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CHAPITRE 2

Honorer les engagements 2020 du Canada en matire


de changements climatiques
Avis au lecteur : Le Bureau du vrificateur gnral du Canada a dcid de modifier sa terminologie la suite de ladoption des
nouvelles normes daudit. titre dexemple, le lecteur remarquera que le terme vrification a t remplac par audit dans
le prsent Rapport.
Dans le prsent Rapport, le genre masculin est utilis sans aucune
discrimination et uniquement dans le but dallger le texte.
Le Rapport est galement diffus sur notre site Web ladresse www.oag-bvg.gc.ca.
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Sa Majest la Reine du Chef du Canada, reprsente par le Ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux, 2012.
N de catalogue FA1-2/2012-1-2F-PDF
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ISBN 978-1-100-99085-9
ISSN 1495-0790
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 37 Chapitre 2
Table des matires
Points saillants 39
Introduction 41
Objet de laudit 41
Observations et recommandations 43
Approche rglementaire 43
Lapproche rglementaire nest pas soutenue par un plan de mise en uvre conu
pour atteindre la cible de 2020 du Canada 43
Environnement Canada ne sait pas combien lapproche rglementaire cotera lconomie canadienne 45
Le processus dlaboration de mesures rglementaires pourrait tre trop lent pour permettre
des rductions suffisantes dici 2020 46
Environnement Canada na pas de dfinition ni de critres clairs pour orienter lharmonisation
de sa rglementation avec celle des tats-Unis 53
Consultation et coordination 58
Des mcanismes de consultation fdrale-provinciale-territoriale ont rcemment t mis en place 58
Cibles et prvisions 59
Environnement Canada a publi des prvisions dmissions 59
Les prvisions dEnvironnement Canada montrent que les mesures actuelles ne permettront
pas datteindre les cibles vises 60
Conclusion 62
propos de laudit 63
Annexe
Tableau des recommandations 66
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 39 Chapitre 2
Points saillants
Quavons-nous examin? Depuis 1992, le gouvernement sest engag, au pays et sur la scne
internationale, lutter contre les changements climatiques, et
notamment rduire les missions de gaz effet de serre (GES).
Le gouvernement du Canada, tout comme les tats-Unis, sest
maintenant engag rduire de 17 % par rapport aux niveaux de 2005
ses missions de GES pour lensemble de lconomie, et ce, dici 2020.
Cette cible internationale a t inscrite dans lAccord de Copenhague
de 2009 et transpose dans la Stratgie fdrale de dveloppement durable
de 2010.
Dans le cadre de cet audit, nous avons examin si Environnement
Canada avait tabli un plan de mise en uvre pour atteindre lobjectif
national de rduction des missions de GES dici 2020.
Les travaux daudit dont il est question dans le prsent chapitre ont t
pour lessentiel termins le 21 fvrier 2012. Les dtails concernant les
objectifs, ltendue et les critres de laudit sont fournis la fin du
chapitre, dans la section intitule propos de laudit.
Pourquoi est-ce important? Les changements climatiques ont des rpercussions profondes sur
lconomie, les infrastructures et lenvironnement naturel du Canada,
de mme que sur la sant humaine. Mme si le ministre de
lEnvironnement a annonc en dcembre 2011 que le Canada se
retirerait du Protocole de Kyoto, le gouvernement du Canada demeure
partie la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements
climatiques. Il est donc rsolu respecter ses engagements nationaux
et internationaux visant rduire, dici 2020, les missions de GES
de 17 % par rapport aux niveaux de 2005.
Quavons-nous constat? Environnement Canada a indiqu que le gouvernement du Canada
utilisera une approche sectorielle pour rglementer les missions de
GES. Cette approche ne repose pas sur un plan de mise en uvre
global visant atteindre lobjectif de 2020, ni sur une analyse
conomique pour estimer combien cette approche cotera
lconomie canadienne.
Honorer les engagements 2020
du Canada en matire de changements
climatiques
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 40 Chapitre 2
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
Depuis fvrier 2012, deux rglements ont t mis en place en vue de
rduire les missions de GES en ce qui a trait au secteur des
transports. Ces rglements visent les carburants renouvelables ainsi
que les automobiles passagers et les camions lgers. Un rglement
pour ce qui est du troisime secteur en importance pour les missions
de GES, soit le secteur de llectricit, a t propos, mais lon ne
sattend pas ce quil entre en vigueur avant 2015. lheure
actuelle, il ny a aucun rglement en place pour le deuxime secteur
en importance pour les missions de GES, soit le secteur du ptrole
et du gaz.
En juillet 2011, Environnement Canada a publi un document
intitul Tendances en matire dmissions au Canada, qui fait tat des
rductions dmissions de GES attendues dici 2020 selon diffrents
scnarios. Ce document constitue un important outil de planification
et marque un pas vers la comptabilisation transparente des efforts
amorcs par le Canada pour rduire les missions de GES.
Cependant, ce document indique quen 2020, les missions de GES
au Canada seront de 7,4 % suprieures ce quelles taient en 2005,
au lieu de 17 % infrieures, et que le Canada devra rduire ces
missions de 178 millions de tonnes pour atteindre lobjectif de 2020.
Par consquent, selon les prvisions dEnvironnement Canada,
lobjectif de 2020 ne pourra pas tre atteint quavec les mesures dj
en place.
Les rglements sont complexes, et il a fallu jusqu cinq ans pour
laborer ceux qui existent dj et qui ont permis de raliser des
rductions dmissions de gaz effet de serre. On sattend ce que
les rglements qui sont en vigueur contribuent une rduction de 11
13 millions de tonnes dmissions dici 2020. Par consquent, il est
peu probable quil reste assez de temps pour laborer et mettre en
uvre des rglements sur les GES qui, ensemble, contribueront la
rduction de 178 millions de tonnes de GES additionnelles requises
pour atteindre la cible de 2020.
Raction du Ministre Environnement Canada accepte toutes nos
recommandations. Une rponse dtaille suit chacune des
recommandations du chapitre.
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 41 Chapitre 2
Introduction
2.1 Le gouvernement du Canada a reconnu que les rpercussions
des changements climatiques ont des consquences lourdes sur
lconomie, les infrastructures, lenvironnement naturel ainsi que
sur la sant des gens. Selon des rapports du gouvernement fdral,
les rpercussions des changements climatiques se manifestent dj
dans toutes les rgions du pays. Les impacts de rcents phnomnes
mtorologiques extrmes mettent en vidence la vulnrabilit des
collectivits et des infrastructures essentielles du Canada aux
changements climatiques.
2.2 Depuis 1992, le gouvernement sest engag, au pays et sur la
scne internationale, lutter contre les changements climatiques,
notamment en rduisant les missions de gaz effet de serre (GES)
(voir la pice 2.1). Mme si le ministre de lEnvironnement a annonc
en dcembre 2011 que le Canada se retirerait du Protocole de Kyoto,
le gouvernement du Canada demeure rsolu rduire les missions
de gaz effet de serre, en tant que partie la Convention-cadre des
Nations Unies sur les changements climatiques et aux termes de
lAccord de Copenhague sign en 2009.
Objet de laudit
2.3 Dans le plan de 2011 sur les changements climatiques labor en
vertu de la Loi de mise en uvre du Protocole de Kyoto, Environnement
Canada a indiqu que, tout comme les tats-Unis, le Canada sest
maintenant engag rduire ses missions de GES de 17 % par rapport
aux niveaux de 2005 dans lensemble de lconomie, dici 2020. Cette
cible internationale a t inscrite dans lAccord de Copenhague
de 2009 et transpose dans la Stratgie fdrale de dveloppement durable
de 2010. Le prsent audit a permis dexaminer si Environnement
Canada avait tabli un plan en vue de respecter ces engagements
nationaux et internationaux. Bien que dautres ministres et organismes
fdraux aient galement la responsabilit de mettre en uvre des
mesures prcises pour lutter contre les changements climatiques, ils ne
sont pas viss par le prsent audit.
2.4 La section intitule propos de laudit, la fin du chapitre,
fournit dautres dtails sur lobjectif, ltendue, la mthode et les
critres de laudit.
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 42 Chapitre 2
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
Pice 2.1 Engagements pris par le gouvernement du Canada lchelle nationale et internationale pour rduire les missions de gaz effet de serre et
lutter contre les changements climatiques
2010
2011
Le Canada sest engag rduire de 17 % ses missions de
gaz effet de serre dici 2020, par rapport au niveau de
2005, aux termes de lAccord de Copenhague. Il indique, dans
la soumission prsente lorgane directeur de la Convention-
cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, que
cet objectif sera align avec la cible globale de rduction des
missions des tats-Unis dans la lgislation en vigueur.
son retour de la Confrence des Parties la Convention-cadre
des Nations Unies sur les changements climatiques, en
dcembre 2011, le ministre de lEnvironnement a annonc que
le Canada se retirerait officiellement du Protocole de Kyoto.
2009
2005
Le Protocole de Kyoto entre officiellement en vigueur. Il prvoit
que le Canada rduira ses missions de gaz effet de serre de
6 % en moyenne par rapport au niveau dmissions de 1990,
au cours de la priode de 2008 2012.
Lors du Sommet du G8, les leaders ont tabli un objectif long
terme pour rduire les missions mondiales de 50 % dici
2050. Lanne de rfrence na pas t spcifie.
1992
Lors du Sommet de la Terre Rio de Janeiro, le Canada ratifie
la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements
climatiques.
Le Canada ratifie officiellement le Protocole de Kyoto.
Le Canada sengage rduire de 17 % ses missions de gaz
effet de serre dici 2020, par rapport au niveau de 2005, aux
termes de la Stratgie fdrale de dveloppement durable.
Le gouvernement fdral publie le Projet vert Aller de lavant
pour contrer les changements climatiques : Un plan pour
honorer notre engagement de Kyoto, dans lequel il sengage
rduire les missions de gaz effet de serre du Canada de
270 millions de tonnes par an de 2008 2012.
Environnement Canada publie son plan sur les changements
climatiques de 2011 aux fins de la Loi de mise en uvre du
Protocole de Kyoto.
2002
Le Canada signe le Protocole de Kyoto. 1998
Le gouvernement fdral publie Les changements climatiques :
respecter nos engagements ensemble, dans lequel il sengage
rduire les missions de gaz effet de serre de 240 millions de
tonnes par rapport au niveau prvu du Canada pour 2010.
2000
Dans le Plan du Canada sur les changements climatiques de
2000, le gouvernement sengage rduire les missions de gaz
effet de serre de 65 millions de tonnes par an de 2008 2012.
1997
Environnement Canada publie son plan sur les changements
climatiques de 2010, conformment la Loi de mise en uvre
du Protocole de Kyoto, dans lequel il indique que lobjectif du
Canada est de rduire de 6 % en moyenne ses missions de
gaz effet de serre par rapport au niveau de 1990 pendant la
priode de 2008 2012. Le plan confirme galement lobjectif
tabli pour le Canada aux termes de lAccord de Copenhague.
2007
Environnement Canada publie son premier plan sur les
changements climatiques, conformment la Loi de mise en
uvre du Protocole de Kyoto, dans lequel il indique que
lobjectif du Canada est de rduire de 6 % en moyenne ses
missions de gaz effet de serre par rapport au niveau de 1990
pendant la priode de 2008 2012. Le plan confirme
galement lengagement tel quil est indiqu dans le document
Prendre le virage et ajoute un engagement visant rduire les
quantits totales de gaz effet de serre du Canada de 60
70 % dici 2050. Ces objectifs ont t ritrs dans les plans
sur les changements climatiques de 2008 et de 2009.
Annonce du plan intitul Prendre le virage. Le gouvernement
sengage rduire de 20 %, dici 2020, ses missions de gaz
effet de serre par rapport au niveau du Canada pour 2006.
La Loi de mise en uvre du Protocole de Kyoto reoit la
sanction royale en juin 2007.
chelle internationale chelle nationale
Le Protocole de Kyoto est adopt sous lgide de la Convention-
cadre des Nations Unies sur les changements climatiques.
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 43 Chapitre 2
Observations et recommandations
2.5 Dans le cadre des audits sur la gestion des changements
climatiques que nous avons effectus en 1998, 2000, 2001, 2005, 2006
et 2011, nous avions, entre autres, constat que le gouvernement
fdral navait pas instaur de structures de gouvernance efficaces pour
grer les activits de lutte contre les changements climatiques conues
pour atteindre ses cibles de rduction des missions de gaz effet de
serre (GES). Nos rapports avaient not des faiblesses dans la
gouvernance horizontale, la reddition de comptes et la coordination
des initiatives. Dans le rapport de 2011, au chapitre intitul Les plans
relatifs aux changements climatiques et la Loi de mise en uvre du
Protocole de Kyoto , nous recommandions quEnvironnement Canada
veille appuyer les prochains plans sur les changements climatiques au
moyen dun cadre appropri de gestion, de responsabilisation et
dtablissement de rapports. Nous avions alors recommand que le
cadre prvoie ce qui suit :
des rles et des responsabilits bien dfinis;
des buts et des objectifs prcis pour les plans;
une stratgie dvaluation;
une valuation continue du rendement, assortie notamment
dinformation financire transparente et de procdures
dassurance de la qualit des donnes sur les missions et
les rductions de GES dclares.
Nous sommes davis que ces types doutils de gestion sont ncessaires
pour respecter les engagements en matire de changements
climatiques, particulirement les engagements nationaux ncessitant
des milliards de dollars et la participation de nombreux ministres.
2.6 Dans le prsent audit, nous avons examin si Environnement
Canada avait tabli un plan de mise en uvre appropri pour que
le gouvernement du Canada honore son engagement de rduire,
dici 2020, les missions totales de GES de 17 % par rapport aux
niveaux de 2005.
Approche rglementaire Lapproche rglementaire nest pas soutenue par un plan de mise en uvre conu
pour atteindre la cible de 2020 du Canada
2.7 Il reste environ huit ans pour atteindre la cible de 2020 tablie
dans le cadre de lAccord de Copenhague. Nous avons examin si un
plan de mise en uvre avait t labor pour structurer la faon de
rduire les missions de gaz effet de serre (GES). Nos attentes quant
au contenu dun tel plan taient fondes sur les documents
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 44 Chapitre 2
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
dorientation du Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada et sur
lexamen que nous avions fait de plans semblables labors par les
provinces et par dautres pays. Ainsi, notre examen a rvl que,
souvent, des plans de ce type :
tablissent des outils de mesure du rendement, tels que des cibles
provisoires;
comprennent des mcanismes de coordination entre les diffrents
ministres et instances;
font appel la modlisation et aux prvisions pour valuer les
rductions de GES obtenues grce aux mesures recommandes
ainsi que le cot global pour comparer les dpenses et les rsultats
attendus.
2.8 Pour atteindre sa cible de rduire de 17 % les missions de GES
par rapport aux niveaux de 2005, dici 2020, le gouvernement fdral
a annonc quil utiliserait une approche rglementaire sectorielle.
Environnement Canada utilise les donnes prsentes la pice 2.2
pour chiffrer les missions de GES de 2005 en fonction de chaque
secteur conomique et indiquer quels secteurs seront rglements.
Le Ministre a dclar que le gouvernement rglementerait dabord les
secteurs qui mettent le plus de GES.
2.9 Environnement Canada na labor aucun plan de mise en
uvre global qui montre comment les diffrents rglements et les
ministres et organismes fdraux seront coordonns pour atteindre
la cible de rduction de 2020. Le Ministre na fourni ni estimation des
Pice 2.2 Le gouvernement du Canada rglemente les missions de gaz effet de serre
missions de 2005 en millions de tonnes (Mt)
* Par exemple, les produits chimiques et les engrais, la sidrurgie et le ciment
Source : Environnement Canada
Transport
164 Mt
lectricit
126 Mt
Ptrole et gaz
153 Mt
Industries touches par les
changes et rejetant de grandes
quantits dmissions*
80 Mt
Immeubles
80 Mt
Agriculture
74 Mt
Dchets et autres
54 Mt
22%
17%
21%
11%
11%
10%
8%
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 45 Chapitre 2
rductions dmissions attendues dans chaque secteur ni description
gnrale de la rglementation requise dans chacun des secteurs
indiqus. Lapproche rglementaire ne prcise pas quelles industries
particulires au sein de chaque secteur conomique seront vises par
les rglements ni quand ni comment ces rglements contribueront la
rduction des missions de GES. Sil ne prcise pas ces aspects de son
approche, Environnement Canada ne peut pas dterminer de manire
raisonnable si le Canada atteindra la cible de 2020, ni combien il en
cotera pour y parvenir.
2.10 Un plan de mise en uvre signalerait aux industries rglementes
quand et comment les rglements les toucheraient, ce qui leur
permettrait dtablir des plans et de sadapter en consquence. Labsence
dun plan de mise en uvre prive lindustrie, les consommateurs et les
autres ordres de gouvernement dune base solide permettant de savoir
comment adapter la technologie et prendre des dcisions officielles en
matire dinvestissement. Il est important que lapproche globale soit
assortie dun plan de mise en uvre parce que certains secteurs, comme
celui de llectricit et celui du ptrole et du gaz, peuvent tre touchs
par plusieurs des rglements prvus en matire dmissions de GES. En
outre, sans un tel plan, le Canada court le risque de ne pas honorer son
engagement en matire de rduction des missions de GES. Notre
recommandation cet gard est prsente au paragraphe 2.27.
Environnement Canada ne sait pas combien lapproche rglementaire cotera
lconomie canadienne
2.11 Le gouvernement a dclar que le cot conomique de la mise en
uvre des mesures quil doit prendre pour remplir ses obligations aux
termes du Protocole de Kyoto tait excessivement lev. Nous nous
attendions donc ce que le gouvernement fdral ait procd une
estimation du cot li lapproche rglementaire, et tabli quelles
options taient le moins coteuses. Or, nous avons constat
quEnvironnement Canada na pas effectu danalyse exhaustive pour
estimer les cots combins relatifs lapproche sectorielle utilise pour
rglementer les missions de GES. Le Ministre na pas non plus estim
lincidence que lharmonisation de son approche avec celle des
tats-Unis aura sur lconomie canadienne ni les cots qui y sont
associs, et il na pas dtermin sil sagit de loption la plus rentable.
Ces analyses sont importantes pour tablir si le Canada aura faire
face des cots proportionnellement plus levs que les tats-Unis en
adoptant une approche rglementaire harmonise.
2.12 Lorsquun rglement est rdig, on effectue une analyse de
lincidence possible du rglement, y compris des cots et avantages
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 46 Chapitre 2
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
conomiques. Cependant, nous avons constat que les cots
conomiques combins de lapproche rglementaire globale navaient
pas t estims. Notre recommandation cet gard est prsente
au paragraphe 2.27.
Le processus dlaboration de mesures rglementaires pourrait tre trop lent pour
permettre des rductions suffisantes dici 2020
2.13 Les gaz effet de serre (GES) figurent sur la liste des substances
toxiques de la Loi canadienne sur la protection de lenvironnement (1999).
Les rglements sur les GES quEnvironnement Canada a proposs ou
tablis jusqu prsent sont adopts en vertu de cette Loi. Ces rglements
imposent des normes de rendement pour les sources dmissions. Les
normes de rendement peuvent fixer une limite concernant la quantit de
GES qui peuvent tre mis pendant une priode donne ou lintrieur
dune distance donne. Ainsi, le rglement concernant les missions
produites par les automobiles passagers et les camions lgers dfinit
des normes de plus en plus rigoureuses au sujet des missions de GES
pour les nouvelles automobiles et les nouveaux camions des annes
modles 2011 2016. Le rglement propos sur la production
dlectricit thermique au charbon dfinit des normes de rendement qui
limitent les missions 375 tonnes de dioxyde de carbone par
gigawatt-heure, par installation, ce qui quivaut au niveau dintensit
moyen des missions produites par une centrale au gaz naturel haut
rendement nergtique. Les normes de rendement peuvent galement
imposer des exigences qui se traduiront par des rductions dmissions de
GES. Par exemple, le rglement sur les carburants renouvelables prescrit
le pourcentage annuel moyen du contenu en carburant renouvelable
daprs le volume de carburant produit ou import.
2.14 La pice 2.3 prsente la liste des rglements concernant les
missions de GES qui ont trait lapproche sectorielle, ltat des
rglements ainsi que les cots et avantages pour lconomie canadienne,
tels quils sont indiqus dans les rsums de ltude dimpact de la
rglementation parus dans la Partie I de la Gazette du Canada. La pice
permet de constater que, pour les secteurs lgard desquels un
rglement est prvu, deux rglements sont en vigueur pour le secteur des
transports et un rglement est propos pour celui de llectricit.
Quatre autres rglements visant le secteur des transports en sont aux
premires tapes dlaboration et deux autres ltape conceptuelle.
Llaboration dautres rglements visant les secteurs de llectricit, du
ptrole et du gaz et des industries dpendantes du march qui produisent
des missions leves (comme les secteurs du ciment, des produits
chimiques et de la sidrurgie) en sont aussi ltape conceptuelle.
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Pice 2.3 Des rglements sur les GES sont en vigueur dans le secteur des transports et un projet de rglement est ltude pour le secteur de llectricit
Secteur et pourcentage
des missions totales
canadiennes
(2005)
Rglement ou secteur de
rglementation propos tat des rglements
Rductions dmissions de GES
prvues en 2020
Cots et avantages devant
dcouler de la rglementation
pour le gouvernement
et lconomie*
Transports (22 %) Rglement sur les
carburants renouvelables
(Loi canadienne sur
la protection de
lenvironnement (1999))
Termin
Publi dans la Gazette du Canada, Partie II,
le 1
er
septembre 2010, ce rglement exige que
lessence ait une teneur moyenne de 5 % de carburant
renouvelable partir du 15 dcembre 2010.
En juillet 2011, une modification ce rglement a t
publie dans la Gazette du Canada, Partie II, exigeant
que le diesel et le mazout de chauffage contiennent en
moyenne 2 % de carburant renouvelable; cette
modification est entre en vigueur le 1
er
juillet 2011.
De 2 3 millions de
tonnes**
Cot de la rglementation :
1,9 milliard de dollars
Cot des modifications :
12,8 milliards de dollars
Avantages dcoulant de
la rglementation :
560 millions de dollars
Avantages dcoulant
des modifications :
10,4 milliards de dollars
Rglement sur les missions
de gaz effet de serre des
automobiles passagers et
des camions lgers
(Loi canadienne sur la
protection de
lenvironnement (1999))
Termin
La version finale pour les annes modles 2011
2016 a t publie dans la Gazette du Canada,
Partie II, le 1
er
octobre 2010. Les dispositions du
Rglement concordent avec celles des politiques
amricaines.
LAvis dintention dlaborer un rglement plus
rigoureux qui sappliquerait aux automobiles
passagers et aux camions lgers des annes
modles 2017 et ultrieures, et qui est actuellement
labor en harmonie avec les normes amricaines,
a t publi en mme temps que le rglement visant
les annes modles 2011 2016.
Un document de consultation dcrivant la
prochaine tape (2017-2025) a t publi le
16 novembre 2011. Les rponses taient acceptes
jusquau 16 dcembre 2011.
De 9 10 millions
de tonnes
Cot : 4,2 milliards
de dollars
Avantage : 13,4 milliards
de dollars
*Le calendrier tabli pour lanalyse des cots et des avantages est diffrent pour chaque rglement. Pour de plus amples renseignements, consulter le rsum de ltude dimpact de la rglementation paru dans
la Gazette du Canada.
**tant donn que la modification prescrit le contenu en carburant renouvelable dans le diesel et le mazout de chauffage, ce rglement contribue aussi rduire les missions de GES dans le secteur du btiment.
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Transports (22 %)
(suite)
Projet de rglement visant
limiter les missions de gaz
effet de serre provenant des
nouveaux vhicules lourds
routiers et leurs moteurs
(Loi canadienne sur la
protection de
lenvironnement (1999))
En cours dlaboration
Un document de consultation a t publi le
9 aot 2011.
La publication du projet de rglement dans la
Gazette du Canada, Partie I, est prvue en 2012.
Les dispositions du rglement, qui prendra effet
lgard des vhicules de lanne modle 2014,
deviendront plus rigoureuses jusquen 2018 et seront
harmonises avec les normes amricaines.
Non disponible Non disponible
Vhicules hors route tape de la conception Non disponible Non disponible
Transport maritime
Rglement sur la pollution
par les btiments et sur les
produits chimiques
dangereux
(Loi de 2001 sur la marine
marchande du Canada)
En cours dlaboration
Transports Canada est le ministre responsable.
Une approche rglementaire a t dfinie dans un
document de consultation publi lautomne 2011,
qui comprend de nouvelles mesures de limitation des
missions de gaz effet de serre des navires
approuves par lOrganisation maritime internationale.
La publication du projet de rglement dans la
Gazette du Canada, Partie I, est prvue en 2012 et
devrait entrer en vigueur en 2013.
Non disponible Non disponible
*Le calendrier tabli pour lanalyse des cots et des avantages est diffrent pour chaque rglement. Pour de plus amples renseignements, consulter le rsum de ltude dimpact de la rglementation paru dans
la Gazette du Canada.
Pice 2.3 Des rglements sur les GES sont en vigueur dans le secteur des transports et un projet de rglement est ltude pour le secteur de llectricit (suite)
Secteur et pourcentage
des missions totales
canadiennes
(2005)
Rglement ou secteur de
rglementation propos tat des rglements
Rductions dmissions de GES
prvues en 2020
Cots et avantages devant
dcouler de la rglementation
pour le gouvernement
et lconomie*
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Transports (22 %)
(suite)
Transport arien En cours dlaboration
Transports Canada est le ministre responsable.
LOrganisation de laviation civile internationale devrait
adopter en 2014 une norme relative aux missions de
CO
2
pour les aronefs commerciaux (processus
actuellement ltape de la consultation). Une fois
que la norme aura t approuve, elle sera intgre au
Rglement de laviation canadien (Loi sur
laronautique, 1985).
Non disponible Non disponible
Transport ferroviaire tape de la conception
Transports Canada est le ministre responsable.
Non disponible Non disponible
Ptrole et gaz (21 %) Les activits ptrolires et
gazires en amont et en aval
seront rglementes.
tape de la conception
Prsentation de la porte et de lapproche lindustrie
et aux provinces tt dans le processus. La publication
du projet de rglement dans la Gazette du Canada,
Partie I, est prvue en dcembre 2012
Non disponible Non disponible
lectricit (17 %) Rglement sur la rduction
des missions de dioxyde de
carbone secteur de
llectricit thermique au
charbon
(Loi canadienne sur la
protection de
lenvironnement (1999))
Projet
Projet publi dans la Gazette du Canada, Partie I,
le 27 aot 2011. Devrait entrer en vigueur
le 1
er
juillet 2015.
Version finale du rglement attendue en juin 2012.
6 millions de tonnes Cot : 8,2 milliards de
dollars
Avantage : 9,7 milliards
de dollars
Production dlectricit dans
des centrales alimentes au
gaz naturel
tape de la conception
Publication du projet de rglement dans la Gazette du
Canada, Partie I, prvue en septembre 2012.
Non disponible Non disponible
*Le calendrier tabli pour lanalyse des cots et des avantages est diffrent pour chaque rglement. Pour de plus amples renseignements, consulter le rsum de ltude dimpact de la rglementation paru dans
la Gazette du Canada.
Pice 2.3 Des rglements sur les GES sont en vigueur dans le secteur des transports et un projet de rglement est ltude pour le secteur de llectricit (suite)
Secteur et pourcentage
des missions totales
canadiennes
(2005)
Rglement ou secteur de
rglementation propos tat des rglements
Rductions dmissions de GES
prvues en 2020
Cots et avantages devant
dcouler de la rglementation
pour le gouvernement
et lconomie*
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Industries
dpendantes du
march qui
produisent des
missions leves
(11 %)
Des secteurs individuels
par exemple les produits
chimiques et les engrais, la
sidrurgie et le ciment
seront rglements.
tape de la conception
La publication des rglements sappliquant un
ou plusieurs secteurs dans la Gazette du Canada,
Partie I, est prvue la fin 2012.
Non disponible Non disponible
*Le calendrier tabli pour lanalyse des cots et des avantages est diffrent pour chaque rglement. Pour de plus amples renseignements, consulter le rsum de ltude dimpact de la rglementation paru dans
la Gazette du Canada.
Note : Les rglements visant les gaz effet de serre pour les secteurs du btiment, de lagriculture et des dchets et autres ne sont pas en vigueur.
Source : Donnes compiles partir dinformation provenant dEnvironnement Canada, de Transports Canada et de la Gazette du Canada
Pice 2.3 Des rglements sur les GES sont en vigueur dans le secteur des transports et un projet de rglement est ltude pour le secteur de llectricit (suite)
Secteur et pourcentage
des missions totales
canadiennes
(2005)
Rglement ou secteur de
rglementation propos tat des rglements
Rductions dmissions de GES
prvues en 2020
Cots et avantages devant
dcouler de la rglementation
pour le gouvernement
et lconomie*
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 51 Chapitre 2
2.15 Des fonctionnaires dEnvironnement Canada nous ont informs
que des modifications rcentes au Rglement sur lefficacit nergtique
contribuent aussi la rduction des missions de GES dans le secteur
de la construction. Mme si ce rglement contribue indirectement
la rduction des missions de GES en rduisant la demande en
lectricit, nous avons constat quil ntait pas systmatiquement
mentionn dans les documents publics, titre dlment de lapproche
fdrale sectorielle de rglementation des missions de GES. Par
consquent, nous nen avons pas tenu compte dans notre analyse.
2.16 Llaboration des rglements fdraux est un processus complexe
qui comporte une consultation obligatoire des intervenants ainsi
quune analyse pour dterminer limpact dun rglement sur la sant et
la scurit, sur la sret, sur lenvironnement et sur le bien-tre social
et conomique des Canadiens. Il faut jusqu cinq ans pour laborer un
rglement qui impose des limites sur les missions de GES et pour
parvenir des rductions relles dmissions (voir la pice 2.4). Par
exemple, en dcembre 2006, une stratgie concernant les carburants
renouvelables a t annonce, mais ce nest quen dcembre 2010
quun rglement sur les carburants renouvelables visant lessence est
entr en vigueur. En outre, la modification au rglement exigeant un
contenu en carburant renouvelable dans le carburant diesel et dans le
mazout de chauffage nest entre en vigueur quen juillet 2011. Qui
plus est, on ne sattend pas ce que le rglement propos sur les
centrales lectriques au charbon, qui avait fait lobjet dune annonce
en juin 2010, entre en vigueur ou donne lieu des rductions
dmissions de GES avant 2015.
2.17 Le rglement propos en ce qui concerne les centrales
lectriques au charbon touchera les nouvelles installations ainsi que
les installations existantes. Aprs 45 ans, ces dernires devront tre
conformes aux normes de rendement ou devront fermer.
Environnement Canada a estim que ce rglement permettra de
rduire les missions de GES denviron 6 millions de tonnes en 2020.
Cependant, 34 des 47 centrales lectriques au charbon exploites au
Canada ne seraient assujetties aux normes de rendement proposes
quaprs 2020. En outre, les centrales nouvellement construites, en
exploitation avant lentre en vigueur du rglement le 1
er
juillet 2015,
ne seraient pas tenues de respecter ces normes pendant 45 ans. Ainsi,
une nouvelle centrale construite avant cette date contribuerait
grandement aux missions dici 2020, puisquune centrale lectrique
au charbon de taille moyenne gnrant 500 mgawatts produit environ
3 millions de tonnes de GES par anne.
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 52 Chapitre 2
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
2.18 Bien que des rglements soient en vigueur ou aient t proposs
pour les secteurs qui occupent les premier et troisime rangs (transports
et lectricit) pour ce qui est des quantits dmissions, rien nest encore
en place en ce qui concerne le deuxime secteur en importance, soit
celui du ptrole et du gaz. En 2005, ce secteur produisait 21 % des
missions de GES, et lon sattend ce que les missions produites
par lextraction et la valorisation des sables bitumineux augmentent
Pice 2.4 Il a fallu prs de cinq ans pour laborer les rglements visant les gaz effet de serre et ces rglements ne permettront pas de raliser des
rductions suffisantes pour atteindre la cible de 2020
* La rduction additionnelle dmissions requise pour atteindre la cible de 2020 est de 178 millions de tonnes, selon le document Tendances en matire dmissions
au Canada, 2011.
Source: Donnes compiles partir dinformation provenant de la Gazette du Canada et dEnvironnement Canada
2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020* 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019
Rglement propos sur la production dlectricit thermique au charbon
Rglement sur les carburants renouvelables
Juin 2010
Avis dintention de
rglementer les
missions provenant
de llectricit
thermique au
charbon
Dcembre 2006
Annonce de la
Stratgie sur les
carburants
renouvelables et
publication dun avis
dintention de
rglementer
Avril 2010
Projet de rglement
avec priode de
consultation de
60 jours
Septembre 2010
Version dnitive
du rglement relatif
au contenu de
carburants
renouvelables dans
lessence
Dcembre 2010
Entre en vigueur
des dispositions
relatives au contenu
de carburants
renouvelables dans
lessence
Fvrier 2011
Modications visant
inclure le contenu
de carburants
renouvelables dans
le diesel et le mazout
de chauffage
Juillet 2011
Entre en vigueur
des dispositions
relatives au contenu
des carburants
renouvelables dans
le diesel et le mazout
de chauffage
Aot 2011
Projet de rglement
avec priode de
consultation de
60 jours
Juillet 2015
Entre en vigueur
du rglement
Rglement sur les missions de gaz effet de serre des automobiles passagers et des camions lgers (annes modles 2011 2016)
Avril 2010
Projet de rglement
avec priode de
consultation de
60 jours
Avril 2009
Avis dintention de
rglementer les
missions de gaz effet
de serre des nouvelles
automobiles
passagers et des
nouveux camions lgers
Octobre 2006
Avis dintention
visant rglementer
les polluants
atmosphriques, y
compris les missions
de gaz effet de serre
des vhicules
2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020* 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019
2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020* 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019
Octobre 2010
Entre en vigueur
de la version
dnitive du
rglement
2020
Rduction des
missions de
gaz effet de
serre prvue :
de 2 3
millions de
tonnes
2020
Rduction des
missions de
gaz effet de
serre prvue :
6 millions de
tonnes
2020
Rduction des
missions de
gaz effet de
serre prvue :
de 9 10
millions de
tonnes
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 53 Chapitre 2
de 62 millions de tonnes dici 2020. Mme si une rglementation pour ce
secteur tait propose comme prvu dici la fin de 2012, il faut souvent
attendre cinq ans avant lentre en vigueur dun rglement, pour
permettre lindustrie dadapter ses oprations la rglementation.
2.19 Bref, depuis fvrier 2012, les deux rglements sur les missions
de GES visant les carburants renouvelables ainsi que les automobiles
passagers et les camions lgers sont en vigueur et devraient rduire
les missions de GES de lordre de 11 13 millions de tonnes dici 2020.
Un rglement concernant les centrales lectriques au charbon a t
propos et devrait entrer en vigueur en 2015. Ce rglement devrait
donner lieu des rductions dmissions de 6 millions de tonnes
en 2020. Les rglements concernant le secteur du ptrole et du gaz
en sont encore ltape conceptuelle. Compte tenu du fait quil faut
rduire les missions de 178 millions de tonnes additionnelles pour
atteindre la cible de 2020, il est peu probable quil reste assez de
temps pour laborer et tablir des rglements rgissant les GES qui
contribueront des rductions dmissions de GES suffisantes.
Notre recommandation cet gard est prsente au paragraphe 2.27.
Environnement Canada na pas de dfinition ni de critres clairs pour orienter
lharmonisation de sa rglementation avec celle des tats-Unis
2.20 Dans sa lettre adresse lorgane directeur de la
Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques
en 2010, qui confirme son objectif de rduire les missions de lensemble
de son conomie pour 2020, le Canada indique avoir fait concorder sa
cible et son anne de rfrence celles que les tats-Unis ont adoptes
aux termes de lAccord de Copenhague. Le plan sur les changements
climatiques de 2011 dEnvironnement Canada, aux fins de la Loi de mise
en uvre du Protocole de Kyoto, prcise en outre quil harmonisera son
approche rglementaire avec celle des tats-Unis lorsque cela sera
appropri et dans les meilleurs intrts du Canada. Mme si les
tats-Unis nont pas encore dict de rglement en ce qui concerne la
cible de rduction des missions de 17 % par rapport aux niveaux
de 2005 pour lensemble de lconomie dici 2020, la Clean Air Act
confre au niveau fdral lautorit lgale de rglementer les missions
de GES aux tats-Unis (voir la pice 2.5).
2.21 Bien que les tats-Unis naient pas expressment indiqu quils
adoptaient une approche sectorielle pour rglementer les missions de
GES, certains secteurs sont rglements, pour ce qui est des GES, en
vertu de la Clean Air Act. Nous avons examin si Environnement
Canada avait men une analyse et des consultations en vue de
dterminer dans quelles circonstances il est appropri de saligner sur
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 54 Chapitre 2
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
les politiques des tats-Unis et dans quelles circonstances ce ne lest
pas. Pour ce faire, nous avons cibl les rglements concernant les GES
qui sont en vigueur ou en cours dlaboration dans le cadre de
lapproche sectorielle mise de lavant par le Canada.
2.22 Au moment dlaborer un rglement visant les GES,
Environnement Canada analyse les mesures prises par les tats-Unis
pour rduire les missions de GES provenant dune source ou produites
par une industrie. La pice 2.6 prsente les rglements sur les GES,
labors ou en cours dlaboration dans les deux pays pour chaque
secteur. On peut voir que, mme si le Canada et les tats-Unis utilisent
tous deux des rglements pour rduire les missions de GES, ils ont
souvent une approche diffrente.
2.23 Mme si le gouvernement sest engag harmoniser son
approche avec celle des tats-Unis pour rduire ses missions de GES,
nous avons constat quil ny a aucun document dans lequel on dfinit
cette harmonisation en vue dune approche rglementaire
sectorielle. En outre, aucun critre na t tabli pour dterminer
quand une harmonisation rglementaire avec les tats-Unis est
Pice 2.5 La Clean Air Act des tats-Unis confre le pouvoir lgal de rglementer les missions
de gaz effet de serre dans ce pays
lchelle fdrale aux tats-Unis, la Clean Air Act (CAA) est le mcanisme central
pour llaboration de rglements visant rduire les missions de gaz effet de
serre (GES).
Depuis 1970, lEnvironmental Protection Agency (EPA) des tats-Unis se fonde
sur la CAA pour prendre des rglements visant les polluants atmosphriques et,
en 2007, la Cour suprme des tats-Unis a statu que cette loi permettait
galement de rglementer les GES.
En 2009, lEPA a fait la dmonstration scientifique que les GES menaaient la
sant et le bien-tre de la population, ce qui la oblige rglementer les missions
de GES pour en attnuer les effets nuisibles.
En vertu de la CAA, lEPA a adopt des normes defficacit nergtique pour
les vhicules lgers et lourds.
compter de 2011, lEPA rendait obligatoires des exigences en matire de permis
pour les grandes sources industrielles dmissions de GES nouvelles et modifies.
Les secteurs industriels qui sont viss sont les centrales lectriques, les raffineries,
les usines sidrurgiques, les usines de ptes et papiers, les usines de production
dacide nitrique, les usines de ciment et les chaudires. Les installations titulaires
de permis sont tenues dutiliser les meilleures technologies antipollution
disponibles pour rduire la pollution. Chaque tat est responsable de la dlivrance
des permis sous la surveillance et la supervision de lEPA.
LEPA semploie galement laborer, pour les centrales lectriques et les raffineries
de ptrole, des normes de rendement en matire de GES qui sont fondes sur
la technologie.
Source : Environmental Protection Agency des tats-Unis
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 55 Chapitre 2
approprie et quand elle ne lest pas. Il sensuit quau sein du Ministre
la dfinition dharmonisation varie. Les exemples qui suivent mettent
en lumire ces diffrentes interprtations.
2.24 Rglement concernant les vhicules En raison de
lintgration de lindustrie automobile en Amrique du Nord,
Environnement Canada a choisi dharmoniser le rglement sur les
vhicules lgers et les vhicules lourds avec les normes amricaines
correspondantes sur lconomie de carburant et les missions de GES.
Pour ce qui est du rglement sur les automobiles passagers et les
camions lgers, Environnement Canada a adopt les mmes normes
dmissions et procdures dessai que les tats-Unis. La
communication dinformation et la surveillance sont coordonnes par
un groupe de travail sur les transports mis sur pied en vertu de lAccord
Canada-tats-Unis sur la qualit de lair.
Pice 2.6 Le Canada et les tats-Unis ont adopt des approches rglementaires pour rduire les missions de gaz effet de serre
Canada (Loi canadienne sur la protection de lenvironnement (1999)) tats-Unis
Transports
Rglement sur les carburants renouvelables
Prescrit le contenu des carburants renouvelables (pourcentage
moyen annuel) dans lessence (en vigueur en dcembre 2010),
le diesel et le mazout de chauffage (en vigueur en juillet 2011),
selon le volume de carburant produit ou import.
Renewable Fuel Standard (Energy Policy Act)
En vigueur depuis 2005. Prescrit les volumes de carburants
renouvelables dans lessence et le diesel selon la production
prvue.
Rglement sur les missions de gaz effet de serre des
automobiles passagers et des camions lgers
Application progressive de normes plus rigoureuses,
harmonises avec celles des tats-Unis, pour les missions de
gaz effet de serre (GES) des nouveaux vhicules et camions
lgers pour les annes modles 2011 2016. Rglement
finalis en octobre 2010.
En novembre 2011, Environnement Canada a publi un
document de consultation sur la prochaine tape (2017-2025)
du Rglement, dont le contenu est harmonis avec les normes
amricaines.
Light-Duty Vehicle GHG Emissions Standards (Clean Air Act) et
Corporate Average Fuel Economy Standards (Energy Policy and
Conservation Act)
Normes conjointes de lEnvironmental Protection Agency (EPA)
et de la National Highway Traffic Safety Administration
(NHTSA), publies en mai 2010 pour les annes modles
2012 2016.
En novembre 2011, lEPA et la NHTSA ont prsent une
proposition conjointe pour tendre les normes harmonises en
matire dconomie de carburant et de GES aux annes modles
2017 2025.
Rglement visant limiter les missions de gaz effet de serre
provenant des nouveaux vhicules lourds routiers et leurs
moteurs
Document de consultation publi en aot 2011. On sattend
ce que le rglement sapplique lanne modle 2014 quand il
entrera en vigueur et que ses dispositions soient de plus en plus
rigoureuses jusquen 2018. Elles seront harmonises avec les
normes amricaines.
Greenhouse Gas Emissions (Clean Air Act) and Fuel Efficiency
(Energy Policy & Conservation Act) Standards for Medium and
Heavy-Duty Engines and Vehicles
Rglement pour les annes modles 2014 2018 termin en
aot 2011. labor conjointement par lEnvironmental
Protection Agency des tats-Unis et la National Highway Traffic
Safety Administration.
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 56 Chapitre 2
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
lectricit
Rglement sur la rduction des missions de dioxyde de
carbone secteur de llectricit thermique au charbon
bauche de rglement fdral ltape de la consultation
publique en aot 2011.
Norme de rendement pour les missions de dioxyde de carbone
des centrales lectriques alimentes au charbon.
GHG permitting program (Clean Air Act)
Exigences fdrales en matire de permis mises en uvre par
les tats, en vigueur depuis janvier 2011; sappliquent aux
grandes sources fixes nouvelles de tous les secteurs, y compris
les centrales lectriques, nouvelles et modifies, alimentes par
des combustibles fossiles.
Un permis antrieur aux travaux de construction tablit les
limites dmissions de gaz effet de serre (GES) pour chaque
usine au cas par cas, selon lutilisation des meilleures
technologies antipollution disponibles.
Rglement sur la production dlectricit alimente au gaz
naturel
bauche dapproche rglementaire fdrale en cours
dlaboration.
Regulated GHG performance standards (Clean Air Act)
LEPA labore des normes de rendement en matire de GES qui
sont fondes sur la technologie (New Source Performance
Standards) pour les centrales lectriques alimentes aux
combustibles fossiles nouvelles et modifies.
Les lignes directrices relatives aux missions que les tats
utiliseront pour laborer des plans de rduction des missions
des sources actuelles seront galement tablies.
Ptrole et gaz
Rglementation fdrale
Rglementation ltape de la conception.
GHG permitting program (Clean Air Act)
Exigences fdrales en matire de permis mises en uvre par
les tats, en vigueur en janvier 2011; sappliquent toutes les
grandes sources fixes de tous les secteurs, y compris les
raffineries.
Un permis antrieur aux travaux de construction tablit la limite
des missions de GES pour chaque usine au cas par cas, selon
lutilisation des meilleures technologies disponibles.
Regulated GHG performance standards (Clean Air Act)
LEPA labore des normes de rendement en matire de GES qui
sont fondes sur la technologie (New Source Performance
Standards) pour les raffineries nouvelles et modifies.
Les lignes directrices relatives aux missions que les tats
utiliseront pour laborer des plans de rduction des missions
des sources actuelles seront galement tablies.
Pice 2.6 Le Canada et les tats-Unis ont adopt des approches rglementaires pour rduire les missions de gaz effet de serre (suite)
Canada (Loi canadienne sur la protection de lenvironnement (1999)) tats-Unis
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 57 Chapitre 2
2.25 Carburants renouvelables Mme si les deux pays ont dcid
de rglementer le contenu en carburant renouvelable, les teneurs vises
par les rglements et les mcanismes dapplication des obligations
imposes par les rglements ne sont pas les mmes. Aux tats-Unis,
la Renewable Fuel Standard prescrit les volumes de carburant
renouvelable daprs la production prvue. La norme est examine et
rajuste annuellement. Le principal facteur justifiant cette politique
est la scurit nergtique. Le rglement canadien, dans le cadre de la
Stratgie sur les carburants renouvelables, est principalement motiv par
lobjectif de rduction des missions de GES; il prescrit des pourcentages
de carburant renouvelable plutt que des volumes (teneur moyenne
annuelle en carburant renouvelable de 5 % dans lessence et de 2 %
dans le diesel et le mazout). Bien que les teneurs prvues dans le
rglement canadien soient infrieures celles des tats-Unis et que des
crdits de conformit soient accords diffrentes tapes du cycle de vie
du carburant, les deux rglements ciblent les producteurs et les
importateurs de carburant base de ptrole.
2.26 En rsum, le gouvernement du Canada a indiqu, dans le cadre
de son engagement rduire les missions de GES, quil harmoniserait
son approche sectorielle avec celle des tats-Unis, lorsque cela serait
appropri de le faire. Nous avons constat quEnvironnement Canada
na pas tabli de critres pour dterminer dans quel cas une telle
harmonisation est approprie et, en outre, quil y a un manque de
clart quant la faon dont le Ministre dfinit cette harmonisation.
2.27 Recommandation Environnement Canada devrait faire
rapport sur les rsultats obtenus grce au plan du gouvernement visant
rduire les missions de gaz effet de serre (GES) de 17 % par
Autres industries qui produisent une grande quantit dmissions
Rglementation fdrale
Rglementation pour les industries dpendantes du march
qui produisent des missions leves (produits chimiques et
engrais, sidrurgie, ciment, aluminium, ptes et papiers,
potasse, chaux et gypse, fusion des mtaux communs,
extraction et boulettage du minerai de fer) ltape de
la conception.
GHG permitting program (Clean Air Act)
Exigences fdrales en matire de permis mises en uvre par
les tats; en vigueur depuis janvier 2011; sappliquent aux
grandes sources fixes de tous les secteurs, y compris les groupes
lectrognes, les chaudires, les ptes et papiers, le ciment, la
sidrurgie, les raffineries, les usines de production dacide
nitrique et les sites denfouissement.
Source : Donnes compiles partir dinformation provenant dEnvironnement Canada et de lEnvironmental Protection Agency des tats-Unis
Pice 2.6 Le Canada et les tats-Unis ont adopt des approches rglementaires pour rduire les missions de gaz effet de serre (suite)
Canada (Loi canadienne sur la protection de lenvironnement (1999)) tats-Unis
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 58 Chapitre 2
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
rapport aux niveaux de 2005, dici 2020, au moyen dune approche
sectorielle. Le rapport devrait dfinir les mesures actuellement prvues,
la rduction de GES prvue pour chaque mesure, lchancier prvu
pour la mise en uvre de ces mesures ainsi que les mcanismes
dvaluation du rendement. Le rapport devrait expliquer dans quelle
situation les mesures sont harmonises avec celles des tats-Unis et
valuer le cot global de lapproche pour lconomie canadienne.
Rponse du Ministre Recommandation accepte.
Environnement Canada souscrit lobjet de cette recommandation.
Dans le cadre de son mandat, le Ministre continuera dappuyer
lapproche sectorielle du gouvernement visant rduire les missions
de gaz effet de serre, qui concorde avec celle des tats-Unis au
besoin, afin datteindre les objectifs de rduction des missions au
Canada dici 2020. Le gouvernement poursuivra la mise en uvre
de son plan par ladoption de nouvelles mesures et Environnement
Canada continuera de mettre jour les chanciers et les projections
dans les documents publics, tout en sassurant que des mcanismes
dvaluation du rendement sont en place pour chaque mesure qui lui
incombe. Pour ce faire, on aura recours la nouvelle Stratgie fdrale
de dveloppement durable, au Rapport sur les plans et les priorits et
au Rapport ministriel sur le rendement annuel ainsi qu dautres
mcanismes de dclaration noncs dans la rponse du Ministre
lautre recommandation formule par le commissaire.
Consultation et coordination Des mcanismes de consultation fdrale-provinciale-territoriale ont rcemment
t mis en place
2.28 Dans son rapport de juillet 2011, intitul Tendances en matire
dmissions au Canada, Environnement Canada a indiqu que les mesures
provinciales et territoriales prvues contribueraient grandement
atteindre la cible de 2020 lchelle nationale, mais sans prciser dans
quelle mesure. Les donnes qui ont servi prvoir les missions de 2020
comprennent des mesures provinciales comme celles prises par lOntario
pour remplacer la production dlectricit dans les centrales alimentes
au charbon, la taxe sur le carbone de la Colombie-Britannique et le
plafond impos par la Nouvelle-cosse sur les missions de GES
provenant du secteur de llectricit. Selon leur propre situation, chaque
gouvernement provincial et territorial du Canada sest fix une cible de
rduction dmissions ou a tabli un plan daction pour lutter contre les
changements climatiques, ou les deux.
2.29 Parmi les instruments stratgiques utiliss au pays pour faire face
aux changements climatiques figurent entre autres des taxes sur le
carbone, des programmes dchange et dimposition de plafonds et
Programmes dchange et dimposition de
plafonds Il sagit dune forme de rglement
fond sur le march qui tablit une limite
globale en ce qui a trait aux missions et qui
offre une souplesse relativement la faon
dont la communaut vise par le rglement
atteint les rductions ncessaires.
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 59 Chapitre 2
des normes de rendement propres chaque secteur industriel. Dans
certains cas, il est possible quun mme secteur rglement, par
exemple celui de llectricit ou du gaz et du ptrole, soit vis par plus
dun ordre de gouvernement et assujetti plusieurs politiques
gouvernementales. Les mcanismes et les stratgies de consultation,
de communication et de coordination de ces approches sont donc
importants pour assurer la mise en uvre des politiques de la faon
la plus efficiente et la plus efficace possible.
2.30 Nous avons constat quEnvironnement Canada consulte les
provinces et les territoires au cours de llaboration de chaque rglement
dans le cadre de son approche sectorielle. Nous avons galement
observ quen octobre 2011, un groupe de travail de la haute direction
a t mis sur pied pour examiner la rglementation des GES dans le
but dchanger de linformation avec les provinces et les territoires
quant aux options rglementaires envisages et de recueillir leurs
commentaires. Plus rcemment, en dcembre 2011, un comit directeur
sur la consultation et la rglementation des GES, compos de
sous-ministres, a t cr afin dexaminer la rglementation fdrale et
provinciale. tant donn que ces deux comits existent depuis peu, nous
navons pas t en mesure de dterminer leur efficacit communiquer
et coordonner les stratgies ni relever les lacunes dans le processus
dlaboration de rglements sur les gaz effet de serre.
Cibles et prvisions 2.31 Comme le montre la pice 2.1, le Canada a pris divers
engagements et tabli un certain nombre de cibles en vue de rduire
les missions de GES depuis 1992. Ces cibles sont devenues
considrablement moins ambitieuses avec le temps (voir la pice 2.7).
Par exemple, la cible du Protocole de Kyoto tait de rduire, entre 2008
et 2012, les missions de gaz effet de serre du Canada un niveau
de 6 % infrieur celui de 1990. La cible fixe par le Canada aux
termes de lAccord de Copenhague pour 2020 est suprieure de 3 %
(ou de 17 millions de tonnes) aux niveaux de 1990.
Environnement Canada a publi des prvisions dmissions
2.32 Le rapport Tendances en matire dmissions au Canada, publi en
juillet 2011, comprend des statistiques sur les missions de GES et sur
lnergie disponible au mois de dcembre 2010. Ce rapport
comptabilise de manire transparente les efforts dploys par le
Canada pour rduire les missions de GES, et donne ainsi suite aux
recommandations que nous avons formules lors daudits antrieurs.
Bien que nous nayons pas audit le modle qui a servi produire ces
statistiques et que nous ne puissions pas confirmer lexactitude des
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 60 Chapitre 2
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
chiffres prsents, nous reconnaissons quil sagit l dun jalon
important dans la communication de renseignements cruciaux aux
Canadiens et aux responsables des politiques pour la prise de dcisions.
Au moment de raliser le prsent audit, les reprsentants
dEnvironnement Canada ne savaient pas sils pourraient continuer de
mettre jour et de publier cette information dans les annes venir.
Les prvisions dEnvironnement Canada montrent que les mesures actuelles ne
permettront pas datteindre les cibles vises
2.33 La modlisation prsente dans le rapport dEnvironnement
Canada, Tendances en matire dmissions au Canada, indique que,
compte tenu des mesures actuelles, les missions de GES du Canada
en 2020 seront suprieures de 54 millions de tonnes (ou de 7,4 %) aux
niveaux de 2005 plutt quinfrieures de 17 % conformment la
cible. Selon ces projections et avec les mesures actuelles, le Canada
devra rduire de 178 millions de tonnes les missions de GES,
dici 2020, sil veut atteindre sa cible.
2.34 tant donn que le gouvernement fdral avait tabli une cible et
indiqu quil latteindrait au moyen dune approche sectorielle, nous
avons vrifi si une analyse avait t mene pour estimer la rduction
de GES prvue pour chaque secteur afin que la rglementation soit
mieux cible. Nous avons constat que cette information par secteur
tait manquante et que les seuls rglements sur les GES dont le modle
a tenu compte pour tablir des projections taient le Rglement sur les
carburants renouvelables, le Rglement sur les missions de gaz effet de
Pice 2.7 Les cibles de rduction des missions de gaz effet de serre sont devenues moins ambitieuses au fil du temps
Source: Donnes tires des documents suivants : Rapport dinventaire national : 1990-2009, Sources et puits de gaz effet de serre au Canada (2011),
Plan sur les changements climatiques aux fins de la Loi de mise en uvre du Protocole de Kyoto (mai 2011) et Tendances en matire dmissions
au Canada (juillet 2011).
500
600
700
800
2020 2012 2010 2008 2006 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990
Millions de tonnes
dmissions de gaz effet de serre
missions prvues selon le plan
sur les changements
climatiques de 2011, y compris
les mesures fdrales
Niveau d'missions
prvues en 2020
785 millions
de tonnes
Priode
de Kyoto
En 2009, les missions relles taient
de 690 millions de tonnes, soit
suprieures de 24 % la cible de Kyoto.
Cible moyenne de Kyoto
558,4 millions de tonnes par anne
607 millions de tonnes
Cible de Copenhague pour 2020
Lcart entre les
missions prvues
en 2020 et la cible
de 2020 est de
178 millions de tonnes.
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 61 Chapitre 2
serre des automobiles passagers et des camions lgers pour les annes
modles 2011 2016, et le projet de Rglement sur la rduction des
missions de dioxyde de carbone secteur de llectricit thermique au
charbon. En dautres mots, le gouvernement du Canada a adopt une
approche sectorielle pour rduire les missions de GES, mais il na men
aucune analyse sectorielle pour tayer les rductions par secteur. Nous
sommes davis que ces prvisions pourraient contribuer une prise de
dcisions plus claires si des scnarios de modlisation taient utiliss
pour estimer les rductions dmissions de GES que permettraient de
raliser diverses politiques et divers rglements pour optimiser leur
efficacit. Cette faon de procder aiderait fixer des cibles provisoires
atteignables, choisir des mesures permettant datteindre ces cibles et
mesurer les progrs accomplis.
2.35 Recommandation Environnement Canada devrait tablir des
prvisions dmissions et de rductions de gaz effet de serre (GES)
selon divers scnarios afin de prendre des dcisions plus claires. Le
Ministre devrait galement publier rgulirement un rapport sur les
tendances des missions au Canada pour orienter llaboration des
mesures de rduction dmissions de GES qui seront nonces dans les
prochains plans sur les changements climatiques en vue datteindre la
cible de 2020.
Rponse du Ministre Recommandation accepte.
Environnement Canada sengage faire preuve de transparence dans
le cadre de la mise en uvre du plan sur les changements climatiques
du gouvernement. Pour ce faire, le Ministre continuera de publier des
rapports jour sur les tendances des missions. Environnement
Canada continuera galement de publier son Rapport dinventaire
national et de prsenter des communications nationales en vertu de la
Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques.
Il mettra galement en uvre les nouveaux mcanismes de mesure, de
dclaration et de vrification tablis en vertu de lAccord de
Copenhague, de lAccord de Cancun et des dcisions prises Durban.
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 62 Chapitre 2
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
Conclusion
2.36 Depuis 1992, le gouvernement du Canada sest engag, dans
le cadre de divers accords et plans, lutter contre les changements
climatiques en rduisant ses missions nationales de gaz effet de serre
(GES). Or, les missions nationales de GES ont augment, atteignant
690 millions de tonnes en 2009, ce qui est 24 % suprieur la cible
de Kyoto.
2.37 En 2010, le gouvernement du Canada a pris de nouveaux
engagements, au pays et sur la scne internationale, afin de rduire
de 17 %, dici 2020, les missions de gaz effet de serre par rapport aux
niveaux de 2005. Environnement Canada a annonc quil adopterait
une approche rglementaire sectorielle harmonise avec celle des
tats-Unis. Toutefois, nous en sommes venus la conclusion que le
Ministre na pas mis en place un plan de mise en uvre appropri
pour appuyer cette approche qui a t conue pour atteindre la cible
de 2020 fixe dans le cadre de ces nouveaux engagements. En
fvrier 2012, un seul des secteurs, soit celui des transports, tait
assujetti une rglementation des missions de GES, alors que le
secteur gazier et ptrolier, le deuxime plus grand metteur de GES, ne
faisait lobjet daucune rglementation. Le processus dlaboration de
rglements tant trs complexe et pouvant prendre jusqu cinq ans, il
est peu probable que lapproche rglementaire contribuera rduire
suffisamment les missions de GES pour atteindre la cible de 2020.
2.38 En juillet 2011, Environnement Canada a publi le rapport
Tendances en matire dmissions au Canada, qui dcrit les rductions
dmissions de GES prvues jusquen 2020, selon diffrents scnarios.
Ce document constitue un pas important vers la comptabilisation
transparente des efforts amorcs par le Canada pour rduire les
missions de GES. Cependant, selon les prvisions pour 2020, les
missions de GES au Canada seront de 7,4 % suprieures ce quelles
taient en 2005, au lieu de 17 % infrieures, ce qui signifie que les
mesures actuelles ne permettront pas datteindre la cible de 2020.
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 63 Chapitre 2
propos de laudit
Tous les travaux daudit dont traite le prsent chapitre ont t mens conformment aux normes tablies
pour les missions de certification par lInstitut Canadien des Comptables Agrs. Mme si le Bureau du
vrificateur gnral a adopt ces normes comme exigences minimales pour ses audits, il sappuie galement
sur les normes et pratiques dautres disciplines.
Objectifs
Laudit avait pour objectif de dterminer si Environnement Canada a tabli un plan appropri en matire
de changements climatiques afin datteindre sa cible, soit de rduire les missions de GES de 17 % par
rapport aux niveaux de 2005, dici 2020, conformment aux engagements pris au titre de lAccord de
Copenhague de 2009 et de la Stratgie fdrale de dveloppement durable de 2010.
tendue et mthode
Environnement Canada est lentit qui a fait lobjet du prsent audit en raison des responsabilits qui lui
incombent au titre de la Loi de mise en uvre du Protocole de Kyoto, de la Convention-cadre des Nations
Unies sur les changements climatiques et de la Stratgie fdrale de dveloppement durable. Bien que dautres
ministres et organismes fdraux aient galement la responsabilit de mettre en uvre des mesures
prcises pour lutter contre les changements climatiques, ils ne sont pas viss par le prsent audit.
Nous avons men des entrevues auprs de reprsentants cls du Ministre dans la rgion de la capitale
nationale. Nous avons galement discut avec des reprsentants dautres parties concernes et consult
des experts du domaine. Nous avons rencontr des reprsentants de lEnvironmental Protection Agency
des tats-Unis et examin les documents que nous a fournis Environnement Canada.
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 64 Chapitre 2
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
Critres
Critres Sources
Pour dterminer si Environnement Canada a tabli un plan pour honorer les engagements pris au titre de la Stratgie fdrale de dveloppement durable
de 2010 et de lAccord de Copenhague de 2009, nous avons utilis les critres suivants :
Environnement Canada a un plan appropri pour atteindre la
nouvelle cible de rduction des missions de gaz effet de serre
(GES) (17 % par rapport aux niveaux de 2005, dici 2020).
Rapport du commissaire lenvironnement et au
dveloppement durable (octobre 2011), chapitre 1,
recommandation 1.81
Stratgie fdrale de dveloppement durable,
Environnement Canada, 2010
Rapport prsent par le Canada la Convention-cadre des
Nations Unies sur les changements climatiques, Accord de
Copenhague
Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada, Guide
daccompagnement Llaboration des cadres de gestion et
de responsabilisation axs sur les rsultats pour les
initiatives horizontales
Environnement Canada, Rapport dinventaire national,
procdures dassurance et de contrle de la qualit pour la
dclaration des sources et des puits de gaz effet de serre
pour la Convention-cadre des Nations Unies sur les
changements climatiques, 2011
Environnement Canada, Tendances en matire dmissions
au Canada, 2011
Environnement Canada peut dmontrer quil est appropri
dharmoniser lapproche du Canada avec celle des tats-Unis
pour rglementer les missions de GES dans certaines situations
et quil ne lest pas dans dautres, et a dtermin quels secteurs
de lconomie canadienne seraient viss par une rglementation
des missions de GES et quand ils le seraient.
Environnement Canada, Stratgie fdrale de
dveloppement durable, 2010
Rapport prsent par le Canada la Convention-cadre des
Nations Unies sur les changements climatiques, Accord de
Copenhague
Prsentation intitule Plan dattnuation des changements
climatiques du Canada donne lors de la Confrence des
Nations Unies sur les changements climatiques, Bonn, en
Allemagne, le 9 juin 2011
Notes de lallocution de lhonorable Peter Kent, ministre de
lEnvironnement, sur les jalons de la lutte contre les
changements climatiques, prononce devant lEconomic Club
of Canada, Toronto, en Ontario, le 28 janvier 2011
Environnement Canada, Plan sur les changements
climatiques aux fins de la Loi de mise en uvre du Protocole
de Kyoto, 2011
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 65 Chapitre 2
La direction a examin les critres de laudit et elle en a reconnu la validit.
Priode vise par laudit
Laudit portait sur la priode allant doctobre 2006 dcembre 2011. Les travaux daudit dont il est
question dans le prsent chapitre ont t pour lessentiel termins le 21 fvrier 2012.
quipe daudit
Directrice principale : Kimberley Leach
Tanya Burger
Melissa Miller
Pour obtenir de linformation, veuillez tlphoner la Direction des communications : 613-995-3708
ou 1-888-761-5953 (sans frais).
Environnement Canada sait si, dici 2020, lapproche de
rglementation sectorielle permettra de rduire de 17 % les
missions de gaz effet de serre par rapport aux niveaux
de 2005.
Rapport prsent par le Canada la Convention-cadre des
Nations Unies sur les changements climatiques, Accord de
Copenhague
Notes de lallocution de lhonorable Peter Kent, ministre de
lEnvironnement, sur les jalons de la lutte contre les
changements climatiques, prononce devant lEconomic Club
of Canada, Toronto, en Ontario, le 28 janvier 2011
Prsentation intitule Plan dattnuation des changements
climatiques du Canada donne lors de la Confrence des
Nations Unies sur les changements climatiques, Bonn, en
Allemagne, le 9 juin 2011
Environnement Canada, Plan sur les changements
climatiques aux fins de la Loi de mise en uvre du Protocole
de Kyoto, 2011
Environnement Canada, Tendances en matire dmissions
au Canada, 2011
Critres Sources
Rapport du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable Printemps 2012 66 Chapitre 2
HONORER LES ENGAGEMENTS 2020 DU CANADA EN MATIRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
Annexe Tableau des recommandations
Les recommandations formules au chapitre 2 sont prsentes ici sous forme de tableau. Le numro du
paragraphe o se trouve la recommandation apparat en dbut de ligne. Les chiffres entre parenthses
correspondent au numro des paragraphes o le sujet de la recommandation est abord.
Recommandation Rponse du Ministre
Approche rglementaire
2.27 Environnement Canada devrait
faire rapport sur les rsultats obtenus
grce au plan du gouvernement visant
rduire les missions de gaz effet de
serre (GES) de 17 % par rapport aux
niveaux de 2005, dici 2020, au moyen
dune approche sectorielle. Le rapport
devrait dfinir les mesures actuellement
prvues, la rduction de GES prvue
pour chaque mesure, lchancier prvu
pour la mise en uvre de ces mesures
ainsi que les mcanismes dvaluation du
rendement. Le rapport devrait expliquer
dans quelle situation les mesures sont
harmonises avec celles des tats-Unis
et valuer le cot global de lapproche
pour lconomie canadienne. (2.7-2.26)
Recommandation accepte. Environnement Canada souscrit
lobjet de cette recommandation. Dans le cadre de son mandat,
le Ministre continuera dappuyer lapproche sectorielle du
gouvernement visant rduire les missions de gaz effet de
serre, qui concorde avec celle des tats-Unis au besoin, afin
datteindre les objectifs de rduction des missions au Canada
dici 2020. Le gouvernement poursuivra la mise en uvre de son
plan par ladoption de nouvelles mesures et Environnement
Canada continuera de mettre jour les chanciers et les
projections dans les documents publics, tout en sassurant que
des mcanismes dvaluation du rendement sont en place pour
chaque mesure qui lui incombe. Pour ce faire, on aura recours
la nouvelle Stratgie fdrale de dveloppement durable, au
Rapport sur les plans et les priorits et au Rapport ministriel sur
le rendement annuel ainsi qu dautres mcanismes de
dclaration noncs dans la rponse du Ministre lautre
recommandation formule par le commissaire.
Cibles et prvisions
2.35 Environnement Canada devrait
tablir des prvisions dmissions et de
rductions de gaz effet de serre (GES)
selon divers scnarios afin de prendre
des dcisions plus claires. Le
Ministre devrait galement publier
rgulirement un rapport sur les
tendances des missions au Canada
pour orienter llaboration des mesures
de rduction dmissions de GES qui
seront nonces dans les prochains
plans sur les changements climatiques
en vue datteindre la cible de 2020.
(2.31-2.34)
Recommandation accepte. Environnement Canada sengage
faire preuve de transparence dans le cadre de la mise en uvre
du plan sur les changements climatiques du gouvernement. Pour
ce faire, le Ministre continuera de publier des rapports jour
sur les tendances des missions. Environnement Canada
continuera galement de publier son Rapport dinventaire
national et de prsenter des communications nationales en vertu
de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements
climatiques. Il mettra galement en uvre les nouveaux
mcanismes de mesure, de dclaration et de vrification tablis
en vertu de lAccord de Copenhague, de lAccord de Cancun et
des dcisions prises Durban.