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2.2.

1 Desarrollo de proyectos de vivienda económica bajo el modelo de
gestión ‘’Estado Benefactor’’ (1919 – 1970)
El periodo inicial corresponde a aquel en que el Estado colombiano define
acciones para dotar a las poblaciones y ciudades de principios del siglo XX de
infraestructuras de abastecimiento de agua y de saneamiento básico, aborda el
problema de la demanda de vivienda para la clase obrera y se fundan las primeras
instituciones con responsabilidades directas en la financiación y promoción de
vivienda: la Caja de Crédito Agrario (1931), el Banco Central Hipotecario (1932), el
Instituto de Crédito Territorial (1939) y la Caja de Vivienda Popular (1942).
(Ceballos Ramos; Saldarriaga Roa; Tarchópulus , 2008)

En la segunda fase, entre 1942 y 1965, la institucionalidad creada para ofrecer
soluciones de vivienda debe asimilar el crecimiento acelerado de las ciudades
causado por la violencia política interna, para lo cual se crean las Juntas
Departamentales de Vivienda Popular (1946), se funda la Caja de Vivienda Militar
(1947); se impulsan los créditos y los préstamos a cooperativas habitacionales y
asociaciones de obreros; se ofrecen subsidios familiares para pagar la cuota inicial
de las viviendas; se favorece la expropiación de suelos y se autoriza a los
Concejos Municipales para disponer de los ejidos de las ciudades para la
construcción de barrios de vivienda social; se incentiva la construcción de vivienda
económica (con áreas menores a 150 m2); se establecen condiciones mínimas de
higiene habitacional y se adopta el primer Código Sanitario Nacional. Dentro de
este periodo se destaca la realización del primer seminario nacional sobre vivienda
(1954), en donde se definieron como líneas básicas de la política del sector el
impulso a las ciudades, el fomento de la vivienda campesina, evitar la
especulación del precio del suelo, y reducir los costos de las unidades
habitacionales y la adopción de una política pública sectorial (1958) dirigida a
disminuir el déficit cuantitativo de viviendas fortaleciendo el ahorro, ofreciendo
apoyo técnico e impulsando el sector de la construcción. (Ceballos Ramos;
Saldarriaga Roa; Tarchópulus , 2008)
En la fase de transición, 1965 a 1972, se empiezan a implementar los primeros
planes de desarrollo del país apoyados en préstamos externos y se reconoce
dentro de éstos el problema de la vivienda como estructural del planeamiento
urbano y como garante del bienestar social y la distribución de los ingresos.
Los desplazamientos de población campesina hacia las ciudades impactaron la
calidad de la vivienda urbana, lo que generó urbanizaciones ilegales y condiciones
precarias de habitabilidad que llevaron al Estado a desincentivar la migración,
canalizar mayores recursos para la vivienda social, promover la autoconstrucción,
incluir planes de mejoramiento para vivienda informal, impulsar urbanizaciones en
altura, proteger la propiedad del suelo, disminuir los costos de la mano de obra y
vincular a los constructores privados a la generación de vivienda de bajo costo,
apoyados en nuevas instituciones financieras como el Banco de Ahorro y Vivienda
(1966), las Asociaciones Mutualistas de Ahorro y Préstamos, las Cajas y
Secciones de Ahorro de los bancos existentes, el Fondo Nacional del Ahorro
(1968) y, como principal organismo asesor sobre el tema, el Consejo Superior de
Vivienda y Desarrollo Urbano (1969).
Al inicio de los años setenta, el Gobierno nacional toma medidas financieras que
reflejan la intención de utilizar la producción de vivienda como soporte del
desarrollo económico, basándose en las ideas planteadas por Lauchlin Currie en
la década anterior. Es así como se crean la Junta de Ahorro y Vivienda y el Fondo
de Ahorro y Vivienda (FAVI), se autoriza la constitución de corporaciones privadas
de ahorro y vivienda para apalancar la industria de la construcción, y se establece
el sistema de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) como un
mecanismo para incentivar el ahorro y contar con mayor cantidad de recursos para
el financiamiento de vivienda. (Ceballos Ramos; Saldarriaga Roa; Tarchópulus ,
2008)
2.2.2 Desarrollo de proyectos de vivienda económica bajo el modelo de
gestión ‘’Fase de transición de Estado Benefactor a Estado Facilitador’’
(1970 – 1990)
En la cuarta fase, de 1972 a 1990, la acción de las corporaciones de ahorro y
vivienda consolida en el país a las grandes compañías urbanizadoras y
constructoras, que enfocan sus esfuerzos en la producción de vivienda para las
clases medias y altas e indirectamente, en la generación de mayores ingresos
para las clases obreras de forma tal que pudieran acceder, dentro de un esquema
reducido de apoyo por parte del Estado, a viviendas de bajo costo.
Este esquema financiero no estaba diseñado para contener la urbanización
espontánea y obligó al Estado a definir tres líneas de acción: atención a los barrios
subnormales; desarrollo progresivo de lotes con servicios, soluciones mínimas (41
m2), soluciones básicas (hasta 60 m2), soluciones intermedias (hasta 90 m2) y
soluciones máximas (hasta 120 m2), e impulso al desarrollo social, económico y
comunal.
Las corporaciones de ahorro y vivienda se consolidaron como las principales
entidades financieras del sector, permitiendo a las constructoras privadas superar
la producción estatal de vivienda. Sin embargo, la escasa producción de
materiales generó un incremento considerable de los costos finales y una
sobreoferta en el mercado que no pudo ser absorbida por la falta de recursos de
las poblaciones demandantes.
Con respecto al UPAC, este fue un periodo en que se hicieron tantos ajustes a sus
objetivos iniciales, que dejó de ser funcional para el incentivo del ahorro y generó
problemas importantes en el pago de los créditos de vivienda. Entre 1982 y 1986
se intentó reactivar el sector de la construcción con un ambicioso programa de
“vivienda sin cuota inicial” que instituyó el subsidio directo a la vivienda y logró
mitigar el impacto generado en las principales ciudades del país por la producción
informal, pero al mismo tiempo generó incrementos especulativos en los precios
del suelo y una notable disminución de los tamaños de las unidades
habitacionales producidas.
Cabe destacar que las discusiones sobre el impacto del suelo en el desarrollo
urbano y en el sector de la vivienda que se habían iniciado desde la década de los
años sesenta culminaron en este periodo con la adopción del primer marco legal
para abordar el tema desde el planeamiento urbano: la Ley 9 de 1989. A pesar de
la importancia de esta ley, en la práctica se dificultó su implementación y al final de
los años ochenta, la principal agencia estatal productora de vivienda del país
operaba en condiciones precarias y marginales, lo que se reflejó en un retroceso
en la producción formal de vivienda social y en una disminución de la calidad de
los productos inmobiliarios de bajo costo y su entorno. (Ceballos Ramos;
Saldarriaga Roa; Tarchópulus , 2008)
2.2.3 Desarrollo de proyectos de vivienda económica bajo el modelo de
gestión ‘’Estado Facilitador’’ (1990 – actualidad)
La última fase, entre 1990 y 2007, evidencia que la política pública actual sobre
vivienda gira alrededor del régimen de los subsidios familiares para vivienda, sin
que esto garantice su efectividad con respecto a la producción de vivienda que
requiere la demanda o su función como dinamizador de la economía y el
desarrollo social.
El marco legal reciente que establece las acciones sobre el sector de la vivienda
es la Ley 3 de 1991, en la cual se definen el Sistema Nacional de Vivienda de
Interés Social (SNVIS) y las condiciones para aplicar y otorgar los subsidios
familiares; se transforma el Instituto de Crédito Territorial en el Instituto Nacional
de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE), con lo cual se modificó
su objeto y su función de producción directa por la de intermediario y asesor
técnico para la promoción, la adquisición, la construcción, la autoconstrucción y la
titulación de vivienda social, y se otorga un papel central a las cajas de
compensación familiar como administradoras de los subsidios y constructoras
directas de viviendas.
Algunas instituciones como el Fondo Nacional del Ahorro y la Caja de Vivienda
Militar ajustan sus funciones al nuevo sistema de subsidios, mientras que las
corporaciones de ahorro y vivienda asumen nuevas responsabilidades con
respecto a la producción de vivienda de interés social.
Como un avance novedoso dentro del Sistema Nacional de Vivienda de Interés
Social se legitima e incluye al sector solidario, representado por las organizaciones
populares de vivienda, como parte de su junta directiva y como promotores de
programas de autogestión comunitaria.
Más allá de los ajustes realizados por medio del Sistema Nacional de Vivienda de
Interés social, en este periodo se tuvo que asumir la crisis del sistema de
financiación causada por las modificaciones realizadas a la indexación de los
créditos para vivienda, lo que llevó a sustituir el UPAC por las Unidades de Valor
Real (UVR), a pasar las corporaciones de ahorro y vivienda al sector de la banca
comercial y a promover el ahorro programado (o la bancarización de la demanda)
como condición básica para acceder a los subsidios familiares, con lo cual se
definió una nueva forma de financiación de la vivienda, en que la capacidad de
pago de la demanda se convierte en la fuente principal y, por esto, en una
limitante de la política.
Con la liquidación del INURBE en 2003 desaparece del todo la institucionalidad
estatal para la producción de vivienda, lo que consolida a las cajas de
compensación familiar como las únicas garantes del manejo de los subsidios
familiares, y se hace evidente la incapacidad del Estado por administrar y
promover uno de los sectores más importantes para el desarrollo de la economía y
la sociedad. (Ceballos Ramos; Saldarriaga Roa; Tarchópulus , 2008)