V Congreso Argentino de Administración”

Administración Pública “Sociedad, Gobierno

y

Organizado por la Asociación Argentina de Estudios en Administración Pública, 27-29 de mayo 2009, San Juan, Argentina. Disponible en: http://www.congresoap.gov.ar/sitio/ponencias/C.html

Las políticas de empleo y su articulación territorial María Eugenia Castelao Caruana Centro de Estudios de Sociología del Trabajo Facultad de Ciencias Económicas- UBA Becaria CONICET castelao@econ.uba.ar Resumen El factor determinante de la dinámica del mercado de trabajo a nivel nacional es el ritmo y la modalidad de crecimiento económico, pero la estrategia de desarrollo y participación que cada comunidad despliega para ser parte de este proceso define el nivel y la calidad del empleo local. En este marco, diversos autores destacan la importancia de promover la conformación de un mercado de trabajo local calificado y el rol que cumplen las políticas de empleo descentralizadas para lograrlo al considerar las características particulares de cada territorio. En el caso de los programas de empleo que promueven la conformación de emprendimientos, su ejecución descentralizada permite una mayor coordinación con las estrategias de desarrollo local, lo que es clave para el éxito de los proyectos promovidos y el fortalecimiento del entramado productivo local. Sin embargo, frente a la desigualdad económica territorial del país, la descentralización de las políticas debe ser un proceso condicionado a los intereses y capacidades político-institucionales y financieras de la localidad, en un marco de permanente cooperación e intercambio entre los diferentes niveles de gobierno y actores nacionales, provinciales y municipales. En este contexto, el trabajo se propone analizar el nivel de coordinación de los programas de autoempleo nacionales ejecutados durante el periodo 2000-2007 con los intereses y necesidades locales. Para tal fin, se tendrá en cuenta la dinámica administrativa y práctica de los programas, el rol de los actores locales en las iniciativas, y las acciones destinadas a fortalecer las instituciones locales.

El enfoque territorial de las políticas de empleo Los principales enfoques macroeconómicos afirman que un factor decisivo del nivel de empleo es el crecimiento económico (Monza 2002) y que, por lo tanto, las principales políticas públicas deben estar orientadas a incrementar la productividad de los factores y el crecimiento de la economía. La experiencia nacional e internacional, sin embargo, ha demostrado que el crecimiento económico no es condición suficiente para lograr un mercado de trabajo dinámico (PNUD 1996), como tampoco lo han sido las medidas de flexibilización del mercado de trabajo, destinadas a incrementar la eficiencia del mercado a pesar de sus efectos sobre la estructura del empleo y los niveles de desempleo (Freyssinet 2006). La economía institucionalista amplía el análisis del mercado de trabajo al considerar como dimensiones relevantes la configuración y el comportamiento de las instituciones que acompañan el proceso de crecimiento económico. De esta forma, la evolución del mercado de trabajo no dependería meramente del crecimiento del producto, sino también de las características endógenas del régimen de crecimiento, del cambio científico y tecnológico, y del conjunto de las formas institucionales que lo acompañan (Neffa 2008). En este sentido, una de las principales formas institucionales que configuran el desarrollo económico y social y, por lo tanto, la dinámica del empleo, es la forma de organización y coordinación que adoptan los diferentes niveles de gobierno. Desde hace más de dos décadas, se ha instalado en América Latina el debate en torno a las formas centralizadas de organización del Estado, la deslocalización 1 del sistema político-administrativo y la debilidad de las instituciones municipales para generar nuevas formas de regulación local (Arocena 2001). En Argentina, a pesar del carácter federal del Estado, prevaleció el centralismo y, durante muchos años, los niveles sub-nacionales asumieron el papel de administradores carentes de capacidad de decisión política, lo que produjo instituciones locales débiles, con modos de funcionamiento y gestión precarios, carentes de información y recursos financieros, económicos y/o humanos (Arocena 2001, García Delgado 1998). El predominio de las políticas centralistas de desarrollo, en un primer momento, y las políticas orientadas al desarrollo regional interprovincial después, reforzaron el rol pasivo de los gobiernos locales con respecto a la economía y a los procesos de desarrollo urbano. Encasillados en esta posición, los gobiernos locales tuvieron dificultades para percibir la oportunidad de ejercer un nuevo rol frente a los desafíos de la globalización y el desarrollo local (Arocena 2001, García Delgado 1998). Sin embargo, desde mediados de la década del 90, se han generado procesos de cambio institucional a nivel local en toda la región (Arocena 2001), estimulados por el proceso de consolidación democrática que reformó las instituciones e incorporó nuevas formas de participación ciudadana y mecanismos de control (García Delgado 1998, Camejo y Gallicchio 2005). En la Argentina, esta transformación institucional estuvo también impulsada por los efectos sociales y económicos que generó la reforma económica de los 90 y por la profundización del proceso de transferencia de competencias en materia de política social, desde el nivel nacional hacia las provincias y municipios y, en algunos casos, hacia el sector privado. En este contexto, los gobiernos locales debieron gestionar las consecuencias sociales de los problemas derivados de la crisis y de las políticas económicas del Estado central, en muchos casos, sin las capacidades técnicas y de gestión necesarias y sin mayores recursos (García Delgado 1998). El proceso de descentralización estuvo signado por el avance del discurso y la dinámica de la globalización, que modificó el patrón de localización del capital, incrementando la
La deslocalización del sistema político administrativo impide, según Arocena (2001), la incorporación de especificidades locales a las normas y acciones aplicadas sobre el territorio. Por el contrario, las “redes globales complejas y localizadas” permiten incorporar a las normas y acciones diversas visiones de la realidad y formas de acción íntimamente relacionadas con el territorio.
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competencia entre las regiones y ciudades y desestructurando el tejido productivo de base fordista, y contribuyó al proceso de erosión del Estado nacional al promover la participación de las empresas multinacionales y de los organismos internacionales en la economía nacional y revalorizar lo local en desmedro de los Estados nacionales (Villar 2004). No obstante la crisis de la matriz estado-centrista, el Estado nacional continua ocupando un papel central en el complejo proceso que demanda el desarrollo local, debido a que posee un rol dominante en la orientación de la sociedad, la política y la economía y conserva la facultad de regular diversas dimensiones sociales. En materia de desarrollo local, la articulación vertical entre las políticas nacionales, provinciales y municipales y la articulación horizontal entre las distintas áreas de gobierno de cada nivel del Estado, resultan particularmente importantes (Villar 2004). Motivados por esta noción y la importancia que han mostrado tener las iniciativas de desarrollo local frente al impacto de la globalización en las comunidades, los países de la OCDE han reorientado sus políticas sobre el mercado de trabajo desde un enfoque nacional hacia un enfoque territorial. Esta transformación ha ampliado el poder de los gobiernos regionales, ha aumentado las responsabilidades económicas y sociales de las autoridades locales y ha otorgado mayor libertad a quienes gestionan los servicios de empleo locales para el diseño e implementación de los programas (OCDE 2000). Según esta organización, la descentralización de las intervenciones sobre el empleo debe adaptarse a las capacidades político-institucionales y financieras de las administraciones públicas locales y regionales y considerar los intereses y singularidades del territorio. En este sentido, la OCDE (2000) sugiere que el gobierno central debe aplicar una “descentralización asimétrica” que considere la capacidad de gestión de cada administración local o regional y sus preferencias, reconociendo que cada nivel de gobierno debe tener cierto grado de participación y compromiso en relación a las políticas de empleo. En Argentina, a pesar de la importancia que ha adquirido el desarrollo local en el discurso político desde mediados de la década del 90, no parece que las políticas de empleo nacionales hayan incorporado en su diseño un enfoque territorial que les permita contribuir a este desarrollo. El presente trabajo se propone analizar este aspecto de los programas de empleo nacionales, considerando su nivel de coordinación con los intereses y necesidades locales, sus acciones de fortalecimiento institucional y las posibilidades de participación que estos programas ofrecen a los actores locales. En particular, se estudiará el enfoque territorial que adoptan los programas de empleo, vigentes durante el periodo 2000-2007, dirigidos a generar y promover empleo auto-gestionado. Políticas promotoras de empleo autogestionado A partir de las fuentes de información disponibles 2 , se identificaron los programas de empleo nacionales entre cuyos objetivos se encuentra la generación de emprendimientos productivos asociativos, como herramientas de inserción sustentable de los trabajadores en el proceso productivo. Como resultado de este proceso, se registraron ocho programas de empleo autogestionado:

Entre las fuentes de información se encuentran las Memorias del Estado de la Nación del Ministerio de Desarrollo Social y del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de los años 2000 al 2008, páginas web oficiales y documentos realizados por organismos públicos y privados, todos los cuales se encuentran citados en la bibliografía.

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Cuadro I: Programas nacionales promotores de empleo autogestionado Área de Gobierno Ministerio de Desarrollo Social Periodo de vigencia 1996-2002 2003- 2009 Denominación de los programas de empleo autogestionados Programa Regional de Emprendimientos Sociales Plan de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” Sub-programa Empleo Productivo Local del programa Emergencia Laboral Línea de autoempleo del programa Crear Trabajo Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social 1991- 2009 Modalidad de Pago Único del Seguro por Desempleo Emergencia Habitacional 2004- 2009 Herramientas por Trabajo Línea Promoción del Autoempleo del programa de Inserción Laboral
Fuente: Elaboración propia en base a Memoria del Estado de la Nación de los años 2000 a 2008.

2000-2002

A continuación se describe la dinámica administrativa y práctica de cada uno de estos programas, el papel que asignan a los actores locales, las acciones que contemplan para fortalecer las instituciones locales y su articulación con los gobiernos provinciales y municipales. Para su elaboración se tomaron en cuenta las regulaciones políticoadministrativas relativas a dichos programas y se realizaron entrevistas abiertas estandarizadas en profundidad a funcionarios e informantes claves. Posteriormente, se presenta un resumen comparativo de las dimensiones analizadas y se proponen algunas modificaciones para profundizar la vinculación de los programas con el territorio y la descentralización de sus acciones. Programa Regional de Emprendimientos Sociales (REDES) El objetivo principal de este programa era promover el apoyo, creación y fortalecimiento de emprendimientos productivos y sociales que contribuyeran a generar empleo, mejorar el ingreso de los hogares y “…remover los obstáculos que dificultan la inserción social de los sujetos con problemas ocupacionales” (Oficina Nacional de Presupuesto 2002:22). Los proyectos eran concebidos en un contexto de promoción del “…desarrollo comunitario y productivo en el marco de estrategias locales y regionales sustentadas por la conjunción de acciones del estado, empresas sociales y organizaciones de la sociedad civil…” y “...procesos asociativos regionales, institucionales y productivos, en tanto los mismos constituyen mecanismos de multiplicación del impacto de las políticas sociales y de potenciación de la eficiencia en el uso de los recursos” (Jefatura de Gabinete de Ministros 2002:8). Este programa se instrumentó a través de la constitución de fondos de financiamiento conformadas por el aporte del Ministerio y una contraparte Municipal, destinados a otorgar micro-créditos y asistencia técnica a los emprendimientos. En cada municipio el programa estaba a cargo de un Promotor de Desarrollo de carácter local, quien debía realizar un diagnóstico socioeconómico territorial para identificar los principales ejes de intervención productiva y social que guiarían la selección de proyectos. Para fortalecer la capacidad de los municipios de gestionar esta política y otros proyectos de desarrollo, el programa promovía la conformación de Consejos Sociales Locales, los que debían actuar como espacios de concertación entre los representantes del gobierno local y los diferentes

actores sociales, con el fin de estimular estrategias locales o regionales de desarrollo. Asimismo, promovía la creación de Servicios Ocupacionales Comunitarios para que brindaran información, vinculación, formación y asesoramiento con relación a la generación de empleo o autoempleo. El perfil productivo territorial, definido por el Promotor de Desarrollo, en algunos casos, en concertación con los actores locales, condicionaba la actividad de los emprendimientos financiados, pero los bajos montos de los créditos determinaban también el tamaño de los proyectos. Debido a esto, los emprendimientos eran, por lo general, unipersonales o familiares y estaban estrechamente relacionados con actividades tradicionales como la producción hortícola, el desarrollo textil, la avicultura, la cría de animales y la elaboración de alimentos. Rol de los actores locales. El principal agente de intervención era el municipio a través del agente Promotor de Desarrollo a cargo del programa. El municipio participaba en la constitución de los Fondos de Desarrollo, estaba a cargo de la aplicación de medidas que promovieran el desarrollo territorial y, junto con las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), promovía la conformación y fortalecimiento de los emprendimientos productivos. El Ministerio asistía al municipio en la elaboración de diagnósticos participativos, el diseño de redes de comercialización, y la evaluación de proyectos viables e iniciativas asociativas. Fortalecimiento de las instituciones locales. Para que los actores locales, municipios y OSC, pudieran cumplir su función el programa preveía la instalación de Servicios Ocupacionales Comunitarios, acciones de asistencia técnica a los municipios y diferentes instancias de capacitación y asesoramiento para los Promotores de Desarrollo. Los Promotores, autoridades locales, expertos y directivos tenían la posibilidad de acceder al programa DelNet3, un curso on-line que brindaba materiales de formación, sistemas de información y asistencia técnica sobre desarrollo local. Aunque el programa promovía la generación de estrategias locales de desarrollo por parte de los municipios, se limitaba a ofrecer lineamientos o sugerencias basadas en la creación de Consejos Sociales Locales, la realización de una Planificación Estratégica, y la generación de asociaciones microregionales de municipios. Articulación entre diferentes niveles de gobierno, desde el nivel nacional se promocionaba la generación de instrumentos a nivel municipal que permitieran incentivar el desarrollo local y la asociatividad entre los municipios. A nivel provincial no se contemplaba ningún tipo de participación en la implementación del programa. Muchas de las acciones que promovía el programa, como aquellas destinadas a mejorar el entorno territorial, estaban a cargo de los municipios y, por lo tanto, supeditadas a sus condiciones financieras y políticas. El programa tampoco preveía la generación de canales de comercialización que facilitaran la sustentabilidad de los emprendimientos y la devolución del crédito otorgado, sino que la generación de estos mecanismos dependía de los recursos y la inventiva de los municipios. El municipio de Pergamino, por ejemplo, utilizaba las ferias organizadas por el gobierno de la provincia de Buenos Aires, como mecanismos alternativo de comercialización y/o apoyo a los emprendimientos locales. Por otro lado, escasas son las referencias que realizan los informes respecto a la participación de las organizaciones del sector privado, aún en relación a los espacios de concertación y diálogo. La articulación intermunicipal también era incentivada por el propio programa, pero las acciones realizadas en este sentido parecen haber sido escasas. Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” (PMO) El PMO promueve “…la constitución de un sistema de promoción, organización y apoyo al desarrollo local y a la economía social, generando estrategias de desarrollo social
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El programa era aplicado conjuntamente por el programa REDES y el Centro Internacional de formación de la OIT.

mediante la promoción de emprendimientos socio-productivos cuya actividad permita recuperar las capacidades de trabajo de las personas y la obtención de ingresos para la satisfacción de las necesidades de sus hogares, en el marco de un proceso integral de vinculación sinérgica entre los actores e instituciones del territorio.” (Resolución 192/04:5). De lo anterior, y del análisis de la política, se identifican tres objetivos centrales: mejorar el ingreso de la población en situación de vulnerabilidad social mediante el trabajo, promover la consolidación del sector de la economía social, y promover procesos de desarrollo local con la participación de organizaciones públicas y privadas. El Plan se dirige a grupos de individuos que se encuentran en una situación de vulnerabilidad social, generalmente asociada a la pobreza y la falta de trabajo, organizados en emprendimientos productivos de carácter autogestivo o de cooperación comunitaria y solidaria con la intención de generar su propio empleo. Los emprendimientos pueden orientarse a la producción de bienes o servicios para su intercambio en el mercado o para el autoconsumo de la familia y la transferencia no mercantil hacia organizaciones comunitarias. Los destinatarios de este plan también son los Consejos Consultivos de Políticas Sociales, las OSC y las áreas de las administraciones municipales que brindan apoyo a los emprendedores y tienen ingerencia sobre las políticas de promoción del desarrollo económico y social local. Los programas que conforman el Plan cruzan transversalmente diferentes áreas y organismos descentralizados del MDS, pero sus principales instrumentos de acción pueden agruparse en tres áreas principales, una dirigida a financiar la generación de emprendimientos (analizada en este trabajo), otra destinada a subsidiar proyectos integrales de carácter productivo cuyo principal objetivo es fortalecer la capacidad productiva y comercial de los emprendimientos y, por último, un área destinada a fomentar la constitución de fondos de microcréditos (Cuadro II). Rol de los actores locales. Aunque tanto el municipio como las OSC pueden actuar como organizaciones administradoras de los subsidios y proyectos que financia el Plan, los municipios tienen un papel central como instancias de intermediación entre el MDS y el territorio y como coordinadores de las iniciativas públicas y privadas. Durante la primera etapa del Plan (agosto de 2003 a junio de 2004), los gobiernos municipales y provinciales facilitaron la detección de actividades productivas relevantes para el perfil local y la organización de los grupos asociativos beneficiarios. Estos actores reforzaron su participación mediante la creación de estructuras organizativas ad hoc y/o la asignación de recursos financieros y personal para atender las demandas de los emprendedores. A comienzos del año 2005, el PMO crea Unidades de Evaluación Provinciales y Municipales integradas por representantes técnicos del MDS y de los organismos provinciales y locales, a cargo de pre-evaluar en conjunto los proyectos productivos que luego serán examinados por el propio MDS, y monitorear las propuestas implementadas. Fortalecimiento de las instituciones locales. Con el fin de construir y fortalecer el entramado sociopolítico y económico local para motorizar el desarrollo (MDS 2007rojo), el PMO otorga subsidios y asistencia técnica a las Organizaciones Administradoras y a los espacios multiactorales territoriales, como los Consejos Consultivos Locales, para que amplíen su alcance y mejoren su gestión territorial. Articulación entre los diferentes niveles de gobierno. En su diseño, el Plan plantea la necesidad de responder a las necesidades y particularidades socioproductivas de cada región, para lo cual el MDS intenta articular sus acciones con los actores locales y provinciales que inciden en la configuración y consolidación del Plan en el territorio. Las Unidades de Evaluación, en algunos casos, favorecen esta coordinación al incentivar la constitución de equipos formados por funcionarios del MDS y de lo gobiernos provinciales para la evaluación de los proyectos productivos (Ministerio de Desarrollo Social 2007).

Cuadro II: Principales líneas de acción del Plan “Manos a la Obra”
Destinatarios Modalidad de Financiamiento
Subsidios destinados a financiar emprendimientos individuales o asociativos,

Emprendimientos organizados de forma autogestiva y solidaria, dedicados a la producción de bienes y/o servicios con potencialidad de comercialización. Su principal factor productivo es Productivos
el trabajo. Emprendimientos integrados por un emprendedor o unidad familiar, que Unipersonales y requieren pequeñas inversiones que complementen su equipamiento y/o familiares capital de trabajo para mejorar los ingresos familiares. Emprendimientos formados por 3 o más integrantes, con experiencia o potenciaAsociativos lidad asociativa, que requieren de inversiones para su desarrollo productivo y Comerciales para mejorar la comercialización de sus productos. Encadenamientos El conjunto de unidades socioproducproductivos y tivas que intervienen en el proceso de Servicios de apoyo conformación del entramado productivo y comercial, horizontal o vertical. a la producción Financiamiento a programas de fortalecimiento organizativo que contribuyan a la consolidación de emprendimientos socioproductivos y espacios de concertación multiactorales. Se contemplan acciones de capacitación, asistencia técnica, relevamientos socioproductivos, certificados de calidad y/o de origen, habilitaciones, registro de productos, equipamiento de gestión colectiva, etc. Apoyo financiero para la adquisición de insumos, materiales y/o bienes de capital, por un monto de 10 salarios mínimo vital y móvil por emprendimiento. Apoyo económico para la adquisición en insumos, materiales y/o bienes de capital, hasta un monto de diez salarios mínimos, vital y móvil por persona asociada al emprendimiento productivo. Subsidios en equipamiento, insumos, materiales y/o bienes de capital, con contraparte institucional debidamente fundamentada.

Fortalecimiento de actores de la Economía Social

Subsidio monetario no reintegrable a la organización administradora, con contraparte institucional sujeta a convenio.

Fondos para el Financiamiento de la Economía Social Apoyo a la red de financiamiento de la Economía Social

Promueve la constitución de fondos destinados a fortalecer actividades desarrolladas en el marco de la Economía Social, a través proyectos integrales presentados por instituciones sin fines de lucro dedicadas al microfinanciamiento de emprendimientos productivos y/o de servicios individuales y/o asociativos comerciales. Apoyo económico para organizaciones Cooperación y asistencia técnica en la que constituyen fondos de financiamienformulación de Proyectos Integrales y to destinados a fortalecer las capacidaasistencia financiera para la incorporación des y recursos de las organizaciones lode tecnología y equipamiento para cales, con el fin de que estos garanticen brindar asistencia técnica y financiera a la continuidad de la asistencia técnica y los emprendimientos financiados financiera de los emprendimientos. Subsidio monetario no reintegrable para la organización que constituye el fondo. Los microcréditos deben destinarse a Constitución de Fondos de microcrédito emprendimientos productivos o de servidestinados a financiar inversiones de cio en base a la conformación de grupos unidades productivas/ de servicios, con garantías solidarias, y ser utilizados individuales o familiares. para la adquisición de capital de trabajo, activos patrimoniales, refacciones, insumos, u otro destino de carácter productivo y/o de servicios con sustentabilidad.
de la Resolución 192, disponible en

Fondos de Microcréditos

Fuente: Elaboración propia en base al Anexo I www.desarrollosocial.gov.ar/Planes/DLES/normativa/Res192.pdf

Programa de Emergencia Laboral 4 El programa fue creado en 1999 con el objetivo de “…afrontar situaciones locales transitorias de emergencia ocupacional.” (Res. MTEFRH 23/99) y su implementación dependía de diferentes niveles de gobierno u OSC. Lo conformaban dos subprogramas, uno llamado “Desarrollo Comunitario” que otorgaba una suma fija a los beneficiarios empleados en obras o servicios comunitarios locales, y otro denominado “Empleo Productivo Local”. Este último impulsaba la creación de empleo mediante dos líneas de acción: “Consorcios Productivos Locales”, promovía la implementación de nuevas actividades productivas a nivel local a partir de su articulación con programas de desarrollo regional, y “Autoempleo Productivo”, dirigido a promover el empleo en microempresas personales, familiares o comunitarias. Los beneficiarios percibían ayudas de $200 y $160 respectivamente y el criterio de selección era, por lo general, el mismo para todas las líneas del programa: desocupados con baja calificación laboral, preferentemente jefes/as de hogar que hubieran recibido otra prestación desde el MTESS, pertenecientes a hogares de bajos recursos. Los proyectos eran presentados en las Unidades de Aprobación regionales por las organizaciones encargadas de apadrinar los emprendimientos, para su evaluación y preaprobación, y luego eran remitidos a la Secretaria de Empleo para su aprobación definitiva. La intención de este circuito era que los organismos locales controlaran la ejecución de los planes. Sin embargo, el sub-programa Empleo Productivo Local no alcanzó un amplio impacto, siendo el subprograma Desarrollo Comunitario el de mayor envergadura. Debido a la escasa información referida a la implementación del componente Autoempleo Productivo del programa, no es posible ampliar respecto al rol que tuvieron los actores locales en su implementación, las acciones destinadas a fortalecer las instituciones locales y la articulación entre los diferentes niveles de gobierno. Programa Crear Trabajo5 A fines del año 2000 se origina el programa Crear Trabajo bajo la afirmación de “Que el fomento al autoempleo y el desarrollo de micro y pequeñas empresas o cooperativas a nivel regional constituyen estrategias viables y efectivas de lucha contra el desempleo y la pobreza.” (Res. MTEFRH 521/00). El objetivo general del programa era brindar ocupación y capacitación laboral a trabajadores desempleados mediante el desarrollo de proyectos tendientes a crear o apoyar la generación de empleo productivo dentro de la actividad extractiva, manufacturera, agropecuaria, de servicios turísticos y otros, tanto del sector urbano como rural. El programa establecía diferentes modalidades de ejecución, los “Consorcios Productivos Locales”, los proyectos vinculados con el “Autoempleo Productivo” y los proyectos de “Pequeñas Empresas para la Reconversión Estructural o Tecnológica”. La línea “Autoempleo Productivo” promovía la generación, fortalecimiento y/o reconversión de actividades económicas de producción de bienes o servicios mediante el fomento directo a micro-emprendimientos unipersonales y/o familiares y cooperativas. La reglamentación establecía que las unidades económicas debían disponer de capital de trabajo propio (instalaciones, instrumental y/o maquinarias) y el beneficio del programa consistía en la transferencia mensual fija de una suma no remunerativa menor a los $200, por un plazo de 3 a 6 meses, por cada trabajador involucrado en el proyecto o que se incorpore como consecuencia de este beneficio. El programa fue discontinuado a fines del año 2001.
En base a Resoluciones del MTEyFRH n° 23/99, 437/01 y 555/02, Resoluciones de la Secretaría de Empleo n° 66/00, 120/00, 142/00, y Declaración sociolaboral del MERCOSUR. 5 Resolución del MTEyFRH n° 521/00 y Resoluciones de la Secretaría de Empleo n° 205/00, 5/01, 114/01, 437/01 y 839/01.
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Rol de los actores locales, tanto los organismos públicos de índole nacional, provincial o municipal como las Asociaciones Profesionales de Trabajadores, Cámaras Empresariales y ONG, con incumbencia en la localidad o región de intervención, estaban habilitadas para presentar proyectos con impacto en el territorio, bajo el carácter de Entidades Auspiciantes. Estos organismos estaban a cargo de la organización y capacitación de los beneficiarios, y aquellos de carácter público podían participar en la difusión del programa. Dado que el programa no contemplaba la provisión de capital de trabajo, en algunos casos las organizaciones respaldaban los proyectos facilitándoles el acceso a insumos o maquinarias. De ellas también dependía la generación de un entorno favorable que propiciara el desarrollo de los emprendimientos, lo que no siempre ocurría. Por otro lado, la evaluación y aprobación de los proyectos, así como la ejecución, supervisión y seguimiento de los proyectos, y la determinación de los montos, condiciones, alcance y tope del beneficio, estaban a cargo de la Secretaria de Empleo del Ministerio de Trabajo de la Nación. Fortalecimiento de las instituciones locales: no se manifiestan acciones en este sentido. Articulación entre diferentes niveles de gobierno: el programa consideraba la posibilidad de emprender acciones de política de forma articulada con organismos públicos u otros programas o planes nacionales, provinciales o municipales de promoción del desarrollo económico o social, pero no fue posible encontrar información al respecto. Seguro por Desempleo- Modalidad de Pago Único (de base contributiva) La ley de empleo 24.013 de 1991 promueve el fomento del empleo mediante, entre otras cosas, la generación y fortalecimiento de pequeñas empresas, microemprendimientos, modalidades asociativas -como cooperativas de trabajo-, programas de propiedad participada, empresas juveniles y sociedades de propiedad de los trabajadores. Entre los mecanismos de acción contempla el acceso a la modalidad de Pago Único del Seguro por Desempleo. El seguro transfiere una suma mensual, decreciente y escalonada6, por un máximo de 12 meses, a todos los trabajadores asalariados desocupados, por motivos ajenos a su persona, que tuvieran una cantidad mínima de aportes patronales al Sistema de Seguridad Social – Fondo Nacional de Desempleo durante los 36 meses previos al cese de actividad. La modalidad de Pago Único brinda la posibilidad de recibir en un solo pago el monto total de las cuotas del seguro que le corresponden a cada beneficiario para constituir una empresa unipersonal o formar parte de una sociedad de hecho de hasta 5 personas (u otra empresa asociativa) o de un emprendimiento productivo capitalizado bajo esta modalidad. En el año 2002, esta línea de autoempleo es reformulada (Res. MTESS 857/02 y 859/02) y el incentivo del programa se duplica, otorgando a cada beneficiario una suma de dinero equivalente al doble de la totalidad de las cuotas del seguro que le restan por cobrar incluyendo aguinaldos. Actualmente, los emprendimientos son evaluados por la Secretaria de Empleo y, desde el 2008, son asistidos técnicamente por organismos públicos o privados que poseen convenios con el MTESS, tal es el caso del INTI, la Facultad regional de Tucumán de la UTN y otras instituciones locales. La capacitación que ofrecen se ajusta a las necesidades y requerimientos de los beneficiarios, por tratarse de una población sumamente heterogénea que incluye desde trabajadores no calificados que necesitan comprar herramientas hasta trabajadores profesionales que quieren comprar una computadora. Los organismos, por lo general, brindan orientación en relación al esquema de negocios de un micro-emprendimientos y asistencia técnica para la elaboración y formulación de los proyectos. A diferencia de otras líneas programáticas, el acceso al Pago Único no esta condicionado por el carácter asociativo del proyecto, por el contrario, la mayoría de los proyectos
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Escalonada de acuerdo al número de meses aportados a la Seguridad Social en los últimos 3 años.

financiados son unipersonales. Según el director del programa7, esto se debe a que la mayoría de los despidos son también unipersonales, no pertenecen a un colectivo de trabajadores despedidos por un motivo en común y, por lo tanto, las respuestas al desempleo también tienden a ser individuales. Sin embargo, el programa ha tenido también un amplio alcance entre los trabajadores de las empresas recuperadas – caracterizadas por la cesantía colectiva-, quienes han accedido al Pago Único con el objetivo de reinvertir en sus cooperativas de trabajo. Esta dinámica se observa principalmente entre aquellas empresas vinculadas al movimiento de empresas recuperadas, probablemente debido a la limitada difusión de este aspecto del programa. Rol de los actores locales. Las Oficinas de Empleo 8 actúan, en algunos casos, como intermediarias entre los beneficiarios y la Secretaria de Empleo al recibir los proyectos productivos y realizar una pre-evaluación de los mismos, pero, por lo general, su papel y el de los municipios en el programa es muy limitado. La mayoría de las instancias del programa como la difusión, implementación y fiscalización de los proyectos están a cargo de la Secretaría de Empleo. Según el director del programa, las Oficinas de Empleo aún no están suficientemente fortalecidas, no tienen la capacidad técnica necesaria, para participar activamente en el programa. Fortalecimiento de las instituciones locales. La Secretaria de Empleo brinda asistencia técnica a las Oficinas de Empleo locales para mejorar su capacidad de recibir y orientar a los beneficiarios9 del programa. Articulación entre diferentes niveles de gobierno. Los principales canales de vinculación con el territorio que posee el MTESS son las Oficinas de Empleo y las Gerencias de Empleo y Capacitación Laboral (GECAL), entidades de carácter regional dependientes del MTESS, las que pueden transformarse en espacios de diálogo del MTESS con los gobiernos provinciales y municipales. Programa de Inserción laboral- Línea Promoción del Autoempleo En el año 2004, el gobierno establece la necesidad de adecuar el Programa Jefes de Hogar Desocupados (PJHD) con el fin de incentivar “una verdadera cultura del trabajo entre aquellos beneficiarios con condiciones de empleabilidad promoviendo su inserción o reinserción laboral” 10 y disminuir la vulnerabilidad de las familias en condiciones estructuralmente desventajosas. Con estos objetivos en mente, y como parte del Plan Integral para la Promoción del Empleo, se crea en el año 2006 el Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE)11 destinado a trabajadores desocupados beneficiarios de los programas Jefes de Hogar, Empleo Comunitario y programas por el que los beneficiarios percibieran una ayuda económica mensual, no remunerativa, a cargo del MTESS. En el marco de este programa, que brinda capacitación y asistencia en la búsqueda laboral a cambio de una transferencia mensual de $225 durante los primeros 18 meses y de $200 en el último semestre, se crea el Programa de Inserción Laboral (PIL). El PIL esta formado por dos líneas de acción, la línea “Promoción del Empleo Asalariado”, que fomenta la inserción laboral de los beneficiarios bajo distintas modalidades de contratación - de acuerdo a las normativas laborales vigentes12- en el sector público o
Entrevista realizada al Lic. Ernesto Philip, Director del programa Seguro por Desempleo y de la Línea de Promoción del Autoempleo del Programa de Inserción Laboral, el día 2 de febrero de 2009. 8 Las Oficinas de Empleo están a cargo del municipio, ya que de este depende la infraestructura y gran parte del personal, pero el MTESS es quien establece los parámetros técnicos que la Oficina debe cumplir para ser parte de la Red de Servicios de Empleo. 9 Entre los planes del programa se contempla el traspaso de la tarea de fiscalización hacia las Oficinas de Empleo para su mayor participación en el programa. 10 Decreto 1506 del 28 de octubre de 2004. 11 Decreto 336 del 31 de marzo de 2006. 12 Esto excluye los contratos de trabajo eventual y establece ciertos requisitos y consideraciones para la contratación bajo contratos de trabajo a tiempo parcial, a plazo fijo o por temporada.
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privado, y la línea “Promoción del Autoempleo” cuyo objetivo es promover el desempeño en oficios o el desarrollo de emprendimientos de carácter individual o asociativo. Los beneficiarios del PJHD que opten por realizar iniciativas de autoempleo y vivan en una zona donde haya Oficinas de Empleo 13 y el municipio haya aceptado el convenio de implementación del programa, pueden recibir en forma anticipada y en un solo pago el monto total o parcial de las cuotas del SCyE que les resta cobrar. La evaluación de la viabilidad económica del proyecto es realizada por la Gerencia de Empleo y Capacitación Laboral y la Secretaria de Empleo monitorea estas evaluaciones. A diferencia del resto de los programas del MTESS, el PIL se crea bajo una nueva lógica de funcionamiento que estimula la descentralización hacia las GECAL y su fortalecimiento. Como corolario, el MTESS traspasó hacia las Gerencias funciones no sólo administrativas sino también técnicas y, entre ellas, la función de decidir respecto a la viabilidad de los proyectos. Esto permitiría evaluar los proyectos considerando las necesidades, intereses y especificidades del tejido productivo regional. Sin embargo, no todas las GECAL cuentan con los recursos humanos, físicos y/o financieros para tomar a su cargo estas funciones. En este contexto, la evaluación de los proyectos podría tender a ser menos estricta. Los beneficiarios del PIL, a diferencia de quienes son beneficiarios del Pago Único, eligen el monto que desean cobrar por adelantado y continúan percibiendo el resto de su asignación en cuotas mensuales. De esta manera, la inversión inicial no necesita ser acorde al monto que les resta percibir y permite que las personas involucradas en emprendimientos con un periodo de crecimiento inicial muy lento perciban, al menos durante los primeros meses, un nivel de ingreso mínimo. Rol actores locales. Las instituciones de capacitación y asistencia técnica cumplen un papel clave en el desarrollo del proyecto. Los municipios no tienen un rol establecido en el programa, más que el que implica el funcionamiento de las Oficinas de Empleo a su cargo. Fortalecimiento de las instituciones locales. El programa no contempla la promoción de iniciativas que motiven la generación de redes locales, la asociatividad entre emprendimientos de un mismo territorio, etcétera. El apoyo que recibe el municipio desde el programa se limita a la capacitación técnica necesaria para cumplir con la etapa de formulación y presentación de los proyectos al programa. La GECAL, por su parte, recibe apoyo desde el MTESS pero su vinculación con el territorio es también limitada y se encuentra condicionada al diálogo que mantenga con el gobierno provincial y/o los gobiernos municipales. Articulación entre los diferentes niveles de gobierno. Nuevamente los principales canales de comunicación entre el MTESS y los gobiernos provinciales y municipales son las Oficinas de Empleo y, con una participación más activa en la implementación de este programa, las Gerencias de Empleo y Capacitación Laboral. Herramientas por Trabajo El programa surge en el año 2004 y, hasta el 2007, su implementación dependía de la articulación entre el MDS, que lo había diseñado, y el MTESS, que lo financiaba y ejecutaba como componente del PJHD. Durante los primeros años, el objetivo del programa era promover la inclusión social -brindar un mecanismo para que las personas pudieran generar ingresos para sus familias-, pero con su incorporación a la esfera exclusiva del MTESS el énfasis del programa vira hacia la dimensión laboral de los proyectos. El programa brinda financiamiento y asistencia técnica a los emprendimientos productivos de carácter asociativo, donde participen, al menos, dos beneficiarios del

En la actualidad hay 263 Oficinas de Empleo distribuidas a lo largo del país que cubren los municipios con mayor densidad de población.

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PJHD como responsables del proyecto. El financiamiento14 esta destinado a la compra de insumos, herramientas y/o materiales que el proyecto productivo justifique, y la asistencia técnica pretende mejorar la capacidad productiva, de gestión y comercialización de los trabajadores. Para participar en el programa, el proyecto debe contar con el aval institucional del municipio, quien se encarga de observar la concordancia de la actividad económica que propone el proyecto con su entorno local, y la aprobación de la Secretaria de Empleo. Esta última evaluación considera los aspectos económicos y financieros del proyecto, su sustentabilidad y adecuación al mercado local, y las características socioproductiva de quienes lo conforman (capacidades productivas, experiencia laboral, etcétera). Una vez aprobado el proyecto, el Ministerio transfiere el dinero pautado al municipio para que este se encargue de comprar y entregar los bienes establecidos. Frente a la vulnerabilidad de los beneficiarios, el programa ofrece asistencia técnica a los emprendimientos mediante tutores -pertenecientes a instituciones locales con las que el programa tiene convenios- que acompañan al proyecto durante su primer año de vida. Este método permite seguir de cerca la evolución del proyecto y detectar aquellos aspectos sociales o productivos que los emprendedores no logran resolver y que, por lo tanto, requieren de una mayor capacitación o guía (desde la cohesión grupal hasta la actualización de las capacidades tecnológicas de los beneficiaros). Rol de los actores locales. Los tutores e instituciones técnicas tienen un papel clave en el programa, ya que de su desempeño depende el desenvolvimiento de los emprendimientos. El municipio es el principal nexo entre los beneficiarios y el Ministerio, dado que avala los proyectos presentados y recibe la transferencia monetaria para comprar los insumos y/o equipos solicitados por los emprendimientos. En su diseño, el programa supone una participación activa de los municipios, asesorando a los beneficiarios sobre la conformación de los grupos asociativos y la formulación de sus proyectos y motivando la integración de estos proyectos al mercado y al territorio mediante políticas de carácter local que complementen y apoyen la función de los tutores. Por diversas razones, el municipio no siempre cumple estas funciones y son los tutores o el propio Ministerio, a través de las GECAL, quienes intentan saldar estas deficiencias. Fortalecimiento de las instituciones locales. Como se expresó en el párrafo anterior, es el municipio el principal encargado de promover la conformación de redes locales y fortalecer su desenvolvimiento. El programa en su diseño no prevé este tipo de iniciativas, aunque en algunos casos realiza acciones para vincular a los emprendimientos y organizaciones que los nuclean. En cuanto al apoyo que recibe el municipio desde el programa, este se limita a la capacitación técnica necesaria para cumplir con la etapa de formulación y presentación de los proyectos. Articulación entre diferentes niveles de gobierno. El programa prevé cierto grado de compromiso y participación de parte de los gobiernos municipales que, según la directora del programa15, raramente ha podido concretarse. El programa estipula que los municipios complementen y articulen sus acciones con la de los tutores, para acompañar y fortalecer a los emprendimientos. Sin embargo, la articulación del programa con los municipios es endeble, ya que no ningún canal formal de comunicación o acción compartida. Programa Federal de Emergencia Habitacional En el año 2004, el MTESS crea el componente Cooperativas de Trabajo de Construcción como parte del PJHD, el que luego mediante la concertación del Ministerio de Planificación (MP), el MDS y el MTESS, deriva en el Programa Federal de Emergencia Habitacional (PFEH) y en el Plan Agua + Trabajo. El primero está dirigido a mejorar las
Los montos financiados varían según el número de integrantes beneficiarios del PJHD, alcanzando los $19.000 cuando el proyecto cuenta con tres integrantes y los $13.000, si cuenta con dos. 15 Entrevista realizada a la Lic. Cecilia Delpech, Directora del programa Herramientas por Trabajo el día 29 de enero de 2009.
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condiciones del hábitat, vivienda e infraestructura básica de hogares vulnerables, y el segundo destinado a ampliar la cobertura del servicio de agua potable por red. Ambos programas buscan solucionar problemas habitacionales a nivel nacional y brindar empleo a los beneficiarios del PJHD y a trabajadores desocupados organizados en Cooperativas de Trabajo. El programa exige que las cooperativas estén formadas por beneficiarios del PJHD y trabajadores desocupados no alcanzados por dicho subsidio. Con la primera contratación las cooperativas reciben un subsidio no reintegrable, por única vez, de $6.000 para su equipamiento. El programa también brinda a los beneficiarios formación técnica y operativa y la contraprestación por la construcción de las obras que, en el caso del PFEH oscila entre los $300 y $500 mensuales por la ejecución de cuatro viviendas. El programa se orienta a que las cooperativas tengan continuidad laboral, cuando esto no ocurre el PFEH plantea diferentes opciones transitorias como la participación en el subprograma Mejoramiento del Habitat Urbano, Infraestructura y Obras Complementarias, el programa Federal de Mejoramiento de Viviendas “Mejor Vivir” o la construcción de los Centros Integradores Comunitarios. En la actualidad el Plan Agua + Trabajo es dirigido por la empresa pública AySA y los trabajadores que constituyen las cooperativas son capacitados técnica y operativamente por el Instituto de Capacitación y Formación de su Sindicato (SGBATOS). Rol de los actores locales. En el caso del PFEH, el gobierno provincial es el encargado de administrar los recursos transferidos por el gobierno nacional y adjudicar las viviendas, mientras que el municipio, como ejecutor del programa, debe elaborar el proyecto urbanístico y de vivienda, contratar a las cooperativas y capacitar a los beneficiarios. En cuanto al Plan Agua + Trabajo, el MP es el ente que coordina e implementa el programa y el municipio, nuevamente, es el actor territorial encargado de su ejecución, de identificar y priorizar las áreas de localización de los proyectos, gestionar los recursos del Plan y asesorar a las cooperativas, junto con el INAES, respecto a su formación, constitución e inscripción. En ambos programas los municipios deben aprobar regímenes de excepción de tasas, sellados e impuestos para la actividad de las cooperativas y la realización de las obras, y preparar el terreno para la construcción y apertura de calles. Fortalecimiento de las instituciones locales. No parece haber medidas en este sentido. Articulación con otros niveles de gobierno. Para su funcionamiento, ambos programas requieren, por un lado, la articulación horizontal entre los Ministerios de Trabajo, de Planificación y de Desarrollo Social para la coordinación de los recursos monetarios, los trabajadores y la constitución y reglamentación de las cooperativas de trabajo y, por otro lado, la articulación vertical entre el MP y los gobiernos provinciales y municipales. Algunos aspectos claves de la implementación territorial de los programas Hasta el año 2002, a pesar de reconocer la importancia de las micro y pequeñas empresas, las cooperativas de trabajo y los proyectos de autoempleo como estrategias viables y efectivas para generar empleo, el MTESS concentró la mayoría de sus esfuerzos en la promoción del empleo asalariado y la generación de empleo temporal. Sólo luego del 2002, como mecanismo capaz de insertar a los desocupados estructurales en el mercado de trabajo, en particular a los beneficiarios del PJHD, el MTESS incluyó entre las prioridades de su agenda la promoción y fortalecimiento de proyectos productivos autogestivos. En este contexto, modificó la reglamentación de la línea de Pago único del Seguro por Desempleo (2002) y generó, en base al PJHD y en articulación con otros ministerios, los programas Herramientas por Trabajo, Agua + Trabajo, Emergencia Habitacional y la línea de Autoempleo del programa de Inserción Laboral (2004). El programa Crear Trabajo, en su línea de autoempleo, fue un antecedente clave de estos programas, a pesar de su escasa participación en los recursos del MTESS. En el caso del MDS, el PMO aparece como un programa más completo e integral de lo que pudo ser el programa REDES hasta el año 2002, debido a que contempla la

participación de una multiplicidad de actores locales y brinda financiamiento no sólo a los emprendimientos sino también a las instituciones locales que los acompañan, para facilitar la asistencia y capacitación de los beneficiarios. Ambos programas han basado sus acciones en la noción de desarrollo local, pero mientras el programa REDES se focalizó en la dimensión productiva del proceso, el PMO intentó impulsar una concepción socioproductiva del desarrollo, basada en la valorización de los recursos endógenos de cada territorio. A diferencia de lo que ocurre con los programas del MTESS, el programa REDES y el Plan Manos a la Obra suponen un alto grado de descentralización, particularmente en la etapa posterior al financiamiento de los proyectos, cuando necesitan una asistencia técnica y seguimiento que apoye su crecimiento. Con este fin, el MDS brinda a los municipios y organizaciones administradoras asistencia técnica, capacitación y la posibilidad de obtener financiamiento para la consolidación de sus equipos técnicos locales. Los programas del MTESS, por otro lado, no desarrollan acciones destinadas a fortalecer las instituciones locales, dado que la mayor parte de las etapas de implementación de los programas están centralizas en la Secretaría de Empleo o en sus sedes regionales (GECAL). Una política del MTESS que ha intentado fortalecer la respuesta de los municipios a la demanda de empleo local, fue la creación de las Oficinas de Empleo en el año 200516. Estas entidades municipales dependen técnicamente del MTESS y su principal función es la intermediación y colocación laboral. Sin embargo, aún no se encuentran lo suficientemente fortalecidas con respecto a sus recursos, como para ampliar sus funciones y participar en la evaluación de los proyectos, en los procesos de tutoría de los emprendimientos o en su control y fiscalización. En la mayoría de los programas el municipio es el principal, y a veces único, agente local que intercede en la implementación de los programas. Su papel oscila desde intermediario del Ministerio y los beneficiarios (Pago Único e Inserción Laboral) hasta ejecutor de todos los componentes y aspectos programáticos (REDES). En el primer caso, las acciones del municipio están claramente asociadas a las funciones de orientación y pre-evaluación de los proyectos, ya sea mediante las Oficinas de Empleo o direcciones municipales relacionadas. Por otro lado, como principal ejecutor del programa, el nivel de compromiso y acción del municipio depende de sus capacidades técnicas, financieras, de su voluntad política y de su compromiso con el empleo y el desarrollo. El programa Herramientas por Trabajo, por ejemplo, contempla la participación de los municipios y su articulación con los tutores en el proceso de asistencia de los emprendimientos, pero esta intención no siempre es reflejada por la realidad. En algunos casos, esta tensión surge porque las OSC reciben una retribución monetaria por los servicios de capacitación y tutoría que brindan a los emprendimientos, mientras que los municipios que ofrecen este mismo servicio sólo reciben una mayor carga de trabajo o un mayor costo en personal, lo que motiva el rechazo de estas funciones por parte de los gobiernos locales. Otro rol que pueden asumir las OSC en los programas, aparte de la capacitación y las tutorías, es la función de organizaciones administradoras (PMO) o entidades auspiciantes (Crear Trabajo). Durante los 90 gran parte de las políticas sociales y de empleo contaban con las OSC como principales ejecutores de los programas en el territorio. Aunque la articulación entre los diferentes niveles de gobierno y de estos con los actores de la sociedad civil sigue siendo una materia pendiente para la mayoría de los programas nacionales de autoempleo, existen dos instancias de comunicación cuya profundización permitiría lograr una descentralización asimétrica de los programas, en la que cada nivel de gobierno posea un grado adecuado de participación y compromiso. Uno de ellos son las Unidades de Evaluación Provinciales y Municipales creadas por el PMO, que
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Resolución 176/05 del MTESS).

fomentan el trabajo en equipo de los diferentes niveles de gobierno, favoreciendo la adaptación y respuesta de los programas a las particularidades productivas y laborales de cada territorio. Otro mecanismo lo constituyen las Gerencias de Empleo y Capacitación Laboral dependientes de la Dirección Nacional del Servicio Federal de Empleo del MTESS. El desenvolvimiento de la actividad de las GECAL depende no sólo de las líneas y prioridades de acción definidas por la Dirección que las dirige, sino también de factores tales como la evaluación que realice el director de la Gerencia sobre la realidad local y sobre el impacto de cada una de las líneas programáticas en la provincia a su cargo, y el nivel de comunicación existente entre estas entidades y los gobiernos provinciales y municipales. Aunque la participación de las Gerencias en el proceso de implementación de los programas es limitada, algunas adaptan su actividad a las demandas regionales al definir el alcance, participación y orientación de las líneas programáticas del MTESS en el territorio. Si bien las GECAL no son un espacio de diálogo formal entre el MTESS y otros niveles de gobierno, son uno de los principales canales de contacto y respuesta del gobierno nacional a las necesidades e intereses de los gobiernos provinciales y municipales en materia de empleo y desarrollo local y regional. A modo de conclusión La descripción realizada de los programas nacionales de autoempleo permite identificar dos modalidades de implementación de las acciones programáticas en el territorio, claramente relacionadas con la naturaleza social o netamente productiva de sus objetivos. Por un lado, los programas que consideran la dimensión social y económica del empleo autogestivo, desarrollan sus acciones con un nivel relativamente alto de descentralización, que, en algunos casos, resulta incluso excesivo frente a los escasos recursos humanos y económicos de algunos gobiernos locales. Por otro lado, no todos los componentes de estos programas pueden ser efectivamente aplicados desde el nivel local, algunos deben ser aplicados desde ámbitos provinciales o incluso regionales para potenciar su impacto en el territorio, tal podría ser el caso de los proyectos de comercialización y ampliación de los mercados. En oposición, los programas del MTESS, orientados esencialmente a la dimensión productiva del autoempleo, mantienen una lógica de acción más centralizada. Algunos programas han contemplado instancias de participación de los municipios que estos no siempre han logrado aprovechar, pero que, por lo general, tampoco han estado acompañadas por acciones que fortalezcan la capacidad de respuesta de estas instituciones o de otras entidades asociadas. La descentralización que propone el MTESS, a través de las Gerencias de Empleo y Capacitación Laboral, es esencialmente vertical, en el sentido de que permite un mayor contacto del Ministerio con el territorio, pero no contempla una gestión parcialmente descentralizada de los programas, que logre articular los intereses y acciones de los diferentes actores del sector público y privado. Las GECAL brindan un importante canal de comunicación, sin embargo, no existen espacios formales, a nivel regional, para el diálogo y la concertación entre los diferentes actores del sector público y de estos con la sociedad civil. Esta situación debilita la participación y compromiso de los gobiernos provinciales y municipales frente a las políticas nacionales de autoempleo. Es necesario destacar, sin embargo, que tanto las Unidades de Evaluación Provinciales y Municipales como las GECAL, o en su defecto las Oficinas de Empleo municipales, son instancias que, fortalecidas y consolidadas, permitirían generar una gestión asimétricamente descentralizada de los programas de autoempleo, una gestión estrechamente vinculada a las particularidades y necesidades de cada territorio y consensuada por todos los niveles de gobierno.

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