TRATAMIENTO DEL USO DE TIERRAS SUPERFICIALES EN

LATINOAMRICA
Dr. Rodrigo Snchez Mejorada e!a"co
No#a$ Conferencia del Dr. Rodrigo Snchez Mejorada (Mxico) en el Primer
Congreso Internacional de egislaci!n Minera ("ct#$re %&'() organizado )or el
Instit#to *acional de Derecho de Miner+a, Petr!leo - .nerg+a.
/racias al Instit#to *acional de Derecho de Miner+a - Petr!leo )or s# ama$le in0itaci!n a
este Congreso, 1#e me ha dado la o)ort#nidad de 0isitar Per2 )or )rimera 0ez. Me da
es)ecial g#sto de estar en ima )or 0arias razones, alg#nas m#- )ersonales. Primero
)or1#e Per2 - Mxico son en mi o)ini!n, los )a+ses con ma-or similit#d c#lt#ral en
3mrica atina. os dos com)artes la con1#ista es)a4ola de ci0ilizaciones )ol+ticamente
dominantes en s# regi!n - $ien esta$lecidas, los dos 0irreinatos ms im)ortantes de la
3mrica es)a4ola, - #na econom+a im)#lsada )or la miner+a d#rante 0arios siglos. Son
)a+ses mestizos, mineros -, si )#edo seg#ir con la letra m, casi mellizos. Seg#ndo, )or1#e
mi a$#elo )aterno, tam$in a$ogado minero, reci$i! #na condecoraci!n del go$ierno
)er#ano c#ando f#e )residente de la 5ederaci!n Interamericana de 3$ogados en los a4os
c#arenta, c#-o )ergamino toda0+a conser0o con org#llo. 6 finalmente, )or1#e el $isa$#elo
de mi es)osa est enterrado en este $ello )a+s, donde m#ri! siendo el c!ns#l de Mxico all
)or '7'8 o '7'9. .n los )r!ximos d+as me lanzar con ella a $#scar s# t#m$a.
Me ha llamado la atenci!n la gran cantidad de a$ogados mineros )er#anos 1#e asisten a
este Congreso. .n Mxico #n Instit#to de Derecho Minero dif+cilmente j#ntar+a a #na
docena de miem$ros, lo 1#e se ex)lica )or la )oca im)ortancia relati0a macroecon!mica
1#e, dentro de #n )a+s ahora )rimoldialmente ind#strial, )etrolero - t#r+stico, como ho- es
Mxico, tiene la acti0idad minera. Siendo el 0alor de la )rod#cci!n minera mexicana
ligeramente ms $ajo 1#e el de la )er#ana, contri$#-e solamente con #n '.:; al )rod#cto
interno $r#to - con #n &.:; a las ex)ortaciones totales o $ienes - ser0icios, 1#e )ara darles
#n idea de s# magnit#d son del do$le de las del <rasil - e1#i0alentes al )rod#cto $r#to
interno total de =enez#ela, gracias a los efectos fa0ora$les del >ratado de i$re Comercio
con los .stados ?nidos de 3mrica - Canad.
Mi tema es el >ratamiento del ?so de >ierras S#)erficiales en atinoamrica, con nfasis
en Mxico. 3d0ierto 1#e c#ando me esta$a doc#mentando )ara esta )ltica cons#lt, entre
otras f#entes, #nos art+c#los magn+ficos so$re Chile - <oli0ia, c#-os a#tores, @#an #is
"ssa - >edd- C#entas, estn a1#+ )resentes. 6a 1#e, como decimos en Mxico, no se le
)#ede dar #n serm!n a #n sacerdote, es)ero 1#e ellos - los dems a$ogados a1#+ )resentes
corrijan las inexactit#des en 1#e )#eda inc#rrir en m#- $re0es comentarios so$re s#s
res)ecti0os )a+ses.
Con #n sistema j#r+dico 1#e, al ig#al 1#e el resto de los )a+ses latinoamericanos disting#e la
)ro)iedad d la s#)erficie de la )ro)iedad de los minerales, el concesionario minero en
Mxico necesita contar con el )ermiso del )ro)ietario o )oseedor s#)erficial )ara #sar s#
terreno.
Si el concesionario no )#ede llegar a #n arreglo 0ol#ntario con el s#)erficiario, la e-
Minera esta$lece 1#e , cito, 1#e la concesi!n da derecho a Ao$tener la ex)ro)iaci!n,
oc#)aci!n tem)oral o constit#ci!n de ser0id#m$re de los terrenos indis)ensa$les )ara
lle0ar a ca$o las o$ras - tra$ajos de ex)loraci!n, ex)lotaci!n - $eneficio, as+ como )ara el
de)!sito de jales, escorias - graserosB. (@ales es #na )ala$ra mexicana, de origen nh#alt,
sin!nima de rela0es).
.n c#anto a la ex)ro)iaci!n (- a la oc#)aci!n tem)oral, 1#e de hecho e1#i0ale a #na
ex)ro)iaci!n transitoria), 1#e constit#cionalmente s!lo se )#ede dar )or ca#sa de inters
)2$lico, la e- Minera esta$lece 1#e la miner+a es de #tilidad )2$lica, )or lo 1#e la
)rocedencia de la ex)ro)iaci!n # oc#)aci!n tem)oral solamente de)ende de 1#e se
dem#estre 1#e los terrenos deseados son indis)ensa$les )ara la acti0idad, en c#anto a s#
localizaci!n - extensi!n. a calificaci!n de la miner+a como de inters )2$lico es com2n
)ara todos los )a+ses centroamericanos, con exce)ci!n de .l Sal0ador, - )ara la ma-or+a de
s#damericanos, como 3rgentina, <oli0ia, - .c#ador, mas no )ara Chile.
3 este res)ecto ha s#rgido #na contro0ersia j#r+dica en Mxico, -a 1#e, con moti0o de la
negociaci!n del antes del mencionado >ratado de i$re Comercio, - como #na exigencia de
los .stados ?nidos - Canad )ara )roteger a s#s in0ersionistas, f#e reformada la e- de
.x)ro)iaci!n )ara exigir 1#e la ex)ro)iaci!n # oc#)aci!n tem)oral a ni0el federal se
realicen )or acto del Presidente de la Re)2$lica. Dado 1#e la e- Minera )ermite 1#e la
oc#)aci!n tem)oral la res#el0a la Secretar+a de .stado encargada de la miner+a, - conforme
al )rinci)io j#r+dico de 1#e la le- )osterior derogada a la anterior - la es)ecial deroga a la
general, s#rge la d#da res)ecto a c#al dis)osici!n res#lta a)lica$le, si la de la e- Minera,
1#e es es)ecial en c#anto a la materia minera anterior, o la de la e- de .x)ro)iaci!n, 1#e
es es)ecial en c#anto a la materia de ex)ro)iaci!n - )osterior. a concl#si!n doctrinal ha
sido 1#e dado 1#e la e- Minera trata en es)ecial la ex)ro)iaci!n minera, mientras 1#e la
e- de .x)ro)iaci!n se refiere a la ex)ro)iaci!n en general, de$e )re0alecer la e- Minera,
lo 1#e re)resenta #na 0entaja )ara los mineros )or la gran demora 1#e conlle0a ele0ar #na
resol#ci!n a la consideraci!n del Presidente.
Ce mencionado 1#e la oc#)aci!n tem)oral es e1#i0alente a #na ex)ro)iaci!n transitoria, -
1#e a tra0s de la misma se )ri0a al s#)erficiario de la )osesi!n so$re s# )redio mientras
d#re la ex)loraci!n, ex)lotaci!n o $eneficios mineros. Podr+a tam$in asimilarse a #n
arrendamiento forzoso. .sta fig#ra )arece ser )artic#lar de Mxico, -a 1#e la ma-or+a de
las legislaciones centroamericanas - s#damericanas se refieren excl#si0amente a la
ser0id#m$re, como en Chile - .c#ador, o a la ser0id#m$re - a la 0enta forzosa )ara fines
de ex)lotaci!n, como en 3rgentina, - a la ser0id#m$re - a la ex)ro)iaci!n, como en
<oli0ia. Cago notar 1#e las afectaciones )re0istas en la legislaci!n mexicana se a)lican
tanto a la ex)loraci!n como a la ex)lotaci!n - $eneficio, )ero en la )ractica rara 0ez se
#tilizan )ara la ex)loraci!n, - la nat#raleza definiti0a de la ex)ro)iaci!n no lo hace id!nea
)ara acti0idades de ex)loraci!n.
Parece ha$er #na diferencia de fondo entre el conce)to de ser0id#m$re 1#e #tilizan las
legislaciones mineras s#damericanas - el de la e- Minera mexicana. Si $ien la
ser0id#m$re )arece ser la forma t+)ica s#damericana de ad1#irir derechos al #so del
terreno, en la ma-or+a de los casos este derecho es excl#-ente del derecho del s#)erficiario
al #so de s# )ro)io terreno. .s decir, c#ando el minero #sa #n terreno )ara #n tajo a$ierto, o
)ara edificios e instalaciones, res#lta im)osi$le al d#e4o del terreno seg#irlo #tilizando.
.ste derecho 1#e excl#-e al s#)erficiario del #so de s# terreno se ad1#iere en Mxico a
tra0s de la ex)ro)iaci!n # oc#)aci!n tem)oral mas no a tra0s de la ser0id#m$re, 1#e no
)ri0a al d#e4o del #so de s# terreno, sino 1#e sim)lemente le im)one la o$ligaci!n de
res)etar ciertas cargas a s# terreno, como ser+an el derecho de )aso o de ac#ed#cto, t+)icos
del derecho ci0il.
a e- Minera mexicana tiene #na dis)osici!n m#- fa0ora$le, 1#e, en adici!n a considerar
a la miner+a de inters )2$lico, como -a se dijo, esta$lece 1#e la ex)loraci!n, ex)lotaci!n -
$eneficio de los minerales sern )referentes so$re c#al1#ier otro #so o a)ro0echamiento del
terreno. 3nte esto, en Mxico en teor+a no ca$e la disc#si!n res)ecto a c#l de las distintas
acti0idades 1#e com)iten )or #n terreno, como )odr+a ser la agr+cola, ganadera, t#r+stica o
ind#strial, es ms im)ortante. Sin em$argo, la dis)osici!n no es tan cont#ndente como
)arece, -a 1#e la e- 5orestal, )osterior a la Minera, contiene #na dis)osici!n similar
referida a los $os1#es, sin 1#e se ha-a derogado la e- Minera 1#e estamos comentando.
Da ala im)resi!n 1#e el legislador insert! esta )reeminencia de la materia forestal sin
realmente ha$er hecho #n est#dio com)arati0o entre am$as acti0idades. .sta mala tcnica
legislati0a nos lle0a a 1#e c#ando 0enga #na n#e0a le- minera, 1#e seg#ramente re)etir la
dis)osici!n 1#e da )referencia ala miner+a, la miner+a 0ol0er a )asar del seg#ndo al
)rimer l#gar - los $os1#es sern des$ancados de s# l#gar de )ri0ilegio. " tal 0ez 0enga #na
e- de 3g#as 1#e declare 1#e el #so del s#elo )ara )resas es )referente, 1#e des$an1#e a
los $os1#es - a las minas. a esti)#laci!n mencionada tam$in se 0e de$ilitada )or las
dis)osiciones am$ientales relati0as a reser0as de la $iosfera o ecol!gicas, 1#e llegan a
)rohi$ir la acti0idad minera dentro de ciertas reas.
.l )rocedimiento mexicano )ara decretar #na ex)ro)iaci!n, oc#)aci!n tem)oral o
ser0id#m$re conlle0e a conceder el derecho de a#diencia s#)erficial afectada, el 1#e se
dem#estra la necesidad tcnica de la afectaci!n a tra0s de #na 0isita de ins)ecci!n 1#e
realiza la a#toridad - la fijaci!n de la indemnizaci!n )ara el s#)erficiario con $ase en #n
e0al2o 1#e realice la comisi!n de e0al2os de $ienes nacionales. a indemnizaci!n no
de)ende de factor alg#no distinto al 0alor de los $ienes afectados, a diferencia de <rasil,
como )or ejem)lo, en donde el s#)erficiarios lle0a #na )artici)aci!n d#rante la ex)lotaci!n
en la regal+a )agadera )or el concesionario.
a 0isita de ins)ecci!n a 1#e me aca$o de referir no res#lta necesaria c#ando la s#)erficie
)or afectar 0+a oc#)aci!n tem)oral o ser0id#m$re est com)rendida totalmente dentro del
)er+metro del lote minero - se acredite la conformidad dl s#)erficiario con la afectaci!n.
.sto es #na )artic#laridad de la legislaci!n mexicana res)ecto de la ma-or+a de las de
centro - s#damericanas, - a )rimera 0ista )arece a$s#rdo. D E# necesidad ha- de ac#dir al
)oder coerciti0o del .stado )ara lograr lo 1#e la 0ol#ntad de las )artes -a logr!F Para
res)onder a lo anterior es necesario ex)licar $re0emente el sistema de tenencia de la tierra
agraria en Mxico.
@#nto con la )ro)iedad )artic#lar de los terreno s r#rales existen cerca de la mitad del
territorio nacional la )ro)iedad colecti0a de las tierras )or )arte de n2cleos de )o$laci!n
llamados ejidos - com#nidades agrarias (a 1#ien me referir solamente como ejidos),
)rod#cto de la re0ol#ci!n mexicana - s# reforma agraria consagrada en la constit#ci!n de
'7'8 -, como m#chos de lo sagrado, d#rante dcadas intoca$les. 3l res#ltar los ejidos #na
forma extraordinariamente ineficiente de organizaci!n social - econ!mica, ha sido o$jeto
de extremo t#telaje - )aternalismo estatal - )ol+tico, - en corres)ondencia los ejidos han
sido a)o-o )ermanente del )artido )ol+tico 1#e ha go$ernado a Mxico desde hace 8& a4os.
.sta sim$iosis, )ol+ticamente corr#)ta, ha )ro0ocado 1#e los ejidos se cond#zcan con
frec#encia al margen de la le-, )or lo 1#e reg#larmente desconocen ac#erdos 0ol#ntarios
sin 1#e el Poder @#dicial se atre0a a condenarlos, o , de hacerlo sin 1#e el Poder .jec#ti0o
se atre0a de ejec#tar la sentencia condenatoria. a nat#raleza de las a#toridades electas del
ejido tam$in ca#sa )ro$lemas, -a 1#e es frec#ente 1#e #na dirigencia )osterior
desconozca los actos de #na anterior, alegando 0iolaciones formales en el )roceso de
elecci!n, o sim)lemente alegando 1#e la com)ensaci!n econ!mica )agada al ejido con
moti0o del ac#erdo se 1#ed! en los $olsillos de los miem$ros de la directi0a.
.s )ara tratar de red#cir los riesgos anteriores 1#e el reglamento de la le- de miner+a
)ermite 1#e, adems del ac#erdo 0ol#ntario entre las )artes se d #n acto administrati0o del
)oder ejec#ti0o 1#e ordene la oc#)aci!n tem)oral o ser0id#m$re, -a 1#e los ejidos sern
res)et#osos de #n acto de la a#toridad 1#e de #n acto contract#al.
>ratndose de la ex)ro)iaci!n se da tam$in #n fen!meno c#rioso. Para 1#e los ejidatarios
)#edan 0ender las tierras ejidales se re1#iere 1#e )rimero cam$ien s# rgimen al de
)ro)iedad )ri0ada, 1#e es #n )roceso no0edoso largo - com)licado. .ntonces si se ac#erda
con el minero la com)ra0enta de las tierras ejidales, la forma ex)edita de lle0arla es a
tra0s de #na Aex)ro)iaci!n amistosaB, en la 1#e se sig#en todas las formalidades de #na
ex)ro)iaci!n, a#n1#e se c#enta con la formalidad del ejido afectado. >oda ex)ro)iaci!n de
ejidos, a#n1#e inicialmente se tramita ante la a#toridad minera, de$e ser tramitada
s#$sec#entemente ante la secretaria de reforma agraria. ?na ex)ro)iaci!n # oc#)aci!n
tem)oral contenciosa de #n ejido generalmente es )ol+ticamente inmaneja$le - )or ende de
d#doso xito. 3#n c#ando se )#diera o$tener, s# ejec#ci!n res#ltar+a toda0+a ms dif+cil
a sol#ci!n al )ro$lema de los ejidos, )or s#s serias im)licaciones socioecon!micas - )or
)ol+ticas no )#ede ser inmediata. os )rimeros )asos se dieron d#rante la administraci!n
del ho- 0it#)erado )residentes salinas, 1#e con 0alor )ol+tico - acierto logro #na reforma
constit#cional 1#e aca$o con el re)arto de las tierras - sent! las $ases )ara 1#e los
miem$ros de los ejidos 1#e as+ lo deseen se con0iertan en )e1#e4os )ro)ietarios de s#s
tierras. Con cierto cinismo, )#edo decir 1#e en Mxico, no ha- tierras erizas )ro)iedad del
estado, todas f#eron re)artidas a los ejidatarios.
Para terminar sim)lemente de$o agregar 1#e )rocede la re0ersi!n de la ex)ro)iaci!n o la
ins#$sistencia de la oc#)aci!n tem)oral o ser0id#m$re si no se inicia el #so del terreno
dentro de #n )lazo de #n a4o de s# afectaci!n o si se s#s)ende el #so )or ig#al termino, si
se le da #n destino distinto o se inc#m)la el )ago de la indemnizaci!n al s#)erficiario.