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Corte Suprema de Justicia de la Nacin

21/03/1989
Partes: Rivademar !n"ela #$ %$ &art'ne( )alv*n de c$ &unicipalidad de
Rosario
S+&!R,-S:
La validez de las normas y actos emanados del Poder Ejecutivo de
facto est condicionada a que, explcita o implcitamente, el
gobierno constitucionalmente elegido que lo suceda, la reconozca,
y que la restitucin del orden constitucional en el pas requiere que
los poderes del Estado acional o los de las provincias, en su caso,
rati!quen o desec"en explcita o implcitamente los actos del
gobierno de facto. siendo ello as, resulta evidente la legitimidad de
las autoridades municipales constitucionales de revisar los
nombramientos efectuados por las de facto, mxime cuando
limitaron esa revisin a las realizadas en los cargos ms altos del
escalafn y prescindiendo de las normas que organizaban la carrera
administrativa#
Las municipalidades son organismos de gobierno de carcter
esencial, que tienen un mbito propio a administrar#
!un prescindiendo de las prescripciones concretas de las constituciones
provinciales vi"entes debe reconocerse que mal se avienen con el
concepto de autarqua diversos caracteres de los municipios, tales
como su origen constitucional frente al meramente legal de las
entidades autrquicas$ la existencia de una base sociolgica
constituida por la poblacin de la comuna, ausente en tales
entidades$ la imposibilidad de su supresin o desaparicin, dado
que la %onstitucin asegura su existencia, lo que tampoco ocurre
con los entes autrquicos$ el carcter de legislacin local de las
ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas
de las emanadas de las autoridades de las entidades autrquicas$
el carcter de personas jurdicas de derec"o p&blico y de carcter
necesario de los municipios frente al carcter posible o contingente
de los entes autrquicos$ el alcance de sus resoluciones que
comprende a todos los "abitantes de su circunscripcin territorial,
y no slo a las personas vinculadas, como en las entidades
autrquicas$ la posibilidad de creacin de entidades autrquicas en
los municipios, ya que no parece posible que una entidad
autrquica cree a otra entidad autrquica dependiente de ella$ y la
eleccin popular de sus autoridades inconcebible en las entidades
autrquicas#
Las municipalidades no son una mera reparticin administrativa del
gobierno central, pues poseen autoridad en su territorio y poder
para designar y remover a sus empleados#
/s inadmisi0le 1ue el propio "o0ierno de 2acto mediante una le3 de
alcances "enerales conval'dase las trans"resiones cometidas por 4l mismo
mediante el ar0itrio de imponer a las autoridades constitucionales 2uturas
la valide( de desi"naciones de autoridades municipales$
Si 0ien la Corte Nacional tiene como misin esencial la de ase"urar la
primac'a de la Constitucin Nacional 3 de las le3es dictadas en su
consecuencia por so0re cual1uier norma de orden local 1ue las contradi"a
5art$ 31 de la Constitucin6 esa atri0ucin no puede ser e7ercitada de
manera "en4rica sino en la medida en 1ue se presente un caso contencioso
concreto$
8/98- C-&P:/8-:
-pinin de la Procuradora ;iscal$
La actora promovi recurso contenciosoadministrativo de plena
jurisdiccin contra el dec# '()(*+, del -ntendente de la
.unicipalidad de /osario, que dej sin efecto su designacin como
agente de la comuna#
0ostuvo que, en su carcter de pianista profesional, fue contratada
por la .unicipalidad de /osario como solista de piano y clave en
'1(+, junto con otros m&sicos, previa seleccin de una terna de
postulantes asi"n*ndoseles la cate"or'a 20$ por dec$ 1<09 del 1= de
setiem0re de 1983 2ue incorporada a la planta permanente en i"uales
condiciones 1ue sus cole"as inte"rantes del 1uinteto$ En ese tiempo se
encontraba vigente la ley 12+3, cuyo art# ')), del anexo -, fue el
soporte legal de la medida adoptada, puesto que la demandante
contaba ampliamente 4a la fec"a del acto4 con los ) meses de
antig5edad requeridos, por la norma, para acceder a la planta
permanente de agentes comunales#
Continu 2ormulando otra serie de consideraciones 1ue se vinculan con la
nulidad del acto se"re"ativo 3 1ue no >acen al tema de0atido en esta
instancia e?cepcional$
En su responde, la .unicipalidad demandada adujo que la ley 12+3
es inconstitucional porque, al sancionar el estatuto y escalafn del
personal municipal, "a avasallado sus legtimas facultades# 67adi
que, por ordenanza )8+)*+,, se dict un nuevo estatuto para el
personal municipal siguiendo las pautas del sancionado por ley
12+3, pero excluyendo disposiciones contenidas en 9ste &ltimo,
entre las que se encuentra el art# ')) que fundament la
incorporacin de la actora al plantel permanente# 0e7al que el
concejo .unicipal "aba autorizado, al -ntendente, a revisar las
designaciones efectuadas en el plantel correspondiente a las
categoras '1 a 2), durante el perodo de facto, que resultaran
violatorias de las normas estatutarias municipales# /n la inteli"encia
de 1ue la le3 provincial 928@ carece de valide( la intendencia dict el acto
de separacin de la actora 1ue declar la nulidad a0soluta e insana0le de
su desi"nacin como personal permanente por resultar violatoria de la le3
de municipalidades 2<=@ del dec A@$@=</<2 3 de la ordenan(a 2=<@/80$
La %orte 0uprema de :usticia de 0anta ;e anul la decisin
administrativa, dispuso la reincorporacin de la agente en el cargo
que ocupaba al momento del cese y conden, a la demandada, a
abonarle los salarios cados, en moneda actuali(ada 3 con intereses.
rec>a(ando en cam0io la indemni(acin pretendida por daBo moral$
En lo sustancial, el a quo sostuvo que, en la constitucin
santafesina, se dispuso la organizacin de los municipios por ley#
Por tanto, si bien la Ley <rgnica de las .unicipalidades atribua, al
%oncejo .unicipal, la facultad de dictar ordenanzas sobre escalafn
y estabilidad de los empleados de la administracin comunal =art#
,>, inc# 3(, ley 2(83? ning&n reparo jurdico existi para que el
legislador provincial resumiera tal retribucin y, por ley,
estableciera un r9gimen uniforme para el personal de
municipalidades y comunas de la Provincia# !"re" por otra parte
1ue si 0ien se trata de una disposicin le"islativa Cde2actoC 2ue convalidada
5si se cre3era 1ue esto es necesario en atencin a su ori"en6 por medio de
la le3 999@ 5%$ -$ 13 de enero de 198<6 de la :e"islatura Cde 7ureC$
@asado en esta conclusin, estim que la demandante, contratada
por varios a7os como agente del municipio rosarino, fue
legtimamente incorporada a la planta permanente, en virtud de las
disposiciones de la ley 12+3, que otorg este carcter a los
empleados que se "ubieran desempe7ado como contratados por un
lapso superior a ) meses#
Contra este pronunciamiento interpuso la demandada el recurso
e?traordinario 2ederal 1ue le 2ue concedido a 2s$ 2A@/2A<$
/stimo 1ue corresponde en primer lu"ar 1ue me e?pida acerca de la
via0ilidad 2ormal de la apelacin recordando que el municipio
demandado plante en autos la inconstitucionalidad de la ley
provincial 12+3, porque resultara violatoria del art# 8A de la
%onstitucin acional, 2undando de esta manera la le"itimidad del acto
administrativo cu3o e?amen resulta sea el o07eto del Csu0 discussioC$
!l respecto esta Corte >a sostenido 1ue Cel art$ 1A de la le3 de 7urisdiccin
3 competencia del aBo @3 >a sido tomada de la le3 americana de 2A de
setiem0re de 1<89 Judiciar3 !ct sec$ 2= cap$ =0 5sec$ <096 3 tanto la
7urisprudencia nacional como la de a1uel pa's >an reconocido 1ue la
procedencia de ese recurso e?traordinario e?i"e: primero 1ue se >a3a
de0atido en el pleito una cuestin 2ederal. se"undo 1ue la decisin >a3a
sido contraria al recurso 2undado en la Constitucin tratado o le3 nacional
invocadosC 5;allos t$ 1A8 p$ @26$ Continu diciendo el tri0unal 1ue Ceso se
e?plica desde 1ue la remocin e?cepcional de una causa desde el superior
tri0unal de una provincia al m*s elevado del orden nacional se 2unda en la
necesidad de ase"urar la supremac'a de la Constitucin tratados 3 le3es
nacionales consa"rada por el art$ 31 3 cu3a valide( discordancia con
al"una le3 decreto o autoridad provincial o 0ien la inteli"encia de al"una
de sus cl*usulas para indicar los tres casos 1ue prev4 el citado art$ 1A >a3a
sido cuestionada ante los tri0unales locales 3 la decisin de 4stos
descono(ca el derec>o privile"io o e?encin 2undado precisamente en lo
1ue la carta 2undamenta llama Cle3 suprema de la NacinC 5ver p$ @A6$
Precisamente a mi 7uicio 4sta es la situacin de autos pues la %orte
0uprema local se pronunci en favor de la validez de la ley
provincial, razn por la cual estimo que el remedio federal resulta
formalmente procedente =art# ',, inc# 2A, ley ,+?#
No o0sta a esta conclusin por otra parte la circunstancia de 1ue
pare7amente con la apelacin 2ederal la perdidosa >u0iera ensa3ado un
recurso de inconstitucionalidad local para ante el mismo tri0unal$ !s' lo
pienso por cuanto D$ /$ a partir de la causa CStrada Juan :uis c$ -cupantes
del per'metro u0icado entre las calles #ean ;unes Saavedra %arra 3
CullenC 2allada el 8 de a0ril de 198@ 5Rev$ :! :/E t$ 198@F% A<@6 >a
sentado la doctrina con2orme la cual tri0unal superior de provincia se"Gn el
art$ 1A de la le3 A8 es el r"ano 7udicial eri"ido como supremo por la
constitucin de la provincia$ /n la especie la recurrente >a satis2ec>o este
re1uisito toda ve( 1ue el caso 1ued residenciado ori"inariamente ante el
supremo tri0unal santa2esino$ /n cuanto al recurso de inconstitucionalidad
la propia Corte local lo declar improcedente Cin limineC por no e?istir en el
ordenamiento procesal un remedio de tal 'ndole limit*ndose la
recurri0ilidad de sus pronunciamientos en el Cdi"o de lo
Contenciosoadministrativo 5le3 A10@6 a los medios de impu"nacin
e?cepcionales previstos en los arts$ <@ 3 80$ Por lo dem*s estos recursos de
revisin el uno 3 de nulidad el otro no son por su naturale(a aptos para
atender los a"ravios 1ue con 2undamento en disposiciones constitucionales
motivan la impu"nacin de la demandada$
/n consecuencia estimo 1ue la sentencia en recurso proviene del superior
tri0unal de la causa 3 no le es imputa0le a la apelante la 2rustracin de una
v'a 1ue pudo estimar apta para reparar su "ravamen dado 1ue no se trata
del incumplimiento de recaudos 2ormales 1ue >u0ieren impedido la
consideracin del recurso por el a 1uo. ni e?iste otro remedio local idneo
se"Gn lo aHrmado por la Corte provincial$
En cuanto al fondo de la cuestin, entiendo que el planteo recursivo
gira fundamentalmente en torno a la a!rmacin de que el Br9gimen
municipalB, exigido por el art# 8A de la Ley ;undamental, para
garantizar el gobierno federal a la provincia el goce y ejercicio de
sus instituciones, queda desnaturalizado si 4como en el caso4 la
legislatura local establece el estatuto y escalafn del personal
municipal, ya que esta facultad resulta de importancia fundamental
para la administracin de la comuna#
#e esta manera antes de adentrarme en los a"ravios concretos de la
apelante me parece oportuno e2ectuar una relacin de la 7urisprudencia de
esta Corte en torno a los alcances del r4"imen municipal 3 m*s
a7ustadamente al "rado de independencia del municipio 1ue el mismo
supone en el marco de la or"ani(acin pol'tico F administrativa de la
provincia$ !claro 1ue de este an*lisis e?clu3o el status 7ur'dico de la
&unicipalidad de la Ciudad de %uenos !ires toda ve( 1ue median al
respecto disposiciones constitucionales e?presas 5arts$ @< inc$ 2< 3 8@ inc$
3I6 1ue no son aplica0les a los municipios de provincias$ /n tal sentido
este tribunal "a sostenido que el art# 8A de la %onstitucin acional
se re!ere al r9gimen municipal en las provincias$ agregado que,
sea cual fuere su alcance, no rige respecto a la %apital, sometida a
la legislacin exclusiva del %ongreso y a la autoridad inmediata del
Poder Ejecutivo 5;allos t$ 11A p$ 1@16$
6 poco de instalada esta %orte, en '+(>, en ocasin de decidir
acerca de su competencia para conocer de una demanda de un
particular contra la Provincia de 0anta ;e, a!rm enfticamente la
independencia de la provincias, frente a los Poderes de la acin,
para decidir todo lo que "ace al r9gimen de sus propias
instituciones, materia dentro de la que se incluye el derec"o
municipal, el que entendi de competencia exclusiva del
ordenamiento local 5;allos t$ 9 p$ 2<<6$
%on posterioridad, en '1'', tuvo oportunidad de resolver la
incompetencia planteada por la empresa ;errocarril del 0ud en la
demanda por cobro de impuestos que inici la .unicipalidad de La
Plata# En tal ocasin, acu7 una doctrina que prosper con el
tiempo, de!niendo las municipalidades como meras Bdelegaciones
de los mismos poderes provinciales, circunscriptas a !nes y lmites
administrativos, que la constitucin "a previsto como entidades del
r4"imen provincial 3 su7etas a su propia le"islacin 5art$ =I6C 5;allos t$ 11A
p$ 2826$ Esta forma de concebir la institucin del municipio
provincial se adscribe, es evidente, a la doctrina que ve en la
comuna un ente autrquico del estado local. por1ue no otro sentido
puede tener la limitacin de sus Hnes a la es2era administrativa 3 la
re2erencia 1ue 2ormula a la le"islacin provincial a 1ue se encuentra
sometida$
6l poco tiempo, en '1'3 =;allos, t# '2), p# )')?, el tribunal vuelve a
reiterar la doctrina acu7ada en ;allos t$ 11A reaHrmando
impl'citamente el car*cter aut*r1uico del municipio dado 1ue en el mismo
considerando destaca la autonom'a de la provincia 5ver consid$ =I6$
En ;allos, t# '8,, p# 28, se rea!rma el carcter de delegacin de
poderes provinciales que revisten las municipalidades pero, al
mismo tiempo, se las considera Borganismos de gobiernoB y se las
de!ne como Bentidades esencialesB, en virtud del r9gimen
establecido en el art# 8A de la Ley ;undamental# Ce este
pronunciamiento, deduzco que la %orte "a estimado la existencia
del municipio como necesaria en la organizacin provincial y,
adems, dotada de cierta individualidad frente al resto de la
administracin local de modo 1ue no se puede conce0ir como una oHcina
m*s de la provincia$ Re1uiere asimismo una dotacin de atri0uciones tales
1ue en su es2era le permitan e7ercer al"una clase de C"o0iernoC$
Si 0ien la sentencia de ;allos t$ 1=@ p$ 323 se reHere a las 2acultades de la
&unicipalidad de la Ciudad de %uenos !ires por1ue se discut'a la aptitud
del Conce7o #eli0erante para esta0lecer sanciones al e7ercicio de la
prostitucin clandestina el tri0unal se e?pla3 acerca del contenido del
R4"imen &unicipal prescripto por los Constitu3entes en el art$ =I al
consa"rarlo como re1uisito de la autonom'a provincial$ Si"ui en esa
oportunidad esta %orte la doctrina de :oaqun D# Eonzlez, a quien
cit, determinando que el Eobierno municipal consiste en la
administracin de aquellas materias que conciernen &nicamente a
los "abitantes de un distrito o lugar particular, sin que afecten
directamente a la acin en su conjunto# 6 rengln seguido,
advirti que tal gobierno debe estar investido de la capacidad
necesaria para !jar las normas de buena vecindad, ornato, "igiene,
vialidad, moralidad, etc# de la %omuna, y del poder de preceptuar
sanciones correccionales para las infracciones de las mismas# Ce
estas consideraciones, se desprende que el municipio tiene un
mbito propio a administrar y que debe estar munido de
atribuciones su!cientes para regular la vida vecinal 1ue le permitan
esta0lecer los detalles re"lamentarios 1ue >acen al C"o0ierno de propiosC
como le >a llamado la tradicin >ispanoFcolonial$ No o0stante se destaca en
el pronunciamiento 1ue los re"lamentos de los ediles de0en su7etarse a las
normas "enerales amplias 3 or"*nicas 1ue vienen dadas por la le3
provincial$ /sta re2erencia me permite inducir 1ue si"ue Hrme >asta este
momento F1930F en el tri0unal la concepcin aut*r1uica del municipio$
No parece variar la idea 0*sica en ;allos t$ 192 p$ 1< por1ue si 0ien se
reHere nuevamente a la naturale(a 7ur'dica del municipio capitalino
desec>ando totalmente su autonom'a a"re"a C3 lo contrario no puede
inferirse del art# 8A de la Ley ;undamentalB, con lo que
implcitamente viene a sostener que tampoco los municipios de
provincia pueden alcanzar el rango de autnomos# o obstante, "ay
otro aspecto del pronunciamiento que me parece necesario resaltar#
La %orte a!rma que la .unicipalidad de @uenos 6ires no es ni "a
sido una simple reparticin administrativa nacional, destacando de
esta forma su autarqua, con apo3o en antecedentes le"ales mu3
cercanos a la sancin de la Constitucin del =3. vale decir el decreto de 2
de setiem0re de 18=2 del #irectorio de la Con2ederacin !r"entina 3 la le3
del A de ma3o de 18=3 sancionada por el mismo Con"reso Constitu3ente$
/sta 2orma de conce0ir la or"ani(acin comunal 3 la interpretacin 1ue se
asi"n en el 2allo a la e?presin CpoderC municipal contenida en las normas
mencionadas tiene valor m*s all* del r4"imen de la Capital ;ederal de0ido
al e2ecto paradi"m*tico 1ue los constitu3entes del =3 asi"na0an al
ordenamiento 7ur'dico 1ue >a0'an sancionado para la comuna
metropolitana estimando 1ue servir'a de norte a los le"isladores locales al
momento de disponer la or"ani(acin de los municipios provinciales$
El cambio, a mi juicio trascendente en esta lnea jurisprudencial que
por otra parte, retom varias veces la %orte, sobreviene en '1,,#
En ;allo, t# '11, p# ,2) =/ev# L6 LEF, t# )3, p# 82'?, destac que el
alcance y los lmites de las facultades municipales surgen de la
%onstitucin y las leyes provinciales, materia que resulta ajena a la
acin, en cuanto no violen los principios, derec"os y garantas
establecidas en la %arta ;undamental de la /ep&blica# 6simismo,
desentra7ando el alcance de la expresin Br9gimen municipalB,
contenida en el art# 8A, sostuvo que se traduce en el
establecimiento del municipio como requisito esencial para la
efectividad de la autonoma de las provincias, pero en manera
alguna importa la pre!jacin del sistema econmico4!nanciero al
cual deba ajustarse la organizacin comunal, atribucin esta &ltima
que entra en la rbita de las facultades propias locales con2orme a
los arts$ 10A 10= 3 10@ de la Constitucin$
Esta jurisprudencia fue rea!rmada en ;allos, t# 2,1, p# 11 =a7o '13'
4/ev# L6 LEF, t# '>,, p# ,'4? y en ;allos, t# 281, p# '33, donde se
rati!ca que el r9gimen legal de los municipios no es cuestin regida
por la %onstitucin y las leyes de la acin, sino propia del
ordenamiento jurdico provincial#
Resta a"re"ar en este recorrido por la evolucin 7urisprudencial de la Corte
1ue D$ /$ en su actual composicin >a mantenido el criterio de ;allos t$
11A al aHrmar en autos C!m0ros Palme"iani S$ !$ 3 )ennaro 3 ;ern*nde( S$
!$ /mpresas !sociadasC 1ue las municipalidades no son m*s 1ue
dele"aciones de los poderes provinciales circunscriptas a Hnes 3 l'mites
administrativos 5sentencia del 1 de a0ril de 198@6$
6 mi modo de ver, esta concepcin autrquica del municipio
provincial no puede sostenerse "oy con carcter &nico y uniforme
en todo el mbito de la /ep&blica# Ello as, porque si bien pudiera
"aber sido cierta para el tiempo en que fue establecida, no puede
dejar de computarse que, a partir de '18(, se "a desarrollado una
evolucin en el constitucionalismo provincial que tiende
indudablemente a con!gurar a los municipios, o al menos a los de
categoras superiores, con un inequvoco carcter autnomo# 8al lo
1ue sur"e de las constituciones de las provincias de C>u0ut 5arts$ 20< 208
3 2106. R'o Ne"ro 5arts$ 1@8 1<@6. ;ormosa 5arts$ 1A0 1A36. 3 Neu1u4n
5arts$ 182 18A 18@6$ todas de 19=<$ ,"ual car*cter resulta de la
Constitucin de &isiones 5arts$ 1@1 1<06 de 19=8. 3 de la de Santia"o del
/stero 5art$ 1=@ 0is inc$ 1I6 de 1932 se"Gn la re2orma de 19@0 vi"ente
>asta >ace mu3 poco tiempo$
+na corriente como la e?puesta se viene ro0usteciendo en los Gltimos aBos
a medida 1ue los estados locales >an convocado convenciones para
re2ormar sus le3es 2undamentales$
:a Constitucin de Santia"o del /stero sancionada en 198@ reconoce al
municipio como una entidad 7ur'dicoFpol'tica 3 como una comunidad natural
con vida propia e intereses espec'Hcos$
Sostiene la independencia del "o0ierno comunal ante todo otro poder
provincial 5arts$ 21@ 3 220 inc$ 2I6 3 ase"ura la autonom'a de los municipios
de primera cate"or'a a los 1ue otor"a poder constitu3ente para H7ar sus
propias cartas 5art$ 220 inc$ 1I6$ /n i"ual sentido se le"isla en la nueva
Constitucin de San Juan 5198@6 reconociendo a todas las comunas
autonom'a pol'tica administrativa 3 Hnanciera 3 adem*s para los
municipios de primera cate"or'a la autonom'a institucional 5arts$ 2A< 3
2A16$ ,"ual camino si"ui la Constitucin de Salta sancionada tam0i4n en
198@ 5arts$ 1@A 3 1@86$ :a Carta ;undamental de :a Rio7a 5198@6 inspirada
en similares principios otor"a a las comunas autonom'a institucional
pol'tica 3 administrativa concediendo la 2acultad de dictar sus propias
cartas or"*nicas a todas ellas sin distincin de cate"or'as 5arts$ 1=A 3 1=<6$
Por su parte la nueva Constitucin de Ju7u3 5198@6 ase"ura a los municipios
de la provincia la autonom'a necesaria para resolver los asuntos de inter4s
local 5art$ 1<86 esta0leciendo para los m*s populosos la 2acultad de dictar
su carta or"*nica a trav4s de una Convencin &unicipal 5arts$ 1886$ ! su
ve( la Constitucin de Crdo0a recientemente sancionada 5198<6
reconoce la e?istencia del &unicipio como una comunidad natural 2undada
en la convivencia 3 ase"ura el r4"imen municipal 0asado en su autonom'a
pol'tica administrativa econmica Hnanciera e institucional otor"ando a
los asentamientos 1ue la le3 recono(ca como ciudades la atri0ucin de
cele0rar convenciones para darse sus cartas or"*nicas 5arts$ 180 3 1816$
,"ual concepcin se recepta en la Constitucin de la Provincia de San :uis
5198<6 1ue reconoce al municipio como una comunidad natural con vida
propia e intereses espec'Hcos con necesarias relaciones de vecindad.
desprendiendo de ello el car*cter de institucin pol'tica
Fadministrativaterritorial 1ue se or"ani(a independientemente dentro del
/stado so0re una 0ase de capacidad econmica para satis2acer los Hnes de
un "o0ierno propio 5art$ 2A<6$ ! todos los municipios se les reconoce en
consecuencia autonom'a pol'tica administrativa 3 Hnanciera 3 a a1uellos
1ue pueden dictar su propia Carta -r"*nica adem*s se les concede
autonom'a institucional 5arts$ 2A8 3 2=A6$
Con 0ase en los antecedentes e?puestos a mi modo de ver, la exigencia
contenida en el art# 8A de la %onstitucin acional, dirigida a las
provincias, consistente en asegurar su Br9gimen municipalB, se
traduce en la necesidad de implementar, en cada jurisdiccin, la
institucin del municipio, con personalidad que lo diferencia del
resto de la administracin provincial, y dotado de atribuciones
su!cientes para llevar a cabo el gobierno y administracin de los
asuntos comunales# Pero la clusula constitucional no importa una
de!nicin en cuanto al grado de independencia que debe
acordrsele, quedando reservado, a la discrecin del constituyente
o del legislador provinciales, la determinacin del modo e
intensidad que revestir la descentralizacin# En resumen, el
municipio provincial es una institucin necesaria, pero su
con!guracin resulta atribucin privativa del orden local, pudiendo
escoger la provincia entre un r9gimen autrquico o autonmico,
con las m&ltiples facetas que cada uno de 9stos puede adoptar#
/sta es por otra parte la opinin de Joa1u'n D )on(*le( 1uien reHri4ndose
a la recreacin de las corporaciones en la Constitucin de 18=3 seBala la
o0li"atoriedad para las Provincias del esta0lecimiento del r4"imen
municipal 3 a"re"a: CNo les prescri0e 0ases para deHnir la naturale(a del
"o0ierno municipal pero es 7usto entender 1ue de7a0a li0rada su eleccin a
la voluntad 3 la e?periencia de los constitu3entes de Provincia$ Slo >a0la
de su r4"imen municipal es decir 1ue los considera se"Gn es su naturale(a
>istrica 3 7ur'dica una institucin propia 3 e?clusivamente local esto es
1ue deriva su e?istencia 2orma 3 poderes de la so0eran'a constitu3ente o
le"islativa de cada provinciaC 5C&anual de la Constitucin !r"entinaC ps$
<1< 3 <18 %uenos !ires 189<6$ :ue"o al anali(ar las 2acultades 1ue les son
concedidas a los municipios delinca am0os status aut*r1uico 3
autonmico como posi0les para la conH"uracin del municipio provincial
cuando sostieneG B/especto de su posicin en el Estado o Provincia,
los "ay de dos formasG los que son slo una rama administrativa y
poltica del gobierno y los que tienen existencia ms separada y
distinta de 9steB 5'dem p$ <216$
#eterminando as' el alcance del precepto constitucional me parece
oportuno recordar 1ue la sentencia en recurso >a esta0lecido el car*cter
aut*r1uico del municipio santa2esino mediante una interpretacin de la
le"islacin local 1ue no resulta revisa0le en esta instancia por la naturale(a
del derec>o comprendido 3 en atencin a 1ue no >a sido ale"ada por la
recurrente la ar0itrariedad del 2allo$ Dale decir 1ue de los grados de
descentralizacin que admite el art# 8A de la %onstitucin acional,
la %arta ;undamental de 0anta ;e "a escogido el de menor
independencia, sujetando el municipio a las normas de la
legislatura local#
Con este alcance me >ar4 car"o e?clusivamente de los a"ravios 1ue se
diri"en contra la sentencia 3 1ue resultan vinculados a la Constitucin
Nacional dado 1ue en el remedio 2ederal se desli(an otros 1ue remiten a
temas de derec>o pG0lico provincial 5v$ "$: c$ D,, puntos 2 3 = 8 3 96$
En tal sentido, contrariamente a lo sostenido por la .unicipalidad
de /osario, estimo que la ley en base a la cual la actora obtuvo su
estabilidad en el empleo no resulta violatoria de la norma
constitucional tantas veces citada# Ello as, por cuanto estableci
un r9gimen general para todos los empleados de los municipios,
determinando sus derec"os y deberes, y derogando as la facultad
que, por la Ley <rgnica, "aba concedido a las corporaciones
locales para dictar las normas atinentes a su personal#
Ja0ida cuenta 1ue esta Gltima competencia le >a0'a sido atri0uida por la
le"islatura local 3 no le corresponde ori"inariamente por mandato
constitucional no me parece 1ue e?ista o0st*culo 7ur'dico al"uno para
reasumir la 2acultad dele"ada 3 tra(ar las 0ases de un r4"imen uni2orme
para los a"entes comunales$ No o0servo 1ue de esta manera se prive al
municipio de su personalidad ni de atri0utos 2undamentales 1ue >a"an al
"o0ierno vecinal. pues no se >a dado Fcomo sostiene la impu"nanteF una
intromisin inadmisi0le en el *m0ito propio de la corporacin 1ue
desnaturalice su e?istencia toda ve( 1ue la le3 no procedi a desi"nar o
remover a personal individualmente considerado sino 1ue esta0leci un
estatuto "eneral a cu3o amparo 1ued incorporado como permanente todo
a1u4l servidor 1ue tuviera una determinada anti"Kedad como contratado$
o se trata, desde otro ngulo, de una asuncin directa de la
gestin de los intereses municipales por parte de la provincia,
puesto que la .unicipalidad conserva la potestad disciplinaria
sobre sus agentes y mantiene la superintendencia de su personal, a
quien puede designar o separar, seg&n las bases dispuestas por la
legislatura provincial# %on el recorte de facultades que signi!ca la
sancin legal de un estatuto de personal, que anteriormente el
municipio poda dictar, no se altera por esta sola circunstancia su
autarqua, ni se desnaturalizan los !nes para los que fue creado.
representando la medida una determinacin por parte del le"islador
provincial del "rado de independencia 1ue discrecionalmente >a resuelto
asi"nar al municipio dentro del marco tan amplio de distintos modelos de
or"ani(acin descentrali(ada 1ue supone el Cr4"imen municipalC previsto
en el art$ =I de la :e3 ;undamental$
Por las razones expuestas, soy de opinin que corresponde admitir
el recurso extraordinario y con!rmar la sentencia apelada# !0ril 28
de 1988$ F &ar'a )$ Reiri($
%uenos !ires mar(o 21 de 1989$
Considerando:
Lue la actora contratada por la &unicipalidad de Rosario como e7ecutante
musical en 19<8 e incorporada a la planta permanente mediante el dec$
de2acto 1<09 del 1= de setiem0re de 1983 por aplicacin del art$ 133 del
ane?o , de la le3 tam0i4n de2acto 928@ del 1I de a"osto del mismo aBo
impu"n por v'a del recurso contenciosoadministrativo de plena 7urisdiccin
el decreto del intendente municipal 1<3< del 19 de octu0re de 198A 1ue
dispuso Fen e7ercicio de la autori(acin con2erida por el Conce7o &unicipal
por dec$ @0=3/8A para revisar los nom0ramientos e2ectuados entre el 2A de
marco de 19<@ 3 el 10 de diciem0re de 1983 en las cate"or'as 19 a 23 o sus
e1uivalentes a la 2ec>a de in"resoF anular el mencionado dec$ 1<09 3 de7ar
sin e2ecto entre otros el nom0ramiento de la demandante$
Lue la comuna rosarina se opuso al progreso de la demanda
sosteniendo la inconstitucionalidad 4tanto provincial cuanto
nacional4 de la ley defacto 12+3 y en especial del art# ')) de su
anexo -, por ser contraria a lo dispuesto en los arts# '>3 y '>( de la
%onstitucin de la provincia y al art# 8A de la %onstitucin acional#
,nvoc la ordenan(a municipal 3=83/8A la cual sancion un nuevo estatuto
3 escala2n del personal municipal so0re los lineamientos de la le3
provincial 928@ pero 1ue e?clu3e disposiciones como la del impu"nado art$
133$
Lue la sentencia de la %orte 0uprema de :usticia de la Provincia de
0anta ;e anul la decisin del intendente municipal, disponiendo la
reincorporacin de la actora al cargo que desempe7aba y
condenando a la comuna a pagarle los salarios cados con sus
intereses# Sostuvo para arri0ar a esa conclusin 1ue si 0ien la le3 or"*nica
de las municipalidades 2<=@ art$ A0 inc$ @< >a0'a atri0uido a los conse7os
la 2acultad de dictar ordenan(as so0re escala2n 3 esta0ilidad de los
empleados municipales no e?ist'a 0ice constitucional para 1ue esa
2acultad >u0iese sido reasumida por la :e"islatura esta0leciendo un
r4"imen uni2orme para todas las municipalidades provinciales lo 1ue
e2ectivamente tuvo lu"ar mediante la le3 928@ ori"inada en un "o0ierno de
2acto pero ratiHcada por la :e"islatura de cure por le3 999@$
Lue contra esa decisin interpuso la demandada el recurso e?traordinario
2ederal el cual es 2ormalmente procedente 3a 1ue se >a puesto en cuestin
la valide( de una le3 de provincia 0a7o la pretensin de ser repu"nante a la
Constitucin nacional 3 la decisin >a sido en 2avor de la primera 5art$ 1A
inc$ 2 le3 A86$ ! ese respecto corresponde remitirse C0revitatis causaeC a
lo e?puesto en el cap$ ,, del precedente dictamen de la Procuradora ;iscal$
Lue, en cuanto al fondo del asunto, la recurrente sostiene la
invalidez constitucional de la ley provincial 12+3, al a!rmar que, en
tanto priva a la comuna de la atribucin de organizar el estatuto y
escalafn de su personal, viola el art# 8A de la Ley ;undamental en
tanto desnaturaliza el Br9gimen municipalB al implicar una asuncin
directa por parte de la provincia de funciones que "acen a la
administracin directa de los intereses municipales y locales. 3 en
especial del art$ 133 de su ane?o , en cuanto dispone la incorporacin
autom*tica a la planta permanente del personal 1ue revistiera como
contratado con no menos de tres meses de anti"Kedad$
Lue si 0ien esta Corte tiene como misin esencial la de ase"urar la
primac'a de la Constitucin nacional 3 de las le3es dictadas en su
consecuencia por so0re cual1uier norma de orden local 1ue las contradi"a
5art$ 31 de la Constitucin6 esa atri0ucin no puede ser e7ercitada de
manera "en4rica sino en la medida en 1ue se presente un caso contencioso
concreto 5arts$ 2I 3 3I le3 2<6$ Por tanto no corresponde en el Csu0 liteC
entrar a e?aminar la valide( constitucional "en4rica de la le3 provincial
928@ sino Gnicamente del art$ 133 del estatuto 1ue or"ani(a 3a 1ue se
trata de la norma espec'Hcamente aplicada para resolver este caso en
particular$
Lue frente a la discrepancia doctrinal entre la autarqua y la
autonoma de las municipalidades, a partir del caso de ;allos, t#
'',, p# 2+2, esta %orte se pronunci claramente en favor del primer
t9rmino de esa alternativa, considerndolas como entes
autrquicos territoriales de las provincias al de!nirlas como
Bdelegaciones de los mismos poderes provinciales, circunscriptas a
!nes y lmites administrativos, que la %onstitucin "a previsto
como entidades del r9gimen provincial y sujetas a su propia
legislacinB 5en el mismo sentido ;allos t$ 123 p$ 313. t$ 308 p$ A03
entre otros6$
Hue un nuevo y ms detenido examen de la cuestin aconseja, en el
momento actual, revisar esa doctrina que se "a mantenido casi
invariablemente en la jurisprudencia de esta %orte#
En primer lugar, como bien se7ala la Procuradora ;iscal en su
dictamen, ella de ning&n modo podra ser a!rmada con carcter
uniforme para todo el territorio de la acin, ya que a partir de
'18( diversas constituciones provinciales "an consagrado el
criterio de la autonoma de los municipios, 1ue puede ser plena
cuando se los 2aculta a dictar sus propias cartas or"*nicas o semiplena
cuando no alcan(a a esa atri0ucin$
Por otra parte, aun prescindiendo de las prescripciones concretas
de las constituciones provinciales vigentes, debe reconocerse que
mal se avienen con el concepto de autarqua diversos caracteres de
los municipios, tales como su origen constitucional frente al
meramente legal de las entidades autrquicas$ la existencia de una
base sociolgica constituida por la poblacin de la comuna, ausente
en tales entidades$ la imposibilidad de su supresin o desaparicin,
dado que la %onstitucin asegura su existencia, lo que tampoco
ocurre con los entes autrquicos$ el carcter de legislacin local de
las ordenanzas municipales frente al de resoluciones
administrativas de las emanadas de las autoridades de las
entidades autrquicas$ el carcter de personas jurdicas de derec"o
p&blico y de carcter necesario de los municipios =art# )), %d#
%ivil, y especialmente la distincin "ec"a en el texto originario de
D9lez 0rs!eld?, frente al carcter posible o contingente de los
entes autrquicos$ el alcance de sus resoluciones, que comprende a
todos los "abitantes de su circunscripcin territorial, y no slo a las
personas vinculadas, como en las entidades autrquicas$ la
posibilidad de creacin de entidades autrquicas en los municipios,
ya que no parece posible que una entidad autrquica cree a otra
entidad autrquica dependiente de ella$ y la eleccin popular de
sus autoridades, inconcebible en las entidades autrquicas#
Hue, sin embargo, aun cuando no se reconozca que la autonoma de
los municipios cuenta con base constitucional, tampoco puede
prescindirse de que la necesaria existencia de un r9gimen
municipal impuesta por el art# 8A de la %onstitucin determina que
las leyes provinciales no slo no puedan legtimamente omitir
establecerlos sino que tampoco puedan privarlos de las
atribuciones mnimas necesarias para el desempe7o de su
cometido entre las cuales resulta esencial la de H7ar la planta de su
personal desi"narlo 3 removerlo$ ;*cil es advertir 1ue si se encontraran
su7etos en esos aspectos a las decisiones de una autoridad e?traBa Faun1ue
se trate de la provincialF 4sta podr'a impedirles el cumplimiento de sus
2unciones ne"*ndoles el personal necesario para llevarlas a ca0o o causar
el desorden administrativo o la ruina econmica imponi4ndoles un nGmero
e?cesivo de empleados o remuneraciones 1ue sus recursos no permitiesen
a2rontar$
Lue tal conclusin tiene tam0i4n sus ra'ces en la propia 7urisprudencia de
esta Corte 1ue Fcomo tam0i4n recuerda la Procuradora ;iscalF en ;allos t$
1=A p$ 2= e?pres 1ue las municipalidades son organismos de
gobierno de carcter esencial en ;allos t$ 1=@ p$ 323 7u(" 1ue tienen
un *m0ito propio a administrar 3 en ;allos t$ 192 p$ 1< reconoci 1ue la
&unicipalidad de la Capital ;ederal a la cual los propios constitu3entes
entendieron atri0uir car*cter de modelo para las provincias no es una mera
reparticin administrativa nacional$ /s 1ue si son rganos de gobierno
4aun cuando no se trate del gobierno poltico, que es del resorte de
las autoridades provinciales, sino del gobierno municipal4 resulta
inconcebible que ese gobierno, bien que se ejerza en un mbito
limitado territorial y funcionalmente, est9 desprovisto del poder de
designar y remover a sus empleados#
Hue, en tal virtud, "a de concluirse que la norma impugnada, en
tanto impone a la municipalidad rosarina admitir con carcter
permanente a personal que slo "aba sido contratado, y al que,
por esa va, se "ara entrar irregularmente en categoras superiores
en desmedro de la carrera administrativa, est en pugna con el art#
8A de la %onstitucin por implicar una desnaturalizacin del
r9gimen municipal que pone en riesgo su subsistencia#
Lue por otra parte tanto la decisin del Conse7o 1ue autori( al intendente
municipal a revisar las desi"naciones e2ectuadas en los car"os superiores
del escala2n para las autoridades de2acto cuando la del intendente
municipal 1ue revoc nom0ramientos comprendidos en esas cate"or'as por
violar las normas vi"entes para$ el in"reso de empleados municipales
resultan claramente adecuadas al criterio reiteradamente esta0lecido por
esta Corte en su actual composicin en el sentido de 1ue la valide( de las
normas 3 actos emanados del Poder /7ecutivo de2acto est* condicionada a
1ue e?pl'cita o impl'citamente el "o0ierno constitucionalmente ele"ido 1ue
lo suceda la recono(ca 3 1ue la restitucin del orden constitucional en el
pa's re1uiere 1ue los poderes del /stado Nacional o los de las provincias en
su caso ratiH1uen o desec>en e?pl'cita o impl'citamente los actos del
"o0ierno de2acto 5;allos t$ 30@ p$ 2303. disidencia de los 7ueces ;a3t 3
%elluscio en ;allos t$ 30< p$ 338. C$ 33=F99 CCanovas !ndr4s P$ c$
!erol'neas !r"entinasF/mpresa del /stadoC %$ <AAF99. C%udaro RaGl$ !$ c$
;ac$ !r1uitecturaC 3 )$ =@@F99, FRev$ :! :/E t$ 198<F/ 191F. C)on(*le(
Ru(o /duardo !$ c$ Poder /7ecutivo Provincial s/accin
contenciosoadministrativaC 2alladas el 1A de ma3o 9 de 7unio de 198< 3 9
de 7unio de 1988 respectivamente6$ ! la lu( de esa doctrina resulta
evidente la le"itimidad de 1ue las autoridades municipales constitucionales
revisasen los nom0ramientos e2ectuados por las de2acto m*?ime cuando
limitaron esa revisin a las reali(adas en los car"os m*s altos del escala2n
3 prescindiendo de las normas 1ue or"ani(a0an la carrera administrativa a
la ve( 1ue inadmisi0le 1ue el propio "o0ierno de2acto mediante una le3 de
alcances "enerales convalidase las trans"resiones cometidas por 4l mismo
mediante el ar0itrio de imponer a las autoridades constitucionales 2uturas la
valide( de tales desi"naciones como pretendi la norma impu"nada$ :a
ratiHcacin de ese acto por la :e"islatura Fposterior en el tiempo al decreto
municipal 1ue motiva este procesoF no desvirtGa ese ra(onamiento pues
2ue dictada cuando 3a el "o0ierno municipal >a0'a e7ercitado su 2acultad de
desconocer la imposicin pretendida por los "o0ernantes de2acto$
Por ello, y lo dictaminado en sentido concordante por la
Procuradora ;iscal, se declara procedente el recuso extraordinario
interpuesto y se revoca la sentencia recurrida# F Jos4 S$ Ca0allero$ F
!u"usto C$ %elluscio$ F Carlos S$ ;a3t$ F /nri1ue S$ Petracc>i$ F Jor"e !$
%ac1u4$

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