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DEMOLIENDO UNA POLTICA DE VIVIENDA QUE CONSOLIDA LA DESIGUALDAD (II)

La ciudad es un derecho
Por : Camila Cocia en OpininPublicado: 16.11.2012

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En los prximos aos el Estado invertir millones de dlares en


demoler y reconstruir poblaciones que construy hace menos de
20 aos. A la prdida de recursos fiscales y al dao para las
familias que quedaron atrapadas en guetos, se suma el dao
por la fragmentacin en zonas de ricos y zonas de marginados.
Se olvida, dice la arquitecta Camila Cocia, que la poltica de
vivienda tiene una ineludible dimensin pblica que desaparece
cuando las decisiones de construccin quedan en manos de
inmobiliarias que maximizan sus utilidades levantando
poblaciones en zonas aisladas y, por lo tanto, baratas. En esta
segunda entrega, Cocia aborda un punto central para una vida
social ms igualitaria: construir ciudades ms vivibles consiste,
en parte, en permitir a los distintos grupos sociales vivir en
buenas ubicaciones, aunque no puedan pagar por ellas.
Vea las otras columnas de esta serie:
- Por qu hemos construido guetos y lo seguimos haciendo (I)
- Un sistema que lucra con los sin techo (III)

- Una poltica de vivienda como instrumento de cambio social (IV)


- La hora de pensar en la ciudad de todos y no en el bolsillo de unos pocos. (V)

Para entender por qu una parte de la inversin pblica en viviendas se ha


transformado en guetos que deben ser reconstruidos, es necesario analizar qu
rol tiene hoy el Estado en la poltica de vivienda y cmo este rol ha cambiado
con el tiempo.
En el actual esquema, la misin del Estado -a travs del Ministerio de Vivienda
y Urbanismo (MINVU) y los SERVIU- es echar a andar el mercado de la vivienda
a travs de la disposicin de fondos y regulaciones que permiten que el sector
privado responda a la demanda por casas y que los ciudadanos con menos
recursos puedan acceder a dicho mercado. Este rol, sin embargo, no ha sido
siempre el mismo. En los ltimos 50 aos nos encontramos con diferencias
conceptuales importantsimas, que suponen respuestas y prcticas muy
diversas.
Para Frei Montalva (19641970), bajo cuyo mandato se cre el MINVU, la
vivienda era entendida como un un bien de primera necesidad al cual toda
familia debe tener acceso sin importar su nivel socioeconmico. Bajo el
gobierno de Salvador Allende (19701973), sta era conceptualizada como un
derecho irrenunciable del pueblo, (por lo que) el Estado tiene el deber de
proporcionarlo no concebida como un objeto de lucro, sino que para
responder a las necesidades y condiciones sociales de las personas. A partir
de la dictadura de Pinochet la vivienda se entendi como un bien que debe
ser adquirido por las familias a travs del esfuerzo y el ahorro.[1] Esa mirada
perdura hasta hoy.
Las diferencias entre un bien de primera necesidad, un derecho
irrenunciable y un bien que debe ser adquirido con esfuerzo y ahorro son
enormes, y el aparato del Estado debi transformarse para dar cuenta de ellas.
En 1976 ocurre la mayor restructuracin del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, con el fin de hacerlo ms eficiente de acuerdo al nuevo marco
poltico y macroeconmico implementado por Pinochet. En la prctica, esto
signific desligar al MINVU de toda labor de produccin directa de viviendas (a
cargo ahora de los privados) y la unificacin de las empresas autnomas del

Estado que hasta entonces construan viviendas (CORVI, CORMU, CORHABIT,


COU) en el SERVIU, que bsicamente administra la entrega de subsidios a las
personas y regula la construccin que queda a cargo de privados. Es a travs
de esta reforma que, en el sector de vivienda, se consolida el rol subsidiario del
Estado.
Al igual que en la actual discusin sobre educacin, resulta relevante
preguntarse por este rol subsidiario. Si la vivienda, como la educacin, la salud
y las pensiones, es entendida como un derecho, tal como lo declaran
numerosos acuerdos internacionales, puede ser definida como un bien que
debe ser adquirido?

Entender la vivienda como un


derecho abre una serie de preguntas para el Estado. La ms importante tiene
que ver con una diferencia fundamental entre la vivienda y otros derechos que
se garantizan a travs de polticas sectoriales: la vivienda no puede ser
enfrentada desde un punto de vista universalista sino que debe ser entendida
desde una poltica focalizada Qu significa esto? En sectores como salud o
educacin, hay quienes abogan por principios universalistas, es decir, por una
poltica que no pase por subsidiar y dar respuesta focalizada a los grupos que
lo necesiten, sino por dar respuestas integradoras a la sociedad en su conjunto,
de manera de producir las sinergias propias de instancias en que los diferentes

grupos sociales con sus particularidades, compartan un mismo servicio,


financiado por los impuestos de todos (es decir, principalmente, por los ms
ricos). En esta visin se basa la propuesta de educacin gratuita para todos
levantada por el movimiento estudiantil. Lo mismo ocurre con polticas como el
sistema de salud britnico, donde el sentido es que todos, sin importar ingreso,
accedan al mismo servicio pblico financiado por todos.
Este tipo de polticas busca evitar la existencia de educacin o salud para
ricos y educacin o salud para pobres, como dos sistemas distintos. Esta
lgica universalista contrasta con la lgica de polticas focalizadas, en que los
recursos y servicios se entregan a grupos particulares abogando que con ello
son ms eficientes.
En Chile, desde la implementacin del modelo de Estado subsidiario y
neoliberal, se ha resguardado y defendido la lgica focalizada de las polticas
sectoriales, argumentando que de otra manera se caera en prcticas injustas
en que los pobres financian a los ricos, lo que ha sido desmentido con claros
argumentos por el abogado Fernando Atria en su serie de columnas sobre
educacin pblica.

La ciudad, como derecho, debe ser entendida desde una ptica


universalista y no focalizada. La ciudad es un bien que todos los
ciudadanos compartimos, y su calidad nos afecta a todos
Pese a lo anterior es claro que esta idea universalista no puede aplicarse a la
poltica de vivienda del mismo modo que a la educacin o la salud. No tendra
sentido una poltica de vivienda gratuita para todos. En efecto, la vivienda
como derecho es al mismo tiempo, por definicin, sinnimo de espacio privado
y requiere de polticas focalizadas para dar respuesta a los grupos que no
pueden acceder a ella, y no a la sociedad en su conjunto No significara esto
que el Estado ha hecho bien al responder a la vivienda desde una lgica
focalizada en las ltimas dcadas? Claro que s. Pero esto no quiere decir que
no se aplique la lgica universalista, slo quiere decir que debe aplicarse de un
modo distinto. Con la construccin de vivienda lo que se est haciendo
principalmente es produciendo ciudad, y esto si debe ser entendido desde una
ptica universalista, de manera de no reproducir ciudades para ricos y
ciudades para pobres.

La lgica de la ciudad como un derecho ha sido ampliamente desarrollada en el


mundo acadmico. En la prctica, esto significa que la ciudad, como derecho,
debe ser entendida desde una ptica universalista y no focalizada. La ciudad es
un bien que todos los ciudadanos compartimos, y su calidad nos afecta a
todos. Esto que es quizs difcil de entender desde el punto de vista de la
vivienda, resulta claro ejemplificndolo en otros mbitos.
Uno de esos mbitos es el transporte pblico. En gran parte del mundo
desarrollado, el transporte pblico es entendido como el medio de movilizacin
para todos. En Chile, es entendido como el medio de movilizacin para aquellos
que no pueden acceder a un auto, aplicando de esta manera una lgica
focalizada a algo de lo que la sociedad en su conjunto podra beneficiarse de
ser entendido universalmente, con consecuencias medioambientales y de
calidad de vida importantsimas. Esto lo han entendido bien las autoridades en
las ciudades colombianas, donde existe el siguiente concepto: Una ciudad
avanzada no es aquella en la que los pobres pueden moverse en carro, sino una en
la que incluso los ricos utilizan el transporte pblico.

Otro mbito en el que es


fcil entender por qu la ciudad, como derecho, debe ser enfrentada con
polticas universalistas, es el acceso a reas verdes y espacios pblicos de
calidad. Todos los ciudadanos, sin importar sus ingresos, debiesen tener acceso
a reas de esparcimiento comunes de calidad y dichas reas debiesen estar en
manos de entidades colectivas y no individuales, como el Estado en cualquiera
de sus escalas de gobierno. Gran parte de las reas verdes en la ciudad (a
excepcin de los grandes parques urbanos) son administrados en Chile por los
municipios que, con ingresos y capacidades desiguales, producen y mantienen
espacios pblicos desiguales. Esto es especialmente cierto en grandes

ciudades como Santiago, donde por lo general los municipios tienen poblacin
extremadamente homognea socioeconmicamente, lo que implica la
existencia de municipios ricos, con poblacin rica y reas verdes para ricos, y
municipios pobres, con poblacin pobre y reas verdes para pobres.
La poltica de vivienda, respondiendo al mercado de suelo y administrada por
privados, actualmente consolida estos patrones de segregacin: los terrenos
baratos son usados para la construccin de vivienda barata y los caros, para
dar habitacin a personas de altos recursos.
La paradoja es entonces la siguiente: cmo puede la poltica de vivienda, que
debe ser atendida focalizadamente, hacerse parte del proceso de construir
ciudad como un derecho desde un punto de vista universalista, con el objetivo
de disminuir desigualdades?
Aqu quisiera aventurar una posible respuesta con foco en tres perspectivas:
(1) regulando el actuar de los privados e incentivando la innovacin; (2)
incentivando la organizacin y creacin de capacidades en la sociedad
civil para producir cambios culturales; y (3) haciendo partcipe al Estado
activamente, desde sus distintas escalas de gobierno, del mercado de suelo
urbano. Sobre este punto vital vamos a profundizar, dejando los otros dos
puntos para las siguientes columnas.
Resulta bastante evidente que la vivienda es el principal motor de construccin
de ciudad. Pero lo que se suele olvidar es que un factor central, que determina
el tipo de ciudad que estas viviendas construyen, es la economa de suelo
urbano.
Imaginemos el caso concreto de la construccin de una lnea de metro. Una
nueva estacin implica un aumento de los valores de suelo de un barrio, lo que
significa en la mayora de los casos la densificacin en manos de privados con
eventuales procesos de expulsin de residentes de menos recursos. No
debiese el sector pblico poder ser parte de dicho proceso participando del
mercado de suelo con terrenos, en colaboracin con privados, para poder as
generar rentabilidades sociales, como mantener en reas bien comunicadas a
familias de bajos ingresos?

En gran parte del mundo desarrollado, el transporte pblico es


entendido como el medio de movilizacin para todos. En Chile,
es entendido como el medio de movilizacin para aquellos que
no pueden acceder a un auto.
Es importante detenerse en las consecuencias de que el sector pblico pueda
ser partcipe del mercado de suelo. Si el Estado, en sus diversos niveles de
gobierno (central, regional, municipal), pudiese participar del mercado de suelo
urbano (es decir, invertir en suelo bien localizado, tal como lo hace para la
construccin de bienes pblicos), qu implicara esto? Lo ms obvio es que
proyectos de vivienda social podran estar ubicados en mejores terrenos,
integrados a servicios a los que no sera posible acceder bajo los afanes
legtimos de lucro de cualquier compaa privada. Esto tendra consecuencias,
a su vez, en la creacin de barrios y comunas ms heterogneas socialmente,
lo que implicara la produccin de las sinergias propias de compartir servicios y
espacios entre distintos grupos, compartiendo adems el financiamiento de los
municipios, invertido a su vez en la ciudad.
Si volvemos sobre la lgica de la ciudad como un derecho que debe ser
enfrentado desde una ptica universalista, esto implicara la distribucin ms
equitativa de recursos para que as sea.
En la actualidad el Estado no es partcipe de dicho mercado, salvo contadas
excepciones. Esas excepciones, fundamentalmente experiencias de municipios
actuando como Entidades de Gestin Inmobiliaria (EGIS), han resultado
positivas, como se demuestra en una reciente investigacin del arquitecto
Nicols Valenzuela que concluye que la gestin inmobiliaria pblica de la
vivienda econmica obtiene los mejores resultados en trminos de localizacin
y acceso a oportunidades de aumento de ingresos[2].
Un involucramiento efectivo del Estado en sus diversas escalas en el mercado
del suelo, requiere de una transformacin profunda, no slo en las atribuciones
de entidades como el SERVIU en su rol subsidiario, sino que de un proceso de
descentralizacin de capacidades y recursos, y no slo de privatizacin y
redistribucin de responsabilidades. Implica un cuestionamiento de la lgica
del Estado subsidiario y un proceso de empoderamiento de los gobiernos

locales para que puedan llevar a cabo proyectos sustentables y puedan


hacerse parte del proceso de construir ciudad como un derecho. En este
escenario, no slo el Estado debe replantear su rol, sino tambin el sector
privado y la ciudadana, como revisaremos en las prximas columnas.
[1] CID, Pablo (2005). Participacin de los Ms Pobres en Vivienda Social.
Disponible online en
http://www.cybertesis.cl/tesis/uchile/2005/cid_p/sources/cid_p.pdf (Acceso 15
octubre 2012).
[2] Valenzuela, Nicols (2012). Combatir la desigualdad mediante las polticas
de vivienda y ciudad.
Lecciones de la gestin de vivienda econmica subsidiada aplicadas a la
reconstruccin. Tesis presentada al IEUT de la PUC.
DEMOLIENDO UNA POLTICA DE VIVIENDA QUE CONSOLIDA LA DESIGUALDAD (IV)

Una poltica de vivienda como


instrumento de cambio social
Por : Camila Cocia en OpininPublicado: 22.11.2012

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Pases que intentan detener la guetificacin de sus ciudades


estn obligando a sus empresarios de la construccin a pensar
comunitariamente. Si levantan un condominio de sector medio o
alto, deben construir al lado, como parte del mismo proyecto, un
conjunto de viviendas sociales. La idea es que solo se
construyen ciudades democrticas y vivibles si ricos y pobres
viven juntos, comparten las mismas calles, las mismas plazas
Funcionara eso en Chile? La segregacin social y su raz
amarga, el miedo al otro, se encuentra en mltiples reas de la
vida nacional. Y las familias pobres que son apartadas en barrios
para pobres, terminan mandando a sus hijos a escuelas que solo
reciben a jvenes pobres. La arquitecta Camila Cocia postula
aqu que una poltica de vivienda que tienda a que los distintos
sectores sociales vivan juntos, no solo es posible. Puede ser
adems, una muy poderosa herramienta de cambio social.
Vea las otras columnas de esta serie:
- Por qu hemos construido guetos y lo seguimos haciendo (I)
- La ciudad es un derecho (II)
- Un sistema que lucra con los sin techo (III)
- La hora de pensar en la ciudad de todos y no en el bolsillo de unos pocos. (V)

En las columnas anteriores hemos revisado qu rol juegan el Estado y el sector


privado en la poltica de vivienda social. Mostramos cmo se ha olvidado que al
construir casas se construye tambin ciudad; y cmo se ha pasado por alto que
si se lucra con la vivienda social, ubicando a los pobres en zonas aisladas, las
constructoras e inmobiliarias obtienen una ganancia cuestionable pues esas
zonas rpidamente se vuelven guetos, es decir, lugares invivibles de la ciudad.

A tal punto, que hoy el Estado est empezando a demoler viviendas sociales
que construy hace apenas 20 aos. En estas columnas hemos visto tambin
que un camino tomado por pases que quieren enfrentar la segregacin social
consiste en, por una parte, hacer partcipe al Estado del mercado del suelo, y
por otra, obligar a las inmobiliarias y constructoras a incluir viviendas sociales
en sus proyectos destinados a sectores medios y altos. De ese modo se da
acceso a mejores zonas de la ciudad a personas que probablemente no podran
pagar por ellas. Esta obligacin, por supuesto, no afecta solo a las empresas.
Es, en realidad, un requerimiento para los distintos sectores sociales, un
llamado a abrirse a la idea de vivir en comunidad.
Es necesario preguntarse en este punto qu capacidad tiene la sociedad civil
de ser parte de un cambio cultural en el rea de la vivienda, sin el cual es
imposible transformar la ciudad y las estructuras de desigualdad y exclusin
que caracterizan nuestra sociedad.

El punto es central, pues si


hay una fuerte resistencia del sector privado a introducir unidades para
distintos grupos socioeconmicos en conjuntos de vivienda, eso se debe tanto
a la falta de innovacin que caracteriza al sector, como tambin a la idea de
riesgo para el negocio, debido a que vivimos en una sociedad enormemente
resistente a convivir con lo distinto. Por otra parte, los fenmenos de exclusin
se dan tambin al interior de los barrios construidos por la poltica de vivienda,
lo que requiere atencin al tipo de comunidades que estamos promoviendo, y
las herramientas sociales de convivencia que estamos construyendo.

Estamos aqu ante un fenmeno social de fondo, que deja ver su vergonzosa
cara en distintas reas, por ejemplo, en educacin, donde miles de nios y
jvenes son acorralados en escuelas de psima calidad. Enfrentar ese tema de
fondo requiere no slo de polticas pblicas sino de un cambio cultural
importante.
Entonces, cul es el rol que la poltica de vivienda les asigna a los ciudadanos
hoy por hoy? A grandes rasgos, actualmente la libertad y participacin en la
produccin de vivienda se entienden como sinnimo de libertad de elegir entre
una serie de productos ofrecidos por el mercado de vivienda: los ciudadanos
participamos del proceso de construccin de ciudad en la medida que somos
capaces de ingresar al mercado de la vivienda, con una ayuda del Estado, y
elegir el producto que ms se acomode a nuestras necesidades.
El extremo de esta lgica de los ciudadanos como consumidores de vivienda,
qued ilustrado con las ferias inmobiliarias organizadas por el gobierno durante
el primer ao de reconstruccin: ciudades como Talca vieron aparecer una
feria de casas prefabricadas para vitrinear posibles viviendas, voucher en
mano, como una manera de hacer la reconstruccin ms eficiente. En su
acto de elegir un producto y consumirlo, el ciudadano estara ejerciendo su
derecho a participar en la construccin de su entorno.
Pero la participacin de la ciudadana implica procesos ms complejos que ste
y sus consecuencias sobrepasan en demasa la eleccin de un modelo
tipolgico sobre otro. Al igual que en otros mbitos, en las ltimas dcadas la
poltica de vivienda ha profundizado los espacios de participacin de la
sociedad civil en esta lnea. Como mencionbamos en la primera entrega, la
poltica se ha sometido a un blindaje que la ha acercado a procesos ms
participativos con interesantes e innovadores programas como el Quiero mi
barrio o con la introduccin de procesos de organizacin de la demanda como
aquellos conducidos por las EGIS a travs del Fondo Solidario de Vivienda.
Ahora, es esto suficiente? Cul debiese ser el rol de tales procesos
participativos?

La vivienda tiene la particularidad de combinar una serie de


ingredientes que tienen el potencial de transformarla en una
herramienta poderosa de cambio cultural

Si entendemos la construccin de vivienda como una herramienta para el


cambio social y la disminucin de desigualdades, el cmo se produce sta pasa
a ser relevante. La vivienda importa tanto en lo que es, como en dnde est
(punto que hemos revisado extensamente en relacin a las lgicas de mercado
de suelo en las ltimas dos entregas), pero tambin en relacin a cmo es el
proceso en que sta se produce. La vivienda no es un objeto, es un proceso, y
eso bien lo han planteado desde hace dcadas tanto acadmicos, como
agencias internacionales de diversas posiciones polticas, incluido el Banco
Mundial.
Entendido esto, qu rol puede jugar la vivienda como proceso, y los
ciudadanos en tal proceso, para convertirla en un agente de reduccin de
desigualdades? La desigualdad no puede ser entendida slo desde la
distribucin de ingreso ms o menos equitativa. sta debe ser atendida desde
las diferencias de acceso a oportunidades, de soberana sobre el propio tiempo
y de participacin en la toma de decisiones; esta multidimensionalidad de la
desigualdad ha sido sostenida por organismos como el PNUD, o por el propio
Consejo Asesor Presidencial de Trabajo y Equidad convocado por Bachelet. La
desigualdad tiene que ver con procesos de exclusin que abarcan la arena
econmica, espacial, cultural y poltica al menos.
El rol de la sociedad civil es entonces clave en la produccin de vivienda,
entendiendo que el proceso colectivo de construccin de ciudad puede tener
consecuencias en soluciones ms adecuadas, ms integradas, y en la
construccin de comunidades ms organizadas y con capacidad de respuesta,
de generar redes y de participar del proceso de toma de decisiones de manera
ms robusta que individualmente. Esto que puede parecer abstracto, resulta
fcil de graficar en al menos dos puntos.
El primero es en trminos de proceso y capacidades. La vivienda tiene la
particularidad de combinar una serie de ingredientes que tienen el potencial de
transformarla en una herramienta poderosa de cambio cultural: en primera
instancia, al igual que el mundo laboral y la educacin, constituye una
plataforma de acceso: a lugares, a servicios, a redes, a la vez que es en s
mismo un bien con valor. Adems, se trata de un proceso de largo aliento, con
consecuencias a largo plazo; pero su particularidad est en que junto con estas

caractersticas, la vivienda puede ser parte de un proceso de aprendizaje


colectivo. Lo que desde el mundo de la economa fue llamado por Amartya Sen
como la construccin de capacidades, adquiere en el proceso de vivienda
una dimensin muchsimo ms radical si se le introduce el elemento de
colectividad: la construccin de ciudad, de barrios, de vivienda, puede ser un
proceso de construccin colectiva del entorno en que queremos que ocurra
nuestra vida, que a su vez genera capacidades (polticas, tcnicas, sociales) en
la comunidad que es parte de dicho proceso.
Actualmente, la poltica exige a las familias un ahorro previo a la adquisicin de
vivienda, lo que obliga a un proceso que puede ser individual o colectivo; esto,
sin embargo, no alcanza a constituir una herramienta suficientemente slida
como para hablar de transformacin cultural. La poltica de vivienda tiene
entonces que ser concebida centralmente como una herramienta para
fortalecer esas capacidades colectivas, lo que est al otro extremo -ideolgico
y prctico- de entender a los ciudadanos como consumidores individuales de
un commodity llamado casa.
Esto ltimo est ntimamente relacionado con el segundo punto: el
entendimiento de la vivienda desde lo colectivo. En la columna a propsito del
rol del Estado, discutamos sobre la doble condicin de la poltica de vivienda
que, por un lado, responde con polticas focalizadas y, por otro, debera
hacerse cargo de un derecho como la ciudad que debiese ser atendido desde
una perspectiva universalista. Una estrategia para responder a esta dicotoma
es introduciendo de manera ms decidida la necesidad de procesos dirigidos
colectivamente. En la medida que se entiende que la vivienda tiene una
dimensin colectiva clave, sus consecuencias de construccin de ciudad a
mayor escala pueden ser abordadas y dirigidas de manera ms comprensiva.
La colectividad abre posibilidades de enfrentar ms decididamente problemas
que de manera individual son difciles de abordar, como la adopcin de
prcticas ms sustentables y amigables con el medio ambiente, o la
incorporacin a redes de comunicacin como Internet u otros servicios que,
abordados colectivamente, resultan ms asequibles. Del mismo modo, permite
que nuevos modelos de negocios sean puestos en prctica, con tcticas para
integrarse a la ciudad que quizs el mercado por si slo no les ofrecera.

Esto ha sido
comprendido por polticas de otros pases que han apostado por la tenencia
colectiva de la vivienda. Tailandia, por ejemplo, tiene un programa de vivienda
para los barrios ms pobres en que todo el proceso, desde la organizacin, el
ahorro, la negociacin, el diseo y luego la tenencia de la tierra y las viviendas,
es desarrollado colectivamente. El sentido de este tipo de prcticas es, por un
lado, la creacin de herramientas y capacidad colectivas que ayudan a la
insercin poltica de las comunidades en la sociedad, tal como discutamos en
el primer punto; y por otro, evitar procesos de especulacin y expulsin,
consolidando la condicin de la vivienda como derecho.
En casos como el britnico, la vivienda de inters social est basada en el
arriendo subsidiado, siendo propiedad de los Municipios o de Asociaciones de
Vivienda con este fin, que es otro mecanismo que apunta a la proteccin de la
vivienda ms all de los derechos individuales, entendindola como un bien
colectivo.
En Chile estamos lejos muy de esto; la promulgacin en 2012 por parte del
gobierno del Decreto Supremo n49, que reemplaza al Fondo Solidario de
Vivienda y que rige la produccin de vivienda econmica, reinstaur la
posibilidad de postular de manera individual a los subsidios habitacionales.
Esto quiere decir que a partir de este ao, contrario a la lnea que haban
sostenido las reformas de los ltimos aos hacia la consolidacin de un actuar
ms colectivo, una persona puede postular a un subsidio sin tener que mediar
con la organizacin colectiva a travs de una EGIS.

Promover la transformacin cultural se trata del ms poltico de los desafos de


la poltica de vivienda. Apostar a modelos de tenencia y gestin colectiva
puede contribuir a un importante cambio cultural, en busca de
transformaciones profundas que nos permitan dar forma a una ciudad ms
integrada. Este tipo de gestiones, sin embargo, requieren de altos niveles de
coordinacin para evitar la generacin de enclaves cerrados y contribuir as
an ms a la fragmentacin de la ciudad. En la prxima y ltima entrega
revisaremos la necesidad de entender la vivienda como un problema de
mltiples escalas, que requiere de una aproximacin intersectorial.

DEMOLIENDO UNA POLTICA DE VIVIENDA QUE CONSOLIDA LA DESIGUALDAD (III)

Un sistema que lucra con los sin


techo
Por : Camila Cocia en OpininPublicado: 19.11.2012

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La poltica de vivienda, en su actual estado, es una fuente de


consolidacin de desigualdades. Una sociedad que no considera
la vivienda como un derecho, sino como un bien a adquirir, ha

puesto al Estado en el rol de garante de mercados y de


repartidor de subsidios, pero casi sin ningn control sobre la
ciudad que se est llenando de guetos. Ese desastre social
produce enormes ganancias a privados. En esta tercera
columna, la arquitecta Camila Cocia analiza el rol de los
privados en una poltica de vivienda. Afirma que tanto
constructoras como inmobiliarias lucran a costa de la
reproduccin de la pobreza y la desigualdad, con dineros
provenientes del Estado y del ahorro de las familias ms
vulnerables. No propone terminar con el lucro, sino crear
instancias para que las constructoras lo obtengan de los
sectores altos y medios y no de los pobres ni del Estado.
Vea las otras columnas de esta serie:
- Por qu hemos construido guetos y lo seguimos haciendo (I)
- La ciudad es un derecho (II)
-Una poltica de vivienda como instrumento de cambio social (IV)
- La hora de pensar en la ciudad de todos y no en el bolsillo de unos pocos. (V)

Uno de los problemas ms difciles de resolver de nuestro sistema de


produccin de viviendas sociales -y que est en directa relacin con la
constante generacin de guetos en las ciudades-, es el rol que estn jugando
los intereses privados. Dicho ms directamente, el lucro que obtienen
constructoras e inmobiliarias por participar en la tarea del Estado de dar
acceso a vivienda a los ms pobres.

El lucro producido por la construccin subsidiada juega en


contra de la calidad de las viviendas subsidiadas
En las columnas anteriores revisamos cul es y debiese ser el rol del Estado en
la produccin de viviendas, entendidas como un derecho que debe ser
atendido con polticas focalizadas y que a la vez debe dar cuenta de la ciudad
que produce. Pero el Estado es solo una parte del sistema. El sector privado
tiene un enorme peso: es el encargado de gestionar, disear y construir las
soluciones habitacionales, salvo contadas excepciones. Y si bien el xito
cuantitativo de la poltica habitacional chilena, que nos ha llevado a reducir
velozmente el dficit de casas, pareciese deberse en parte a la lgica de

eficiencia del sector privado, es claro tambin que los imperativos de ahorrar
en el precio del suelo y en economas de escala, que amontonan a los pobres
en zonas donde slo viven pobres, sin reas verdes o servicios bsicos,
constituyen importantes motores para la reproduccin de patrones segregados
en nuestras ciudades.
Se podra argumentar que bastara con tener una poltica ms clara de uso de
suelo, con restricciones ms fuertes respecto a la construccin de vivienda y
ciudad para mitigar estos efectos. Existen, sin embargo, al menos dos aspectos
que son importantes de revisar y que pasan exclusivamente por el rol que la
poltica de vivienda asigna al sector privado en la construccin de ciudad: el
lugar del lucro y el lugar de la innovacin.

Las economas de escala y el mercado de suelo urbano que


sostienen los mrgenes de ganancia de las constructoras e
inmobiliarias, son una fuente de produccin de ciudades para
los pobres que perpetan y profundizan inequidades.
Para poner en contexto la magnitud del mercado de la vivienda subsidiada en
la industria de la construccin, vale la pena revisar algunos nmeros. Segn los
datos de la Cmara Chilena de la Construccin (CChC), el ao 2009 fueron
aprobados para construirse en todo el pas 124.968 unidades de vivienda
nuevas[1]; para el mismo ao, el MINVU[2] cuenta 132.095 subsidios
otorgados para construccin de viviendas nuevas: esto es, ms que los
permisos de edificacin aprobados dicho ao. En 2010 y 2011 estos nmeros
son posiblemente mayores an, debido a la sobredemanda de subsidios
producida por la reconstruccin. Este inmenso volumen de viviendas
subsidiadas por parte del Estado (es decir, por todo Chile), se traduce en un
igualmente abultado botn para las compaas privadas que gestionan dicha
construccin, lo que explica la importancia que tienen las decisiones del MINVU
dentro de las preocupaciones de asociaciones gremiales como la CChC.
Segn su sitio web, la CChC es una asociacin gremial cuyo objetivo
primordial es promover el desarrollo y fomento de la actividad de la
construccin, como una palanca fundamental para el desarrollo del pas en el
contexto de una economa social de mercado basada en la iniciativa privada.
Y es cierto, la industria de la construccin ES una palanca fundamental para la
economa del pas, y su activacin tiene repercusiones mucho ms all de los

bolsillos de los inversionistas. Tan as es, que la proyeccin de empleos que


absorbe esta industria pone al sector de la construccin, representado
principalmente por la CChC, en una favorable posicin a la hora de planificar la
inversin en subsidios a nivel de ley de presupuesto. Los subsidios del MINVU y
la accin privada no slo echan a andar el mercado de la vivienda, sino que
con l la economa completa a travs de la creacin de empleos (en particular
empleos para los quintiles ms pobres), de una manera absolutamente
coherente con los requerimientos de la economa del pas. Cul es el problema
entonces?

El problema est en que


el lucroproducido por la construccin subsidiada juega en contra de la calidad
de las viviendas subsidiadas. Las economas de escala y el mercado de suelo
urbano que sostienen los mrgenes de ganancia de las constructoras e
inmobiliarias, son una fuente de produccin de ciudades para los pobres que
perpetan y profundizan inequidades. Tanto constructoras como inmobiliarias
lucran a costa de la reproduccin de la pobreza y la desigualdad, con dineros
provenientes del Estado y del ahorro de las familias ms vulnerables. El
negocio de la vivienda con subsidio es uno con mrgenes amplios y con una
demanda asegurada, pagada por el Estado. Vale la pena entonces preguntarse
por la legitimidad del negocio a costa de una inversin estatal que, tal como
discutimos en la entrega anterior, constituye en muchas ocasiones la inversin
directa ms importante que una familia recibe.
Debido a la naturaleza e importancia de la industria de la construccin en la
economa nacional, sera absurdo abrir un debate respecto al fin del lucro,
como est ocurriendo en el debate educacional. Mucho menos pensar en un
esquema que excluya a los privados de la ecuacin. Sin embargo, es posible

trasladar el negocio a otra parte o, dicho de otra forma, generar sinergias con
otros sectores para que el lucro no vaya en desmedro de la construccin de
ciudad?
La poltica de vivienda debiese ser capaz de exigir a la accin privada que ese
lucro no sea financiado directamente por el Estado. Cmo? Por ejemplo,
apostando a construir barrios en que haya integracin social, de modo que se
produzcan subsidios cruzados y el lucro de los privados salga de las
viviendas hechas para sectores medios y altos.
Encontrar mecanismos para que el SERVIU no termine siendo una herramienta
para el negocio de grandes corporaciones es clave. En

El negocio de la vivienda con subsidio es uno con mrgenes


amplios y con una demanda asegurada, pagada por el Estado.
muchas ciudades del mundo existen cuotas que exigen que la construccin de
proyectos de vivienda integren cierto porcentaje de viviendas de inters social.
Londres, por ejemplo, ha movido esta cuota entre un 40% y un 20% en los
ltimos aos, segn quin est a la cabeza de la alcalda de la ciudad. Este tipo
de esquemas, adems del beneficio del subsidio cruzado, promueve la
construccin de barrios integrados socioeconmicamente. En Chile, el ao
2006 se discuti una ley que exiga a las inmobiliarias un 5% de viviendas
sociales en los nuevos proyectos inmobiliarios, iniciativa que fue rechazada luego

de un fuerte lobby en el parlamento, y de ser casi acusada de


anticonstitucional. Esto responde obviamente a ms de una razn, pero al
centro est la resistencia a aumentar el riesgo del negocio por parte de los
privados; dicho riesgo se da, por una parte, debido a la necesidad de innovar
en soluciones distintas a las que se han construido en los ltimos aos, y por
otra en apuntar a un mercado incierto en un pas donde la resistencia a
convivir con el distinto (el ms pobre), es altsimo. Sobre este ltimo punto
discutiremos en la prxima columna al hablar del rol de la ciudadana.
En Chile existen instrumentos que promueven la integracin de distintos
grupos socioeconmicos en un mismo conjunto de vivienda, como el subsidio
especial que se otorga a los PIS (Proyecto de Integracin Social), que
incorporan al menos un 30% de unidades para familias pobres y al menos un

30% para familias de clase media. Ahora, si bien ste subsidio funciona como
un incentivo, est lejos de constituir una exigencia de cuotas. Lo cierto es que
es un instrumento usado rara vez, en parte porque requiere de la capacidad del
sector privado de arriesgarse y salirse del esquema tradicional con que ste
opera. Esto est vinculado con el segundo punto clave a la hora de hablar del
rol de los privados, que tiene que ver con el lugar de la innovacin en la
construccin de vivienda.
Los privados pueden ser claves en el desarrollo de mejores ciudades para
todos, considerando que en ellos puede recaer la tarea de desarrollar procesos
de innovacin y diseo que el Estado muchas veces no puede enfrentar. Pero lo
cierto es que el actual sector de produccin de vivienda es conservador e
innova poco, y dicha falta de innovacin, sumada a las economas de escala y
el mercado de suelo, no slo sostienen un muy buen negocio, sino que
contribuyen a la construccin de la ciudad para los pobres.

Para hacer rentable la inversin de todos, es


indispensable que el sector privado revierta esta tendencia explorando e
innovando tanto en diseo, como en sus modelos de negocios y asociaciones
con otros agentes, como la propia sociedad civil organizada, los municipios u
otros actores privados con alcances complementarios. Un ejemplo claro de este
conservadurismo es lo que ha ocurrido con el proceso de reconstruccin luego
de 2010, donde el sector privado ha sido eficiente en responder a un tipo de
demanda especfica, pero muy ineficaz a la hora de dar respuesta a situaciones
excepcionales en medio de una demanda urgente, masiva y diversa. Esto
queda ilustrado con la situacin en que se encuentran los damnificados sin

tierra (allegados, arrendatarios) en barrios centrales, cuya nica alternativa


asequible con los subsidios disponibles est, por lo general, en el mercado de
vivienda en la periferia. Algunos proyectos especficos han innovado al
encontrar soluciones en barrios centrales que sean capaces de costear valores
de suelo ms elevados, pero que suponen tipologas ms densas y en algunos
casos el uso de subsidios para Proyectos de Integracin Social; este tipo de
respuestas son, sin embargo, puntuales, y no dan cuenta de la tendencia
generalizada del sector.
La actual poltica de vivienda favorece estas prcticas conservadoras al poner
grandes barreras de entrada para la innovacin: innovar es costoso y
organismos como el SERVIU, hacen que lo sea ms an. Los mismos ejemplos
que comentbamos sobre la reconstruccin, dan cuenta de ello, ya que han
requerido no slo de procesos de diseo complejos, sino que en ocasiones de
inventar mecanismos institucionales y burocrticos para poder concretarse,
debido a la falta de experiencias en los SERVIU de recibir cualquier propuesta
fuera de la accin tradicional del sector. Cmo crear mecanismos para hacer
ms eficiente la inversin de todos y que el sector privado cree valor al
construir viviendas?

Debido a la naturaleza e importancia de la industria de la


construccin en la economa nacional, sera absurdo abrir un
debate respecto al fin del lucro, como est ocurriendo en el
debate educacional.
Como bien lo deca una columna en CIPERde Nicols Rebolledo, el sector de
vivienda subsidiada, salvo ejemplos puntuales, se ha dedicado
sistemticamente a paliar el dficit de cantidad a travs de soluciones
resultantes de un modelo de negocio basado en la produccin de cajas para
pobres de bajo standard, con bajo valor de suelo, en periferias de grandes
zonas urbanas y con mrgenes razonables dada la seguridad del negocio. Es
necesario entonces que, para innovar, los privados cambien su modelo de
negocio. La misma columna planteaba como un elemento indispensable de la
gestin de innovacin en el sector, la necesidad de vincular al sector pblico, el
sector privado y la ciudadana para poder ser exitoso, a travs de una
institucionalidad concreta. Como respuesta especfica a la necesidad de crear

valor, propone tres elementos: (1) mejorar las soluciones a travs de la


incorporacin de diseo, apoyando el desarrollo de nuevas tipologas en el
mercado inmobiliario con una institucionalidad equivalente a la CORFO, pero
con un sesgo en temas de diseo; (2) promover la distribucin equitativa del
valor generado a partir de crear competitividad en los mercados,introduciendo
nuevos actores como la sociedad civil organizada, que revisaremos en la
prxima columna; y (3) realizar encadenamiento productivo entre los distintos
actores vinculados al proceso, a partir de promover procesos de diseo
integrado y gestionados desde una institucionalidad a cargo.
Un Estado contemporneo requiere explorar las asociaciones que le permitan
llevar a cabo una visin de pas. La tarea de definir una poltica de vivienda
cuyo alcance est en la construccin de ciudad como un derecho universal, y
como una plataforma para reducir desigualdades, requiere de una relacin
directa con el mundo privado, pero de aquel que est dispuesto a disear
nuevos espacios, y nuevos modelos de gestin y de negocios, para poder as
generar valor con la inversin del Estado y el ahorro de los ms pobres, y no
slo ganancias para unos pocos. No ser el sector privado que slo participa de
una actividad en la medida en que puede obtener utilidad, y para el cual la
utilidad obtenida es la consideracin dominante, el que tome la iniciativa en
desarrollar proyectos inmobiliarios que tomen en cuenta la ciudad creada por
la suma de esos proyectos. Si no la toma la sociedad en su conjunto a travs
del Estado, no la toma nadie. Y si no la toma nadie, el resultado es el que
tenemos a la vista.
En la prxima entrega de esta serie revisaremos al tercero de los actores cuyo
rol debiese estar en cuestin a la hora de pensar en la poltica de vivienda: los
ciudadanos.

[1] Segn documento Permisos de edificacin (obra nueva) todo el pas


disponible enhttp://www.cchc.cl/
[2] Segn documento Viviendas contratadas y subsidios otorgados 19902011 disponible
enhttp://www.observatoriohabitacional.cl/opensite_20080122171314.aspx

DEMOLIENDO UNA POLTICA DE VIVIENDA QUE CONSOLIDA LA DESIGUALDAD (V)

La hora de pensar en la ciudad


de todos y no en el bolsillo de
unos pocos.
Por : Camila Cocia en OpininPublicado: 26.11.2012

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Comentarios (12)

Durante las ltimas dos semanas la serie de columnas de la


arquitecta Camila Cocia han mostrado a los lectores de CIPER
un aspecto poco discutido de la segregacin: la que se produce
a travs de una poltica de viviendas sociales que junta a los
chilenos ms pobres en los extremos ms baratos de las
ciudades. Construyendo de ese modo, las inmobiliarias obtienen
grandes ganancias y la ciudad grandes prdidas. Las viviendas
levantadas as se transforman en guetos que no permiten el
desarrollo de sus habitantes y constituyen focos de temor para
el resto de los barrios. En esta ltima columna la arquitecta
aporta una va de solucin a la que recurren las ciudades que
buscan enfrentar sus guetos: la mirada intersectorial, que
piensa la urbe como un todo que funciona junto y no como una

serie de proyectos inmobiliarios privados donde cada uno renta


lo que puede a costa de lo que sea.
Vea las otras columnas de esta serie:
- Por qu hemos construido guetos y lo seguimos haciendo (I)
- La ciudad es un derecho (II)
- Un sistema que lucra con los sin techo (III)
- Una poltica de vivienda como instrumento de cambio social (IV)

En las anteriores columnas de esta serie hemos revisado qu roles debieran


cumplir el Estado, el sector privado y los ciudadanos, para dar forma a una
poltica de vivienda social que construya ciudades ms integradas e
igualitarias.
En este ltimo texto vamos a agregar un elemento ms; uno que permite que
confluyan los cambios de perspectiva necesarios. Ese elemento es la mirada
intersectorial: el desarrollo de estrategias globales que permitan que las
iniciativas del Estado, el sector privado y los ciudadanos, puedan desarrollarse
de manera coordinada, potencindose unas con otras y no generando enclaves
que agudicen la condicin fragmentaria de nuestras ciudades.
La importancia de la mirada intersectorial en la planificacin de ciudad y en el
manejo del suelo urbano puede parecer obvia, pero no por eso es siempre un
objetivo fcil. Resulta evidente que los distintos sectores del Estado debiesen
actuar en coordinacin a la hora de tomar decisiones respecto a la ciudad: si
una cartera va a construir un hospital, debiese haber cierta coordinacin con la
presencia de transporte pblico y vas de acceso en el rea, as como en las
proyecciones de crecimiento demogrfico del sector. Pero esto que parece
evidente, es en la prctica una tarea difcil debido a los deficientes
instrumentos con que los diferentes agentes de Estado cuentan para
coordinarse en sus distintos niveles territoriales. Si a esto le agregamos la
complejidad de sumar actores que estn fuera del Estado, la tarea se vuelve
titnica. En la prctica lo que muchas veces ocurre es que el sector privado es
el que define dnde y qu desarrollar, ajustndose a los Planes Reguladores
Comunales, y el Estado llega despus a cubrir necesidades de conectividad o
infraestructura.

Usualmente eso no termina favoreciendo a las personas que viven en esos


lugares y es as como los guetos se multiplican y la inversin pblica se
deprecia.

La vivienda no es solo el conjunto de paredes que la forman,


sino que los barrios, las comunas, las ciudades que esa vivienda
construye
Los instrumentos de planificacin territorial (como los planes reguladores de las
ciudades y comunas), si bien no forman parte directamente de la poltica de
vivienda, cumplen un rol clave en el desarrollo de la misma. Tomemos como
ejemplo el primer Plan Regulador Intercomunal de Santiago de 1960. All se
delimit el desarrollo urbano de la ciudad, con definiciones como la
construccin de la circunvalacin Amrico Vespucio, la delimitacin de un rea
urbanizable, zonas industriales, reservas agrcolas, zonas para vivienda
econmica, etc. Este tipo de planes es fruto de un Estado planificador y como
vimos en la primera columna de la serie, eso cambi radicalmente luego del
golpe militar con la introduccin de una serie de reformas neoliberales en
prcticamente todos los sectores. En el caso del suelo urbano, el decreto ley
420 de 1979 determin que este, cmo cualquier bien de consumo, deba
regular su precio por las fuerzas de mercado. Para lograr eso se deba terminar
con cualquier tipo de limitacin (como el lmite urbano y restricciones de otro
tipo) que distorsionan los precios y desfavorecen la competencia. Esto, sumado
a la parcelacin de terrenos agrcolas, determin en gran medida la expansin
de Santiago en la dcada de 1980. A partir de los 90, se ha retomado el
espacio de la planificacin con el Plan Regulador Metropolitano, cuyas
principales modificaciones fueron en 1994, 1997, 2003, 2006 y cuya ltima
versin se est discutiendo actualmente. Estos planes han redefinido lmites
urbanos y usos de suelo a nivel metropolitano y tambin implementado
herramientas de desarrollo urbano condicionado, es decir, instrumentos para
que el sector privado desarrolle pedazos de ciudad fuera del lmite urbano
cumpliendo con ciertas inversiones. Estas herramientas han permitido el
crecimiento de zonas como la provincia de Chacabuco y el boom de Chicureo.

Si bien el Plan Regulador


Metropolitano es clave para avanzar hacia ciudades ms armnicas, es an
insuficiente si queremos una poltica urbana que ponga freno a todos los
problemas que hemos discutido y cuya cara ms dolorosa es el encierro de los
pobres en innumerables guetos. El problema de la vivienda es finalmente un
asunto de gobierno urbano: sus consecuencias en movilidad e integracin
fsica, social, tecnolgica, econmica y poltica, desbordan ampliamente el
alcance del desarrollo de un proyecto inmobiliario en particular, debido a que
es un problema de mltiples escalas que debe ser tratado como tal.
Las dificultades para ejercer una coordinacin entre distintos sectores, ocurren
tambin al coordinar distintas escalas de territorio; un estado centralizado
como el nuestro, no siempre es capaz de dar cuenta en su planificacin de las
carencias de los gobiernos locales, por ejemplo, y lo que hacen los distintos
municipios no siempre se condice con las acciones de sus pares vecinos. Una
forma de dar solucin a estos problemas es la propuesta que se levanta cada
cierto tiempo de crear una nueva autoridad con control sobre estas
complejidades: un Alcalde Mayor democrticamente electo para las reas
metropolitanas del pas, tal como ocurre en la mayora de las grandes ciudades
del mundo. Acompaado de una institucionalidad adecuada, un Alcalde Mayor
podra velar para que no se produzcan desarrollos fragmentarios de una
comuna a otra, como sucede hoy y se podra comenzar a pensar la vivienda y
los desarrollos en los distintos sectores desde una perspectiva territorial
inclusiva.
Qu caractersticas debiera tener esta institucionalidad? Un elemento clave es
que permita a las autoridades que llevan adelante la poltica de vivienda

realizar planificaciones que incluyan los otros sistemas que construyen ciudad,
como son el transporte y vialidad, la infraestructura y los polos productivos; el
hecho de que esta coordinacin no ocurra actualmente, colabora en forma
decisiva a la generacin de guetos en zonas como Bajos de Mena, donde no
slo la poblacin es homognea socialmente, sino que tambin no hay nada
ms que casas para pobres, pobremente conectadas y pobremente servidas
por equipamiento.
Respecto al rol de los privados, la institucionalidad que se requiere es la que
permita innovacin en diseo y en particular como vimos en la tercera
columna- innovar en la forma de llevar adelante el negocio para que el lucro
que obtienen las inmobiliarias no salga del Estado o de los ms pobres, como
ocurre en la actualidad. Si esta institucionalidad no da cuenta de los distintos
sectores que tienen intereses involucrados, estar destinada al fracaso.

Sin usar la vivienda como una herramienta de cambio social, es


imposible aspirar a una sociedad ms integrada
Finalmente, en relacin al rol de la sociedad civil -discutido en la ltima
columna- sin una mirada ms amplia que coordine y de cuenta de los
problemas de la ciudad en su conjunto desde una perspectiva democrtica,
ocurre lo que tenemos hoy: desarrollos fragmentarios y asimetras graves en la
calidad de vida urbana a la que acceden grupos con distinto acceso a recursos
tcnicos, sociales y financieros. La emergencia de ciertos grupos ciudadanos
que defienden intereses, concentrados principalmente en sectores con
poblacin ms educada, dan cuanta de estas asimetras.
Como decamos, el problema de la vivienda es finalmente un problema de
gobierno urbano. La vivienda no es solo el conjunto de paredes que la forman,
sino que los barrios, las comunas, las ciudades que esa vivienda construye. Y
cualquiera sea la agencia que se haga cargo de esa tarea debe dar cuenta de
esta complejidad. Cmo? Hemos intentado dar algunas luces al respecto:
entendiendo que si bien es una poltica focalizada, sus consecuencias estn en
la construccin de ciudad y, por lo tanto, en la atencin de un derecho que
debiese ser atendido desde una ptica universalista; con un Estado en sus
diferentes escalas activo en el mercado de suelo; encontrando nuevos modelos

de negocios para que la incorporacin del sector privado no sea sinnimo de


disminucin de calidad en las respuestas; y utilizando la vivienda como
proceso, como una herramienta de cambio social, sin el cual es imposible
aspirar a una sociedad ms integrada.

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