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ALEJANDRO M. ESTVEZ
Y SUSANA C. ESPER

1. Investigador Jefe, Instituto AFIP
2. Investigadora, Instituto AFIP
TEMAS INSTITUCIONALES
Revisitando el modelo secuencial
de polticas pblicas
Sus etapas
En la medida que permite comprender cul es la
naturaleza de la relacin entablada entre Estado y
sociedad, el estudio de la poltica pblica constituye
uno de los grandes ejes de debate, no slo para los
crculos acadmicos, sino tambin para los diseadores
de la tarea gubernamental. El presente artculo,
propone rescatar el famoso modelo de manual que,
a pesar de haber sido incisivamente criticado durante
las dcadas anteriores, an tiene muchas lecciones
que brindar en lo que hace al estudio de las polticas
pblicas y, consecuentemente, al Estado mismo.
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Introduccin // Las polticas pblicas
constituyen un campo de estudio cuya
complejidad aumenta da a da, por lo
que es cada vez ms difcil prescindir de
grillas de anlisis adecuadas a su estudio.
En ello se fundamentaron Paul Sabatier
y Hank JenkinsSmith (:,,, y :,,,),
cuando armaron la importancia de
buscar mejores teoras para hacer frente
a este desafo. Claramente, esa urgen-
cia viene motivada por otros alicientes.
Cmo bien explica Tomas Dye (:,;o),
poltica pblica es todo aquello que el go-
bierno decide hacer o no hacer. En la me-
dida que cada poltica estatal constituye
una toma de posicin por parte del Esta-
do frente a una demanda problematizada
por la sociedad, lograr una comprensin
integral de las polticas pblicas permite,
en realidad, conocer ms profundamente
la relacin entre la sociedad y el Estado
mismo (Oszlak & ODonell, :,:).
En el campo de las ciencias de las
polticas (policy sciencies), el modelo se-
cuencial de polticas pblicas (xs), pro-
pona dividir el proceso de la poltica p-
blica en una serie de etapas, discutiendo
los diversos factores que afectaban a cada
una de ellas (Sabatier & JenkinsSmith,
:,,, y :,,,). Su impacto no fue menor,
ya que desempe un lugar estelar, espe-
cialmente durante las dcadas del oc y
;c. Asimismo, estimul buena parte de
la investigacin centrada en cada una sus
etapas, especcamente, la de la jacin
de agenda (como los trabajos de John
Kingdon, :,). No obstante, analistas
de polticas pblicas del tamao de Paul
Sabatier, Peter John y Robert Nakamura,
lo criticaron duramente y hasta se re-
rieron a l como el modelo de manual
(Nakamura, :,;).
Otros autores, coincidieron en que
parecera que en base a crticas no del
todo justicadas, el modelo ha sido pre-
maturamente abandonado (Robert Eger
& Justin Marlowe, :cco; Saetren, :cc,).
A razn de ello, el presente artculo se
orienta a analizar el grado de validez ac-
tual del modelo, como as tambin las
ventajas que el esquema puede ofrecer al
momento de acercarse al estudio de una
poltica pblica y, consecuentemente,
para conocer en mayor profundidad la
relacin Estadosociedad. Si bien bue-
na parte de las crticas son aceptables,
tambin es cierto que el xs constituye
un esquema analtico que presenta varias
ventajas cuando la intencin es realizar
estudios de caso de carcter exploratorio.
En ese sentido, su principal aporte es po-
der reducir complejos escenarios en don-
de se desarrollan las polticas pblicas,
en una estructura relativamente simple
(Sabatier & JenkinsSmith, :,,,; Guy
Peters, :,,:).
El artculo se estructura de la siguien-
te manera. En un primer momento, se
presentarn los antecedentes ms rele-
vantes del xs, para luego avanzar sobre
las diferentes versiones propuestas del
mismo. Luego, se revisarn los princi-
pales ejes de debate en torno al modelo,
especialmente las ya mencionadas crti-
cas realizadas por Sabatier, Nakamura y
John. En ltimo lugar, se esbozarn una
serie de conclusiones orientadas a resca-
tar y proponer el modelo como una he-
rramienta vlida an hoy.
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Las fuentes // A continuacin, se
identicarn las principales corrientes
loscas que marcaron una impronta
en la concepcin y desarrollo terico del
modelo secuencial de polticas pblicas.
Las ideas de Harold Lasswell //
Desde los aos ,c, las llamadas ciencias
de las polticas, han buscado nuevas for-
mas de abordar el anlisis de la poltica
pblica, inuidas por la lnea iniciada en
los planteos de Harold Lasswell. En ese
contexto, surge el xs, que poco a poco se
convirti en la ms convencional y tradi-
cional de las herramientas de este cam-
po de estudio (De Leon, :,,,; Carlsson,
:ccc).
La metfora de las etapas, ideada por
Harold Lasswell (:,,,), se fundament en
una serie de criterios como la simplica-
cin (por medio del esquema), la discri-
minacin entre las variaciones posibles
del fenmeno a estudiar y la necesidad
de guiar al investigador en su bsqueda.
En palabras del autor:
An cuando estamos tratando con
actividades que muestran las innitas va-
riaciones de las prcticas institucionales
encontradas dentro del gobierno, es im-
portante no perder la visin del bosque
por la del rbol. Necesitamos esquemas
que sin transformarse en instrumentos ex-
cesivamente laxos, sean ms discriminan-
tes que la tradicional divisin Americana
(Ejecutivo, Legislativo y Judicial) [] Las
clasicaciones son tiles cuando son ten-
tativas y no dogmticas, y cuando guan a
la actividad acadmica en direcciones que
son actualmente aceptadas como valio-
sas. (Lasswell, :,,,:,,)
De acuerdo a Robert Nakamura
(:,;), el modelo de Lasswell se corres-
ponda con cierta concepcin de polti-
ca pblica, en la cual, sta era entendida
como secuencial (en el sentido de que una
etapa lleva a la prxima), con etapas dife-
renciadas funcionalmente (en la medida
que cada etapa tiene una funcin o razn
de ser que naturalmente llevara al mo-
mento subsiguiente) y acumulativas (ya
que cada etapa cumplida, retroalimenta
a las posteriores).
La imagen de la poltica pblica como
una sucesin de etapas, logr mucho im-
pacto por quienes tomaron las ideas de
Lasswell, como ser Jones, Anderson y
Polsby aunque, como se ver ms ade-
lante, cada uno de estos autores tambin
dej su impronta sobre el modelo.
La racionalidad // La teora de la
eleccin racional (rational choice), ha sido
un enfoque relativamente popular en las
ciencias sociales, recurrentemente utiliza-
do en los libros de administracin (Leslie
Pal, :,,;).
Como premisa general, el enfoque es-
tablece que las decisiones se fundamen-
tan en criterios econmicos. En el cam-
po especco de las polticas pblicas, la
eleccin racional presupone que quienes
intervienen en la implementacin de las
polticas pblicas (policymakers), son
actores racionales (Guy Peters, :,,:). En
ese sentido, una decisin racional de ese
1. En todos los casos, las citas textuales corresponden a traducciones de los autores del trabajo, como asimismo
tambin son propias las bastardillas colocadas en las citas textuales.
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tipo, debera basarse en las siguientes
premisas (Forester, :,):
El problema est bien denido;
existe una seleccin integral de las al-
ternativas a considerar;
existe informacin plena;
existe informacin plena sobre todas
las consecuencias de cada alternativa
de poltica pblica;
existe informacin plena de los valo-
res y preferencias de los ciudadanos;
se cuentan con tiempos, capacidades
y recursos adecuados.
Aunque el modelo no estuvo exento
de crticas, tambin es cierto que ha sido
muy inuyente en las ciencias sociales y
administrativas de los ,c y oc. Proba-
blemente, la gran popularidad que logr
el xs podra explicarse por su sintona
con el racionalismo que reinaba en ese
momento en las disciplinas vinculadas
a la investigacin en polticas pblicas
(Nakamura, :,;).
Uno de los grandes crticos de la teo-
ra de la eleccin racional, ha sido Char-
les Lindblom (:,o,), quien aport una
visin muy detallada sobre la forma en
que, segn l, se toman las decisiones
en el sector pblico. La descripcin del
autor se centra en la idea de que los poli-
cymakers (los hacedores de polticas p-
blicas) estn ms cerca de ingenirselas
para hacer algo (they muddle through),
que de buscar soluciones perfectas tal
cual profesaba el rational choice. Enton-
ces, la decisin pblica no debera ser
analizada a la luz de fundamentos racio-
nales individuales, ya que difcilmente
Uno de los grandes crticos de la teora de la eleccin racional,
ha sido Charles Lindblom, quien aport una visin muy detallada
sobre la forma en que, segn l, se toman las decisiones en
el sector pblico. La descripcin del autor se centra en la idea
de que los policymakers (los hacedores de polticas pblicas)
estn ms cerca de ingenirselas para hacer algo (they muddle
through), que de buscar soluciones perfectas tal cual profesaba
el rational choice. Entonces, la decisin pblica no debera ser
analizada a la luz de fundamentos racionales individuales, ya
que difcilmente pueda tenerse en cuenta todas las alternativas
posibles clasificadas en un orden de importancia decreciente;
ms bien, la decisin se toma en un contexto en el que intervienen
mltiples actores y presiones, tiempo escaso e informacin
incompleta.
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puedan tenerse en cuenta todas las alter-
nativas posibles clasicadas en un orden
de importancia decreciente; ms bien, la
decisin se toma en un contexto en el que
intervienen mltiples actores y presiones,
tiempo escaso e informacin incompleta.
En ese sentido, se trata de decisiones de
racionalidad limitada (bounded rational-
ity), donde se supone que la capacidad
cognitiva de los individuos es restringi-
da, por oposicin a la racionalidad per-
fecta que promova el rational choice que,
en denitiva, ha fallado en construir un
modelo explicativo del comportamiento
humano (March, :,;; Jones, :,,,). La
racionalidad de la Administracin, con-
secuentemente, dependera del contexto
en el cual se trabaja; en poltica pblica,
entonces, se hace lo que se puede (Fo-
rester, :,).
Recapitulando, Lindblom (:,o,) expli-
cit dos tipos de decisin sobre polticas
pblicas, que se presentan en la Tabla :.
El pensamiento poltico // Durante
los aos ,c, la teora de los grupos goz
de amplia aceptacin por la ciencia pol-
tica. La misma promova la idea de que el
sistema poltico no slo estaba compues-
to por individuos, sino por grupos. Al-
gunos de estos grupos estn politizados
y ejercen un poder sobre sus miembros y
sobre el gobierno o los partidos polticos.
Incluso entre s, por lo que hay compe-
tencia entre ellos. La decisin pblica,
por ende, es resultante de las interaccio-
nes entre stos, mientras que los intereses
no organizados (opinin pblica) consti-
tuyen el molde democrtico que pone
lmites (polticos, ticos o econmicos) al
accionar de los grupos organizados.
Esta escuela terica tuvo como pro-
ducto dos lneas de pensamiento que han
sido protagonistas de grandes debates
durante los aos oc, siendo el objeto de
la discusin el grado de apertura del sis-
tema democrtico y el nivel de inuen-
FUENTE: LINDBLOM (1963)
Tabla 1
Mtodo racionalglobal
Mtodo de las comparaciones
limitadas y sucesivas
La claricacin de los objetivos es previa al anlisis de
polticas alternativas.
La seleccin de los objetivos y de los medios empricos
para alcanzarlos no son procesos escindidos. Objetivos y
medios estn estrechamente entrelazados.
La formulacin de las polticas es hecha de acuerdo a la
relacin entre los medios y los nes. Los nes son detalla-
dos y luego se buscan los medios para obtenerlos.
En virtud de que no existe una separacin entre los
objetivos y los medios, el anlisis de tipo medios/nes
resulta inapropiado.
Una poltica pblica ser buena si demuestra que posee
los medios ms apropiados para obtener el n buscado.
Una poltica pblica ser buena cuando mltiples analistas
le brinden un consenso armativo, an cuando no estn
de acuerdo sobre los medios necesarios.
El anlisis es global. Todos los aspectos pertinentes son
tenidos en cuenta
El anlisis es muy limitado: 1) las consecuencias impor-
tantes y posibles, generalmente, no son consideradas, 2)
las alternativas polticas potenciales e importantes no son
consideradas, y 3) los valores ms importantes afectados
por la poltica no son considerados.
La teora es muy importante y est siempre presente. Las sucesivas comparaciones reducen la conanza en la
teora limitada.
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cia que los ciudadanos individualmente
considerados pueden ejercer sobre las
polticas pblicas.
La primera postura, el pluralismo, sos-
tena que si bien los grupos organizados
eran una realidad innegable de sistema
poltico, el poder estaba descentralizado
porque stos ltimos estn en competen-
cia entre s para inuir sobre las polticas
pblicas. Son justamente ellos quienes
desarrollan el concepto de poliarqua,
tan utilizado en la ciencia poltica. El au-
tor pluralista ms reconocido es Robert
Dahl (:,o;), autor de la obra Pluralist
Democracy in the United States. Opuesta-
mente, los elitistas, adheran a la idea de
que el poder est centralizado y, por tan-
to, los grupos representativos de intereses
establecidos permiten a la opinin pbli-
ca inuenciar la poltica en el caso de que
esa decisin sea favorable a sus intereses.
Sostenan que el sistema democrtico
no es lo sucientemente abierto para los
ciudadanos y que los grupos organizados
son los que realmente gobiernan. El autor
elitista ms reconocido es Geraint Parry
(:,o,), con su obra Political Elites.
La teora sistmica // La teora sis-
tmica se fundamenta sobre la visin de
sistema utilizada en las ciencias biolgi-
cas (la metfora de la clula). Dentro de
la ciencia poltica, el autor ms inuyente
de esta escuela probablemente sea David
Easton (:,o,), quien homolog al sistema
poltico a una caja negra (black box), que
recibe insumos o demandas (inputs) y los
transforma en productos leyes, decisio-
nes, o polticas pblicas (outputs). Tales
productos impactan sobre el medioam-
biente poltico (la opinin pblica, la
realidad, etc.), generando nuevamente
demandas que dan lugar a una retroali-
mentacin (feedback), por lo que el ciclo
se reinicia continuamente.
En forma simultnea al momento de
desarrollo y auge del xs, tenan lugar los
estudios behavioristas de Herbert Simon,
el pensamiento sobre polticas pblicas
y las etapas de Harold Lasswell (:,,,).
Tambin ocupaban un lugar relevante
en el debate acadmico la teora sist-
mica utilizada por David Easton (:,o,),
la teora sobre los grupos de David Tru-
man (:,,:), el estructural funcionalismo
de Talcott Parsons, y los estudios sobre
la modernizacin de W. W. Rostov. Ese
conjunto de ideas marc una impronta
sobre el pensamiento acadmico. Asi-
mismo, la conanza en la racionalidad
El MS es un modelo genrico para la comprensin de polticas
pblicas, cuyo eje central es la idea de que la hechura de las
polticas pblicas (policymaking) se inicia con una fase de
identificacin del problema y, luego, atraviesa una serie de etapas
que se espera concluyan en una evaluacin, a partir de la cual
podra tener lugar una reformulacin y reinicio de la misma (Guy
Peters, 1992).
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humana, en la ciencia y en el progreso
social y econmico (como as tambin
la creencia en un futuro mejor) tambin
inuyeron la produccin terica de ste
perodo.
El modelo secuencial para el
anlisis de polticas pblicas //
Antecedentes, fundamentos y
evolucin del modelo. El xs es un
modelo genrico para la comprensin de
polticas pblicas, cuyo eje central es la
idea de que la hechura de las polticas
pblicas (policymaking) se inicia con
una fase de identicacin del problema
y, luego, atraviesa una serie de etapas que
se espera concluyan en una evaluacin, a
partir de la cual podra tener lugar una
reformulacin y reinicio de la misma
(Guy Peters, :,,:).
Como se mencion, la primera ver-
sin del modelo etpico, ha sido pro-
puesta por Harold Lasswell (:,,,), quin
esboz el siguiente orden:
Inteligencia: informacin, prediccin,
planicacin.
Recomendacin: promocin de las al-
ternativas polticas.
Prescripcin: promulgacin de reglas
generales.
Invocacin: caracterizacin provisio-
nal de conductas de acuerdo con pres-
cripciones y demandas de aplicacin.
Terminacin: una vez nalizada la
poltica en cuestin, se formulan pres-
cripciones o medidas a ser tenidas en
cuenta en futuros marcos tericos.
Adems de Harold Lasswell, para Ro-
bert Nakamura (:,;), probablemente,
los autores ms signicativos para el de-
sarrollo del xs hayan sido Charles O. Jo-
nes, James E. Anderson y Nelson Polsby.
Charles Jones, tom las etapas descritas
por Lasswell, y les otorg una impronta,
al denirlas en trminos de subsistemas
que conforman un proceso ms amplio.
Anderson, por su parte, fue quien enfa-
tiz la dinmica secuencial del modelo.
Y, por ltimo, Nelson Polsby aport una
visin enfocada desde la perspectiva de la
tarea legislativa, a pesar de que su aporte
no logr la centralidad de los anteriores.
De esta manera, surgira lo que l llam
la ms inuyente de las concepciones
sobre el proceso de las polticas (Naka-
mura, :,;).
Retomando lo expuesto, probable-
mente, una de las fuentes centrales para
el xs sea el trabajo de Charles Jones,
quien explicaba:
Si bien yo tengo algunas preferencias
sobre como la poltica [policy] debe ser
hecha, mi propsito inmediato es proveer
un marco terico o encuadre [framework]
dentro del cual usted pueda analizar cmo
la poltica es hecha. Luego de haber hecho
esto, usted estar en una mejor posicin
de determinar cmo las cosas deben fun-
cionar. (Jones,:,;c:,)
En sintona con ello, Jones (:,;c:,)
establece una serie de supuestos donde se
asientan los fundamentos del modelo:

Los hechos en una sociedad son in- :.
terpretados en forma variada por las
diferentes personas y en mltiples
momentos.
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Muchos problemas pueden resultar :.
a partir de un mismo hecho.
La gente goza de diferentes grados de ,.
acceso al proceso de las polticas en el
gobierno.
No todos los problemas pblicos son .
tenidos en cuenta por el gobierno.
Muchos problemas privados s son te- ,.
nidos en cuenta por el gobierno.
No todos los problemas son resueltos o.
por el gobierno si bien muchos son te-
nidos en cuenta.
Los hacedores de polticas no nece- ;.
sariamente se enfrentan con un pro-
blema determinado.
Buena parte de la decisin est basada .
pequeas transformaciones y en co-
municaciones pobres.
Los problemas y las demandas son ,.
constantemente denidos y redeni-
dos en el proceso de las polticas p-
blicas.
En ocasiones, los hacedores de pol- :c.
ticas denen los problemas de gente
que no los ha denido por s misma.
Muchas polticas pblicas son hechas ::.
sin haber denido claramente el pro-
blema que las ocasiona.
Todo sistema poltico tiene un sesgo. ::.
No existe un sistema poltico ideal :,.
independiente de las preferencias del
arquitecto de dicho sistema.
Consecuentemente, Jones atribuye un
papel determinante a la opinin pblica,
especialmente, cuando enfatiza que los
problemas pblicos de una sociedad son
el resultado de aquello que la misma per-
cibe como necesario. Las demandas son
acercadas a quienes poseen la potestad de
tomar decisiones. stas son llevadas a la
prctica con la idea de afectar los proble-
mas pblicos y que, consecuentemente,
afectarn nuevamente a la opinin pbli-
ca, que reaccionar y las demandas emer-
gern nuevamente, reactivando y reali-
mentando el ciclo (Jones, :,;c). De esa
manera, es observable la impronta de la
teora sistmica y el concepto de retroali-
mentacin. El modelo de Jones propone
una serie de etapas que se suceden entre
s (ver Grco :).
Estas actividades son desarrolladas
basndose en ciertos patrones observa-
dos. Cada una de ellas representa funcio-
nes o actividades funcionales distintas.
Las actividades funcionales pueden ser
agrupadas en relacin con la decisin
pblica adoptada para solucionar esos
PERCEPCIN DEFINICIN ORGANIZACIN REPRESENTACIN
APLICACIN O
ADMINISTRACIN
FORMULACIN LEGITIMACIN REACCIN EVALUACIN
Grfico 1.
FUENTE: ELABORACIN PROPIA EN BASE A JONES (1970)
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problemas y, en virtud de ello, se obtiene
el esquema propuesto en la Tabla :.
A este punto, es necesario distinguir
entre los conceptos de sistema y proce-
so. Un sistema consiste en un universo
denido por un cierto lmite con objeti-
vos determinados y una cierta direccin y
comportamiento. El sistema representa
aqu una idea esttica. Contrariamente,
el proceso, representa una idea dinmica,
es decir, la accin del sistema, o el sentido
de la accin.
Fiel a la lgica sistmica, cada una de
las etapas del xs tiene, como contraparti-
da, un output o producto (ver Tabla ,).
El xs de Jones tiene una perspectiva
de anlisis de las polticas pblicas que
contempla cuatro elementos: las acti-
vidades funcionales, la categorizacin
desde el punto de vista del gobierno, la
categorizacin desde el punto de vista del
sistema y los productos (outputs) del sis-
tema. Es evidente que Jones ha abordado
el fenmeno de las polticas pblicas des-
de cuatro ngulos diferentes, a los cuales
debe agregarse un quinto: el proceso de
2. La palabra proceso, de acuerdo a su origen latino, significa a) encadenamiento ordenado de hechos o fenmenos;
o b) forma de hacer una cosa determinada.
El problema
para el
gobierno
La accin
dentro del
gobierno
La accin del
gobierno frente
al problema
La poltica
pblica para
el gobierno
La resolucin
del problema o
el cambio
Percepcin
Denicin
Agregacin u
Organizacin
Representacin
Formulacin
Legitimacin
Aplicacin o
administracin
Reaccin
Evaluacin
Resolucin
Tabla 2.
FUENTE: ELABORACIN PROPIA EN BASE A JONES (1970).
Actividades
Funcionales
Categorizacin para
el Gobierno
Categorizacin para
el sistema
Productos
Percepcin, denicin,
agregacin, organizacin,
representacin Formulacin
El problema para el Gobierno Identicacin del problema Demandas
El accionar dentro del
Gobierno
Formulacin Encadenamiento de
acciones
Legitimacin El Gobierno hacia el
problema
Legitimacin Poltica Pblica
Aplicacin o administracin Implementacin Aplicacin Implementacin o puesta
en obra
Reaccin o evaluacin La Poltica Pblica para el
Gobierno
Evaluacin Recomendaciones
Resolucin o conclusin Problema resuelto o
cambiado
Tabla 3.
FUENTE: ELABORACIN PROPIA EN BASE A JONES (1970:14)
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las polticas pblicas. Jones ha hecho un
anlisis esttico (las actividades funcio-
nales, el sistema) y, al mismo tiempo,
dinmico (el proceso de las polticas p-
blicas). Para terminar, la dinmica mis-
ma del xs la que pone el acento sobre
los comportamientos, las funciones y los
procesos.
El otro autor que ha popularizado el
xs es James Anderson (:,;,), quien ha
adoptado una visin ms sencilla que la
de Jones. En relacin a los supuestos de
su esquema, se expone la siguiente posi-
cin:
Dentro de este enfoque o encuadre,
la formacin e implementacin de polti-
cas pblicas son vistas como polticas en
tanto implican conicto y lucha entre los
individuos y grupos, funcionarios y agen-
cias, con ideas contrapuestas, intereses,
valores e informacin sobre las cuestio-
nes (issues) de las polticas pblicas. La
creacin de polticas publicas (policy
making) es poltica e involucra a la polti-
ca. Sus caractersticas incluyen el conic-
to, la negociacin, el ejercicio del poder,
el compromiso; y a veces las nefastas
prcticas de la decepcin y el soborno
[] o es nada, sino poltica. (Anderson,
:,;,:,)
Anderson (:,;,) reconoce que har
un anlisis de tipo positivo del proceso
de las polticas pblicas y, con ello, da lu-
gar al modelo que actualmente se conoce
como el xs (ver Tabla ).
Anderson, en respuesta a una de las
crticas ms populares, reconoce que las
etapas del xs son construcciones tericas
y que, en la realidad, es posible topar-
se con superposiciones entre stas. Por
ejemplo, podra registrarse una superpo-
3. Aclarar si la traduccin y la bastardilla es del autor.
Actividades
Funcionales
Etapas
Agenda Formulacin Adopcin Implementacin Evaluacin
Denicin Aquellos
problemas
(entre muchos)
que reciben
la atencin de
los funciona-
rios pblicos.
Desarrollo de
propuestas de
cursos de ac-
cin, aceptables
y pertinentes
para tratar con
el problema.
Eleccin y
legitimacin
de un curso
de accin para
tratar con el
problema
Aplicacin del
curso de accin
legitimado por la
maquinaria estatal
Esfuerzos gu-
bernamentales
para determinar
cuando la
poltica pblica
ha sido efectiva
o no
Sentido Comn Llevando al
gobierno a
considerar
actuar sobre
un problema
Aquello que
es propuesto
par ser hecho
respecto del
problema
Llevando al
gobierno a
aceptar una
solucin
particular al
problema
Aplicando la poltica
pblica del gobierno
al problema
Funcion la
poltica pblica?
Tabla 4.
FUENTE: ELABORACIN PROPIA EN BASE A ANDERSON (1975)
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sicin entre las etapas de la formulacin y
la adopcin de una determinada poltica
pblica.
Asimismo, tambin en respuesta a las
crticas, el autor se posiciona con respecto
a dos cuestiones que seran centrales para
lograr versatilidad en el modelo. Por una
parte, reconoce que es posible renar el
esquema agregando otras etapas, segn
el caso (por ejemplo, podra pensarse en
agregar una etapa de presupuestacin)
Y, en segundo lugar, destaca una de las
ventajas tericas y prcticas del mismo,
cuando arma que la aplicacin del xs
no presenta lmites culturales o regiona-
les de ningn tipo para su utilizacin.
Estos elementos atribuyen exibilidad
a la herramienta y son, probablemente,
dos factores que reivindican las aptitudes
exploratorias del modelo.
La actualidad del modelo // Anali-
zando la evolucin del xs, especialmente
a travs de los aportes de Jones y Ander-
son, es perceptible cmo el mismo se
inici como un emprendimiento racio-
nalista orientado a explicar las polticas
pblicas, dotado de supuestos cientcos
y de conceptos clave como los de sistema
y proceso. Sin embargo, a medida que se
rena y evoluciona con el correr del tiem-
po y la difusin, el potencial explicativo
original fue cediendo ante la construc-
cin de una herramienta efectiva para la
descripcin de casos exploratorios sobre
polticas pblicas.
Finalmente, a razn del aporte de Ja-
mes Anderson y su utilizacin reiterada
y extendida, el modelo original de Jones
decreci en complejidad, transformn-
dose y simplicndose para nalizar en
versin expuesta en el Grco ::
Fiel a la herencia de la teora de los
sistemas, es posible ver cmo cada una de
las etapas o sistemas, puede ser entendida
como generadoras de outputs (productos)
(ver Tabla ,).
Por su lgica modular, debe recordar-
se que en cada una de estas etapas puede
profundizarse el estudio aadiendo mar-
Sistema Producto
Agenda La demanda de la sociedad que pide por la solucin de su problema.
Formulacin El curso de accin para resolver dicho problema
Legitimacin La poltica pblica (curso de accin gubernamental ya legitimado)
Aplicacin Implementacin, o puesta en obra de la poltica pblica.
Evaluacin Recomendaciones o juicios sobre el valor de la poltica pblica.
Tabla 5.
EVALUACIN DECISIN DISCUSIN AGENDA IMPLEMENTACIN
Grfico 2.
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cos tericos con mayor capacidad expli-
cativa.
El debate en torno al modelo se-
cuencial // El xs ha sido blanco de
mucha produccin terica y, por ende,
mltiples son los aspectos que han sido
debatidos y hasta cuestionados. A con-
tinuacin, se expondrn los principales
puntos en torno a los cuales ha girado el
debate acadmico.
Especialmente, se atribuir un lugar
central a las crticas que reconocidos
autores como Paul Sabatier, Peter John,
Peter De Len y Robert Nakamura, han
formulado, siendo ste ltimo quin le
otorg el famoso mote de modelo de
manual (textbook approach). En ese sen-
tido, se intentar claricar las dicultades
y problemas atribuidos al modelo, con la
intencin de superar dichos escollos.
Paradigma, teora o modelo? //
Buena parte del debate sobre el xs, se ha
dado en torno a la discusin de si se trata
de un encuadre (framework), una teora
o un modelo. Elinor Ostrom (:,,,) di-
ferencia entre los trminos a razn de su
alcance:
Los encuadres o :. frameworks estn li-
gados a los paradigmas. Pueden tam-
bin generar algunas hiptesis.
Las teoras brindan conjuntos de re- :.
laciones coherentes. Ellas aplican
los valores sobre algunas variables y
especican usualmente como las
relaciones entre las variables pueden
variar segn los valores atribuidos a
las variables crticas.
Los modelos son una representacin ,.
de una situacin especca y son ms
estrechos en cuanto a su alcance y a
sus suposiciones.
Robert Nakamura (:,;), uno de los
grandes crticos del xs, establece su posi-
cin de la siguiente manera:
El enfoque del libro de texto [xs] no
es un paradigma [] nos da una impre-
sin de mundo coherente en cuanto a la
investigacin, la educacin, y la actividad
de polticas pblicas, organizado a travs
de la comn aceptacin de un proceso.
Esta impresin es incorrecta. Mientras
que el xs utiliza palabras similares, los
signicados asignados por los hechos son
completamente diferentes. (Nakamura,
:,;::)
Por lo cual, si bien no puede ignorarse que es posible hallar
superposiciones o encabalgamientos (incluso retrocesos) entre
las etapas, las polticas pblicas que efectivamente finalizan su
ciclo, s atraviesan un camino relativamente similar al prescripto
por el MS. Entonces, podra tomarse el modelo como un principio
orientador de la sucesin entre las secuencias, ya que la mayor
parte de los casos sigue el esquema del MS, pero siempre con el
resguardo de mantenerse flexible a los distintos casos de estudio.
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Por su parte, James Anderson (:,;,),
otro de los grandes tericos del xs, con-
sidera que no se trata de una teora en si
misma, sino de un modelo:
Dadas la complejidad y la diversidad
del proceso de fabricacin de las polticas
pblicas, el desarrollo de alguna clase de
teora general dotada de un amplio poder
explicativo, es una aspiracin irreal. Pero
podemos alcanzar algn punto de partida
til en aquello que los cientistas polticos
llaman construccin de teoras (theory
building) si luchamos por desarrollar
grandes generalizaciones sobre tpicos
como quin est involucrado en la forma-
cin de las polticas pblicas, o sobre qu
clases de cuestiones, o bajo que condicio-
nes, o bajo qu formas se producen de-
terminados hechos y con cules efectos.
(Anderson, :,;,:,o)
En otro orden de cosas, Charles Jones
(:,;,), se reere al xs como un marco
terico:
Este libro completo es un marco te-
rico o encuadre [framework] para el anli-
sis, ofreciendo una base para una razona-
ble examen sistemtico de la fabricacin
de polticas pblicas y la administracin
de polticas en un gran nmero de reas
sustantivas [] Si bien no lo hemos pro-
bado en otros sistemas, tenemos la pre-
suncin de que este marco terico puede
ser til en el anlisis de polticas pblicas
en otras naciones y en los sistemas de inte-
raccin internacionales. (Jones, :,;,::c)
Guy Peters (:,,:), arma que el xs no
busca ser un modelo; ms bien, debe ser
entendido como una herramienta heurs-
tica utilizada para categorizar eventos
que ocurren durante el desarrollo de las
polticas pblicas, de manera de hacer
ms comprensible un proceso que de por
s, es altamente complejo.
De lo expuesto, se desprende que
aquello a lo que Charles Jones (:,;,) se
reere como marco terico o encuadre
(framework), coincide con la denicin
de Elinor Ostrom (:,,,) de un modelo.
Retomando las ideas de Robert Naka-
mura (:,;), para quien el xs no es un
paradigma, y a la luz de las aclaraciones
de Anderson (para quien el xs no es una
teora), puede concluirse que la esencia
del xs debe ser tratada desde su particu-
laridad. Consecuentemente, el xs podra
abordarse como un modelo, en la medi-
da que se trata de una representacin de
una situacin especca (el proceso de las
polticas pblicas), pero es ms estrecho
en relacin a su alcance que una teora.
De todas maneras, si se toma el xs de
Jones (:,;c), se lo notar ms preciso en
sus supuestos y en su propio funciona-
miento.
La propuesta de linealidad y se-
cuencialidad del MS // En esta sec-
cin, se revisarn las crticas vinculadas
a los aspectos de linealidad y secuencia-
lidad del xs.
El xs ha sido blanco de muchas cr-
ticas, en la medida que se lo consider
una herramienta que simplica excesiva-
mente la realidad de las polticas pbli-
cas (Saetren, :cc,), en esencia compleja
y catica. En sintona con ello, tambin
se ha cuestionado la linealidad que
propone el modelo, en tanto secuencia de
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etapas. A razn de ello, los tericos han
destacado que muchas polticas pblicas
no comienzan por la agenda, no conclu-
yen en la evaluacin, ni siguen un orden
preestablecido (John, :,,; Guy Peters,
:,,:). Sin embargo, era justamente la vo-
luntad de Jones (:,;c), la de simplicar
la realidad de las polticas pblicas, de
manera de poder procesar los eventos y
encontrar patrones recurrentes. Por otra
parte, si bien es innegable que el proceso
de polticas pblicas no tiene un orden
preestablecido, como contrapartida po-
dra argirse es difcil tambin encon-
trar un ejemplo de poltica pblica que
comience por la evaluacin y termine
por la etapa de la agenda. Por lo cual, si
bien no puede ignorarse que es posible
hallar superposiciones o encabalgamien-
tos (incluso retrocesos) entre las etapas,
las polticas pblicas que efectivamente
nalizan su ciclo, s atraviesan un cami-
no relativamente similar al prescripto
por el xs. Entonces, podra tomarse el
modelo como un principio orientador de
la sucesin entre las secuencias, ya que la
mayor parte de los casos sigue el esquema
del xs, pero siempre con el resguardo de
mantenerse exible a los distintos casos
de estudio.
Una segunda crtica esbozada en este
aspecto, es que el xs describe etapas que
confunden ms de lo que esclarecen,
porque la divisin entre stas no alcanza
tanta claridad en la realidad de las pol-
ticas pblicas, sino que las divisiones son
borrosas y confusas (Guy Peters, :,,:). El
riesgo de no entender a la poltica pblica
como un continuo sera, de acuerdo a los
crticos, perder el foco evolutivo, los inte-
reses, las ideas y los problemas. Entonces,
el xs fallara en satisfacer la necesidad de
proveer de una teora que permita ver
a las polticas pblicas como un todo
(John, :,,). La solucin para ello sera
intentar enfatizar la dimensin evoluti-
va del xs, focalizando en la idea de un
proceso que est integrado por sistemas.
Asimismo, el modelo se vera fortalecido
si se aprovechara su lgica modular para
introducir otros modelos o herramientas
tericas en cada una de las etapas (como
ser el trabajo de Kingdon, de :,, en la
etapa de la agenda). En un mismo estu-
Por ende, sin desconocer sus debilidades, lo esencial es extraer
las ventajas del modelo, flexibilizando sus postulados de manera
de volverlo ms prctico. Para ello, la leccin de James Anderson
es insustituible: puede refinarse el esquema agregando otras
etapas, segn el caso lo requiera, como as tambin es posible el
estudio de cada secuencia por medio de la introduccin de otros
marcos tericos que permitan clarificar lo que ocurre en cada
momento. Por ltimo, resulta seductor que el MS no presente
lmites culturales o regionales de ningn tipo para su utilizacin.
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dio de caso, se integraran as los diversos
sistemas complejos que representan las
etapas del anlisis.
Una tercera crtica vinculada a esta
situacin, es la idea de que no es posi-
ble identicar relaciones claras entre las
pretensiones de una poltica y los impac-
tos obtenidos (John, :,,). Sin embargo,
esta crtica podra extrapolarse a la vida
humana en general; el abismo que existe
entre las intenciones y los resultados no
es un comn denominador del xs, sino
de las decisiones de los individuos.
En cuarto lugar, el modelo ha sido
criticado porque no explica relaciones
causales, como as tampoco permite nin-
gn tipo de prediccin ni tampoco expli-
ca cmo ocurre el pase de una etapa a la
otra (Sabatier & JenkinsSmith, :,,, y
:,,,). Pero, en efecto, el modelo no bus-
caba relaciones de tipo causaefecto, sino
describir la realidad del proceso de pol-
ticas pblicas. Ello explica, consecuen-
temente, la escasa utilidad del modelo
para predecir. Asimismo, el xs permite
explicar el fracaso de una poltica dentro
de una etapa determinada.
La racionalidad en el modelo //
Otra serie de crticas se dirigi a los pos-
tulados sobre la racionalidad que propo-
ne el xs. Peter John (:,,) explica que la
toma de decisiones no es igual en todas
las etapas, ya que en alguna, sta ser ra-
cional (en trminos clsicos) y, en otras,
por medio del mtodo de las compara-
ciones sucesivas. De todas maneras, esta
crtica de John, carece en cierta medida
de fundamento, ya que la idea de etapa
en tanto sistema, permitira que cada
una de stas posea su propia lgica y ra-
cionalidad. Cada sistema representa a su
vez una funcin diferente y, por lo tanto,
no sera problemtico que cada funcin
se resuelva de una forma distinta a la an-
terior.
En otro orden de cosas, Paul Sabatier
y Hank JenkinsSmith (:,,,) y Peter De
Leon (:,,,), criticaron al xs en la medi-
da que no permite el ensayo emprico de
hiptesis. Sin embargo, habra que tomar
en cuenta que se trata de un modelo y no
una teora. De todas maneras, es posible
que esa crtica sea parcialmente vlida,
ya que si bien el xs es efectivo en pro-
veer de medios para investigar las dife-
rentes etapas de cada poltica pblica, no
prev categoras analticas precisas para
estudiar sobre el comportamiento de los
grupos polticos. Entonces, el xs es un
buen modelo heurstico para describir
el proceso de polticas pero limitado en
explicar cmo funcionan las coaliciones
y los intereses organizados. No obstante,
se ha visto ya que, por su lgica modular
puede renarse cada etapa con la intro-
duccin de nuevos modelos tericos, lo
cual permitira un mayor nivel de pro-
fundizacin.
La evaluacin en el MS // Por otra
parte, Robert Nakamura (:,;) ha cues-
tionado el xs por escindir la etapa de la
evaluacin como una unidad en s mis-
ma, ya que la misma debera extenderse
durante todo el proceso y no slo al nal
del mismo. Si bien dicha crtica es par-
cialmente real, se debera poder distin-
guir entre dos tipos de evaluacin. Por
una parte, la evaluacin de tipo suma-
tiva, que tiene lugar en la conclusin
del proceso; y la de tipo formativa, es
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decir, el monitoreo que se realiza en las
etapas intermedias de una poltica. Por
otra parte, es un sinsentido pensar en la
evaluacin durante el momento de la for-
macin de agenda, por ejemplo, ya que
la aquella debera comenzar una vez que
haya algn producto para evaluar.
La visin del MS sobre el Estado
// Paul Sabatier y Hank JenkinsSmith
(:,,,) tambin criticaron al xs por su
visin excesivamente legalista, sesgada
por el foco de arriba hacia abajo (top
down approach) con el que explica las
polticas pblicas. Sin embargo, es un
dato de la realidad que hay decisiones
pblicas que son tomadas por iniciati-
va y consenso entre los grandes grupos
de inters (stakeholders) o por demanda
de la sociedad. Ello podra dar la pau-
ta de que no necesariamente promueve
un enfoque topdown, ya que tambin
permitira procesar una poltica pblica
de tipo consensuada o decisionista. Por
otra parte, con respecto al sesgo legalista,
no debe olvidarse la idea de que poltica
pblica es todo lo que el Estado decide
hacer o no hacer. Por lo cual, existen po-
lticas pblicas por omisin que, si bien
podran llegar a seguir un curso similar
al prescripto por el xs (agenda, formula-
cin, decisin, implementacin y evalua-
cin), pueden no necesariamente culmi-
nar en un acto legislativo o ley.
Otra de las crticas, se centra en la idea
de que el xs niega el concepto de un sis-
tema de relaciones intergubernamentales
para las polticas pblicas (Eger & Mar-
lowe, :cco). Sin embargo, dicha crtica
debera desestimarse, ya que nada impi-
de que el xs sea utilizado para estudiar
las polticas de los diferentes niveles del
Estado (federal, provincial, municipal),
observando como evolucionan en cada
nivel. Consecuentemente, sera factible
estudiar los sistemas de relaciones inter-
gubernamentales utilizando el xs.
El lugar del conocimiento en el
MS // Ciertos enfoques de polticas
pblicas han destacado el papel que
desempea el conocimiento en las pol-
ticas pblicas (Estvez & Esper, :cca
y :ccb). En parte, ello llev a Paul Sa-
batier y Hank JenkinsSmith (:,,, y
:,,,) a criticar el xs por no proveer de
un vehculo para integrar los roles del
anlisis y el aprendizaje de polticas p-
blicas (enfoque cognitivo) a travs del
proceso de polticas pblicas. Tambin,
debido a su naturaleza no recursiva,
no permite identicar cmo lo policy
makers pueden aprender de experiencias
pasadas (Eger & Marlowe, :cco; Heclo
& Wildawsky, :,;; Heclo, :,;). En
parte, podra atribuirse esta deciencia a
un sesgo generacional: el xs se origina
en los nales de la dcada del oc y las
ideas sobre los aprendizajes colectivos (el
enfoque cognitivo de las polticas pbli-
cas), no surgen sino hasta mediados de
los ;c, con la innovadora teora crtica de
Jrgen Habermas. Tambin los estudios
de investigacin participativa desarrolla-
dos por Paulo Freire, son inuyentes en
la constitucin hacia comienzos de los
,c de los llamados enfoques cognitivos
de polticas pblicas.
Conclusiones // Estrictamente ha-
blando, el xs no es una teora de polticas
pblicas, sino un modelo, una estructura
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y una herramienta de anlisis cientco
y pedaggico. Su principal utilidad resi-
de en la posibilidad de particionar la
realidad y simplicarla, a n de poder
analizarla. Si bien no puede prescindirse
de la teora (como, por ejemplo, la plura-
lista, el Public Choice, el ACF, etc.), para
explicar el funcionamiento del proceso
de las polticas pblicas, el xs tiene un
alto poder descriptivo. A la vez, es ideal
para un enfoque exploratorio; es decir,
cuando se carece de los insights que exige
someter un caso a la prueba de una teora
(Guy Peters, :,,:).
El xs ha sido desarrollado en profun-
didad por Charles Jones (:,;c), pero se-
ra James Anderson (:,;,) quien lo hara
popular. Entre el xs de Jones y el de An-
derson, existen vastas diferencias, no slo
en lo relativo al nmero y nombre de las
etapas, sino en lo que hace a contenidos y
profundidad del anlisis. Los conceptos
de funciones, etapas y sistemas escapan
al esquema de Anderson, mientras que
en el de Jones son la slida base. Si bien
es cierto que ambos autores realzan los
aspectos descriptivos del xs, el de Jones
parecera ser el ms preciso y, a la vez,
racional.
Es innegable que el modelo posee fa-
lencias que si el analista desconoce, corre
el riesgo de reproducir e, incluso, acrecen-
tar. Consecuentemente, debe ser tratado
como una herramienta de acercamiento,
evitando caer en una reicacin del xs,
ya que el modelo nunca manda sobre la
realidad ni sta puede adaptarse de ma-
nera tal de cumplir con los postulados
tericos del mismo (Guy Peters, :,,:).
Por ende, sin desconocer sus debilida-
des, lo esencial es extraer las ventajas del
modelo, exibilizando sus postulados de
manera de volverlo ms prctico. Para
ello, la leccin de James Anderson es in-
sustituible: puede renarse el esquema
agregando otras etapas, segn el caso lo
requiera, como as tambin es posible el
estudio de cada secuencia por medio de
la introduccin de otros marcos tericos
que permitan claricar lo que ocurre en
cada momento. Por ltimo, resulta se-
ductor que el xs no presente lmites cul-
turales o regionales de ningn tipo para
su utilizacin.
Como conclusin, el xs debera ser
utilizado como una especie de brjula
para orientarse en una realidad que por
s misma es complejsima. Como todo,
se trata de un mapa, y no del territorio. Es
una representacin del mismo. //
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