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Julio Cesar de S da Rocha

Salvador Bahia 2007


Direito, Democracia e Meio Ambiente:
Mediao de interesses pela ao estatal
Srie Textos gua e Ambiente, 1
Julio Cesar de S da Rocha
Doutor em Direito Ambiental pela Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo. Mestre em Direito Ambiental pela Pontifcia
Universidade Catli ca de So Paulo. Especialista em Direito
Administrativo pela Universidade Federal da Bahia. Bacharel em
Direito pela UFBA. Professor Visitante do Mestrado em Meio
Ambiente e Desenvolvimento Regional da Universidade Estadual
de Santa Cruz (UESC), do Mestrado em Engenharia Ambiental e
em Modelagem das Cincias da Terra pela Universidade Estadual
de Feira de Santana (UEFS). Professor do Curso de Direito da UEFS.
Pesquisador Visitante da Tulane University (EUA) e Universidade
de Coimbra (Portugal). Professor da Escola Superior de Advocacia
(ESAD) e da Escola de Magistrados da Bahia (EMAB). Diretor-Geral
da Superintendncia de Recursos Hdricos do Estado da Bahia
(SRH). Membro do Conselho Nacional de Recursos Hdricos, do
Conselho Estadual de Recursos Hdricos e do Frum Bai ano de
Mudanas Climticas e Biodiversidade. Foi Superintendente do
IBAMA/BA 2003/2007.
Governador
Jaques Wagner
Secretria da Casa Civil
Eva Maria Chiavon
Assessor Geral de Comunicao Social
Robinson Almeida
Secretrio de Meio Ambiente e Recursos Hdricos
Juliano Matos
Diretor-Geral da Superintendncia de Recursos Hdricos
Julio Cesar de S da Rocha
Diretor-Adjunto
Vitor Luis Curvelo Sarno
Diretora de Engenharia
Elizabeth Barbalho
Diretor de Regulao
Luiz Henrique Pinheiro
Diretor de Ao Regional
Leib Carteado Crescncio dos Santos
Diretor de Administr ao e Finanas
Sstenes Florentino da Silva
Assessoria de Comunicao
Letcia Belm e Cludia Oliveira
Projeto editorial e capa
Mrcia Menses
D597. Direito, democracia e meio ambiente: mediao de interes ses
pela ao estatal/ Julio Cesar de S da Rocha. Salvador:
Superintendncia de Recursos Hdricos ; 2007.
40p. (Srie Textos gua e Ambiente, 1)
1. Direito Ambiental. 2. Gesto Ambiental. I. Rocha,
Julio Cesar de S da. II. T.
CDU 349.6
luta dos ambientalistas, dos povos da floresta, dos caatin-
gueiros, dos ribeirinhos, dos quilombolas, dos povos indgenas,
das mulheres marisqueiras s quebradeiras de coco babau.
Ao IBAMA, o maior rgo ambiental brasileiro.
Aos demais rgos de meio ambiente e de gesto das guas.
Apresentao
Direito, democracia e meio ambiente analisa a
temtica ambiental tomando como referncia reflexes sobre o
papel das normas, a atuao estatal e os processos decisrios na
resoluo de conflitos scio-ambientai s. Esta publicao,
originariamente escrita como requisito para apr ovao em
concurso pblico de professor titular de direito ambiental pela
Universidade Estadual de Feira de Santana, trata dos princpios
do direito apli cados ao meio ambiente e das experincias
participativas de atuao em instncias distintas da democracia
nos seus moldes clssicos, como a audincia pblica.
De fato, a crise ambiental e a perda da qualidade de vida tm
determinado ponderaes sobre a funo do poder pblico, quer
como limitador de direitos, ou, por outro lado, como garantidor
do acesso aos bens ambientais. No meio dos extremos, a media-
o de interesses plurais pode ser configurada como opo pre-
ferencial da ao estatal. No h dvida de que o reconhecimen-
to da diversidade da sociedade implica na formao de agentes
pblicos para a tarefa de dilogo com distintos segmentos, procu-
rando encontrar solues possveis em face de posies
conflituosas. Enfim, Direito, democracia e meio ambiente pre-
tende provocar os atores ambientais na busca de consensos pos-
sveis na construo de pautas verdadeiramente sustentveis para
o cotidiano.
Salvador, junho de 2007.
Julio Cesar de S da Rocha
Estamos vivendo um momento mpar na histria da
humanidade. Os avanos do conhecimento e da tecnologia
possibilitaram um crescimento explosivo e insustentvel, atingindo
hoje uma coexistncia de mais de 6 bilhes de pessoas na Terra,
apesar das gigantescas diferenas sociais e de demanda energtica.
O planeta limitado e evidentemente os recursos naturais tambm
o so. A humanidade ter que encontrar a soluo para "verdades
inconvenientes". Por um lado, no se pode negar a condio de
igualdade entre os seres humanos e, portanto o direito de acesso
aos benefcios do progresso, inclusive aos servios de energia,
energia eltrica e transporte. Por outro lado, o planeta j demonstra
profundas marcas do esgotamento que comprometem a
sobrevivncia de milhes de pessoas. Desta forma, imperativa e
urgente a racionalizao energtica, tanto na gerao quanto no seu
uso. Cada um e todos os seres humanos, bem como suas
organizaes e empresas, tm o compromisso de pensar e fazer a
sua parte. O Compromisso da Termobahia/Petrobras disponibilizar
eficientemente energia para o desenvolvimento da Bahia com
racionalidade e responsabilidade social. Por isso, a Termobahia
apia a iniciativa da Superintendncia de Recursos Hdricos em
editar a Srie Textos gua e Ambiente.
Jair Gomes
Presidente da Termobahia
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ndice
13_1. Introduo: ecologizao do direito
15_2. Cenrios de impacto e proteo ambiental
15_2.1 Impactos ambientais, interveno estatal e
surgimento do direito ambiental
20_2.2 Dos modelos estatais e da democracia ambiental
21_ 2.3 Dos princpios do direito aplicados ao meio ambiente
2.3.1. Da noo dos princpios
2.3.2 Dos princpios jurdicos aplicados ao meio ambiente
2.3.3 Princpio da preveno
2.3.4 Princpio da precauo
2.3.5 Princpio do desenvolvimento sustentvel
2.3.6 Princpio do poluidor-pagador
2.3.7 Princpio da participao
30_3. Princpio da participao: eficcia e dilemas
30_3.1 Formas de participao e proteo ambiental
31_3.2 Dilemas da participao e gesto administrativa:
conselho se audincia pbli ca
33_3.3 Gesto administrativa, participao e
licenciamento ambiental
35_Consideraes finais
36_Referncia
39_Anexo - Abreviaturas utilizadas
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1. Introduo:
ecologizao do direito
Nos ltimos trinta anos tem-se verifi cado um
aumento gradual das preocupaes ambientais no campo do
direito. Observa-se um pr ocesso de esver dear da legislao,
ecologizao do direito, sendo editadas normas nos mais
diferentes nveis que tratam da proteo ao meio ambiente como
um todo, das guas, das florestas, das unidades de conservao,
da educao ambiental, do gerenciamento costeiro, da engenharia
gentica, dos agrotxicos, dos crimes ambientai s e infraes
administr ativas, dos instr umentos processuais de defesa
ambiental, da cidade etc.
Por sua vez, toma corpo a consagrao de princpios jurdicos
que orientam a formulao de polticas e assumem uma natureza
normogentica
1
. Por terem grau de abstrao relativamente ele-
vado, diferentemente das regras, a utilidade dos princpios resi-
de em serem padro que permite aferir a validade das leis, auxili-
ar da interpretao de outras normas e na sua capacidade de
integrao das lacunas
2
. Mais do que isso, os princpios so nor-
mas com papel fundamental no ordenamento jurdico devido
sua posio hierrquica no sistema das fontes ou sua importn-
cia estruturante no sistema jurdico
3
.
De outra forma, por conta da consolidao das normas
ambientais, da doutrina e das decises judiciais, determinados
princpios aplicados poltica de meio ambiente encontram in-
discutvel consenso global, com reconhecimento na maior parte
das naes, como o princpio da preveno, o princpio da pre-
cauo, o princpio do desenvolvimento sustentvel, o princpio
do poluidor-pagador e o princpio da participao.
Oferecendo maior relevo aos processos participativos, impor-
tante registrar que a questo democrtica se insere como um dos
temas centrais na implementao de polticas pblicas do meio
ambiente. Evidentemente que a participao pode dar-se de ma-
neira individual (e.g., direito se solicitar informao, representar,
exercer o direito de petio) e de maneira coletiva (grupos de in-
teresse, organizaes ambientais, centros de pesquisa).
1
Caracterstica normogentica, ou seja, podem dar origem s leis
2
CANOTILHO, J. J. Gomes. Introduo ao direito do ambiente, p. 43
3
Idem, Direito constitucional e teoria da constituio, p.1034
1
2
_
1
3
Nesse sentido, o acesso informao constitui instrumento in-
dispensvel para a comunidade intervir nas demandas ambientais,
exigindo a configurao de uma gesto transparente, fomentando a
participao informada em matrias de qualidade de vida. Por
exemplo, se tem entendido que o fornecimento contnuo de dados
(os meios podem ser impressos, cd, internet, rdio, televiso, cen-
tros de informao etc.) pode facilitar a fiscalizao, o controle e a
execuo das aes que afetam as comunidades.
Alm disso, apesar de no se poder negar que inexistem garan-
tias de uniformidade de aplicao, nem esclarecimentos formais e
expressos do sentido que se atribui aos princpios, procurar-se-
observar a eficcia do princpio democrtico, compreendendo como
os diversos grupos sociais existentes na comunidade intervm no
somente delegando poderes, mas tambm com um papel ativo nas
tomadas de deciso relevantes para o ambiente
4
.
Evidentemente que a sociedade no pode querer assumir res-
ponsabilidades que so prprias do poder pblico, mas exercer
uma funo poltica de controle sobre o aparato estatal
5
. De outra
forma, no se pode tambm deixar de se reconhecer que existe
um dficit democrtico na formulao das polticas ambientai s
em contraposio a um supervit tcnico no processo decisrio
ambiental, salientado pela atuao tcnica (dos peritos) na com-
plexidade das demandas ambientais
6
. Nesses termos, a partici-
pao parece ser cada vez mais simblica talvez ritual.
Necessrio registrar que autores nacionais e estrangeiros tm
se dedicado temti ca, como Boaventura de Sousa Santos,
Elenaldo Teixeira, Friedrich Muller, Roberto Alexy, apontando mar-
cos tericos que oferecem caminhos para a reflexo sobre a apli-
cao do princpio diante da realidade. medida que as concep-
es foram delineadas percebe-se que a democracia assume um
lugar central no campo poltico da atualidade, contudo no existe
somente o modelo hegemnico da democracia representativa cls-
sica
7
, apontando-se a perspectiva de construo de experincias
de democracia participativa que recolocam na pauta as questes
da pluralidade cultural e da incluso social
8
, com reconhecimen-
to de reivindicaes de identidade e de acesso a direitos.
4
Idem, op. cit., p. 55
5
Sobre o tema: TEIXEIRA, Elenaldo. O local e o global: limites e desafios da
participao cidad
6
Sobre o tema: FISCHER, Frank. Citizens, experts, and the environment
7
GENRO, Tarso. Crise da democracia. O autor toma a noo de democracia de
representao, ou democracia clssica como os regimes nos quais os governos
so produto da soberania popular, aferida em eleies peridicas com liberdade
poltica, pp.13
8
SANTOS, Boaventura de Sousa & AVRITZER, Leonardo. Introduo: para ampliar o
cnone democrtico, passim.
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2. Cenrios de impacto e
proteo ambiental
2.1 Impactos ambientais,
interveno estatal e surgimento
do direito ambiental
A histria humana tem sido marcada pela utilizao
dos recursos naturais e interveno do ser humano no mundo
natural. Contudo, durante milhares de anos a ao antrpica causou,
essencialmente, efeitos em escala local, mantendo a capacidade
auto-regenerao dos recursos naturais renovveis. Pode-se afirmar
que os principais problemas ambientais (e.g. catstrofes naturais)
com que as comunidades se defrontavam, revelavam um temor
rever encial profundo pelas manifestaes da natur eza.
Nesse sentido, o ser humano somente gradualmente foi conse-
guindo aplacar e dominar o ambiente. Contudo, aps a emergncia
da industrializao, da produo em massa, e das modificaes
tecnolgicas, foram produzidos impactos ambientais com capaci-
dade para interferir seriamente na vida planetria, verificando-se
um crescimento vertiginoso da intensidade e explorao da natu-
reza. Em verdade, a formao da sociedade de consumo intensifi-
cou a degradao ambiental, principalmente com a utilizao em
larga escala dos bens ambientais e produo de resduos.
Inicialmente, prevaleceu a liberdade econmica, contendo
seletivas restries ao empreendedor, estimulando-se a apropri-
ao da natureza. Contudo, foi no sculo dezenove, com a intro-
duo do vapor e da utilizao do carvo em larga escala que a
industrializao comeou a produzir impactos de forma assusta-
dora. Aps essa fase, os efeitos comearam a ser sentidos com ta-
manha intensidade que se fez necessria interveno contra a
degradao ambiental.
Alexandre Kiss observa, por exemplo, que o Decreto
Napolenico de 15 de Outubro de 1810, atendeu a esses pressu-
postos, sendo aplicvel na Frana, Blgica e Holanda, no que
concerne a indstrias e locais de trabalho insalubres e perigosos,
constituindo instrumento de combate ao perigo, dano e incmo-
dos causados pelas instalaes industriais, na medida em que se
exige a autorizao municipal par a criar, operar ou mudar fbri-
cas
9
. A necessidade de licenciamento e de autorizao tambm
9
Idem. Ibidem, p. 10.
1
4
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1
5
foi exigida em Luxemburgo (1872) e Alemanha (1869). Outras me-
didas associadas sade e segurana foram adotadas na Ingla-
terra (1863) e Itlia (1865 e 1888).
Diante desse cenrio sur ge uma normatividade que trata
setorialmente de determinados recursos ambientais. Sua forma-
o processa-se em fases diferenciadas. O primeiro perodo
consubstancia-se com os primeiros tratados bilaterais de prote-
o de determinados recursos naturais (1867)
10
at a criao das
Naes Unidas (1945), evidenciando a compreenso inicial de
relao entre o processo de industrializao e desenvolvimento,
bem como, entre a necessidade de limitao da explorao dos
recursos naturais e a adoo de instrumentos legais apropriados
para a proteo da natureza.
O segundo perodo surge com a criao das Naes Unidas e
vai at a realizao da Conferncia de Estocolmo (1972), onde ins-
trumentos legais so adotados
11
, criando-se organismos interna-
cionais com vinculao matria ambiental (FAO Organizao
das Naes Unidas para a Alimentao e Agricultura, 1945; OMS
Organizao Mundial de Sade, 1946; AIEA Agncia Internacio-
nal de Energia Atmica, 1957; OMM Organizao Meteorolgica
Mundial, 1951; OMI Organizao Martima Internacional, 1958;
Comisso Internacional sobre a Pesca da Baleia, 1946).
O terceiro perodo inicia-se com a Conferncia sobre Meio
Ambiente Humano, em Estocolmo (1972), estendendo-se at a
Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desen-
volvimento, no Rio de Janeiro (1992). Durante esse perodo, as
10
SANDS, Philippe. Principles of international envi ronmental law, pp. 25-30. Nesse
sentido, c onstituem os primeiros tratados bilaterais sobre a temtica ambiental:
Conveno entre Frana e Gr-Bretanha, proibindo a pesca de ostras em
determinados perodos (11.11.1867); a Conveno destinada conservao das
espcies de animais na frica que so teis ao homem ou inofensivos (19.05.1900);
a Conveno concernente explorao e conservao de pescados na fronteira
do Rio Danbio (15.01.1902); Conveno para proteo de aves (19.03.1902).
11
Existem importantes tratados internacionais em matria ambiental que surgiram
nesse estgio: Conveno sobre a Pesca no Atlntico Norte (1959), Tratado Antrtico
(1959), Convnio sobre a Proteo dos Trabalhadores contra Radiaes Ionizantes
(1960), Conveno sobre Responsabilidade de Terceiros no Uso da Energia Nuclear
(1960), Conveno sobre Novas Qualidades de Plantas (1961), Acordo de
Cooperao em Pesca Martima (1962), Conveno de Viena sobre
Responsabilidade Civil por Danos Nucleares (1963), Acordo sobre Poluio do Rio
Reno (1963), Tratado Proibindo ensaios nucleares na atmosfera, es pao
ultraterrestre (1963), Conveno sobre Conselho Internacional para Explorao do
Mar (1964), Conveno sobre Conservao do Atum do Atlntico (1966), Conveno
Fitossanitria Africana (1967), Conveno Internacional sobre Res ponsabilidade
Civil por Danos Causados por Poluio por leo (1969), Convnio Relativo
interveno em Alto Mar em caso de acidentes com leo (1969), Conveno Relativa
s reas midas de Impor
tncia Internacional RAMSAR (1971), Convnio sobre Proteo contra Riscos de
Contaminao por Benzeno (1971), Convnio sobre Responsabilidade Civil na
Esfera de Transporte Martimo de Materiais Nucleares (1971).
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Naes Unidas procuram estabelecer sistema de coordenao da
temtica ambiental de forma global e articulada. Como resultado,
estrutura-se o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambien-
te PNUMA e so aprovados documentos internacionais.
A Conferncia de Estocolmo contou com a presena de dele-
gados provenientes de 113 Estados e 19 agncias intergover-
namentais. Com o PNUMA se organiza em Nairbi (Qunia) o cen-
tro do sistema da ONU para o meio ambiente. O rgo tem como
responsabilidade estimular, coordenar e ainda, facilitar as ativi-
dades diretamente relacionadas com o meio ambiente das outras
agncias especializadas, como, por exemplo, na atuao da Orga-
nizao Mundial de Sade (OMS) em relao aos problemas da
poluio na sade humana. Nessa oportunidade, importantes dis-
cusses foram travadas, incluindo-se a negociao internacional
sobre comrcio de espcies em extino e as convenes regio-
nais sobre o mar. A partir de Estocolmo crescem rapidamente os
instrumentos legais inter nacionais concernentes ao meio ambi-
ente, sendo preponderante para a consolidao do direito inter-
nacional ambiental.
O ltimo perodo est em processamento a partir da Confe-
rncia do Rio 92, podendo ser caracterizado por uma fase de
integrao mundial, onde se reconhece que a temtica ambiental
no tem limitaes de fronteiras geogrficas, devendo requerer
solues regionais e globais e encaminhamentos, muito por con-
ta da concepo de que a biosfera composta de complexos e
interdependentes elementos, no separados por limites poltico-
territoriais. A Conferncia sobre Meio Ambiente e Desenvolvimen-
to da ONU, contou com representantes de 179 Estados, incluindo-
se 118 Chefes de Estado que participaram da sesso final. Com a
Conferncia do Rio alargaram-se significativamente os temas tra-
tados na conferncia anterior: ampliaram-se os acordos de polui-
o transfronteiria para acordos de poluio global, a preserva-
o de determinadas espcies para a conservao de ecossistemas
e biodiversidade.
Como resultado, delegados concentraram seus esforos na
busca de consensos em torno de temas centrais. Constituem im-
portantes marcos a Declarao do Rio sobe o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, 27 princpios guias para atuao governamen-
tal; a Agenda 21 (plano de ao para implementao das metas
assumidas). Tambm foram adotados dois Tratados fundamentais:
a Conveno da Biodiversidade e a Conveno do Clima. Final-
mente, do ponto de vista estrutural, a Rio 92 aprovou a criao da
Comisso das Naes Unidas para o Desenvolvimento Sustent-
vel (CDS), com a finalidade de tornar-se frum permanente para
1
6
_
1
7
encontros e trabalhos nos temas desenvolvidos na Conferncia.
Mais recentemente aconteceu a Cpula Rio+10 (Johanesbur-
go), objetivando o acompanhamento das aes previstas na Agen-
da 21 e um balano das questes ambientais globais, com resulta-
dos bastante tmidos: clima Canad, Rssia e China anunci aram
interesse na ratificao do protocolo de Quioto, garantindo a pos-
sibilidade de entrada em vigor do acordo; energia nenhuma meta
de energias renovveis foi aceita, somente anunciadas parcerias
com pases pobres da ordem de Us$769 milhes; subsdios agr-
colas no houve qualquer compromisso para eliminao de sub-
sdios dos pases ricos; pesca meta de restaurar estoques pes-
queiros a nveis sustentveis at 2015, onde for possvel, e estabe-
lecer reas de proteo marinha at 2012; combate misria re-
afirmado compromisso de destinar 0,7% do PIB dos pases ricos
par ajuda ao desenvolvimento, atualmente o nvel est em 0,22%
desde 1992; gua meta de cortar pela metade o nmero de pes-
soas sem acesso a gua potvel e esgoto at 2015, anunciados pro-
jetos e parcerias de US$1,5 bilho par alcanar esses objetivos;
biodiversidade reduzir perdas de espcies at 2004, sem meta
especfica, e reconhecimento de pases pobres precisaro de aju-
da financeira e reconhecimento do princpio da repartio de
benefcios obtidos com espcies de pases pobres, tendo sido
celebrado acordo entre quinze pases com mega-diversidade para
assegurar tais benefcios, inclusive pelo Brasil.
Por outro lado, h quem entenda que, apesar da existncia de
normas de proteo a determinados recursos naturais isolada-
mente, desde h muito tempo, como legislaes milenares, como
a recomendao imperial de conservao de florestas da dinastia
Chow (1122 AC-255AC)
12
, o direito ambiental somente surge como
conseqncia da tica e do paradigma ambientali sta emergente
no final dos anos 60 e incio dos anos 70.
Com meridiana clareza Jos Luis-Serrano
13
pontua que a norma
propriamente ambiental somente surge com a conscincia da crise
ecolgica, protegendo a relao sistema/entor no. Com efeito, justa-
mente nesse perodo surge uma quantidade considervel de legis-
laes de proteo ao meio ambiente, como a Lei de Conservao
da Natureza (1964) e a Lei de Proteo do Meio Ambiente da Sucia
(1976), a Lei para Controle da Contaminao Ambiental do Japo
(1967), a Lei Federal para Preveno e Controle da Contaminao
Ambiental do Mxico (1971), a Lei de Poltica Ambiental dos Esta-
dos Unidos, The United States National Environmental Policy Act
(1970), a Lei de Controle da Poluio do Reino Unido, The Control
Pollution Act (1974), a Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente do
Brasil (1981).
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Da mesma forma, nesse contexto, publicam-se livros e artigos
sobre o temrio ecolgico, como Primavera Silenciosa (Silent Spring)
de Rachel Carson, que aborda a conexo entre o uso indiscriminado
do DDT e outros agrotxicos e seus efeitos para a natureza e sobre a
sade humana. Destaca-se tambm a Tragdia dos Comuns (Tragedy
of the commons) de Garrett Hardin, que explica, de forma ilustrativa,
a problemtica da poluio do meio ambiente como resultado dos
interesses imediatos, e.g., a busca do lucro.
Por um lado, organizar am-se rgos de proteo ambiental,
crescendo significativamente os acordos inter nacionais multila-
terais e convenes. Com efeito, estabelece-se, aps essa fase, um
paradigma de proteo do meio ambiente de forma mais global,
amparado por pr eocupaes introduzidas pelos movimentos
ambientais.
Por sua vez, ocorrem nas dcadas de 1970/80, catstrofes
ambientais de grande porte, como o vazamento de dioxina em
usina de Seveso, Itlia (1976); der ramamento de leo no Mar do
Norte (1977); vazamento de leo do Amoco-Cadiz na costa da
Bretanha, Frana (1978); acidente nuclear de Three Mile Island,
Pensilvnia (1978); o choque de petroleiros em Trinidad e Tobago,
com derrame de leo (1979); a contaminao qumica do Love Ca-
nal, Niagara Falls, New York (1980).Posteriormente, somaram-se
outros desastres, como o incidente qumico com isoci anato de
metil em Bhopal, ndia (1984); o acidente nuclear de Tchernobyl,
Ucrnia; a contaminao do Reno com pesticida, no acidente de
Sandoz, Sua (1986); e a contaminao do Exxon Valdez, no
Alaska (1989).
Em suma, so robustos os argumentos de configurao da
normatividade ambiental na contemporaneidade (perodo eco-
lgico), revelando mudana de paradigma no reconhecimento de
um direito motivado pela tutela do equilbrio ambiental no
somente para a biota, mas para o prprio ser humano.
12
MAGALHES, Juracy Perez. A evoluo do direito ambiental no Brasil, pp. 1-11.
13
SERRANO, Jos-Luis. Concepto, formacin y autonomia del derecho ambiental, p. 39
1
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9
2.2 Dos modelos estatais e da
democracia ambiental
O surgimento de legislao ambiental acompanha
preocupaes estatais com a temtica do meio ambiente, pois do
ponto de vista funcional o estado inscreve entre seus fins a tarefa
de proteo do equilbrio ecolgico e promoo da qualidade de
vida. Nesse sentido, a questo ecolgica vai implicar a assuno
de novas tarefas do poder pblico.
Assim, existe um pr ocesso de incorporao crescente da
temtica ambiental no mbito estatal. Nesse sentido, sustenta-se
a constituio de um Estado do ambiente (Umwelstaat). Como re-
sultado, J. J. Gomes Canotilho aponta suas diferentes categorias:
Estado de di reito do ambiente, Estado de justia do ambiente e
Estado democrtico do ambiente
14
.
O direito deve conformar juridicamente o Estado ambiental,
construindo-se com a tarefa de tutela do meio ambiente e com
fundamento nos princpios e r egras ambientais. Por sua vez, o Es-
tado ambientalmente dirigido deve basear-se na justia ou
equidade ambiental, garantido o acesso igualitrio (equnime) a
ambientes ecologicamente equilibrados. Mais ainda argumenta-
se a favor de um Estado Constitucional Ecolgico
15
. De outra for-
ma, h quem proponha a configurao de um Estado-Parceiro ou
Interlocutor, realizando os novos fins atravs do governo por dis-
cusso, negociao e compromisso (government by discussion)
16
.
De outra forma, o Estado ambiental deve pr ocurar assegurar a
democracia do ambiente, um aparato estatal aberto ao processo
de participao e cooperao dos cidados. Importante registrar
que a democracia no pode ser entendida simplesmente como
forma de governo em que se garante a representao em torno de
um procedimento eleitoral
17
. Porm, o abandono do papel da
mobilizao social e da ao coletiva tem determinado a valori-
zao excessiva dos mecanismos de representao.
Alis, o modelo hegemnico clssico tem determinado a du-
pla patologia da democracia liberal: a patologia de participao
diante do abstencionismo, e a patologia da representao dian-
te do fato dos cidados se considerarem cada vez menos repre-
sentados, com cada vez menor presena no espao estatal.
14
Canotilho, J. J. Gomes Juridicizao da ecologia ou ecologizao do direito, pp.
73-75
15
Idem, Estado constitucional ecolgico e democracia sustentada, p. 9-16
16
RANGEL, Paulo Castro Concertao, programao e direito do ambiente, p. 9
17
Observa-se claramente esta concepo defendida por SCHUMPETER, J. A., que
adota o argumento da manipulao dos indivduos na sociedade de massa.
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A democracia no assume uma forma somente, implicando o
reconhecimento de uma demodiversidade pautada no
multiculturalismo e nas experincias participativas. Com o efeito,
o elemento substancial da democracia deve assumir a noo do
direito participao ativa no espao pblico
18
tendo em vista uma
gramtica social e estatal de incluso.
A participao democrtica como uma atividade pblica e de
interao com o poder estatal caracteriza-se como processo com-
plexo e contraditrio em que papis se redefinem pelo fortaleci-
mento da sociedade civil mediante a atuao organizada dos indi-
vduos, grupos e associaes
19
. Claro que, no se pode limitar a de-
mocracia mera representao, que terrivelmente insuficiente
para falar de democracia
20
, mas articular de forma mais profunda
o procedimento participativo e processos de deliberao pblica.
Enfim, a efetivao de um processo participativo pressupe
um Estado radicalmente democrtico que faz opo de um movi-
mento de integrao social, que supe elevaes substanciais de
condies de vida e da qualidade ambiental. Como resultado,
existe a necessidade de construo de ampliao crescente da
participao de atores socais de diversos tipos em processos de
tomada de deciso ecolgicos.
2.3 Dos princpios do direito
aplicados ao meio ambiente
2.3.1. Da noo dos princpios
As normas podem ser divididas em r egras e
princpios. Assim, tanto as regras quanto os princpios possuem
carter normativo por quanto ambas dizem o que deve ser
21
. Como
resultado, existe relativo consenso que enquanto as regras so
essencialmente prticas e obrigatrias, os princpios guiam aes
e servem como base terica para a formulao de polticas e
gnese normativa.
Nesse sentido, os princpios podem ser entendidos como pos-
tulados que orientam a atuao estatal e do particular. Em verda-
de, constituem normas de grande generalidade, fundamentais,
que orientam a aplicao das regras que compem o sistema jur-
dico. Necessrio registrar que a estrutura malevel e aberta no
18
PAUPRIO, Arthur Machado. Teoria democrtica do estado, p.22.
19
TEIXEIRA, Elenaldo. O local e o global: limites e desafios da participao cidad,
p. 30.
20
CASANOVA, Pablo Gonzlez. Explorao, coloniali smo e luta pela democracia, p.
167.
21
ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales, passim.
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1
significa impreciso, mas a possibilidade de incidirem em diver-
sos casos concretos, das mais diferentes matizes. Assim, podem
atuar desde logo, pois em funo de sua abrangncia, orientam a
soluo de controvrsias.
Enquanto as regras determinam o que deve ser feito, o que
no deve ser feito ou o que pode ser feito em situaes previs-
tas; os princpios propiciam critrios para tomada de posio.
Por sua vez, Robert Alexy aponta que os princpios ordenam algo
que deve ser realizado de maneira mais ampla possvel compa-
tvel com as possibilidades jurdicas e de fato, carecendo de con-
tedo de determinao preci so; diferentemente das regras, que
exigem exatamente o que ordena, desencadeando conseqn-
cias jurdicas definitivas
22
.
H quem afirme que os princpios assumem o papel de pro-
mover e embasar a aprovao de novas normas, orientar a inter-
pretao das existentes e resolver os casos no previstos, deven-
do ser interpretados alm do exame da linguagem, em funo dos
valores que conformam
23
. Como r esultado, os princpios inspiram
as regras, ocasionando um processo de aderncia e conformida-
de, de acordo com certo significado contido nos princpios.
Pinho Pedreira aponta diferenas bsicas entre as normas: a)as
regras esto sempre explicitamente inseridas no sistema jurdico,
o que no acontece com os princpios, que esto implcitos, infe-
ridos de uma norma ou de um plexo normati vo; b) as regras so
aplicadas integralmente, os princpios no se aplicam automati-
camente e necessariamente quando ocorrem as condies pre-
vistas como suficientes para sua aplicao; c) por ltimo, os prin-
cpios no regem sem exceo e podem entrar em oposio ou
contradio entre si, quando vrios princpios se chocam deve
ser levado em conta o peso relati vo de cada um deles; no que
as normas tenham peso distinto, mas podem ter diferente grau
hierrquico, critrio completamente distinto
24
.
Contudo, em que pesem as palavras esclarecedoras do autor,
se tem observado que os princpios tm sido encontrados em di-
versos diplomas legais; da mesma forma, existe concordncia de
que a violao de um princpio pode ser considerada muito mai s
grave de que uma regra, pois os princpios so compreendidos
com base numa concepo sistmica de ordenamento, oferecen-
do-lhe solidez e coerncia; por ltimo, os princpios devem ser
entendidos como interdependentes, coesos e harmnicos por-
22
Idem. Teoria de los derechos fundamentales, p. 99.
23
PL RODRIGUEZ, Amrico. Princpios de direito do trabalho, passim.
24
PEDREIRA, Pinho. Principiologia do direto do trabalho, p. 13.
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quanto perfilam a fisionomia sistemtica da tutela contida no
ordenamento jurdico.
Da mesma forma, com toda razo, resta diferena entre o modo
de resoluo de coliso de princpios e de conflito de regras. A
soluo de choque entre princpios pode ser resolvida mediante
uma relao de precedncia e diante da metfora de peso de cada
princpio. De outra forma, a controvrsia entre regras pode ser re-
solvida pelos critrios de hierar quia, especialidade e
temporalidade.
Por fim, h que se registrar que a determinao do sentido dos
princpios depende sempre de um contexto, correspondendo a
determinado significado histrico. Como conseqncia, os princ-
pios so produtos historicamente determinados.
2.3.2 Dos princpios jurdicos
aplicados ao meio ambiente
A noo dos princpios garante a autonomia da sistemtica
ambiental dentro do universo jurdico, constituindo idi as
informadoras da poltica de meio ambiente. Com efeito, os prin-
cpios basilares do direito aplicados ao meio ambiente vm sen-
do reconhecidos gradualmente; conforme o aumento da consci-
ncia ambiental; pela conseqente exigncia de cooperao; pela
observncia dos tribunais.
Por sua vez, observa-se a incorporao dos princpios em nor-
mas internacionais, como a Conveno do Clima (1992, art. 3),
Conveno da Biodiversidade (1992, art. 3), Ato nico Europeu
(1987) e Tratado de Maastricht (1992).
O reconhecimento dos princpios surge por conta, principal-
mente, das graves mudanas e impactos ambientais que se tm acu-
mulado no orbe, notadamente no sculo vinte. Como resultado, pro-
gressivamente percebe-se uma ecologizao do direito, um
esverdear da legislao, enfim um processo de incorporao das
demandas ambientais nos ordenamentos jurdicos hodiernos.
So destacados no presente trabalho os seguintes princpios
do direito ambiental que se consagr am no nvel do direito doms-
tico e do direito internacional: o princpio da preveno, o princ-
pio da precauo, o princpio do desenvolvimento sustentvel, o
princpio do poluidor-pagador e o princpio da participao.
Como foi observado anteriormente, necessrio salientar que
a adoo de determinado princpio possui uma dimenso his-
trico-cultur al, isto quer dizer que exi ste um processo de
surgimento e substituio de princpios atendendo a determi-
nados contextos e atendendo a valores que prevalecem em de-
terminado espao-tempo.
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Nesse sentido, por algum tempo prevaleceu o princpio da
conservao, significando a manuteno substancial dos nveis
dos recur sos ambientais. Como resultado, requer-se o
gerenciamento dos recursos renovveis e controle intenso dos
recursos no-renovveis (limitados). A conservao centra-se na
manuteno do status quo e demanda a manuteno das condi-
es necessrias para os recursos existentes. Com esse esprito,
surgiram os primeiros parques conservacionistas (Yellowstone e
Kruger) no final do sculo dezenove e incio do sculo vinte, esta-
belecendo a manuteno de determinados ecossistemas e cen-
rios considerados de importncia para uma dada comunidade.
Todavia, tal como outros princpios que foram superados, a con-
servao foi substituda por um cenrio ecolgico-ambientalista, que
reivindica uma postura diferenciada da sociedade, do poder p-
blico e do empreendedor. Como conseqncia, surgem princpios
com diferente carga valorativa, como o da preveno, ressaltando a
dimenso do dramtico ponto de crise planetria.
2.3.3 Princpio da preveno
Nestes termos, a preveno consubstancia-se na
obrigao de prevenir a produo da poluio e evitar a ocorrncia
do dano ambiental, antes de terem acontecido. Em outras palavras,
prevenir significa reduzir, limitar ou controlar atividades que
possam ser potencialmente degradantes ao meio ambiente.
Decerto que a preveno consiste na mais importante estratgia a
ser utilizada, por que, em muitos casos, por exemplo, depois da
extino de uma espcie ou ecossistema, nada pode ser feito.
Por seu turno, em casos onde a reconstituio in natura do
dano ambiental constitui prtica cientificamente possvel, mai s
das vezes, o esforo atinge cifras to onerosas que, efetivamente,
a interveno regeneradora fica inviabi lizada, ocasionando o
mesmo impacto da alternativa anterior, e.g., despoluio de uma
baa costeira.
Enfim, sob uma anlise econmica, torna-se mais dispendioso
remedi ar do que prevenir. Como resultado, os custos das medidas
para evitar o dano, constituem quantia muito inferior ao processo
de regenerao, despoluio, reflorestamento, dentre outras opes
conhecidas posteriores ocorrncia do evento danoso.
Nesse sentido, baseando-se em uma dimenso custo-benef-
cio, a preveno financeiramente compensadora para o empre-
endedor, constituindo, efetivamente uma regra de bom senso.
Por sua vez, o poder pblico tem a obrigao de prevenir o
impacto na sua prpria jurisdio, inclusive por meios adminis-
trativos e legais. A preveno requer uma atuao estatal anterior
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ao dano e caracteriza-se pelo suporte de sistemas jurdicos que
estabelecem processos de autorizao e licenciamentos de ativi-
dades, o acesso de informaes ambientais, a exigncia de ins-
trumentos prvios de estudo de avaliao de riscos e impactos
ambientais, a utilizao de penalidades administrativas e atua-
o da sociedade civil.
Como resultado, o princpio da preveno endossado por uma
diversidade de ordenamentos jurdicos domsticos e alguns docu-
mentos internacionais, como a Declarao de Estocolmo (1972), prin-
cpios da UNEP/PNUMA (1978), Carta Mundial da Natureza (1982) e
a Conveno sobre Radiao Ionizante que estabelece medidas
de limitao do crescimento de doenas ocupacionais, inclusive
contaminao radioativa de trabalhadores (1960).
2.3.4 Princpio da precauo
Por outro lado, o princpio da pr ecauo foi
reconhecido, constituindo um dos mais recentes princpios
ambientais. O princpio da precauo deriva do princpio alemo
vorsorgeprinzip, estabelecendo a poltica da prudncia diante do
risco ambiental de determinadas atividades e da incerteza cientfica
(uncertainty) sobre seus impactos. Assim, em caso de dvida sobre
o carter e a dimenso do dano ambiental deve-se decidir em
benefcio da proteo ambiental in dubio pro ambiente.
Embora no exista a certeza cientfica sobre os possveis im-
pactos de determinada obra ou atividade, deve-se, por precau-
o, obstar a sua efetivao pelos possveis riscos. Enfim, existin-
do dvida, in dubio pro securitate. Em outras palavras, diante do
risco decide-se a favor do meio ambiente.
O princpio da precauo assume fora com a Declarao do
Rio de Janeiro, princpio 15 (1992), embora sua primeira adoo
internacional expressa tenha sido adotada na 2
a
. Conferncia In-
ternacional sobre a Proteo do Mar do Norte (1987), ao ser pon-
tuado que emisses de poluio potencialmente poluentes de-
veriam ser reduzidas, mesmo quando no haja prova cientfica
evidente do nexo causal entre as emisses e os efeitos.
Importante registrar que tecnologias de risco, como o plantio
de gros geneticamente modificados, tm gerado controvrsias em
que se discute a aplicao do princpio da precauo. Nesse sen-
tido, defensores da prudncia tm apontado a necessidade de
avaliao com maior profundidade dos efeitos para a sade hu-
mana e meio ambiente dessas culturas
25
.
Em suma, a aplicao do princpio determina que a ao para
eliminar impactos ambientais seja tomada antes de um nexo cau-
sal ter sido estabelecido com uma evidncia cientfica absoluta
26
.
2
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2.3.5 Princpio do desenvolvimento
sustentvel
Por sua vez, o princpio do desenvolvimento
sustentvel parece constituir um crescente consenso porquanto
constitui um conceito para superao da problemtica ecolgica,
caracterizando-se pela noo de que o progresso do presente no
pode ameaar o futuro.
Por conseguinte, o princpio como elementos: as necessida-
des essenciais das comunidades, as limitaes impostas ao setor
produtivo e a equidade inter-geracional e intra-geracional.
De acordo com a Comisso Mundial de Meio Ambiente e De-
senvolvimento (Brundtland Report, 1987) constitui o desenvol-
vimento que alcana as necessidades do presente sem compro-
meter a possibilidade das futuras geraes atingirem suas prpri-
as necessidades
27
.
Nesse sentido, o conceito integra qualidade ecolgica com
crescimento, salientando que a humanidade deve garantir a pos-
sibilidade de vida no planeta para as futuras geraes. Isso signi-
fica que existe a necessidade do uso eqitativo dos recursos na-
turais e a integrao harmnica entre meio ambiente e desenvol-
vimento econmico.
Com efeito, h que se ter idia de que o desenvolvimento sus-
tentvel no um estado permanente de harmonia, mas um pr o-
cesso em que so avaliadas as presentes e futuras necessidades
da humanidade e a proteo ambiental.
Por conseguinte, emerge uma tica ambiental que considera
que o progresso deve adequar-se s condies da natureza. O
meio ambiente preexiste ao homem e pode existir sem a humani-
dade, contudo, a lgica inversa no verdadeira, depende-se fun-
damentalmente da natureza e dos meios de vida.
Todavia, crticos tm entendido que o consenso em torno do
desenvolvimento sustentvel somente possvel porque, em ver-
dade, constitui um conceito vago que permite muitas interpretaes,
baseando-se mais em opinies do que em bases cientficas
28
.
25
Assim, entende-se que substncias txicas que esto naturalmente presentes
nas plantas possam ter seus efeitos potenci alizados num alimento reengenheirado;
outro risco o das alergias, na medida em que existe possibilidade de transferncia
de componentes; mais um risco, a possibi lidade desses alimentos causarem
resistncia bacteriana, porque muitas vezes so utilizados genes marcador es na
construo de organismo geneticamente modificado que conferem resistncia a
antibiticos. In: Transgnicos: iniciativas em defesa dos consumidores e o direito
da precauo no Brasil. Anais do Seminrio Internacional sobre biodi versidade e
transgnicos, passim.
26
ARAGO, Maria Alexadra de Sousa. O princpio do poluidor pagador: pedra
angular da poltica comunitr ia do ambiente, p. 68.
27
World Commission on Environment and Development. Our Common Future, p. 43.
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2.3.6 Princpio do poluidor-pagador
O princpio do poluidor-pagador impe sejam os
custos da poluio assumidos pelos responsveis pela
degradao, pelo causador do dano ambiental. Esse princpio
tende a efetivar a precauo, preveno e redistribuio dos
custos da ao potencialmente lesiva. Os danos devem ser
suportados pelos poluidores e no pelos contribuintes. O poluidor
deve tomar todas as medidas indispensveis a evitar a ocorrncia
do evento danoso.
No se trata, portanto, de um direito de poluir, ao contrrio,
constitui princpio que tem por base a adoo de comportamento
ecologicamente correto do empreendedor, na medida em que pro-
cura prevenir a poluio. O princpio foi agasalhado na Declara-
o do Rio, princpio 16, todavi a o primeiro documento
interacional a expressamente conter o princpio foi a Recomen-
dao da OECD (Organizao de Cooperao e Desenvolvimento
Econmico) sobre aspectos econmicos da poltica ambiental o
poluidor deve suportar as expensas das medidas decididas pe-
las autoridades pblicas para proteger o meio ambiente (1972).
O princpio do poluidor-pagador (polluter pays principle) de-
sempenha funo de alerta ao empreendedor-poluidor,
explicitando que, em nenhuma hiptese, a atividade econmica
que impacta o ambiente ou gera poluio poder,
indiscriminadamente, continuar o curso da degradao. Da mes-
ma forma, deve assumir os custos das medidas de preveno e
controle da operao em conformidade com a disciplina legal.
A ao empresarial deve procurar ser consciente de que a es-
colha e a opo menos impactante deve ser a escolhida, e.g. na
construo de uma obra nas proximidades de uma rea florestal,
deve-se procur ar afetar, no menor nvel possvel, o dado
ecossistema, reduzindo, de forma aceitvel, os danos biota.
H quem afirme que o princpio do poluidor-pagador tem por
finalidade a precauo, preveno e redistribuio dos custos da
poluio. Assim, no deve ser limitado responsabilidade para a
reparao dos danos causados s vtimas
29
.
Contudo, existem mecanismos de compensao econmica em
virtude dos efeitos danosos e mortferos provocados pela degra-
dao ambiental. A implicao do princpio pode ser observada
28
SPAARGAREN, G. & MOL, Arthur P. J. Sociologia, meio ambiente e modernidade:
modernizao ecolgica uma teoria de mudana social, p. 31. Os autores propem
a teori a da modernizao ecolgi ca, que pode ser interpretada c omo a
reestrutur ao do proc esso de produo e cons umo pelo uso de novas e
sofisticadas tecnologias limpas.
29
CANOTILHO, J. J. Gomes. Introduo ao direito do ambiente, p. 51.
2
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na determinao de obrigaes econmicas em relao aos da-
nos ambientais, o uso de instrumentos econmicos e a aplicao
de regras associadas competio e subsdios.
Assim, havendo impacto e/ou poluio ambiental deve o
poluidor compensar, recuperar e/ou indenizar os impactos oca-
sionados ao meio ambiente. Importante pontuar que a restitui-
o in integrum de ecossistemas pode ser considerada improv-
vel (pense-se na extino de uma espcie). Alm disso, custos com
descontaminao (reconstituio) so considerados vultosos.
Por sua vez, o sistema de responsabilidade por risco trata-se
de um campo, extremamente novo e dinmico do Direito Interna-
cional, em que o dever de reparar um dano independe da licitude
ou ilicitude do ato que lhe deu causa
30
. Cumpre salientar que
existem legislaes no nvel domstico e internacional que tm
adotado a teoria objetiva, caracterizada pela ocorrncia do nexo
de causalidade entre o dano e a conduta do poluidor, pouco im-
portando a existncia de culpa. Como resultado, existe obrigao
de reparao, independentemente da natureza da natureza do
ato ou omisso do agente.
De outra forma, derivado do princpio surge a noo de usu-
rio-pagador, aplicado, por exemplo, na gesto das guas, conside-
ra que aquele que utiliza os recursos naturais deve estar sujeito
aplicao do instrumento econmico da cobrana. A cobrana
somente poder ser exigida com a consolidao do sistema de
gerenciamento de recursos hdricos, instituio de comit de ba-
cia, efetivao do plano de recurso hdrico da bacia hidrogrfica,
cadastramento de usurios e deciso colegiada e participada pe-
los membros do comit.
2.3.7 Princpio da participao
Por fim, o princpio da participao consubstancia-
se na necessidade de interveno dos di versos setores da
comunidade na tomada de deciso sobre as questes ambientais.
Como resultado, permite-se que os cidados possam ter voz na
formulao e execuo da poltica do meio ambiente. Decerto que
o princpio da participao relaciona-se com o direito de todos
ao meio ambiente equilibrado e, como resultado, na igual
possibilidade de serem atingidos pelos impactos ambientais.
Nesse sentido, o direito de participao decorre do direito ao
meio ambiente, mas somente efetiva-se com a possibilidade de
acesso informao ambiental. No se admite a noo de uma
atuao participativa dos cidados sem a existncia do di reito
informao; a obteno de informao pr-requisito para inter-
veno nas decises ambientais. O princpio da participao co-
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munitria foi contemplado na Declarao do Rio (princpio 10) em
diversos captulos da Agenda 21.
A tutela ambiental no se limita aos entes estatais, a socieda-
de possui responsabilidade na proteo e defesa ambiental, ten-
do em mente s presentes e futuras geraes. Com efeito, o poder
pblico deve encorajar a atuao dos cidados, na medida em
que a temtica ambiental a todos afeta.
Como resultado, se pode observar o princpio da parti cipa-
o na possibilidade dos cidados interporem instrumentos ju-
diciais, comentarem e intervirem administrativamente em proje-
tos com potencial impacto ambiental; denunciarem atividades;
serem ouvidos em atividades de interesse da respectiva comuni-
dade etc, detonando o exerccio de uma cidadania ativa
31
.
Em suma, no prximo captulo observar-se-, de forma mais
detida, a participao cidad na proteo do meio ambiente, bus-
cando perceber a eficcia e os di lemas da interveno coletiva
em demandas ecolgicas.
30
SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente, p.134.
31
Sobre o tema: AGUIAR, Roberto Armando Ramos de. Direito do meio ambiente e
participao popular.
2
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9
3. Princpio da participao:
eficcia e dilemas
3.1 Formas de participao e
proteo ambiental
A participao da sociedade, em suas distintas
dimenses, pode ser compreendida como instrumento que
contribui para a melhoria da qualidade de vida, favorecendo a
cooperao e o estabelecimento de metas comunitrias. Rodrigo
Araya Dujisin salienta que com relao aos tipos de participao
a literatura especializada identifica a participao reivindicatria,
de contr ole e de gesto
32
. A primeira est associada aos
movimentos de reivindicao; a segunda, ao acompanhamento
das associaes, usurios, consumidores, que exigem um maior
controle e destinao dos gastos pblicos; por ltimo, a
participao na administrao, que representa as iniciativas
organizadas na gesto complementar, substituta ou alternativa.
De outra forma, aps caracterizar inicialmente a participao
popular como a ao desenvolvida pelos movimentos, em gran-
de parte, reivindicativos, visando ao atendimento de carncias,
Teixeira prope a noo de uma participao cidad que interfe-
re, interage e influencia na construo de um senso de ordem
pblica regida pelo critrio da equidade e justia
33
.
Assim, de forma enftica a Agenda 21 indica que os gover-
nos no nvel apropriado, em colaborao com as organizaes na-
cionais e com o apoio das organizaes r egionais e internacio-
nais, devem estabelecer procedimentos, programas, projetos e
servios inovadores, que facilitem e estimulem a participao ati-
va, nos processos de tomada de decises e de implementao, de
todas as pessoas afetadas, especialmente de grupos que at hoje
tm sido freqentemente excludos, como as mulheres, os jovens,
as populaes indgenas e suas comunidades e outras comuni-
dades locais
34
. Por sua vez, destaca-se que o compromisso e a par-
ticipao genuna de todos os grupos sociais tero uma impor-
tncia decisiva na implementao eficaz dos objetivos, das pol-
ticas e dos mecanismos ajustados pelos Governos em todas as
reas de programas da Agenda 21.
32
DUJISIN, Rodrigo Araya. Ecologa de la informacin, p. 13.
33
TEIXEIRA, Elenaldo. Op. cit, p. 32.
34
Agenda 21, captulo 10.
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Nesse sentido, um dos pr-requisitos fundamentais para
alcanar o desenvolvimento sustentvel a ampla participao
da opinio pblica na tomada de decises. Ademais, no contexto
mais especfico do meio ambiente e do desenvolvimento, surge a
necessidade de novas formas de participao.
Como resultado, isso inclui a necessidade de indivduos, gru-
pos e organizaes de participar em procedimentos de avaliao
do impacto ambiental e de conhecer e participar das deci ses,
particularmente daquelas que possam vir a afetar as comunida-
des nas quais vivem e trabalham. Indivduos, grupos e organiza-
es devem ter acesso informao detida pelas autoridades
nacionais pertinente ao meio ambiente e desenvolvimento, in-
clusive dados sobre pr odutos e atividades que tm ou possam ter
um impacto significativo sobre o meio ambiente, assim como in-
formaes sobre medidas de proteo ambiental
35
.
3.2 Dilemas da participao e
gesto administrativa: conselhos
e audincia pblica
No ltimo decnio ocorreu aumento significativo
dos mecanismos de participao da sociedade na r ea
ambiental. Com efeito, multipli caram-se os conselhos
participativos nacionais, r egionais e locais relacionados ao meio
ambiente, sade, educao, oramento
36
. Avalia-se que os
espaos democrticos de participao so fundamentais, na
medida em que a legitimidade das polti cas pblicas no pode
ficar restrita ao modelo r epresentativo clssico, mas gui ada pelo
envolvimento das coletividades.
Na rea ambiental cabe o registro do papel do Conselho Na-
cional do Meio Ambiente (CONAMA), do Conselho Nacional de
Recursos Hdricos (CNRH) etc. Todavia, restam crticas quanto ao
carter de determinados conselhos locais e estaduais. Em di ver-
sas experincias as deliberaes somente tm carter consulti-
vo, sem impacto significativo direto na formulao de polticas
pblicas, vez que no existe oramento ou compromisso das
autoridades na efetivao das decises do colegiado. Contudo,
assevera Carlos Eduardo Sell, que, surgidos no final da dcada
de 80 para permitir que atores da sociedade civil participassem
da discusso e definio das polticas estatais, os conselhos so
um dos principais mecanismos de alargamento da esfera pbli-
35
Agenda 21, captulo 23.
36
CAMARGO, Aspsia ET ALLI. Meio ambiente Brasil: avanos e obstculos ps-Rio
92, p. 34.
3
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ca no-estatal e um dos principais veculos de uma prtica
participativa de democracia
37
.
De outra maneira, importante iniciativa, a constituio de co-
misses tripartites estaduais, institudas pela portaria MMA, n. 473
de 09 de dezembro de 2003, com a finalidade de promover a articu-
lao dos rgos federais, estaduais e municipais para a promoo
da gesto compartilhada e descentralizada do meio ambiente en-
tre os entes federados. Cabe registrar que a comisso tripartite na-
cional foi criada pela portaria MMA, de 25 de maio de 2001, com-
posta por representantes do Ministrio do Meio Ambiente, da As-
sociao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente
(ABEMA) e da Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente
(ANAMMA). Na trilha de incentivo participao, convm destacar
a realizao da I Conferncia Nacional do Meio Ambiente, em 2003
e a II Conferncia em 2005, significando a insero desse instrumen-
to de consulta, proposio e avaliao na poltica ambiental brasi-
leira. Assim como, sua incorporao nas polticas estaduais de meio
ambiente, inclusive na legislao em vigor
38
.
De outra forma, a experincia no IBAMA apontou a possibili-
dade de utilizao de instrumentos institucionais para realizao
da democracia
39
. Um dos fatos mais marcantes ocorreu em 06 de
outubro de 2005, com a r ealizao de audincia pblica, em Porto
Seguro, Bahia, para di scusso dos efeitos da monocultura do
eucalipto no sul e extremo sul do Estado. A proposta de audincia
foi sugerida pela Superintendncia Estadual e aprovada pela C-
mara Tcnica do IBAMA, composta por universidades, setor indus-
trial, setor da agricultura, trabalhadores, sociedade civil organiza-
da etc. Pela primeira vez, aps trinta anos de expanso da silvicul-
tura na regio, com existncia de cerca de 400 mil hectares de
eucalipto plantado, ocorreu audincia convocada por um rgo
ambiental (diverso do rgo estadual licenciador
40
) para discutir
a situao dos efeitos da monocultura.
Diver sos segmentos afirmar am suas posies (ndios,
quilombolas, sem-terra, sindicatos, agr icultores empresrios, uni-
versidades etc) e salientaram que conflitos scio-ambientais per-
duram apesar do significado econmico das empresas de papel e
celulose. Como resultado da audincia, foi encaminhado docu-
37
SELL, Carlos Eduardo. Introduo sociologia poltica, pp. 95.
38
Por sugesto do IBAMA e entidades ambientalistas, foi ins erido dispositivo sobre
conferncia estadual de meio ambiente na Lei Estadual 10.431, de dezembro de
2006 (Bahia).
39
Participao do autor no IBAMA, ocupando a Superintendncia da Bahia no
perodo de abril de 2003 a janeiro de 2007.
40
A competncia para licenciamento para plantio de eucalipto do rgo estadual
de meio ambiente, o Centro de Recursos Ambientais (CRA).
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mento com denncias ao Ministr io Pblico Federal e Estadual,
criada cmara tcnica setorial da Mata Atlntica por delegao
da Presidncia do IBAMA, aprimorado monitoramento da Mata
Atlntica pelo IBAMA.
A utilizao do modelo de audincia pode significar amplia-
o dos canais de atuao e ouvida da sociedade. Interessante
que o poder pblico tem utilizado em oportunidades reduzidas o
instrumento para deciso administrativa, limitando-se aos proces-
sos de licenciamento ambiental, apesar de expressa previso le-
gal contida na Lei Federal 9.784, de 29 de janeiro de 1999
41
.
A gesto ambiental precisa incorporar a participao como
requisito de validade, principalmente na instncia local, possibi-
litando a ampliao das aes e a multiplicao de efeitos a se-
rem protegidos, inclusive no prprio licenci amento ambiental.
Enfim, por um lado precisa-se superar a integrao passiva, en-
tendida como a submisso a vnculos e obrigaes administrati-
vas para com o poder pblico sem o exerccio de direitos, numa
perspectiva litrgica ou simplesmente simblica; por outro lado,
a sociedade no pode assumir responsabilidades mer amente es-
tatais, mas exercer funo poltica sobre o poder pblico
42
. Porm,
como a democracia chama democracia, necessrio avaliar per-
manentemente a representatividade na ocupao dos espaos
pblicos e a efetividade no encaminhamento das decises.
3.3 Gesto administrativa,
participao e licenciamento
ambiental
A gesto pblica possui responsabilidade de
monitorar e fiscalizar ati vidades potencialmente poluidoras e de
se submeter ao regramento do licenciamento ambiental nas suas
prprias atividades. Com efeito, no basta procurar implantar uma
ao integrada entre rgos federais, estaduais e municipai s
componentes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA).
Claro que regras claras de competncia entre as instncias
ambientais podem favorecer a superao da zona cinzenta de atu-
ao de poder pblico, principalmente no licenciamento ambiental
(e.g., como tem discutido o governo federal na regulamentao do
art. 23 da Constituio). Contudo, necessrio perceber que o
41
Lei 9.784/99, art. 32. Antes da tomada de deciso, a juzo da autoridade, diante
da relevncia da questo, poder ser realizada audincia pblica para debates
sobre a matria do processo.
42
TEIXEIRA, Elenaldo. Op. cit, passim.
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licenciamento no pode ser entendido como mera pea cartorial.
Alis, convm esclarecer que o licenciamento ambiental um
procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental compe-
tente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de
empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
consideradas poluidoras (Resoluo 237/97, CONAMA).
O prprio poder pblico deve atender ao regramento do
licenciamento ambiental, o que significa realizar estudo prvio de
impacto ambiental apontando os possveis impactos da obra,
medidas de mitigao, dentre outros requisitos.
O desafio para as administraes pblicas de tratar o meio
ambiente de forma transversal envolvendo os demais setores,
construindo consensos prvios que ofeream sustentabilidade
para as atividades econmicas. Todavia, deve ser dito que o setor
empresarial precisa tambm contratar melhor suas consultorias
ambientais, no existe mais espao para estudos superficiais e que
no seguem criteriosamente os termos de referncia traados pelo
rgo licenciador. Da mesma forma, no d para licena ambiental
ser expedida sem rigor algum, ofendendo a legislao.
Nesse sentido aumenta o grau de tenso com o Ministrio P-
blico e a judicializao das demandas ambientais. Mais uma vez,
podem existir excessos de todos os lados, mas se precisa dimi-
nuir o conflito e criar uma concertao mnima entre os atores.
A experincia do governo federal possibilitou o fortalecimento da
estrutura do IBAMA com a entrada de cerca de dois mil novos ana-
listas ambientais, inclusive parte no licenciamento; a definio de
regras e estrutura da compensao ambiental; e o melhor acom-
panhamento dos condi cionantes ambientais no procedimento do
licenciamento.
Claro que preciso fazer mais, principalmente aprofundar a
concepo sistmica das licenas em determinados setores, for-
talecer a capacidade dos municpios em licenciar e ampliar a par-
ticipao social nos procedimentos de licenciamento. Em suma, o
licenciamento ambiental nada mais do que a verificao pre-
ventiva da uti lizao dos recursos ambientais, inserindo na ges-
to pblica, nas iniciativas corporativas e na participao social a
necessidade de medi ao de conflitos de interesse em benefcio
da coletividade.
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Consideraes finais
As questes ambientais continuam na ordem do
dia, contudo existe um pr ocesso crescente e necessrio de
incorporao de participao das comunidades na formulao e
efetivao de polticas ambientais. Neste sentido, a democracia
ocupa espao central no momento contemporneo.
Claro que existe o reconhecimento de que no h nenhuma
forma singular de democracia, mas diversas experincias apesar
do carter hegemnico do modelo representativo clssico.
A atuao ampliada de atores sociais de diversos tipos em
processos de tomada de deciso incorpora-se gradualmente no
sistema normativo atravs da participao em instncias adminis-
trativas, revelando a ampliao do espao de representao atra-
vs de conselhos, comits de bacia, audincias pblicas, no pro-
cedimento do licenciamento ambiental etc.
Todavia, resta a reflexo de que a democracia um processo
em formao, mais do que isso, democracia pede aprofundamento
da democracia. De outra forma, cumpre avali ar permanentemen-
te a representatividade na ocupao dos espaos pbli cos e a
efetividade no encaminhamento das decises.
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Anexo
Abreviaturas utilizadas
ABEMA
Associao Brasileira de Entidades
Estaduais de Meio Ambiente
AIEA
Agncia Internacional de Energia Atmica
ANAMMA
Associao Nacional de
Municpios e Meio Ambiente
CNRH
Conselho Nacional de Recursos Hdricos
CONAMA
Conselho Nacional do Meio Ambiente
FAO
Organizao das Naes Unidas
para a Alimentao e Agricultura
IBAMA
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renovveis
MMA
Ministrio do Meio Ambiente
OMI
Organizao Martima Internacional
OMM
Organizao Meteorolgica Mundial
OMS
Organizao Mundial de Sade
PNUMA
Programa das Naes Unidas
para o Meio Ambiente
SISNAMA
Sistema Nacional do Meio Ambiente
tipografia digital Bailey Sans, corpo do texto principal 10,
entrelinha 12, no ttulo 18, entrelinha 19,2.
impresso em papel r eciclato 120gm
2
.
fotolito, impresso e acabamento Venture Grfica.