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FUNDAO GETLIO VARGAS


ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO (EAESP/FGV)







LUS OTVIO MILAGRES DE ASSIS







EFEITOS ORGANIZACIONAIS DA IMPLANTAO DE METAS E
REMUNERAO VARIVEL POR DESEMPENHO:
o caso da segurana pblica em Minas Gerais















SO PAULO
2012
#


LUS OTVIO MILAGRES DE ASSIS












EFEITOS ORGANIZACIONAIS DA IMPLANTAO DE METAS E
REMUNERAO VARIVEL POR DESEMPENHO:
o caso da segurana pblica em Minas Gerais



Dissertao apresentada Escola de
Administrao de Empresas de So Paulo da
Fundao Getlio Vargas, como requisito
para obteno do ttulo de Mestre em
Administrao Pblica e Governo.

Orientadora: Prof. Dr. Regina Silvia Viotto
Monteiro Pacheco













SO PAULO
2012
$




















































%


LUS OTVIO MILAGRES DE ASSIS



EFEITOS ORGANIZACIONAIS DA IMPLANTAO DE METAS E
REMUNERAO VARIVEL POR DESEMPENHO:
o caso da segurana pblica em Minas Gerais




Dissertao apresentada Escola de
Administrao de Empresas de So Paulo da
Fundao Getlio Vargas, como requisito
para obteno do ttulo de Mestre em
Administrao Pblica e Governo.



APROVADA COM DISTINO, em 21/03/2012.



Banca examinadora:



___________________________________________________
Profa. Dra. Regina Silvia Viotto Monteiro Pacheco (orientadora)
EAESP/FGV

___________________________________________________
Prof. Dr. Fernando Luiz Abrucio
EAESP/FGV

___________________________________________________
Prof. Dr. Humberto Falco Martins
Instituto Publix

___________________________________________________
Profa. Dra. Cibele Franzese
EAESP/FGV


&



































Ao meu pai, Jos Otvio de Assis.
'


AGRADECIMENTOS



Em primeiro lugar agradeo a meus pais, Jos Otvio de Assis e Alda Milagres de Assis, por
toda a dedicao, carinho, apoio e orientao. Minha formao se baseou nos valores que
aprendi com eles, e tenho orgulho disso.

Agradeo a minha esposa Talitha pelo amor, compreenso e apoio incondicional. Agradeo a
intensa, completa e fundamental reviso que fez neste texto.

Aos meus irmos, Leandro e Llio, pelo companheirismo.

minha orientadora, Profa. Regina Pacheco, pela acessibilidade, ateno e carinho. Tive a
sensao de estar sempre amparado na trajetria desse trabalho.

Aos professores Fernando Abrucio e Cibele Franzese, pelas excelentes orientaes na
qualificao e por ter me dado a honra de comporem a banca de defesa. Ao prof. Humberto
Falco, pela amizade, pelos ensinamentos, e por estar sempre presentes nos momentos mais
importantes.

Ao Governo de Minas Gerais e Secretaria de Estado de Defesa Social, por me proporcionar
as condies para realizar o mestrado.

Polcia Militar, na pessoa do Coronel Renato Vieira; Polcia Civil, na pessoa do
Delegado-Geral Jairo Lellis e ao Corpo de Bombeiros, na pessoa do Coronel Slvio, pelo
apoio concedido para a realizao deste trabalhos. Aos Delegados de Polcia, Investigadores,
Escrives, Oficiais da PM e CBM, praas, servidores da SEDS e especialistas entrevistados:
boa parte deste trabalho fruto da contribuio de vocs.

Aos grandes amigos que conquistei no mestrado, em especial, Ana Paula, Fernanda Papa,
Sarah, Ana Cludia, Martha, Carlos Caldeira, Slvio, Lya, Clia, Paty. A companhia e apoio
de pessoas especiais como vocs faz a diferena.

Ao Dalmo e a Val, pelo carinho e apoio em minha estadia em So Paulo.

Ao Prof. Mrio Reis, pela parceria e orientaes sobre os primeiros passos na vida acadmica.













(


RESUMO


Quais os efeitos prticos que a cobrana de metas provoca nas instituies e nos servidores
pblicos? E quando se vincula premiaes financeiras a elas, qual o resultado? O Brasil vive
uma onda recente de implantao de modelos de remunerao varivel por desempenho no
setor pblico. Minas Gerais universalizou o sistema em 2008, implantando o Acordo de
Resultados e o Prmio por Produtividade, j tendo gasto 1,3 bilho de reais com o programa.
Mas o otimismo dos gestores no encontra fundamento na teoria. A literatura mostra que
sistemas de remunerao varivel no setor pblico fracassam ou tm sucesso muito limitado
(OCDE, 2005; Perry, Engbergs e Jun, 2009; Bowman, 2010; Weibel, Rost e Osterloh 2010).
Conflitos, dificuldade de mensurao do desempenho, fraude e incapacidade de motivar
servidores pblicos tm direcionado experincias de incentivo ao fracasso. Alguns poucos
estudos mostram que, sob certas condies, a remunerao varivel por desempenho pode
gerar resultados positivos (Marsden, 2010). Seria o sistema mineiro capaz de superar o
pessimismo dos especialistas e alcanar resultados positivos? Quais mecanismos de fato
operam quando se implementa metas e remunerao varivel em instituies pblicas? Este
trabalho busca responder estas questes a partir do estudo de caso de trs organizaes da
segurana pblica em Minas Gerais: Polcia Militar, Polcia Civil e Corpo de Bombeiros
Militar. Foram feitas 46 entrevistas com policiais, bombeiros e com a cpula das instituies,
analisados dados estatsticos que avaliam a evoluo do desempenho, observao
participante e monitoramento da percepo da mdia sobre tais efeitos. O resultado mostra que
metas e incentivos financeiros geraram profundas mudanas nas instituies pesquisadas. Na
Polcia Civil houve crescimento da produtividade, aumento do controle e melhoria de
processos internos. Entretanto, o foco na produo quantitativa de inquritos gerou incentivos
para a reduo de sua qualidade. Na Polcia Militar observou-se impacto menor, uma vez que
esta j havia auferido no passado recente ganhos que o uso de indicadores e metas poderia
proporcionar. Ainda assim, observou-se aumento da cobrana interna de resultados. Esse fato
foi um dos fatores que contribuiu para um efeito negativo importante: a reclassificao de
crimes. Uma estrutura de incentivos e a ausncia de obstculos levaram alguns policiais a
reclassificar crimes que tinham natureza prxima para melhorar as estatsticas de suas
unidades. No Corpo de Bombeiros o impacto foi altamente positivo, levando a instituio a
conceber novas estratgias, gerando ganhos importantes de produtividade e melhoria de
resultados para o cidado. O resultado mostra que metas e incentivos financeiros so muito
poderosos e podem gerar resultados positivos ou negativos, dependendo da forma como so
implementados. As evidncias contradizem, em parte, o pessimismo dos acadmicos e
descortinam o funcionamento dos mecanismos que fazem metas e remunerao varivel
interferirem no resultado de organizaes pblicas.


Palavras-chave: remunerao varivel por desempenho, incentivos, metas, segurana
pblica, setor pblico.








)


SUMMARY


Which are the practical effects caused by the demand for goal achievement in institutions and
public servants? And what about connecting financial rewards to this achievement, what is the
result from that? Brazil has been experiencing an implementation wave of performance-
related pay systems in the public sector recently. The state of Minas Gerais universalized the
system in 2008 by implementing The Results Agreement and the Productivity Award, having
already spent more than 720 million dollars in the program. However, managers optimism
does not find any basis in the theory. Literature shows that variable-pay systems in the public
sector have failed or mildly succeeded (OCDE, 2005; Perry, Engbergs and Jun, 2009;
Bowman, 2010; Weibel, Rost and Osterloh 2010). Many incentive experiences have been led
to failure by conflicts, performance-measuring difficulties, fraud and lack of motivation
ability over public servants. Some few studies show that under certain circumstances
performance-related pay systems may bring positive results (Marsden, 2010). Would the
system from Minas Gerais be capable of overcoming specialists pessimism and reaching
positive outcomes? Which mechanisms in fact take place when there is an implementation of
goals and variable payment in public institutions? This work aims to answer these questions
by studying the case of three Public Safety organizations in Minas Gerais: Military Police,
Investigation Police and Fire Department. 46 interviews with policemen, firemen and the top
officers from the institutions were conducted, analyzing statistic data which assess
performance evolution, participant observation and the monitoring of the media perception
towards these effects. The result shows that goals and financial incentives have created
profound changes in the researched institutions. There were a productivity growth, control
increase and internal procedures improvements in Investigation Police. However, the focus on
quantitative production of police investigations incentivized their quality reduction. A minor
impact was observed in the Military Police, since this institution had recently taken in gains
which the usage of goals and performance indicators could provide. Nevertheless, an increase
in the internal demand for results was observed. This was one of the factors which
contributed to a negative, significant effect: crimes reclassification. An incentive structure and
the absence of obstacles made it possible for some police officers to reclassify crimes which
had similar nature in order to improve some of their departments statistics. In the Fire
Department the impact was highly positive, taking the institution to conceive new strategies,
generate important productivity gains and improve results of the services delivered to the
citizens. The result shows that goals and financial incentives are very powerful and may cause
positive or negative results, depending on the way they are implemented. Evidences are partly
contradictory to the academic pessimism and reveal the functioning of the mechanisms which
make goals and performance-related pay interfere with public organizations results.

Keywords: performance-related pay system, incentives, goals, Public Safety, public sector.










*


LISTA DE ILUSTRAES E TABELAS

FIGURAS
Figura 1: Modelo de motivao no trabalho no setor pblico................................................................25
Figura 2: Variveis relevantes para avaliao do impacto da remunerao por desempenho................32
Figura 3: Avaliando a natureza do uso da informao sobre o desempenho..........................................43
Figura 4: Elementos essenciais da teoria da definio de metas e ciclo de alto desempenho................53
Figura 5: Clculo da premiao por produtividade................................................................................62
Figura 6: Sntese da modelagem da pactuao de metas na segurana pblica em MG........................66
Figura 7: Funcionamento da perspectiva de mecanismos......................................................................70
Figura 8: Matriz analtica para compreenso dos efeitos organizacionais de metas e remunerao
varivel no setor pblico........................................................................................................................80
Figura 9: Efeitos organizacionais observados na Polcia Civil............................................................110
Figura 10: Capa externa e interna do Jornal Hoje em dia de 06/02/2012.........................126
Figura 11: Mecanismo e estrutura de incentivo que gera reclassificao de crimes............................135
Figura 12: Efeitos organizacionais observados na Polcia Militar.......................................................140
Figura 13: Efeitos organizacionais observados no Corpo de Bombeiros Militar.................................155

GRFICOS
Grfico 1: Paradoxo das metas ..............................................................................................................49
Grfico 2: Nmero absoluto de homicdios em Minas Gerais...............................................................84
Grfico 3: Nmero absoluto de homicdios na RMBH..........................................................................85
Grfico 4: Nmero absoluto de crimes violentos na RMBH.................................................................85
Grfico 5: Nmero absoluto de crimes violentos em Minas Gerais.......................................................86
Grfico 6: Evoluo do nmero de inquritos concludos remetidos a justia (2008-2010)..................92
Grfico 7: Nmero de operaes policiais em Minas Gerais...............................................................114
Grfico 8: Nmero de apreenses de armas de fogo em Minas Gerais................................................116
Grfico 9: Cruzamento dos dados histricos dos crimes roubo e furto na RMBH.......................128
Grfico 10: Cruzamento dos dados histricos dos crimes extorso e roubo na RMBH...............129
Grfico 11: Cruzamento dos dados histricos dos crimes homicdio tentado e leso corporal na
RMBH...................................................................................................................................................130
Grfico 12: Cruzamento dos dados histricos dos crimes homicdio e encontro de cadver.......130
Grfico 13: Tempo mdio de atendimento a emergncias...................................................................143
Grfico 14: Prazo de anlise do processo de incndio e pnico PSCIP (mdia das regies)............146

QUADROS
Quadro 1: Categorias de Desempenho...................................................................................................36
Quadro 2: Paradigmas da mensurao do desempenho..........................................................................39
Quadro 3: Avaliando o impacto do julgamento sobre o desempenho....................................................42
Quadro 4: Tipos de gaming ou distores surgidas a partir da prtica da mensurao de
desempenho............................................................................................................................................47
Quadro 5: Tipos de indicadores..............................................................................................................55
Quadro 6: Exemplos de indicadores para avaliar o desempenho policial..............................................58
Quadro 7: Exemplos de indicadores pactuados......................................................................................62
Quadro 8: Nmero de entrevistados por vinculao...............................................................................73
Quadro 9: Nmero de entrevistados por vinculao...............................................................................75
Quadro 10: Detalhamento dos entrevistados por instituio..................................................................76
Quadro 11: Distribuio por local de trabalho.......................................................................................76
Quadro 12: Classificao e Conceito de Extorso e Roubo.................................................................122
Quadro 13: Anlise comparativa dos casos estudados.........................................................................158

TABELAS
Tabela 1: Metodologia do gaming...........................................................................................................8
Tabela 2: Abrangncia do Acordo de Resultados e do Prmio por Produtividade................................21
+


LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS


ACADEPOL - Academia de Polcia Civil (do Estado de Minas Gerais)
AFIS - Automated Fingerprint Identification System (Sistema Automtico de
Identificao de Impresses Digitais)
AR - Acordo de Resultados
ASCOM/SEDS - Assessoria de Comunicao da Secretaria de Estado de Defesa Social (de
Minas Gerais)
ASPRA - Associao dos Praas (da Polcia Militar)
BIC - Boletim de Informao Criminal
BM - Bombeiros Militar (do Estado de Minas Gerais)
BSC - Balanced Scorecard
CAT - Centro de Atividades Tcnicas (Corpo de Bombeiros Militar)
CBM - Corpo de Bombeiros Militar (do Estado de Minas Gerais)
CBM-MG - Corpo de Bombeiros Militar (do Estado de Minas Gerais)
CEDEC - Coordenadoria Estadual da Defesa Civil
Cia. - Companhia
CINDS - Cintro de Informaes de Defesa Social
CINDS - Centro Integrado de Informaes de Defesa Social
COB - Comando Operacional dos Bombeiros
COMPSTAT - Comparative Statistics (Sistema de gesto de resultados baseados em
estatsticas georreferenciadas de criminalidade, da Polcia de nova Iorque)
COPOM - Centro de Operaes da Polcia Militar (do Estado de Minas Gerais)
CPC - Comando de Policiamento da Capital (da Polcia Militar)
CRISP - Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica (da UFMG)
DAOp - Diretoria de Apoio Operacional (Polcia Militar)
DCCV - Departamento de Crimes Contra a Vida (da Polcia Civil do Estado de
Minas Gerais)
DETRAN - Departamento de Trnsito (do Estado de Minas Gerais)
FJP - Fundao Joo Pinheiro
HPS - Hospital de Pronto Socorro
IGESP - Integrao da Gesto em Segurana Pblica
INDG - Instituto de Desenvolvimento Gerencial
MG - Minas Gerais
OCDE - Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
PC - Polcia Civil - do Estado de Minas Gerais
PCNet - Sistema informatizado da Polcia Civil
PM - Polcia Militar (do Estado de Minas Gerais)
PRP - Performance-related pay (remunerao varivel por desempenho)
PSA - Public Service Agreements (acordos de metas no servio pblico da
Inglaterra)
PSCIP - Processo de Segurana Contra Incndio e Pnico
REDS - Registro de Eventos de Defesa Social
RISP - Regies Integradas de Segurana Pblica
RMBH - Regio Metropolitana de Belo Horizonte
RPM - Regio da Polcia Militar
SEDS - Secretaria de Estado de Defesa Social (de Minas Gerais)
SEPLAG - Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (de Minas Gerais)
SM 20 - Sistema informatizado da Polcia Militar
SUAPI - Subsecretaria de Administrao Prisional (da Secertaria de Estado de
Defesa Social de Minas Gerais)
TCO - Termo Circunstancial de Ocorrncias
UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais
#!


SUMRIO



DECLARAO DE VALORES...............................................................................12
1. INTRODUO...........................................................................................................13
2. REMUNERAO VARIVEL POR DESEMPENHO.........................................16
2.1. Debate sobre a efetividade.....................................................................................17
2.2. PRP sob a tica dos economistas: diferentes modelagens geram diferentes
incentivos......................................................................................................................19
2.3. PRP sob a tica dos psiclogos: a questo da motivao......................................24
2.4. Elementos da cultura brasileira que influenciam a efetividade da PRP.................29
2.5. Bons resultados e mecanismos positivos associados a PRP..................................31
3. DEFINIO DE METAS E MENSURAO DO DESEMPENHO....................35
3.1. Os dois paradigmas da mensurao do desempenho.............................................37
3.2. Diferentes usos, diferentes consequncias.............................................................41
3.3. O fenmeno do gaming..........................................................................................45
3.4. Mecanismos anti-gaming......................................................................................50
3.5. Aprendizados da teoria da definio de metas (goal-setting theory)....................51
3.6. Outputs x outcomes................................................................................................55
3.7. Mensurao de desempenho na segurana pblica................................................57
4. O SISTEMA DE METAS E REMUNERAO VARIVEL DE MG.................60
4.1. Especificidades da aplicao na segurana pblica...............................................63
5. METODOLOGIA ......................................................................................................66
5.1. Justificativa do estudo de caso...............................................................................66
5.2. Metodologia de compreenso dos mecanismos.....................................................67
5.3. Anlise estatstica de dados sobre o desempenho..................................................72
5.4. Anlise de reportagens da imprensa......................................................................72
5.5. Observao participante.........................................................................................72
5.6. Entrevistas..............................................................................................................73
##


6. MATRIZ ANALTICA PARA COMPREENSO DOS EFEITOS
ORGANIZACIONAIS ..............................................................................................77
7. EFEITOS ORGANIZACIONAIS.............................................................................81
7.1. Contexto institucional: a SEDS e a poltica de segurana pblica........................81
7.2. Anlise dos efeitos nos indicadores de criminalidade...........................................83
7.3. Anlise dos efeitos na Polcia Civil.......................................................................86
7.4. Anlise dos efeitos na Polcia Militar..................................................................111
7.5. Anlise dos efeitos no Corpo de Bombeiros Militar............................................141
8. CONCLUSO...........................................................................................................156
8.1. Anlise comparativa dos casos estudados............................................................157
8.2. Mecanismos associados metas..........................................................................161
8.3. Mecanismos associados remunerao varivel.................................................162
8.4. Gaming e distores associadas ao uso de metas................................................164
8.5. Consolidando aprendizados.................................................................................165
REFERNCIAS........................................................................................................169
APNDICE................................................................................................................173
ANEXOS....................................................................................................................174






















#$


DECLARAO DE VALORES

O estudo de um objeto o qual o pesquisador tem envolvimento profissional e emocional um
risco. O autor pode inserir nos resultados da pesquisa vieses pessoais, suas prprias crenas e
opinies. Em situaes como essas o antroplogo Clifford Geertz nos ensina que, se o
distanciamento total no possvel, cabe ao pesquisador deixar claros seus valores e crenas,
para que o leitor possa saber a partir de qual olhar as concluses foram obtidas.

Sou formado em Administrao Pblica pela Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro e
em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Interessei-me pelo
tema da Reforma do Estado, contratualizao, metas e indicadores de desempenho. Atuei dois
anos na Secretaria de Defesa Social do Estado de Minas Gerais (SEDS) na rea de
modernizao administrativa, com redesenho de processos e gesto da qualidade. Em seguida
fui para a Secretaria de Planejamento e Gesto do Estado de Minas Gerais (SEPLAG) onde,
durante trs anos, coordenei a equipe que elabora, acompanha e avalia os Acordos de
Resultados em Minas.

Sempre fui um entusiasta da ideia de que estabelecer metas e mensurar o desempenho pode
gerar importantes mudanas na administrao pblica. Durante minha vida profissional uma
das tarefas que mais repeti foi o debate e o dilogo com servidores e gestores pblicos para
auxiliar na elaborao de indicadores e metas, mostrando de que forma essa prtica poderia
ser til no dia a dia.

Aps meu afastamento do governo de Minas para cursar o mestrado passei por um momento
de transformao. O estudo acadmico da mensurao do desempenho e, principalmente, da
remunerao varivel de uma forma mais afastada, reduziu meu entusiasmo. O pessimismo
dos estudiosos e a quantidade de problemas e distores observados pela literatura me
deixaram, de certa forma, descrente quanto a real importncia desse tipo de iniciativa.

Quando retornei ao governo no incio de 2011, aps as disciplinas do mestrado, numa funo
semelhante anterior, trabalhando novamente com metas e indicadores, me deparei com um
desconforto. Como convencer as pessoas de algo que eu mesmo j no estava mais to
convencido? Qual a real importncia de trabalhar com indicadores, se tantos problemas
surgem com isso?

Aps a concluso dessa pesquisa posso dizer que meu entusiasmo voltou. Acreditar na
chamada gesto por resultados saber aproveitar suas potencialidades, mas tambm ter a
plena cincia de seus limites.
#%


1. INTRODUO


Quais os efeitos prticos que a cobrana de metas provoca nas instituies e nos servidores
pblicos? E quando se vincula premiaes financeiras a elas, qual o resultado? possvel o
setor pblico utilizar tais tcnicas tipicamente usadas no setor privado?

O governo do Estado de Minas Gerais concluiu a implantao, em 2008, de um sistema
universal de remunerao varivel por desempenho (performance-related pay ou PRP) no
poder Executivo. O modelo, iniciado em 2004, tem como fundamento a pactuao de
contratos de gesto entre o governador e os dirigentes mximos de organizaes da mquina
pblica estadual. Nestes contratos, so estabelecidos indicadores de desempenho e metas para
os rgos da administrao pblica estadual, onde prevista premiao anual de
produtividade aos servidores em funo do desempenho alcanado.

O sistema foi universalizado em 2008, atingindo 99,7% dos cerca de 300 mil servidores em
atividade. No perodo 2004/2010 foram distribudos 1,3 bilhes de reais a ttulo de premiao
por produtividade.

Outros estados brasileiros, como So Paulo, Rio de Janeiro e Pernambuco tambm tm
aplicado a remunerao por desempenho como estratgia de melhoria da qualidade dos
servios pblicos. Entretanto, o aparente otimismo dos gestores no encontra fundamento na
teoria. Boa parte dos recentes estudos acadmicos sobre o tema concluiu que a remunerao
varivel por desempenho no setor pblico fracassa ou tem sucesso muito limitado (OCDE,
2005; PERRY, ENGBERGS & JUN, 2009; BOWMAN, 2010; WEIBEL, ROST &
OSTERLOH 2010).

Graves problemas tm sido detectados com a utilizao de incentivos financeiros no setor
pblico. Apenas uma pequena parte dos empregados acredita que a PRP os induz a produzir
acima dos requisitos do trabalho (OCDE, 2005; PERRY, ENGBERGS & JUN, 2009); o
modelo acaba desmotivando os servidores em caso de tarefas interessantes (WEIBEL, ROST
& OSTERLOH, 2010); os servidores poderiam se sentir ofendidos quando percebessem que
estariam sendo manipulados com incentivos financeiros (BOWMAN, 2010); os conflitos
#&


internos decorrentes de modelagens individuais de premiao ou ainda a debatida dificuldade
em se mensurar o desempenho das atividades pblicas (WILSON, 1989; PACHECO, 2009).

Estudos recentes revelam que a prtica de mensurar o desempenho tem sido a base para uma
srie de inovaes na gesto pblica dentre elas a remunerao por desempenho mas uma
srie de distores tm sido evidenciada, especialmente quando h presso e cobrana para
que metas sejam cumpridas: foco na meta mesmo que o objetivo seja comprometido,
resultados numricos so conquistados com perda da qualidade, ou ainda interpretao
criativa e oportunista dos resultados, quando no, fraude nos nmeros (HOOD, 2006; 2007).

No Brasil, caractersticas da cultura nacional trazem desafios adicionais aos gestores, uma vez
que o brasileiro tem dificuldade em atribuir diferentes nveis de desempenho aos funcionrios,
especialmente quando isso tem impactos na remunerao (BARBOSA, 1996).

Os argumentos acima descritos lanam uma perspectiva sombria sobre as possibilidades de
sucesso da iniciativa mineira. No entanto, as perspectivas negativas e o pessimismo dos
estudiosos contrastam com um estranho otimismo dos gestores pblicos. A remunerao
varivel no Brasil e no mundo tem crescido gradativamente. Um nmero crescente de
governos tem adotado esse tipo de iniciativa, especialmente nos pases desenvolvidos (OCDE,
2005). No caso brasileiro, Pernambuco, Rio de Janeiro e So Paulo j tm grandes sistemas de
PRP em parte da sua administrao pblica. Os gestores pblicos parecem confiantes num
modelo amplamente criticado pelos especialistas.

Alm disso, um nmero ainda pequeno, mas tambm crescente, de estudos acadmicos tm
mostrado que, sob certas condies, a remunerao varivel por desempenho pode gerar
resultados positivos (MARSDEN, 2010).

Em sntese, sabemos pouco sobre o funcionamento dos mecanismos vinculados a incentivos
financeiros no setor pblico. Por que motivos eles geralmente fracassam? E por que, s vezes,
eles podem gerar bons resultados?

As instituies de segurana pblica em Minas Gerais se colocam como objetos de anlise
particularmente adequados para responder as essas perguntas. Em 2008, a remunerao
varivel por desempenho foi implementada ao mesmo tempo na Polcia Militar, Polcia Civil
e Corpo de Bombeiros Militar de Minas Gerais. Os mais de 70 mil servidores dessas
#'


instituies esto h quatro anos recebendo prmios financeiros proporcionais a resultados
relativos reduo do crime, apreenso de armas e concluso de inquritos policiais. Quais
foram os efeitos concretos que estes incentivos produziram no interior dessas instituies?
Quais os aprendizados podemos inferir dessa experincia para melhor compreendermos os
mecanismos vinculados a incentivos no setor pblico?

Alm das indagaes tericas, cabe avaliar os efeitos da experincia mineira em funo dos
recursos pblicos investidos. Houve melhoria real no desempenho das instituies? Qual o
reflexo de tudo isso para os cidados?

Este trabalho fez uso de cinco estratgias metodolgicas combinadas para responder a essas
perguntas. Foi construda uma matriz analtica para estudar os efeitos de metas e remunerao
varivel em organizaes pblicas com base na literatura cientfica recente. Foram analisados
dados estatsticos que avaliam a evoluo do desempenho histrico da Polcia Militar, Polcia
Civil e Corpo de Bombeiros. Utilizou-se de uma observao participante de trs anos no
monitoramento de resultados da segurana pblica em Minas. Foram feitas entrevistas com 46
policiais, bombeiros, altos executivos responsveis pela liderana da segurana pblica em
Minas Gerais e especialistas do meio acadmico. E, finalmente, acompanhou-se pela
imprensa a viso externa sobre estes efeitos.

Para responder a estas questes, o presente trabalho se organiza da seguinte forma. Em
primeiro lugar faz-se uma reviso da literatura especializada sobre remunerao varivel e
metas no setor pblico. O que dizem as pesquisas e estudos mais recentes? Procurou-se
evidenciar quais seriam os mecanismos e impactos que o uso de metas e incentivos
financeiros poderia produzir no interior das instituies pblicas. Em seguida apresentam-se
as principais caractersticas do sistema de remunerao varivel por desempenho em Minas
Gerais, especialmente no caso da segurana pblica. O captulo seguinte detalha a
metodologia utilizada neste trabalho, pormenorizando os mtodos aplicados. Finalmente, so
apresentados os efeitos organizacionais produzidos por metas e remunerao varivel na
Polcia Civil, Polcia Militar e Corpo de Bombeiros Militar de Minas Gerais.

Seriam estas ferramentas de gesto importantes iniciativas para melhorar o setor pblico ou
apenas mtodos indevidamente importados da administrao de empresas que distorcem os
resultados e se perdem em seus efeitos negativos?
#(


2. REMUNERAO VARIVEL POR DESEMPENHO

No setor privado, mesmo aqueles pases com pequena tradio de aplicao da PRP (como
Japo e Coria) vm implementando este tipo de incentivo a grupos selecionados de
empregados dentro das organizaes, como os executivos (GEHARDT, 2009), a partir das
mais diversas modelagens. Extensos estudos conduzidos nestas organizaes, tanto em
laboratrio quanto em casos reais, mostram que a introduo de incentivos remuneratrios
individuais aumenta a produtividade em 30%, em mdia (LOCKE et al, 1980)
1
.

Estudos mais recentes confirmam a fora da remunerao varivel e mostram que seu poder
de melhoria da produtividade atua de duas formas distintas: o efeito incentivo (impacto
positivo na motivao) e efeito de escolha (autosseleo da composio da fora de trabalho
em funo das especificidades do sistema de pagamento). Lazear (2000) mede o efeito destes
dois componentes e afirma que 50% do impacto na produtividade se d por conta do incentivo
e 50% em funo da autosseleo: as pessoas menos produtivas eram gradualmente
substitudas por pessoas mais produtivas nas organizaes que implementavam o sistema.

Mesmo no setor privado, uma srie de riscos est associada a PRP. Osterloh e Frey (2002)
mostram que, especialmente em caso de tarefas interessantes, a remunerao varivel pode
reduzir o desempenho. Gehardt (2009) aponta outro risco: atividades importantes mas no
incentivadas pela remunerao podem ser simplesmente ignoradas pelos funcionrios. A
adequada modelagem do incentivo um fator crtico de sucesso. Estudos em empresas
mostram que modelagens inadequadas geram o cancelamento de sistemas de PRP: Beer e
Canon (2004) analisaram 13 experimentos de remunerao varivel na empresa Hewlett-
Packard (HP) com diferentes modelagens e observaram que 12 deles foram cancelados por
promoverem conflitos internos e sensao de injustia, alm de outros efeitos disfuncionais.
Locke (2004) cita um estudo publicado no Wall Street Journal que afirma que 83% das
empresas que possuem um sistema de remunerao varivel por desempenho dizem que seu
plano de incentivo apenas medianamente bem-sucedido ou malsucedido.

Portanto, mesmo na iniciativa privada, a PRP uma estratgia de alto risco e as condies de
implementao so crticas para o sucesso do modelo (GEHARDT, 2009).

#
Locke, E. A., Feren, D. B., McCaleb, V. M., Shaw, K. N. e Danny, A. T. (1980) The Relative Efectiveness of
four methods of motivating employee performance in K. D. Ducan, M. M. Gruenberd e D. Wallis (eds.)
Changes in Working Life. New York: Willey. Pp. 363-88 apud Gehardt (2009).
#)



2.1.O debate sobre a efetividade da remunerao varivel no setor pblico

O aspecto mais debatido na produo cientfica mundial a respeito de programas de
remunerao varivel no setor pblico tem sido sua efetividade. Parece bvio que implantar
um sistema de remunerao varivel vinculado ao desempenho seja positivo, moderno e
eficaz. Entretanto, pesquisas realizadas nos pases da OCDE apontam que a remunerao
varivel no setor pblico fracassa ou tem sucesso muito limitado (OCDE, 2005; PERRY et al,
2009; BOWMAN, 2010; WEIBEL et al 2010). O estudo da OCDE mostra que a introduo
da remunerao varivel no setor pblico uma ideia aparentemente atraente, mas sua
implementao complexa e difcil.

A OCDE (2005) investigou modelagens bem e mal sucedidas de remunerao varivel na
rea pblica de 14 pases desenvolvidos. Sua concluso foi que a PRP motiva apenas uma
pequena parcela dos funcionrios, enquanto a grande maioria no a v como um incentivo
para um melhor desempenho. Extensas pesquisas empricas conduzidas no Reino Unido e
nos Estados Unidos mostraram que, apesar do apoio ideia de vincular a remunerao ao
desempenho, apenas um pequeno percentual dos empregados acredita que ela os induz a
produzir acima dos requisitos do trabalho. Em muitos casos, ocorreu um desestmulo
cooperao. Muitos servidores pblicos, particularmente aqueles em funes no gerenciais,
consideram o valor do salrio-base e sua comparao com os valores de mercado muito mais
importantes do que os acrscimos salariais vinculados ao desempenho. A natureza e o
contedo do trabalho e as perspectivas de desenvolvimento na carreira so considerados, por
esses servidores, como as verdadeiras fontes de incentivo. A remunerao varivel
geralmente no motiva a maioria dos funcionrios, independente de sua configurao
(OCDE, 2005).

Perry, Engbergs e Jun (2009) analisaram as concluses de 57 estudos publicados entre 1977
e 2008 sobre a implantao de sistemas de remunerao varivel no setor pblico em
diversos pases. Dentre as constataes, foi destacado que a remunerao varivel por
desempenho no setor pblico falha em sua promessa, pois no se apresenta como um
incentivo para a maioria dos colaboradores (PERRY et al., 2009, p. 43). Na percepo dos
funcionrios, a PRP no promoveu uma motivao adicional. Complementando, os autores
analisaram, dentre esses estudos, os 14 trabalhos julgados de melhor qualidade e
#*


encontraram resultados contraditrios. Quatro so claramente negativos, outros cinco no
permitem tirar qualquer concluso e cinco so favorveis remunerao varivel.

Estudos mais recentes so ainda mais pessimistas. Bowman (2010) revisa os resultados de
mais de vinte anos de uso da remunerao varivel no governo federal americano. O autor
argumenta que o desempenho de programas de remunerao varivel , no mnimo,
decepcionante em relao s expectativas. O resultado da implantao , muitas vezes,
contraprodutivo.

Dois livros recentemente publicados sobre a reforma do servio civil Bilmes e Gould
(2009)
2
e Donahue (2008)
3
rejeitam a ideia de remunerao varivel nos governos.
Segundo Bowman (2010), muitos estudos sugerem que os indivduos no querem acreditar
que trabalham apenas por dinheiro. Isso vale especialmente para os servidores pblicos. Eles
podem at se sentir ofendidos quando so tratados como se pudessem ser manipulados por
incentivos monetrios. Um argumento semelhante ao de Bowman (2010) defendido por
Weibel, Rost e Osterloh (2010). Para estes, a remunerao varivel, em geral, destri a
motivao intrnseca
4
, levando, assim, a uma queda no desempenho. Weibel et al (2010)
propem a suspenso da implantao da remunerao varivel no setor pblico.

Importantes estudos (OCDE, 2005; Perry et al 2009; Marsden, 2010; Burgess e Ratto, 2003)
enfatizam que as limitaes dos modelos de remunerao varivel no setor pblico so srias,
recorrentes e esto relacionadas s ms condies institucionais, estruturais, ambientais e a
falhas de implementao.

Por que, ento, a PRP fracassa na maior parte dos casos? E por que ela, s vezes, tem efeitos
positivos? Na literatura, observam-se duas correntes de pensamento que respondem, de forma
distinta, a estas questes: os economistas e os psiclogos.



2
Bilmes, L., E Gould, W. (2009). The people factor: Strengthening America by investing in public service.
Washington, DC: Brookings Institution Press apud Bowman (2010).
3
Donahue, J. (2008). The warping of government work. Cambridge, MA: Harvard University Press, apud
Bowman (2010).
4
Atividades intrinsecamente motivadas so realizadas porque o indivduo as enxerga como prazerosas,
desafiadoras, interessantes ou recheadas de propsito. Ou seja, neste tipo de motivao, no h necessidade de
benefcios externos: a tarefa ou atividade vai ser realizada porque o indivduo assim o deseja.
#+


2.2. A viso dos economistas: diferentes modelagens geram diferentes incentivos

Estudos publicados, principalmente no campo da Economia, argumentam que os problemas
de ineficcia da remunerao varivel no setor pblico esto relacionados a esquemas de
incentivo modelados e administrados incorretamente.

Weibel et al (2010) afirmam que esses estudos baseiam-se na teoria da escolha racional, do
indivduo autointeressado, egosta e extrinsecamente motivado
5
. Segundo os autores dessa
vertente, em situaes adequadas a PRP geraria, necessariamente, aumento no desempenho
das pessoas.

Entretanto, existiriam problemas tpicos da relao agent x principal e caractersticas
estruturais da administrao pblica que levariam a incentivos subtimos. O foco dos
pesquisadores , ento, compreender essas situaes, estudar formas adequadas de
modelagem e implementao, e possveis solues para esses problemas.

Essa tica enxerga a PRP a partir da relao agent x principal. Nessa relao, um ator
(principal) delega a outro ator (agent) a realizao de determinada atividade. A relao fica
problemtica na medida em que principal e agent no compartilham os mesmos objetivos, o
que possibilita a esses ltimos atuar contrariamente aos interesses desejados. Podem-se
enxergar os servidores pblicos como agentes de cidados, polticos e lideranas
burocrticas (principals). O principal, no exerccio de suas atribuies e na busca de seu
interesse, pode exigir maior produtividade dos servidores. Estes no necessariamente
compartilham dessa vontade e podem se negar ao pretendido desempenho superior. O
problema se agrava quando o comportamento ou o desempenho do agent difcil de ser
medido e o principal tem informao incompleta, insuficiente, para avaliar quo bem o
agente est atuando no exerccio de suas funes (EISENHARDT, 1989).





5
Motivao extrnseca aquela baseada nas recompensas externas. As tarefas so realizadas porque elas geram
compensaes (como o dinheiro) que podem ser, posteriormente, convertidas em produtos ou servios que vo
preencher necessidades e, a, gerar satisfao.
$!


2.2.1. As consequncias das mltiplas tarefas no sistema de incentivos

Segundo Burgess e Ratto (2003), caractersticas tpicas do setor pblico dificultam a
implantao de sistemas de incentivos. A existncia de mltiplas tarefas desempenhadas
pelos agents, por si s, j complica a estrutura de incentivos. Se as aes forem substituveis
entre si (no sentido de que mais tempo numa atividade significa menos tempo em outra), o
uso de poderosos sistemas de incentivo pode gerar efeitos indesejados nos resultados
globais.

Segundo MacDonald e Marx (2001)
6
, diante da existncia de atividades substitutas, os
agents iro privilegiar as tarefas menos difceis, enquanto o principal desejar que eles
realizem todas as atividades. Os autores afirmam que, se o principal no tem certeza sobre as
preferncias de seus agents, estabelecer recompensas por desempenho a tarefas individuais
pode ser subtimo, j que pode induzir os empregados a focar em tarefas mais fceis.

Uma possvel soluo seria fazer com que todas as atividades importantes fossem
mensuradas de forma separada, com metas especficas. A cada meta atribuir-se-ia uma
recompensa especfica ou uma parcela distinta da recompensa. Nessa hiptese, o peso da
recompensa a cada tarefa deve ser cuidadosamente calculado em funo da dificuldade de
execut-la e de sua importncia relativa face s prioridades da organizao.

2.2.2. O problema dos mltiplos principals

Uma caracterstica-chave do setor pblico que os agentes (servidores pblicos) trabalham
para diversos principals (cidados, lideranas polticas, altas lideranas da burocracia,
gerncia intermediria da burocracia). Nessas circunstncias, estabelecer incentivos
adequados mais complicado, uma vez que esses principals esto interessados em apenas
alguns aspectos dos resultados e, ainda, por vezes, os interesses dos diversos principals no
esto alinhados.

6
MacDonald, G. e Marx, L. M. (2001). Adverse specialization, Journal of Political Economics, 17, 199-236,
apud Burgess e Ratto (2003).
$#


O argumento elaborado por Bernheim e Whinston (1986)
7
que, nessas condies, cada
principal vai oferecer mais incentivos positivos aos elementos em que est interessado e
incentivos negativos aos demais. E ainda os agents vo acabar privilegiando aqueles que
oferecerem incentivos maiores, deixando de lado outros principals e outras tarefas. Uma
possvel soluo negociar com os diversos principals para formalizar os objetivos e metas,
deixando-os claros para os agents.

2.2.3. Modelos baseados em comportamento x modelos baseados em resultados

Gehardt (2009) afirma que, quanto ao tipo de mensurao do desempenho, os modelos de
remunerao varivel se dividem em: a) baseados em comportamento, que avaliam
subjetivamente o cumprimento de determinados requisitos, tais como percepo da chefia
em relao ao trabalho em equipe, comprometimento e outros, chamados remunerao por
mrito (merit pay) e b) baseados em resultados objetivamente mensurveis, chamados de
remunerao por desempenho (performance-related pay).

Para o autor, o modelo baseado em comportamento tem como potencial vantagem o fato de
poder ser utilizado em qualquer tipo de situao, alm de verificar requisitos que esto
totalmente dentro da governabilidade do funcionrio, cabendo basicamente a este tomar
medidas para melhorar seu desempenho. Burgess e Metalcafe (1999)
8
afirmam que esse tipo
de medida mais adequado quando os resultados so mais difceis de ser mensurados.

Entretanto, o carter subjetivo desse tipo de medida faz com que seja mais difcil para os
avaliadores justificar diferenas de desempenho entre empregados (GEHARDT, 2009). Esse
aspecto, como se ver ao longo deste texto, especialmente preocupante no caso brasileiro,
fazendo com que essa opo de mensurao seja pouco adequada ao Brasil.

J o modelo baseado em resultados mais facilmente percebido como justo pelos
empregados, em funo do seu carter objetivo. Por esse motivo, ele mais utilizado quando
se trata de incentivos mais significativos. Burgess e Metalcafe (1999) afirmam que ele
mais adequado para situaes em que os resultados so mais facilmente mensurveis.

7
Berheim, B. e Whiston, M. (1986) Common Agency. Econometrica 54(4), 923-42, apud Burgess e Ratto
(2003).
8
Burgess, S. e Metcalfe, P. (1999) The use of incentive schemes in the public and private sectors: evidence from
british establishments, CMPO Working Paper 99/015 apud Burgess e Ratto (2003).
$$


Existem aspectos negativos tambm nessa modalidade: nem todas as tarefas permitem
mensurao adequada de seus resultados e a no mensurao de alguns aspectos da tarefa
podem fazer com que os empregados os ignorem. Alm disso, quando h desempenho ruim,
caso os empregados atribuam esse resultado a fatores exgenos, os quais eles no controlam,
pode-se gerar reaes negativas e presses para rever metas (GEHARDT, 2009). No
obstante essas crticas, o argumento de Barbosa (1996), apresentado no decorrer deste texto,
vai indicar essa modelagem como a mais adequada ao caso brasileiro, em funo da sua
objetividade.

2.2.4. Recompensas individuais x recompensas coletivas

Holmstrm (1982)
9
argumenta que, em uma situao em que os membros de uma equipe
dependem uns dos outros para a produo dos resultados, surge o problema do carona (free
rider), ou seja, um indivduo pode ter baixa produtividade e ganhar uma recompensa alta,
caso ele pegue carona no trabalho do outro, j que as metas so coletivas. Esse problema
fica mais grave quanto maior for a organizao. Uma recompensa tima, nessa situao,
depende de quanto o resultado fcil de medir e tambm depende do tamanho da equipe.
Quanto maior for a dificuldade em medir os resultados, maior e mais complexa ser a
concepo de um sistema timo de incentivos.

Se os funcionrios perceberem um vnculo fraco entre o desempenho e as recompensas
extrnsecas, a utilidade desse mtodo severamente limitada (LAWLER, 1994)
10
.

O problema do free-rider a explicao mais comum dos estudos na rea de Economia para
a dificuldade em se ter sucesso com sistemas de recompensas por equipes (BURGESS &
RATTO, 2003). Ainda segundo esta viso, no trabalho em equipe, uma situao que pode
estimular o desempenho o monitoramento pelos colegas de trabalho (um vigia o outro para
que todos produzam a contento). Vincular recompensas ao desempenho do grupo estimula
esse monitoramento e, consequentemente, reduz a prtica do free-rider.


9
Holmstrm, B. (1982) Moral harzard in teams, Bell Journal of Economics, 13, 324-40, apud Burgess e Ratto
(2003).
10
Lawler, Edward E. (1994). Motivation in Work Organizations. San Francisco: Jossey-Bass, apud Wright
(2007).
$%


Kendel e Lazear (1992)
11
mostram que um maior monitoramento pelos pares pode induzir a
um maior esforo dos indivduos caso o risco de ser pego fazendo corpo mole seja maior.
Isso tem uma implicao no tamanho das equipes, uma vez que em equipes muito grandes
fica mais difcil o monitoramento pelos pares. Na anlise de Holmstrm (1982), a equipe
definida por ser uma unidade de produo, na qual seus membros contribuem para um
mesmo resultado.

Gehardt (2009) aponta que, quanto ao nvel de mensurao do desempenho, os modelos de
remunerao varivel se dividem em individuais, coletivos ou hbridos (em que a
remunerao baseia-se parte no desempenho individual e parte no desempenho coletivo).
Um importante debate a respeito da modelagem de sistemas de incentivo ocorre entre os
defensores de avaliaes baseadas no indivduo e avaliaes baseadas em equipes.

Embora a viso econmica apresente riscos envolvidos na utilizao de modelos coletivos,
eles esto crescentemente ganhando fora nas experincias de PRP nos governos. Os
modelos focados em indivduos, embora possam promover forte incentivo em funo da
ligao direta desempenho individual-premiao, tambm possuem aspectos negativos,
principalmente vinculados cooperao. Gehardt (2009) argumenta que o uso de modelos de
incentivo individuais pode fomentar a desagregao e dificultar o trabalho em grupo, na
medida em que cada servidor ser avaliado e recompensado individualmente e o resultado
coletivo do trabalho pode deixar de ser prioridade.

O estudos da OCDE (2005) e de Perry et al (2009) corroboram esta viso e concluem que
modelagens focadas em equipe parecem ter melhores resultados no setor pblico do que
esquemas baseados na avaliao individual de desempenho.

Uma das principais consequncias do relatrio Makinson (2000)
12
, que sugeriu modelagens
de incentivos para o servio pblico britnico, foi o surgimento de sistemas de remunerao
varivel baseados em equipes. Essas equipes variavam desde 100 funcionrios at milhares
de empregados de divises inteiras. Burgess e Ratto (2003) argumentam que uma definio
clara da equipe muito importante para a concepo exitosa de um sistema de incentivos.

11
Kandel, E. & Lazear, E. (1992). Peer pressure and partnerships, Journal of Political Economy, 100(4), 801-17,
apud Burgess & Ratto (2003).
12
Makinson, J. (2000) Incentives for change: rewarding performance in national government networks. Public
Service Productivity Panel apud Burgess e Ratto (2003).
$&


Nesse sentido, equipes podem ser definidas em funo do processo de produo ou, ento,
ser forjadas artificialmente, no sentido de proporcionarem um estmulo para a cooperao
entre unidades distintas. Deve haver uma racionalidade na definio da equipe e isso deve
ser estudado caso a caso. Por exemplo, se o objetivo for gerar incentivo e controle pelos
pares (colegas de trabalho), evitando assim o free-rider, a concepo da equipe deve
considerar esse aspecto, especialmente em funo do tamanho do grupo, devendo esse ser
relativamente pequeno.

2.3. A viso dos psiclogos: a questo da motivao

Vises mais ligadas Psicologia enxergam as causas do fracasso de sistemas de PRP no em
incentivos subtimos ou modelagens inadequadas, mas sim na motivao dos empregados.
Segundo Weibel et al (2010), as teorias econmicas baseadas no autointeresse no possuem
uma estrutura analtica suficiente para analisar a motivao dos empregados, especialmente
empregados do servio pblico. O uso da remunerao varivel geraria efeitos adversos nos
servidores pblicos, muitas vezes reduzindo sua motivao.

Sob a tica da Psicologia, dois fatores dificultam a implementao de incentivos financeiros
no setor pblico: 1) o perfil e as caractersticas motivacionais do servidor pblico e 2) o
efeito crowding-out.

2.3.1. O perfil e as caractersticas motivacionais do servidor pblico

Rodrigues e Neto (2011) afirmam que caractersticas peculiares das instituies do setor
pblico influenciam na motivao e no comportamento de forma distinta dos padres
observados nas empresas privadas.

Segundo Weibel et al (2010), no servio pblico os funcionrios tm, em geral, motivao
intrnseca significativa, realizando tarefas em funo do senso de dever, lealdade e prazer, ou
seja, realizam as atividades porque acreditam nelas e, ao faz-las, tm a sensao de que
esto cumprindo seu dever. Rodrigues e Neto (2011) analisaram um conjunto de estudos
sobre motivao e afirmam que os autores concordam num ponto: as recompensas
intrnsecas so mais valorizadas do que as recompensas extrnsecas no servio pblico.

$'


Buelens e Broeck (2007)
13
afirmam que os trabalhadores do setor privado so mais
motivados pelos fatores extrnsecos em comparao com os funcionrios do setor pblico.
Houston (2000) confirma esta hiptese e afirma que as pessoas ocupadas no setor pblico
tm valores e motivos diferentes daquelas empregadas em organizaes privadas. Para o
autor, servidores pblicos so mais propensos a valorizar recompensas intrnsecas em
trabalhos importantes e que geram senso de realizao.

Crewson (1997) refora que, alm de motivaes, os funcionrios pblicos tm expectativas
diferentes em comparao com os empregados do setor privado. Essas diferenas esto
vinculadas a misso e aos objetivos da organizao pblica. O autor afirma que empresas
privadas que visam lucro so propensas a terem mais funcionrios de orientao econmica,
enquanto organizaes vinculadas ao setor pblico so mais propensas a terem funcionrios
orientados natureza do trabalho. A nobreza da misso do servio pblico percebida, por
muitos autores, como o mais potente fator de motivao dos empregados para o trabalho
(RODRIGUES E REIS, 2011).

O modelo Wright (2007) Figura 1 sintetiza estudos anteriores e sistematiza a viso mais
recente da literatura sobre os fatores que afetam a motivao do servidor pblico.

Figura1 Modelo de motivao no trabalho no setor pblico
Fonte: WRIGHT, 2007.


13
Buelens, Marc e Broeck,H. V. (2007). An Analysis of Differences in Work Motivation between Public and
Private Sector Organizations. Public Administration Review 67, pp. 65-74 apud Rodrigues e Neto (2011).
$(


Wright (2007) analisou uma amostra de 2.200 funcionrios de um Estado norte-americano e
confirmou premissas j aventadas pela literatura. A noo de autoeficcia tem um papel
essencial para o comprometimento com a meta: importante que os servidores pblicos
percebam que as metas sejam viveis de serem atingidas. A autoeficcia medida pelo o
julgamento de que a pessoa tem a capacidade de organizar e executar as aes necessrias
para que a meta seja atingida. Wright (2007) argumenta que uma srie de estudos associam
altos nveis de autoeficcia ao aumento do desempenho dos funcionrios, porque eles ficam
mais propensos a se esforarem e a persistirem caso percebam que podem ser bem
sucedidos.

Para Wright (2007) os servidores pblicos so mais motivados a trabalhar quando eles tm
tarefas claras, compreensveis e desafiadoras e que eles as considerem importantes e viveis
de serem cumpridas. O autor argumenta que estas concluses so compatveis com a
literatura recente sobre motivao no servio pblico. Os valores intrnsecos que os
funcionrios veem na misso da organizao influenciam sua motivao, aumentando a
importncia que eles enxergam no seu trabalho.

A disponibilidade de recompensas extrnsecas relacionadas ao desempenho tem uma
influncia significativa no grau de importncia que os empregados atribuem a seus trabalhos.
No entanto, essa influncia mostra-se menor que aquela atribuda s recompensas intrnsecas
oriundas da misso institucional. E, finalmente, o estudo de Wright argumenta que as
recompensas intrnsecas geradas pela natureza e pelo contedo do trabalho desempenhado na
organizao parece ser mais importante do que recompensas extrnsecas vinculadas ao
desempenho (WRIGHT, 2007, p. 60)

2.3.2. O efeito crowding-out

As modernas teorias psicolgicas fundamentam-se na ideia de que existem dois
componentes na motivao: a motivao intrnseca e extrnseca. Motivao intrnseca
aquela interior a cada indivduo, e a motivao ou recompensa extrnseca aquela
administrada pela organizao.

$)


Enxergar o peso desses dois componentes na motivao dos indivduos parece ser
fundamental para a compreenso do impacto da remunerao varivel no desempenho de
cada profissional.

Essa motivao intrnseca, em certas condies, pode ser reduzida ao ser introduzida a
remunerao varivel. Dar a algum incentivos financeiros para realizar tarefas que j seriam
feitas por prazer reduz a motivao, na medida em que a pessoa passa a enxergar a tarefa
como algo controlado por incentivos externos e no por um prazer, por uma vontade interna.
Portanto, esses incentivos financeiros podem produzir custos ocultos e, assim, reduzir o
desempenho (WEIBEL et al, 2010).

Esse efeito da reduo ou neutralizao da motivao intrnseca em funo da existncia de
recompensas extrnsecas genericamente conhecido na literatura como efeito deslocamento
ou expulso (crowding-out effect). Em outras palavras, o aumento da motivao extrnseca
por meio de mecanismos externos (recompensas) provoca o deslocamento ou a expulso
da motivao intrnseca. atribuda a este efeito boa parte das limitaes motivacionais da
remunerao varivel.

Diversos autores tm buscado compreender o problema do efeito crowding-out. Osterloh e
Frey (2002) sintetizam argumentos tericos e resultados de pesquisas empricas sobre o
assunto. Duas vises existem a respeito desse efeito.

Segundo a viso da teoria da avaliao cognitiva, o referido efeito faz com que a motivao
intrnseca seja substituda pela interveno externa, o que percebido como uma restrio
autonomia do indivduo. O indivduo em questo no mais se sente responsvel por
determinada tarefa, j que a tarefa est sendo controlada e incentivada pelo dinheiro, pela
premiao varivel. A tarefa passa a ser orientada no mais pelo prazer, mas pelo dinheiro.
O indivduo passa, ento, a atribuir a responsabilidade da tarefa para quem est pagando por
ela, isentando a si prprio de investir energia em sua realizao.

J a teoria dos contratos psicolgicos argumenta que cada relao de trabalho inclui um
aspecto extrinsecamente motivado (dinheiro) e um aspecto relacional entre as duas partes.
Caso a parte relacional do contrato seja quebrada, a boa-f recproca colocada em xeque.
Evidncias empricas demonstram que, quando isso ocorre, as partes no contrato percebem
$*


que a realizao da tarefa foi transformada numa simples relao comercial. Por exemplo,
quando um supervisor cumprimenta um empregado por um grande esforo com um presente
simblico (flores, por exemplo), a motivao intrnseca desse empregado tende a aumentar
porque ele sente que seu esforo valorizado. Entretanto, se por algum motivo, esse
empregado percebe que o gesto do superior serve somente a um objetivo instrumental, de
obteno de vantagem, sua motivao intrnseca afetada negativamente. As flores passam a
ser percebidas como controladoras e a relao interpretada como comercial, reduzindo a
motivao (OSTERLOH e FREY, 2002).

Diversas anlises empricas tm sido realizadas a respeito do crowding-out effect. Um dos
estudos mais relevantes, Eisenberger e Cameron, (1996)
14
analisou um total de 59 artigos
produzidos entre 1971 e 1997 e concluiu que recompensas reduzem a motivao intrnseca
para atividades consideradas interessantes (aquelas que os experimentos mostraram ser
intrinsecamente orientadas) de uma maneira altamente significante e bastante confivel.
Osterloh e Frey (2002) argumentam, portanto, que no h dvidas de que o crowding-out
effect existe e um fenmeno significativo sob certas condies. Assim, necessrio
calcular o resultado lquido entre o efeito-premiao (decorrente da recompensa) e subtrair o
efeito crowding-out, para avaliar de fato o impacto da remunerao varivel sobre a
motivao.

Recentemente, a literatura sobre motivao no setor pblico tem prestado ateno num ponto
especfico: dependendo do tipo de tarefa (interessante ou no interessante), a lgica de
incentivos opera de forma diferente.

Novos estudos publicados por Weibel et al (2010) iluminam essa discusso. Os autores
concluram que a remunerao varivel aumenta significativamente o desempenho no caso
de atividades no interessantes, enquanto no caso de atividades interessantes ela reduz o
desempenho.

Assim, possvel articular as duas vises (econmica e psicolgica) em uma concluso
convergente. A Economia argumenta que boa parte dos problemas da remunerao varivel
est relacionada a incentivos modelados inadequadamente. A viso da Psicologia

14
Eisenberger, R. and Cameron, J. (1996). Detrimental effects of reward: reality or myth? American
Psychologist, 51, 115366, apud Osterloh e Frey (2002).
$+


complementa esse raciocnio acrescentando dois aspectos: a) o servidor pblico atribui um
valor relativamente menor a incentivos extrnsecos, valorizando principalmente a misso e a
importncia do trabalho que desempenha e b) PRP funciona bem para atividades no
interessantes e tem srias limitaes para atividades interessantes, podendo, nesses casos, at
reduzir o desempenho do funcionrio.

2.4. Elementos da cultura brasileira que influenciam a efetividade da PRP


Barbosa (1996) mostrou que tentativas de implementar sistemas de avaliao individual por
mrito no Brasil foram feitas diversas vezes em nossa histria e presses sociais sempre
levaram os modelos ao fracasso. Embora todos apoiem a lgica meritocrtica, a prtica social
no a legitima.

A autora argumenta que o valor de igualdade no Brasil diferente do existente nos Estados
Unidos. L, a ideia de igualdade significa o tratamento igual perante a lei, no
necessariamente significa a busca de um estado substancialmente igualitrio. A existncia da
diferena entre os indivduos reconhecida, legitimada e percebida como o resultado do
diferencial de talento aptido inata que permite a alguns indivduos realizar e praticar
certas aes com muito melhor desempenho do que outros, em funo de sua capacidade e
desejo de realizao. As diferenas so, assim, percebidas como inevitveis e desejadas. A
sociedade americana est pronta para admitir a igualdade jurdica e a desigualdade de fato, em
funo das diferenas de desempenho individual. Nesse contexto, o desempenho funciona
como um mecanismo socialmente legtimo, que permite sociedade diferenciar, avaliar,
hierarquizar e premiar os indivduos entre si.

A noo de igualdade no Brasil diferente. Barbosa (1996) afirma que o desempenho
entendido mais como resultado do ambiente do que como esforo do indivduo. A
consequncia disso que produes individuais no so comparveis, pois o produto de cada
uma visto como fruto de condies histricas subjetivas. Para a autora, os brasileiros
atribuem um desempenho ruim falta de oportunidades na vida, no legitimando o mrito
enquanto fonte natural de diferenciao social em uma frase: no Brasil, desempenho no
se avalia, se justifica. Da a sndrome da isonomia, as progresses automticas para todos e
o engessamento do servio pblico, no qual diferentes categorias funcionais se encontram
%!


amarradas umas s outras, de forma que qualquer diferenciao, mesmo que baseada na
diferena de funes, vista como concesso de direitos que devem ser estendidos a todos, o
que leva ao famoso efeito cascata. Na sociedade brasileira, o estabelecimento de gradaes
ou hierarquias visto como a introduo de uma desigualdade que vai de encontro ao
prprio objetivo do sistema.

Em um universo como este, a luta pelo reconhecimento do mrito individual extremamente
difcil e polmica. Especialmente quando essa avaliao tem impactos financeiros, o
problema se radicaliza. Mesmo quando h avaliaes objetivas sobre diferenciao de
desempenhos, no momento de eventuais distribuies financeiras a distribuio acaba sendo
igualitria. O argumento que, normalmente, como o dinheiro disponvel muito pouco,
melhor dar um pouquinho para cada um. para todos receberem alguma coisa. Por isso
que ou todos so avaliados positivamente, ou ningum avaliado. (BARBOSA, 1996).

As consequncias dessa anlise so impactantes para a modelagem e para a possibilidade de
sucessos de sistemas de PRP no Brasil, pois apresenta riscos adicionais ao debate. Embora o
argumento de Barbosa se volte especificamente noo de avaliao de desempenho
individual, qualquer modelo de incentivo vai se basear nessa parcela individual ou em uma
avaliao coletiva para aferio da remunerao varivel. A sndrome da isonomia e a busca
de uma igualdade substantiva fazem com que, mesmo havendo diferena de desempenho,
exista uma presso social para que todos ganhem de forma igual. Isso leva a presses
adicionais no sistema de avaliao porque a cultura brasileira atribui a desigualdade de
desempenho falta de oportunidades na vida. Assim, no faz sentido dar uma nota diferente
de 10, uma vez que cada um fez o que pde. A implantao de sistemas de PRP no Brasil
deve considerar esse aspecto cultural e, assim, prever mecanismos que possam tornar mais
objetiva possvel a diferenciao do desempenho. Modelos baseados em resultados
mensurados de forma objetiva so, por esse motivo, mais adequados ao caso brasileiro do que
modelos estruturados em avaliaes subjetivas de desempenho.

Dois potenciais efeitos disfuncionais decorrem das caractersticas culturais relatadas: a)
avaliaes so realizadas de forma artificialmente benevolentes e b) o sistema no se
sustenta: parcelas variveis por desempenho acabam sendo incorporadas ao salrio fixo.


%#


2.5. Bons resultados e mecanismos positivos associados a remunerao varivel

A maioria dos estudos enfatiza, porm, que a remunerao varivel no setor pblico pode ter
efeitos positivos (OCDE, 2005; PERRY et al 2009; MARSDEN, 2010; BURGESS e
RATTO, 2003). O modelo no um simples fracasso. Suas limitaes, embora srias e
recorrentes, podem ser enfrentadas ou minimizadas e resultados positivos podem ser obtidos.

Segundo Marsden (2010), embora a remunerao varivel possa ter efeitos perversos sobre a
motivao em algumas condies, existem contribuies para a melhoria do desempenho das
organizaes. A mensurao do desempenho e a definio de metas que geralmente so
fortalecidas com a implantao da PRP tm contribudo para um melhor desempenho. O
autor afirma que a implantao da remunerao varivel tem incentivado a renegociao de
prioridades e padres de desempenho entre empregados e chefia. Uma vez que metas e
objetivos organizacionais so a base de clculo da parcela varivel, torna-se necessrio que
eles sejam esclarecidos, comunicados, negociados e repactuados com os empregados. A
relao contratual entre chefe e subordinado passa a ser regularmente rediscutida e favorece a
convergncia entre as metas individuais e organizacionais.

Discutir a relao entre remunerao varivel e melhoria do desempenho no implica,
somente, em verificar possvel aumento no esforo dos funcionrios. H de se verificar,
tambm, em que grau esse esforo foi redirecionado aos objetivos desejados (GEHARDT,
2009). O simples redirecionamento do esforo (mesmo que no haja aumento dele) em
direo s prioridades da organizao pode gerar melhoria do desempenho.

Assim, mesmo que a PRP no gere mais esforo, ela pode induzir a um esforo de melhor
qualidade, ou seja, pode melhorar o alinhamento entre indivduo e organizao. Essas
observaes so coerentes com importantes estudos publicados recentemente. Os trabalhos de
Perry et al (2009) e OCDE (2005) concluram que a PRP pode melhorar o desempenho mas
no por via da motivao. Os bons resultados so decorrentes de efeitos derivados como o
alinhamento de esforos em torno de prioridades, mensurao e avaliao do desempenho,
melhor tomada de deciso e maior cooperao quando as metas so coletivas. A figura 2
ilustra estas concluses.


%$


Figura 2 Variveis relevantes para avaliao do impacto da remunerao por desempenho
Fonte: OCDE,2005.

De acordo com o estudo da OCDE, com uma modelagem adequada, os processos que
acompanham a PRP facilitaram as mudanas organizacionais, tornando-as possveis e
positivas. Quando a PRP implantada, abre-se uma janela de oportunidade para amplas
mudanas organizacionais e de gesto. Essas mudanas incluem: definio de metas,
mensurao do desempenho e avaliaes efetivas, melhor definio de tarefas, aquisio de
habilidades especficas, aumento do dilogo chefe-subordinado, melhoria do trabalho em
equipe e aumento da flexibilidade no ambiente de trabalho. Essa dinmica tem um impacto
positivo no desempenho (OCDE, 2005).

Os trabalhos de Perry et al (2009) e OCDE (2005) entretanto, afirmam que esses efeitos
positivos ocorrem quando h boas condies de implementao. Dentre essas condies,
destacam-se:
- viso dos empregados: o sistema deve ser visto como transparente, justo e no
poltico. Credibilidade da liderana tambm chave para aprovao dos empregados;
- metas devem ser claras e objetivas;
- regras de premiao devem ser claras e seguidas por todos.

Outras boas condies se referem ao design das modelagens e a um adequado ambiente de
aplicao da PRP. Perry et al (2009) fazem as seguintes observaes:
- modelagens focadas em equipes (e no em indivduos) tem sido mais positivas, uma
vez que esta configurao pode trazer menos conflitos e divises internas;
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- o tipo de poltica pblica envolvida importa (experincias no setor sade tm sido
bastante positivas, enquanto do setor financeiro tm sido, em geral, negativas pois
induziram conflitos internos; j no setor educao e segurana pblica os resultados
so medianos e inconclusivos);
- melhores resultados tm sido observados em atividades operacionais, onde as tarefas
so menos ambguas e os resultados mais concretos e mensurveis, contradizendo a
premissa de que seriam mais efetivas nos nveis gerenciais.

De acordo com o estudo da OCDE, um adequado sistema de avaliao do desempenho
organizacional dependente principalmente de cinco fatores:
a) da adequada e cuidadosa modelagem do sistema;
b) de processo adequado de estabelecimento de objetivos e metas;
c) necessrio uma vinculao forte entre as recompensas e o sistema de avaliao do
desempenho. O sistema deve ser transparente e deve oferecer feedback para os
funcionrios a respeito do seu desempenho;
d) fundamental que os gerentes sejam preparados para operar o modelo;
e) indispensvel que os gerentes de linha (supervisores operacionais) sejam
intensamente envolvidos com a implementao do sistema e sejam preparados para
traduzir o sistema para os funcionrios de acordo com os objetivos organizacionais.

Locke (2004) avalia caractersticas de design de sistemas de incentivo e afirma que um
sistema ideal deve ser simples.

O mais simples dos sistemas tem apenas uma meta a ser recompensada. O
problema que um sistema com apenas uma meta insuficiente para
especificar requisitos de uma tarefa. Mas fundamental que se evita a
sobrecarga cognitiva. Nenhum gestor, por exemplo, pode fazer um bom
progresso trabalhando em 17 diferentes metas, a menos que boa parte delas
possa ser delegada. Uma pessoa sozinha pode, provavelmente, lidar como
algo entre trs e sete metas, dependendo da dificuldade, complexidade e do
tempo necessrio a sua consecuo. (LOCKE, 2004, p. 132).

De forma geral, sistemas de incentivo financeiro que funcionam bem so extraordinariamente
difceis de serem criados e mantidos (Locke, 2004). No h dvida, entretanto, sobre qual o
primeiro passo para que um sistema dessa natureza possa ser concebido: deve-se responder a
pergunta: o que queremos, de fato, que as pessoas faam na nossa organizao?.

%&


Kerr (2004) refora este argumento dizendo que, para se ter uma gesto efetiva, o
estabelecimento de recompensas deve ser a terceira coisa com a qual um gestor deve se
preocupar. Mensurar o desempenho deve vir em segundo lugar e tanto as recompensas quanto
a mensurao devem estar subordinadas definio clara e precisa sobre o que, de fato, deve
ser feito. O primeiro passo, portanto deve ser a construo de um plano estratgico para a
organizao. Ele pode estar em uma folha de papel com as dez prioridades para o ano ou em
um mapa estratgico elaborado com o apoio de uma boa consultoria. Para Kerr, o mais
interessante desse princpio que ele, por mais senso comum e autoevidente que seja,
violado sistematicamente. A ausncia de um plano estratgico com metas organizacionais
anteriores introduo de sistemas de incentivo pode levar a metas criadas de qualquer
maneira (apenas para a implantao da PRP), desconectadas de um processo maior,
estipuladas apenas para setores (ou carreiras) especficos da organizao e direcionadas para
objetivos nebulosos (j que no se discutiram as prioridades e a estratgia para a organizao
como um todo).

O prximo captulo discute os mecanismos e os aprendizados a respeito dos dois passos
anteriores ao estabelecimento de incentivos: a definio de metas e a mensurao do
desempenho.























%'


3. DEFINIO DE METAS E MENSURAO DO DESEMPENHO

Uma etapa necessria para a implantao da PRP a prtica da mensurao do desempenho.
Apesar de ser uma prtica amplamente difundida, sua aplicao se d a partir de pressupostos
e paradigmas bastante distintos.

Uma srie de autores tm estudado os efeitos positivos, dificuldades e distores surgidas em
funo da aplicao deste mtodo. Compreender estes efeitos importante para avaliarmos o
impacto da implantao da remunerao varivel numa dada realidade.

De uma maneira geral, o debate em torno da ideia de gesto do desempenho polarizado
entre os defensores e entusiastas dos benefcios da mensurao e os seus opositores, que
questionam as premissas fundamentais dos modelos de avaliao do desempenho, chamando
ateno para seus possveis resultados disfuncionais.

O conceito de desempenho varia bastante de acordo com a cincia e as disciplinas que tratam
do tema. Dooren, Bouckaert e Halligan (2010) conceituam desempenho como comportamento
deliberado e intencional, seja de indivduos, seja de organizaes.

A mensurao do desempenho prope estabelecer o valor quantitativo ou qualitativo de um
insumo, produtos/servio, impacto, nvel de atividade ou evento ou ainda de um processo. J a
gesto do desempenho a ao, baseada nos indicadores e relatrios de desempenho, com o
objetivo de melhorar o comportamento, motivao e processos para promover inovao
(RADNOR, 2008).

A mensurao do desempenho operacionalizada por meio de um indicador de desempenho.
O indicador uma mtrica utilizada para dar valor a uma determinada realidade. intrnseco
ao indicador informar seu prprio objetivo. Portanto, quando estabelecemos um indicador de
desempenho: nmero de homicdios, intrnseco o objetivo de melhorar (reduzir) este
ndice.

importante diferenciar o conceito de indicador do conceito de meta. A meta vai alm, ela
acrescenta ao indicador valor e prazo. Portanto, meta = objetivo + valor + prazo (CAMPOS,
2004).
%(


Dooren et al (2010) argumentam que possvel classificar o desempenho em quatro
perspectivas, conforme o quadro abaixo:



Implica em qualidade dos resultados?
No Sim
Implica em
qualidade das
aes/processos?
No
Desempenho como produo.
No h julgamento sobre a
qualidade. (P1)
Desempenho como avaliao
dos resultados. (P3)
Sim
Desempenho como
competncia/capacidade. (P2)
Desempenho como a
produo de resultados
sustentveis. (P4)
Quadro 1 Categorias de Desempenho
Fonte: DOOREN et al (2010)

A primeira perspectiva (P1) foca a ateno em tarefas desempenhadas por agentes: uma
patrulha policial, uma campanha de vacinao, um tratamento mdico, um julgamento nas
cortes de justia so todos exemplos de desempenho, independente se eles so ou no bem
sucedidos. Nesse sentido, desempenho a ao intencional de atores do governo.

As outras dimenses contm um julgamento de valor. Quando o desempenho se refere s
aes, tarefas e processos e menos em relao aos resultados o desempenho conceituado
como competncia/capacidade (P2), tal como enfatizado por modelos tradicionais de controle
burocrtico-procedimental (PIRES, 2010). Neste caso, o pressuposto de que um agente de
alta competncia ter mais condies de gerar produtos e servios de melhor qualidade,
definindo assim uma associao entre competncia do agente e desempenho institucional
(DOOREN et al, 2010).

No terceiro quadrante, desempenho equivale a resultados (P3). Neste caso, a capacidade da
organizao no o foco e, basicamente, apenas os resultados (outpus e outcomes) importam.
Boa parte dos autores da nova gesto pblica v desempenho a partir deste conceito. Desde
que os resultados sejam alcanados, o como meios para tanto - importa pouco.

Finalmente, no quarto quadrante, quando desempenho conceituado com foco tanto na
qualidade das aes quanto na qualidade dos resultados, ele pode ser classificado como
%)


resultados sustentveis (P4). Neste caso, desempenho se refere a uma organizao
produtiva que tem a capacidade de realizar e converter sua capacidade em resultados efetivos.

Esta no uma simples classificao racional: ela nos chama a ateno para aspectos
usualmente ignorados no debate sobre desempenho. No basta criar capacidade nas
organizaes ignorando a dimenso resultados. Tambm insuficiente concentrar a ateno
somente nos resultados: a ausncia de foco na capacidade da organizao pode fazer com que
esses resultados no perdurem ao longo do tempo. A noo de resultados sustentveis
permite superar limitaes de perspectivas anteriores.

Pires (2010) nos ajuda a refletir sobre outros aspectos e potencialidades pouco explorados da
chamada gesto do desempenho ou gesto por resultados. Para o autor, pensar desempenho
nesses moldes requer, por sua vez, reflexes mais criativas sobre as relaes entre processos
de trabalho (recursos, estratgias, procedimentos e formas de atuao) e produtos (outputs).
Isto , no se trata nem apenas de controlar processos e nem apenas de controlar resultados,
mas sim de explorar como variaes em processos, em funo de adaptaes s circunstncias
de atuao das burocracias e seus agentes, se articulam com a realizao de produtos e
solues mais adequadas para cada situao.

Explorar a relao entre diferentes processos e produtos (outputs) permite avaliar estratgias
mais eficientes para consecuo dos objetivos da organizao. E explorar variaes entre
produtos (outputs) e impactos (outcomes) permite avaliar a efetividade das solues que a
organizao implementa, considerando o impacto social desejado.

3.1.Os dois paradigmas da mensurao do desempenho

No debate sobre mensurao de resultados no setor pblico, dois paradigmas bastante
distintos tm sido discutidos na literatura e tm se mostrado presentes nas experincias de
aplicao de tcnicas de mensurao em governos em todo o mundo: o modelo anglo-
americano e o modelo nrdico.

Os pases nrdicos e a Inglaterra simbolizam pressupostos bastante distintos em relao ao
propsito da mensurao. Os primeiros so exemplo daquilo que Kettl (1997) chamou da
lgica do let managers manage, a partir da qual o propsito da mensurao criar uma um
%*


ambiente de aprendizado mtuo, de dilogo e negociao, estruturado a partir do princpio da
confiana, da igualdade e do incrementalismo (JONHSEN et al 2006). O segundo
pressuposto, chamado de make managers manage foi aplicado inicialmente na Nova
Zelndia e mais recentemente no caso ingls, cria mecanismos tipicamente de mercado,
associados a recompensas e sanes em torno de determinados resultados, buscando criar uma
nova forma de controle sobre o gestor pblico, a partir de um paradigma baseado na escolha
racional.

O modelo nrdico associado ao igualitarismo, ao modelo do stakeholder e ao
incrementalismo. Igualitarismo se refere ao uso intensivo de mecanismos bottom-up, ou seja,
se relaciona a importncia de ouvir e captar na ponta (nvel operacional) informaes e
opinies sobre a implementao da poltica pblica. O modelo stakeholder assume que os
interesses comunitrios tm reais implicaes nas organizaes pblicas e privadas e no
apenas os acionistas e polticos eleitos. O incrementalismo implica em processos graduais,
usualmente consensuais, que envolvem aprendizado em contraposio s reformas mais
radicais (JOHNSEN, NORREKLIT e VAKKURI, 2006). O dilogo e a confiana so valores
bsicos da perspectiva nrdica. Nesta perspectiva, os contratos de metas so vistos como
instrumentos flexveis que proporcionam ajuste e aprendizado organizacional, e no como
instrumentos de controle e comando. O objetivo , a partir do uso de indicadores, produzir um
dilogo mais bem-estruturado e informado sobre as prioridades (JANN e REICHARD, 2002).

J o modelo anglo-americano parte da perspectiva do acionista, do lder, do poltico eleito.
Johnsen et al (2006) cita o mtodo do Balanced Scorecard (BSC), proposto por Kaplan e
Norton (2001) como smbolo da lgica anglo-americana. Parte-se da formulao explcita dos
objetivos. Estes objetivos so traduzidos em indicadores de desempenho. Em seguida,
recompensas e incentivos, inclusive financeiros, so vinculados a estes indicadores.
Enxergam-se os funcionrios enquanto indivduos maximizadores de seus interesses,
extrinsecamente motivados e que podem ser fortemente direcionados em funo de incentivo
e punio.

Em funo dos valores de igualdade, os nrdicos podem ficar facilmente confusos com a
importncia dada aos incentivos financeiros individuais na cultura anglo-americana. Boa parte
das experincias negativas a respeito da mensurao do desempenho parece ser causada pela
vinculao entre mensurao e incentivos financeiros (JOHNSEN et al, 2006).
%+



O argumento de Johnsen et al (2006) refora a proposio de que os efeitos de incentivo
vinculados a implantao da remunerao varivel amplificam as consequncias disfuncionais
e perversas verificadas quando se implementa mecanismos de mensurao do desempenho.

A mensurao do desempenho tem uma grande variedade de funes e propsitos. Estas
funes incluem, dentre outras, aprimorar a transparncia, controlar os funcionrios, melhorar
o aprendizado organizacional e avaliar o desempenho. medida que aumenta o nmero de
funes e usos compulsrios para a mensurao, ela tende a ser vista como mais injusta.
Assim, quanto mais ambiciosos forem os objetivos da mensurao do desempenho, mais
efeitos negativos e perversos sero apurados (BRUIJIN, 2002)
15
.

interessante observar que mesmo considerando que o BSC tenha sido largamente adotado
nas organizaes dos pases nrdicos, nesses pases o modelo usualmente utilizado na
tomada de deciso e raramente vinculado a incentivos financeiros (JOHNSEN et al, 2006).
O quadro a seguir sintetiza os dois paradigmas em questo.

Paradigmas da mensurao do desempenho
Modelo anglo-americano Modelo nrdico
Objetivo principal Controle, avaliao Aprendizado
Valor
predominante
Desconfiana
Agente visto como
maximizador do seu
autointeresse.
Confiana, dilogo, incrementalismo.
Estrutura-se em torno do
comportamento cvico dos agentes.
Caractersticas
Valorizao do processo
decisrio top-down
Uso de mecanismos tpicos de
mercado: incentivos
financeiros, recompensas e
sanes.
Valorizao do processo decisrio
bottom-up
Flexibilidade, experimentao, ajuste e
construo conjunta estruturam o
processo negocial.
Base terica
Escolha racional
Teoria da agncia (agent x
principal)
Cultura cvica, social democracia.
Referncias na
aplicao
Inglaterra, Nova Zelndia Sucia, Finlndia, Noruega
Quadro 2 Paradigmas da mensurao do desempenho
Fonte: elaborao prpria a partir dos argumentos dos autores citados


15
Bruijn, H. de (2002), Managing Performance in the Public Sector, London: Routledge, apud Johnsen et al
(2006).
&!


O mtodo da remunerao varivel por desempenho visto com pouco entusiasmo nos pases
nrdicos, j que ele pode causar diviso entre os funcionrios da organizao e gerar senso de
injustia. Uma cultura mais individualista e com menor averso ao risco, como a britnica,
mais propcia remunerao varivel e exposio pblica de metas e resultados (POLLIT,
2006).

Ao analisar as prticas de gesto por desempenho em quatro pases (Inglaterra, Finlndia,
Sucia e Holanda), Pollit concluiu que no Reino Unido o pas em que essa prtica se
disseminou de forma mais ampla e rpida e no qual tem um forte grau de implementao.

Estudos observaram que durante o governo de Tony Blair, a Inglaterra levou esse modelo de
gesto anglo-americano aos seus limites, utilizando de indicadores de desempenho e metas
como instrumento bsico de cobrana e controle dos gestores das agncias pblicas
inclusive de demisso, em caso de insucesso nos resultados (KELMAN, 2006; JAMES,
2004).

A remunerao varivel era utilizada em algumas das organizaes inglesas, mas no havia
modelo nico. Os acordos de metas - ou Public Service Agreements (PSAs) eram
estabelecidos e seus resultados cobrados pelo prprio governo e pela imprensa. Um aspecto
central do modelo eram os sistemas de ranking, em que se publicavam dados comparativos de
escolas e hospitais, identificando aqueles que tiveram melhores e piores desempenhos.

A aplicao de um ou outro modelo traz diferentes consequncias organizacionais, inclusive
nas relaes de solidariedade entre os membros da organizao. Uma dinmica social que se
estrutura em relaes de confiana e aprendizado entre a cpula (definidora das metas) e a
base (cumpridora das metas) bastante distinta de outra dinmica onde a desconfiana, a
competio e a postura de premiar e punir levada ao limite.

As consequncias organizacionais podem ser muito significativas: considerando uma
separao entre controladores e executores, numa perspectiva mais prxima ao modelo anglo-
americano, a relao entre quem estabelece e quem cumpre as metas pode ser entendida como
uma relao do tipo agent x principal (EISENHARDT, 1989). Uma das caractersticas deste
tipo de relao que controlador e controlado podem no compartilhar dos mesmos objetivos
num contexto de assimetria informacional. Assim, uma postura de confiana pode induzir a
&#


cooperao mtua entre controladores e controlados, ao mesmo tempo em que uma postura de
desconfiana pode trazer ineficincia e baixo desempenho, j que os controlados nunca
podero ser suficientemente vigiados por seus controladores e no estaro, neste caso,
suficientemente motivados a agir em conformidade com as orientaes recebidas.

Nesse sentido, parece necessrio compreender as relaes de solidariedade (confiana e
compartilhamento de objetivos entre controladores e controlados) para enxergar possveis
implicaes dessas relaes nos resultados propostos.

3.2.Diferentes usos, diferentes consequncias

A literatura tem discutido que diferentes propsitos e diferentes usos da informao sobre o
desempenho podem provocar distintas consequncias no interior das organizaes.

Behn (2003) prope oito diferentes usos para a informao sobre o desempenho: avaliar,
controlar, alocar recursos, motivar, promover bons resultados, celebrar, aprender e
melhorar o desempenho. Todos se subordinam ao ltimo: o objetivo do gestor pblico
melhorar o desempenho, os sete primeiros so meios para se chegar a esta melhoria.

Dooren et al (2010) prope uma classificao mais sinttica e robusta analiticamente. Para os
autores, a mensurao do desempenho teria trs propsitos: a) aprendizado, b)
direcionamento e controle, e c) transparncia e responsabilizao. Cada uso tem uma
consequncia:

a) Aprendizado: o foco avaliar o que funciona e o que no funciona para melhorar o
desempenho. Planejamento estratgico e benchmarking so dois mtodos que se
utilizam da informao sobre o desempenho para produzir aprendizado organizacional;
b) Direcionamento e controle: identificar, premiar e penalizar instituies e funcionrios.
Remunerao varivel por desempenho e oramentao por desempenho so mtodos
utilizados dentro dessa categoria;
c) Transparncia e responsabilizao: a questo como comunicar sobre o desempenho
com o mundo exterior. O pressuposto que divulgar a informao para o pblico vai
resultar em presso externa sobre as organizaes. Sistemas de ranking e contratos de
desempenho divulgados publicamente so mtodos utilizados nesta categoria.
&$


Uma questo crucial de que forma a informao ser utilizada: um uso leve (soft) ou pesado
(hard). Dependendo do uso tem-se maior ou menor propenso a se obter efeitos disfuncionais
(DOOREN et al, 2010).

Duas dimenses se relacionam ao uso soft ou hard. A primeira o quanto a informao est
vinculada, ou no, ao julgamento. Um contrato de metas que estipula sanes para uma
organizao um exemplo de uso hard. J um estudo de benchmarking para alimentar
discusses internas um exemplo de uso soft. A segunda dimenso se refere s consequncias
(impacto) do julgamento. Situaes onde variaes no desempenho implicam em
consequncias financeiras so exemplos hard, enquanto situaes em que variaes nos
resultados implicam apenas em memorandos internos, comentando o desempenho, podem ser
consideradas soft.

O quadro a seguir avalia o impacto do julgamento sobre o desempenho.

Quadro 3 Avaliando o impacto do julgamento sobre o desempenho
Fonte: DOOREN et al, 2010






Baixo impacto Alto impacto
Uso perifrico

Consequncias no reputacionais

Inexistncia de consequncias financeiras

Inexistncia de impactos na autonomia
organizacional
Uso no negcio central da organizao
(core business)
Reputao do indivduo/organizao
colocada a prova
Desempenho provoca consequncias
financeiras

Desempenho provoca impacto na
autonomia organizacional

Congruncia com a cultura
organizacional


Incongruncia com a cultura
organizacional.
&%


A figura 3 sintetiza as consequncias e os efeitos dos trs tipos de uso da informao sobre o
desempenho.


Figura 3 Avaliando a natureza do uso da informao sobre o desempenho
Fonte: DOOREN et al, 2010

O uso mais hard tem uma maior propenso a gerar efeitos disfuncionais (DOOREN et al,
2010, p. 103).

Um exemplo da intensidade do funcionamento do sistema de metas do Reino Unido eram as
consequncias da divulgao anual do ranking de resultados do desempenho dos hospitais. O
modelo de star ratings (classificao por estrelas) atribua de zero a trs estrelas a cada
hospital, em funo da evoluo de seu desempenho em um conjunto de metas estabelecidas.
No primeiro ano de aplicao do modelo dos 12 hospitais com zero estrela, seis tiveram seus
diretores demitidos. No quarto ano, o jornal The Sun, um dos mais lidos do Reino Unido,
publicou reportagem de duas pginas nomeando e criticando os diretores dos nove hospitais
com nota zero e tratando o episdio como um escndalo. O efeito foi devastador: enfermeiras
destes hospitais tinham que trocar o uniforme para sair na rua com medo das crticas da
populao (BEVAN e HAMBLING, 2009).

Uma srie de resultados positivos e emblemticos foi alcanada com a aplicao do modelo.
O nmero de pacientes aguardando internaes eletivas por mais de nove meses na Inglaterra
era prximo de 200 mil em 1998. Aps a publicao dos star ratings esse nmero ficou
prximo de zero em 2004. (BEVAN e HOOD, 2006).

&&


Portanto, efeitos funcionais e disfuncionais so observados em larga escala com o aumento da
intensidade do uso da informao sobre o desempenho, ou seja, o uso mais hard.

Bevan e Hambling (2009) estudaram o impacto de diferentes formas de uso da informao
sobre o desempenho nos resultados das organizaes. Os autores estudaram o caso do Reino
Unido, que implantou a mensurao do desempenho nas escolas e hospitais da Inglaterra,
Esccia e Pas de Gales. Foi institudo um sistema de ranking e divulgao pblica dos
resultados na Inglaterra, enquanto na Esccia e Pas de Gales houve rejeio divulgao
pblica dos resultados.

O estudo do impacto releva que a melhoria dos resultados foi muito mais significativa na
Inglaterra do que nos outros pases. A razo o efeito na reputao: aqueles que tinham
desempenho ruim tomavam fortes atitudes para melhorar seus resultados com medo da
reputao negativa criada com a divulgao pblica do ranking (BEVAN e HAMBLING,
2009). importante ressaltar que este ranking era divulgado em jornais locais e nacionais, na
internet e na televiso.

Na Esccia e no Pas de Gales, embora houvesse a mensurao, no havia publicao
sistemtica do desempenho e sistema de ranking e no havia a preocupao de divulgar para o
pblico o desempenho. Nestas regies, o desempenho praticamente se manteve, enquanto na
Inglaterra houve uma forte melhoria nos resultados.

Bevan e Hambling (2009) articulam as evidncias colhidas em seus estudos com outros
autores e concluem: o fator chave para explicar a melhoria do desempenho um sistema que
permite distinguir aqueles que tm bom e mau desempenho, e a varivel explicativa para isso
no seria financeira, mas a reputao, o status e o orgulho profissional que mobilizaram os
gestores a sair de situaes negativas e alcanarem resultados excepcionais.

Hibbard et al (2003)
16
estudaram por quase uma dcada quais seriam as caractersticas dos
sistemas de mensurao que levariam ao melhor desempenho. Os autores argumentam que
para que um sistema de mensurao do desempenho produza efeitos, eles precisam satisfazer
quatro caractersticas: a) serem um sistema de ranking; b) serem publicados e largamente

16
Hibbard, J. H., Stockard, J. & Tusler, M. (2003) Does publicizing hospital performance stimulate quality
improvement efforts? Health Aff., 22, 8494.
&'


disseminados e divulgados; c) serem facilmente inteligveis para o pblico de forma que
possam ser identificados aqueles que tm bom e mal desempenho; e d) devem produzir
relatrios peridicos mostrando se o desempenho melhorou ou no.

As quatro caractersticas observadas por Hibbard estavam presentes apenas na experincia da
Inglaterra e, somente l houve melhoria significativa de desempenho, dentre os casos
estudados (BEVAN e HAMBLING, 2009).

Os argumentos acima apresentados mostram que quanto mais intensamente sejam utilizados
mecanismos de publicizao e ranqueamento, que permitam diferenciar desempenho de
diferentes unidades comparveis e gerar efeitos de reputao, mais fortes so os resultados
alcanados em termos de melhoria do desempenho. Entretanto, a intensidade dos efeitos no
apenas positiva: nestas condies os efeitos disfuncionais e perversos tambm crescem
vertiginosamente.

No por acaso, foi neste ambiente em que floresceu um grande nmero de estudos em relao
s distores e disfunes originadas em sistemas de cobrana de metas. Os estudiosos
batizaram o modelo ingls de targets-terror ou terrorismo de metas (BEVAN e HOOD,
2006), em referncia a forte cobrana existente sobre seus dirigentes. Estas distores e
disfunes foram genericamente batizadas pelos autores de gaming.

3.3.O fenmeno do Gaming

A palavra gaming se refere situao em que os controlados aprendem a regra do jogo e
passam a jogar em busca do seu interesse, mesmo que isso seja contrrio aos objetivos do
sistema. Trata-se de uma manipulao e mau uso do sistema, especialmente por parte dos
controlados. Para Hood, gaming seria a deliberada distoro ou fabricao de nmeros
coletados com a inteno de melhorar a posio de um indivduo ou organizao (HOOD,
2007, p. 100).

A evidncia apresentada pela literatura sugere que sistemas de metas, ranking e a cultura de
mensurao dominam um ciclo vicioso de obsesso pela meta, mentira e trapaa, na medida
em que as pessoas observam que caso a meta no seja atingida elas sero culpadas ou
&(


demitidas. Ento, para evitar isso, elas fazem o uso do gaming, mentem sobre os resultados e
forjam nmeros e estatsticas (RADNOR, 2008, p. 323).

Qualquer modelo de incentivo que se baseie na avaliao de indicadores e metas est sujeito a
esse fenmeno, o que representa, assim, uma limitao e um risco para os sistemas de
remunerao varivel por desempenho. A PRP, inclusive, aumenta o risco para a prtica do
gaming, ao estabelecer incentivos adicionais vinculados a mensurao do desempenho.

A literatura est recheada de exemplos desse fenmeno. Hood (2006) mostra que, na
Inglaterra, houve situaes em que foi solicitado a pacientes ficassem esperando dentro das
ambulncias do lado de fora do hospital at que se tivesse certeza de que eles poderiam ser
atendidos dentro da meta de quatro horas de espera, j que o cronmetro s iniciava a
contagem a partir da entrada na recepo. Observaram-se, tambm, professores treinando
alunos especificamente para o teste que avalia o desempenho da escola, esquecendo qualquer
outro contedo ou disciplina que no fossem aqueles da prova; ainda, h relatos de que alunos
fracos so deixados de lado, na expectativa de focar a ateno naqueles que vo melhorar o
desempenho da escola no teste.

Efeitos perversos geralmente aparecem quando o trabalho exige uma srie de tarefas, mas
somente algumas so mensuradas e recompensadas. Neste caso, o trabalhador concentra
esforos somente nas que so recompensadas, em detrimento dos objetivos organizacionais.
Robert Behn (2007) alerta os gestores pblicos a este respeito ao afirmar que poucas medidas
concentram a ateno das pessoas, o que uma vantagem bvia e, ao mesmo tempo, uma
desvantagem. Para o autor, o que no medido no feito e, portanto, os gestores devem
avaliar cuidadosamente o que deve ser estabelecido como medida e, especialmente, quais
medidas devem ser a base do sistema de incentivo.

Segundo Hood (2006), especialistas identificaram no mnimo trs tipos de gaming e
comportamentos oportunistas em torno de metas. O mais conhecido ocorre rachet effect, ou
efeito bola de neve, que ocorre quando os controlados percebem que as prximas metas
sero influenciadas pelo maior desempenho obtido no passado. Assim, eles passam a acreditar
que se trabalharem muito durante o ano iro prejudicar a si prprios, j que uma meta ainda
maior lhes ser imposta no prximo ano. Consequentemente, os agentes tendem a reduzir a
produtividade no perodo corrente para ficarem mais confortveis no futuro.
&)


Um segundo tipo conhecido como efeito do limite mnimo ou nivelamento por baixo
(threshold effect). Ele ocorre quando metas iguais so impostas a todas as unidades do
sistema, fazendo com que no haja incentivos para a excelncia e, ainda, com que aqueles que
tm melhor desempenho sejam encorajados a reduzir a quantidade e qualidade de seus
servios em direo ao nvel mnimo definido pela meta.

Um terceiro tipo de gaming consiste na distoro dos objetivos hitting the target and
missing the point, ou seja, atingir o alvo mas no o sentido como, por exemplo, situaes
em que tempos de resposta so reduzidos com perda da qualidade de atendimento.

Smith (1995) sintetiza os comportamentos disfuncionais que podem surgir com o uso de
indicadores de desempenho na administrao pblica. Estes comportamentos intensificam-se
na medida em que tais informaes so divulgadas publicamente, aumentando a presso sobre
os gestores:

Tipos de gaming ou distores surgidas a partir da prtica de mensurao
Efeito no-previsto Descrio
Viso tunelada
Diante de diversas possveis metas, gestores escolhem aquelas mais
fceis de serem mensuradas e ignoram as restantes.
Sub-desempenho
Ocorre quando gestores trabalham de forma a atingir suas metas
especficas mesmo que isso gere consequncias negativas para o
sistema como um todo.
Miopia
Ocorre quando gestores focam seus esforos em metas de curto
prazo em detrimento de objetivos de longo prazo.
Fixao na medida
Quando impactos so difceis de medir, existe a tendncia natural
de utilizar indicadores baseados em produtos/servios. A fixao na
medida ocorre quando esse indicador torna-se o foco em detrimento
do impacto desejado.
Distoro oportunista
uma forma de fraude que ocorre quando a informao sobre
desempenho reportada de forma oportunistamente negligente ou
ainda distorcida para causar boa impresso.
Interpretao
distorcida
Ocorre em funo da impreciso de medidas estatsticas, em
situaes onde listas com ranqueamento de desempenho tenham
resultados muito prximos, fazendo com que desempenhos
semelhantes sejam reportados e interpretados como distintos.
Efeito bola de neve
Ocorre quando gestores oportunistas buscam resultados ruins no
perodo corrente para no serem desafiados com metas ousadas no
prximo perodo.
Cristalizao da
medida
Ocorre quando um indicador de desempenho anteriormente
utilizado perde seu propsito, mas ningum tem a iniciativa ou
interesse de retir-lo.
Quadro 4 Tipos de gaming ou distores surgidas a partir da prtica da mensurao de desempenho
Fonte: adaptado de SMITH,1995.
&*


Radnor (2008) prope uma metodologia de classificao do gaming a partir de seu impacto
nas organizaes (Tabela 1).

Tabela 1 Metodologia do gaming
Intensidade da ocorrncia do gaming
dentro da organizao
Impacto do gaming
Interno Externo
Baixa Confuso Massagem
Alta Manobra Manipulao
Fonte: RADNOR, 2008.

As variveis utilizadas na classificao so: intensidade da ocorrncia e impacto do
gaming. A intensidade pode ser classificada como baixa se apenas os dados estatsticos
forem alterados, interpretados criativamente ou inventados. O nvel fica alto se as
atividades e as operaes da organizao so, de fato, alteradas para que a meta seja atingida.
Quando o nvel se mostra alto pouca ateno dada ao servio prestado e o foco fica sendo
tomar medidas para que a meta seja atingida.

J no caso da varivel impacto do gaming, o impacto interno ocorre quando os efeitos do
gaming acontecem em algum departamento interno organizao. O impacto externo
significa que o gaming afeta o pblico externo, o cidado, o paciente de um hospital, por
exemplo.

O tipo I, chamado de confuso, ocorre quando indicadores de desempenho mal definidos
possibilitam a interpretao criativa ou distorcida dos resultados. Um exemplo ocorre quando
um museu contabiliza nmero de visitantes contando no apenas quem visita, mas tambm os
funcionrios, fornecedores e outras pessoas da administrao que entram no prdio.

O tipo II, massagem, ocorre quando o indicador de desempenho compreendido, mas a
base de dados no est disponvel, no foi coletada ou mal relatada para buscar formas de
dar por cumprida a meta. Um exemplo quando os operadores de um sistema de sade
iniciam o cronmetro em diferentes pontos para buscar formas oportunistas de contagem do
tempo para que a ambulncia sempre chegue ao paciente em at oito minutos.

O tipo III, manobra, ocorre quando o indicador de desempenho claro e compreendido,
mas as atividades so criativamente alteradas para cumprir a meta. Isso ocorre, por exemplo,
&+


quando um hospital coloca macas no corredor e passa a contar como leitos para cumprir
metas.

O tipo IV, manipulao, ocorre quando o foco no indicador de desempenho to grande
que o gaming provoca perda do sentido e do propsito daquele trabalho. Neste caso, as
atividades para o cidado so deliberadamente alteradas para atingir a meta, mesmo que haja
perda da qualidade do servio. Isso ocorre como no caso j relatado de pacientes que eram
deixados dentro da ambulncia do lado de fora do hospital, at que a recepo esvaziasse,
para que eles fossem atendidos dentro da meta de tempo estipulada.

Embora exista uma srie de estudos identificando a ocorrncia dessas distores associadas
mensurao do desempenho, a cincia sabe relativamente pouco sobre a extenso e sobre a
intensidade do gaming ou da trapaa em sistemas de metas (HOOD, 2007, p. 100). Boa parte
das pesquisas empricas sobre este tema tem como objetivo o sistema de metas na Inglaterra
no perodo de Tony Blair e os trabalhos mostram que, apesar de alguns avanos com trabalhos
de auditoria, no houve um conjunto intensivo de aes que pudesse atacar de forma
consistente a ocorrncia deste fenmeno (HOOD, 2006).

Outra consequncia negativa do uso de informao sobre desempenho, recentemente
identificada pela literatura, o paradoxo das metas (performance target paradox). Dooren,
Bouckaert e Halligan (2010) mostram que ao longo do tempo os indicadores tm a tendncia
de perder sua capacidade de discriminar entre aqueles que tm alto e aqueles que tm baixo
desempenho: o desempenho avaliado tende a ficar mais prximo da meta.











Grfico1 Paradoxo das metas
Fonte: DOOREN et al (2010)
'!


O Grfico 1 representa o paradoxo das metas. Assume-se que o desempenho distribudo
normalmente e que a meta introduzida em valores mdios. O fenmeno prev que aqueles
com baixo desempenho vo mudar seu comportamento de todas as maneiras para atingir as
metas (estratgias funcionais e disfuncionais), enquanto aqueles que tm desempenho melhor
do que a meta vo reduzir seu esforo para evitar o efeito bola de neve (descrito no Quadro
4).

O paradoxo das metas sintetiza a conjugao de efeitos anteriormente descritos: o efeito bola
de neve e o efeito nivelamento por baixo. Nesse sentido, este fenmeno se apresenta como
um desafio adicional aos gestores, uma vez que prev que, ao longo do tempo, o sistema
perder o poder de diferenciar com clareza aqueles que tm alto e baixo desempenho.

Esse fenmeno, que se mostra presente ao longo do perodo de implementao de um sistema
de mensurao, pode dificultar o alcance de resultados, uma vez que reduz as chances de que
o pblico e a prpria organizao diferenciem quem tem melhor e pior desempenho (BEVAN
e HAMBLING, 2009). Essa diferenciao, conforme j citado, um dos fatores crticos para
levar a mensurao de desempenho ao seu propsito: melhorar resultados.

3.4.Mecanismos anti-gaming

Na concepo e implementao de um sistema de metas e/ou de remunerao varivel, to
importante quanto tentar reduzir o gaming depois de identificada sua existncia, evitar a
criao de incentivos para que ele venha a surgir. A possibilidade de ocorrer o gaming est
relacionada a dois aspectos: presso exercida nos indivduos em funo do sistema de
metas, por um lado, e existncia de mecanismos anti-gaming, por outro.

Bevan e Hood (2006), Hood (2006) e Assis e Reis (2011) apresentam algumas alternativas
de ao para reduzir a prtica do gaming:
a) a auditoria dos dados, com avaliaes amostrais aleatrias;
b) a existncia de mistery-shoppers - avaliadores profissionais ocultos - que so
remunerados para verificar a qualidade dos produtos/servios;
c) definies mais claras e precisas dos indicadores;
d) a punio exemplar de quem tentar trapacear o sistema;
e) a avaliao por instituio externa;
'#


f) o desenvolvimento de sistemas de informao que evitem a dupla entrada e outros
erros na coleta de dados;
g) a pactuao de conjuntos de indicadores, que mensurem simultaneamente todos os
aspectos crticos dos produtos/servios como de qualidade e quantidade (metas de
reduo de tempo de espera de servios, por exemplo, devem vir acompanhadas de
indicadores de qualidade e satisfao desses servios);
h) a criao de uma unidade de inteligncia, ligada liderana da organizao, para
avaliar sistematicamente os efeitos da poltica de metas, revistar periodicamente os
indicadores e gerar aprendizado com o processo, reduzindo a assimetria de uma
relao tipicamente do tipo agent x principal.

Para Locke (2004), uma forma adequada preveno ao gaming fazer com que regras de
conduta, normas ticas e padres de comportamento sejam claramente comunicados e
sistematicamente reforados pela liderana.

Para controlar a ocorrncia do gaming importante, tambm, que a presso em torno das
metas no ultrapasse limites razoveis. Para isso, o volume da premiao por desempenho
deve ser limitado. Segundo a OCDE (2005), o valor monetrio da PRP no setor pblico tem
ficado, nos pases desenvolvidos, at o limite de 10% do salrio, para servidores, e de 20%
para o nvel gerencial. No ultrapassar esse limite parece ser importante para evitar o vale-
tudo na busca de resultados, o que incentivaria a prtica de gaming (ASSIS e REIS, 2011).

3.5.Aprendizados da teoria de definio das metas (goal-setting theory)

Na busca pela compreenso dos mecanismos pelos quais operam a definio de metas e
mensurao do desempenho nas organizaes necessrio analisarmos as pesquisas e estudos
da teoria de definio de metas (goal-setting theory). Edwin Locke e Gary Latham fundaram,
h 35 anos, uma tradio terica e um conjunto de pesquisas empricas que buscam
compreender quais so os efeitos organizacionais produzidos pela definio de metas. Locke
e Latham (2002) sintetizam as concluses e aprendizados de mais de uma centena de
pesquisas.

'$


necessrio dizer que esse conjunto de pesquisas avalia o efeito, exclusivamente, da
definio de metas nas organizaes. Em regra, a prtica da remunerao varivel no estava
presente nas experincias empricas estudadas.

Um dos aspectos mais centrais da teoria de definio de metas a relao entre a dificuldade
das metas e desempenho. Foi encontrada uma correlao positiva linear, fortemente
significativa, de que as metas mais difceis (na percepo de quem deve cumpri-las) levam a
maiores nveis de esforo e desempenho. Segundo os autores, essa relao entre metas difceis
e desempenho foi comprovada por 35 anos de pesquisas e verificada em mais de 100
diferentes tarefas envolvendo 40 mil participantes em oito pases, tanto em laboratrio quanto
em estudos de campo. Os resultados so aplicveis a indivduos e grupos (LOCKE e
LATHAM, 2002).

Os autores tambm compararam os efeitos da definio de metas difceis e especficas
simples utilizao do incentivo moral faa o seu melhor. Os resultados mostram que metas
difceis, especficas e claramente definidas levam a um desempenho superior do que simples
incentivo moral verbal.

3.5.1. Mecanismos associados a definio de metas

A figura a seguir sintetiza esquematicamente as concluses de um conjunto de estudos
empricos a respeito dos impactos organizacionais relacionados aos impactos no desempenho
da definio de metas.


Figura 4 Elementos essenciais da teoria da definio de metas e ciclo de alto desempenho
Fonte: LOCKE e LATHAM (2002).
'%


Segundo Locke e Latham (2002), metas devem ser difceis e especficas. Elas afetam o
desempenho por meio de quatro mecanismos:
1) Direo: metas tm uma funo de direcionar. Elas dirigem a ateno e o esforo em
torno daquilo que est especificado enquanto metas e afastam o esforo daquilo que
irrelevante para seu cumprimento. Este efeito tanto comportamental quanto
cognitivo.
2) Esforo: metas difceis levam a maiores esforos do que metas fceis. Este efeito foi
identificado tanto em tarefas essencialmente fsicas quanto tarefas cognitivas.
3) Persistncia: metas afetam a persistncia empreendida na tarefa. Quando se permite o
controle do tempo gasto em uma tarefa, metas difceis prolongam o esforo.
4) Aprendizado de estratgias: metas afetam indiretamente a ao levando procura,
descoberta e uso de conhecimentos e estratgias relevantes para o cumprimento dela.

Alm destes mecanismos, a teoria identifica quais os moderadores, ou seja, fatores que
facilitam ou dificultam a operacionalizao dos mecanismos. So eles:
a) Comprometimento com a meta: a relao entre meta e desempenho mais forte
quando as pessoas se comprometem com suas metas. Duas variveis-chave facilitam o
comprometimento: fatores que fazem da meta algo importante para as pessoas
(inclusive a importncia dos resultados que elas esperam como consequncia de seu
trabalho) e, a crena delas de que a meta pode ser atingida (autoeficcia);
b) Importncia atribuda meta: existem muitas maneiras de convencer as pessoas de
que atingir a meta importante. Fazer um compromisso pblico e a comunicao
inspiradora dos lderes que indicam apoiar a perseguio das metas so meios para
aumentar essa importncia;
c) Autoeficcia: a autoeficcia, ou seja, o julgamento de que a pessoa tem a capacidade
de organizar e executar as aes necessrias para que a meta seja atingida, aumenta o
comprometimento com a meta. Os lderes podem aumentar a autoeficcia de seus
funcionrios da seguinte maneira: garantindo treinamento adequado, procurando ou
modelando cones aos quais as pessoas possam se identificar, ou persuadindo por meio
da comunicao expressando confiana de que a pessoa pode atingir a meta. Este
ltimo ponto pode ser estimulado pelos lderes ao repassarem aos funcionrios
informaes e estratgias para atingir a meta;
d) Feedback: para que as metas sejam efetivas, as pessoas precisam de feedbacks que
sintetizem o progresso em relao ao resultado esperado. Do contrrio, difcil, at
'&


mesmo impossvel, para elas ajustarem o nvel ou a direo de seu esforo, ou ainda as
estratgias que a meta requer;
e) Complexidade da tarefa: medida que a complexidade da tarefa aumenta, o nvel de
habilidade necessria para execut-la cresce e as estratgias que esto automatizadas
j no so mais to funcionais. Assim, o efeito da meta depende da habilidade em
descobrir novas estratgias adequadas.

Quando se estabelece uma meta muito difcil e sobre a qual no se sabe ainda as estratgias e
caminhos mais adequados para atingi-la, os estudos demonstraram que mais eficaz
estabelecer uma meta de aprendizado, ou seja, estabelecer como compromisso a busca de
conhecimento e melhores prticas, de forma a permitir, no futuro, melhorar o desempenho.
Neste caso especfico, metas de aprendizado so mais eficazes do que uma meta muito difcil
(LOCKE e LATHAM, 2002).

interessante observar a relao entre metas, desempenho e satisfao. Na medida em que se
alcana a meta, mais satisfeitas as pessoas ficam. Pessoas com metas difceis produzem mais
porque no esto satisfeitas com pouco (LOCKE e LATHAM, 2002, p. 709).

A pesquisa emprica sobre este tema levou ao desenvolvimento do que se chamou de ciclo
de alto desempenho (ver novamente Figura 4). Este ciclo explica como metas difceis levam
ao aumento do desempenho, o que leva a melhores recompensas, como reconhecimento e
promoes. Recompensas resultam em melhor satisfao e aumento da noo de autoeficcia.
Neste ciclo, a alta satisfao o resultado e no a causa do alto desempenho.

Finalmente, cabe destacar os estudos realizados pelos autores para avaliar se a forma de
definir a meta (participativa ou impositiva) tem relao com o desempenho futuro. A
concluso que, do ponto de vista motivacional, metas definidas de forma participativa no
so melhores do que metas definidas de forma impositiva. Entretanto, do ponto de vista
cognitivo, aqueles que participam do processo de formulao de estratgias tem melhor
desempenho, pois so mais capazes de compreender o sentido da meta e de trocar
informaes sobre estratgias. Os estudos concluram que metas comunicadas sem uma
explicao detalhada sobre seu sentido geram baixo desempenho.



''


3.6.Outputs x outcomes

Um dos assuntos mais discutidos sobre mensurao de desempenho no setor pblico diz
respeito ao foco da mensurao. O que deve ser medido? Nmero de policiais na rua ou a
efetiva reduo do crime, ou seja, o esforo da organizao pblica ou o resultado efetivo de
suas aes?

Antes de responder a esta questo, importante classificar os indicadores quanto ao foco da
mensurao. Uma tipologia clssica foi proposta inicialmente por Mayston (1985)
17
e
utilizada por boa parte dos autores que estudam o tema (JOHSEN, 2005; FALCO e
MARINI, 2010). Ela divide os indicadores em quatro grandes grupos:

Quadro 5 Tipos de indicadores
Fonte: adaptado de Falco & Marini, 2010.

Diversos autores tm discutido a questo de mensurar os produtos/servios ou impactos
(PACHECO, 2009). Tanto os indicadores de produtos/servios quanto os de impacto podem
ser considerados indicadores de resultado. Entendem-se produtos/servios como aqueles
oferecidos ou prestados em nome do governo, pelos ministrios/secretarias a indivduos ou a
organizaes externas (TROSA, 2001). So conhecidos na literatura como outputs. Os
produtos/servios so diretamente vinculado s polticas pblicas, como por exemplo, o
nmero de atendimentos preventivos nos postos de sade. J os impactos tambm
chamados de outcomes so as mudanas efetivas desejadas pela sociedade em decorrncia
das polticas pblicas, como por exemplo, a reduo da mortalidade infantil de determinada
populao.


17
Mayston, D. J. (1985), Non-profit performance indicators in the public sector. Financial Accountability &
Management, 1, 1, pp. 5174.
Indicadores de insumo Indicadores de
processo
Indicadores de produtos/
servios (outpus)
Indicadores de
impacto
(outcomes)
Indicadores que
mensuraram demandas e
insumos necessrios
operao da organizao
(pessoal, informaes,
oramento,
equipamentos, parcerias
e outros).
Indicadores que
mensuram as
etapas e processo
internos das
organizaes.
Indicadores que avaliam a
quantidade e a qualidade dos
produtos ou servios
oferecidos pela organizao.


Indicadores que
avaliam o impacto
gerado pela
organizao na
realidade social.


'(


Os produtos/servios so muito importantes para avaliar o resultado da poltica pblica de
forma mais especfica e concreta, estabelecendo relao entre processos e resultados.
Existem argumentos clssicos: os defensores dos produtos/servios argumentam que eles so
mais facilmente mensurveis, enquanto consequncia direta da poltica pblica e, portanto,
aferem melhor o desempenho. Os defensores dos impactos argumentam que so estes que
medem, de fato, se a poltica est funcionando - embora apenas sejam observveis a
mdio/longo prazo.

Trosa (2001) apresenta uma soluo pragmtica: produtos/servios e impactos so, todos,
importantes e respondem a perguntas distintas. Para a autora, a mensurao dos
produtos/servios permite conhecer o que efetivamente produzido com os recursos
pblicos e os impactos permitem indagaes sobre a efetividade e utilidade daquilo que
produzido. Os governos devem comear pelos produtos/servios, cuja mensurao mais
fcil, e ir evoluindo em direo aos impactos, por meio da construo da cadeia lgica que
liga as aes aos objetivos visados, relacionando impactos, resultados intermedirios e
aes.

Para Behn (2003, 2004a), no basta discutir a medio de produtos/servios ou impactos.
Deve-se explicitar qual o propsito com a mensurao, pois objetivos diversos requerem
diferentes medidas. Segundo o autor, para motivar as pessoas, a organizao precisa de
medidas realizadas praticamente em tempo real, pois s tem sentido a recompensa caso seja
possvel monitorar os resultados a tempo de corrigir rumos. Behn defende enfaticamente a
mensurao de produtos/servios, especialmente quando o objetivo motivar. Portanto,
quando se fala em remunerao varivel por desempenho, a literatura nos esclarece que o
foco em medidas de produtos/servios mais eficaz, pois gera condies efetivas de corrigir
rumos e tambm gera a percepo, nos servidores, de que basta modificar o comportamento
para melhorar os resultados, j que esses resultados so consequncia direta da ao da
organizao.

Segundo Pacheco (2010
18
), parece haver, no Brasil, uma tendncia a supervalorizar os
impactos. Fala-se cada vez mais em impactos, como se eles representassem a mais moderna
face da gesto por resultados no servio pblico. Entretanto, embora sejam medidas

18
Regina Pacheco, palestra de encerramento, congresso CONSAD 2010, Braslia-DF.
')


importantes e que devem ser mensuradas para avaliar as polticas, restringir-se aos impactos
traz srias limitaes. Eles podem demorar muito tempo (s vezes muitos anos) para
manifestar o resultado de aes. Os impactos tambm so influenciados por diversos fatores.
Por exemplo, a melhoria das condies de sade da populao no depende somente do
nmero de atendimentos preventivos. H tambm influncias do padro de saneamento, do
nvel de educao e higiene e de uma srie de outros fatores. Embora a mensurao desses
impactos seja importante e necessria para uma srie de objetivos, a utilizao deles para
sistemas de PRP deve ser bastante reduzida.

3.7.Mensurao de desempenho na segurana pblica

Dois temas so discutidos na literatura quando se fala em mensurao de desempenho
especificamente no campo da segurana pblica. O primeiro diz respeito dificuldade de se
mensurar a atividade de polcia. O segundo tema se refere ao debate em relao ao propsito
das polticas de policiamento.

Poucas atividades governamentais so to difceis de medir quanto o policiamento ostensivo.
Wilson (1989) analisou diversas organizaes do governo dos Estados Unidos e as classificou
em relao possibilidade de mensurar: a) os meios que os funcionrios utilizam e b) os fins
(resultados) que eles perseguem.

Nessa classificao, surgem organizaes nas quais nem os resultados nem os meios so
fceis de medir. Nelas, os burocratas tm o controle da distribuio de bens e servios para os
clientes e cidados e suas decises dependem de fatores ou variveis que no so facilmente
observados por seus superiores. Policiais so o exemplo tpico: a deciso de prender uma
pessoa baseada na suspeita imediata de culpa, o que no observvel por seus superiores. E
a deciso de transferir um bem ou prestar um servio no pode ser baseada num preo pago
pelo cliente, o que seria facilmente observvel. bastante difcil mensurar o esforo de
policiamento, ao mesmo tempo em que a reduo do crime, que seria um resultado esperado,
uma varivel que depende de vrios fatores e o policiamento apenas uma delas. Nessas
organizaes, em que nem o esforo do agente nem o resultado entregue so facilmente
observveis, a mensurao do desempenho desafio e um problema recorrente.

'*


O segundo debate se relaciona ao objetivo, ao propsito do policiamento e a noo de
desempenho policial. Para Collier (2006), o pressuposto de a polcia se preocupa em
primeiro lugar com o crime falsa. Para o autor, o policiamento complexo particularmente
no que diz respeito mensurao do desempenho em funo do grande nmero de atividades
que os policiais desempenham e da ausncia de uma concordncia geral em relao ao que
deve ser priorizado: identificao dos criminosos, preveno do crime, busca da confiana
para reduzir o medo do crime, ou ainda a grande quantidade de assuntos relacionado
qualidade de vida, mas que no so relacionados a crimes que acabam tomando a maior parte
do tempo do policial.

Collier (2006) afirma que a noo de desempenho policial ampla. O desempenho pode ser
avaliado pontualmente, como na soluo de um crime ou ainda auxiliando um cidado numa
situao. Pode ser observado de forma quantitativa, como no caso de taxas de criminalidade
ou ndices de deteno de criminosos ou qualitativamente, avaliando-se a satisfao do
cidado com o servio policial e a avaliao da polcia pelo judicirio. Alternativamente, o
desempenho policial pode ser visto a) como o contnuo processo de apoio para se estabelecer
condies sociais de forma que as pessoas no temam o crime; b) como a busca para que
sistema de justia criminal trabalhe de forma articulada e cooperativa para punir os
criminosos; e ainda c) como a articulao de servios sociais, de sade e educao para atuar
nas causas do crime.

O quadro abaixo apresenta uma lista dos principais indicadores utilizados para mensurar o
desempenho policial, utilizando a classificao proposta por Mayston (1985):

Indicadores de
insumo
Indicadores de processo
Indicadores de
produtos/servios
(outpus)
Indicadores de
impacto
(outcomes)
Foco: Demanda os
cidados sobre servios
policiais
- Nmero de ligaes
para o servio de
emergncia

Foco: Comportamento policial
- Tempo investido em
policiamento ostensivo
- Tempo de resposta a
chamados de emergncia
- Nmero de reclamaes e
denncias sobre policiais
- Absentesmo
- Prises
-Qualidade e
eficcia da
investigao de
crimes (taxa de
esclarecimento)
- Cobertura da
presena ostensiva
do policiamento

- ndices de
criminalidade
- Resultados de
pesquisas de satisfao
dos cidados com o
trabalho policial
- Resultados de
pesquisas de
vitimizao
- Resultados de
pesquisas que avaliam
medo do crime
Quadro 6 Exemplos de indicadores para avaliar o desempenho policial
Fonte: adaptado pelo autor, a partir do trabalho de COLLIER,2006.
'+



Collier (2006) em seu estudo faz uma anlise dos indicadores utilizados pela polcia da
Inglaterra e do Pas de Gales, entre os anos de 1992 e 2004. O autor mostra que, durante esse
perodo, houve uma reduo no nmero de indicadores utilizados e tambm uma mudana de
foco: indicadores de processo foram gradualmente sendo substitudos por indicadores de
outputs e outcomes, principalmente pesquisas sobre a satisfao dos cidados em relao ao
trabalho policial.

O autor conclui que o debate sobre desempenho policial claramente um debate poltico,
sujeito a sistemticas mudanas em seus objetivos, na medida em que avana a percepo da
sociedade sobre o trabalho policial.


































(!



4. O SISTEMA DE METAS E REMUNERAO VARIVEL DE MINAS GERAIS

Na experincia do Choque de Gesto implementada no governo do Estado de Minas Gerais,
os conceitos e as prticas da gesto pblica por resultados esto articulados a um sistema de
remunerao varivel ainda indito no setor pblico brasileiro, do ponto de vista de sua
abrangncia. Cada rgo do poder executivo estadual assinou um contrato de gesto baseado
em indicadores de desempenho, chamado Acordo de Resultados, caracterizado pelo
pagamento de bnus anuais (Prmio de Produtividade) aos servidores pblicos, segundo o
desempenho (resultado atingido) avaliado por uma comisso. Segundo dados oficiais da
Secretaria de Planejamento de Minas Gerais, desde 2008 o sistema se universalizou e passou
a abranger mais de 99% dos servidores em atividade no poder executivo.

O modelo operacionalizado a partir da assinatura de um contrato de gesto (Acordo de
Resultados) entre cada dirigente mximo de rgo e o Governador, no qual a organizao
assume compromissos a serem entregues para a sociedade. Esse contrato estabelece
indicadores e metas que a organizao se compromete a alcanar. A pactuao de resultados
feita em duas etapas. Na 1. Etapa do Acordo de Resultados so pactuadas metas entre o
Governador e os Secretrios de Estado e dirigentes mximos. Nesta etapa, o foco so
resultados finalsticos, ou seja, metas de impacto (outcomes), tais como a reduo da
mortalidade infantil ou reduo da criminalidade. Em seguida, realizada a pactuao da 2.
Etapa do Acordo de Resultados, onde so estabelecidos compromissos entre os dirigentes
mximos de cada organizao e suas equipes de trabalho. O foco passa a ser identificar o
compromisso dos servidores para a consecuo das metas de impacto. Nesta etapa so
identificadas equipes (conjunto de servidores que trabalham num mesmo setor); para cada
equipe negociado um conjunto especfico de metas que passam a ser base para a avaliao e
remunerao varivel. Nessa lgica, cada servidor possui dois conjuntos de metas a cumprir:
metas globais e metas especficas de sua equipe. A nota final uma composio destes dois
resultados
19
.


19
Cada rea do governo chamada de sistema operacional, como sade, educao, segurana, etc precisa
pontuar 60%, no mnimo, na 1.Etapa do Acordo, para ter direito ao prmio. Uma vez preenchido este requisito,
avaliado o desempenho de cada equipe (2a. etapa) e o servidor recebe o prmio de acordo com a nota de sua
equipe. Existe, tambm, uma situao especial que altera uma pequena parcela da premiao: caso a mdia das
notas das equipes de uma organizao (2a. etapa) seja maior do que a nota da 1a. etapa, as notas dessas equipes
so proporcionalmente reduzidas at que venham a equivaler com a nota da 1a. etapa respectiva.
(#


Como exemplos de metas na 2
a
. Etapa tm-se a reduo da infeco hospitalar em cada
hospital estadual ou a apreenso de armas de fogo em cada unidade regional da polcia.
Quadro 7, abaixo, apresenta exemplos de indicadores pactuados em algumas reas


Quadro 7 Exemplos de indicadores pactuados
Fonte: NETO & ASSIS, 2010.

Na 1
a
. Etapa do Acordo de Resultados foram assinados um total de 21 acordos formais,
contendo metas a serem cumpridas. Nestes acordos, cada setor de governo, como cultura,
meio ambiente e sade tiveram resultados pactuados. Na 2
a
. Etapa, um total de 4700 equipes
tiveram metas pactuadas. Cada hospital, escola ou unidade prisional tem um conjunto de
compromissos especficos firmados. Assim, grupos de servidores so avaliados distintamente
e recebem prmios diferentes: uma unidade prisional que tenha atingido nota nove vai
premiar seus servidores com valor maior do que uma que atingiu nota 8 em sua avaliao.

Embora tenha se universalizado a partir de 2008, o modelo do Acordo de Resultados teve sua
implantao iniciada em 2004. No incio, o foco era a definio de metas para cada
organizao, uma poltica tpica de contratualizao de resultados com concesso de algumas
autonomias gerenciais
20
. Apenas a partir de 2007-2008 que houve a vinculao de prmios
em dinheiro a partir da avaliao anual dos resultados. Uma comisso de avaliao atribui
nota de zero a dez a cada uma das 4700 equipes, na proporo do sucesso no cumprimento

20
A ampliao dos limites da Lei de Licitaes (8666/93) e a contratao de estagirios eram algumas das
autonomias passveis de serem concedidas.
($


das metas. Essa avaliao publicada na internet e, a partir das notas, cada servidor
remunerado com at um salrio a mais por ano. A figura 5 explicita a frmula de clculo da
premiao por servidor.


Figura 5 Clculo da premiao por produtividade
Fonte: NETO & ASSIS, 2010.

Um aspecto importante do modelo mineiro quem define as metas. Enquanto na 1. Etapa as
metas de impacto so sugeridas pela Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto e
aprovadas pelo governador, as metas da 2
a
. Etapa so propostas pelos servidores e gerentes, e
aprovadas pelos dirigentes de cada organizao, tais como os Secretrios de Estado. Na 2
a
.
Etapa, a SEPLAG busca fazer um papel de interveniente no processo de pactuao,
negociando e buscando melhorar a qualidade dos indicadores e metas.

A vinculao da poltica de contratualizao e definio de metas (Acordo de Resultados)
com a poltica de remunerao varivel (Prmio de Produtividade) foi um importante impulso
para o modelo. A partir do momento em que foi instituda a possibilidade de premiao para
todos aqueles que pactuassem e atingissem metas o que ocorreu em 2008 a abrangncia do
modelo cresceu rapidamente, conforme mostra a Tabela 2.


Tabela 2 - Abrangncia do Acordo de Resultados e do Prmio por Produtividade
Fonte: adaptado de NETO & ASSIS, 2010 - com dados recentes fornecidos pela SEPLAG.


No campo da segurana pblica, a aplicao desta lgica se deu de forma especfica, com
caractersticas peculiares, conforme descrio a seguir.
(%


4.1.Especificidades da aplicao do modelo na segurana pblica de MG

A aplicao do modelo na segurana pblica chamada de Defesa Social deu-se a partir de
30 de maro de 2007. Nesta data foi assinada a 1
a
. Etapa do Acordo de Resultados, com metas
globais de reduo da criminalidade. No ano de 2007 ainda no havia a definio de expandir
a remunerao varivel como poltica universal. Essa deciso foi tomada somente em 2008 e
os servidores tomaram conhecimento dela concomitantemente ao recebimento do primeiro
Prmio de produtividade, que foi pago em setembro de 2008. Neste ms, o conjunto de
servidores da segurana pblica recebeu o bnus pela primeira vez. Ele foi calculado em
funo de metas globais de reduo da criminalidade pactuadas para o ano de 2007.

Ao mesmo tempo em que o pagamento da premiao propiciou um amplo processo de
divulgao das regras de avaliao, foram pactuadas, pela primeira vez, metas por equipe,
com a assinatura da 2
a
. Etapa do Acordo de Resultados. O ms de setembro de 2008, portanto,
um marco importante, pois concentra trs situaes ainda inditas: o pagamento da primeira
premiao, o estabelecimento de metas por equipe e a divulgao das regras de pactuao e
avaliao, ocorrida na esteira do recebimento do prmio. Os meses de outubro a dezembro de
2008 foram o primeiro perodo em que houve metas especficas por regio pactuadas e
cobradas pelo comando das instituies.

A modelagem das metas da segurana pblica em Minas Gerais passou a ter as seguintes
caractersticas. Na 1
a
. Etapa, foram pactuadas metas globais para todo o corpo da segurana
pblica: Secretaria de Estado de Defesa Social (SEDS), Polcia Militar (PM), Polcia Civil
(PC) e Corpo de Bombeiros Militar (CBM). O ncleo destas metas globais eram indicadores
de criminalidade: taxa de crimes violentos, taxa de crimes violentos contra o patrimnio e
taxa de homicdios. Alm destes indicadores de criminalidade, so metas da 1
a
. Etapa a
execuo dos cronogramas de cinco projetos prioritrios do governo
21
, alm de indicadores de
economia de despesas.


21
Os projetos prioritrios so: Gesto Integrada de Aes e Informaes de Defesa Social, Expanso,
Modernizao e Humanizao do Sistema Prisional, Atendimento s Medidas Scioeducativas, Qualidade da
atuao do Sistema de Defesa Social e Preveno Social Criminalidade.
(&


Na 2
a
. Etapa, cada uma das 16 Regies Integradas de Segurana Pblica (RISPs)
22
pactuou
metas especficas de criminalidade para cada regio geogrfica do Estado, baseadas nos trs
indicadores de criminalidades j pactuados na 1
a
. Etapa: taxa de crimes violentos, taxa de
crimes violentos contra o patrimnio e taxa de homicdios. Ou seja, houve um
desdobramento regional de metas globais j pactuadas.

Alm disso, cada corporao Polcia Militar, Polcia Civil e Corpo de Bombeiros
estabeleceu dois indicadores de desempenho especficos e definiu metas regionalizadas para
estes dois indicadores. Na Polcia Militar foi escolhido apreenso de armas de fogo e
operaes policiais. Na Polcia Civil foram pactuados inquritos policiais concludos e
termos circunstanciados de ocorrncia (TCOs) concludos
23
. No Corpo de Bombeiro foram
estabelecidas metas de tempo mdio de atendimento as chamadas de emergncia e prazo
de anlise do processo de segurana contra incndio e pnico (PSCIPs)
24
. A figura 6
apresenta um resumo desta modelagem de pactuao.

Figura 6 Sntese da modelagem da pactuao de metas na segurana pblica em MG
Fonte: Secretaria de Planejamento e Gesto MG



22
Embora atualmente j existam 18 RISPs, na poca este nmero era de 16.
23
TCO significa Termo Circunstanciado de Ocorrncia, uma espcie de registro do fato de segurana pblica
quando este tem menor potencial ofensivo.
24
Este processo um pr-requisito para concesso da autorizao de funcionamento de um empreendimento
comercial.
('


Trs caractersticas fazem com que a modelagem da segurana pblica seja distinta daquela
aplicada no Estado como um todo: a) a pactuao de metas focada em poucos indicadores, b)
os servidores das trs instituies (PM, PC e CBM) das 16 regies geogrficas
compartilhando metas e c) a premiao dos servidores calculada a partir de uma mdia do
desempenho das 16 regies
25
.

Uma das consequncias dessa modelagem o aumento da presso em torno de poucos
resultados. Enquanto no Estado como um todo, em mdia cada instituio pactua mais de 50
indicadores de desempenho, na segurana pblica apenas nove indicadores definem a
remunerao varivel de trs instituies PM, PC e CBM.

O pequeno nmero de indicadores facilita o controle gerencial e a comunicao para o
conjunto de servidores.

Esta , portanto, a estrutura de pactuao do Acordo de Resultados e do Prmio por
Produtividade na segurana pblica em Minas Gerais. O prximo captulo explicita a
metodologia utilizada para avaliar os efeitos organizacionais produzidos por essas ferramentas
de gesto.















25
A modelagem utilizada em todo o Estado para pagamento do Prmio por Produtividade foi considerada
inadequada para a segurana pblica, de acordo com a opinio dos gestores desta poca. De forma geral, cada
equipe (grupo de servidores) tem metas especficas e recebe um prmio baseado nas suas notas especficas de
desempenho. Cada equipe pode, portanto, receber um prmio diferente. No caso da segurana, o receio dos
gestores era de que houvesse algum tipo de desconforto no fato de que uma rea pudesse receber prmio maior
do que outra. Ou seja, um soldado numa regio poderia receber prmio maior do que um sargento de outra
regio. Mediante este argumento, criou-se uma modelagem especial para a rea de segurana: seriam sim
aferidas notas por equipe, mas o prmio seria calculado a partir da nota mdia das equipes. Portanto, cada equipe
(RISP) tem sua nota, mas o Prmio acaba sendo o pago num mesmo percentual da remunerao para todos os
servidores da segurana pblica.
((


5. METODOLOGIA

Considerando o pessimismo dos estudiosos sobre a remunerao varivel no setor pblico e
os aparentes indcios de um importante impacto no interior da Polcia Militar, Polcia Civil e
Corpo de Bombeiros Militar, este estudo vai se utilizar de estratgias combinadas de pesquisa
para evidenciar os diversos efeitos que impactaram as organizaes estudadas.

O principal objetivo dessa pesquisa analisar a implementao de sistemas de metas e
remunerao varivel por desempenho no setor pblico, evidenciando seus efeitos
organizacionais previstos e no previstos, utilizando a Segurana Pblica em Minas Gerais
como estudo de caso. Um segundo objetivo compreender os mecanismos organizacionais
que operam para produzir os efeitos identificados.

Consideram-se efeitos organizacionais as diversas consequncias da aplicao de metas e
PRP: resultados objetivos, mensurados por indicadores de desempenho; alterao nos nveis
de esforo e priorizao de atividades ou ainda mudana do planejamento e na capacidade
institucional das organizaes pesquisadas.

Para cumprir estes objetivos foram utilizadas as seguintes estratgias: a) construo de uma
matriz analtica para estudar os efeitos organizacionais de metas e remunerao varivel em
organizaes pblicas tendo como base a literatura e utilizando como referncia metodolgica
os trabalhos de Astbury e Leeuw (2010) e Hedstrom e Ylikoski (2010); b) anlise das sries
temporais dos dados sobre o desempenho de indicadores pactuados nas instituies
selecionadas; c) anlise de reportagens da imprensa escrita, rdio e TV que evidenciam efeitos
da PRP; d) trs anos de observao participante como coordenador da equipe responsvel
pelo acompanhamento de metas do governo; e e) entrevistas semiestruturadas com 46 altos
executivos, policiais de ponta, bombeiros, e especialistas em segurana pblica.

A seguir descrita a justificativa do estudo de caso, detalhando-se os conceitos
metodolgicos utilizados e descrevendo as especificidades de cada estratgia de pesquisa
utilizada.

5.1.Justificativa do Estudo de Caso

()


Como explicitado no captulo 4, o sistemas de metas e remunerao varivel foi
implementado em todo o poder executivo do governo do Estado de Minas Gerais. Na
condio de coordenador da equipe que acompanhava as metas de todos os rgos do
governo, chamou-me a ateno o processo de pactuao de metas e os primeiros resultados
obtidos na segurana pblica. Houve forte envolvimento da liderana no processo de escolha
dos indicadores e metas. Alm disso, minha presena pessoal no conjunto de reunies e
debates antes e aps a implantao do modelo mostrou uma grande mobilizao dentro de
cada instituio em funo das metas pactuadas.

Essa impresso inicial foi combinada com dois aspectos prticos que colocam as trs
instituies selecionadas numa situao singularmente adequada ao estudo proposto:
I. na segurana pblica a remunerao varivel foi implementada a partir de um conjunto
bastante reduzido de indicadores de desempenho (trs indicadores gerais e dois
indicadores por instituio) fazendo com que houvesse grande foco em poucos objetivos
especficos. Essa modelagem especfica da Segurana contrasta o padro de pactuao
dos outros rgos do governo. Excluindo a Segurana Pblica, existe grande disperso
dos indicadores pactuados - no restante do Estado, observa-se, em mdia, 40 indicadores
de desempenho para cada Acordo de Resultados;
II. no caso da Segurana Pblica possvel observar o comportamento histrico dos
indicadores, facilitando o processo de comparao de desempenho ao longo do tempo.
Isso se deve ao fato de que os indicadores no sofreram alteraes metodolgicas
importantes. Em diversos outros casos houve mudana constante dos indicadores,
alteraes de bases de dados e de frmulas matemtica dos indicadores, impedindo uma
comparao fidedigna.

5.2.Metodologia de compreenso dos mecanismos

Para compreender os efeitos organizacionais de metas e PRP numa organizao pblica, foi
escolhida a abordagem de estudos de mecanismos, discutida nos trabalhos de Astbury e
Leeuw (2010) e Hedstrom e Ylikoski (2010).

Um grande e crescente interesse pela literatura de mecanismos tem surgido nas cincias
sociais na ltima dcada (HEDSTROM e YLIKOSKI, 2010). O propsito compreender a
(*


caixa-preta que faz os programas funcionarem, conectando a lgica contexto-mecanismos-
efeitos, para entender como os efeitos so, de fato, produzidos.

Astbury e Leeuw (2010) argumentam que o conceito de mecanismos s foi apresentado e
discutido de forma detalhada, enquanto instrumento de avaliao de programas, em 1997 com
o livro Realistic Evaluation
26
de Pawson e Tilley. Um aspecto central desse debate que no
suficiente dizer simplesmente que programas so a causa de determinados efeitos os
mecanismos que conectam causas a efeitos precisam tambm ser identificados. Os programas
s tm sucesso na medida em que eles introduzem ideias e oportunidades apropriadas
(mecanismos) para grupos em ambientes culturais e sociais adequados.

Weiss (1997) refora este argumento e chama a ateno para a necessidade de focar na
resposta dos participantes s aes do programa. O mecanismo de mudana no o programa
em si, mas as repostas que as atividades do programa geram nas pessoas.

Assim, importante diferenciar o conceito de mecanismos das atividades de um programa
governamental. Weiss (1997) nos ajuda a esclarecer essa diferena:

[...] se o aconselhamento familiar contraceptivo associado com a reduo da
gravidez, a causa da mudana pode parecer ser o aconselhamento. Mas o mecanismo
no o aconselhamento; o aconselhamento a ao do programa, o processo do
programa. O mecanismo em si poderia ser a informao, o conhecimento que os
participantes adquirem com o aconselhamento. Esse mecanismo poderia operar de
diversas maneiras: a) a existncia do aconselhamento pode ajudar a superar tabus
culturais que sejam contra o planejamento familiar; b) ele pode auxiliar a mulher a
ganhar confiana e a ser mais assertiva nas relaes sexuais; c) ele pode levar a uma
mudana na relao de poder entre homem e mulher. Essas ou diversas outras
respostas cognitivas, sociais, afetivas poderiam ser mecanismos que levam ao
resultado ou efeito desejado. (WEISS, 1997, p. 46).

Outra questo importante a ser esclarecida a relao entre mecanismos e variveis
explicativas. Mecanismos so vistos, algumas vezes, como variveis causais independentes,
ou seja, o X, na frmula X ! Y. Outras vezes, mecanismos so entendidos como variveis
que intervm de forma a explicar uma correlao estatstica entre uma varivel independente
e uma dependente, neste caso, o mecanismo seria o Z, na frmula X ! Z !Y. Mas estes
raciocnios no diferenciam, de forma adequada, a ideia de mecanismos tericos, da ideia de
uma explicao baseada em variveis estatsticas. Distintamente da ideia de variveis

26
Pawson, R. e Tilley, N. (1997). Realistic Evaluation. London, England: SAGE.
(+


estatsticas, mecanismos so usualmente atributos no observveis numa unidade de anlise.
Mecanismos buscam, na verdade, explicar porque variveis esto correlacionadas
(ASTBURY e LEEUW, 2010, p. 367).

A relevncia dos mecanismos no limitada a explicao. Especialmente em contextos no
experimentais, mecanismos tem um papel crucial para diferenciar relaes causais
verdadeiras das relaes causais esprias (HEDSTROM e YLIKOSKI, 2010).

Mecanismos podem ser conceituados como processos e estruturas ocultas que operam em
contextos particulares para gerar efeitos de interesse (ASTBURY e LEEUW, 2010). Para os
autores existem trs aspectos centrais no conceito de mecanismos:
a) mecanismos esto usualmente ocultos no basta analisar um conjunto observaes de
forma sistemtica ao longo do tempo. impossvel compreender o funcionamento de um
relgio apenas examinando sua superfcie, olhando o movimento dos ponteiros.
necessrio ir alm e examinar com profundidade a engrenagem e como seus componentes
se relacionam.
b) mecanismos so sensveis a variaes de contexto mecanismos no devem ser vistos
como leis gerais que se aplicam sempre e em qualquer lugar. Esse um dos motivos
pelos quais mecanismos so vistos como teorias de mdio alcance, tais como as propostas
por Robert Merton. A plvora, por exemplo, tem um poder causal de explodir caso
existam um conjunto de condies adequadas, tais como a presena de oxignio, baixa
humidade e uma fasca. A ativao do mecanismo de exploso da plvora depende dessas
condies.
c) mecanismos geram efeitos estes efeitos no so apenas aqueles evidentes e observveis.
A anlise dos mesmos exige a compreenso da relao entre mecanismos e contextos.

Para Hedstrom e Ylikoski (2010) existem quatro aspectos centrais no conceito de
mecanismos:
a) o mecanismo identificado pelo tipo de efeito que ele produz;
b) o mecanismo uma noo causal irredutvel;
c) o mecanismo tem uma estrutura que se evidencia quando se abre a caixa-preta;
d) o mecanismo forma uma hierarquia. Enquanto um mecanismo num nvel assume como
dado a existncia de outros processos com determinadas caractersticas, espera-se que
existam outros mecanismos que expliquem estes outros processos.
)!


A anlise de mecanismos no deve apenas evidenciar elementos de contexto que ligam o
interruptor do mecanismo e o fazem agir. Ela tambm deve evidenciar os possveis fatores
que devem estar ausentes para permitir que o efeito acontea (HEDSTROM e YLIKOSKI,
2010).

Do ponto de vista da explicao baseada em mecanismos, as entidades bsicas que explicam
os fenmenos so os agentes humanos e suas relaes. Hedstrom e Ylikoski (2010) explicam
o funcionamento interno da perspectiva dos mecanismos (Figura 7).


Figura 7 Funcionamento da perspectiva de mecanismos.
Fonte: HEDSTROM e YLIKOSKI, 2010.

O ponto bsico dessa perspectiva que as explicaes que simplesmente relatam as
propriedades macro (seta 4) so insuficientes. Essas explicaes no especificam os
mecanismos atravs dos quais as propriedades macro se relacionam umas com as outras. Uma
explicao mais aprofundada requer a abertura da caixa-preta, indo alm da anlise da
relao no nvel macro. Essa explicao:
- requer a identificao de mecanismos situacionais por meio dos quais as estruturas
sociais constranjam aes individuais, e cujos ambientes culturais modelem seus desejos
e crenas (seta 1);
- requer a descrio dos mecanismos de ao-formao vinculando estes desejos e crenas
s aes do indivduo (seta 2); e
- requer a especificao dos mecanismos de transformao atravs dos quais indivduos,
por meio de suas aes e interaes, venham a gerar efeitos sociais de forma intencional e
no intencional (seta 3).

)#


Para que a observao no nvel macro faa sentido, necessrio compreender toda a cadeia de
mecanismos situacionais, de ao-formao e de transformao.

E, para isso, no existe uma metodologia estanque, procedimentos rgidos ou modelos lgicos
a serem preenchidos. Esse tipo de anlise envolve um constante intercambio entre teoria e
dados empricos, usando simultaneamente raciocnio indutivo e dedutivo (HEDSTROM e
YLIKOSKI, 2010, p. 374).

Geralmente, os pesquisadores no encontram apenas um mecanismo. Encontram uma srie de
sistemas contexto-mecanismo-efeito, ou seja, vrias teorias de mdio alcance que explicam
a dinmica do caso estudado.

Uma forma de especificar os tipos de mecanismos que afetam um programa classific-los
como moderadores ou mediadores. Variveis de moderao e mediao so, ambas, um
terceiro agente que afeta a relao entre uma varivel independente e uma varivel
dependente.

Weiss (1997) explica que a varivel de moderao uma caracterstica, tal como gnero ou
frequncia de exposio, ou seja, subcategorias que tm diferentes associaes com o efeito
analisado. Meninas fazem melhor que meninos, ou aqueles que frequentam o programa mais
vezes por semana tem melhor desempenho do que aqueles que faltam muito. Por outro lado, a
varivel de mediao representa o mecanismo generativo atravs do qual o varivel
independente foco capaz de influenciar a varivel dependente de interesse.

Dessa forma, o moderador ajuda a explicar quais caractersticas de pessoas e situaes tm a
relao mais forte com o efeito estudado, ao passo que mediadores explicam como o processo
funciona.

Esse raciocnio, baseado na perspectiva de mecanismos, foi utilizado para abrir a caixa-
preta de interaes organizacionais decorrentes da implementao do programa de
remunerao varivel por desempenho nas organizaes de Segurana Pblica do Estado de
Minas Gerais.

)$


O captulo 6 se utilizar dessa lgica para propor uma matriz analtica de efeitos
organizacionais e mecanismos associados a meta e remunerao varivel em organizaes
pblicas.

5.3.Anlise estatstica de dados sobre o desempenho

Nesta etapa, o objetivo foi analisar sries histricas dos indicadores de desempenho pactuados
no Acordo de Resultados das trs instituies: PM, PC e CBM. Utilizaram-se duas estratgias
para obteno dos dados brutos:
- pesquisa direta no site
$)

para obteno das metas pactuadas e dos relatrios da Comisso
de Avaliao que contm os resultados estatsticos de cada indicador;
- solicitao formal ao Centro Integrado de Informaes de Defesa Social (CINDS),
unidade responsvel pela gerao de estatsticas de segurana pblica em Minas Gerais
(as autorizaes podem ser vistas nos anexos deste trabalho).
Os dados brutos foram recebidos em planilha e tratados com o software Microsoft Excel. O
mtodo utilizado foi a comparao simples das mdias.

5.4.Anlise de reportagens

Uma srie de reportagens foram produzidas evidenciando efeitos organizacionais que podem
estar relacionados com a implantao de metas e remunerao varivel. Para buscar esta fonte
de dados foram utilizados dois mtodos: a) monitoramento de reportagens da imprensa,
realizado pelo prprio autor e b) apoio da Assessoria de Comunicao (ASCOM) da SEDS,
que auxiliou na seleo reportagens aps a explicitao dos objetivos da pesquisa.

Aps uma pr-seleo feita pelo autor, estes dois mtodos geraram o seguinte material:
- trs reportagens da TV aberta;
- 12 inseres no rdio;
- oito reportagens em jornais.

5.5.Observao participante


$)
www.acordoderesultados.mg.gov.br, que o hotsite da SEPLAG para divulgaes referentes ao AR.
)%


Considerando os elementos colocados na declarao de valores no incio deste trabalho,
cabe aqui descrever apenas as caractersticas mais detalhadas das condies para a observao
participante.

Este autor ocupou o cargo de Diretor Central de Modernizao da Gesto da Secretaria de
Estado de Planejamento e Gesto tendo como funo conceber e implementar a poltica de
pactuao de metas e remunerao varivel no Estado de Minas Gerais, entre janeiro de 2007
e janeiro de 2010. Neste perodo, acompanhou de perto a negociao de metas em todo o
poder executivo, compreendendo as diferenas e peculiaridades de cada rgo que estabelecia
um sistema de mensurao. Acompanhou, tambm, como um dos principais negociadores, o
processo de definio do primeiro Acordo de Resultados com as organizaes policiais.

Em janeiro de 2011 assumiu o cargo de Assessor-chefe de Gesto Estratgica e Inovao da
Secretaria de Estado de Defesa Social, tendo dentre suas funes a tarefa de gerenciar o
sistema de metas e definio de indicadores da segurana pblica em Minas Gerais, atividade
que desempenha at o presente momento.

A atividade profissional resultante das experincias acima relatadas proporcionou convivncia
intensa com os detalhes tcnicos e debates polticos que envolvem o estabelecimento de metas
vinculadas remunerao tanto na Segurana Pblica quanto no Estado de Minas como um
todo. Esta experincia, embora no proporcione elementos para responder s perguntas de
pesquisa de forma conclusiva, oferece um conjunto de informaes que permite elencar
indagaes importantes e identificar variveis relevantes no processo decisrio.

5.6.Entrevistas

A principal estratgia de pesquisa utilizada neste trabalho foi a realizao de 46 entrevistas
com atores-chave na Segurana Pblica em Minas Gerais: gestores, policiais e bombeiros de
ponta, e especialistas em Segurana Pblica. O quadro abaixo mostra a distribuio dos
entrevistados.

Secretaria de
Defesa Social
Polcia
Militar
Polcia Civil
Corpo de
Bombeiros
Especialistas
externos
TOTAL
04 11 15 12 04 46
)&


Quadro 8 Nmero de entrevistados por vinculao
Fonte: elaborao prpria

Foram identificados focos de anlise para os objetivos da pesquisa.


O primeiro grupo consistiu de gestores de nvel estratgico das trs corporaes: PM, PC e
CBM. Tambm foram entrevistados gestores da SEDS que tm a tarefa de articular e
coordenar o sistema de Segurana Pblica. Estes atores, em funo de sua condio de
gestores, foram fundamentais para os objetivos de pesquisa, uma vez que tm viso
privilegiada dos efeitos organizacionais estudados neste trabalho. Duas lgicas permearam a
escolha dos nomes: gestores que representassem a cpula das instituies, e gestores que
representassem a rea de coordenao estratgica e que tivessem alguma experincia com o
debate de metas e indicadores.

O segundo grupo escolhido foi de profissionais que representassem o comando operacional
local de policiamento. Neste grupo foram entrevistados comandantes de companhias (unidade
operacional) da PM e CBM ou delegados responsveis por delegacias de rea. Alm da
capital, foram escolhidas trs cidades de mdio porte no interior: Poos de Caldas,
Divinpolis e Conselheiro Lafaiete.

O terceiro grupo foi formado por policiais e bombeiros de ponta, que trabalham com o
atendimento dirio ao cidado. O nico critrio definido foi que tivessem mais de trs anos de
trabalho operacional e, portanto, tivessem vivenciado o momento de implantao da PRP, em
setembro de 2008.

O quarto grupo foi de gestores da SEDS, responsveis por lidar com o processo de integrao
das polcias e bombeiros, que tambm acompanham os debates sobre a definio e
acompanhamento de metas nas instituies.

Optou-se, ainda, por realizar entrevistas com especialistas em segurana pblica externos s
instituies. Os especialistas entrevistados so pesquisadores mestres e doutores, com
experincia em pesquisas que envolvam as instituies policiais em Minas Gerais. O objetivo
foi buscar uma viso externa sobre os efeitos de metas e PRP, a partir da viso de pessoas que
)'


tm contato prximo com as organizaes pesquisadas.

Quanto diviso entre os membros das trs instituies foco desta pesquisa, o nmero de
entrevistados se distribui conforme o quadro seguinte:


Grupo Polcia Militar Polcia Civil
Corpo de
Bombeiros
Total
Comando de
nvel estratgico
05 06 03 14
Comando de
nvel operacional
04 05 06 15
Profissionais de
ponta
02 04 03 09
Quadro 9 Nmero de entrevistados por vinculao
Fonte: elaborao prpria

A abordagem dos grupos acima utilizou duas estratgias. Em primeiro lugar, foram feitas
visitas a companhias, batalhes e delegacias, escolhidas, por convenincia, na capital e nas
cidades do interior mencionadas. Nestas visitas, o autor se apresentou como pesquisador da
Fundao Getlio Vargas, com carta de apresentao de sua orientadora.

Nessa primeira abordagem, a estratgia foi bater na porta sem uma autorizao formal do
comando. O objetivo foi avaliar a percepo dos profissionais de ponta e do comando
operacional de forma mais livre, sem as amarras e restries geradas por uma entrevista
gravada. Como o trabalho envolve temas delicados, com as distores e efeitos negativos da
PRP, essa estratgia foi fundamental, pois permitiu ao pesquisador acessar temas que, de
outra forma, os entrevistados, especialmente os militares, no ficariam a vontade para falar.
Em geral, foram entrevistas mais curtas, com durao mdia de 20 minutos e as informaes
eram registradas por anotao simples. Foi utilizado um roteiro de entrevista (Apndice A).

Na Polcia Civil quase a totalidade dos abordados aceitavam ser entrevistados. J na PM e
CBM esse ndice ficava prximo de 50%. Os outros 50% embora recebessem bem o
pesquisador, argumentavam que seria necessria autorizao do comando para falar.

Uma segunda estratgia utilizada foi a abordagem apresentando autorizao formal. Foi
obtido ofcio de autorizao assinado pelo Chefe da Polcia Civil, pelo Comandante-Geral da
)(


Polcia Militar, e pelo Comandante-Geral do Corpo de Bombeiros (Anexos A, B e C,
respectivamente). Esta segunda estratgia permitiu sucesso em agendar entrevistas com o
nvel estratgico e com o nvel de comando operacional da PM e CBM. Esse segundo
conjunto de entrevistas foi mais extenso e produziu material de tima qualidade para os
objetivos da pesquisa. A durao mdia da conversa foi de 55 minutos. Nessa segunda
estratgia de abordagem, as entrevistas foram gravadas. Em alguns casos, em pontos isolados
da fala, o entrevistado solicitava ao pesquisador que desligasse o gravador.

O Quadro 10 apresenta o detalhamento dos entrevistados por instituio.

Polcia Militar Polcia Civil Corpo de Bombeiros
Comandante-geral
Chefe do Estado Maior
Chefe de Regio Militar
Chefe de setor de estatstica
Chefe de setor de gesto
estratgica
Comandante de batalho
Comandante de CIA
Coordenador de
policiamento de CIA (2)
Sargento (2)



Chefe-adjunto da Polcia
Civil
Chefe de Departamento de
Polcia (2)
Chefe do setor de estatstica
Chefe do setor de gesto
estratgica
Delegado responsvel por
delegacia de rea (4)
Delegado de homicdios
Delegado da equipe de
coordenao operacional
Escrivo (2)
Investigador (2)
Comandante-geral
Chefe do Estado Maior
Diretor de Articulao
Institucional
Comandante de batalho
(2)
Oficial do setor de
estatstica
Comandante de CIA (3)
Subtenente
Sargento (2)
11 15 12
Quadro 10 Detalhamento dos entrevistados por instituio
Fonte: elaborao prpria.

Quanto ao local de atuao, a distribuio dos entrevistados se deu conforme o Quadro 11.

Local de trabalho Polcia Militar Polcia Civil Corpo de
Bombeiros
Total
Capital 09 10 09 28
Interior 02 04 03 09
Total 11 14 12 37
Quadro 11 Distribuio por local de trabalho.
Fonte: elaborao prpria.

Para preservar a identidade dos entrevistados, as citaes utilizadas neste trabalho
identificaro apenas o posto hierrquico ou a funo do respondente. No caso dos cargos de
cpula, considerando que a explicitao da funo do entrevistado evidenciaria sua
identidade, estes foram identificados como ncleo estratgico.
))


6. MATRIZ ANALTICA PARA COMPREENSO DOS EFEITOS
ORGANIZACIONAIS LIGADOS A METAS E A REMUNERAO VARIVEL

O objetivo deste captulo construir uma matriz analtica para compreenso dos efeitos
organizacionais relacionados implantao de metas e remunerao varivel, baseados na
literatura apresentada nos captulos 1 e 2.

Dessa forma, quatro conjuntos de teorias e estudos foram utilizados para esta construo: 1)
teorias que avaliam as consequncias de diferentes modelagens de incentivo; 2) teorias que
buscam compreender o impacto da PRP na motivao dos funcionrios; 3) estudos que
analisam o impacto de metas no ambiente organizacional; e 4) estudos empricos que avaliam
os resultados da aplicao de esquemas de PRP no setor pblico.

O esquema que sintetiza essa matriz analtica est representado na Figura 8. No entanto,
necessrio destacar que, numa representao grfica resumida, no possvel identificar todos
os vnculos e relaes entre mecanismos mediadores e variveis moderadoras. Deste modo. os
principais vnculos foram representados graficamente, enquanto outros foram esclarecidos no
texto abaixo.

No que diz respeito trajetria institucional, duas variveis devem ser analisadas. Em
primeiro lugar, a varivel misso institucional fundamental e impacta diretamente na
importncia que os funcionrios observam na tarefa que desempenham. Outro fator que deve
ser analisado a experincia prvia da instituio com definio de metas e mensurao do
desempenho.

No que diz respeito implantao do modelo, as etapas de implantao previstas pela
literatura devem ser avaliadas: a) em primeiro lugar a definio de metas e o grau de
envolvimento da liderana nesta tarefa; b) em segundo lugar, a estruturao de um sistema de
mensurao atrelada s metas estabelecidas; e, finalmente, c) o processo de comunicao, que
tem importantes consequncias sobre a traduo que os funcionrios faro sobre o novo
modelo. Neste ponto, no se deve avaliar somente a comunicao das regras de avaliao e
pagamento, mas tambm o papel da liderana no esclarecimento e convencimento sobre as
novas prioridades traduzidas nas metas.

)*



Em relao s caractersticas moderadoras, boa parte delas diz respeito s diferentes
consequncias do uso de modelagens de incentivo distintas. O grau de dificuldade das metas
tem relao com a mobilizao que elas vo produzir. O valor investido na premiao deve
ser significativo a ponto de incentivar, e limitado a ponto de no gerar uma caa ao tesouro a
qualquer custo. A simplicidade do modelo, aliado a comunicao e transparncia nas regras
um fator que explica a compreenso do esquema e o grau de apoio dos funcionrios. O nvel
de preparao dos gestores crtico e impacta duplamente: a) na viso dos funcionrios e b)
na incorporao dos elementos de gesto para resultados no dia a dia da instituio. No caso
das metas pactuadas, outputs tem se mostrado mais adequados PRP, desde que haja
feedback sistemtico para que se possa corrigir rumos. A divulgao pblica e a existncia de
ranking so variveis que interferem no nvel de presso e cobrana sofrido pelos gestores, o
que pode incentiv-los a produzir mais e, ao mesmo tempo, gerar incentivos ao gaming. A
existncia de mecanismos anti-gaming outro fator que dever ser analisado.

No que diz respeito aos mecanismos mediadores, trs raciocnios se conjugam. O primeiro diz
respeito ao impacto de metas no dia a dia da organizao. O segundo relativo ao impacto da
PRP na motivao dos funcionrios. E o terceiro se relaciona forma de cobrana e a presso
exercida pelos lderes nos gerentes intermedirios.

J as metas operam por meio de quatro mecanismos: 1) direo metas mostram o que
importante e funcionrios focam sua ateno nisso; 2) persistncia ao estabelecer
quantitativos desejados, metas prolongam o esforo at que estes quantitativos sejam
atingidos; 3) esforo metas mais difceis levam a maiores nveis de esforo; e 4)
aprendizado de estratgias metas levam descoberta e uso de novas estratgias no
ambiente de trabalho. O impacto destes mecanismos est fortemente relacionado qualidade
do processo de estabelecimento de metas.

Dois importantes fatores explicam a motivao para o trabalho: a) a importncia atribuda
pelo funcionrio tarefa e b) a percepo dele a respeito de sua capacidade em cumprir a
tarefa (autoeficcia). necessrio avaliar, entretanto, o impacto no modelo de PRP em dois
grupos distintos de funcionrios: os engajados, que gostam do que fazem e os no engajados,
que no tm prazer na atividade e que cumprem tarefas motivados extrinsecamente. A
implantao da PRP pode afetar estes dois grupos de formas diferentes.
)+



Finalmente, a existncia de ranking, a divulgao pblica de resultados e o estilo de cobrana
da liderana impactam fortemente na operao do mecanismo da reputao, a partir do qual
gerentes se esforam para mostrar resultados e evitar danos reputao.

Entretanto, um fator gera efeitos em praticamente todos os mecanismos: o uso da informao
pela liderana e o papel que os lderes representam na conduo de um modelo orientado por
metas. O estilo de liderana e as diretrizes repassadas pelos lderes so reproduzidos
internamente e orientam toda a percepo dos gerentes e funcionrios. Inclusive, este estilo da
liderana importante para explicar a intensidade de duas lgicas: a) o uso de metas para
gerar aprendizado e melhorar o desempenho e b) a intensidade da prtica de gaming.























*!



Figura 8 Matriz analtica para compreenso dos efeitos organizacionais de metas e remunerao varivel no
setor pblico.
Fonte: Elaborao prpria.


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7. EFEITOS ORGANIZACIONAIS

O objetivo deste captulo apresentar os resultados da pesquisa. Primeiramente, apresenta-se
o contexto geral da poltica de segurana pblica, seus principais atores e principais projetos
em atividade. Em seguida, discute-se a situao dos indicadores de criminalidade em geral e,
finalmente, analisam-se os efeitos organizaes da implantao de metas e remunerao
varivel na Polcia Civil, Polcia Militar e Corpo de Bombeiros.

7.1.Contexto institucional: a SEDS e a poltica de segurana pblica

O ano de 2003 marca uma importante mudana na poltica de segurana pblica em Minas
Gerais. As taxas de criminalidade haviam crescido vertiginosamente na segunda metade da
dcada de 90 e era consenso entre os estudiosos que a dicotomia de duas instituies policiais
atuando de forma desarticulada era insuficiente para enfrentar essa realidade (SAPORI E
ANDRADE, 2008).

Pela Constituio Federal, cabem Polcia Militar as atividades de policiamento ostensivo e
preservao da ordem pblica, e Polcia Civil as funes de polcia judiciria e investigao
e apurao dos crimes.

At aquele ano, tanto a Polcia Militar quanto a Polcia Civil estavam vinculadas diretamente
ao Governador. Com base num diagnstico da criminalidade elaborado em conjunto com a
UFMG, foram estabelecidos um novo arranjo institucional e uma nova poltica de segurana
pblica, com quatro eixos principais de atuao: preveno social da criminalidade; expanso,
modernizao e humanizao do sistema prisional; modernizao do atendimento medidas
socioeducativas e integrao das organizaes policiais.

O projeto de integrao teve como pedra fundamental a criao da SEDS. Sob sua
responsabilidade foi colocada a coordenao operacional das atividades das Polcias Civil e
Militar, do Corpo de Bombeiros Militar, da Defensoria Pblica e da Subsecretaria de
Administrao Penitenciria. Entretanto, manteve-se a autonomia administrativa das
instituies. Na prtica, instituiu-se um delicado arranjo institucional em que as decises
atinentes a promoes, nomeaes de comandos, elaborao de oramentos, execuo
*$


financeira, atividades correcionais, dentre outras, permaneceram fora do mbito de deciso da
SEDS (SAPORI e ANDRADE, 2008, p. 430).

Segundo Sapori e Andrade (2008), se, por um lado, a SEDS tem a prerrogativa de traar as
diretrizes para a integrao operacional entre as polcias, por outro, no dispe de poder para
determinar modificaes no mbito das corporaes. A consequncia disso que o
planejamento e a implementao das estratgias de integrao deveriam ser feitos
conjuntamente pelas polcias e pela SEDS, sendo que esta ltima deve coordenar o processo.
Concretamente, essas situaes acabam por determinar a criao de uma srie de comisses
para a implantao de projetos especficos, em geral, com participao da SEDS, PM, PC e
CBM.

Para a coordenao estratgica da integrao foi criado o Colegiado de Integrao, composto
pelo Secretario de Defesa Social, Comandante-Geral da PM, Chefe da PC, Comandante-Geral
do CBM, Subsecretrio de Administrao Prisional e Defensor Pblico Geral. Este grupo se
rene semanalmente, com ata e pauta previamente definidas e discute os principais projetos
relacionados poltica de integrao.

Uma srie de projetos foi colocada em prtica: a integrao geogrfica de bases territoriais
permitindo que PM e PC compartilhassem de responsabilidades geogrficas equivalentes, a
integrao de centros de comunicao e bancos de dados, e o projeto Integrao e Gesto da
Segurana Pblica (IGESP) que, para os fins desse trabalho, ser um pouco mais detalhado.

Inspirado no modelo Comparative Statistics (COMPSTAT) de Nova Iorque, o IGESP um
modelo de gerenciamento das atividades de polcia baseado no uso intensivo de informaes,
especialmente mapas de atividade criminal. O foco do projeto est em reunies peridicas
nas quais se discute a situao da criminalidade em cada regio, tomando por base os
indicadores de homicdios e outros crimes, e estabelecendo um plano de ao para o
enfrentamento daquela situao particular. Participam a PM, PC, e a SEDS que media a
reunio, o Ministrio Pblico, o Poder Judicirio, a Prefeitura e outras autoridades tambm
participam de algumas reunies.

*%


O IGESP teve sua implantao iniciada em 2005 e foi expandido para a Regio Metropolitana
de Belo Horizonte em 2006. Em 2006 foi expandido para cinco cidades-plo do interior e a
partir de 2008 iniciou-se a expanso para o interior.

Compreender a figura do IGESP e o papel que ele desempenhou importante para este
trabalho, pois estas reunies de anlise e planejamento eram consideradas por muitos policiais
como um pelourinho, em que os comandantes locais da PM e PC eram cobrados pelas aes
planejadas e pelas metas de reduo dos ndices de criminalidade estabelecidas nas prprias
reunies (SOUZA, 2009).

At 2008, o uso de indicadores de desempenho nessas reunies se limitava, em regra, aos
indicadores de criminalidade. A partir de 2008, com a pactuao do Acordo de Resultados, as
metas estabelecidas neste Acordo passaram a serem cobradas tambm no IGESP. Como ser
possvel observar a seguir, este fato gerou uma presso adicional nos policiais para reduzirem
os indicadores de criminalidade em suas regies de atuao.

7.2.Anlise dos efeitos nos indicadores de criminalidade

O objetivo deste trabalho compreender os efeitos organizaes do Acordo e do Prmio na
Polcia Militar, Policia Civil e Corpo de Bombeiros. Para cumprir esse objetivo, necessrio
observar evidncias de impacto geral nos indicadores de criminalidade que possa ser atribudo
a estas ferramentas de gesto.

A relao direta entre desempenho policial e queda dos ndices de criminalidade algo
polmico inclusive na literatura especializada (BEATO, SILVA E TAVARES, 2008). No h
consenso sobre o assunto. Fez-se, portanto, a seguinte pergunta: analisando os dados oficiais
de MG, possvel observar evidncias de impactos do Acordo de Resultados e do Prmio por
Produtividade nos indicadores gerais de criminalidade?

Beato et al (2008) analisaram o impacto da definio de metas e da cobrana de resultados na
Polcia Militar de Minas Gerais durante o projeto Polcia para Resultados, entre jan/2001 e
out/2002. Os autores argumentam que possvel observar impacto real entre a definio de
metas e reduo dos crimes no perodo selecionado.

*&


Para enxergar possveis impactos do Acordo e Prmio foram analisadas as sries histricas de
dois indicadores importantes ndices de criminalidade em MG, pactuados no Acordo de
Resultados: homicdios e crimes violentos.

Grfico 2 Nmero absoluto de homicdios em Minas Gerais
Fonte: CINDS, com base em dados do REDS e SM20.


O foco de anlise destacado entre o ms de abril de 2007 (data da primeira pactuao
global) e o ms de dezembro de 2008 (data final da primeira pactuao regionalizada). O
grfico 2 apresenta os dados de homicdios de todo o Estado, de jan/05 a dez/10. Destaca-se a
forte queda ocorrida no 2
o
. Trimestre de 2008, que pode estar relacionada ao tema estudado.
Para a coleta dos dados do Estado como um todo, utiliza-se em regra o SM20, sistema interno
da Policia Militar.

J em Belo Horizonte os dados so cotejados a partir do SM20, REDS e revisados com base
em informaes da Diviso de Crimes contra a Vida (DCcV) da Polcia Civil, o que aprimora
a qualidade da informao. Assim, para ser possvel uma viso na regio que dispe de uma
informao de maior qualidade, foi recortado somente o valor da RMBH, expresso no grfico
seguinte.






*'


Grfico 3 Nmero absoluto de homicdios na RMBH
Fonte: CINDS, com base em dados do REDS, DCCV e SM20

No grfico 3 mais ntida a forte queda ocorrida entre os meses de maro e maio de 2008. Tal
queda pode ter alguma ligao com o Acordo de Resultados, uma vez que a primeira
pactuao de metas globais se deu durante o ano de 2007. De toda forma, a queda observada
ocorreu antes da implantao do Prmio por Produtividade e da pactuao de metas
regionalizadas, ocorrida em set/08.

Ao analisarmos o comportamento dos dados de crimes violentos, expresso no grfico 4,
observa-se uma variao mais tnue, embora coerente com a variao observada nos
homicdios. O grfico utiliza dados mensais de jan/06 a dez/11.

Grfico 4 Nmero absoluto de crimes violentos na RMBH
Fonte: CINDS, com base em dados do REDS.


*(


Quando se analisa, no entanto, uma srie histrica maior, observa-se que a tendncia de queda
no ndice de crimes violentos iniciada em 2004 se mantm relativamente inalterada. O grfico
5, abaixo, apresenta dados de jan/00 a dez/11. Nesta srie histrica de 12 anos, fica mais
evidente que, no perodo destacado entre barras, no houve alterao significativa do
comportamento dos dados, resguardada a queda forte no 2
o
. trimestre de 2008.

Grfico 5 Nmero absoluto de crimes violentos em Minas Gerais
Fonte: CINDS, com base em dados do REDS e SM20.

No se prope que a anlise da srie histrica de homicdios e crimes violentos seja suficiente
para evidenciar possveis impactos do Acordo e do Prmio. Uma anlise dessa natureza
deveria levar em considerao um grande conjunto de variveis e outras tcnicas, que fogem
ao escopo deste trabalho. De toda forma, analisando os trs grficos j apresentados, observa-
se um comportamento relativamente atpico no 2
o
. trimestre de 2008, que pode indicar algum
impacto do Prmio por Produtividade nos ndices de criminalidade.

7.3.Anlise dos efeitos na Polcia Civil

7.3.1. Elementos da trajetria institucional

A trajetria institucional recente da Polcia Civil mostra uma organizao que busca
consolidar uma identidade num ambiente novo. At recentemente, boa parte do efeito da PC
estava encarregada da guarda de presos, que abarrotavam delegacias da capital e do interior.
Em 2003, 17 mil presos estavam sob guarda da instituio. Houve, ento, o fortalecimento da
*)


Subsecretaria de Administrao Prisional (SUAPI) que gradualmente foi absorvendo este
contingente de presos e liberando os policiais civis para sua atividade investigativa.
Atualmente, seis mil presos ainda esto sob guarda da PC, mas em sua maioria, apenas em
cidades pequenas do interior. O foco institucional foi alterado, passando da custdia de presos
para a atividade de polcia judiciria e investigativa, antes restrita a delegacias especializadas.

Um segundo elemento que merece destaque o fato de que at 2003 a PC era liderada por um
Secretrio de Segurana Pblica, indicado pelo governador. Embora tivesse uma projeo
maior no passado, a instituio foi, por anos, refm de uma liderana politicamente orientada
que, no raro, a usava como balco de negcios, em busca de interesses particularistas. Em
2003, o novo arranjo institucional extinguiu a ento Secretaria de Segurana Pblica e criou a
Chefia da Polcia Civil, estabelecendo que o cargo de chefe seria privativo de delegado de
carreira. Este fato produziu mudanas profundas, pois estabeleceu uma liderana voltada para
a prpria instituio, com foco na sua profissionalizao. Portanto, estes dois elementos a)
alterao do foco de custdia de presos para polcia investigativa e b) a existncia de uma
liderana profissional apontam para uma organizao que visa criar uma nova identidade,
num ambiente institucional tambm novo.

Do ponto de vista do uso de metas, a PC havia vivido duas experincias localizadas no
Departamento de Trnsito (DETRAN) e no Departamento de Homicdios. Entre 2006 e 2008,
pouco antes da introduo do Acordo de Resultados, houve debates sobre indicadores,
definio de metas e reunies de cobrana de resultados nestes dois departamentos com o
apoio de uma consultoria externa contratada, o INDG. O processo provocou importantes
mudanas de melhorias de processo, reduo de filas e melhoria da qualidade de atendimento
ao pblico, no caso do DETRAN; e uma primeira experincia de definio de metas para
delegacias especializadas em homicdios, inclusive com impactos na organizao interna dos
fluxos de investigao. Entretanto foram experincias localizadas em dois departamentos da
capital e que sofreram descontinuidade, no sendo observados efeitos na maior parte da
instituio.

7.3.2. Efeitos organizacionais observados

Nesse ambiente de construo e busca de consolidao de uma identidade institucional, a
exigncia de se definir indicadores de desempenho para estabelecer metas no Acordo de
**


Resultados acabou por evidenciar, aos prprios policiais, o que a Polcia Civil produz e qual
seu foco de atuao.
O primeiro benefcio do Acordo foi identificar o produto da Polcia Civil. A polcia
no sabia o que fazia e quanto fazia. [...] Hoje a PC sabe exatamente quais so seus
produtos e sua capacidade produtiva. A partir de 2008 ns comeamos,
cientificamente, a identificar e estratificar o produto da PC, no aspecto de polcia
judiciria. Ento, hoje eu sei exatamente o qu a PC produz, quanto produz, qual
sua capacidade produtiva e quais so os obstculos que interferem para que a
produo no seja adequada. [...] Ento o AR permitiu isso, ns sabermos quem ns
somos.
Delegado Geral, nvel estratgico.


Um dos mais significativos impactos observados foi o fortalecimento de uma cultura de
mensurao de desempenho. Antes do Acordo no havia a preocupao institucional de
mensurar a produtividade dos servidores. O prprio conhecimento da instituio sobre ela
mesma era limitado, uma vez que no se contabilizava produo e no se fazia estatsticas de
forma sistemtica. De fato, no havia informao sobre desempenho.

O Acordo despertou a PC para uma nova forma de gerenciamento. A PC nunca se
preocupou com estatstica. Antes do AR no tinha estatsticas. Ela nunca se
preocupou em prestar contas a algum. Hoje no, hoje tem que prestar contas. E isso
faz com que voc, de certa forma, resgate um pouco da autoestima sua em relao
ao que voc faz.
Delegado Geral, chefe de departamento.

A mudana mais importante, com absoluta segurana, foi o monitoramento da
produo de inquritos e Termos Circunstanciados de Ocorrncia (TCOs) dentro da
PC. Antes da implantao do AR no havia nenhum monitoramento de quantidade
de produo de inqurito e TCOs. [...] Tanto que o histrico, antes e 2008,
desconhecido.
Delegado Geral, ncleo estratgico.

Na PC no havia um histrico e uma trajetria onde se observa uma cultura de
gesto. A cultura de gesto vem com o IGESP e com o Acordo de Resultados. No
havia nada antes.
Gestor da poltica de integrao na SEDS.


Em 2006 iniciou-se o desenvolvimento e implantao de um sistema para informatizar os
processos dentro da delegacia de polcia, o PCNet. Aps a pactuao do Acordo de
Resultados foi criado um mdulo especfico no PCNet, especialmente para monitorar os
indicadores de desempenho estabelecidos. S era considerado produo aqueles
procedimentos lanados no sistema. Cada delegacia lanava seus dados e, pela primeira vez, a
instituio pode observar, de forma global, a informao sobre o desempenho de cada uma de
*+


suas 915 delegacias no estado.

Hoje ns temos um controle que diz quando a policia produz por minuto, e isso se
deu em funo do Acordo de Resultados. At o acesso no sistema a gente controla.
Delegado Geral, nvel estratgico

Diversas reflexes e mudanas organizacionais foram produzidas a partir da mensurao do
desempenho. Uma delas o controle da produtividade dos servidores. Antes do Acordo de
Resultados no havia nenhum tipo de sistemtica ou mecanismo de aferio do desempenho
amplo que abrangesse toda a instituio. A partir do momento em que as metas foram
estabelecidas, a PC fez uma espcie de desdobramento no qual foi estabelecido que cada
delegado teria sua meta individual: deveria produzir 17 inquritos por ms - no caso de
delegacia comum, e 8 inquritos por ms - no caso de delegacia especializada em homicdios.
O incio da cobrana por delegado e delegacia evidenciou e diferenciou os que produziam,
daqueles que tinham baixa produtividade.

Mostrou os cabeas de bacalhau. Voc j viu cabea de bacalhau? Voc sabe que
tem, mas ningum nunca viu. Na Polcia Civil tinha os cabeas de bacalhau. Eles
tiveram que aparecer. Evidenciou quem trabalhava e quem no trabalhava. [...]
Havia muita gente que fazia dois, trs inquritos por ms e no prestava contas.
Hoje ele tem que prestar contas.
Delegado Geral, chefe de departamento.

Eu tenho aqui mais de 20 delegacias de polcia, seis regionais, somando com outras
unidades aqui, eu tenho 37 unidades subordinadas ao meu departamento. Ento tem
o chefe de polcia, o superintendente, eu e os regionais. Ento eu aqui sei como cada
regional trabalha, o delegado regional sabe como cada delegado trabalha e eu, num
olhar mais holstico eu sei como esses delegados trabalham, eu vejo quem t
produzindo, quem t merecendo... d pra sentir...
Delegado Geral, chefe de departamento.

A cobrana de metas em cima do delegado responsvel pela delegacia ou sobre o delegado
regional ajudou num despertar da instituio a respeito da importncia do papel e da
responsabilidade do chefe pelos resultados de sua equipe de servidores; algo bastante distante
das preocupaes tpicas de um delegado.

E, o mais interessante, a nvel de instituio, muitos de ns gerentes acordamos para
o controle da atividade administrativa. O que at ento era coisa de delegado
regional era ter um carro, um celular e combustvel pra rodar. Se o cara quisesse
ficar a vida inteira nisso era fcil, era s no deixar subir problema. Controle efetivo
em cima do pessoal eram poucos que tinham, ao contrrio da PM.
Delegado Geral, chefe de departamento

Um dos efeitos potenciais do uso de metas e da informao sobre o desempenho a reflexo
+!


que se produz sobre o fluxo de trabalho. Ao acompanhar o desempenho, surgem anlises que
discutem quais os melhores mtodos e quais as prticas que devem ser revistas, em funo do
resultado que precisa ser entregue. O relato abaixo de um delegado especializado em
homicdios exemplifica essa lgica.

S pelo fato de comear a monitorar resultados mudou bastante o fluxo do trabalho
policial civil l na Homicdios. Eu diria at que levou a polcia a se redescobrir
enquanto polcia investigativa. Por qu?
[...]
Qual que o meu trabalho enquanto inqurito de homicdios por exemplo? O que a
Lei fala? Eu tenho que produzir provas, indcios, subsdios, dentro daquela
investigao preliminar do inqurito, mas at quanto, onde que passa a linha
dizendo: aqui suficiente, daqui pra frente no precisa mais? Porque eu posso
produzir provas infinitamente dentro do inqurito... e posso produzir provas aqum
do necessrio. Esse limiar a lei fala que so indcios suficientes de autoria. E a gente
interpreta isso como sendo o mnimo necessrio para que o promotor oferea a
denncia, porque o objetivo do inqurito uma investigao preliminar s para no
fazer acusao infundada, ele no para produzir provas. Voc no pode condenar
ningum s tendo como base aquilo que foi feito no inqurito. Ele s para dar
segurana ao promotor para iniciar a ao penal. E a, ele tendo essa segurana, o
inqurito cumpriu sua funo e ele vai refazer em juzo a prova toda, exceto os
laudos.
[...]
Ento a gente estava perdido nesse juzo discricionrio do quanto era razovel
avanar na investigao. O mais comum era a procrastinao. Ento o delegado
ficava indefinidamente: vou ouvir mais uma pessoa, buscar mais uma prova. Ele
no tinha que produzir resultado, ele tinha s a noo dele.
[...]
Ento quando surgiram as metas, primeiro no projeto com o INDG e depois
oficializadas no Acordo de Resultados, a gente foi obrigado a entender melhor o que
indcios suficientes de autoria. E a gente adquiriu um pragmatismo na investigao
e isso que eu acho que revolucionou o funcionamento da polcia. Pragmatismo em
que sentido? No sentido de ser muito prtico em definir quais diligncias eu vou ter
que fazer e quais eu no preciso pois j seria papel da ao penal do promotor. Esse
pragmatismo fez toda a diferena do mundo. Ento agora, no af de finalizar
procedimentos, a gente comeou a resgatar a sensao do quando que eu tenho
elementos suficientes para encerrar a investigao. Era um raciocnio frouxo... solto.
E com a necessidade do resultado esse raciocnio ficou mais agudizado, e a a gente
comeou a produzir. A tal ponto que no incio todo mundo comeou a bater as metas
e alguns colegas at superar as metas.
[...]
Ento se antes eu ficava protelando indefinidamente, depois eu passei a ser muito
prtico. [...] Qual minha obrigao? Exaurir as possibilidades investigativas e
tomar uma deciso com base nesses insumos. Ora, eu exauri, ouvi todo mundo que
tinha pra ouvir, fiz os laudos, juntei as provas, tem elementos suficientes pra
indiciar? Eu indicio. No tem elementos pra indiciar? Peo arquivamento. De
qualquer jeito quando eu exauro o acervo, posso tomar uma deciso. E foi isso que
comeou a acontecer com a viso de metas. Ai o delegado diz: ah... mais eu ainda
no consegui as provas, vou finalizar? Mas, a questo , voc j fez tudo o que voc
poderia fazer? Se sim, pede arquivamento. Se surgir novas provas, o Cdigo de
Processo Penal autoriza que voc retome a investigao.
[...]
Porque seno acontece o que a gente chama de arquivamento em branco, que so os
inquritos que ficam 10 anos indo e voltando para o judicirio. Todo mundo olhava
para aquilo e no tinha nada para fazer, constrangido de pedir o arquivamento,
esperando o dia que uma prova ia cair do cu. E isso no acontece, especialmente no
+#


caso de homicdio que a investigao tem que acontecer muito rpido, em que as
provas perecem muito rpido, depois de 5 anos seria uma anomalia aparecer coisa
nova. Ento com isso a gente ficou prtico: tem prova? Indicio. No tem? Peo
arquivamento. Alguns diziam: o MP e o judicirio no vo aceitar... No s
aceitaram como adoraram, porque eles mesmos j tinham essa sensao... pra que
fica esse trem indo e voltando? Pra que ficar tramitando 7 mil inquritos de um
lado para outro? [...]
Isso fez toda a diferena, a gente redescobriu qual o escopo da Polcia Civil dentro
do fluxo de justia criminal. E a gente a partir da pde at se dar o luxo de gastar
mais tempo com a investigao que merecia mais tempo e gastar menos tempo com
aquela que no merecia.
Delegado Especial, especializado em homicdios.

Outros efeitos surgidos a partir do uso da informao sobre o desempenho foram o debate e a
descoberta de novas estratgias para melhorar o resultado. Em funo desse debate, a
instituio percebeu que o tempo de produo de laudos periciais era um gargalo para a
concluso dos inquritos. No Acordo de Resultados de 2010 foi estabelecido um novo
indicador para mensurar o tempo de produo desses laudos, ao que teve bons resultados.

Do ponto de vista do inqurito, a principal consequncia foi a celeridade. O
inqurito tem diversos prazos, quando o autor no est preso so 30 dias. O que
acontecia com o inqurito antes do AR? [...] Normalmente, quando o autor est
preso necessrio o laudo pericial. E voc no consegue mandar o inqurito pra
justia com 10-15 dias por conta do laudo. Porque o prazo que o perito tem pra
entregar o laudo 10 dias. Mas tambm pelo acmulo de servio, o perito no
consegue fazer o laudo. E com isso os inquritos vo atrasando... O qu que o AR
fez? Ns estabelecemos o que so os crimes violentos, aqueles oito crimes. A PC
pegou os oito crimes e criou a taxa de elucidao dentro dos crimes violentos e
estabeleceu como meta a concluso do laudo pericial desses crimes violentos. E a
eles conseguiram fazer os laudos em 10 dias. E isso acelerou a concluso dos
inquritos policiais dos crimes violentos. E isso foi um resultado extremamente
positivo do Acordo de Resultados.
Delegado Geral, ncleo estratgico.

De fato, houve um aumento significativo na produo de inquritos no perodo aps a
implantao da remunerao varivel. Esse aumento, no entanto, no se deu nos primeiros
trs meses em que houveram metas (out/dez 2008). Ele ocorreu durante o ano de 2009 e 2010.
Analisando-se o ltimo trimestre de 2008 (primeira pactuao regional) e o ltimo trimestre
de 2009, houve um aumento de 40% no nmero de inquritos relatados, passado de 20 mil
para 28 mil inquritos. Comparando 2009 com o mesmo perodo de 2010, houve novo
aumento de 57%, chegando a 45 mil inquritos/ms. No ano de 2011, observa-se uma curva
de declnio, provavelmente relacionada greve ocorrida durante o ano.



+$


Grfico 6 Evoluo do nmero de inquritos concludos remetidos a justia (2008-2010)
Fonte: grfico gerado pelo autor a partir de dados da PCMG, via PCNet.


Embora os efeitos desse indicador no se mostrem evidentes no perodo out-dez/08, podemos
observar que, aps a pactuao de metas, houve aumento importante nos anos posteriores,
considerando o mesmo perodo. O grfico 6 mostra que, ao compararmos o ltimo trimestre
de 2008 (incio da srie histrica) com o ltimo trimestre dos anos posteriores, a mdia
mensal passa de 9.900 inquritos para 12.400 e 14.600, respectivamente, traduzindo um
aumento de 25% e 48%. Observam-se, assim, indcios de aumento significativo do
desempenho.

Segundo uma viso quase unnime dos delegados, a cobrana de metas o fator que mais
explica este aumento. Uma parte desse aumento foi conquistada relatando inquritos antigos,
que ficavam sendo protelados indefinidamente.

No incio, eu era delegado regional, foi um turbilho para produzir x inquritos at o
final do ano. Ns no tivemos os esclarecimentos necessrios. A ns distribumos
metas para cada delegado, e eles passaram a ser monitorados com aquela cota at o
final do trimestre.
Delegado Geral, chefe de departamento.

Valeu porque hoje os delegados conseguem ao menos visualizar que eles precisam
dar resultado. Ainda que ele relate inqurito sem importncia, precisa de resultado.
E ns tnhamos um passivo podre, inquritos andando h dois anos, trs anos, quatro
anos. Voc tem que limpar. Voc no d conta de olhar pra aquela prateleira cheia
de inqurito. E por isso que eu falo: ns tiramos a poeira da prateleira. [...] Algum
vai falar: Ah, mais ele aumentou a produo com inqurito antigo. T errado? No,
uma hora tinha que fazer isso.
Delegado Geral, chefe de departamento.

+%


Embora no incio da remunerao varivel, em setembro de 2008, tenha sido dada uma ordem
para cumprir metas e essa ordem tenha sido repassada a toda organizao - gerando aumento
da produtividade - no houve um processo especfico de comunicao e esclarecimento sobre
o propsito daquela lgica. O processo de comunicao na Polcia Civil foi muito falho. Em
geral, os servidores ficaram sabendo da meta a partir de uma ordem dizendo que era para
cumprir, no houve nenhum esclarecimento adicional, salvo casos isolados.

O processo de comunicao foi horrvel, no teve. Comunicao vertical foi zero.
As pessoas souberam, a partir de publicaes que, a partir da data x teria resultado
sendo mensurado. Agora, o porqu, pra chegar aonde, como isso vai ser feito... no
teve. Foi um negcio goela abaixo, ningum entendeu direito o qu que estava
acontecendo.
Delegado Especial, especializado em homicdios.


A ausncia de esclarecimento sobre o propsito das ordens dadas contribuiu para o
surgimento de teorias da conspirao a respeito das metas e da remunerao varivel. No
houve, na Polcia Civil, uma liderana que esclarecesse de que forma a instituio deveria se
portar diante desta iniciativa e quais seriam os benefcios advindos dela. Assim, criou-se uma
averso ao processo.

A reao dos delegados que isso era ao de um governo tecnocrtico, com
intenes polticas e que o objetivo do governo era controlar os delegados e maquiar
que eles tem um dos piores salrios do Brasil. Eu continuo achando que essa a
viso.
Delegado Geral, nvel estratgico

Na minha percepo de delegado que estava na ponta na Polcia Civil, essa histria
de Acordo e metas no foi contextualizado. Ningum explicou do que se tratava, de
onde que veio as metas, qual era o propsito. A nica coisa que chegou foi que, a
partir de hoje voc tem que fazer 8 inquritos por ms. Acredito que em um ou outro
caso, isso possa ter sido diferente, mas explicado. Entretanto, no geral, no houve
explicao nenhuma. E isso gera inicialmente uma resistncia do servidor. A PC
viveu por dcadas uma sensao de abandono, de falta de estrutura, de efetivo. E a,
nesta circunstncia, de repente, veio essa histria de cumprir oito inquritos/ms.
Porque oito inquritos? Porque assim e pronto e acabou. No tem conversa. Ento
no incio teve uma resistncia, mas que no foi suficiente para impedir que as metas
fossem acatadas.
Delegado nvel II, especializado em homicdios.


O processo de comunicao falho contribuiu para aquele que considerado por quase todos
os entrevistados como o aspecto negativo mais proeminente: o problema da qualidade dos
inquritos. Como, nos primeiros trs anos de pactuao, cobraram-se apenas metas de
+&


quantidade de inquritos, em diversas unidades policiais foram identificados indcios de
queda na qualidade.

Os registros do conta de que aps o AR houve uma produo de inquritos muito
superior. Do ponto de vista da qualidade, no tenho dvidas, houve um decrscimo
da qualidade. Porque se prioriza a quantidade, no se prioriza a qualidade. E essa
quantidade, voc tem condies de influir sobre ela: voc pode relatar os inquritos
mais fceis de serem relatados e concluir os inquritos mais fceis de serem
concludos. Os mais complexos, que incidem sobre crimes mais complexos, de
maior significado, esses vo ficando para trs. Esse o efeito perverso.
Delegado Geral, ncleo estratgico.

Pra cumprir essas metas a gente muitas vezes deixa a qualidade de lado. Ento a
gente preocupa em fechar o ms com o nmero x de inquritos que a gente
obrigado a bater, em vez de levar uma investigao bem feita. E quando a gente tem
que fazer uma investigao bem feita, as vezes a gente no consegue fechar o
nmero de inquritos no ms.
Delegado II, responsvel por delegacia de rea.

Eu era responsvel pela rea x na Polcia Civil, eu era quem mais produzia nmero
de inquritos. Depois chegou outro delegado e produziu um nmero muito maior do
que o meu. Eu fiquei sem entender como ele conseguiu aquilo, porque eu trabalhava
sbado, domingo, feriado, de noite.... mas um ritmo meu... a pensei... no pode!
Mgica no existe. A eu fui descobrir. Os meus relatrios tinham contedo, o dele
no. O relatrio dele eram trs pargrafos, sem entrar em mrito, sem entrar numa
pesquisa de jurisprudncia, sem fazer uma pesquisa doutrinria, mas a fcil, baixa
tudo. Ou seja, era aquela coisa sem compromisso, talvez algo que possa significar
piora no resultado... Ento, a pessoa no quer compromisso. Hoje se trabalha
estatstica, nmero, nmero... e no est se aferindo qualidade. Ento a grande perda
do AR no aferir qualidade.
Delegado Geral, chefe de departamento.

Tem manipulao sim, justamente em relao ao mal profissional. Ele precisa
mostrar que fez. Eu no fao aferio de qualidade: ento ele maquia nmero. (...)
Ele no trabalhou, ele no investigou e relata de qualquer forma. Pega um fato
qualquer, ouve uma pessoa e relata de qualquer maneira. Produz um nmero com
aquilo e manda pra justia. Isso vergonhoso. Eu vejo delegado ganhando prmio
fazendo inqurito por mala direta, sem investigar. Eles querem nmero, eu dei
nmero, t me cobrando s nmero.
Delegado Geral, chefe de departamento.

Essa queda da qualidade aconteceu, na homicdios isso inclusive foi reparado pelo
Ministrio Pblico que observou que estava chegando muito mais inquritos mas
com um nvel geral mais baixo.
Delegado Especial, especializado em homicdios.

Vargas e Zilli (2011) publicaram os resultados de uma ampla pesquisa nas delegacias de Belo
Horizonte que buscava compreender a dinmica de elaborao do inqurito policial. O estudo
se deparou com os efeitos das metas no funcionamento da delegacia de polcia. Os autores
confirmam o uso de estratgias para aumentar a produtividade que, de fato, reduzem a
qualidade do inqurito:
+'



Pressionados pelo sistema de avaliao de desempenho, os delegados da DCcV
(Diviso de Crimes contra a Vida) admitem abertamente o uso de algumas
estratgias para o cumprimento das metas estabelecidas. O mais corriqueiro deles foi
ironicamente definido por um delegado como estratgia revisionista. Tal
expediente consiste, basicamente, em recorrer ao estoque de inquritos antigos da
delegacia e, usando como justificativa o longo perodo decorrido e as poucas
diligncias realizadas por equipes anteriores, relat-lo pedindo arquivamento. Para
que se tenha uma ideia dos impactos que essa prtica pode acarretar para os
inquritos e, consequentemente, para o processamento de crimes na cidade, basta
observar que alguns delegados vm relatando inquritos pedindo arquivamento sem
ouvir sequer uma nica testemunha. Durante o tempo em que a presente pesquisa
esteve em campo, os pesquisadores tiveram acesso a trs volumes nos quais so
pedidos arquivamentos, sem que a equipe tenha sequer tomado o depoimento dos
parentes de primeiro grau da vtima. [...] De fato, durante os 30 dias em que a equipe
de pesquisa esteve em campo na DCcV, exatamente 25 dos 50 inquritos relatados
pelas equipes sugeriam o arquivamento do caso (VARGAS E ZILLI, 2011, p. 44).


Outra estratgia utilizada por boa parte dos delegados para garantir e cumprimento de suas
metas guardar uma gordurinha, ou seja, ter alguns inquritos praticamente prontos, mas
no relatados em mos caso no consigam, no ms seguinte, cumprir a meta mnima de 17
inquritos por delegado.

Apesar da impresso geral de que houve prejuzo na qualidade dos inquritos, no existe na
Polcia Civil, atualmente, nenhum parmetro objetivo ou sequer uma referncia legitimada a
respeito do que significa qualidade num inqurito policial.

Qualidade dos inquritos caiu, caiu como? Cada um tem uma viso do que seja um
bom inqurito. A PC no tem esse parmetro. S possvel identificar a qualidade
se voc tem o processo de trabalho mapeado.
Delegado Geral, chefe de departamento.

Falar em aferir qualidade complicado. Como que eu fao para aferir qualidade,
como que eu falo que este trabalho melhor do que aquele? No significa dizer que
um funcionrio melhor do que outro porque ele produziu 50 e outro produziu 10,
porque aqueles 10 so casos mais complexos, casos mais graves, um relatrio
melhor elaborado... Ento difcil fazer este cotejo. Mas, por outro lado, o
administrador pode verificar: porque que s furto, porque voc no fez uma
operao? Porque voc no pediu nenhuma priso? Porque no tem um fato
relevante a? O que qu t acontecendo?
Delegado Geral, chefe de departamento.

A ausncia de um parmetro de qualidade, combinada com a ausncia de histrico estatstico
sobre a produo de inquritos contribuiu para a dificuldade em se estabelecer as metas
iniciais. Os gestores do processo de pactuao relatam que tiveram dificuldades em identificar
um padro inicial de produo de inquritos que seria razovel para ser cobrado.
+(



Outra consequncia da ausncia de um padro de qualidade foi a forma de contabilizao do
indicador de produo de inquritos. Qualquer inqurito relatado valia um, seja ele um
inqurito de duas pginas a respeito de um furto, seja ele um inqurito de homicdios de 200
pginas, resultado de meses de investigao. Essa estrutura de mensurao do desempenho
produziu incentivos perversos.

perfeitamente factvel dentro de um inqurito e eu vi isso acontecer vrias vezes
que eu detecte que quem t ali atuando matou e faz parte de uma gangue e em tese
todos so coautores de alguma forma e esse mesmo pessoal t envolvido com trfico
de drogas, eles tambm ameaam. Veja s, nesse mesmo recorte da realidade eu
falei de ao menos quatro crimes (homicdio, trfico de drogas, coao no curso do
processo e ameaa). Quando eu tenho que fazer resultado e sendo resultado a
concluso eu vou trabalhar o suficiente para indiciar o sujeito mais aparente pelo
crime mais aparente. Ento eu vou indiciar fulano por homicdio. Se eu andasse
mais um pouco dentro dessa investigao eu poderia, atravs de mais duas oitivas,
mais duas diligncias de campo, trazer para os autos provas de coao no curso do
processo. Se eu fizesse mais umas trs diligncias, eu poderia configurar formao
de quadrilha. Se eu andasse mais um pouquinho poderia pegar tambm ameaa e
poderia representar pela priso temporria de todo mundo, com elementos coesos. E
olha s, no final das contas, no primeiro caso eu indiciei um cara por um crime e no
outro eu indiciei ele e outros por um monte de crimes e ainda entreguei eles pra
justia presos. Porque que eu vou fazer um ou outro, quando o resultado dos dois
vale a mesma coisa?
Delegado Especial, especializado em homicdios.


Muitos chefes cobravam metas num estilo cumpra-se a qualquer custo. Mesmo delegados
que se preocupavam com a qualidade dos inquritos tiveram que se adaptar nova estrutura
de cobrana.

Principalmente inqurito de homicdios, se voc andar um pouco mais voc chega
em outros crimes. [...] Mas a presso das metas no deixa isso acontecer. E eu
lembro de alguns delegados que tinham resultados muito bons, todo ms era assim:
20 prises, 25 prises... caia a criminalidade porque nesses lugares so mais ou
menos os mesmos grupos de gangues armadas que esto praticando homicdios.
Todo ms a gente fazia uma reunio de acompanhamento na Diviso e esses
delegados ficavam devendo. Ah, mas eu fiz isso, fiz aquilo.... O chefe dizia: no
importa, o que importa a meta. Se voc quer trabalhar mais em um inqurito, voc
relata primeiro os 8 e depois voc dedica a eles. A essas pessoas resistiam um ms,
trs meses, mas no resistiam pra sempre. E acabavam se rendendo a regra do jogo e
danando conforme a msica. Vi milhes de casos disso.
Delegado Especial, especializado em homicdios.

No que ter meta ruim. Meta dessa forma que est sendo implementada ruim.
Por que que eu vou priorizar uma coisa complexa se meu chefe cobra meta?.
Delegado II, especializado em homicdios.


+)


Alguns delegados, entretanto, argumentam que o debate sobre a qualidade dos inquritos j
era um assunto mal resolvido antes do Acordo de Resultados, e que a existncia de metas
apenas evidenciou o problema levando-o para o centro do debate.

Tem um debate muito acirrado aqui em nossa instituio sobre a quantidade e a
qualidade. Esse debate sempre existiu, no comeou por conta do AR no. O pessoal
agora fala: o AR gerou o impacto negativo que produzir inqurito em quantidade...
no tem nada disso no. Sempre houve esse debate. S que o AR proporcionou
conhecer, com clareza, esse problema. Eu vejo isso como positivo. Ento em funo
disso ns estamos iniciando um estudo pra poder identificar exatamente o que
qualidade. O foco identificar o qu que essa qualidade, o que precisa ter no
inqurito pra dizer que ele tem qualidade. E quais procedimentos que precisamos
dessa interferncia. Aonde que precisa melhorar...
Delegado Geral, ncleo estratgico.

De fato, o debate proporcionado pelas metas fez com que a instituio se movimentasse para
criar parmetros de qualidade. O tema da qualidade do inqurito tem sido debatido com maior
nfase, estimulado pelas crticas internas decorrentes da experincia de metas. Recentemente
foi constitudo um grupo de estudo para construir esses parmetros, com a proposta de valorar
cada tipo de contedo interno ao inqurito.

7.3.3. O impacto do processo de preparao e de comunicao

Alguns dos delegados entrevistados, antes de assumirem a posio de coordenao, eram
responsveis por delegacias de rea quando vivenciaram a implantao do Acordo de
Resultados e do Prmio por Produtividade. interessante observar a mudana de postura pela
qual eles passaram e, principalmente, o motivo dela.

Eu que participei muito das reunies de acompanhamento de metas, a gente percebe
que todo mundo que mora fora do sistema de mensurao do desempenho e entra no
sistema, ele faz as mesmas perguntas, ele fica indignado da mesma forma, ele tem os
mesmos chiliques, etc. Mas se tiver uma pessoa com uma maior maturidade
gerencial para responder, vai convenc-lo de que o caminho esse! No pela
autoridade, mas pela fora do argumento. Vai explicar que no s nmero, desse
e desse jeito, a gente tem que dar este passo para dar o prximo. Passei por isso
muitas vezes. A pessoa chega com aquela carapaa ctica e cnica e, conforme voc
d a elas tempo para conversar, voc nota que acende uma centelha, no final ela
concorda e fica empolgada.
Delegado Especial, especializado em homicdios.

Problemas de implementao que geraram o efeito negativo. Se voc
contextualizar, se voc explicar, as pessoas vestem a camisa. Mas quando a coisa
jogada no seu colo, nem um sistema mgico d conta de funcionar.
Delegado II, especializado em homicdios.

+*


Esse processo de comunicao para explicar no foi feito at hoje. O que mudou foi
que as pessoas foram conversando a coisa se acomodou, foi se sedimentando. S
que toda vez que entra turma nova na polcia tudo de novo. Na academia no tem
uma disciplina para ministrar essa concepo toda. E eu acho que seria um ganho
fabuloso...
Delegado Especial, especializado em homicdios.

Estes relatos sintetizam a importncia de uma varivel crtica de implantao: o processo de
comunicao. A existncia de uma liderana interna que traduza o modelo para a linguagem e
para a cultura interna parece ser uma varivel essencial para explicar a percepo e
entendimento dos funcionrios sobre o sistema.

A preparao dos gerentes fundamental para fazer esta traduo de linguagem e construir
um sentido operacional que vincule o modelo aos seus objetivos. Entretanto o grau de
preparao dos gerentes da Polcia Civil tem se mostrado ruim. Antes do Acordo de
Resultados e dos projetos pontuais com a participao do INDG, a linguagem gerencial era
ausente do debate institucional.

A PC tem um problema muito grande, que a qualidade dos gerentes
intermedirios. No adianta eu tirar um delegado operacional e colocar com um
delegado regional, t errado. Eu tenho que preparar este cara, desde o momento que
ele entra na academia, para que ele seja administrador. E a o AR fez a polcia ver
que, alm de investigar, ela tem que administrar a unidade policial. Administrar os
seus problemas. Isso ficou bem claro pra gente.
Delegado Geral, chefe de departamento.

Qual a formao administrativa que eu enquanto chefe de departamento tenho? Zero
a esquerda. Ento precisa pegar todos chefes de departamentos e delegados
regionais e colocar no banco da escola e dizer: agora vocs vo aprender a
administrar. O que eu fao o que eu trago da minha famlia e da forma como eu
administro a minha casa. Fora um pouco que eu aprendi com outros delegados com
minha experincia... E tambm por isso que a base no entendia. O que a gente
falava l em cima na coordenao, no era a mesma lngua da base, porque a base
no tem nenhuma formao em administrao, eles no entendiam, no captavam...
Delegado Geral, chefe de departamento.


7.3.4. O efeito da remunerao varivel

Um dos objetivos deste trabalho tentar evidenciar quais so os efeitos da existncia de metas
e buscar distingui-los dos efeitos da remunerao varivel em si. As metas e a remunerao
varivel foram ferramentas implementadas de forma quase concomitante e a viso da maior
parte dos servidores de isso se deu ao mesmo tempo e que so parte de um processo nico, o
que dificulta a anlise.
++



O grande valor do Prmio no est na sua capacidade de uma motivao adicional, que faria o
servidor trabalhar a mais. quase unnime a viso de que o Prmio em si no aumenta o
esforo, viso que plenamente coerente com a maior parte dos estudos, tais como a OCDE
(2005).

O Prmio por Produtividade no me faz trabalhar mais. Ele no me faz fazer um
relatrio a mais, de jeito nenhum. [...] Pra mim no faz diferena nenhuma.
Delegado responsvel por delegacia de rea

O auxilio produtividade que a gente recebe, eu pelo menos trabalho sem pensar nele.
Eu quero ele, quero que venha. Mas eu bato minha meta independente. Ele uma
consequncia do trabalho. Pra mim, o prmio um 14o. salrio. Eu j conto com ele
no fim mas de forma desvinculada ao que eu trabalho ou deixo de trabalhar. [...] Se
at ele viesse no final do ms, talvez a gente corresse pra fechar o ms, mas como
ele vem s no final do ano, a gente nem lembra dele. Ento ele no faz a gente
correr mais. lgico, um estmulo, mas no ele que faz eu trabalhar do jeito que
eu trabalho no.
Delegado responsvel por delegacia de rea.


As metas e cobrana geram aumento no desempenho, mas o prmio no. Entretanto, os
gestores entendem que a existncia do prmio facilita a cobrana de resultados.

Voc usa do prmio at para cobrar. Como vocs querem premio, se no esto
fazendo por onde merecer? Isto uma ferramenta do nosso lado, favorvel
administrao, ao gerente. como se voc falasse para o seu filho: voc quer uma
bicicleta? Ento ajuda sua me a lavar a loua. Voc tem como cobrar.... Olha, como
voc quer ganhar o prmio se voc no est fazendo por onde? Ento a
administrao tem isso como uma carta na manga pra estar cobrando.
Delegado Geral, chefe de departamento.

Eu uso dessa lgica para cobrar mais e se no tiver eu vou ter uma perda muito
grande. Porque a eles vo falar... Ah doutor, a no vai ter mais produtividade,
ento vamos trabalhar pra qu? Pensa bem... eu produzindo, eu vou ganhar, e, se
no tem mais o prmio, eu produzindo ou no produzindo eu no vou ganhar
mesmo, tanto faz...
Delegado Geral, chefe de departamento.


A modelagem de premiao utilizada a coletiva, por equipes. Essa modelagem, por um lado,
tem um efeito positivo ao incentivar a cooperao, mas por outro, dificulta a vinculao que
cada indivduo faz entre produo e premiao.

No h uma percepo muito clara da relao de causalidade entre o trabalho e este
prmio. Primeiro porque no individual. (...) O policial v o prmio como um
outro salrio que vem para mascarar o baixo nvel de remunerao da segurana
#!!


pblica. E a acaba estimulando uma conduta contraproducente: uma pessoa que no
trabalha e a polcia tem muito disso recebe o mesmo valor de quem trabalha.
Delegado nvel Especial, especializado em homicdios.


Diversos policiais citaram a ocorrncia do efeito carona, o free-rider, ou seja, um grupo de
pessoas trabalha muito, mas outro grupo continua com baixos nveis de produtividade.
Diversos policiais argumentam que se as metas e a premiao fossem individuais, o resultado
seria diferente.
A avaliao que eu fao do prmio relativamente negativa. Ele foi encarado pelo
servidor pblico como um 14o. salrio. Porque independente do servidor trabalhar
ou no trabalhar, ele vai receber caso as metas sejam atingidas. E essas metas,
muitos dos servidores sequer movem um palha para que elas sejam alcanadas. Eles
apenas compem a organizao. Outros trabalham muito pouco... Servidores muito
ruins, por exemplo, s vezes punidos, que no contriburam em nada, mas vo
receber... Porque ele vai receber? Porque ele est dentro da organizao e a
organizao atingiu a meta. Ento isso foi encarado como um 14o. salrio. E isso
muito negativo, porque existem aqueles que trabalham muito, que se desdobram,
que vo alm de suas foras normais, alm da sua jornada, levam pra casa, fim de
semana trabalham... Esses sim deveriam receber um pouco mais, mas eles no
recebem. (...) Essas pessoas que no trabalham no so um nmero pequeno. Muitos
contribuem para o resultado mas tambm existe uma grande massa que no
contribui.
Delegado Geral, nvel estratgico.


No h dvidas de que o prmio facilita a cobrana e ajuda a dar centralidade ao tema do
desempenho. Por outro lado, uma vez institudo, o servidor espera por ele e se frustra quando
existe a hiptese de que ele no seja pago. Depois de quatro anos sendo pago em
setembro/outubro, em 2011 o governo deu declaraes em que colocava o pagamento num
campo de incerteza, em funo de dificuldades de caixa. Posteriormente, foi anunciado que o
prmio estaria garantido, mas seria pago em duas parcelas no incio de 2012. Isso produziu
efeitos negativos no desempenho.

E, ao mesmo tempo, uma armadilha, porque ocorre a sombra do prmio: esse
ano houve a frustrao de no pagar na data, e a o pessoal acaba reduzindo as
atividades. O Estado ficou refm disso, porque quando paga no est fazendo nada
alm da obrigao e quando no paga, acaba sofrendo uma espcie de sanso
subinstitucional.
Delegado nvel Especial, especializado em homicdios.

E a, como que voc vai tirar o prmio hoje? Est segmentado dentro da expectativa
de despesa de fim de ano de cada um. Ningum pergunta pelo prmio, mas quando
chega ms de outubro, o telefone no para de tocar, quando vai pagar? A voc
tem que ficar dando explicao.
Delegado Geral, nvel estratgico.

#!#


7.3.5. Dois perfis de servidores, dois efeitos diferentes

Uma importante constatao da pesquisa de que os efeitos das metas e da premiao variam
fortemente no conjunto de servidores. Aqueles engajados, que gostam e tem prazer no que
fazem, usualmente j do o mximo de si e os efeitos, neste grupo de servidores, so
limitados. Neste grupo, a meta apenas um orientador e uma referncia sobre o que priorizar.
Pode-se dizer que, de forma geral, no h alterao significativa da produtividade neste grupo.

Por outro lado, o servidor que no engajado e que trabalha por obrigao fortemente
influenciado por metas e remunerao varivel. Este grupo pode ter melhorias significativas
do desempenho.

Eu trabalho com prmio ou sem prmio. Eu, quando trabalhava no setor x, eu
sempre fui o delegado que mais produzi, muito antes de se falar em prmio. Tanto
que cobrana de meta foi uns quatro anos atrs que foi implementado isso pela
administrao. Agora, quando fala em remunerao, eu tenho como cobrar.
Delegado Geral, chefe de departamento.

Eu me sinto absolutamente vocacionado. Eu tenho um apego polcia, um amor
coisa, eu quero traar uma carreira. Existe um efeito diferente no vocacionado ou
no. [...] Eu vou te dar um exemplo: eu cumpri meta em Contagem com um
inqurito de 500 pginas, muito bem feito. O servidor no vocacionado pensa assim:
nmero, ento nmero que eu vou dar. Ele est absolutamente despreocupado
com fazer um trabalho de qualidade. A meta boa para o cara no vocacionado.
Porque ele cumpre aquilo e fica bem com a chefia dele.
Delegado II, especializado em homicdios.

O cara bom e vocacionado, esse at que no precisa de meta para ele no. E ele vai
se sentir feliz com o prmio. Mas no vai mudar muito a atitude.
Delegado Especial, especializado em homicdios.


7.3.6. Realmente necessrio o Prmio por Produtividade?

Foi questionado aos gestores qual seria a atitude deles se estivessem na posio de
governador. Deveria ser implantado o prmio por produtividade? Parte deles acredita que no.

Se houve uma inconformidade, foi criar o prmio. Se fosse criada uma meta de
governo para ser atingida, mas uma meta plausvel, no haveria necessidade do
prmio. Porque ela viria institucionalizada. E ns ento iramos entender isso e criar
mecanismos para que fosse cumprido, sem pensar no prmio. E iria cumprir. Se
houvesse um Acordo de Resultados e no tivesse o premio? Ns teramos um
resultado melhor ainda. Porque os policiais tm um amor pelo que eles fazem e
quando se exige deles, eles correm atrs do resultado, eles buscam a meta.
#!$


Independente de prmio. [...] E outra coisa, basta uma ordem para cumprir.
[...]
Se eu fosse o governador, o prmio eu no implantaria. Faria metas. Mas o premio
no. Eu buscaria outra forma de premiar no financeira, investimento na instituio,
outras coisas. Porque a alternativa financeira ela pesada. Aumenta salrio, aumenta
o prmio.
Delegado Geral, nvel estratgico.


Na viso de alguns delegados, a simples existncia da meta seria suficiente para atingir bons
resultados.

Eu acho que metas sem prmio seria suficiente sim. Porque o ser humano precisa de
limites, precisa de baliza para a conduta. Reduzindo o foco, o servidor pblico
precisa de limites, tambm. Porque ele trabalha solto, voc no tem como aferir.
Tanto que, eu aqui no departamento eu vou pactuar minha meta interna. [...]
Porque eu tenho servidor que trabalha muito acima da meta mas eu tenho servidor
que trabalha exatamente em cima da meta. So 17 inquritos? Ele relata 17
inquritos... Ento eu vou fazer a meta interna. Ento voc fala: voc vai trabalhar
nessa linha, ento realmente adestrar.
Delegado Geral, chefe de departamento.


O comentrio acima mostra, com clareza, o funcionamento do mecanismo de persistncia,
proposto por Latham e Locke (2002). Um dos grandes objetivos da meta estabelecer uma
baliza para verificar o sucesso ou o fracasso de uma tarefa at determinado perodo de tempo.
A meta indica ao funcionrio at que ponto ele deve se esforar para ser considerado bem
sucedido. O funcionamento deste mecanismo foi observado, na prtica, sobretudo no caso de
servidores no engajados.

7.3.7. O efeito da prtica de ranking

Durante certo perodo, entre 2009 e 2010, houve um aumento da cobrana de metas internas
na Polcia Civil feita pela Superintendncia de Investigaes, responsvel por coordenar
trabalho das delegacias. Os Chefes de Departamento e s vezes os Delegados Regionais eram
chamados periodicamente a Belo Horizonte para prestarem contas sobre as metas pactuadas.
Nessas reunies era apresentado um ranking, identificando o desempenho de cada rea.

As pessoas comentam isso. Acabam que as metas cumpridas se tornam sinnimo de
boa reputao. O cumprimento das metas se torna sinnimo de desempenho. Isso
poderoso, mas tambm acirra os efeitos perversos.
Gestor da poltica de integrao, SEDS.

#!%


Existe esta disputa de ranking no caso dos departamentos, mesmo porque o
acompanhamento foi feito com ranking de departamentos. Isso causa um disputa
muito pouco saudvel. Em primeiro lugar porque houve um equvoco de tratar todos
os departamentos de forma igual, se voc tem metas de criminalidade diferentes para
cada regio como que voc vai ter indicadores especficos iguais. Voc no pode
querer montar um ranking com um cara que faz natao, outro que faz futebol e
outro que corre maratona. So coisas diferentes e isso gera distoro. O pessoal
comeou a bater 200%, 300% da meta pressionado por chefes de departamento que
queriam ser o primeiro no ranking. Para mim no tem como ser dessa forma, porque
cada departamento deve ter uma meta estudada para seu caso particular.
Delegado II, especializado em homicdios.

Ns cometemos um erro. Ns no conseguimos ser entendidos quando
apresentvamos aos delegados o ranking de produtividade. E a comeou-se uma
disputa interna, dentro da PC entre os departamentos pra ficar nos primeiros lugares,
e a priorizaram quantidade em vez de qualidade.
Delegado Geral, chefe de departamento.


A prpria instituio percebeu que a prtica do ranking estava incentivando comportamentos
no desejados e decidiu suspender essa prtica.

Tem ranking e eu mandei acabar com isso. Sempre existiu. Eu sempre fui contra.
[...] Isso gera uma competio muito grande. Quando termina a reunio fala, ah eu
fiquei em primeiro, fiquei em segundo, isso cria um sentimento de disputa muito
grande, errneo. Porque voc tem recursos diferentes, condies diferentes.
Delegado Geral, ncleo estratgico.


Embora o ranking tenha sido praticado num certo perodo em reunies mensais com os chefes
de departamento, no se observou um esprito de ranking de forma geral na Polcia Civil.
Essa lgica da competio e da comparao teve um efeito intenso durante um perodo
especfico particularmente na figura dos chefes de departamento, que de fato competiam entre
si. No entanto, no se observou extenso para toda a corporao. Nota-se que alguns
delegados comentavam as delegacias consideradas melhores e piores, mas no existiu a
postura de grande competio que permeasse toda a instituio.

De toda forma, a fora do ranking como instrumento de fortalecimento do incentivo e da
cobrana foi fortemente evidenciada, conforme j mostravam os estudos de Bevan e
Hambling (2009), existindo, inclusive, gestores que enxergam os benefcios da prtica do
ranking, desde que ele seja feito com cautela, evitando comparaes inadequadas.



#!&


Quando tem meta, existe uma disputa muito sadia, muito sadia. Cada chefe de
departamento quer mostrar os seus nmeros, ele diz ns temos que brilhar, ns
temos que fazer o melhor para o departamento, quando o departamento cai voc
fala olha, inconcebvel um departamento deste tamanho ter um nmero menor
que aquele outro departamento pequeno, ento isso tudo serve de estmulo. Isso
ferramenta, ento cria a disputa sadia.
Delegado Geral, chefe de departamento.

A presso exercida nos gestores pelo constrangimento da exposio pblica do desempenho
foi amplificada no caso da segurana pblica em Minas Gerais. Isso porque como as metas de
trs instituies foram compartilhadas, um deslize ou uma meta no alcanada em uma
instituio prejudicava a todos. Isso produziu um constrangimento adicional para que as
metas fossem cumpridas.

Tem um problema com a modelagem da segurana pblica. Porque os outros
rgos, eles so responsveis por si. Na Secretaria da Educao, o Acordo dela s
impacta pra ela. No sistema de Defesa, o AR perverso. Porque ele nos obriga e nos
vincula com outras instituies. O fato da Polcia Civil no cumprir eu tenho que
pensar em no mnimo mais trs instituies. Quais so: CBM, PM e Gabinete
Militar
28.
E a, se eu no cumpri eu arrumo problema com os outros. [...] Teve uma
poca que a PM teve um problema de cumprimento e teve que ficar justificando
para o Estado inteiro. [...] Na hora a gente ficou at brincando mas depois a
repercusso foi muito predatria. Eu fiquei falando.... imagina se fosse a PC? E a
ns demos a ordem: ns queremos que cumpra a meta, ns no queremos passar por
isso, porque isso foi muito ruim. Agora mesmo ns estamos fazendo reunies quase
que toda semana, porque ns identificamos que tinha alguns departamentos com
dificuldade e estamos obrigando eles a cumprir a meta. Eles esto se virando. Hoje
ns estamos fazendo interveno em dois departamentos, estamos mandando gente
de BH pra l pra fazer os inquritos e mandar pra justia, para ver se cumpre a meta.
[...] E o negcio igual fogo em palha, todo muito fica sabendo quem cumpriu e
quem no cumpriu. Mesmo se voc fechar todas as portas da reunio, 30 minutos
depois o Estado inteiro fica sabendo o que aconteceu. Para mim isso positivo, o
controle exercido pelos prprios policiais, pelas prprias instituies. Os que
produzem pouco acabam se sentindo envergonhados, e produzem mais.
Delegado Geral, nvel estratgico.

7.3.8. O impacto no processo de integrao das polcias

A modelagem do Acordo de Resultados na segurana pblica teria, pretensamente, um
impacto positivo no processo de integrao das polcias, uma vez que as metas gerais de
criminalidade so compartilhadas, ou seja, as metas de reduo de crimes valem para PM, PC
e CBM. Ocorre, entretanto, que a Polcia Civil no entende, via de regra, que as metas de
reduo da criminalidade so de sua competncia. Apenas metas de inqurito e TCO so
efetivamente discutidas e cobradas dentro da instituio.

28
O Gabinete Militar um rgo autnomo de assessoramento ao governador. Em 2010, ele passou a assinar o
Acordo de Resultados da PM-PC-CBM apenas para fins de premiao, mas no houve a definio de metas
especficas para sua atividade.
#!'




Teve um discurso inicial na PC de que criminalidade com a PM. Hoje os
delegados continuam pensando dessa forma, equivocadamente. [...] Esto pensando
dessa forma porque no querem assumir responsabilidade.
Delegado Geral, chefe de departamento.


Alguns delegados que eram responsveis por delegacia de rea e que hoje trabalham na sede
da Polcia Civil s vieram a descobrir que h metas de reduo de crimes para a PC, quando
foram alocados na sede da instituio. Usualmente a instituio no cobra dos delegados de
rea uma ateno sobre as taxas de criminalidade e muitos desconhecem ou no se
preocupam em saber que a reduo do crime tambm meta da Policia Civil.

7.3.9. A relao entre estrutura operacional e desempenho

Embora no seja foco desde trabalho, necessrio evidenciar um aspecto bastante presente
nas entrevistas realizadas que influencia fortemente o desempenho da Polcia Civil: a falta de
estrutura de recursos humanos, materiais e tecnolgicos.

Polcia tem evoludo sim, a passos lentos, mas tem evoludo. Eu acho que uma parte
da polcia muito amadora. Se fosse para realmente fazer um polcia profissional,
judiciria, de investigao, teria um alto custo financeiro. Por exemplo, uma viatura
daqui estragou. Se eu no conheo algum l no transporte e peo um apoio, voc
pode esquecer, vai ficar seis meses parada. Acho um absurdo um delegado de
polcia ter que ficar pedindo favor. Delegado de PC no interior que tem que pedir
favor para o prefeito. No tem jeito, o cara acaba ficando restrito nas atuaes dele.
Como que voc vai chegar para um prefeito e pedir pra ele consertar uma viatura
sua e depois voc vai investigar algum ligado... Por mais srio que o cara seja,
mesmo assim gera um vnculo que complicado. [...] Ser que a pessoa vai ter
100% de iseno para investigar? Ento essas pequenas coisas que tm que mudar
na polcia.
[...]
Outro exemplo: identificao criminal. feito em tinta e papel, isso no existe mais
no mundo. Eu demoro 30 dias para ter resposta de identificao criminal num
processo. A menos que seja algo que repercutiu na mdia ou algo muito grave, eu
vou ter que sair daqui ir l bater na porta do perito, conversar com um perito
conhecido e pedir um apoio, um favor. A ele fala: olha, eu vou fazer pra voc, mas
vai demorar umas seis, sete horas pra gente achar isso aqui. Enquanto existe o
sistema AFIS (Sistema de Identificao Automtica de Digitais) que desde que eu
estava na ACADEPOL eu ouo dizendo que a polcia vai adquirir... No tem como
hoje trabalhar polcia judiciria, de investigao, sem tecnologia.
[...]
A polcia saiu de um calabouo do passado, de tortura e tudo mais. A tortura uma
tcnica de investigao... imoral, ilegal, mas uma tcnica. Ento a investigao era
assim. Hoje no se usa mais esse tipo de tcnica. Ento voc tem que substituir ela
por outra. No adianta voc prender um cara, trazer pra delegacia, e falar: `e a,
conta as coisas!. No adianta, ele fala na sua cara que no vai falar. Ento tem que
fazer investimento em tecnologia. No existe outra forma de fazer uma polcia
#!(


verdadeiramente eficiente. Hoje, daqui de baixo, eu percebo que a Polcia Militar
recebe um investimento infinitamente maior que a PC e cada vez mais estamos
ficando de lado na histria. Voc viu aquele caso da juza que foi morta no RJ? At
marca de pneu foi periciada. Mas era uma juza... Infelizmente, no existe polcia
boa e barata.
[...]
Hoje distrito (delegacia comum de bairro) cartrio da PM. A PM chega com o
flagrante, a gente faz a ocorrncia, relata e manda. Hoje o delegado no consegue
fazer a funo fim da polcia, que investigar. No tem como, por conta da
quantidade de servio. A quantidade de servio incompatvel com o nmero de
servidores e os recursos materiais. No tem a menor possibilidade de voc cobrar
uma investigao realmente bem feita.
[...]
Quando eu entrei na polcia, todas as 24 delegacias tinham dois delegados. Voc
entrava de frias e tinha algum para tocar o servio durante 30 dias. Voc ia pra
uma reunio ou pra algum servio fora da delegacia tinha algum na delegacia pra
receber ocorrncia. Hoje isso no existe mais. Ento, se eu for numa reunio da PC,
toca meu celular: Dr. tem um flagrante da PM aqui. A eu falo: ento me espera a.
Se eu no for rpido, a PM entra em contato com o COPOM (Central de Operaes
da PM) e entra em contato com a rdio Itatiaia, e a? Pau no delegado.
Delegado responsvel por delegacia de rea.

A falta de estrutura se vincula a um fluxo ainda burocrtico, arcaico, cartorial, demandando
muito tempo para fazer um boletim de ocorrncia eletrnico (REDS). O prprio sistema
complexo, pesado, e as delegacias em geral possuem conexo de m qualidade com a internet,
o que gera lentido para concluir as ocorrncias.

A Polcia Civil no d conta de investigar, porque ela tem que formalizar a priso,
gasta-se um tempo muito grande para formalizar a priso. So duas coisas distintas,
uma coisa inqurito criminal, cartorial, outra coisa investigao. A grande
maioria dos inquritos policiais da Polcia Civil hoje so sem investigao.
Delegado II, especializado em homicdios.


7.3.10. Avaliao global do processo

Mesmo considerando os efeitos negativos praticamente unnime a avaliao de que a
definio de metas foi algo muito positivo. Sobre a remunerao varivel as opinies so mais
divergentes. Entretanto, como no se consegue separar uma ferramenta de outra, a avaliao
geral , geralmente, positiva por parte dos gestores.

Na minha avaliao o sistema de metas imprescindvel. Primeiro porque voc
precisa saber o que voc est produzindo, no d pra gerenciar se voc no conhece.
um instrumento fantstico. Essa a palavra que eu uso hoje, porque quando eu
estava na base eu no conhecia...
Delegado II, especializado em homicdios.

Se ns falssemos num resultado final do AR, neste momento eu diria que um
#!)


resultado positivo. Ele tem uma srie de problemas como tudo na vida tem. Mas no
somatrio dos benefcios e dos custos, o resultado positiva.
Delegado Geral, ncleo estratgico.

Eu aplaudo. Eu aplaudo a coragem. Demorou. Tinha que fazer algo assim. T
precisando mais. Veio tardiamente. Agora chegar e falar, criticar negativamente
muito fcil. Ser engenheiro de obra pronta a melhor coisa que tem. Ento valeu,
tinha que ser isso mesmo, tem que implementar, tem que puxar. Porque a gente
sempre viu o Estado, sendo bem ilustrativo com uma grande vaca e todo mundo
mamando nas tetas, a verdade foi essa. O funcionrio aquele que coloca o palet
na cadeira e voc nunca v. Voc chega no balco e v as comadres tomando caf e
o pblico sempre mal atendido, porque o funcionrio pblico no tinha
comprometimento. Ento tem que ter meta sim, t faltando mais, t faltando mais
mecanismo de controle.
Delegado Geral, chefe de departamento.


J no caso dos servidores de nvel operacional, a viso no to positiva. Embora todos
elogiem o Prmio por Produtividade, avaliam que ele uma forma de mascarar os baixos
salrios da polcia em Minas. A ideia de metas e controle elogiada por alguns e vista por
outros com ironia, como parte de um projeto poltico que pretensamente moderniza a polcia,
mas do ponto de vista prtico a abandona pela falta de investimento.

7.3.11. A taxa de elucidao

No debate sobre qual seria o melhor indicador para a reviso do Acordo de Resultados na
Polcia Civil, surgiu a ideia de mensurar a taxa de elucidao. Este indicador importante,
pois sintetiza a efetividade do processo investigativo, avaliando, de forma completa, o
trabalho desempenho pela PC. Ele mensura o percentual dos inquritos abertos que tiveram
autoria e materialidade identificadas. Ou seja, de todos os processos investigativos abertos,
qual o percentual que teve o autor do crime identificado e as provas recolhidas. Embora seja
reconhecido por parte dos delegados como o grande indicador do futuro da Polcia Civil,
existem fortes resistncias quanto a sua implantao enquanto meta. Isso porque ele
evidenciaria as fragilidades da instituio, ao mostrar, por exemplo, que apenas um
determinado percentual dos crimes efetivamente desvendado.

No ano de 2010 foi tomada a deciso de colocar em prtica a primeira etapa necessria para a
implantao desse indicador. Foi estabelecida uma meta para medir o indicador. Ou seja, no
haveria nmero a ser atingido, o objetivo seria apenas medir, estabelecendo uma referncia
para avaliar como est a taxa de esclarecimento dos crimes em Minas Gerais. Escolheram-se
duas delegacias de cada regio e o foco foi definido apenas para o crime de homicdio. O
#!*


objetivo foi estabelecer uma srie histrica que subsidiasse a futura pactuao de metas. Os
resultados tambm foram publicados na internet. Nas delegacias selecionadas na capital, a
taxa de esclarecimentos de crimes ficou na ordem de 40%, no interior 50%.

Existem, portanto, elementos e informaes que viabilizam uma futura pactuao de metas
sobre a taxa de esclarecimento de crimes. No incio de 2011, o tema foi discutido com a
cpula da Polcia Civil e a pactuao do indicador foi rejeitada. Alm da dificuldade em
expandir a mensurao para todas as delegacias do Estado, a principal razo para no se
implementar o indicador continua a ser o receio da organizao em expor suas fragilidades.

O resultado final do Acordo positivo. Muito pior se no tivesse. Estaramos no
escuro ainda, estaramos sem monitorar inqurito, sem monitorar TCO. (...) No
teramos implantada a primeira mensurao de taxa de elucidao, o que foi indito.
No tem nenhum estado brasileiro que implantou isso a taxa de elucidao. Isso no
est na condio de indicador. Com o passar do tempo ns temos que, naturalmente,
voltar o olhar para isso, que uma das coisas mais importantes. Mas isso tem que
ser feito com muita responsabilidade. Naturalmente, todo indicador tem um risco, o
risco de ele expor a organizao. s vezes o indicador pode ter um problema e voc
pode ter dificuldade depois para explicar que ele tinha um problema. Ento, temos
que olhar com muita responsabilidade sobre isso. Por isso que a taxa de elucidao
no se tornou um indicador ainda.
Delegado Geral, ncleo estratgico


7.3.12. Futuro

Outra ideia bastante presente nas entrevistas a de que, apesar de positiva, a pactuao de
metas precisa, agora, ser revista. Os gestores apontam que desafios foram vencidos e que
necessrio mudar, renovar. A manuteno do foco na produo de inquritos no tem mais
capacidade de gerar melhoria institucional. So necessrios novos desafios.

O AR tem que ser mudado. Quantidade? Esquece. Ns chegamos no limite.
Delegado Geral, chefe de departamento.

O efeito geral do AR positivo porque ele atua na gesto de indicadores. Eu vinha
at falando outro dia sobre isso com nosso Chefe de Polcia: este o momento, ns
j vivemos o Acordo de Resultados por trs anos, vamos para o quarto ano, esse o
momento em que a gesto de indicadores precisa ser aprimorada. O inqurito que
precisa ser valorizado no vai ser aquele inqurito antigo, prescrito, aquele inqurito
sem autoria. Portanto, para a poltica de segurana, o Acordo e o Prmio ainda no
esto tendo aquela capacidade de incidncia que poderia ter. Poderia ser melhor se a
gente pudesse trabalhar essa questo dos indicadores. Ns s estamos
acompanhando inquritos, TCOs e laudos. Poderamos acompanhar outros
indicadores, no campo da gesto propriamente dita. Quem produz inqurito e TCO
est na ponta. Mas dali da ponta pra cima teve algum que foi monitorado? No.
#!+


No existe indicador de gesto. Eu acho que o passo absolutamente fundamental.
So dois passos fundamentais: na ponta dos indicadores tem que ser reescritos,
redesenhados. E, tambm, aplicar indicadores no campo da gesto.
Delegado Geral, ncleo estratgico.

E o futuro? Eu penso que o AR vai nos proporcionar, se for bem tratado, identificar
uma srie de novos produtos que a PC tem que no s inqurito e TCO que o
AR tem nos mostrado. O grande exemplo taxa de elucidao, o ndice de
criminalidade que pode interferir positivamente no sentimento de tranquilidade da
populao. O AR mostra com muita clareza esses pontos que a PC, antes, no
conseguia enxergar.
Delegado Geral, nvel estratgico.


7.3.13. Sntese dos efeitos organizacionais observados na Polcia Civil

A Figura na pgina a seguir
29
apresenta uma sntese dos principais efeitos organizacionais
observados pela pesquisa no mbito da Polcia Civil.

A pactuao do Acordo de Resultados e a remunerao varivel geraram: a) o aumento da
produtividade geral na instituio; b) o fortalecimento uma cultura de mensurao de
resultados, fazendo com que o desempenho se tornasse varivel relevante na reputao
institucional, e; c) a reduo da qualidade dos inquritos policiais.















29
Devido limitao de espao, no possvel demonstrar todas as ligaes e articulaes entre mecanismos e
efeitos no quadro. Ele apenas sintetiza, para efeitos didticos, a lgica principal.
##!


Figura 9 Efeitos organizacionais observados na Polcia Civil
Fonte: Elaborao prpria.







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7.4.Anlise dos efeitos na Polcia Militar

7.4.1. Elementos da trajetria institucional

Com 276 anos de existncia, a Polcia Militar de Minas Gerais a maior e mais organizada
instituio de segurana pblica do Estado. Com 48 mil policiais em atividade, presente nos
853 municpios de Minas a organizao pblica com maior capilaridade e presena junto
sociedade mineira.

O tamanho do efetivo da instituio praticamente igual ao da Polcia Civil, Corpo de
Bombeiros e Sistema Prisional, somados. O oramento da instituio tambm tem essa
mesma proporo se comparado com os das outras instituies. Alm disso, a PM uma
organizao que historicamente desenvolveu uma doutrina e um grau de profissionalizao
elevados. A fala de um especialista em segurana pblica entrevistado ilustrativa da
importncia da PM no cenrio mineiro:

A gente vive num cenrio da segurana pblica em Minas Gerais em que existe um
ator hegemnico: a Polcia Militar. Eu tenho um ator de quase 400 anos, a PM, eu
tenho um ator de 300 anos, que o Corpo de Bombeiros, eu tenho um ator de 100
anos, que a Policia Civil e eu tenho um nenenzinho engatinhando, de oito anos,
que a SEDS. Ento, dentro desse tabuleiro, eu tenho um ator extremamente
hegemnico que a PM.
Especialista em Segurana Pblica.

No final dos anos 1990, um perodo de grave deteriorao das condies de segurana pblica
em Minas Gerais, precedido por uma crise institucional no mbito das polcias, culminou em
uma greve de policiais que levou a Polcia Militar a realizar um profundo processo de
introduo de inovaes no campo gerencial e no relacionamento com a populao. Parcerias
com a sociedade civil e com entidades acadmicas fizeram parte de um conjunto de
modificaes para fazer frente a este contexto de crise (BEATO, SILVA E TAVARES,
2008).

Uma das principais mudanas foi a introduo do projeto Polcia de Resultados na cidade
de Belo Horizonte, em parceria com a UFMG, que teve incio em 1999. De acordo com Beato
et al (2008), o projeto, inspirado no modelo americano do COMPSTAT estava assentado nos
seguintes princpios: a) descentralizao e autonomia de planejamento a cidade foi dividida
em 25 regies de planejamento que passaram a ser responsabilidade dos gerentes de
##$


segurana pblica, na figura de capites encarregados de cada companhia que tinham
autonomia para adotar estratgias que julgassem mais eficazes para atacar o fenmeno da
criminalidade; b) uso intensivo de informaes o planejamento operacional era baseado em
informaes georreferenciadas sobre a criminalidade; c) formao e qualificao de recursos
humanos policiais eram treinados e formados em anlise criminal, pela UFMG, tornando-se
aptos a elaborarem diagnsticos estatsticos evidenciando os hotspots (zonas quentes) de
criminalidade em cada rea; e d) parceria e gesto comunitria o compartilhamento e a
anlise das informaes e do diagnstico da criminalidade passaram a ser feitos de forma
conjunta com conselhos comunitrios.

Essa experincia ocorreu entre 2000 e 2002 apenas em Belo Horizonte e sofreu
descontinuidade em outubro/2002. Entretanto, os fundamentos, conceitos e aprendizado
organizacional produzidos pela experincia foram importantes para a reintroduo dessa
lgica a partir de 2004. O coronel que comandou o CPC (Regio da Polcia Militar
responsvel por Belo Horizonte) de 2004 a 2008 foi um dos oficiais que havia participado da
experincia de 2000-2002 e reintroduziu a lgica do Polcia de Resultados, entretanto com
uma forma de cobrana mais intensa do que a primeira experincia.

necessrio ressaltar, ainda, que esse projeto foi implantado basicamente em Belo Horizonte.
A expanso da prtica de gesto por resultados, nesse perodo, foi limitada. A expanso para o
interior foi impulsionada com a introduo do Acordo de Resultados, conforme se observar a
seguir.

7.4.2. Efeitos organizacionais

O impacto da implantao do Acordo de Resultados e do Prmio por Produtividade na Polcia
Militar deve ser observado em perspectivas paralelas. De um lado, os nmeros vo mostrar
que houve intensa mobilizao institucional em torno das metas pactuadas. Do outro, em
termos de lgica operacional, a PM j trabalhava com metas h algum tempo e j havia
auferido boa parte dos ganhos prticos que o modelo poderia proporcionar. Isso tornou os
efeitos do Acordo menos impactantes do que foram na Polcia Civil.

Especialmente na cidade de Belo Horizonte, a Polcia Militar j tinha um histrico importante
de trabalhar com metas. Assim, os principais efeitos e consequncias da definio de metas
##%


(direcionamento organizacional, foco, priorizao, controle e informao) j eram
vivenciados de alguma forma pela instituio.

Em 1998, 1999, a PM j estava frente nas questes de indicadores e trabalhar por
resultado. Foi nessa poca que eles foram ver l nos EUA a lgica da Polcia por
Resultados. O que a gente v hoje, dentro da PM, que eles aproveitaram isso que
eles faziam desde 1998, s que agora com uma determinao superior do governo
do Estado. Ento, por isso que voc tem a dificuldade de ver o quanto essa lgica de
resultados implantada pelo governo de MG gerou efeitos na PM, at porque a PM j
tinha iniciado isso em 1998. No se pode dizer que a PM estava suficientemente
madura nesta lgica, mas ela j caminha assim h algum tempo.
Especialista em Segurana Pblica.

A PM j tem uma histria anterior de Polcia para Resultados. Eles j esto
acostumados a serem cobrados, a serem controlados com o sistema de metas.
Gestor da poltica de integrao, SEDS.

notvel, entretanto, que a implantao do Acordo e do Prmio por Produtividade contribuiu,
de forma significativa, para a expanso e capilarizao da lgica da gesto por resultados,
especialmente no interior do Estado. O assunto indicador, meta, resultado , hoje,
relativamente comum nas rodas de discusso, inclusive nos nveis operacionais. Outra
consequncia foi o maior conhecimento dos policiais em relao aos dados e informaes
sobre o fenmeno da criminalidade.

Houve uma maior capilaridade a partir da pactuao. No meu comando, a meta
dividida at os turnos de trabalho. E a gente observava que as pessoas se
preocupavam: o comandante de viatura falava no meu turno no teve nenhum
crime.
Coronel PM, comandante de Regio Militar.

O Acordo em si muito bom. A partir dos indicadores a PM comeou a conhecer o
fenmeno e a interpretar o fenmeno. Antigamente voc chegava numa localidade e
perguntava: quantos homicdios voc tem? Ningum sabia. Hoje, qualquer lugar,
voc pergunta para qualquer PM, ele te fala, ele acompanha isso. Voc
democratizou a informao, voc colocou isso no centro de ateno e as pessoas
comearam a estudar o fenmeno. Esto hoje voc tem toda a instituio
trabalhando em funo disso.
Tenente Coronel PM, ncleo estratgico.

J trabalhvamos com metas antes do AR. Mas depois do AR a cobrana aumentou
e ficou mais sistemtica. Passou a ter um foco, um nico objetivo. Outra mudana
que voc se capacita a conhecer melhor o fenmeno.
Tenente Coronel PM, comandante de batalho.



possvel observar, no entanto, que a instituio se mobilizou fortemente para aprimorar os
resultados nas metas pactuadas no Acordo de Resultados. Os dados levantados no deixam
dvidas de que a realizao de operaes policiais e a apreenso de armas de fogo tornaram-
##&


se prioridade institucional, gerando, no dia a dia, a intensificao de aes para este fim. O
grfico 7 abaixo mostra a evoluo da srie histrica de operaes policiais, de jan/05 a
dez/11.

Grfico 7 Nmero de operaes policiais em Minas Gerais
Fonte: CINDS, com base em dados do SM20.


O comportamento dos dados de operaes policiais bastante atpico no perodo entre set/08
e dez/08. Nesses quatro meses, houve aumento de 48% na realizao de operaes, saltando
de um patamar de 86 mil para 130 mil operaes por ms. Este perodo de quatro meses
coincide exatamente com o perodo em que se esperava o maior efeito do Acordo de
Resultados e do Prmio por Produtividade, uma vez que a primeiro pagamento e a pactuao
de metas regionalizadas se deu em setembro de 2008. A primeira pactuao regional previa
metas entre out/08 e dez/08, o que tambm coincide com o forte aumento.

Boa parte dos entrevistados atribui esse aumento repentino s metas pactuadas. Nesse sentido,
observa-se que as metas foram o catalisador de uma mobilizao institucional para uma
prioridade definida pela liderana.

Para compreender melhor qual o impacto organizacional de realizar operaes policiais,
deve-se analisar a origem deste indicador. Ele foi criado para enfrentar uma lgica de
policiamento reativo, conforme explica o Tenente Coronel a seguir:
##'



Deixa eu te contar a histria das operaes, que eu visualizei bem isso em 2004. Em
2004, a gente verificou no CPC que grande parte da estrutura da Polcia Militar
estava direcionada para o rdio-atendimento. O rdio-atendimento super
importante para o servio, inclusive se qualquer instituio de segurana pblica no
atender bem o chamado, voc pode ter a estrutura preventiva tima, mas se o rdio-
atendimento no funcionar bem, se a polcia for chamada e no chegar, tudo o que
eu fiz de positivo vai por gua abaixo. S que o esforo do 190 era
supervalorizado, todo mundo trabalhava nisso. S que quando todo o universo de
policiais est trabalhando no 190, voc est trabalhando numa lgica reativa. Ou
seja, voc espera que o crime acontea para voc ser chamado. Ento, a lgica das
operaes surgiu justamente para contrapor aquela lgica reativa. [...] difcil a
questo da operao. Voc coloca um policial parado, numa rea x, e a o policia
fala: eu poderia estar na favela... Ento ele se v um pouco desmotivado com relao
a isso. S que o resultado grande. Quando foi colocado as operaes baixou a
criminalidade. A sociedade passou a ver que a polcia est visvel em determinadas
localidades e isso influencia na sensao de segurana. A visibilidade influencia na
sensao de segurana. [...] As pessoas dizem est muito bom, estou vendo polcia
na rua.
Tenente Coronel PM, ncleo estratgico.

Parte dos policiais, afirma, entretanto, que esse crescimento repentino de 48% no registro de
operaes no significa, exatamente, que a polcia aumentou, concretamente, este patamar de
presena nas ruas. Eles argumentam que boa parte das operaes j era feitas, mas no eram
registradas no sistema.

A meta de operaes positiva pois fora o policial a ficar na rua. Mas a maior parte
operaes j eram realizadas antes do Acordo. Agora s burocratizou, s formalizou
o que j era feito. No mudou nada.
Sargento PM,subcomandante de destacamento..

As operaes geram sensao de presena e de segurana para a populao. Antes o
profissional no registrava as operaes.
Tenente Coronel PM, comandante de batalho.

Mesmo considerando que parte desse crescimento no crescimento real, mas apenas
formalizao de operaes j realizadas anteriormente, observa-se, nas entrevistas, que a
pactuao de metas levou a instituio a priorizar esta atividade.

Isso no significa, porm, que os policiais vejam esta meta como meta difcil de ser cumprida.
O que caracteriza uma operao policial a presena de um grupo de militares na rua, com
determinado propsito especfico, numa rea especfica. Isso j era parte da rotina anterior,
houve apenas uma intensificao da atividade.

A meta de operaes algo tranquilo, pois est dentro da nossa rotina.
Tenente PM, coordenador de policiamento da Cia.

##(


Atualmente, observa-se um crescente sentimento de que a qualidade das operaes policiais
vm caindo, simbolizado pela fala: tem casos de blitz de vinte minutos. Observa-se que o
indicador j gerou os ganhos a priorizao a que se props e, continuar a pactuao nos anos
futuros com o objetivo de aumentar o nmero de operaes contraproducente. Nas
entrevistas, o nvel estratgico da instituio mostra inteno de alterar este indicador.

No que diz respeito ao segundo indicador pactuado, apreenso de armas de fogo, o
comportamento semelhante ao de operaes. O grfico 8, mostra o crescimento significativo
desse indicador.

Grfico 8 Nmero de apreenses de armas de fogo em Minas Gerais
Fonte: CINDS, com base em dados do SM20.


Analisando o grfico acima, com dados entre jan/05 e dez/11, observa-se forte crescimento
atpico que se inicia na data da introduo do prmio e pactuao de metas regionais (set/08).
Entre set/08 e nov/08 houve o crescimento de 56% na apreenso de armas. Em termos
absolutos, representou um salto do patamar de 1.115 armas em setembro para 1.746 armas em
novembro.


##)


Estudos como o de Duggan (2001)
30
evidenciam que a maior presena de armas na
comunidade est diretamente relacionada com a taxa de homicdios. Entretanto, no h
consenso sobre o tema entre os especialistas.

De toda forma, as entrevistas so claras e permitem o diagnstico consistente de que esse
aumento se deu em decorrncia da pactuao do Acordo de Resultados. De fato, houve um
esforo significativo dos policiais de ponta para aumentarem a apreenso de armas.

[...] Voc pega o indicador de apreenso de armas de fogo. Porque que o indicador
de apreenso de armas cresceu aps o Prmio por Produtividade? Porque o foco foi
dado apreenso de armas de fogo e operaes. Se voc tivesse estabelecido outro
tipo de indicador, teria tido o resultado. Por isso voc tem que ter cuidado com o
indicador, ele pode ser positivo ou negativo.
Coronel PM, ncleo estratgico.

A mobilizao institucional e a cobrana de resultados foram to intensas que levantaram uma
crtica recorrente na mdia. Policiais militares estariam tomando atitudes extremas para
encontrar armas. Stios, fazendas e comunidades rurais estariam sendo vasculhadas em
algumas regies para apreender armas de produtores rurais e colecionadores. De um lado, h
defensores que afirmam que se essas armas esto em condio ilegal devem ser apreendidas.
De outro, os crticos argumentam que apreender armas de produtores rurais est gerando
sensao de insegurana no campo e que a eficcia de tal ao discutvel vista do controle
do crime, j que essas armas usualmente no esto relacionadas a atividades criminosas.

Passou-se a buscar armas de colecionadores e tomar armas produtores rurais no
campo. J ouvi reclamaes deles dizendo que essa ao da PM est aumentando a
sensao de insegurana porque est tirando o meio do homem do campo se
proteger...
Gestor da poltica de integrao, SEDS.

Crticas parte, observa-se de forma clara que as metas pactuadas geraram uma mobilizao
institucional importante.

Com o Acordo de Resultados passou a ter foco. muito abrangente a atividade de
polcia... fica menos aleatrio. As metas so interessantes, pois d um norte.
Tenente PM, subcomandante de CIA.

O Acordo de Resultados gera uma priorizao e um foco. A polcia estava
preocupada com tudo, e ento passaram a ter um foco.
Coronel PM, comandante de Regio Militar.

30
Duggan, Mark. (2001) More guns, more crime. Journal of Political Economy 109(5).
##*



A preocupao com a reduo do nmero de homicdios provocou reflexes que tm
implicaes prticas no dia a dia de policiamento.

Ento se eu tenho dois marginais, um lutando pelo domnio de uma determinada
rea de droga e um matando o outro. E a voc tem uma interpretao do senso
comum de que voc est limpando a sociedade: um marginal contra o outro, isso
uma beleza! Quando voc tem o indicador colocado de reduo de homicdios a
instituio comea a estudar o fenmeno e trabalhar isso. E a voc conclui: se eu
tenho dois marginais, um lutando pelo domnio de uma rea de droga e um matando
o outro, num primeiro momento voc pensa: isso lucro... S que: se voc tem um
matando o outro isso vai gerar violncia e a quem t na escalada do crime pensa:
para eu crescer no crime vou ter que matar. E a automaticamente voc entra num
ciclo vicioso do homicdio, voc aumenta cada vez mais o homicdio. Voc cria um
ciclo sucessrio em que voc aumenta cada vez mais o homicdio. Hoje o policial j
comea a entender isso. [...] E a aquele pensamento de que vagabundo matando
vagabundo est valendo, esse pensamento passa a ser quebrado. [...] Ento um dos
benefcios do Acordo que eu vejo esse: democratizou a informao, permitiu que
as pessoas interpretassem o fenmeno e com essa interpretao do fenmeno a gente
tira algumas concluses de quebra do senso comum.
Tenente Coronel PM, ncleo estratgico.


7.4.3. Os efeitos do Prmio por Produtividade

Os efeitos do Prmio na Policia Militar no diferem muito daqueles observados na Polcia
Civil. Em regra, ele facilitou a cobrana de resultados entre chefe e subordinado.

Agora, quando o Prmio chegou, ele tornou aquela metodologia de metas algo mais
visvel e agradvel para as pessoas. Voc cobrou mais. Porque a gente cobrava antes
em cima da hierarquia, da disciplina, da avaliao, ento ficava muito interno.
Ento, quando voc joga o Prmio lgico que facilita. Voc conversa mais, as
pessoas entendem melhor. O Prmio deu maior atratividade ao percorrimento da
meta e deu maior facilidade para o gestor cobrar o desempenho. At para as pessoas
convencerem os subordinados. [...] O Prmio facilitou voc justificar a busca pelo
resultado.
Tenente Coronel PM, ncleo estratgico.

O prmio um argumento a mais pra voc cobrar, especialmente para lanar a tropa
administrativa na rua.
Tenente Coronel PM, comandante de batalho.

De forma coerente com o observado na Polcia Civil, na PM o Prmio tambm visto como
um 14
o
. salrio.

As pessoas no trabalham mais por conta do prmio no. O Prmio uma
recompensa que voc tem por um resultado. O Prmio hoje, na base, no
interpretado como resultado de uma performance diferenciada. Ele interpretado
como parte de uma poltica salarial. Porque chegou a isso? Por mais que se tenha
##+


buscado uma eficincia na comunicao, difcil voc fazer compreender a
importncia da atuao de cada um pra concorrer com esse objetivo. [...] Acho que
mais um problema de comunicao. Tinha que ter uma melhor comunicao para
haver internalizao do conceito.
Coronel PM, ncleo estratgico.

Tambm a percepo sobre a vinculao entre a remunerao varivel e o aumento de
produtividade a mesma: essa relao no existe no caso estudado. Tanto os gestores quanto
os servidores de nvel operacional no enxergam no Prmio um fator que gera diretamente
aumento da produtividade.

Sendo mais claro: eu no vejo o Prmio por Produtividade como fator motivador
absoluto para a produo de segurana publica. Se no tivesse o premio por
produtividade, o ritmo seria o mesmo. [...] Agora, sem sobra de dvidas, voc ter um
prmio, isso legitima governo, cria um ambiente de tranquilidade institucional, eleva
a autoestima.
Coronel PM, ncleo estratgico.

O aspecto que mais chamou a ateno nas entrevistas na Polcia Militar foi a forte cobrana e
acompanhamento da liderana em relao s metas pactuadas. Os resultados j eram
acompanhados de perto pelo Comandante-Geral, mesmo antes do Acordo, processo que se
intensificou aps a pactuao.

Toda reunio de alto comando da Policia Militar eu cobro metas daqui, e eles
cobram pra baixo. Regio por regio, unidade por unidade eu vejo o cumprimento
das metas. Ns temos uma sala prpria de reunio do alto comando, no Quartel do
Comando Geral eu reformei a sala toda l. Ela organizada em U, tem as telas
de projeo, cada coronel tem um computador em sua frente e projeta os dados.
Cada Regio de Polcia Militar (RPM) faz uma apresentao geral dos resultados e
ns temos um sistema informatizado onde cada um pesquisa no seu dia a dia. Por
exemplo: regio y, tem l crimes violentos, crimes violentos contra o patrimnio,
homicdios, operaes e apreenses de armas de fogo. Esse o sistema de metas
nosso. Unidade por unidade, eu vejo o desempenho, qual foi a nota. Por exemplo, na
regio x, a nota est pssima, 3,96... ento a gente vai avaliando cada uma e
verificando. Quando a coisa t mais sria eu vou direto no comandante de batalho,
chamo eles. Com o alto comando da PM eu fao reunio de 2 em 2 meses e eu fao
reunio semestral com comandantes de unidade, do Estado inteiro. E assim,
projetou dado, uma reunio que o pessoal fica tenso, sabe que tem que cumprir
meta, e sero que cobrados por isso. Tem que cumprir a meta.
Coronel PM, ncleo estratgico.

A cobrana de metas evidencia o papel de cada ator no processo. Talvez como consequncia
da doutrina do Projeto Polcia de Resultados, a PM trabalha com a ideia de que o
comandante regional tenha responsabilidade, autoridade e autonomia sobre os recursos de sua
regio, para aloc-los e definir as estratgias que julga mais relevantes para enfrentar o crime.

#$!


O planejamento operacional nosso descentralizado e desconcentrado. [...] Eu no
tenho como, daqui, interferir diretamente no planejamento operacional em cada
lugar de Minas Gerais. E para isso que ns temos comandantes regionais
responsveis por isso. E eles tm poder pra isso. Eu delego poder e cobro resultado.
O trabalho feito em cima da avaliao dos resultados.
Coronel PM, ncleo estratgico.

E se tiver dificuldade? A gente avalia. lgico, tem uma certa circunstncia, tem
determinada regio que tem problema A ou B, e o comando regional existe pra isso.
O comando regional foi idealizado pra isso, a gente chama do fazer fazer. O nvel
de comando regional existe para fazer com que o nvel operacional execute aquilo
que ns planejamos aqui. Ento t faltando recurso? Ele tem que direcionar recurso
pra l. Ele tem que remanejar dentro da regio dele. E ele tem essa autonomia, a
Polcia Civil no tem isso, o chefe de departamento no poder pra isso. O
comandante regional da PM pode transferir at capito. Ele pode transferir viatura,
equipamento, armamento, tudo. Ento no tem do que reclamar. Ele tem autonomia,
ns temos regulamento pra isso.
Coronel PM, ncleo estratgico.

Sob a coordenao do Comandante-Geral so feitas reunies bimestrais de cobrana de
resultados. As entrevistas mostraram que, no incio, essas reunies eram conhecidas como
pelourinho, exatamente em funo do grau e da forma de cobrana.

Mas o ambiente um ambiente respeitoso, com responsabilidade. No tem aquela
ideia incialmente que se tinha l pro ano 2000, de que o oficial vai ser colocado no
pelourinho, que ele vai fazer uma exposio, tremendo... no tem isso. Mas, dentro
da PM, quando fala em meta, o povo j fica esperto, ressabiado. E ningum gosta de
ter sua situao exposta na reunio na frente de todo mundo. E transparente, a
gente fala na frente de todos comandantes de RPM. Se precisa falar alguma coisa
especfica a gente chama a parte e conversa. Eu no fao nenhuma reunio na
Polcia Militar sem falar em resultado. Ns fizemos ano passado reunio de
comandantes de destacamento, com os 853 municpios, inclusive nas cidades
pequenas so sargentos que comandam. Abertura: dados. A doutrina que ns
pedimos, fala em resultado. dessa maneira que voc cobra, tem que cobrar mesmo.
obrigao dele dar resposta.
Coronel PM, ncleo estratgico.

No incio, o comandante-geral cortava cabea. Depois isso foi evoluindo. Agora j
existe a possibilidade de voc justificar.
Major da PM

A ideia de um ambiente tranquilo, onde os problemas de cada regio so evidenciados,
discutidos, e as estratgias so construdas com conjunto no parece ser frequente na PM. A
hierarquia militar e o conceito de meta estabelecido pela PM em Minas vo alm de um
conceito de aprendizado institucional e culminam na cobrana rigorosa, onde o no
cumprimento da meta visto quase como uma quebra de hierarquia que deve ser severamente
punida.


#$#


feito de tudo para cumprir ou para fazer crer que foi cumprida a meta. Dentro da
PM meta ordem. Tem que cumprir. No para evidenciar problema. No conceito
da gesto para resultados um no cumprimento de meta deve ser evidenciado, pois
pode no ser falta de esforo ou priorizao. Pode ser que aquele no cumprimento
tenha outras causas que precisam ser estudadas e debatidas com a chefia. Mas na
PM no assim, meta pra ser cumprida, e no quero saber de desculpas [...]
Gestor da poltica de integrao, SEDS.

Cobrana, cobrana insistente. Voc no pode ter: ah, aqui t faltando recurso
agora, no teve aumento, eu vou deixar de lado. No Comando de Policiamento da
Capital eu fiquei durante quatro anos, todo dia eu aferia criminalidade, 15 em 15
dias reunio e cobrando em cima. Voc no tem refresco, no tem refresco. coisa
mesmo, firme.
Coronel PM, ncleo estratgico.

Essa lgica de cobrana irrestrita e severa um dos componentes de uma estrutura de
incentivos que acabou, como se ver a frente, contribuindo para um efeito perverso de grande
porte.
A estrutura organizacional e a cultura de ordem e hierarquia potencializam a
disfuno, porque voc obrigado a cumprir.
Gestor da poltica de integrao, SEDS.

Se eu exijo resultados de forma intransigente, em organizaes hierarquizadas, a
meta ser cumprida de qualquer jeito. Ns precisamos de duas salvaguardas.
Precisamos mitigar o risco de que a violncia seja instrumento para cumprir metas.
Nossas corregedorias no esto suficientemente capacitadas para esse controle, elas
foram integradas, mas no modernizadas e potencializadas. A segunda salvaguarda
a auditoria de dados. Nossa auditoria muito frgil, para no dizer inexistente.
Especialista em estatstica, SEDS.

O efeito perverso relacionado ao Acordo e do Prmio por Produtividade citado pelos
entrevistados em mais de metade das 46 entrevistas realizadas a reclassificao de crimes. O
relato abaixo, de um coronel da PM, explica melhor este mecanismo.

Eu era comandante de batalho e estava com um resultado muito bom no meu
batalho. E, de repente, teve uma troca de comandantes e o padro da cidade mudou.
De repente duas ou trs unidades tiveram uma mudana grande de crimes. E a eu
falei: esses caras so bons mesmos, porque eu estava lutando aqui, e esses
comandantes chegaram e, em dois meses, eles j mudaram o cenrio da
criminalidade! At que um assessor meu falou: voc sabe o que t acontecendo?
Eles esto registrando extorso nos crimes de roubo, porque cabe as duas
interpretaes. No crime de roubo a pessoa toma a fora. No crime de extorso a
pessoa entrega. Ento qual que a interpretao dessas unidades que esto fazendo
isso: o ladro chega e fala: me d seu celular! Se a pessoa entrega aps o pedido,
voc registra extorso. Se o ladro arranca da mo a fora voc registra roubo. Com
essa interpretao houve uma queda significativa do crime de roubo e um aumento
de registro de extorso. E um detalhe importante: extorso no fazia parte do
Acordo de Resultados. Na poca eu fiz um relatrio para o CPC falando que eu
descordava dessa interpretao, que isso estava errado, que no fazia parte da nossa
cultura. Ainda continuou por algum tempo. Algumas pessoas perceberam isso.
Depois algumas comandantes passaram apertado porque pra voc dar conta de
reduzir em cima de uma coisa que no real...
Coronel PM , ncleo estratgico
#$$


A estrutura de pactuao de indicadores no Acordo de Resultados estabelecia metas para
homicdios e para os crimes violentos, modalidades criminosas que foram priorizadas na
poltica estadual de segurana pblica. De todos os crimes, foram identificados aqueles que se
enquadravam na categoria de crimes violentos: homicdio, homicdio tentado, roubo e estupro
consumado. Outros crimes menos violentos como furto, leso corporal, extorso e outros
eram acompanhados, mas no contabilizados para fins de meta. Essa situao acabou por
gerar condies para a reclassificao, uma vez que a diferena entre um furto e um roubo,
entre um roubo e uma extorso, podem ser pequenas na situao concreta.

Ns temos os registros de crimes, mas no necessariamente eles esto registrados na
natureza correta. Exemplo: roubo e furto. O que diferencia um de outro que no
roubo voc tem a violncia ou a grave ameaa para fins de subtrao de um bem. J
no furto a ameaa no existe. Roubo faz parte das estatsticas pactuadas de crimes
violentos e furto no. Essa diferena pode ser facilmente manipulada. [...] Outro
caso a extorso. O crime extorso conceituado por entregar a algum um bem
mediante ameaa. Mas o tema polmico, mesmo os doutrinadores jurdicos no
tm consenso sobre isso. Alguns dizem que se voc de alguma forma cooperou com
a entrega do bem para quem quer subtra-lo extorso. Se no cooperou roubo.
Outros juristas tm outra interpretao... Mas o ponto se nem os juristas
concordam, os policiais de rua vo concordar? E essa questo de interpretao pode
ser utilizada pelo comando das organizaes policiais para orientarem suas tropas a
fazerem a migrao para salvarem seus dados. Extorso e furto no so crimes
violentos, roubo . [...]
Especialista em estatstica, SEDS.


De fato, o Cdigo Penal (Decreto Lei 2848/40) estabelece uma classificao e um conceito
prximo para os dois crimes Quadro 12. No caso concreto, h situaes onde o policial tem
dvida sobre qual classificao seja mais adequada.

Crime Classificao Conceito
Extorso Crime no violento (no
faz parte das metas do
Acordo de Resultados)
Art. 158 - Constranger algum, mediante violncia
ou grave ameaa, e com o intuito de obter para si ou
para outrem indevida vantagem econmica, a fazer,
tolerar que se faa ou deixar fazer alguma coisa.
Roubo Crime violento (faz parte
das metas do Acordo de
Resultados)
Art. 157 - Subtrair coisa mvel alheia, para si ou
para outrem, mediante grave ameaa ou violncia a
pessoa, ou depois de hav-la, por qualquer meio,
reduzido impossibilidade de resistncia.
Quadro 12 Classificao e Conceito de Extorso e Roubo.
Fonte: Cdigo Penal (Decreto Lei 2848/40)

O conjunto de entrevistas realizadas mostrou, claramente, que h algumas unidades da PM
onde a prtica da reclassificao foi incentivada pelo comandante local. Quase todos os
#$%


policiais sabem de algum caso que essa prtica foi adotada.

O problema que os crimes so bem prximos. A pessoa dizia: eu fui roubado.
Antes do Prmio a gente registrava roubo e era isso mesmo. Mas hoje voc tem uma
preocupao muito maior com a estatstica. Se, na ocorrncia, a pessoa teve tempo
de pensar, extorso. O comandante disse que, na dvida, pode colocar aquele
crime que no est na meta. A diferena muito singela.
Tenente, subcomandante de Cia.

A suspeita de reclassificao de crimes foi fortemente debatida pela imprensa no final de
2011. A mdia mineira publicou um conjunto extenso de reportagens, durante vrios dias, com
casos de reclassificao de crimes.

Esta pesquisa recolheu um total de 12 inseres de rdio, oito reportagens escritas e trs
reportagens de televiso que denunciam a reclassificao de crimes. Parte das reportagens era
subsidiadas por especialistas em segurana pblica, e parte embasada por denncias de
policiais militares que estariam sendo coagidos por seus superiores a reclassificar ocorrncias
para auxiliar no cumprimento de metas de sua unidade policial.

Em 2010, o dirio Tribuna de Minas, o jornal de maior circulao na regio de Juiz de Fora
(MG), publicou reportagem que denunciava a reclassificao de crimes nos boletins de
ocorrncia (REDS): REGISTRO POLICIAL DISFARA CRIMES. Em 04 de agosto de
2011, o jornal publica nova e extensa reportagem sobre o tema, citando um total de oito casos
de suposta manipulao:

CRIMES VIOLENTOS GANHAM OUTRA VERSO EM BOLETINS DE OCORRNCIA
31


Pouco mais de um ano aps a Tribuna relevar que os boletins de ocorrncia elaborados pela Polcia
Militar e lanados no Registro de Eventos de Defesa Social (REDS) estariam tendo sua natureza
modificada o que poderia representar infidelidade dos ndices de criminalidade divulgados pelo
Estado o problema parece se manter. Crimes graves, como homicdios, entram para as estatsticas
como encontro de cadver. J as ocorrncias de assalto a mo armada e tentativa de homicdio se
transformam em extorso e leso corporal, respectivamente.

No difcil perceber a incongruncia dos registros. No incio de julho, uma casa de frangos no
Bairro Santa Cndida, Zona Lesta, foi invadida por um homem armado, que levou 90 reais do caixa.
Embora o prprio policial militar tenha relatado que o suspeito anunciou o assalto, o crime foi
registrado como extorso.
[...]
Envolvido em uma briga generalizada ocorrida em uma festa, no Bairro Ipiranga, Zona Sul, um
adolescente de 16 anos foi golpeado com uma facada nas costas, no ms passado. Ele foi socorrido

31
Reportagem extrada do site <www.tribunademinas.com.br> em 02/01/2012.
#$&


em estado grave ao HPS, onde precisou passar por uma cirurgia. Ainda em julho, um homem de 20
anos foi baleado, em Benfica, Zona Norte, tendo o projtil atravessado seu brao esquerdo, atingido o
pulmo e sado pelas costas. No ms anterior, ainda na Zona Norte, dessa vez no Milho Branco, um
homem de 32 anos levou dois tiros pelas costas, sendo que as balas atingiram a perna e as ndegas
do rapaz. O que une essas trs ocorrncias o fato de que os crimes foram tipificados como leso
corporal e no como tentativa de homicdio: um erro na viso do advogado criminalista e professor
de direito penal do Instituto Vianna Jnior, Luiz Alexandre Velloso Botelho. Na leso corporal, o
autor age com o nimo de apenas lesionar e no matar. Ningum d tiro ou facada pelas costas ou
atira vrias vezes contra uma pessoa sem a inteno de matar.
[...]
As alteraes podem ser apenas equvocos ou momento da elaborao do boletim de ocorrncia, mas
o fato que as naturezas criminosas como extorso e encontro de cadver, por exemplo, no so
consideradas crimes violentos, ficando fora das estatsticas oficiais de criminalidade violenta, cujos
ndices apresentam queda nos ltimos anos em Minas Gerais.

Conforme a Fundao Joo Pinheiro, o ndice de Criminalidade Violenta (ICV) leva em conta apenas
homicdio, tentativa de homicdio, roubo e estupro. A Fundao Joo Pinheiro no tem acesso aos
dados primrios ou s rotinas de produo ou registro desses dados e, portanto, no pode
responsabilizar-se pela sua factibilidade, explicou a assessoria de comunicao da FJP.
[...]
O assessor de comunicao da 4
a
. Regio da Polcia Militar (RPM), major Sebastio Justino, afirma
que a tipificao do crime realizada pelo policial militar dada conforme a percepo do
profissional, sendo que, em caso de interpretao errnea, a classificao pode ser retificada pela
autoridade policial (Delegado) e at pelo Promotor de Justia. Muitos policiais no tem curso de
formao em direito, apesar de aprenderem as noes em algumas cadeiras durante o curso de
formao de soldado. Quando ele interpreta um crime de forma equivocada, o delegado e o
Ministrio Pblico podem corrigir [...]

O caso de maior repercusso sobre o assunto foi a ocorrncia registrada na rea do 34
o
.
Batalho da Polcia Militar em Belo Horizonte. O caso foi sistematicamente explorado por
diversos veculos de imprensa, por diversos dias. Diversas autoridades foram entrevistas,
inclusive o Governador do Estado. O caso emblemtico porque, alm das denncias, o
policial escreveu explicitamente no boletim de ocorrncia que o crime foi reclassificado por
ordem direta do comandante do 34
o
. Batalho, Tenente Coronel Idzel Fagundes.

Para ilustrar a cobertura da mdia, essa pesquisa escolheu a cobertura feita pela Rdio Itatiaia,
o veculo que tem a maior audincia de rdio em Minas Gerais e um dos cinco de maior
audincia no pas. Foi contabilizado um total de 12 inseres na programao, totalizando
1h17m de programao, exclusivamente com debates sobre o tema da manipulao de dados
na segurana pblica no Estado. Abaixo, a transcrio da primeira reportagem sobre o caso,
veiculada no dia 20 de dezembro de 2011.



#$'


(Reprter falando) A Policia Militar tenta explicar o inexplicvel. Como um homem que foi baleado
trs vezes foi considerado vtima de leso corporal em vez de vtima de tentativa de homicdio? O
caso ocorreu em Belo Horizonte. Na noite do ltimo sbado, Wesley Amaro de Jesus, de 36 anos, foi
baleado com trs tiros na Rua Gibraltar, no bairro Glria, na regio Noroeste da Capital. Segundo a
polcia, dois indivduos teriam parado um Palio cinza em frente vtima e efetuado os disparos. O
homem foi levado ao Hospital de Pronto Socorro e no corre o risco de morrer. O que chama a
ateno que a ocorrncia foi registrada como leso corporal e no como tentativa de homicdio.
Segundo o prprio boletim de ocorrncia, o Tenente Coronel Idzel Fagundes, comandante do 34
o
.
Batalho, foi quem determinou que a ocorrncia fosse registrada como leso corporal. Ele nega que
isso tenha sido uma tentativa de maquiar os dados e explica aqui na Itatiaia, porque registrou o caso
como leso corporal e no como tentativa de homicdio. (Coronel falando) Alm disso tudo, temos
que ser conhecedores do direito. E o direito brasileiro segue a teoria finalstica. O qu que eu estou
querendo explicar com isso? Temos que entender qual que a inteno e no qual que o objetivo, o
fim. Ns temos uma ocorrncia em que o indivduo teve trs perfuraes de entrada e trs de sada, ou
seja seis perfuraes, trs tiros. No temos a autoria definida. No intervalo desses tiros, entendo eu,
que o agente infrator ele teve tempo de fazer, de executar o indivduo e no o fez. Ele efetuou um tiro
na regio lombar e outros tiros na regio das pernas. Se ns entendssemos que houvesse a inteno,
ficaria bem claro, ou seja, ele teria executado, porque ele estava sozinho, ele estava frente a frente
com o individuo, e ele tinha tempo e oportunidade para concluir a ao. Se ele interrompeu esta ao
de causar a morte, de praticar o homicdio, sem a presena da policia ou outro meio que
incapacitasse ele de agir, fica claro que ele no teve a inteno.

O assunto voltou a ser tratado pela rdio por trs vezes no mesmo dia e, no dia seguinte, o
assunto foi questionado diretamente ao Governador Antnio Anastasia.

(Reprter falando) O Governador Antnio Anastasia promete apurar irregularidades nos boletins de
ocorrncia policial. Nossa reportagem teve acesso a um boletim de ocorrncias onde um homem
baleado trs vezes teve o caso encerrado como uma simples leso corporal. (reprter relembra o caso
j citado). Governador Antnio Anastasia, o governo tem alguma orientao nesse sentido com
relao s estatsticas de violncia? (Governador falando) No, ao contrrio. Quando eu era
Secretrio de Defesa Social ns criamos um sistema novo chamado REDS. Esse sistema que j est
implantado em boa parte do Estado, mas no no Estado como um todo muito mais confivel do que
o antigo sistema. Ento ns, de maneira muito clara sabemos que as estatsticas so muito
importantes. Ns hoje sabemos que Minas Gerais tem uma situao dos indicadores de segurana
melhor do que tivemos anos atrs mas ainda muito graves, que desafiam o esforo do governo. [...]
Mas claro que eu no posso entrar no detalhe do caso concreto, porque se trata dessa composio
do REDS, posso apurar com o comandante dessa regio. [...]

O assunto voltou a ser pauta de reportagem no dia 21/12 (por duas vezes), no dia 22/12, (por
trs vezes), no dia 23/12, no dia 05/01 e 06/01, essas duas ltimas j mencionando outros
casos da mesma natureza. No dia 06 de fevereiro, o assunto foi tratado como principal
manchete de capa do jornal Hoje em Dia, de Belo Horizonte. Com a manchete Manipulao
de dados esconde criminalidade, o texto de primeira pgina afirma:

Policiais militares admitem que, para cumprir metas da Secretaria de Defesa Social, esto maquiando
boletins de ocorrncia. Homicdios so registrados como encontro de cadver, assaltos viram
roubos e estes vo para as planilhas como furtos. Os nmeros que mostram reduo da violncia em
Minas seriam forjados. O comando da PM diz desconhecer a prtica e recomenda denncias.
#$(































Figura 10 Capa externa e interna do Jornal Hoje em dia de 06/02/2012
Fonte: site do jornal <www.hojeemdia.com.br> acesso em 20/02/2012

O texto explicativo, na pgina interna do jornal, o primeiro artigo da imprensa que vincula a
suposta maquiagem nos dados remunerao varivel:

O combate criminalidade em Minas tira o sono de policiais militares de todo o Estado. Profissionais
garantem que, para cumprir meta estipulada anualmente pela Secretaria de Defesa Social (SEDS),
so obrigados por seus superiores a manipular boletins de ocorrncia para reduzir estatsticas de
crimes violentos. Os bons resultados apresentados sociedade rendem uma recompensa financeira
aos policiais militares, conhecida como Abono de Produtividade, recebido de acordo com o
desempenho a cada ano de servio. As denncias alertam para um falso avano no combate a
violncia no Estado. Para melhorar os indicadores, alguns PMs redigem as ocorrncias como se
os crimes fossem menos agressivos. A estratgia transforma homicdio em encontro de cadver e
tentativa de assassinato em leso corporal. A leso corporal classificada como agresso que, por
sua vez, vira atrito verbal. J um roubo lavrado como simples furto. Em Contagem, por exemplo, os
registros de encontro de cadver passaram de 27, em 2010, para 42 em 2011, um aumento de 55%. A
situao se repete em Santa Luzia, tambm na RMBH, onde as ocorrncias dobraram no mesmo
intervalo, subindo de 12 para 24. A ordem dos comandantes a de que os ndices de criminalidade
estejam dentro das expectativas do governo diz um militar que trabalha em Belo Horizonte e pediu
anonimato. [...]



#$)


Outras reportagens foram publicadas com o mesmo teor, o que corrobora o fenmeno que j
havia sido identificado nas entrevistas: alguns comandantes da PM tm buscado reclassificar
os crimes para simular uma situao menos grave na criminalidade em sua regio de atuao.

Alguns estudos estatsticos preliminares conduzidos internamente apontaram para
comportamentos atpicos de sries temporais de alguns crimes e isso criou uma sensao de
preocupao com a qualidade dos dados.

O que sabemos que houve movimentos inexplicveis de aumento muito grande de
ocorrncias de determinadas naturezas, exatamente aquelas naturezas de crimes que
no esto pactuadas. Obviamente, no conseguimos correlacionar isso a reduo
paralela e abrupta das naturezas de crime que so objetos de pactuao e
exatamente por isso que isso est no campo da especulao, da preocupao. [...]
A gente percebe sim aumento da extorso com reduo de roubos, mas como a
proporo muito diferente, isso nos leva apenas a desconfiana, e no a certeza de
que existe um problema.
[...]
H casos, e so apenas casos... existe um em que um corpo foi encontrado em 20
pedaos e registrado como encontro de cadver e no como homicdio, com tiro.
Quem d o nmero a Polcia Militar fundamentalmente e no a Polcia Civil.
Ento nos estamos esperando de um cabo, com 30 anos de corporao, analfabeto
funcional e digital, que segue ordens estritamente, que faa de cara uma apreciao
sobre qual o crime em questo. E ele est perfeitamente resguardado se ele
escolher no fazer, j que ele no perito.
[...]
No estou dizendo que a coisa acontece ou em que nvel ela acontece, estou dizendo
que o risco de acontecer muito grande e a gente no tomou nenhuma
contramedida, nenhuma salvaguarda.
Especialista em estatstica, SEDS.

Esta pesquisa, ento, buscou dados oficiais do sistema REDS para avaliar qual a intensidade
do fenmeno. Foi solicitado ao CINDS (Centro de Informaes de Defesa Social), um
conjunto de dados sobre a srie histrica dos indicadores de homicdios, tentativa de
homicdio, roubo, furto, leso corporal e extorso. A hiptese pesquisada foi de que os crimes
teriam um comportamento atpico a partir do ano de 2008, em funo da implantao da
remunerao varivel.

Considerando o objetivo de obter comparabilidade, a maior parte dos dados referente
RMBH, sendo utilizados somente aqueles registrados pelo sistema REDS.

O grfico 9 cruza os dados mensais entre jan/2006 e dez/2011 dos crimes registrados como
roubo e furto, totalizando 72 observaes. No lado esquerdo do grfico, esto indicados os
valores da varivel roubo e no lado direito da varivel furto. Considerando que os dois so
#$*


crimes contra o patrimnio, de se esperar que eles se comportem da mesma forma. Observa-
se que o descolamento das duas variveis se d no ms de abril/2008 e permanece at o final
da srie histrica. A estratgia da reclassificao de roubos para furtos, evidenciada nas
entrevistas, coerente com os dados abaixo representados. Deve-se destacar, no entanto, que
a data de abril/2008 anterior a remunerao varivel, mas posterior a primeira pactuao
global de metas. Esses dados evidenciam, portanto, que a reclassificao pode ser uma
estratgia j adotada antes da PRP para enfrentar a cobrana de metas e mantida a partir da
remunerao varivel.

Grfico 9 Cruzamento dos dados histricos dos crimes roubo e furto na RMBH
Fonte: elaborado pelo autor a partir de dados do CINDS, baseados no Armazm REDS

Quando analisado o cruzado de dados entre extorso e roubo, no mesmo perodo, observa-se
outro comportamento atpico, com caractersticas diferentes. No grfico 10, o eixo vertical
esquerdo registra os crimes de extorso e o eixo vertical direito os crimes de roubo. Entre os
meses de ago/2008 e mar/2009, o registro do crime de extorso salta de 139 para 334, um
aumento de 240%, enquanto o crime de roubo se manteve estvel. Os registros de extorso
tm queda brusca aps seis meses de alta. Deve-se considerar que o nmero absoluto de
registros de extorso muito inferior ao nmero absoluto de roubos, o que traz limitaes a
anlise. De toda forma, observvel comportamento atpico no ano de 2008, o que coerente
com a hiptese de reclassificao de roubos sendo registrados como extorso.

#$+


Grfico 10 Cruzamento dos dados histricos dos crimes extorso e roubo na RMBH
Fonte: elaborado pelo autor a partir de dados do CINDS, baseados no Armazm REDS

O sbito crescimento do crime de extorso iniciou-se um ms antes da implantao do Prmio
por Produtividade. Esse comportamento coerente com a hiptese de reclassificao de
roubos para extorses, evidenciadas nas entrevistas. No entanto, a queda brusca seis meses
aps o fenmeno pode indicar a implantao de algum tipo de controle adicional que freou a
situao.

Outra hiptese muito comentada nas entrevistas a reclassificao de tentativas de homicdio,
sendo registradas como leso corporal. A anlise do grfico 11 refora a hiptese de que a
classificao existiu. O eixo vertical esquerdo contm os dados de homicdios tentados. O
eixo vertical direito contm os dados dos crimes de leso corporal. Novamente, o
comportamento se inicia aps a pactuao de metas globais de criminalidade, mas
anteriormente implantao da remunerao varivel. Talvez um maior rigor na cobrana de
metas tenha incentivado um comportamento desviante de algum comandante local j antes da
implantao do Prmio por Produtividade.
#%!


Grfico 11 Cruzamento dos dados histricos dos crimes homicdio tentado e leso corporal na RMBH
Fonte: elaborado pelo autor a partir de dados do CINDS, baseados no Armazm REDS.

Finalmente, esta pesquisa cruzou os dados de homicdios com os dados de encontro de
cadver, para avaliar possvel reclassificao, conforme sugerido em algumas entrevistas. Os
dados obtidos e expressos no grfico 12 no confirmam esta hiptese.

Para analisar este caso, escolheu-se estudar os dados apenas do municpio de Belo Horizonte.
Isso porque, alm do sistema REDS, os dados de homicdio em BH so revisados pela
Diviso de Crimes contra a Vida da Polcia Civil, o que aprimora a qualidade da informao e
permite uma anlise mais robusta.

Grfico 12 Cruzamento dos dados histricos dos crimes homicdio e encontro de cadver
Fonte: elaborado pelo autor a partir de dados do CINDS, baseados no Armazm REDS e na DCCV/PC.


#%#


O eixo vertical esquerdo representa os casos de homicdio e o eixo vertical direito representa
os casos de encontro de cadver. Observa-se que o comportamento dos dois registros
relativamente uniforme na srie histrica e no h efeito aparente no perodo em que
introduzido o Acordo de Resultados e o Prmio por Produtividade. Portanto, neste caso em
particular, as evidncias obtidas pelas entrevistas no foram confirmadas pelos dados
analisados.

Portanto, das quatro hipteses de reclassificao estudadas, trs foram reforadas a partir dos
dados e uma foi refutada.

Os dados de crimes, analisados em conjunto com os dados qualitativos, entrevistas e
reportagens, reforam a hiptese de que houve reclassificao.

Entretanto, dos trs casos em que se confirmou a reclassificao, em dois deles observa-se
que o fenmeno comeou a ocorrer antes da implantao do Prmio por Produtividade, o que
pode indicar que a introduo da remunerao varivel no o mais importante fator
explicativo para a reclassificao. O fenmeno da reclassificao parece ser consequncia de
um conjunto de incentivos do qual a remunerao varivel faz parte.

No possvel estimar com preciso a intensidade da reclassificao, mas possvel observar
que no se trata de um conjunto de casos isolados. A reclassificao suficientemente
relevante uma vez que alterou a srie histrica dos registros.

Os dados qualitativos mostram que a reclassificao no ocorre em todas as unidades da
Policia Militar. Na maioria das unidades da PM visitadas, havia a preocupao de no
distorcer as ocorrncias.

O comando orienta para no distorcer as estatsticas. Essa preocupao aumentou
aps denncias de manipulao, hoje mais rigoroso.
Tenente da PM, coordenador de policiamento de Cia.

Olha eu orientei de forma que, na dvida, para discutir com o delegado a melhor
classificao para a ocorrncia. De fato, existe uma discusso filosfica entre roubo
e extorso. Mas em nenhum momento a recomendao maquiar as ocorrncias.
Tenente Coronel PM, comandante de batalho.


#%$


Na entrevista, o Comandante-Geral foi questionado sobre a possvel reclassificao.

No geral a classificao feita acertadamente. Tem alguns desvios que podem
acontecer? por isso que o sistema tem que ser auditado, a ocorrncia tem que ser
auditada. Tem o CINDS pra isso. L tem PM, PC e CBM. Agora, voc falar que o
sistema ruim, que est tendo maquiagem de dado, no tem isso. O policial no
aceita no. Porque que deu isso nessa ocorrncia? (Estava se referindo ao caso do
34o. Batalho). Por qu o Tenente Coronel disse pra ele: no coloca tentativa de
homicdio no, coloca leso corporal. E o policial disse: opa! Eu acho que isso no
leso corporal no, tentativa de homicdio. Para eu me salvaguardar eu vou colocar
aqui que a ordem do comandante. Porque o cara no segura no, ele no se
corresponsabiliza com essas coisas.... se chegar e dar a ordem ao policial, ah isso
aqui no roubo no, furto. Voc acha que ele coloca l? No coloca no. Porque
ele no tem esse entendimento completo. Ele acha que aquilo ali o definitivo. E ele
sabe que aquilo ali uma notcia crime. E a Policia Militar tem competncia para
dar essa noticia do crime. Se ele der essa notcia de forma errada, se ele fraudar isso
aqui, ele tem responsabilidade. A orientao ele classificar como ele entender.
Agora, se ele tiver dvida, consulta. Tem um oficial de servio 24hs ao lado de um
delegado no centro de comando pra isso. Eu no vejo problema, distoro nisso. As
pessoas que comentam isso dentro do prprio sistema pra desmantelar,
desacreditar isso que est sendo feito. Isso muito ruim. Ningum quer controle.
[...]
Coronel PM, ncleo estratgico.

Durante a fase de pesquisa foi descoberto que o CINDS, centro responsvel pela estatstica de
segurana pblica, havia publicado orientao normativa aos policiais sobre o correto
preenchimento de boletins de ocorrncia. A orientao, chamada de Boletim Tcnico 01/11
CINDS/DAOp
32
, publicada no Boletim Interno da Polcia Militar, orienta os policiais sobre o
preenchimento do REDS especificamente nos crimes de leso corporal, furto, roubo, extorso,
homicdio tentado e consumado e encontro de cadver. A data da publicao de 14 de
fevereiro de 2011, portanto anterior s publicaes e denncias da imprensa sobre o tema.

A leitura do documento evidencia que a Polcia Militar j havia identificado o crescimento
atpico de registros e estava preocupada em corrigir e orientar os policiais. O item 3.1. do
documento orienta o policial sobre a diferena entre leso corporal e homicdio tentado:

A leso corporal no deve ser confundida com a tentativa de homicdio, uma vez
que nesta h a inteno de matar e naquela h a inteno apenas de ofender a
integridade fsica ou a sade da vtima, ou seja, de ferir, machucar;
[...]
Por outro lado, o crime de leso corporal definido como qualquer dano
ocasionado por algum, sem a inteno de matar, a integridade fsica ou a sade
(fisiolgica ou mental) de outrem. Ou seja, completamente diferente do
entendimento da tentativa de homicdio, onde existe a inteno de matar.
(BOLETIM TCNICO 01/11 CINDS/DAOP BOLETIM INTERNO DA PM, 2011).


32
DAOp Diretoria de Apoio Operacional da Polcia Militar.
#%%


O item 5.1. versa especificamente sobre os registros de encontro de cadver. O texto alerta
os dados estatsticos nos mostram que os nmeros de ocorrncias descritas como encontro de
cadver tem aumentado significativamente e orienta os policiais a preencherem corretamente
o boletim de ocorrncia.

[...] a ocorrncia de Encontro de Cadver/Feto consiste no encontro de cadver,
quando NO H
33
evidncia de crime. Se houver qualquer sinal de violncia,
excluda a possibilidade de suicdio, a ocorrncia ser codificada como homicdio.
Todos os militares devero cumprir fielmente as recomendaes, observar as
caractersticas peculiares para o registro de encontro de cadver, alm de buscar
informaes complementares junto aos peritos criminais presentes, quando
possvel, a fim de reduzir os equvocos. [...](BOLETIM TCNICO 01/11
CINDS/DAOP BOLETIM INTERNO DA PM, 2011).

As 46 entrevistas realizadas e outros mtodos de pesquisa utilizados neste trabalho indicam
que a reclassificao de crimes um fenmeno relevante e real, porm localizado em algumas
reas. No foi observada evidncia relevante de que tenha havido uma ordem institucional
para que houvesse manipulao.

No acho que tenha tido orientao do comando para fraudar os dados. Mas aquela
questo: especialmente na PM, voc cobra tanto, no aceita o resultado negativo, e
a as pessoas vo fazer qualquer coisa para te mostrar um resultado positivo...
Gestor da poltica de integrao, SEDS.

Por outro lado, e mais importante, um conjunto de cuidados deixaram de ser tomados e
acabaram por permitir que comportamentos desviantes de alguns comandantes
comprometesse a qualidade dos dados estatsticos.

Outro fator que contribui para que a reclassificao seja possvel a complexidade do sistema
informatizado de registro de ocorrncias. Deve-se esclarecer que a anlise e contabilizao
dos crimes em Minas Gerais so feitas com base nos dados do sistema REDS (Registro de
Eventos de Defesa Social). O REDS um sistema novo, implementado a partir de 2005, e que
unifica os registros de ocorrncias da Policia Militar e Polcia Civil. Estima-se que
aproximadamente 95% dos registros so feitos pessoalmente por policiais militares, enquanto
que os 5% restantes so feitos por policiais civis, em decorrncia de flagrante ou crimes que
so apreciados pelo Delegado de Polcia.



33
Grifo do texto original.
#%&


Portanto, geralmente, o prprio policial militar que efetivamente usa o sistema
informatizado e registra a ocorrncia a partir de sua viso preliminar do fato. Obviamente,
esse registro pode ser modificado pelo Delegado de Polcia a partir da investigao.
Teoricamente, o fato tambm pode ser revisto quando da interpretao do Ministrio Pblico
ou quando o processo foi julgado pela Justia. Mas esse argumento no se sustenta no caso
em anlise. Em primeiro lugar, apenas um pequeno percentual efetivamente investigado
pela Polcia Civil. Em segundo lugar, a possvel reviso pela Polcia Civil, Ministrio Pblico
e pela Justia no altera o registro REDS. Assim, o registro preliminar e imperfeito feito pelo
policial militar , na maioria das vezes, o registro definitivo do crime para fins de estatstica
oficial. E, assim, o treinamento insuficiente e a complexidade do sistema, destacado por
diversos entrevistados, compromete a qualidade dos dados.

Embora tenha sido reconhecido como pioneiro e referncia nacional no seu nascedouro, o
REDS considerado por especialistas como um sistema completo, porm complexo, pesado,
lento e de difcil utilizao, exigindo treinamento especfico. O sistema ainda prejudicado
pela m qualidade da conexo de internet das unidades policiais. Assim, a complexidade do
REDS e o treinamento insuficiente aos policiais so mais um componente do conjunto de
incentivos que acabou por contribuir para a ocorrncia do fenmeno da reclassificao de
crimes em Minas Gerais.

Como voc pega 45.000 pessoas e ensina eles como classificar ocorrncias?
O sistema acaba induzindo ao erro e a voc tem uma baguna. Aparecem
alguns policiais mal intencionados e usam o sistema para burlar dados.
Especialista em segurana pblica

Finalmente, cabe destacar outra importante salvaguarda no utilizada no caso mineiro. As
estatsticas de segurana pblica no so acompanhadas e auditadas por uma instituio
externa que possa garantir a fidedignidade dos dados. Desde 2004, a Fundao Joo Pinheiro
foi contratada para publicar oficialmente os dados estatsticos da segurana pblica em Minas
Gerais, na forma dos Boletins de Informaes Criminais (BICs) trimestrais e dos Anurios de
Informao Criminal.




#%'


Ocorre, porm, que mesmo aps insistentes e repetidas solicitaes, os pesquisadores da
instituio no obtiveram acesso s bases de dados primrios do REDS.

Eu pedi vrias vezes acesso ao Sistema Transacional do REDS. Isso inclusive estava
no contrato, tem uma clusula especfica disso. Esse contrato comeou em
2007/2008 e foi renovado j duas vezes e ns nunca tivemos acesso as bases de
dados. Por isso, paramos de fazer as estatsticas. No ter anurio em 2011 uma vez
que no temos acesso s bases de dados. At o Estado ter acesso s bases
transacionais eu no vou chancelar as estatsticas.
Especialista em segurana pblica.

Assim, os dados estatsticos da segurana pblica esto confiados ao CINDS, centro integrado
que rene PM, PC, CBM e SEDS. Entretanto, como o CINDS est ainda em processo de
consolidao, no um equvoco dizer que os dados estatsticos bem como suas regras, filtros
e mincias esto sob guarda da Polcia Militar.

A anlise dos resultados deste trabalho permite afirmar que a reclassificao de crimes em
Minas Gerais no tem uma nica causa. , na verdade, o resultado de um mecanismo e de
uma estrutura de incentivos que estimulam e, ao mesmo tempo, no criam obstculos para a
ocorrncia do fenmeno. A Figura 11 sintetiza os fatores que permitiram a emergncia desse
fenmeno em Minas Gerais.

Figura 11 Mecanismo e estrutura de incentivo que gera reclassificao de crimes
Fonte: elaborao do autor
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Apesar da existncia de casos em que se possa atribuir a reclassificao ao de policiais ou
comandantes locais mal intencionados, importante destacar que uma parcela da
reclassificao pode ter origem na dvida concreta do policial na ponta. Considerando que os
conceitos que separam um crime do outro so prximos, antes mesmo do sistema de metas j
havia, no dia a dia, dvida do policial sobre um caso que seria roubo ou extorso, por
exemplo. Existe, de fato, um percentual de crimes onde a dvida e a ambiguidade da
classificao real.

Em situaes comuns, onde metas e remunerao varivel no esto presentes, crimes com
dificuldade de classificao continuam ocorrendo e policiais tomam decises de classific-los
de forma preliminar e precria, mesmo que tenham dvidas sobre como faz-lo. bvio que,
mesmo nesse ambiente sem os incentivos, existe um conjunto de crimes que so classificados
de forma pouco precisa, em razo da dubiedade natural e do ambiente de incerteza que
permeia uma deciso entre, por exemplo, uma tentativa de homicdio e uma leso
corporal, entre um roubo e uma extorso. Ocorre que, num ambiente com incentivos to
fortes, como no caso mineiro, mesmo um policial atento s regras poderia reclassificar aquele
percentual em que tem dvida de forma a facilitar o cumprimento de sua meta institucional.
Neste caso, deve-se avaliar com serenidade antes de atribuir sempre m f a alterao da
classificao. O que dizer de um policial que tem dvida no dia a dia por um lado, e por outro,
tem fortes incentivos para classificar de determinada forma?

Portanto, essa pesquisa observou que o fenmeno da reclassificao de crimes resultado de
uma estrutura de incentivos e da ausncia de obstculos e tem vinculao com a dvida
conceitual, comum no dia a dia, e com o comportamento desviante de alguns policiais e
comandantes locais. Qual a parcela da reclassificao deve ser atribuda a uma dvida
cotidiana e qual parcela deve ser atribuda ao comportamento desviante? As evidncias
coletadas no so suficientes para responder a essa pergunta.

Finalmente, no correto dizer que a reclassificao de crimes um fenmeno que ocorre no
apenas mbito da Policia Militar. Boa parte da estrutura de incentivos mencionada
anteriormente tem contribuio decisiva da SEDS, especialmente no tocante aos sistemas de
informao, qualidade das estatsticas e estrutura de pactuao. um fenmeno que afeta
todo o Sistema de Defesa Social do Estado.

#%)


7.4.4. O impacto no processo de integrao das polcias

Dois aspectos merecem destaque em relao ao impacto do Acordo e do Prmio para a
poltica de integrao. Em primeiro lugar, conforme j relatado, a pactuao de metas de
criminalidade e a responsabilizao das duas polcias (PM e PC) sobre estes indicadores
gerou reflexes sobre o papel da Policia Civil. A ideia de responsabilizar a Policia Civil pela
reduo do crime no parece, de fato, ter sido compreendida pela organizao de forma geral.

A dificuldade das instituies entenderem o papel de cada uma. A Polcia Civil a
gente observa que s vezes eles no se sentem responsveis pelos indicadores de
crimes violentos e homicdios, quando na verdade eles tinham que participar. O
papel da PC no pode ser simplesmente de uma instituio que atua com papel
retrospectivo daquele crime que j aconteceu. A viso tem que ser preventiva.
Investigao voltada a preveno... Mas acaba que eles deixam isso por conta da
PM...
Coronel PM

Em segundo lugar deve-se destacar o impacto do Acordo e do Prmio para a prtica do
IGESP. O IGESP, enquanto metodologia de integrao operacional local, foi influenciado
pelo Acordo de Resultados de duas formas: de um lado, o Acordo incentivou o
estabelecimento de metas locais de reduo de crimes. E, de outro, dificultou o entendimento
da dinmica local da criminalidade em funo da existncia de metas j definidas.

Existe uma supervalorizao daqueles eventos criminais que fazem parte do AR, das
metas que tem que ser cumpridas. Em determinadas localidades, o crime violento
contra o patrimnio no problema. O que problema naquela localidade um
crime no violento como ameaa ou furto. Qual a consequncia prtica disso? Se o
gestor cobrado por isso ele acaba deixando de lado um tipo de policiamento que
poderia solucionar aquele problema. Numa reunio do IGESP voc enxerga isso de
maneira mais clara. As reunies do IGESP h muito tempo deixaram de ser uma
reunio de soluo de problemas locais e passaram a ser uma prestao de contas e
um monitoramento dos crimes que foram acordados pelo governo. Isso fica muito
claro quando voc assiste uma reunio dessas. Eu fui assistir a uma reunio e o
mediador comeou a reunio dizendo que era uma reunio de prestao de contas. E
a voc v uma deturpao do modelo. Qual o modelo do IGESP? Solucionar
problemas locais na lgica territorial. Crime em geral no problema. A
concentrao da incidncia de alguns crimes naquela rea reflexo de um problema.
A lgica do IGESP atacar esse problema. [...] Ento essas reunies do IGESP
seriam para voc discutir solues para atacar o que a gente chama de problema. O
que o que vemos hoje? A gente v o monitoramento dos crimes. Mas, crime
consequncia. [...] Eu acho que a lgica do Acordo de Resultados foi malfica para
o desenho do IGESP.
Especialista em segurana pblica.

A estrutura de pactuao de metas previa que cada regio tivesse metas distintas, mas com
indicadores iguais. Isso significa que seria foco de todos os homicdios e crimes violentos, por
#%*


exemplo, com metas (nmeros) a serem alcanadas variando de regio para regio.
Entretanto, essa lgica parte do pressuposto de que o foco em crimes violentos algo que
deve permear todo o Estado, o que, na viso de alguns especialistas, no verdade.

O Acordo incentiva a focar naquilo que as vezes no prioridade. A gente tem que
pensar mecanismos para corrigir isso, por exemplo, trabalhar com metas locais. Isso
altamente possvel e no difcil. Vamos pensar em Norte de Minas, por exemplo,
uma reunio em geral plana. Ento bicicleta um meio muito utilizado. Nesses
grandes centros, o furto ou roubo de uma bicicleta muito mais preocupante para
aquela populao do que o roubo a mo armada. Em Poos de Caldas, por exemplo,
o homicdio no problema, o roubo de veculo. [...] Ento se o problema local
furto de bicicletas eu poderia gastar meu esforo para criar estratgias para enfrentar
esse crime. Porm, eu sou cobrado a controlar uma srie de eventos criminais que
acontecem pouco e a eu preciso de um esforo muito maior para atacar eles.
Especialista em segurana pblica.

Uma crtica recorrente que o Acordo teria que priorizar com mais preciso as distintas
realidades locais do fenmeno da criminalidade.

Quando voc coloca um crime de forma comum em todos os 853 municpios, voc
pode estar canalizando um esforo que no a realidade daquela determinada
realidade. Voc tem em torno de 600 municpios pequenos, que esto na mo de
sargentos, em que a criminalidade no se resume s em homicdios, crimes
violentos, crimes violentos contra o patrimnio. O que incomoda a populao
naquela regio outra coisa: furto, pequenos delitos, crimes de menor potencial
ofensivo.
Tenente Coronel PM, ncleo estratgico.

Agora... o comandante local tem que perceber que existem outras prioridades alm
das metas pactuadas, j que furto de veculos e arrombamento de comrcio e
residncias, por exemplo, no fazem parte da meta.
Coronel PM, chefe de Regio Militar.



7.4.5. Avaliao global

Na Polcia Militar os efeitos no previstos e negativos foram mais intensos do que nas outras
instituies. Ainda assim, a avaliao geral dos entrevistados de que o processo foi mais
positivo do que negativo.

Acho que trouxe um ganho enorme, principalmente para criar uma responsabilidade
dos servidores para com os resultados gerais da segurana pblica. Isso trouxe uma
mudana de cultura. A PM sozinha responsvel pelas taxas de homicdio? No.
Mas o que a gente quis passar que o policial militar tem que se sentir responsvel
pelos homicdios que acontecem. [...] Eu lembro que numa reunio, um coronel me
disse Coronel, aqui parece que cada cara que morre ns somos responsveis
sozinhos por isso. Ai eu disse: voc tem que se sentir responsvel mesmo. Porque
isso faz com que voc tenha mudana de atitude em cima do fenmeno da
#%+


criminalidade. Se no fica muito comum ah mais um morreu! e a ningum tem
responsabilidade com isso. A Polcia Civil tambm tem responsabilidade, Judicirio,
Ministrio Pblico, a vem nas razes do problema, falta educao, falta
investimento [...] Acho que criou uma responsabilidade interessante.
Coronel PM, ncleo estratgico.



7.4.6. Sntese dos efeitos organizacionais observados na Policia Militar

A figura 12 apresenta uma sntese dos principais efeitos organizacionais observados pela
pesquisa no mbito da Policia Militar

Em suma, observou-se que a pactuao do Acordo de Resultados e a remunerao varivel
gerou: a) o foco, a priorizao e a mobilizao da instituio em direo as metas pactuadas;
b) o fortalecimento da cobrana de resultados; c) a maior capitalizao e difuso do conceito e
da lgica de resultados d) a criao de incentivos para efeitos negativos, contribuindo para a
prtica da reclassificao de crimes.

Novamente, ressalta-se que devido limitao de espao, no possvel demonstrar todos os
mecanismos, estruturas e efeitos na figura. Ela sintetiza a lgica principal de uma maneira
mais didtica.













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Figura 12 Efeitos organizacionais observados na Polcia Militar
Fonte: Elaborao prpria.












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7.5. Anlise dos efeitos no Corpo de Bombeiros Militar

7.5.1. Elementos de trajetria institucional

O Corpo de Bombeiros Militar de Minas Gerais acaba de comemorar seu centenrio. Fundado
em 1911, o CBM tem atualmente cerca de cinco mil militares na ativa, e unidades
operacionais em 48 municpios mineiros. Algumas mudanas recentes marcaram sua
trajetria institucional e deram novos caminhos corporao.

At 1999, o Corpo de Bombeiros fazia parte da Polcia Militar em Minas Gerais. A instituio
ganhou autonomia h apenas 13 anos, e agora tem seus prprios oficiais, regulamentos,
oramento e estrutura de comando. Do ponto de vista operacional, a corporao tem dois
focos de atuao: o maior deles e que envolve mais militares o atendimento a emergncias,
envolvendo sinistros, resgates e salvamentos. Outro foco a atividade preventiva. Desde
2001, um nova Lei Estadual deu autonomia ao CBM para estabelecer regras e fiscalizar
imveis, indstrias e quaisquer tipos de benfeitorias no que diz respeito s normas de
preveno de incndio e pnico.

Em 2004, um incndio na cidade histrica de Ouro Preto demonstrou a fragilidade do Corpo
de Bombeiros. Equipamentos antigos e desgastados inviabilizavam a atividade de combate a
incndio. O Governo ento conduziu a aprovao da Taxa de Incndio na Assembleia
Mineira, que institui um valor a ser pago por empresas a ttulo de contribuio para a
preveno.

No incio, esses recursos foram repassados para a corporao e hoje o CBM conta com
equipamentos atualizados e veculos de resgate em boas condies.

Do ponto de vista da identidade organizacional h ainda pontos nebulosos, como por
exemplo, a relao com a Defesa Civil Estadual (CEDEC), subordinada a outro rgo
autnomo (Gabinete Militar do Governador) e que tem atribuies prximas aos do CBM.

De toda forma, o Corpo de Bombeiros tem alto nvel de aprovao e prestgio na comunidade
e seus membros, conforme se observar nas entrevistas, tm na misso de salvar vidas um
forte guia para suas aes.
#&$



7.5.2. Efeitos organizacionais

O impacto do Acordo de Resultados e do Prmio no Corpo de Bombeiros tem alguma
semelhana com o caso da Polcia Civil. Melhorou significativamente a produtividade, criou
uma cultura de resultados, incentivou uma srie de mudanas nos processos internos porm,
curiosamente, no gerou efeitos perversos. Compreender os motivos disso algo que traz um
aprendizado para processos futuros.

O Corpo de Bombeiros, alm de compartilhar metas de reduo do crime com a PM e PC
(algo que tem pouco e ver com a atividade fim da instituio), pactuou dois indicadores
especficos: reduzir o tempo de resposta a emergncias e reduzir o tempo de anlise do
processo de segurana contra incndio e pnico (PSCIP), necessrio para abrir uma empresa
ou regularizar uma instalao de um imvel.

Antes do Acordo, no havia a cultura de se trabalhar com estatsticas, indicadores e metas na
corporao. Inclusive, houve uma dificuldade inicial em se estabelecer as primeiras metas da
instituio, uma vez que no havia uma srie histrica confivel.

A grande mudana que houve que no existia uma cultura na organizao em
trabalhar com indicadores. Num primeiro momento ns tivemos at dificuldade em
elencar quais indicadores que seriam pactuados no Acordo. Ento ns fizemos
reunies com o Alto Comando do Corpo de Bombeiros, em que coletamos sugestes
de indicadores, no existia histrico, a gente tinha dificuldades em at sugerir um
indicador, em funo de que no havia histrico. E eu vejo que isso trouxe um
resultado de que muitos oficiais comearam a pensar sobre isso. Vrios estudos
foram realizados, inclusive sobre indicadores voltados a atividade do bombeiro
militar, coisa que eu acredito que at ento no existia. Ento eu acredito que houve
um fomento do estudo e do pensamento interno da corporao.
Coronel BM, ncleo estratgico.

A primeira mudana que eu destaco que passamos a ter uma preocupao em
conhecer os dados sobre o CBM. E a provocando uma quebra na cultura. Porque o
CBM vem ao longo de sua histria com um conceito muito caracterstico de
profissionais aquartelados aguardando o fato acontecer para que eles pudessem sair
dos quartis e ir para o atendimento.
Coronel BM, ncleo estratgico.

Antes do Acordo, havia o registro de atendimentos nos quartis, em geral, feito manualmente.
Mas esse tipo de estatstica no era analisado ou utilizado para subsidiar decises.

Antes tinha mais uma abordagem estatstica, de contabilizar as coisas. Ento em
funo do Acordo, a gente t realmente buscando extrair informaes dessa
#&%


estatstica, outros indicadores que possam melhorar a efetividade da nossa prestao
de servios, da nossa efetividade.
Coronel BM, ncleo estratgico.

Do ponto de vista operacional, houve importantes consequncias a partir da pactuao de
metas. A primeira delas foi o direcionamento da atividade. As metas pactuadas deram foco e
indicaram prioridades para o dia a dia dos militares.

O primeiro efeito foi um direcionamento para as aes da instituio. Ficou com
mais foco de trabalho. Contudo, como voc trabalha com uma atividade pblica,
voc tem que estar em todos os locais. As atividades que a gente desempenha so
muito maiores do que o acordado. Mas hoje ns temos dois focos que so
importantes.
Capito BM, ncleo estratgico

Houve uma importante melhoria de desempenho e produtividade nos dois indicadores
pactuados. O tempo de resposta a atendimentos de emergncia teve melhora significativa no
Estado. O grfico 13 apresenta o tempo mdio de resposta s chamadas de emergncias no
Estado em trs perodos diferentes. Observa-se que, antes da primeira pactuao de metas
especficas (Set/08), o tempo mdio era de 13 minutos. No primeiro esforo de reduo a
partir de metas, ele chegou a nove minutos. No ano de 2009, segundo ano com metas
definidas, chegou a oito minutos. necessrio destacar que estes nmeros, na viso dos
entrevistados, representam, de fato, a realidade operacional.

Houve um foco na diminuio do tempo resposta em caso de risco de vida. As
pessoas se dedicam mais nisso.
Sargento BM















Grfico 13 Tempo mdio de atendimento a emergncias
Fonte: gerado pelo autor a partir de dados fornecidos pelo CINDS

#&&


Alm da diminuio desse tempo, o que leva a consequncias positivas do ponto de vista do
cidado que recebe o atendimento, interessante perceber quais modificaes internas o
Corpo de Bombeiros implementou para conseguir esse resultado.

Houve mudanas de processo de trabalho decorrentes do Acordo. No caso do tempo
de atendimento a emergncias, hoje ns trabalhamos com estudos de portas de
sadas diferenciadas. Todos os estudos na rea de bombeiros dizem que a reduo do
tempo de atendimento emergencial primordial para melhorar as condies de
sobrevida do acidentado. Isso considerado deste o tempo que entra na nossa
central de atendimento at a chegada da viatura no local da ocorrncia. Esse
deslocamento para a primeira resposta teve toda uma mudana na sua infraestrutura:
1) mudou a sistemtica da central de atendimento dos bombeiros, adicionou novos
atendentes, a forma de atendimento das ligaes e da filtragem delas mudou; 2) no
batalho o tipo de atendimento quando envolve vtimas foi mais priorizado j era
priorizado, mas o Acordo aguou isso; 3) voc tem um trabalho de planejamento
muito maior; 4) na aquisio tivemos a aquisio de viaturas menores, para
deslocamentos nos centros urbanos de forma mais fcil; 5) implementao do moto-
resgate; 6) disponibilizao de aeronaves para um atendimento com maior nmero
de vtimas. Isso j era feito de forma emprica, o Acordo deu o tom cientfico do
atendimento. Ns passamos a pensar em trabalhar a informao em prol do
atendimento.
Capito BM

Antes do Acordo, o atendimento a emergncias com vtimas, embora sempre priorizado, no
era tratado com estatstica e acompanhamento sistemtico. Com a pactuao de metas, a
instituio comeou a estudar o tema e pensar novas estratgias para sua reduo. Alm da
srie de mudanas j elencadas, o renascimento do moto-resgate uma estratgia que surgiu a
partir da anlise dos indicadores pactuados.

Um outro resultado disso foi agregar a motocicleta a nossa atividade. Porque nesse
trnsito, com baixa mobilidade, a motocicleta tem condio de chegar rapidamente
ao local do acidente, para dar uma primeira resposta. Ento hoje a gente j leva em
considerao todas as vezes que a gente vai instalar um peloto, um posto do Corpo
de Bombeiros, a motocicleta. O uso da motocicleta na atividade, principalmente na
atividade de resgate, o moto-resgate. Isso at j existia esse conceito de moto-
resgate, at um conceito em outros Estados. Mas havia uma resistncia muito grande
dentro do Corpo de Bombeiros, ah, isso no vai dar certo. Ento, na realidade,
quebrou um pouco essa resistncia de forma que a atividade comeou realmente a
ganhar corpo depois desse indicador, porque at ento no tinha moto-resgate. (...) E
isso tem funcionado bem hoje. Porque uma busca pra se reduzir esse tempo, uma
outra estratgia, uma outra tecnologia pra diminuir esse tempo.
Coronel BM, ncleo estratgico.

O acompanhamento sistemtico pela liderana dos tempos de atendimentos das unidades do
Corpo de Bombeiros levou a um conhecimento mais aprofundado de quais estratgias seriam
mais eficazes e foram adotadas posturas pr-ativas, de cunho preventivo, como, por exemplo,
estacionar viaturas em pontos de maior ndice de acidentes, com foco na diminuio do tempo
de resposta.
#&'



E como que eu me encontrava nesse cenrio? Primeiro, ele no era bem conhecido.
Ento, vamos conhecer. Ento conhecido, o que est impactando? no atendimento,
na sada da guarnio? Onde estamos falhando? Os fatos esto ocorrendo distantes
da unidade. Ento se tem muitos acidentes veiculares em determinados pontos, eu
posso fazer o lanamento de pontos base, lanando guarnies nesses locais.
Coronel BM, ncleo estratgico.

Outra importante mudana foi o fato de que as informaes geradas pelo acompanhamento
sistemtico comearam a ser utilizadas para o planejamento de longo prazo na instituio. Foi
estabelecido que o CBM deveria apresentar no Colegiado de Integrao um planejamento de
expanso do atendimento da instituio, com foco para a Copa do Mundo. Todo o
planejamento foi baseado na anlise do tempo de resposta.

Uma contribuio imediata desse indicador o prprio estudo da ocupao do
Corpo de Bombeiros em BH e na RMBH, que foi apresentado ao Colegiado de
Integrao. Se no houvesse esse indicador, esse estudo no teria sado. Tanto que
o estudo todo fundamentado no tempo de resposta, seja o tempo de resposta de
uma parada cardiorrespiratria, seja no tempo de resposta de incndio: so quatro
minutos ou cinco minutos para atender. Ento o estudo foi todo feito com base neste
indicador. Na realidade, aquela apresentao efetivamente est se desdobrando.
Houve reunies, com representantes do municpio do BH. Ns temos alguns imveis
do CBM que no so utilizados, estamos tentando uma permuta de imveis, at pra
gente poder localizar aqueles pontos de acordo com aquele estudo.
Coronel BM, ncleo estratgico.

Os militares de nvel operacional afirmaram nas entrevistas que, de fato, a atividade de
atendimento s chamadas de emergncia tem sido priorizada e acompanhada de perto.
Entretanto, ao definir o indicador, o Corpo de Bombeiros fez uma escolha: os atendimentos
priorizados seriam atendimentos com vtima. Esses entrariam na meta, os outros no.

Agora tem outras coisas que no tem esse foco: uma queda de rvore por exemplo,
depois do chamado, a gente vai colocar gasolina, dar uma arrumada na motosserra,
depois a gente vai.
Sargento BM.

A existncia de metas sistemticas para esse indicador durante trs anos fez crescer a
convico de que a reduo do tempo de atendimento est no limite. Diversos militares
argumentam que metas maiores de reduo colocam em risco a vida do bombeiro de outras
pessoas, uma vez que a viatura acaba tendo de operar numa velocidade acima do razovel. O
CBM tem estudado essa questo e a avaliao que, para reduzir mais, s instalando novas
bases de Bombeiros.

#&(


Ns apresentamos no Colegiado a Capilarizao da RMBH e o Projeto de Reduo
do Tempo Resposta em BH e ns conseguimos detectar que ns no conseguamos
melhorar nossos indicadores se a gente no pensasse numa capilarizao do CBM na
RMBH, em funo da baixa mobilidade urbana hoje. Por mais que o militar fosse
clere para chegar no local da ocorrncia, se a gente no pensasse na localizao dos
postos dos Bombeiros a gente no conseguiria melhorar esses indicadores. Ento a
gente detectou que a gente vai ter que mexer na localizao, colocar outros postos de
Bombeiros na RMBH, aumentando a capilarizao pra gente reduzir o tempo de
resposta.
Coronel BM, ncleo estratgico.

O outro indicador especfico escolhido pelo CBM para ser pactuado no Acordo foi o tempo de
anlise do PSCIP. Antes uma atividade relegada segundo plano, a tarefa foi valorizada e
investimentos foram feitos e o resultado foi um importante aumento de produtividade. O
grfico 14 mostra o tempo gasto em dias antes e aps o Acordo.



Grfico 14 Prazo de anlise do processo de incndio e pnico PSCIP (mdia das regies)
Fonte: gerado pelo autor a partir de dados do CBMMG

A atividade de anlise de projeto de incndio e pnico faz parte de uma atividade s vezes
pouco conhecida do Corpo de Bombeiros: a preveno. Fazem parte desta atividade as
anlises de projetos, vistoria em imveis e fiscalizaes, inclusive autuaes com multa. Essa
era uma rea pouco valorizada na instituio, e a pactuao de metas no Acordo provocou
uma mudana inclusive simblica no status da rea.

A rea de preveno no CBM era pouco valorizada. Ela trabalha com visitas
tcnicas, interdio e multa de instalaes inadequadas... A sociedade no gosta
tanto dela. a ovelha negra do CBM. Mas houve uma valorizao com as metas.
Capito BM, comandante de Cia de preveno.


#&)


Com relao ao prazo de anlise do PSCIP, internamente houve uma valorizao da
atividade contra incndio e pnico, uma especializao da atividade. Essa atividade,
at ento, no era uma atividade muito valorizada. Hoje a gente nota que houve uma
mudana. O militar, quando forma num curso, um sargento, um cadete, ele busca
tambm essa atividade. Antes ela era preterida. O indicador dessa atividade trouxe
os holofotes, deu visibilidade interna para ela. Houve uma valorizao interna dessa
atividade, antes voc valorizava mais a atividade operacional e a atividade de
preveno nem tanto. Por termos elencado esse indicador, houve a valorizao desta
atividade.
Coronel BM, ncleo estratgico.

A legislao estabelece o prazo de 15 dias para que o projeto seja analisado. Entretanto, o
Corpo de Bombeiros estabeleceu metas mais ousadas no Acordo de Resultados.

Sabedor de um dado de que o tempo no atendia os anseios, ns passamos a
perceber que o cidado precisa ser atendido de outra forma. Ento eu no quero essa
questo de 15 dias teis conforme est na Lei. Ento ns tivemos que falar: olha
meu amigo, tem que haver de voc uma preocupao no s de fazer a anlise de
projeto, mas faz-la num tempo que seja clere. Ento se voc fazia em 15 dias,
diminua!
Coronel BM, ncleo estratgico.

Uma srie de mudanas internas foram implementadas a partir da definio de meta, com o
objetivo de reduzir o tempo de anlise. Houve a centralizao de todo o processo de anlise
da RMBH num nico local Centro de Atividades Tcnicas (CAT), informatizou-se o fluxo
de trabalho, foi incrementado o nmero de militares que trabalham com o tema.

Na anlise, as evidncias so que na RMBH o processo foi centralizado, houve uma
mudana na forma de protocolar e receber o documento, alm de toda tramitao
dentro do centro de atividades tcnicas (CAT), implementao de mecanismos de
informtica, softwares para melhorar o processo, dar mais agilidade e possibilitar
um acompanhamento virtual do processo. O Acordo um incentivo que faltava para
isso acontecer.
Capito BM, ncleo estratgico.

Esse indicador tambm nos deu o sentimento de que era necessrio aumentar, em
termos de nmeros de militares que serviam nessa atividade. Isso ocorreu, porque
num primeiro momento esses indicadores estavam terrveis. O atraso nesse
indicador era muito grande. Ento depois disso houve uma melhora significativa da
resposta dessa anlise, tanto que o nmero de reclamaes que vm do pblico
externo caiu muito, praticamente chegou num nvel prximo de zero. Esse prazo de
anlise era um dos problemas do Corpo de Bombeiros antigamente, especialmente
em termos de reclamao, de cobrana, era muito grande.
Coronel BM, ncleo estratgico.





#&*


A valorizao e o grau de priorizao gerado pela meta tiveram implicaes inclusive nas
escalas de frias dos militares que trabalham com a anlise do PSCIP.

Ns agora vamos te acompanhar e vamos verificar, de fato, como vai ser a sua
produtividade. E ai vai redundar, talvez, no planejamento de novos perodos seus de
frias. Porque conforme a entrada de projetos, se a entrada for mais em janeiro, voc
tem a que priorizar isso e eu vou inclusive mudar seu perodo de frias. Ento gozar
frias em janeiro muito bom, mas voc no vai poder fazer. Veja, de fato
verificar o que acontecia e o que preciso mudar.
Coronel BM, ncleo estratgico.

A meta pactuada tratada como prioridade, at porque uma falha no seu cumprimento afeta 3
instituies, algo que se quer evitar a todo custo.

Olha, s pra te dar um exemplo, vou falar o que aconteceu anos atrs. poca de
incndio florestal, em 2007. Estava incendiando o Estado todo. Ento foi retirado
militares da atividade de preveno pra combater incndio florestal. Resultado: esse
prazo de anlise do PSCIP foi para o espao! Quando a gente foi retomar isso aqui
no ano seguinte, era 40 dias de atraso, 50 dias de atraso. Hoje no acontece isso.
Que comandante vai fazer isso? Hoje no se tira gente da preveno para se
combater incndio florestal. Ento, eles preservam a preveno, porque sabem: se
aumentar o prazo isso vai repercutir no s no Bombeiro, tambm na Polcia
Civil e na Polcia Militar, todo sistema prejudicado. Ento eles se viram, mas
mantm essa meta num bom patamar, coisa que no acontecia.
Coronel BM, ncleo estratgico.

Nenhuma unidade quer atrapalhar a meta da instituio. Quando estamos com
muito projeto acumulado para anlise, mandamos para a cidade Alfa e Beta (cita
cidades na regio com unidades do Bombeiro).
Tenente Coronel BM, comandante de batalho.

Embora bons resultados tenham sido alcanados, eles se referem apenas reduo do prazo
de anlise do PSCIP. A atividade de preveno dos Bombeiros possuiu, tambm, outra
importante vertente: a vistoria de instalaes. E essa atividade ficou fora das metas.

Mas por ter este foco, s vezes eu deixo de pensar em aes que so importantes. Ao
falarmos em tempo de anlise de processo, ele apenas um item da preveno. Mas
a vistoria que tambm uma atividade tpica desta rea, no tem, s vezes, a mesma
importncia.
Capito BM, ncleo estratgico.

Assim como no caso do tempo de atendimento a reduo de tempo da anlise de projeto
alcanada se deu em virtude de mudanas de estratgias, processos e aumento no quantitativo
de pessoal. Entretanto, essa reduo estaria prxima ao limite, para que a qualidade no seja
afetada.

#&+


Quando a gente pensa em indicador, a gente pensa em diminuir, diminuir, diminuir.
A entra o vis da qualidade. A legislao fala em fazer a anlise em 10 dias, ns j
atingimos 8,6, estamos dentro do que a lei nos determina e como essa diminuio do
tempo um trabalho tcnico e que requer cautela a gente tem que trabalhar agora a
questo da qualidade. Diminuir o tempo trar prejuzo para a qualidade? Essa a
grande pergunta. A anlise hoje que o setor faz que no vivel diminuir o tempo,
porque voc precisa de um parmetro de qualidade muito bom, sob a pena de voc
autorizar um empreendimento que no teria o sistema preventivo adequado, por
pressa...
Capito BM, ncleo estratgico.

interessante observar que a anlise de metas e identificao de limites mximos em cada
indicador, no Corpo de Bombeiros, sempre combinada com a preocupao com a qualidade.
E isso muito evidente nas entrevistas.

Talvez uma razo para este comportamento seja o senso de misso presentes nos bombeiros
entrevistados. A noo de que o trabalho do bombeiro salvar vidas sobrepe toda a atitude
cotidiana, destacando-se como um dogma orientador da atividade. Quase todos os bombeiros
entrevistados, em algum momento da conversa, fizeram questo de destacar que o objetivo do
seu trabalho , antes de tudo, salvar vidas.

7.5.3. Efeitos do Prmio por Produtividade

Quando questionado se h efeitos negativos do premio, a resposta abaixo uma boa sntese:

No, no tem efeitos negativos. Porque, principalmente na profisso de bombeiro, a
gente tem um ideal maior. Querendo ou no, esse ideal maior que faz as pessoas
trabalharem. Quando voc trabalha na rua voc j tem a resposta, a retribuio de
pronto: a pessoa que te agradece, pessoas que voc atende que no tm condio
nenhuma, voc a nica esperana que restava pra ela, as pessoas choram quando
voc chega, agradece... Isso para o bombeiro por si s j um prmio.
Capito BM, ncleo estratgico.

Essa firmeza e essa convico na misso institucional talvez estejam por trs da inexistncia
de efeitos perversos no CBM.

Eu no vejo efeitos negativos no, eu vejo s efeitos positivos e acho que tem que se
ampliar.
Coronel BM, ncleo estratgico.

As maiores crticas recaem sobre o Prmio por Produtividade. Em geral, o Acordo de
Resultados bem visto e bem avaliado. Mas o Prmio sofre crticas de muitos militares.

#'!


O Acordo eu acho muito benfico, agora a remunerao varivel ela causa um
estresse muito grande dentro da instituio. pagar para fazer uma atividade que j
sua atividade. Eu no consigo ver isso como ponto positivo. Como se as pessoas
trabalhassem para um motivo meramente financeiro. Acho que o enfoque que dado
errado. Tudo isso, tudo o que a gente alcana pormenorizado quando se fala no
pagamento. O pagamento mais importante que todos esses benefcios que a gente
acaba falando. O efeito prtico que fica um zum zum zum na instituio, tem que
pagar, quando vai pagar, etc. S boatos. O efeito negativo ns s vimos quando
falou que no vai pagar.
Capito BM.

A pergunta com o Prmio, voc aumenta seu esforo no dia a dia? era sempre feita em
todas as entrevistas. E o resultado continuava sempre o mesmo. Para profissionais engajados e
que gostam do que fazem, o Prmio faz pouca diferena.

O Prmio no faz nenhuma diferena porque voc faz o servio que voc gosta.
Subtenente BM.

Agora, receber a mais timo para todo mundo, todos querem isso. Agora eu no
acho que isso que move as pessoas a trabalhar.
Capito BM, ncleo estratgico.

Em 2011, o sistema de metas e remunerao varivel passou por uma situao diferente e,
como j dito anteriormente, o prmio no foi pago em setembro/outubro, com vinha
ocorrendo nos ltimos anos. As dificuldades financeiras do Estado fizeram com que ele fosse
pago em duas parcelas, no incio de 2012. Durante o ano, as autoridades estaduais deram
declaraes evasivas sobre o pagamento, deixando claro que o prmio no estava garantido, e
que dependeria da melhoria das condies fiscais do Estado. Isso gerou opinies
desfavorveis.

Esse ano, que at agora no saiu a premiao, no teve um posicionamento do
governador, do Secretrio... Tem gente que comprou material de construo, fez
dvida, ficou desesperado. Foi at desrespeitoso com o servidor.
Tenente BM.

Na verdade, no Corpo de Bombeiros, o efeito negativo surgiu apenas em 2011, quando se
falou na possibilidade do Prmio no ser pago. Nesse momento particular, surgiram crticas.

No que eu no queira receber. Mas vincular o benefcio de um Acordo de
Resultados somente a essa remunerao, ser o fator-chave, isso ruim para a
instituio pblica. [...] Fica mais difcil harmonizar a instituio. No caso aqui do
bombeiro, que as pessoas realmente gostam do que fazem, quando voc cria esse
vnculo financeiro e no paga fica essa fora externa que desarmoniza o sistema,
toda hora voc fica justificando que a pessoa tem que fazer a misso dela. [...] Como
que tira esse vnculo agora? Eu no sei...
Capito BM.
#'#



Outra crtica recorrente a inexistncia de metas para o setor administrativo. Os militares
reclamam que uma parte da corporao anda de carona nas metas.

Tem que ter mais indicadores, pra que possamos envolver toda a corporao. Voc
pega a, tempo de resposta, da rea operacional, representa uns 70% da
corporao. Prazo de anlise, voc pega mais 10% do Bombeiro. J a rea
administrativa, efetivamente, no est nem num nem noutro e todo mundo recebe o
Prmio. Ento teria que ver, se repente, uma forma de envolver todos os servidores.
Eu no posso dizer pela PM ou pela PC. Mas isso deve acontecer l tambm. Tem
uma parte da Polcia Civil que no tem nenhuma relao com inquritos...
Coronel BM, ncleo estratgico.

Entretanto, na estrutura de pactuao do Acordo de Resultados, existe a 1
a
. Etapa, que
contm metas de execuo de projetos prioritrios, reduo de gastos e outras. Ocorre, no
entanto, que no processo de comunicao organizacional essas metas no foram divulgadas.

Eu tenho a impresso de que, se voc fizer uma pesquisa, ningum sabe desses
outros indicadores.
Coronel BM, ncleo estratgico.

Diversos militares afirmam que, mesmo sem o Prmio por Produtividade, cumpririam as
metas propostas.

Se as metas fossem apenas uma poltica da instituio, sem prmio, ns
cumpriramos. Tem a questo moral e ns somos uma instituio militar, s isso
seria suficiente.
Tenente Coronel BM, comandante de batalho,

Agora, com a meta, ela entender que o que ela fez tem um benefcio maior, que toda
a organizao t caminhando num sentido, que aquilo importante. A meta fala
assim: no servio operacional importante atender a vtima nessas e nessas
condies. Isso leva todo mundo, as pessoas acreditam nisso. A meta tem um efeito
maior que o prmio. Se fosse feito um acordo e o acordo fosse o parmetro mostrar
qualidade no atendimento, de mobilizar a organizao para atender a sociedade de
uma forma clara e transparente, teria o mesmo efeito que a remunerao varivel. S
que a partir do momento em que voc paga, criou o vis de que eu s fao isso
porque eu vou receber. [...] Talvez de colocasse que em vez de remunerao varivel
teria um dia de folga porque cumpriu a meta, teria o mesmo efeito. Mas a partir do
momento em que pagou, parece que o dinheiro incorpora na vida da pessoa, ela no
consegue desvincular.
Capito BM.

Entretanto, os gestores afirmam que o Prmio facilitou a cobrana de resultados. Ele um
importante estmulo para envolver as pessoas nas prioridades propostas.

Olha, eu teria uma certa dificuldade em separar o Prmio do Acordo. Na cultura do
#'$


CBM eu mesmo defendi a necessidade de mudana: olha talvez o momento de se
falar do Prmio seja um momento de fazer com que seja o momento de registrar,
dados sejam melhores trabalhados e depois a gente v a meta conseguindo uma
construo melhor. Mas num primeiro momento eu vi no Prmio: o momento de
voc chamar as pessoas e dar pra elas: olha isso um incentivo para voc vir com
uma mudana. uma ajuda a fazer as coisas acontecerem. E principalmente no
Corpo de Bombeiros eu enxergava com algo bastante necessrio porque nas
organizaes militares quando se fala em quebrar cultura algo muito difcil e no
CBM em particular eu via como algo com dificuldade maior pelo contexto. Ento
essa possibilidade de trazer as pessoas l do interior principalmente. Ento essa
quebra de paradigmas eu precisava traz-los como uma outra viso ento: Opa: vou
fazer e eu posso ter um reconhecimento financeiro por essa mudana de postura.
Ento eu mesmo no procurava colocar uma distncia entre um e outro porque eu j
via que um incentivo financeiro poderia ser algo substancial numa condio de
mudana de postura. E a a gente ganharia porque eu precisava de celeridade no
processo.
Coronel BM, ncleo estratgico.

Eu tinha uma preocupao: temos que mudar e mudar agora. E esse mudar agora
com o Prmio eu tinha uma ferramenta de incentivo com os nossos colaboradores.
Olha precisamos mudar e no s por isso no, voc inclusive tem a uma cobrana.
Se voc no fizer, voc no vai receber o reconhecimento financeiro, ento faa! (...)
E a gente via nas pessoas uma preocupao com o Prmio, no perguntava do
Acordo de Resultados, perguntava do premio, o qu que isso? Foi um gancho para
poder pegar as pessoas. E a eu falei: vamos fisg-los ento nisso e trazer para poder
fortalecer a mudana.
Coronel BM, ncleo estratgico.

7.5.4. Cobrana de metas

O CBM criou uma rotina de relatrios e cobrana de resultados. O Comando Operacional dos
Bombeiros (COB) acompanha os resultados mensalmente dos comandantes de batalho.

Alm desse mtodo, o CBM tem um sistema de controle na intranet onde uns tem acesso aos
dados das outras unidades.

Tem cobrana. vinculada na intranet, uns tem conhecimento dos nmeros dos
outros. Talvez o dinheiro neste ponto tem um aspecto positivo. Cria uma
fiscalizao de que um controla o outro. As pessoas ficam com vergonha de mostrar
um resultado ruim.
Capito BM, ncleo estratgico.

interessante observar que a prtica de ranking no foi utilizada pela instituio.

Essa percepo de ranking no cultura nossa no...
Coronel BM, ncleo estratgico.

Outro efeito tambm relatado em algumas entrevistas foi a reduo do absentesmo. O clculo
para pagamento do Prmio prev que, caso o servidor trabalhe menos dias no ano, por
#'%


qualquer motivo, inclusive de sade, ele recebe uma premiao inferior. Tanto militares
operacionais quanto gestores estratgicos sugerem que o prmio gerou reduo do
absentesmo e reduo nas licenas mdicas. Mas esta pesquisa no conseguiu obter dados
histricos comparveis para avaliar a intensidade deste efeito.

Uma coisa que d pra ver que reduziu as licenas mdicas.
Sargento BM


7.5.5. Avaliao global

No Corpo de Bombeiros a avaliao do Acordo de Resultados muito positiva. No caso do
Prmio existem crticas, para na mdia, o resultado positivo.

O Acordo de Resultados tem um aspecto bom porque ele visa que ns tenhamos
objetivos e metas bem claros e tentar alcan-las. Ento isso interessante, at para
acompanharmos a qualidade do nosso trabalho e a prestao do nosso servio. Ento
o Acordo de Resultados importante para isso: para organizarmos e
parametrizarmos nosso trabalho. O acompanhamento sempre bom, independente
de ter a vinculao com o Prmio por Produtividade.
Coronel BM, ncleo estratgico.

Em relao aos resultados bastante evidente que a priorizao e o foco em torno das metas
estabelecidas o principal responsvel pelo melhor desempenho. O Corpo de Bombeiros
dedicou mais s duas prioridades definidos.

Os resultados melhoraram mas no devido ao prmio. O CBM empregou mais
esforos logsticos e humanos nessas metas. Anos atrs, com a taxa de incndio,
houve um importante aparelhamento do Corpo de Bombeiros.
Tenente Coronel BM, comandante de batalho.

O que ns estabelecemos como meta faz parte do nosso dia a dia. Apesar da
priorizao, apesar de ter a possibilidade das outras atividades ficarem subjulgadas,
as duas coisas fazem parte do cotidiano e como se voc direcionasse as coisas, a
organizao se moveu, mobilizou as foras todas para que aquilo acontecesse, a
meta ajuda nisso.
Capito BM, ncleo estratgico.

Um importante aspecto sempre lembrado a impertinncia em manter os mesmo indicadores
como foco permanente do Acordo de Resultados. Fica bastante claro que as metas motivaram
grandes melhorias organizacionais. Mas, cada vez mais visvel o esgotamento das
prioridades definidas, no sentido de que no mais possvel melhorar os ndices de forma
significativa.
#'&


O difcil quando voc j melhorou todos os mecanismos, a instituio j interviu
no que tinha que intervir, e aqueles valores no so alcanados. A cria um aspecto
negativo, desmotiva as pessoas. Fiz tudo, trabalho o dia inteiro correndo atrs, fico
alm do tempo e ainda no consigo alcanar. A meta tem um efeito inicial de
melhorar o processo. Melhorou o processo, eu entendo que ela deve ter uma nova
abordagem. No que necessariamente a meta teria que mudar, mas teria que ter uma
nova parametrizao.
Capito BM.

So indicadores que j esto na hora de mudar. Est estrangulado. Chega uma hora
em que se voc reduz mais voc comea a extrapolar os limites da segurana, no
caso do tempo de atendimento. [...] O grande erro que houve foi repetir essas metas
todo ano. No incio, o pessoal faz um grande esforo, mas a vai ficando mais difcil.
Diminuir algo que j est muito baixo complicado.
Tenente BM, subcomandante de Cia.

Um objetivo importante num sistema de metas maduro garantir a manuteno de bons
resultados e escolher estrategicamente inovaes para focar o esforo no futuro. Este parece
ser o objetivo aps quatro anos. Os bombeiros, assim como parte dos policiais enxergam que
est na hora de mudar. Metas so importantes, mas precisam ser vivas e garantir sempre
novos desafios.

7.5.6. Sntese dos efeitos organizacionais observados no Corpo de Bombeiros

Dois so os principais efeitos do Acordo de Resultados e do Prmio por Produtividade no
Corpo de Bombeiros: o aumento de produtividade nos dois indicadores pactuados e o fato de
que o desempenho passou a orientar o planejamento operacional (com o posicionamento de
viaturas em pontos chave, por exemplo) bem como o planejamento de longo prazo (com a
proposta de novos postos do CBM em locais que reduziro o tempo de resposta).

Particularmente chama a ateno quase ausncia de efeitos perversos. Este fato parece estar
relacionado a uma preocupao constante da liderana em garantir a qualidade do trabalho.
Entretanto, o principal fator parece ser o senso de misso e propsito, algo que bastante
perceptvel na fala dos bombeiros entrevistados.

Na Figura 13, a seguir, temos um esquema representando, de maneira didtica e sinttica, os
efeitos organizacionais observados no CBM.



#''



Figura 13 Efeitos organizacionais observados no Corpo de Bombeiros Militar
Fonte: Elaborao prpria.





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8. CONCLUSO

Retornemos nossa inquietao. Um crescente nmero de estudos tem apontado que a
remunerao varivel no setor pblico fracassa ou tem sucesso muito limitado. Essa
convico recente dos especialistas contrariada pelo crescimento da adoo da PRP em
governos em todo o mundo, e o Brasil no exceo.

Esse contrassenso nos conduz pergunta: por que a remunerao varivel por desempenho
falha? E, por que, s vezes, ela produz bons resultados? necessrio conhecer melhor os
mecanismos, as estruturas lgicas que mobilizam pessoas para resultados positivos ou
negativos. importante compreender a caixa-preta, a nuvem que embaa a viso cientfica
sobre os efeitos desejados e indesejados que emergem a partir de experincias de PRP.

Este trabalho possibilita uma viso privilegiada do funcionamento dessa caixa-preta. Em
primeiro lugar, temos um objeto de anlise nico. O governo de Minas tem nas mos uma
experincia de quatro anos de remunerao varivel para todo o conjunto de servidores do
poder executivo. So quase dois bilhes de reais distribudos a ttulo de Prmio por
Produtividade a mais de 300 mil servidores.

O Acordo de Resultados e o Prmio por Produtividade foram concebidos como ncleo do
Projeto Choque de Gesto, implementado durante a gesto de Antnio Anastasia, enquanto
Secretrio de Planejamento e Gesto do Governo Acio Neves. Estes instrumentos de gesto
foram amplamente utilizados e divulgados como smbolo de gesto eficiente, com forte apoio
da cpula do Estado, sendo, inclusive o seu fortalecimento utilizado como contrapartida em
acordos de emprstimos internacionais assinados pelo governo mineiro. Ao assumir como
governador, Anastasia garantiu prioridade no funcionamento dos instrumentos que
implementou.

Particularmente na segurana pblica, quase 70 mil servidores (PM, PC e CBM) foram alvo
de polticas de remunerao varivel por desempenho nos ltimos quatro anos. Embora com
modelagens bastante parecidas e regras de premiao padronizadas, os efeitos do Acordo de
Resultados e do Prmio por Produtividade foram muito diferentes nas trs organizaes.
Trajetrias institucionais e posturas da liderana na implementao do modelo so
fundamentais para explicar diferenas, acertos e erros.
#')



A literatura internacional j nos indicava que a contratualizao de resultados, o trabalho com
indicadores e metas dependem de processos de tentativa e erro, que gerem ao longo do tempo
aprendizado levando melhoria nas organizaes. A experincia mineira da segurana
pblica no exceo. Aps quatro anos de tentativas e erros, vrios acertos foram
conquistados, problemas foram evidenciados e, o mais importante, aprendizados so
possveis.

Ao analisar com profundidade as trs organizaes, possvel acessar o funcionamento dos
mecanismos, das estruturas de incentivo que operam e acabam direcionando comportamentos
das pessoas e o desempenho institucional. possvel compreender as potencialidades e
tambm os limites desses instrumentos de gesto.

8.1.Anlise comparativa dos casos estudados

Nesta seo prope-se uma sntese das variveis crticas que diferenciam os casos estudados.
Antes, porm, de compreender as diferenas, necessrio destacar o que aproxima as
experincias.

Em primeiro lugar, chama a ateno o envolvimento da liderana. Seja na figura do lder
principal, seja no conjunto de dirigentes que compem a cpula das instituies, notvel a
participao direta e pessoal dos dirigentes na definio de indicadores, na negociao de
metas, no acompanhamento e na cobrana dos resultados. Esse aspecto tem ligao com a
forte mobilizao institucional em torno das metas, observadas nas trs instituies.

Em segundo lugar, destaca-se o envolvimento do nvel operacional. As evidencias coletadas
mostram que Prmio por Produtividade tem um forte efeito comunicador. Do dia para a noite,
prioridades organizacionais revestidas no formato de metas tornam-se automaticamente
prioridade nmero um do conjunto de servidores. Mesmo em situaes onde no houve um
processo de comunicao organizado, como no caso da Policia Civil, os servidores queriam
saber o que era preciso para ganhar o Prmio.

Pesquisas recentes da literatura internacional j nos indicavam que a premiao financeira tem
fracos efeitos motivacionais. Os resultados deste trabalho corroboram esta afirmao.
#'*


Entretanto, notvel a capacidade da remunerao varivel de mobilizar as pessoas em
funo das prioridades estabelecidas. A remunerao varivel um mecanismo de
comunicao e alinhamento muito poderoso.
Quadro 13 Anlise comparativa dos casos estudados
Fonte: elaborao prpria

Uma vez indicado os pontos de convergncia, necessrio explorar as diferenas. O quadro
13 analisa comparativamente os casos a partir das variveis percebidas como mais relevantes
para explicar as diferenas observadas.

A experincia prvia com metas e mensurao foi varivel relevante. Os resultados permitem
afirmar com segurana que o Acordo de Resultados e o Prmio por Produtividade tiveram um
resultado positivo muito intenso e significativo na Polcia Civil e no Corpo de Bombeiros. Na
Polcia Militar o resultado mostrou-se menos impactante pois os ganhos organizacionais
decorrentes do uso de indicadores e metas j haviam sido auferidos, mesmo que parcialmente,
por meio de experincias anteriores. Portanto, a experincia prvia com metas e mensurao
#'+


uma importante varivel explicativa para prever os limites do impacto potencial que estas
ferramentas de gesto podem gerar.

A anlise dos principais resultados observados na pesquisa permite elencar outras variveis
explicativas importantes.

Na Polcia Civil houve um importante aumento de produtividade, que auxiliou a esvaziar as
prateleiras de inquritos antigos. A instituio comeou a controlar o desempenho de suas
unidades. O conhecimento sobre nveis de desempenho permitiu, por exemplo, um maior
pragmatismo na concluso de inquritos, o que um ganho importante para a instituio.
Entretanto, no houve um processo de comunicao sobre o propsito das metas, e a ausncia
de um lder com legitimidade para traduzir e articular o modelo com os objetivos
organizacionais cooperou para que alguns gestores intermedirios cobrassem de qualquer
forma: quero nmero!. Esse tipo de cobrana contribuiu para a queda na qualidade dos
inquritos. Mas este mecanismo tambm sintoma de algo mais grave: o senso de misso,
propsito e compartilhamento de valores institucionais, na Polcia Civil, muito baixo.

Na Polcia Militar notvel que projetos anteriores, como o Polcia de Resultados, geraram
consequncias significativas e deixaram um legado de aprendizado institucional. O Acordo de
Resultados, na verdade, intensificou e capilarizou um processo que j ocorria na instituio. A
cobrana de resultados, que j era intensa, ficou ainda mais forte. O AR contribuiu para que a
noo de resultado e metas fosse mais difundida, especialmente no interior de Minas Gerais.
A liderana teve um papel chave, elevando a noo de resultados a um patamar de alta
importncia e prioridade na instituio.

Entretanto, um conjunto de fatores contribuiu para aquele que o mais notvel efeito
negativo: a reclassificao de crimes. Os dados coletados mostram que a reclassificao um
fenmeno relevante e no se constitui apenas de casos isolados. Dvidas na interpretao de
crimes com conceito semelhante, aliadas ao comportamento desviante de alguns policiais e
comandantes locais se combinaram com uma estrutura de incentivos e a ausncia de
obstculos e acabaram por contribuir para o fenmeno da reclassificao.



#(!


O Corpo de Bombeiros Militar um caso de referncia para os entusiastas do uso de metas e
mensurao na administrao pblica. O impacto do Acordo de Resultados e do Prmio por
Produtividade foi altamente positivo. A feliz escolha dos indicadores pactuados levou a
instituio a priorizar o que j era importante. No houve novidade. O Acordo estabeleceu
parmetros para aquilo que j era legitimado como prioridade institucional. Os dois
indicadores pactuados provocaram uma srie de mudanas nos processos organizacionais e
geraram efeitos concretos de melhoria para os cidados.

Dois aspectos se destacaram neste caso. Primeiramente, a firme noo de propsito e a
internalizao da misso institucional de salvar vidas, que foi lembrada em quase todas as
entrevistas. E, em segundo lugar, os gestores da instituio demonstravam preocupao com a
qualidade e deixavam claro que as metas no poderiam ser atingidas a qualquer custo. Talvez
isso esteja por detrs da ausncia de distores e efeitos negativos.

A varivel noo de propsito e misso institucional mostrou, nos casos estudados,
diferenas importantes. Nesta varivel, so considerados elementos j indicados na literatura
como a importncia percebida pela misso institucional (WRIGHT, 2007) e tambm o
quanto essa noo de misso compartilhada entre os membros da instituio. No CBM,
como j dito, o senso de misso alto. Na PM, moderado. E na Polcia Civil baixo. Este fator
parece ser importante para explicar a ocorrncia de gaming. A compreenso plena da misso e
a importncia atribuda a ela pelo prprio servidor pblico parecem funcionar como
orientadores naturais, guias onipresentes que se manifestam no cotidiano como referncia
para que a atuao operacional no se desvie de seu propsito.

Assim, uma constatao da pesquisa a possvel relao entre gaming e senso de misso
institucional. O Corpo de Bombeiros possui um conjunto de servidores altamente cientes da
importncia de sua misso e fortemente guiados pelo senso da misso de salvar vidas. Essa
preocupao se sobrepe s atitudes cotidianas e apareceu de forma recorrente nas entrevistas
e parece estar por detrs da preocupao sistemtica com a qualidade daquilo que se faz. A
internalizao do propsito organizacional, combinada com a percepo pelo bombeiro da
importncia da tarefa desempenhada parece ser um mecanismo anti-gaming natural.

Outro fator explicativo de grande importncia a postura da liderana. Neste particular,
destacam-se: a) a intensidade da atuao do lder mximo ou da cpula das organizaes na
#(#


conduo direta do processo, gerando senso de prioridade sobre as metas pactuadas; b) a
intensidade e a frequncia da cobrana de resultados; c) a forma da cobrana de resultados; e,
d) a capacidade da liderana de articular o sistema de metas com os propsitos institucionais.

Dos fatores acima elencados, observou-se grande discrepncia entre as instituies nos dois
ltimos.

A forma de cobrana dos resultados no Corpo de Bombeiros vem sempre vinculada a uma
preocupao com a qualidade da atuao. J na PM e na PC no se enxerga essa prtica.
Neste aspecto, a postura da liderana do CBM foi mais um fator que contribuiu para evitar o
gaming.

Finalmente, observou-se na PM e no CBM que as lideranas que conduziram o processo de
metas foram protagonistas em articular o funcionamento do modelo de mensurao com os
objetivos organizacionais. Ou seja, o sistema de metas foi articulado como parte da doutrina
institucional. Essa prtica no se observou na Polcia Civil. A instituio parece ter sido
objeto e no protagonista de uma poltica de governo que foi importada de forma
repentina e descuidada. No houve uma liderana interna na PC com legitimidade para
traduzir e articular o sistema de metas aos objetivos institucionais. Esse fato tem relao com
a forma de cobrana de metas na Polcia Civil. Identificou-se diversas situaes em que metas
eram cobradas de qualquer maneira, a qualquer custo, mesmo sob prejuzo da qualidade. A
queda na qualidade do inqurito tem vinculao com este mecanismo de cobrana
inadequado.

8.2.Mecanismos associados a metas

Os resultados da pesquisa mostram que os quatro mecanismos associados a metas propostos
por Locke e Latham (2002) de fato operam no contexto brasileiro. Metas, com efeito,
mostram o que mais importante e direcionam o comportamento dos funcionrios
(mecanismo da direo). Os resultados mostram que os servidores, realmente, priorizaram as
atividades indicadas nas metas. Especialmente na PC e no CBM observou-se, com clareza,
que metas levam a descoberta de novas estratgias (mecanismo do aprendizado de
estratgias). O mecanismo da persistncia (que afirma que metas prolongam o esforo em
determinadas tarefas) tambm foi verificado com certa frequncia. J o mecanismo do esforo
#($


(metas difceis levam a melhores resultados) foi observado com menor intensidade. Isso
porque parte das metas eram fceis de serem cumpridas, especialmente aquelas em que a
qualidade poderia ser prejudicada em prol do aumento quantitativo, como operaes policiais
e concluso de inquritos.

Os resultados da pesquisa podem ser articulados ao argumento de Bevan e Hambling (2009).
Ao analisarem o caso ingls, os autores concluram que o fator chave para explicar a melhoria
do desempenho um sistema que permite diferenciar aqueles que tem bom e mal
desempenho, semelhante a ideia de ranking. As evidncias dessa pesquisa mostram que,
mesmo no Corpo de Bombeiros, onde inexistiu o ranking bons resultados foram observados.
Porm, Bevan e Hambling aprofundam na anlise e observam que a varivel explicativa do
mecanismo de ranking a reputao e orgulho profissional. interesse observar que nas trs
instituies pesquisadas os resultados de desempenho passaram a influenciar na reputao
profissional. Portanto, mesmo sem utilizar sempre o sistema de ranking, o mecanismo da
reputao, indicado por Bevan e Hambling (2009) parece ser, de fato, importante para gerar
forte mobilizao institucional em torno das metas.

Deve-se retomar tambm o argumento de Hibbard et al (2003)
34
. O autor argumenta que para
que sistemas de mensurao de desempenho produzam efeitos, eles precisam, dentre outras
caractersticas, serem publicados e largamente disseminados e divulgados e serem facilmente
para o pblico. interesse observar que, no caso mineiro, embora todos os dados estejam na
internet, as presses em torno de metas so feitas internamente ao governo. No obstante
todas as metas e resultados sejam disponibilizadas para o pblico de dentro das prprias
instituies que o gestores so cobrados. O mecanismo da reputao operou fortemente no
caso mineiro a partir de cobranas internas e no externas como Hibbard props.

8.3.Mecanismos associados remunerao varivel

Em primeiro lugar devemos dizer que esta pesquisa teve um clebre ausente: o efeito
crowding-out. Segundo um conjunto de autores, tal fenmeno seria o responsvel pelo
fracasso da remunerao varivel no setor pblico, ao reduzir a motivao em funo da sua
vinculao com benefcios financeiros. Das 46 entrevistas realizadas, apenas uma, de um

34
Hibbard, J. H., Stockard, J. & Tusler, M. (2003) Does publicizing hospital performance stimulate quality
improvement efforts? Health Aff., 22, 8494.
#(%


militar do Corpo de Bombeiros, fez meno a este mecanismo. Os resultados dessa pesquisa
indicam que a incapacidade da premiao financeira de gerar motivao adicional no setor
pblico no esto no efeito crowding-out, mas sim nas caractersticas motivacionais do
servidor pblico, conforme tem mostrado os estudos mais recentes sobre o tema.

A remunerao varivel aumenta o desempenho do servidor pblico? As evidncias
coletadas neste trabalho mostram que, dependendo do perfil de servidor pblico, a PRP pode
gerar timos resultados, aumentando fortemente a produtividade, ou pode levar a nenhum
resultado, no alterando a produtividade.

Os casos estudados mostram com clareza e robustez que servidores pblicos engajados no
tem alterao no seu desempenho em funo da PRP. Eles acreditam no que fazem, gostam
do que fazem e j tem motivos para fazer o melhor possvel. Qual seria a utilidade da PRP
para este grupo? Para este perfil de servidor, a PRP instrumento de alinhamento
organizacional. Os resultados mostraram que ela direcionou prioridades, fortaleceu estratgias
e incentivou mudanas institucionais. Nesse sentido, mesmo sem trabalhar mais, esse grupo
pode trabalhar melhor e, portanto, melhorar o desempenho institucional.

J para o grupo de servidores no engajados a PRP tem um efeito diferente. Esse grupo
trabalha por obrigao, no tem grande prazer no que faz ou j se cansou, frustrado por
experincias profissionais negativas do passado. Alguns servidores desse grupo so, de fato,
muito pouco produtivos e se enquadram em esteretipos tradicionalmente atribudos a
funcionrios pblicos indolentes e descomprometidos. Para este grupo a PRP aumenta, e
muito, a produtividade. Em primeiro lugar, o Prmio por Produtividade cria nestes servidores
alguma motivao adicional que o trabalho por si s j no oferece. Em segundo lugar, ao
mensurar e acompanhar sistematicamente a produo de cada unidade, servidores pouco
produtivos aos poucos so evidenciados, gerentes de pouca qualidade so descobertos e
setores inteiros so questionados sobre sua produtividade. O controle interno pelos prprios
colegas de trabalho, a vergonha que surge em funo da baixa produtividade e o controle
sistemtico pela liderana do desempenho de cada unidade podem produzir, neste grupo de
servidores, um significativo aumento de desempenho. A isso devem ser acrescidos os ganhos
de alinhamento j expostos anteriormente.


#(&


8.4. Gaming e distores associadas ao uso de metas

Relembramos, neste ponto, o argumento de Hood (2007) no qual afirma que a cincia sabe
relativamente pouco sobre a extenso do gaming em contextos de forte utilizao de metas.
Este trabalho auxilia na compreenso dessa questo.

No conceito proposto por Hood (2007), gaming seria a deliberada distoro ou fabricao de
nmeros coletados com a inteno de melhorar a posio de um indivduo ou organizao.
Neste conceito, que traz implcito algum tipo de inteno negativa ou m f, apenas o
fenmeno da reclassificao de crimes pode ser considerado gaming. Mas nem toda
reclassificao pode ser considerada gaming, uma vez que parte dela deriva de dvidas de
interpretao dos crimes.

J os conceitos de Smith (1995) e Radnor (2008) so mais abrangentes. Neles, a queda da
qualidade dos inquritos da Polcia Civil poderia ser considerada gaming ou um efeito no-
previsto e indesejado da mensurao do desempenho.

Este trabalho mostrou que os incentivos financeiros so poderosos e, portanto, governos
devem ter muita cautela ao implement-los, pois eles mobilizam as pessoas a fazer quase tudo
para cumprir as metas propostas. A reclassificao de crimes evidenciada no caso estudado
uma consequncia grave que reduz a qualidade das estatsticas mineiras e traz prejuzos ao
planejamento da segurana pblica. Por outro lado, mecanismos anti-gaming que
funcionariam como salvaguarda no foram utilizados. O sistema de incentivos criados foi to
poderoso e, ao mesmo tempo, os mecanismos anti-gaming to fracos que qualquer policial
seria fortemente propenso a reclassificar determinados crimes.

O fenmeno da reclassificao de crimes no particular dos casos estudados em Minas
Gerais. Autores como Roberg (1997)
35
j apontavam que estratgias de reportar crimes so
prticas tipicamente utilizadas por policiais quando existe presso a partir de metas.
Recentemente, uma externa reportagem do jornal The New York Times
36
denuncia a prtica da
reclassificao de crimes na polcia de Nova Iorque assim como critica policiais por dificultar
o registro de crimes para melhorar as estatsticas de suas unidades. Tal prtica um processo

%'
Roberg, Roy R. & Kuykendall, Jack L. (1997) Police Management. Los Angelis: Roxbury.
%(
Reportagem publicada em 30/12/2011. <www.nytimes.com>.
#('


natural e previsvel quando existe presso por metas. A peculiaridade do caso mineiro est, na
verdade, na ausncia de mecanismos de controle. A fragilidade da auditoria e a ausncia de
controles externos dificultam o controle e permitem desvios de comportamento. Fortalecer
estes mecanismos fundamental para minimizar os problemas identificados.

8.5.Consolidando aprendizados

Os resultados da pesquisa mostram, com clareza, que importantes ganhos foram obtidos, por
exemplo, com o aumento do nmero de inquritos, na Policia Civil, e com a reduo do prazo
de anlise do PSCIP, no Corpo de Bombeiros. Tais prioridades j foram vivenciadas pelas
instituies durante trs anos e j provocaram importantes mudanas em diversos processos.
Mesmo que estes indicadores continuem sendo bons para mensurar a atividade, manter tais
focos de ateno no deve provocar mais mudanas significativas. O nvel estratgico das
instituies j identificou os ganhos mais importantes j foram conquistados e que
necessrio, agora, inovar. Estas evidncias mostram que sistemas de metas devem ser vivos
e terem novos desafios constantemente colocados. Aps poucos ciclos de pactuao e
avaliao os indicadores devem ser revistos e novos problemas devem orientar a pactuao.

As evidencias apontam para a necessidade de compreender o uso de metas como um processo
incremental. Alguns ciclos de tentativas, acertos e erros so necessrios para se calibrar de
forma adequada desafio com factibilidade. Deve-se compreender, ainda, que no possvel
atacar todas as frentes de uma s vez. A preocupao com a qualidade dos inquritos na
Polcia Civil s entrou na agenda da instituio porque dois anos seguidos de foco na
quantidade evidenciaram problemas de qualidade que acabaram percebidos pelo nvel
estratgico. Ou seja, foi necessrio focar na quantidade o que gerou resultados importantes
para que, em seguida, a questo da qualidade fosse enxergada como estratgica pela
instituio.

Obviamente, deve-se privilegiar que os aspectos importantes como quantidade e qualidade
j no primeiro esforo de pactuao. Mas deve-se ter cincia de que impossvel medir tudo
ao mesmo tempo e que efeitos no-previstos surgiro. Somente repetidos ciclos de pactuao
e avaliao sero capazes de trazer maturidade e aprendizado institucional.

O trabalho tambm evidenciou a importncia de se esclarecer o propsito das metas e
#((


acompanhar amide os efeitos que os fortes incentivos geram nas organizaes. Como nos
lembra Philip Selznick, as organizaes no so um dcil instrumento de racionalidade nas
mos de seus senhores. Criar incentivos sem um processo de comunicao adequado o
mesmo que acender um foguete e deix-lo desgovernado. Dificilmente possvel prever, num
primeiro momento, todas as consequncias que um modelo de incentivos vai provocar.
Acompanhamento sistemtico necessrio para que os efeitos perversos sejam detectados e
corrigidos a tempo.

O papel da liderana importante: objetivos e propsitos devem ser esclarecidos, parmetros
mnimos de qualidade precisam ser evidenciados, comunicados e arduamente reforados
pelos gerentes.

To importante quanto o papel dos lderes a presena permanente de auditorias e a avaliao
externa.

Quanto ao Prmio por Produtividade, a pesquisa evidenciou um conjunto de certezas: embora
por si s ele no gere aumento na motivao, a remunerao varivel tem um papel
importante na comunicao e no alinhamento de prioridades entre o grupo de servidores,
facilitando, ainda, o papel da chefia na cobrana de resultados.

Pesquisas que avaliam sries histricas de indicadores baseados numa nica tarefa
dificilmente sero capazes de concluir se a PRP no setor pblico funciona ou no. Numa
frase: ela no faz trabalhar mais, mas pode fazer trabalhar melhor, ao redirecionar o servidor
para a estratgia da organizao, priorizando determinadas tarefas.

A remunerao varivel uma medida de alto potencial, porm de elevado risco, uma vez que
a preparao, os cuidados e o conjunto de condies necessrias sua implementao e
sucesso exigem grande rigor e acompanhamento. Tanto que no h dvidas: ela tem muito
mais chances de fracassar do que de gerar sucesso no caso brasileiro, principalmente em
funo do despreparo das administraes pblicas, no tocante gesto, e do risco poltico
envolvido.

Chamo aqui de fracasso a incorporao da remunerao varivel no salrio, a desvinculao
do seu pagamento a uma lgica do desempenho. Esse fracasso, no entanto, para alguns
#()


polticos e para grupos de servidores pblicos pode no ser enxergado como tal. Entretanto, se
compreendermos que a remunerao varivel por desempenho no setor pblico precisa ser um
instrumento de mudana organizacional, que leve a instituio pblica a um patamar de
qualidade superior, no h dvida que ela provavelmente fracassar na maior parte das
administraes pblicas brasileiras.

Em primeiro lugar, as distores e os efeitos negativos so potencialmente muito grandes. Os
cuidados na administrao e coordenao do sistema exigem equipe tcnica altamente capaz e
uma dinmica intensiva de preparao dos gerentes intermedirios, uma estrutura que
incomum no setor pblico brasileiro, especialmente se analisarmos o nvel municipal.

E, finalmente, a participao de um lder de governo, que especifique as mudanas
institucionais desejadas em cada organizao e que acompanhe de perto o monitoramento das
aes pouco comum em nossa realidade. O governo de Minas, sob o comando de Acio
Neves e depois Antnio Anastasia, propiciou, do ponto de vista da liderana, boas condies
para a implementao do Acordo de Resultados e do Prmio por Produtividade. No
simples enfrentar presses advindas de metas ousadas. Como sustentar politicamente a
definio de metas que podem no ser cumpridas e render desconfortos pblicos ao governo,
uma vez que esto divulgadas na internet? Como sustentar politicamente situaes onde
grandes grupos de servidores recebero um valor menor de prmio uma vez que metas de
reduo de criminalidade deixaram de ser cumpridas, num contexto de salrios
insatisfatrios? At o presente momento o governo estadual se manteve firme nas regras
pactuadas e no se rendeu a apelos de mudar a regra do jogo para favorecer servidores. E,
todos sabemos que tal nvel de apoio poltico difcil de ser sustentado no contexto brasileiro.

Este trabalho analisa e registra uma experincia que, por mais custos e efeitos perversos que
tenha gerado, permitiu a descoberta de novas estratgias, melhoria em processos internos,
promoo de foco e alinhamento dos servidores, auxiliando de forma significativa na
mudana organizacional. Muitos so os riscos, condies e cuidados necessrios
implementao, mas fica claro que a PRP tem um grande potencial transformador.

Grande parte dos entrevistados afirma de que tem convico que os benefcios foram maiores
que os custos. Em vez de uma postura pessimista que condena os problemas e distores
dessas ferramentas, este trabalho evidencia que benefcios positivos podem ser auferidos,
#(*


desde que sejam tomados cuidados necessrios para evitar seus efeitos perversos. Parte desses
cuidados no foram tomados pelas instituies estudadas.

As concluses deste trabalho contradizem, em parte, a viso dos acadmicos de que a
remunerao varivel no setor pblico fracassa ou tem sucesso muito limitado. Sob certas
condies de implementao, e diante de uma modelagem correta, a PRP pode se tornar um
timo instrumento para promover mudana organizacional.

Se analisarmos especificamente a introduo de metas e mensurao, sem a PRP, a viso
muito mais positiva. So prticas absolutamente necessrias, que trazem enormes ganhos de
gesto e coordenao, e que funcionam como catalisadores para repensar estratgias e avaliar
a qualidade do que se produz.

Estes resultados indicam que argumentos generalizantes so inadequados. Metas e PRP no
devem ser vistos como medidas altamente eficazes, que trazem soluo para todas as
situaes. Tambm no se deve condenar estas ferramentas, observando-as como
instrumentos indevidamente importados da administrao de empresas que distorcem o setor
pblico.

Reconhecer a importncia da gesto por resultados tambm ter a plena cincia de seus
limites. Metas e mensurao no so substitutas de uma boa gesto. A funo do lder
inspirar, gerar sentido, senso de propsito, escolher caminhos, estratgias e sustentar valores
que faam as pessoas se mobilizarem em torno de ideias e projetos. No h ferramenta geral
que substitua esse papel da liderana. A moderna gesto pblica faz do uso de metas e
resultados o seu paradigma, mas estamos subordinados aos valores, ao propsito, ao sentido
da misso pblica de cada organizao. No h ferramenta gerencial que faa com que os
funcionrios acreditem no que esto fazendo e isto parece continuar sendo o que mais importa
para uma gesto pblica bem sucedida.









#(+


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#)%


APNDICE

APNDICE A Roteiro de Entrevista

ROTEIRO DE ENTREVISTA
1. A implantao do prmio por produtividade gerou alguma mudana significativa na
organizao? E no seu trabalho do dia a dia?
2. Como voc enxerga os efeitos da premiao, o que ela provoca de diferena para
trabalho cotidiano?
3. Ela te motiva a produzir acima do normal?
4. Qual a sua avaliao sobre as metas estabelecidas?
5. Qual o impacto delas no dia a dia de trabalho?
6. Elas so fceis ou difceis?
7. Tente diferenciar o efeito das metas do efeito da premiao.
8. Existe cobrana pelos resultados? Como isso afeta o dia a dia?
9. Existe sistema de ranking ou um esprito de ranking na sua instituio? Como ele
funciona?
10. Quais os efeitos positivos que voc enxerga aps a implantao da remunerao
varivel?
11. Existem efeitos negativos, distores?
12. Voc observa algum tipo de manipulao ou fraude no sistema?
13. Voc acredita que a remunerao varivel melhorou o desempenho da instituio?
Quais as evidncias disso?
14. Qual a postura da liderana frente ao sistema?
15. Avalie o grfico. (Apresenta-se a evoluo dos indicadores pactuados) Voc acha que
metas e premiao tem a ver com estes resultados?





ANEXOS

#)&


ANEXO A Autorizao do Delegado-Geral da Polcia Civil


ANEXO B Autorizao do Comandante-Geral da Polcia Militar
#)'




ANEXO C Autorizao do Comandante-Geral do Corpo de Bombeiros Militar
#)(