’application (e.g. circulaire sur les signes religieux ostentatoires).
o circulaire impérative qui rajoute à l’état du droit / créé de nouvelles contraintes
juridiques, non-prévues dans l’acte administratif qu’elle est censée faire appliquer.
Le juge va alors vérifier le contenu de la circulaire, notamment par rapport à sa
légalité externe (question de la compétence).
 les circulaires sont souvent adoptées par les ministres, qui n’ont en France
pas de pouvoir réglementaire, sauf en cas de délégation de pouvoir du
Premier ministre. Une circulaire ne peut théoriquement pas rajouter à l’état
du droit, ni poser de principe général.
Dans ce cas, elle sera probablement annulée pour incompétence.
 la légalité interne est également contrôlée par le juge. E.g. dans un arrêt de
2011, le Conseil d’Etat a déclaré illégale la circulaire organisant
l’évacuation des camps de Roms et l’a annulée pour violation du principe
d’égalité devant la loi.
o circulaire impérative qui reprend un droit existant, lui-même contraire au principe
de légalité. La circulaire sera annulée, notamment en cas d’incompatibilité avec le
droit international.
 si pas de caractère impératif : l’annulation sera très rare.

Pendant longtemps, les administrés n’avaient pas accès aux circulaires (il n’y avait pas d’obligation de
publication). Le site internet - circulaires.gouv.fr - a été créé en 2008-2009 afin de pallier ce manque.
Si une circulaire n’est pas publiée sur le site, elle ne peut être imposée aux administrés (il y a un site
spécifique pour les circulaires fiscales).

B. Les mesures d’ordre intérieur
Les mesures d’ordre intérieur sont des actes administratifs que l’administration prend dans sa gestion
quotidienne. Leur effet est limité, le juge estime que leurs conséquences sont trop peu importantes
pour justifier la possibilité de les attaquer devant lui.
Ainsi, on rencontre ces actes dans des domaines où l’action de l’administration rencontre
quotidiennement les administrés (e.g. services publics scolaires, pénitentiaires, etc.).
 A l’école, le juge ne contrôle que les mesures touchant à l’orientation scolaire (en première,
après le bac, etc.), et n’intervient pas par rapport aux mesures d’ordre intérieur que sont les
menus des cantines, les établissements des emplois du temps, etc.).
 Dans les institutions pénitentiaires, le droit public français a longtemps fait scandale : jusque
dans les années 1990, le juge estimait que les détenus ne pouvaient contester les mesures
d’ordre intérieur. Il y avait des cas d’abus dans certaines prisons, sans aucun moyen pour les
détenus de faire appel à un juge. La Cour EDH a condamné la France, ce qui a entraîné :
Arrêt Hardouin et Marie, 1995, Conseil d’Etat
o Dès lors qu’une sanction est infligée par l’administration à un détenu, un recours
pour excès de pouvoir doit être possible.
o Désormais, dès qu’une mesure a des effets substantiels sur un détenu, elle n’est plus
considérée comme une mesure d’ordre intérieur (e.g. interdiction de travailler,
‘rotation de sécurité’, etc.).
o Très peu de mesures restent des mesures d’ordre intérieur dans le secteur
pénitentiaire aujourd’hui.


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Chap. 2 : La production de l’acte administratif

Section 1 : Règles régissant l’édiction de l’acte
Qui est compétent pour adopter des actes administratifs unilatéraux ?
On dégage un certain nombre de règles, qu’on trouve dans des lois ainsi que dans la constitution, qui s’intéresse à la
répartition des pouvoirs réglementaires entre les autorités centrale de l’Etat.
 Le principe de base est que le Premier ministre est l’autorité compétente de principe (le Président n’a
qu’une compétence d’exception au pouvoir réglementaire de principe). La constitution ne consacre aucun
pouvoir réglementaire au profit des ministres.
 Les textes prévoient la possibilité de délégation de compétence d’une entité compétente vers une autre
(e.g. Premier ministre vers les ministres).
 D’autres entités disposent d’un pouvoir administratif, notamment les collectivités territoriales pour
l’exercice de leur compétence locale.
Vice d’incompétence lorsqu’une autorité

Section 2 : Règles de forme et de procédure
Comment l’acte administratif est-il ‘fabriqué’ ?
Ce débat est très actuel, le rapport annuel du Conseil d’Etat 2011 portait sur cette question et sur la démocratie
administrative (i.e. faciliter la participation des citoyens aux procédures d’élaboration des normes administratives). Le
droit de l’UE fonctionne sur un système plus transparent que le système français, ainsi que le droit des Etats Unis et
d’un certain nombre de pays européens.
Le droit français a pris un retard considérable, avec l’idée que les administrateurs pouvaient prendre les décisions dans
leurs bureaux. Cela pose deux problèmes :
 ce système ne conduit pas nécessairement à l’élaboration des normes les plus efficaces
 les citoyens ne se sentent pas impliqués dans les normes qui s’appliquent à eux

1. La procédure
Les règles procédurales font intervenir la procédure consultative et la procédure participative.

A. La procédure consultative
Il y a beaucoup de procédures consultatives en France, qui font intervenir un nombre d’acteurs
différents. La question de la consultation n’est pas résolue par un texte général, c’est au cas par cas
que la consultation pourra être sollicitée par l’administration de son propre chef, ou forcée par un texte
de loi. On fait intervenir un collège d’experts, et dans certains cas la consultation se traduira par un
‘avis simple’ (pas obligatoire pour l’administration) ou par un ‘avis conforme’ (i.e. l’administration est
tenue non seulement de demander l’avis mais aussi de le suivre).

B. La procédure participative
On se demande s’il est possible de faire participer le citoyen à l’élaboration de la décision. Dans
quelle mesure est-ce possible ? Dans quelle mesure est-ce imposé ?
Les mécanismes participatifs ont tendance à se développer sous l’influence de certains facteurs.
 actes individuels : expression particulière de participation s’agissant des décisions négatives
pour la personne concernée. Pour ces décisions, la loi du 12 avril 2000 impose que ces
décisions ne puissent intervenir qu’après une procédure contradictoire (i.e. la personne
concernée doit pouvoir présenter des observations écrites).
 actes à portée générale : la participation est possible, et dans certains cas l’administration est
30
tenue de faire intervenir les citoyens.
o non-contraignant : la charte de l’environnement, dans son article 7, impose à
l’administration de faire participer les citoyens à l’élaboration de toutes les
décisions ayant des implications pour l’environnement. Le mécanisme le plus
courant est ‘l’enquête publique’, notamment pour les décisions d’urbanisme. Une
personne impartiale est désignée pour conduire une enquête quand aux opinions
exprimées par les citoyens.
Cependant, l’administration n’est pas tenue de suivre, ces enquêtes ne sont pas
contraignantes.
o contraignant : le seul cas dans lequel les mécanismes participatifs sont
contraignants pour les l’administration est le référendum. On peut organiser deux
types de référendums locaux : pour demander l’avis, et les référendums
décisionnels, dans quel cas l’administration est obligée de suivre l’avis.
o Loi du 17 mai 2011 : l’administration peut faire une procédure participative sur son
site internet et décide dans quelle mesure elle va ouvrir le champ de participation
(e.g. tout le monde, un nombre plus réduit de personnes plus directement
concernées, etc.).

2. Les règles de forme

A. L’acte administratif implicite
L’acte administratif est parfois mais pas toujours rédigé. Certaines décisions ne sont pas rédigées car il existe en droit
français la possibilité d’avoir des décisions implicites de l’administration. Le droit postule que le silence gardé par
l’administration sur une demande faite pendant un délai de 2 mois équivaut à une décision implicite négative. Cette
règle a pour fonction d’éviter le blocage administratif, et en cas de rejet, il est possible de faire appel et d’aller voir le
juge.

B. La motivation des décisions
Une loi de 1979 impose pour les décisions individuelles défavorables une obligation de motivation.
L’administration ne peut pas prendre une décision individuelle défavorable (décision qui sanctionne quelque chose,
refuse, retire, etc.) sans la motiver, i.e. préciser les considérations de fait et de droit qui constituent le fondement de sa
décision. Ces raisons de peuvent être ‘stéréotypées’.

Section 3 : L’accès aux documents administratifs
Comment peut-on avoir accès aux documents détenus par l’administration (e.g. permis de construire délivré au voisin,
dossier médical à l’hôpital, etc.) ? Cette question est liée à la transparence administrative.
Elle a été résolue par une loi de 1978 sur la communicabilité des documents administratifs. La notion de ‘document
administratif’ vise toutes sortes de documents détenus par les personnes publiques, y compris des dossiers, rapports,
circulaires, notes, décisions, etc., qui sont tous accessibles aux citoyens.
Il y a deux types d’exceptions :
 les documents qui ne sont jamais communicables : ceux qui touchent à des missions régaliennes de l’Etat,
telles la défense, la conduite des relations diplomatiques, la monnaie, etc.
 les documents qui ne peuvent être communiqués qu’à la personne concernée : ceux qui touchent au secret
médical (pas d’accès au dossier médical d’un tiers), ceux dont la communication pourrait porter atteinte à
la protection de la vie privée, les documents portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une
personne concernée (sur les fonctionnaires).

Comment obtient-on ces documents ?
Il y a une autorité administrative indépendante dont le rôle est de garantir l’accès aux documents administratifs, la
CADA (Commission d’accès aux documents administratifs). On demande un document à une administration, et si elle
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ne se manifeste pas dans un délai d’un mois, cela vaut refus.
On va voir la CADA, qui juge de la communicabilité, et l’administration suit généralement. Si elle ne suit pas, on peut
aller devant le juge, et si la CADA elle-même refuse, on peut aussi aller devant le juge.
Le document en question peut être consulté sur place (gratuit), envoyé par email (gratuit), ou envoyé par courrier
(reproduction, aux frais du demandeur).



Sous-titre 2 : Les contrats

L’administration peut agir non seulement de manière unilatérale, mais aussi de manière contractuelle. Dans certains cas
les contrats passés par l’administration ne sont pas régis par le droit privé mais par le droit administratif, ils relèvent
donc du juge administratif.
Cela est lié au fait que le juge administratif, quand il est compétent, n’aime pas se conformer au droit civil et dégage
donc ses propres solutions.
Tous les contrats passés par l’administration ne sont pas nécessairement des contrats administratifs, il faut donc voir les
critères qui ne sont pas uniquement organiques.

Chap. 1 : La notion de contrat administratif

Section 1 : Les critères du contrat administratif
La jurisprudence a dégagé une série de critères qui permettent de qualifier un contrat administratif. Cependant, ils ne
sont pas simples à mettre en œuvre, et le législateur a parfois du intervenir pour qualifier certains contrats
d’administratifs.

1. Les critères jurisprudentiels classiques
Deux critères ont été dégagés.
 Arrêt Société des granites porphyroïdes des Vosges, 1912, Conseil d’Etat – clause exorbitante de droit
commun
Le juge s’est attaché au critère de la clause exorbitante du droit commun. Lorsque l’on trouve dans le contrat une
clause qu’on ne pourrait pas retrouver dans le droit privé parce qu’elle est ‘exorbitante du droit commun’, le contrat
doit être qualifié de contrat administratif.
Certaines clauses entrent évidemment dans cette catégorie, par exemple l’exemption fiscale (il n’y a que
l’administration qui puisse convenir à une telle exemption), mais d’autres sont moins claires, e.g. une degré de
contrôle élevé (le contrôle est aussi possible en droit privé).
 Arrêt Epoux Bertin, 1956, Conseil d’Etat – mission de service public
Le juge a consacré le critère du service public comme critère pertinent de qualification d’un contrat comme contrat
administratif, puisque le juge a dans cet arrêt regardé si le cocontractant participe à une mission de service public.
Dès lors que c’est le cas, le contrat est qualifié de contrat administratif.

2. Les critères législatifs
 Les premiers contrats qualifiés législativement sont ceux d’occupation du domaine public qui sont
administratifs en vertu de la loi.
 Deuxièmement, depuis une loi de 2001, tous les contrats traitant de marchés publics sont des contrats
administratifs (e.g. même si elle achète des cartouches d’encre). Il n’y a pas de dérogation.
 La troisième hypothèse concerne les PPP (partenariats public-privé) qui sont toujours des contrats
administratifs.
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 Finalement, les concessions de travaux publics sont toujours des contrats administratifs.

Section 2 : Les catégories de contrats administratifs


Chap. 2 : Le régime des contrats administratifs

On se demande s’il y a une particularité du régime des contrats administratifs par rapport au droit privé. Elles existent,
pour la formation ainsi que l’exécution du contrat.

Section 1 : La formation du contrat
Le droit civil français repose sur le principe du consensualisme, ce qui n’est pas le cas en droit public.
Il faut respecter une série de formalités et appliquer l’obligation de transparence, parce que l’argent manié est de
l’argent public. On impose donc à l’administration de respecter des procédures afin de faire le meilleur choix en matière
de prestataire et d’obtenir le ‘meilleur rapport qualité-prix’.
On essaie aussi de protéger les entreprises en leur permettant d’obtenir les contrats publics, en imposant une procédure
de publicité préalable, une procédure de mise en concurrence avec des règles précises inscrites dans le Code des
marchés publics, dans l’ordonnance de 2004 pour les PPP, etc.
Le droit de l’UE s’est intéressé à la question et rend possible l’obtention de ce type de contrats par des entreprises
d’autres Etats membres.

Section 2 : L’exécution du contrat
On trouve des règles particulières qui s’expliquent par la différence entre l’objet d’un contrat administratif et l’objet
d’un contrat privé. Le contrat administratif poursuit une fin d’intérêt général, il faut donc en garantir l’exécution et faire
en sorte que l’objet du contrat soit protégé quels que soient les aléas.
On trouve ces particuliers à deux égards.

1. L’équilibre contractuel en droit administratif
L’administration dispose d’un certain nombre de pouvoirs pour déséquilibrer les contrats. Elle peut :
 modifier unilatéralement le contrat, quelles que soient les clauses du contrat, sur la base d’un motif d’intérêt
général. E.g. l’administration peut ajouter des prestations, en retirer, etc. mais elle doit fournir une
compensation financière.
Ce pouvoir de modification unilatéral est limité, et si les modifications sont trop importantes, le juge considère
que l’administration a conclu un nouveau contrat.
 résilier unilatéralement le contrat, pour motif d’intérêt général. On retrouve donc l’objet du contrat
administratif, à savoir l’intérêt général. Ce cas de figure coûte cher à l’administration, car le cocontractant a
droit à une indemnisation totale (i.e. frais engagés, manque à gagner, bénéfices escomptés)

2. La gestion de l’aléa contractuel
Le droit administratif accepte la théorie de l’imprévision, i.e. le juge administratif reconnaît la possibilité d’adapter le
contrat lorsque surviennent des événements imprévus, imprévisibles, extérieurs aux parties, qui bouleversent
l’économie générale du contrat.
Arrêt Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux, 1916, Conseil d’Etat
Plutôt que d’imposer la poursuite d’un contrat qui ne pouvait continuer au vu des circonstances de la guerre, le juge a
admis l’imprévision. On verse au cocontractant une indemnité d’imprévision qui couvre une partie du surcoût (à hauteur
de 80-90%), à la charge de la collectivité. Le reste sera à la charge du cocontractant.
Cela est nécessairement pour une période temporaire pendant laquelle on verse une indemnité, mais la modification ne
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se fait pas dans la durée car le but est de revenir au contrat initial. Si ce ne peut pas être que temporaire, on utilisera la
force majeure pour annuler le contrat.



Titre 3 : Les conséquences possibles de l’action ou de l’inaction administrative : la responsabilité de
l’administration
Un acte administratif emporte un préjudice, et la question est de savoir si on peut engager une action. E.g. une
entreprise de fabrication de desserts chocolatés utilise uniquement du caco brésilien, or l’administration interdit une
telle importation. Que peut faire cette entreprise ?

Chap. 1 : La responsabilité de l’administration et la responsabilité de ses agents
La question est importante, car parler de ‘l’administration’ ne renvoie à rien de concret, il y a toujours quelqu’un à
l’origine de l’action administrative. Qui est responsable ? L’agent ? L’administration ? Si l’on met en cause la
responsabilité de l’administration, on va devant le juge administratif. Si l’on met en cause la responsabilité de l’agent,
le contentieux est entre deux personnes et la responsabilité est jugée par le juge judiciaire. Le régime juridique n’est
donc pas le même.
Arrêt Pelletier, 1873, Tribunal des conflits
Le Tribunal des conflits a opéré une distinction entre deux catégories de fautes, à savoir entre la faute personnelle et la
faute de service, seule la première étant susceptible d’engager la responsabilité de l’agent devant le juge judiciaire, la
faute de service relevant du juge administratif.

1. La distinction entre faute personnelle et faute de service
La faute de service doit être rattachée à l’action administrative, on ne peut reprocher aux agents de manquement, c’est
l’ensemble de l’administration qui est en cause.
La faute personnelle (cf. définition d’Edouard Laferrière) révèle non pas un administrateur plus ou moins sujet à
l’erreur, mais l’homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences. La faute ne peut pas être rattachée à l’activité
administrative et traduit l’action de l’agent lui-même.
On peut noter plusieurs conditions pour la faute personnelle :
 La faute personnelle va être la faute qui matériellement n’a rien à voir avec le service (hors du service). E.g. le
policier qui rentre chez lui et tue sa femme.
 La faute commise pendant l’exercice du service pourra néanmoins être qualifiée de personnelle si la faute est
sans rapport avec le service. E.g. un médecin hospitalier qui refuse de se rendre au chevet d’un malade pendant
son service commet une faute personnelle, un officier qui décide d’organiser pour les militaires un exercice de
tir à balles réelles qui résulte en plusieurs blessés.

Arrêt Papon, 2002, Conseil d’Etat
Papon a été condamné pour des actes de collaboration alors qu’il était un membre de l’administration pendant la Guerre,
et a été condamné à des dommages et intérêts. Il s’est ensuite retourné contre l’Etat en lui demandant de prendre en
charge la condamnation en considérant qu’il n’avait commis aucune faute personnelle et qu’il avait obéi aux ordres, son
action (sa faute) était donc la conséquence de l’administration.
Le juge administratif a considéré qu’il a, même s’il agissait dans le cadre de ses fonctions, mis en œuvre de sa propre
initiative des mesures qui traduisaient une absence totale d’humanité, c’était donc une faute personnelle et il allait plus
loin que la simple procédure.

2. Le cumul de responsabilités
Le juge va souvent estimer que faute personnelle et faute de service se cumulent, et qu’elles sont toutes deux à l’origine
du dommage. La conséquence pratique est que la victime pourra choisir d’engager soit la responsabilité de l’agent, soit
la responsabilité de l’administration, à charge pour l’un ou l’autre de se retourner contre l’autre. L’avocat va toujours
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conseiller d’aller devant le juge administratif et d’engager la responsabilité de l’administration, car il cherche à obtenir
pour son client des dommages et intérêts.
Le cumul se rencontre dans deux hypothèses :
 Arrêt Anguet, 1911, Conseil d’Etat
Un M. Anguet décide d’aller à la Poste, or le bureau de Poste a fermé avant l’heure réglementaire. M. Anguet décide de
passer par derrière pour entrer, les agents de la Poste le voient et le jettent dans la rue de manière assez brutale. Il décide
d’engager une action contre le juge administratif, et on voit apparaître le cumul de fautes : premièrement, la fermeture
avant l’heure du bureau de poste, et deuxièmement, une faute personnelle des agents.
 Arrêt Lemonnier, 1918, Conseil d’Etat
M. Lemonnier se promène lors d’une fête de village et est blessé par une balle perdue. Le maire avait prévu un stand de
tir avec une cible flottante sur la rivière sans pour autant interdire l’accès à la rivière aux passants. Le Conseil d’Etat a
estimé que le dommage tenait à l’imprudence inexcusable du maire, mais que la faute n’est néanmoins pas totalement
détachable du service car elle n’est pas dépourvue de tout lien avec celui ci. Le maire n’aurait jamais pu commettre
cette faute s’il n’était pas maire.
Il est donc possible de cumuler les responsabilités et d’admettre que la victime puisse mettre en cause l’administration
lorsque les fautes sont commises pendant le service, grâce à des moyens du service, etc.

Chap. 2 : Les régimes de responsabilité
En droit privé, la solution classique se trouve à l’art. 1382 du Code civil dispose que la responsabilité découle de la
faute.
En droit administratif, on a le régime classique (responsabilité pour faute) mais aussi la responsabilité sans faute, i.e. on
engage la responsabilité de l’administration sans que celle-ci ne commette de faute.

Section 1: La responsabilité pour faute

1. La caractérisation de la faute
La faute ne concerne pas que l’action matérielle d’un service, mais aussi l’action normative, i.e. l’édification de l’acte
lorsque celui-ci est illégal. La jurisprudence considère que toute illégalité est fautive, et dès lors que l’administration
prend un acte illégal, elle commet une faute. De plus, ne pas prendre un acte qui aurait pu être pris est fautif.

2. Le degré de gravité de la faute
Toute faute de l’administration n’entrainera pas nécessairement sa responsabilité. La jurisprudence a fait une distinction
entre les cas dans lesquels la responsabilité de l’administration est liée par n’importe quel type de faute et les cas dans
lesquels la responsabilité de l’administration ne pourra être mise en cause que pour faute lourde.
Le régime de l’administration pour faute lourde implique que l’on ne pourra mettre en jeu la responsabilité de
l’administration que si la faute est suffisamment grave, caractérisée. On exige de la victime une démonstration plus
importante que ce qu’elle doit faire normalement. Certaines fautes pourront être commises qui n’engageront pas la
responsabilité de l’administration ; cela revient à dire que certains régimes de responsabilité sont plus protecteurs de
l’administration.
Dans l’arrêt Blanco, le Tribunal des conflits avait dit que la responsabilité de l’Etat ne pouvait pas être appréciée par le
Code civil et le droit privé, mais qu’il fallait un régime particulier prenant en compte la réalité du service.
La jurisprudence a ensuite évolué et la faute lourde a été cantonnée à des domaines très spécifiques, à des hypothèses
dans lesquelles l’action de l’administration apparaissait particulièrement délicate. Le but est de donner assez d’espace à
l’administration pour agir sans qu’elle courre le risque constant d’être traduit pour responsabilité. E.g. activités de
secours, opérations chirurgicales, services pénitentiaires (la faute lourde s’explique comme l’ordre intérieur), les
services fiscaux, etc.
A partir de la fin des années 1990, le juge a évolué dans ces domaines et est passé à un régime de faute simple :
 Arrêt M. et Mme V., 1992, Conseil d’Etat
Le Conseil d’Etat a admis pour un acte chirurgical la faute simple et non plus la faute lourde.
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 Arrêt Chabba, 2003, Conseil d’Etat
Suicide en prison d’un détenu, le juge a estimé que c’était une faute du service pénitentiaire, donc plus de faute lourde.

Le régime de la responsabilité pour faute lourde change donc, mais existe encore dans deux domaines principaux :
 les activités de contrôle lorsque l’on cherche à mettre en jeu la responsabilité de l’administration car elle a mal
contrôlé quelqu’un qui a ensuite fait subir un préjudice.
 responsabilité du service public de la justice : tant devant le juge judiciaire que devant le juge administratif, si
l’on subit un dommage en raison de l’action du système judiciaire, la responsabilité de l’administration en
raison de la faute commise n’est engagée qu’en cas de faute lourde.


Section 2 : La responsabilité sans faute
La responsabilité peut être engagée sans faute. On distingue deux cas importants :
 responsabilité pour risque (e.g. stockage de bombes près d’habitations qui finissent par exploser)
 rupture de l’égalité devant les charges publiques (l’action de l’administration va coûter très cher à certaines
personnes). On peut invoquer un dommage anormal (coûte plus cher que la vie normale) et spécial (affecte peu
de gens). E.g. changement d’itinéraire d’une route, ce qui amène moins de business pour un restaurant de
routiers qui est au bord.



Section 3 : Responsabilité administrative et droit international