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FUTURO SIN POBREZA

Balance de la lucha contra la pobreza y propuestas


Primera edicin, febrero de 2007
Tiraje: 1.000 ejemplares
Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, MCLCP, 2007
Derechos exclusivos.
Prohibida la reproduccin parcial o total sin autorizacin expresa de la MCLCP
Av. Benavides 1155, Lima 18, Per
Telefax (511) 447 2006
Redaccin: Mara Rosa Boggio y Carmen Lora
Equipo asesor: Federico Arnillas, Roxana Garca Bedoya, Flix Grndez, J avier Iguiiz
Aportaron a la elaboracin de este documento: Wendy Albn, Alejandro Laos, J aris Mujica, Luis Nauca,
Rafael Silva
Diseo de interiores y diagramacin: Marianella Len Castro
Ilustracin de cartula: Toronja Comunicacin Estratgica
Correccin: Rosario Rey de Castro
Coordinacin: Mara Ins Barnechea y Gladys Liendo
ISBN: 978-9972-2564-3-1
Hecho el depsito legal n. 2007-00981 en la Biblioteca Nacional del Per
Impreso en el Per Printed in Peru
Futuro sin pobreza: balance de la lucha contra la pobreza y propuestas. -- Lima: Mesa de Concertacin
para la Lucha contra la Pobreza, 2007. 376 pp.
Pobreza / Actores sociales / Sociedad civil / Polticas pblicas / Economa
Presentaci n 5
Presentacin
LA MESA DE CONCERTACIN PARA LA LUCHA CONTRA LA POBREZA fue
creada en enero de 2001, durante el Gobierno de Transicin del presidente Paniagua, como un espacio de
dilogo y acuerdo entre el Estado y la sociedad civil. Desde entonces, la Mesa ha mantenido una continui-
dad que expresa la voluntad de los jefes de Estado de los periodos que sucedieron al Gobierno de Transi-
cin Alejandro Toledo y Alan Garca y de los diversos sectores de la sociedad civil para respaldarla y
fortalecerla.
Desde la Carta Social su primer documento hasta las propuestas que se presentan en este balance pros-
pectivo, el centro de atencin de la Mesa y de su enfoque ha sido y es la persona y su aspiracin a un de-
sarrollo integral. Es indispensable entender que la concertacin de voluntades de los diferentes integrantes de la
sociedad peruana para conseguir resultados en la lucha contra la pobreza solo ser posible si est animada por
una profunda conviccin tica en el valor de cada ser humano, en su dignidad y en el derecho y la obligacin de
ejercer su ciudadana.
Comprender la pobreza como una carencia que afecta mltiples dimensiones de la existencia humana ha sido fun-
damental en el camino recorrido. J unto a la precariedad material, las diversas discriminaciones, la exclusin y las
barreras que impiden participar como ciudadanos y ciudadanas, la falta de oportunidades y de acceso a servicios
de calidad hacen que la experiencia de vivir en pobreza signifique un recorte profundo de libertades para ms de
la mitad de la poblacin de nuestro pas.
Desde su nacimiento, la Mesa apost a una presencia nacional y descentralizada. Las 26 mesas regionales, 122
provinciales y 372 distritales han permitido promover canales de participacin e involucramiento entre muy diver-
sos actores, desde sus propias realidades locales, para impulsar el desarrollo regional y local, articular propuestas
concertadas y generar una mayor comunicacin entre el Estado en sus diversos niveles y la ciudadana, con
el fin de combatir la pobreza.
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La Mesa entrega este balance prospectivo con el nimo de compartir la experiencia y la evaluacin realizadas por
quienes la componen. Lo que puede ser exhibido como logro de estos aos de trabajo es atribuible al conjunto
de integrantes de la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza. Este es el producto del esfuerzo
concertado de todos los que se han sentado alrededor de ella y se han puesto de acuerdo desde perspectivas
e intereses diferentes para superar una situacin que niega la posibilidad de vida plena a ms de 13 millones
de compatriotas.
La Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza nace como una aspiracin por contribuir a hacer rea-
lidad esa difcil tarea de buscar que todos quienes habitan nuestro pas puedan experimentar una vida digna, y
se destierre la dolorosa e inhumana experiencia de la pobreza. Esta perspectiva ha orientado el balance que se
presenta a continuacin.
Esperamos que la lectura de este texto suscite inters e inspire el compromiso por persistir en la tarea de vencer
la pobreza.
Lima, diciembre de 2006
GASTN GARATEA YORI ss.cc.
Presidente de la MCLCP
I ntroducci n 7
A INICIOS DEL AO 2005, la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP) un
espacio de encuentro entre el Estado y la sociedad para concertar y hacer seguimiento a las polticas y estrategias
para la superacin de la pobreza en el pas se propuso elaborar un balance de lo avanzado en este terreno
pues, por un lado, se cumplan cinco aos de la labor de la MCLCP, y por otro, haba culminado el Gobierno del
doctor Toledo.
El balance que les presentamos cubre el periodo 2001-2006, y tiene como objetivo identificar los avances y limita-
ciones de lo actuado en la lucha contra la pobreza, as como plantear desafos y recomendaciones para el periodo
que se abre con la nueva administracin.
La elaboracin de este balance prospectivo tiene diversas caractersticas:
Toma como punto de partida el enfoque integral de la pobreza que sustenta la Mesa, desde una perspectiva
tica y de desarrollo humano.
Pone el peso en la funcin de los actores evaluando desempeos desde el Estado y desde la sociedad
civil e incluye la funcin cumplida por la propia Mesa.
Ha sido elaborado en un proceso amplio de dilogos con diversos actores del Estado, la sociedad civil, el
sector privado y la cooperacin internacional convocados por la Mesa Nacional, as como de consultas y
de elaboracin de balances especficos en las veinticinco mesas regionales en el pas.
En las veintisis regiones, las mesas han elaborado balances regionales a partir de procesos de dilogo y
consulta. Si bien cada balance regional tiene su propia especificidad y funcin en los procesos de concer-
tacin regional, han servido para dar luces y enriquecer este balance general, que incluye muchos de sus
aportes particulares.
Para el desarrollo de los temas, en la Mesa Nacional se conform un grupo de trabajo y se cont con el aporte
de un equipo de especialistas que investigaron reas especficas del balance. Luego, estas elaboraciones fueron
Introduccin
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discutidas con los participantes del grupo. Por encargo de la Mesa, desarrollaron estudios a profundidad: J eanine
Anderson, sobre las estrategias de las familias en situacin de pobreza; J ulio Gamero, sobre la evolucin del empleo
e ingresos en el periodo; Martn Benavides, sobre pobreza, desigualdad y educacin; J os Lpez Ricci, sobre
participacin ciudadana y concertacin, y Ludwig Huber, sobre factor tnico y pobreza. Adems, desarrollaron
ponencias breves, discutidas en el equipo de trabajo, J avier Iguiiz, caracterizacin de la pobreza; J aime J honson,
reforma del Estado; Francisco Durand, Estado y sector privado; Narda Henrquez, conduccin estatal de las
polticas sociales; Flix J imnez, poltica macroeconmica; J os Tvara, polticas de regulacin; Alberto Gonzales,
Plan de Desarrollo Rural; Midori de Habich y Ana Mara Acevedo, polticas de salud; Delia Haustein, seguridad
alimentaria; Carlos Basombro, seguridad ciudadana; J avier La Rosa, justicia; Iris Marmanillo, agua y saneamiento,
y Ral Torres, vas rurales.
A su vez, se organizaron mesas de dilogo de convocatoria amplia sobre temas como Programas sociales y
desarrollo, Presupuesto pblico y lucha contra la pobreza y Lucha contra la pobreza y perspectivas econ-
micas y sociales 2007-2009, con nfasis en el planteamiento de propuestas. Tambin se realizaron dilogos
especficos para evaluar funciones y desempeos con representantes de diferentes sectores del Estado (PCM,
MEF, MIMDES, Educacin, Salud, Agricultura, Relaciones Exteriores, MINCETUR, PRODUCE, Energa y Minas,
Transportes y Comunicaciones, Vivienda, Interior, CND e INEI), de la sociedad civil (organizaciones gremiales,
organizaciones sociales, colegios profesionales, iglesias, ONG) y la cooperacin internacional.
Los principales ejes de este balance y particularmente los desafos, recomendaciones y urgencias fueron dis-
cutidos y consensuados en reuniones nacionales con los coordinadores regionales de la Mesa de Concertacin,
y en el VIII Encuentro Nacional de la MCLCP, realizado en enero de 2006.
El documento consta de dos grandes secciones y un apndice. La primera seccin, denominada Balance de
la lucha contra la pobreza 2001-2006, precisa el enfoque de la MCLCP y hace una breve caracterizacin de la
pobreza. Se centra en el desempeo de los diferentes actores en el pas en relacin con la pobreza, as como
los resultados obtenidos en el periodo. Termina sealando tres grandes desafos en el campo de la sociedad,
la economa y el Estado, y ofrece un conjunto de recomendaciones y urgencias. La segunda seccin, llamada
El papel de la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, luego de resear el proceso de construc-
cin nacional de la Mesa, evala la funcin cumplida por esta en el periodo, as como sus logros y limitaciones,
a partir de los compromisos asumidos en la Carta Social. Tambin concluye planteando desafos para el trabajo
futuro de la Mesa. El Apndice presenta las propuestas concertadas para el desarrollo humano, la descentraliza-
cin y la lucha contra la pobreza.
Queremos agradecer a todos los que han contribuido de diferentes maneras a la realizacin de este balance: a
los miembros del Comit Ejecutivo Nacional, en representacin de sus respectivas instituciones, al equipo tcni-
co de la Mesa Nacional, a los especialistas y diversos profesionales que aportaron estudios y sistematizaciones
o tambin valiosas opiniones, a los participantes en las Mesas de Dilogo y, finalmente, a las veintisis Mesas
Regionales que lograron combinar la atencin a los procesos sociales y polticos en su regin y la elaboracin de
balances del camino recorrido en estos cinco aos.
Sumario
Seccin 1
Balance de la lucha contra la pobreza 2001-2006
Resumen ejecutivo
Parte 1: Enfoque y caracterizacin de la pobreza
Captulo 1. El enfoque de la Mesa de Concertacin
Captulo 2. Breve caracterizacin de la pobreza en el pas
Parte 2: Desempeo de los actores
Introduccin
Captulo 1. Los actores de la sociedad
Captulo 2. El Estado y las polticas pblicas
Captulo 3. Impactos en la evolucin de la pobreza
Parte 3: Desafos y propuestas
Bibliografa
Seccin 2
El papel de la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza
Introduccin
Captulo 1. Contexto, creacin y construccin nacional de la MCLCP
Captulo 2. El papel desempeado por la MCLCP
Captulo 3. Logros y lmites en el trabajo de la Mesa
Captulo 4. Los desafos para la Mesa en el prximo periodo
Bibliografa
Apndice
Propuestas concertadas para el desarrollo humano, la descentralizacin
y la lucha contra la pobreza
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Seccin 1
BALANCE
DE LA LUCHA CONTRA LA
POBREZA 2001-2006
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Seccin 1
Balance de la lucha contra la pobreza 2001-2006
Resumen ejecutivo
Parte 1: Enfoque y caracterizacin de la pobreza
Captulo 1. El enfoque de la Mesa de Concertacin
1. Un punto de partida tico: la persona al centro
2. Enfoque de desarrollo humano integral
2.1. Dimensiones del desarrollo
2.2. El concepto de pobreza
2.3. El reconocimiento de derechos y la construccin de capacidades
2.4. El enfoque de equidad en la lucha contra la pobreza
3. La participacin poltica, la concertacin y la construccin de una institucionalidad democrtica incluyente
4. Integralidad y articulacin de estrategias
5. Rol y responsabilidad de los actores: la familia, el Estado, la sociedad civil y la empresa
5.1. La familia
5.2. El Estado
5.3. La sociedad civil
5.4. La empresa
Captulo 2. Breve caracterizacin de la pobreza en el pas
1. La nueva pobreza
2. Discriminacin cultural y olvido
3. Heterogeneidad y multidimensionalidad
4. Movilidad de la pobreza
5. Pobreza crnica y transitoria: factores de entrada y salida de la pobreza
Parte 2: Desempeo de los actores
Introduccin
Captulo 1. Los actores de la sociedad
1. Las familias en situacin de pobreza: estrategias y acciones para prosperar
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1.1. Estrategias de organizacin familiar
Bsqueda de independencia y autosuficiencia
La marca de los ciclos temporales
La importancia de la economa del cuidado asociada a las relaciones de gnero
1.2. Estrategias en la obtencin de ingresos
Lgicas de diversificacin basadas en redes familiares
La migracin como estrategia de diversificacin y las transferencias privadas entre hogares
La importancia del crdito y el peso de las deudas
1.3. Los circuitos alternativos en la resolucin de necesidades
1.4. El difcil encuentro entre las necesidades de la poblacin y la oferta de servicios de asistencia
La percepcin de los servicios y programas sociales
El mundo familiar comunitario y el mundo institucional
El pago de los servicios y el clculo de costos y beneficios
De qu manera aprovechan las familias los programas de asistencia para la reduccin de la pobreza?
1.5. La expropiacin de los recursos de los pobres
1.6. Percepciones de las familias en pobreza
La importancia del cuerpo y el movimiento
Igualdad con el resto de personas al margen de sus circunstancias
La centralidad de la familia
Vivir en un pas digno de sus esfuerzos
2. Actores en la economa
2.1. Heterogeneidad y grandes brechas entre actores
2.2. Fortalecimiento de la gran empresa, mayoritariamente extranjera, como actor central
2.3. Debilidad productiva y capacidad de emprendimiento
2.4. Informalidad y economa ilegal
2.5. Los actores econmicos y la responsabilidad con el desarrollo y la lucha contra la pobreza
El empresariado y la responsabilidad social
La descentralizacin econmica
3. Actores de la sociedad civil
3.1. Reactivacin de la sociedad civil
Reactivacin de actores
Nuevas articulaciones para la incidencia
Iniciativas nacionales de incidencia en polticas pblicas
Espacios de elaboracin programtica
3.2. Peso de la dispersin y debilidad en la capacidad de representacin
3.3. Actores y desempeos
Los gremios empresariales
Los gremios de trabajadores
Los productores agrarios
Las organizaciones sociales de base
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La organizacin de los consumidores y otros nuevos actores
Las ONG y los colegios profesionales
Las Iglesias
La Cooperacin Internacional
Captulo 2. El Estado y las polticas pblicas
1. La construccin de la institucionalidad democrtica
1.1. Impulso del proceso de descentralizacin
Elaboracin y aprobacin del marco normativo de la descentralizacin en una perspectiva democrtica
y de desarrollo integral
Un primer impulso a la transferencia de competencias y debilidad en la definicin especfica de funciones
y atribuciones
Avances limitados en la descentralizacin fiscal
Dificultades y aprendizajes en el proceso de conformacin de regiones
Desarrollo de experiencias en gestin descentralizada y nuevos dinamismos regionales y locales
Debilidad en el fortalecimiento institucional
Carencia de liderazgo en la conduccin del proceso
1.2. Apertura y desarrollo de espacios de dilogo y concertacin entre el Estado y la sociedad civil
La huella autoritaria: una comprensin pragmtica de la participacin
El Acuerdo Nacional y la MCLCP
Procesos abiertos con la descentralizacin
El nuevo marco legal de la participacin
Participacin y concertacin en las polticas sectoriales
Los planes concertados y los presupuestos participativos
Los Consejos de Coordinacin Regional y Local
Las condiciones de la participacin y la responsabilidad de los actores
1.3. Avances en transparencia e informacin pblica
El rol impulsor de la Defensora del Pueblo
Avances en el Gobierno Nacional
Avances en los gobiernos regionales y debilidad en los gobiernos locales
1.4. Estancamiento en la reforma constitucional y de la reforma global del Estado
Reforma constitucional trunca
Reformas institucionales pendientes
2. Polticas econmicas
2.1. El enfoque global de la poltica econmica
2.2. Desempeos y resultados
2.3. La poltica macroeconmica
Estabilidad de la economa para favorecer la inversin
Poltica fiscal restrictiva dando prioridad al pago de la deuda externa
Un tipo de crecimiento ms funcional a la inversin internacional que a la expansin econmica interna
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2.4. La poltica laboral
La reforma laboral de la dcada de 1990
El Acuerdo Nacional y el Pacto de Mediano Plazo por la Inversin y el Empleo Digno
Mantenimiento de la precariedad del empleo y avances parciales en derechos laborales
Crecimiento restringido del empleo
Crecimiento del ingreso laboral con desigualdad
Institucionalizacin del dilogo y baja sindicalizacin
La dbil conexin entre el crecimiento econmico y el empleo adecuado explica la dbil conexin del
crecimiento con la reduccin de la pobreza
2.5. Poltica agraria
Modernizacin dependiente de las exportaciones
Continuidad en la privatizacin de recursos
Continuidad en la liberalizacin de precios y comercio
Privilegio de la minera sobre la agricultura
Bajo crecimiento y prolongacin de la pobreza
2.6. La poltica tecnolgica
Antecedentes
El Acuerdo Nacional, los Objetivos del Milenio y el Plan Nacional de Competitividad
Produccin normativa en una perspectiva de desarrollo humano y nueva funcin del Estado
Afianzamiento institucional en una orientacin descentralizada y vinculando Estado y sociedad
Insuficiente articulacin de la investigacin con la demanda productiva y debilidad en la transferencia
de tecnologas
Precariedad en el financiamiento
2.7. La regulacin econmica
Avances en la regulacin de los servicios pblicos
Vacos en el control de la concentracin del poder econmico
3. Las polticas sociales
3.1. El marco global de la poltica social y los planes de superacin de la pobreza
Apertura del dilogo y transparencia
Lineamientos en una perspectiva de derechos y de desarrollo humano, priorizando la superacin de la
pobreza
Un plan de superacin de la pobreza que no llega a articular polticas econmicas y sociales
Estrategias de seguridad alimentaria y desarrollo rural con enfoque integral, pero sin institucionalidad
para aplicarse
Prdida de prioridad de la lucha contra la pobreza
Esfuerzos por articular una autoridad social
3.2. Las polticas y desempeos en educacin
El enfoque de las polticas educativas
Desempeos y resultados
3.3. Las polticas y desempeos en salud
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El enfoque de las polticas en salud
Desempeos y resultados
3.4. Las polticas de apoyo al empleo
El enfoque de las polticas de empleo
Desempeos y resultados
3.5. Los programas sociales de asistencia
El enfoque de los programas sociales de asistencia
Desempeos y resultados
3.6. Polticas de equidad
Desarrollo de planes y acciones de construccin de equidad orientados a diversos sectores que sufren
exclusin
La priorizacin de la infancia
4. Otras polticas prioritarias
4.1. Seguridad ciudadana
El enfoque de las polticas
Desempeos y resultados
En cobertura del servicio y equidad
En reforma institucional y democratizacin
4.2. Acceso a la justicia
Los enfoques de una nueva reforma
Desempeos y resultados
4.3. Servicios bsicos: agua y saneamiento, electricidad, caminos rurales y vivienda
Agua y saneamiento
Electricidad
Infraestructura vial
Vivienda
Captulo 3. Impactos en la evolucin de la pobreza
1. En cuanto a la pobreza econmica
1.1. Dbil reduccin con relacin a la dimensin de la pobreza y al ritmo de crecimiento de la economa
1.2. Incremento de desigualdades en la distribucin del ingreso
1.3. Reduccin de brechas entre Lima y las regiones
1.4. La sierra qued rezagada
2. En cuanto al desarrollo de capacidades humanas
2.1. Estancamiento de los dficits nutricionales globales con mejora en el rea rural
2.2. Incremento en esperanza de vida y leve disminucin de brechas
2.3. Lento incremento de la escolaridad, baja calidad y desigualdad en los aprendizajes
2.4. Lenta mejora en vivienda y saneamiento e incremento de brechas entre Lima y el resto del pas
3. En cuanto a participacin en las decisiones
3.1. Mayores niveles de participacin, aunque an incipientes
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3.2. Procesos de aprendizaje y desarrollo de capacidades
4. Dos de cada tres peruanos continuaron afectados por la pobreza, y se redujo la pobreza transitoria, principal-
mente
Parte 3: Desafos y propuestas
1. Tres grandes desafos
1.1. Una sociedad sin indiferencia, responsable por todos sus miembros
1.2. Una economa al servicio del desarrollo de todas las personas
1.3. Un Estado democrtico y fortalecido al servicio de toda la sociedad
2. Recomendaciones
2.1. Para una sociedad responsable de todos sus miembros
Reconocer a las personas en situacin de pobreza como sujetos de derecho y actores principales de
su desarrollo
Fortalecer las capacidades de organizacin y representacin de la sociedad, particularmente de los
sectores ms excluidos
Mayor incidencia de la sociedad en el desarrollo de polticas pblicas
Promocin de una tica de confianza, cooperacin y solidaridad y de la funcin educadora de la
sociedad
2.2. Para una economa al servicio del desarrollo de las personas
Crecimiento econmico con inclusin de las mayoras
Proyectar nuestra cultura y diversidad en el impulso descentralizado del desarrollo econmico
2.3. Para la democratizacin y fortalecimiento del Estado
Profundizar democrticamente la descentralizacin del Estado, fortaleciendo las polticas nacionales de
construccin de equidad
Polticas sociales universales con estndares bsicos de calidad
Polticas pblicas que contribuyan a consolidar y mejorar los procesos participativos y de concertacin,
as como el ejercicio de la transparencia y la rendicin de cuentas
3. Lo urgente y prioritario
3.1. La proteccin inmediata de la niez
3.2. Cumplir el Plan de Reparaciones a las vctimas del conflicto armado interno
3.3. Medidas urgentes de proteccin de la salud de las personas
3.4. Mejorar los aprendizajes bsicos en razonamiento lgico-matemtico, comunicacin integral y valores
ciudadanos, y atender la infraestructura escolar en riesgo
3.5. Incremento peridico del salario mnimo vital, que lo haga converger con la canasta de subsistencia
familiar
3.6. Impulsar decididamente el empleo juvenil
3.7. Erradicar la violencia familiar
3.8. Detener drsticamente la contaminacin ambiental que est afectando gravemente la vida de las
personas
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3.9. Reforzar la seguridad ciudadana
4. A manera de conclusin: un nuevo pacto social que establezca una conexin nueva entre economa, empleo
y bienestar
4.1. Un desafo poltico que requiere enriquecer nuestra democracia
4.2. Construir el pas como lugar digno para las personas en situacin de pobreza
4.3. Un Plan Nacional de Desarrollo Integral que tenga como eje la superacin de la pobreza
4.4. Poner a las personas y a la localidad como puntos de partida
4.5. Mayor riqueza para todos
Bibliografa
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I. EL ENFOQUE DE LA MESA DE CONCERTACIN PARA LA LUCHA
CONTRA LA POBREZA (MCLCP)
En la Carta Social y en el desempeo de su trabajo, la MCLCP ha venido planteando, desde la perspectiva del
desarrollo humano, un nuevo enfoque en la lucha contra la pobreza. Este enfoque sostiene que la pobreza es, en
primer lugar, un problema tico, pues al impedir a las personas desarrollar sus capacidades bsicas, constituye
una restriccin fundamental a la libertad. Esta restriccin se manifiesta en la perpetuacin de relaciones econmi-
cas, sociales, culturales y polticas injustas.
Desde esta visin de la pobreza, se afirma la necesidad de estrategias integrales en la lucha para su superacin
y de una articulacin entre la poltica econmica y las polticas sociales. Asimismo, se afirma que la superacin de
la pobreza es responsabilidad de todos y que, en ese sentido, todos debemos participar en las decisiones y pro-
puestas para lograrla, en particular las personas en situacin de pobreza. Por eso, la participacin y concertacin
de los diversos actores del Estado, del sector privado y de la sociedad civil son fundamentales.
Este enfoque ha servido como parmetro para realizar el balance de la lucha contra la pobreza en el periodo
2001-2006 a partir de una mirada desde los actores, integrando diversos aspectos de la vida del pas y de las
polticas pblicas.
II. EL DESEMPEO DE LOS ACTORES
1. Un contexto favorable
El periodo se inicia en un contexto de trabas y dificultades para la lucha contra la pobreza y, a la vez, de fortalezas
y grandes oportunidades.
Resumen ejecutivo
Resumen ej ecuti vo 21
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 22
Destacan como trabas: (i) la persistencia de una cultura de discriminacin del otro, los altos niveles de desconfian-
za y la debilidad de un sentido de pertenencia a una comunidad nacional; (ii) el enorme desequilibrio de fuerzas
entre las grandes corporaciones econmicas en su mayora trasnacionales y los otros actores de la sociedad,
particularmente los pertenecientes a la mitad de la poblacin en situacin de pobreza; (iii) la debilidad institucional y
de recursos del Estado, as como la pobre capacidad de articulacin de las fuerzas polticas, y (iv) la nueva institu-
cionalidad creada en la dcada de 1990, que desprotege los derechos de la mayora de ciudadanos, en particular
con relacin al trabajo, la educacin y la salud.
Destacan como fortalezas: (i) el desarrollo de una mayor conciencia de derechos en la poblacin, as como de
una capacidad organizativa y de emprendimiento; (ii) el desarrollo en sectores del empresariado de una mayor
conciencia de la responsabilidad social de la empresa; (iii) la persistencia de articulaciones en la sociedad civil, que
acumularon conocimientos, vnculos y propuestas con relacin al desarrollo humano, y (iv) la estabilizacin de la
economa y el aprendizaje desde el Estado para su manejo equilibrado. Como oportunidades, destacan principal-
mente dos: (i) el impulso democratizador que se gener frente a la concentracin del poder y la alta corrupcin en
el Gobierno de Fujimori, lo que propici amplias articulaciones entre movimientos regionales, grupos de las iglesias,
organizaciones diversas de la sociedad civil y organizaciones polticas, as como la construccin de algunos con-
sensos bsicos sobre el rumbo del pas, y (ii) la favorable coyuntura internacional que se abri para el crecimiento
de la economa, la ampliacin de mercados y las mayores posibilidades del desarrollo productivo en el pas.
2. Los actores de la sociedad
2.1. Las familias en pobreza
Los principales actores en la lucha contra la pobreza son las propias personas y familias en situacin de pobreza
que desarrollan esfuerzos y estrategias para salir de ella buscando su independencia y autosuficiencia. Las familias
suelen desarrollar estrategias de diversificacin de ingresos basadas en redes familiares y sociales, as como en
una alta movilidad (desplazamientos y migraciones). Se relacionan con los servicios y programas pblicos desde
estrategias de acumulacin propia, marcadas por ciclos temporales, as como por situaciones de emergencia,
buscando adaptarlos a sus necesidades. Con frecuencia, existe un desencuentro entre estos esfuerzos y el dise-
o y gestin de las polticas pblicas. Es imperativo que las estrategias de reduccin de la pobreza se articulen con
las estrategias de salida de las propias familias afectadas, para romper la neutralizacin de acciones y convertirlas
en efectivos puntos de apoyo. Para ello, es preciso reforzar las estrategias de diversificacin de ingresos y de re-
duccin de riesgos, la urgente mejora en la calidad de los sistemas educativos y de salud pblicos y la adecuada
articulacin de los programas sociales, introduciendo criterios de diferenciacin de situaciones y flexibilidad.
2.2. Los actores en la economa
La pobreza tiene que ver tambin con el comportamiento privado de los diversos actores econmicos y la manera
como estos perciben y desarrollan sus funciones en la sociedad. El sector empresarial es el principal responsable
de la generacin de empleo, y ese es su mayor aporte en la lucha contra la pobreza. Su accin est condiciona-
da tanto por una alta heterogeneidad en la estructura productiva que genera enormes desigualdades, como por
una baja productividad promedio. Este es uno de los principales factores generadores de pobreza en el pas. El
concepto de responsabilidad social empresarial se empieza a trabajar en el pas desde la gran empresa. En el caso
de las grandes empresas trasnacionales cuyos intereses fundamentales son externos al pas, la responsabili-
dad social desarrollada ha tenido un carcter ms instrumental. Por su parte, el grupo de empresarios organizados
en Per 2021 plantea la responsabilidad social desde la propia forma como la empresa organiza la gestin, al
interior de una visin de desarrollo del pas y la necesidad de superar la pobreza. No obstante, estos esfuerzos si
bien significativos todava son aislados y estn centrados en apoyos concretos, ms que en el impulso de una
institucionalidad equitativa. Por otro lado, en el empresariado medio y emergente existe la tendencia a establecer
una relacin ms bien filantrpica con la problemtica de la pobreza. El enorme poder actual de la gran empresa
en el pas le da una mayor responsabilidad con respecto al desarrollo nacional y la superacin de la pobreza. Es
necesario que construya un nuevo equilibrio entre esta responsabilidad social y su legtimo inters por maximizar
sus ganancias, y que contribuya a generar condiciones sostenibles para un desarrollo humano en el Per.
2.3. La sociedad civil
Tomando en cuenta que la sociedad civil es estructuralmente dbil en el pas (pobreza masiva, debilidad institucional y
fragmentacin), en el contexto de la democratizacin abierta en el periodo hubo significativos niveles de reactivacin.
Por un lado, se experiment una reactivacin importante de diversos actores gremiales, sociales o profesionales y
surgieron nuevos actores en la elaboracin de demandas y propuestas, en buena medida incentivados por los nue-
vos espacios de concertacin y consulta para la toma de decisiones pblicas, pero tambin por las condiciones de
crecimiento econmico. Estos se organizaron para luchar por una mayor distribucin del crecimiento. Por tal motivo,
las huelgas y conflictos se incrementaron en este periodo. A la vez, se establecieron nuevas articulaciones entre
actores que buscan incidir en las polticas pblicas: se desarrollaron campaas, grupos de incidencia y movimientos
cvicos que contribuyeron a que adquiriesen mayor peso temas como la atencin a la infancia o la mejora en la calidad
de los servicios de salud y educacin, entre otros, que buscan, asimismo, incidir en los partidos y fuerzas polticas.
Toda esta riqueza de actividades se ha mantenido con gran dispersin de esfuerzos y con una fuerza an precaria.
En el contexto del ajuste estructural de la economa y los cambios institucionales que la acompaaron, la sociedad
civil mantiene serias dificultades para articular intereses y consolidar organizaciones representativas. Es necesario
revertir esta situacin. Finalmente, esta combinacin de democratizacin y crecimiento econmico ha venido pro-
duciendo cambios importantes en las percepciones desde la sociedad sobre la situacin del pas y una demanda
creciente por mayor equidad, reconocimiento y redistribucin del crecimiento econmico, lo que se vio reflejado
en la agenda de la campaa electoral nacional a inicios de 2006.
3. El Estado y las polticas pblicas
3.1. La construccin de la institucionalidad democrtica
El Gobierno de Transicin de Valentn Paniagua y el Gobierno del presidente Toledo restablecieron y respetaron las
reglas bsicas del juego democrtico, pues se abrieron numerosos espacios e instrumentos de consulta y con-
certacin con la sociedad civil. Entre ellos, aparecieron novedosos espacios de dilogo social, como el Foro del
Acuerdo Nacional y la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza. Asimismo, se desarrollaron normas
y mecanismos de mayor transparencia en la gestin pblica y se impuls el proceso de descentralizacin del pas.
Resumen ej ecuti vo 23
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 24
Esta institucionalizacin democrtica ms all de vacos y limitaciones ha sido uno de los principales logros
en el periodo en cuanto a la lucha contra la pobreza, pues es de vital importancia para encauzar capacidades de
decisin de las poblaciones que viven en esa situacin. Sin embargo, estas reformas democrticas demandaban
una reforma integral del Estado particularmente del Poder Ejecutivo, as como de diversos sistemas e instru-
mentos de la administracin pblica. Estas reformas no se llegaron a concretar, lo que rest fuerza y efectividad a
la nueva institucionalidad.
3.2. Las polticas econmicas
Por el contrario, el marco general de la poltica econmica no dio prioridad a la lucha contra la pobreza sino a la
reduccin del riesgo-pas para las grandes inversiones forneas, por sobre la atencin a la demanda social interna
y la reactivacin de los mercados internos. Se actu bajo el supuesto de que, al favorecer las grandes inversiones
orientadas fundamentalmente a la exportacin, el crecimiento que estas generan repercutira luego, de por s,
en los sectores en pobreza, sin desarrollar suficientemente y fortalecer mecanismos de redistribucin y conexin
de ese crecimiento hacia el conjunto del pas. Si bien el mantenimiento de la estabilidad de la economa fue un
logro favorable para el objetivo de enfrentar la pobreza, la orientacin de la poltica macroeconmica, el pobre
inters en el agro y una poltica laboral que, no obstante la restitucin de algunos derechos, mantuvo altos niveles
de desproteccin del trabajador, fueron elementos sustantivos para que el crecimiento econmico no repercutiera
significativamente en la reduccin de la pobreza y, a la vez, se reprodujera y ampliara la desigualdad.
3.3. Las polticas sociales
En el campo de las polticas sociales, hubo una renovacin importante en el diseo de polticas y en elaboraciones
normativas, como la nueva Ley General de Educacin, la estrategia nacional de seguridad alimentaria, regulaciones
en salud, planes nacionales de equidad y otros. En general, se puso mucho inters en la responsabilidad pblica
del Estado, la calidad y la equidad. No obstante, si bien en la aplicacin prctica hubo avances parciales en esa
direccin entre los que se puede destacar aspectos de atencin a la infancia, medidas en la revalorizacin del
magisterio o el establecimiento del Seguro Integral de Salud, sus concreciones e impacto an son dbiles. A
su vez, con relacin a los programas sociales de asistencia, se plantearon enfoques para superar la orientacin
asistencialista y el manejo clientelista, pero no se lleg a materializar una efectiva reestructuracin de estos pro-
gramas. Un avance renovador aunque an desarticulado fue el inicio del programa de transferencias directas
J untos. Trabas importantes han sido la inadecuacin e ineficiencia del propio aparato estatal y, particularmente,
el desencuentro entre las polticas sociales y el marco de la poltica econmica, que dej poco espacio para la
inversin social en este periodo, amn de la escasa voluntad poltica para darle prioridad.
3.4. Otras polticas prioritarias
Otras polticas clave en la lucha contra la pobreza han sido las propuestas de reforma en el sector J usticia (que
incorporaron importantes aspectos de equidad) y las fuerzas policiales (orientadas a la seguridad ciudadana). Sin
embargo, la primera no se lleg a aplicar y la segunda fue parcialmente desactivada. Ha sido importante el inicio
de la aplicacin de las recomendaciones de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin y la aprobacin del Plan
Nacional de Reparaciones. En servicios pblicos como agua, saneamiento y electrificacin no hubo una atencin
importante y prim la tendencia al estancamiento.
4. Impactos en la evolucin de la pobreza
4.1. En la reduccin de la pobreza econmica
Los resultados han sido bastante dbiles con respecto al ritmo de crecimiento econmico en el pas. Mientras
que la economa creci aproximadamente 25 por ciento en el periodo 2001-2006, la poblacin en pobreza solo
disminuy aproximadamente 3 puntos porcentuales y, atendiendo a la movilidad de la pobreza, dos de cada tres
peruanos continuaron siendo afectados por la pobreza en algn ao de dicho periodo. A su vez, se siguieron
incrementando las desigualdades en la distribucin del ingreso, particularmente entre el capital y el trabajo. Hay
avances en la reduccin de las brechas entre Lima y las otras regiones, pero la sierra ha quedado rezagada: en
ella se registra una reduccin ms lenta de la pobreza econmica.
4.2. En el desarrollo de capacidades humanas
En cuanto al dficit nutricional global en el pas, se percibe un estancamiento. Por un lado, se registr un deterioro del
consumo calrico en reas urbanas y una cierta mejora en el rea rural; por otro, hubo una leve disminucin de la des-
nutricin crnica infantil en las reas urbanas y un estancamiento en las reas rurales. En cuanto a la esperanza de vida,
esta continu creciendo, aunque an hay grandes brechas al interior del pas. Por otro lado, los aos de estudio logra-
dos por la poblacin siguieron elevndose lentamente, pero en general se ha mantenido la desigualdad en la calidad
de los aprendizajes entre la poblacin en pobreza y la no pobre. Finalmente, se observa una lenta mejora en materia de
vivienda y saneamiento, y se han incrementado las brechas de acceso a estos servicios entre Lima y el resto del pas.
4.3. En la participacin en las decisiones
Se han ampliado las capacidades de participacin y decisin pblica de la poblacin en pobreza en diversos
espacios de dilogo y concertacin, en particular, en los procesos de presupuestos participativos en regiones y lo-
calidades. No obstante, estos avances an son limitados debido a la escasa capacidad de representacin y articu-
lacin de la poblacin en pobreza, as como a debilidades en los propios espacios e instrumentos de participacin
para fomentar la participacin de los ms excluidos y para incidir con mayor eficacia en la toma de decisiones.
III. DESAFOS Y PROPUESTAS
El balance nos muestra que, si bien en estos cinco aos se han realizado importantes avances en la creacin de
condiciones ms favorables para reducir la pobreza y ha habido una relativa disminucin de esta, no se ha estado
a la altura de las dimensiones de ese problema en el pas ni de la urgencia tica por enfrentarlo. Las brechas entre
los ingresos se han incrementado, los mecanismos de redistribucin son dbiles y las diferencias sociales no han
sido modificadas sustancialmente. No se ha logrado poner en marcha estrategias integrales que articulen la poltica
econmica y las polticas sociales, movilizando al conjunto de la sociedad en funcin de este objetivo.
1. Desafos y recomendaciones
Se hace necesario un cambio de rumbo orientado a aplicar una estrategia integral de superacin de la pobreza.
Actualmente enfrentamos tres grandes desafos:
Resumen ej ecuti vo 25
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 26
Primer desafo:
Construir una sociedad sin indiferencia que sea responsable por todos sus miembros
Recomendaciones
Reconocer a las personas en situacin de pobreza como sujetos de derecho y actores principales de su
desarrollo.
Fortalecer las capacidades de organizacin y representacin de la sociedad, particularmente de los sectores
ms excluidos.
Promover una mayor incidencia de la sociedad en el desarrollo de polticas pblicas.
Fomentar una tica de confianza, cooperacin y solidaridad y la funcin educadora de la sociedad.
Segundo desafo:
Organizar una economa al servicio del desarrollo de las personas
Recomendaciones
Crecimiento econmico con inclusin de las mayoras. En este caso, destacamos dos reas prioritarias de
accin:
(i) llevar a la prctica el Pacto Social por la Inversin y el Empleo Digno del Acuerdo Nacional;
(ii) elevar la productividad de las pequeas empresas y diversificar la produccin, para lo cual es preciso co-
nectar las estrategias de desarrollo de la grande, mediana y pequea empresa.
Proyectar nuestra cultura y diversidad en el impulso descentralizado del desarrollo econmico.
Tercer desafo:
Un Estado democrtico y fortalecido al servicio de toda la sociedad
Recomendaciones
Profundizar la descentralizacin democrtica del Estado, fortaleciendo las polticas nacionales de construccin
de equidad.
Desarrollar las polticas sociales universales (salud y educacin, fundamentalmente) con estndares bsicos de
calidad.
Promover polticas pblicas que contribuyan a consolidar y mejorar los procesos participativos y de concerta-
cin, as como el ejercicio de la transparencia y la rendicin de cuentas.
2. Lo urgente y prioritario
Planteamos atender nueve urgencias que amenazan seriamente la vida de las personas. Estas son:
Brindar proteccin inmediata y efectiva a la niez, en particular a la primera infancia.
Hacer efectivo el cumplimiento del Plan de Reparaciones a las vctimas de la violencia poltica.
Aplicar medidas de proteccin frente a situaciones de grave riesgo para la salud de las personas.
Elevar el nivel de aprendizaje bsico en razonamiento lgico-matemtico, comunicacin integral y valores ciu-
dadanos, y atender la infraestructura escolar en riesgo.
Incrementar peridicamente el salario mnimo vital hasta que cubra la canasta de subsistencia familiar.
Impulsar decididamente el empleo juvenil vinculado con el desarrollo local.
Erradicar la violencia familiar, que afecta en particular a las mujeres y los nios.
Detener drsticamente la contaminacin ambiental, que est daando gravemente la vida de las personas y las
familias.
Reforzar la seguridad ciudadana, en particular de las poblaciones en situacin de pobreza.
Resumen ej ecuti vo 27
Parte 1
ENFOQUE
Y CARACTERIZACIN
DE LA POBREZA
Parte 1: Enfoque y caracteri zaci n de l a pobreza 31
1 Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza. Carta Social: Compromiso por el desarrollo y la superacin de la pobreza, aprobada en mayo de 2001.
2 Ibd., p. 3.
3 Ibd., p. 7.
4 Ibd., p. 5.
Captulo 1
El enfoque de la Mesa
de Concertacin
EN ESTE CAPTULO presentamos el enfoque
concertado desde el inicio por la Mesa de Concertacin
para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP), que ha sido
expresado en nuestra Carta Social
1
y en documentos
posteriores. Este enfoque nos ha servido como par-
metro para realizar el balance a partir de una mirada
desde los actores, integrando diversos aspectos de la
vida del pas y de las polticas pblicas.
1. Un punto de partida tico:
la persona al centro
El ser humano es valioso por s y en s mis-
mo, y por principio, debe realizar sus poten-
cialidades a plenitud.
2

Segn esta afirmacin sobre el valor primordial de la
vida y dignidad de toda persona, el ser humano debe
realizar sus potencialidades a plenitud. Ello supone
generar las capacidades necesarias para la construc-
cin de una sociedad de ciudadanos y ciudadanas
fundamentada en principios ticos; una sociedad igua-
litaria, justa libre, solidaria y productiva.
3

La bsqueda de equidad y efectiva protec-
cin para todos, especialmente para los ex-
cluidos y para todo grupo humano que se
encuentre en peligro, debe ser un principio
permanente. Nadie debe quedar al margen
de una vida digna.
4

En el Per, la discriminacin y la desigualdad han con-
tribuido de manera decisiva a una dbil integracin y a
una insuficiente presencia del Estado, sobre todo en lo
que respecta a servicios de calidad. Si bien enfrenta-
mos escasez de recursos, es necesario no perder de
vista que la superacin de la pobreza no es un proble-
ma tcnico, sino, sobre todo, tico.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 32
Hablar y actuar con la verdad y la justicia,
llamando a las cosas por su nombre y asu-
miendo un comportamiento tico.
5
Esta consideracin nos plantea que es necesario ha-
cer lo que se debe no solo lo que se puede en el
marco actual de las polticas econmicas y sociales. En
gran medida, la extensin de la pobreza y la escasez
de recursos pblicos y privados para la subsistencia
de muchos peruanos es el resultado de nuestra pobre
conciencia moral como sociedad, y de una falta de so-
lidaridad hacia quienes, aun perteneciendo a nuestra
comunidad nacional, no son tomados en cuenta.
La sociedad en su conjunto tiene la obligacin moral
de enfrentar la pobreza, institucionalizando reglas de
convivencia y solidaridad en la economa, la poltica y
la cultura que no dejen a los ciudadanos desampa-
rados y excluidos en su propia sociedad.
6
El Estado
tendr bajo su responsabilidad aquellas tareas que la
sociedad le asigne, y lo har con los recursos que le
conceda. Es necesario tener presente, adems, que
en el Per las familias que viven en pobreza no espe-
ran pasivamente el apoyo del Estado, sino que llevan
adelante mltiples estrategias para sobrevivir y tambin
para ser incluidos como ciudadanos con derecho y
tambin con responsabilidades.
2. Enfoque de desarrollo humano
integral
7
Hablamos de desarrollo para referirnos a la situacin futu-
ra de bienestar a la que aspiramos, y tambin al proceso
que nos acerca a ello. Este doble significado del trmino
(proceso y resultado, camino y destino) ha permanecido
y permanece hasta nuestros das.
2.1. Dimensiones del desarrollo
Desarrollo econmico: est asociado con el incre-
mento de la produccin; implica competitividad y
rentabilidad; es necesario para superar la pobreza,
pero insuficiente.
Desarrollo social: se refiere al mejoramiento de las
condiciones de vida; se expresa en acceso a bie-
nes y servicios bsicos, como salud, educacin,
vivienda e infraestructura sanitaria.
Desarrollo ambiental: pone la atencin en adoptar
modelos de desarrollo y prcticas econmicas y so-
ciales compatibles con la preservacin del equilibrio
ambiental.
Desarrollo organizativo e institucional: seala la
importancia de fortalecer las instituciones para dar
continuidad al desarrollo.
Dimensin tica y moral: esta dimensin es un
elemento sustantivo que genera sinergias entre las
otras cuatro dimensiones.
Una visin integral del desarrollo humano supone com-
binar en forma permanente estas dimensiones y, sobre
todo, comprender la quinta dimensin tica y mo-
ral como aquella que atraviesa el conjunto y potencia
la dimensin profundamente humana del desarrollo.
Podemos decir, entonces, que el desarrollo es integral
cuando los esfuerzos por mejorar la produccin, las con-
diciones de vida de la poblacin, la proteccin ambien-
tal y el desarrollo organizativo e institucional confluyen,
5 Ibd., p. 3.
6 Iguiiz, Javier. Cambio de rumbo: objetivos intermedios y estrategia de lucha contra la pobreza. En: MCLCP. Aportes para una estrategia de desarrollo humano
y superacin de la pobreza. VI Encuentro Nacional, 2003, p. 6.
7 Retomamos aqu lo expresado en el documento de la MCLCP Desarrollo humano y superacin de la pobreza, presentado en el VI Encuentro Nacional, noviem-
bre de 2003.
Parte 1: Enfoque y caracteri zaci n de l a pobreza 33
cooperan y estn inspirados en valores ticos y morales
que los confrontan e interpelan permanentemente.
El desarrollo es una tarea de largo, mediano y corto pla-
zo que requiere un esfuerzo sostenido y concertado del
conjunto de actores nacionales, regionales y locales.
Precisa el diseo de polticas por resultados en horizon-
tes temporales distintos en lo que respecta a los logros,
pero todas urgentes e indispensables; por lo tanto, de-
ben ser consideradas para iniciarse al mismo tiempo.
Se privilegia el espacio local como un punto de parti-
da necesario para garantizar la mayor intervencin del
conjunto de la sociedad en un movimiento de abajo
hacia arriba. Esto constituye el proceso de planeamien-
to del desarrollo local y regional. Ello no obstante, este
proceso debe estar acompaado de una voluntad de
planificacin nacional concertada que permita acoger y
fortalecer el proceso participativo.
Desde este enfoque, la calidad de vida se asocia a lo
que la gente puede ser y hacer, y no solo a lo que tiene.
Los bienes y servicios son importantes porque amplan
las posibilidades de ser y hacer de las personas, es
decir, tienen un carcter instrumental.
2.2. El concepto de pobreza
La visin del desarrollo humano integral implica tambin
una manera distinta de ver la pobreza. La pobreza est
definida por el no desarrollo de las capacidades bsi-
cas de las personas para desempearse en la socie-
dad, y significa una importante restriccin a la libertad
que resulta de la carencia de ingresos, de bienes o de
diversas discriminaciones, as como del no reconoci-
miento de derechos.
En su VI Encuentro Nacional, la MCLCP defini la po-
breza como una situacin injusta que produce la ex-
clusin de las oportunidades para desempearse en
la vida segn las potencialidades humanas y la vo-
cacin de las personas y, en general, la exclusin de
maneras de vivir consideradas valiosas por la socie-
dad y por los individuos. Asimismo, se identificaron
El concepto de desarrollo humano
El desarrollo humano es un concepto que no siempre ha sido bien comprendido. Los Informes de Desarrollo Humano lo denen como un proceso
mediante el cual se amplan las oportunidades de las personas, aumentando sus funciones y capacidades, pues las oportunidades y capacidades
son, en cierta medida, los ejes en los que se asienta el desarrollo humano.*
El concepto de desarrollo humano tambin alude a la integracin de todos los derechos humanos, concibindolos como parte de una sola iden-
tidad y un solo proceso. Esto se conoce como la integralidad de los derechos humanos: quiere decir que la vigencia de los derechos polticos
es inconcebible cuando se violan los derechos sociales y, a la inversa, los derechos polticos son parte de los derechos sociales y econmicos.
Asimismo signica que no puede haber una democracia completa solo con derechos civiles y no con derechos econmicos.**
* Vargas ybar, Luis. El concepto de desarrollo humano. En: El rol de la prensa en el desarrollo humano, Cuadernos PNUD, n. 2, mayo de 2002, p. 5.
** Bjar Rivera, Hctor. Poltica social, justicia social. Lima: CEDEP, segunda edicin, 2004.
Fuente: Informe complementario Balance 2001-2005. Mesa de Lima Metropolitana, 2006.
Recuadro 1
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 34
los siguientes aspectos bsicos en los que se ex-
presa la pobreza:
Ingresos familiares bajo la lnea de pobreza y pre-
carios, que no permiten acceder con regularidad a
bienes y servicios bsicos.
Malas condiciones bsicas de vida que exponen a
las personas a la desnutricin, a diversas discapa-
cidades y a la inseguridad afectiva, menguando su
autoestima y desarrollo personal.
Reducidas oportunidades para desempearse ade-
cuadamente debido a discriminaciones (de gnero,
regionales, tnicas, generacionales), inseguridad y a
situaciones de violencia, entre otras.
Exclusin de la participacin, individual y colectiva,
en las deliberaciones, elaboracin de planes, presu-
puestos, reformas institucionales, etctera.
La incidencia de estos factores en la restriccin de las
capacidades personales puede variar segn las circuns-
tancias. El objetivo de la superacin de la pobreza con-
siste en erradicar esas restricciones y promover el pleno
desarrollo de las capacidades y el ejercicio de la libertad.
2.3. El reconocimiento de derechos y
la construccin de capacidades
El enfoque de derechos considera a la persona como
un fin; de all que sea sujeto de derechos. Los derechos
de las personas nos hacen recordar que estas son fi-
nes y no instrumentos. La Constitucin Poltica del Per
reconoce a la persona como fin supremo, y precisa sus
derechos y responsabilidades fundamentales.
Este enfoque supone considerar a las personas que
viven en pobreza como ciudadanos y ciudadanas. Asi-
mismo, reconoce que la pobreza vulnera los derechos,
y que el cumplimiento y el ejercicio de esos derechos
por todos los peruanos y peruanas es un objetivo pri-
mordial de las polticas pblicas.
En la medida en que la pobreza implica la prdida de
capacidades, para superarla se requiere, ms que
polticas de alivio, polticas habilitadoras que amplen
oportunidades, rompan barreras y restricciones y creen
condiciones favorables para que las personas y familias
enfrenten su propio desarrollo.
Un enfoque de derechos concibe a las personas como
sujetos de derecho partcipes de las decisiones que se
toman en la comunidad nacional, regida por un sistema
democrtico.
8

2.4. El enfoque de equidad en la
lucha contra la pobreza
La pobreza expresa relaciones de discriminacin y des-
igualdad de oportunidades que actan y se reproducen
constantemente en la sociedad.
El conocimiento de la verdadera situacin de la pobla-
cin de nuestro pas no puede basarse en promedios
nacionales. Es indispensable diferenciar entre lo urba-
no y lo rural; entre hombres y mujeres; entre quienes
hablan espaol y quienes solo se comunican en una
lengua verncula; entre quienes viven en los valles de la
costa y quienes lo hacen a ms de cuatro mil metros de
altura; entre quienes tienen acceso a energa elctrica y
vas de comunicacin y quienes estn aislados a horas
de camino o de trayecto pluvial. Estas enormes diferen-
cias tienen, entre otras causas, la institucionalizacin de
la discriminacin tnica en las estructuras econmicas,
sociales y polticas, que en muchos aspectos persiste
desde la conquista.
8 Este aspecto se desarrolla ms ampliamente en el apartado tres de este captulo.
Parte 1: Enfoque y caracteri zaci n de l a pobreza 35
Asimismo, diversas formas de discriminacin de gnero
profundamente enraizadas en nuestro comportamien-
to cotidiano as como discriminaciones hacia grupos
especficos de edad, de condicin social y, ms am-
pliamente, de debilidad econmica o poltica generan
situaciones permanentes de restriccin de la libertad y
de pobreza.
Es preciso atender los factores de discriminacin y exclu-
sin que actan en nuestra sociedad. Enfoques espec-
ficos, como el de equidad de gnero, interculturalidad, o
relativos a discriminaciones por edad o discapacidad, con-
tribuyen a visibilizar factores que inciden en que muchas
personas caigan en la pobreza o no puedan salir de ella.
3. La participacin poltica, la
concertacin y la construccin de
una institucionalidad democrtica
incluyente
La participacin social en las decisiones que afectan a la
sociedad y, sobre todo, a las personas en pobreza, es
parte constitutiva, y no solo un instrumento del desarrollo.
Es medio y es fin.
Un logro de reconocimiento social, de construccin de
identidad nacional y de cooperacin en la vida cotidiana
es el que los ciudadanos y sus organizaciones formen
parte del proceso de decisiones en aquellos asuntos que
influyen en forma definitiva en su futuro familiar y social,
as como en el futuro del pas. Adems de acercar estas
decisiones a sus propias necesidades, aspiraciones e
intereses, esta participacin constituye, en s misma, un
elemento indispensable en toda vida de calidad.
A la vez, es necesario sealar que el reconocimiento de
derechos y la ampliacin de capacidades para las ma-
yoras han sido, en esencia, conquistas construidas
socialmente. Conquistas que han tenido tanto avances
como retrocesos y que han expresado relaciones de
fuerza o cooperacin entre diversos actores. La parti-
cipacin social, en sus diferentes formas, debe llevar a
procesos de concertacin que, respetando diferencias,
construyan acuerdos en funcin de objetivos, reglas o
metas comunes.
En un pas diverso y fuertemente fragmentado como el
Per, con altos niveles de desigualdad y de pobreza, se
plantea como indispensable el desarrollo de espacios y
procesos de concertacin en la definicin de las polti-
cas pblicas, con la participacin de las poblaciones en
situacin de pobreza. La concertacin es un proceso
deliberativo, incluyente y participativo.
9

Hay patrones culturales de relacin que solo podrn cam-
biar si una parte de la sociedad peruana es capaz de re-
conocer a la otra en igualdad de derechos y obligaciones.
En ese sentido, la concertacin se torna una herramien-
ta importante para profundizar la democracia y hacer de
esta un sistema que incluya verdaderamente al conjunto
de la poblacin del pas, reconociendo su ciudadana.
La concertacin es tambin un instrumento para la ac-
cin, un medio efectivo para superar obstculos y con-
flictos sociales. Si la corrupcin y la pobreza son los
principales obstculos para el desarrollo de una comu-
nidad, la concertacin de voluntades puede ser la mejor
manera de afrontarlos y hallar soluciones.
La concertacin como instrumento tambin
sirve para construir la democracia, sirve
para idear las formas de convivencia social,
aceptadas consensualmente y tambin es
como una escuela de formacin ciudadana
9 FONCODES. Gua para facilitadores de la concertacin local. Documento preliminar. Lima: FONCODES, 2002, p. 1.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 36
y de liderazgos socialmente compartidos;
sirve para construir el poder democrtico de
manera legtima en concordancia con el de-
sarrollo de la ciudadana.
10

En la construccin de la institucionalidad democrtica,
es necesario combinar las formas de la democracia re-
presentativa con formas y mecanismos de democracia
participativa.
Actualmente el Estado y la poltica no son
los nicos campos en los que se toman de-
cisiones pblicas importantes; hay un peso
muy grande de los actores econmicos y, a
su manera, de muchos actores sociales. Por
eso no habr avances hacia la democracia
real si dejamos sola a la democracia electoral
y representativa. Es necesario organizar las
instituciones pblicas y el Estado, de modo
que la gente est asociada cotidianamente a
su funcionamiento. Hay que vigilar, hay que
contribuir, hay que evaluar peridicamente.
Ello requiere organizacin, capacitacin tc-
nica, legislacin especial, pero sobre todo,
compromiso entre el ciudadano comn y las
autoridades.
11
4. Integralidad y articulacin de
estrategias
El carcter multidimensional de la pobreza exige un enfo-
que integral en el desarrollo de las polticas y estrategias
para enfrentarla, que articule adecuadamente la poltica
econmica y las polticas sociales, pero tambin estrate-
gias culturales y la construccin de una institucionalidad
poltica, consistente con la lucha contra la pobreza, que
promueva efectivamente la participacin de los sectores
excluidos. En definitiva, se requiere una articulacin de
polticas e intervenciones, desde diversos campos, que
promuevan el desarrollo humano integral.
La articulacin de estrategias no solo debe considerar
las diversas dimensiones, sino tambin el enlace del
corto, mediano y largo plazo, as como el estableci-
miento de prioridades.
Desde este enfoque de desarrollo humano integral, la
MCLCP propone cuatro lineamientos estratgicos ge-
nerales:
Asegurar un abordaje integral que articule los objeti-
vos econmicos a los objetivos sociales.
Garantizar una participacin de la sociedad en las
decisiones del diseo de la estrategia en sus niveles
nacional, regionales y locales.
Garantizar el acceso universal a servicios bsicos
de salud, educacin de calidad y condiciones para
un empleo digno.
Priorizar una actitud preventiva para evitar la prdida
de capacidades humanas, en particular, protegien-
do del dao a la primera infancia, asegurando el
mantenimiento de los activos comunales y apoyan-
do la generacin de oportunidades econmicas.
5. Rol y responsabilidad de los
actores: la familia, el Estado, la
sociedad civil y la empresa
5.1. La familia
La familia, ncleo bsico de la sociedad, es la inmediata
responsable para quien ha nacido en ella o para quien
10 MCLCP, Desarrollo humano y superacin de la pobreza, ob. cit., p. 15.
11 Ibd., p. 13.
Parte 1: Enfoque y caracteri zaci n de l a pobreza 37
forma una nueva. Para aquellos que viven en pobreza,
la familia, ya sea como relacin entre personas que se
cuidan entre s o como unidad econmica de produc-
cin y consumo, es el soporte principal, y a veces, el
nico. La familia desarrolla permanentemente acciones
y estrategias para enfrentar la pobreza, calcula costos y
beneficios y construye equilibrios para la sobrevivencia
y el progreso de sus miembros.
Ello no obstante, en muchas familias se establecen re-
laciones desiguales de poder, discriminaciones y diver-
sas causas de descuido y desamparo de sus integran-
tes, siendo en muchos casos la mujer la que resulta
perjudicada. La lucha por la superacin de la pobreza
tiene que contribuir a eliminar esas inequidades y tra-
bas, para facilitar la afirmacin y desarrollo de todos sus
miembros.
En la superacin de la pobreza, la familia debe con-
tar con las oportunidades y recursos necesarios
para vivir adecuadamente, as como con los incen-
tivos para aportar su energa y habilidades a la so-
ciedad. Para ello es central el concurso de los otros
actores.
5.2. El Estado
El Estado, como representante del conjunto de la so-
ciedad, debe garantizar el cumplimiento de los dere-
chos y obligaciones establecidos en la Constitucin
para todos los ciudadanos peruanos. Actualmente,
gran parte de estos derechos no pueden ser ejerci-
dos por muchas personas y familias en situacin de
pobreza la mitad de la poblacin, y numerosas
responsabilidades son evadidas por diversos actores.
El Estado debe regular el comportamiento y las rela-
ciones entre los ciudadanos, respetando su autono-
ma y, a la vez, con la suficiente energa para que el
desarrollo, como un derecho colectivo, sea una posi-
bilidad para todos.
En este proceso, una funcin central del Estado es la
construccin de equidad y, por lo tanto, la promocin
de la igualdad de oportunidades para todos los ciuda-
danos, sea en el campo de las regulaciones econmi-
cas y la promocin empresarial, como en el acceso de
todos y todas a servicios pblicos de calidad en educa-
cin, salud y seguridad ciudadana.
La provisin de servicios pblicos de calidad y acce-
sibles es una tarea ineludible para superar la pobreza.
Es obligacin del Estado asegurar que los nios y nias
de familias que viven en pobreza no tengan necesaria-
mente que arrastrar en su vida la circunstancia de haber
nacido en ella y en lugares marginados del desarrollo.
5.3. La sociedad civil
Las diversas organizaciones de la sociedad civil, al
expresar las necesidades, intereses y propuestas es-
pecficas de los diferentes sectores que la componen,
tienen la responsabilidad de vincular estos intereses
con la construccin del bien comn y, por ello, con el
desarrollo humano y la lucha contra todas las dimensio-
nes de la pobreza.
La sociedad civil organizada las organizaciones so-
ciales de base, los gremios, los colegios profesionales,
entre otros, adems de tener la responsabilidad de
fortalecer su propia institucionalidad democrtica articu-
lando y representando intereses, cumple un importante
papel participando en la toma de decisiones y gestin
de las polticas pblicas, y tambin vigilando que los
acuerdos, pactos y polticas para la superacin de la
pobreza se cumplan.
Las organizaciones no gubernamentales dedicadas a la
promocin del desarrollo y a la lucha contra la pobreza,
as como las Iglesias, cumplen una importante labor expe-
rimentando diversas formas y estrategias de promocin
de la ciudadana y el desarrollo, generalmente en el nivel
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 38
local, orientadas hacia sectores o grupos determinados
o con relacin a aspectos especficos de la pobreza. La
eficacia de la labor de estas instituciones depende de
que sea complementaria, y no sustitutiva, de la que reali-
zan las familias, el Estado y el sector privado.
5.4. La empresa
Si bien la empresa se organiza para fines lucrativos, tie-
ne una responsabilidad con su entorno y con los dife-
rentes grupos humanos que se ven afectados por sus
actividades. La nocin de responsabilidad social de la
empresa est adquiriendo cada vez ms fuerza en el
mundo y tiene una triple motivacin: la mejora de la so-
ciedad, la mejora de la comunidad en la que se asienta
y la obtencin de beneficios para la propia empresa.
12


La responsabilidad social de las empresas consis-
te en comprometerse con la construccin del bien
12 Caravedo, Baltasar; Pilar Mariscal, Karem Salinas y Juan Carlos Villacorta. Responsabilidad Social: una nueva forma de gerencia. Lima: CIUP-SASE, 2000.
comn en un sentido integral. Por lo tanto, en el
Per, debe suponer un compromiso explcito con
la lucha por la superacin de la pobreza en sus
mltiples dimensiones. Esta responsabilidad debe
expresarse en el campo de las relaciones labora-
les, la ampliacin del mercado interno, el pago de
impuestos, la provisin de divisas, la reinversin de
utilidades y la adecuada participacin en la gestin
del medio ambiente.
El enorme crecimiento de la pobreza econmica en el
Per desde mediados de la dcada de 1970, y la di-
ficultad para reducirla en los tres ltimos lustros, tiene,
en gran medida, un origen econmico. El desarrollo de
bienestar en las familias peruanas tiene que contar, in-
eludiblemente, con la responsabilidad y el aporte de las
empresas. Su principal contribucin es la generacin
de empleo adecuado, invirtiendo con el fin de competir
y mejorar la calidad de vida.
Parte 1: Enfoque y caracteri zaci n de l a pobreza 39
Captulo 2
Breve caracterizacin de
la pobreza en el pas
13

EL PER ha seguido siendo un pas econmica-
mente empobrecido, debido a que no ha logrado re-
vertir ni la restriccin externa a su crecimiento, ni la des-
igualdad y divisin internas en su sociedad.
Las polticas macroeconmicas han sacrificado la ex-
pansin del mercado por estabilizar la economa, y la
insercin internacional sigue siendo poco intensiva en
mano de obra. Actualmente, el empleo adecuado es el
mayor desafo en la sociedad peruana.
El Per tiene una poblacin de alrededor de 28 millones
de personas y muchas de las polticas del Estado an
no logran una cobertura que las incluya a todas con un
mnimo de calidad, especialmente a quienes no pueden
lograr una vida digna con el esfuerzo familiar. La presin
tributaria es insuficiente para atender las demandas so-
ciales y cumplir, a la vez, los elevados compromisos
financieros del pas.
1. La nueva pobreza
La pobreza en el Per es antigua, pero se ha expan-
dido y profundizado en las ltimas dcadas. El des-
medido aumento del nmero de pobres en los ltimos
veinticinco aos del siglo XX se debe, principalmente,
al deterioro del poder adquisitivo de los sueldos y sa-
larios. Lo que ha sucedido con la economa en este
periodo es que los sectores de mayor productividad,
que obtienen mayor valor agregado por trabajador, en
lugar de expandir su riqueza a ms sectores del pas,
se han defendido de la crisis ajustando las remune-
raciones salariales, el componente que ms importa
para el sostenimiento y crecimiento de los mercados
internos.
As, la pobreza invadi las ciudades: los nuevos pobres
se encuentran sobre todo en ellas, pero la ms profun-
da sigue siendo la rural.
13 Esta caracterizacin se basa en el documento de diagnstico aprobado en el VI Encuentro Nacional de la MCLCP, en 2003, as como en las conclusiones de
la Mesa de Trabajo Programas Sociales y Desarrollo convocada por la MCLCP en abril y mayo de 2005. Tambin incluimos referencias al estudio de Juan
Chacaltana: Se puede prevenir la pobreza? hacia la construccin de una red de proteccin social de los activos productivos en el Per. Informe nal. Lima:
Centro de Investigaciones Econmicas y Sociales (CIES), marzo de 2006.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 40
2. Discriminacin cultural y olvido
La pobreza tiene otras causas en nuestro pas que se
remontan en el tiempo: el desprecio a las culturas andi-
nas y amaznicas, y a sus integrantes, que tienen otra
forma de ver el mundo, otras lenguas, otras expresiones
culturales, otra raza. Esta parte del Per se hace doloro-
samente visible cuando se busca conocer la pobreza.
Sin embargo, su visibilidad no ha logrado transformar
las relaciones sociales, econmicas y polticas. Hace
poco, el Informe Final de la Comisin de la Verdad y
Reconciliacin (CVR) revel que la violencia poltica de
los ltimos veinte aos golpe mayoritariamente a esta
parte de nuestra sociedad y, lo que es muy duro de
decir y est claramente demostrado en el Informe, es
que no solo sufri violencia y muerte, sino indiferencia,
desamparo y olvido.
Mucha de esa poblacin de nuestro pas migr del
campo desde hace medio siglo, buscando progreso,
respeto e igualdad de oportunidades y hoy puebla las
ciudades, con mejores posibilidades que cuando mi-
graron, pero con un futuro incierto para sus descen-
dientes, que afrontan una pobreza urbana que crece y
menos oportunidades de salida.
Esta no es historia reciente. Probablemente en esta situa-
cin es donde radica el ncleo duro de la pobreza, pues
en un sector del pas no parece haber conciencia de que
hay otro que tiene iguales derechos y tambin responsabi-
lidades, pero que est excluido de esa ciudadana.
Al interior de esta porcin de la sociedad, las mujeres,
los nios y las nias y las personas mayores son las ms
afectadas. Es en este tipo de vivencia que descubri-
mos la multidimensionalidad de la pobreza y la urgencia
de abordar estrategias que tomen en cuenta medidas
inclusivas en dimensiones culturales y de gnero, en las
polticas educativas, de salud y de empleo.
3. Heterogeneidad
y multidimensionalidad
La convergencia de diversos factores econmicos, so-
ciales, polticos y culturales generadores de pobreza
que actan en el escenario de por s diverso de
nuestra configuracin nacional, origina situaciones de
pobreza muy heterogneas al interior del pas. La po-
breza en las zonas rurales no es igual que en las ciuda-
des; la pobreza que tiene como factor principal la cada
del ingreso no es igual que aquella cuyo factor principal
es la discriminacin cultural, o la pobreza por aislamien-
to geogrfico.
No todos los pobres lo son por la misma razn y, por
lo tanto, no todos requieren el mismo tratamiento de
sus necesidades. J uan Chacaltana sostiene que eso
parece haberse olvidado en los recientes debates po-
lticos sobre la pobreza, en los que se ha tendido a
pensar en los pobres en abstracto como si se pudie-
ra separar su condicin de pobreza de la causa por
la cual se encuentran en esa situacin y por lo tanto
como si todos necesitaran lo mismo para superar su
situacin de necesidad. Esta errnea percepcin es la
que ha definido un esquema de poltica social distan-
ciado de la realidad.
14

Esta heterogeneidad y multidimensionalidad es uno de
los problemas ms importantes, tanto para el anlisis
de la pobreza como para la definicin adecuada de
las polticas pblicas para enfrentarla. Se han ensaya-
do diversas maneras de reducir esta heterogeneidad
y llegado a diversos tipos de clasificacin y medicin.
La ms comn y simple es la clasificacin de pobres
14 Chacaltana, J. Se puede prevenir la pobreza?, ob. cit., p. 20.
Parte 1: Enfoque y caracteri zaci n de l a pobreza 41
extremos y no extremos sobre la base de una lnea
de ingreso monetario y de considerar la intensidad
de la pobreza. Tambin se han desarrollado mapas
de pobreza inspirados en el mtodo de necesidades
bsicas insatisfechas y, ms recientemente, se est
proponiendo medir la pobreza extrema no a partir de
una lnea de ingresos, sino a partir de la medicin de
la insuficiencia calrica.
4. Movilidad de la pobreza
Por otro lado, la pobreza no es esttica; por el con-
trario, es cada vez ms mvil frente al peso de fac-
tores estructurales que producen permanentemente
vulnerabilidad, como la precariedad de la dinmica
econmica, la dbil institucionalidad y procesos de
desestructuracin social o desastres naturales que
no se saben manejar y prever, entre otros.
Recientes estudios y bases de datos que han permiti-
do seguir la dinmica de familias en el tiempo, mues-
tran que la pobreza es altamente mvil. Dicha situacin
no es exclusiva del Per. Estos estudios revelan que
en los periodos analizados hay familias que siempre
son pobres, otras que a veces son pobres y otras que
nunca lo son, identificando a la vez los flujos de en-
trada y de salida de la pobreza. Los anlisis estticos
no permiten observar este movimiento y pueden llevar
a pensar que los pobres son los mismos siempre y
por las mismas razones. J uan Chacaltana, a partir de
datos de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO),
realiza un seguimiento de hogares por cuatro aos
Cuadro 1
Dinmica de
la pobreza y
tipos de pobres
en los hogares
peruanos
1998-2001
Lima Metropolitana Urbano Rural Total

1998-2001 (1.100 obs.)
Al menos un ao pobre 55 52 86 68
4 aos 8 13 41 25
3 aos 10 12 17 14
2 aos 15 11 16 14
1 ao 22 16 12 15
Ningn ao pobre 45 48 14 32

2001-2004 (3.300 obs.)
Al menos un ao pobre 48 57 85 67
4 aos 15 18 47 28
3 aos 11 12 13 12
2 aos 10 13 13 13
1 ao 12 15 11 14
Ningn ao pobre 52 43 15 33
Fuente: Chacaltana, J. Se puede prevenir la pobreza, ob. cit., p. 23.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 42
consecutivos y en dos periodos sucesivos recientes,
y ha identificado algunas caractersticas importantes
de la dinmica de la pobreza en el pas que confirman
estudios preliminares.
15

La magnitud de la pobreza, vista dinmicamente,
afecta a dos de cada tres hogares en el Per. Desde
un anlisis dinmico, se puede apreciar que el porcen-
taje de las familias que han sido afectadas por la pobre-
za al menos un ao en los periodos analizados es ma-
yor (68 por ciento y 67 por ciento) que si se realiza una
medicin esttica, en que ha fluctuado alrededor de 50
por ciento. Los estudios estticos tienden a subestimar
la real dimensin de la pobreza en el pas.
Existe una pobreza crnica. Hay un porcentaje de ho-
gares que permanece pobre los cuatro aos conse-
cutivos (25 por ciento y 28 por ciento). Esta pobreza
corresponde a la concepcin tradicional de la pobreza,
es decir, pobres por razones estructurales, con muchas
carencias. Los estudios sealados revelan, a su vez,
que solo alrededor de un tercio de los pobres son po-
bres crnicos.
Existe una pobreza transitoria mayoritaria. Hay pobre-
za transitoria que es mayoritaria (43 por ciento y 39 por
ciento). Son hogares que estn muy cerca de la lnea
de pobreza y usualmente estn transitando alrededor
de ella, o tambin hogares que ntidamente caen en la
pobreza o salen de ella por diversos factores. Los datos
tambin revelan que, entre un periodo y otro, los prime-
ros en salir de la pobreza son los pobres transitorios. La
reduccin de la pobreza se ha dado fundamentalmente
en la transitoria, aquella que es ms proclive a cambios
en el corto plazo.
5. Pobreza crnica y transitoria:
factores de entrada y salida de la
pobreza
Si existe una pobreza crnica y otra transitoria, a qu
se debe que unos hogares permanezcan en pobreza y
otros estn entrando y saliendo de ella? Cules son
los factores o mecanismos que hacen que las familias
entren o logren salir de la pobreza? Chacaltana avan-
za en algunas respuestas, partiendo de dos enfoques
analticos: el enfoque de los activos y el de los riesgos
sociales.
El enfoque de los activos plantea que las salidas
de la pobreza pueden ser explicadas por la acu-
mulacin de activos o por incrementos en los re-
tornos de los activos de los pobres. Estos acti-
vos pueden ser de tres tipos: (i) capital fsico: el
valor monetario de activos financieros, tenencia de
dinero, propiedad y capital utilizado en la produccin;
(ii) capital humano: principalmente educacin formal;
(iii) capital social: se refiere al conjunto de normas y
redes sociales que facilitan la accin colectiva entre
individuos.
Por otro lado, el enfoque de riesgos sociales ayuda
a identificar factores principalmente determinantes
para las entradas a la pobreza. Si bien estas obe-
decen a factores estructurales como la baja dota-
cin de activos de las personas, tambin se deben
a riesgos sociales y sus impactos (shocks). La de-
bilidad en la capacidad para enfrentar estos shocks
es lo que constituye la vulnerabilidad social. Las
personas en pobreza estn menos capacitadas para
enfrentarlos.
15 Ibd., pp. 22-25.
Parte 1: Enfoque y caracteri zaci n de l a pobreza 43
Desde estos enfoques, es importante anotar que si
los procesos de entrada a la pobreza debido a shocks
pueden ser cortos, los procesos de salida, a partir de la
acumulacin de activos, suelen ser largos.
Partiendo de un estudio minucioso de las bases de da-
tos proporcionadas por la ENAHO entre 1998 y 2001,
Chacaltana
16
identifica factores que inciden en la pobreza
crnica, y que por lo general estn asociados a stocks
de riqueza en el hogar, como la tenencia o no de activos
productivos (automvil, moto, camin, cultivos, tierras con
ttulo, produccin de subproductos agrcolas y/o pecua-
rios, entre otros). Tambin inciden las caractersticas del
hogar asociadas con el capital humano. Entre estas, las
ms importantes son la educacin de los padres y el tipo
de trabajo del padre. Si el padre tiene solo educacin pri-
maria, aumenta la pobreza crnica y transitoria, pero con
un efecto mayor en la crnica. Por otro lado, si el padre
trabaja en una empresa moderna (ms de cincuenta tra-
bajadores) se reduce el componente de pobreza crnica
en el hogar, pero aumenta el componente transitorio.
Tambin identifica factores asociados solo a la pobreza
transitoria. Dentro de estas variables destacan las rela-
cionadas a shocks del hogar, entre los cuales los shocks
de empleo, salud/accidentes y los desastres naturales
son los que tienen mayor impacto sobre la pobreza
transitoria. Finalmente, tambin establece variables que
explican por igual la pobreza crnica y la transitoria. Am-
bas se reducen cuando la vivienda cuenta con capital
pblico (servicios de agua, desage, alumbrado elc-
trico) o cuando hay un mayor nmero de perceptores
de ingresos en el hogar, y ambas aumentan cuando el
hogar tiene ms miembros.
Por otro lado, Chacaltana seala que los factores de
pobreza crnica y transitoria se mezclan en un mismo
individuo o familia, y es precisamente por el hecho de
que cada individuo tiene un gran componente de po-
breza crnica que el ndice global de pobreza muestra
importantes entradas y salidas. Las salidas no son sos-
tenibles, porque los factores de pobreza crnica son al-
tos en cada familia. A su vez, hay una correlacin entre
pobreza y pobreza crnica, es decir, los ms pobres
son, a la vez, por ms tiempo pobres.
La composicin de la pobreza cambia en cada mbito
en donde reside el hogar. En Lima, los componentes
crnico y transitorio son igualmente importantes. En el
resto del Per urbano tambin sigue teniendo importan-
cia el componente transitorio (alrededor del 30 por cien-
to). En cambio, en el sector rural, el componente crni-
co explica casi el 80 por ciento de la pobreza total.
Finalmente, Chacaltana seala que si existen estos dos
grandes tipos de pobreza, las polticas sociales deben
estar pensadas a esos dos niveles. Entre los pobres
crnicos, se requieren polticas de desarrollo de activos
y de recursos productivos y un trabajo de largo plazo
para superar la condicin de pobreza. En cambio, para
los pobres transitorios, el instrumento adecuado sera el
establecimiento de una red de proteccin social frente a
shocks que afecten los activos productivos y el capital
humano de esta poblacin.
En conclusin, la heterogeneidad y movilidad de la po-
breza en el pas nos exige poner atencin a los factores
que llevan a las personas a entrar o salir de la pobreza
y a los escenarios en que estos procesos se desarro-
llan. Es necesario un enfoque dinmico y ms amplio
en los esquemas de polticas (no solo compensatorias
sino tambin preventivas) y su articulacin con las cau-
sas estructurales generales y ms especficas de cada
situacin de pobreza.
16 Ibd., pp. 33-35.
Parte 2
DESEMPEO
DE LOS ACTORES
Parte 2: Desempeo de l os actores 47
EL PERIODO QUE EVALUAMOS (2001-2006) est marcado por un impulso democratizador
desde la sociedad y diversas fuerzas polticas que incidi en la cada del Gobierno de Alberto Fujimori, que se
desmoron al hacerse pblicos sus altos niveles de corrupcin y deterioro institucional. Como producto de una
amplia concertacin nacional, con el auspicio y apoyo de la OEA, en noviembre de 2000 se instal el Gobierno
de Transicin de Valentn Paniagua, que se encarg de organizar las elecciones generales y de gobernar el pas
en ese trnsito, sentando las bases para la institucionalizacin democrtica y enfrentar, de manera inmediata, los
altos niveles de corrupcin. Por medio de elecciones generales limpias, en julio de 2001 se instal el Gobierno
de Alejandro Toledo, quien retom las banderas de la democratizacin del pas, la lucha contra la corrupcin, as
como la lucha contra la pobreza.
A su vez, este periodo estuvo marcado por la herencia de importantes transformaciones en la economa y en la
sociedad desarrolladas en la dcada de 1990. Luego de sucesivas crisis econmicas, el Gobierno de Alberto
Fujimori logr estabilizar la economa, en el marco de una drstica aplicacin de las polticas neoliberales (apertura
de mercados, privatizacin de las empresas pblicas, desregulacin del mercado de trabajo, entre otras medidas).
Si bien esta poltica impuls la acumulacin de capital necesaria para el crecimiento, esta se concentr en un
grupo reducido de empresas. En ese proceso, se increment la desigualdad y se estableci una matriz institucio-
nal que produjo una nueva relacin de fuerzas en el pas. Las grandes corporaciones empresariales consolidaron
su poder econmico e incrementaron notablemente su influencia en el Estado y los medios de comunicacin
masiva; el Estado se debilit no solo en su poder econmico, sino tambin en sus funciones de proteccin social
y regulacin, y la sociedad civil se vio tambin debilitada por la masificacin de la pobreza, la desregulacin y una
mayor fragmentacin social.
A inicios del periodo, si consideramos la pobreza segn ingresos, 54,3 por ciento de la poblacin estaba en
situacin de pobreza y 24,1 por ciento en extrema pobreza. Esta pobreza estaba mucho ms extendida en
Introduccin
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 48
las zonas rurales: 77,1 por ciento en pobreza y 49,8 por ciento en extrema pobreza y, en general, estaba
heterogneamente distribuida en el conjunto de regiones. Como podemos ver, el reto era enorme y requera una
concentracin sustantiva de esfuerzos, tanto en la orientacin de las polticas como en la movilizacin nacional
de los actores y la articulacin efectiva de acciones. A la vez, una gran oportunidad estaba abierta: un impulso
democratizador desde la sociedad y diversas fuerzas polticas, y luego, a partir de 2002, una buena coyuntura
internacional de crecimiento econmico y alza de los precios internacionales de las materias primas. Cmo y
cunto se avanz?
Si bien los cambios institucionales efectivos son procesos largos que dependen de relaciones de fuerza en la
sociedad y ms an los procesos de acumulacin de capitales, de desarrollo de productividades, as como de
acumulacin de activos (econmicos, sociales y polticos), particularmente en los sectores en pobreza, para
que expresen crecimientos sostenibles y cambios masivos en los niveles de vida de la poblacin es necesario
determinar cunto y de qu manera se avanz en este periodo desde el desempeo de los distintos actores, tanto
desde la sociedad como desde el Estado, si entendemos la superacin de la pobreza como una responsabilidad
compartida por toda la sociedad.
En esta parte vamos a dar una mirada evaluadora, en primer lugar a los actores desde la sociedad, y luego desde
el Estado.
Parte 2: Desempeo de l os actores 49
Captulo 1
Los actores de la sociedad
EN NUESTRA SOCIEDAD vivimos un proce-
so complejo de acercamientos y alejamientos, as como
una dbil conciencia de pas y pertenencia a una comu-
nidad nacional. Si bien hay avances en la conciencia
de derechos y de la propia dignidad como ciudadanos,
en amplios sectores tradicionalmente excluidos todava
es muy fuerte un modo de ser y afirmarse basado en
la discriminacin del otro. Esta es una de las principa-
les causas de nuestra fragilidad como sociedad y una
de las trabas fundamentales para la superacin de la
pobreza.
Desde esta trama de relaciones, vamos a evaluar el
desempeo de tres grupos de actores en relacin con
los esfuerzos de superacin de la pobreza. En primer
lugar, las propias familias en pobreza; los actores eco-
nmicos; y, finalmente, diversos actores de la sociedad
civil, en particular los sectores partcipes de los esfuer-
zos de la MCLCP.
1. Las familias en situacin de
pobreza: estrategias y acciones
para prosperar
Los principales actores en la lucha contra la pobreza
son las propias personas y familias en situacin de
pobreza. Como se ha sealado, la pobreza no es una
situacin esttica: las familias desarrollan diversos
esfuerzos y estrategias para salir de ella y prosperar.
Si apostamos a que las personas en pobreza sean
sujetos de su propio desarrollo, protagnicos en las
decisiones, es necesario reconocerlas como actores
fundamentales. De all que un punto de partida bsico
de la evaluacin sea identificar y reconocer las din-
micas de estas familias sus discursos, estrategias
y acciones, con las que es indispensable dialogar
tanto para la definicin de las polticas pblicas, como
para la orientacin del comportamiento de los diversos
actores sociales comprometidos con el desarrollo y la
superacin de la pobreza.
Para acercarnos a esta realidad, nos hemos basado
en un estudio de J eanine Anderson encargado por la
MCLCP.
17
Se analizan las acciones y orientaciones de
las familias y de sus miembros. Estas familias se insertan
en comunidades locales, redes sociales, empresas fa-
miliares y otras instituciones, organizando su accin ms
all de la lgica del propio hogar. A su vez, el contexto
material y social afecta las posibilidades de las familias.
Cada entorno tiene una cierta dotacin de recursos na-
turales, un legado histrico particular, una determinada
presencia de servicios bsicos y sociales, de inversiones,
17 Anderson, Jeanine. Familias, Estado y mercado: la pobreza desde abajo en el Per, Lima: MCLCP, diciembre de 2005. El estudio se fundamenta, entre otras
fuentes, en investigaciones previas de la autora, quien sigui en el tiempo a diversas familias.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 50
una dinmica propia de empleo y una relacin con la
organizacin del poder poltico en el pas.
En 2004, segn el INEI, 43,8 por ciento de los hoga-
res se encontraba en situacin de pobreza y 16,3 por
ciento en extrema pobreza. Mientras que en las zonas
urbanas 32,5 por ciento se encontraba en pobreza, en
la zona rural lo estaba 65 por ciento. Por otro lado, hay
diversos programas orientados a enfrentar la pobreza
que se dirigen a las familias como principales beneficia-
rias y canales para la transmisin de beneficios.
1.1. Estrategias de organizacin
familiar
La composicin y la forma como se organizan las fa-
milias son diversas; expresan sus orientaciones y prio-
ridades y, a la vez, estn condicionadas por su situa-
cin de pobreza. El estudio identifica ciertos patrones
que diferencian claramente a las familias urbanas de
las rurales.
Bsqueda de independencia
y autosuficiencia
Es un rasgo comn, tanto en las familias rurales como
en las urbanas, el ideal de una familia nuclear, que ocu-
pa una vivienda independiente y que es autosuficiente
para la mayora de propsitos.
18
Este ideal acompaa a
los que migran a la ciudad. Cada grupo de familias es
responsable de su situacin y asume esa responsa-
bilidad sin delegarla al esfuerzo colectivo. Es parte de
su reputacin el poder solucionar los problemas como
familia. Recurren s, cuando es necesario, a redes fami-
liares y comunitarias.
En las zonas urbanas, la familia tiene una organizacin
predominantemente nuclear y, a la vez, procura rodear-
se de parientes que viven cerca, llevando adelante una
serie de intercambios basados en la reciprocidad y la
obligacin familiar, pero estas relaciones no muestran la
fuerza que s tienen en las comunidades rurales. En es-
tas ltimas, la familia extendida tiene un mayor peso en
la marcha diaria de los hogares. Dada la vieja prctica
de endogamia local, la mayora de comunidades cam-
pesinas andinas, y tambin amaznicas tradicionales,
se constituyen de familias emparentadas y establecen
fuertes vnculos de obligacin construidos a lo largo de
generaciones. No obstante, el relajamiento de la regla
de endogamia y la creciente diversidad de orgenes de
las personas que comparten una comunidad, particu-
larmente en zonas de la selva, con polos dinmicos de
inversin y la atraccin de inmigrantes de diversas zo-
nas, ha debilitado estos vnculos de obligacin, aumen-
tando la heterogeneidad social y las lneas de conflictos
potenciales.
Este ideal de independencia y autosuficiencia entra-
ra en contradiccin con la imagen de la dependencia
permanente de los programas de apoyo social. Por un
lado, en varios casos, las familias despliegan esfuer-
zos significativos, tanto en organizacin como en apor-
te de recursos, vinculados con estos programas. Por
otro lado, a pesar de los grandes recursos invertidos en
ellos, la peruana est muy lejos de ser una poblacin
dependiente de la asistencia pblica. Esta resuelve solo
una pequea parte del problema diario de las familias
para mantenerse a flote. Se ha estimado que aproxima-
damente 5 por ciento del ingreso de los pobres equiva-
le al subsidio de asistencia social.
19

18 Sin embargo, tambin est bastante presente la familia extendida. Segn la ENAHO 2004, en los hogares en pobreza 64,6 por ciento se compona de familias
nucleares y 27,7 por ciento de familias extendidas.
19 Vase Cotlear, Daniel (ed.). Un nuevo contrato social para el Per. Cmo lograr un pas ms educado, saludable y solidario? Lima: Banco Mundial, 2006, p. 58.
Parte 2: Desempeo de l os actores 51
La marca de los ciclos temporales
Condicionada por la escasez de recursos, la vida de
las familias est muy marcada por ciclos temporales, en
funcin de los cuales organizan gran parte de su activi-
dad. En las familias urbanas, podemos identificar ciclos
cortos y ciclos largos. Los ciclos cortos estn asocia-
dos con las estaciones y feriados (familias que obtie-
nen parte de sus ingresos del microcomercio suelen
hacer cambios de giro en el verano chupetes, snd-
wiches en la playa, etctera o ventas especiales para
Navidad y Fiestas Patrias) y, de manera fundamental,
con el ao escolar (la poca de matrcula, como la de
mayor demanda de dinero, o las vacaciones escolares,
cuando aumenta el trabajo de los menores para ayudar
en los gastos de matrcula y para ir aprendiendo ciertos
oficios as como el valor del trabajo). Los ciclos largos
tambin se ajustan fuertemente a la escolaridad y la edu-
cacin. Un primer ciclo est marcado por la aspiracin
fundamental de que los hijos terminen la secundaria, lo
que implica limitar el compromiso laboral de hijas e hijos
que an estn en el colegio, as como la inversin de
tiempo en la Asociacin de Padres de Familia (APAFA)
y otras demandas de la vida escolar. La graduacin de
la secundaria es uno de los hitos ms importantes de la
vida. Se abren diversas opciones: establecer una pare-
ja (todava dependiente de la familia), trabajar en serio
o continuar otros estudios que la familia puede pagar,
con lo que comnmente se abre un largo ciclo laboral.
La vejez cierra este ciclo. En la medida en que se llega a
la vejez sin el amparo de pensiones ni ahorros, se suele
alargar la vida laboral al mximo. Cuando ya no pueden,
los ancianos cumplen tareas de apoyo en el hogar o en
el taller o negocio familiar.
En las familias rurales, los ciclos cortos estn fuerte-
mente marcados por las estacionalidades del ciclo
agrcola, as como tambin por el ao escolar. Para
la familia rural es vital trascender el ciclo agrcola (sali
bien, mal o regular la cosecha) y lograr la durabilidad
de los alimentos e ingresos, hasta la nueva cosecha.
Con respecto a los ciclos vitales (las etapas desde la
infancia hasta la vejez), estos son menos normativos
en cuanto a la secuencialidad y funciones asignadas
a cada etapa. Las familias rurales pasan por ciclos de
vida ms variables. Por ejemplo, desde la adolescencia
se reconoce una etapa de vagabundeo o exploracin
que puede llevar a la persona muy lejos de su lugar de
origen (las minas o el empleo domstico en la ciudad).
Asimismo, el primer hijo se tiene a edades menores, y
no necesariamente dentro de una pareja establecida,
y menos an, autosuficiente. Las familias se forman a
edades tempranas. El inicio de la vida sexual, as como
de la maternidad y la paternidad, es especialmente
temprano en la zona amaznica.
La importancia de la economa del cuidado
asociada a las relaciones de gnero
En las familias en condiciones de pobreza, el manejo
de la casa y la gerencia de la familia implican demandas
desbordantes en comparacin a las pocas posibilida-
des de acceso a servicios pblicos y recursos.
Anderson define la economa del cuidado como un sis-
tema de obtencin y uso de recursos no solo econ-
micos, sino tambin de energa humana, tiempos, afec-
tos, oportunidades, etctera, orientado a la atencin de
los miembros del hogar y la realizacin de las tareas
diarias de aprovisionamiento, cocina, aseo, cuidado de
la ropa y los enseres. Toma en cuenta la proteccin,
vigilancia y cuidado de menores, enfermos, ancianos y
discapacitados que pueden formar parte del hogar.
En las familias en pobreza, la economa del cuidado es
sostenida por medio de precarios equilibrios que pue-
den romperse por situaciones especficas, como un ac-
cidente, una enfermedad, por abandono o situaciones
de alcoholismo o violencia familiar. La pobreza extrema
tiene una estrecha relacin con fallas en esta economa
del cuidado. Tanto en las zonas urbanas como en las
rurales es principalmente la mujer quien se encarga de
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 52
esta economa, y cuando ella tiene que responsabili-
zarse tambin de obtener ingresos, se recarga enor-
memente. En estos aspectos tambin hay significativas
diferencias entre las familias urbanas y rurales, que va-
mos a resaltar, aunque es cierto que las diferenciacio-
nes son mucho ms amplias segn la diversidad cultu-
ral en el pas, establecindose una gran variedad en los
patrones de relacin.
Las familias urbanas enfrentan dificultades particulares.
Las deficiencias de abastecimiento de agua, la distri-
bucin de paraditas y mercados, la ausencia de medios
de transporte y el costo de los pasajes: todos estos fac-
tores se traducen en tiempo y energas que las familias
deben cubrir de alguna manera. Las tareas asociadas a
la economa del cuidado son asignadas principalmente
a las mujeres: la madre de familia, en primer lugar y,
como asistentas las hijas mayores, una ta o la abuela
que pueden compartir el hogar.
20
Las demandas de la
economa del cuidado son tan fuertes que, aun entre
familias pobres, se requiere contratar apoyos fuera de la
familia. Anderson seala que, en las familias urbanas, si
bien se observan manifestaciones del ideal de la pareja
fuerte de la sierra andina, no se cuenta con el soporte
de la costumbre que establece equivalencias entre lo
que aporta la mujer y lo que aporta el hombre. Por lo
tanto, la forma de evaluar y valorar la contribucin de
cada parte queda en el limbo, sujeta a interminables
discusiones. Con cierta frecuencia Anderson calcula
que aproximadamente en la quinta o cuarta parte de las
familias, la infidelidad de los maridos lleva a que estos
mantengan dos hogares, lo que repercute fuertemente
en la situacin econmica de todos los relacionados.
En la familia rural, dentro de una divisin del trabajo por
gnero asociada a altos grados de interdependencia y
cooperacin, la mujer, madre de familia, asume la ma-
yor parte de las labores vinculadas a la economa del
cuidado. Sus ayudantes son las mujeres, ms que los
hombres. Los hombres aprenden a realizar las tareas
domsticas, pues habr pocas en las que no cuenten
con los servicios de una mujer, dada la alta movilidad de
los miembros de las familias rurales. El peso de las obli-
gaciones domsticas en las mujeres hace que las nias
rurales no tengan la misma oportunidad que sus her-
manos varones de terminar el colegio y, asimismo, de
hacer sus tareas escolares o de jugar. Estos factores,
aunados a la temprana concepcin de los hijos, hacen
que, por un lado, se exija una capacidad muy grande
de autonoma y gerencia en mujeres muy jvenes, y, por
otro, que muchas de ellas se vean atrapadas en situa-
ciones de carencia, jefas de hogar con hijos y otros de-
pendientes a su cargo, y con grandes frustraciones con
relacin a su educacin y proyecto de vida. Finalmente,
si bien las normas sociales que sustentan el matrimonio
son fuertes, suelen presentarse situaciones de violencia
familiar. Segn un reciente informe de la Organizacin
Mundial de la Salud,
21
el Per rural es uno de los lugares
donde las agresiones de los cnyuges varones contra
sus esposas son ms frecuentes y graves.
Anderson advierte sobre la importancia de tomar en
cuenta esta economa del cuidado en el desarrollo de
las polticas pblicas. Antes se tena alrededor de 40 por
ciento de asalariados; cuando esto disminuy, el cos-
to del sobrecargo recay sobre la familia, y una menor
parte sobre el Estado. De all se ha venido asumiendo
que las familias pueden absorber nuevas tareas y cos-
tos casi indefinidamente, y se han diseado sistemas
de participacin que recargan esta rea de trabajo y que
afectan sobre todo a la mujer. La energa de los actores
es limitada, y pueden generarse rupturas dramticas.
20 Anderson, J. Familias, Estado y mercado, ob. cit., p. 7.
21 OMS. Estudio Multipas de la OMS sobre salud de la mujer y violencia domstica contra la mujer. Cap. II. OMS, 2005.
Parte 2: Desempeo de l os actores 53
1.2. Estrategias en la obtencin
de ingresos
Ante la precariedad y la inseguridad, las familias llevan
adelante diversas estrategias para obtener ingresos, las
que presentan importantes diferencias entre las familias
urbanas y rurales.
Lgicas de diversificacin basadas en
redes familiares
La lgica de la diversificacin es un elemento comn
en las familias en situacin de pobreza, que adems se
ve reforzada por la herencia de la cultura andina. A las
familias les urge desplazarse en entornos muy amplios
y dispersos y manejar paquetes de recursos variados
(ingresos, intercambios, redes, apoyos pblicos), com-
binando microeconomas como una manera de ampliar
sus ingresos y neutralizar riesgos.
En las familias rurales, se manejan chacras en va-
rias zonas y pisos ecolgicos, as como diversifican
las actividades. Hace tiempo que el ingreso de las
familias rurales dej de depender nica o, incluso,
principalmente de la actividad agropecuaria. Esta
se combina con la produccin artesanal, el comer-
cio, la prestacin de servicios y el trabajo asalaria-
do. No obstante, en las zonas rurales el acceso a
la tierra sigue siendo un factor preponderante en la
situacin de las familias.
Las familias urbanas pueden entender las ventajas de
las estrategias diversificadas, pero encuentran muchas
limitaciones para ponerlas en prctica en el contexto
de los mercados laborales de las ciudades. Entre estos
factores estn: (i) la mala educacin bsica que reciben
los sectores populares y el alto costo de una educacin
laboral de calidad; (ii) la dificultad para acumular el co-
nocimiento informal necesario para desempearse en
diferentes oficios y negocios; y, (iii) las barreras para la
entrada en distintas ramas de actividad y lugares de
trabajo. Los gremios y las asociaciones de mercados,
por ejemplo, incorporan a sus allegados y excluyen a
los que no lo son. Todo esto impulsa a las familias a
anclarse en una rama de actividad, donde acumulan
contactos y aprendizajes informales: construccin ci-
vil, transportes, confecciones, comercio al por menor,
trabajo en hogares y otros. A lo ms, en una misma
casa, el lado masculino y el lado femenino de la familia
pueden estar asociados a segmentos distintos de la
economa urbana. Sin embargo, esta relativa especiali-
zacin crea para las familias una situacin de gran vul-
nerabilidad frente a la suerte que corren los sectores de
la economa urbana. Por otro lado, la diversificacin de
actividades tambin se ve dificultada por la segregacin
espacial en las ciudades. Salir de los barrios populares
asentados en las afueras de la ciudad, o atraer clien-
tes hacia all, acarrea inversiones de tiempo, telfono y
transporte.
Para obtener ingresos, las familias en situacin de po-
breza, sean urbanas o rurales, tienden a desplegar la
accin de todos sus miembros. En las zonas rurales,
obtener un ingreso implica contar con los aportes de
toda la familia: hombres, mujeres, chicos y grandes, en
un complejo engranaje de tareas, responsabilidades,
privilegios y premios. Los hijos varones colaboran con
el padre y las mujeres con la madre en las labores de
la casa, la chacra y los pastizales. Se pasa con facili-
dad de formas de trabajo que implican pertenencia y
obligacin familiar, a arreglos recprocos del ayni y otros
formatos comunales o a formas de contrato a cambio
de especies o de una propina.
22

22 Mayer, Enrique. Casa, chacra y dinero. Economas domsticas y ecologa en los Andes. Lima: IEP, 2005, citado por J. Anderson en Familias, Estado y mercado,
ob. cit.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 54
Por su parte, las familias urbanas, para asegurar el in-
greso diario en una economa monetarizada, movilizan
a todos sus miembros. Anderson calcula que la casa
es un lugar de trabajo para la mitad o ms de las fami-
lias en zonas de pobreza (talleres, bodegas, negocios).
Esto hace casi inevitable que los hijos e hijas partici-
pen en tareas asociadas al manejo de estos negocios
y procesos de produccin. El trabajo familiar es asu-
mido como parte inevitable del ser humano.
23
A esto
hay que aadir las redes familiares ms amplias, que
son difciles de medir pero que explican muchos de los
comportamientos y elecciones familiares.
La migracin como estrategia de
diversificacin y las transferencias
privadas entre hogares
En las estrategias de diversificacin, la capacidad de
movimiento tiene gran importancia. Algunos analistas
24

sostienen que la migracin interna y externa forma parte
de las estrategias de movilizacin permanente de las fa-
milias, y que mantienen sus articulaciones en espacios
ms amplios y diversificados para obtener ingresos y
formas de progreso. No obstante, Anderson sostiene
que los estudios al respecto son an insuficientes.
En todo caso, las articulaciones rurales-urbanas de re-
des familiares que mantienen puntos de apoyo en el
campo y la ciudad pueden explicarse desde esta lgica
de diversificacin, as como la importancia creciente en
nuestro pas de la presencia, como fuente de ingresos,
de las remesas que se envan del exterior.
J . Chacaltana pone de relieve el fenmeno de las trans-
ferencias privadas entre hogares en el Per, sealando
que constituye una solucin a la peruana a los proble-
mas sociales
25
que opera con lgicas de familia exten-
dida. El envo de remesas de peruanos en el exterior es
el mecanismo ms conocido y registrado. En 2004, las
remesas ascendieron a 1.360 millones de dlares, cifra
40 por ciento superior al total del gasto en la lucha con-
tra la pobreza, segn anota Chacaltana. No obstante, el
fenmeno ms extendido es la transferencia entre hoga-
res nacionales. Segn la ENAHO, 53 por ciento de los
hogares que reportan transferencias de otros hogares
nacionales pertenecen a los 5 deciles ms pobres, cifra
que se reduce en los deciles de ingresos ms altos. En
cambio, las remesas del exterior tienden a concentrarse
en los sectores medios. Los que migran ms frecuente-
mente al exterior no son, pues, los ms pobres, ya que
se requiere cierto capital para hacerlo.
26

La importancia del crdito y el peso de las
deudas
La presin en las familias en situacin de pobreza por
contar con recursos particularmente en situaciones
de emergencia hace que el endeudamiento sea muy
frecuente, y a la vez, una de las dimensiones ms es-
condidas. Anderson nos ilustra al respecto. Su necesi-
dad es tanto defensiva (responder a emergencias: ro-
bos, accidentes de trnsito, incendios, enfermedades
graves y otros) cuanto ofensiva (invertir en un negocio,
prepararse para un empleo o mejoras en la casa). No
obstante, para las familias en pobreza es muy difcil
acceder al crdito formal, pues no tiene la rapidez y
flexibilidad que requeriran. Frente a esto estn las alter-
nativas informales. Con frecuencia, esta necesidad es
fuente de aprovechamiento de terceros, as como de
otros pobres cercanos.
23 Anderson, J., ibd., p. 12.
24 Como Alberto Musso, al comentar el trabajo de J. Anderson en una intervencin en un grupo de trabajo de la MCLCP.
25 Chacaltana, J. Se puede prevenir la pobreza?, ob. cit., p. 16.
26 Ibd., pp. 16-17.
Parte 2: Desempeo de l os actores 55
En las zonas urbanas est muy difundida la organi-
zacin de panderos o juntas, que se han converti-
do en una especializacin, sobre todo entre algunas
mujeres. Ser prestamista es otra especializacin. Los
intereses que se cobran son altos, pero los riesgos
tambin, pues deben ejercer diversos mecanismos de
presin (incluyendo la fuerza) para el pago. Tambin
se suelen hacer compras a plazos: desde las cuentas
en las bodegas hasta la compra de muebles, artefac-
tos domsticos, celulares y otros.
En las zonas rurales, las familias pueden poseer bienes
(tierras, animales, herramientas y otros) y, sin embar-
go, sufrir altibajos de difcil manejo, debido a la irregu-
laridad de los ingresos asociada con los ciclos largos
de venta de las cosechas o con la venta ocasional
de animales y los periodos de migracin laboral. En
emergencias, se suele recurrir a colectas o a prsta-
mos de los ricos locales. Es frecuente la presencia de
los llamados habilitadores, prestamistas que facilitan
dinero o recursos a las familias para que desarrollen su
produccin y luego les paguen con ella. La mayora de
la madera ilegal es habilitada de esta forma. Tambin
funcionan las compras a plazos (comerciantes que
aplican pagos diferidos o trueques transitorios hasta
que se obtengan los ingresos) adaptados a los ciclos
rurales. Estos mecanismos que consideran los flujos
de recursos en la economa campesina estn poco
presentes en los organismos pblicos que exigen pa-
gos (servicios de salud, educacin, o para el funciona-
miento de algunos proyectos).
El efecto acumulado de todo esto puede determinar
niveles altos de endeudamiento y atrasos considera-
bles en los pagos, pero a la vez Anderson afirma que
no existe (o existe en forma limitada) la cultura del no
pago. Incluso se ven casos de disminucin del gas-
to en la alimentacin para pagar las deudas, lo que
puede traer como consecuencia un incremento de la
tuberculosis en la familia.
1.3. Los circuitos alternativos en la
resolucin de necesidades
Ms all de las definiciones y clasificaciones que se
manejan en el mundo oficial respecto de los activos de
los pobres, desde la vida de la comunidad se generan
diversos recursos o activos alternativos para enfrentar
necesidades y solucionar problemas. Anderson resalta
algunos de ellos:
Especialistas comunales tradicionales. Existe una
gama de especialistas en la salud: parteras, curande-
ros, hueseros, yerberos, chamanes. En la rama edu-
cativa: contadores de cuentos, historiadores locales
autodidactas, coleccionistas de libros y biblioteclogos
aficionados, operadores de centros infantiles, maestros
y maestras en distintas especialidades, msicos, es-
critores. Hay sabios y lderes que ayudan a procesar
conflictos. El mundo profesional e institucional suele
marginar y descalificar a estas figuras.
Las potencialidades de la educacin no formal.
Gran parte de lo que necesitan saber los hombres y
las mujeres en situacin de pobreza para sobrevivir
y eventualmente mejorar su condicin, no se ense-
a en escuela alguna en el Per. Quienes se educan
en los canales formales suelen ensear a otros. Con
frecuencia, nios y jvenes se adscriben a personas
mayores, maestros y conocedores, como ayudantes-
aprendices. Asimismo, hay jvenes que suelen em-
plearse por temporadas en lo que se les presente, sin
discriminacin, y as se van preparando para enfrentar
el mercado laboral con gran flexibilidad. Las personas
viajan y asimilan nuevas experiencias e interpretacio-
nes. La radio y la televisin que se ve en la casa o en
la tienda transmite hechos y marcos de anlisis, as
como los peridicos, libros y revistas. Existen ofertas
educativas itinerantes que acompaan la aplicacin de
programas pblicos (PRONAMACHCS, FONCODES y
otros), y desde organizaciones no gubernamentales.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 56
Tambin se ofrecen ocasionalmente charlas, encuen-
tros, cursos por correspondencia o cursillos varios.
Las familias como prestadoras de servicios comuna-
les. El rubro ms importante de servicios que las fa-
milias se prestan a s mismas son los cuidados a los
miembros del propio grupo domstico. Por un lado, los
padres y hermanos mayores ayudan a los menores con
la tarea escolar. Alguien de la familia conoce de plantas
medicinales y orienta a los dems en lo que respecta
a dietas y terapias. Por otro lado, son las familias las
que se hacen cargo y a menudo se apoyan entre
ellas de situaciones de discapacidad, enfermedades
crnicas y otras condiciones que exigen cuidados.
27

Estos cuidados tendran que ser provistos por hospita-
les, hospicios, orfelinatos, programas de soporte para
discapacitados e instituciones de diverso tipo. Existen
muchas prcticas en comunidades en pobreza que ex-
presan la solidaridad entre familias. Incluso se resiste la
monetarizacin y/o la reubicacin en instituciones p-
blicas y manos de profesionales, de algunos servicios
que estn firmemente ubicados en tejidos de obliga-
ciones morales entre familiares, vecinos y miembros de
una comunidad cara a cara.
28
1.4. El difcil encuentro entre las
necesidades de la poblacin y la
oferta de servicios de asistencia
Desde sus dinmicas de accin, las familias en situa-
cin de pobreza se relacionan con un mundo de pol-
ticas e instituciones que interacta con ellas, en parti-
cular una serie de servicios estatales, organizaciones
comunitarias, proyectos de desarrollo y programas p-
blicos y privados que forman parte de estrategias de
lucha contra la pobreza.
Los programas sociales se insertan en escenarios po-
blados por infinidad de activas redes de parentesco y
comunales, as como por otros programas y servicios
sociales y por diversas empresas y ofertas privadas.
Frente a este abanico de ofertas, las familias muestran
una actitud de bsqueda, para ensamblar paquetes de
apoyos capaces de ayudarlas a lograr varios objetivos:
(i) mantener el flujo de ingresos; (ii) lograr cierta estabi-
lidad en la economa diaria; (iii) lidiar con emergencias
declaradas; (iv) calcular los riesgos que podran venir;
y, (v) prepararse frente a escenarios futuros como el
crecimiento y la educacin de los hijos, la enfermedad
o la vejez de los mayores. As, los servicios, programas
y transferencias estatales son solo una parte de este
ensamblaje.
La percepcin de los servicios y programas
sociales
El mundo de los programas y servicios que se relacio-
nan con las familias en pobreza no solo es numeroso,
sino tambin muy complicado. Es difcil ordenarlo, inclu-
so para los analistas. Algunos usan criterios sectoriales
(alimentacin, salud, saneamiento ambiental, empleo);
otros, el tipo de beneficio (inversin en capital humano
o inversin productiva, asistencia de emergencia o solo
asistencia). Cmo perciben esta variedad de progra-
mas sociales las familias a las que se dirigen?
Segn Anderson, para las familias parecen ser ms im-
portantes otros criterios de distincin. Se suele clasificar-
los de acuerdo al grado de familiaridad y control que los
usuarios pueden ejercer, es decir, hacer predicciones
acerca de su utilidad y modo de operar. Hay servicios
que son viejos conocidos, como la escuela primaria y
secundaria, las postas y centros de salud, los juzgados
de paz o diversos servicios municipales. Estos servicios
27 Hay motivos para pensar que, en las familias pobres, aumenta la frecuencia de estas situaciones.
28 Anderson, J. Familias, Estado y mercado, ob. cit., p. 28.
Parte 2: Desempeo de l os actores 57
son relativamente predecibles y manejables por las fami-
lias: se trata de tecnologas socialesasimiladas.
Hay otros servicios que son novedosos y misteriosos
en su funcionamiento y plantean nuevos requisitos e in-
certidumbres respecto de sus reales beneficios, como
los PRONEI (Programa no Escolarizado de Educacin
Inicial), particularmente cuando se iniciaron, los wawa
wasi, los centros de emergencia de la mujer o algunos
servicios de los hospitales. Estos programas nuevos
tienen grandes dificultades para producir un encuentro
entre las necesidades y expectativas de la poblacin y
el mandato del programa. Frente a ellos, los usuarios
adoptan conductas de exploracin y presin con el fin
de conocer los techos y las oportunidades escondidas.
Otros, sin embargo, aunque son relativamente nuevos,
pasan a ser aceptados inmediatamente, porque respon-
den a un vaco fuertemente sentido, como las DEMUNA,
el Vaso de Leche o los programas de capacitacin labo-
ral. Generalmente estos programas han sido incorpora-
dos con cierta reelaboracin de fines y funcionamiento.
Tambin se hace distinciones entre los programas que
abarcan a todas las familias y aquellos que las seleccio-
nan. La percepcin es que a mayor normalidad, ma-
yor probabilidad de que se cumpla con los beneficios
y apoyos. Los programas antipobreza focalizados y
pasajeros tienden a ser percibidos como arbitrarios y
con riesgos de estigma social, como es el caso de los
programas de apoyo alimentario del PRONAA, Techo
Propio y otros.
El mundo familiar comunitario y el mundo
institucional
Es importante asumir que tanto las familias como las
instituciones sean estatales o privadas que tie-
nen como propsito gestionar servicios o programas
sociales, suelen actuar con percepciones, reglas y es-
trategias diferenciadas. Debe producirse la articulacin
entre un mundo de profesionales, reglas burocrticas y
conocimiento experto, y un mundo de personas y gru-
pos, unidas por lazos morales, que poseen otros tipos
de conocimientos y otras maneras de entender su si-
tuacin y sus relaciones.
29

Una primera medida es tomar conciencia de que los
marcos de referencia son distintos y apenas coinciden-
tes, por lo que con frecuencia se producen dilogos de
sordos. Los clculos de probabilidades con respecto
al devenir del proyecto o programa son diferentes, y
sin duda, el manejo de la informacin es radicalmente
desigual. El problema suele ser ms fuerte en zonas
campesinas, donde, adems de los marcos culturales
divergentes y las actitudes sociales de discriminacin,
puede haber una diferencia de lengua que dificulta la
comunicacin.
La institucin proveedora percibe que plantea reglas de
juego claras y transparentes; sin embargo, vistas desde
las familias, son reglas vagas que se distorsionan fcil-
mente con clientelismos o factores subjetivos. Anderson
seala que las familias hacen grandes esfuerzos por
descifrar las reglas de acceso y uso de los servicios que
estn en su entorno: Cmo se define un nio desnutri-
do? Qu caractersticas dan derecho a un beneficio?
Por cunto tiempo dura un beneficio y qu hay que
hacer para que se mantenga? Saber vincularse, poder
adivinar las expectativas de la otra parte y conocer los l-
mites de lo que pueden pedir son habilidades que hom-
bres y mujeres en situacin de pobreza deben adquirir.
A su vez, coincidentemente con el ideal de independen-
cia y autosostenimiento de las familias, y como cualquier
ser humano que desea conducir su vida con autonoma,
29 Ibd., p. 23.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 58
las personas en situacin de pobreza no desean ceder
el control a las agencias que se proponen ayudarlas. El
rechazo y la automarginacin de programas y servicios
muchas veces se originan en la sensacin que tiene el
destinatario de hacer un salto al vaco. Los ofertantes de
programas y servicios entienden su oferta como pura
ganancia para los usuarios; los usuarios saben que pue-
de traer beneficios, pero tambin, indudablemente, cos-
tos, y que estos costos y diferentes percepciones no se
conversansuficientemente.
Para articular los dos mundos el familiar-comunitario
y el institucional, hay algunos mecanismos de inter-
mediacin. Por ejemplo, el sistema educativo se apo-
ya en las APAFA y ha creado los Consejos Escolares
para acercarse a la poblacin. Por su parte, el sistema
de salud implementa los CLAS y la capacitacin a su
personal sobre el buen trato. Pese a todo, problemas
ms profundos y extendidos, como las actitudes de
distancia, la arbitrariedad y la discriminacin, as como
la ineficiencia de profesionales y tcnicos bastante
mal preparados para enfrentar a actores reales, si-
guen influyendo en la posibilidad de que los servicios
cumplan cabalmente su cometido.
El pago de los servicios y el clculo de
costos y beneficios
Las mayores discrepancias entre proveedores y usuarios
no se plantean alrededor de la cuestin de pagar o no
pagar, sino en torno al justiprecio. Las familias en pobre-
za estn acostumbradas, como todas, a devolver una
parte por lo que reciben. La reciprocidad, la solidaridad,
los pagos en especie y servicios y los pagos en dinero
atraviesan el mundo de los servicios y programas.
Es fundamental considerar que lo que se paga por cada
servicio y lo que cuesta la participacin en cada pro-
grama representa un costo de oportunidad importante
en las economas de tiempo, dinero y energas de las
familias en pobreza. Estas hacen malabares buscando
la mejor combinacin de soluciones a un abanico de
problemas complejos. Las familias difcilmente pueden
darse el lujo de separar y proteger tajadas de su pre-
supuesto para distintos tipos de gastos. En este mar-
co, los diversos servicios, programas y proyectos a su
alrededor son, hasta cierto punto, intercambiables. Lo
que se consigue en alimentos, libera dinero para poder
enfrentar un problema de salud largamente posterga-
do. Lo que se obtiene de un apoyo para la ampliacin
de la vivienda, reduce la presin sobre el presupuesto
y permite que se cumplan mejor las exigencias de los
colegios de los hijos.
De qu manera aprovechan las familias
los programas de asistencia para la
reduccin de la pobreza?
Si el objetivo no es solo el alivio, sino ir creando las
condiciones para superar la pobreza, cabe preguntar-
se de qu modo estos programas estn favoreciendo
estas salidas. J . Anderson sostiene que solo es posible
saberlo a travs del seguimiento en el tiempo. A partir
de su estudio de seguimiento en Pamplona Alta (Lima),
identifica tres tipos de condiciones que favorecen pro-
cesos de salida o de no cada en la pobreza.
Acumulacin. Las familias que ms obtienen de
su participacin en programas sociales son las
que logran acumulaciones de diversos tipos de
capital a lo largo de un tiempo sostenido, eslabo-
nando los beneficios que consiguen en un pro-
grama como punto de apoyo para ingresar a otro,
y as sucesivamente, en una cadena de partici-
paciones. Por ejemplo, si una seora participa en
un programa de apoyo alimentario para nios en
el que aprende sobre alimentacin, este conoci-
miento le permite ganar el puesto de promotora de
salud en otro programa, y luego esta experiencia
le permite lograr un empleo en un hospital. En esta
acumulacin, se van asegurando frente a los ries-
gos de la pobreza.
Parte 2: Desempeo de l os actores 59
Oportunidades. En algunas historias familiares se
observa cmo el momento y la oportunidad de un
apoyo pesan tanto o ms que la naturaleza del be-
neficio. Como es sabido, evitar caer en la pobreza
o impedir un empeoramiento en la situacin que
se vive depende, en muchos casos, de poder en-
frentar emergencias: enfermedades, accidentes,
coyunturas fuertes de gastos (semillas, educacin,
matrimonio) y otros
Adaptacin. Las familias que logran obtener be-
neficios importantes de los programas sociales lo
hacen, con frecuencia, debido a su habilidad para
personalizar los programas, es decir, adaptarlos a
sus condiciones particulares. Los programas estn
pensados para situaciones generales, mientras que
cada familia tiene procesos y coyunturas espec-
ficas. Los programas tienden a estandarizar a las
personas en situacin de pobreza a partir de un as-
pecto o problemtica especfica.
1.5. La expropiacin de los recursos
de los pobres
Las familias en pobreza no solo tienen que concentrar
tremendas energas para salir adelante: tambin deben
lidiar y protegerse de diversos mecanismos institucio-
nalizados o no que les expropian los pocos recursos
que tienen.
Dada la vulnerabilidad de estas familias y personas,
funcionan diversos mecanismos muchas veces
dispuestos por intermediarios o actores con poder
local para esta expropiacin o robo permitido. El
desconocimiento del funcionamiento de mecanismos
burocrticos y el gran desconocimiento de sus dere-
chos como ciudadanos, son campo frtil para estas
expropiaciones.
Anderson identifica una amplia gama de estos mecanis-
mos. Sealaremos algunos: (i) acceso al crdito solo
en condiciones leoninas y mecanismos de seduccin
para que se tomen prstamos de difcil manejo o con
intereses exorbitantes; (ii) sistemas de acopio, rescate,
compradores por anticipado de la cosecha a precios
muy inferiores a los del mercado; (iii) encarecimiento
de alimentos y otros productos bsicos en compras a
pequea escala, sin alternativas, muchas veces adul-
terados o vencidos; (iv) corrupcin e ineciencia en
el sistema judicial: juicios dilatados, incomprensibles,
llevados en castellano cuando los litigantes no son his-
panoparlantes; (v) abusos de la polica y la autoridad:
requisicin, alienacin de propiedades y bienes o en-
carcelamiento injusto; (vi) accidentes (de trnsito, de
trabajo) cuyos culpables no pueden ser enjuiciados o
pueden protegerse de los reclamos; (vii) servicios edu-
cativos y de salud de inferior calidad, con lo cual no
solo pierden recursos (dinero, servicios, tiempo) con los
que apoyan la realizacin de estos servicios, sino tam-
bin los costos de oportunidad que estos implican. Un
mal tratamiento u operacin puede marcar durante toda
la vida; una no atencin a tiempo puede ser fatal; una
psima educacin ya no se puede recuperar luego de
once aos de terminar la escuela.
Muchos de los beneficiarios de estas prcticas de
expropiacin quiz la mayora son otros pobres o
cercanos a la pobreza: personas que a travs de un ne-
gocio de prstamos quieren obtener un fondo suficien-
te, comerciantes y empresarios pequeos que tratan
de abrirse camino, maestros y policas mal pagados,
profesionales mal formados que deben buscar clientes
a como d lugar, pero tambin empresas mayores, de
transportes, comercializadoras o aseguradoras y, en
general, contribuyentes al fisco peruano que evaden
los impuestos necesarios para sostener los servicios
pblicos con buena calidad.
Esta situacin implica que, adems de los programas
positivos que procuran trasladar recursos hacia las
familias en pobreza, son indispensables las medidas
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 60
que pongan coto a los flujos de recursos en el sentido
contrario, hacia los que ms tienen.
1.6. Percepciones de las familias
en pobreza
Cmo perciben los pobres su situacin de pobreza?
Por dnde ven las salidas? Cmo se ubican en el
pas? En el dilogo con las familias en pobreza, como
actores de su propio progreso, es necesario conocer
tambin sus discursos y explicaciones, decisivos para
el diseo de polticas y administraciones pblicas.
Basndose en diversos estudios y en sus propias in-
vestigaciones, J . Anderson identifica pistas de inters.
La importancia del cuerpo y el movimiento
Anderson nos dice: Para los no pobres, la diferencia
entre ser pobre y no serlo suele girar alrededor del eje
de tener o no tener: servicios, vivienda, ingresos, traba-
jo, recursos, capital social. Para los pobres, la diferen-
cia parece girar, ms bien, alrededor de la capacidad
para actuar y moverse.
30
Hablan de sus cuerpos como sus principales a ve-
ces nicos activos. La pobreza es, bajo esta ptica,
el fracaso del cuerpo que se queda atrapado en una
condicin inmvil e incapaz, y es justamente desde all
que los discursos resaltan la decisin y responsabilidad
propia. No se ha sucumbido ante la pobreza mientras
se tenga capacidad de actuar.
El cuerpo que todava tiene salud, fortaleza, resistencia
y movimiento se contrasta con el cuerpo inmovilizado.
Expresiones de inmovilidad son la discapacidad seve-
ra, las enfermedades graves, la responsabilidad por los
hijos pequeos que limita drsticamente la movilidad
(generalmente de la madre, de all el dramatismo del
abandono), problemas de salud mental paralizantes
(depresin, esquizofrenia), carencia de medios mnimos
para moverse (zapatos, pasajes, ropas), el orgullo, la
prdida de control y voluntad (alcohol, drogas).
Igualdad con el resto de personas al
margen de sus circunstancias
Las personas afirman su valor, el valor de sus costum-
bres y creencias, y el derecho a ser consideradas en su
condicin de igualdad esencial con el resto de perso-
nas, al margen de sus circunstancias.
Las vivencias de discriminacin y de exclusin se ha-
blan a media voz, envueltas en el humor y en un lengua-
je de distanciamiento.
La centralidad de la familia
En las aspiraciones que expresan las voces de las
pobres y los pobres se ubica centralmente la familia:
(i) mantener a la familia unida (dejar, luego de la muer-
te, una familia fuerte y unida es un legado muy impor-
tante); (ii) educar y preparar a los hijos; (iii) preparar la
vejez: contar con recursos y poder confiar en un tejido
social de apoyo, amistad y compaa (no molestar y
no sufrir en la vejez); (iv) alcanzar la tranquilidad, vivir
en paz.
La construccin paulatina de una casa, y paralelamente
de una familia, ambas fuertes, aparecen como logros
muy valorados. La aspiracin de muchas familias rurales
de que sus hijos emigren a las ciudades, donde pueden
tener mejor porvenir, no se contradice con el ideal de la
familia unida y fuerte. Los miembros de la familia pueden
separarse pero mantienen su identificacin con ella.
30 Ibd., p. 41.
Parte 2: Desempeo de l os actores 61
Vivir en un pas digno de sus esfuerzos
Finalmente, una aspiracin que resalta en los discur-
sos es el poder vivir en un pas digno de sus esfuer-
zos. Perciben un mundo laboral arbitrario, explotador,
donde no hay mayor relacin entre el esfuerzo y el
premio.
Miran con gran decepcin los acontecimientos polti-
cos, y pareciera extendida la percepcin de que los
lderes polticos y empresariales de antes fueron
menos mezquinos, menos inmorales en su conducta
personal. Sus esfuerzos no han sido correspondidos
con un esfuerzo real de los que tienen poder, conoci-
miento y decisin.
Esta breve y exploratoria mirada a lo que las familias
en situacin de pobreza hacen y perciben, desde sus
propias lgicas de accin, condiciones y trayectorias,
nos invita a volver a revisar las estrategias pblicas,
as como el comportamiento de los diferentes actores
comprometidos, de distintas maneras, con el enfrenta-
miento de la pobreza en el pas.
2. Actores en la economa
La pobreza econmica de las personas y familias en
el pas tiene que ver no solo con sus estrategias y las
polticas pblicas o con las condiciones estructurales
en que actan, sino tambin con el comportamiento
privado de los diversos actores en la economa, y la
manera como estos perciben y desarrollan su funcin
en la sociedad.
31 Sobre las caractersticas de esta heterogeneidad productiva estructural en el pas y sus implicancias en el comportamiento de los actores en relacin a las
salidas de la pobreza, vase Iguiiz, J. Cambio de rumbo, ob. cit.
32 En 2004, el promedio de PBI producido por trabajador en la minera, en el extremo ms alto, fue de 97.100 soles, mientras que en la agricultura, en el extremo
ms bajo, fue de 2.600 soles. Sin embargo, en cada sector se registra tambin una heterogeneidad interna que abarca a empresas grandes, medianas y pe-
queas. Fuente: MTPE-PEEL-ENAHO 2004.
33 Villarn, Fernando. Diagnstico y recomendaciones para mejorar los programas y servicios de apoyo a las micro, pequeas y medianas empresas en el Per.
Informe nal de consultora del Proyecto CRECER a USAID. Lima, 2005, pp. 29 y 32. Villarn calcula esta cifra a partir de estimaciones de la SUNAT.
2.1. Heterogeneidad y grandes
brechas entre actores
31
En el Per, existe una enorme heterogeneidad en la es-
tructura productiva y del empleo que, a la vez, expresa
grandes brechas entre un sector minoritario de empre-
sas en un extremo, con altos niveles de productividad e
ingresos y muy baja absorcin de empleo, y un amplio
sector de unidades pequeas en el otro, con bajos nive-
les de productividad y muy escasos ingresos que con-
centra a la mayora de personas ocupadas en el pas.
Dentro de esta estructura de productividades podemos
distinguir, grosso modo, tres grandes grupos de em-
presas y actores econmicos: un ncleo lder pequeo
(la punta alta del grfico 1), un sector intermedio (la par-
te abultada del grfico) y un amplio sector (la larga cola
del grfico) conformado por las denominadas PYMES
(pequeas y microempresas) y numerosos trabajadores
independientes.
La gran empresa. Est compuesta principalmen-
te por empresas mineras, petroleras, de servicios,
financieras y previsionales, de alta productividad o
rentabilidad.
32
Este sector, en las reas producti-
vas, se orienta fundamentalmente a la exportacin.
El conjunto de las grandes empresas, segn Fer-
nando Villarn, abarca alrededor de 2.400, genera
29 por ciento del PBI y ocupa a 4,9 por ciento de la
poblacin laboral.
33

El sector medio. Est compuesto por empresas
con niveles bastante ms bajos de productividad,
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 62
34 En 2004, el promedio de PBI por trabajador en cada sector fue de 16.600 soles en la industria, de 13.400 soles en la construccin y de 12.800 soles en los
servicios. Fuente MTPE-PEEL-ENAHO 2004.
35 Villarn, F. Diagnstico y recomendaciones, ob. cit., p. 32.
ubicadas principalmente en la industria manufactu-
rera, la agroexportacin, la construccin y servicios
de productividad media.
34
La mayora se orienta al
mercado interno. En este sector la heterogeneidad
es considerable. Segn Villarn, sumaran alrededor
de 8.500 empresas.
35
Absorbe un porcentaje ms
alto de la poblacin laboral, aunque no llega a 15
por ciento. Genera 17 por ciento del PBI.
Las pequeas y microempresas (PYMES). Se ubican
sobre todo en los sectores agricultura y comercio. Las
PYMES representan aproximadamente 99 por ciento
de las empresas en el pas, lo que suma unas 2 millones
Grfico 1
Distribucin
del valor
agregado por
trabajador,
por sectores
econmicos,
1971
1.500-
1.400-
1.300-
1.200-
1.100-
1.000-
900-
800-
700-
600-
500-
400-
300-
200-
100-
50-
0-
V
a
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)
50 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1.000 1.100 1.200 1.300 1.400 1.500 1.600 1.700 1.800 1.900 2.000 2.100 2.200 2.300 2.400 2.500 2.600 2.700 2.800 2.900 3.000 3.100 3.200 3.300 3.400 3.500 3.600 3.700 3.800 3.900 4.000 4.100 4.200 4.300
VAL
Minera de gran escala
Pesquera
Minera de mediana escala
Construccin
Servicios
Comercio
Nota: Los sectores no sealados pertenecen a la manufactura.
Fuente: Wilson, Patricia Ann. From Mode of Production to Spatial Formation. The Regional Consequences of Dependent Industriali-
zation in Peru (Tesis). Graduate Field of City and Regional Planning University. taca, Nueva York, 1975.
Elaboracin: Javier Iguiiz.
Parte 2: Desempeo de l os actores 63
500 mil.
36
Representan aproximadamente 60 por
ciento del empleo y generan 28 por ciento del PBI.
37

Producen fundamentalmente para el mercado interno;
solo 0,14 por ciento de ellas exportan.
El campesinado. Representa a la mayora de produc-
tores del campo y est relacionado con otros agentes
econmicos, como comerciantes o transportistas.
Compite en condiciones de inferioridad respecto de
ellos, y recibe una parte nfima del valor del produc-
to final que llega a los mercados. Migra temporal o
permanentemente. Es un agente de cambio tecno-
lgico, tiene gran inters en la educacin, y actual-
mente ha avanzado en escolaridad, especialmente
en la secundaria.
50 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1.000 1.100 1.200 1.300 1.400 1.500 1.600 1.700 1.800 1.900 2.000 2.100 2.200 2.300 2.400 2.500 2.600 2.700 2.800 2.900 3.000 3.100 3.200 3.300 3.400 3.500 3.600 3.700 3.800 3.900 4.000 4.100 4.200 4.300
Nmero de trabajadores (En miles)
Agricultura industrializada
Minera de pequea escala
Agricultura tradicional
36 Ibd., p. 29.
37 Ibd., p. 32.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 64
Los trabajadores independientes. Constituyen una
importante proporcin de los actores econmicos
en el pas. En 2002 sumaban, aproximadamente, 2
millones 513 mil personas, lo que representa 20,8
por ciento de la PEA.
38
Es importante sealar que
cerca de la mitad de los pobres urbanos que traba-
jan, lo hacen por cuenta propia.
39
Esta heterogeneidad productiva, con amplias brechas
entre las diversas unidades econmicas y entre las dis-
tintas ramas de la produccin, que deja rezagados al
comercio y a casi toda la agricultura, determina la poca
incidencia que pueda tener, en el conjunto de la eco-
noma, el crecimiento o dinamismo de los sectores de
punta o la bonanza coyuntural de algn sector primario
exportador. En el caso de recesiones o de aperturas de
mercados, las crisis destruyen a las empresas menos
competitivas.
2.2. Fortalecimiento de la
gran empresa, mayoritariamente
extranjera, como actor central
El ajuste estructural de la economa en la dcada de
1990 favoreci la entrada masiva del capital extranjero,
la concentracin de capitales y el fortalecimiento de la
gran empresa.
40
La drstica apertura de mercados y las
privatizaciones masivas (se privatizaron 150 empresas
pblicas), frente a un empresariado nacional histrica-
mente dbil que vena de ser sacudido por una serie de
crisis, no tuvo como efecto su fortalecimiento aprove-
chando la oportunidad sino su mayor debilitamiento
41

y desplazamiento por el capital forneo. Numerosas
empresas peruanas fuertes pasaron a manos extranje-
ras.
42
Este proceso es ms claro en los sectores lderes
de la economa (minera, finanzas, comunicaciones).
En el vrtice de la pirmide, ocurre un desplazamien-
to y subordinacin de los capitales nacionales por las
empresas multinacionales
43
y un fortalecimiento de la
capacidad econmica de un nmero cada vez ms re-
ducido de grandes empresas.
En este complejo proceso, se han dado tambin ca-
sos interesantes de surgimiento de grupos nacionales
menores que han sabido adecuarse y responder a las
exigencias de la globalizacin, mostrando capacidades
empresariales nacionales, pero an son aislados. No
se ha manifestado, con el suficiente vigor, una nueva
generacin de empresas modernas y competitivas de
cierta escala.
Estos cambios econmicos han generado, a su vez,
cambios sociales y polticos. Por un lado, ha habido
una acumulacin de poder de las corporaciones pri-
vadas frente a otros actores econmicos y sociales,
y por otro, se nota un mayor poder de estas grandes
38 Fuente: Lvano, Cecilia. Elaboracin de estadsticas de la micro y pequea empresa. Lima: Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, 2005.
39 Banco Mundial. Oportunidades para todos. Por un Per menos pobre y ms incluyente. Lima: Banco Mundial, 2006, p. 7.
40 En La mano invisible en el Estado (Lima: Fundacin Friedrich Ebert-Desco, 2006), Francisco Durand trabaja una interpretacin e informacin de diversos casos
al respecto.
41 Durand seala la desaparicin como grupo econmico o el fuerte debilitamiento de siete de los doce apstoles, denominacin con la que se conoca al grupo
ms poderoso de empresarios nacionales con los que el primer Gobierno de Alan Garca estableci una alianza para gobernar en la dcada de 1980 (ibd., p.
164).
42 El caso de Backus es emblemtico de este proceso.
43 De las treinta empresas con mayor volumen de ventas al 2003, diecinueve son multinacionales, dos de grupos latinoamericanos y nueve pertenecen a grupos
econmicos o a grandes inversionistas nacionales. De las diez primeras, solo una es nacional. Elaboracin: F. Durand. Fuente: Lanota.com de Colombia, 2004
(http//lanota.com/cifras/pe/real).
Parte 2: Desempeo de l os actores 65
corporaciones frente al Estado, as como una importan-
te influencia en la opinin pblica a travs de su presen-
cia en los medios masivos de comunicacin.
2.3. Debilidad productiva y capacidad
de emprendimiento
Hay dos aspectos de debilidad productiva en el des-
empeo de los actores econmicos que nos parece
importante poner de relieve desde el punto de vista
del desarrollo y la superacin de la pobreza en el pas.
Uno es el debilitamiento del sector manufacturero y el
proceso de reprimarizacin de la economa, orientada a
productos de exportacin como hemos indicado y
sin muchas posibilidades de generar arrastres en el res-
to de la economa y actores, particularmente hacia los
sectores de mayor generacin de empleo. A este tipo
de produccin primaria exportadora se orientan los prin-
cipales capitales y el desarrollo tecnolgico. En general,
casi no se dirigen a la transformacin de productos y a
generar un valor agregado creciente. La inestabilidad y
la precariedad de las condiciones alimentan una orien-
tacin inmediatista en los actores econmicos, poco
capacitados para enfrentar el riesgo de la innovacin y
transformacin.
El otro aspecto son los bajos niveles de productividad.
Ms all de los altos niveles, concentrados en la lite em-
presarial y en particular en la minera y el sector ener-
gtico,
44
los niveles de productividad de las empresas
peruanas son internacionalmente bajos: el promedio
ha permanecido casi constante en el reciente periodo.
El PBI por persona ocupada se ha mantenido alrededor
de los 9 mil soles desde 1998 (9.900)
45
hasta 2004
(9.200), muy por debajo de otros pases de Amrica
Latina, como Chile, Brasil, Venezuela o Colombia.
46
En
general, la empresa privada invierte muy poco en inves-
tigacin y desarrollo. De 1999 a 2002, la inversin en
investigacin y desarrollo de las empresas ha sido de
solo 0,02 por ciento de sus ventas brutas, lo que re-
presenta 10 por ciento de la inversin nacional en este
rubro.
47
En las PYMES, la baja productividad es ms
dramtica. Segn el estudio citado de Villarn, 43 por
ciento son de subsistencia (no generan excedentes) y
20 por ciento casi no generan excedentes. Estos ba-
jos niveles de productividad particularmente en las
PYMES que concentran a la gran mayora de la pobla-
cin ocupada estn entre los principales factores que
generan pobreza en el pas.
A la vez, en el pas podemos identificar una gran
capacidad de emprendimiento. La incapacidad de la
economa formal para responder a la demanda cre-
ciente de empleo y la dificultad de la gran empresa
para generarlo han sido respondidas por la pobla-
cin con la generacin de autoempleos vinculados
a un vasto desarrollo de mltiples emprendimientos.
Recientemente, en 2004, el Global Entrepreneurship
Monitor (GEM) estudio que desde 1999 realizan la
London Bussiness School y el Babson College en
todo el mundo para medir la actividad emprendedora
y su impacto en el crecimiento econmico identific
44 Diversos grupos econmicos han pasado por procesos de modernizacin tecnolgica y gerencial. Vase Vsquez, Enrique. Estrategias del poder: grupos econ-
micos en el Per. Lima: CIUP, 2000.
45 Fuente: MTPE-PEEL y ENAHO, presentacin en la Comisin Tripartita de Empleo del Consejo Nacional de Trabajo, 2005. Citado por F. Verdera en Per 2002-
2005: Crecimiento econmico con desempleo. En: Oxfam. Pobreza y desarrollo en el Per. Informe anual 2005-2006. Lima: Oxfam, 2005, p. 71.
46 Segn estimados de OIT, en 2002 el PBI por persona ocupada en el Per, a precios de 1990, era de 10 mil dlares, bastante menor que Chile (cerca de 27
mil), Venezuela (23 mil) o Brasil y Colombia (alrededor de 15 mil). OIT. Informe sobre el empleo en el mundo 2004-2005, Ginebra: OIT, 2005, p. 38. Citado por
F. Verdera en ibd., p. 71.
47 CONCYTEC. Per ante la sociedad del conocimiento: Indicadores de ciencia, tecnologa e innovacin 1960-2002. Lima: CONCYTEC, 2003, p. 181.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 66
al Per como el pas con mayor capacidad de em-
prendimiento.
48
Segn el ndice TEA (Actividad Em-
prendedora Total), el Per se encuentra en primer
lugar con 40,3 por ciento de su poblacin de 16
a 64 aos realizando actividades emprendedoras,
49
cuando el promedio del conjunto de pases es de
9,3 por ciento. El estudio tambin identific que, en
el Per, 80 por ciento de emprendimientos son mi-
croempresas, hecho que revelara que la gente pien-
sa en el emprendimiento como sinnimo de empleo
y no necesariamente de crecimiento. Asimismo, en-
contr que 78,3 por ciento de los emprendedores
piensa en el mercado local.
Esta amplia capacidad de emprendimiento, en un pas
con un mercado interno estrecho y una educacin
pblica deficiente y desfasada de estas necesidades,
genera muchos emprendedores ya sea con poco
conocimiento del entorno o con baja capacidad geren-
cial, as como un alto ndice de fracasos en los ne-
gocios. El Per es el tercer pas con mayor proporcin
de cierres (11 por ciento).
50
Asimismo, como hemos
sealado, hay una alta proporcin de microempresas
que se mantienen en un nivel de supervivencia.
2.4. Informalidad y economa ilegal
La escasa productividad y los bajos ingresos, as como
la debilidad del Estado, favorecen el desarrollo de una
economa subterrnea que se ha extendido amplia-
mente en el pas. Por un lado, tenemos la denominada
economa informal, vinculada estrechamente con los
bajos niveles de productividad de las PYMES y con los
escasos ingresos de un amplio mercado de consumi-
dores en situacin de pobreza. El 86 por ciento de las
PYMES son informales
51
y generan ms de 6 millones
de empleos informales. A ello se aade el autoempleo
de trabajadores independientes, que ocupa aproxima-
damente a 2 millones y medio de personas.
52
En al-
gunos rubros (ropa, zapatos, msica y videos, entre
otros), tiene los mayores volmenes de ventas y ha
desplazado al comercio formal.
53
En estas condiciones se desarrollan, asimismo, diver-
sas formas de economa ilegal, como el contrabando,
la copia de marcas y la economa generada por el nar-
cotrfico. A partir del ao 2000, el narcotrfico fortalece
su gravitacin en muchas zonas rurales: hacia 2005,
emplea aproximadamente a 150 mil personas en trece
cuencas cocaleras.
Al fallar el mercado formal, tanto la produccin y el co-
mercio informal como el narcotrfico y el contrabando
se convierten en los mayores generadores de empleo,
en una economa paralela implcita que, al operar sin
pagar impuestos pero pagando coimas, socava an
ms la institucionalidad estatal. Actualmente hay un
desborde comercial informal e ilcito del Estado.
48 En el Informe GEM 2004 participaron 34 pases y fue la primera vez que el Per fue objeto del estudio por intermedio de ESAN. El Comercio, Lima, 11 de
diciembre de 2005, cuerpo B, Negocios.
49 El GEM dene emprendimientos como cualquier intento de nuevos negocios o creacin de nuevas empresas, tales como el autoempleo, la reorganizacin
o expansin de un negocio ya existente, por un individuo, grupo de individuos o empresa ya establecida. Informe GEM 2004, citado en El Comercio, 11 de
septiembre de 2005.
50 Segn el mismo Informe GEM 2004.
51 Lvano, C. Elaboracin de estadsticas, ob. cit.
52 Ibd.
53 Vase Durand, Francisco. El problema del fortalecimiento institucional empresarial, exposicin presentada al grupo de trabajo de la MCLCP, septiembre de
2005, p. 9.
Parte 2: Desempeo de l os actores 67
2.5. Los actores econmicos y la
responsabilidad con el desarrollo y la
lucha contra la pobreza
La heterogeneidad productiva y la diversidad cultural y
de condiciones en que se hace empresa en el Per
determinan, asimismo, diversos comportamientos y
rasgos en la mentalidad empresarial y en su responsa-
bilidad con el entorno, el desarrollo y la superacin de
la pobreza.
El empresariado y la responsabilidad social
En el caso de la gran empresa, esta ha adquirido
como se ha sealado un gran poder en el pas y
ha consolidado sus intereses con una mayoritaria pre-
sencia del capital trasnacional. No obstante, este cre-
cimiento ha estado vinculado con una matriz institucio-
nal, construida principalmente en la dcada de 1990 y
continuada en el ltimo periodo. Esto ha significado un
fuerte deterioro de las remuneraciones, una desprotec-
cin del trabajo y una baja tributacin al Estado
54
que
contribuyen a su debilidad, as como una frgil articu-
lacin con el mercado interno y poca responsabilidad
con la gestin ambiental. Aun as, desde este sector se
ha empezado a trabajar la nocin de responsabilidad
social de la empresa.
El concepto de responsabilidad social empresarial (RSE)
es reciente en nuestro pas y ha tenido arraigo particu-
larmente en las grandes empresas extranjeras, que vie-
nen desarrollando su inversin en medios geogrficos
y sociales en los que ejercern una profunda influen-
cia. El caso tpico es el de las empresas mineras, que
enfrentan situaciones conflictivas por la desconfianza
y expectativas diversas de las poblaciones que sern
afectadas en su situacin econmica y el manejo de su
medio ambiente. No obstante, las empresas trasnacio-
nales operan segn intereses externos al pas, generan
su propia tecnologa y remiten las utilidades a sus se-
des centrales. Si bien operan sus negocios locales con
mayor conciencia de futuro, la responsabilidad social
que desarrollan tiene un carcter ms instrumental.
El concepto de responsabilidad social empresarial
tambin est siendo impulsado por un grupo de em-
presarios vinculados con la gran empresa, organiza-
dos en la asociacin civil sin fines de lucro Per 2021.
Esta asociacin, creada en 1994 y conformada por
cincuenta socios fundadores, se plantea como misin
liderar al sector empresarial al logro de una Visin
Nacional compartida, haciendo que la empresa acte
como agente de cambio para el desarrollo del pas, in-
corporando la responsabilidad social como una herra-
mienta estratgica de gestin.
55
La nocin de agente
de cambio est vinculada directamente con la nece-
sidad de superar la pobreza en el pas.
56
Asimismo,
Per 2021 propone superar una visin instrumental del
concepto de responsabilidad social.
57
Recomienda,
ms bien, una nocin referida a la propia forma como
la empresa organiza la gestin: Debe estar incorpo-
rada al negocio central de la empresa,
58
tomando en
cuenta responsablemente a los diferentes grupos de
54 Numerosas exoneraciones tributarias a las grandes inversiones mineras y energticas se han mantenido en condiciones favorables de altos precios internacio-
nales y estabilidad econmica interna.
55 Exposicin sobre Per 2021, presentada por Federico Cneo a la MCLCP. Lima, 2006.
56 Se plantea dejar de pensar en los pobres como vctimas o como carga social econmica; por el contrario, se debe reconocerlos como empresarios de esfuerzo
y creatividad y como clientes de valor, desarrollando [] un mejor acercamiento [] que involucre la asociacin entre y con ellos para innovar y formar
escenarios ganar-ganar. Exposicin de F. Cneo, diapositiva 10.
57 Baltasar Caravedo denomina inversin social a esta visin instrumentalista, para diferenciarla de la nocin de responsabilidad social.
58 Exposicin de F. Cneo, diapositiva 70.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 68
inters o personas que se vean afectados o afecten
los objetivos de la empresa: trabajadores y colabora-
dores, clientes, inversionistas, gobierno, comunidad y
medio ambiente, entre otros.
Se vienen desarrollando diversos programas, proyectos
y cambios concretos en la gestin de una serie de em-
presas, orientados por la responsabilidad social, que es
importante destacar.
59
No obstante, esta nocin todava
no ha calado ampliamente en el mbito empresarial na-
cional. En el ncleo ms vinculado con Per 2021, si
bien todava son esfuerzos aislados y no complementa-
rios
60
y estn ms centrados en apoyos concretos que
en polticas de gestin empresarial, son un importante
esfuerzo y punto de partida para un mayor compromiso y
la construccin de una institucionalidad ms equitativa.
Por otro lado, en empresarios de clase media y en em-
presarios emergentes (por lo general provincianos que
han empezado desde abajo), el vnculo con la proble-
mtica social parece darse, principalmente, desde fue-
ra de la empresa, desde una relacin ms filantrpica:
61

Si uno recibe, tiene que dar, basada sobre todo en
sentimientos de reciprocidad y creencias religiosas.
Portocarrero y Senz sealan que, mientras en el em-
presario emergente la ayuda social tiende a orientarse
a familiares, grupos conocidos o a su pueblo y comuni-
dad (las fiestas patronales) vinculada con frecuencia
a la devocin a una virgen o un santo, en los em-
presarios de clase media tambin funciona la identi-
dad religiosa en la relacin con Dios y el apoyo a los
59 Como los casos del Programa de Reconversin Laboral al cierre de la mina Julcani de la Compaa Minera Buenaventura; la campaa Cierra el cao! Cuida
el agua que todos necesitamos del Grupo RPP; el proyecto Huasaq de apoyo a la niez en Cusco de Profuturo AFP o la campaa de no comprar ladrillos de
Huachipa porque emplea trabajo infantil; el programa educativo Buena Voz con lderes juveniles en el Cono Sur de Lima de la Asociacin Atocongo-Cementos
Lima; el proyecto Construir consensos, concertar y promover el desarrollo sostenible. Realidad y desafos de BHP Billinton Tintaya en el Cusco, o el Programa
de Manejo de Residuos de la Compaa Minera Antamina, entre otros.
60 Exposicin de F. Cneo, diapositiva 16.
61 Portocarrero, Gonzalo y Milagros Senz. La mentalidad de los empresarios peruanos: Una aproximacin a su estudio. Lima: Centro de Investigacin de la Universidad
del Pacco, pp. 21-22.
pobres, a quienes generalmente no se conoce. A la
vez, los autores citados concluyen que el problema cla-
ve en estas identidades empresariales en el pas sera la
falta de identificacin nacional. Es el vnculo con su ne-
gocio y su religin (podramos aadir que con su familia
o su pequeo pueblo) la fuente de su identidad. Si esta
identificacin nacional existiera, habra ms condiciones
para asumir una perspectiva ciudadana y adoptar posi-
ciones de liderazgo para sacar el pas adelante.
Finalmente, creemos importante sealar que la ubica-
cin de la gran empresa en la economa nacional, su
alto grado de influencia en el Estado, as como en los
medios masivos de comunicacin, le dan una significa-
tiva responsabilidad con respecto al desarrollo nacional
y la superacin de la pobreza. Sin sustituir al Estado,
pero profundizando su funcin en la perspectiva de la
responsabilidad social ms all de la sola filantropa o el
uso instrumental de la inversin social, es necesario que
la empresa incorpore al objetivo de los beneficios y utili-
dades econmicas, objetivos sociales hacia la comuni-
dad desde una perspectiva ciudadana. Si bien en este
rol integrador se van a seguir procesando tensiones en-
tre el legtimo inters de maximizar las utilidades econ-
micas y la necesaria responsabilidad con el desarrollo
del pas y el derecho de las personas, es indispensable
construir un nuevo equilibrio, que, en el marco de un
proyecto nacional de desarrollo, desde una perspectiva
de desarrollo humano, contribuya a generar efectivas y
sostenibles condiciones para la disminucin sustantiva
de la pobreza y la inequidad en el pas.
Parte 2: Desempeo de l os actores 69
La descentralizacin econmica
Si bien es cierto que la inversin privada en el pas sigue
siendo muy baja 15 por ciento del PBI con relacin a
otros pases de la regin, la ampliacin de mercados ex-
ternos, el incremento de los precios internacionales de los
minerales y la creciente inversin extranjera en la explota-
cin de recursos naturales han configurado un cuadro de
expansin de las inversiones en las regiones en detrimen-
to de Lima, reforzando un proceso de descentralizacin
en las grandes inversiones econmicas (inversiones en
yacimientos mineros, gas y petrleo, recursos forestales
y tambin inversiones para la agroexportacin).
Esta mayor descentralizacin de la inversin ha creado
mejores condiciones para generar nuevos dinamismos
econmicos en las regiones, as como una mayor re-
tencin de los excedentes, en el contexto de la des-
centralizacin poltica del Estado (canon, regalas). Ello
ha generado un mayor dinamismo de los empresarios
privados en las regiones, quienes, agrupados en las
cmaras de comercio regionales (cerca de cuarenta),
han venido participando en la elaboracin de los planes
de competitividad impulsados por los gobiernos regio-
nales. En ellos se plantearon tres temas comunes de
agenda: (i) el refuerzo de las cadenas productivas; (ii) el
mejoramiento de la infraestructura, y (iii) un marco jurdi-
co promotor.
62
3. Actores de la sociedad civil
Una sociedad civil activa e inclusiva no solo es una con-
dicin favorable para la lucha contra la pobreza, sino
tambin una expresin de avances en su superacin,
pues ofrece ms capacidad de intervencin y genera
influencia de los sectores en pobreza en la definicin de
las polticas pblicas.
En nuestro pas, es recurrente hablar de la debilidad
de la sociedad civil, entendida como la expresin de
actores sociales que se organizan segn sus diversos
intereses y que buscan incidir en lo pblico, teniendo
como marco la construccin del bien comn. Si bien
nuestra sociedad civil toma un mayor impulso y orga-
nizacin a partir de la dcada de 1970, por el fortale-
cimiento orgnico de diversos actores y un sistema de
representacin social a travs de gremios asociado con
un modelo de industrializacin sustitutiva y un Estado
fuerte e interventor en la economa, este esquema co-
laps a mediados de la dcada de 1980.
Luego como ya fuera sealado en la dcada de
1990 el drstico ajuste estructural, la desregulacin de la
economa, el crecimiento de la informalidad y la organiza-
cin autoritaria de la accin estatal, as como el reacomo-
do de fuerzas que acompa este proceso, significaron
el debilitamiento de los mecanismos de articulacin y una
mayor dispersin de la sociedad civil. Ocurri progresiva-
mente el debilitamiento de los gremios de trabajadores,
empleados y campesinos, sin interlocutores y demandas
claras y sin capacidad de articular intereses de una po-
blacin cada vez ms individualizada y sujeta a su propia
iniciativa para enfrentar sus necesidades.
63
El proceso de
violencia poltica tambin fue un factor desestructurante
de la sociedad civil, pues promovi el repliegue y la am-
pliacin de la desconfianza en las relaciones sociales.
A su vez, en las nuevas condiciones surgieron nuevos
actores y nuevos pesos entre ellos, as como nuevos
trminos de actuacin. La misma cerrazn autoritaria
del Gobierno de Fujimori, y su creciente corrupcin,
fueron elementos de unificacin y articulacin en la so-
ciedad civil alrededor de objetivos democrticos, y se
lograron alianzas internacionales que tuvieron su punto
62 Conterno, Elena. Competitividad y descentralizacin: complejas y prioritarias. Presencia, revista de la CONFIEP, n. 149, Lima, 2005.
63 Vase una evaluacin al respecto en Mara Isabel Remy, Los mltiples campos de la participacin ciudadana en el Per. Lima: IEP, 2005, pp. 148-153.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 70
Incremento de la desigualdad entre clases
La desproteccin del trabajador y el trasvase de ingresos hacia el capital se pueden apreciar en la evolucin de la distribucin del PBI por tipo de
ingreso, cuyos principales componentes son, por un lado, los sueldos y salarios de empleados y obreros y, por otro, las utilidades del empresa-
riado formal (la mayor proporcin), los agricultores, los independientes y la renta mixta (hogares productores y consumidores). El economista H.
Campodnico* construye el siguiente grco a partir de la informacin de la ENAHO, y nos da la siguiente explicacin:
Recuadro 2
La participacin de los salarios ha venido bajando desde mediados de la dcada del 70 []. Lo mismo sucedi durante Fujimori, producindose
un agudo bajn en el periodo 1991-93, como consecuencia del fujishock de agosto de 1990. En los aos siguientes, la participacin de los
asalariados sigui deteriorndose. Lo mismo ha sucedido durante Toledo, a pesar de los cincuenta meses de crecimiento econmico. Segn el
INEI, de 1991 al 2004, la participacin de los salarios en el PBI baj de 30,1 a 22,9%, perdiendo, 7,2% del PBI (ver eje izquierdo) [] Exacta-
mente lo contrario sucede con las ganancias, que suben con el fujishock de 52,7% hasta 60,6% del PBI en el 2004, ganando 7,9% del PBI
(eje derecho).
Salarios y excedentes de explotacin (en porcentaje del PBI)
32-
30-
28-
26-
24-
22-
Fuente: INEI
-62
-60
-58
-56
-54
-52
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Salario Excedente
30,1%
52,7%
60,6%
22,9%
u
Parte 2: Desempeo de l os actores 71
culminante en la Marcha de los Cuatro Suyos y el fin
del rgimen autoritario. En el proceso se expresaron
importantes reservas democrticas en la sociedad, as
como el trabajo largo y persistente de diversos actores
sociales y polticos, y surgieron actores nuevos par-
ticularmente los jvenes que dieron un impulso deci-
sivo al proceso.
Cmo se desarrolla la sociedad civil en este periodo y
cunto contribuye a la reduccin de la pobreza?
64
3.1. Reactivacin de la sociedad civil
Desde el impulso democratizador en la sociedad y las
nuevas relaciones que gener, as como en el marco
de la apertura y democratizacin de las relaciones entre
el Estado y la sociedad que propiciaron el Gobierno de
Transicin y el de Alejandro Toledo, se ha ido proce-
sando una reactivacin de la sociedad civil, tanto en la
64 En esta parte nos basamos en los informes que, con motivo del balance sobre la lucha contra la pobreza y el papel de la MCLCP, elaboraron las mesas depar-
tamentales, y en los dilogos con diversos representantes de instituciones y organizaciones de la sociedad civil sostenidos con el mismo motivo.
Como el PBI del Per fue de 234.000 millones en el 2004, el 7,2% del PBI que han perdido los trabajadores signica que hoy reciben 17.000
millones de soles menos que lo que hubieran recibido en 1991, mientras que los beneciarios del excedente bruto de explotacin reciben 18.600
millones de soles ms que hace trece aos.
Los otros componentes del PBI por tipo de ingreso no sufrieron variaciones sustanciales: los impuestos fueron 9,9% en 1991 y 9,5% del PBI en
el 2004, mientras que la depreciacin fue 7,3% en 1991 y 7,9% del PBI en el 2004. No se puede argir, por tanto, que hayan tenido inuencia
en la enorme merma de los sueldos y salarios.
Segn la ENAHO 2004, el 10% ms rico de la poblacin gana 29 veces ms que el decil ms pobre. Esta escalofriante diferencia se agrava a 70
veces cuando se compara al 1% ms rico con el 10% ms pobre. En Europa, por ejemplo, la diferencia entre estos dos deciles es de solo ocho
a diez veces.
* Campodnico. Humberto. Gana el capital, pierde el trabajo. La Repblica, Lima, 1 de junio de 2006, p. 17.
organizacin de diversos actores como en el desarrollo
de nuevas articulaciones e iniciativas.
Reactivacin de actores
Esta reactivacin ha sido desigual en las diversas regio-
nes. Por un lado, ha habido procesos de reactivacin par-
cial alrededor de la elaboracin de los planes concertados
y los presupuestos participativos y, en menor medida, la
conformacin y actividad de los Consejos de Coordina-
cin Locales y Regionales. El informe de la MCLCP de
Hunuco destaca: La elaboracin de los presupuestos
participativos le ha dado otra dinmica a la demanda so-
cial. Hoy los actores, a pesar de afrontar problemas de
organizacin, tienen un espacio para canalizar sus ex-
pectativas, espacio que los ha venido vinculando con la
discusin y asuncin de objetivos y prioridades de inters
comn. Otros informes de mesas departamentales se-
alan este proceso como el de una mayor ciudadaniza-
cin, y de trnsito de la sola protesta a las propuestas.
u
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 72
Nuevas articulaciones para la incidencia
Tambin se han fortalecido y generado nuevas articu-
laciones. Las mesas de concertacin de lucha con-
tra la pobreza han tenido una importante funcin al
respecto, as como el impulso a la descentralizacin
de las polticas y programas sociales. El informe de
Piura seala: Existe una tendencia a dar mayor valor
a los espacios colectivos de concertacin y coordi-
nacin interinstitucional. Esta tendencia se corrobora,
en cierto modo, con una encuesta que el IEP hizo en
2001 y que inclua una pregunta acerca de concertar
decisiones para la ayuda social:
Preferencias en Lima y el pas respecto a quin decide sobre la ayuda
y las obras ms urgentes
Usted preere que la ayuda social venga a travs de los programas sociales existentes o que se forme una mesa* de representantes
locales que decida qu obras son ms urgentes y convenientes en cada provincia.
Fuente: Instituto de Estudios Peruanos 2001, citado por Narda Henrquez en Red de redes para la concertacin. La experiencia de la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la
Pobreza. Lima: MCLCP, 2005.
* Se reere a las experiencias de mesas en general, no necesariamente a la MCLCP.
Zona / Sector
Regin Lima Total Urbana Rural A B C
Que se forme una mesa* 67,4 67,4 66,6 69,5 70,2 66,0
Que venga a travs de programas sociales 25,3 25,5 19,1 22,2 25,5 25,6
No sabe/no contesta 7,3 7,1 4,3 8,3 4,3 8,4
Total pas
Que se forme una mesa* 59,7 61,6 47,8 68,0 65,6 53,8
Que venga a travs de programas sociales 30,9 30,9 38,9 26,7 28,7 35,4
No sabe/no contesta 9,4 7,5 13,3 5,3 5,7 10,8
Parte 2: Desempeo de l os actores 73
En este periodo, se fortalecieron y crearon redes y
mesas temticas en distintos mbitos (local, regional
o nacional): juventud, primera infancia, mujer, contra la
violencia familiar, adulto mayor, atencin a la discapa-
cidad, salud, educacin, agricultura, medio ambiente,
vivienda, etctera, con el inters de elaborar propues-
tas para las decisiones pblicas, y se fortaleci la par-
ticipacin en espacios de concertacin con el Estado:
Consejos de Salud, de Educacin, espacios de apoyo
a la primera infancia, productividad y trabajo o vivien-
da, entre otros. A su vez, se desarrollaron iniciativas de
concertacin desde la sociedad civil en la mayora de
regiones, para lograr acuerdos de gobernabilidad con
los candidatos a los gobiernos regionales en la cam-
paa electoral de 2002. Tambin se han dado nuevas
articulaciones desde las demandas de los actores so-
ciales, particularmente frente a la crisis del sector agra-
rio, como la creacin de CONVEAGRO y el CUNGA y,
a nivel de las organizaciones sociales de base, el caso
de la CONOMOVIDE.
Iniciativas nacionales de incidencia en
polticas pblicas
Asimismo, se han desarrollado diversas iniciativas ar-
ticuladas nacionalmente de incidencia en polticas
pblicas, y se han organizado campaas y movimientos
cvicos en apoyo a la niez (la campaa Las nias y los
nios primero, Alianza para el derecho ciudadano), al
cumplimiento de las recomendaciones de la CVR (Para
que no se repita, La caminata por la paz), sobre las
condiciones de la firma del Tratado de Libre Comercio
con los Estados Unidos (TLC: As no), sobre el manejo
de la deuda externa (Red J ubileo Per); tambin hubo
un despliegue de iniciativas de dilogo con los partidos
polticos en la campaa electoral nacional 2005-2006,
buscando incidir en la elaboracin de propuestas de
gobierno en diversas reas de poltica como educacin,
salud, seguridad, justicia, poltica agraria, minera, des-
centralizacin, entre otras.
Espacios de elaboracin programtica
Finalmente, es importante resaltar la continuidad y de-
sarrollo de diversos espacios articuladores de elabora-
cin programtica desde la sociedad civil, los que han
ido acumulando conocimientos, elaboracin de pro-
puestas y seguimiento de polticas, y han sido sustento
de diversas acciones de incidencia. Tenemos la Confe-
rencia Nacional de Desarrollo Social (CONADES) que,
desde 1995, realiza conferencias anuales en el pas.
Previamente, entre 1996 y 1997, organiz conferen-
cias regionales (COREDES) agrupando a organismos
no gubernamentales, gremios, organizaciones sociales,
colegios profesionales y diversas redes y movimientos
ciudadanos.
65
Se impulsaron tambin foros sectoriales,
como el Foro Educativo
66
y el Foro Salud;
67
redes como
la Red Nacional de Promocin de la Mujer, el Grupo
de Iniciativa Nacional por la Infancia, Red Per (orienta-
do a la promocin de experiencias de concertacin lo-
cal); instituciones como el grupo Propuesta Ciudadana
(orientado a temas de descentralizacin y participacin)
65 En su X Conferencia Anual, en 2005, CONADES estableci cinco ejes estratgicos de trabajo: (i) crecer sobre nuevas bases econmicas y productivas; (ii) redis-
tribuir integrando a la poblacin y garantizando su calidad de vida; (iii) asistir y reparar atendiendo a las vctimas del conicto armado y evitando la prdida de
capacidades humanas de los grupos ms vulnerables de la poblacin; (iv) empoderar a los excluidos y democratizar el poder, poniendo el Estado al servicio de las
personas; y, (v) construir otra integracin al mundo.
66 Se forma en 1992, a iniciativa de un conjunto plural de educadores para enfrentar la inestabilidad de las polticas educativas. Actualmente lo conforman ms de
cien especialistas que debaten y difunden propuestas de polticas orientadas al logro de un Proyecto Educativo Nacional. Se ha consolidado como un referente
programtico en Educacin.
67 Integrado por personas, organizaciones e instituciones interesadas en el campo de la salud. Promueve y deende los derechos ciudadanos relacionados con la
salud, impulsa el debate, diagnstico y elaboracin de propuestas y la construccin de consensos en torno a los problemas sanitarios del pas y alienta la vigilancia
de polticas pblicas en este terreno.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 74
y Per 2021 (centrado en la promocin de la responsa-
bilidad social empresarial).
68
Tambin las instituciones
aportaron a la elaboracin normativa para una efecti-
va transparencia y acceso a la informacin del Esta-
do, como el Consejo de la Prensa Peruana, el Instituto
Prensa y Sociedad y Ciudadanos al Da, entre otras. A
esto hay que aadir el desarrollo de investigaciones y
propuestas desde diversas universidades privadas, as
como la importante funcin que ha tenido el Consorcio
de Investigaciones Econmicas y Sociales (CIES) en
el desarrollo de propuestas para la campaa electoral
nacional.
3.2. Peso de la dispersin y debilidad
en la capacidad de representacin
Pero toda esta riqueza de actividades e iniciativas des-
de la sociedad civil ha mostrado gran dispersin de es-
fuerzos y, en general, debilidad en las articulaciones, ya
sea entre diversas iniciativas y demandas especficas
que podran ganar fuerza si se articulasen en torno a los
planes de desarrollo y presupuestos locales y regiona-
les, o entre los niveles locales, regionales y nacionales.
Asimismo, en algunos casos se percibe cierto desgaste
y cansancio en espacios de concertacin que no llegan
a concretar respuestas a demandas de la poblacin,
por las sobreexpectativas generadas en las organiza-
ciones sociales sobre soluciones inmediatas o por el
manejo discrecional de los acuerdos entre las autorida-
des pblicas, que no los hacen efectivos.
A su vez, en el contexto de los cambios producidos por
el ajuste estructural de la economa y las transformacio-
nes institucionales que lo acompaaron, la sociedad
civil mantiene fuertes dificultades para la articulacin de
intereses y para consolidar organizaciones representati-
vas. La debilidad institucional sigue siendo la caracters-
tica del grueso de organizaciones sociales, muchas de
ellas con problemas de democratizacin interna. En esta
situacin, se han venido presentando inconvenientes re-
lacionados con la participacin y representacin de los
sectores en mayor pobreza y exclusin, condicionados
por diversos factores, desde educativos y culturales has-
ta la carencia de un mnimo de recursos para participar,
o las barreras de la distancia y el aislamiento.
3.3. Actores y desempeos
Vamos a dar una rpida mirada al desempeo de di-
versos actores, en especial a los que participan en la
MCLCP. Con varios de ellos se desarrollaron dilogos
especficos al respecto, los que sern incluidos en una
evaluacin ms de conjunto.
Las organizaciones gremiales expresan a los actores
desde su ubicacin en la estructura econmica; las
organizaciones sociales de base los expresan desde
diversas necesidades sociales, y han surgido tambin
nuevos actores en el contexto de los cambios econ-
micos e institucionales en el pas, como la organizacin
incipiente de los consumidores. Tambin tenemos a las
organizaciones no gubernamentales y a los colegios
profesionales, as como a las iglesias. Finalmente, in-
corporaremos en esta rpida mirada a la Cooperacin
Internacional que, aunque no es parte de la sociedad
civil, tiene una funcin importante en la lucha contra la
pobreza y est representada en la MCLCP.
Los gremios empresariales
En el mundo empresarial, los gremios industriales han te-
nido una menor presencia, aunque tienden a reactivarse.
68 Desde hace varios aos, Propuesta Ciudadana viene realizando los Foros Descentralistas como espacios de encuentro entre diversos actores regionales intere-
sados en la descentralizacin, la participacin ciudadana y el desarrollo.
Parte 2: Desempeo de l os actores 75
Se ha reforzado ms bien la Sociedad Nacional de Mine-
ra, Petrleo y Energa, junto con los gremios financieros
y de fondos de pensiones, que son los que actualmente
tienen mayor peso econmico y conducen la Confede-
racin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas
(CONFIEP). La Sociedad Nacional de Industrias (SNI) y la
CONFIEP participan activamente en el Acuerdo Nacional,
y junto con la Cmara de Comercio de Lima, en otras
instancias de concertacin como el Consejo Nacional
del Trabajo y el Consejo Nacional de Competitividad.
Actualmente la CONFIEP es el gremio ms poderoso y
tiene alta incidencia en las polticas pblicas. Sus prin-
cipales propuestas se orientan a la ampliacin de mer-
cados (tratados de libre comercio, prioritariamente con
los Estados Unidos y la Unin Europea), la reduccin
del riesgo pas, la inversin en infraestructura a partir de
una alianza pblica y privada para cubrir las brechas, as
como el impulso a la innovacin y el desarrollo tecno-
lgico. Postula la reforma del Estado, poniendo acento
en la eficiencia administrativa (tecnificacin y simplifica-
cin), la existencia de organismos reguladores slidos e
independientes, y el apoyo a la descentralizacin.
En el rea social, sus preocupaciones ms destacadas
estn en el campo de la educacin (calidad e incremento
del presupuesto) y atencin a la primera infancia.
69
Con
respecto a la recaudacin, es resistente a los incrementos
tributarios a la gran empresa y a la revisin de los contratos
de estabilidad. En el Consejo Nacional del Trabajo se ha
dado una experiencia interesante de concertacin entre
empresarios y trabajadores, aunque no sin dificultades
pues mantienen fuertes discrepancias con los represen-
tantes de los trabajadores sobre los niveles de estabilidad
laboral, remuneraciones y beneficios sociales.
La CONFIEP representa al sector empresarial en el Eje-
cutivo Nacional de la MCLCP y plantea el crecimiento
econmico y el desarrollo de condiciones para la inver-
sin privada y la consecuente generacin de empleo
como medidas fundamentales para la reduccin de la
pobreza, a la vez que est trabajando el tema de la res-
ponsabilidad social empresarial y su relacin con esta
problemtica. Es importante destacar que se ha confor-
mado con la participacin de lderes de las empresas
mineras, autoridades del Estado, representantes de las
comunidades y de organizaciones de la sociedad ci-
vil un espacio de concertacin denominado Grupo
de Dilogo sobre Minera y Desarrollo Sostenible, que
en 2005 elabor un documento denominado Por una
minera con responsabilidad social y ambiental y que
actualmente est promoviendo su adhesin a ella.
En las regiones, las Cmaras de Comercio e Indus-
tria representan al empresariado mediano y pequeo,
y en muchos casos a la microempresa.
70
Algunas de
ellas participan en los procesos de planes concertados
y los presupuestos participativos, pero en general su
participacin es escasa; en cambio, s han intervenido
ms activamente en la elaboracin de planes de com-
petitividad para las regiones. Por otro lado, los gremios
empresariales de la pequea y microempresa son muy
dbiles. Si bien en este periodo se han creado muchos
gremios, muestran poca representatividad, dbil es-
tructura organizativa y escasa formalidad.
71
En opinin
de F. Villarn, adems de las Cmaras de Comercio e
Industria, los gremios ms representativos son la Coor-
dinadora de Gremios PYME, la Asociacin de Peque-
os y Medianos Industriales del Per (APEMIPE), con
bases fuertes en diversas regiones del pas, y la Unin
de Mujeres Empresarias del Per (UMEP).
69 Agenda pendiente para el desarrollo 2006-2011. Presencia, revista de la CONFIEP, n. 149, Lima, 2005
70 En las regiones prcticamente no hay gran empresa, y cuando existe, no se articula con los gremios regionales.
71 Villarn, F. Diagnstico y recomendaciones, ob. cit., p. 10.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 76
Los sectores industriales incluyendo las pequeas y
microempresas agrupados en la SNI, plantean la ne-
cesidad de una promocin del sector industrial que se
concrete en un tratamiento igualitario de los sectores, el
fortalecimiento del mercado interno, acceso al crdito
(especialmente para las pequeas y medianas empre-
sas), asociatividad y desarrollo de cadenas productivas,
innovacin tecnolgica y educacin, descentralizacin
productiva y promocin de exportaciones con valor
agregado, as como un modelo de crecimiento basado
en polticas de competitividad y en la produccin y ge-
neracin de empleo, proponiendo un compromiso entre
los empresarios y trabajadores para que los incrementos
salariales estn en funcin del incremento de la producti-
vidad de las empresas.
72
Los gremios de trabajadores
En lo que respecta a los trabajadores, si bien los que es-
tn agremiados se encuentran ampliamente agrupados
en la Central General de Trabajadores del Per (CGTP),
73

en menor proporcin en la CUT (que rene tambin a
sectores de microempresarios), y en menor porcentaje
an en la CTP y la CATP, la debilidad estructural de es-
tos gremios se ha mantenido dadas las condiciones de
desregulacin del mercado, desproteccin del trabajo
y creciente informalidad. En 2005, tras cuatro aos de
crecimiento econmico, solo 37 por ciento de la PEA
era asalariada, y si bien el nivel de sindicalizacin se ha
venido recuperando desde 2001, cuando cay a su nivel
ms bajo (5,2 por ciento de la PEA), y en 2004 alcanz
9 por ciento, sigue siendo muy bajo en comparacin con
la presencia que tuvo el movimiento sindical entre las d-
cadas de 1970 y 1980. La sindicalizacin, adems de
significar un medio de participacin de los trabajadores
y de presencia en el dilogo social, tiene una importante
funcin como instrumento de redistribucin de los ingre-
sos laborales. Uno de los factores que estara detrs del
estancamiento en la capacidad adquisitiva de los suel-
dos y salarios del sector privado es la poca presencia del
sindicalismo y, por ende, de la negociacin colectiva.
74
No obstante esta debilidad estructural, en estos aos
ha habido cierta reactivacin del movimiento sindical:
se han retomado las centrales sindicales, hay una ma-
yor presencia y capacidad de convocatoria y moviliza-
cin. Los gremios sindicales han combinado el dilogo
y la concertacin con las movilizaciones callejeras y
eventualmente los paros para incidir en la satisfaccin
de sus demandas. La CGTP interviene activamente en
el Acuerdo Nacional. Asimismo, participa con represen-
tantes en el Consejo Nacional del Trabajo, junto a repre-
sentantes de las otras centrales, y en diversos espacios
de concertacin nacional como el Consejo Nacional de
Competitividad, donde lleva los planteamientos de los
gremios. Esta confederacin tambin integra el Comit
Ejecutivo Nacional de la MCLCP, aunque su participa-
cin no ha sido muy activa.
Por otro lado, las paralizaciones laborales se incremen-
taron a partir de 2001, particularmente en el sector
72 Vase los acuerdos del Sptimo Congreso Nacional de Industriales: Estrategia Industrial para un Desarrollo Nacional Sostenido. Abril, 2005
73 La CGTP agrupa a la gran mayora de gremios relativamente fuertes en el pas; los ms destacados son Construccin Civil y el SUTEP. En este periodo tambin se
han fortalecido la Federacin Nacional de Trabajadores Mineros y Metalrgicos (que ha formado sindicatos en las nuevas empresas mineras trasnacionales) y la
Federacin de Trabajadores Petroleros. Otras ramas importantes estn ubicadas en servicios (Telefnica, Empresas Elctricas), y en el sector industrial, banca y
comercio en general, estn muy debilitados. En la administracin pblica el panorama es variado: destacan Educacin, Salud y los sindicatos de municipalidades
en todo el pas. En el sector agrario estn la Confederacin de Campesinos del Per (CCP) y la Confederacin Nacional Agraria (CNA), relativamente debilitadas.
A su vez, la CGTP est impulsando la sindicalizacin en las nuevas empresas agroexportadoras.
74 Gamero, Julio. Empleo e ingresos en el Per (2001-2005). Contexto, polticas y tendencias. Lima: MCLCP, enero de 2006, p. 54. Estudio encargado por la
MCLCP para el presente balance.
Parte 2: Desempeo de l os actores 77
estatal (Salud, Educacin, J usticia, entre otros), en la
medida en que presenta la mayor cantidad de emplea-
dos en condiciones de relativa estabilidad laboral. Las
protestas y movilizaciones fueron un factor importante
en los aumentos de remuneraciones en este sector:
entre 2001 y 2004, 41,7 por ciento al magisterio, 18,5
por ciento a los docentes universitarios, 93,4 por ciento
a los magistrados y 38,5 por ciento a los mdicos.
75

Pero tambin ha habido un incremento de las huelgas
en el sector privado en sus diversas ramas (cuadro 2).
En definitiva, por medio de diferentes reivindicaciones se
desarroll una presin para una mayor redistribucin del
crecimiento econmico. A la vez, los gremios sindica-
les contribuyeron a lograr acuerdos importantes para la
restitucin de derechos laborales conculcados en la d-
cada de 1990, como la reposicin de los trabajadores
estatales despedidos arbitrariamente o la modificacin
de la normatividad sobre las relaciones colectivas de
trabajo, incorporando las observaciones de la OIT, as
como la negociacin por ramas en construccin civil.
Una de las principales banderas de los gremios sindi-
cales fue lograr un empleo digno y de calidad (contra-
to de trabajo y estabilidad, ingreso adecuado, jornada
de ocho horas, seguridad social y previsional, libertad
sindical), y tambin la demanda de polticas activas de
capacitacin. Pero han tenido dificultades para adecuar
sus estrategias de accin a las nuevas condiciones del
pas y de la economa, manteniendo altos niveles de
dispersin y debilidad organizativa.
Los productores agrarios
Los gremios de productores agrarios han mostrado
mayor dinamismo y articulacin, y han hecho esfuerzos
de elaboracin programtica frente a la crisis del agro.
Se form un amplio foro de concertacin: Convencin
Nacional del Agro Peruano (CONVEAGRO), que reuni
a gremios de productores y profesionales agrarios, a
entidades tcnicas-cientficas o de investigacin rural,
prensa agraria y otras organizaciones afines interesa-
das en el agro nacional. Su finalidad es el anlisis y
debate de las polticas pblicas del sector agrario, con
75 Fuente: MEF. Per: crecimiento, empleo y recursos de los gobiernos subnacionales. Lima, julio de 2004, citado por R. Pizarro, I. Saito y L. Trilles en El agitado y
fragmentado escenario social. Per hoy. Un pas en jaque: la gobernabilidad en cuestin. Lima: Desco, 2005, p. 81.
Cuadro 2
Huelgas en el
sector privado
2001-2005
Aos N de huelgas N trabajadores N horas/hombre perdidas
2001 40 11.050 488.930
2002 64 22.925 912.648
2003 68 37.323 881.362
2004 107 29.273 582.328
2005* 12 5.167 43.142
Fuente: Ministerio de Trabajo y Promocin de Empleo. Direcciones Regionales / Zonas de trabajo.
* Informacin al primer trimestre de 2005.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 78
miras a la concertacin democrtica de propuestas y
acuerdos. Este foro participa en el Consejo Nacional de
Concertacin Agraria (CONACA), creado por el Gobier-
no en 2002, en el que se logra concertar la fijacin de
bandas de precios y sobretasas arancelarias a diversos
productos agrcolas (algodn de fibra corta, maz, arroz,
lcteos) amenazados por importaciones subsidiadas.
76

CONVEAGRO tambin ha tenido una funcin importan-
te en el impulso de movilizaciones agrarias en demanda
de mejores precios y apoyo al agro, as como en las
movilizaciones y planteamientos contra el TLC en los
trminos acordados por el Gobierno.
Se form tambin el Comit Unitario Nacional de Gre-
mios Agrarios (CUNGA), constituido como una plata-
forma gremial que agrupa a la CCP, la CNA y otros
gremios de pequeos agricultores. Tambin participa
en los espacios de concertacin del Gobierno y en los
paros y movilizaciones campesinas.
Otro movimiento importante en el agro durante el pe-
riodo ha sido el de los productores cocaleros, acti-
vado en 2003, cuando se decidi poner de lado la
erradicacin concertada de cultivos de coca por la
erradicacin forzosa. Si bien ha generado fuertes con-
flictos y movilizaciones, no logra cohesionarse inter-
namente como actor. La Confederacin Nacional de
Productores Agropecuarios de las Cuencas Cocale-
ras del Per (CONPACCP) se dividi en tres sectores
con propuestas diferenciadas, y aunque han logrado
colocar a dos representantes en el Congreso de la Re-
pblica, muestran poca capacidad para articular sus
demandas con otros productores as como con las
autoridades locales de sus cuencas, para buscar el
desarrollo de sus regiones.
Los productores agrarios y campesinos demandan, fun-
damentalmente, la atencin prioritaria del Estado al agro
establecida en la Constitucin,
77
con polticas integrales
de todos los sectores, el establecimiento de acuerdos
de rentabilidad y competitividad por lnea de productos,
la mejora de la calidad educativa del poblador rural, el de-
sarrollo y la difusin de tecnologas adecuadas, la protec-
cin del medio ambiente y la biodiversidad, el acceso al
crdito y la defensa de la produccin agraria nacional con
la aplicacin de mecanismos permanentes que permitan
corregir las distorsiones de los precios internacionales
originadas en los subsidios que otorgan otros pases.
Asimismo, se demanda la participacin y concertacin
en las polticas para el sector y la urgente modernizacin
del Ministerio de Agricultura. Estas demandas se plasma-
ron en la Carta Verde, firmada en 2004 con el Gobierno
Nacional y la Comisin Agraria del Congreso,
78
respecto
de la cual poco es lo que se ha avanzado, como vere-
mos al analizar las polticas pblicas.
Las organizaciones sociales de base
La sociedad peruana tiene una larga experiencia de or-
ganizacin para resolver diversas necesidades, la que se
ha acrecentado debido a que el Estado no llega a una
significativa parte de la sociedad. En el campo social, las
personas se organizan para resolver problemas inmedia-
tos y tambin para incidir en las polticas pblicas.
Las organizaciones sociales de base han vivido impor-
tantes cambios en los ltimos quince aos, tanto en
su composicin como en los asuntos que las han co-
hesionado y en sus estrategias de accin. Se dio un
florecimiento importante a fines de la dcada de 1970,
y durante la primera mitad de la de los ochenta, cuan-
do diversificaron su identidad, atendiendo, entre otros
76 El CONACA fue reestructurado a nes de 2003 y en l perdieron peso los productores agrarios agrupados en CONVEAGRO.
77 El artculo 8 de la Constitucin establece que el Estado apoya preferentemente al sector agrario.
78 La Carta Verde fue suscrita por la mayora de organizaciones de productores agrarios, la Junta Nacional de Usuarios de Riego, la CCP y la CNA.
Parte 2: Desempeo de l os actores 79
asuntos, la necesidad de hacer frente al bajo ingreso
de la familia, la mala atencin de salud y educacin o la
falta de seguridad.
Estas organizaciones, llamadas en los ochenta funciona-
les, diversificaron sus estrategias de relacin con el Es-
tado, combinando la reivindicacin de derechos con su
capacidad propositiva para resolver por s mismas parte
de los problemas que enfrentaban. En ese periodo, las
organizaciones de mujeres crecieron significativamente y
se hicieron visibles en la escena pblica, sobre todo en el
terreno alimentario. Asimismo, surgieron organizaciones
de base en defensa de los derechos a la salud como los
promotores de salud, quiz actualmente la forma organi-
zativa con mayor presencia nacional, y asociaciones de
enfermos de TBC o de VIH sida.
En las zonas afectadas por la violencia poltica, la po-
blacin se organiz para defender sus derechos como
vctimas directas o como familiares de detenidos, des-
aparecidos o fallecidos. Tambin fueron importantes las
iniciativas de formar rondas campesinas para enfrentar
el abigeato, y luego rondas o comits de autodefensa
para defenderse del terrorismo. Adems, crearon orga-
nizaciones para apoyarse en las situaciones de des-
plazamiento. Las organizaciones juveniles, por su parte,
sufrieron una gran desarticulacin durante el conflicto
armado interno, ya sea por la accin de los grupos te-
rroristas que buscaron cooptarlas o por la represin del
Estado, que vio en los jvenes a potenciales sospecho-
sos de terrorismo. De hecho, en este sector hubo nu-
merosas vctimas durante el conflicto armado interno.
79
Durante la dcada de 1990, muchas de las organiza-
ciones de base permanecieron sobre todo las orga-
nizaciones de mujeres y fueron importantes puntos
de apoyo para los sectores ms empobrecidos en las
zonas urbanas por el impacto de los ajustes producidos
en la economa. Hoy, son un referente importante en los
espacios de concertacin local. Asimismo, las organi-
zaciones de desplazados y de vctimas de la violencia
brindaron un soporte que el Estado no supo dar a los
afectados. En las zonas rurales, la organizacin de base
en particular las rondas ha sido central para prote-
ger los activos de la comunidad y, ms embrionariamen-
te, para vigilar la actividad del Estado. Hacia fines de los
noventa, organizaciones juveniles y gremios de jvenes
universitarios fueron un eje importante en la movilizacin
por la recuperacin de la institucionalidad democrtica.
En aos ms recientes, el contexto de apertura demo-
crtica y la continuidad de problemas en la vida cotidia-
na como el de la seguridad ciudadana, la baja calidad
educativa o la precariedad de los sistemas de sa-
lud activaron diversas organizaciones de base, pero
tambin las articulaciones entre estas, a fin de canali-
zar propuestas y demandas en los diversos espacios
participativos y de concertacin abiertos por el nuevo
rgimen. En el caso de las organizaciones de come-
dores populares y clubes de madres, la transferencia
de los programas de complementacin alimentaria a los
gobiernos locales y la apertura de comits de gestin
como espacios de participacin en cada localidad han
sido un estmulo para la articulacin entre estas orga-
nizaciones, para desarrollar su capacidad de elaborar
propuestas en la gestin, as como para el seguimiento
y fiscalizacin local de estos programas. En esta mis-
ma lgica, la apertura de espacios de concertacin en
educacin y en salud ha incentivado mayores articula-
ciones entre las organizaciones sociales vinculadas con
estas temticas, as como en otras reas: seguridad
ciudadana, derechos humanos y otras.
79 La mayor cantidad de muertes y desapariciones se dieron entre hombres jvenes entre 20 y 29 aos, quienes conforman el grueso de las vctimas fatales
reportadas a la CVR (ms de 55 por ciento).
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 80
En este periodo hay tambin una importante presencia
de las organizaciones de personas con discapacidad,
que han logrado hacerse visibles e incidir en polticas
para que tomen en cuenta su situacin, como es la
de habilitar los lugares pblicos con diseos arquitec-
tnicos que faciliten el acceso o el uso de formas de
comunicacin alternativas a las auditivas y visuales. Es-
tas organizaciones forman parte de muchos Comits
Ejecutivos de las MCLCP departamentales.
En el caso de los jvenes, la creacin del Consejo de
Participacin de la J uventud (CPJ ) ha desempeado un
papel importante en la promocin de organizaciones so-
ciales de base juveniles en el mbito local, a la par que fa-
cilita un espacio de representacin y concertacin. El CPJ
forma parte del CEN de la MCLCP, y junto con el Consejo
Nacional de la J uventud (CONAJ U) organismo del Es-
tado han impulsado en estos ltimos cuatro aos las
organizaciones juveniles nacionales de base. En muchas
regiones, representantes de la CPJ o de organizaciones
juveniles de base estn integrados en los Comits Ejecu-
tivos de las MCLCP departamentales. Algunos de los te-
mas que cohesionan la organizacin de base juvenil son
la proteccin del medio ambiente y la no discriminacin.
La organizacin de los consumidores y otros
nuevos actores
En el contexto de las privatizaciones de las empresas de
servicios pblicos y de fortalecimiento del mercado con la
primaca de las grandes corporaciones, la poblacin tiene
menos relacin directa con el Estado y mayor relacin con
la empresa privada en la resolucin de sus necesidades,
aunque la regulacin de estas relaciones an es dbil.
Frente al poder corporativo de las empresas, la poblacin
se encuentra dispersa, sin embargo, han ido surgiendo di-
versas asociaciones y grupos de presin para la defensa
de los intereses de los consumidores. No obstante, en
su mayora con excepcin de la Asociacin Peruana
de Consumidores y Usuarios, ASPEC
80
estas son an
dbiles y han jugado un papel limitado.
La ASPEC es la ms importante en este rubro. Creada
en 1994, tuvo un papel activo en la dcada de 1990 y
en los aos recientes ha tenido una considerable inci-
dencia en asuntos como la promocin de la ley contra
los mtodos abusivos de cobranza, la ley que prohbe
la importacin y distribucin de juguetes con materiales
txicos y la modificacin del Reglamento Nacional de
Administracin de Transportes, que obliga a la identifi-
cacin de los pasajeros antes del abordaje, as como
cambios en publicidad engaosa y sanciones por ello,
informacin adecuada en los productos y devoluciones
por cobros indebidos. Asimismo, promocion la crea-
cin en el Congreso de la Comisin Permanente de
Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores, e
impuls la creacin de los Consejos de Usuarios como
un mecanismo de participacin ciudadana en el mbito
de los organismos reguladores de servicios pblicos.
Por otro lado, han ido surgiendo nuevos actores en la
sociedad civil, vinculados con los procesos recientes
en la economa y sociedad peruanas, como la Asocia-
cin Nacional de Desafiliacin de las Administradoras
de Fondos de Pensiones, la Coordinadora Nacional de
Comunidades afectadas por las Mineras (CONACAMI) o
las asociaciones de vctimas de la violencia poltica y sus
familiares. Hoy son ms de 150 que, progresivamente,
han ido exigiendo que sus voces sean escuchadas.
Las ONG y los colegios profesionales
Los sectores medios profesionales se han agrupado y
expresado, desde la sociedad civil, fundamentalmente
80 Se orienta a la promocin y defensa de los derechos del consumidor mediante acciones de capacitacin, informacin y defensa en diversos campos, como salud,
alimentacin, transporte pblico, educacin y productos y servicios en general.
Parte 2: Desempeo de l os actores 81
a travs de las organizaciones no gubernamentales y
los colegios profesionales.
En el Per, las organizaciones no gubernamentales son
bastante numerosas, as como heterogneas y diver-
sas. En la MCLCP, estn representadas en el CEN por
la Asociacin Nacional de Centros (ANC), organismo
que despleg un compromiso activo con los propsitos
de la Mesa de Concertacin. A continuacin sintetiza-
mos las conclusiones del dilogo sostenido por un gru-
po variado de ONG con la MCLCP, acerca del balance
de la funcin que han desempeado en este periodo.
Se han identificado como aportes principales: 1) Pro-
mocin de sectores sociales y localidades excluidas
y discriminadas (en materia de desarrollo local, pro-
mocin de la mujer, de jvenes, de microempresarios,
entre otras). 2) Promocin de la participacin ciudada-
na en espacios de concertacin, gestin y vigilancia
(principalmente en los planes de desarrollo concertado
y los presupuestos participativos). 3) Aportes en inves-
tigacin, anlisis y diseo de propuestas (en pobreza,
desigualdad, desarrollo rural y urbano, polticas de g-
nero, educativas, comunicacionales, en deuda externa,
entre otros). 4) Incidencia en polticas y programas
pblicos, como: (i) en el proceso de descentralizacin
y regionalizacin (proceso general, legislacin, proceso
del presupuesto participativo); (ii) en polticas sociales
(educacin, salud, empleo) y en seguridad y justicia;
(iii) en el manejo de la deuda externa; (iv) en equidad de
gnero; (v) en apoyo a la infancia (impulso por la ANC
a la campaa Las nias y los nios primero y otros);
(vi) en la implementacin de las recomendaciones de
la CVR; (vii) en derechos humanos; (viii) en polticas de
comunicacin (Ley de Acceso a la Informacin Pblica,
Ley de Radio y TV), entre otras.
Entre las principales limitaciones se identificaron:
1) Debilidad en la sostenibilidad de muchas de las
propuestas de desarrollo de carcter micro y difcil
continuidad. 2) Debilidad en las articulaciones y ni-
veles de coordinacin (desarticulacin de iniciativas y
duplicacin de esfuerzos). 3) Debilidades de concre-
cin en las propuestas para hacer ms efectiva la in-
cidencia (carencias en la operacin de las propuestas
para que puedan ser polticas pblicas y en propuestas
de mecanismos para que los acuerdos se cumplan).
4) Debilidad en el trabajo pedaggico y el desarro-
llo de capacidades con la sociedad civil y el Estado.
5) Falta de continuidad en la relacin con los funcio-
narios pblicos en el trabajo de incidencia y con los
medios de comunicacin. Por otra parte, en algunos
balances regionales se seal que las ONG no llegan a
los lugares ms excluidos y alejados.
Por su parte, los colegios profesionales son heterog-
neos en lo que atae a su vida institucional, y muchos
de ellos realizan labores de promocin y propuestas de
polticas en sus respectivas reas. Han avanzado en
crear un espacio de coordinacin interinstitucional na-
cional. En el dilogo con representantes de algunos de
ellos, se constat que la lucha contra la pobreza, en ge-
neral, no es un eje del quehacer de dichos organismos.
Se afirma que falta trabajar la identidad del profesional
frente a esta problemtica. Asimismo, no estn articula-
dos al Comit Ejecutivo Nacional de la MCLCP, aunque
en varias mesas departamentales participan represen-
tantes de diferentes colegios profesionales.
Las Iglesias
Las Iglesias tienen una importante influencia en la vida
de la poblacin. Si bien la Iglesia catlica tiene tradi-
cionalmente una presencia mayoritaria,
81
tambin se da
81 Segn el censo de 1993, 88,9 por ciento de la poblacin se dena como catlica, 7,3 por ciento como evanglica, 0,3 por ciento de otras confesiones y 1,4
por ciento sin ninguna religin. La Iglesia catlica tiene 1.406 parroquias distribuidas en todo el pas y 2.358 organizaciones religiosas. Fuente: Directorio Ecle-
sistico 2002.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 82
una presencia activa y creciente de la Iglesia evanglica
y de otras confesiones: juda, mahometana, sintosta,
etctera. En el pas se ha organizado un Comit Inter-
confesional. En este marco, junto con el representante
de la Iglesia catlica, se ha designado al representante
de las Iglesias y confesiones no catlicas en el CEN de
la MCLCP.
Las Iglesias tienen en el campo de la pastoral social una
accin de asistencia pero tambin promueven iniciativas
orientadas a superar la pobreza, impulsando el desarro-
llo humano integral. Segn un estudio de la Universidad
del Pacfico,
82
la Iglesia catlica ha ido desempeando
cada vez ms un rol en la esfera poltica mediante tres
funciones principales en el espacio pblico: (i) intentar
expresar la voz del pueblo y la defensa de los excluidos;
(ii) ser una voz mediadora, operando como puente entre
el Estado y la sociedad, facilitando el dilogo y la reso-
lucin de conflictos por la va pacfica; y, (iii) ser una voz
poltica (en el sentido amplio) vinculada a orientaciones
y propuestas (se cita la funcin de la Iglesia en la CVR,
el Acuerdo Nacional, Foro Educativo, la MCLCP y el
Foro de Gobernabilidad, entre otras). Pensamos que,
por desempeos ms recientes, estas funciones pue-
den ser atribuidas tambin a otras Iglesias que ponen
un referente tico en la esfera pblica.
La MCLCP promovi un dilogo con el sector Iglesias
para evaluar su funcin, balance que recogemos aqu
de manera sinttica.
83
Las Iglesias aportan un enfoque tico y humano en la
lucha contra la pobreza, as como una perspectiva de
derechos, contribuyendo con ello a un enfoque y ac-
cin ms integral. A su vez, estn insertas en las zonas
de mayor pobreza y llegan a lugares y personas exclui-
das a los que otros no llegan (como es el caso de la
atencin a presos, a tuberculosos, drogadictos, comu-
nidades nativas aisladas, etctera). Adems, se seal
que muchas de estas Iglesias tambin son pobres. Otro
aporte mencionado es el de la continuidad. (Muchas
veces es la Iglesia la que da sostenibilidad a los proyec-
tos que se emprenden a nivel local).
84
Por otro lado, las
Iglesias tienden a ser un referente de confianza y credi-
bilidad, por el sentido tico de su intervencin.
Las Iglesias tienen una larga tradicin en la defensa de
los derechos humanos, hoy muy vinculados con la apli-
cacin de las recomendaciones de la CVR, de educa-
cin, de salud, alimentacin, y han ido entrando cada vez
ms en materias como desarrollo local, concertacin, vi-
gilancia ciudadana, deuda externa y economa solidaria,
entre otras, y ms recientemente cumplen una funcin
de mediadoras y de apoyo a las comunidades campesi-
nas afectadas por la explotacin minera. No obstante, en
ocasiones las Iglesias tienen dificultades en la compren-
sin y el dilogo con los procesos polticos y sociales.
La Cooperacin Internacional
La cooperacin internacional cumple una funcin im-
portante y, a la vez, complementaria en la lucha con-
tra la pobreza y el desarrollo en el pas. Las agencias
multilaterales, bilaterales y de la sociedad civil inter-
nacional estn crecientemente comprometidas en el
diseo, financiacin y aplicacin de programas y pro-
yectos para reducir la pobreza.
82 Portocarrero, Felipe; Hanni Cueva y Andrea Portugal. La Iglesia Catlica como proveedora de servicios sociales: Mitos y realidades. Lima: CIUP, 2005.
83 Participaron en el dilogo representantes de la Conferencia Episcopal Peruana, Pastoral Social de la Dicesis de Chosica, Concilio Evanglico del Per, comu-
nidad juda, Centro Cristiano de Promocin y Servicios, Diacona, Conferencia de Religiosos del Per, Comisin Episcopal de Accin Social y Campaa Desafo
Miqueas.
84 Relatora del Grupo de Dilogo de la MCLCP con las Iglesias en relacin al Balance. Noviembre de 2005.
Parte 2: Desempeo de l os actores 83
Las organizaciones intergubernamentales (como Na-
ciones Unidas y los organismos regionales) tienen prin-
cipalmente una funcin de asistencia normativa y tc-
nica, y de hecho han promovido dilogos y consensos
en favor de las poblaciones en pobreza. Son percibidas
como ms neutrales que las instituciones financieras
internacionales.
Las instituciones nancieras internacionales y los
bancos multilaterales de desarrollo se centran sobre
todo en el financiamiento a gran escala de proyectos
sociales, productivos y de infraestructura, y en apoyar
las reformas administrativas y de poltica para mejorar
la provisin de servicios sociales, asegurar la estabili-
dad econmica y promover el crecimiento, poniendo
condiciones relacionadas principalmente con el mante-
nimiento de la estabilidad econmica.
Las agencias bilaterales responden a la poltica exte-
rior y de ayuda para el desarrollo de sus respectivos
gobiernos, apoyan con recursos financieros de montos
relativamente menores, pueden ser ms selectivas en
su participacin y tienen ms libertad para experimen-
tar y probar enfoques alternativos. Si bien las organi-
zaciones de la sociedad civil internacional no mane-
jan grandes recursos, son fundamentales en aspectos
de ayuda social y humanitaria y han logrado impactos
significativos en asuntos como la proteccin del medio
ambiente, la promocin del comercio justo, la preserva-
cin de tradiciones culturales o la igualdad de gnero,
entre otros.
85
Los organismos intergubernamentales, multilaterales y
bilaterales tienen un representante ante el CEN de la
MCLCP, y las organizaciones de la sociedad civil inter-
nacional, agrupadas en la Coordinadora de Entidades
Extranjeras de Cooperacin Internacional (COEECI),
86

tambin han designado un representante.
La MCLCP desarroll un dilogo con diversas agencias
de cooperacin en el marco de este balance,
87
el cual
reseamos sintticamente.
La cooperacin ha respondido a procesos del pas,
apoyando la democratizacin, la gobernabilidad y la
descentralizacin, lo que permite mayores impactos.
Asimismo, ha contribuido a reforzar un enfoque de de-
rechos y ha aportado en materia de gnero, de medio
ambiente e interculturalidad. Otro campo de aporte
especfico de la cooperacin est en las propuestas
de metodologas de intervencin a partir de la expe-
riencia de otros pases. Por otro lado, la cooperacin
est ayudando tambin a establecer puentes con el
sector empresarial hacia intervenciones para el desa-
rrollo humano.
En cuanto a las limitaciones, se seal que la co-
operacin est muy sujeta a los temas de carcter
internacional en aspectos programticos, polticos y
tcnicos, lo que le resta flexibilidad para responder a
la diversidad y especificidades nacionales. A la vez,
el hecho de que cada agencia de cooperacin tenga
sus propias reglas, sistemas y metodologas lleva a
85 En relacin con estas funciones desempeadas por la cooperacin internacional, vase Sagasti, Francisco. Hacia un cambio a favor de los pobres en el Per:
el rol de la comunidad internacional. En: Patricia Zrate (ed.). Hay lugar para los pobres en el Per? Las relaciones Estado-sociedad y el rol de la cooperacin
internacional. Lima: DFID, 2005.
86 COEECI es una plataforma que acta como interlocutora de las entidades extranjeras de cooperacin internacional ante el Gobierno peruano. Agrupa a cincuenta
entidades extranjeras acreditadas en el pas.
87 Participaron en el dilogo realizado en noviembre de 2005 representantes del Banco Mundial, Cooperacin Internacional para el Desarrollo, Fondo Contra-
valor Per-Alemania, Fondo talo-Peruano, Unin Europea, Care-Per, Fondo de poblacin de Naciones Unidas y UNICEF.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 84
que el Estado o las instituciones nacionales pierdan
energa y dispersen su trabajo. Por otro lado, no hay
un documento o plan general que seale lo que el Es-
tado peruano necesita y que sea una base de articu-
lacin, haciendo que la cooperacin se disperse. La
cooperacin muchas veces compite con proyectos
iguales y se cometen los mismos errores. Se plante
la debilidad de la institucionalidad del Estado y la dis-
continuidad de los procesos, destacando el problema
de la rotacin de personal. Asimismo, se puso de re-
lieve la dificultad de que la cooperacin llegue a los
sectores ms excluidos y alejados.
Parte 2: Desempeo de l os actores 85
88 Salvo islas de modernidad y eciencia en las instituciones relacionadas con los equilibrios macroeconmicos (Banco Central de Reserva del Per - BCRP; Super-
intendencia de Banca y Seguros - SBS; Superintendencia de AFP - SAFP; Comisin Nacional de Supervisin de Empresas y Ventas - CONASEV; Superintendencia
Nacional de Administracin Tributaria - SUNAT) y la promocin de la inversin privada (Comisin Promotora de la Inversin Privada - COPRI; Promocin de las
Concesiones Privadas - PROMCEPRI, hoy PROINVERSIN y PERUPETRO).
EL NUEVO MILENIO en el Per se inicia con un
Estado debilitado, con poca capacidad de representa-
cin y conduccin de la sociedad. Profundas fracturas
sociales internas, la persistencia de la discriminacin,
as como el centralismo, son razones histricas cono-
cidas que explican esta situacin, a las que se aaden
las actuales condiciones de globalizacin mundial y la
tendencia a la prdida de poder de los Estados-Nacin
frente a las grandes corporaciones transnacionales y
los organismos internacionales de regulacin.
En la dcada pasada, el Gobierno de Alberto Fujimori
agudiz la crisis del Estado y de la representacin po-
ltica en el pas. Si bien por un lado logr la necesaria
estabilizacin de la economa, por otro reconcentr el
poder del Estado, debilitando gravemente sus institu-
ciones por medio de una conduccin autoritaria y de la
extensin de la corrupcin como prctica de gobierno.
El contexto de la guerra interna y la derrota de Sendero
Luminoso y el MRTA facilitaron la afirmacin del autori-
tarismo. Adems de eliminar a los gobiernos regionales
y debilitar a los provinciales, estableci un sistema de
control del Poder J udicial, mont un slido aparato de
represin e inteligencia militar y suprimi las mediacio-
nes polticas y sociales.
Por otro lado, no existi una estrategia de desarrollo
integral (se cerr el Instituto Nacional de Planificacin):
el ajuste econmico (apertura de mercados, privatiza-
ciones, equilibrio fiscal, pago de la deuda externa) fue
el eje y prioridad de la poltica econmica, y esta, la
determinante del conjunto de polticas sectoriales. Lo
que prim fue el pragmatismo de corto plazo. Frente a
los sectores en pobreza, incrementados por efectos del
ajuste econmico, desarroll una poltica social com-
pensatoria y de clientelaje que, aun cuando disminuy
en una segunda etapa el ritmo de crecimiento de la po-
breza, no enfrent el incremento de la desigualdad entre
peruanos, incentivado por las reformas econmicas.
As, iniciamos el siglo XXI con un Estado altamente
centralizado, sin presencia en el mbito rural (donde se
concentran los mayores niveles de pobreza), con ba-
jos niveles de eficiencia (pobre calificacin, desorden,
superposicin de funciones),
88
con altos niveles de co-
rrupcin y escasos ndices de credibilidad y, por todo
Captulo 2
El Estado y las polticas
pblicas
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 86
ello, sin fuerza ni competencia para recaudar los fondos
necesarios para ejercer sus funciones pblicas.
En un estudio desarrollado por Agenda Per a fines de
1999,
89
se sealan los siguientes problemas principales
que deben ser enfrentados para una reforma del Poder
Ejecutivo: (i) la concentracin y centralizacin del po-
der; (ii) la falta de equipos tcnicos y polticos de primer
nivel y la excesiva rotacin de personal; (iii) la escasez
de polticas sectoriales claramente definidas surgidas
de un amplio debate y capaces de generar consensos
operativos; (iv) un proceso de privatizaciones particu-
larmente de los servicios pblicos desvinculado de
objetivos de mediano y largo plazo y con dbil capa-
cidad de regulacin desde la gestin pblica; (v) la au-
sencia de esfuerzos de concertacin con los diversos
grupos de la ciudadana incluyendo la oposicin po-
ltica en asuntos que requieren un horizonte temporal
de largo plazo y, finalmente, (vi) la carencia e ineficiencia
de programas sociales de mediano y largo plazo (salud,
educacin, empleo) que contribuyan a la igualacin de
oportunidades, pues ms bien se ha otorgado prioridad
a programas temporales de lucha contra la pobreza y
compensacin social.
Desde el enfoque de la MCLCP, la democratizacin de
la institucionalidad estatal y su fortalecimiento son com-
ponentes indispensables en la lucha contra la pobreza.
Es necesario democratizar el Estado para que exprese
y represente al conjunto de la sociedad, canalizando y
potenciando el protagonismo de la propia poblacin en
pobreza y, sobre esa base, su fortalecimiento como
institucin pblica, para garantizar el ejercicio de los
derechos y responsabilidades de todos los peruanos,
la construccin de equidad y la promocin de un de-
sarrollo integral que articule la poltica econmica y las
polticas sociales con objetivos de desarrollo humano.
Desde este enfoque, revisaremos lo avanzado en este pe-
riodo por el Estado en lo que respecta a la construccin de
institucionalidad democrtica y a la orientacin y desempe-
o de algunas polticas pblicas sectoriales ms directa-
mente relacionadas con la superacin de la pobreza.
1. La construccin de la
institucionalidad democrtica
Entre fines del ao 2000 y 2006, el Gobierno de Tran-
sicin de Valentn Paniagua, y luego el Gobierno de Ale-
jandro Toledo, actuaron bajo el impulso democratizador
del movimiento social y el bloque antidictatorial (partidos
polticos, Iglesias, organizaciones sociales y la OEA) que
lograron la cada del Gobierno de Fujimori. Ambos gobier-
nos restablecieron y respetaron las reglas bsicas del jue-
go democrtico: libertad en el Congreso, en los medios de
comunicacin, libertad de movilizacin y protesta, y en ge-
neral, respeto por las libertades civiles y polticas bsicas.
Adems, en este periodo hubo un impulso importante
a la apertura y desarrollo de mayores nexos entre el
Estado y la sociedad. Se promovi la descentralizacin
poltica y administrativa, se abrieron mltiples espacios
de dilogo y concertacin entre el Estado y la sociedad
civil y se institucionaliz el ejercicio de la transparencia y
la rendicin de cuentas.
Ello no obstante, no se lleg a enfrentar la reestructu-
racin del conjunto del Estado (el Congreso no con-
creta la reforma amplia de la Constitucin de 1993,
salvo en importantes aspectos relativos a la descen-
tralizacin y la promocin de la participacin), y no se
abordaron o quedaron a medias otras reformas
cruciales para su democratizacin, como las del Poder
Ejecutivo, del Poder J udicial, de las Fuerzas Armadas
y de la Polica.
89 Guerra Garca, Gustavo. La reforma del Estado en el Per: Pautas para reestructurar el Poder Ejecutivo. Lima: Agenda Per, 1999.
Parte 2: Desempeo de l os actores 87
Asimismo, en este periodo los partidos polticos no lo-
graron construir niveles significativamente superiores
de representacin y articulacin de las demandas de la
poblacin: priman la dispersin y las iniciativas orgni-
cas preelectorales.
1.1. Impulso del proceso de
descentralizacin
Al inicio del presente periodo democrtico, la des-
centralizacin y regionalizacin del pas se plantea-
ron como una promesa unnime. El consenso de las
fuerzas polticas y de importantes fuerzas sociales se
concret en el Acuerdo Nacional, en la poltica de Es-
tado nmero 8: Descentralizacin poltica, econmica
y administrativa en respaldo de un desarrollo integrado
y sostenible en el Per:
Nos comprometemos a desarrollar una inte-
gral descentralizacin poltica, econmica y
administrativa, transfiriendo progresivamen-
te competencias y recursos del gobierno
nacional a los gobiernos regionales y locales
con el fin de eliminar el centralismo. Cons-
truiremos un sistema de autonomas polti-
cas, econmicas y administrativas, basado
en la aplicacin del principio de subsidiarie-
dad y complementariedad entre los niveles
de gobierno nacional, regional y local del Es-
tado, con el fin de fortalecer estos ltimos y
propiciar el crecimiento de sus economas.
Las diversas fuerzas polticas en el Congreso im-
pulsaron la formulacin del marco normativo de la
descentralizacin del pas, y el Ejecutivo alent su
organizacin y ejecucin. De este modo se inici la
principal reforma democratizadora emprendida por el
Gobierno en este periodo.
En este proceso ha habido importantes avances y, a la
vez, muchas dificultades y limitaciones.
Elaboracin y aprobacin del marco
normativo de la descentralizacin en una
perspectiva democrtica y de desarrollo
integral
Lograr el objetivo de la descentralizacin demandaba
la reforma de toda la estructura estatal, especialmente
construida durante la dcada anterior, cuando se desa-
rroll una recentralizacin del poder.
En 2002, el Congreso de la Repblica, basado en un
amplio consenso, inici el diseo y aprobacin del mar-
co normativo. Se aprobaron reformas especficas de
la Constitucin, la Ley de Bases de Descentralizacin,
la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y una nueva
Ley Orgnica de Municipalidades, las que han defini-
do un marco jurdico institucional para el proceso de
descentralizacin en una perspectiva democrtica, de
desarrollo integral y de construccin de equidad, ms
all de diversos vacos y limitaciones. Este marco jurdi-
co institucional ha sido desarrollado por diversas leyes
especiales y normas reglamentarias.
90
Impulso democratizador y compromiso de
elecciones regionales
Si bien la elaboracin de las leyes mencionadas fue pro-
ducto de un significativo debate particularmente entre
el Legislativo y el Ejecutivo nacionales y los gobiernos
regionales y locales, se llev a cabo bajo el pie forzado
90 Entre estas leyes se encuentran la Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial (2002), la Ley General de Transparencia de los Actos de Gobierno, Acceso a
la Informacin Pblica y Rendicin de Cuentas (2002), la Ley Marco del Presupuesto Participativo (2003), la Ley Marco de Promocin de la Inversin Descen-
tralizada (2003), la Ley Marco del Empleo Pblico (2004), el Decreto Legislativo de Descentralizacin Fiscal (2004), la Ley del Sistema de Acreditacin de los
Gobiernos Regionales y Locales (2004) y la Ley de Incentivos para Integracin y Conformacin de Regiones (2004).
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 88
del compromiso poltico de realizar elecciones regionales
y de su convocatoria previa para noviembre de 2002.
Esta premura marc el contenido de las leyes
91
(por
ejemplo, iniciar el proceso de regionalizacin en las cir-
cunscripciones departamentales), y probablemente con-
tribuy a la insuficiente maduracin de algunos temas.
La reforma constitucional se sustenta en la considera-
cin de que la descentralizacin es una forma de or-
ganizacin democrtica y constituye una poltica per-
manente del Estado que tiene como objetivo central
el desarrollo integral del pas. La descentralizacin se
plantea a partir de niveles reales de autonoma poltica,
econmica y administrativa en los mbitos regionales y
locales, organizando una efectiva distribucin territorial
del poder. Asimismo, la Constitucin reformada define
como elementos sustanciales del proceso la graduali-
dad y la sustentacin tcnica de las transferencias ha-
cia los gobiernos regionales y locales.
La Ley de Bases de la Descentralizacin seala, entre
otras caractersticas de la descentralizacin, la perma-
nencia, la irreversibilidad, la integralidad, la subsidiarie-
dad y la gradualidad. Adems, establece el conjunto
de normas generales necesarias para el proceso,
92

estableciendo un marco general de competencias
exclusivas y compartidas entre los distintos niveles
de gobierno, precisando orientaciones normativas con
respecto a aspectos como la presencia de mecanis-
mos de democracia participativa en los distintos niveles
de gobierno
93
o la definicin de cuotas de participacin
de gnero o de comunidades nativas en los procesos
eleccionarios y de toma de decisiones.
El temor a la participacin y las
especificidades regionales
El impulso democratizador y descentralista expresado
en la Ley de Bases encuentra luego una reaccin con-
traria en diferentes fuerzas presentes en el Congreso:
en el debate de la Ley Orgnica de Gobiernos Regiona-
les y despus en el de la Ley de Municipalidades
se plantearon serias restricciones a la participacin
que, ms adelante, fueron subsanadas parcialmente
a iniciativa del Ejecutivo. La Ley Orgnica de Gobier-
nos Regionales termin incorporando a los Consejos
de Coordinacin Regional (CCR) como espacios de
concertacin, pero con significativas restricciones a la
participacin ciudadana. Asimismo, adems de otros
aspectos, especifica las funciones que competen a los
gobiernos regionales en cada rea de competencias
compartidas, establece disposiciones para el proceso
de transferencia, y da rango de ley a la MCLCP.
Avances e inconsistencias en la nueva Ley
de Municipalidades
Por su parte, si bien la nueva Ley Orgnica de Munici-
palidades (LOM) plantea algunas novedades con rela-
cin a la Ley anterior (como los Consejos de Coordina-
cin Local - CCL con las mismas limitaciones que los
CCR o los presupuestos participativos anuales, entre
otras), no inserta expresamente a las municipalidades
en el proceso de descentralizacin: solo plantea algu-
nos temas vinculados al proceso de transferencia en
las disposiciones complementarias.
94
Por otro lado, no
distingue claramente entre materias de competencias y
funciones, de la misma manera que la Ley de Gobier-
nos Regionales. Dado que la ley municipal considera
91 Zas Friz Burga, Johnny y Walter Alejos. Concertando la descentralizacin. Balance del diseo normativo. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Per, 2005, p. 24.
92 Ibd., p. 30.
93 La Ley de Bases de Descentralizacin, en su Segunda Disposicin Transitoria, incorpora y legitima la operacin piloto para el presupuesto participativo en nueve
regiones, operacin que promovi la MCLCP.
94 Zas Friz Burga, J. y W. Alejos. Concertando la descentralizacin..., ob.cit., p. 109.
Parte 2: Desempeo de l os actores 89
que son las funciones especficas las que se compar-
ten y no las materias de competencia, no favorece una
clara distribucin de tales funciones, sino ms bien su
yuxtaposicin entre los diferentes niveles de gobierno.
As, no hay un correlato claro de definicin de funciones
para las distintas reas entre el Gobierno Regional y los
gobiernos locales, ni entre el gobierno provincial y los
distritales.
95
A esto se aaden inconsistencias con la
Ley General de Educacin con respecto a las funcio-
nes que se asignan al Gobierno Local en materia edu-
cativa.
96
Estos vacos e inconsistencias de la LOM han
condicionado que los gobiernos locales estn prctica-
mente ausentes en las transferencias sectoriales.
Atencin a la ruralidad
Un aspecto importante que hay que resaltar, desde la
perspectiva de la lucha contra la pobreza, es que la
LOM actual dedica un ttulo a la promocin del desa-
rrollo municipal en las zonas rurales. Este establece un
conjunto de disposiciones especficas para las munici-
palidades rurales, como competencias adicionales en
la gestin sostenible de los recursos naturales (con la
finalidad de integrar la lucha contra la degradacin am-
biental a la lucha contra la pobreza) o regulaciones pro-
pias en materia de control gubernamental, participacin
vecinal, seguridad ciudadana y otras.
97
Prioridad olvidada
Otro vaco importante en el marco normativo para la
descentralizacin ha sido el retraso hasta hoy en
la elaboracin y promulgacin de la nueva Ley Orgni-
ca del Poder Ejecutivo, establecida como una prioridad
desde 2002 tanto en la Ley Orgnica de Bases de la
Descentralizacin como en el Acuerdo Nacional.
Un primer impulso a la transferencia de
competencias y debilidad en la definicin
especfica de funciones y atribuciones
La transferencia de competencias y funciones es uno
de los principales pilares del proceso de descentraliza-
cin, y est en relacin directa con la democratizacin
de la toma de decisiones y la posibilidad de contar con
instituciones regionales y locales fuertes, capaces de
promover el desarrollo integral y enfrentar la pobreza.
Gradualidad del proceso con elementos de
desorden y confusin
La Ley de Bases de la Descentralizacin estableci
cuatro etapas del proceso: 1) Instalacin y organizacin
de los gobiernos regionales y locales (que contempla la
transferencia de los programas sociales de lucha contra
la pobreza a los gobiernos locales, y de los proyectos
de inversin y de infraestructura productiva de alcance
regional a los gobiernos regionales); 2) Consolidacin
del proceso de regionalizacin (que contempla la con-
formacin de regiones); 3) Transferencia y recepcin de
competencias sectoriales; 4) Transferencia y recepcin
de competencias sectoriales en Educacin y Salud.
No obstante, la dinmica real del proceso entr en con-
tradiccin con la secuencia de estas etapas. Por un lado,
a inicios de 2003 la propia instalacin de los gobiernos
regionales plante el problema inmediato de la respon-
sabilidad poltica con referencia a las competencias y
funciones sectoriales, que ya estaban desconcentradas
a travs de las Direcciones Regionales. Por otro lado, la
Ley de Gobiernos Regionales entra en contradiccin con
las etapas sealadas, al establecer que las transferencias
de competencias sectoriales a los gobiernos regionales
95 Ibd., pp. 125-126.
96 Iguiiz, Manuel. Poltica educativa y democracia en el Per. Lima: Tarea-Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2005, p. 104.
97 Zas Fritz seala (en: La insistencia de la voluntad. Lima: PRODES-Defensora del Pueblo, mayo de 2004, p. 354) que este ttulo XI ha sido, en gran parte, resul-
tado de la accin del Colectivo Municipios Rurales (CMR) asociado con la Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE).
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 90
incluidas Educacin y Salud se inician desde el 1 de
enero de 2004. Finalmente, el fracaso en la constitucin
de las regiones a partir de la unin de varios departamen-
tos, en el ao 2005. Este conjunto de elementos rest
consistencia a la continuidad de las etapas planteadas
en la Ley de Bases.
Asimismo, si bien las leyes establecen las competen-
cias y funciones en los distintos niveles de gobierno,
ha habido debilidad en los diseos ms especficos de
funcionamiento descentralizado del Estado incluyen-
do el propio Poder Ejecutivo, por un lado, al no pre-
cisar funciones y atribuciones especficas, y por otro,
al no plantear lneas de base y estndares bsicos con
los que deban funcionar los servicios pblicos. Estas
caractersticas del proceso, aadidas a retrasos en la
elaboracin normativa para las transferencias como
en el caso de la Ley del Sistema de Acreditacin y
a la dbil informacin y construccin de consensos,
generaron un marco de incertidumbre y confusin con
respecto a las responsabilidades efectivas que deban
recibir las regiones y municipalidades y a las condicio-
nes necesarias para ejercerlas. Excepciones impor-
tantes en este aspecto son el programa Provas Rural,
que se bas en los Institutos Viales Provinciales para
procesar la transferencia, y los esfuerzos desarrolla-
dos entre el sector Salud y organismos de la sociedad
civil
98
en la precisin de funciones y requerimientos
para su desempeo descentralizado.
En este marco, el proceso de transferencias ha mar-
chado con relativa lentitud, reforzada por una actitud
conservadora del Ejecutivo para impulsarlo. En 2006
recin se estn completando las transferencias progra-
madas para 2004.
Avances en la transferencia de programas
sociales a los gobiernos locales y lentitud
en el proceso
La transferencia de los programas sociales a los go-
biernos locales, correspondiente a la primera etapa, se
inicia en 2003, y luego de tres aos se ha concretado
de manera an inconclusa la de tres tipos de pro-
gramas: (i) programas de complementacin alimentaria
(de PRONAA); (ii) proyectos de infraestructura social y
productiva (de FONCODES); (iii) el programa Provas
Rural para el mantenimiento rutinario de los caminos
vecinales. Quedan an fuera del proceso importantes
programas, como los nutricionales (PRONAA), el Pro-
grama Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas
y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS), la cons-
truccin de infraestructura escolar (INFES) o el Progra-
ma de Alfabetizacin. En el caso de los programas que
han iniciado las transferencias, el proceso ha sido lento.
A fines de 2005, si bien se haba avanzado en el cum-
plimiento de requisitos (mecanismos de verificacin) por
los gobiernos locales, las transferencias efectivas (como
responsabilidad integral de la municipalidad) fueron me-
nores en varios casos: en complementacin alimentaria
al 64 por ciento (125) de las provincias destinatarias, en
infraestructura social solo al 25,7 por ciento (406) de
los distritos focalizados por FONCODES,
99
y en Provas
Rural solo se efectivizaron las transferencias a veintids
municipalidades provinciales (20 por ciento de las foca-
lizadas), pues en el resto de municipalidades acredita-
das hay problemas de expedicin de normas.
100
En cuanto a las competencias sectoriales, los gobier-
nos locales han venido quedando fuera del proceso,
pues sus funciones en los sectores no estn adecua-
damente definidas.
98 En los que signicaron un aporte sustantivo instituciones como PHR Plus.
99 Fuente: Direccin General de Descentralizacin - MIMDES.
100 El programa se realiza en 108 provincias, y hasta 2005 se haban acreditado 78.
Parte 2: Desempeo de l os actores 91
Constitucin de los gobiernos regionales y
asuncin de competencias y funciones
En un primer momento se transfieren principalmente
funciones desconcentradas, que ya venan siendo eje-
cutadas por las respectivas Direcciones Regionales, en
relacin con diversas polticas sectoriales como Edu-
cacin y Salud, trasladando la capacidad de decisin
al Gobierno Regional. La transferencia de las funciones
no desconcentradas previamente tambin se muestra
lenta, sin mucha iniciativa por los sectores del Gobierno
Central para impulsarla.
En cuanto a los proyectos de inversin de alcance regio-
nal que iban a ser transferidos a los gobiernos regiona-
les, en la primera etapa se han concluido casi todos.
101
Avances limitados en la descentralizacin
fiscal
La descentralizacin de competencias fiscales (ingre-
sos y gastos) entre los diferentes niveles de gobierno
y la definicin de las reglas que las regirn, tienen la
finalidad de asegurar un grado de autonoma financiera
101 Quedan pendientes el proyecto Proalpaca y otros tres proyectos de INADE: Lago Titicaca (a Puno), Chinecas (a ncash) y Sierra Centro Sur (a Ayacucho, Apur-
mac, Cusco y Huancavelica).
Cuadro 3
Transferencia
de funciones
a los gobiernos
Plan 2004
Plan 2005
Sectores
Agricultura
Comercio
Turismo
Artesana
Energa y Minas
Produccin
Industria
Agricultura
Energa y Minas
Salud
Transportes y Comunicaciones
N funciones
4
5
18
12
7
8
7
6
2
13
7
Total
61
28
N funciones
3
2
15
7
4
6
5
En proceso
En proceso
En proceso
En proceso
Promedio
total
42
Programado Transferido
Fuente: Planes Anuales de Transferencia 2004 y 2005 y resumen de acreditacin del CND.
Elaboracin: PRODES-USAID. Proceso de Descentralizacin 2005 - Abril 2006: Balance y desafos. Lima:
Programa Pro Descentralizacin-USAID, 2006.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 92
presupuestales, y una segunda, de asignacin a las
regiones que se conformen de 50 por ciento de los
recursos efectivamente recaudados en ellas, corres-
pondientes a algunos impuestos nacionales.
Con respecto a las transferencias presupuestales, en
los ltimos cuatro aos ha habido un incremento de
la participacin de los gobiernos descentralizados en
el presupuesto pblico. Hoy esta participacin llega a
ms de un tercio: se pas de un nivel de 28 por ciento
en 2003 a 35 por ciento en 2006.
102

A su vez, el conjunto de transferencias ha significado
un incremento importante de recursos en los mbitos
a los gobiernos descentralizados y garantizar los recur-
sos para que cumplan con sus funciones, as como la
calidad del gasto y la sostenibilidad fiscal.
La mayora de gobiernos regionales del pas muestran
una frgil sostenibilidad fiscal debido a la falla estratgi-
ca de no contar con financiamiento propio para el ejer-
cicio de sus competencias. Segn clculos del MEF,
solo Lima y Arequipa seran capaces de financiar sus
gastos con recursos provenientes de la recaudacin de
impuestos nacionales en su jurisdiccin.
La Ley de Descentralizacin Fiscal disea el proce-
so en dos etapas: una primera, de transferencias
102 Presidencia del Consejo de Ministros Ministerio de Economa y Finanzas (PCM-MEF). Informe preelectoral. Administracin 2001-2006. Lima, enero de 2006, p. 63.
Cuadro 4
Estado de las
transferencias
de proyectos y
programas
a los gobiernos
regionales
Proyectos, programas y equipos
Plan Anual 2003 Proyectos especiales de INADE
Mantenimiento de caminos
departamentales Provas Rural
Acuerdos de gestin de electricacin
rural- Ministerio de Energa y Minas
Plan Anual 2004 Proyectos especiales INADE
Proyectos ganaderos MINAG
384 equipos mecnicos MTC
Plan COPESCO MINCETUR
Embarcaderos lacustres y uviales MTC
Plan Anual 2005 Embarcadero lacustre MTC
Programado
9
12
Sin informacin
4
12
26
1
2
1
Pendiente
1
-
Sin informacin
4
-
-
-
-
1
Fuente: Planes Anuales de Transferencia 2004 y 2005 y resumen de acreditacin del CND.
Elaboracin: PRODES-USAID. Proceso de Descentralizacin 2005, ob. cit.
Parte 2: Desempeo de l os actores 93
Grfico 2
Participacin en
el presupuesto
pblico segn
niveles de
gobierno
subnacionales. Entre 2000 y 2006, las transferencias
por concepto de canon y FONCOMUN han crecido
en forma significativa: 332 por ciento las primeras y
53 por ciento las segundas.
103
No obstante, el gasto
que se ha descentralizado es, sustancialmente, gasto
asociado con estructuras rgidas de presupuesto (tipo
de partidas predeterminadas), y an se mantiene una
libertad y capacidad de gestin financiera limitada de
las autoridades.
En realidad, una descentralizacin fiscal sostenible
provendr no de la suma de transferencias, sino del
impulso econmico de las regiones y, por lo tanto,
de la creacin de condiciones para incrementar la
recaudacin propia. Es necesario anotar que la des-
centralizacin fiscal todava no forma parte de una
reforma tributaria.
Otro aspecto que hay que tener en cuenta en la
descentralizacin fiscal es el problema de la equi-
dad entre regiones. La descentralizacin fiscal pue-
de generar nuevos factores de inequidad y nuevas
brechas internas en el pas, segn la presencia de
recursos naturales en los diferentes territorios, sus
posibilidades de explotacin y otros factores. Entre
los aos 2000 y 2006, las transferencias totales
han sido mayores en las jurisdicciones que cuen-
tan con recursos naturales en explotacin, como
en los casos de Cusco, Loreto, Moquegua o Tac-
na, entre otros.
103 PRODES-USAID. Proceso de descentralizacin 2005 - Abril 2006: Balance y desafos. Lima: Programa Pro Descentralizacin-USAID, 2006, p. 77.

Fuente: MEF.
Elaboracin: PRODES-USAID. Proceso de Descentralizacin 2005, ob. cit., p. 77.
80-
70-
60-
50-
40-
30-
20-
10-
0-
2003 2004 2005 2006
Gobierno Nacional Gobiernos regionales
71%
Gobiernos locales
20%
9%
67%
21%
12%
67%
23%
10%
65%
23%
12%
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 94
Dificultades y aprendizajes en el proceso
de conformacin de regiones
La Constitucin Poltica establece la conformacin de
regiones sobre reas contiguas, configurando unida-
des geoeconmicas sostenibles. La regionalizacin se
orienta fundamentalmente a promover un desarrollo eco-
nmico consistente en zonas alternas a Lima, as como
a generar contrapesos polticos a la capital, lo cual crea
a su vez mejores condiciones para procesos de desa-
rrollo que articulen la poltica econmica y las polticas
sociales en una perspectiva de desarrollo humano.
En el diseo del proceso de descentralizacin, la
conformacin de regiones deba ser una de las primeras
reformas sobre la cual se estructurara la continuidad
del proceso de transferencias, la descentralizacin
fiscal y el fortalecimiento institucional. No obstante, los
intentos por aplicarla han tenido que enfrentar grandes
obstculos en la sociedad y el Estado: la desarticulacin
y fragmentacin del pas, profundas desconfianzas entre
comunidades y territorios, identidades y seguridades
adquiridas en el marco de los departamentos actuales,
adems de la dbil capacidad y marcado centralismo
en la conduccin del Estado y de los lderes polticos
actuales.
La conformacin de regiones se inici con la eleccin
de gobiernos regionales en veinticinco departamentos
y la provincia constitucional del Callao. En 2004 se
aprob la Ley de Incentivos para la Integracin y Con-
formacin de Regiones, con lo cual la regionalizacin
cobr fuerza. En 2005, el CND y la PCM aprobaron cin-
co expedientes tcnicos para la conformacin de cinco
regiones (comprometiendo a diecisis departamentos),
elaborados bsicamente por las direcciones de los go-
biernos regionales, sin mayores consultas a los gobier-
nos locales y la sociedad civil y en medio de un debate
acerca de la normativa para el funcionamiento de las
regiones integradas que revelaba vacos e inconsisten-
cias. Luego de una rpida campaa, el 30 de octubre
se llev a cabo el primer referndum para la conforma-
cin de regiones, pero no se aprob ninguna.
La mayora de evaluaciones seala la falta de consulta,
as como la dbil participacin de los gobiernos locales
y la poblacin en el proceso de definicin de las pro-
puestas, como las principales causas de este rechazo.
Esta situacin llev a muchos de los actores compro-
metidos a hacer una evaluacin ms profunda del pro-
ceso de descentralizacin, la forma como se ubic la
regionalizacin en l y la conduccin de su promocin,
y a plantearse un ajuste del conjunto.
El rechazo a las propuestas de regionalizacin no ex-
presa un repudio a la descentralizacin, que sigue sien-
do una aspiracin sentida aunque de diferentes ma-
neras por la poblacin. Por otro lado, una reforma tan
importante como la regionalizacin no se puede lograr
sin que medie un complejo y amplio proceso de deba-
te, maduracin de experiencias positivas en esa direc-
cin y construccin de consensos, no solo entre las
dirigencias regionales sino con los gobiernos locales y
la ciudadana. Esta experiencia evidenci, nuevamente,
la persistencia del centralismo, a diferentes niveles, en
la conduccin del proceso.
Desarrollo de experiencias en gestin
descentralizada y nuevos dinamismos
regionales y locales
La principal experiencia de gestin descentralizada de-
sarrollada en este periodo ha sido la elaboracin de los
planes concertados de desarrollo y los presupuestos
participativos, institucionalizados como norma obligato-
ria para todos los gobiernos regionales y locales. Esto
ha engendrado un proceso nacional de aprendizajes
acumulativos y nuevos niveles de articulacin entre el
Gobierno Nacional, las regiones y los municipios.
A su vez, la transferencia progresiva de competencias
y funciones est favoreciendo experiencias iniciales de
Parte 2: Desempeo de l os actores 95
gestin descentralizada en nuevos campos. En el caso
de los programas sociales, se vienen ensayando, en el
mbito municipal, procesos de adaptacin de los pro-
gramas a las realidades locales, mayor articulacin de
estos con los planes y procesos de desarrollo local,
aprendizajes en el manejo de economas de escala o
experiencias de mayor pertinencia en la administracin,
pero an se trata de experiencias iniciales.
104
En el caso de las regiones, tambin se estn desarro-
llando experiencias de diseo de polticas regionales en
reas como salud, educacin, seguridad alimentaria,
apoyo a la infancia y otras.
Los gobiernos regionales y locales han ganado legitimi-
dad: cuentan con mayores niveles de aceptacin de la
poblacin que el Gobierno Central y el Congreso. Segn
una reciente encuesta del PNUD, el Consejo de Minis-
tros es calificado como bueno o muy bueno por 4,1 por
ciento y como regular por 35 por ciento, y el Congreso
como bueno o muy bueno por 3 por ciento y como re-
gular por 27 por ciento; mientras que el Gobierno Regio-
nal es calificado como bueno o muy bueno por 27,6 por
ciento y como regular por 41 por ciento, y el Gobierno
Local como bueno o muy bueno por 15 por ciento y
como regular por 52,1 por ciento.
105
Debilidad en el fortalecimiento institucional
Hasta el momento, el desarrollo de capacidades insti-
tucionales para el ejercicio eficaz de las competencias
y funciones que se van transfiriendo en el marco de
una gestin descentralizada ha sido uno de los aspec-
tos ms dbiles del proceso de descentralizacin. No
se ha desarrollado una poltica pblica consistente y
eficaz para promover el fortalecimiento de capacidades
locales y regionales en gestin del desarrollo y gestin
pblica, as como en el propio Gobierno Nacional re-
forzando particularmente su capacidad de rectora,
que d viabilidad y sostenibilidad al proceso de des-
centralizacin en marcha.
Si bien la Ley de Bases seala como criterio para las
transferencias la capacidad de gestin efectiva de los
gobiernos descentralizados y dispone que en la etapa
preparatoria el Ejecutivo elabore un plan de capacita-
cin regional y municipal, solo en 2004 el CND apro-
b un Plan Nacional de Capacitacin y Asistencia
Tcnica en Gestin Pblica para el fortalecimiento de
los Gobiernos Regionales y Locales. El dbil liderazgo
del CND y la no canalizacin efectiva de recursos para
estos efectos han restado viabilidad al Plan. Desde di-
versas instituciones se desarrollan esfuerzos tesoneros,
pero dispersos y dbiles para la dimensin y exigencias
de la descentralizacin.
106
A su vez, actores regionales
decisivos en la formacin de recursos humanos, como
las universidades y otros centros de formacin superior,
permanecen sin los vnculos necesarios con las polti-
cas de desarrollo regional y local.
Por otro lado, el Reglamento de la Ley del Sistema de
Acreditacin estableci la necesidad de crear un Siste-
ma de Informacin de Gestin Pblica Descentralizada,
que deba aplicarse a partir de abril de 2005 y que in-
cluira informacin sobre capacidades, desempeos y
recursos, pero an no se implementa. A pesar de que
la informacin es una dimensin indispensable que hay
que atender con prioridad en un proceso de reforma que
se quiere concertado y que movilice a la poblacin, esta
104 Vase MIMDES. Transferencia de los programas de complementacin alimentaria a los gobiernos locales. Lima: MIMDES, 2004.
105 PNUD. La democracia en el Per: El mensaje de las cifras. Lima: PNUD, 2006.
106 Es necesario destacar los esfuerzos del MEF en la capacitacin para la planicacin participativa y la incorporacin de los gobiernos subnacionales en sistemas
administrativos nacionales (SNIP-SIAF) y los del MIMDES en la capacitacin para la transferencia de los programas sociales, as como de instituciones de la
sociedad civil como la ANC, Propuesta Ciudadana, Red Per, PRODES-USAID y otros.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 96
Cuadro 5
Transferencias
a los gobiernos
regionales y
locales
2000-2006
(Nuevos Soles)
Tipos de tendencias
Gobiernos locales
FONCOMUN
Programa Vaso de Leche
Renta de Aduanas
Canon petrolero
Canon hidroenergtico
Canon minero
Canon pesquero
Canon forestal
Canon gasfero
Regalas mineras
FOCAM
Total
Variacin anual
Gobiernos regionales
FONCOR
Renta de Aduanas
Canon petrolero
Canon hidroenergtico
Canon minero
Canon pesquero
Canon forestal
Canon gasfero
Regalas mineras
FOCAM
Total
Variacin anual
Total
Total transferencias
Variacin anual
Variacin 2000 - 2005
2000
1.398945.046
325124.000
24891.213
407109.020
55360.909
2.211430.188
2.211430.188
2001
1.369570.409
325053.299
23893.175
332825.900
81278.499
2.132621.282
-3,56%
2.132621.282
-3,56%
2002
1.430844.170
308048.864
22915.958
365436.240
41116.814
116270.407
2.284632.453
7%
2.284632.453
7%
* Informacin hasta el 31/03/06
Parte 2: Desempeo de l os actores 97

2003
1.597053.314
356000.000
89373.141
399298.650
73818.681
228660.985
20896.033
777.966
2.765878.770
21%
2.765878.770
21%
2004
1.793318.852
360000.000
99691.938
227769.440
83921.187
346167.293
30126.642
658.052
54654.332
2.996307.736
8%
407745.563
77924.557
25326.313
105122.183
10042.214
219.351
18218.351
644598.292
3.640906.028
32%
2005
2.031674.240
360000.000
122718.985
304035.663
84464.453
666105.482
21772.575
1626.825
226448.380
184219.325
37687.189
4.040753.118
35%
422535.129
92404.691
225547.536
28695.290
231636.907
5533.343
541.918
75482.793
35830.867
18314.983
1.136523.458
76%
5.177276.575
42%
2006*
580264.955
0
30449.106
86239.341
20230.376
217218.549
21349.434
0
68575.444
62097.336
17611.513
1.104036.054
0
24769.239
64811.757
8364.879
79607.875
7116.480
0
22858.481
11643.251
7170.309
226342.272
1.330378.272
Variacin 2004-2005
13%
0%
23%
33%
1%
92%
-28%
147%
314%
35%
4%
19%
13%
120%
-45%
147%
314%
76%
42%
134%
Fuentes: CND, MEF, Perupetro (para canon petrolero 2000-2003). Elaboracin: PRODES.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 98
no llega a estructurarse en un sistema eficaz y oportu-
no. De hecho, una de las principales demandas de los
diversoss actores que participan en la descentralizacin
ha sido contar con mayor informacin sobre el proceso.
Segn una encuesta de percepcin ciudadana del IEP-
IMASEN, el principal problema percibido en el proceso
de descentralizacin es la falta de informacin.
107
Asimismo, el fortalecimiento institucional tambin va a
requerir el rediseo de la propia institucionalidad de los
gobiernos regionales que an no estn suficientemente
organizados sobre la base de sus competencias y pla-
nes de desarrollo, as como su adecuada articulacin
con los sistemas administrativos nacionales. En cierto
modo, tambin demandar rediseos especficos en
los gobiernos locales a medida que vayan asumiendo
las nuevas funciones que se les transfieran.
Carencia de liderazgo en la conduccin
del proceso
El Congreso y el Ejecutivo manifestaron una gran volun-
tad poltica al inicio del proceso; luego, la descentraliza-
cin fue perdiendo fuerza. El Gobierno no ha asumido
una funcin de liderazgo, lo que ha generado un vaco
que no ha sido cubierto.
El Consejo Nacional de Descentralizacin,
108
a cargo
de la conduccin del proceso, expres la voluntad de
crear un organismo intergubernamental que represen-
tara tanto al Gobierno Nacional como a los subnaciona-
les, para impulsar de manera coordinada la descentrali-
zacin. Aunque se hicieron esfuerzos, el CND no logr
consolidar su liderazgo al interior del aparato central del
Estado (hubo permanentes descoordinaciones) y tam-
poco frente a los gobiernos regionales y locales.
109
La falta de una visin de conjunto de la reforma del Es-
tado, consistente con su descentralizacin, as como
de un manejo ms integral del proceso que conside-
re sus dimensiones econmicas, polticas y culturales
(sesgo burocrtico hacia los aspectos administrativos),
y en particular dificultades para una poltica amplia de
dilogo y concertacin en un contexto difcil de frag-
mentacin social y poltica y de conservadurismo de
las instancias centralizadas del Ejecutivo, originaron la
ausencia de una rectora y conduccin nacional que
respondiera a las necesidades del proceso.
Hace falta promover una mirada compartida del proceso
de descentralizacin que permita que los diferentes ac-
tores sociales y polticos acten en una misma direccin,
manteniendo los naturales mrgenes de discrepancia.
Queda el reto de ajustar el proceso y construir una nue-
va articulacin entre integracin regional, transferencias,
desarrollo de capacidades y descentralizacin fiscal, que
apunten a sostener dinamismos de desarrollo regionales y
locales. Asimismo, es necesario fortalecer los vnculos de
la descentralizacin con el objetivo de superar las exclusio-
nes y la pobreza y lograr una mayor integracin nacional.
1.2. Apertura y desarrollo de
espacios de dilogo y concertacin
entre el Estado y la sociedad civil
110
En el periodo 2001-2006, se impulsaron e institucio-
nalizaron diversas formas y espacios de participacin
107 PRODES-USAID. Proceso de descentralizacin, ob. cit., p. 152.
108 Creado por la Ley de Bases de la Descentralizacin.
109 En esta visin coinciden diversas instituciones que han elaborado balances del proceso de descentralizacin: Grupo de Trabajo de la Comisin de Descentralizacin
del Congreso, Propuesta Ciudadana, Red Per, Grupo de Gobernabilidad de la Cooperacin Internacional, Acuerdo Nacional y Consejo de Prensa Peruano.
110 Esta parte se basa en el estudio hecho por el socilogo Jos Lpez Ricci por encargo de la MCLCP: Balance de los procesos de participacin ciudadana y de
concertacin 2001-2005. Lima: MCLCP, 2005.
Parte 2: Desempeo de l os actores 99
y concertacin entre el Estado y la sociedad civil, bus-
cando re-legitimar el sistema de representacin poltica
y fortalecer el sistema democrtico en el pas.
Un espacio decisivo para promover el dilogo social
entre el Estado, la sociedad civil y los partidos polti-
cos fue la creacin del Foro del Acuerdo Nacional. Este
posibilit no solo la elaboracin de polticas de Estado,
sino tambin un espacio permanente de dilogo y re-
conocimiento entre actores decisivos en la vida pblica
del pas. Por su parte, la MCLCP fue otro espacio de
dilogo y articulacin permanente entre el Estado y la
sociedad civil, articulando una vasta red nacional. Asi-
mismo, se constituyeron diversos espacios sectoriales,
regionales y locales de encuentro y concertacin en la
definicin de polticas pblicas y planes de desarrollo,
construyendo, a la vez, un mecanismo sistemtico de
elaboracin de presupuestos participativos en regiones
y localidades.
Muchos de estos nuevos espacios y mecanismos re-
cogen experiencias anteriores, reformas sectoriales que
incorporan el dilogo con la sociedad civil y, en par-
ticular, formas de participacin y concertacin en los
espacios locales. Estas ltimas, desde mediados de la
dcada de 1980, luego de restablecida la eleccin de
las autoridades municipales, movilizaron la participacin
de distintos actores locales, institucionalizando instan-
cias de dilogo y concertacin que adquirieron la forma
de mesas o de consejos de desarrollo. No obstante,
podremos apreciar ms claramente la significacin de
estos nuevos espacios y mecanismos en la relacin
entre el Estado y la sociedad civil si reconocemos las
caractersticas que asumieron estas relaciones durante
el rgimen de Fujimori.
La huella autoritaria: una comprensin
pragmtica de la participacin
La aplicacin de las polticas neoliberales, durante el
rgimen de Fujimori, incidi en una mayor desestruc-
turacin social, y la lgica individualista fue afectando
las estrategias colectivas para la insercin en la eco-
noma y el reconocimiento de derechos. Asimismo,
la violencia poltica debilit profundamente el tejido
social popular e increment la desconfianza en las
instituciones.
El Gobierno de Fujimori instaur un tipo de participacin
que apuntaba a una mayor eficiencia administrativa en
la provisin de servicios pblicos, con el fin de frenar al
mximo posible el gasto pblico y reducir el tamao del
Estado.
111
El ciudadano es visto principalmente como
usuario de servicios y, ms concretamente, en el caso
de los programas sociales, como pobreque se organi-
za y ejecuta los programas, compitiendo por los fondos
de compensacin social. Marcados por esta lgica, se
organizan diversos espacios de participacin, como los
ncleos ejecutores de FONCODES, nuevos comedores
populares o los CLAS ms all del gran potencial que
mostraron estos ltimos en eficacia y construccin de
equidad. Esta forma de participacin, a su vez, permi-
te al Estado orientarse por la demanda, sirviendo as de
sustento al desmontaje de la planificacin estatal, pues
ya no es el Estado el que debe tener iniciativas y pro-
puestas sino la organizacin social.
112
Este esquema de participacin es la contraparte de un
discurso que fustiga la ineficacia de los partidos exis-
tentes e invoca la democracia directa.
113
Es en esta
lgica, pero tambin desde las apuestas de distintos
sectores del Congreso y presiones sociales, que la
111 Iguiiz, Javier. Participacin social: Tensiones y esperanzas en la experiencia peruana. Revista El Sur, n. 20, Navarra, junio, 2005.
112 Remy, Mara Isabel. Los mltiples campos de la participacin ciudadana en el Per. Lima: IEP, 2005, p. 26.
113 Ibd., p. 26.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 100
Constitucin de 1993 ampla los derechos de partici-
pacin directa de la poblacin, y en 1994 se promulga,
por primera vez en el pas, una Ley de Derechos de
Participacin y Control Ciudadano que abri espacios
institucionales de participacin (iniciativa legislativa y
referndum) y de control (rendicin de cuentas, re-
mocin de funcionarios y revocatoria de autoridades).
Sin embargo, las fuertes exigencias de acreditacin
para los nuevos espacios institucionales, finalmente,
no permitieron su puesta en prctica, salvo en el caso
de la revocatoria.
114
A su vez, en la dcada de 1990 muchos municipios
abrieron la gestin a la participacin popular, presen-
tando alternativas a la centralizacin del poder. Sus al-
caldes convocaron a mesas de concertacin, consejos
de participacin o comits de desarrollo. Una caracte-
rstica general de estas experiencias fue que tuvieron
una influencia bsicamente local, estuvieron poco ar-
ticuladas y su visibilidad en la esfera pblica nacional
fue escasa.
Es con la cada del rgimen de Fujimori y la instala-
cin del Gobierno de Transicin l mismo producto
de un complejo proceso de negociacin y concerta-
cin cuando se abrieron diversos espacios de en-
cuentro y concertacin entre el Estado y la sociedad
para la redefinicin de las polticas pblicas. Luego,
el Gobierno de Alejandro Toledo retomara y ampliara
estos espacios.
El Acuerdo Nacional y la MCLCP
El Acuerdo Nacional y la Mesa de Concertacin de Lu-
cha contra la Pobreza han sido los espacios de dilogo
y concertacin entre el Estado y la sociedad civil de
mayor incidencia nacional.
Frente al debilitamiento de la democracia represen-
tativa y sus instituciones, el Acuerdo Nacional busc
contribuir a la gobernabilidad democrtica en el en-
tendido de que esta solo es posible con el ejercicio y
valoracin del dilogo y la concertacin y con el logro
de consensos de largo plazo. Tiene como anteceden-
tes inmediatos la Mesa de Dilogo por el Desarrollo y
la Democracia, convocada por el Gobierno de Transi-
cin en mayo de 2001, as como los compromisos de
todos los candidatos democrticos durante el proce-
so electoral de 2001.
El Acuerdo Nacional se constituy en marzo del ao
2002 a partir de un foro de gobernabilidad convocado
por el Gobierno de Alejandro Toledo, con el objetivo
de servir de base para la transicin y consolidacin de
la democracia, la afirmacin de la identidad nacional y
el diseo de una visin compartida del pas a futuro,
a travs de la formulacin de polticas de Estado.
115
Se instal como un foro de dilogo y concertacin y
estaba conformado por siete partidos polticos
116
(con
representacin en el Congreso de la Repblica), siete
organizaciones nacionales de la sociedad civil
117
y el
Gobierno,
118
presidido por el presidente del Consejo de
114 Vase Remy. M.I. Los mltiples campos, ob. cit., pp. 32-56.
115 Compromiso de dilogo para lograr el Acuerdo Nacional, suscrito en Palacio de Gobierno el 5 de marzo de 2002.
116 Partido Aprista Peruano, Accin Popular, Per Posible, Unidad Nacional, Frente Independiente Moralizador, Somos Per y Unin por el Per.
117 CGTP, CONFIEP, Sociedad Nacional de Industrias (SNI), Conferencia Episcopal Peruana, Concilio Nacional Evanglico del Per, Coordinadora Nacional de Frentes
Regionales, MCLCP.
118 Representado por el Presidente de la Repblica (quien lo preside), el presidente del Consejo de Ministros y cinco ministros de Estado (Defensa, Educacin, Salud,
Trabajo y Mujer y Desarrollo Social).
Parte 2: Desempeo de l os actores 101
Ministros en representacin del Presidente de la Rep-
blica. Los acuerdos se toman por consenso.
119
Se definieron 31 polticas de Estado que giran alrede-
dor de cuatro objetivos fundamentales: (i) consolidar la
democracia y el estado de derecho; (ii) lograr la equi-
dad y la justicia social; (iii) fomentar la competitividad de
nuestro pas en el mercado global; y, (iv) crear un Estado
eficiente, transparente y descentralizado. El 22 de julio de
2002 se aprobaron veintinueve polticas, las que fueron
discutidas ampliamente en el foro de gobernabilidad y en
veintisis foros descentralizados en todos los departa-
mentos.
120
Tambin se estableci una consulta ciudada-
na ms amplia por medio de encuestas va telefnica y
pgina web.
121
Posteriormente se aprobaron dos polticas
ms.
122
Luego, se formularan matrices estableciendo un
conjunto de indicadores y una secuencia de metas para
permitir el seguimiento en la realizacin de las polticas.
En octubre de 2002 se institucionaliz el Foro como una
instancia permanente para la promocin del cumplimien-
to y seguimiento de las polticas acordadas.
123
En una etapa ms reciente, el Acuerdo Nacional em-
pieza a atender asuntos de corto y mediano plazo y
el apoyo al dilogo sobre la reforma constitucional, la
gobernabilidad y la descentralizacin. Expresin de ello
son el Compromiso Poltico, Social y Econmico de
Corto Plazo 2004-2006, as como la Declaracin del
Compromiso por la Infancia, el Pacto Social de Com-
promisos Recprocos por la Educacin 2004-2006 y
el Compromiso de Mediano Plazo por la Inversin y el
Empleo Digno. Recientemente tambin se suscribi un
Acuerdo por la Mejora de la Calidad del Gasto. A la vez,
se impulsa una apropiacin ms colectiva y ciudadana
del Acuerdo Nacional, buscando una mayor indepen-
dencia del marco gubernamental: Comit Coordinador
y Secretara Tcnica ms autnomos, sedes diferencia-
das y diversas iniciativas para acercar ms el Acuerdo
a otros actores sociales, polticos y gubernamentales
vinculados con las regiones.
124
En este proceso, el Acuerdo Nacional se convierte en
una experiencia novedosa de concertacin entre el
Estado, las fuerzas polticas y la sociedad civil, en la
medida en que junta en un mismo espacio a estos tres
componentes, pero tambin por su duracin prc-
ticamente cuatro aos y, asimismo, por el manteni-
miento de acuerdos por consenso y un debate discreto
119 Cuatro pautas bsicas facilitan la uidez de su desenvolvimiento: a) no hay presencia de la prensa ni la televisin, b) las sesiones no son grabadas, c) las actas
solo registran los acuerdos, d) los acuerdos requieren consenso. Estas pautas muy simples denen un espacio de conanza que permite un dilogo en el que
[...] se busca que prime una racionalidad compartida y la voluntad de encontrar coincidencias. Hernndez, Max.: Acuerdo Nacional. Pasado, presente y futuro.
Lima: IDEA-Acuerdo Nacional, 2004, pp. 25-26.
120 Expresin de los aportes de este debate descentralizado son la incorporacin de la tercera poltica de Estado (Armacin de la Identidad Nacional) como
propuesta del Foro en Cusco o la incorporacin de la vigsimo tercera poltica de Estado (Poltica de Desarrollo Agrario y Rural), a propuesta del foro de Tacna
e impulsada por la MCLCP.
121 44.606 cuestionarios respondidos en formularios distribuidos en el pas a travs del Banco de la Nacin, 1.147 consultas a travs de una lnea telefnica gratuita
y 337.859 visitas a la pgina web del Acuerdo Nacional. Informacin recogida en Acuerdo Nacional: unidos para crecer, junio de 2004. Separata distribuida
con diarios de circulacin nacional.
122 La poltica 30, referida a la lucha contra el terrorismo, y la relativa a la deuda externa, se aprobaron posteriormente.
123 El decreto supremo 105-2002-PCM institucionaliza el Foro.
124 Hernndez, M. Acuerdo Nacional, ob. cit., pp. 31-32. El Foro acord invitar a sus reuniones de trabajo de 2004 a Solidaridad Nacional, a dos representantes
elegidos por las organizaciones suscriptoras de la Plataforma Agraria de Consenso para el Relanzamiento del Agro Peruano (uno de las organizaciones empresa-
riales y otro de las campesinas) y a un representante por los gobiernos regionales y otro por los gobiernos locales ante el Consejo Nacional de Descentralizacin.
Ibd., p. 35.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 102
de constructiva cordialidad.
125
Esto contrasta con una
vida pblica nacional marcada por la precariedad en
el debate, la superficialidad y en muchos casos el es-
cndalo, por eso se convierte en uno de los principales
aportes a la construccin de gobernabilidad democr-
tica en el pas.
Logros y limitaciones del Acuerdo Nacional
Sus principales logros se pueden sintetizar en lo
siguiente:
El proceso mismo de dilogo y concertacin entre
las principales fuerzas polticas, actores econmicos
y actores sociales de incidencia nacional. Se ha de-
sarrollado un mayor conocimiento de los actores entre
s, quienes han superado en muchos casos barreras
subjetivas, as como incentivado la tolerancia. Se ha
instituido el ejercicio de un dilogo incluyente: el espa-
cio del Foro constituye un mbito en el que los actores
polticos y sociales intercambian opiniones y exploran
los diversos intereses tomando en cuenta necesaria-
mente lo que se puede lograr cuando se incluye en el
campo de la discusin una comprensin del largo plazo
y de la responsabilidad social al lado de los incentivos
polticos y las ventajas econmicas.
126
Se podra decir
que, luego de estos cuatro aos de dilogo y aprendi-
zaje concertador, los actores polticos, empresariales y
sociales que participaron en el Acuerdo Nacional ya no
son los mismos. Es difcil seguir la ruta de los efectos
prcticos de este logro de un bien intangible, pero sin
duda se inscribe en la necesidad histrica de consoli-
dar actores democrticos en el pas.
La produccin concertada de polticas de Estado de
largo plazo, y de polticas ms especcas de corto
y mediano plazo que constituyen un importante apor-
te a la construccin de una visin compartida para la
gobernabilidad democrtica y para un desarrollo con
integracin social, competitividad y equidad. Estas po-
lticas han permitido trazar una ruta que trasciende los
gobiernos, convirtindose, ms all de su concrecin o
ejecucin prctica, en un referente no solo para la ges-
tin del gobierno establecido,
127
sino tambin para las
diferentes fuerzas polticas y movimientos de la socie-
dad civil. Esta influencia se ha puesto de manifiesto en
los planes de gobierno de las diferentes agrupaciones
polticas participantes en la campaa electoral presiden-
cial de 2006, cuya mayora, a pesar de las diferencias,
guarda concordancia con buena parte de las polticas
del Acuerdo Nacional.
128

Una institucionalidad nueva, que busca contribuir a las
exigencias de la construccin de la democracia y la
gobernabilidad en el pas. El Acuerdo Nacional, al crear
las condiciones y mecanismos para un efectivo dilogo
y la produccin concertada de polticas de Estado entre
el Gobierno, los partidos polticos y actores dismiles de
la sociedad civil, ha ayudado a acortar la brecha en-
tre democracia y gobernabilidad. Frente a la debilidad
de las instituciones de la democracia representativa en
el pas, as como a las dificultades crecientes que se
plantean para su fortalecimiento por la fragmentacin
social y los elevados niveles de desigualdad y pobreza,
la construccin de una institucionalidad que ample ca-
nales de participacin y de construccin de consensos
125 Roncagliolo, Rafael. Prlogo. En: Max Hernndez. Acuerdo Nacional, ob. cit.
126 Hernndez, M. Ibd., p. 33.
127 En mayo de 2004 el Gobierno present la Hoja de Ruta para el periodo 2004-2006, que incorpora casi 91 por ciento de las medidas propuestas en el Compro-
miso de Corto Plazo del Acuerdo Nacional.
128 Vase Acuerdo Nacional. Polticas de Estado y Planes de Gobierno. Lima: Acuerdo Nacional, 2006.
Parte 2: Desempeo de l os actores 103
puede constituirse en un complemento adecuado de
las instituciones democrticas tradicionales.
En cuanto a las principales limitaciones y desafos
del Foro del Acuerdo Nacional, podemos sealar los
siguientes:
La debilidad en su insercin social. Esta debilidad tie-
ne dos expresiones: por un lado, en el propio funcio-
namiento del Foro y, por otro, en la escasa visibilidad y
conocimiento de su trabajo. En el primer caso, el Foro
an no llega a articular e incluir a determinados secto-
res importantes de la sociedad civil, en particular a los
vinculados con sectores rurales, regionales e informa-
les. Es cierto que estos, por su propia debilidad, son
difciles de articular en una representacin nacional, no
obstante, ms all de los esfuerzos iniciales hechos
por el Foro en esta direccin, en el actual contexto de
descentralizacin se hace necesario redisear estos
vnculos. Tambin hay poca articulacin orgnica con
el mbito intelectual, cultural y profesional, as como
con los medios de comunicacin. En lo que se refiere
al segundo caso, el proceso del Acuerdo Nacional no
tiene mucha visibilidad, la ciudadana prcticamente no
lo conoce, y menos an las polticas y compromisos
acordados. Contribuye a ello el hecho de que las pol-
ticas acordadas no tengan una repercusin inmediata
en decisiones legislativas o ejecutivas y, a la vez, la
poca confianza y credibilidad que tienen todava para
la opinin pblica la concertacin y los acuerdos.
La dicultad de vincular el largo con el corto y mediano
plazo. A pesar de los avances logrados en los pactos
ms recientes, se ha hecho difcil para los actores com-
prometidos con el Acuerdo dar eficacia y concrecin a
las polticas de Estado que se han suscrito.
La permanencia de la dicultad para tratar el conic-
to o las diferencias entre visiones e intereses contra-
puestos. Esto ha llevado a evitarlos permanentemente
con la finalidad de impedir la parlisis, lo que ha incidido
en la produccin de determinados consensos que, por
su ambigedad, pueden resultar inoperantes.
El Acuerdo Nacional, que busca responder a la especi-
ficidad de las exigencias de la transicin democrtica en
nuestro pas, constituye, con sus logros y limitaciones,
una de las principales contribuciones a la construccin
de la gobernabilidad democrtica en este periodo.
Por su parte, la Mesa de Concertacin de Lucha contra
la Pobreza, debido a su ubicacin territorial nacional,
amplitud y reconocimiento, se perfila como otro canal
privilegiado para el ejercicio y aprendizaje de la concer-
tacin como prctica de convivencia y gobierno. En el
balance de la actuacin de la MCLCP, que constituye
la seccin 2 de este volumen, nos ocuparemos de ana-
lizar especficamente su desempeo.
Procesos abiertos con la descentralizacin
Las experiencias de aos anteriores, la ola democrati-
zadora que logr la cada del Gobierno autoritario, el im-
pulso participacionista y su inicial institucionalizacin en
el Gobierno de Transicin (MCLCP, Consejos Consulti-
vos y otros), as como los avances del Acuerdo Nacio-
nal y los procesos de presupuesto participativo, fueron
recogidos y tomaron fuerza en la nueva legislacin que
norm el proceso de descentralizacin.
La reforma descentralista en el Per, adems de tener
como objetivo distribuir el poder poltico entre las instan-
cias de gobierno (Central, Regional y Local) y propiciar
un desarrollo territorial equilibrado, consider una expl-
cita poltica de participacin ciudadana como parte de
la estructura de los gobiernos regionales y locales. Esta
asociacin entre descentralizacin y participacin ciu-
dadana se inscribe en una corriente ms amplia, pues
las reformas descentralistas de los ltimos veinte aos
en Amrica Latina y Espaa siempre se vincularon con
la participacin ciudadana.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 104
A diferencia del tipo de participacin establecida en la
dcada anterior con la Ley 26300, Ley de los Derechos
de Participacin y Control Ciudadanos, que se centra
en la peticin masiva ciudadana para obtener decisio-
nes del Estado referndum, iniciativas legislativas,
revocatorias o rendicin de cuentas, la normativa de
la descentralizacin apunt a la participacin ciudadana
activa en la planificacin y gestin del Estado.
129

Remy
130
define a la primera como una participacin por
iniciativa, en la que el sujeto del derecho son todos
los ciudadanos organizados o no y el ejercicio de
participacin es directo, no mediado por representan-
tes. El sujeto de la participacin es el ciudadano, no la
sociedad civil. Como derecho ciudadano universal, la
calidad no cuenta (sera excluyente): cuenta el nme-
ro. Al segundo tipo lo define como participacin por
invitacin, y significa que las instituciones del Estado
encargadas de la gestin se abren para dar paso a la
sociedad, donde el rgano de gobierno invita, convoca
a la participacin. El costo de esta segunda es numri-
co: no entran todos, pueden entrar solo sus represen-
tantes. Los ciudadanos participan si estn organizados,
por lo tanto su referente es la sociedad civil. La venta-
ja es que estos espacios de participacin pueden ser
constantes. En ellos es necesario poner atencin a dos
factores que condicionan su eficacia para incidir en las
polticas pblicas: la representatividad de los participan-
tes directos y el tipo de decisiones que los gobernantes
estn dispuestos a compartir.
El nuevo marco legal de la participacin
La reforma constitucional aprueba el derecho a la par-
ticipacin en la gestin pblica y destaca en ella la
promocin de la participacin vecinal y el tema de la
formulacin de los presupuestos regionales y loca-
les, con participacin de la poblacin. Luego, la Ley
de Bases de la Descentralizacin, en su captulo VI,
desarrolla con amplitud el marco institucional para el
ejercicio del derecho a la participacin y establece
la obligatoriedad, para los gobiernos locales y regio-
nales, de promover la participacin ciudadana en la
concertacin de sus planes de desarrollo, en sus pre-
supuestos y en la gestin. J unto a esto, se establece
como condicin la garanta de acceso de los ciuda-
danos a la informacin pblica, as como la conforma-
cin y funcionamiento de espacios y mecanismos de
consulta, concertacin, control, evaluacin y rendicin
de cuentas.
Este amplio reconocimiento de la participacin en
la Ley de Bases de la Descentralizacin fue luego
restringido significativamente por la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales y la nueva Ley Orgnica de
Municipalidades. El tema de la participacin fue uno
de los puntos ms sensibles en el debate congresal
sobre estas leyes, y en varios partidos y movimientos
polticos se puso de manifiesto el temor a la partici-
pacin y una tendencia a restringirla. Los Consejos
de Coordinacin Regional, creados en la reforma
constitucional, tienen poca capacidad de interven-
cin, no son vinculantes en las materias de planifi-
cacin que requeriran altos consensos, y en ellos
se establecen normas restrictivas a la participacin
de la sociedad civil, especialmente cuando se fija un
porcentaje uniforme y arbitrario (40 por ciento del to-
tal) para determinar el nmero de representantes de
este sector.
131
129 Informe balance de la Comisin de Descentralizacin del Congreso.
130 Remy, M.I. Los mltiples campos, ob. cit., pp. 32 y 57-58.
131 Si el rgano es consultivo y los acuerdos se toman por consenso, tena menos sentido restringir la participacin de la sociedad civil a una proporcin minoritaria.
Una restriccin adicional fue exigir el reconocimiento legal de las organizaciones participantes, as como una existencia no menor de tres aos.
Parte 2: Desempeo de l os actores 105
Estas restricciones son recogidas luego en la nueva
Ley Orgnica de Municipalidades para el funcionamien-
to de los Comits de Coordinacin Local (provinciales
y distritales). La Ley tambin establece las J untas de
Delegados Vecinales Comunales, lo que, si bien ampla
formas ms permanentes de participacin, en varias de
sus funciones se cruza con las de los Consejos de Co-
ordinacin Local. A la vez, esta ley reconoce un signifi-
cativo conjunto de mecanismos de democracia directa
ya previstos en el ordenamiento jurdico.
Posteriormente, la Ley Marco del Presupuesto Partici-
pativo y su reglamento abren un poco los cauces a la
participacin que las anteriores leyes estrecharon. Ade-
ms de definir los objetivos
132
y las fases del proceso
participativo, ampla los marcos de la participacin al
establecer que el conjunto del presupuesto debe de-
finirse participativamente, en particular cuando se trata
de inversiones. Asimismo, al considerar la participacin
de otros actores ms all de la composicin de los
Consejos de Coordinacin Regionales y Locales. Para
ello, la Ley define la categora de agentes participan-
tes, que abarca a representantes de la sociedad civil
identificados para este fin, as como a otras instancias
del Estado. Por otro lado, se crean mecanismos para
promover mayores vnculos entre los acuerdos del pro-
ceso participativo ampliado y su aprobacin y posterior
gestin por los Consejos Regionales y Locales, como
son la formalizacin de los acuerdos en actas de com-
promiso y el establecimiento de Comits de Vigilancia.
Tomando en cuenta este conjunto de disposiciones, as
como diferentes normativas sectoriales entre las que
destaca la nueva Ley General de Educacin, prdiga
en el establecimiento de instancias participativas para la
gestin educativa, en comparacin con otros pases
de la regin hemos producido una mayor normatividad
para promover y regular la participacin ciudadana en el
actual contexto de la descentralizacin.
En dilogo con este marco normativo, impulsndolo y
expresndolo, se desarrollaron en este periodo diver-
sos espacios de participacin y encuentro entre el Es-
tado y la sociedad civil, tanto a escala nacional como en
los mbitos regionales y locales, as como tambin en
microespacios vinculados con la gestin.
Participacin y concertacin en las
polticas sectoriales
El Gobierno de Transicin impuls particularmente la
apertura de espacios de dilogo y concertacin para la
definicin de las polticas pblicas sectoriales, buscando
afirmar una manera diferente de hacer poltica, adems
de ampliar las bases de sustento del gobierno como pro-
ducto de una rpida negociacin que no contaba con
una fuerza partidaria propia de apoyo nacional.
Se abrieron Consejos Nacionales, Consejos Consulti-
vos o espacios de dilogo en diversas reas de poltica,
en muchos casos reactivando organismos creados por
reformas ministeriales durante el Gobierno de Fujimori
como el caso del Consejo Nacional de Educacin
o introducidos en leyes orgnicas durante el Gobierno
de Garca de 1985 como los de Agricultura, Trabajo y
Salud. La mayora de estos fueron abandonados lue-
go del autogolpe de 1992. Ms tarde, con el Gobierno
132 El Reglamento de la Ley plantea los siguientes objetivos del Presupuesto Participativo: mejorar la eciencia en la asignacin y ejecucin de los recursos p-
blicos; reforzar la relacin entre el Estado y la sociedad; comprometer a la sociedad civil en las acciones que hay que llevar adelante para el cumplimiento de
los objetivos del Plan de Desarrollo Estratgico; jar prioridades en la inversin pblica estableciendo un orden de prelacin para la ejecucin de los proyectos
declarados viables bajo las normas establecidas en la Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica; garantizar la sostenibilidad de la inversin ya ejecutada, y
reforzar el seguimiento, control, vigilancia de la ejecucin del presupuesto y scalizacin de la gestin, fortaleciendo las capacidades regionales y locales para
nes del proceso participativo.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 106
de Toledo, algunos de estos espacios se mantienen e
institucionalizan y se abren otros nuevos.
Consejos Nacionales del Trabajo y Agrario
vinculados con intereses organizados
Actualmente funcionan diferentes tipos de espacios
de concertacin y consulta de los rganos rectores de
las polticas. Por un lado, tenemos espacios que incor-
poran a representantes organizados de los diferentes
intereses por concertar, como en el caso del Consejo
Nacional del Trabajo y Promocin del Empleo (CNTPE),
que tiene una composicin tripartita (representantes del
Ministerio de Trabajo, de los trabajadores y de los em-
presarios). Tambin participan instituciones vinculadas
con el sector y personalidades, pero solo como aseso-
res. El CNTPE concierta la poltica laboral y quiz sea el
espacio de dilogo con ms incidencia en las polticas.
No obstante, tambin ha tenido periodos de dificultad y
estancamiento, en particular cuando se discuti el an-
teproyecto de la Ley General del Trabajo.
En el sector Agricultura, durante el Gobierno de Transicin
se reactiv un Consejo Consultivo constituido por perso-
nalidades, en 2002 se organiz un espacio de concer-
tacin vinculado con los principales actores organizados
del agro el CONACA, y adems se formaron rga-
nos de participacin por lneas de productos (algodn de
fibra corta, arroz, maz, lcteos). En una primera etapa,
esta instancia estuvo ms vinculada con esfuerzos con-
certadores desde la sociedad, como CONVEAGRO y
CUNGA, y tuvo una importante funcin en la canalizacin
de conflictos frente al Estado. Posteriormente, en 2003,
se sustituy el decreto supremo que lo cre y se dio una
ley estableciendo el Consejo Nacional de Concertacin
para la Reactivacin y Desarrollo del Sector Agropecua-
rio (manteniendo la sigla de CONACA). La nueva norma
institucionaliza y da mayor peso a esta instancia, aunque
en su reglamentacin le da un perfil ms empresarial y
reduce al mnimo la representacin de los gremios de
productores agrarios.
133
Por otro lado, en los sectores Educacin y Salud se
han organizado Consejos Consultivos Nacionales y, a
la vez, Consejos Consultivos en las instancias guberna-
mentales descentralizadas.
El Consejo Nacional de Educacin,
los COPARE, COPALE y CONEI
En el sector Educacin, el Consejo Nacional de Edu-
cacin (CNE), previsto en el organigrama del Ministerio
en 1992 y sin implementarse, fue reincorporado a su
estructura orgnica y activado en 2002, recogiendo la
iniciativa del Gobierno de Transicin que conform una
Comisin para un Acuerdo Nacional por la Educacin
y que proces una gran Consulta Nacional. El CNE se
constituy como un organismo plural, para promover
la cooperacin entre la sociedad civil y el Estado en la
formulacin de los objetivos, las polticas y los planes
para el desarrollo de la educacin a mediano y largo
plazo.
134
Est integrado por veinticinco personalidades
destacadas, a ttulo personal y no institucional, y ha ela-
borado una propuesta de Proyecto Educativo Nacional
que actualmente est en consulta pblica. En la nueva
Ley General de Educacin, promulgada en 2003, se
institucionaliz esta instancia.
En los niveles descentralizados, la Ley de Educacin
estableci la creacin de rganos de participacin y vi-
gilancia denominados Consejo Participativo Regional de
Educacin (COPARE) y Consejo Participativo Local en
Educacin (COPALE), as como Consejos Educativos
Institucionales (CONEI) en cada entidad educativa. As
133 Remy, M.I. Los mltiples campos, ob. cit., pp. 77-81.
134 Decreto supremo 007-2002-ED de incorporacin del Consejo Nacional de Educacin dentro de la estructura orgnica del Sector Educacin (art. 2).
Parte 2: Desempeo de l os actores 107
se pas de una gestin en muchos casos unipersonal
del director, a la combinacin con una instancia cole-
giada consultiva. En estos niveles, uno de los mayores
dinamismos proviene de la preparacin conjunta de los
proyectos educativos regionales entre los COPARE y
los gobiernos regionales a travs de la Gerencia de De-
sarrollo Social. No obstante, la tendencia dominante es
a un funcionamiento formal y poco creativo de estas
instancias.
135
El desarrollo de los COPARE en las regio-
nes ha sido heterogneo; si bien se han conformado en
las veinticinco regiones, los avances en los proyectos
educativos locales son desiguales, as como los niveles
de participacin. Diecisiete regiones se han compro-
metido con los proyectos educativos, y algunas ya han
culminado sus propuestas como Ucayali, Hunuco,
Arequipa, Cusco, Huancavelica y San Martn. En lo que
respecta a la participacin de la sociedad civil, esta tam-
bin es diversa. Mientras que en Huancavelica inicial-
mente no particip ningn miembro de la sociedad civil,
en otros departamentos esta proporcin es mayoritaria.
Conformacin
de los COPARE
Cuadro 6
Regin
ncash
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
Pasco
Piura
Puno
San Martn
Ucayali
Total
Fecha de
conformacin
Nov. 2004
Oct. 2003
Ago. 2004
Jun. 2004
Set. 2003
Oct. 2004
Dic. 2003
Feb. 2005
May. 2004
Ago. 2003
Jul. 2003
Ene. 2003
Mar. 2004
Dic. 2003
Dic. 2004
N total de
representantes
23
35
11
9
15
11
6
14
15
14
22
28
8
15
23
249
N de representantes
por el Estado
8
8
3
4
5
11
2
5
2
5
12
7
3
8
8
91
N de representantes
por la sociedad civil
15
27
8
5
10
0
4
9
13
9
10
21
5
7
15
158
135 Iguiiz, M. Poltica educativa, ob. cit., pp. 50-52.
Fuente: Grupo Propuesta Ciudadana. Vigila Per. Reporte Nacional n. 6. Balance Anual 2004. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2005.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 108
A partir de un estudio de Propuesta Ciudadana en quin-
ce regiones, se identific que los gremios de trabaja-
dores entre los que destaca el SUTEP tenan una
mayor participacin (13 por ciento), seguidos de los
institutos tecnolgicos (12 por ciento), las ONG (11 por
ciento), las universidades (10 por ciento) y los colegios
profesionales (7 por ciento). Resalta la muy baja partici-
pacin de las APAFA: solo 3 por ciento.
136
En cuanto a la formulacin de los proyectos educati-
vos locales, la coordinacin entre municipalidades y
las Unidades de Gestin Educativa Locales (UGEL) es
escasa. La tendencia, considerando excepciones, es
a una cooperacin municipal poco estructurada con la
educacin.
137
El Consejo Nacional de Salud y
los Consejos Regionales y Provinciales
de Salud
En el sector Salud, las instancias de participacin han
sido normadas y estructuradas dentro del Sistema Na-
cional Coordinado y Descentralizado de Salud (SNCDS),
establecido a mediados de 2002. En el Ministerio, como
rgano rector, se constituy el Consejo Nacional de Sa-
lud (CNS), presidido por el ministro del ramo, en el que
participan representantes de EsSalud, las Sanidades de
las Fuerzas Armadas y Policiales, el sector privado y or-
ganizaciones de la sociedad civil.
En los niveles descentralizados, se constituyen los
Consejos Regionales de Salud (CRS) en todas las
regiones; en cambio, muy incipientemente, se crean
los Consejos Provinciales de Salud (CPS). El funcio-
namiento de los CRS es heterogneo. En general,
sus actividades han girado en torno a la construccin
participativa de los Planes Regionales de Salud, as
como a la conformacin de mesas temticas y CPS.
Los planes se encuentran en distintos estadios de ela-
boracin. En algunas regiones, como Lambayeque, La
Libertad, Ucayali y San Martn, se han desarrollado inte-
resantes diagnsticos participativos y establecido prio-
ridades a partir de amplias consultas ciudadanas y refe-
rendos. En cuanto a la participacin de la sociedad civil,
segn el estudio de Propuesta Ciudadana, en quince
regiones
138
hay una concurrencia importante de repre-
sentantes de los colegios profesionales (32 por ciento),
las ONG y la cooperacin suman 20 por ciento, mien-
tras que las universidades cuentan con una represen-
tacin de 16 por ciento. En menor medida, participan
los gremios de trabajadores (11 por ciento) y algunas
entidades privadas prestadoras de servicios de salud (9
por ciento), adems de asociaciones diversas.
Dbil participacin en el sector Energa
y Minas y el CONAM
Adems de las reas de poltica mencionadas decisi-
vas en la lucha contra la pobreza, otra rea importan-
te es el sector Energa y Minas. La MCLCP se vincul
de manera particular con el Ministerio de Energa y Mi-
nas (MEM), por los nuevos desafos que planteaban las
grandes inversiones mineras a la lucha contra la pobre-
za en las reas rurales, de all que hagamos una breve
referencia a l en este acpite. La Comisin Consultiva
Ministerial del sector es un espacio dbil en participa-
cin y dinamismo para la elaboracin de polticas, as
como para enfrentar los agudos conflictos que se han
venido produciendo entre las empresas mineras y las
comunidades rurales, particularmente en torno a pro-
blemas de riesgo ambiental. La Comisin Consultiva,
conformada por especialistas, solo tiene como funcin
136 Grupo Propuesta Ciudadana. Vigila Per. Reporte Nacional n. 6. Balance Anual 2004. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2005.
137 Iguiiz, M. Poltica educativa, ob. cit., pp. 50-52.
138 Grupo Propuesta Ciudadana. Vigila Per. Reporte Nacional n. 6, cit.
Parte 2: Desempeo de l os actores 109
emitir opinin sobre lo que el ministro le consulte. Por su
parte, el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), que
tambin interviene en este tipo de conflictos sobre ma-
nejo ambiental, no est abierto a una amplia participa-
cin ciudadana.
139
Esta falta de espacios institucionali-
zados de concertacin en el sector llev a la exigencia
de conformar mesas de dilogo ad hoc para canalizar
diversos conflictos, espacios en los que particip y los
que, en algunos casos, promovi la MCLCP.
Comisiones Multisectoriales con
participacin de la sociedad civil
Finalmente, otra experiencia destacable de participacin
y concertacin entre el Estado y la sociedad civil ha sido
el desempeo de diversas comisiones multisectoriales
creadas con el objeto de definir orientaciones y estrate-
gias para enfrentar problemas sociales o econmicos de
vital importancia para la lucha contra la pobreza. Es el caso
de la Comisin Multisectorial para elaborar la Estrategia
Conformacin
de los CRS
Cuadro 7
Regin
ncash
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
Pasco
Piura
Puno
San Martn
Ucayali
Total
Fecha de
conformacin
Ene. 2004
Oct. 2003
Abr. 2003
Ago. 2004
Feb. 2003
Abr. 2004
May. 2004
Nov. 2003
Feb. 2004
Oct. 2003
Oct. 2003
Set. 2004
Ago. 2003
Jul. 2003
May. 2003
N total de
representantes
13
15
10
15
13
13
18
12
14
18
10
12
12
17
30
222
N de representantes
por el Estado
6
9
5
7
8
5
8
6
3
8
7
7
5
7
17
108
N de representantes
por la sociedad civil
7
6
5
8
5
8
10
6
11
10
3
5
7
10
13
114
Fuente: Grupo Propuesta Ciudadana. Vigila Per. Reporte Nacional n. 6, cit.
139 Su Consejo Directivo est compuesto por tres representantes del Ejecutivo, uno de los gobiernos regionales, uno de los gobiernos locales y dos representantes
de las actividades econmicas propuestos por CONFIEP.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 110
Nacional de Seguridad Alimentaria, la Comisin para ela-
borar la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural, la Comi-
sin Nacional de Competitividad, as como la Comisin
Multisectorial para el cumplimiento de las recomendacio-
nes de la Comisin de la Verdad (CMAN) o la reciente
experiencia de conformacin del Consejo Directivo del
Programa J untos. Este ltimo, a propuesta de la MCLCP,
est compuesto paritariamente por representantes del
Estado y la sociedad civil.
140
Esta caracterstica es apre-
ciada como una ventaja comparativa respecto de otros
programas de transferencias condicionadas a sectores
de extrema pobreza existentes en Amrica Latina.
Los planes concertados y los presupuestos
participativos
Los procesos participativos en la gestin pblica local y
regional y su institucionalizacin en la actual legislacin
regional y municipal son parte de un proceso de ms
larga data en el pas, que tiene un impulso decisivo en
la dcada de 1980 con la democratizacin de los mu-
nicipios y la eleccin democrtica de sus autoridades y
en un contexto de demandas por el desarrollo local y la
descentralizacin.
Experiencias previas
Diversos alcaldes, muchos de ellos con experiencia de
liderazgo comunitario, buscaron un acercamiento en-
tre la municipalidad y la comunidad, llevando adelante
variadas formas de consulta, participacin y decisin
colectiva de los planes e inversin municipal. En ellas
prima un enfoque de democracia participativa. Expe-
riencias paradigmticas de estos procesos han sido
los presupuestos participativos de la provincia de Ilo
y del distrito limeo de Villa El Salvador, desarrollados
desde los primeros aos de la dcada de 1980. En
la dcada de 1990, a pesar del contexto autoritario y
de re-centralizacin del poder, estas experiencias de
concertacin municipal se extienden y se tornan ms
complejas: agrupan a distintos actores locales, incorpo-
ran enfoques de planeamiento estratgico y afirman el
plan de desarrollo concertado como mecanismo demo-
crtico frente al clientelismo gubernamental.
141
Adems
de su carcter participativo y de descentralizacin del
gasto, estas experiencias se caracterizaron por la diver-
sidad de estrategias y soluciones locales, as como por
una rica innovacin institucional (comits de desarrollo,
mesas de concertacin, consejos consultivos, etcte-
ra), y luego sirvieron como referencia a propuestas de
legislacin planteadas por diversas instituciones de la
sociedad civil vinculadas con ellas.
142
El destino de estos planes de desarrollo local concer-
tados ha sido variado, segn la discrecionalidad de las
nuevas autoridades locales. No obstante, una cierta can-
tidad de ellos han servido de base para la elaboracin de
los planes y presupuestos participativos que luego fue-
ron formulados en cumplimiento de la nueva legislacin.
Los planes concertados, la experiencia
piloto y su posterior generalizacin
Los Planes de Desarrollo Regionales Concertados se
inician en el contexto de la democratizacin del pas
en 2001, en una iniciativa de la MCLCP. Con el impul-
so de la Mesa Nacional y las Mesas de Concertacin
140 El Consejo Directivo est conformado por los Ministros de Economa, Salud, Educacin y de la Mujer y Desarrollo Social, y por un representante de CONFIEP, uno
de Critas, uno de ANC/CONADES y uno de la CGTP. Su presidente fue designado por la MCLCP en coordinacin con el MIMDES.
141 M. I. Remy, a partir de un seguimiento hecho por la Red Per, identica aproximadamente unas 162 experiencias previas a la legislacin actual, las que habran
comprometido por lo menos a 25 por ciento de provincias en el pas. Remy, M.I. Los mltiples campos, ob. cit., pp. 124-126.
142 Han tenido incidencia en la legislacin sobre la participacin instituciones como Propuesta Ciudadana, ANC, Red Per y la MCLCP. Asimismo, diversos lderes
en la ejecucin de estas experiencias, elegidos luego como representantes en el Congreso de la Repblica, impulsaron esta legislacin, como es el caso de los
congresistas Ernesto Herrera o Luis Guerrero, ex alcaldes provinciales de Ilo y Cajamarca respectivamente.
Parte 2: Desempeo de l os actores 111
Departamentales, se elaboraron las versiones prelimi-
nares de veintitrs planes departamentales. Sobre la
base de esa experiencia, en 2002 se impuls, en el
marco de la MCLCP, una coordinacin entre el MEF, el
Ministerio de la Presidencia de ese entonces y sectores
de la sociedad civil, en particular la Asociacin Nacional
de Centros, con el objeto de desarrollar una campaa
nacional para elaborar planes departamentales concer-
tados y vincularlos a un proceso de participacin en la
formulacin del presupuesto pblico de 2003. Veinti-
ds departamentos elaboraron sus planes de desarro-
llo concertado, y nueve de ellos fueron seleccionados
para la experiencia piloto de presupuesto participativo.
El siguiente ao, los nueve gobiernos regionales recien-
temente elegidos en estos departamentos no sin
conflictos llegaron a ejecutar 371 proyectos, de los
cuales 76 por ciento provena de la cartera de proyec-
tos aprobada en la operacin piloto.
143
A partir de 2003, la nueva legislacin estableci la obli-
gatoriedad de los planes de desarrollo concertados y
los presupuestos participativos. Hoy, todos los gobier-
nos regionales, ms de 90 por ciento de los provincia-
les y buena parte de los gobiernos distritales cuentan
con este importante instrumento, aunque con diversos
grados de calidad y, en general, con todava poca inci-
dencia en la asignacin efectiva de recursos.
144
En prin-
cipio, segn las orientaciones establecidas por el MEF,
estos planes, de proyeccin multianual, deban ser revi-
sados o reajustados cada ao, antes de la elaboracin
del presupuesto participativo, pero son relativamente
pocos los que lo hacen de manera efectiva.
145
La institucionalizacin de los presupuestos
participativos y el aprendizaje acumulativo
Estamos en el cuarto ao consecutivo de la aplicacin
generalizada de los presupuestos participativos en el pas.
Este todava es un periodo de aprendizaje y acumulacin.
En un inicio muchas de las autoridades locales y regio-
nales se resistieron porque vean en la participacin una
amenaza a su autoridad y a su capacidad discrecional de
decidir las inversiones y el manejo de los recursos. Luego,
poco a poco, el proceso ha ido adquiriendo ms fuerza,
y cuenta con el apoyo de diversas instituciones de la so-
ciedad civil, las MCLCP, sectores del Estado, particular-
mente del MEF, el que a travs de los instructivos anuales
ha ido ajustando con flexibilidad las orientaciones para la
ejecucin del proceso, a partir de una sistematizacin de
los aprendizajes consultada participativamente.
Si bien los procesos son diversos en las regiones y lo-
calidades, dependiendo de los grados de apertura de
las autoridades, la fortaleza y capacidades de los acto-
res, as como de las diversas circunstancias en que se
desarrollan, en trminos generales puede decirse que
las autoridades locales y regionales se ha ido abriendo
paulatinamente. La participacin total, en lo que res-
pecta a las regiones, se increment sustantivamente,
pasando de 2.302 agentes participantes en 2004 a un
total de 3.303 en 2005, y aument especialmente la
participacin de la sociedad civil, que pas de 49 por
ciento a 64 por ciento de los agentes participantes.
Finalmente, segn informacin de la Direccin Nacional
de Presupuesto Pblico del MEF,
146
en 2005, adems
143 Henrquez. N. Red de redes para la concertacin, p. 42.
144 Lpez Ricci, J. Balance de los procesos de participacin, ob. cit., p. 46.
145 Segn una encuesta realizada por Federico Arnillas en 2005, en el marco del seguimiento a los presupuestos participativos por la ANC, 30,34 por ciento no hizo
ninguna revisin/raticacin del Plan de Desarrollo Concertado, 41,88 por ciento lo hizo formalmente de manera rpida y solo 23,93 por ciento lo hizo en forma
sustantiva, ajustndose objetivos y estrategias.
146 Informacin presentada en el Seminario Presupuesto Participativo en el Per, avances y retos, organizado por el MEF, CND, MCLCP, entre otras instituciones.
Lima, 30 y 31 de enero de 2006.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 112
de las veintisis regiones, 182 municipalidades provin-
ciales aprobaron sus presupuestos participativos y 773
municipalidades distritales tambin lo hicieron, totalizan-
do 12.457 proyectos priorizados. A partir de la informa-
cin ingresada en la web del MEF, es posible calcular
que para ello se han movilizado aproximadamente 38
mil agentes participantes.
147
Otros aspectos en los que se ha avanzado son: la
constitucin de equipos tcnicos con participacin de
la sociedad civil; una mayor inclusin de rubros en la
discusin de los presupuestos participativos (como
los programas sociales transferidos y otros de gastos
permanentes); logros parciales en articular los proyec-
tos de inversin al plan de desarrollo concertado, as
como tambin en la formalizacin de los acuerdos y
en la instalacin de Comits de Vigilancia para seguir el
cumplimiento de esos acuerdos (estos organismos de
vigilancia se han constituido en aproximadamente 80
por ciento de los gobiernos regionales
148
).
No obstante, los montos presupuestales sometidos a
la discusin participativa siguen siendo mnimos, lo que
limita su impacto. Segn un reciente estudio del Ban-
co Mundial,
149
basado en los proyectos priorizados que
cuentan con perfiles (por lo tanto ms probables de ser
financiados), se estima que el presupuesto participativo
provincial representa 12 por ciento del presupuesto p-
blico en este mbito y 1,3 por ciento del presupuesto
pblico nacional.
El presupuesto participativo es el mecanismo que ma-
yor dinamismo de participacin ha creado en regiones
y localidades, y si bien expresa todava una limitada de-
mocratizacin de la inversin pblica, viene permitien-
do un acercamiento cualitativo entre organizaciones de
147 Es un clculo aproximado, proyectando los promedios, tomando en cuenta que la pgina web del MEF contabiliza 30.061 agentes participantes pero no registra
a los 182 municipios distritales sino solo 111, con un promedio de 63 por provincia, y tampoco todos los municipios distritales sino solo 664, con 31 de prome-
dio.
148 Para evaluar estas caractersticas de los planes, vase los anlisis de: guila, Irma del. Procesos de Planeamiento Concertado..., ob.cit., y la encuesta realizada
por Federico Arnillas en enero de 2006, en el marco del Seminario sobre Presupuesto Participativo organizado por el MEF.
149 Reuben, William y Leach Belsky. La voz ciudadana en la rendicin de cuentas de la poltica social. En: Daniel Cotlear (ed.). Un nuevo contrato social para el
Per, ob. cit., pp. 460-461.
La participacin en
los presupuestos
participativos regionales
ha sido creciente
Cuadro 8
Ao Regiones Agentes part. Agente part. Total
sector pblico soc. civil
2004 25 regiones 1.164 51% 1.138 49% 2.302
2005 25 regiones 1.192 36% 2.111 64% 3.303
Fuente: Portal MEF.
Parte 2: Desempeo de l os actores 113
Agentes
participantes
del sector
pblico y la
sociedad civil.
Aos 2004* y
2005**
Cuadro 9
* La informacin para el ao 2004 de 21 casos regionales (salvo Arequipa y Cajamarca) ha sido recogida de Lpez R., Jos.
Planeamiento y presupuesto participativo: tendencias generales analizadas a partir del portal MEF. Cuadernos Descentralistas,
n. 14, 2005.
** La informacin para el ao 2005 corresponde en su totalidad al portal del MEF.
Amazonas
ncash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Callao
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Piura
Puno
San Martn
Tacna
Tumbes
Ucayali
Total
Regin
N.
168
275
61
6
38
69
28
13
49
20
54
49
15
9
58
49
25
112
13
5
33
36
28
1.164
%
63
64
72
19
66
46
34
37
51
12
28
57
19
56
52
78
41
81
59
17
52
86
32
51
2004
N.
309
154
10
47
57
63
1
13
70
14
29
11
12
33
57
4
30
115
14
3
72
54
31
1.192
%
53
51
36
41
45
42
3
37
35
8
13
18
10
56
28
14
28
55
67
10
27
58
15
36
2005
N.
99
155
24
25
20
80
54
22
47
147
137
37
62
7
53
14
36
27
9
24
31
6
59
1.138
%
37
36
28
81
34
54
66
63
49
88
72
43
81
44
48
22
59
19
41
83
48
14
68
49
2004
N.
270
147
18
67
70
87
38
22
128
155
191
51
109
26
144
24
78
94
7
26
191
39
180
2.111
%
47
49
64
69
55
58
97
63
65
92
87
82
90
44
72
86
72
45
33
90
73
42
85
64
2005
N.
267
430
85
31
58
149
82
35
96
167
191
86
77
16
111
63
61
139
22
29
64
42
87
2.302
%
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
2004
N.
579
301
28
114
127
150
39
35
198
169
220
62
121
59
201
28
108
209
21
29
263
93
211
3.303
%
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
2005
Sector pblico Sociedad civil Total
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 114
la sociedad civil y el Estado.
150
Tambin est favore-
ciendo la valoracin de la planificacin y el desarrollo
de diversas capacidades, as como la construccin
de alianzas entre instituciones de la sociedad civil, la
cooperacin internacional y los gobiernos regionales y
locales, propiciando la legitimacin de las autoridades
representativas y la gobernabilidad.
Entre las debilidades importantes que es preciso en-
frentar estn la necesidad de mejorar los mecanis-
mos participativos y de decisin, evitando alejar las
decisiones finales de ejecucin de los consensos
logrados en el espacio participativo. Ampliar razo-
nablemente los montos y tipos de recursos sujetos
al presupuesto participativo y, asimismo, mejorar las
articulaciones entre el presupuesto participativo y los
planes de desarrollo, entre los niveles distritales, pro-
vinciales y regionales y entre la inversin territorial y
la sectorial, son otros desafos para fortalecer estos
espacios y mecanismos de democratizacin de la
gestin pblica.
Los Consejos de Coordinacin Regional
y Local
La instalacin de los Consejos de Coordinacin, ins-
tancias de participacin consultiva en los gobiernos
regionales y locales, ha encontrado resistencias entre
las autoridades polticas, y su funcionamiento es re-
lativamente poco eficaz debido a las restricciones le-
gales en su composicin y funcionamiento, as como
al poco inters de las autoridades y la debilidad de la
sociedad civil.
En el caso de los Consejos de Coordinacin Regional
(CCR), se tuvo que dar una ley especial (la Ley 28013)
para fijar un plazo perentorio para su instalacin, pues
la mayora no lo hizo dentro de los plazos establecidos
inicialmente. Al final, todos los gobiernos regionales los
instalaron, pero con fuertes deficiencias en la convoca-
toria y difusin. La participacin de la sociedad civil en
general ha sido escasa. En 2003 se registr un nmero
limitado de organizaciones para participar en la elec-
cin: 1.118 organizaciones en las veintisis regiones
(en promedio 43 organizaciones por departamento), re-
sultando elegidos, en total, representantes de 170 or-
ganizaciones. Cerca de 40 por ciento de provincias se
quedaron sin representacin pues no lograron inscribir
organizaciones.
151
Entre los representantes de la so-
ciedad civil elegidos primaron aquellos de los sectores
profesionales (34 por ciento) y de sectores econmicos
(34 por ciento).
152
En 2005 debieron renovarse los CCR, pero tampoco
se logr cumplir con los plazos estipulados en la ley.
Los distintos problemas producidos
153
expresan el
poco inters de las autoridades regionales por estos
organismos. No obstante, se han registrado avances
en la aplicacin de mecanismos de transparencia para
la eleccin de los representantes (reglamentos y co-
mits electorales). A la vez, la inscripcin de organi-
zaciones de la sociedad civil se redujo (llegando a un
promedio de 34 por departamento), hecho que podra
estar mostrando una disminucin del inters por parti-
cipar en esta instancia, as como problemas de com-
prensin de su funcin en ella.
154
150 Construccin de conanzas, informacin, transparencia, mayor conocimiento del funcionamiento del Estado, as como de los lmites de los recursos disponibles.
151 Lpez Ricci, J. Balance de los procesos de participacin..., ob. cit., pp. 24-27.
152 Fuente: Defensora del Pueblo. Estado de los procesos de constitucin de los Consejos de Coordinacin Regional a Nivel Nacional. Agosto de 2003. Citado por
Remy, M.I. en Los mltiples campos, ob. cit., p. 145.
153 Entre los que se puede precisar fuertes deciencias en las convocatorias, muchas veces hechas de manera rpida y sesgada.
154 Lpez Ricci, J. Balance de los procesos de participacin..., ob. cit., pp. 27-31.
Parte 2: Desempeo de l os actores 115
Aunque estas han sido las tendencias predominantes
en el funcionamiento de los CCR, ha habido iniciativas
y experiencias de mejoras en la participacin y sobre su
actuacin. Algunas autoridades aprovecharon resquicios
legales para ampliar la participacin de las sociedades
regionales en los CCR, como el gobierno de Tacna que
instal su CCR con la representacin ms numerosa de
la sociedad civil (dieciocho representantes). Otros han
establecido mecanismos de construccin de equidad:
once gobiernos regionales fijaron cuotas de gnero y
seis cuotas para poblaciones indgenas. Asimismo, en
algunos casos, como en Piura, Cusco y Lambayeque,
los representantes en el CCR han desarrollado sus pro-
pios mecanismos de rendicin de cuentas, establecien-
do una asamblea regional de la sociedad civil a la que
reportan. Por otro lado, el dinamismo de los presupues-
tos participativos y nuevas precisiones en los instructi-
vos del MEF al respecto han incentivado el desarrollo de
mayores funciones de los CCR en estos procesos.
En el caso de los Comits de Coordinacin Local (CCL),
tambin ha habido resistencias a su instalacin. La ley
de su creacin se promulg en 2003, sin embargo mu-
chos no fueron creados hasta 2004. Los requisitos es-
tablecidos para el presupuesto participativo, as como
para la transferencia de los programas sociales, han ve-
nido incentivando su creacin en los gobiernos locales.
Hasta 2005, el CND estima que se han creado solo en
el 30 por ciento de los gobiernos locales.
Adoleciendo los CCL de las mismas limitaciones que
los CCR, se puede reconocer tambin una diversidad
de experiencias que van desde la parlisis, hasta un
funcionamiento mayor del planteado por la ley. Hay al-
caldes que lo han convertido en el principal mecanismo
de dilogo en su municipio.
155
Las condiciones de la participacin y la
responsabilidad de los actores
La apertura de estos espacios de encuentro entre el
Estado y la sociedad civil y los procesos participati-
vos generados se han ido afirmando como parte del
proceso de descentralizacin y democratizacin del
pas, democratizando niveles de decisin, desarro-
llando un nuevo tipo de relaciones, y construyendo
confianzas y capacidades. A la vez, han puesto en
evidencia la debilidad de los actores de la sociedad
civil y del Estado, y los partidos polticos, as como
limitaciones en los diseos institucionales para la
participacin.
Debilidad de actores y fragmentacin
social
Ha sido recurrente la resistencia de las autoridades, as
como de las fuerzas polticas, para abrir espacios de
participacin y consulta y darles funcionalidad. Existe
una relacin conflictiva entre acuerdos y compromisos
provenientes de los espacios y mecanismos de par-
ticipacin y la prerrogativa de las autoridades desde
sus instancias oficiales de toma de decisiones. No se
ha llegado a internalizar mayoritariamente las ventajas
de la participacin y concertacin en cuanto a eficacia
y legitimidad de la propia gestin del gobierno. En la
medida en que este logro implica cambios en la cultura
poltica, los que toman su tiempo, es necesario que
sean parte de proyectos polticos de mediano y lar-
go plazo.
156
Esta es una responsabilidad actual de las
fuerzas polticas democrticas.
Por otro lado, tambin hay debilidad de los actores
sociales. La fragmentacin en la sociedad es an muy
grande y los niveles de desconfianza tambin. Las or-
ganizaciones sociales tienen una dbil institucionalidad
155 Reuben, W. y L. Belsky. La voz ciudadana, ob. cit., pp. 423-427.
156 Lpez Ricci, J. Balance de los procesos de participacin..., ob. cit., p. 59.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 116
y capacidad para articular demandas e intereses, con
lo cual la oportunidad que significa la institucionalidad
participativa diseada en el actual periodo va por de-
lante de las capacidades y posibilidades de aprove-
charla por los actores. Es necesario poner en prctica
estrategias orientadas directamente a crear estas ca-
pacidades as como el desarrollo de una cultura de-
mocrtica. Una dimensin de este problema es la es-
casa participacin de los sectores en mayor pobreza
y exclusin en estos espacios. La participacin se ha
concentrado en los mbitos urbanos y en las capitales
de departamento. Se requiere identificar las condicio-
nes y costos de la participacin para estos sectores y
asumirlos como una poltica pblica.
157
Un factor que interviene en el convencimiento de las au-
toridades y de la sociedad civil, particularmente de los
sectores en pobreza, son los resultados concretos que
puedan producir estos procesos participativos, para lo
cual es fundamental los recursos que se ponen en jue-
go y el financiamiento para cumplir con las demandas y
consensos logrados. Tambin resulta sustancial fortale-
cer la participacin en el seguimiento y vigilancia de la
ejecucin de los acuerdos.
Desafos en el diseo institucional
Si bien el diseo de la nueva institucionalidad participa-
tiva ha abierto diversos espacios y mecanismos en los
mbitos sectorial y territorial, en la lgica de acercar el
Estado y la sociedad y fortalecer la institucionalidad de-
mocrtica, ha evidenciado una serie de debilidades que
es preciso trabajar y superar en el proceso. Al respecto,
destacamos tres puntos:
1. Un excesivo reglamentarismo y estandarizacin nor-
mativa frente a la gran heterogeneidad de condiciones
y procesos que se presentan en el pas. Es nece-
saria una mayor flexibilidad y la adaptacin de los
procesos participativos a las diversas realidades re-
gionales y locales.
2. Restricciones innecesarias a la participacin de la
sociedad civil en diversos espacios, en particular
cuando se trata de espacios donde se toman de-
cisiones por consenso como los CCR y CCL. Se
requiere dar cabida a la pluralidad y diversidad de la
sociedad civil, ms an cuando hay una dbil agre-
gacin de intereses.
3. Ausencia de un diseo integral y articulado de los
procesos participativos. Los espacios de concer-
tacin han proliferado de manera desordenada, en
algunos casos sin claridad en sus funciones y en
otros superponindolas, generndose confusin y
dispersin de esfuerzos. La propia desarticulacin
interna del Estado as como la carencia de lideraz-
gos articuladores han influido en este desorden.
Particularmente, los espacios participativos secto-
riales presentan una direccin centrfuga, sin arti-
culacin a los planes y presupuestos participativos
regionales y locales.
Se necesita ir estableciendo una mayor articulacin
vertical y territorial entre estos espacios y mecanis-
mos. Nuestra precaria sociedad civil no tiene la for-
taleza y densidad para participar en tantos espacios,
lo que con frecuencia conduce a sobreexigir a los
mismos actores. Es necesario articularlos tendiendo
a reconocer legalmente a aquellos que surgen de
las dinmicas territoriales y comunales, por lo co-
mn ms articulados y adaptados a sus condiciones
particulares.
157 El citado estudio del Banco Mundial identica tres factores que inuyen en la poca participacin de los sectores en mayor pobreza: (i) elevados costos de opor-
tunidad; (ii) incentivos poco claros; y, (iii) asimetras informativas y de capacidades. Reuben, W. y L. Belsky. La voz ciudadana, ob. cit., p. 442.
Parte 2: Desempeo de l os actores 117
1.3. Avances en transparencia e
informacin pblica
El Gobierno de Transicin de Valentn Paniagua dio los
primeros pasos al establecer normas para la transpa-
rencia e informacin pblica. Luego, continuando con
el esfuerzo de incrementar la transparencia y reducir
las oportunidades de corrupcin y, asimismo, para
avanzar en la reforma del Estado de manera consis-
tente con el proceso de descentralizacin y la apertu-
ra de espacios de participacin, durante el Gobierno
de Alejandro Toledo el Congreso aprob, en julio de
2002, la Ley de Transparencia y Acceso a la Informa-
cin Pblica.
La Ley de Transparencia y su reglamento establecen
que todas las instituciones pblicas (Gobierno Na-
cional, Regional y Local, as como todos los rganos
estatales, empresas pblicas y las que suministran
servicios pblicos) deben proporcionar informacin
sobre sus planes, asignaciones presupuestales, gas-
tos e inversiones. La ley seala en su Ttulo II, artculo
5, que todas las entidades pblicas estn obligadas
a publicitar sus actos mediante portales de transpa-
rencia en Internet y otras modalidades de acceso a
la informacin y, en su Ttulo III, artculo 7, que toda
persona tiene derecho a solicitar sin expresin de
causa y recibir la informacin que requiera de cual-
quier entidad pblica, estando las excepciones fijadas
por ley. Adems, se establecen plazos para el cumpli-
miento de las disposiciones, as como sanciones a su
incumplimiento.
El rol impulsor de la Defensora del Pueblo
La Defensora del Pueblo ha cumplido un papel muy
importante de promocin y apoyo en la aplicacin de
estas medidas, as como en seguir su cumplimiento.
Elabor un ndice de Buen Gobierno, as como re-
comendaciones para su cumplimiento, haciendo un
seguimiento peridico a los gobiernos regionales y
campaas de difusin y capacitacin a funcionarios
pblicos de los distintos niveles de gobierno. Asi-
mismo, la Defensora del Pueblo viene promoviendo
la creacin y el funcionamiento de sistemas de aten-
cin de consultas y quejas, formulacin de pedidos
de informacin, entre otras, por parte de institucio-
nes civiles.
Avances en el Gobierno Nacional
Hasta la fecha se han dado avances significativos en
hacer pblica la informacin. Segn la Defensora del
Pueblo,
158
hasta octubre de 2004, 23 ministerios haban
implementado sus portales de transparencia y 20 de
ellos tienen enlaces para responder a las preguntas de la
ciudadana, aunque no todos publican el ntegro de la in-
formacin exigida ni la mantienen actualizada. El MEF ha
establecido, adems, un portal de transparencia del Sis-
tema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) (con-
sulta amigable), que, segn el Banco Mundial, es uno de
los ms avanzados de la regin. En l se da informacin
sobre los presupuestos y su ejecucin del Gobierno
Nacional, los sectores, los gobiernos regionales y de to-
das las agencias pblicas, aunque el uso de esa informa-
cin sigue siendo difcil para las organizaciones sin mayor
capacitacin en esos aspectos.
Avances en los gobiernos regionales y
debilidad en los gobiernos locales
La adecuacin de los gobiernos regionales a la Ley de
Transparencia muestra un progresivo avance. Por un
lado, todos han establecido sus portales de transpa-
rencia y prcticamente todos (veinticinco) tienen enla-
ces para recibir y responder solicitudes de informacin
y han puesto su informe bianual a disposicin de los
158 Defensora del Pueblo. Reporte de supervisin de portales de gobiernos regionales. Lima: Defensora del Pueblo, 2005.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 118
ciudadanos.
159
No obstante, la informacin exigida, par-
ticularmente la econmica, todava no es proporcionada
regularmente por todos en sus respectivos portales. A
la vez, muchos no cuentan an con sistemas internos
capaces de recibir, procesar y canalizar adecuadamente
la informacin a la ciudadana.
160
En el plano local, el seguimiento es menor y la De-
fensora del Pueblo no lo incluye en sus informes.
Adems, la Ley Orgnica de Municipalidades exime
a los gobiernos locales que no cuenten con la capa-
cidad para implementar los portales de informacin
pblica en Internet. Ciertamente, la precariedad ins-
titucional y de recursos es muy grande en muchos
gobiernos locales, lo que condiciona su capacidad
para establecer sistemas ms o menos eficaces de
informacin permanente, pues la mayora no tiene
acceso a Internet. No obstante, el MEF ha avanzado
en ir extendiendo el SIAF a los gobiernos locales,
prioritariamente a los provinciales. Es necesario ir
ampliando los alcances de la Ley de Transparencia,
adaptando las medidas a la situacin de los gobier-
nos distritales.
1.4. Estancamiento en la reforma
constitucional y de la reforma global
del Estado
El proceso de reformas necesarias para dar consisten-
cia a la democratizacin del pas se fue paralizando en
aspectos decisivos para profundizar las reformas ya em-
prendidas en este periodo. Las dificultades son de gran
envergadura y requeran amplios consensos efectivos,
as como procesar disensos, particularmente con los
grupos de poder afectados de diversas maneras por
aquellas.
Reforma constitucional trunca
Nos referimos, en primer lugar, a la reforma consti-
tucional. El Gobierno de Transicin, en el camino de
desmontar el aparato del poder dictatorial y corrupto
de la anterior dcada, propuso iniciar un proceso de
reforma constitucional que volviera a afirmar el pac-
to poltico fundamental, reforzando el respeto por los
derechos y garantas constitucionales y ratificando el
enfoque de seguridad jurdica. La Carta de 1993, ela-
borada y aprobada en un escenario de crisis poltica
y moral del pas, debilit los instrumentos de control
poltico y permiti el uso abusivo del poder.
161
No obs-
tante, el debate de la reforma constitucional en el ac-
tual Congreso se vio truncado y solo se reformaron
aspectos especficos, principalmente los relativos al
proceso de descentralizacin del pas. Es necesaria
una revisin y reforma del conjunto de la Constitucin
cuyo eje sea la persona humana y la indispensable
limitacin del poder. Un punto particularmente sensi-
ble al respecto es el relativo a la concepcin de los
derechos ciudadanos expresada en la actual Consti-
tucin, que los jerarquiza distinguiendo entre derechos
fundamentales, por un lado, y derechos econmicos
y sociales, por el otro. Estos ltimos sern atendidos
segn las posibilidades del Estado, lo que da pie al
mantenimiento de la exclusin de gran parte de la
poblacin, denunciada por la CVR como una de las
causas fundamentales del desarrollo y caractersticas
perversas de la guerra interna que asol al pas.
159 Ibd.
160 El Informe del Sistema de Vigilancia Ciudadana de la Descentralizacin-Vigila Per, citado por D. Cotlear en Un nuevo contrato social para el Per (ob. cit.), seala
que de las quince regiones analizadas, solo tres Ica, Piura y San Martn respondieron satisfactoriamente a los pedidos de informacin.
161 Garca Sayn, Diego. Presentacin. Informe Final de la Comisin de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Per. Lima: Ministerio de Justicia,
2001, p. 3.
Parte 2: Desempeo de l os actores 119
Reformas institucionales pendientes
Tampoco se ha logrado emprender reformas funda-
mentales para la convivencia democrtica y la seguri-
dad jurdica, particularmente en las reas de reformas
institucionales recomendadas por la CVR como la
reforma del sistema de administracin de justicia,
pese a existir una propuesta concertada, elaborada por
la CERIAJ US, o las reformas de las Fuerzas Armadas,
la Polica Nacional y los Servicios de Inteligencia. Se
han dado algunos pasos en estas reformas, pero no
han llegado a concretar los procesos de cambio espe-
rados, en especial la reforma de las Fuerzas Policiales,
puesta inicialmente en marcha con muchos augurios y
luego detenida.
Tambin qued trunca la reforma del Poder Ejecutivo
y del sistema de administracin pblica, al interior de
la cual una norma fundamental, como la Ley de la Ca-
rrera Pblica, no fue aprobada ni promulgada. Estas
reformas quedaron en espera, no obstante que fueron
previstas en la Ley de Bases de Descentralizacin y en
el Acuerdo Nacional como leyes prioritarias que deba
dar el Congreso de la Repblica antes de finalizar el
ao 2002.
162
Ello con el objetivo de que el pas contara,
oportunamente, con una delimitacin clara y consistente
de funciones y competencias entre los tres niveles del
Estado y con un Plan Nacional para su transferencia.
En relacin con la carrera pblica, el debate se fue
prolongando y solo en 2004 el Congreso aprob la
Ley Marco del Empleo Pblico, que no lleg a abordar
muchos de los problemas ms cruciales entre ellos
el de los sistemas laborales y de remuneraciones.
Asimismo, se dieron algunos pasos en relacin con
el necesario establecimiento de un sistema de plani-
ficacin nacional, como la creacin del CEPLAN, que
no lleg a aplicarse a pesar de los avances logrados
en el proceso de descentralizacin, as como en los
planes y presupuestos participativos de las regiones
y localidades.
2. Polticas econmicas
En esta parte revisaremos las polticas econmi-
cas aplicadas en el periodo 2001-2006 desde la
perspectiva de su incidencia en la pobreza y, por lo
tanto, en la calidad de vida de las personas. Algunos
aspectos claves en esta relacin se vinculan con la
generacin de empleo e ingresos adecuados y con
la creacin de condiciones para el desarrollo de las
pequeas empresas y microempresas. Sin embar-
go, tambin es decisivo poner atencin directa en las
polticas macroeconmicas que inciden en estas con-
diciones adecuadas o no para que ello suceda,
as como para que el Estado cuente con los recur-
sos necesarios que le permitan sostener los servicios
pblicos que sustentan el cumplimiento de los dere-
chos ciudadanos de todas las peruanas y peruanos.
Luego de la crisis de 1998, que se extendi hasta
el ao 2001, con la recuperacin de la economa
mundial particularmente la recuperacin de los Es-
tados Unidos y la expansin de la China se han
ido presentando condiciones extraordinariamente fa-
vorables para el crecimiento de la economa peruana
por los altos precios de las materias primas, pero
tambin por la prrroga de las ventajas otorgadas
por el Gobierno de los Estados Unidos mediante la
Ley de Preferencias Comerciales Andinas y Erradi-
cacin de la Droga (ATPDEA). Esto ha favorecido
nuestras exportaciones, tanto tradicionales como no
tradicionales.
162 La Ley 28379 (10 de noviembre de 2004) prorrog hasta el 15 de abril de 2005 el plazo para que el Congreso de la Repblica aprobara la nueva Ley Orgnica
del Poder Ejecutivo, plazo que tampoco se cumpli.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 120
Cmo aprovech la poltica econmica peruana esta
coyuntura favorable y cmo se vincul con el objetivo
de reducir la pobreza en el pas?
Distinguiremos, por un lado, el enfoque global de la
poltica econmica, poniendo atencin en su articu-
lacin con objetivos sociales, y luego veremos los desem-
peos y resultados en algunos aspectos de mayor signifi-
cacin, seleccionados en funcin de los objetivos de
este balance.
2.1. El enfoque global de la poltica
econmica
En lo que se refiere a la orientacin de la poltica
econmica, podemos resaltar tres caractersticas:
El mantenimiento de la estabilidad de la economa y
el manejo fiscal sostenible, como condiciones favo-
rables para el crecimiento econmico y la confianza
de los inversionistas.
La prioridad de la insercin del pas en la economa
internacional lo que ha favorecido las exportacio-
nes y la reduccin del riesgo pas para las grandes
inversiones por sobre la atencin a la demanda social
interna y la reactivacin de los mercados internos.
El mantenimiento de la desregulacin del empleo y
su precarizacin como caracterstica de la relacin
entre el capital y el trabajo asalariado. Ello en la lgi-
ca de que, cuanto menos se gaste en el trabajador
(costos salariales y no salariales), ms inversin y
empleo habr.
El vnculo entre estas orientaciones y la mejora en la
calidad de vida de las personas y la reduccin de la
pobreza ha estado bajo el supuesto de que favorecer
el crecimiento, creando las mejores condiciones po-
sibles para las grandes inversiones, repercutir luego
en los sectores en pobreza (mediante el chorreo), sin
desarrollar suficientemente ni fortalecer mecanismos
de redistribucin y conexin de ese crecimiento con el
conjunto del pas.
2.2. Desempeos y resultados
El Per ha tenido un crecimiento sostenido de la produc-
cin durante cuatro aos consecutivos (2002-2005), a
un promedio anual de 5 por ciento.
163
En 2005, el creci-
miento fue de 6,67 por ciento. El factor principal ha sido
el incremento de las exportaciones, hecho que a su vez
se explica por los favorables precios internacionales,
164
as como por la mayor oferta exportable. Tambin, cier-
tamente, han contribuido con este crecimiento y con
la confianza de los inversionistas la estabilidad eco-
nmica y el manejo ordenado de la economa, as como
la poltica de apertura de mercados.
Cmo ha incidido este crecimiento en el mejoramien-
to de la calidad de vida de las personas y la reduccin
de la pobreza? Veamos distintas reas de polticas
econmicas.
2.3. La poltica macroeconmica
La poltica macroeconmica se ha definido sin tener
como referente un plan de desarrollo nacional que es-
tablezca objetivos nacionales articuladores y oriente el
desarrollo de prioridades y que, por lo tanto, articule la
poltica econmica a objetivos y prioridades sociales
para el pas.
163 Sin embargo, todava no alcanzamos el nivel mximo del PBI per cpita de 1975: nos encontramos a 94 por ciento de aquel.
164 Entre 2001 y 2005, el precio del cobre aument en 130 por ciento y el volumen exportado en 25,5 por ciento, mientras que el del oro se increment en 62,8
por ciento y su volumen exportado en 43,9 por ciento (fuente: Banco Central de Reserva del Per).
Parte 2: Desempeo de l os actores 121
En este contexto, las polticas monetaria y fiscal se han
centrado fundamentalmente en mantener la estabilidad
econmica y el manejo ordenado y equilibrado de la
economa, lo que es un logro importante luego de una
etapa de crisis y frente al habitual manejo clientelar de la
poltica econmica. No obstante, en este ordenamiento
y equilibrio como veremos ms adelante ha prima-
do una orientacin conservadora e inercial correspon-
diente a los cuidados y prevenciones, recomendables
en una etapa de crisis, pero no necesariamente ade-
cuados en un periodo con condiciones favorables para
el crecimiento econmico.
Estabilidad de la economa para favorecer la
inversin
Con respecto al manejo monetario, a partir de 2002 se ini-
ci un esquema de metas de inflacin explcitas: el Banco
Central de Reserva del Per (BCRP) controlaba los desvos
de inflacin por medio del manejo de las tasas de inters,
y de este modo se logr estabilizar la inflacin en niveles
menores al 3,5 por ciento anual.
165
Estos niveles de esta-
bilidad favorecieron tanto la inversin como las estrategias
de las familias para su sostenibilidad econmica.
Asimismo, se estableci un rgimen de tipo de cambio
relativamente flexible, incorporando las intervenciones
del BCRP en la compra venta de dlares para morigerar
su volatilidad,
166
lo que brind estabilidad a la economa.
Tambin se redujeron las tasas de inters, abaratando
el crdito y favoreciendo de esta manera la inversin.
Poltica scal restrictiva dando prioridad al
pago de la deuda externa
Por su parte, la poltica fiscal se ha orientado en particu-
lar a la reduccin del riesgo pas para atraer a la gran
inversin, y el mecanismo fundamental para lograrlo ha
sido la reduccin de la relacin deuda/PBI.
En 2003 se promulg la ley 27958, Ley de Responsa-
bilidad y Transparencia Fiscal, que modifica la Ley de
Prudencia y Transparencia Fiscal de 1999. En ella se
establecen reglas fiscales para el sector pblico no fi-
nanciero, de acuerdo con los siguientes criterios: (i) el
dficit fiscal anual no podr ser mayor al uno por ciento
del PBI; (ii) el incremento anual real del gasto del gobier-
no general no podr ser mayor al 3 por ciento del PBI; y,
(iii) el endeudamiento pblico de mediano plazo deber
ser consistente con el principio de equilibrio y supervit
fiscal. La aplicacin de estas normas en un contexto de
crecimiento econmico lleva a que, al reducir el dficit
fiscal y no aumentar el gasto, nos endeudemos menos.
Ello, con un PBI en crecimiento, har que se reduzca la
relacin deuda/PBI.
En el Informe preelectoral. Administracin 2001-2006
de la Presidencia del Consejo de Ministros-Ministerio de
Economa y Finanzas se argumenta que
[...] a diferencia de otros episodios de cre-
cimiento, el rol de la poltica fiscal no ha
sido expansivo. Por el contrario, y en con-
cordancia con el principio general de la Ley
de Responsabilidad y Transparencia Fiscal,
el objetivo de la poltica ha sido reducir los
niveles de endeudamiento con relacin al
ingreso, con el objeto de fortalecer la sol-
vencia financiera y la estabilidad econmica,
aumentar el ahorro nacional y, a travs de
esta va, aumentar la inversin, el crecimien-
to y la generacin de empleo. Como reflejo
165 PCM-MEF. Informe preelectoral, ob. cit., p. 11.
166 Jimnez, Flix. Problemas de la poltica macroeconmica y el crecimiento: la experiencia peruana del 2001-2005. Documento elaborado por encargo de la
MCLCP y presentado al grupo de trabajo para el balance de la lucha contra la pobreza. Lima, octubre de 2005, p. 2.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 122
de ello el impulso fiscal ha sido negativo en
todos los aos desde el 2001.
167

El Marco Macroeconmico Multianual (MMM), como
instrumento de planificacin para hacer cumplir estas
reglas, termin, en la prctica, supliendo la ausencia
de un efectivo plan de desarrollo econmico nacional.
De all la poltica macroeconmica estar encaminada,
principalmente, a que todas las dems variables de la
economa se supediten a la reduccin de la relacin
deuda/PBI6.
168
Sin embargo, es importante sealar que
el MMM 2007-2009, aprobado en mayo de 2006, in-
troduce la definicin de objetivos sociales para la pol-
tica econmica, orientados a la generacin de empleo
y al desarrollo de capacidades desde la primera infan-
cia, a la vez que define como prioridades cubrir dficits
identificados en educacin, salud, nutricin, seguridad
e infraestructura.
Los resultados en el periodo han sido los siguientes:
Una reduccin progresiva del dficit fiscal, que pas
de 2,5 por ciento del PBI en 2001 a 0,7 por ciento
en 2005.
169
El MMM 2007-2009 proyecta reducirlo
hasta el 0,3 por ciento en 2008, y un supervit de
0,5 por ciento en 2009.
Una disminucin de la proporcin de la deuda
pblica respecto del PBI. Esta pas de 45,4 por
ciento del PBI en el ao 2000 a 38,5 por ciento del
PBI a finales de 2005.
170
Un cambio importante
en el manejo de la deuda pblica ha sido el logro
de una mayor participacin en ella de la deuda in-
terna, que pas de 11 por ciento en el periodo
1993-2000 a 22 por ciento en el quinquenio 2001-
2005.
171
La participacin del mercado interno de
bonos ha permitido reducir la vulnerabilidad de la
deuda pblica ante variaciones en el tipo de cam-
bio y ha tenido un impacto positivo en el desarrollo
del mercado interno de capitales, pues redujo la
dolarizacin de la economa y mejor las posibilida-
des de la inversin interna.
172

La presin tributaria se ha mantenido relativamente
estable en el periodo: pas de 12,5 por ciento del
PBI en 2001
173
a 13,6 por ciento en 2005,
174
nivel
que resulta menor al promedio latinoamericano. Este
porcentaje est lejos del 18 por ciento establecido
como meta concertada en el Acuerdo Nacional, no
obstante, en el MMM 2007-2009 se plantea man-
tenerla en 13,9 por ciento hacia 2009.
Si bien en diversas oportunidades se plante la ne-
cesidad de una reforma tributaria, esta no se lleg a
concretar ms all de ajustes para una mejor recau-
dacin dentro de la misma estructura, basada prin-
cipalmente en los impuestos indirectos, y sabemos
que este tipo de impuestos son regresivos desde el
punto de vista de la equidad.
A su vez, el ahorro pblico pas de 0,7 por ciento
del PBI en 2000 a 2,4 por ciento en 2005.
175
Se
167 PCM-MEF. Informe preelectoral, ob. cit., pp. 17-18.
168 Campodnico, Humberto. Marco Macroeconmico Multianual. Una perspectiva crtica. Documento presentado a la Mesa de Dilogo sobre Presupuesto P-
blico y Pobreza organizada por la MCLCP. Lima, mayo de 2005, p. 1.
169 PCM-MEF. Informe preelectoral, ob. cit., p. 33.
170 Ibd., p. 46.
171 dem.
172 Jimnez, F. Problemas de la poltica macroeconmica, ob. cit., pp. 10-16.
173 En 1997 fue de 14,2 por ciento.
174 PCM-MEF. Informe preelectoral, ob. cit., p. 35.
175 Ibd.
Parte 2: Desempeo de l os actores 123
proyecta llegar a 3,9 por ciento en 2009 (MMM
2007-2009). Este ahorro se utiliz en el pago de la
deuda externa.
El manejo de estos elementos reduccin del dfi-
cit fiscal sin incremento de la presin tributaria y con
incremento de ahorro pblico signific la reduc-
cin proporcional de los gastos corrientes y de la
inversin pblica.
176
En 1999, la inversin pblica
fue de 4,9 por ciento del PBI, y a partir del ao 2000
empez a reducirse hasta llegar a 2,8 por ciento en
2004. En 2005 subi levemente a 2,9 por ciento,
y en el MMM 2007-2009 se prev su incremento
hasta 3,3 por ciento en el ltimo ao.
A su vez, tambin signific el estancamiento proporcio-
nal del gasto social con relacin al PBI.
Un tipo de crecimiento ms funcional a la
inversin internacional que a la expansin
econmica interna
Esta orientacin de la poltica macroeconmica de dar
prioridad a la reduccin del riesgo pas para el creci-
miento de la inversin extranjera y las exportaciones lle-
v a priorizar la solidez fiscal, con el sobrecumplimiento
de las reglas fiscales y el subcumplimiento de los gastos
sociales y de inversin pblica, as como a significativas
exoneraciones tributarias en un momento de altsimas
ganancias para las empresas exportadoras. Todo ello
ha significado un retraso de la reactivacin interna de
la economa.
177
Al canalizar prioritariamente el ahorro pblico al pago de
la deuda, el Estado succion recursos al sector privado
del pas y fren la expansin
178
de la demanda interna
y de la inversin de las empresas. Esto se expresa en
el freno de las importaciones, lo que ha venido ocasio-
nando un creciente supervit comercial. Por ejemplo,
en 2005, en lugar de disminuir lo que expresara ma-
yor demanda de importaciones se elev de 2.793
a 5.163 millones de dlares. Luego de varios aos de
crecimiento, la economa peruana no tiene ni la deman-
da suficiente ni la rentabilidad necesaria como para ser
impulsada con firmeza hacia la expansin. De all el
todava bajsimo coeficiente de inversin privada en el
pas (15,6 por ciento), por debajo del 20 por ciento al-
canzado en 1995-1997.
179
Con esta orientacin macroeconmica, el Gobierno no
ha balanceado adecuadamente los costos del bienes-
tar de la poblacin y de la necesaria reactivacin de la
economa interna,
180
la que, justamente, favorecera los
mecanismos de inclusin de los sectores en situacin
de pobreza.
El resultado ha sido un tipo de crecimiento ms
bien funcional para atender los requerimientos de
los financistas e inversionistas internacionales, en el
entendido de que el crecimiento de la produccin
repercutir luego en el aumento del empleo y la re-
duccin de la pobreza, lo que no se ha producido de
manera significativa.
176 Campodnico, H. Marco Macroeconmico Multianual, ob. cit., p. 2.
177 Iguiiz, Javier. El trasfondo econmico inmediato del debate poltico actual: aspectos de la economa peruana en 2005. En: Oxfam. Pobreza y desarrollo en el
Per, ob. cit., pp. 168-169.
178 Ibd., pp. 162-163.
179 Francisco Verdera seala que una condicin necesaria aunque no suciente para que el crecimiento econmico sea sostenible y para que pueda aumentar
el empleo es que este coeciente se acerque a 25 por ciento. Vase Per 2002-2005: Crecimiento econmico con desempleo, ob. cit. p. 66.
180 Iguiiz, J. El trasfondo econmico, ob. cit., p. 168.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 124
Grfico 3
Inversin
pblica y
privada
Elaboracin: Humberto Campodnico. Marco Macroeconmico Multianual. Una perspectiva crtica, ob. cit. p. 5.
Fuente: BCRP.
Cuadro 10
Evolucin
del gasto
social como
proporcin
del PBI y del
gasto pblico
2001-2005
2001 2002 2003 2004 2005**
Porcentaje gasto social total/PBI 9,3 9,5 9,6 10,1 9,8
Porcentaje gasto social total/gasto pblico 50,5 53,0 47,6 50,9 50,1
Porcentaje gasto social directo/PBI* 5,2 5,3 5,2 5,6 5,2
Porcentaje gasto social directo/gasto pblico 28,36 29,72 25,91 28,08 26,56
* No incluye gastos previsionales y administrativos.
** Corresponde al presupuesto de apertura.
Fuentes: PCM-MEF. Informe Preelectoral, ob. cit.; SIAF-MEF, febrero de 2005.
Elaboracin propia.
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Inversin privada Inversin pblica
23.339 5.663
20.818
3.858
25.000-
20.000-
15.000-
-6.000
-5.500
-5.000
-4.500
-4.000
-3.500
-3.000
Parte 2: Desempeo de l os actores 125
2.4. La poltica laboral
Si la generacin de empleo adecuado es la va funda-
mental para superar la pobreza, cabe recordar la defini-
cin de trabajo decente elaborada por la OIT: [...] el
trabajo productivo en el cual los derechos son respeta-
dos, con seguridad y proteccin, y con la posibilidad de
participacin en las decisiones que afectan a los traba-
jadores.
181
Cunto contribuy la poltica laboral, como elemento
de la poltica econmica, a la reduccin de la pobreza?
La reforma laboral de la dcada de 1990
Para responder esta pregunta es necesario referirse a la
reforma laboral de inicios de la dcada de 1990. Si bien
el propsito de la reforma fue hacer ms competitivo el
mercado de trabajo, su resultado fue la profunda preca-
rizacin
182
del empleo. La eliminacin de la estabilidad
laboral redujo ostensiblemente los contratos de trabajo
indefinidos. En Lima, estos pasaron de cubrir a 63 por
ciento de los trabajadores del sector privado en 1991 a
25 por ciento en 1996. Este cambio debilit la acumu-
lacin de otros derechos y tuvo impactos sustantivos
en la prdida de la cobertura de los riesgos sociales:
desempleo, accidentes de trabajo, salud y previsin
social. Tambin tuvo efectos en la sindicalizacin, la
negociacin colectiva y el deterioro relativo de las re-
muneraciones. No obstante, esta desregulacin de las
relaciones de trabajo no gener un mercado de trabajo
ms competitivo
183
ni disminuy el desempleo (en Lima,
este pas de 5,9 por ciento de la PEA en 1990 a 9,4
por ciento en 1999
184
) y mucho menos el subempleo.
185
Ms bien, se increment el trabajo informal y se redujo
el trabajo asalariado.
El Acuerdo Nacional y el Pacto de
Mediano Plazo por la Inversin y el Empleo
Digno
En el Foro del Acuerdo Nacional (2002) se abri un de-
bate sobre el empleo en el pas y se acord la deci-
mocuarta poltica de Estado, que plantea el acceso al
empleo pleno, digno y productivo. Partiendo de esta
orientacin, en este mismo Foro, en 2005 se acuerda
el Pacto de Mediano Plazo por la Inversin y el Empleo
Digno, proponiendo estrategias de mediano y corto
plazo y algunas metas especficas. J ulio Gamero
186
re-
salta en l los siguientes aspectos:
Se pone a la par del objetivo del crecimiento econ-
mico un objetivo de empleo: la meta de reduccin
del subempleo a un 25 por ciento.
181 Somava, J. Introduccin. Globalization Europe. Decent Work in the Information Economy. Informe del Director General, Sixth European Regional Meeting.
Ginebra: OIT, 2000. Adems, la OIT dene indicadores de proteccin soc ial del trabajo para el caso del Per: (i) duracin de la jornada de trabajo; (ii) aliacin
a servicios de salud; (iii) aliacin al sistema de pensiones; (iv) proteccin frente al desempleo; y (v) seguridad y salud en el trabajo. OIT. Per: Propuesta de
Programa Nacional de Trabajo Decente, 2004-2006, informe preliminar, 2003.
182 Segn la OIT, el empleo precario es una relacin laboral donde falta la seguridad de empleo, uno de los elementos principales del contrato de trabajo. Este
trmino comprende el contrato temporal y el contrato a tiempo jo, trabajo a domicilio y la subcontratacin. OIT. La medicin del subempleo, Informe I. Deci-
mosexta Conferencia Internacional de Estadsticos del Trabajo. Ginebra, 1998.
183 A comienzos de los setenta, la productividad del trabajo en el Per solo estaba detrs de Argentina y Mxico. A comienzos del ao 2000, apenas superaba a
Bolivia. [] Durante los noventa, la estructura productiva peruana sufri un severo proceso de recomposicin interna, en el cual las microempresas aumentaron
signicativamente su participacin en el tejido productivo, pero aportando niveles muy bajos de productividad total. Por esa va result afectada la productividad
promedio de toda la economa. Gamero, J. Empleo e ingresos en el Per (2001-2005), ob. cit., p. 25.
184 Datos organizados por Francisco Verdera (Per 2002-2005, ob. cit., p. 4). Fuentes: 1991-95: Ministerio de Trabajo; 1997-2001: INEI-MTPS.
185 Gamero, J. Empleo e ingresos en el Per (2001-2005), ob. cit., pp. 27-28.
186 Ibd., p. 9.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 126
Apuesta por el fomento de la productividad como
medio para mejorar la competitividad del pas, de-
jando de lado las propuestas orientadas a ajustar los
salarios como medio para lograrlo.
Menciona explcitamente la necesidad de mejorar
peridicamente la remuneracin mnima.
Hace menciones muy importantes con relacin a la
promocin de la MYPE como medio general para
mejorar las condiciones de empleo en el pas.
Pone un claro nfasis en la promocin de polticas
de capacitacin laboral como polticas de Estado y
no como programas y acciones aisladas.
Al revisar con estos parmetros la poltica laboral
2001-2005, vemos que se ha avanzado relativamente
poco.

Mantenimiento de la precariedad del
empleo y avances parciales en derechos
laborales
Un paso positivo ha sido el impulso, desde el Gobier-
no de Transicin, a la elaboracin de una nueva Ley
General del Trabajo, con la formacin de una comisin
plural de expertos. El Gobierno de Alejandro Toledo
continu con esta labor, pero si bien fue beneficioso
poner a debate en el Consejo Nacional del Trabajo la
propuesta de la comisin de expertos, su discusin
se hizo excesivamente larga, y su tratamiento y apro-
bacin en el Congreso se postergaron durante todo
el periodo. As, en el contexto de la reforma anterior,
ha permanecido la precariedad del empleo y la des-
proteccin de la amplia mayora de trabajadores. En
el ao 2000, 22 por ciento de los trabajadores tena
trabajo estable, y en 2003 lo tena 23 por ciento. Asi-
mismo, solo 34,7 por ciento en este ltimo ao conta-
ba con cobertura laboral,
187
es decir, con condiciones
de proteccin social.
Tras la reforma laboral de los noventa, la tendencia del
trabajo estable se ha reducido drsticamente. Hoy, de
cada cuatro trabajadores, tres tienen diversas modali-
dades de trabajo temporal.
En este marco, se avanza en la restitucin parcial de
derechos conculcados en el periodo anterior. Cabe
mencionar, entre ellos, el reconocimiento y compensa-
cin por los despidos arbitrarios en el Estado y empre-
sas pblicas, el registro y reconocimiento de sindicatos
del sector pblico, la modificacin de la Ley de Rela-
ciones Colectivas para subsanar las observaciones de
OIT y el reconocimiento a la negociacin colectiva por
ramas en construccin civil, el restablecimiento de la
compensacin por tiempo de servicios en su funcin
original y, ms recientemente, las disposiciones para
hacer cumplir la jornada de ocho horas. Tambin hay
avances parciales en mejorar la inspectora laboral con
disposiciones especficas, as como el incremento y ca-
lificacin de inspectores.
Asimismo, se dio una ley promocional para la for-
malizacin de las PYME que establece para ellas un
rgimen laboral especial. Si bien esta ley tiene la vir-
tud de adecuar normas a la situacin especfica del
sector, su eficacia debe ser evaluada, pues luego de
tres aos de promulgada solo siete mil PYME (menos
de uno por ciento) se han acogido a este rgimen.
Para el sector agrario se ha dado una medida simi-
lar, cuyos efectos tambin es necesario evaluar. Por
otro lado, con respecto al salario mnimo, se produje-
ron dos reajustes relativamente importantes: uno en
2003, de 12 por ciento, y otro en 2005, de 9 por
ciento. No obstante, no se ha llegado a establecer un
mecanismo de reajuste continuo como establece
la OIT para evitar prdidas adquisitivas en la pobla-
cin que luego no son recuperables, as como para
187 Ibd., p. 56.
Parte 2: Desempeo de l os actores 127
Grfico 4
evitar saltos bruscos que puedan afectar la contrata-
cin de personal.
La permanencia de la desproteccin de la mayora de
trabajadores y la orientacin de la poltica econmica
para favorecer prioritariamente la gran inversin expor-
tadora, han sido factores importantes para que el cre-
cimiento econmico no repercuta en una ampliacin
sustantiva de empleo adecuado y, por lo tanto, en una
reduccin significativa de la pobreza.
Crecimiento restringido del empleo
El empleo urbano ha venido creciendo sostenidamen-
te desde 2003
188
aunque ha cobrado mayor impulso
desde 2005 y se ha concentrado en determinados
sectores:
Creci en mayor magnitud en las ciudades del inte-
rior del pas que en Lima Metropolitana. En las ciu-
dades del interior, el crecimiento del empleo ha
estado ms vinculado con ciudades de la costa y
Evolucin del
trabajo estable
1990-2003
Fuente: de 1990 a 1996, Reforma laboral, empleo y salarios en el Per, Bernedo 1999; 2000 en adelante ENAHO III Trimestre.
Elaboracin: MTPE-Programa de Estadsticas y Estudios Laborales.
Nota: por estable se debe entender al contrato indenido.
Citado por Julio Gamero en: Empleo e ingresos en el Per (2001-2005), ob. cit. ,p. 28.
Fuente: MTPE.
188 Esta armacin se basa en el ndice de variacin mensual del empleo calculado a partir de la encuesta nacional que aplica el Ministerio de Trabajo y Promocin
del Empleo (MTPE) a las empresas de diez y ms trabajadores del sector privado en Lima y en veinte ciudades principales del interior.
Estables Temporales Tendencia de estables
61
90-
80-
70-
60-
50-
40-
30-
20-
10-
0-
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 2000 2001 2002 2003
39
63
37
53
47
51
49 51
49
57
43
75
25
78
22
76
24
74
26
77
23
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 128
empresas exportadoras principalmente confec-
ciones y productos agrcolas favorecidas por el
ATPDEA. El ndice de crecimiento sealado en el
cuadro 11 para el resto urbano toma como base
solo a veinte ciudades importantes y no a todas las
actividades generadoras de empleo, por lo tanto, se
refiere a la variacin de una PEA ocupada bastante
reducida.
189
En segundo lugar, creci ms en las empresas de
mayor tamao relativo y menos en las ms peque-
as, que son las que mayoritariamente emplean a la
poblacin en situacin de pobreza. Mientras que en
las empresas de cien y ms trabajadores el empleo
ha crecido en 16,3 por ciento desde 2002, en las
microempresas y pequeas empresas apenas viene
recuperndose en 7,8 por ciento.
190
Esto se debe a
que las empresas que ms han crecido son las vin-
culadas con la exportacin de productos primarios,
empresas con alta productividad y rentabilidad pero
con poca absorcin de empleo.
191
En Lima Metropolitana, que representa la mayor
concentracin de empleo urbano en el pas, el em-
pleo ha crecido, pero no al ritmo de crecimiento de
la PEA. La consecuencia de esto ha sido el aumen-
to de la tasa de desempleo de 7,8 por ciento en
el ao 2000 a 10,5 por ciento en 2004.
192

Por otro lado, si bien en Lima el empleo crece en
todas las ramas de actividad, se observan evolucio-
nes contrapuestas que expresan un tipo de creci-
miento que demora en beneficiar a los trabajadores
189 En el interior del pas, la encuesta del MTPE que sustenta estos datos tiene varias limitaciones: (i) no cubre todo el resto urbano, y (ii) para estas veinte ciudades
abarca las actividades extractivas, la manufactura, comercio y servicios, pero no cubre la construccin ni el empleo pblico, actividades que son importantes en
las ciudades intermedias.
190 Vase <http://www.mintra.gob.pe/peel/publicaciones/iem/IEM109.pdf>.
191 Gamero, J. Empleo e ingresos en el Per (2001-2005), ob. cit., p. 46.
192 Fuente: MTPE. Hay diferentes resultados en las mediciones del MTPE (que consigna para 2004 una tasa de 10,5 por ciento) y el INEI, que consigna 9,4 por
ciento para 2004 y 9 por ciento para 2005. Informacin presentada por F. Verdera en Per 2002-2005, ob. cit., p. 69.
Cuadro 11
Per urbano: variacin
anual del empleo en
empresas de diez y ms
trabajadores segn rea
geogrca
rea Ponderacin 2003 2004 2005
Per urbano 100,0 1,9 2,7 4,5
Lima Metropolitana 75,0 1,7 2,4 3,9
Resto urbano 25,0 2,4 3,6 6,3
Tomado de MTPE- Programa de Estadsticas y Estudios Laborales (PEEL). Se trata de la variacin del
ndice promedio de un ao respecto al anterior. La ponderacin de Lima y el resto urbano ha sido
deducida a partir de las variaciones que guran en el cuadro.
Fuente: MTPE- DNPEFP, Encuesta Nacional Urbana de Variacin Mensual del Empleo.
Citado por Verdera, F. en: Per 2001-2005, ob. cit., p. 4.
Parte 2: Desempeo de l os actores 129
de las pequeas y microempresas y a los trabajado-
res independientes con menor nivel de estudios.
193
La PEA ocupada aumenta 9,8 por ciento en empre-
sas medianas y grandes (ms de diez trabajadores)
y disminuye en -0,8 por ciento en las pequeas y
microempresas.
194
Asimismo, mientras que la ocu-
pacin en las empresas creci en 4,6 por ciento, el
empleo independiente se recort en -3,9 por ciento.
195
Crecimiento del ingreso laboral con
desigualdad
Las remuneraciones en el mbito urbano tambin ex-
presan tendencias contrapuestas que desfavorecen a
los ms pobres: MYPE, independientes y personas con
bajo nivel educativo.
Entre los aos 2000 y 2003, los ingresos hora por
tamao de empresa muestran que en las de menor
tamao relativo la capacidad adquisitiva de los tra-
bajadores continu reducindose, mientras que en
las ms grandes hubo una recuperacin.
En Lima Metropolitana, entre 2005 y 2006 las remu-
neraciones promedio se han elevado 4,7 por ciento:
en varones, 5,2 por ciento, y en mujeres, 3,7 por
ciento. El aumento es mayor en empresas de ms
de cincuenta trabajadores (8,8 por ciento), menor
en las que tienen entre once y cincuenta trabajado-
res (2,4 por ciento), y un poco menor en las de diez
o menos trabajadores (2 por ciento). Asimismo, los
mayores aumentos ocurren en los trabajadores que
tienen ms educacin, casi no ocurren en quienes
tienen secundaria incompleta (0,3 por ciento) y se
registran bajas (-1 por ciento) en quienes tienen es-
tudios incompletos de primaria.
196

Por otro lado, el subempleo invisibleen Lima Metro-
politana es decir, personas que trabajan pero cuyos
ingresos son menores al valor de la canasta mnima
de consumo familiar entre 2005 y 2006 se incre-
ment 5,8 por ciento. El seguimiento de este indica-
dor en los ltimos aos expresa la poca eficacia de la
reactivacin de la economa con relacin a la pobreza.
El subempleo invisible como proporcin de la PEA se
increment progresivamente: 37,4 por ciento a inicios
de 2003, 39,6 por ciento en 2004, 38,0 por ciento en
2005 y 40,4 por ciento a inicios de 2006.
197
Si bien las desiguales evoluciones en el crecimiento
de los ingresos laborales han mejorado las condi-
ciones de vida en sectores especficos, han tenido
como consecuencia un incremento de la desigual-
dad en la distribucin del ingreso en el pas.
Institucionalizacin del dilogo y baja
sindicalizacin
Otro rasgo que hay que resaltar en este periodo es la
apertura del dilogo social entre el capital y el trabajo.
Con el Gobierno de Transicin, en enero de 2001 se
instal el Consejo Nacional del Trabajo (CNT) como r-
gano consultivo del Ministerio de Trabajo y espacio de
concertacin tripartita entre el Estado, los gremios em-
presariales y las organizaciones sindicales, que conti-
nu con el Gobierno de Alejandro Toledo. Este espacio
ha favorecido el dilogo social y ha tenido una presen-
cia activa en la discusin de la poltica laboral. En el
CNT se acord la Ley de Intermediacin Laboral (relativa
193 Iguiiz, J. El trasfondo econmico, ob. cit., p. 165.
194 La misma tendencia se expresa por tamaos de las empresas: el nmero de ocupados aumenta 9,8 por ciento en empresas de 51 y ms trabajadores, pero
disminuye -1,7 por ciento y -0,06 por ciento en empresas entre once y cincuenta trabajadores y entre uno y diez trabajadores, respectivamente.
195 Fuente: MTPE: Encuesta de Empleo Permanente. Datos citados por J. Iguiiz, El trasfondo econmico, ob. cit., p. 165.
196 Fuente: MTPE. Datos citados por J. Iguiiz, ibd., p. 166.
197 Ibd., p. 166.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 130
Grfico 5
a los services), la Ley de Trabajo Portuario, as como la
modificacin de la ley y el reglamento de uso de la com-
pensacin por tiempo de servicios (CTS). Asimismo, se
tomaron acuerdos para el levantamiento de doce de las
diecisis observaciones que haba hecho la OIT al Per
por incumplimiento de los convenios internacionales du-
rante el Gobierno de Alberto Fujimori, y se discuti am-
pliamente el anteproyecto de la Ley General de Trabajo.
Se lleg a acuerdos en el 70 por ciento de su contenido,
aunque tambin hubo periodos de estancamiento.
Una de las principales condiciones adversas para un
dilogo ms equilibrado, ms all de la mayor o menor
disponibilidad de los actores participantes, es la debilidad
del movimiento sindical, atenazado por la disminucin del
peso de las relaciones salariales y la amplia presencia de
la inestabilidad en el empleo. Como ya se ha sealado, la
tasa de sindicalizacin sigue siendo muy baja.
La dbil conexin entre el crecimiento
econmico y el empleo adecuado explica
la dbil conexin del crecimiento con la
reduccin de la pobreza
La evolucin de los indicadores antes analizados per-
mite identificar dos factores que explicaran la escasa
conexin entre crecimiento econmico y empleo.
Ingresos
por tamao
de empresa
Gamero, J. Ingresos por tamao de empresa, ob. cit., p. 50.
Fuente: MTPE, PEEL.
2 a 9 trabajadores 2 a + trabajadores 10 a + trabajadores
9-
8-
7-
6-
5-
4-
3-
2-
1-
0-
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 2000 2001 2002 2003
Parte 2: Desempeo de l os actores 131
Grfico 6
Uno de ellos se vincula con la naturaleza del creci-
miento econmico. En un pas como el nuestro, con
una estructura econmica con productividades muy
desiguales y dinmicas de absorcin de empleo muy
distintas,
198
la bonanza de algn sector primario ex-
portador no necesariamente se propaga al resto de
la economa. Gamero
199
seala que en el caso de un
crecimiento primario exportador, es muy probable que
[el empleo] acabe concentrndose en los sectores
modernos, y que en el caso de la agricultura costea
de exportacin, ese dinamismo podra ir acompaa-
do de bajos salarios, dado el nivel de sobreabundan-
cia relativa de mano de obra. As, en general, los
diversos indicadores de empleo y crecimiento esta-
ran reflejando una mejora en los niveles de empleo
ms calificado que se localiza, precisamente, en las
Distribucin del
ingreso laboral
en el Per
2000-2004
Fuente: INEI, ENAHO 2000-2004.
Elaboracin: J. Gamero. Empleo e ingresos en el Per (2001-2005), ob. cit., p. 54.
198 La distancia en los niveles de PBI por persona ocupada entre la minera y la agricultura fue de 52 veces en 1999 y de 33 veces en 2003-2004. Asimismo, por cada
100 mil soles adicionales de PBI, la minera absorba un empleo y la agricultura 38. Datos citados por F. Verdera en Per 2002-2005, ob. cit., p. 71.
199 Gamero, J. Empleo e ingresos en el Per (2001-2005), ob. cit., p. 33.
2004 (Gini=0,582) 2000 (Gini=0,522) Lnea de equidad
100-
90-
80-
70-
60-
50-
40-
30-
20-
10-
0-
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Curva de Lorenz 2000-2004
P
a
r
t
i
c
i
p
a
c
i

n

a
c
u
m
u
l
a
d
a

e
n

e
l

i
n
g
r
e
s
o

t
o
t
a
l
Decil de la poblacin remunerada
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 132
empresas de mayor tamao relativo, que representan
no ms del 15 por ciento de todo el empleo. Al res-
pecto, Francisco Verdera, experto en empleo de la
OIT, seala que la nica forma en que se podra recu-
perar el empleo asalariado en el pas es aumentando
la inversin en los diferentes sectores y elevando el
producto y la productividad en las ramas intensivas
en mano de obra.
El segundo factor es el efecto de la desigualdad social
en el crecimiento. La desigualdad debilita el impacto del
crecimiento econmico en la generacin de empleo y,
por lo tanto, en la reduccin de la pobreza. Hemos vis-
to las tendencias contrapuestas que se generan, que
desfavorecen a los sectores en situacin de pobreza.
Diversos autores postulan que la desigualdad inicial de
los activos de una sociedad afecta el dinamismo del
crecimiento econmico, incidiendo en la capacidad de
generacin de empleos y de disminucin de la pobreza.
200

En los dos factores sealados, es la escasa gene-
racin de empleo adecuado la que no acaba de co-
nectar el crecimiento econmico con la disminucin
de la pobreza.
2.5. Poltica agraria
201
Entre las polticas econmicas sectoriales, la poltica
agraria es una de las ms directamente vinculadas a la
problemtica de la pobreza, por eso nos detendremos
un momento en ella. En 2001, 77,1 por ciento de la
poblacin rural estaba en situacin de pobreza y 49,8
por ciento en extrema pobreza.
202
El factor econmico de mayor importancia relacionado
con esta situacin de pobreza es la baja productividad
de la mayora de productores agrarios, condicionada
histricamente por los desiguales trminos de intercam-
bio entre la ciudad y el campo. La agricultura de expor-
tacin, que es el sector ms moderno y competitivo,
involucra a una minora de los productores agrarios. En
ella, el sector ms dinmico es el de las exportaciones
no tradicionales (esprragos, frutas, hortalizas, coloran-
tes y otros), que actualmente representan dos tercios
del total y apenas abarcan 3 por ciento del rea agrco-
la, y estn situadas principalmente en la costa.
Modernizacin dependiente de las
exportaciones
La poltica agraria ha seguido un modelo de moderni-
zacin del agro dependiente de las exportaciones, en
desmedro de la agricultura orientada al mercado interno.
203

Esto ratifica la orientacin de la dcada anterior y resulta
consistente con la poltica macroeconmica actual.
Los trminos en que se ha negociado el Tratado de
Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos expresan
claramente esta orientacin. El TLC confirma las venta-
jas otorgadas a los cultivos agrarios de exportacin por
el ATPDEA, a cambio de la mayor apertura de nues-
tras fronteras a los productos agrcolas estadouniden-
ses (muchos de ellos subsidiados)
204
y del acceso a
200 Birdsall 1977, BID y PNUD, citados por Julio Gamero en ibd., p. 33.
201 El balance de esta poltica toma como base dos estudios de Fernando Eguren, especialista en temas agrarios, citados ms adelante.
202 INEI, ENAHO 2001-IV.
203 Eguren, Fernando. Un modelo de modernizacin agraria que prolonga la pobreza. En: Oxfam. Pobreza y desarrollo en el Per, ob. cit.
204 Los productos amenazados por las importaciones desgravadas desde Estados Unidos abarcan a la gran mayora de los agricultores nacionales, ya sea directa-
mente (cuando compiten con productos similares, como el trigo, maz, cebada, algodn) o indirectamente (cuando compiten con sucedneos, como ocurre con
el trigo, cuyos derivados afectan el consumo de productos tradicionales, como la papa, el arroz y otros).
Parte 2: Desempeo de l os actores 133
La problemtica del empleo en las provincias del departamento de Lima
En el balance realizado por la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza de la Regin Lima, conformada por las provincias de Ba-
rranca, Cajatambo, Canta, Caete, Huaral, Huaura, Huarochir, Oyn y Yauyos, resalta en su diagnstico el tema del empleo y la fuga de capitales
de la regin, situacin que caracteriza a un nmero importante de regiones.
El empleo
La poblacin econmicamente activa est distribuida en tres grandes sectores econmicos: primario (52 por ciento), en el que destacan la agri-
cultura, la ganadera, la pesca y la minera extractiva, aunque todas ellas salvo la minera tienen bajos niveles de productividad; secundario
(12 por ciento), en el que se encuentran algunas industrias ligadas al sector agrario: azcar, algodn, avicultura, ganado lechero; y terciario (36
por ciento), que incluye ocupaciones de sobrevivencia en el pequeo comercio, talleres y servicios de corte familiar.
Otra caracterstica de esta poblacin es que solo 40 por ciento est ocupada, mientras que casi la mitad (47 por ciento) se encuentra subocupada
(empleo temporal, ingreso por debajo del salario mnimo) y 13 por ciento desocupada. En este caso, el problema no es tanto el desempleo o
subempleo, sino que los empleos son de baja productividad. Es decir, la gente pobre trabaja de manera muy intensiva y durante muchas horas
en actividades mal remuneradas e improductivas.
En nuestra realidad regional, el desempleo y subempleo inicialmente se ocultaban en la microcomercializacin, el servicio de taxi, etctera. Al ha-
berse saturado estos mercados laborales, se recurre a la migracin al exterior que, en el caso de la regin Lima Provincias Norte (Huaral, Huaura,
Barranca), es sobre todo femenina y dirigida hacia pases vecinos como la Argentina y Chile, para empleos bsicamente en el servicio domstico.
La generacin del empleo no solo tiene que ver con crear condiciones para atraer inversiones, sino tambin para facilitar los esfuerzos del au-
toempleo. En estos aspectos se perciben dos fenmenos.
Fuga de capitales
La baja utilizacin y la fuga de capitales de la regin, no obstante la diversidad de sectores donde se podran invertir agricultura, agroindustria,
pesca, etctera, indican la falta de capacidad para generar proyectos de inversin productivos, investigacin e incentivos para la inversin que
genere empleo en la regin.
Recuadro 3
Lima Provincias: coecientes de utilizacin y fuga de capitales, ao 2002
mbito
Pas Lima Lima Provincias
Coecientes 0,90 0,92 0,54
Utilizacin 0,10 0,08 0,46
Fuga de capitales 1,00 1,00 1,00 u
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 134
nuestros recursos naturales (que incluyen la inmensa
biodiversidad de nuestro pas).
Desde la orientacin bsica sealada, la tendencia
ha sido tambin en continuidad con la dcada an-
terior la aplicacin de polticas diferenciadas para la
costa (percibida con ms posibilidades para la agricul-
tura de exportacin), la sierra (percibida como tradicio-
nal y orientada al mercado interno y el autoconsumo), y
205 Eguren, Fernando. Polticas agrarias, cambios institucionales y nuevos actores en el agro peruano. En: Construir instituciones: Democracia, desarrollo y
desigualdad en el Per desde 1980. Lima: Ponticia Universidad Catlica del Per, Universidad del Pacco, IEP, 2006, p. 120.
Es decir, 54 por ciento del total de colocaciones bancarias que se nancian con los depsitos de los agentes del sistema bancario permanecen
en la Regin Lima Provincias, mientras que 46 por ciento salen hacia otras regiones. Esto es, Lima Provincias se convierte en un exportador neto
de capitales, por lo que sufre una descapitalizacin interna progresiva.
Hacia marzo de 2003, los depsitos en la banca mltiple y en moneda nacional bordearon los 278,4 millones, mientras que las colocaciones
fueron de 144,4 millones en el mismo periodo.
La presencia de crditos de consumo de instituciones bancarias como el Banco de Trabajo (ocina Huacho), Interbanc (ocina Barranca) y la Caja Municipal
de Sullana (sede Huacho), y en menor proporcin los bancos de Crdito y Continental, ha originado un fuerte movimiento de capitales en la regin.
A manera de ejemplo, hay actividades como la explotacin del ganado lechero o de frutales (melocotn, manzanos, paltos) que podran pasar a
otras etapas del proceso productivo, pero se requiere capacitacin de la fuerza laboral e inversiones pblicas y privadas.
Una parte de la responsabilidad para brindar un mejor ambiente para la inversin y la capacidad de autogenerar empleos en las MYPE la tienen
las municipalidades y las cmaras de comercio. Una excepcin es la Cmara de Comercio de Barranca, que viene articulando iniciativas con la
Municipalidad Provincial para incentivar el desarrollo de las MYPE.
En el diagnstico de las MYPE elaborado por el Consejo Regional de la Micro y Pequea Empresa (COREMYPE) del Gobierno Regional, se destaca
como prioridad el fortalecimiento organizativo y asociatividad de las MYPE, as como la necesidad de apoyo con capacitacin y nanciamiento
para que estas accedan a las compras estatales.
Otra preocupacin es la limitada oportunidad para el empleo juvenil y la persistencia del trabajo infantil.
la selva (percibida tambin como tradicional, pero con
recursos naturales para su extraccin).
205
Las grandes medidas y recursos se han dirigido a la
costa y, en ella, a favorecer los cultivos de exporta-
cin, desde la inversin sustantiva para mejorar las
condiciones sanitarias como los programas del
Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA), por
ejemplo, para la eliminacin de la mosca que afecta
u
Parte 2: Desempeo de l os actores 135
los cultivos o los esfuerzos de la Comisin para la
Promocin de Exportaciones (PROMPEX) para ubicar
mercados para estos cultivos, hasta el apoyo pblico
para la formacin de cadenas productivas entre las
empresas agroindustriales y los pequeos producto-
res. La participacin en estas cadenas es condicin
para el acceso a los prstamos de AgroBanco.
206

La poltica para la sierra se ha basado en pequeos
programas promocionales y de carcter redistribu-
tivo, con recursos relativamente escasos o princi-
palmente sostenidos con fondos de la coopera-
cin internacional, en general poco articulados y
no asumidos como poltica pblica nacional. En el
taller organizado por la MCLCP, en noviembre de
2005, los funcionarios del Ministerio de Agricultu-
ra (MINAG) sealaron entre las limitaciones en el
desempeo del sector la falta de articulacin en-
tre los programas del propio sector, as como la
reduccin progresiva de recursos. En ese mismo
taller se destacaron como programas de promo-
cin productiva de mayor incidencia los siguien-
tes: Corredor Puno-Cusco, Maras, INCAGRO y
PRONAMACHCS,
207
que transfieren recursos a los
productores para fortalecer su relacin con el mer-
cado. Adicionalmente, se mantuvieron los progra-
mas de apoyo a infraestructura social y productiva
del Fondo de Cooperacin para el Desarrollo So-
cial (FONCODES) y el Instituto Nacional de Infraes-
tructura Educativa y de Salud (INFES).
Si bien en la selva el MINAG se orient explcitamen-
te al manejo sostenible de los recursos naturales,
ha continuado la creciente extraccin de recursos
forestales (cada vez ms vinculados con la exportacin)
y otros recursos de la Amazona (como el oro), sin
una adecuada responsabilidad con su manejo, de-
predndolos y afectando el equilibrio del hbitat de
numerosas comunidades nativas. En este periodo,
el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA)
ha incrementado de manera importante las reas
protegidas, pero ha habido debilidad en la definicin
de polticas especficas, as como en la evaluacin
y el control de la extraccin. Como consecuencia
de ello, existe una importante extraccin ilegal de
madera y otros recursos que el Estado no controla.
Continuidad en la privatizacin de recursos
En este periodo se continu con la orientacin anterior
de favorecer la privatizacin de los recursos (principal-
mente la tierra), en condiciones que puedan ser mejor
aprovechadas por inversiones relativamente grandes.
208
Desde 1980, diversas normas fueron desmontando las
restricciones a un mercado de tierras impuestas por
la reforma agraria de 1969, hasta que la Constitucin
de 1993 desterr el concepto de reforma agraria y
convalid las disposiciones legales dirigidas a libera-
lizar el mercado. Del principio de la funcin social que
deba cumplir la tierra para legitimar el derecho a su
206 El Informe preelectoral de la PCM y el MEF, ya citado, seala que la poltica sectorial agraria estuvo orientada principalmente a fortalecer y desarrollar el fun-
cionamiento de los mercados agrarios, buscando el mayor acceso a mercados externos, as como tambin a promover la gestin empresarial y organizacin de
los productores en cadenas productivas, p. 19.
207 Maras se desarrolla en Apurmac y Cusco. En INCAGRO (Innovacin y Competitividad para el Agro Peruano) se desarrollaron catorce concursos pblicos
mediante los cuales se transrieron 8 millones de dlares a 123 proyectos. En un segundo momento se orient hacia los ms pobres en 101 comunidades
campesinas en Huancavelica. Se ha contribuido al desarrollo de capacidades a travs de la formulacin de miniplanes de negocios como requisito para acceder
al concurso, promoviendo el conanciamiento (informe de funcionario de INCAGRO en taller organizado por la MCLCP). En el Programa Nacional de Manejo de
Cuencas Hidrogrcas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS), se ha trabajado con 4.400 organizaciones campesinas (aproximadamente 200 mil familias)
en la sierra de dieciocho departamentos, vinculando a los sectores ms pobres al mercado, dndoles asistencia tcnica y promoviendo el adecuado uso de los
recursos naturales (informe de funcionario de PRONAMACHCS en taller organizado por la MCLCP).
208 F. Eguren destaca la importancia para el agro del mantenimiento de este tipo de orientacin en Un modelo de modernizacin agraria, ob. cit., p. 52.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 136
Recuadro 4
La regin de Madre de Dios desarrolla una actividad econmica eminentemente extractiva. En el balance realizado por la Mesa de Concertacin
para la Lucha contra la Pobreza Regional hay una breve pero ilustrativa descripcin de estas actividades.
Los sectores correspondientes a agricultura en sus actividades extractivas forestal y de castaas, sumados a la del sector minero en su actividad
extractiva del oro, totalizan el mayor movimiento econmico y sobre todo generador de empleo e ingresos familiares en un amplio sector de la
poblacin ja y otante de Madre de Dios, pero a su vez tambin generan diversos problemas crticos de pobreza en la regin. Estos se presentan
de un modo diferente por cada actividad econmica y son los siguientes:
Extraccin forestal
Durante este periodo, la extraccin maderera se ha masicado en la tala y comercializacin legal e ilegal de especies como caoba, cedro,
ishpingo y tornillo, que se han agotado en las zonas concesionadas, y se han invadido zonas de reserva natural o de comunidades nativas. Esto
ha agudizado los problemas sociales de concentracin del aprovechamiento econmico en algunos concesionarios y comerciantes ilegales de
madera, superposicin de territorios y conictos de extraccin, empleo de trabajadores alejados de su entorno familiar y sin cobertura de salud,
con remuneraciones mnimas y sujetos a la venta de la madera extrada para recibir su pago.
Dado que la madera se comercializa sin mayor valor agregado, solo se traslada fuera de la regin la riqueza de un recurso natural que, al no
existir reforestacin, se agota, con lo que se acenta la pobreza.
Extraccin de castaa
La extraccin de este recurso es ecolgica y no genera impacto ambiental, pero requiere mayor apoyo e inversin para instalar plantas de
benecio y secado en las propias reas de extraccin. La nalidad es otorgar un mayor valor agregado, rendimiento econmico y cobertura a
aproximadamente 1.300 familias en esta actividad, que emplea a 6.500 trabajadores temporales para las zafras e, indirectamente, para una
cantidad signicativa de trabajadoras peladoras en el campo y la ciudad. Falta una legislacin adecuada para esta actividad.
Extraccin minera
La extraccin minera de oro, efectuada principalmente por inmigrantes de las zonas altoandinas, produce actualmente 150 millones de
dlares estadounidenses al ao. No es una actividad minera sino aluvial, y tampoco una actividad artesanal sino mecanizada con el empleo
de cargadores frontales, volquetes, motobombas, etctera. En cuanto a la generacin de empleos, estos son de carcter temporal, con
condiciones de trabajo pauprrimas e insalubres y de subalimentacin. Principalmente se capta a trabajadores inmigrantes de las zonas
altoandinas de Cusco y Puno. No contribuyen signicativamente a la regin, pues sus inversiones o rentas estn destinadas a sus lugares
de origen y, adems, sus adquisiciones de bienes mayores y menores, como servicios en general, son provedos principalmente desde
Cusco o Lima, por lo que las riquezas se extraen de la regin sin aportar directamente a la economa regional ni contribuir a superar los
niveles de pobreza.
Actividades extractivas y pobreza en Madre de Dios
Parte 2: Desempeo de l os actores 137
propiedad, se pas a privilegiar el principio de la com-
petitividad, con lo cual los principales agentes capaces
de asegurarla eran los inversionistas y empresarios.
209

Sobre esa base, en 1995 se promulg la ley 26505,
llamada Ley de Tierras, que elimin los lmites al tama-
o de la propiedad as como las restricciones a su uso,
y autoriz la privatizacin individualizada de las tierras
de las comunidades nativas y campesinas y su transfe-
rencia a terceros. Cabe sealar que estos cambios en
la propiedad de la tierra favorecieron el surgimiento de
un empresariado agrario exportador, principalmente en
la costa. No obstante, el mercado de tierras se ha ve-
nido desarrollando de manera bastante incipiente.
210
La
informalidad de los derechos de propiedad, la inseguri-
dad jurdica, la escasez de informacin y la atomizacin
de la propiedad han sido sealadas como factores que
impiden el desarrollo de tal mercado.
211
La poltica del control del agua no sigui el mismo ca-
mino. Los intentos por crear un mercado de derechos
de aguas no han prosperado, entre otras razones por la
oposicin de los agricultores y por dificultades de orden
tcnico. La Ley de Aguas de 1969 se ha mantenido
y solo se han introducido algunas modificaciones para
reducir el control estatal. En 1987 se transfiri la gestin
del agua a las juntas de usuarios y a sus comisiones de
regantes, y en 1994 se autoriz la concesin y mante-
nimiento de los grandes proyectos hidrulicos al sector
privado.
212

Continuando con las orientaciones de la etapa anterior, se
ha avanzado en algunas iniciativas como las siguientes:
En marzo de 2006 se aprob la Ley General de
Pueblos Originarios, Comunidades Campesinas
y Nativas, basada en la revisin de toda la legis-
lacin existente sobre comunidades campesinas
y nativas, buscando actualizarla y concordarla.
La ley incorpora las recomendaciones de la OIT
sobre derechos de pueblos indgenas y otros de-
rechos de la legislacin actual, como el derecho
al acceso a los recursos naturales existentes en
sus tierras, la propiedad intelectual de los cono-
cimientos tradicionales sobre recursos genticos,
as como la consulta previa e informada cuando
se proyecten medidas que afecten sus intereses.
Sin embargo, esta ley se enmarca dentro de los
lmites fijados por la Constitucin de 1993, ac-
tualmente vigente.
Se elabor un nuevo proyecto de Ley de Aguas, por
primera vez multisectorial y con consultas en once
audiencias pblicas, pero que no expresa un mayor
cambio de polticas y an no ha sido aprobada por
el Congreso. Asimismo, se contina la ejecucin del
Proyecto Subsectorial de Irrigacin en los valles de
la costa para mejorar el riego.
Continuidad en la liberalizacin de precios
y comercio
En la dcada anterior, se liberalizaron totalmente los pre-
cios agrcolas
213
y se elimin la intervencin del Estado
en la comercializacin de la produccin domstica y de
las importaciones, lo que afect negativamente sobre
todo a los productores pequeos y campesinos. El re-
tiro del Estado permiti, nuevamente, el surgimiento de
209 Eguren, F. Polticas agrarias, cambios institucionales, ob. cit., p. 128.
210 El censo agropecuario de 1994 mostr que, del total de parcelas con propietario, solo 27 por ciento haba sido adquirido por compraventa.
211 Zegarra Mndez, Eduardo. El mercado de tierras rurales en el Per. Santiago de Chile: Cepal-GTZ, 1999, citado por F. Eguren en Polticas agrarias, cambios
institucionales, ob, cit.
212 Eguren, F., ibd., pp. 132-133.
213 Anteriormente el Estado intervena en la jacin de algunos precios de productos alimenticios de consumo masivo.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 138
Recuadro 5
Esfuerzos interinstitucionales por mejorar activos en el
rea rural Huancavelica*
Proyecto Mejoramiento de semillas y mejoramiento de raza de ganado vacuno, ovino y camlidos sudamericanos
En este proyecto han participado instituciones pblicas y diversas ONG entre ellas Desco y la Direccin Regional de Agricultura, las que han
asumido el reto de mejorar los recursos naturales y pecuarios. As, se viene trabajando en el mejoramiento de semillas del haba, arveja y papas
nativas. Tambin se est impulsando el recurso frutcola, como es el caso de la lcuma, la granadilla, la palta y otros productos nativos que tienen
demanda en el mercado. En el caso de la ganadera, se trabaja en el mejoramiento del ganado vacuno, ovino y camlidos sudamericanos
Logros
Se ha conseguido articular y organizar a los productores en cadenas productivas, insertar sus productos en el mercado nacional y fortalecer las
organizaciones sociales de base. Esto ha permitido:
El mejoramiento gentico de camlidos sudamericanos
La tecnicacin de la faena y matanza de los camlidos
Dicultades encontradas
En el caso de la bra de alpaca, esta se procesa en Arequipa, por lo tanto los precios de este producto son asignados en Arequipa. Es nece-
sario conferir mayor valor agregado a este producto, para que no dependa de los precios establecidos en Arequipa.
Debilidad de las organizaciones sociales.
Incremento de los costos de produccin debido a los costos de transporte, por el mal estado del sistema vial.
Lecciones aprendidas
Es necesario invertir y apostar por la actividad agropecuaria en la regin y, al mismo tiempo, sensibilizar a la ciudadana respecto de la ex-
plotacin adecuada de los recursos naturales.
Debe insistirse en el fortalecimiento de las organizaciones sociales de base, porque es con estas con las que se trabaja en el sector
agropecuario.
Es preciso mejorar la calidad de la mano de obra, ya que es el departamento con ms altos ndices de mano de obra no tecnicada.
Los proyectos productivos no deben dejar de lado el componente de fortalecimiento organizacional, pues la productividad depende mucho de
la capacidad de cohesin de las organizaciones sociales de base.
* Informe de la MCLCP de Huancavelica.
los intermediarios (locales, mayoristas o transportistas),
que a partir de su control del crdito y la informacin,
y gracias a una adecuada organizacin, concentran la
mayor parte de los beneficios generados en la produc-
cin. En cuanto al comercio exterior, se dispuso una
amplia liberalizacin, establecindose un impuesto ni-
co de 15 por ciento para la importacin de alimentos.
A su vez, ante la presin de los productores, se aplica-
ron diversas medidas compensatorias, sin restringir las
importaciones.
Parte 2: Desempeo de l os actores 139
En general, esta poltica se ha mantenido. Se estableci
una franja de precios que da cierta proteccin a diver-
sos cultivos nacionales como respuesta a los subsidios
de los pases exportadores. Estas protecciones son
las que se han negociado en el TLC con los Estados
Unidos, en medio de una aguda polmica nacional; al-
gunas se retirarn de manera ms inmediata, y otras
progresivamente. El Programa Nacional de Asistencia
Alimentaria (PRONAA), por su parte, ha establecido una
poltica ms activa para adquirir preferentemente pro-
ductos nacionales, dando prioridad a las localidades y
regiones donde se aplican sus programas.
Privilegio de la minera sobre la agricultura
El alza en los precios internacionales de los minerales
ha hecho altamente rentable la explotacin minera en
nuevas zonas del pas, y ha atrado la inversin adicional
de capitales extranjeros para la exploracin y explota-
cin. Este inters de la inversin por la minera pero
tambin por los hidrocarburos ha generado mltiples
conflictos por el uso de la tierra y el agua entre las em-
presas inversionistas (en su mayora extranjeras) y las
comunidades campesinas y nativas, propietarias de
las tierras. En 2001, 40 por ciento de las comunidades
campesinas se ubicaba en reas de influencia de las
actividades mineras. En el caso de las comunidades
nativas, el conflicto se relaciona con la explotacin del
gas y el petrleo que se encuentran en sus territorios.
Los motivos de conflicto han sido varios: desde el propio
uso que se le va a dar a la tierra, que en el caso de las
minas de tajo abierto es excluyente (o minera o actividad
agropecuaria), o el aprovechamiento del agua, hasta la
distribucin de los beneficios econmicos derivados de
la minera, pasando por los efectos negativos particu-
larmente en el medio ambiente que afectan la salud de
la poblacin y la productividad de los suelos. Los conflic-
tos se han presentado en diferentes regiones del pas y,
en ellos, el Estado ha tendido a privilegiar las condiciones
favorables para la inversin minera y de hidrocarburos.
Bajo crecimiento y prolongacin de la
pobreza
En el periodo 2001-2006, el sector agropecuario creci
a un ritmo menor que el PBI nacional. El promedio anual
fue de 2,5 por ciento.
214
Durante este lapso, los precios
reales en chacra de los principales productos continua-
ron cayendo: el de los productos agrcolas baj 3,4 por
ciento y el de los pecuarios 4,8 por ciento. El precio
de la papa principal producto del campesinado po-
bre se redujo 33 por ciento. Los productos cuyos
precios mejoraron son principalmente de exportacin:
caf (80,3 por ciento), ajo (36,2 por ciento), esprrago
(19,4 por ciento) y frijol (18 por ciento).
215
El modelo de modernizacin basado en las exportacio-
nes, la privatizacin de recursos y la liberalizacin de pre-
cios y de mercados tiende a ser excluyente. Por un lado,
se est produciendo un proceso de concentracin de la
propiedad de la tierra. Se estima que aproximadamente 10
por ciento de cultivos de la costa est en manos de em-
presas de quinientas hectreas o ms. En segundo lugar,
se est produciendo una concentracin de las inversio-
nes y por lo tanto de la modernizacin en las empre-
sas agroexportadoras. Esta modernizacin no se expan-
de, o lo hace muy poco, hacia la pequea agricultura.
216

214 PCM-MEF. Informe preelectoral, ob. cit., p. 19.
215 Ibd.
216 F. Eguren seala varios factores que impidieron una mayor difusin de las cadenas productivas que buscan articular la agroexportacin con la pequea
produccin; entre ellos: los escasos recursos destinados a su fortalecimiento, el pobre cumplimiento de los contratos, la ineciencia y poca credibilidad de
la administracin de justicia para garantizar los acuerdos, y las asimetras extremas existentes entre los eslabones (acceso a la informacin, nivel educativo,
capacidad de negociacin, etctera).
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 140
En tercer lugar, debido a lo anterior, hay un distancia-
miento cada vez mayor, econmico y tecnolgico, en-
tre el sector agroexportador y los dems productores
orientados al mercado interno.
217

As, esta orientacin global de las polticas econmicas
en el agro no es adecuada para enfrentar la pobre-
za rural: ms bien tiende a prolongarla. Si el conjunto
del agro no se convierte en una prioridad nacional y
se reactiva sostenidamente el mercado interno al cual
mayoritariamente sirve, propuestas como la Estrategia
Nacional de Desarrollo Rural o la Estrategia Nacional
de Seguridad Alimentaria, aprobadas en 2004 y que
buscan la superacin de la pobreza, ms all de sus
virtudes y deficiencias, no podrn llevarse a la prctica,
como de hecho ha venido sucediendo.
2.6. La poltica tecnolgica
Uno de los principales factores que desvinculan el cre-
cimiento econmico de la generacin de empleo ade-
cuado y, en general, de la reduccin de la pobreza
es, como se ha sealado, el bajo nivel de productividad
en el pas, en particular en la produccin de las MYPE
y en la mayora de productores agrarios. Este es, por lo
tanto, uno de los factores prioritarios que hay que tener
en cuenta al disear las estrategias de reduccin de la
pobreza con efectos sostenibles.
En la medida en que la productividad depende, prio-
ritariamente, de las polticas que se desarrollen en
ciencia, tecnologa e innovacin, daremos una rpida
mirada a la evolucin de las polticas tecnolgicas en
el periodo.
217 Eguren, F. Un modelo de modernizacin agraria, ob. cit., pp. 50-51.
218 CONCYTEC. Per: Plan Nacional Estratgico de Ciencia, Tecnologa e Innovacin para la Competitividad y el Desarrollo Humano 2006-2021. Lima: CONCYTEC,
abril de 2006, pp. 17-18, 29, 38.
219 Ibd., p. 38.
Antecedentes
Luego de un fuerte impulso desde el Estado en la d-
cada de 1970, la informalizacin de la economa que
se dio en los aos ochenta y la apertura econmica en
la dcada de 1990 desincentivaron la inversin privada
en investigacin y desarrollo, lo que provoc la desapa-
ricin de empresas estatales y privadas que, incipien-
temente, realizaban actividades de ciencia y tecnologa.
Durante la dcada de 1990, el rgimen autoritario dete-
rior an ms las condiciones, y muy pocas entidades
de ciencia y tecnologa estatales (los institutos de inves-
tigacin ligados a los sectores como industria, minera,
telecomunicaciones o pesca, impulsados en la dcada
de 1970) pudieron mantenerse a un nivel decoroso. El
Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
(CONCYTEC) no tuvo ninguna influencia en las polticas
del Estado y solo fue un organismo auspiciador de pro-
yectos dispersos. Entre 1975 y el presente, los princi-
pales indicadores de ciencia y tecnologa del pas han
cado en forma acelerada.
218

En general, en la empresa peruana no se impulsan
programas de investigacin y desarrollo. Esta activi-
dad se gestiona de manera informal y emprica, asimi-
lando y adaptando la tecnologa gracias a la habilidad
de sus profesionales.
219
Segn una encuesta hecha
por CONCYTEC en 1999 a 8.976 empresas, solo 8
por ciento se declar innovadora, pero estas empre-
sas innovan y gestionan el cambio tcnico relativa-
mente aisladas y no son suficientemente conscientes
de dicha gestin.
El Plan Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
identifica como el problema central de la ciencia y la
Parte 2: Desempeo de l os actores 141
Cunto se ha vinculado las polticas tecnolgicas a la
superacin de la pobreza?
Produccin normativa en una perspectiva
de desarrollo humano y nueva funcin del
Estado
En julio de 2004 se promulg la Ley Marco de Cien-
cia, Tecnologa e Innovacin. Esta ley incorpora en-
foques modernos y busca vincular la CTI con las
exigencias del desarrollo econmico, social y cul-
tural del pas, as como relacionar a la academia, la
empresa, el Estado y la sociedad en su conjunto.
Asimismo, encarga al CONCYTEC liderar la crea-
cin, fortalecimiento y coordinacin del Sistema Na-
cional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnol-
gica (SINACYT), declarando las actividades de CTI de
necesidad pblica y de preferente inters nacional.
En octubre de 2005 se promulg la ley 28613, Ley
del CONCYTEC, que le otorga una nueva funcin
como organismo rector (y no solo promotor), con la
responsabilidad de elaborar polticas y un Plan Na-
cional. Se conform un directorio tripartito: un tercio
de empresarios (uno por las MYPE), un tercio de la
academia y un tercio del Estado.
En enero de 2006 se aprob el Plan Nacional de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin impulsado por el
CONCYTEC, que lo someti a consulta y validacin
con los diferentes actores involucrados. El plan se
ubica en un marco de desarrollo humano y vincu-
la las exigencias de desarrollo tecnolgico no solo
con reas econmicas prioritarias entre ellas el
agro (mayoritariamente relacionado a la poblacin
en pobreza), sino tambin con necesidades so-
ciales como la desnutricin infantil y la deficiencia
de micronutrientes, la calidad del agua, enferme-
dades trasmisibles propias de nuestras regiones o
tecnologa en el pas el que sus actividades no hayan
logrado articularse como un sistema de apoyo al desa-
rrollo y competitividad de las empresas nacionales. Los
limitados logros alcanzados hasta hoy estn desarticu-
lados entre s y se han obtenido pese al escaso apo-
yo econmico y poltico del Estado. Se sealan, entre
otras causales de esta situacin, la ausencia de condi-
ciones favorables en la estructura productiva nacional,
la baja inversin privada y pblica en ciencia, tecnolo-
ga e innovacin (CTI), los insuficientes incentivos para
la inversin privada en CTI, los escasos mecanismos
de transferencia de tecnologas a la PYME, la escasa
asociatividad de las empresas entre s y con las univer-
sidades e institutos de investigacin, as como la dbil
capacidad de los Institutos de investigacin del Estado
y de las universidades.
El Acuerdo Nacional, los Objetivos
del Milenio y el Plan Nacional de
Competitividad
En el periodo 2001-2006, se retoma la preocupacin
por la competitividad de la economa y el desarrollo de
la CTI. El Acuerdo Nacional incorpora el desarrollo de la
ciencia y tecnologa como vigsima poltica de Estado,
dando una base de consenso para impulsar polticas
de CTI como componentes de una estrategia de de-
sarrollo nacional sostenible. Por otro lado, el Per se
compromete con la Declaracin del Milenio y sus obje-
tivos y metas de desarrollo, que seala en su meta 18:
Se velar porque se aprovechen los beneficios de las
nuevas tecnologas para la reduccin de la pobreza y
el desarrollo humano integral.
220
Asimismo, se crea el
Consejo Nacional de Competitividad, y este elabora el
Plan Nacional de Competitividad, aprobado en 2005,
que considera la innovacin tecnolgica como uno de
sus siete objetivos estratgicos.
220 ONU-Asamblea General. Declaracin del Milenio. Resolucin aprobada por la Asamblea General 55/2, 13 de septiembre de 2000, y ONU - Asamblea General.
Gua general para la aplicacin de la Declaracin del Milenio. A 56/326, 6 de septiembre de 2001.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 142
problemas de salud ocupacional, as como el uso
de la tecnologa para mejorar la calidad educativa
y la teleeducacin para lograr su presencia en los
distintos territorios del pas, respetando las distintas
caractersticas de las poblaciones, entre otros as-
pectos. Cabe destacar, desde su incidencia en la
superacin de la pobreza, la perspectiva de sosteni-
bilidad ambiental del plan, su orientacin descentra-
lizadora y la valoracin del conocimiento tradicional,
as como de la poblacin que lo produce en el pas
y su conectividad con el conocimiento mundial, in-
cluida la proteccin de los derechos de propiedad
intelectual. No obstante, en el diseo de las metas,
objetivos y estrategias no se plantean prioridades
especficas para la poblacin en situacin de po-
breza, que seran necesarias por los altos niveles de
desigualdad existentes.
En agosto de 2002 se dio la ley 27811, Ley que
establece el rgimen de proteccin de los cono-
cimientos colectivos de los pueblos indgenas vin-
culados a los recursos biolgicos, que dispone el
registro del conocimiento tradicional.
Afianzamiento institucional en una
orientacin descentralizada y vinculando
Estado y sociedad
Avances iniciales en la articulacin de la institucio-
nalidad de la CTI
221
en campos prioritarios de la
economa, mediante la constitucin de consorcios
y redes interinstitucionales como la Red Acadmica
Peruana, el Instituto Internacional de Investigaciones
del Per, los consorcios universitarios de investiga-
ciones y la asociacin de empresarios e investiga-
dores para acciones conjuntas de innovacin, entre
otras.
222

Formacin de instancias de coordinacin regional
de CTI en doce regiones del Per,
223
como grupos
de discusin y propuesta, que comprenden a re-
presentantes del Estado, los sectores empresarial
y acadmico y la sociedad civil. En las regiones de
Lambayeque, Loreto, Cusco, Ayacucho y Tacna se
han constituido consejos consultivos de CTI, ads-
critos a los gobiernos regionales. Asimismo, se han
elaborado programas de estudios prioritarios para el
desarrollo regional en Piura, Arequipa y Puno.
224

Ampliacin de las relaciones y actividades de co-
operacin internacional en CTI. Con relacin a las
PYME, destacan los programas de prospectiva y
transferencias tecnolgicas, en convenio con la Co-
munidad Andina (CAN).
Insuficiente articulacin de la investigacin
con la demanda productiva y debilidad en
la transferencia de tecnologas
Si bien se vienen desarrollando iniciativas de difusin
de ciencia y tecnologa (CyT), como las ferias escolares
y universitarias o los encuentros cientficos internacio-
nales, e impulsando redes y consorcios, la articulacin
entre las comunidades de investigacin, las empresas
y los servicios pblicos es an muy dbil.
221 La ms destacada institucionalidad de la CTI en el Per se encuentra en un grupo de universidades altamente calicadas y en algunos de los institutos de
investigacin del Estado, la mayora con presencia nacional. Tambin forman parte del marco institucional algunos organismos privados avanzados de formacin
profesional tcnica, organismos no gubernamentales de desarrollo y empresas pequeas y grandes. Las tecnologas y los conocimientos tradicionales, en la
base cultural del Per, se expresan en una institucionalidad diversa, pero poco asociada con los esfuerzos del Estado en materia de CTI. Muchas pequeas
empresas mantienen vigentes esas tecnologas y conocimientos, cuyos productos estn preferentemente orientados a mercados locales (CONCYTEC. Per: Plan
Nacional, ob. cit., pp. 28-29).
222 CONCYTEC, ibd., p. 29.
223 La mayor parte de las capacidades de investigacin y desarrollo del pas se concentra en Lima.
224 CONCYTEC. Per: Plan Nacional, ob. cit., p. 28.
Parte 2: Desempeo de l os actores 143
En la actualidad, las actividades de los institutos
pblicos de investigacin
225
estn mal articuladas
con la demanda del sector productivo. En un estu-
dio realizado en 2003,
226
se encontr que de nue-
ve institutos pblicos de investigacin, solo tres
daban algn tipo de apoyo tcnico a servicios p-
blicos, cuatro a funciones regulatorias y seis pro-
movan el cambio tcnico en la economa, aunque
con mucha dificultad. Asimismo, se concluy que
solo tres universidades haban establecido servi-
cios de apoyo tecnolgico para las empresas, con
escasos resultados.
227

En cuanto a los centros de innovacin tecnolgi-
ca (CITE), que son las instituciones ms desarro-
lladas para la difusin y transferencia tecnolgica
a las PYME, puede decirse que no han logrado
an el impacto esperado. Tambin estn las ins-
tituciones municipales de promocin empresa-
rial, con impacto ms limitado. Cabe destacar
la sistematizacin de informacin sobre tecnolo-
gas transferibles para la PYME que desarrolla el
CONCYTEC, mediante la Red de Transferencias
Tecnolgicas, as como las actividades recientes
de incubacin de empresas de base tecnolgica,
teniendo como principales incubadoras al Instituto
Nacional de Investigacin y Capacitacin de Te-
lecomunicaciones (INICTEL), la Pontificia Universi-
dad Catlica del Per (PUCP) y la Universidad de
Piura (UDEP).
La acumulacin de resultados en investigacin aplica-
da en reas prioritarias de la economa y el desarro-
llo humano y el reforzamiento de los mecanismos de
transferencia tecnolgica a las empresas particular-
mente a las PYME y productores agrarios constitu-
ye uno de los principales retos en la lucha contra la
pobreza.
Precariedad en el financiamiento
La actual inversin en investigacin y desarrollo en el
Per es muy escasa: solo asciende a 0,1 por ciento
del PBI, menos de la tercera parte de lo que fue en
1975. De ese total, el Estado financia aproximada-
mente 55 por ciento, del que tres quintas partes se
concentran en Lima y el Callao. Nuestro pas ocupa
uno de los ltimos lugares en Amrica Latina en este
tipo de inversin.
228
En el Per, hay diversas lneas de crdito pblicas y
privadas para financiar CTI, pero son insuficientes y no
estn orientadas por una poltica promotora desde el
Estado. El Plan Nacional de CTI debe cubrir ese vaco,
definiendo prioridades y lneas de accin de largo plazo
que dirijan la intermediacin financiera.
229

Dos medidas destacables en materia financiera para la
CTI han sido la creacin del Fondo Nacional de Desa-
rrollo Cientfico y Tecnolgico (FONDECYT), como uni-
dad del CONCYTEC, encargado de gestionar y canali-
zar recursos de fuente nacional y extranjera, y la puesta
en marcha del Programa de Ciencia y Tecnologa con
un prstamo del BID y una contrapartida nacional por
un monto total de 36 millones de dlares destinado a
proyectos de innovacin, investigacin y capacitacin
sobre la base de la asociacin entre empresas y cen-
tros de investigacin.
225 Estos representan 60 por ciento del gasto nacional en servicios cientcos y tecnolgicos (CONCYTEC. Ibd., p. 37)
226 Mullin Consulting Ltd. y Asociados. Un anlisis del sistema peruano de innovacin, p. 55. Consultora para el Programa Per-BID de CyT, 2002.
227 CONCYTEC. Per: Plan Nacional, ob. cit., p. 37.
228 Ibd., p. 29.
229 Ibd., p. 30.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 144
Grfico 7
Gasto en
investigacin y
desarrollo como
porcentaje del
PBI por pases,
2002
Fuente: CONCYTEC. Per: Plan Nacional, ob. cit., p. 83.
2.7. La regulacin econmica
230
La regulacin de la actividad econmica por el Estado
se justifica porque el mercado, dejado a su libre albe-
dro, no genera necesariamente conductas o resultados
consistentes con el inters pblico. En una sociedad
como la nuestra, con grandes brechas econmicas y
sociales, el desarrollo de la capacidad de regulacin
del Estado es de particular inters para la poblacin en
situacin de pobreza, para la defensa de sus derechos
230 La evaluacin de esta poltica se basa en un balance solicitado por la MCLCP al economista Jos Tvara, especializado en la problemtica de la regulacin en
el pas: Logros y desafos de la regulacin en el Per, abril de 2006.
Estados Unidos
Canad
Brasil
Espaa
Portugal
Cuba
Chile
Panam
Argentina
Mxico
Costa Rica
Bolivia
Venezuela
Uruguay
Per
Colombia
Trinidad y Tobago
Ecuador
El Salvador
Jamaica
Nicaragua
Honduras
2,64
1,88
1,04
1,03
0,84
0,62
0,57
0,40
0,39
0,39
0,39
0,26
0,22
0,22
0,11
0,10
0,10
0,09
0,09
0,08
0,07
0,06
0,00 0,05 1,00 1,50 2,00 2,50
Parte 2: Desempeo de l os actores 145
ciudadanos y oportunidades econmicas y la construc-
cin del bien comn.
Aunque los campos en que el Estado debe articular las
actividades econmicas son amplios, hay dos rubros
particularmente sensibles a las posibilidades de supe-
racin de la pobreza: la provisin de servicios pblicos
y las garantas de acceso y ejercicio de la competencia
en el mercado.
Avances en la regulacin de los servicios
pblicos
La regulacin de los servicios pblicos cobra especial
importancia en el contexto del proceso de privatizacin
iniciado en la dcada pasada.
La privatizacin de la dcada de 1990 estuvo precedida
por la promulgacin de un conjunto de normas dirigidas
a generar un entorno ms atractivo para los inversionis-
tas, en particular para el capital extranjero. La experien-
cia de regulacin en el periodo se caracteriz por la falta
de transparencia y de autonoma de los reguladores. Lo
poco que se avanz en ese terreno no tuvo como co-
rrelato la adopcin de un marco normativo general de
cumplimiento obligatorio: ms bien fue el resultado de
iniciativas aisladas. Tampoco se avanz en mecanismos
de participacin ciudadana ni de rendicin de cuentas.
Durante el Gobierno de Transicin,
231
y luego durante
el Gobierno de Alejandro Toledo, se llevaron adelante
reformas sustantivas en la regulacin de varios servicios
pblicos elevando el nivel de autonoma de los orga-
nismos reguladores OSINERG (en energa), OSIPTEL
(en telecomunicaciones), OSITRAN (en infraestructura
de transporte) y SUNASS (en agua y saneamiento), y
promoviendo la transparencia y participacin ciudadana
en los procesos de regulacin. En octubre de 2002 se
promulg la Ley de Transparencia y Simplificacin de
los Procedimientos Regulatorios de Tarifas, y luego, en
agosto de 2004, se dio otra ley que refuerza la autono-
ma de los organismos reguladores y establece nuevos
mecanismos e instancias de participacin.
Para fortalecer la autonoma, se estableci que
los miembros de los Consejos Directivos (direc-
tores) sern designados por periodos de cinco
aos, utilizando un mecanismo de renovacin
secuencial y escalonada, de manera que una vez
por ao se renueva un miembro, lo que impide
cambios drsticos en la composicin de estos
consejos asociados a los ciclos polticos.
232

Se han definido normas exigentes de transparencia
para la fijacin de las tarifas. Los reguladores estn
obligados a convocar a audiencias pblicas para
exponer los fundamentos que se aplican para la fija-
cin de las tarifas, y tanto las empresas prestadoras
como los usuarios tienen el derecho a acceder a
toda la informacin al respecto. El incumplimiento
de estas normas es considerado falta grave, san-
cionable con destitucin.
Se han creado consejos de usuarios adscritos a cada
uno de los organismos reguladores (emiten opinin
con respecto al desempeo del ente regulador, parti-
cipan en las consultas y proponen lneas de accin).
Por otro lado, cabe destacar la funcin del Congreso de
la Repblica, no solo por la promulgacin de las nuevas
normas legales, sino tambin por el desarrollo de un
mayor trabajo de fiscalizacin y supervisin en la regula-
cin de los servicios pblicos.
231 En marzo de 2001, el Gobierno de Transicin promulg un decreto supremo dirigido a fortalecer los actuales niveles de autonoma e independencia de los
organismos reguladores, expresando una nueva concepcin sobre el desarrollo de la regulacin.
232 Tambin se han establecido restricciones a la remocin arbitraria de los directores: esta solo procede en casos de falta grave, comprobada y fundamentada,
previa investigacin.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 146
Adems de los servicios sealados, es urgente regu-
lar con firmeza y decisin otros servicios pblicos que
afectan la calidad de vida y la seguridad de las per-
sonas. El ms destacado es el transporte pblico, un
servicio caracterizado como catico, ineficiente e inse-
guro que no ha sido objeto de una regulacin eficaz.
Frecuentemente se producen graves accidentes en las
carreteras, con prdidas de vidas y lesiones que des-
truyen los proyectos de miles de personas.
233
Como
es usual, los ms afectados son los ms pobres, que
no disponen de sus propios vehculos y deben recurrir
al transporte pblico.
Vacos en el control de la concentracin
del poder econmico
Existen vacos normativos que debilitan la capacidad
de regular el ejercicio del poder econmico. El ms im-
portante es la ausencia de mecanismos legales para
impedir la concentracin excesiva de la propiedad y del
control de rubros econmicos mediante las fusiones y
adquisiciones de empresas.
Entre los pases que cuentan con legislacin de libre
competencia, el Per es el nico que no ha adoptado
un rgimen de control de concentraciones y fusiones
empresariales, situacin que ha facilitado la formacin
de monopolios y oligopolios, limitando las posibilidades
de competencia, y debilitando, a la vez, las posibilida-
des de una regulacin eficaz.
Lamentablemente, las reformas antes sealadas para
dar autonoma a los organismos reguladores y alcanzar
la transparencia, dejaron fuera al Instituto Nacional de
Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la
Propiedad Intelectual (INDECOPI), encargado de pro-
teger el mercado de las prcticas monoplicas que re-
sulten controlistas y restrictivas de la competencia, as
como tambin de la funcin de proteger los derechos
de la propiedad intelectual, la calidad de los productos
y otros que se le asignen. El INDECOPI no cuenta con
la autonoma y el blindaje necesarios para cumplir efi-
cazmente sus funciones.
234
3. Las polticas sociales
Las polticas sociales desempean un papel fundamen-
tal en la lucha contra la pobreza, por cuanto se dirigen al
cumplimiento de las obligaciones del Estado de garanti-
zar los derechos ciudadanos de las personas en mate-
ria de salud, alimentacin, educacin, empleo, vivienda
y, en general, las condiciones de reproduccin de la
vida de las personas en la sociedad. Distinguiremos,
por un lado, las polticas sociales universales, disea-
das como polticas que deben beneficiar a todos los
ciudadanos por igual las ms caracterizadas son las
polticas de educacin y salud, para cuya evaluacin
son fundamentales los criterios de cobertura, calidad
y equidad y, por otro lado, los programas sociales
de asistencia, cuyo objetivo es apoyar a las personas
y familias que, por razones ajenas a su voluntad, no
pueden resolver, desde su propia accin (por carencia
de activos o por shocks traumticos), sus necesidades
bsicas. Este tipo de programas tiene una gran impor-
tancia en nuestro pas, en la medida en que, desde
hace varias dcadas, la poblacin en pobreza extrema
bordea el 20 por ciento del total. Actualmente, estos
programas tienden a configurarse en lo que se denomi-
nan redes de proteccin social.
233 Segn las estadsticas disponibles en el portal del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, en 2005 se registraron 43.814 accidentes, los cuales provocaron
40.512 heridos y 3.302 vctimas mortales.
234 Sus principales funcionarios pueden ser removidos de sus cargos sin expresin de causa y sin un debido proceso. Tampoco estn sujetos a normas de transparencia
o rendicin de cuentas.
Parte 2: Desempeo de l os actores 147
En este apartado vamos a evaluar las polticas sociales
para el periodo 2001-2006, distinguiendo, por un lado,
el enfoque de las polticas y, por otro, su desempeo y
resultados efectivos, segn la informacin a la que he-
mos podido tener acceso. Consideraremos, en primer
lugar, los cambios globales en la poltica social, y luego
veremos, de manera especfica, las reas de poltica
con mayor significacin en la lucha contra la pobreza.
Como referencia de base, recapitularemos muy breve-
mente el estado de la poltica social a inicios del perio-
do. Es importante sealar que el ajuste estructural de
la dcada de 1980 comprimi drsticamente el gasto
social del Estado. Entre 1986 y 1991, el gasto total en
educacin y salud fue cortado a la mitad como propor-
cin del PBI, hecho que produjo una severa crisis en
sus sistemas de operacin y un grave deterioro en los
servicios, tanto en cobertura como en calidad y equi-
dad. Adicionalmente, el desarrollo de la guerra interna
en el pas fue un factor que increment la vulnerabilidad
y la pobreza.
Durante el rgimen de Alberto Fujimori, en una prime-
ra etapa, con el fuerte ajuste en agosto de 1990, las
condiciones econmicas y sociales de la poblacin
empeoraron. Es a partir de 1994 cuando el crecimien-
to econmico y las privatizaciones permitieron ampliar
significativamente el gasto social: el gasto en educacin
lleg a duplicarse en 1995 (3,3 por ciento del PBI) y
el gasto en salud se triplic en 1998 (1,5 por ciento
del PBI). Luego permanecieron estables. Sin embargo,
el gasto que ms creci fue el de los programas de
asistencia, que se multiplicaron por cinco y llegaron a
representar uno por ciento del PBI. La mayora de es-
tos recursos fue destinada a infraestructura educativa
nueva
235
y nuevos programas de salud
236
y de asisten-
cia social, prioritariamente en reas rurales y urbanas
marginales.
237
Se crearon muchos programas que se
superpusieron y se multiplic la burocracia.
238
Las ca-
ractersticas centrales de este desarrollo de la poltica
social de Fujimori fueron su no articulacin institucional,
ni al interior del Estado (con los ministerios) ni con las
comunidades y la sociedad civil, y por otra parte, su
orientacin asistencialista y su utilizacin clientelar. As,
se estableci la imagen de que el beneficio que reciban
los pobladores no era una poltica de Estado, sino que
se deba a la accin personal del presidente Fujimori.
Este manejo fue posible gracias a: (i) la holgura fiscal;
(ii) la organizacin de un aparato poltico que, infiltrado
en el Estado, permita usar esos programas de manera
clientelar; y, (iii) la organizacin de instituciones que diri-
gieron los programas sociales con cierta eficacia.
239

Cmo se plante la poltica social en el reciente perio-
do de apertura democrtica?
3.1. El marco global de la poltica
social y los planes de superacin de la
pobreza
El Gobierno de Transicin, y luego el de Alejandro Tole-
do, se enfrentaron a la exigencia de cambiar el manejo
235 Gestionada por fuera del Ministerio de Educacin.
236 Entre 1992 y 1996 se duplic el nmero de establecimientos de salud en funcionamiento (Cotlear, D. (ed.). Un nuevo contrato social para el Per, ob. cit.,
p. 54).
237 Los datos de evolucin de la inversin social han sido tomados del estudio de D. Cotlear (ed), ibd., pp. 49-54.
238 Nos referimos al Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES), el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrcas y Conserva-
cin de Suelos (PRONAMACHCS) y el Programa Caminos Rurales; asimismo, se crearon nuevos programas alimentarios centrados en reas rurales (PACFO y
PANFAR) y se ampli el Programa del Vaso de Leche.
239 Francke, Pedro. Cambios institucionales en los programas sociales 1980-2005. En: Construir instituciones, ob. cit., pp. 103-104.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 148
Violencia poltica en Apurmac*
El departamento de Apurmac, junto a Ayacucho, Huancavelica, Hunuco y Junn, son los que sufrieron con mayor dureza la violencia poltica.
Esto contribuy a generar mayor pobreza y desproteccin.
En el balance realizado en la regin, se recuerdan las consecuencias del conicto armado interno. Recogemos aqu parte de ese balance y repro-
ducimos ms adelante una de las iniciativas apoyada por la MCLCP para conseguir la reparacin a las vctimas de este conicto.
Violencia poltica en Apurmac
La violencia puso a miles de adultos y nios en peligro de perder la vida y la de sus seres queridos. Muchos nios se quedaron hurfanos; otros
sufrieron la separacin forzada de sus padres por desplazamientos, desapariciones o crcel. Numerosos nios vieron sus hogares destruidos y
a sus familias desintegradas fsica y moralmente. Otros fueron trasladados de poblaciones andinas a las ciudades buscando refugio. Algunos
sufrieron abusos en su propio cuerpo (violados o maltratados). Por todo ello, su estabilidad emocional se vio invadida por fuertes sentimientos de
miedo, amenaza, fragilidad y desesperanza.
Recuadro 6
Poblacin de las comunidades afectadas por la violencia
Provincia Muertos Desaparecidos Viudos Hurfanos Torturados Discapacitados Total %
Abancay 218 137 185 698 2.226 33 3.497 23
Andahuaylas 392 122 307 682 1.352 181 3.036 20
Antabamba 212 134 121 330 326 135 1.258 8
Aymaraes 357 128 253 631 1.020 38 2.427 16
Chincheros 302 88 283 729 1.109 60 2.571 17
Cotabambas 145 123 127 230 472 53 1.150 7
Grau 197 104 169 489 590 40 1.589 10
Total 1.823 836 1.445 3.789 7.095 540 15.528 100
Fuente: Censo por la Paz, Apurmac, 2003.
El bienestar y el proceso de desarrollo de los nios que han sido expuestos a diferentes formas de violencia, ya sea como vctimas o como
testigos, estn comprometidos. En muchos de los nios que sufrieron la violencia poltica, han aumentado la incomunicacin social y afectiva y
los comportamientos ansiosos y agresivos.
u
Parte 2: Desempeo de l os actores 149
autoritario y clientelista de la poltica social y evidenciar
un nuevo estilo de gobierno.
Apertura del dilogo y transparencia
Ambos gobiernos establecieron caminos para el di-
logo y la concertacin en la poltica social. En enero
de 2001 se instal la Mesa de Concertacin para la
Lucha contra la Pobreza (MCLCP), abierta a la partici-
pacin de la sociedad civil en el mbito de las polticas
pblicas. Asimismo, se promulg un decreto supremo
sobre la neutralidad poltica y la transparencia que de-
ba tener la gestin de los programas sociales en el
periodo electoral, con sanciones para quienes violaran
esta disposicin.
Una de las primeras tareas asumidas por la MCLCP
fue la de elaborar una Carta Social con las orienta-
ciones y compromisos que asuman los representan-
tes del Estado y la sociedad civil, en el marco de la
Mesa, para trabajar por el desarrollo y la superacin
de la pobreza, y que deba servir de gua para las
acciones del sector pblico y la sociedad civil. Esta
Carta fue presentada al presidente Toledo luego de
que asumiera el mando, en julio de 2001. Ms ade-
lante, el Gobierno public una Carta de Poltica So-
cial
240
en la que estableci los lineamientos bsicos
para el quinquenio. En ella se plantea que la lucha
contra la pobreza constituye el eje central de la ac-
cin del gobierno y su primera prioridad.
Lineamientos en una perspectiva de
derechos y de desarrollo humano,
priorizando la superacin de la pobreza
La Carta de Poltica Socialplantea tres grandes ob-
jetivos: (i) crear trabajo digno y productivo para todos;
(ii) garantizar que todo peruano tenga acceso a la salud,
la educacin y la cultura; y, (iii) crear un Estado al ser-
vicio de las personas, lo que implica el respeto de los
derechos y deberes de las personas, la promocin de
una funcin proactiva de la sociedad civil, y equidad y
transparencia en la gestin pblica.

Asimismo, se esta-
blecen tres lineamientos:
La promocin de oportunidades y capacidades eco-
nmicas para las personas y familias en situacin de
pobreza, preservando los derechos laborales en el
marco de lo que plantea la OIT.
El desarrollo de capacidades humanas que susten-
ten el desarrollo social sostenido.
El establecimiento de una red de seguridad social,
que opere ante shocks macrosociales, regionales,
familiares o personales.
240 Carta de Poltica Social. El Peruano, diciembre de 2001.
La mayor parte de ellos no sabe ni entiende el porqu de lo que pas, pero lo sufrieron en carne propia. Aun los ms pequeos no olvidan tan
fcilmente como quisieran creer los adultos. Muchas veces estos nios viven en medio de dudas, confusin y silencios, porque a los mayores a
su cargo no les parece necesario hablar del asunto. Los nios pueden sentir esta dicultad para hablar sobre el problema como una forma ms
de violencia, y no se dan cuenta del temor que tienen los adultos de tocar esas heridas.
* Informe de la MCLCP de Apurmac.
u
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 150
En 2002, el Gobierno promovi y firm el Acuerdo
Nacional, comprometindose a veintinueve polticas
de Estado (que luego se ampliaran a 31), siete de las
cuales corresponden al objetivo de equidad y justicia
social.
241
A partir de estos lineamientos, se encarg a
comisiones mixtas, con participacin de representan-
tes de los titulares de diversos ministerios y apoyo de
instituciones de la sociedad civil, la elaboracin de tres
estrategias intersectoriales orientadas ms directamen-
te a la prioridad de la pobreza. En agosto de 2004 se
aprobaron y publicaron un Plan Nacional para la Su-
peracin de la Pobreza, una Estrategia Nacional de
Seguridad Alimentaria y una Estrategia Nacional de
Desarrollo Rural.
Un plan de superacin de la pobreza que
no llega a articular polticas econmicas y
sociales
Luego de prolongados debates intersectoriales, en los
que particip la MCLCP, se aprob el plan retomando
los lineamientos de poltica social del gobierno. Plan-
teaba como criterios los enfoques de equidad entre
gneros, interculturalidad, gestin social de riesgos y
territorialidad, estableciendo prioridades, metas, estra-
tegias y formas de operacionalizacin. Estas priorida-
des son: (i) en el desarrollo de capacidades humanas,
la primera infancia; (ii) en la promocin de oportunida-
des y capacidades econmicas, el mantenimiento y
generacin de infraestructura, as como el desarrollo de
iniciativas sociales productivas; (iii) en el establecimien-
to de una red de proteccin social, el binomio madre-
nio, adultos mayores, personas con discapacidad y
damnificados. Las estrategias se orientan hacia la inter-
sectorialidad y la articulacin territorial en las regiones y
localidades, y se establece que su aplicacin se har
efectiva a travs de los planes sectoriales y temticos,
y de los planes regionales y locales. Asimismo, se es-
tablece la necesidad de proteger los presupuestos de
seis programas sociales prioritarios y se promueve la
participacin y la concertacin con la sociedad civil.
242

Si bien el plan plantea un enfoque renovado de desarro-
llo de capacidades y oportunidades en los sectores en
situacin de pobreza, para ser eficaz y sostenible le falta
la integralidad y articulacin de los elementos decisivos
de poltica econmica y social y el diseo de una estra-
tegia de superacin de la pobreza. El plan se centra en
la mejora de los activos de los pobres y en su proteccin
frente a riesgos sociales o naturales, pero no incorpora
como componentes la incidencia en otros factores cla-
ve, reconocidos como causantes de la pobreza. Entre
estos se encuentran la necesaria universalizacin con
calidad de la educacin y la salud; la necesidad de me-
canismos de redistribucin del ingreso entre sectores
ms productivos y pudientes y los sectores pobres, y en
particular, estrategias de incidencia en el principal factor
de crecimiento de la pobreza en los ltimos treinta aos:
el fuerte deterioro del empleo formal y los salarios y sus
consecuencias en la cada de los precios e ingresos
campesinos.
243
Por otro lado, no queda suficientemente
definido el marco institucional para su aplicacin, ni las
partidas presupuestales que lo hagan viable.
241 Estas siete polticas estn referidas a la reduccin de la pobreza; la promocin de la igualdad de oportunidades sin discriminaciones; el acceso universal a una
educacin pblica, gratuita y de calidad, promocin y defensa de la cultura y el deporte; el acceso universal a los servicios de salud y a la seguridad social; el
acceso al empleo pleno, digno y productivo; la promocin de la seguridad alimentaria y la nutricin; y el fortalecimiento de la familia, la proteccin y promocin
de la niez, la adolescencia y la juventud.
242 Vase Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza 2004-2006. En: PCM. Per: Polticas para superar la pobreza. Lima: PCM-Secretara Tcnica del CIAS,
2004.
243 Iguiiz, Javier. Comentarios a bases para la estrategia de superacin de la pobreza y oportunidades econmicas para los pobres. Documento presentado a la
MCLCP. Lima, 2003.
Parte 2: Desempeo de l os actores 151
Estrategias de seguridad alimentaria y
desarrollo rural con enfoque integral, pero
sin institucionalidad para aplicarse
En el caso de la estrategia de seguridad alimenta-
ria, desde un diagnstico integral de la problemtica
alimentaria en el pas, y superando una visin centrada
en el acceso a alimentos de grupos vulnerables que
sustent estrategias anteriores de asistencia basadas
en donaciones internacionales y el reparto de alimen-
tos, ahora se ha planteado una estrategia ms integral.
La estrategia articula la accin de diversas reas de po-
ltica agraria, de produccin y de comercio, as como
dimensiones de poltica cultural, ambiental y las polticas
sociales, incorporndolas en las metas y objetivos. Se
plantean cuatro ejes estratgicos que consideran as-
pectos de disponibilidad, acceso, uso y estabilidad de
los alimentos: (i) proteccin social de los grupos vulne-
rables; (ii) competitividad de la oferta alimentaria nacio-
nal; (iii) fortalecimiento de capacidades para el mane-
jo de riesgos en seguridad alimentaria en los mbitos
local, regional y nacional; y, (iv) marco institucional en
los mbitos local, regional y nacional para modernizar la
gestin de la seguridad alimentaria.
244

Por su parte, la estrategia de desarrollo rural se con-
cibi como una propuesta integral de atencin a la
poblacin rural en las diversas dimensiones que la
afectan: econmicas, sociales, culturales, y no solo
agropecuarias. No obstante, su elaboracin se qued
en los lineamientos y en una suma de recomendacio-
nes. No lleg a disearse una estrategia articuladora
con prioridades, metas y un proceso de aplicacin.
Se plantean aspectos como: impulso a una economa
rural competitiva, diversificada y sostenible; acceso a
activos productivos; provisin de servicios dirigidos
a mejorar la calidad de vida de la poblacin rural y
alternativas de empleo; fomento del manejo sostenible
de los recursos naturales y proteccin del patrimonio
ambiental y cultural; gestin integral de prevencin,
mitigacin y rehabilitacin en la produccin e infraes-
tructura y promocin de las capacidades humanas y
del capital social en el campo.
245

En ninguno de estos casos se defini una instituciona-
lidad clara para que aplique las estrategias, ni sus fun-
ciones y responsabilidades. No obstante, en el campo
de la seguridad alimentaria se han venido desarrollando
diferentes esfuerzos entre la PCM-FAO-MIMDES y varias
ONG, para impulsar la estrategia nacional: se han disea-
do y aprobado estrategias regionales y algunas locales en
regiones como Cusco, Huancavelica, Cajamarca o Ica.
Prdida de prioridad de la lucha contra la
pobreza
Ni el plan ni las estrategias intersectoriales dirigidas a
atender los aspectos prioritarios de la pobreza han teni-
do fuerza en su aplicacin y, en algunos casos, no han
tenido viabilidad dada su contradiccin con el marco
de las polticas econmicas ms globales. Baste sea-
lar la contradiccin entre incrementar el supervit de la
balanza comercial de alimentos o aumentar la disponi-
bilidad de caloras procedentes de alimentos de origen
nacional, ambas metas principales de la estrategia de
seguridad alimentaria, y los acuerdos establecidos en el
TLC con los Estados Unidos para ampliar la importacin
masiva de alimentos subsidiados de consumo popular.
La falta de fuerza y la dbil aplicacin del plan y las
estrategias han tenido que ver tambin, y de mane-
ra importante, con dos situaciones que sealaremos
a continuacin. Por un lado, est la falta de financia-
miento en el contexto de la poltica fiscal reseada.
244 Vase Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004-2015. En: PCM. Per: Polticas para superar, ob. cit.
245 Vase Estrategia Nacional de Desarrollo Rural. En: Per: Polticas para superar, ob. cit.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 152
Promocin del consumo de productos hidrobiolgicos
por el Gobierno Regional de Ica*
Una de las experiencias exitosas en la lucha contra la pobreza en Ica es la intervencin de la Direccin Regional de la Produccin del Gobierno
Regional de Ica, a travs del proyecto Apoyo Alimentario a Centros de Educacin Inicial y Promocin del Consumo de Productos Hidrobiolgicos.
Este proyecto atendi a 1.064 nios y nias de trece centros de educacin inicial (CEI) del distrito de San Clemente, Villa Tpac Amaru Inca, Pisco
y San Andrs, de la provincia de Pisco, con el objetivo de promover e incentivar el uso de productos hidrobiolgicos para cambiar los hbitos de
consumo, as como apoyar el logro de la seguridad alimentaria, y se viene aplicando desde mayo de 2004.
Al inicio del programa encontramos nios y nias desnutridos y con bajo rendimiento escolar. Para la medicin de la desnutricin se utilizaron
valores antropomtricos en los nios de la poblacin objetivo del proyecto, y se detect que 55 por ciento de los nios y nias de los CEI se
encontraban desnutridos. Al trabajar con los padres de familia a travs de charlas y degustaciones de productos de pescado, nos dimos con
la sorpresa de que la mayora consuma alimentos pobres en vitaminas y minerales y muchas veces no saban combinar apropiadamente
los alimentos.
Estrategias desarrolladas
Se capacit a 234 docentes de instituciones educativas beneciarias del programa (Pisco, San Clemente, Humay, Villa Tpac Amaru y Casalla).
Actualmente, los docentes vienen inculcando una cultura alimentaria y nutricional desde la niez, para que las futuras generaciones desarro-
llen una imagen amigable de los productos de la pesca. Con este objetivo, los docentes disean e integran contenidos en las diferentes reas
temticas de la Educacin Inicial. Los docentes presentaron sus propuestas para incorporar contenidos educativos dirigidos a incrementar el
consumo de pescado. Asimismo, se capacit a 87 por ciento de padres de familia de los CEI beneciados y se realizaron charlas y degustaciones
en comedores populares e instituciones bencas.
Logros y xitos alcanzados
Se logr recuperar a 50 por ciento de nios y nias que se encontraban desnutridos. Por referencia de los docentes, el rendimiento escolar de
los nios y nias mejor: ahora muestran ms entusiasmo al trabajar en las reas pedaggica y psicomotriz, y se ha logrado el cambio nutricional
en cada nio beneciado.
Se consigui que las madres de familia sustituyeran las carnes de consumo diario por los productos hidrobiolgicos y que 2.760 individuos
cambiaran sus hbitos alimenticios incluyendo pescado en el men diario.
Factores que facilitaron los logros
El Instituto Tecnolgico Pesquero (ITP) envi mensualmente a la Direccin Regional de Produccin los requerimientos de salchicha de pescado:
480 kilogramos. El pan era de una panadera de Pisco que fue evaluada con anterioridad. Los nios y nias recibieron los sndwiches embolsa-
dos en perfectas condiciones de higiene.
Recuadro 7
u
Parte 2: Desempeo de l os actores 153
Como ya vimos, entre 2001 y 2005 el gasto social
directo se mantuvo estable, alrededor de 5,2 por
ciento del PBI, en pleno crecimiento econmico (me-
nor al promedio alcanzado en Amrica Latina y el
Caribe, que fue de 8,2 por ciento en el periodo).
246

Por otro lado, las serias dificultades del aparato del Esta-
do: su dbil capacidad de gerencia y su fragmentacin
interna, sus fuertes inercias sectoriales que dificultan la
aplicacin de estrategias intersectoriales que tengan
como eje una problemtica social multidimensional,
como la pobreza y la seguridad alimentaria, o un sector
de la poblacin, como la poblacin rural.
247

Un aspecto que es preciso considerar con relacin al
Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza es el
hecho mismo de plantearse un plan nacional con ese
objetivo. Habra que evaluar si disear un plan especia-
lizado no tiende a separar la problemtica de la pobreza
como un problema especfico, que puede limitarse a
acciones y programas de apoyo a la poblacin en situa-
cin de pobreza y a desvincularla, en la prctica, del de-
sarrollo del conjunto del pas, de las caractersticas del
crecimiento econmico y de las polticas macro, mu-
chas veces sus principales causantes. En todo caso, la
atencin a la pobreza debe ser una dimensin que hay
que considerar integralmente en un plan de desarrollo
nacional, en el que uno de sus objetivos estratgicos
integradores sea la superacin de la pobreza. Ese es el
plan nacional que falt en el pas.
Esfuerzos por articular una autoridad
social
En el debate sobre la reforma del Estado en Amrica
Latina, uno de los puntos centrales es el referido a la
construccin de una autoridad social que articule y d
coherencia a esta rea de polticas, en el contexto de
los actuales cambios en el rol del Estado, los procesos
de descentralizacin y la ola privatizadora de muchos
servicios pblicos. En la dcada de 1990, los plantea-
mientos de reforma del Estado en el pas ya proponan
una mayor articulacin de las polticas y programas so-
ciales, particularmente en lo que respecta a poner or-
den y mejorar la eficiencia y eficacia de los programas
sociales. Es durante el Gobierno del presidente Toledo
246 Cotlear, D. (ed.). Un nuevo contrato social para el Per, ob. cit., pp. 49 y 54.
247 En el Taller de Balance con los sectores del Estado, convocado por la MCLCP en noviembre de 2005, fue persistente la apreciacin de los funcionarios de la PCM
con respecto a problemas de gerencia y las dicultades de articulacin y coordinacin al interior del Estado: Cada uno est en su prioridad, no se ha logrado
que la persona humana y la familia sean ejes; No se ha logrado hacer actuar a cada sector de manera adecuada; Hay problemas de falta de coordinacin;
No se ha madurado sucientemente en el Estado que existe una estrategia; No hemos podido bajar del discurso a la prctica; Nos contentamos con lo
programado, pero si vemos lo ejecutado no estamos bien.
Enseanzas obtenidas para la lucha contra la pobreza
Los programas han logrado cambiar la idea que se tena con respecto al consumo de anchoveta. Es decir que es posible cambiar los hbitos
y estructura de consumo de bienes alimenticios, nutritivos y ms baratos, en reemplazo de otros bienes ms caros y menos nutritivos para la
poblacin, particularmente para la poblacin pobre.
* Informe de la MCLCP de Ica.
u
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 154
que se intenta, por medio de reformas parciales, ini-
ciar esta mayor articulacin y fortalecer la rectora en las
reas sociales.
Un grupo de medidas se dirigi a fortalecer la articula-
cin y coordinacin de las polticas sociales. Sobre la
base de los lineamientos de la Carta de Poltica So-
cial, se trat de fortalecer la Comisin Interministerial de
Asuntos Sociales (CIAS), integrada por los Ministros de
Estado y encargada de formular prioridades, coordinar
y hacer seguimiento y evaluacin de estas polticas, as
como del seguimiento a la ejecucin de las estrategias
de Superacin de la Pobreza, de Seguridad Alimentaria
y de Desarrollo Rural. Tambin debi coordinar la rees-
tructuracin de los sectores sociales. Asimismo, se dio
a la Secretara Tcnica de la CIAS la tarea de asesorar
y apoyar el diseo y operacin de un sistema de se-
guimiento y evaluacin de la poltica social. En 2004,
por decreto supremo, se refuerzan estas instancias
con la creacin del Comit Tcnico Social Multisecto-
rial, encargado de coordinar y facilitar la articulacin y
consistencia de los planes estratgicos y operativos y
sus respectivos presupuestos, aunque este luego es
desactivado para fortalecer la toma de decisiones en
la instancia ministerial. La CIAS ha marchado con alti-
bajos, y si bien ha contribuido a la coordinacin de la
poltica social y a avanzar en la implementacin de un
sistema de seguimiento, no ha podido contrarrestar las
pesadas inercias sectoriales, las cargas burocrticas, el
bajo nivel de capacitacin del personal o el desorden
e improvisacin en muchas reas del Poder Ejecutivo,
que requiere reformarse con urgencia.
Otro grupo de medidas han sido las relativas al reagru-
pamiento de los programas sociales de asistencia, en
busca de construir una autoridad centralizada que los
alinee, superando superposiciones e ineficiencias, que
desarrolle rectora y simplifique la administracin finan-
ciera y el control presupuestal, plantendose luego el
establecimiento de uno o varios fondos que agrupen
estos programas, segn las tres lneas de accin es-
tablecidas en el Plan Nacional para la Superacin de
la Pobreza. As, en 2002, se desactiv el Ministerio
de la Presidencia
248
y se reagruparon diversos progra-
mas sociales bajo la gestin del PROMUDEH, que se
transforma en Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
(MIMDES). A este ministerio pasaron los programas nutri-
cionales antes administrados por el Ministerio de Salud
(MINSA) y FONCODES, en la perspectiva de ir agru-
pando en esta institucin a la mayora de programas
de apoyo social. La implementacin de este proceso
tuvo muchos problemas y no se pudo seguir integran-
do otros programas al MIMDES. Por un lado, sin una
adecuada preparacin de recambio institucional, varios
programas particularmente los nutricionales mos-
traron problemas de eficacia en su funcionamiento, per-
judicando a la poblacin. Por otro lado, estas medidas,
aisladas de una reforma de conjunto del Poder Ejecuti-
vo, dificultaron la propia reestructuracin del MIMDES,
sin una nueva normativa que facilitara el tratamiento de
problemas como, por ejemplo, la reestructuracin del
personal o la ubicacin de la nueva funcin de este
ministerio en relacin con los otros, tanto en trminos
programticos como gerenciales.
Con este marco global de poltica social, veremos en
seguida lo avanzado en las polticas sociales universa-
les educacin, salud y empleo desde sus propias
especificidades, considerando criterios de cobertura,
calidad y equidad, as como de democratizacin de la
gestin y la prioridad presupuestal que se les ha asigna-
do. Luego, examinaremos cmo han venido funcionan-
do los programas de asistencia y los planes de cons-
truccin de equidad.
248 Smbolo de la concentracin del poder presidencial y del manejo clientelar de los programas sociales en la dcada anterior.
Parte 2: Desempeo de l os actores 155
Grfico 8
Fuente: INEI, ENAHO 2002, IV Trimestre
Elaboracin: Benavides, Martn. Pobreza, desigualdad y educacin. Documento preparado para la MCLCP, diciembre de 2001.
3.2. Las polticas y desempeos en
educacin
El ideal republicano de la educacin universal como un
derecho de todos los peruanos ha sido un objetivo que
ha llevado al crecimiento progresivo y sostenido de los
servicios educativos en todo el pas. La brecha en el
acceso a la educacin entre los sectores socioecon-
micos se ha ido trasladando de la educacin primaria,
una vez que esta ha ido logrando una amplia cobertura,
a la educacin secundaria e inicial.
Si bien en este proceso la educacin ha cumplido una
funcin de apoyo a la salida de la pobreza y a la mo-
vilidad social, en las ltimas dcadas ha reforzado su
papel reproductor de desigualdad. La expansin de
la cobertura ha ido acompaada de un deterioro de la
calidad educativa en la oferta pblica, frente al desa-
rrollo de una oferta privada de mayor calidad. As, se
ha construido una institucionalidad de diferenciacin y
segmentacin que expresa y reproduce la exclusin en
el pas.
El diagnstico que sustenta el Proyecto Educativo Na-
cional propuesto por el Consejo Nacional de Educacin
(CNE), seala que tenemos una educacin que repro-
duce y amplifica desigualdades, promueve una cultura
autoritaria, afirma una sola forma cultural en detrimento
de otras, desdea y anula saberes, prcticas y acti-
tudes existentes en la poblacin y se amuralla tras un
pacto de mediocridad que ya dura dcadas.
Frente a estos desafos, cmo se desempe el Esta-
do en este periodo?
El enfoque de las polticas educativas
El Gobierno de Transicin abri una coyuntura democr-
tica muy fecunda en el caso de la educacin, en lo que
concierne a la discusin, la elaboracin de propuestas y su
concrecin en los mbitos normativo y de consensos.
Matrcula neta
por quintiles de
ingreso mensual
neto del hogar
100
Primaria Secundaria
80
60
40
20
0
Quintil ms pobre 2 3 4 Quintil ms rico
Superior
89,8
48,4
92,4
4,1
67,1
9,3
90,8
73,6
17,2
90,7
76,4
21,1
91,0
84,5
29,8
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 156
La primera iniciativa, impulsada en 2001, fue la Con-
sulta Nacional por la Educacin Puertas Abiertas, que
gener un debate relativamente importante en todo el
pas, con Comits de Consulta en las regiones, pro-
vincias y distritos, y de la que se derivaron una serie de
propuestas de polticas y prioridades.
Luego, en el marco del Acuerdo Nacional, el Gobierno
de Alejandro Toledo se comprometi a: Garantizar el
acceso universal a una educacin de calidad, orientada
al trabajo y a la cultura, con nfasis en los valores ti-
cos, con gratuidad en la educacin pblica, y reducir
las brechas de calidad existentes entre la educacin
pblica y privada, as como entre la rural y la urbana[...]
incorporando la certificacin peridica de las institucio-
nes educativas, el fortalecimiento y la revalorizacin de
la carrera magisterial e incrementando el presupuesto
del sector Educacin hasta alcanzar un monto equiva-
lente al 6 por ciento del PBI. Asimismo, en el Acuerdo
Nacional, a iniciativa del CNE, a mediados de 2004 se
firm el Pacto Social de Compromisos Recprocos por
la Educacin, que contiene medidas concretas, indica-
dores y responsabilidades precisas.
Por otro lado, en julio de 2003 se aprob la ley 28044,
Ley General de Educacin, luego de una consulta ciu-
dadana que propici un amplio debate. La ley refleja los
planteamientos centrales que vienen desde el Acuerdo
Nacional por la Educacin y las propuestas recogidas
en la Consulta Nacional de 2001, vinculando el concep-
to de equidad con acciones de compensacin. Seala:
para compensar las desigualdades [...] que afectan la
igualdad de oportunidades en el ejercicio del derecho a
la educacin, el Estado toma medidas que favorecen a
segmentos sociales que estn en situacin de abando-
no o de riesgo para atenderlos preferentemente. Otro
avance significativo de la ley, desde el punto de vista de
las condiciones para la construccin de equidad, es el
establecimiento de un sistema educativo ms flexible
y abierto, para incorporar las diferentes situaciones y
recorridos educativos que viven los peruanos, dando
mayor peso y reconocimiento a la educacin comunita-
ria, as como a diferentes formas de educacin alterna-
tiva. Asimismo, la ley institucionaliza el Consejo Nacio-
nal de Educacin como espacio de concertacin, as
como diversos espacios participativos en los mbitos
regional, local y de la escuela.
Ms recientemente, en septiembre de 2005, el CNE
present la propuesta del Proyecto Educativo Nacional,
que recoge de diversas maneras los procesos anterio-
res y tiene a la Ley General de Educacin como referen-
te normativo principal. Luego de un proceso de debate,
deber ser aprobada definitivamente.
Otro espacio importante de elaboracin de propuestas
fue la comisin del Plan de Accin para una Educacin
para Todos, impulsada por el Ministerio de Educacin y
el Foro Educativo a fines de 2002, en cumplimiento de
los compromisos de Dakar. La comisin tuvo un carc-
ter multisectorial y mixto, ya que participaron activamente
ms de veinticinco instituciones de la sociedad civil vin-
culadas con la problemtica educativa. En octubre de
2005 fue aprobado el Plan, que busca, ante todo, con-
solidar el carcter incluyente de los servicios educativos.
A las iniciativas reseadas es necesario sumar el aporte
del Informe Final de la Comisin de la Verdad y Recon-
ciliacin (CVR) (agosto 2003), que en su diagnstico
subraya el abandono que sufren importantes sectores
de la poblacin que han sido vctimas del conflicto ar-
mado interno en lo que respecta al acceso a una edu-
cacin de calidad con una perspectiva intercultural y
bilinge. Ah se seala: Es imprescindible una profunda
reforma de la educacin pblica, sobre todo en zonas
ms pobres. All donde los grupos violentos encontra-
ron un entorno ms plural, participativo, tolerante, diver-
so, integrado, un pensamiento verdaderamente crtico,
que ofreca oportunidades, tuvieron grandes dificulta-
des para actuar. Por ello la reforma de la educacin y la
Parte 2: Desempeo de l os actores 157
promocin de valores democrticos es un rea funda-
mental de recomendaciones.
El enfoque que se ha ido perfilando en las iniciativas
mencionadas busca una educacin de puertas abiertas
a la sociedad, que promueve la participacin de todos
en la tarea educativa pero que, a la vez, afirma la res-
ponsabilidad del Estado para garantizar una educacin
gratuita de calidad, en una perspectiva inclusiva, des-
centralizada y adecuada a cada realidad regional.
Los objetivos de la propuesta de Proyecto Educativo
Nacional incluyen, en cierto modo, las diversas perspec-
tivas trabajadas en las iniciativas que hemos sealado:
Oportunidades y resultados educativos de igual ca-
lidad para todos.
Instituciones educativas que garantizan aprendiza-
jes pertinentes de calidad.
Maestros bien preparados que ejercen profesional-
mente la docencia.
Una educacin financiada y eficaz, gobernada con
transparencia.
Una educacin superior de calidad que aporta al
desarrollo y la insercin mundial.
Una sociedad que educa a sus ciudadanos y los
compromete con su comunidad.
Por su parte, el Ministerio de Educacin estableci a
inicios de la gestin de Alejandro Toledo los Lineamien-
tos de Poltica 2001-2006, donde se plantean cuatro
lneas bsicas: (i) formar ciudadanos con capacidad de
generar bienestar; (ii) lograr una educacin bsica de
calidad; (iii) fortalecer la escuela pblica asegurndole
autonoma, democracia y calidad; y, (iv) mejorar drsti-
camente la calidad del desempeo y condicin docen-
te. Luego, en 2004, se puso nfasis en la emergencia
educativa, la descentralizacin de la gestin, el diseo
pedaggico, la Ley General de Educacin y el impulso
al Proyecto Educativo Nacional.
Desde este proceso, en lo que se refiere al diseo de
polticas, el Ministerio de Educacin y el sector han
avanzado principalmente en:
1) Una visin y manejo ms abierto y democrtico
en el diseo y gestin de las polticas educativas,
promoviendo diversos espacios y procesos de con-
sulta y cogestin.
2) La revalorizacin de la escuela pblica, clave para
dar solucin a la exclusin y para construir la equi-
dad, as como la bsqueda de un mayor liderazgo
del Ministerio de Educacin.
3) La priorizacin de la educacin bsica, revaloran-
do la solidez de los aprendizajes como fundamen-
tal para enfrentar una sociedad compleja y lograr la
construccin de equidad entre todos los peruanos.
4) La revalorizacin del magisterio como aspecto
central de la reforma educativa, para lo cual se im-
pulsan diversas medidas.
5) El compromiso con la construccin de un Proyec-
to Educativo Nacional.
A su vez, en todo este periodo puede observarse que
se mantienen serias trabas y limitaciones, principalmen-
te en cuanto a:
1) La primaca de una lgica vertical de transmisin de
conocimientos en la prctica educativa de las es-
cuelas y la dbil elaboracin pedaggica en el conjun-
to del sistema para el desarrollo de procesos educati-
vos pertinentes a las diversas situaciones culturales y
socioeconmicas de las familias y los educandos.
2) La no concrecin de una propuesta de reforma
institucional del propio Ministerio, pues se mantie-
nen la burocratizacin, la desarticulacin interna, las
redes de corrupcin y los altos niveles de ineficien-
cia en la gestin del sistema educativo.
3) La debilidad en el enfoque y gestin intersectorial,
que conserva una mirada y gestin sectorialista y
segmentada.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 158
4) El peso de polticas homogneas, que no llegan a
considerar la situacin y dinmicas de las familias,
particularmente en las zonas rurales y deprimidas.
5) La carencia de una poltica de recursos humanos
acorde con la renovacin educativa, que enfrente la
inestabilidad, las excesivas rotaciones y la adecua-
da formacin y profesionalizacin.
Desempeos y resultados
A. En cobertura, calidad y equidad
Para enfrentar las brechas educativas, el Ministerio de
Educacin (MINEDU) ha venido desarrollando algunos
programas y acciones especficas como el Programa
de Educacin Rural y el Proyecto de Educacin en
reas Rurales (PEAR), con una duracin de diez aos,
que se inicia en 2004. Este ltimo cubre once regiones
y se centra en mejorar el acceso, la retencin y los lo-
gros del aprendizaje de los nios rurales. El Programa
Huascarn, creado para enfrentar la brecha digital, en-
tr en reestructuracin en 2004 al reconocerse que no
estaba cumpliendo con sus metas. Tambin responde
a esta preocupacin por las brechas educativas el n-
fasis del MINEDU en los aprendizajes bsicos, as como
las intervenciones con relacin a la infancia.
Un momento importante en esta orientacin fue el esta-
blecimiento del Programa de Emergencia Educativa en
2003, que constituy una oportunidad para atender a los
sectores ms excluidos. La poca claridad de objetivos, la
ausencia de prioridades especficas para las poblaciones
ms abandonadas, la dramtica escasez de recursos y
la ausencia de un componente evaluativo en el diseo
del programa limitaron sus resultados en relacin con lo
que se esperaba de una declaratoria en emergencia.
Se ha mantenido la tendencia al incremento de la
cobertura, pero con mayor lentitud
Segn datos del INEI,
249
entre 2001 y 2004 se ha re-
gistrado un incremento en la cobertura de Educacin
Inicial en nios de 3 a 5 aos (de 53,4 por ciento a
66,5 por ciento); un estancamiento en la cobertura
de Primaria entre nios de 6 a 11 aos (de 97,1
por ciento a 97,2 por ciento), y un leve retroceso en
la cobertura de Secundaria entre nios de 11 a 16
aos (de 90,1 por ciento a 88,1 por ciento). No obs-
tante, segn informacin del MINEDU
250
la cobertura
de Secundaria se habra seguido incrementando, ya
que la matrcula total aument de 2484.469 en 2001
a 2630.740 en 2005, considerando la matricula de
la poblacin con extraedad y evidenciando, asimis-
mo, un incremento significativo en el rea rural.
Se mantienen las grandes brechas en cobertura y la
tendencia a su lenta reduccin
En 2004, la tasa de matrcula en Educacin Inicial de
los no pobres fue de 84,5 por ciento y solo de 56,8 por
ciento en la poblacin en pobreza, y la tasa de matrcula
en Secundaria de los no pobres fue de 93,3 por ciento,
mientras que en la poblacin en pobreza fue de 84,8
por ciento.
251

Si aadimos a estas brechas la informacin sobre tasas
de conclusin (cuntos realmente concluyen cada ni-
vel), tendremos una visin ms real del efectivo acceso
a la educacin de las personas en situacin de pobre-
za. En 2003, 96,1 por ciento de los no pobres con-
cluan la Primaria, mientras que solo lo haca 78,4 por
ciento de los que se encuentran en pobreza extrema.
Y mientras 80,9 por ciento de los no pobres concluan
la Secundaria, solo lo haca 27,8 por ciento de los
249 INEI. Condiciones de vida en el Per: Evolucin 1997-2004. Lima: INEI, mayo de 2006.
250 Ministerio de Educacin. Escale. Estadstica Bsica 2006 y Cifras de la Educacin. 1998-2003. Unidad de Estadstica Educativa, mayo de 2004.
251 INEI. Condiciones de vida, ob. cit.
Parte 2: Desempeo de l os actores 159
pobres extremos.
252
Es necesario sealar que entre
1998 y 2003 se incrementaron las tasas de conclusin
en todos los estratos y, a la vez, hay una lenta disminu-
cin de las brechas.
En la organizacin de la escuela se sigue asignando
una menor cantidad de profesores para las zonas
rurales y los sectores en pobreza
En 2003, 27 por ciento de las escuelas primarias en el
pas era unidocente y estaba asentado principalmente
en las zonas rurales (37 por ciento de ellas). Asimismo,
mientras que para las familias no pobres haba 8 por
ciento de escuelas unidocentes,
253
para las familias en
pobreza y pobreza extrema estas ascendan a 32 y 36
por ciento.
254
As, existe una alta probabilidad de que
el proceso de enseanza-aprendizaje sea de menor
calidad en las escuelas que atienden a la poblacin ms
dispersa y de menores recursos. En la ltima dcada,
el porcentaje de escuelas unidocentes se ha mantenido
prcticamente estable.
La menor calidad y los factores socioeconmicos pre-
sentes en la situacin de las familias en pobreza traen
como consecuencia mayores niveles de extraedad,
desaprobacin, retiro y poca conclusin
Las brechas en calidad se expresan en brechas
graves en los aprendizajes efectivos, perpetuando
las desigualdades en cuanto a las posibilidades de
insercin en el mundo del trabajo y en la vida social
y poltica del pas
En el periodo analizado, el Ministerio de Educacin
realiz dos mediciones de aprendizajes en Comuni-
cacin y en Matemtica para alumnos de sexto grado
Cuadro 12
Tasa de conclusin de
Primaria y Secundaria
segn nivel de pobreza
(se incluye la poblacin
con extraedad)
1998-2003
Primaria Secundaria
1998 2003 1998 2003
Poblacin no pobre 91,9 96,1 75,6 80,9
Poblacin pobre 86,9 92,9 42,5 57,9
Poblacin en pobreza extrema 62,9 78,4 18,9 27,8
Fuente: Reao, Germn y Patricia Valdivia. Indicadores de la Educacin. Per 2004. Lima: MINEDU-
Unidad de Estadstica Educativa.
Elaboracin propia.
252 En estos porcentajes incluimos a los que concluyen con extraedad. Fuente: Reao, Germn y Patricia Valdivia. Indicadores de la educacin. Per 2004. Lima:
Ministerio de Educacin-Unidad de Estadstica Educativa, octubre de 2004.
253 En Primaria, se denomina escuela polidocente completa a aquella que tiene como mnimo un profesor por grado; escuela multigrado a aquella en la que, aunque
hay ms de un profesor, cada uno tiene dos o tres grados a su cargo, y escuela unidocente a aquella que tiene un profesor para todos los grados.
254 Reao, G. y P. Valdivia. Indicadores de la educacin, ob. cit., pp. 109 y 110.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 160
Cuadro 13
Extraedad,
desaprobacin,
retiro y
conclusin
segn nivel de
pobreza
Nivel Tasa de cobertura
(1)
Extraedad
(2)
Desaprobacin
(3)
Retiro
(3)
Conclusin
(4)
de pobreza Total Neta
Inicial
No pobre 75,9 66,5
Pobre 64,0 54,8
Pobre extremo 43,5 35,7
Primaria
No pobre 98,6 93,9 25,5 5,3 2,3 86,6
Pobre 96,6 93,4 48,6 10,7 5,7 73,1
Pobre extremo 92,7 90,0 60,6 15,0 11,1 53,7
Secundaria
No pobre 91,8 83,4 36,0 9,6 4,1 68,0
Pobre 86,8 71,3 52,3 10,3 6,7 45,0
Pobre extremo 75,5 47,9 67,9 11,4 10,1 17,4
Elaboracin: Sotomarino, Nride. Equidad y polticas educativas en el Per 1990-2003. Ponencia presentada en el seminario
Equidad, desarrollo y polticas educativas. Lima, 2005, p. 4.
Fuente: Reao, G. y P. Valdivia. Indicadores de la Educacin Per 2005, ob. cit.
Notas: (1) Datos de 2003 medidos con relacin a los siguientes rangos de edad: 3 a 5, 6 a 11, 12 a 16. (2) Datos de 2002.
(3) Datos de 2001. (4) Datos de 2003. En Primaria, el rango de edades es de 11 a 13 aos y en Secundaria de 16 a 18 aos.
de Primaria y cuarto grado de Secundaria: una en
2001 y la otra en 2004. Los resultados no solo
muestran un rendimiento muy pobre en el conjun-
to del sistema, sin variacin significativa en las dos
fechas, sino tambin brechas significativas entre la
escuela pblica (donde se concentra la poblacin en
pobreza) y privada, y entre escuelas polidocentes y
unidocentes.
En las instituciones multigrado y unidocentes, que co-
rresponden mayoritariamente a las reas rurales y en
las que gran parte de los alumnos son hablantes de
lenguas nativas, los resultados muestran rendimientos
extremadamente bajos.
Politicas homogneas y debil tratamiento de la
desigualdad
Las polticas educativas han mantenido una marca muy
homognea y segmentada, lo que impide superar mu-
chas dificultades y mantiene las desigualdades que los
nios traen al momento de ingresar a la escuela. Diversas
intervenciones y estudios
255
revelan que es necesario
Parte 2: Desempeo de l os actores 161
enfrentar las estrategias de las familias en situacin de
pobreza, estrategias que tambin pueden contribuir a
mantener las brechas en calidad de los servicios de-
bido a un clculo de costo-beneficio. Los ms pobres
tienden a poner a sus hijos en las escuelas ms pre-
carias porque no pueden cumplir con las metas de las
de mayor calidad, sacrificando la calidad a cambio del
certificado de estudios. Esta situacin plantea la nece-
sidad de diversificar estrategias, as como de realizar
intervenciones intersectoriales.
B. En la reforma institucional y
democratizacin del sistema
Frente a la riqueza de polticas, normas y propuestas
que ha caracterizado a este periodo, su aplicacin
ha mostrado una gran debilidad. Un sector marcado
por el cambio frecuente de titulares decisivos para
configurar las polticas, as como por la rotacin de
funcionarios y personal actuando en una vieja ma-
quinaria, con burocracias anquilosadas, redes de
defensa de intereses particulares y estilos de actua-
cin tradicionales, en la prctica estaba imposibilita-
do para ello.
Esfuerzos en la aplicacin de polticas, inercia y
desarticulacin del sector
Si bien luego de mucho tiempo se empezaron a elabo-
rar lineamientos de poltica para el sector,
256
muchas
de las iniciativas y prioridades se fueron desdibujando
en la inercia institucional, dividindose en subcompo-
nentes que luego se perdan en vericuetos burocrti-
cos sin un adecuado control.
257
Cabe destacar iniciativas en el campo pedaggico,
como la elaboracin del nuevo diseo nacional de cu-
rrculo bsico, que busca promover la diversificacin
Cuadro 14
Brechas en
aprendizajes.
Per Evaluacin
Nacional 2004*
Tipo de gestin Escuela estatal
Nacional No estatal Estatal Polidocente Multigrado
Comprensin de textos 12,1 35,8 8,2 10,5 1,7
Matemtica 7,9 29,9 4,4 5,6 0,9
* Porcentaje de estudiantes de 6 grado de Primaria que logra (aprueba) los aprendizajes esperados en matemtica y compren-
sin de textos de acuerdo al currculo, segn tipo de gestin y escuela.
Fuente: INEI, ENAHO 2003, IV Trimestre.
Elaboracin: Benavides, M. Educacin, pobreza y desigualdad, ob. cit., p. 3
255 Bello, Manuel y Vernica Villarn. Educacin, reformas y equidad en los pases de los Andes y Cono Sur: dos escenarios en el Per. Buenos Aires: IIPE UNESCO,
noviembre de 2004. Alczar, Lorena. Mejorando el rendimiento y la gestin en los centros educativos de Fe y Alegra. En Anlisis de Polticas, Boletn del
Consorcio de Investigacin Econmica y Social, n 12, Lima, mayo de 2004.
256 Iguiiz, Manuel. Hacia una poltica educativa democrtica. Revista Tarea, n. 52, Lima, septiembre de 2002, p. 7.
257 Benavides, Martn. Pobreza, desigualdad y educacin. Documento preparado para la MCLCP, diciembre de 2005, p. 15.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 162
curricular; el esfuerzo sistemtico realizado con la ela-
boracin de los diferentes reglamentos de la nueva
Ley General de Educacin para su aplicacin inme-
diata; o, en el campo administrativo, el esfuerzo de
racionalizacin y unificacin de las planillas magiste-
riales para impedir irregularidades. Sin embargo, hay
un serio problema organizacional y de manejo de los
recursos humanos en el conjunto del MINEDU que no
ha sido enfrentado.
Los funcionarios de Educacin con los que la Mesa
dialog para efectos del balance destacaron como las
principales debilidades la fragmentacin del sector, la
precariedad de recursos, la segmentacin de las accio-
nes y la severa dificultad de focalizacin: [...] hay una
superposicin de planes. Todos tienen diversas metas
y sin coherencia conjunta [...] los planes no se imple-
mentan debido a la ineficiencia de la burocracia [...] Hay
una incipiente iniciativa de acciones que se ve doblega-
da por la dispersin y la ausencia de recursos [...] no se
trata solo de una pobreza de medios econmicos, sino
tambin de recursos humanos [...] Hay una severa di-
ficultad de focalizacin [...] hay una gran segmentacin
de la accin.
258

Avances en la revalorizacin del magisterio
Esta ha sido un rea de acciones acumulativas impor-
tantes desde el Ministerio. Por ejemplo: (i) la reinstala-
cin de la Oficina de Desarrollo Magisterial y el diseo
de un Programa de Formacin Continua de Docentes
en servicio, as como la fiscalizacin de los Institutos
Superiores Pedaggicos, interviniendo en la suspen-
sin y cierre de varios de ellos; (ii) la aplicacin de una
poltica de remuneraciones, buscando un aumento
progresivo hasta duplicarlas en el quinquenio
259
(el in-
cremento promedio ha sido de 260 soles, aunque la
proporcin del incremento para los maestros con re-
muneraciones ms bajas es mayor); (iii) el proceso de
evaluacin realizado en 2001 para el nombramiento
de docentes; (iv) la propuesta de Ley de Carrera Pbli-
ca Magisterial, regulando los niveles y ascensos previa
evaluacin, propuesta que el Ejecutivo ha entregado al
Congreso en 2005; y, (v) la creacin por ley en 2005
del Colegio de Profesores.
Debilidad en la accin intersectorial
La accin intersectorial del Estado es decisiva en la
lucha contra la pobreza, pues es preciso enfrentar de
manera articulada su carcter multidimensional. En
este aspecto, la contribucin del sector Educacin ha
sido dbil: ha primado el comportamiento sectorial y
segmentado.
A pesar de la existencia de convenios y compromi-
sos sobre la base de diversos planes intersectoriales
(como el Plan de Accin por la Infancia y Adolescen-
cia, el Plan Nacional para la Superacin de la Pobre-
za, el Plan Nacional de Desarrollo Rural, la Estrategia
Nacional de Seguridad Alimentaria, el Plan Nacional
de Competitividad), que tienen fuertes componentes
de accin educativa y requieren la intervencin del
sector, la articulacin de polticas se torna difcil y
no se asumen desde el Ministerio los compromisos
intersectoriales. No existen los mecanismos admi-
nistrativos y presupuestales que permitan hacerlo.
No hay indicadores nicos y compartidos en los di-
ferentes temas, y no se incorporan mecanismos de
seguimiento y evaluacin.
260
258 Relatora del grupo de trabajo Educacin, Salud, Interior y Vivienda de la Mesa de Dilogo con los sectores del Estado convocada por la MCLCP. Lima, noviem-
bre de 2005.
259 Iguiiz, M., Hacia una poltica educativa, ob. cit., p. 8.
260 Benavides, M. Pobreza, desigualdad y educacin, ob. cit., p. 16; Sotomarino, N. Equidad y polticas educativas en el Per 1990-2003, ob. cit.
Parte 2: Desempeo de l os actores 163
Descentralizacin lenta, con mayor dinamismo en
la base
Se ha puesto un peso muy fuerte en las normas que
regulan la autonoma de las instituciones educativas
(planteada especialmente en la nueva Ley General de
Educacin) como instancias descentralizadas.
En cambio, con respecto a la descentralizacin de fun-
ciones y competencias entre los diversos niveles de go-
bierno y el plan de transferencias, el impulso desde el
MINEDU ha sido lento. Adems ha estado marcado por
confusiones entre las diversas normas nacionales con
respecto a la relacin de continuidad entre la descon-
centracin administrativa del sector, ya existente, y las
etapas planteadas para la descentralizacin poltica. En
la Ley General de Educacin (LGE) se ha aclarado, en
trminos bsicos, cules son las funciones del Ministerio
de Educacin como rgano rector de las polticas nacio-
nales, y cules deben transferirse a las regiones. Esto
implica realizar una reestructuracin del propio Ministerio.
Por otro lado, hay una duplicidad entre la LGE y la Ley
Orgnica de Municipalidades, referida a las funciones de
la UGEL y del Gobierno Local. Asimismo, se ha pues-
to el acento en las responsabilidades de los gobiernos
regionales, pero se ha dado poco peso a la labor del
Gobierno Municipal.
Aunque los avances son lentos en el Gobierno Nacio-
nal, algunos gobiernos regionales, con la participacin
de diversos actores de la sociedad civil a travs de los
Consejos de Participacin Regional (COPARE), han ini-
ciado la elaboracin de importantes proyectos educati-
vos regionales, la eleccin por concurso de directores
regionales y de UGEL y otras acciones.
Impulso a la participacin, con dicultades de
llegada a los ms pobres
En este periodo se ha dado gran impulso a la partici-
pacin. Esta se inici con la realizacin de la Consulta
Nacional por la Educacin en 2001 por el Gobierno de
Transicin y cuyos resultados sirvieron como base para
el diseo de las polticas educativas, y continu con el
restablecimiento del dilogo con el sindicato de docen-
tes, administrativos y APAFA.
Asimismo, se instalaron espacios consultivos para el
diseo y seguimiento de polticas, como el Consejo
Nacional de Educacin, un rgano plural, autnomo y
especializado, que ha sido el ms activo en estos cua-
tro aos con relacin a sus similares en otros sectores.
Tambin se establecieron consejos consultivos espe-
cializados vinculados con varias direcciones nacionales,
como el de Educacin Bilinge Intercultural, Educacin
de J venes y Adultos, Educacin Tcnica y Educacin
Fsica, con un limitado funcionamiento.
261

En niveles descentralizados, se impulsaron, en una pri-
mera etapa, los Consejos de Participacin Educativa
en regiones y provincias, y luego, a partir de 2004, en
aplicacin de la Ley General de Educacin, se han ido
instalando los COPARE y los Consejos Educativos Ins-
titucionales (CONEI), estos ltimos en 38 por ciento de
los centros educativos, aproximadamente.
262
Algunos estudios acerca de estos procesos de participa-
cin revelan diferencias en su implementacin: unos son
ms burocrticos y paralizantes y otros expresan una efec-
tiva movilizacin y participacin. Un ejemplo de lo ltimo
son los colegios de Fe y Alegra. Tambin es importante
261 Vase Iguiiz, M. Hacia una poltica educativa ..., ob. cit.
262 Propuesta Ciudadana. Vigilancia del proceso de descentralizacin. Reporte Nacional, n. 7, enero-abril de 2005.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 164
Cuadro 15
Presupuesto
ejecutado
del sector
Educacin
2000-2005 y
presupuesto
asignado 2006
en relacin con
el producto
bruto interno.
(En millones de
Nuevos Soles)
Entidades 2000 2001 2002 (1) 2003 (2) 2004 2005 2006
Pliego MED 1.321 1.228 1.360 2.096 2.092 1.973 2.027
Direcciones 2.719 2.829 3.260 4.447 5.183 5.412 5.783
Regionales de educacin
Universidades 1.128 1.124 1.213 1.340 1.474 1.512 1.553
Organismos pblicos 175 196 180 183 148 121 139
Descentralizados
Total sector Educacin 5.343 5.377 6.013 8.066 8.897 9.018 9.502
Partic. % 2,9% 2,8% 3,0% 3,8% 3,8% 3,6% 3,5%
(con cargas sociales)
Cargas sociales 3 3 323 370 356 379 379
Pensiones 175 179 182 1.676 1.704 1.718 1.718
Sector Educacin neto 5.165 5.195 5.508 6.020 6.837 6.921 7.405
PBI 186.800 189.500 200.200 210.700 234.300 253.000 270.500
Partic. % 2,8% 2,7% 2,8% 2,9% 2,9% 2,7% 2,7%
(sin cargas sociales)
(1) A partir de este ao se incorporaron al presupuesto del Sector las cargas sociales, que antes pagaba el MEF.
(2) A partir de este ao se incorporaron al presupuesto del Sector las pensiones en el MINEDU y regiones.
Fuente: Ministerio de Educacin, Ocina de Planicacin.
Parte 2: Desempeo de l os actores 165
263 Para estos anlisis ms especcos, vanse: Benavides Martn, Pobreza, desigualdad y educacin, ob. cit., p. 16; y Benavides, Martn y Magrith Mena. Pro-
cesos de participacin y ejercicios de autonoma. Lima: GRADE, 2005 (mimeo).
264 Oroza, J. Balance del nanciamiento a la educacin 2005: dos promesas y tres acuerdos inconclusos. Lima: Consejo Nacional de Educacin, noviembre de 2005
sealar que estos estudios revelan tendencias interesan-
tes; por ejemplo, que las escuelas donde se desarrollan
ms las instancias de participacin son las escuelas po-
lidocentes completas y las que estn ubicadas en con-
textos de menor pobreza, lo que podra ser un factor de
nueva diferenciacin con los sectores ms pobres.
263

C. En la asignacin de recursos y
presupuesto pblico
No se logr cumplir la meta de llegar al 6 por
ciento del PBI establecida en el Acuerdo Nacional;
por eso, no es posible avanzar cabalmente en el
cumplimiento del Pacto Social de Compromisos
Recprocos en el corto plazo
La educacin ha sido la nica poltica sectorial en la que
el Acuerdo Nacional estableci metas presupuestales
precisas con las que se comprometi el Gobierno. El
inciso (i) de esta poltica de Estado contempla: Garan-
tizar recursos para la reforma educativa, otorgando un
incremento mnimo anual del presupuesto del sector
Educacin equivalente al 0,25 por ciento del PBI, hasta
que este alcance un monto global equivalente al 6 por
ciento del PBI. En el periodo no se logr crecer a ese
ritmo; actualmente se llega, segn algunos clculos, a
3,5 por ciento del PBI, y segn otros a 2,7 por ciento. La
diferencia consiste en que en el primero se considera el
traslado presupuestal de las cargas sociales que antes fi-
guraban en el presupuesto del MEF, y en el segundo no.
Segn J . Oroza, para 2006 la Ley de Presupuesto es-
tablece 9.501 millones, monto que no alcanza para el
cumplimiento de los compromisos del pacto de corto
plazo del Acuerdo Nacional. El incremento debera ser
de 1.300 millones como mnimo, pero actualmente solo
alcanza los 124 millones.
264

Sacricio de la calidad
Si bien en este marco han sido importantes y necesarios
los aumentos de las remuneraciones para los maestros
y la previsin de su sostenibilidad, la no ampliacin de
recursos significa sacrificar la inversin en calidad (mate-
riales educativos, capacitaciones a los maestros, rehabi-
litacin de aulas y otros), rubros en los que la proporcin
de la inversin educativa es cada vez menor.

Carencia de voluntad poltica para priorizar la
inversin en educacin
Otro aspecto importante en materia de financiamien-
to es la aprobacin de la ley 28332, Ley del Fon-
do Nacional de Desarrollo de la Educacin Peruana
(FONDEP), cuya finalidad es facilitar recursos para fi-
nanciar proyectos de inversin, innovacin y desarrollo
educativo. Las fuentes de financiamiento del FONDEP
son tanto los recursos del presupuesto pblico como
los provenientes del canje de deuda por educacin o
de la Cooperacin Internacional y otras fuentes. No obs-
tante, no se ha concretado una efectiva voluntad poltica
para contribuir con este fondo. Mientras que el Fondo
de Defensa, administrado por las Fuerzas Armadas, ha
recibido 47 millones de dlares entre aportes del Tesoro
pblico y por concepto de participacin en el canon ga-
sfero y otros, el FONDEP, sin mecanismos priorizados
de recaudacin, se mantiene en una situacin precaria.
Fuerte rezago con relacin a los pases de Amrica
Latina
El gasto en educacin por habitante en el Per repre-
senta apenas 41 por ciento del promedio de todos los
pases de Amrica Latina y solo 15 por ciento de lo que
gasta por habitante Argentina, 24 por ciento de lo que
invierte Chile y 60 por ciento de lo que dedica Colombia.
Solo seis pases tienen un gasto menor al del Per.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 166
3.3. Las polticas y desempeos en
salud
El enfoque de las polticas en salud
La Constitucin del Per, en su captulo II, reconoce el
derecho de todos los peruanos a la proteccin de la
salud (artculo 7), el derecho universal y progresivo a
la seguridad social (artculo 10), y el libre acceso a las
prestaciones de salud y pensiones (artculo 11).
A su vez, en el marco de las polticas de Estado esta-
blecidas en el Acuerdo Nacional, el Gobierno de Toledo
se comprometi con una poltica de universalizacin de
los servicios de salud con calidad y equidad: Garantizar
el acceso universal a una salud integral de calidad, en
forma gratuita, continua y oportuna, ampliando y forta-
leciendo los servicios de salud, promoviendo el acceso
universal a la jubilacin y la seguridad social y fomen-
tando el desarrollo de un sistema nacional de salud in-
tegrado y descentralizado. Asimismo, se comprometi
a establecer como prioridad las zonas de concentra-
cin de pobreza y las poblaciones ms vulnerables y
a promover la participacin ciudadana en la gestin y
evaluacin de los servicios pblicos de salud.
Las polticas de gobierno en el sector Salud durante el
periodo analizado mantienen los lineamientos definidos
para el periodo 2000-2012, lo que permite acumular
resultados. Los principios que sustentan dichos linea-
mientos son: (i) la universalizacin del acceso a la salud;
(ii) la integridad de la persona y de la atencin de salud;
y, (iii) la calidad de la atencin como un derecho ciuda-
dano y la equidad como principio elemental de la justicia
social. Asimismo, se da prioridad a la atencin de la po-
blacin en pobreza y pobreza extrema, concentrndola
en el binomio madre-nio. En este periodo, el sector
avanza principalmente en tres aspectos importantes:
En un enfoque de aseguramiento universal, po-
niendo en agenda este objetivo y ubicndolo como
el medio principal para lograr la reforma del sistema
de salud, incrementar la cobertura de los servicios y
reducir la exclusin.
En la incorporacin inicial de un enfoque promo-
cional y preventivo, planteando considerar, de ma-
nera ms efectiva en las polticas del sector, la inci-
dencia de factores determinantes de la salud, como
son el medio ambiente, el manejo de agua y sanea-
miento, la nutricin, as como aspectos educativos y
culturales, logrndose concretar un plan estratgico
al respecto.
En un planteamiento de descentralizacin integral,
definiendo, a partir de 124 funciones, un mapa con-
certado de competencias con los gobiernos regio-
nales y un plan de mediano plazo para efectivizar
este proceso.
No obstante, se mantienen trabas y problemas, princi-
palmente:
La no superacin de un enfoque basado en la
oferta y la funcin proveedora que centra los recur-
sos en la atencin a la enfermedad y que favorece
una relacin vertical y distante con la poblacin. El
Modelo de Atencin Integral de Salud (MAIS) que
intentaba revertir este enfoque no ha llegado a con-
cretarse en la prctica.
La visin y manejo fragmentado del sector, donde
coexisten diversas instancias rectoras y se super-
ponen instancias prestadoras de servicios (MINSA,
EsSalud, Sanidad, establecimientos privados), he-
cho que duplica inversiones, cruza subsidios y
favorece el desorden y la ineficiencia. La ley y la
implementacin del Sistema Nacional Coordinado
y Descentralizado de Salud, con vacos en su for-
mulacin, no logra enfrentar el problema de la seg-
mentacin y fragmentacin.
La carencia de un planteamiento de poltica de
recursos humanos en el sector coherente con el
servicio universal de calidad y con equidad.
Parte 2: Desempeo de l os actores 167
Grfico 9
Evolucin del
ndice del gasto
por alumno
en Educacin
Primaria.
(Base
1999=100)
Fuentes: MEF-Consulta amigable; MINEDU.
Elaboracin: Arnillas, Federico. Las polticas y programas sociales en un contexto de cambio y democratizacin. Ponencia presenta-
da a la mesa de dilogo Polticas Sociales y Programas de Asistencia organizada por la MCLCP. Lima, marzo de 2005.
Notas: dlares equivalentes convertidos usando paridad cambiaria. Brasil. Malasia, Filipinas y Uruguay: solo instituciones pblicas.
Brasil: ao de referencia 2000. Chile: ao de referencia 2002.
Fuente: OCDE. Anexo 3 de las notas en www.oecd.org/edu/eag2004.
Elaboracin: Ministerio de Educacin - Unidad de Estadstica Educativa.
160
120
80
40
0
1999 2000 2001 2002 2003
100
138
43
13,07 4,03
Relacin gasto salarial / no salarial
Gasto salarial por alumno Gasto no salarial por alumno
Grfico 10
Gasto pblico
en instituciones
educativas por
alumno 2001.
Varios pases
Inicial Primaria Secundaria
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
D

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56
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Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 168
Desempeos y resultados
A. En cuanto a cobertura, calidad y
equidad
Implementacin del Seguro Integral de Salud para
la poblacin en situacin de pobreza y extrema
pobreza
Actualmente, solo 40,5 por ciento de la poblacin est
afiliada a algn seguro.
265

El Seguro Integral de Salud (SIS) brinda un paquete b-
sico de atencin (consultas y medicinas gratuitas) subsi-
diado por el Estado y que est orientado a la poblacin
en situacin de pobreza, lo que es un paso importante
en el esfuerzo por reducir las inequidades. En 2004, 20,1
por ciento de la poblacin estaba afiliada al SIS. De ese
total, 73,3 por ciento son personas en situacin de po-
breza y 26,7 por ciento son no pobres.
266
Se plantea un
avance progresivo del SIS a partir de metas anuales.
Al inicio de la aplicacin del SIS se produjeron proble-
mas en la focalizacin hacia los ms pobres, y los recur-
sos financieros fueron insuficientes. Ello trajo demoras
de hasta seis meses en las transferencias de recursos
del MINSA a los centros de salud, lo que cre escasez e
insatisfaccin en los usuarios. Ante estas dificultades, el
SIS introdujo un mecanismo de focalizacin
267
que mejo-
r progresivamente su capacidad de asignar el subsidio
a las madres y nios pobres. Asimismo, el MINSA logr
una asignacin financiera mayor para el SIS financiada
por el Impuesto a la Transferencias Financieras (ITF).
El acceso efectivo a los servicios de salud sigue
siendo minoritario, con menor proporcin de acceso
de los sectores en situacin de pobreza; en general
se aprecia una tendencia a la disminucin de su uso
en todos los sectores
Segn la ENAHO 2004, la proporcin de personas en-
fermas que buscaron atencin especializada (hospita-
les, postas, establecimientos, etctera) decreci entre
2002 (39,9 por ciento) y 2004 (30,4 por ciento). En el
caso de las personas en situacin de pobreza no ex-
trema, decreci de 38,3 por ciento a 27,9 por ciento,
y en el caso de los pobres extremos, de 29 por ciento
a 21,1 por ciento.
268
Es decir, solo una quinta parte de
la poblacin en extrema pobreza accede a los servicios
de salud. No obstante, es necesario analizar con mayor
profundidad esta informacin, pues, por otro lado, la
aplicacin del SIS habra ampliado la llegada de servi-
cios bsicos a la poblacin, particularmente en la aten-
cin materno-infantil.
En materia de salud infantil, se ha producido
un incremento positivo en la atencin
de enfermedades agudas (EDA e IRA),
sobre todo en zonas rurales; una reduccin
signicativa de la mortalidad infantil y, a la vez,
un deterioro en las polticas preventivas
(control del nio sano y parcialmente en
vacunaciones)
El tratamiento de enfermedades diarreicas agudas (EDA)
e infecciones respiratorias agudas (IRA), de acuerdo
con la ENDES, ha aumentado sensiblemente, en parti-
cular en las zonas rurales.
265 INEI, ENAHO, 2003-2004.
266 Ibd.
267 Este sistema ha sido la base del SISFOH (Sistema de Focalizacin de Hogares), aprobado por decreto supremo 130-EF-2004, que ser implementado por el
Estado para un conjunto de programas sociales.
268 INEI, ENAHO 2001, 2002, 2003, 2004. Elaboracin: CIUP.
Parte 2: Desempeo de l os actores 169
Fuente: ENDES 2004.
Grfico 11
Porcentaje de
nios menores
de 5 aos
con IRA y con
EDA llevados
a proveedores
de salud, 1996-
2000-2004
100
E
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b
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80
60
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0
30
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64
73
31
38
54
40
51
69
30
39
48
46
58
71
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I
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c
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o
n
a
l
1996
2000
2004

A su vez, el indicador de mortalidad infantil ha tenido
una evolucin favorable: se ha logrado un progreso
superior al del promedio de Amrica Latina. Sin em-
bargo, debido al retraso del Per al respecto, segui-
mos ubicndonos 21 por ciento por encima del pro-
medio de la regin.
Por otro lado, segn datos del INEI, la cobertura del
control de crecimiento y desarrollo (CRED) habra te-
nido una importante cada, como se aprecia en el
cuadro 16.
En lo que respecta a las vacunaciones, segn datos
de la ENDES, el porcentaje de nios de 18 a 29 me-
ses que recibe todas las vacunas bsicas se ha ido
incrementando lentamente, con un impulso mayor en
las zonas rurales en este periodo.
No obstante, si consideramos al conjunto de nios me-
nores de 5 aos, en el periodo 2002-2004, segn datos
de la ENAHO, la cobertura de vacunacin ha cado.
Si bien la cobertura de muchas de estas vacunas (anti-
polio, triple, antisarampionosa) tiene, en promedio, nive-
les aceptables (entre 90 y 95 por ciento), se mantienen
brechas bastante amplias con relacin a las zonas ru-
rales de extrema pobreza y poblaciones indgenas, por
la escasa presencia de los servicios de salud. A la vez,
es necesario sealar que hay un grave deterioro en la
cadena de fro para la conservacin de las vacunas,
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 170
1996
2000
2004
Grfico 13
Porcentaje de
nios de 18
a 29 meses
con todas
las vacunas
bsicas, 1996-
2000-2004
Fuente: ENDES 2004.
Grfico 12
Tasas de
mortalidad
infantil y
de menores
de 5 aos.
1996-2004
Fuente: ENDES 2004.
1991-2
1996
2000
2004
100
80
60
40
20
0
Infantil Menores de 5 aos
57
43
33
23
78
59
47
31
100
80
60
40
20
0
rea urbana rea rural Nacional
65
72 72
60 60
65
63
66
69
Parte 2: Desempeo de l os actores 171
Cuadro 16
Nios menores de 6 aos
con control de crecimiento
segn condiciones de
pobreza, 2002-2004
2002/a 2003/b 2004/b
Total pas 48,2 43,1 41,0
Pobre 45,8 42,2 40,6
No pobre 52,9 44,9 41,7
Fuentes: a/ INEI, ENAHO, IV Trimestre 2002; b/ INEI, ENAHO Anual 2003-2004.
debido a su antigedad e inadecuado mantenimiento, lo
que afecta principalmente a las zonas rurales y alejadas.
Solo 6,5 por ciento de los establecimientos del MINSA
garantizan plenamente la temperatura adecuada.
269
En materia de salud materna, se han dado avances
en los controles prenatales y el parto institucional,
la introduccin de una perspectiva intercultural,
principalmente en las zonas rurales, y se ha
deteriorado la planicacin familiar con mtodos
modernos
El porcentaje de atencin institucional al parto ha ido au-
mentando todos los aos. En las zonas rurales, donde
la cobertura era menor, el incremento ha sido mayor.
Asimismo, se ha dado un incremento de los controles
prenatales. Estos avances estn vinculados con las
prioridades establecidas en el SIS, as como con la intro-
duccin de una perspectiva intercultural en la atencin.
269 UNICEF-OPS-MINSA. Inventario de la cadena de fro 2004 . En: <http://www.unicef.org/peru/les/activities/resumenuncfopsminsa.pdf>.
Cuadro 17
Porcentaje de nios
menores de 5 aos
vacunados segn
condicin de pobreza,
2002-2004
2002/a 2003/b 2004/b
Total pas 37,7 30,4 29,2
En pobreza 36,7 30,9 27,9
No pobre 39,7 29,5 31,7
Fuentes: a/ INEI, ENAHO, IV Trimestre 2002; b/ INEI, ENAHO Anual 2003 y 2004.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 172
270 Cusco, Cajamarca, San Martn, Huancavelica, Hunuco, Ayacucho, Puno, Apurmac y Amazonas.
Fuente: ENDES 2004.
La Norma Tcnica de la Atencin del Parto Verti-
cal, introducida por el MINSA, viene contribuyendo a
mejorar el acceso de las mujeres rurales a los servi-
cios de salud. Esta importante norma, basada en la
experiencia acumulada en nueve departamentos,
270

acoge las costumbres de las poblaciones originarias
con respecto a un hecho tan importante como el
alumbramiento de una nueva vida, con lo que se
rompe una barrera que impeda la promocin del
parto seguro.
Finalmente, el deterioro en el uso de mtodos moder-
nos de anticoncepcin se ha dado con mayor predo-
minancia en las zonas rurales (estas atenciones no han
estado incluidas en el SIS).
Mantenimiento general de los sistemas de control
de enfermedades transmisibles, avances iniciales
en el control del VIH SIDA y deterioro en el control
de la TBC
Aun cuando hay debilidad en los servicios para la pre-
vencin y promocin de la atencin a las enfermedades
transmisibles como la TBC, la malaria y el dengue,
que afectan principalmente a la poblacin en pobreza, o
el VIH SIDA se han dado algunos avances. En 2004,
el MINSA estableci la prevencin y el control de enfer-
medades transmisibles como una de sus estrategias
nacionales, y se form un Comit Tcnico para articular
dicha estrategia. Tambin se avanz en un trabajo de
colaboracin entre el Estado, los organismos multina-
cionales, ONG, instituciones cientficas y grupos de
Grfico 14
Control prenatal
por profesional
de la salud
1996
2000
2004
100
80
60
40
20
0
rea urbana rea rural Nacional
73
82
88
15
24
44
55
58
70
Parte 2: Desempeo de l os actores 173
La estrategia en salud materno-perinatal aplicada en el distrito
de Huancarani
DISA, Microrred de Salud de Huancarani, UNICEF
Se trata de una experiencia del centro de salud ubicado en el distrito de Huancarani, perteneciente a la Red de Servicios de Salud Cusco Sur, la
cual articula a las provincias de Paruro, Paucartambo, Quispicanchi, Acomayo y Chumbivilcas.
El problema de mortalidad materna e infantil en Huancarani
Hasta 1999 el mbito de Huancarani era considerado uno de los que presentaba tasas muy altas de mortalidad materna y perinatal en la regin:
en 1998 registr una tasa de mortalidad materna de 4.103/100.000 nacidos vivos y una tasa de mortalidad perinatal de 56,4/1.000 nacidos
vivos.* Las causas principales de mortalidad materna eran hemorragia, atona uterina, toxemia y parto obstruido, casi todas relacionadas con
partos domiciliarios atendidos por familiares o agentes comunitarios de salud no capacitados. En ese momento, Huancarani apenas alcanzaba
25 por ciento de cobertura de parto institucional; el 75 por ciento restante era atendido en las viviendas.
Los factores asociados con la baja demanda de los servicios de salud eran:
Factores culturales que limitaban el acceso a la demanda: entre ellos destacan la posicin ginecolgica en la que se atendan los partos, pro-
cedimientos como la episiotoma de rutina, el tacto vaginal, el uso de sustancias fras al momento de hacer la limpieza plvica, la eliminacin
de la placenta y la costumbre de no dejar ingresar a los familiares al momento del parto. En algunos casos, adems, el personal de salud no
entenda ni hablaba quechua, en una zona donde un alto porcentaje de mujeres son quechuas monolinges. Todo ello contribua a distanciar
a la poblacin de los servicios de salud.
Entre los factores socioeconmicos, se encontraban principalmente el bajo nivel de ingreso per cpita y el costo de traslado de las
gestantes.
Los factores geogrcos que contribuan a esa situacin eran la lejana de las comunidades a los establecimientos de salud (el promedio
de distancia real oscila entre una y cinco horas de camino a pie) y la falta de un sistema adecuado de organizacin de la comunidad que
favoreciera el traslado de las gestantes en forma oportuna, sobre todo en casos de emergencia.
Adems, las estrategias de informacin, educacin y comunicacin (IEC) orientadas a la difusin de la importancia del control de la gestante
y el reconocimiento de los signos de alarma durante el embarazo, parto y puerperio, entre otros factores, eran insucientes. Por lo tanto, la
poblacin no estaba bien informada y persista en ella el paradigma curativo, que identica al sector Salud solo como responsable de la salud
de la poblacin, y no de su prevencin.
Adicionalmente, la escasa coordinacin interinstitucional y la ausencia de compromiso de las autoridades locales y comunales limitaban el
desarrollo de estrategias orientadas a elevar el nivel de salud de mujeres y nios, por lo tanto la movilizacin de recursos para el fortaleci-
miento de capacidades no se evidenciaba en los planes locales de desarrollo.
Finalmente, la capacitacin a parteros y promotores de salud en el reconocimiento de los signos de riesgo era deciente, y lo mismo ocurra
con la familia y las mujeres en las comunidades.
Recuadro 8
u
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 174
Este fue el contexto que motiv al personal de salud y a las autoridades locales a aplicar estrategias basadas en la comunidad y la concertacin
de esfuerzos para generar cambios sostenibles.
La estrategia aplicada
Se ha diseado una estrategia integral que considera los siguientes componentes:
Adecuacin cultural de los servicios de atencin de la mujer
Instalacin de hogares maternos
Participacin comunitaria (vigilancia comunitaria, redes de apoyo a la gestante)
Informacin, educacin y comunicacin (IEC)
Monitoreo, seguimiento, supervisin y evaluacin
Vigilancia comunitaria
Seguro Integral de Salud
Fortalecimiento de la capacidad resolutiva de los servicios
En Huancarani, inicialmente se consider la instalacin de hogares para mujeres en alto riesgo, pero a partir de iniciativas locales en la provincia
de Paruro se generaron redes de casas de espera en los distritos que alojan tambin a mujeres con bajo riesgo.
El Hogar Materno de Huancarani fue construido con participacin de la municipalidad distrital y la Unin Europea, mientras que para su instalacin
y equipamiento se cont con el apoyo de UNICEF. A la fecha, este hogar ha albergado a una cantidad signicativa de gestantes, cuyos partos fue-
ron atendidos en el establecimiento de salud. En cuanto al sostenimiento de la casa materna, el alcalde distrital ha asignado 100 soles mensuales
para ello y, al mismo tiempo, las familias de las alojadas traen productos de sus zonas para la preparacin de alimentos.**
Logros
La atencin institucional aument a ms de 75 por ciento.
Ya no se han registrado muertes maternas y la mortalidad perinatal ha descendido (de veintin casos anuales a seis entre el ao 2000 y 2003).
La experiencia de Huancarani ha sido incorporada como referencia de proyecto exitoso para la elaboracin del Plan de Emergencia Infantil
del Cusco, que abarca varias provincias. Adems, se est llevando a cabo en otras zonas vecinas. Por otro lado, el MINSA ha incorporado el
parto vertical como norma tcnica nacional, y su realizacin est siendo asumida en todo el Cusco.
Enseanzas de la experiencia
La importancia de la adecuacin cultural en la prestacin de los servicios enfrenta un problema fundamental de exclusin, en este caso de
mujeres campesinas quechuahablantes.
La participacin de la comunidad permite ofrecer el servicio respondiendo a las expectativas de la poblacin, as como realizar un monitoreo
y seguimiento rigurosos, generando una conciencia de responsabilidad de la poblacin para el cuidado de su salud.
Destaca la autonoma del centro de salud para decidir acciones que respondan a la realidad de su mbito de intervencin y tengan la exi-
bilidad para ir mejorando la propuesta.
u
u
Parte 2: Desempeo de l os actores 175
personas afectadas, y se logr acceder a recursos del
Fondo Global de lucha contra la malaria, la tuberculosis
y el VIH SIDA.
Con relacin al control del VIH SIDA, se viene aplican-
do un programa con metas establecidas y una consi-
derable atencin a la calidad,
271
pero todava es una
estrategia centrada en la enfermedad y en grupos de
alto riesgo y no en la prevencin. La principal dificultad
est en el acceso a los medicamentos (antirretrovirales),
particularmente para la poblacin en pobreza, debido a
sus altos costos. Un logro importante del MINSA y otras
instituciones ha sido el compromiso de los grandes pro-
veedores de medicamentos de bajar los precios, as
como la participacin en el Fondo Global para el acce-
so a los antirretrovirales.
Por otro lado, desde 2001 hubo un sensible deterioro
en la atencin de las personas con TBC, particularmen-
te en la deteccin de las infectadas (SRI/SER), lo que
afecta sobre todo a la poblacin en pobreza y expresa
una prdida de liderazgo que el Programa de Control de
TBC del Per tena en Amrica Latina.
272
Luego, a partir
de 2004, se aplicaron nuevos y mejores procedimien-
tos y se plantearon metas cuantitativas para mejorar la
deteccin y tratamiento, en especial de la tuberculosis
multidrogorresistente, cuyo tratamiento es de extrema
dificultad.
273

Una revisin de conjunto de estos resultados
274
per-
mite ver que el SIS ha funcionado como estrategia
para atenciones claves materno-infantiles a la pobla-
cin en pobreza. A su vez, el cambio de modelo de
271 El programa contempla la formacin de los familiares como agentes comunitarios para hacer el seguimiento del tratamiento, as como la presencia de psic-
logos, mdicos y asistentes sociales para su ejecucin. Presidencia del Consejo de Ministros. Cinco aos. Crecimiento econmico sostenido y recuperacin
democrtica. Lima: PCM, 2006, p. 176.
272 ONU. Hacia el cumplimiento de los Objetivos del Milenio en el Per - Informe 2004. Lima, noviembre de 2004, p. 81. Es importante sealar que el Per tiene la
mayor proporcin de casos de TBC en Amrica Latina: el Per representa el 5 por ciento de la poblacin de toda la regin y, sin embargo, tiene el 25 por ciento
de casos de TBC.
273 PCM. Cinco aos. Crecimiento econmico, ob. cit., p. 177.
274 Francke, Pedro. Balance de la poltica de salud 2001-2004. En: Oxfam. Pobreza y desarrollo en el Per, ob. cit. y ONU: Hacia el cumplimiento de los objeti-
vos, ob. cit.
Es posible actuar radical y rpidamente sobre un problema de salud como el de la mortalidad materna y perinatal. El caso de Huancarani
muestra cmo una experiencia concreta, que cuenta con la voluntad de los actores y con claridad en el diagnstico, puede lograr resultados
exitosos inmediatos.
Para desarrollar la experiencia ha sido fundamental la accin concertada, al involucrar, por un lado, a diversos actores, como el centro de
salud, la municipalidad, UNICEF y la comunidad misma y, por otro lado, al realizarse desde diferentes acciones coordinadas, como adecuacin
cultural, construccin de un espacio fsico, acciones de informacin, capacitacin y vigilancia a travs de las redes comunitarias, etctera.
* Lo alto de estos ndices ciertamente va asociado con la baja poblacin tomada en cuenta como universo (anualmente en el distrito nacen alrededor de 180 nios); sin embargo,
no es un clculo exagerado.
** Datos del PRONAA indican que se est aportando tambin con alimentos a las casas maternas en el Cusco.
u
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 176
atencin (MAIS), sin una adecuada orientacin y pre-
cisiones, as como las continuas rotaciones en el per-
sonal, han conducido al deterioro de las prioridades
centrales en salud pblica, como la cadena de fro, el
control de crecimiento y desarrollo del nio y el control
de la TBC.
B. En cuanto a la democratizacin de la
gestin y las reformas institucionales
Avances en la descentralizacin del sector, pero
manteniendo su desarticulacin interna y la
debilidad en la rectora del MINSA
Con la finalidad de articular al sector, fortalecer su recto-
ra y democratizar descentralizadamente la gestin, en
2002 se cre por ley el Sistema Nacional Coordinado
y Descentralizado de Salud (SNCDS). El SNCDS es un
rgano consultivo constituido por el Consejo Nacional
de Salud y Consejos Regionales y Provinciales, inte-
grados todos ellos por representantes del MINSA y de
las diversas entidades prestadoras, as como por repre-
sentantes de la sociedad civil.
Si bien el Consejo Nacional de Salud funcion y se
crearon Consejos de Salud en todas las regiones y en
algunas provincias, la instancia nacional no ha cobrado
fuerza y los consejos regionales han tenido una marcha
desigual. Por otro lado, no se ha fortalecido significati-
vamente la rectora del MINSA (debilitada en la dcada
anterior con la desregulacin del mercado de la salud),
estableciendo un Plan Nacional de Salud concertado
entre todos los subsectores. Ms bien se mantiene la
segmentacin y fragmentacin, y no se ha fijado un di-
seo de conjunto ni un norte ms claro para la reforma
del sistema.
Los mayores avances se han dado en el proceso de
descentralizacin del sector. Se ha transferido la mayor
parte del presupuesto del gasto corriente a los gobier-
nos regionales (salvo Lima y Callao). Se han conformado
los Consejos Regionales de Salud en todas las regio-
nes, y varios de ellos han diseado participativamente
Planes Regionales de Salud. Se ha definido, con los
gobiernos regionales, un mapa concertado de las com-
petencias y funciones que sern transferidas, y se ha
acordado un plan de transferencias de mediano plazo.
Asimismo, para hacer ms eficiente el proceso, se han
firmado convenios de delegacin con las Direcciones
Regionales de Salud (DIRESA), encargndoles algunas
competencias, como el nombramiento de funcionarios
en las regiones. En 2005 se aprob el Plan Anual de
Transferencias, que incluy por primera vez a Salud, y
a partir del cual se ha llevado a cabo, en forma exitosa,
el proceso de acreditacin de los gobiernos regionales
para 37 funciones en salud.
Pero esta descentralizacin, al no haberse integrado y
articulado el sector, se est produciendo segmentada-
mente y se limita al MINSA (EsSalud y Sanidades se
mantienen centralizadas). Asimismo, se ha dirigido solo
a los gobiernos regionales, pero queda pendiente el di-
seo y descentralizacin en el mbito local.
Ms all de experiencias aleccionadoras, la
calidad general de los servicios no ha mostrado
mejoras signicativas, pues no se desarrollan
las condiciones para la aplicacin del modelo de
atencin integrado
El Modelo de Atencin Integral de Salud (MAIS) pro-
puesto, que busca partir de la familia y no de los pro-
gramas y las enfermedades, no llega a concretarse en
la prctica, pues carece de orientaciones operativas
para su aplicacin. Por otro lado, la alta rotacin y la
baja capacitacin del personal para desempearse en
los contextos socioculturales en los que trabaja aten-
tan contra la calidad del servicio. Adicionalmente, la
poltica y las estrategias de atencin de poblaciones
dispersas an son dbiles, y requieren un modelo de
atencin diferente no centrado en el establecimiento
de salud.
Parte 2: Desempeo de l os actores 177
275 Ibd., 64.
276 En 2001 se constituy una Comisin Multisectorial de Escuelas Promotoras de Salud.
Por su parte, los sistemas de vigilancia epidemiolgica
son buenos desde hace muchos aos. Hay fuentes de
informacin que permiten hacer monitoreo: ENDES-
ENAHO o el sistema de vigilancia de desastres. Lo que
no hay es un sistema de monitoreo. Tampoco hay sis-
temas de control. No se ejecutan controles previos ni
controles de gestin.
Avances en una poltica promocional y debilidad en
la accin intersectorial
Se cre la Direccin General de Promocin de la Salud
y se realiz el I Encuentro Nacional de Promocin de
la Salud, a partir del cual se elaboran lineamientos de
poltica y mecanismos de promocin. No obstante, to-
dava no ha cobrado fuerza en la dinmica del sistema
de salud.
Por otro lado, si bien se ha intentado promover la
coordinacin intersectorial, como, por ejemplo, con
el Ministerio del Interior para la prevencin de desas-
tres, con el de la Produccin con relacin a pesca y
conservas, o con Industrias, para el caso del TLC,
la capacidad del MINSA para actuar y coordinar en
aspectos como la contaminacin ambiental que
genera gran riesgo para la salud ha sido dbil y ha
estado al margen de iniciativas como la de la elimina-
cin del azufre de los combustibles, la contaminacin
de los ros o la provisin de agua potable en zonas
rurales y urbanas. En materia de nutricin, ha habido
avances con el reglamento de alimentacin infantil,
pero este no se ha reflejado en estrategias operativas
que mejoren las respuestas de los establecimientos
de salud en ese aspecto.
275

Muchos de los consultados coinciden en que, si bien
en el nivel central la articulacin intersectorial es difcil,
en las regiones y las localidades esta tiene mucha
mayor viabilidad y exigencia inmediata, pues las ne-
cesidades y problemas se presentan articulados. Por
ejemplo, los problemas nutricionales se vinculan con
prcticas de salud y con exigencias educacionales
de manera inmediata. As, en los espacios locales el
MINSA est promoviendo los entornos saludables y
las escuelas promotoras de la salud, lo que a su vez
permite una mayor interconexin con el Gobierno Re-
gional y Local y con otros sectores como Educacin,
as como con organizaciones de la poblacin.
276
El proceso de descentralizacin abre una buena posi-
bilidad para esta articulacin; los planes regionales de
salud que se estn elaborando tienden a romper con
la tradicional suma de servicios y buscan incidir en los
condicionantes de la salud, lo cual exige intersectoria-
lidad, arreglos institucionales diversos e iniciativas en
proyectos especficos. Las Gerencias de Desarrollo So-
cial regionales y, eventualmente, provinciales estn
bien colocadas para promover esta articulacin.
Avances en la participacin ciudadana con mayor
peso en las regiones
Los espacios abiertos por el MINSA para la participa-
cin no se han basado en el Consejo Nacional de Salud
como entidad legalmente establecida, en la que la parti-
cipacin de la sociedad civil es muy limitada (dos repre-
sentantes frente a cuatro de las distintas entidades p-
blicas). Un canal abierto ha sido la Cruzada Nacional por
los Derechos y Deberes de los Ciudadanos, que puso
en consulta en todo el pas una Carta de la Salud por
medio de actividades y talleres dirigidos exclusivamente
por el sector. En las regiones, se estn dando procesos
de participacin ms amplios y dinmicos: por un lado,
varios Consejos Regionales de Salud (los que deben
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 178
conformarse con una composicin similar al Consejo
Nacional) han abierto sus puertas con mayor amplitud a
diversos representantes de la sociedad civil y actores re-
gionales, y por otro, algunos de ellos estn organizando
tambin Consultas Ciudadanas en Salud, en las que se
producen votaciones con amplia participacin de la ciu-
dadana. Finalmente, en el plano local, se ha reducido el
empoderamiento ciudadano en los CLAS, al nombrarse
a los mdicos de estos establecimientos. Anteriormente
estos estaban bajo el rgimen de contrato a plazo fijo,
lo que permita a la comunidad seleccionar a los mdi-
cos ms aptos y remover a aquellos que no cumpliesen
adecuadamente sus funciones.
Fragmentacin y desorden en la gestin de recursos
humanos sin enfrentar su necesaria reforma
Se parte de la existencia de un quiebre de la relacin
entre la oferta educativa para formar recursos huma-
nos para la gestin de la salud y la demanda de servi-
cios de salud. Hay una sobredemanda por este tipo de
carreras y una proliferacin de facultades de Medicina
y Enfermera, no siempre de buena calidad ni consis-
tentes con las necesidades de una reforma del siste-
ma de salud. Esta presin de la demanda laboral ha
incidido en la precarizacin del empleo en el sistema,
en una alta conflictividad laboral (la tercera ms alta en
Amrica Latina) y en la progresiva cristalizacin de un
sistema de pobres para pobres. Asimismo, ha contri-
buido a la alta migracin de profesionales del sector
hacia el exterior: entre 1996 y 2004, 13.711 mdicos,
7.340 enfermeras, 2.112 odontlogos y 1.110 enfer-
meras no retornaron al pas luego de dos aos de su
partida.
La fragmentacin y dbil rectora tambin se expresan
en la poltica de personal, cuadros de asignacin de
personal (CAP) diferentes (en redes y hospitales) que
no conversan entre s, y concentracin de recursos en
Lima y en las ciudades, lo que afecta la atencin de
calidad de los ms excluidos.
Ha sido positivo el establecimiento de concursos para
ocupar cargos en las Direcciones Regionales y de hos-
pitales. Asimismo, est en proceso el nombramiento
por concurso de jefes de redes y establecimientos. Los
incrementos de remuneraciones tambin han sido un
paso positivo, pero no se ha enfrentado una reforma en
la poltica de recursos humanos que ordene las normas
y regulaciones de manera consistente con la reforma
del sistema de salud, su articulacin y descentralizacin
y la calidad del servicio.
C. En la asignacin de recursos y
presupuesto pblico
Se mantiene un presupuesto pblico altamente
insuciente para poder enfrentar los dcits de
acceso a los servicios de salud y la calidad de estos
A pesar de los incrementos producidos en estos aos,
el presupuesto del MINSA, como proporcin del Presu-
puesto General de la Repblica y del PBI, se ha mante-
nido ms o menos estable en el periodo. Actualmente
representa 4,8 por ciento del Presupuesto General y
0,9 por ciento del PBI. Se estima que es preciso in-
crementar el presupuesto de salud a 6,5 por ciento del
PBI, principalmente de fuente pblica.
La ratio financiamiento de salud / PBI se encuentra muy
por debajo del promedio latinoamericano, lo que genera
un dficit de demanda considerable.
3.4. Las polticas de apoyo al empleo
El desarrollo de empleo adecuado depende ms de la
poltica econmica que de la poltica social, como se
vio en el acpite sobre poltica econmica. La poltica
social con relacin al empleo se concentra ms en el
fortalecimiento de capacidades, en el reforzamiento del
capital humano y social y en la generacin de un marco
institucional adecuado para su desarrollo. El Ministerio
de Trabajo es el encargado de aplicarla.
Parte 2: Desempeo de l os actores 179
condiciones que impulsen la negociacin colec-
tiva, entre otros).
Impulso al dilogo social entre el Estado, la socie-
dad civil y los actores econmicos.
Inicios de un dilogo intersectorial sobre la proble-
mtica del empleo.
Desempeos y resultados
Programas versus polticas de empleo
Entre los programas puestos en marcha por el sector
cabe resaltar A Trabajar Urbano, creado en 2002 para
generar empleo temporal en las zonas urbanas con ma-
yores niveles de pobreza, mediante el financiamiento de
proyectos vinculados con el desarrollo local (mejora de
infraestructura social y econmica). Desde su creacin,
se han aprobado 7.982 proyectos, de los cuales 68
por ciento corresponde a provincias, y se han creado
248.804 puestos de trabajo de cuatro meses de du-
racin como promedio.
277
En las regiones, la MCLCP
ha contribuido a promover el manejo participativo y
transparente de este programa, presidiendo el Comit
Interinstitucional para establecer los proyectos priorita-
rios. El programa nacional de promocin de empleo en
las zonas rurales, A Trabajar Rural, estuvo a cargo de
FONCODES y concluy en 2004. Tambin hay que
poner de relieve el programa ProJ oven, establecido
para facilitar la insercin laboral de jvenes de escasos
recursos. En diez aos ha realizado trece convocato-
rias y ha acreditado a 42.229 jvenes
278
en diversas
regiones del pas, capacitndolos y ponindolos en
relacin con las empresas. Su modalidad de fun-
cionamiento, por medio de entidades proveedoras,
En el periodo 2001-2006, las funciones del Ministerio
de Trabajo fueron objeto de un reajuste. Se le asig-
naron y reforzaron competencias ms vinculadas con
la dinmica del empleo y menos con las relaciones
laborales. El Ministerio de Trabajo y Promocin Social
pas a llamarse Ministerio de Trabajo y Promocin del
Empleo (MTPE). En l se concentraron las funciones
estatales asignadas a la promocin de la microem-
presa, y se incorporaron programas de promocin de
empleo temporal.
El enfoque de las polticas de empleo
El MTPE se plante como objetivos estratgicos im-
pulsar y promover la demanda del mercado de trabajo,
fomentar una mejora en las posibilidades de empleo y
reducir las distorsiones producidas por el desempleo y
subempleo, as como por el bajo nivel de calificacin de
la fuerza laboral. En su estrategia de intervencin desta-
can los siguientes puntos:
La aplicacin de programas ms que de polticas.
Se puso el nfasis en la capacitacin, promo-
cin y generacin de empleo mediante progra-
mas la mayora focalizados orientados hacia
los sectores en pobreza y con problemas de
exclusin del mercado de trabajo (PYME, jve-
nes, mujeres). Hubo debilidad en la formulacin
de polticas pblicas de promocin de empleo
adecuado, tanto en la regulacin del mercado
de trabajo como en las relaciones laborales (ma-
nejo de la estabilidad y flexibilizacin del trabajo,
aseguramiento del trabajador, salario mnimo,
tratamiento de los trabajadores independientes,
277 Estos proyectos han signicado una inversin total de 834,4 millones de soles, de los cuales 468 millones corresponden al Gobierno Central y lo restante al
conanciamiento de los organismos ejecutores (municipalidades, instituciones del Estado y ONG). Sobre este programa, vase PCM. Cinco aos. Crecimiento
econmico, ob. cit., pp. 222-224 y <http://www.atrabajarurbano.gob.pe/empleo l.htm>.
278 Vase <http://www.projoven.gob.pe/inicio/resultados.htm>.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 180
busca tambin impulsar el mercado de capacitacin
en el pas.
279

Aunque la mayora de estos programas de promocin
son positivos y ayudan a sectores de la poblacin, su
impacto es muy pequeo en relacin con la dimensin
de los problemas del mercado de trabajo. Mientras en
diez aos ProJ oven ha acreditado a 42 mil jvenes, en
el Per hay 800 mil jvenes pobres que no trabajan ni
estudian. Este tipo de intervenciones, que canalizan im-
portantes recursos, no han logrado incidir en las condi-
ciones del mercado de trabajo. La diversidad de peque-
as capacitaciones no va a cambiar cualitativamente el
desencuentro entre oferta y demanda de trabajo si no
hay un efectivo plan o poltica nacional de capacitacin
laboral. Asimismo, los 249 mil empleos temporales ge-
nerados en cuatro aos por A Trabajar Urbano alivian la
falta de trabajo lo que es muy necesario, pero se
requieren polticas consistentes que promuevan regular-
mente la generacin de empleos. Es necesario pasar de
los programas a las polticas.
280
Lo avanzado en los pro-
gramas puede servir como referencia para su diseo.
Promocin de la pequea empresa y micro-
empresa
El MTPE impuls la Ley de Promocin y Formalizacin
de la Micro y Pequea Empresa, aprobada por el Con-
greso en 2003. Fue reglamentada por decreto supre-
mo en septiembre del mismo ao. En un escenario de
intervenciones dispersas y superpuestas, la ley busca
articular a los actores, las polticas y los instrumentos
que den a este sector un tratamiento integral. Se es-
tablecieron lineamientos estratgicos con respecto a
la accin del Estado, y se puso el acento en los as-
pectos promocionales (acceso a servicios, mercados,
desarrollo e innovacin tecnolgica) y de formalizacin
de las PYME (rgimen laboral
281
y sistemas de simpli-
ficacin administrativa especiales). En los aspectos
institucionales, se estableci como ente rector del sec-
tor al MTPE, y se concentraron en l los principales
instrumentos y programas estatales de promocin de
las PYME. Muy pocas PYME se han formalizado en el
marco de esta ley. Segn un estudio de Cecilia Gara-
vito,
282
para las PYME, los costos de la formalizacin
son mayores que los beneficios que obtienen de ella,
lo que revela problemas ms profundos de producti-
vidad en este sector de empresas, as como el peso
de sistemas contributivos basados en altos impuestos
regresivos como el IGV, que bloquean las posibili-
dades de esta formalizacin.
El MTPE, como entidad rectora en la poltica de la mi-
croempresa, cre la Direccin Nacional MYPE, con los
programas Per Emprendedor (promueve las iniciativas
de las MYPE en catorce regiones mediante el cofinan-
ciamiento y una lnea de crdito), Mujeres Emprendedo-
ras (desarrollo de capacidades) y PRODAME (asesora
a la constitucin de MYPE y asociaciones de MYPE en
las veinticinco regiones del pas). Asimismo, el OPD
PROMPYME, para facilitar el acceso de las microem-
presas a las compras estatales y generar mecanismos
de acceso al mercado.
279 Otros programas de generacin de empleo promovidos por el MTPE son Red Cil-Proempleo (para facilitar colocaciones), APROLAB (para recalicar a jvenes),
Orientacin Vocacional Profesional (para sectores en pobreza), Bonoemprende, Escuela Emprende y Suprate (para la generacin de ingresos) y PROFESE
Mujeres Emprendedoras, entre otros.
280 Chacaltana, Juan. Marco Macroeconmico Multianual y Empleo. Exposicin en la Mesa de Dilogo Presupuesto Pblico y Pobreza convocada por la MCLCP.
Lima, mayo de 2005.
281 El rgimen laboral especial para las PYME tena como losofa otorgar derechos laborales y un mnimo de proteccin a los trabajadores del sector que no tenan
ninguna proteccin ni reconocimiento de derechos. Vase Villarn, Fernando, Diagnstico y recomendaciones para mejorar, ob. cit.
282 Garavito, Cecilia. Impactos econmicos de la extensin de la Ley Mype al resto de unidades econmicas. MTPE, marzo de 2005. Citada por F. Villarn, ibd.
Parte 2: Desempeo de l os actores 181
Por ley 28015, Ley de Promocin de las PYME, se cre
el Consejo Nacional de Desarrollo de la Micro y Pequea
Empresa (CODEMYPE),
283
que se instal en diciembre
de 2003. Es un rgano consultivo, adscrito al Ministerio
de Trabajo, conformado por representantes de los gre-
mios empresariales de las PYME, del Estado y de las
instituciones privadas de apoyo al sector. Se encarga de
formular el Plan Nacional de la Micro y Pequea Empre-
sa. El CODEPYME impulsa comisiones de trabajo sobre
mercado, asociatividad, tecnologa y servicios, polticas y
marco legal, entre otras. Asimismo, la ley, en una pers-
pectiva descentralista y de generacin de consensos,
establece la conformacin de Consejos Regionales y
Locales con la misma composicin institucional.
En junio de 2005 se aprob el Plan Nacional de la Mi-
cro y Pequea Empresa 2006-2009, elaborado por la
CODEMYPE. El Plan establece tres ejes de intervencin
estratgicos: (i) fomento de la productividad y compe-
titividad de las PYME; (ii) entorno favorable para la for-
malizacin y la calidad del empleo; y, (iii) institucionali-
dad pblica y privada de promocin de las PYME y los
nuevos emprendimientos. Se definen, asimismo, lneas
de accin con objetivos, metas, acciones y las institu-
ciones responsables de darles viabilidad.
Impulso inicial a la intersectorialidad
En enero de 2004 se cre la Comisin Intersectorial de
Empleo (CIE). Se trata de una comisin permanente de
coordinacin al interior del Estado, encargada de elabo-
rar propuestas para armonizar y coordinar las polticas
sectoriales en materia de promocin del empleo, con
nfasis en el empleo productivo. Se plante entre sus
principales fines: (i) la incorporacin del objetivo em-
pleo en las metas sectoriales; (ii) la elaboracin de una
propuesta de inversiones pblicas intensivas en mano
de obra; y, (iii) la generacin de sinergias entre las ac-
ciones de los sectores en espacios geogrficos deter-
minados. Se ha avanzado en la sensibilizacin de los
sectores y en la incorporacin de objetivos con esta
orientacin en varios de ellos.
Precariedad de recursos
El presupuesto pblico asignado al MTPE no llega ni a
uno por ciento, lo que expresa el peso que se da a esta
rea de las polticas sociales, as como las posibilidades
limitadas del sector de potenciar sus intervenciones.
3.5. Los programas sociales de
asistencia
Las redes de proteccin social en Amrica Latina y el
Per tienden a combinar programas de tipo asistencial
necesarios para la poblacin en extrema pobreza y
programas que se activan una vez ocurrido un shock
(econmico, social o natural) para mitigar o compensar
sus efectos, pero es poco lo que se hace en materia
de prevencin.
En el Per, el Gobierno de Alberto Fujimori dio un fuer-
te impulso a los programas de asistencia organizados
con un criterio compensatorio (de los efectos causados
por la poltica econmica neoliberal) y asistencial. Se
establecieron diversos programas con una conduccin
centralizada, y se canalizaron muchos recursos hacia
ellos. Si bien puede decirse que estos ayudaron a me-
jorar las condiciones de vida de la poblacin, lo cierto
es que fueron manipulados polticamente para fortalecer
el apoyo social al rgimen autoritario.
284
Esta profusin
de programas ha estado marcada por las siguientes
283 La Cooperacin Internacional asiste como invitada.
284 Un estudio de FOVIDA demuestra, en una serie estadstica entre los aos 1987 y 2000, que la proporcin de alimentos donados en la racin de los comedores
populares se increment visiblemente en las coyunturas electorales de 1990, 1992, 1994 y 2000.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 182
caractersticas adicionales: (i) falta de claridad de obje-
tivos y ausencia de monitoreo; (ii) mala focalizacin;
285

(iii) superposicin de programas para los mismos grupos
meta; (iv) escasa capacitacin; y, (v) dbil vinculacin y
coordinacin con otros sectores y programas sociales.
Cmo orient el Estado los programas de asistencia
en el periodo 2001-2006? A continuacin trataremos
de responder a esta interrogante.
El enfoque de los programas sociales de
asistencia
Un primer elemento que hay que destacar es que
durante este periodo se plantearon enfoques renova-
dores, buscando superar el carcter asistencialista y
el manejo clientelista que el rgimen anterior dio a los
programas sociales.
Asimismo, se propuso de manera explcita un enfoque
de derechos, de equidad (de gnero y otras desigual-
dades), de desarrollo de capacidades y de acceso a
oportunidades.
286
Tambin se plante apostar por la participacin de la
propia poblacin en pobreza, la necesidad de transpa-
rencia y la descentralizacin de la gestin de los pro-
gramas sociales.
Se introdujo un enfoque de gestin territorial de los pro-
gramas sociales, a fin de articular diversas intervencio-
nes y programas sociales, en funcin de los procesos
de desarrollo local, cuencas o corredores econmicos.
De igual manera, se empez a incorporar un enfoque
de gestin de riesgos.
La principal prioridad planteada ha sido la atencin a
la primera infancia como orientacin transversal en los
diversos programas.
No obstante, no se lleg a tener orientaciones y ob-
jetivos claros para una red de proteccin social en el
Per que respondiera al dinamismo y las caractersticas
variadas de la pobreza en el pas, y que guiara y diera
fuerza a una efectiva reestructuracin del conjunto de
programas sociales de asistencia dispersos en los di-
versos sectores. El debate sobre la reestructuracin de
los programas sociales no logr concretar propuestas
efectivas y se sigui con la inercia de aos anteriores.
Incluso, en algunos casos, estos se han transferido a
los gobiernos locales sin una previa evaluacin de su
efectividad que tome en cuenta la diversidad regional.
Este es un desafo pendiente.
Desempeos y resultados
En la actualidad, la red de proteccin social peruana
est compuesta, principalmente, por tres tipos de
programas: (i) programas de asistencia alimentaria,
con 27 programas; (ii) fondos sociales (fundamen-
talmente FONCODES y PRONAMACHCS) para la
inversin en infraestructura y activos para comu-
nidades pobres, orientados a las zonas rurales; y,
(iii) programas de empleo temporal, adems de otros
diversos programas de apoyo a emprendimientos
econmicos.
Permanencia de la dispersin y
superposicin de programas
Si bien el proceso de reestructuracin del MIMDES
logr una mayor incorporacin y control de sus
285 Un estudio del Instituto Apoyo sobre siete programas de nutricin y alimentacin en 2001 encontr que 52 por ciento de todo el gasto estaba concentrado en
el rea de Lima Metropolitana (que tiene 8 por ciento de malnutricin crnica), mientras que solo 45 por ciento se gastaba en reas rurales (donde vive 66 por
ciento de nios con desnutricin crnica).
286 Enfoques planteados en el Plan Nacional de Superacin de la Pobreza y en la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria. Tambin, de manera recurrente, en
las orientaciones del MIMDES y otros sectores.
Parte 2: Desempeo de l os actores 183
organismos pblicos descentralizados (OPD), que
marchaban como corporaciones con su propio poder
y dinmicas desarticuladas y paralelas (FONCODES,
PRONAA, PAR, COOPOP e INABIF), y aline sus fun-
ciones al interior de los tres ejes planteados por el Plan
Nacional para la Superacin de la Pobreza, no res-
pondi a un replanteamiento suficiente de objetivos y
estrategias: fue primordialmente un reagrupamiento de
programas ya existentes en torno a tres unidades eje-
cutoras del ministerio: FONCODES, PRONAA e INABIF.
Asimismo, al no procesarse esta reestructuracin al in-
terior de una reforma de conjunto del Poder Ejecutivo,
los otros programas dispersos en los diversos ministe-
rios u OPD, como Caminos Rurales, PRONAMACHCS,
INFES, programas de apoyo a la PYME y otros se si-
guieron superponiendo, dispersando esfuerzos y res-
tando coherencia a las intervenciones de apoyo social
del Gobierno.
Ofertas de asistencia estandarizadas para
realidades de pobreza heterogneas y
dinmicas
El hecho de no emprender una reestructuracin ms de
fondo de los programas sociales de asistencia, muchos
de ellos diseados en el contexto de la crisis econmi-
ca y, particularmente, desde un manejo centralizado del
poder en la dcada pasada, y por lo tanto con orienta-
ciones asistencialistas que favorecan su uso clientelis-
ta, no permiti atender con mayor versatilidad la hete-
rogeneidad de situaciones de pobreza que enfrenta la
poblacin en el pas, ni lograr una efectiva articulacin
con la dinmica de la pobreza y, consecuentemente,
con las estrategias de las propias personas y familias,
sostenindolas, complementndolas o reforzndolas.
Un mayor conocimiento de la dinmica de la pobreza
es fundamental para orientar las polticas sociales y,
especficamente el sistema de proteccin social. J uan
Chacaltana
287
realiza interesantes aportes con respecto
al manejo de riesgos y su prevencin. La pobreza cr-
nica exige un tratamiento distinto de la pobreza transi-
toria. La pobreza crnica mayoritaria en las zonas ru-
rales precisa fundamentalmente de apoyo sostenido
en transferencia de activos (recordemos las estrategias
de acumulacin de las familias), mientras que la pobre-
za transitoria mayoritaria en las ciudades demanda
prevencin y capacidades para administrar los riesgos
frente a shocks que llevan a caer en la pobreza (natura-
les: desastres naturales; de salud: enfermedades o ac-
cidentes de trabajo, y econmicos: prdida de empleo
o del negocio) y, particularmente, para prevenirlos. Otro
elemento que es necesario tener en cuenta es que, si
las personas entran y salen con frecuencia de la pobre-
za, ms importante que la focalizacin previa es la ca-
pacidad de seguimiento de las familias y la permanente
refocalizacin del programa. Chacaltana sostiene que
pocas iniciativas estn orientadas a la transferencia de
activos productivos, y menos an a la proteccin de los
ya existentes,
288
y alerta frente al diseo y aplicacin de
los programas que consideran a la poblacin en pobre-
za como una masa esttica.
Desde esta lgica, habra sido necesario replantear
programas como el PRONAA, organizado fundamental-
mente para el reparto masivo de alimentos, lo que mar-
ca el conjunto de sus programas, tanto en las ciudades
como en las zonas rurales (recordemos que la poblacin
rural es productora de alimentos).
289
Experiencias locales
en reas rurales, que plantean estrategias de seguridad
287 Vase Chacaltana, J. Se puede prevenir la pobreza?, ob. cit.
288 Los principales activos productivos de los pobres son la productividad de su propio trabajo y sus instrumentos de trabajo (tierra o equipamientos productivos).
289 Incluso desde el punto de vista de transferencia efectiva de recursos, en el caso de la distribucin de alimentos en especial en zonas muy aisladas los
costos de administracin pueden resultar ms altos que el valor de los alimentos distribuidos.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 184
alimentaria sin distribucin de alimentos, basadas en el
desarrollo de la produccin y capacidades locales y con
efectos sensibles en la disminucin de la desnutricin
crnica,
290
todava no inciden suficientemente en el re-
planteamiento de las estrategias globales. El MIMDES y
un conjunto de instituciones de la sociedad civil han ve-
nido haciendo esfuerzos para redisear los programas
nutricionales buscando atender los factores de riesgo
y el desarrollo de capacidades locales, pero el proceso
es extremadamente lento. En el caso de FONCODES,
si bien se articul ms a las polticas del MIMDES y a
los lineamientos del Plan Nacional para la Superacin
de la Pobreza, ampliando su apoyo a actividades pro-
ductivas,
291
no se ha llegado a contar con un modelo de
atencin efectivamente descentralizado, que fortalezca
de manera sostenible al Gobierno Municipal y a las or-
ganizaciones locales en la provisin de infraestructura en
pequea escala, y al Gobierno Regional en la promocin
del desarrollo econmico.
Descentralizacin con el freno puesto
A pesar de que la descentralizacin es una oportuni-
dad excepcional para redisear los programas sociales
de asistencia y contar con mejores condiciones para
el manejo de la heterogeneidad de las situaciones de
pobreza, as como para fomentar la participacin y el
desarrollo de capacidades y la articulacin de las inter-
venciones desde un enfoque de gestin territorial, no se
ha impulsado con la decisin necesaria.
El proceso de descentralizacin de los programas so-
ciales se ha llevado a cabo con gran lentitud. Hasta
fines de 2005 apenas se haba iniciado la transferencia
de dos programas sociales de importancia gestiona-
dos por el MIMDES: el Programa de Complementa-
cin Alimentaria a los comedores populares (solo se ha
transferido a dos tercios de las provincias que cubre
el programa), y el Programa de Inversin Social y Pro-
ductiva de FONCODES (no se ha llegado a transferir ni
a un tercio de los distritos que abarca). Con relacin a
otros programas de apoyo a la poblacin en pobreza
gestionados en otros ministerios, se han dado avances
importantes en la descentralizacin de Provas Rural.
Respecto de programas de amplia cobertura, como
PRONAMACHCS, A Trabajar Urbano u otros de apoyo
a emprendimientos productivos, no conocemos pro-
puestas precisas para su descentralizacin.
No obstante, el proceso de descentralizacin de los
dos programas mencionados ha significado una opor-
tunidad para replantear sus estrategias ha habido
diversos debates al respecto y para ir reajustando
en la prctica local sus modelos y estrategias de fun-
cionamiento, ms adaptados a la gestin territorial de
los municipios.
Avances en transparencia y participacin
En general, mejor la transparencia en el manejo de los
programas de asistencia. Se instalaron Comisiones de
Transparencia en el MIMDES y en FONCODES, y baja-
ron sensiblemente las denuncias sobre utilizacin pol-
tica de los programas.
292
Los principales problemas de
interferencia poltica han estado planteados, ms bien,
en lo que se refiere a cambios y rotacin del personal,
290 Como las experiencias de los Comits de Desarrollo Comunal (CODECO) en Tambillo o Santiago de Pisha, en Ayacucho, o las experiencias de los Centros Comu-
nales de Seguridad Alimentaria en Jabonmayo (Cusco) y en otras provincias.
291 Informes del MIMDES a la MCLCP sealan en la nueva estructura de FONCODES, adems de las reas de inversin anterior (infraestructura en agua y
saneamiento, educativa, de salud y viales, as como infraestructura econmica), programas de apoyo a micronanzas, el programa Mi Chamba y programas
integrales de desarrollo territorial, fortaleciendo la promocin de corredores econmicos, como el caso del corredor Cusco-Puno.
292 No obstante, en la segunda mitad del Gobierno de Toledo, el uso meditico de los programas sociales para consolidar la figura del Presidente se fue
acentuando.
Parte 2: Desempeo de l os actores 185
que incidieron negativamente en la continuidad y efi-
ciencia en la gestin de los programas.
En el periodo estudiado se ha incentivado y promovido
la participacin de la poblacin en la gestin y vigilancia
de los programas, y se han ampliado los espacios de
participacin a travs de los comits de gestin de los
programas de apoyo alimentario, con representantes
de las organizaciones sociales de base y otros actores
de las sociedades locales.
Reduccin de recursos
Segn un estudio reciente del Banco Mundial, el gasto
en los programas de asistencia social disminuy en 30
por ciento;
293
en el periodo 2000-2004, pas de repre-
sentar uno por ciento del PBI a aproximadamente 0,7
por ciento del PBI. En especial se redujeron los gastos
de FONCODES y PRONAMACHCS, enfocados en los
sectores rurales ms pobres, as como el subsidio a los
comedores populares. La economa peruana sufri una
crisis entre los aos 1998 y 2001, y no protegi es-
tos gastos de apoyo social cuando ms se necesitaba,
pues la pobreza aument hasta superar el 50 por ciento
de la poblacin. Luego, cuando la economa empez a
recuperarse, este gasto no se recuper.
Segn el mismo estudio,
294
el gasto de los programas
alimentarios en 2003 represent 0,4 por ciento del PBI
(los de mayor volumen fueron el Vaso de Leche: 0,17
por ciento; los Desayunos Escolares: 0,06 por cien-
to, y el subsidio a comedores: 0,05 por ciento); el de
FONCODES y PRONAMACHCS represent 0,15 por
ciento del PBI (la mitad que en el periodo comprendido
entre los aos 1996 y 2000); y el de los programas de
empleo temporal fue de 0,11 por ciento (el de mayor
peso fue A Trabajar Urbano: 0,07 por ciento; A Trabajar
Rural dej de funcionar en 2004).
295
El gasto en los programas sociales es bastante bajo en
relacin con el monto que la poblacin pobre necesita
para poder cubrir una canasta de consumo que le permi-
ta superar la lnea de pobreza. El dficit de consumo de
este sector de la poblacin equivale a 6,3 por ciento del
PBI,
296
y el de la poblacin en extrema pobreza (brecha
existente para que alcancen el consumo alimentario mni-
mo) equivale a 1,1 por ciento del PBI. Sin querer decir que
estas brechas deban ser cubiertas solo con programas
de asistencia, ello nos da una idea del poco peso que
tienen los programas sociales en el alivio de la pobreza.
Asimismo, el gasto en programas de asistencia en el
Per es bajo en relacin con el promedio de Amrica
Latina y el Caribe. El Per gasta casi la mitad que el pro-
medio de la regin, que es de 1,5 por ciento del PBI.
Cobertura
A diferencia de la precariedad de los recursos, la co-
bertura de este tipo de programas es relativamente
alta en el Per en comparacin con los pases de la
regin. En el pas, ms de 40 por ciento de la pobla-
cin vive en hogares en los que al menos un miembro
se beneficia con algn tipo de programa alimentario,
297

293 Cotlear, D., (ed). Un nuevo contrato social para el Per, ob. cit., p. 54.
294 Datos elaborados por Cornelia Tesliuc a partir de informacin del MEF, el MIMDES y el MTPE. Tesliuc, Cornelia. La Red de Proteccin Social. En: D. Cotlear (ed.).
Un nuevo contrato social para el Per, ob. cit., p. 265.
295 Es importante sealar que los recursos efectivamente transferidos a la poblacin se ven disminuidos por los gastos administrativos relativamente altos, sobre
todo en el caso del PRONAA, en que los costos administrativos solo en la sede central representan entre 15 y 18 por ciento del gasto.
296 Tesliuc, C. La Red de Proteccin Social, ob. cit., p. 271.
297 Es necesario sealar que esta cobertura amplia se debe casi exclusivamente a dos programas: el Vaso de Leche y los Desayunos Escolares. Los dems cubren
menos de 5 por ciento de la poblacin.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 186
mientras que el promedio en Amrica Latina y el Caribe
apenas pasa de 30 por ciento. Al tener una cobertura
ms amplia y un gasto pblico menor, las transferen-
cias por persona son bastante ms bajas.
298
As, el
equivalente monetario de los programas alimentarios
representa menos de 2 por ciento del consumo fami-
liar de los hogares beneficiados, y el total del subsidio
de asistencia social equivale nicamente a 5 por cien-
to del ingreso de los hogares beneficiados.
299

En 2003, los programas de asistencia alimentaria be-
neficiaron a 9,5 millones de personas (35 por ciento
Grfico 15
Gasto del
Per en
proteccin social
comparado con
otras regiones
del mundo
Fuente: Tesliuc. C. La Red de Proteccin Social, ob. cit., p. 273
Gasto en asistencia social, porcentaje PBI,
ao ms reciente, 2000-2004
de la poblacin);
300
el Vaso de Leche es el de ma-
yor cobertura, con 4,87 millones de beneficiarios
(17,8 por ciento de la poblacin). Segn datos de la
ENAHO,
301
entre 2001 y 2004 el porcentaje de ho-
gares que recibi ayuda alimentaria se increment. En
los de pobreza extrema paso de 67,7 por ciento a
74,6 por ciento, y en los pobres no extremos de 48,6
por ciento a 57,8 por ciento. Por su parte, los fondos
sociales han incidido en aproximadamente 1.500 dis-
tritos rurales. Finalmente, el programa A Trabajar Ur-
bano, de empleo temporal, ha beneficiado a 77 mil
personas (0,3 por ciento de la poblacin) en 2003, y el
298 Entre cinco y diez veces menor que en otros pases de la regin. Tesliuc, C. La Red de Proteccin Social, ob. cit., p. 275.
299 Cotlear, D. (ed.). Un nuevo contrato social para el Per, ob. cit., p. 58.
300 Le siguen Desayunos Escolares, con 1,54 millones de beneciarios (6,6 por ciento de la poblacin) y Comedores Populares, con 871 mil beneciarios (3,2 por
ciento de la poblacin). Tesliuc, C. La Red de Proteccin Social, ob. cit.
301 Trabajados por el Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacco (CIUP) y citados por el estudio de Casas, Carlos y Gustavo Yamada, Medicin de
impacto en el nivel de vida de la poblacin del desempeo macroeconmico para el periodo 2001-2004. Lima: Universidad del Pacco, 2005, pp. 80-81.
2,5
2,0
1,5
1,0
0
OCDE
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e

d
e
l

P
B
I
0,5
Europa y
Asia Central
Oriente Medio
y frica del
Norte
Amrica
Latina y
el Caribe
Asia del Sur Per 2003
Parte 2: Desempeo de l os actores 187
la pobreza crnica y la extrema, estn ms cubiertas
que las urbanas. Segn el citado estudio del Banco
Mundial, 80 y 70 por ciento de la poblacin rural, que
representa a los dos quintiles ms pobres, viven en
hogares que reciben apoyo alimentario. En el caso
urbano, sucede en 53 y 47 por ciento de los quinti-
les ms pobres. A ello se aade que fondos sociales
como FONCODES y PRONAMACHCS se orientan a
las zonas rurales y, en el caso del primero, con el es-
tablecimiento de mapas de pobreza que dan prioridad
a los distritos ms pobres. Finalmente, el naciente
programa J untos tambin ha asumido como prioridad
su asentamiento en las zonas rurales ms pobres.

302 Tesliuc, C. La Red de Proteccin Social, ob. cit.
303 MIMDES. Transitando del asistencialismo al desarrollo de capacidades para superar la pobreza. Lima: MIMDES-Direccin General de Polticas de Desarrollo
Social, 2005.
Grfico 16
Proporcin de la
poblacin que
vive en hogares
que reciben
programas
alimentarios
Fuente: Tesliuc. C. La Red de Proteccin Social, ob. cit., p. 276.
programa A Trabajar Rural benefici a 67 mil personas
en tres aos.
302
Adems, se han desarrollado diver-
sos programas a travs del Programa Integral Nacional
para el Bienestar Familiar (INABIF) y las beneficencias
pblicas, de coberturas pequeas, para la proteccin
de personas (particularmente nios, adultos mayores
y enfermos) en situacin de riesgo y abandono, en los
que se ha atendido a un promedio mensual de 85 mil
personas.
303

Una caracterstica positiva de la cobertura de los pro-
gramas de asistencia, que se ha consolidado en estos
aos, es que las zonas rurales, donde se concentran
1- ms pobre
100
90
80
70
60
50
0
P
r
o
p
o
r
c
i

n

d
e

l
a

p
o
b
l
a
c
i

n
Algn
programa
40
30
20
10
Vaso de
Leche
Comedor
Popular
Desayuno
Escolar
Almuerzo
Escolar
Otros
reas urbanas
Poblacin que vive en hogares beneciarios o por quintil
2
3
4
5- ms rico
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 188
Niveles de impacto
Cul ha sido el impacto de estos programas? Uno de
los problemas ms crticos de la pobreza es la des-
nutricin crnica; no obstante, luego de un descenso
importante entre 1992 y 1996, esta ha permanecido
estancada en la ltima dcada en un promedio de 25
por ciento de la poblacin de 0 a 5 aos: solo se ha ob-
servado una disminucin de un punto en el ltimo ao.
Por qu la gran cantidad de programas de asisten-
cia alimentaria existentes en el pas no ha contribuido
a disminuir los niveles de desnutricin crnica? Se han
hecho diversas evaluaciones, y entre las razones men-
cionadas destacan dos: (i) el enfoque y diseo de los
programas que dan prioridad a la distribucin de ali-
mentos y descuidan factores que inciden de manera
ms decisiva en la desnutricin crnica, como los h-
bitos alimenticios, la calidad del agua y la articulacin
en las intervenciones; y (ii) la dbil focalizacin de los
programas en la primera infancia, particularmente entre
los 6 y 36 meses, que es cuando se produce la desnu-
tricin crnica. Uno de los programas, el PACFO,
304
ha
resultado relativamente exitoso, pues ha disminuido la
incidencia de la desnutricin crnica en las zonas donde
se ha llevado adelante.
305
Se aplica en las zonas rurales
y se focaliza en el grupo de edad adecuado. Lamenta-
blemente, solo se desarrolla en ocho departamentos y
an cuenta con pocos recursos. Por otro lado, segn el
304 Distribucin de una papilla altamente nutritiva a nios en alto riesgo y de manera temporal hasta que salgan del riesgo.
305 Estudio realizado por Maximize y Cunto en 2003.
Grfico 17
Prevalencia de
la desnutricin
crnica en
nios menores
de 5 aos,
1992-2005
Fuente: ENDES.
1991-92
1996
2000
60
40
30
20
10
0
rea urbana rea rural Nacional
26
50
16
13
10
53
39 40 40
24
25
26
37
2005
Parte 2: Desempeo de l os actores 189
estudio del Banco Mundial ya citado, la contribucin de
los programas alimentarios a la reduccin de la pobreza
es bastante limitada. En ausencia de estos programas,
el nmero de pobres se incrementara en 0,5 por ciento
y el de pobres extremos en 4 por ciento.
306
Otros programas particularmente FONCODES han
contribuido a mejorar las condiciones de vida de la po-
blacin en pobreza. Por un lado, se ha ampliado el ac-
ceso a los servicios sociales bsicos y la infraestructura
econmica en los distritos ms pobres (en 2004, el 40
por ciento ms pobre de la poblacin viva en distri-
tos que reciban casi 80 por ciento de los recursos de
FONCODES),
307
aunque en muchos casos los proyec-
tos de infraestructura no tuvieron un seguimiento que
garantizara su sostenibilidad y la proteccin de la inver-
sin realizada. Por otro lado, se ha contribuido, desde
diversos programas, a la generacin de ingresos con
empleos temporales o con el apoyo a emprendimientos
econmicos, pero, como hemos visto, con una inci-
dencia muy limitada.
El programa Juntos: ensayando una nueva
forma de asistencia
Este programa opera bajo la modalidad de transferen-
cias monetarias directas condicionadas, dirigidas a
incrementar el capital humano y los niveles de bien-
estar en salud y nutricin de los grupos ms vulnera-
bles, para incidir en la reduccin de la pobreza. Estos
programas constituyen experiencias innovadoras en
la regin de Amrica Latina, pues difieren de los me-
canismos tradicionalmente utilizados para atender los
problemas de los grupos ms pobres (subsidios a la
oferta y transferencias no condicionadas a la deman-
da), y, en determinadas condiciones, pueden cons-
tituirse en instrumentos pertinentes y relevantes para
cumplir con las metas establecidas en los Objetivos
del Milenio. Existe una amplia literatura sobre las eva-
luaciones que se vienen produciendo en pases como
Mxico el ms antiguo en su aplicacin, Brasil,
Honduras y Colombia, entre otros.
La modalidad consiste en transferir directamente dinero
a las familias en pobreza (se estima que ello permite ga-
nar en eficiencia, pues se reducen los costos adminis-
trativos del programa) y, a la vez, condiciona esta trans-
ferencia a que la familia cumpla determinadas metas
sociales relativas al desarrollo de capacidades huma-
nas en los hijos, generalmente nutricin, salud y educa-
cin. El objetivo general de este tipo de programas es
romper la transmisin intergeneracional de la pobreza,
de all que se concentran en los beneficios para los ni-
os. A la vez, se considera que este tipo de subsidio
da mayor libertad a las personas y familias para manejar
los recursos que el Estado les entrega; sin embargo,
crea interrogantes sobre cmo afecta o disminuye el
capital social acumulado (organizaciones, redes socia-
les, etctera), en particular de la poblacin en pobreza.
Por sus caractersticas, este tipo de programas suele
estar acompaado de sistemas slidos de informacin,
seleccin y supervisin.
Desde hace varios aos se vena estudiando la posibi-
lidad de iniciar programas de transferencia directa en el
306 Tesliuc, C. La Red de Proteccin Social, ob. cit., p. 282.
307 Segn informe del MIMDES, a travs de la intervencin de FONCODES la poblacin prioriz en este periodo dos mil proyectos de saneamiento bsico para cubrir
a 1,15 millones de personas. Asimismo, se construyeron o mejoraron 3.400 centros educativos, aulas o puestos de salud, y se instalaron tres mil kilmetros de
redes secundarias de electricacin. En infraestructura econmica, se construyeron o ampliaron pequeos sistemas de riego tecnicado, incorporando 35 mil
hectreas a la produccin familiar, y se nanciaron 4.913 proyectos en comunidades pobres, entre los cuales destacan 1.500 obras viales, todas ellas elegidas
por la poblacin. Por otro lado, se nanci a 42 mil MYPE, y desde el PAR, luego integrado a FONCODES, se construyeron 1.600 viviendas para los afectados
por la violencia poltica. MIMDES. Transitando del asistencialismo al desarrollo, ob. cit.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 190
Per, pero su aplicacin recin se concret en 2005.
La ejecucin del programa estuvo sujeta a la aproba-
cin de un crdito suplementario, la que se dio en el
Congreso de la Repblica a fines de junio de 2005
308
mediante la Ley 28562. Segn el inciso 2 del artculo 13
de esta ley, el Congreso dispuso que los integrantes del
Consejo Directivo del Programa fueran designados por
la MCLCP, en coordinacin con el Ministerio de la Mujer
y Desarrollo Social.
309

El diseo del programa prev la existencia de Comits
de Supervisin y Transparencia. El Comit Nacional est
presidido por monseor Luis Bambarn, y lo conforman
el presidente de la MCLCP, un representante del sector
privado, dos representantes de las Iglesias, un represen-
tante por los gobiernos regionales y un representante por
los gobiernos locales. Estos comits tambin existen en
el mbito local y su composicin es diversa, de acuerdo
con las instancias existentes que desarrollen actividades
de vigilancia. En los planos regional y local hay una coor-
dinacin de estas instancias con la MCLCP.
El programa se inici con un piloto en el distrito de
Chuschi, departamento de Ayacucho,
310
y su ejecucin
ha dado prioridad a las zonas rurales en extrema po-
breza
311
que fueron afectadas por la violencia poltica.
El programa entrega, a travs del Banco de la Nacin,
un subsidio de 100 soles mensuales a familias en ex-
trema pobreza que tengan hijos menores de 14 y ma-
dres gestantes, como incentivo para el cumplimiento de
compromisos de inscripcin de los nios en el regis-
tro civil y de tramitacin de documentos de identidad,
en el caso de las madres, as como de participacin
en programas de nutricin, salud y educacin bajo un
enfoque de restitucin de derechos. Su aplicacin ha
sido progresiva. En una primera etapa, en septiembre
de 2005, se ampli su ejecucin a los setenta distritos
ms pobres de los departamentos de Apurmac, Aya-
cucho, Huancavelica y Hunuco; entre octubre y no-
viembre, se ampli a otros cuarenta distritos de estas
mismas regiones, y a fines de 2005 se lleg a atender
a 22.550 hogares en los 110 distritos. En el primer ao
se destinaron 120 millones de soles al programa, y se
logr una ejecucin del 95 por ciento. En 2006 se han
previsto 300 millones de soles y su ampliacin a cin-
co nuevas regiones: ncash, Cajamarca, La Libertad,
J unn y Puno, con la meta de llegar a atender a 230 mil
familias al final de 2006.
La seleccin de los distritos en los que interviene el
programa se realiza a partir de un algoritmo que toma
en cuenta las variables extrema pobreza, afectacin
por violencia poltica y necesidades bsicas insatisfe-
chas. Al interior de esos distritos, la seleccin de las
beneficiarias madres pobres con hijos menores de
14 aos parte de la aplicacin de una ficha censal
a cargo del INEI. Esta seleccin es validada en asam-
bleas comunales en las cuales la poblacin propone
incorporar o retirar personas en funcin de su situa-
cin de pobreza. Sin embargo, se han registrado al-
gunos problemas y ciertas quejas de sectores de la
poblacin, por un lado, por debilidades de la propia
encuesta y problemas en su aplicacin,
312
y por otro,
por falta de comprensin e identificacin en algunos
308 El 7 de abril de 2005 se public el decreto supremo 032-2005-PCM que crea el Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms pobres, Juntos.
309 Esta designacin se formaliz mediante el decreto supremo 062-2005-PCM. En la seccin 2 se detalla el proceso de designacin y el papel de la MCLCP en la
formulacin de las orientaciones para la ejecucin del programa.
310 Distrito emblemtico por haber sido especialmente afectado por el conicto armado interno.
311 La aplicacin del programa efectivamente se ha concentrado en el rea rural: solo 7 por ciento de los distritos pertenece al rea urbana.
312 No lleg a diversos sectores ms aislados, y la pertinencia de algunas variables para identicar la situacin de pobreza es dudosa.
Parte 2: Desempeo de l os actores 191
sectores con la finalidad del programa, que da prio-
ridad a la atencin a la infancia. Asimismo, si bien la
participacin en J untos es fruto del compromiso libre
de cada familia, luego de un proceso de informacin,
todava es dbil el trabajo educativo y comunicativo
con las poblaciones locales para la comprensin del
programa. Por otro lado, segn informes del Comit
de Supervisin y Transparencia, hasta el momento la
operacin ha dado muestras de neutralidad y transpa-
rencia en la gestin, salvo algunos casos muy locali-
zados y aislados, y est en proceso de organizacin
un sistema de vigilancia ciudadana que permita dar
mayores garantas. En lo que respecta a eficiencia, el
programa ha destinado 10 por ciento del presupuesto
a gastos operativos, bastante menos que los costos
de distribucin de alimentos, que fluctan alrededor
de 25 por ciento.
313

Las limitaciones y desafos mayores planteados por
J untos parecen estar, por un lado, en la ausencia o
debilidad de los servicios del Estado: salud, nutricin
y educacin en muchos de los lugares donde el pro-
grama interviene, pues un sector de familias no alcan-
za a cumplir las condiciones. Esto expresa no solo
insuficiencia de recursos en los sectores correspon-
dientes, sino tambin carencia de estrategias y priorida-
des para atender a los sectores ms excluidos. Por otro
lado, tambin se presenta el problema relacionado
313 Estimados por Tesliuc para el caso del PRONAA. Tesliuc seala que, segn estudios de Castaeda, en Amrica Latina los programas de transferencia de dinero
suelen tener gastos administrativos que uctan entre 5 y 10 por ciento. Tesliuc, C. La Red de Proteccin Social, ob. cit., p. 274.
Grfico 18
Familias
beneciadas
por el programa
Juntos
Fuente: PCM: Cinco aos. Crecimiento, ob. cit.
35.000
30.000
25.000
20.000
10.000
15.000
5.000
0
Sep. 05 Oct. 05 Nov. 05 Dic. 05 Ene. 06 Feb. 06
805 968
19.975
22.550
27.978
32.000
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 192
con lo anterior de las poblaciones o familias que viven
excesivamente aisladas y dispersas, a las cuales les re-
sulta difcil llegar al propio programa. Por eso, es preciso
replantear la forma de presencia del Estado en esos
lugares por medio de un nuevo modelo de atencin en
el contexto de la descentralizacin y la necesaria inte-
gralidad de los servicios.
Adems de aliviar la pobreza en las zonas rurales y
promover el desarrollo de capacidades, particular-
mente en la niez,
314
el programa J untos est sirvien-
do para identificar y atender a un nmero importante
de poblacin indocumentada, nios sin registro de
nacimiento y mujeres sin DNI,
315
as como para hacer
evidente la falta de llegada de servicios fundamenta-
les como la salud y la educacin, por lo tanto sirve de
impulso para resolver estas dificultades. Ello plantea
diversos problemas administrativos, de organizacin
y de financiacin en los sectores, frente a los cuales
es necesario desarrollar alternativas. El impacto de un
programa de esta naturaleza, en cuanto articulacin
con las polticas sociales universales, reestructura-
cin de los sectores para llegar a los ms excluidos,
y por sus frutos en el desarrollo de capacidades, de-
manda una larga duracin, sostenibilidad en el finan-
ciamiento y capacidad de seguimiento a las familias.
Su continuidad y profundizacin pueden ayudar a re-
plantear el conjunto de programas de asistencia.
3.6. Polticas de equidad
Para muchas personas y familias en el pas, el trato
discriminatorio por razones socioeconmicas, tnicas,
de gnero, de edad o de discapacidad es una causa
importante de pobreza y dificulta la posibilidad de salir
de ella, profundizando las desigualdades y cerrando
oportunidades. Frente a esta situacin, el Estado ha
venido diseando y aplicando con frecuencia por
iniciativa de movimientos sociales comprometidos
diversas polticas pblicas orientadas a identificar y
promover la modificacin de los comportamientos y
regulaciones discriminatorias y a favorecer la igualdad
de oportunidades.
En el rea social, estas polticas se han expresa-
do principalmente en planes nacionales de equidad
hoy bajo rectora del MIMDES orientados a secto-
res especficos de la poblacin que sufren discrimina-
cin social y exclusin. Estos planes, por su naturaleza
es decir, por tener como objeto a personas y grupos
discriminados o en riesgo, tienen un carcter trans-
versal al conjunto de polticas del Estado y, a la vez,
han tendido a involucrar la movilizacin de los sectores
discriminados y de instituciones de la sociedad civil,
en el marco de campaas, acciones y acuerdos in-
ternacionales en esa direccin. En la dcada de 1990
se aprobaron e impulsaron los primeros Planes Nacio-
nales de Accin por la Infancia (1992-1995 y 1996-
2000), en cumplimiento de la Declaracin Mundial por
la Supervivencia, Proteccin y Desarrollo del Nio, y
en febrero del ao 2000, en el marco de una confe-
rencia de CEPAL en Lima, se aprob el primer Plan
Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Hom-
bres y Mujeres 2000-2005.
Desarrollo de planes y acciones de
construccin de equidad orientados a
diversos sectores que sufren exclusin
En el periodo 2001-2006 se continu con los planes
anteriores y se ampli la elaboracin de planes de equi-
dad para atender a otros sectores discriminados y con
necesidades de atencin preferente. As, en julio de
314 Las primeras evaluaciones del programa reportan efectivamente un incremento de asistencia a los servicios de salud y a la escuela.
315 Para que opere el programa, se ha entregado DNI a 16 mil mujeres. Es a ellas a quienes se entrega el subsidio.
Parte 2: Desempeo de l os actores 193
2001 se aprueba el Plan Nacional contra la Violencia
hacia la Mujer. En junio de 2002 se hizo lo propio con el
nuevo Plan Nacional de Accin por la Infancia y la Ado-
lescencia 2002-2010, y un mes despus, con el Plan
Nacional por las Personas Adultas Mayores 2002-2006.
En 2003, declarado ao de los derechos de las per-
sonas con discapacidad, se aprueba el Plan Nacional
de Igualdad de Oportunidades para las Personas con
Discapacidad 2003-2007. En el caso del Plan Nacional
de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Muje-
res, a pesar de la continua presin de organizaciones
de mujeres para su readecuacin a fin de darle mayor
integralidad, solo en septiembre de 2005 se consigue
aprobar un nuevo plan para el periodo 2005-2011.
Estos planes han sido elaborados en concertacin con
instituciones de la sociedad civil y de manera intersectorial.
Las polticas planteadas se enmarcan en una perspectiva
de derechos y de generacin de igualdad de oportuni-
dades, estableciendo vnculos explcitos con los objeti-
vos de superacin de la pobreza. Aportan diagnsticos
nacionales, profundizando en la identificacin de barreras
y factores de discriminacin y plantean orientaciones, ob-
jetivos y metas de accin, sealando responsabilidades
especficas a los diversos sectores del Estado
316
y formas
y sistemas de seguimiento y evaluacin, en todos los ca-
sos a travs de comisiones multisectoriales.
Con el compromiso y movilizacin de los sectores be-
neficiados y el apoyo de diversas organizaciones de la
sociedad civil y la Cooperacin Internacional, los planes
de equidad vienen sirviendo de instrumentos de movi-
lizacin e impulso de diversas medidas a favor de los
grupos sealados. Se han concretado diversas normas
y regulaciones, campaas y acciones efectivas, logrn-
dose ciertos grados de inclusin, as como la sensibi-
lizacin de la poblacin hacia el cambio de prcticas
culturales. No obstante, el proceso es lento, las dificul-
tades de accin intersectorial en el Estado sumamente
grandes y las metas e indicadores de equidad no son
incluidos en los sistemas de seguimiento de los Minis-
terios, siendo asimismo un hecho que la cultura de dis-
criminacin est enraizada no solo en la sociedad sino
en el conjunto de la administracin pblica.
Los avances ms significativos en este periodo se
han dado en la atencin de la niez, calando como
prioridad transversal en diversas polticas pblicas
y en la atencin a las personas con discapacidad,
cuya problemtica, desde una perspectiva de de-
rechos, ha sido ampliamente difundida e incluida en
normativas, concretndose la eliminacin de diver-
sas barreras a la inclusin de este importante sector
de la poblacin.
317
En el contexto del proceso de descentralizacin, estos
planes tambin han sido un referente para impulsar pol-
ticas y planes especficos en el mbito de los gobiernos
regionales
318
y, en determinados casos, de los gobiernos
provinciales, as como para construir institucionalidades
descentralizadas para el impulso y seguimiento de las
polticas relativas a la equidad.
319
316 En el caso del Plan de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, se incluye las partidas presupuestales necesarias para las acciones y
medidas en cada ao.
317 En estos avances han tenido un rol signicativo el Consejo Nacional de Integracin de Personas con Discapacidad (CONADIS), la Comisin Especial del Congreso
y la Defensora del Pueblo, a travs de una funcin de promocin, supervisin y scalizacin.
318 Se han elaborado Planes de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres en tres regiones: Ica, Moquegua y Junn.
319 Para la atencin a las mujeres que sufren violencia funcionan 42 Centros de Emergencia Mujer en las regiones. Para la atencin a las personas adultas mayo-
res se han constituido 6 redes macrorregionales, 4 redes regionales y 44 redes locales. A nivel municipal, se estn estableciendo las Ocinas Municipales de
Atencin a las Personas con Discapacidad (OMADEP).
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 194
La priorizacin de la infancia
La calidad de vida y el adecuado desarrollo de sus
capacidades es un derecho de los nios y las nias;
por ello, es necesario que el Estado desarrolle polticas
para que este derecho pueda ser ejercido por todos,
en particular la niez que vive en situacin de pobre-
za. Asimismo, la atencin prioritaria a la infancia es de
vital importancia en la lucha contra la pobreza. La aten-
cin temprana a la niez en riesgo posibilita enfrentar
la transmisin intergeneracional de la pobreza. Un nio
que nace en un hogar pobre tiene muchas ms proba-
bilidades de no tener una atencin adecuada en nutri-
cin, salud, educacin, entre otros aspectos. Adems,
es por todos conocido que la desnutricin crnica, de
mayor incidencia en la poblacin en pobreza, afecta las
posibilidades presentes y futuras de desempeo fsico
y mental, por lo que un nio desnutrido hoy tiene altas
probabilidades de ser un adulto pobre maana.
Diversas acciones del Estado han contribuido en el
periodo 2001-2006 a poner en primer plano la aten-
cin a la infancia. El Plan Nacional de Accin por la
Infancia y la Adolescencia (PNAIA) 2002-2010 plantea
a la niez como sujeto de derechos y sustento del de-
sarrollo, y establece como prioridades nacionales de
largo plazo las siguientes: educacin de calidad, sa-
lud integral, seguridad y nutricin, as como poner fin
a toda forma de violencia y explotacin de los nios,
con metas segn el ciclo de vida. Asimismo, plantea
el inters superior del nio y su derecho a la participa-
cin, la necesidad de articular y concertar las accio-
nes entre el Estado, la sociedad civil y las familias, y
la de focalizar acciones en los grupos ms excluidos
y con necesidades especficas. El Plan fue elevado
a rango de ley (Ley 28487), establecindose que el
Presupuesto Nacional incluira un numerador de acti-
vidad, referido al PNAI, en cada pliego de manera de
facilitar su seguimiento financiero. A su vez, se han
desarrollado polticas de atencin a la infancia y la
adolescencia en las regiones a travs de planes regio-
nales en ocho departamentos
320
y planes especficos
en algunos sectores como en Interior y en el Ministerio
Pblico. En 2003 se constituy el Dilogo por la Ni-
ez, una iniciativa conjunta entre el Estado peruano,
UNICEF y la asociacin empresarial Per 2021, con la
finalidad de dar cumplimiento y hacer un seguimiento
al PNAI en el marco de los acuerdos de la Sesin Es-
pecial de las Naciones Unidas a favor de la Infancia.
En ese mismo ao la MCLCP fue invitada a participar
en el Dilogo, al que posteriormente se adhirieron mu-
chas instituciones que trabajan por la niez.
En el Acuerdo Nacional, suscrito en 2002, se establece
la Proteccin y Promocin de la Niez, la Adolescencia
y la J uventud en la decimosexta poltica de Estado y
luego, a inicios de 2004, se suscribe un Compromiso
Poltico, Social y Econmico de corto plazo, en el que
se incluye una declaracin que recoge la propuesta
de prioridades planteada por la MCLCP en su Cam-
paa de Movilizacin por la Infancia. La Declaracin
por la Infancia del Acuerdo Nacional plantea siete me-
didas prioritarias, entre ellas: el registro del nio,
321
la
disminucin de la desnutricin crnica, el incremento
de la asistencia escolar y las horas de clase, la sa-
lud preventiva y promocional madre-nio y asegurar
los recursos fiscales para su ejecucin. Asimismo, el
Plan Nacional de Superacin de la Pobreza estableci
como prioridad la primera infancia y este criterio tam-
bin fue tomado en cuenta en la Estrategia Nacional
de Seguridad Alimentaria.
320 Cajamarca, Cusco, Puno, Lambayeque, Moquegua, Apurmac, Ucayali y Tacna.
321 Se calcula que hay un milln de nios sin registrar, lo que les impide ser sujetos de derechos y tener acceso a diversos servicios de salud, educacin o apoyo
social del Estado.
Parte 2: Desempeo de l os actores 195
Trabajo infantil y adolescente en la Regin Piura
Entre los problemas crticos de la Regin Piura relacionados con la situacin de pobreza, el Balance realizado por la MCLCP reere la preocupante
situacin del trabajo infantil y adolescente.
De acuerdo con las preocupaciones y opiniones de diversas instituciones pblicas y de la sociedad civil, la infancia y la adolescencia son vctimas
de diversos maltratos y abusos, tanto en el hogar, en el trabajo y en espacios pblicos. El Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, en el
Estudio de Diagnstico Nios, Nias Y Adolescentes que Trabajan en la Regin Piura, (2005), realizado por la consultora Patricia Fuertes Medina,
rerindose al trabajo infantil en Piura revela entre sus conclusiones lo siguiente:
En la regin de Piura los menores que se ven en la necesidad de trabajar constituyen una poblacin signicativa: representan el 37,7 por
ciento de la poblacin total de nios(as) y adolescentes que habitan en la regin.
La mayora de menores que trabaja en la regin lo hace en la agricultura y pastoreo, independientemente de si habitan en el medio urbano o
rural. Un 29 por ciento de nios(as) y adolescentes urbanos declara que trabaja en la agricultura. A su vez un 4 por ciento de menores rurales
trabaja en zonas urbanas y periurbanas. Hay, pues, una dinmica urbano-rural en el perl del trabajo infantil en la regin que requiere ser
tomada en cuenta en el diseo de polticas.
El sector en el que laboran los padres de los menores que trabajan se convierte por lo tanto en un factor de vulnerabilidad para los menores;
esta es una consideracin crucial que debe ser incorporada en el diseo de polticas orientadas a reducir el trabajo infantil en la regin.
Se constata que las menores mujeres y los adolescentes son los ms afectados por la dinmica del trabajo infantil. Las menores trabajadoras
presentan el mayor atraso escolar (en promedio dos aos de atraso); los adolescentes trabajadores constituyen la mayora del 50 por ciento
que no logr matricularse en algn centro de enseanza regular. Las mujeres adems son la mayora de los adolescentes no matriculados y
en las que menos se invierte.
Si bien la mitad de estos menores logr matricularse en algn centro de enseanza y el 81,8 por ciento de estos asiste regularmente a la
escuela, la calidad del aprendizaje que logran se ve sustancialmente mermada por su condicin de menores trabajadores.
Las nias y adolescentes adems de trabajar en la calle, en la chacra (o en ambos espacios), deben trabajar en los quehaceres del hogar.
Esta dinmica reduce an ms para ellas las horas que tendran que dedicar al estudio para alcanzar una educacin de calidad.
En ciudades como Piura y Sullana se viene desarrollando todo un problema de trata de adolescentes en bares y cantinas, que en los ltimos
aos se ha incrementado. Las vctimas son mujeres adolescentes que provienen de hogares pobres. Lo ms preocupante respecto a este
problema es la tolerancia que muestran las autoridades y la misma poblacin, que pareciera que lo asumen como parte del panorama comn
de la sociedad.
Recuadro 9
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 196
Programa Nutricin Infantil: San Martn, Amazonas y Loreto Recuadro 10
Breve descripcin del programa
El proyecto se desarrolla en tres regiones: San Martn, Amazonas y Loreto, abarcando 46 distritos de 8 provincias. Tiene por objetivo estratgico
mejorar los niveles de salud y nutricin de los nios menores de 3 aos y de las madres gestantes y lactantes.
El Programa Nutricin Infantil NI propicia el rol protagnico de la familia y la comunidad mediante la adopcin de prcticas adecuadas de nutri-
cin, salud, salubridad, fortalecimiento familiar, el cultivo de huertos y la generacin de ingresos familiares, logrando la disminucin del riesgo nu-
tricional de sus hijos menores de 3 aos. Las intervenciones son desarrolladas considerando sus cinco lneas de accin: Promocin y Prevencin
de la Salud Materno Infantil; Promocin y Prevencin de la Nutricin; Infraestructura y Saneamiento Bsico; Fortalecimiento de la Sociedad Civil y
Generacin de Ingresos Familiares; Servicios Diferenciados pero Complementarios e Interdependientes y de Ejecucin Secuencial y/o Simultnea
a cargo de los Agentes Comunitarios de Salud (ACS).
Resultados alcanzados
Resultado intermedio esperado Indicadores Programado Logrado
RI1: mejores conocimientos y prcti-
cas en salud de quienes dan asisten-
cia en comunidades objetivo
Desnutricin crnica 25 por ciento 22 por ciento
Lactancia materna exclusiva 79 por ciento 90 por ciento
Alimentacin complementaria adecuada para su edad 19 por ciento 70 por ciento
Desarrollo psicomotor adecuado para la edad 80 por ciento 100 por ciento
Nios participantes 9.123 10.293
Madres participantes 8.130 10.035
Recin nacidos con peso mayor a 2,5 kg 85 por ciento 96 por ciento
RI2: Acceso mejorado a los servicios
de salud de la poblacin objetivo
Mujeres embarazadas con al menos un control prenatal 95 por ciento 89 por ciento
antes del quinto mes
Nios totalmente vacunados 80 por ciento 97 por ciento
RI3: Saneamiento bsico mejorado
de las comunidades pobres y en ex-
trema pobreza
Prevalencia de EDA 36 por ciento 22 por ciento
u
Parte 2: Desempeo de l os actores 197
Los logros en este campo han estado muy vinculados
a una movilizacin conjunta de diversas dependencias
y sectores del Estado, movimientos y redes de la socie-
dad civil y organismos internacionales de cooperacin,
as como a una accin articuladora y promotora de la
MCLCP y una accin descentraliza en el pas. En este
periodo se ha alcanzado una efectiva sensibilizacin
acerca de la prioridad de la infancia as como la realiza-
cin de diversas acciones y medidas, entre las cuales
podemos destacar:
La incorporacin de proyectos y acciones a favor de
la infancia en los presupuestos participativos y planes
de desarrollo en diversas regiones y localidades.
El fortalecimiento de la red de Defensoras del Nio
y el Adolescente. En el periodo 2001-2005 fueron
creadas 485 nuevas Defensoras,
322
llegando as a
1.671 en todo el pas. Tambin se ha promulgado
un conjunto de normas que fortalecen la accin de
estas Defensoras y realizado diversas acciones de
informacin, registro, capacitacin y acreditacin de
defensores, as como el reconocimiento oficial de la
Mesa Interinstitucional como espacio tcnico con-
sultivo para proponer polticas, normas y acciones
en la materia.
323

La campaa nacional de derecho al nombre y la
identidad, realizada en 2005 en el marco del Plan
Nacional de Restitucin de la Identidad 2005-2009,
y la aprobacin de la Ley 28720 que facilita el acce-
so al derecho al nombre.
324
La campaa fue promo-
vida a travs de veintin comisiones multisectoriales,
conformadas por los gobiernos regionales y locales,
instituciones pblicas, la Defensora del Pueblo, la
MCLCP y organizaciones sociales de base. En el
RI4: Las organizaciones de base de
salud y saneamiento aplican sus co-
nocimientos mejorados en la formula-
cin de sus planes de desarrollo
Elaboracin de PDCP 7 7
RI5: Unidades econmicas familiares
desarrollan capacidades y habilidades
para su insercin en el mercado local
Capacitacin de participantes en talleres productivos 2.997
Participantes que generan ingresos familiares 975
Fuente: Balance Regional San Martn 2001-2005.
322 Entre ellas, el reglamento de la ley 27007 que faculta a las Defensoras del Nio y el Adolescente a realizar conciliaciones extrajudiciales con ttulo de ejecu-
cin. MIMDES, Direccin General de la Familia y la Comunidad: Informe de Gestin 2001-2004, p. 5
323 Ibd., pp. 6-8.
324 La ley faculta a la madre a inscribir al nio con el apellido del presunto padre, sin que ello le genere obligaciones a este. El no poder inscribir al nio con el
apellido del presunto padre era un fuerte factor de disuasin para las madres para proceder con la inscripcin, postergndola hasta que surja una necesidad
apremiante. La Alianza por el Derecho Ciudadano, colectivo de instituciones pblicas y de la sociedad civil, jug un papel importante para su aprobacin.
u
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 198
proceso se emitieron 217 ordenanzas municipa-
les con el objetivo de garantizar la gratuidad en las
inscripciones y la emisin de la primera partida de
nacimiento. Los resultados de la campaa fueron:
34.012 inscripciones de nacimientos ordinarias y
extemporneas y 4.293 DNI entregados a menores
de edad.
325
La orientacin del programa J untos de transferen-
cias directas a los ms pobres que, como se ha
sealado, prev incidir en una mejor atencin a la
infancia, focalizando los criterios de inclusin en las
madres con nios menores de 14 aos y estable-
ciendo las condiciones en relacin al acceso a los
servicios orientados a proteger a la niez.
Incorporacin de la atencin de la infancia como
prioridad en la Ley General de Presupuesto Pblico,
protegiendo un conjunto de partidas al respecto
326

(no pueden ser objeto de anulaciones presupues-
tarias), y en la Ley de Equilibrio Fiscal que otorga
prioridad a estas partidas para las ampliaciones
presupuestales, asignndoles una proporcin no
menor al 30 por ciento de los crditos suplemen-
tarios hasta cerrar los dficit de atencin existentes.
Este logro est relacionado con una amplia campaa
impulsada desde la sociedad civil por el colectivo En
el Presupuesto Pblico las Nias y los Nios Prime-
ro, apoyada por la MCLCP, e iniciativas coincidentes
desde el MEF y luego desde los ministerios de Salud
y Educacin que llevaron una propuesta al foro del
Acuerdo Nacional, donde fue discutida y aprobada y
luego recogida por el Congreso de la Repblica que
la incorpor a las leyes mencionadas.
Si bien estos logros expresan efectivos avances en
este campo, la desarticulacin institucional del Esta-
do, los vacos normativos para priorizar efectivamente
a la infancia y la falta de adecuacin de instrumentos
concretos de gestin para implementar los acuerdos
logrados, as como la dbil voluntad poltica de autori-
dades y representantes, lentifican los avances o anulan
los acuerdos, como en el caso de la prioridad presu-
puestal aprobada en la Ley de Equilibrio Fiscal, la que
no ha sido cumplida en los dos crditos suplementarios
aprobados el primer semestre de 2006.
4. Otras polticas prioritarias
4.1. Seguridad ciudadana
La seguridad ciudadana tiene una estrecha relacin
con las situaciones de pobreza, en la medida en que
su carencia incrementa la ya alta vulnerabilidad que ex-
perimentan estas poblaciones. Un robo importante o
una agresin fsica inhabilitante puede significar, para
muchas familias, caer en la pobreza o en la extrema
pobreza, o frustrar sus esfuerzos para salir de ella. Por
otro lado, se suele sealar a la pobreza como una de
las causas de diferentes delitos comunes, pero a la vez,
las poblaciones en pobreza son las ms asediadas por
ese tipo de delitos.
La violencia e inseguridad ciudadana tienen diversas
causas,
327
y la correlacin entre pobreza y delincuen-
cia es, por decir lo menos, imprecisa. No toda pobreza
propicia el desarrollo de la delincuencia. En las zonas
325 MIMDES, Direccin General de la Familia y la Comunidad: Informe de Gestin 2001-2004, p. 4. El informe adems da cuenta de 22.258 DNI entregados a
mayores de edad, especialmente mujeres, y 9.951 exoneraciones de tasas administrativas.
326 Estas partidas son: Atencin de la Mujer Gestante, Atencin del Nio Sano Menor de 5 Aos, Atencin de Enfermedades Diarreicas Agudas y Enfermedades
Respiratorias Agudas, Atencin del Neonato Menor de 29 Das, Acompaamiento Pedaggico a Docentes en el Aula, Capacitacin a Docentes y Atencin a
Infraestructura Escolar en Condiciones de Riesgo, as como el componente vigilancia y control de la calidad del agua para el consumo humano.
327 Pobreza, falta de trabajo, desestructuracin familiar, falta de oportunidades, dbil valoracin del otro, alcoholismo y drogadiccin, ineciencia de la polica, jueces
y scales, entre otras.
Parte 2: Desempeo de l os actores 199
Recuadro 11
En Cumba (Amazonas) se logra reducir de 30 por ciento a 23 por ciento
la desnutricin crnica infantil*
Desde Bagua Grande Utcubamba
Una reduccin en la desnutricin crnica infantil se logr en algunos de los distritos del departamento de Amazonas desde 2002 hasta la fecha,
convirtiendo los actos de los gobiernos locales en decisiones polticas mediante campaas de salud y nutricin a favor de la primera infancia.
Los estudios fueron presentados durante una ceremonia llevada a cabo hoy en el auditorio de la municipalidad provincial de Utcubamba en Bagua
Grande por la ONG Prisma, dentro de las conclusiones del Programa Salud y Nutricin en los distritos de Cumba (Utcubamba) y La Peca (Bagua)
establecindose una reduccin del 30 al 23 por ciento.
En el caso del distrito de Cumba, la Lic. Judith Merino, responsable de dicha ONG, precis que el xito de dicho trabajo se debi a que se realiz
la sensibilizacin y la capacitacin de los principales actores sociales en dicha zona, gracias a un convenio tripartito entre su organizacin, el
gobierno local y el sector salud con apoyo de la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza de Utcubamba.
Asimismo, como parte de dichas experiencias, la Lic. en nutricin Sheen Villoslada Terrones, coordinadora del programa Crecer Sano de dicha
ONG, destac la actitud de la municipalidad de dicha zona a travs de su alcalde Felipe Odiaga, al haber aprendido a tomar decisiones polticas
respetando los derechos de los nios. Hemos logrado que un 100 por ciento de los nios menores de 3 aos de edad sean beneciados a
travs del programa del vaso de leche, asimismo seal que Durante el 2003 se les entregaba a las madres de familia 4 tarros de leche de
170 gramos, ahora se entregan 12 tarros.
Inform que paralelamente a ello, se hizo la capacitacin de los 31 comits del vaso de leche que dispone dicho distrito con el apoyo de facilitado-
res de la Universidad Nacional de Cajamarca durante tres meses consecutivos, lo que ha posibilitado que las madres de familia de la comunidad
se preocupen ms en la salud de sus pequeos.
Al respecto, detall que 80 por ciento de los beneciarios del programa del vaso de leche hasta los 3 aos de edad ahora acuden a los centros
de salud de la jurisdiccin para realizar sus respectivos controles de crecimiento y desarrollo a diferencia de otros aos, y que en la actualidad se
incremente de un 74 por ciento a 79 por ciento el registro de las partidas de nacimientos en los infantes, esperndose llegar para nes de ao
a un 100 por ciento. (Alberto E. Pintado Valverde)
* Fuente: Balance Regional de Amazonas. Mesa de Concertacin Regional de Amazonas, 2006.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 200
rurales, donde se manifiesta un tipo de pobreza extre-
ma, los niveles de delincuencia son siempre ms bajos
que en las ciudades. Para Basombro,
328
la pobreza que
genera violencia delincuencial es la urbana en ciudades
de migrantes donde las ataduras tradicionales se han
debilitado. Seala, asimismo, que existe una correla-
cin ms clara entre delincuencia y urbanizacin.
Amrica Latina es la regin del mundo ms violenta en
lo que respecta a crmenes e inseguridad ciudadana.
No obstante, el Per no est entre los pases con ndi-
ces ms altos; ms bien se encuentra en una situacin
intermedia.
329
La inseguridad ciudadana en el Per se
caracteriza por estar asociada principalmente a la crimi-
nalidad menor (robos a personas y domicilios, pandillaje
y secuestros al paso), con bajos niveles de homicidios y
secuestros y de organizacin criminal. El uso de armas
de fuego no est extendido y la polica, como institu-
cin, no es un actor importante dentro de la criminali-
dad. Ante estas caractersticas, no hay indicios de una
crisis incontrolable, pero s de una lenta tendencia al
deterioro.
330
A su vez, la percepcin de inseguridad ciudadana en la
poblacin es altsima. Este problema le preocupa ms
que el terrorismo y el desorden pblico, y compite con
el desempleo y la pobreza como problema principal
en la ciudad. La percepcin de inseguridad ciudada-
na tambin tiene que ver con que la mayora de estos
delitos quedan impunes y no son denunciados en la
comisara, ya sea por el bajo monto de lo robado o por
la escasa confianza en la polica.
Estas percepciones se relacionan con las deficien-
cias en los servicios pblicos de seguridad ciuda-
dana: creciente dficit de policas en relacin con el
aumento de la poblacin; precariedad de recursos; y
dificultades de coordinacin entre las instancias del
sistema penal. Otra caracterstica que cabe poner de
relieve es que los servicios de seguridad y proteccin
que brinda la Polica Nacional del Per (PNP) priori-
zan la atencin de sectores medios y altos y discrimi-
nan a los territorios donde se asienta la poblacin en
pobreza.
Los problemas de corrupcin e ineficiencia en la po-
lica vienen de atrs. Durante el Gobierno de Fujimo-
ri, tanto el Ministerio del Interior (MININTER) como la
PNP fueron instituciones manipuladas y utilizadas por
intereses particulares y para la consolidacin del rgi-
men autoritario, degradando enormemente su institu-
cionalidad. Montesinos utiliz el MININTER para mu-
chas de sus operaciones mafiosas y los niveles de
corrupcin en la direccin fueron muy elevados. Es
as que, al retornar la democracia, la PNP era perci-
bida como una de las instituciones ms corruptas del
Estado y en la actualidad casi todos los que ocuparon
el cargo de Ministro del Interior en esa etapa estn
presos o prfugos de la justicia.
331
A su vez, la poca
atencin a la seguridad ciudadana, explicada en par-
te por la concentracin en la lucha contra la subver-
sin armada y el narcotrfico, se expres en el cierre
de las escuelas de polica y el inicio de la reduccin
progresiva del nmero de efectivos policiales que
pasaron de 120 mil a fines de 1989 a un poco ms
328 Basombro, Carlos. Per 2003. Inseguridad ciudadana y delito comn. Percepciones y realidades. Lima: IDL, 2003, pp. 61-63.
329 Los pases con problemas graves son: El Salvador, Guatemala, Honduras, Brasil, Colombia y Venezuela. En situaciones intermedias o con tendencia al deterioro
se encuentran: Argentina, Per, Bolivia, Ecuador. Los pases con situaciones menos graves y con tendencia moderada al deterioro son: Chile, Uruguay, Costa
Rica, Repblica Dominicana. Basombro, C. ibd., p. 6.
330 Basombro, Carlos. Seguridad ciudadana: Elementos de diagnstico y de polticas. Ponencia presentada al grupo de trabajo de la MCLCP. Noviembre de 2005,
p. 1.
331 Rospigliosi, Fernando. La frustracin de la reforma de las fuerzas de seguridad. En: Construir instituciones: democracia, ob. cit., p. 83.
Parte 2: Desempeo de l os actores 201
de 94 mil en 2002,
332
as como en el abandono de
las comisaras al no asignarles personal, recursos e
infraestructura.
Cmo se enfrent desde el Estado la seguridad ciuda-
dana y su relacin con la pobreza en el periodo 2001-
2006?
El enfoque de las polticas
Un avance importante en el periodo fue el desarrollo
de lineamientos y propuestas para elaborar una poltica
de seguridad ciudadana dentro de una propuesta ms
amplia de reformulacin del trabajo en el MININTER y de
reestructuracin de la PNP, a partir de un equipo civil
que asumi la conduccin del sector entre mediados
de 2001 y mediados de 2004.
Desde el MININTER se establecieron los siguientes li-
neamientos generales:
La seguridad ciudadana como el eje del trabajo po-
licial, impulsndola al interior de la reforma y moder-
nizacin de la PNP.
La prioridad de las polticas de prevencin, requi-
rindose para ello polticas transversales y acciones
interinstitucionales.
La necesidad de ajustar la normatividad para evitar
la impunidad del delito, en coordinacin con un reor-
denamiento del sistema penal, as como el desarrollo
de penas alternativas para los delitos menores.
La creacin del Sistema Nacional de Seguridad Ciu-
dadana, basado en comits locales, regionales y el
nacional, de carcter interinstitucional, para un trata-
miento integral de la seguridad.
La redefinicin de las relaciones entre la PNP y las
municipalidades, articulando la autoridad poltica del
alcalde en materia de seguridad local.
El desarrollo y fortalecimiento de la participacin ciuda-
dana, ubicndola como uno de los ejes centrales para
el xito de las estrategias preventivas y como mecanis-
mo de control y vigilancia sobre la accin policial.
Estos lineamientos buscaban fortalecer la seguridad ciu-
dadana con un tratamiento ms integral y repercutir en
la disminucin de riesgos y el tratamiento abusivo a los
sectores ms excluidos. No obstante, desde la perspec-
tiva de nuestra evaluacin, no aparece un lineamiento
especfico para lograr una mayor equidad en el servicio.
Desempeos y resultados
Evaluaremos los desempeos y resultados a partir de
su relacin con la superacin de la pobreza. De all que
nos interese resaltar los aspectos relativos al acceso
y equidad; la eficacia en el servicio, donde considera-
mos las polticas preventivas y la capacidad de sancin
efectiva y tambin las condiciones institucionales para
garantizar esa eficacia y equidad del servicio en el mar-
co de la reforma institucional y su democratizacin; y,
finalmente, la relacin entre la asignacin de recursos
pblicos y los requerimientos del servicio.
En cobertura del servicio y equidad
Incremento de policas para el servicio de
seguridad ciudadana
Si bien el nmero de policas sigui disminuyendo pas
de 94.189 efectivos en 2002 a 90.019 en 2005,
333
se
hizo un esfuerzo por fortalecer la atencin en las comisaras
332 Fuente: Ministerio del Interior, citado por C. Basombro en Per 2003. Inseguridad ciudadana, ob. cit. p. 51.
333 Esto ocurri porque eran ms los policas que pasaban al retiro que los que ingresaban. Los efectos de las medidas aplicadas para aumentar el nmero de
policas, como la ampliacin de las vacantes en las escuelas de policas (se implementaron 17 escuelas en el pas) y la reduccin del tiempo de formacin, recin
se empiezan a sentir en 2006, primer ao en el que el nmero de efectivos empieza a aumentar.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 202
ampliando el nmero de efectivos en ellas, en la lgica de
priorizar la seguridad ciudadana: la cifra se increment de
6.790 en 1996 a 8.638 en 2002 y a 9.676 en 2004.
334
Sin
embargo, esta mayor atencin a las comisaras no ha ve-
nido acompaada del suficiente esfuerzo para distribuir en
forma ms equitativa el servicio hacia las zonas de mayor
pobreza y con mayor incidencia de delitos.
Permanencia de la desigualdad
Por un lado, la distribucin del personal policial es des-
igual en el pas. Si consideramos el nmero de personas
por polica, vemos que en 2004 hay una mayor concen-
tracin del servicio en las direcciones de Lima-Callao:
296 personas por polica, y de Arequipa-Moquegua-
Tacna-Puno: 311 personas por polica; mientras que,
por ejemplo, en la Direccin de Ucayali, que es la regin
con los ms altos ndices delincuenciales (robos agrava-
dos), es de 945 personas por polica, o en la Direccin
de J unn-Pasco-Hunuco-Huancavelica, que es una
zona con gran actividad econmica y a la vez con rema-
nentes de terrorismo, presencia de narcotrfico y trfico
de madera, es de 835 personas por polica.
335
334 Fuente: Ministerio del Interior.
335 En otras zonas la distribucin es la siguiente: San Martn-Amazonas, 799 personas por polica; La Libertad-ncash, 751 personas por polica; Tumbes-Piura,
684 personas por polica; Loreto, 667 personas por polica; Ayacucho-Ica, 627 personas por polica; Lambayeque-Cajamarca, 599 personas por polica; Cusco-
Apurmac-Madre de Dios, 384 personas por polica. Fuente: Perl del polica peruano. Lima: IDL, 2004.
Cuadro 18
Efectivos dedicados
a la seguridad
en distritos
seleccionados, tasa
de habitantes por
efectivo e ndice de
pobreza
Distritos Tasa de habitantes por efectivo de seguridad ndice de pobreza
San Isidro 114 0.00023072
Miraores 155 0.00084667
Jess Mara 184 0.00088212
Lince 238 0.00173003
Cercado 239 0.00634496
San Borja 266 0.00114416
Surco 350 0.00337011
Surquillo 450 0.00406171
La Victoria 462 0.00544996
Brea 521 0.00304766
San Juan de Miraores 834 0.01454439
Independencia 1.088 0.01267474
San Martn de Porres 1.108 0.00720060
San Juan de Lurigancho 1.473 0.01592664
Villa El Salvador 1.936 0.01478992
Fuente: Ministerio del Interior, 2004. Elaboracin: Carlos Basombro.
Parte 2: Desempeo de l os actores 203
Por otro lado, en Lima Metropolitana, en el ao 2004
vemos claramente la concentracin de los servicios en
zonas de mayor nivel econmico y una menor atencin
en las zonas con mayora de poblacin en pobreza. Si
consideramos tanto a la polica como a los serenos,
tenemos en un extremo a San Isidro, con 101 perso-
nas por efectivo de seguridad
336
y, en el otro extremo,
a Villa El Salvador, con 1.936 personas por efectivo
de seguridad. Esto coincide con las percepciones de
inseguridad en la poblacin: mientras en los sectores
medios y altos 17,4 por ciento considera que la zona
donde vive es insegura, en los sectores ms pobres
esta percepcin sube a un altsimo 41 por ciento.
337
A
su vez, los serenazgos han acentuado la injusticia en la
asignacin de los recursos de seguridad, ya que a unos
pocos distritos de sectores medios y altos se les asig-
nan numerosos recursos y con alta tecnologa, mientras
que son dbiles o inexistentes en el resto del pas. As,
en Lima Metropolitana, 70,6 por ciento de los serenos
estn en el casco urbano, mientras que en el Cono Este
solo 10,3 por ciento, en el Cono Norte 6,7 por ciento y
en el Cono Sur 4,4 por ciento.
338

Grfico 19
Distribucin
porcentual de
los serenazgos
por zonas
de Lima
Metropolitana
Fuentes: Imasen para Lima Metropolitana, abril 2005. MININTER 2004
336 La tasa en otros distritos es como sigue: San Juan de Lurigancho, 1.473 personas por polica; San Martn de Porres, 1.108 personas por polica; Independencia,
1.088 personas por polica; San Juan de Miraores, 834 personas por polica; Brea, 521 personas por polica; La Victoria, 462 personas por polica; Surquillo,
450 personas por polica; Surco, 350 personas por polica; San Borja, 266 personas por polica; Cercado, 239 personas por polica; Lince, 238 personas por
polica; Jess Mara, 184 personas por polica; Miraores, 144 personas por polica. Elaboracin: Basombro, Carlos. Seguridad ciudadana. Diagnstico del
problema y estrategias de solucin. Lima: IPESM y Fundacin Konrad Adenauer, 2005.
337 Encuesta de IMASEN, encargada por el Instituto de Defensa Legal en abril de 2003.
338 Tomado de Basombro, C. Seguridad ciudadana. Diagnstico, ob. cit.
80%
60%
40%
20%
0%
Casco urbano
78,6%
Cono sur Cono norte Cono este
4,4%
6,7%
10,3%
100%
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 204
Queda entonces pendiente establecer polticas y ac-
ciones firmes para enfrentar esta inequidad, expresada
en brechas tan contrastantes. Asimismo, hacer frente a
la inequidad en la calidad del servicio. Si bien ha habi-
do algunas mejoras en el trato policial, la discriminacin
ejercida contra la poblacin pobre, particularmente de
raz indgena, es extendida en todo el pas: abusos, coi-
mas, maltrato.
Tensin entre un enfoque preventivo e
integral y un enfoque punitivo
La tensin entre un enfoque que da prioridad a la pre-
vencin y la articulacin del sistema penal y un enfoque
que pone al centro la penalizacin, sigue siendo uno de
los puntos centrales de debate con respecto al trata-
miento del delito en el pas. En el Congreso sigui pri-
mando una visin punitiva, mientras que en el Ejecutivo
ha prevalecido un enfoque preventivo y de articulacin
del sistema penal.
Mayor valoracin de las polticas
preventivas
En el periodo se impuls la atencin a polticas y accio-
nes preventivas. Este tratamiento ms integral trasciende
la labor policial y favorece una vinculacin ms estrecha
entre los problemas de seguridad y las situaciones de
pobreza y desigualdad en diferentes contextos, como el
de la problemtica educativa, la atencin a la juventud en
riesgo, la prevencin del consumo de drogas, de la vio-
lencia familiar o aspectos como la recuperacin de espa-
cios urbanos y el orden en el transporte y la circulacin.
Una de los logros de esta orientacin es una mayor
conciencia y valoracin de las polticas preventivas, tan-
to en la polica como en la poblacin. Sin embargo, los
esfuerzos son an dispersos y poco sistemticos.
Endurecimiento de penas y desarrollo de
alternativas a la sancin penal
En relacin a la sancin del delito, en este periodo
se han promulgado un conjunto de normas en dos
direcciones:
(i) Mejorar la eficacia de la represin policial al delito y
la sancin penal, endureciendo en algunos casos las
penas. Una de las leyes aprobadas por el Congreso
en la ltima etapa, tericamente dirigida a favorecer a
los ms pobres, disminuye a la cuarta parte el monto
del valor de lo robado para ser considerado solo falta
y no delito. Los efectos de esta norma son contra-
producentes para la poblacin en pobreza, particular-
mente la rural, pues sacan de la administracin de los
jueces de paz
339
un conjunto de acciones conside-
radas anteriormente como faltas; ahora la poblacin
ms pobre del campo tiene que viajar a las ciudades
para que los jueces, cargados con otros casos, les
administren justicia.
(ii) Desarrollar penas alternativas a la sancin penal
para los delitos menores. Para ello, se promovi la
presencia de jueces de paz en las comisaras a fin de
que sancionaran los delitos menores con trabajos a
favor de la comunidad, medida que favorece particu-
larmente a la poblacin en pobreza sujeta a mayores
abusos por su debilidad, sin recursos para contratar
apoyo legal y con frecuencia, cuando comete delitos
menores, abandonada en las crceles sin juicio algu-
no. El avance en el sistema de penas alternativas ha
sido lento y poco visible para la comunidad, por lo que
no ha tenido el efecto simblico que se buscaba. Sin
embargo, pese a la falta de recursos y la lentitud del
Poder J udicial, a fines de 2005 se logr que funcio-
naran cinco juzgados de paz en diversas comisaras
339 Que solo pueden administrar justicia frente a lo que es considerado falta.
Parte 2: Desempeo de l os actores 205
de Lima Metropolitana y cuatro en comisaras en re-
giones.
340
Permanencia de la desarticulacin del
sistema penal
En lo que atae a la coordinacin y articulacin de las
instituciones del sistema penal, los avances han sido
prcticamente nulos, primando la desarticulacin as
como la superposicin de funciones entre la polica, el
Ministerio Pblico y el sistema penitenciario.
En reforma institucional y democratizacin
Fortalecimiento de las comisaras y de
la accin local en el marco del impulso
y posterior estancamiento de la reforma
policial
Entre 2001 y mediados de 2004, la reforma de la Polica
Nacional fue seriamente impulsada, pero luego muchos
de sus progresos se fueron abandonando y desarticu-
lando. Se avanz parcialmente en el establecimiento de
prioridades de seguridad ciudadana, no obstante, no
es un cambio consolidado,
341
menos an con el estan-
camiento de la reforma.
342
En relacin ms directamente con la seguridad ciudada-
na, se fortalecieron las comisaras. Se les asign recursos
materiales y logsticos y muchas pudieron mejorar sus
instalaciones con el apoyo adicional de los empresarios
Amigos de la Polica. Tambin se fijaron incentivos pro-
fesionales y econmicos para el personal policial que tra-
baja en las comisaras y se establecieron comisaras pilo-
to
343
para cambios ms integrales en la atencin. Adems
se form una unidad de lite, especializada en el apoyo
a las tareas de seguridad ciudadana, para potenciar los
trabajos de cada localidad. Se cre la Divisin de Ope-
raciones Policiales Especiales Escuadrn Verdeen la
Direccin de Lima, replicndose luego la experiencia en
otras ciudades del pas.
344
Se han dado avances importantes en la relacin de la
polica con los municipios, como la superacin de las mu-
tuas desconfianzas y recelos, la mejora de la coordina-
cin con los serenazgos, pero es necesario continuarlos,
potenciando para ello los Comits Locales de Seguridad
Ciudadana, donde se puede consolidar esta relacin.
Apertura de espacios interinstitucionales
con participacin ciudadana
Una medida importante ha sido la dacin de la Ley del
Sistema de Seguridad Ciudadana, que establece espa-
cios interinstitucionales con participacin de las entidades
del Estado y organizaciones de la ciudadana, facilitando
un tratamiento ms integral de la seguridad pblica. En
enero de 2003 se cre el Consejo Nacional de Seguri-
dad Ciudadana, que tiene por funciones: elaborar un plan
de mediano y largo plazo de seguridad pblica nacional,
desarrollar estudios y polticas nacionales y evaluar y
340 En Lima Metropolitana: Independencia, Alfonso Ugarte, San Juan de Lurigancho, San Juan de Miraores y La Victoria. En regiones: Chilca en Huancayo, en
Ayacucho, en Trujillo y Saphy en Cusco.
341 Entre ellos: la lucha contra la corrupcin, siendo esta la principal razn de la desconanza de la poblacin en la polica (se abandon la Ocina de Asuntos
Internos y la campaa A la polica se la respeta); la racionalidad en la organizacin jerrquica que propiciaba el ascenso de ociales jvenes y capaces (en
2004 se derog el reglamento del nuevo sistema de ascensos); se desarticula la Defensora del Polica. Vase Rospigliosi, F. La frustracin de la reforma,
ob. cit., pp. 85-88.
342 A mediados de 2005 el Primer Ministro anunci como prioridad de su gestin la atencin a la seguridad ciudadana, pero ello no se concret.
343 La Comisara de Surco fue la primera comisara piloto y luego se extendi a quince comisaras ms.
344 Sus prioridades fueron la microcomercializacin de drogas, los robos agravados, el pandillaje, la explotacin infantil (proxenetismo), el patrullaje preventivo
policial y las acciones de proyeccin a la comunidad.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 206
monitorear estas polticas. Asimismo, por mandato de
la ley, se van constituyendo comits regionales, provin-
ciales y distritales, incorporando tambin a autoridades
estatales y organizaciones de la sociedad civil con la fun-
cin de formular diagnsticos y planes locales de seguri-
dad pblica, canalizar recursos comunales para el apoyo
del trabajo policial, y evaluar y supervisar las actividades
policiales. El avance en la instalacin de los comits ha
sido significativo en las 26 regiones, 193 provincias y
82 por ciento de los distritos, sin embargo, por ser una
propuesta reciente y no muy conocida, todava es poco
considerada por los diversos actores locales, lo que im-
pone la necesidad de potenciar estos espacios.
Tomando en cuenta que la poblacin tiene una impor-
tante tradicin organizativa para enfrentar problemas de
seguridad, en el periodo analizado se busc su con-
solidacin. As, se estimul la organizacin de juntas
vecinales que la polica ya vena promoviendo desde
fines de la dcada de 1990 a partir de la Direccin de
Participacin Ciudadana. Tambin se dio impulso a la
participacin en el mbito rural promulgando una ley
especfica sobre rondas campesinas, que reconoce
sus campos de accin e institucionalidad, y se firm un
convenio de cooperacin entre el MININTER y la Coor-
dinadora Nacional de Rondas Campesinas con el fin de
coordinar acciones.
Presupuesto: ms recursos y deficiente
asignacin
Los recursos asignados al MININTER y a la seguridad
ciudadana, como hemos visto, fueron insuficientes. Es
preciso fortalecer las comisaras y se calcula que hacen
falta 150 comisaras
345
nuevas. Los sueldos de los po-
licas siguen siendo bajos y se requiere un incremento
neto de efectivos policiales, particularmente para aten-
der de manera adecuada los conos de Lima y muchas
zonas no cubiertas en las regiones. El presupuesto del
MININTER para 2006 asciende a 3168.000 de soles,
habindose solicitado 4436.000.
En el periodo se hicieron esfuerzos por aumentar estos
recursos. Por un lado, hubo incrementos de recursos
regulares destinados al sector y, por otro, se estable-
cieron mecanismos para canalizar nuevos recursos; el
ms significativo fue la creacin del Fondo de Defensa
Nacional y Seguridad Ciudadana, con recursos prove-
nientes de la explotacin minera, que se inici con un
presupuesto de 40 millones de dlares. El 25 por ciento
del fondo debe destinarse a la seguridad ciudadana.

No obstante, medidas ms recientes
346
han generado
preocupacin sobre su efectiva orientacin a las nece-
sidades ms apremiantes de los servicios de seguridad
sealados. Tambin cabe mencionar iniciativas para
canalizar recursos de los sectores empresariales y la
sociedad civil, como la campaa Amigos de la Polica,
en una primera etapa.
Niveles de impacto
Es muy difcil conocer el impacto efectivo de estas pol-
ticas. Las cifras que se manejan son poco confiables y
dispersas, habindose medido con mayor frecuencia las
percepciones sobre seguridad ciudadana ms que su
incidencia en el delito. Basndonos an en informacin
parcial,
347
se pueden sealar las siguientes tendencias:
345 Solo 1.000 de los 7.700 patrulleros entregados estn operativos y en algunas comisaras ni siquiera hay telfono ni sistemas de comunicacin.
346 En 2004 se disponen aumentos desproporcionados en los sueldos de los grados altos (50 por ciento para los generales y 100 por ciento para los coroneles),
y por otro lado, se reinician gastos en infraestructura de cuestionable prioridad. Se gasta 1200.000 dlares en 76 vehculos de uso particular de generales y
coroneles, cuando todo el presupuesto del Ministerio del Interior para infraestructura en 2005 fue de 2100.000 dlares. Rospigliosi, F. La frustracin de la
reforma, ob. cit. p. 88.
347 Para esta parte recogemos los datos de encuestas de IMASEN, encargadas por IDL y citadas por C. Basombro en Per 2003: Inseguridad ciudadana, ob. cit.
Parte 2: Desempeo de l os actores 207
En lo que se refiere a las percepciones de inseguridad
en Lima Metropolitana, la tendencia sigue ms o menos
estable, aunque pareciera haber una leve mejora. Se-
gn encuestas de IMASEN, 6,9 por ciento de las perso-
nas consideraban en 1998 su zona segura y en 2003,
9 por ciento, mientras que las personas que conside-
raban su zona insegura eran 41,7 por ciento en 1998 y
34,3 por ciento en 2003.
Respecto a la incidencia de robos, esta parece ms o
menos estable. Entre 2001 y 2003, las personas que
declararon haber sido ellas o sus familias objeto de al-
gn robo descendieron muy levemente de 38 por cien-
to a 35 por ciento, siendo su incidencia mayor en los
sectores medios y altos (45,7 por ciento). Por otro lado,
si bien la preocupacin por los robos contina siendo
mayoritaria, ha disminuido en el periodo 2001-2003 de
66,3 por ciento a 54,1 por ciento, mientras que ha au-
mentado la preocupacin por el pandillaje (de 17 por
ciento a 23,5 por ciento), que afecta principalmente a
las zonas ms pobres, y la drogadiccin (de 7,9 por
ciento a 20,4 por ciento).
Finalmente, en cuanto a la aprobacin de la PNP por
la poblacin, segn encuestas aplicadas por IMASEN,
se aprecia una cierta evolucin favorable: pas de 39,6
por ciento en 2001 a 47,3 por ciento en 2003.
4.2. Acceso a la justicia
El sistema de justicia en el pas es una de las reas de
la gestin pblica en la que se manifiesta con mayor
dramatismo la discriminacin y la desproteccin de los
sectores ms dbiles de la poblacin. Expresa las pro-
fundas desigualdades sociales no hay igualdad ante
el polica, el juez, el fiscal y, a la vez, las alimenta
y reproduce. Su transformacin demanda un esfuerzo
nacional colectivo y prolongado.
El 35 por ciento de la poblacin no tiene acceso a la jus-
ticia
348
porque existen diversos tipos de barreras que se
lo impiden: geogrficas (lejana), econmicas (costos),
sociales (racismo, exclusin social), culturales y lingsti-
cas (no se respeta las diferencias culturales y se imparte
la justicia en castellano
349
), y de gnero (machismo e in-
equidad). A su vez, hay muy pocos jueces y fiscales, as
como defensores de oficio (para atender a la poblacin
en pobreza que no cuenta con dinero). Hay seis jueces,
5,6 fiscales y un defensor de oficio por cada 100 mil
habitantes, lo que ha incrementado paulatinamente la
carga procesal haciendo cada vez ms lentos, engo-
rrosos e ineficientes los procesos.
350
Por estas razones,
as como por su falta de independencia frente al poder
poltico y econmico, y por los altos niveles de corrup-
cin que presenta, el sistema de justicia tiene una baja
credibilidad y la ciudadana desconfa de l.
Esta falta de presencia y eficacia del sistema judicial,
particularmente en las zonas rurales, es reemplazada
por la pervivencia de formas comunales de administra-
cin de justicia, las rondas campesinas y la justicia de
paz, pero tambin por formas violentas en vista de la
carencia de autoridades que hagan cumplir la ley.
351
En la dcada de 1990 se dieron varios impulsos a
la reforma del Poder J udicial, todos frustrados por la
348 PNUD, Informe 2001.
349 La mayora de jueces no conocen la lengua o los dialectos que se hablan en las localidades donde ejercen sus funciones.
350 La Rosa, Javier. Pobreza y acceso a la justicia en el Per. Ponencia presentada al grupo de trabajo de la MCLCP. Lima, octubre de 2005.
351 Segn un informe de la Polica Nacional, en 2004 se registraron en el Per 1.993 linchamientos contra varones y mujeres acusados de actos delictivos. La
mayora de infractores fueron sorprendidos en agrante delito. La Rosa, J. ,ibd.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 208
manipulacin poltica del rgimen y la debilidad de la
institucin para enfrentarla. Si bien con la reforma au-
mentaron los juzgados y las salas transitorias para aliviar
la carga procesal, se incrementaron desmedidamente
los magistrados provisionales (llegaron a cerca del 80
por ciento) lo que, aunado a los amplios poderes de la
Comisin Ejecutiva encargada de la reforma, sirvieron
al rgimen de Fujimori para subordinar polticamente a
la institucin. Asimismo, la reforma fue enfocada ms
como una intervencin administrativa, con objetivos de
eficiencia, que como una intervencin integral, dejando
de lado muchos otros factores como, por ejemplo, la
calidad de las sentencias.
352
Hacia el ao 2000, la refor-
ma se encontraba ya completamente desprestigiada.
Cmo se enfrenta esta dura realidad del sistema de
justicia con la transicin democrtica y el Gobierno del
presidente Alejandro Toledo?
Los enfoques de una nueva reforma
El Gobierno de Transicin del doctor Valentn Paniagua,
adems de desmontar el aparato de control poltico
del Poder J udicial, inici estudios y comisiones para el
planteamiento de una nueva reforma.
Durante el Gobierno de Alejandro Toledo, un hito impor-
tante en la definicin de polticas relativas a la justicia fue
el Acuerdo Nacional, en particular la vigsimo octava po-
ltica de Estado La Vigencia de la Constitucin, los de-
rechos humanos y acceso a la justicia e independencia
del Poder J udicial, que de manera precisa seala: Nos
comprometemos a garantizar el acceso universal a la
justicia, la promocin de la justicia de paz y la autono-
ma, independencia y el presupuesto del Poder J udicial,
as como regular la complementariedad entre este y la
justicia comunal, establecindose tambin nueve polti-
cas complementarias.
353
Adicionalmente, se profundiza
este pacto inicial a travs del Acuerdo Nacional por la
J usticia, suscrito en 2003 a iniciativa del presidente del
Poder J udicial.
Otro hito importante fueron las propuestas de la Comi-
sin Especial para la Reforma Integral de la Adminis-
tracin de J usticia (CERIAJ US), creada a iniciativa del
Ejecutivo en octubre de 2003 con el objetivo de pre-
sentar un plan para la reforma integral de la justicia y
que concluy sus funciones en marzo de 2004. Por la
amplia pluralidad de la Comisin,
354
la profundidad de su
diagnstico, la seriedad tcnica de sus propuestas,
355

que integraba esfuerzos anteriores en esta materia,
356

el plan de reforma de la CERIAJ US ha sido aceptado
como referente central por amplios sectores.
Aunque el plan de reforma considera diversos aspectos
sustantivos como la modernizacin del despacho judi-
cial, la capacitacin de los recursos humanos, la reforma
del sistema penal, propuestas anticorrupcin o reformas
del gobierno, se dio prioridad al acceso a la justicia y
equidad, en concordancia con la poltica 28 del Acuer-
do Nacional, y reconociendo las recomendaciones de
352 Dargent, Eduardo. La Reforma Judicial en el Per (1990-2005). En: Construir instituciones. Democracia, ob. cit., p. 149.
353 Vase < www.acuerdonacional.gob.pe>.
354 Estuvo integrada por el presidente del Poder Judicial (quien la presida), la Fiscal de la Nacin, el presidente del Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministro
de Justicia, dos congresistas miembros de la Comisin de Justicia del Congreso, el Defensor del Pueblo, un representante del Colegio de Abogados del Per,
un representante de las seis Facultades de Derecho pblicas y privadas ms antiguas, y cinco representantes designados por las organizaciones de la sociedad
civil que forman parte del Acuerdo Nacional.
355 Propuso una reforma gradual que tomara en cuenta las posibilidades reales de las instituciones comprendidas en el proceso. Asimismo, present 170 proyectos
de reforma y estim un presupuesto del costo de las reformas (1.346 millones de soles).
356 Lo avanzado en el Acuerdo Nacional por la Justicia fue incluido como un aporte del Poder Judicial a la CERIAJUS.
Parte 2: Desempeo de l os actores 209
la Comisin de la Verdad y Reconciliacin (CVR). Sus
principales propuestas son las siguientes:
357
Establecimiento de una poltica de acceso a la jus-
ticia con la mejora y ampliacin de la cobertura de
servicios (construccin de nuevos mdulos bsicos
de justicia
358
y fortalecimiento de los existentes).
Desarrollo de Consultorios Jurdicos Populares
359

y Defensoras de Ocio, ampliando los servicios de
los consultorios y reestructurando y ampliando los
servicios de defensa de oficio.
Fomento del uso voluntario de la conciliacin ex-
trajudicial y desconcentracin de los centros de
conciliacin.
Fortalecimiento de la defensa de los intereses ju-
diciales del Estado adecuando el marco normativo,
especializando a los procuradores pblicos y apli-
cando un sistema de control y supervisin.
Establecimiento de polticas para superar las barre-
ras econmicas, lingsticas y culturales, como el
sinceramiento de costos de las tasas judiciales y la
exoneracin de su pago para las personas de bajos
recursos, la designacin de magistrados bilinges, el
uso de intrpretes y el empleo del peritaje cultural.
360
Fortalecimiento de la justicia de paz
361
y comple-
mentariedad con la justicia comunal. Entre otras
medidas, se propone la eleccin directa de los jue-
ces de paz, la creacin de juzgados de paz, la ley
de desarrollo constitucional de la justicia comunal y
programas de sensibilizacin y capacitacin sobre
el estado pluricultural de derecho.
Por ltimo, otra poltica importante en relacin al acceso
a la justicia fue la elaboracin del Plan Nacional de Dere-
chos Humanos, bajo la direccin del Ministerio de J usti-
cia, en cumplimiento de las recomendaciones de la CVR.
Si bien el plan alude al conjunto de derechos humanos
y, por lo tanto, al conjunto de polticas pblicas, es
un referente sustantivo en el campo de la justicia, parti-
cularmente respecto de los derechos civiles y polticos.
El Plan plantea promover la universalidad, independencia
e indivisibilidad de los derechos humanos, as como el
derecho al desarrollo, y seala que se proporcionar una
mayor proteccin a los grupos vulnerables.
Desempeos y resultados
Restitucin de la independencia bsica del
Poder Judicial
El Gobierno de Transicin tom medidas de urgencia
para desmontar el control externo del Poder J udicial.
Para ello se propusieron y aprobaron leyes en el Con-
greso que limitaron la funcin de los magistrados pro-
visionales y desactivaron las Comisiones Ejecutivas del
Poder J udicial y del Ministerio Pblico, crendose Con-
sejos Transitorios en su reemplazo. Tambin fue crucial
la restitucin de las potestades del Tribunal Constitucio-
nal y del Consejo Nacional de la Magistratura, luego de
la renuncia de sus miembros en el ao 2000.
Durante el Gobierno de Alejandro Toledo se dejaron los
asuntos de la justicia en manos de las autoridades judi-
ciales, respetando las iniciativas de reforma que venan
357 La Rosa, J. Pobreza y acceso a la justicia, ob. cit.
358 Los mdulos bsicos de justicia se desarrollan en la dcada de 1990 y tuvieron buenos resultados como centros de atencin mltiple con la presencia del juez,
el scal y la polica.
359 Los consultorios jurdicos populares se ocupan de asuntos civiles y no penales. Se plantea ampliarlos pues en la actualidad solo hay treinta.
360 Orientado a ilustrar al juez para que tenga en cuenta la cultura de la otra persona.
361 El juez de paz administra justicia en delitos menores (las faltas). Es la forma ms importante de resolucin de conictos en las zonas rurales. Pueden ayudar a
eliminar barreras geogrcas, culturales y econmicas (no se les paga; a veces cobran para los trmites). Superan en nmero a jueces y scales: estos suman
1.600 y los jueces de paz son aproximadamente 5.400. En general, el apoyo que se les da es dbil.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 210
del propio Poder J udicial. Aun cuando la CERIAJ US se
conform a iniciativa del Ejecutivo, integr a las distintas
instancias del sistema de justicia y apost por construir
consensos en conjunto. En general, y en comparacin
con la dcada pasada, en los ltimos cinco aos las
instituciones de justicia actuaron con relativa indepen-
dencia de los otros poderes del Estado.
Medidas iniciales de mayor acceso a la
justicia y grandes retos pendientes
362
Algunos pasos para mejorar el acceso a la justicia han
sido la exoneracin del pago de aranceles judiciales
a los habitantes de 516 distritos en situacin de po-
breza, la creacin de juzgados de paz letrados en las
comisaras, as como la simplificacin de algunos pro-
cedimientos como el de la demanda de alimentos o la
instalacin de juzgados comerciales. Otro paso sig-
nificativo ha sido el desarrollo del programa Asesora
Legal Gratuita (ALEGRA) del Ministerio de J usticia, diri-
gido a los sectores ms pobres de la poblacin. Tiene
siete oficinas descentralizadas,
363
atiende asuntos de
familia y derechos humanos y cuenta con oficinas en
ocho penales del pas. Los logros an son limitados y
el nmero de oficinas insuficiente para responder a la
demanda, siendo an un reto fundamental el garanti-
zar la defensa y asesora legal gratuitas a las personas
de escasos recursos.
En cuanto al fortalecimiento de la justicia de paz, los
avances son importantes pero an insuficientes. Se ha
creado la Oficina Nacional de Apoyo a la J usticia de
Paz (ONAJ UP), y tambin instalado juzgados de paz en
ciudades de alta densidad poblacional. No obstante,
pese a que los jueces de paz atienden cerca de 40
por ciento de la demanda de administracin de justicia,
no han merecido an la atencin que requieren del Po-
der J udicial desde la perspectiva de su fortalecimiento
institucional: reconocimiento de la funcin jurisdiccional
que desempean, dotacin presupuestal y capacita-
cin permanente, y an est pendiente su verdadera
integracin en el sistema judicial.
Dos retos pendientes, importantes para el acceso a la
justicia, son, por un lado, en lo econmico, la elimina-
cin o asignacin equitativa de las tasas judiciales, y por
otro lado, en lo cultural, la obligacin de contar con in-
trpretes en las dependencias policiales y judiciales, as
como de incorporar en la formacin y evaluacin de los
magistrados el conocimiento de los idiomas hablados
en los distritos donde se ubican los despachos.
Prdida de prioridad de la reforma judicial
y poca voluntad de cambio de jueces y
fiscales
Las recomendaciones de la CERIAJ US fueron asumi-
das con suma lentitud por las instancias correspon-
dientes. En el Congreso, los proyectos planteados,
salvo algunas excepciones, no recibieron mayor aten-
cin. De los 52 proyectos de reforma legal enviados,
22 por ciento se concret en leyes. En el Ejecutivo,
luego de la salida del ministro Kresalja, la reforma pare-
ce haber perdido fuerza, y el Poder J udicial y el Minis-
terio Pblico muestran una resistencia cada vez mayor.
Salvo algunos aspectos puntuales como la ampliacin
de funciones de la justicia anticorrupcin o la exonera-
cin de tasas judiciales a distritos en extrema pobreza,
el grueso del plan sigue sin ser asumido. Por su par-
te, los partidos polticos no le han dado importancia al
tema y no se han pronunciado sobre el contenido del
plan de reforma.
362 Para identicar estas medidas nos hemos basado en el documento de trabajo presentado por el Acuerdo Nacional, el Consejo de la Prensa Peruana y el Grupo
Gobernabilidad de la Cooperacin Internacional al Dilogo sobre Gobernabilidad, realizado en Lima en noviembre de 2005, en la parte referida a Justicia, pp.
23-24.
363 Arequipa, Lima (San Juan de Miraores, Los Olivos), Trujillo, Huancayo, Huaraz e Ica.
Parte 2: Desempeo de l os actores 211
En este contexto, el cambio se hace ms difcil y la re-
forma ha perdido prioridad. No obstante, se ha podido
avanzar en algunas medidas de importancia, como las
sealadas respecto al acceso, la reduccin de la provi-
sionalidad de los jueces, el desarrollo de los tribunales
anticorrupcin y especializados en terrorismo o la re-
duccin de competencias de la justicia militar por juris-
prudencia.
364
La promesa del Poder J udicial de autorre-
formarse no se ha concretado, se ha avanzado poco y
no existe un movimiento interno de reforma que impulse
los cambios estructurales que se requieren.
Ampliacin de recursos para el Poder
Judicial
Los recursos para el Poder J udicial se incrementaron de
manera importante: entre 2001 y 2006 el presupuesto
creci 52 por ciento. Se aumentaron sustantivamente
los sueldos de los magistrados, pero no as los del per-
sonal administrativo.
Aprobacin del Plan Integral de
Reparaciones a las vctimas de la violencia
poltica y dbil prioridad en la asignacin
de recursos
En materia de justicia en el pas, cabe resaltar el re-
conocimiento de la deuda que tiene el Estado con las
personas, familias y con comunidades enteras afec-
tadas en sus derechos fundamentales como conse-
cuencia de la violencia poltica, as como su derecho a
una efectiva reparacin y a la sancin de los respon-
sables. En 2001, el Gobierno de Transicin cre la
Comisin de la Verdad, y luego, al iniciar su gobierno,
el presidente Alejandro Toledo ampli su composicin
y denominacin pasando a llamarse Comisin de la
Verdad y Reconciliacin (CVR). Su finalidad fue escla-
recer los hechos y responsabilidades de violacin de
derechos humanos producidos entre mayo de 1980
y noviembre del ao 2000, y proponer iniciativas para
afirmar la paz, la justicia y la reconciliacin nacional.
Uno de las conclusiones fundamentales del Informe
Final de la CVR fue el sealamiento de que la mayora
de vctimas fueron los pobres del campo quechuaha-
blantes o de lenguas nativas.
Luego de que la CVR entregara su Informe al pas, en
agosto de 2003, se dio una respuesta ms o menos
rpida del Gobierno al estudiar y aceptar las recomen-
daciones, y establecer los canales para viabilizarlas. En
febrero de 2004 se cre la Comisin Multisectorial de
Alto Nivel (CMAN), encargada del seguimiento de las ac-
ciones y polticas del Estado en los mbitos de la paz,
la reparacin colectiva y la reconciliacin nacional. Mien-
tras se elaboraba el Plan Integral de Reparaciones, se
fue avanzando en la aplicacin de algunas recomenda-
ciones, en particular reparaciones materiales y simb-
licas colectivas y, limitadamente, en aspectos de judi-
cializacin. La CMAN solicit para las reparaciones un
presupuesto de 111 millones de soles para el periodo
2005-2006; no obstante, el Ejecutivo y luego el Con-
greso solo aprobaron 10 millones para 2005 y luego
15 millones (sujetos a recursos del FEDADOI) para 2006,
sin incorporar las reparaciones individuales. Finalmente,
en julio de 2005, se aprob el Plan Integral de Repara-
ciones (PIR), y en 2006 su reglamento. Dos asuntos de
particular importancia que an estn pendientes son el
Registro Nacional de Vctimas y la resolucin de meca-
nismos para viabilizar las reparaciones individuales.
Si bien la implementacin de canales y medidas para
llevar a cabo las recomendaciones de la CVR ha sido
relativamente rpida en comparacin con otros casos
similares en Amrica Latina, los recursos asignados
364 Sentencias del Tribunal Constitucional y de la Corte Suprema estableciendo que los delitos de funcin solo pueden ser cometidos por militares en actividad y
solo pueden tratarse en las cortes militares casos en los que se lesionen bienes jurdicos de naturaleza militar.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 212
para estas reparaciones han sido sumamente limita-
dos, as como los esfuerzos por asumir las recomen-
daciones de cambios institucionales para enfrentar las
causas ms profundas de la violencia, como la propia
reforma del sistema de justicia, la reforma policial y la del
sistema de defensa.
4.3. Servicios bsicos: agua y
saneamiento, electricidad, caminos
rurales y vivienda
Los servicios bsicos, de responsabilidad pblica, que
afectan directamente la calidad de vida de las personas,
como los servicios de agua y saneamiento, electricidad,
vivienda y vas de comunicacin, presentan fuertes de-
ficiencias y significativas brechas en la atencin a los
sectores en pobreza, particularmente en las zonas ru-
rales. As, la provisin adecuada de estos servicios se
convierte en una de las metas fundamentales en la lucha
contra la pobreza. En esta parte veremos el desempeo
de estos servicios en el periodo 2001-2005, poniendo el
acento en la cobertura, calidad y equidad, as como en
aspectos de democratizacin en la gestin y la prioridad
que se les ha asignado en la inversin pblica.
Agua y saneamiento
La calidad del agua y el saneamiento son parte esen-
cial de una buena nutricin y de una buena salud, de
all su carcter prioritario en la lucha contra la pobreza.
En los pases de la regin hay una estrecha correlacin
entre el acceso al agua potable y la tasa de mortalidad
infantil, y en el Per se puede apreciar tambin una co-
rrelacin entre el acceso al agua potable y los niveles
de desnutricin infantil. Agua segura y saneamiento son
derechos sociales fundamentales.
Por otro lado, es importante ver la provisin de agua
potable y el saneamiento como un servicio, y no solo
como un problema de infraestructura y de tendido
de redes. Es necesario que la provisin del servi-
cio vaya ms all de lo tcnico e incorpore factores
sociales, culturales y de participacin. No se trata
solo de obras, sino de brindar un buen servicio a las
personas.
Mantenimiento del dficit en el acceso y la
desigualdad
En el periodo 2000-2004 no hubo variaciones impor-
tantes en la cobertura. La poblacin sin acceso a ser-
vicio pblico de agua pas de 27 por ciento a 24 por
ciento, mientras que la poblacin sin acceso a servicio
de saneamiento pas de 45 por ciento a 43 por cien-
to.
365
En 2004, segn la ENAHO, la red pblica de agua
potable llegaba a 64,4 por ciento de la poblacin, y solo
50,9 por ciento de la poblacin tena acceso a servicios
de saneamiento.
A su vez, se mantiene una fuerte inequidad en la oferta
del servicio: mientras 77,4 por ciento de la poblacin no
pobre tiene acceso a la red pblica de agua, solo 47,7
por ciento de la poblacin en pobreza logra este ac-
ceso.
366
En el caso de los servicios de saneamiento la
correlacin con la pobreza es bastante mayor: mientras
68,4 por ciento de la poblacin no pobre tiene acceso
a redes de alcantarillado, solo 38,3 por ciento de la po-
blacin pobre lo tiene y 11,6 por ciento de la poblacin
en extrema pobreza.
367
Con respecto a la calidad, la equidad significa tener ac-
ceso por igual a la calidad del agua (agua segura) y al
servicio pleno. No es lo mismo tener acceso a agua de
365 Marmanillo, Iris. Per Agua y saneamiento. Ponencia presentada a grupo de trabajo de la MCLCP. Lima, noviembre de 2005, pp. 2 y 6.
366 INEI, ENAHO 2003-2004.
367 Ibd.
Parte 2: Desempeo de l os actores 213
ro entubada que tener agua potable. Muchas veces
se instalan redes pero el agua no se potabiliza adecua-
damente. De igual modo, no es lo mismo tener acce-
so a un piln pblico que tener el servicio en el hogar.
Todos estos aspectos deben ser contemplados en el
servicio, por medio de un dilogo con la comunidad, in-
corporando aspectos sociales y culturales, tecnologas
adecuadas, as como posibilidades de acceso a los im-
plementos que se consideren adecuados. En realidad,
lo que suele suceder es que, a menor nivel econmico,
menor calidad del agua.
Problemas de sostenibilidad del servicio en
las reas rurales
En las reas rurales es donde ms hay que adecuar el
servicio, pues con frecuencia se concibe con pautas
urbanas, teniendo como objetivo el agua segura y la
sanidad en el tratamiento de excretas. En la dcada de
1990 se hizo una gran inversin en las reas rurales a
travs de FONCODES. Actualmente, solo 30 por ciento
de los servicios son sostenibles y otro 30 por ciento
ha colapsado. De los 400 millones de dlares que se
invirtieron, hay que reinvertir 70 por ciento.
368
Disminucin de la inversin pblica
En la dcada de 1990 la inversin en agua y saneamien-
to experiment un fuerte incremento, que, en promedio,
represent 0,5 por ciento del PBI. A partir de 1999 em-
pez a caer, regresando, en el periodo 2000-2004, a
los niveles de 1970 (aproximadamente 2,5 por ciento
del PBI). Tambin perdi prioridad como porcentaje de
la inversin pblica. En la dcada de 1990 represent,
en promedio, 14 por ciento de la inversin pblica, y en
2005 represent 8,5 por ciento. La SUNASS describe
la situacin del sector como una prolongada falta de in-
versiones que impide ampliar la cobertura de agua po-
table y alcantarillado y mantener un servicio de calidad
para los usuarios.
369
Para alcanzar las metas del milenio (reducir a la mitad,
en 2015, la proporcin de personas que no cuenta
con acceso sostenible a servicios seguros de agua
potable y saneamiento Objetivo 7), se requiere una
inversin adicional de 4.789 millones de dlares, y
la inversin programada para los aos 2005-2008
(1.308 millones) solo cubre 27 por ciento de ese
monto.
370
Electricidad
El acceso a electricidad, as como a otras fuentes de
energa, es un componente clave para la calidad de
vida, as como para las posibilidades de desarrollo eco-
nmico en las regiones, siendo adems una demanda
postergada de muchas localidades aisladas y comuni-
dades en situacin de pobreza.
En la dcada de 1990 se dio un importante impulso
a la mejora de la cobertura elctrica en el pas. En el
contexto de la privatizacin de las empresas pblicas,
el notable aumento de la inversin extranjera que acom-
pa el proceso hizo posible un significativo incremento
de la cobertura: el coeficiente de electrificacin avanz
de 54,8 por ciento en 1992 a 73,5 por ciento en el ao
2000, pero no se logr atender a buena parte de la po-
blacin ubicada en las zonas rurales. Cmo se avanz
en el periodo 2001-2006?
368 PAS, COSUDE, Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento. Estudio de base para la implementacin de proyectos de agua y saneamiento en el rea
rural - Problemas, cobertura y sostenibilidad de los servicios - Estudio en 104 sistemas de agua rural, Lima: PAS, COSUDE, MVCS, 2003. Evaluacin de dos
mil sistemas de abastecimiento de agua potable, presentacin del Ministerio de Salud, Lima, s/f. Evaluacin de centros poblados rurales con servicios de agua
y saneamiento, DGS, COWATER, 2001. Citado por Iris Marmanillo, ob. cit., p. 5.
369 SUNASS. Situacin del sector saneamiento y lineamientos para mejorar el marco de incentivos en el sector. Lima: SUNASS, 2006.
370 Estimaciones del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 214
Lento avance en cobertura elctrica e
impulso a la diversificacin de fuentes de
energa
En este periodo, el avance en cobertura se hizo muy
lento. De un coeficiente de electrificacin de 74,9 por
ciento en 2001, se pasa a 76,3 por ciento en 2004.
371
El Per est en un nivel bastante bajo en relacin a otros
pases de la regin: solo supera a Bolivia. A la vez, se
promovi la diversificacin de fuentes de energa sobre
la base de nuestras propias disponibilidades, principal-
mente con el proyecto del gas de Camisea, pero tam-
bin impulsando otro tipo de fuentes, como la elica
o la solar, y desarrollando proyectos con tecnologas
alternativas.
372
Esta diversificacin de fuentes de ener-
ga es muy importante para mejorar progresivamente
el acceso a energa en localidades pequeas y muy
aisladas, donde no es sostenible econmicamente el
tendido de redes elctricas.
Mantenimiento de las brechas en el acceso
Este lento crecimiento ha mantenido las brechas en el
acceso. A fines de 2004, 23,7 por ciento de la poblacin
no tena acceso al servicio elctrico. Pero esta carencia
afecta de manera desigual a la poblacin. Por un lado,
en la poblacin rural solo 32 por ciento de la poblacin
posee suministro elctrico, y hay 82 provincias con un
coeficiente menor de 50 por ciento.
373
Los departamen-
tos que tienen un coeficiente menor de 50 por ciento son
Cajamarca (35,3 por ciento), Hunuco (38 por ciento) y
Loreto (48,5 por ciento).
374
Por otro lado, si cruzamos el
acceso al suministro elctrico con la situacin de pobre-
za, vemos claramente que tal carencia es un compo-
nente de la situacin de pobreza. Mientras 86 por ciento
de la poblacin no pobre tiene acceso, apenas 55 por
ciento de la poblacin en pobreza lo tiene y solo 34 por
ciento de la poblacin en extrema pobreza.
375
Una medida importante de equidad tomada en este pe-
riodo fue el establecimiento de tarifas elctricas diferen-
ciadas: en 2001 se cre el Fondo de Compensacin
Social Elctrico (FOSE), que ha permitido establecer un
subsidio cruzado en favor de los pequeos usuarios y
que ha determinado tambin una reduccin efectiva en
las tarifas para los usuarios rurales.
376

Estancamiento de la inversin
En este periodo, disminuyeron los recursos presu-
puestales para el sector energa, lo que no permite ga-
rantizar un crecimiento sostenido de la electrificacin
rural en el pas, ni cumplir con las metas establecidas
de ampliacin de la frontera elctrica nacional.
377
Se ha
contado, no obstante, con importantes aportes de la
cooperacin financiera internacional particularmen-
te del J apn, con recursos de la privatizacin de
empresas elctricas, as como recursos provenientes
de la explotacin minera, para determinadas regiones.
Las inversiones en el sector pasaron de un promedio
de 57 millones de dlares por ao en el periodo 1996-
371 Ministerio de Energa y Minas. Plan Nacional de Electricacin Rural 2005-2014. Lima: MEM-DEP, p. 51.
372 En el periodo se han desarrollado 61 proyectos de generacin hidroelctrica, 207 proyectos de generacin trmica, dos proyectos de centrales elicas y cuatro
programas de paneles solares. MEM. Plan Nacional de Electricacin Rural, ob. cit.
373 Ibd., p. 4.
374 Por encima del promedio nacional estn solo ocho departamentos: Tumbes (86 por ciento), Lambayeque (86,4 por ciento), Lima (99,2 por ciento), Ica (88,2 por
ciento), Moquegua (86,8 por ciento), Tacna (97,6 por ciento), Arequipa (95,3 por ciento) y Junn (84,4 por ciento).
375 INEI, ENAHO 2003-2004.
376 Esto fue posible gracias a una modicatoria por ley 28307, realizada en 2004, que deni como un sector tpico a las zonas rurales. Anteriormente, el consu-
midor rural pagaba tarifas ms altas que en los sectores urbanos, por los altos costos de llegada al usuario.
377 MEM. Plan Nacional de Electricacin Rural, ob. cit., p. 8.
Parte 2: Desempeo de l os actores 215
2000, a un promedio anual de 38 millones de dlares
en el periodo 2001-2004.
378

Infraestructura vial
El desarrollo de la infraestructura vial es fundamental
para un crecimiento inclusivo del pas y del mercado
interno. Resulta, adems, de particular importancia
para las zonas ms aisladas y excluidas. El aislamien-
to es uno de los principales factores de la pobreza
rural. De all la importancia de evaluar los avances en
esta direccin, poniendo especial atencin a las vas
rurales.
Actualmente en el Per hay un enorme dficit de infra-
estructura vial, y se requiere una inversin de ms de
4 mil millones de dlares para cubrirlo.
379
A la vez, hay
tambin grandes dficits en el mantenimiento y reha-
bilitacin de la infraestructura ya existente, pues existe
poca cultura de mantenimiento. Cmo se enfrentaron
estos desafos entre los aos 2001 y 2006?
Estancamiento de la expansin vial
La inversin en carreteras no se ha incrementado en
el periodo. Ante la escasez de recursos del Estado, se
decidi impulsar la inversin privada en infraestructura,
redisendose el programa de concesiones viales. A
partir de 2001 se abrieron licitaciones, pero estas se
concretaron muy lentamente. En 2005 solo se haban
concesionado cuatro proyectos que comprometan
una inversin de 1.316 millones de dlares,
380
siendo la
ms importante del Eje Interocenico Sur. Entre 2001 y
2003, las carreteras asfaltadas haban decrecido en 6,6
por ciento y las afirmadas en uno por ciento; en cambio,
se haban incrementado los caminos sin afirmar (5,8 por
ciento) y las trochas (0,8 por ciento).
381
La inversin p-
blica se orient fundamentalmente al mantenimiento y
rehabilitacin de las vas.
Programa de vas rurales eficiente y
sostenible
En la dcada de 1990 se cre el Programa Provas
Rural. En la medida en que las mayores inversiones
se hacan en las carreteras y se descuidaban las vas
rurales, este programa busc contribuir a la supera-
cin de la pobreza y al desarrollo rural consolidando la
transitabilidad de las vas rurales. En el periodo anali-
zado, el programa avanz en transparencia y gestin
democrtica y ha perfilado un modelo de gestin efi-
caz y sostenible.
El programa tiene como objetivo la mejora, rehabilita-
cin y mantenimiento de caminos rurales afirmados. Es
un rgano especializado dentro del MTC, con autono-
ma administrativa y presupuestal. Tiene un papel pro-
motor, proveedor de asistencia tcnica, institucional y
financiera. Las municipalidades provinciales definen las
prioridades, los cofinancian y ejecutan por medio del
establecimiento de Institutos Viales Provinciales (IVP).
La inversin responde a los planes viales provinciales
y se complementa con otro tipo de inversin pblica y
privada. No se atiende por demanda. Los consultores
y contratistas se seleccionan por licitacin pblica y se
cuenta con estrictos estndares tcnicos, sociales y
ambientales. La rehabilitacin se acompaa de un sis-
tema de mantenimiento rutinario, intensivo en empleo,
que es realizado por microempresas conformadas por
pobladores de las zonas o por Comits Viales Rurales
elegidos por la poblacin.
378 Ibd.
379 En La brecha en infraestructura. IPE, 2003. Citado por Casas, C. y G. Yamada, Medicin de impacto en el nivel de vida, ob. cit., p. 53.
380 Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). En: <http://www.met.gob.pe/portal/logypro /logros_PRIVADA1.htm>.
381 Casas, C. y G. Yamada. Medicin de impacto en el nivel de vida, ob. cit., p. 53. Fuente: MTC.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 216
El programa se ha llevado a cabo en las regiones ms
pobres de doce departamentos. En este periodo, con
454 millones de soles, se han rehabilitado 4.375 kil-
metros de caminos vecinales con alta eficiencia
382
y se
han mejorado 3.041 kilmetros de caminos de herra-
dura. Asimismo, 13.807 kilmetros de caminos rura-
les cuentan con mantenimiento ordinario, ejecutado a
travs de 606 microempresas,
383
lo que ha permitido
generar 6 mil empleos permanentes y 45 mil tempo-
rales y ha brindado accesibilidad permanente a 3,5
millones de pobladores rurales. Adems, el programa
ha contribuido a generar otro tipo de sinergias, como
son: nuevos agentes y actividades econmicas, fortale-
cimiento institucional de las municipalidades, desarrollo
de capacidades locales y una relacin de corresponsa-
bilidad entre el Gobierno Nacional, el Gobierno Local y
la poblacin.
384

En vista de su xito, se plantea expandir su intervencin
a todo el territorio nacional. El MTC ha registrado 47 mil
kilmetros de caminos vecinales en el pas, aunque se
estima que existen ms de 100 mil kilmetros.
385
Vivienda
Tener una vivienda digna es un derecho social de las
personas. Debido a que el Estado no tuvo la capacidad
de promover y regular soluciones de alcance universal a
esta necesidad social, la poblacin principalmente la
que migr de las zonas andinas a las ciudades opt
por la invasin de terrenos y la autoconstruccin masiva.
As, la gran mayora de la poblacin, sobre todo aquella
con escasos recursos, es propietaria de su vivienda,
que normalmente va construyendo en condiciones pre-
carias y mejorando poco a poco, con caractersticas
tcnicas deficientes. Segn la ENAHO 2004, mientras
75 por ciento de la poblacin no pobre era propietaria
de su vivienda, una proporcin mayor, 87 por ciento de
la poblacin en pobreza extrema, tena vivienda propia,
y la principal necesidad era convertirla en una vivienda
digna. Cmo se orientaron las polticas de vivienda en
el periodo 2001-2006?
Desde la segunda mitad de la dcada de 1980,
no hubo ninguna poltica de vivienda en el pas ms
all de los procesos de titulacin relativos al terre-
no y no a la vivienda. El Gobierno de Toledo impuls
una poltica de vivienda dirigida principalmente a los
sectores medios, como sucedi en periodos anteriores
y como normalmente ocurre en Amrica Latina.
386
Impulso a la construccin masiva de
viviendas orientadas a sectores medios
Se ha desarrollado exitosamente el programa MiVivien-
da, que promueve la oferta a partir de convenios con
el sector privado la banca y empresarios de la cons-
truccin, mientras el Estado avala la construccin
de conjuntos habitacionales para sectores medios a
precios y condiciones financieras ms accesibles. En-
tre 2001 y 2005, se han otorgado 28.994 crditos
hipotecarios,
387
lo que representa un promedio de 6
mil adquisiciones de vivienda por ao y un monto to-
tal de 616 millones de dlares. As, se ha ayudado
a resolver necesidades de vivienda de una demanda
embalsada en estos sectores medios y se ha impulsado,
382 Mientras que FONCODES tena un costo de 3 mil a 4 mil dlares por kilmetro, Provas Rural tiene un costo de 1.500 dlares por kilmetro.
383 Pgina web del MTC.
384 Torres, Ral. Desarrollo vial rural en el Per. Presentacin al grupo de trabajo de la MCLCP. Octubre de 2005.
385 Ibd.
386 Entrevista de la MCLCP a Gustavo Riofro, socilogo urbanista. Lima, abril de 2006.
387 Ministerio de Vivienda. En: <http://www.mivivienda.com.pe/NR/rdonlyres/150ACE21-1BC9-4A84-9375-D2CF37F3CC0B71663/Graco40406.jpg>.
Parte 2: Desempeo de l os actores 217
particularmente, el sector del gran empresariado de
la construccin asentado en la capital. Hasta la fecha
el programa tiene una fuerte concentracin en Lima.
Del total de crditos, 78 por ciento se ha otorgado
en la capital; es necesario un mayor desarrollo en las
regiones.
Ausencia de una poltica de vivienda para
los sectores en pobreza
La autoconstruccin de la vivienda es una forma de
ahorro de los sectores en pobreza, y ya se ha realiza-
do masivamente en todo el territorio nacional. La mayor
demanda de los sectores en pobreza se ha expresado
en la construccin de segundos pisos para los hijos o
parientes o en nuevas invasiones. De 1992 a 2005,
solo en el Cono Sur de Lima se han producido 630
nuevas invasiones que ocupan 840 hectreas de te-
rreno (equivalente a todo el distrito de La Victoria). No
obstante, la diferencia con las invasiones anteriores ha
sido que ahora se invaden laderas, que son terrenos
no apropiados para la construccin.
388
Cmo se ha
respondido a esta situacin?
En el periodo no se ha diseado una poltica de vivien-
da especfica para este sector popular mayoritario. El
Estado se ha limitado a promover la titulacin de los
terrenos (muchas veces inapropiados) o a poner agua
388 Entrevista a Gustavo Riofro.
389 dem.
390 En 1961 se dio una ley para que las municipalidades otorguen licencias gratuitas a estos sectores, licencia que implicaba un servicio de evaluacin tcnica de
la construccin. Pero como el Estado no entreg el dinero para este servicio, no se dio ni se viene dando.
391 S se han hecho estudios sobre el riesgo en los tugurios de la ciudad, pero no de las casas construidas masivamente por la poblacin en pobreza que invadi
terrenos.
392 El Banco de Materiales ha venido reduciendo su oferta. En el periodo 2001-2005 se han otorgado 40 mil crditos (un promedio anual de 8 mil). El promedio
anual anterior oscilaba entre 10 mil y 15 mil.
o escaleras, pero no existe una poltica que responda
a la necesidad de mejorar la calidad tcnica de las vi-
viendas ya construidas o de las que estn en proyecto
de construccin como parte del proceso de densifica-
cin urbana (segundos o terceros pisos) que se est
produciendo en los conos y barrios populares.
389
Se
requiere apoyo crediticio y asistencia tcnica, as como
regulaciones para la construccin que actualmente no
existen para estos sectores,
390
y, en otros casos, se
necesita reubicar algunos asentamientos. Muchas de
esas construcciones pueden colapsar en caso de sis-
mo, y Defensa Civil no ha hecho un estudio de los ni-
veles de riesgo masivo en los sectores populares.
391

El Banco de Materiales proporciona materiales pero no
asistencia tcnica,
392
y los programas Techo Propio y Te-
cho Propio Deuda Cero, dirigidos a los sectores ms de-
primidos, no adquirieron fuerza, probablemente porque
la principal demanda de estos sectores no es la compra
de propiedad sino el apoyo a la autoconstruccin. Si bien
se destinaron solo 70 millones de dlares para Techo
Propio, apenas se lleg a prestar 35 millones.
En definitiva, no se ha aplicado una poltica de vivienda
de carcter universal, es decir que apoye a todos, y
menos an que d prioridad a los ms desfavorecidos.
La vivienda producida por las propias familias en pobre-
za no ha sido objeto de poltica alguna.
Parte 2: Desempeo de l os actores 219
393 En esta parte sobre resultados globales, incorporamos nueva informacin y ponemos de relieve otros datos ya presentados en los captulos anteriores.
394 Se utiliza el indicador del gasto porque presenta una imagen ms completa del conjunto de bienes y servicios a los que el hogar tiene efectivo acceso y que
pueden provenir del ahorro o el crdito. Adems, debido a la amplia informalidad existente, muchas unidades econmicas no distinguen su consumo productivo
del privado.
LOS VARIADOS comportamientos con respecto
a la pobreza, tanto de las propias familias que la sufren
como de los diferentes actores de la sociedad y del
Estado, han tenido distintos efectos en la evolucin de
la pobreza en el pas. Para ver esta evolucin, ya no
pondremos la atencin en los servicios o programas
ofrecidos y el acceso a ellos, sino en las capacidades
efectivas desarrolladas por la poblacin en pobreza.
Si bien la informacin de que se dispone tiene vacos
y no est actualizada hasta el final del periodo, intenta-
remos organizar una visin de conjunto acerca de esta
evolucin. Considerando el carcter multidimensional
de la pobreza, nos centraremos en tres dimensiones:
(i) la econmica, expresada en la capacidad de consu-
mo; (ii) el desarrollo de capacidades humanas, dando
prioridad a la nutricin, la salud y la educacin; y, (iii) la
capacidad de la poblacin en pobreza de participar en
la toma de decisiones con respecto a su destino per-
sonal y colectivo.
393
Consideraremos tambin la movilidad de la pobreza,
para poder evaluar, segn la informacin y estudios
existentes y a partir de los conceptos de pobreza cr-
nica y pobreza transitoria, tanto las proporciones como
las diferentes formas en que la pobreza ha afectado a
los peruanos en este periodo.
1. En cuanto a la pobreza
econmica
Las mediciones del INEI usan el gasto efectivo de los
hogares como indicador de bienestar.
394
Se define
como pobres a las personas cuyos hogares no supe-
ran la lnea de pobreza, que bordea los 214,40 soles
per cpita. Se estima que ese monto permitira cubrir
un conjunto de necesidades bsicas determinadas. Por
su parte, los pobres extremos son aquellas personas
cuyos hogares no disponen del dinero necesario per
cpita para alimentarse adecuadamente. La lnea de
pobreza extrema ha sido establecida en 115,90 soles.
Captulo 3
Impactos en la evolucin
de la pobreza
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 220
Estos valores han sido especificados en cada regin.
Veamos en seguida la evolucin en el periodo a partir
de estos criterios e indicadores.
1.1. Dbil reduccin con relacin a la
dimensin de la pobreza y al ritmo de
crecimiento de la economa
Entre los aos 2001 y 2004,
395
la pobreza econmica
se ha reducido de 54,3 a 51,6 por ciento del total
de la poblacin; es decir, 2,7 puntos porcentuales. La
pobreza extrema se ha reducido en mayor medida: de
24,1 a 19,2 por ciento del total de la poblacin; esto
es, 4,9 puntos porcentuales. Lamentablemente, el INEI
an no produce informacin oficial para 2005, aunque
lo ms probable es que la tendencia haya continuado
y estas tasas se hayan reducido en uno o dos puntos
ms. Sin embargo, el crecimiento econmico prome-
dio del conjunto del pas en el periodo ha sido de 21
por ciento, aproximadamente.
395 Fuente: INEI. Condiciones de vida en el Per: Evolucin 1997-2004. Lima: INEI, 2006.
Cuadro 19
Evolucin
de la pobreza
2001-2004
mbito geogrco
Total pas
Lima Metropolitana 1/
Resto del pas
(excluye Lima Metropolitana)
Regin natural
Costa (incluye Lima Metropolitana)
Resto de costa
(excluye Lima Metropolitana)
Sierra
Selva
Niveles de urbanizacin
Lima Metropolitana 1/
Ciudades capitales de departamento
Otras ciudades
Rural
2001
oct.-dic. a/
54,3
31,8
63,3
39,0
48,1
70,6
69,8
31,8
43,5
68,3
77,1
2004
ene.-dic. b/
51,6
36,6
57,7
38,4
40,8
67,7
59,5
36,6
39,0
55,9
72,5
2001
oct.-dic. a/
24,1
2,0
32,9
6,0
11,1
43,2
42,7
2,0
11,6
30,9
49,8
2004
ene.-dic. b/
19,2
3,4
25,6
5,5
8,1
36,5
26,4
3,4
8,5
19,9
40,3
Nota: la tasa de pobreza total comprende a los pobres extremos y pobres no extremos.
Fuentes: a/ INEI, ENAHO-IV Trimestre 2001-2004; b/ INEI, ENAHO Anual 2003 y 2004.
Parte 2: Desempeo de l os actores 221
396 PCM-MEF. Informe preelectoral, ob. cit. p. 84. Es importante sealar que los indicadores de consumo de la ENAHO no captan las grandes diferencias con el decil
de mayores ingresos y consumo de la poblacin.
Se calcula que, en promedio, ha habido un incremen-
to de 11,7 por ciento en el consumo de las familias
en pobreza,
396
lo que resulta positivo. No obstante, es
un incremento insuficiente pues el dficit existente para
que estas familias cubran una canasta completa es
muy amplio: solo en 2004 fue globalmente de 47 mil
millones de soles, lo que casi equivale a todo el presu-
puesto de la Repblica de ese ao.
1.2. Incremento de desigualdades en
la distribucin del ingreso
Los resultados de la construccin de equidad en el te-
rreno econmico son dbiles y sumamente desiguales.
Hay brechas que han continuado amplindose, particu-
larmente entre el capital y el trabajo. En cincuenta meses
de crecimiento econmico, la participacin de los salarios
Cuadro 20
Gasto per
cpita y
dcit de
consumo
Deciles*
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
Total
Crecimiento
del gasto
per cpita
28,5%
16,8%
10,7%
4,9%
1,7%
-2,2%
-3,6%
-4,0%
-3,7%
-8,2%
-2,4%
Total
nacional
2765.453
2767.587
2763.025
2765.625
2764.956
2768.004
2763.895
2764.585
2764.429
2765.171
27652.727
Poblacin pobre
que no cubre
canasta bsica**
2765.453
2767.587
2763.025
2765.625
2764.956
482.878
0
0
0
0
14309.523
Poblacin que
no cubre canasta
completa***
2765.453
2767.587
2763.025
2765.625
2764.956
2768.004
2763.895
2764.585
1383.746
0
23506.874
Utilizando
canasta bsica
4.387121.177
3.344985.850
2.547170.153
1.693722.107
750395.515
18808.792
0
0
0
0
12.742203.594
Utilizando
canasta
completa
10.993686.071
10.083406.922
9.533082.084
8.774375.506
7.950670.419
7.000240.820
5.468942.287
3.444978.348
527884.971
0
63.777267.427
Poblacin (n. de personas) Dcit de consumo anual
(Nuevos Soles de junio del 2004)
* Deciles de poblacin ordenados desde el ms pobre al ms rico (utilizando sus gastos en soles de Lima Metropolitana).
** El valor referencial nacional de la canasta bsica de consumo es de 202,45 Nuevos Soles.
*** Considera una canasta que incluye montos adicionales a la canasta bsica en gastos en servicios de salud y educacin, previsin social y
vivienda. Se estima como dos veces la canasta bsica.
Fuentes: INEI, ENAHO 2004; Casas, C. y G. Yamada. Medicin de impacto en el nivel de vida, ob. cit.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 222
baj de 24,5 a 22,9 por ciento del PBI, mientras que la
participacin de las ganancias del capital subi de 59,5
hasta 60,6 por ciento del PBI en 2004,
397
con lo que ac-
tualmente el uno por ciento ms rico de la poblacin gana
setenta veces ms que el 10 por ciento ms pobre.
En lo que respecta a las remuneraciones, la tendencia
ha sido a un mayor incremento en las empresas gran-
des y formales y a un menor o ningn incremento en
las empresas pequeas o informales, donde labora la
poblacin en pobreza. Asimismo, se observa una ma-
yor proporcin de incremento para los puestos de ms
jerarqua, as como para personal con mayores niveles
de educacin, lo que sesga el beneficio en contra de
los ms pobres.
1.3. Reduccin de brechas entre
Lima y las regiones
Donde se perfilan mejoras en la redistribucin y aper-
tura de oportunidades econmicas es en las regiones:
la principal reduccin de la pobreza econmica se ha
dado fuera de la capital del pas. Mientras que en Lima
Metropolitana la pobreza ha crecido 4,8 puntos por-
centuales entre 2001 y 2004, en el resto del pas se
ha reducido en una proporcin mayor que el promedio
nacional (5,4 puntos porcentuales). En las regiones,
la reduccin ha sido mayor en las ciudades de menor
tamao
398
(12,4 puntos porcentuales) y en las zonas
rurales (4,6 puntos porcentuales), hecho que estara
expresando una reactivacin econmica ms descen-
tralizada, concentrada principalmente en la explotacin
de recursos naturales y la agroexportacin. En el caso
de las zonas rurales, donde la reduccin ms signifi-
cativa se ha dado en la pobreza extrema (9,5 puntos
porcentuales), se podran aadir causas vinculadas con
un incremento en las transferencias recibidas por los
hogares,
399
tanto privadas (remesas de hogares desde
el interior y exterior del pas) como pblicas (orientacin
de los programas de asistencia), a lo que se podra aa-
dir una mejora lenta pero progresiva en el desempeo
de los actores econmicos en el campo (algunos es-
tudios han identificado tendencias de largo plazo en el
crecimiento de la productividad en lneas de productos
como la papa, el maz amarillo duro o el arroz).
1.4. La sierra qued rezagada
No obstante, la reduccin de la pobreza ha sido des-
igual en las distintas regiones geogrficas: ha sido ma-
yor en la selva (10,3 puntos porcentuales) y en la costa
(7,3 puntos porcentuales, sin considerar Lima Metropo-
litana) y menor en la sierra (solo 2,9 puntos porcentua-
les). Luego, cada departamento ha tenido sus particula-
ridades: ha tendido a reducirse ms en aquellos donde
se desarroll en mayor medida la agroexportacin (Ica,
Lambayeque) y la explotacin forestal (Madre de Dios,
Ucayali), y poco y desigualmente donde se desa-
rroll la explotacin minera (en Cusco se redujo 13,4
puntos porcentuales; en Cajamarca 3,4; en ncash
2,1, y en Pasco 2 puntos, pero Moquegua increment
sus niveles de pobreza en 8,7 puntos). Asimismo, en el
proceso de cada regin tambin se reproducen des-
igualdades y exclusiones. Por otro lado, es alarmante
que en tres de los cuatro departamentos ms pobres,
que estn ubicados en la sierra, la pobreza se haya in-
crementado (Puno y Hunuco) o se haya reducido en
un nivel menor que el promedio (Huancavelica). Esto
revela que se ha avanzado muy poco en revertir los
factores estructurales de pobreza en dichas regiones.
397 Fuente: INEI, citado por H. Campodnico en Gana el capital, pierde el trabajo, ob. cit.
398 Las que no son capitales de departamento.
399 Escobal, Javier. Per: Oportunidades econmicas para los pobres rurales. Ponencia presentada en el Seminario del Centro de Investigaciones Econmicas y
Sociales (CIES). Lima, 2006.
Parte 2: Desempeo de l os actores 223
A manera de resumen, podemos decir que ha ha-
bido ciertas mejoras relativas en lo que se refiere a
la pobreza econmica, pero bastante desiguales
e insuficientes en comparacin con la dimensin
de las necesidades y las expectativas generadas
por el ritmo de crecimiento econmico. En cuan-
to a la equidad en la distribucin y en oportunida-
des, se han acrecentado las brechas entre el capi-
tal y el trabajo, generndose a su vez una tendencia
a una mejor distribucin territorial de los beneficios
Cuadro 21
Evolucin de
la pobreza por
departamento,
2001-2004
Regiones
Amazonas
ncash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martn
Tacna
Tumbes
Ucayali
2001
69,4
57,4
73,0
45,4
70,8
77,6
72,7
86,0
76,6
46,7
56,3
53,1
64,8
32,6
71,6
48,7
28,5
63,6
62,5
77,3
68,2
34,4
44,4
70,8
2004
60,9
55,3
65,9
40,9
64,9
74,2
59,2
84,4
77,6
29,2
52,6
48,2
46,7
37,1
62,7
20,4
37,2
61,6
60,9
79,2
57,1
26,7
21,6
55,8
2001
44,3
28,2
46,3
16,5
40,1
56,4
50,2
70,4
60,5
9,0
22,7
20,0
26,5
2,6
46,5
15,8
7,6
31,2
24,2
50,7
43,0
6,6
7,5
47,8
2004
28,9
23,4
30,7
10,7
24,9
36,9
25,9
59,9
40,6
2,4
18,3
22,5
12,5
4,2
32,0
4,5
10,5
27,3
20,8
40,8
24,0
5,2
1,1
30,2
Pobreza total Pobreza extrema
Fuentes: INEI, ENAHO 2001-IV, 2002-IV, 2003 y 2004.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 224
en el pas. Sin embargo, contina el rezago de la sie-
rra, particularmente de las zonas ms pobres.
2. En cuanto al desarrollo de
capacidades humanas
Si entre las capacidades humanas damos prioridad al
estado nutricional, la esperanza de vida y la educacin
adems de algunas condiciones referidas a servicios
bsicos, encontramos la siguiente evolucin:
2.1. Estancamiento de los dcits
nutricionales globales con mejora en
el rea rural
Deterioro del consumo calrico en reas
urbanas y mejora en el rea rural
Se ha mantenido la proporcin de la poblacin que
no logra consumir el nmero necesario de caloras.
400

Entre 2001 y 2004, el porcentaje de poblacin que
sufre esta carencia pas de 33,3 por ciento a 33,9
por ciento. Este promedio general encubre fuertes
diferencias entre sectores sociales y regiones. Solo
como muestra sealaremos que, en 2004, mientras
en Ica el dficit calrico afectaba al 20 por ciento de
la poblacin, en Huancavelica alcanzaba al 63,5 por
ciento. Distinguiendo por rea de residencia y regio-
nes, la insuficiencia calrica creci en Lima Metropo-
litana (donde casi se duplica) as como en el resto de
reas urbanas, y se redujo donde tradicionalmente
ha sido ms elevada: en el rea rural (de 46,6 por
ciento a 40,1 por ciento). Asimismo, empeor en la
costa y mejor en la sierra y la selva. No obstante, se
mantienen brechas significativas, como lo atestiguan
los datos de Ica y Huancavelica.
Leve disminucin de la desnutricin
crnica en las reas urbanas y
estancamiento en las reas rurales
Por otro lado, si focalizamos la evaluacin del estado
nutricional en la primera infancia, que es cuando pro-
duce secuelas para el resto de la vida, vemos que las
tasas de desnutricin infantil han permanecido prcti-
camente inalteradas durante el periodo (25 por ciento
de los nios de 5 aos y menos), producindose una
reduccin de un punto porcentual en 2005. Cabe preci-
sar que casi 60 por ciento de los nios con desnutricin
crnica residen en la sierra y 47 por ciento en la sierra
rural. Si distinguimos reas urbanas de rurales, en las
primeras se produjo una leve disminucin, mientras que
en las segundas solo se redujo un punto porcentual.
Sin embargo, segn informacin de la Organizacin Pa-
namericana de la Salud (OPS), en estos ltimos aos
ha empeorado la desnutricin crnica en los distritos
ms pobres, siendo estos eminentemente rurales.
En resumen, ha habido un estancamiento en las pro-
porciones generales de los dficits nutricionales. A su
vez, mientras que en las ciudades se ha registrado un
preocupante incremento del dficit calrico, en las zo-
nas de mayor dficit (rural, sierra y selva) se ha produ-
cido una significativa reduccin de este. En cambio, en
lo que respecta a desnutricin crnica infantil, las zonas
rurales han sido las ms desfavorecidas, y se ha incre-
mentado en los distritos ms pobres.
2.2. Incremento en esperanza de vida
y leve disminucin de brechas
En lo relativo al estado de salud, evaluamos los indicado-
res de esperanza de vida al nacer y mortalidad infantil.
401
400 El INEI, con base en las recomendaciones de la OMS y la FAO, estableci tres normas calricas (mnimo necesario de consumo de caloras) para las diferentes
regiones geogrcas del Per: 2.232 para Lima Metropolitana; 2.194 para la costa urbana y rural y la sierra urbana; y 2.133 para la sierra rural y la selva rural.
401 Queramos considerar tambin el de la mortalidad materna, pero lamentablemente la ENDES 2004 no la consigna. Parece que la razn es metodolgica, en la
medida en que no se acumula an el nmero suciente de casos como para establecer cifras nacionales.
Parte 2: Desempeo de l os actores 225
Cuadro 22
Insuciencia
calrica
mbito geogrco
Total pas
Lima Metropolitana*
Resto de pas (excluye Lima Metropolitana)
rea de residencia
Urbana (incluye Lima Metropolitana)
Urbana (excluye Lima Metropolitana)
Rural
Regin natural
Costa (Lima Metropolitana)
Resto de costa (excluye Lima Metropolitana)
Sierra
Selva
2001
oct.-dic. a/
33,3
18,7
39,2
26,2
32,1
46,6
21,9
25,9
45,9
44,2
2004
ene.-dic. b/
33,9
30,4
35,3
30,5
35,3
40,1
29,5
28,4
39,5
35,7
Var. 2004-2001
(puntos porcentuales)
0,6
11,7
-3,9
4,3
3,2
-6,5
7,6
2,5
-6,4
-8,5
* Incluye provincia de Lima y la provincia constitucional del Callao.
Fuentes: a/ INEI, ENAHO-IV Trimestre 2001; b/ INEI, ENAHO Anual 2004.
Grfico 20
Prevalencia de
la desnutricin
crnica en nios
menores de 5
aos
Fuente: Encuesta Demogrca y de Salud Familiar (ENDES).
Rural
Nacional
Urbano
60
50
40
30
20
0
53,4
10
1991 1996 2000 2005
36,5
25,9
40,4
25,8
16,2
40,2
25,4
13,4
39,0
24,1
10,1
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 226
Cuadro 23
Esperanza
de vida por
departamento,
2000-2003
Departamento 2000 2003
Amazonas 68,2 69,28
ncash 67,9 69,57
Apurmac 64,3 65,93
Arequipa 68,7 71,37
Ayacucho 66,0 67,07
Cajamarca 66,6 69,22
Provincia constitucional del Callao 74,4 73,85
Cusco 64,9 66,39
Huancavelica 64,2 64,10
Hunuco 66,2 68,34
Ica 72,0 72,04
Junn 67,2 70,10
La Libertad 69,7 71,77
Lambayeque 71,2 71,62
Lima 73,2 73,56
Loreto 67,3 68,84
Madre de Dios 68,9 70,36
Moquegua 69,9 71,99
Pasco 66,7 69,55
Piura 68,6 69,90
Puno 64,0 66,55
San Martn 70,0 70,73
Tacna 73,4 72,53
Tumbes 69,7 70,31
Ucayali 65,8 68,30
PER 68,7 70,73
Fuentes: INEI, MEF, MINEDU.
Elaboracin: Equipo INDH, Per 2004 - Per 2001.
Parte 2: Desempeo de l os actores 227
La esperanza de vida ha continuado la tendencia ge-
neral hacia el incremento: pas de un promedio nacio-
nal de 68,7 aos en el ao 2000
402
a 70,73 aos en
2003.
403
Ciertamente, este promedio nacional oculta
grandes brechas internas que fluctan entre los 64,1
aos, como es el caso de Huancavelica, y los 73,85
aos en el caso del Callao o los 73,56 aos en Lima. Si
bien Huancavelica, el departamento en mayor pobreza,
ha mantenido estancado su indicador de esperanza de
vida, los otros departamentos en mayor pobreza, como
Cajamarca, Puno y Ucayali, lo han incrementado a un
nivel mayor que el promedio. Es en la costa y la selva
donde los incrementos han sido menores.
Por otra parte, si centramos la atencin en la niez, tam-
bin podemos apreciar la continuacin de una tenden-
cia positiva en la reduccin de la mortalidad: ha pasado
de 33 por mil en el ao 2000 a 24 por mil en 2004.
2.3. Lento incremento de la
escolaridad, baja calidad y
desigualdad en los aprendizajes
En lo que respecta al nivel de educacin, si considera-
mos los aos de estudio alcanzados por la poblacin
mayor de 15 aos como capital humano acumulado,
podremos ver que este continu incrementndose
muy lentamente. En el periodo 2001-2006, se elev
solo en dos dcimas de ao de estudios, y de mane-
ra ms o menos similar entre los pobres y no pobres.
Por otro lado, se mantienen importantes brechas entre
los distintos sectores de la poblacin: la poblacin no
pobre alcanza un promedio de 10,3 aos de estudios,
y la poblacin en situacin de pobreza solo llega a 7,6
aos. Asimismo, mientras que en las reas urbanas (in-
cluyendo Lima Metropolitana) se alcanza un promedio
de 10,2 aos de estudio, en las reas rurales solo se
llega a 6,8 aos.
No obstante, estos aos de estudio no necesariamen-
te garantizan aprendizajes de calidad. Como seala-
mos en el captulo 2 de la parte 2 al referirnos a las
polticas educativas, pruebas recientes de medicin de
aprendizaje en alumnos del sistema educativo peruano
han revelado no solo niveles muy bajos de rendimien-
to en el conjunto del sistema, sino tambin marcadas
desventajas en la escuela pblica, que es donde estu-
dia el mayor porcentaje de la poblacin del pas (83,13
por ciento en 2005) y, particularmente, la poblacin en
pobreza. Estas desventajas son ms marcadas an en
las escuelas rurales, que tienen una fuerte presencia
de escuelas unidocentes.
2.4. Lenta mejora en vivienda y
saneamiento e incremento de
brechas entre Lima y el resto del
pas
Finalmente, veremos resultados en el periodo relativos a
lo que se denomina necesidades bsicas insatisfechas
(NBI). Para el seguimiento de la evolucin de los aspec-
tos ms estructurales de la pobreza, el INEI mide cinco
tipos de necesidades: condiciones fsicas adecuadas de
vivienda, nivel de hacinamiento en la vivienda, acceso a
servicios bsicos e infraestructura, asistencia a la escue-
la y grado de dependencia econmica en el hogar.
Desde tiempo atrs, en el pas hay una tendencia a la
reduccin progresiva de estas expresiones de la po-
breza; las necesidades asociadas a la calidad de la
vivienda y al acceso a servicios pblicos son las que
tienen mayor incidencia. En el periodo, esta tendencia
402 PNUD. Informe de Desarrollo Humano Per 2002. Aprovechando las oportunidades. Lima: PNUD, 2002.
403 PNUD. Base de datos virtual. Lamentablemente, an no hay informacin para el ao 2005.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 228
Cuadro 24
mbito geogrco
Total pas
Lima Metropolitana
Resto de pas
(excluye Lima Metropolitana)
Area de residencia
Urbana
(incluye Lima Metropolitana)
Urbana
(excluye Lima Metropolitana)
Rural
Regin natural
Costa
(incluye Lima Metropolitana)
Resto de costa
(excluye Lima Metropolitana)
Sierra
Selva
Niveles de urbanizacin
Lima Metropolitana
Ciudades capitales
de departamento
Otras ciudades
Rural
2001
oct.-dic.
a/
8,9
10,3
8,3
9,9
9,5
6,7
9,7
8,9
8,0
7,8
10,3
9,8
8,6
6,7
2004
ene.-dic.
b/
9,1
10,6
8,5
10,2
9,8
6,8
10,0
9,3
8,2
8,0
10,6
10,1
9,1
6,8
2001
oct.-dic.
a/
7,4
8,7
7,1
8,4
8,2
6,1
8,2
7,7
6,8
6,9
8,7
8,5
7,8
6,1
2004
ene.-dic.
b/
7,6
9,2
7,1
8,7
8,4
6,2
8,6
8,0
6,9
6,8
9,2
8,6
8,0
6,2
2001
oct.-dic.
a/
10,2
10,8
9,8
10,7
10,5
8,0
10,4
9,8
9,9
9,2
10,8
10,6
9,8
8,0
2004
ene.-dic.
b/
10,3
11,2
9,8
10,9
10,6
8,0
10,7
10,0
10,0
9,2
11,2
10,8
10,0
8,0
Total
0,2
0,3
0,2
0,3
0,3
0,1
0,3
0,4
0,2
0,2
0,3
0,3
0,5
0,1
Pobre
0,2
0,5
0,0
0,3
0,2
0,1
0,4
0,3
0,1
-0,1
0,5
0,1
0,2
0,1
No
pobre
0,1
0,4
0,0
0,2
0,1
0,0
0,3
0,2
0,1
0,0
0,4
0,2
0,2
0,0
Var. 2001-2004 No pobre Pobre Total
Promedio
de aos
de estudio
alcanzado
por la
poblacin
de 15 y
ms aos
de edad,
por
condicin
de pobreza,
segn
mbitos
geogrcos,
2001 y
2004
Fuentes: a/ INEI, ENAHO-IV Trimestre, 2001; b/ INEI, ENAHO Anual, 2004.
Parte 2: Desempeo de l os actores 229
ha continuado, aunque a un ritmo bastante lento. En
2001, 41,9 por ciento de la poblacin viva en hogares
con al menos una NBI, y en 2004 esta proporcin dis-
minuy a 36,6 por ciento (-5,3 puntos porcentuales).
Cabe precisar que, en el caso de la falta de servicios
higinicos en el hogar, la disminucin solo ha sido de
1,6 puntos porcentuales. Por otro lado, en Lima Metro-
politana la reduccin de NBI fue bastante mayor que en
el resto del pas, donde hay mayores carencias en esos
aspectos. En comparacin con las otras reas urbanas,
la mejora en el mbito rural ha sido mayor.
En resumen, las NBI han continuado descendiendo
aunque muy lentamente y se han ampliado las bre-
chas entre Lima Metropolitana y el resto del pas, donde
la falta de acceso a los servicios de agua y saneamiento
alcanza niveles bastante elevados, con incidencia di-
recta en la nutricin y salud de la poblacin.
3. En cuanto a participacin en las
decisiones
En el periodo se dieron mejores condiciones para la
organizacin autnoma de la poblacin y se abrieron
nuevos y ms cercanos espacios e instrumentos de
participacin, dilogo y concertacin entre el Estado y
la sociedad. El proceso de descentralizacin en marcha
ha sido fundamental para este mayor acercamiento de
las poblaciones ms excluidas a algunos mbitos de las
decisiones pblicas.
3.1 Mayores niveles de participacin,
aunque an incipientes
Se han registrado avances significativos en la par-
ticipacin de la poblacin en situacin de pobreza,
en particular en los procesos de los presupuestos
Cuadro 25
Necesidades
bsicas
insatisfechas
2001-2004
(Porcentaje
respecto
del total de
poblacin de
cada ao)
Indicadores de NBI
Con al menos una NBI
Con una NBI
Con dos a cinco NBI
Poblacin en hogares con caractersticas
fsicas inadecuadas
Poblacin en hogares con viviendas hacinadas
Poblacin en hogares sin servicio higinico
Poblacin en hogares con nios que no
asisten a la escuela
Poblacin en hogares con alta dependencia
econmica
2001
a/
41,9
28,1
13,8
11,6
18,8
23,4
2,8

2,6
2002
a/
39,9
26,1
13,8
12,2

17,5
21,7
3,1

2,3
2003
b/
38,0
25,8
12,2
11,1

15,6
22,1
2,7

1,7
2004
b/
36,6
24,7
11,9
10,7

14,4
21,8
2,7

1,7
Var. 2004-2001
(puntos porcentuales)
-5,3
-3,5
-1,9
-0,9

-4,4
-1,6
0,0

-0,8
Fuentes: a/ INEI, ENAHO-IV Trimestre 2001 y 2002; b/ INEI, ENAHO Anual 2003 y 2004.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 230
participativos en regiones y localidades, pero tambin
en numerosos espacios en reas diversas de poltica
y de gestin: salud, seguridad alimentaria, educacin,
seguridad ciudadana, juventud, competitividad y pro-
gramas sociales de asistencia, entre otros.
No se han elaborado estadsticas ni se han hecho se-
guimientos rigurosos de esta dimensin participativa
que permitan sealar avances comparativos en el pe-
riodo. Solo destacamos participaciones registradas en
dos de los espacios ms extendidos nacionalmente y
ms cercanos a la participacin de la poblacin en po-
breza: en 2004, los aproximadamente 38 mil agentes
participantes identificados en los presupuestos partici-
pativos en el mbito nacional, y entre 2001 y 2006, los
6.760 miembros registrados de las 1.372 Mesas para
la Lucha contra la Pobreza departamentales, provincia-
les y distritales instaladas en todo el pas.
No obstante, estos avances an son limitados debi-
do a la dbil capacidad de representacin y articula-
cin de la propia poblacin en pobreza, a la escasa
voluntad poltica de las autoridades y a la fuerte pre-
sencia de barreras econmicas, culturales y geogr-
ficas. La debilidad de estos avances tambin tiene
que ver con la escasa adaptacin de estos espacios
e instrumentos para fomentar la participacin par-
ticularmente la de los ms excluidos, as como
para incidir con mayor eficacia en la toma efectiva
de decisiones.
3.2. Procesos de aprendizaje y
desarrollo de capacidades
Esta mayor participacin en nuevos y variados campos
de gestin pblica ha propiciado importantes apren-
dizajes en la poblacin en pobreza: nuevos campos
Cuadro 26
Poblacin en
hogares con al
menos una
necesidad bsica
insatisfecha,
segn mbitos
geogrcos,
2001-2004
mbito geogrco
Total pas
Lima Metropolitana*
Resto de pas
(excluye Lima Metropolitana)
Niveles de urbanizacin
Ciudades capitales
de departamento
Otras ciudades
Rural
2001
oct.-dic.
a/
41,9
23,9
49,1
24,9
45,3
68,7
2002
oct.-dic.
a/
39,9
20,2
47,9
24,6
41,3
67,9
2003
may.-dic.
b/
38,0
14,8
47,3
22,6
41,0
68,3
2004
ene.-dic.
b/
36,6
14,4
45,5
22,6
41,4
64,2
Var. 2004-2001
(puntos porcentuales)
-5,3
-9,5
-3,6
-2,3
-3,9
-4,5
(Porcentaje respecto del total
de poblacin de cada ao y
mbito geogrco)
* Incluye provincia de Lima y provincia constitucional del Callao.
Fuentes: a/ INEI, ENAHO-IV Trimestre 2001 y 2002; b/ INEI, ENAHO Anual 2003 y 2004.
Parte 2: Desempeo de l os actores 231
de informacin, conocimiento del funcionamiento del
Estado, valoracin de la planificacin, acercamientos
y construccin de confianzas entre diversos actores,
entre otros. En este proceso, se han ido desarrollando
capacidades de decisin en diversos mbitos de las
polticas pblicas, as como una serie de capacidades
especficas de gestin y vigilancia. Sin embargo, tam-
poco se dispone de cifras al respecto.
4. Dos de cada tres peruanos
continuaron afectados por la
pobreza, y se redujo la pobreza
transitoria, principalmente
La heterogeneidad de la pobreza nos lleva a una mirada
articulada de sus diversas dimensiones para evaluar su
magnitud. El INEI proporciona clculos que combinan
pobreza econmica por dficit de gasto y pobreza por
NBI,
404
con lo que resulta que, en 2001, 63,7 por ciento
de la poblacin estaba en condicin de pobreza por
alguna de las dos razones. En 2004, esta proporcin
disminuy a 60,6 por ciento,
405
lo que confirma la ten-
dencia a la leve reduccin de la pobreza y, a la vez, la
mayor magnitud que resulta cuando se consideran las
dos dimensiones.
Por otro lado, la movilidad de la pobreza como se
seal tambin nos exige una mirada dinmica que
distinga entre pobreza crnica y pobreza transitoria. El
estudio de J uan Chacaltana,
406
elaborado a partir de in-
formacin de la ENAHO, nos indica que, en el periodo
2001-2004, 67 por ciento de la poblacin fue por lo me-
nos un ao pobre, que 28 por ciento de la poblacin lo
fue durante los cuatro aos (pobreza crnica), y que 39
por ciento no lo fue todo el tiempo (pobreza transitoria).
Adems, nos revela que entre el periodo 1998-2001 y el
periodo 2001-2004, el conjunto de la poblacin afecta-
da por la pobreza (al menos un ao pobre) solo disminu-
yo un punto de 68 por ciento a 67 por ciento, que
la pobreza crnica aument de 25 por ciento a 28 por
ciento, y que la pobreza transitoria disminuy de 43 por
ciento a 39 por ciento. As, vemos que la pobreza crni-
ca, vinculada con causas ms estructurales y difciles de
superar, no solo no habra disminuido en este periodo,
sino que se habra incrementado. Tambin vemos que
la pobreza transitoria ms relacionada con la pobre-
za econmica y con factores coyunturales es la que
disminuye ms rpidamente, lo cual se explica en este
periodo todava corto de crecimiento econmico.
En conclusin, podemos sealar que la pobreza ha se-
guido afectando a dos de cada tres peruanos y que su
reduccin ha sido lenta y poco significativa con relacin
al ritmo del crecimiento econmico y a la urgencia de
responder a las exigencias de desarrollo de una gran
mayora de peruanos. No obstante, se han dado algu-
nos avances ms significativos en reas rurales, en ciu-
dades intermedias y en diversas regiones del pas, y se
han ampliado las capacidades de participacin y deci-
sin pblica de la poblacin en pobreza en numerosos
espacios de dilogo, concertacin y consulta entre el
Estado y la sociedad.
404 Pero no combina pobreza calrica o dcit en otras capacidades humanas.
405 INEI. Condiciones de vida en el Per: Evolucin 1997-2004, ob. cit., pp. 85-86.
406 Chacaltana, J. Se puede prevenir la pobreza?, ob. cit. Para mayores detalles, vase la parte I, captulo 2.
Parte 3
DESAFOS
Y PROPUESTAS
Parte 3: Desaf os y propuestas 235
ESTE BALANCE nos muestra que, si bien en
estos cinco aos se han realizado importantes avan-
ces en la creacin de condiciones ms favorables
para reducir la pobreza y ha habido una relativa dismi-
nucin de esta, las brechas entre los ingresos se han
incrementado, los mecanismos de redistribucin son
dbiles y las diferencias sociales no han sido modifi-
cadas sustancialmente. No hemos logrado poner en
marcha estrategias integrales que articulen la poltica
econmica y las polticas sociales, movilizando al con-
junto de la sociedad en funcin de este objetivo. No
hemos conseguido hacer que los avances siendo
importantes lleguen a estar a la altura de las dimen-
siones de la pobreza en el pas y a la urgencia tica
de enfrentarla.
Como venimos proponiendo en los ltimos aos, es
necesario hacer un cambio de rumbo, para lo cual he-
mos hecho recomendaciones especficas. Tambin
planteamos un conjunto de urgencias que deben ser
asumidas de manera inmediata para no seguir da-
ando a las personas, desperdiciando capacidades
y perdiendo oportunidades. Finalmente, sealamos
que este cambio de rumbo y las recomendaciones
planteadas deben basarse en los derechos y respon-
sabilidades de todos los miembros de la sociedad y
concretarse en un nuevo pacto social.
1. Tres grandes desafos
A partir del balance realizado y la experiencia de la
MCLCP, se nos plantean tres grandes desafos: que
toda la sociedad se comprometa en la superacin de la
pobreza, que la economa sea ms eficaz en la tarea de
reducirla, y que el Estado se democratice y fortalezca
para garantizar la inclusin y la equidad. Para enfrentar-
los, consideramos que es necesario hacer un cambio
de rumbo orientado a poner en marcha una estrategia
integral de superacin de la pobreza.
1.1. Una sociedad sin indiferencia,
responsable por todos sus miembros
Para ser eficaz, la lucha contra la pobreza precisa el
compromiso de toda la sociedad. La superacin de las
discriminaciones tnicas, de gnero y de diverso tipo,
as como de las barreras econmicas para abrir opor-
tunidades a los excluidos, nos compromete a todos
en nuestro comportamiento diario. Implica reconocer
que somos parte de una misma comunidad humana
y poltica, donde la diversidad no supone discrimina-
cin ni exclusin sino ms posibilidades mltiples con
igual valor. Tenemos el reto de afirmar nuestro propio
desarrollo como personas, familias, empresas y co-
munidades diversas (religiosas, sociales, culturales y
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 236
polticas) y, a la vez, de vincular e integrar este desa-
rrollo con el de las otras personas, familias, empre-
sas y comunidades, construyendo metas y objetivos
compartidos en la perspectiva del bien comn. Esta
tica social, basada en la confianza, la asociatividad y
la solidaridad, es la base sobre la cual la lucha contra
la pobreza puede ser viable y sostenible. La necesaria
competencia econmica, social y poltica debe estar
inscrita y regulada en y desde una tica colectiva de
interdependencia y cooperacin. En el Per, esto es
un desafo pendiente.
Asimismo, sin una sociedad ms integrada, con par-
tidos que agreguen intereses y organicen propuestas
globales que incorporen el bien comn, no ser posi-
ble fortalecer el Estado y su capacidad de represen-
tacin poltica.
1.2. Una economa al servicio del
desarrollo de todas las personas
La reduccin de la pobreza debe lograrse, en primer
lugar y principalmente, por medio de la generacin de
empleo digno. Ese es el aporte fundamental y la base
de la legitimidad del orden econmico. Para ello, es ne-
cesario orientar clara y firmemente las polticas econ-
micas en torno a objetivos sociales vinculados con el
bienestar de la poblacin y el ejercicio de sus derechos
y responsabilidades como ciudadanos.
La economa es un medio, un instrumento para el de-
sarrollo de las personas y los pueblos, y no a la inversa.
Por eso, es necesario discutir pblicamente su orienta-
cin y dar cuenta de ella a la poblacin en forma per-
manente. Es necesario que los actores econmicos
tanto la gran empresa como la mediana, pequea y
microempresa definan sus intereses con responsa-
bilidad social; es decir, articulen estos intereses con el
bienestar general, participando en la discusin pblica
y en los espacios de concertacin.
Poner la economa al servicio del desarrollo de las
personas significa que los beneficios de las medi-
das tomadas en este campo deben incluir a todos,
y tambin considerar a todos como agentes y ge-
neradores de riqueza, poniendo en valor nuestra
diversidad cultural y ambiental, as como muchas
de las capacidades acumuladas por las personas y
localidades que actualmente estn en situacin de
pobreza.
1.3. Un Estado democrtico y
fortalecido al servicio de toda la
sociedad
En una sociedad fragmentada como la peruana, con
enormes desigualdades internas en materia de ca-
lidad de vida y de poder de decisin, se requiere
profundizar la democratizacin del Estado y, sobre
esa base, fortalecerlo como institucin pblica, ga-
rante de la construccin de equidad y del ejercicio
de derechos y responsabilidades. Democratizacin y
fortalecimiento del Estado son procesos ntimamente
ligados, si queremos que este, a diferencia de un
Estado dictatorial, est efectivamente al servicio de
toda la sociedad.
Sin un Estado democrtico y fortalecido, que tenga una
mejor capacidad de expresar y representar a las mayo-
ras de la sociedad, que afiance su presencia en todo el
territorio nacional y que regule y haga cumplir con firme-
za los deberes y derechos de todos los ciudadanos, no
es posible lograr un crecimiento econmico con inclu-
sin, ni polticas sociales universales que sirvan a todos
los ciudadanos por igual.
La Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Po-
breza propone la participacin, el dilogo y la concer-
tacin como estrategia de encuentro, reconocimiento
y construccin de una sociedad comn y un Estado
democrtico que la represente.
Parte 3: Desaf os y propuestas 237
2. Recomendaciones
Las nueve recomendaciones que presentamos buscan
aportar en aspectos que consideramos decisivos para
enfrentar los tres grandes desafos planteados en este
balance. Las cuatro primeras se refieren a responsa-
bilidades desde la sociedad; las dos siguientes, a las
necesarias transformaciones en la economa, donde
cabe una responsabilidad central a los actores econ-
micos y al Estado, y las tres ltimas se plantean como
polticas para la transformacin del propio Estado y los
servicios que brinda. Al interior de cada recomenda-
cin tambin se incluyen propuestas de medidas ms
especficas. Estas propuestas se formulan desde la
experiencia y el quehacer de la MCLCP, considerando
los temas especficos que hemos trabajado con mayor
profundidad.
2.1. Para una sociedad responsable
de todos sus miembros
Reconocer a las personas en situacin
de pobreza como sujetos de derecho y
actores principales de su desarrollo
La afirmacin de los derechos y deberes de las perso-
nas y familias en situacin de pobreza supone partir de
reconocerlos como actores, identificando sus estrate-
gias de salida de la pobreza, apoyando sus esfuerzos,
e integrando estos esfuerzos en estrategias comunes
de desarrollo. La promocin del desarrollo econmico y
social realizado por las instituciones pblicas y privadas
debe incidir en la apertura de oportunidades a partir de
estas estrategias.
Fortalecer las capacidades de organizacin
y representacin de la sociedad,
particularmente de los sectores ms
excluidos
Es necesario consolidar el desarrollo de actores asocia-
tivos, con capacidad de agregar intereses dispersos,
incluyendo a los ms excluidos y en comunicacin
permanente con ellos. El fortalecimiento de los di-
versos actores en la sociedad y la construccin de
mayores contrapesos frente a las actuales asimetras
de poder resultan indispensables para dar mayor via-
bilidad e incidencia a los procesos de concertacin,
as como para democratizar la representacin pol-
tica que los partidos polticos y el Estado busquen
organizar y expresar. Las organizaciones sociales y
gremiales tienen el reto de:
Fortalecerse institucionalmente, profundizando la
democracia interna, para valorar y volver a legitimar
los canales de representacin.
Mejorar y desarrollar su capacidad propositiva en
un escenario en el cual la denuncia y la reivindica-
cin no son suficientes para construir el bien comn
y consolidar la democracia.
Mejorar los mecanismos de articulacin de estas
organizaciones en funcin de propuestas integra-
doras que, respetando las diferencias y especi-
ficidades, pongan el acento en los elementos co-
munes, fortalecindolos y abriendo espacios para
incorporar a los ms excluidos.
Mayor incidencia de la sociedad en el
desarrollo de polticas pblicas
El necesario dilogo continuo entre la sociedad civil
y el Estado se hace posible con una sociedad activa
en el seguimiento de las polticas pblicas y la ges-
tin estatal.
La sociedad peruana es rica en conocimientos, solu-
ciones y experiencias generadoras de progreso y bien-
estar, la mayor parte de las veces dispersas y no traba-
jadas como propuestas para el desarrollo de polticas.
Asimismo, hay diversos esfuerzos autnomos, como
redes, campaas y movilizaciones dirigidas a incidir en
las polticas pblicas. Es necesario extender y consoli-
dar esta labor, dndole continuidad, formando opinin
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 238
pblica y mejorando las condiciones para el uso ciuda-
dano de diversos mecanismos de incidencia.
Dar prioridad a temas ejes en la lucha contra la po-
breza empleo digno, seguridad alimentaria, educa-
cin, salud y seguridad ciudadana y a los asuntos
urgentes con relacin a la infancia, planes de repara-
cin, proteccin del pequeo productor agrario y otros,
en una perspectiva intersectorial y de articulacin entre
poltica econmica y poltica social.
Mejorar la elaboracin de propuestas a manera de
instrumentos concretos de poltica pblica, desarro-
llando aprendizajes para la formulacin operativa de
las polticas y sus posibilidades de aplicacin desde
la administracin del Estado.
Fortalecer la participacin ciudadana en los espa-
cios de dilogo y concertacin entre el Estado y la
sociedad civil: Acuerdo Nacional, presupuestos par-
ticipativos, MCLCP, consejos de coordinacin loca-
les y regionales, as como en los diversos espacios
consultivos en polticas sectoriales y en la gestin de
programas sociales, favoreciendo formas de presen-
cia o representacin de los sectores ms excluidos.
Fortalecer las acciones y redes de vigilancia ciuda-
dana vinculadas con las campaas de incidencia,
dndoles orientacin y posibilidades de repercusin
pblica.
Continuar los esfuerzos de espacios de articula-
cin programtica desde la sociedad civil, como
las Conferencias Nacionales de Desarrollo Social
(CONADES) y sus versiones regionales (COREDES),
foros especializados como el Foro Educativo y el
Foro Salud, as como las redes y mesas temticas,
tanto en el mbito nacional como en las regiones.
Promocin de una tica de confianza,
cooperacin y solidaridad y de la funcin
educadora de la sociedad
La lucha contra la pobreza implica una nueva mane-
ra de relacionarnos como peruanos. Esto, a su vez,
implica transformar percepciones y costumbres basa-
das en la discriminacin, as como modificar estrate-
gias que excluyan a otros ciudadanos de la posibilidad
de ejercer sus derechos y acceder a los beneficios del
desarrollo. Para ello, adems de la accin en el siste-
ma educativo formal, es necesario potenciar la accin
educadora de la sociedad, expresada en la accin de
sus dirigentes sociales y autoridades polticas, la ac-
cin de las organizaciones sociales y los medios de
comunicacin, al igual que diversos espacios educa-
tivos no formales vinculados directamente con el que-
hacer y las necesidades de la poblacin.
Fortalecer los diversos movimientos culturales y
sociales que contribuyen a visibilizar, en el espa-
cio pblico, las diversas discriminaciones: tnicas,
de gnero, socioeconmicas y otras, proponiendo
formas alternativas de relacin y polticas pblicas
que las hagan efectivas.
Contribuir a fortalecer y generar espacios de en-
cuentro y reconocimiento de actores diversos en
el pas, valorando sus identidades y aspiraciones.
Los medios de comunicacin tienen un papel cen-
tral en esta funcin integradora; es necesario que
eleven la calidad de su programacin y que asu-
man su responsabilidad en la formacin de la opi-
nin pblica.
Promover y fortalecer el dilogo y la concertacin
como mecanismos para enfrentar los conflictos.
2.2. Para una economa al servicio
del desarrollo de las personas
Crecimiento econmico con inclusin de
las mayoras
La base econmica es de primordial importancia para
la lucha contra la pobreza y para lograr el reconoci-
miento elemental de la dignidad de todos y cada uno
de los peruanos: es preciso ofrecer la posibilidad de
un empleo digno tanto a los asalariados y trabajadores
Parte 3: Desaf os y propuestas 239
familiares como a los trabajadores independientes y pe-
queos empresarios. El criterio de inclusin y el objetivo
social de generacin de empleos dignos deben ser los
fundamentos para la definicin de la poltica econmica.
Esta meta debe comprometer la imaginacin de todos
los actores desde sus diferentes particularidades, y la
creatividad tcnica de los especialistas. El Acuerdo Na-
cional aporta ya un conjunto de polticas para avanzar
en esta direccin.
Frente a una estructura de productividades heterog-
nea, con amplias brechas en los ingresos y poco articu-
lada, el objetivo es establecer sinergias de crecimiento
entre los tres grandes grupos de empresas: el grupo
lder, pequeo y de alta productividad; los sectores me-
dios, y el amplio sector de unidades econmicas pe-
queas, por lo general de muy baja productividad.
407

a) En el corto y mediano plazo: llevar a la prctica el
Pacto Social por la Inversin y el Empleo Digno del
Acuerdo Nacional
El pacto plantea mejorar la vinculacin entre productivi-
dad y salarios, para que los incrementos en productivi-
dad sean mejor distribuidos y contribuyan a la expansin
del mercado interno, necesaria para la produccin de las
MYPE y de los pequeos productores agrarios. Es preci-
so concertar voluntades para su efectivo cumplimiento.
b) En el mediano y largo plazo: elevar la productividad
de pequeas empresas urbanas y rurales y diversi-
car la produccin
Para estos efectos, se propone establecer tres lneas
de conexin entre las empresas lderes e intermedias y
la pequea produccin:
i) Conectar la generacin de divisas con el aumento
de la productividad y ampliacin de mercados de
las PYME de todas las regiones del pas. Para ello
se requiere:
Aumentar de manera rpida y continua las expor-
taciones per cpita, lo que equivale a una expor-
tacin cada vez ms diversificada, con mayor ela-
boracin y contenido tecnolgico
408
y sin afectar el
medio ambiente.
Retener parte de las divisas generadas en el pas me-
diante negociaciones con las empresas exportadoras.
Usar una proporcin de esas divisas para la im-
portacin de conocimiento (equipos, maquinaria,
etctera) para las PYME, reduciendo la importancia
relativa de las importaciones agropecuarias.
Brindar facilidades crediticias y de capacitacin
a las PYME de todo el pas, para mejorar la orga-
nizacin empresarial, invertir ms en maquinaria y
equipo y comercializar en mercados cada vez ms
amplios.
ii) Conectar la recaudacin tributaria con la universali-
zacin, mejora y homogeneizacin de la calidad de
la enseanza y de la atencin a la salud y la se-
guridad ciudadana, lo que resulta necesario para la
creacin de capital humano. Para ello se requiere:
Elevar la recaudacin tributaria, reduciendo la evasin,
la elusin, la regresividad y la estrechez de la base.
409

Reducir la proporcin de gastos improductivos en
el presupuesto pblico del pas.
Elevar la proporcin del gasto pblico en educa-
cin, salud y seguridad ciudadana.
Homogeneizar la calidad de la enseanza, dando
prioridad a la elevacin de la calidad de la educa-
cin en las escuelas del mundo rural.
407 La propuesta que se expone a continuacin fue presentada por Javier Iguiiz asesor de la MCLCP y debatida en el VI Encuentro Nacional de las Mesas de
Concertacin, y sirve de referente para diversas propuestas de la Mesa, tanto en el Acuerdo Nacional como en otros espacios.
408 Es la orientacin de la decimoctava poltica de Estado en el Acuerdo Nacional.
409 El Acuerdo Nacional estableci la necesidad de una presin tributaria no menor al 18 por ciento del PBI.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 240
iii) Conectar la demanda nacional e internacional con
la oferta de las microempresas y PYME en todo el
pas. Para ello se requiere:
Reformar la legislacin laboral para generar una
mayor cooperacin entre empresarios y sindicatos
y lograr que los aumentos de productividad sean
mejor distribuidos y que contribuyan a la expansin
del mercado interno.
Dar prioridad al mantenimiento de las vas de trans-
porte existentes y mejorar el servicio de puertos y
aeropuertos. Ampliar la infraestructura de comunica-
cin electrnica, como condicin de un crecimiento
extendido en todo el territorio.
Mejorar la regulacin de las empresas de servicios
pblicos, fomentando una participacin adecuada
de los usuarios y reorientando su actividad para
asegurar la calidad en el servicio a consumidores y
pequeos productores.
Estimular el asociativismo empresarial, para lograr
economas de escala y la creacin de cadenas pro-
ductivas entre empresas industriales y comercializa-
doras, y pequeas empresas productoras del cam-
po y la ciudad.
Proyectar nuestra cultura y diversidad en
el impulso descentralizado del desarrollo
econmico
El desarrollo de capacidades productivas y competi-
tividad a partir de identidades y capacidades previas
demanda un impulso descentralizado de la econo-
ma del pas.
El desarrollo econmico regional y local no puede ser
resultado del apoyo que se brinde desde la poltica na-
cional: el esfuerzo fundamental es local y regional. Para
hacer ms viables competitivamente hablando las
iniciativas de los pequeos inversionistas en las diversas
regiones, y ms eficaz la promocin de la inversin de
los gobiernos regionales y locales, consideramos nece-
sario tomar en cuenta las siguientes orientaciones:
Una poltica de incentivos para agregar valor a la
produccin local mediante la transformacin de los
productos de la naturaleza, as como para absorber
tecnologa que permita aprovechar la gran diversi-
dad productiva del pas y promover la produccin
de calidad en pequea escala.
Una poltica educativa adecuada al medio en el que
se desenvuelve, que promueva el aprovechamiento
de los diversos recursos locales por empresarios
privados de la localidad.
Una poltica de mejora de las condiciones de vida
en las ciudades intermedias, con la finalidad de re-
tener en las regiones a una creciente proporcin de
sus mejores tcnicos y profesionales, desincentivan-
do la migracin hacia la capital o el extranjero.
Una poltica de apoyo a las zonas con mayor pobre-
za en el mbito provincial y distrital, que abra oportu-
nidades a estas zonas para aprovechar la promocin
del desarrollo econmico. Para ello, en esas zonas es
necesario combinar la universalizacin de las polticas
sociales y la focalizacin de los programas de apoyo
a la actividad productiva, de acuerdo con la vocacin
y potencialidad de los distintos mbitos territoriales y
con los recursos disponibles.
2.3. Para la democratizacin y
fortalecimiento del Estado
Profundizar democrticamente la
descentralizacin del Estado, fortaleciendo
las polticas nacionales de construccin de
equidad
La descentralizacin es una condicin importante en
la lucha contra la pobreza. Permite acercar el Estado
a la sociedad, distribuir con mayor equidad el poder
de decisin en los asuntos pblicos, articular las po-
lticas econmicas y sociales desde cada territorio,
y tener mejores condiciones para construir equidad,
al lograr mayor cercana para reconocer y manejar
las diferencias y discriminaciones de personas y
Parte 3: Desaf os y propuestas 241
grupos humanos. Por eso es una exigencia continuar-
la y profundizarla. Profundizar el proceso de descen-
tralizacin requiere fortalecer la rectora y los sistemas
nacionales. Desde esta perspectiva, proponemos las
siguientes medidas:
Dar un nuevo impulso a la descentralizacin.
Promover la articulacin de voluntades por la des-
centralizacin, convocando movimientos sociales,
liderazgos regionales y locales y a las diferentes
fuerzas polticas, con el fin de construir liderazgos
slidos en la conduccin del proceso.
Readecuar la normatividad. Readecuar las normas
generales a partir de los vacos e incongruencias
detectados durante el proceso.
Concretar la reforma del Poder Ejecutivo. Impul-
sar la reestructuracin orgnica de los ministerios,
fortaleciendo sus funciones de rectora, promocin,
seguimiento y evaluacin en concordancia con la
descentralizacin.
Impulsar la concertacin en los procesos de
transferencia. Promover acuerdos concertados
entre los sectores del Gobierno Nacional y los go-
biernos regionales y locales, para precisar las fun-
ciones especficas en cada nivel de gobierno, as
como los procesos de transferencia.
Fomentar las articulaciones al interior de los de-
partamentos, y entre ellos. Promover espacios de
coordinacin, planificacin conjunta y cooperacin
entre municipalidades y gobiernos regionales y de-
partamentales, generando procesos prcticos de
integracin alrededor de necesidades comunes,
proyectos y programas que sirvan de referente para
procesos futuros y progresivos de integracin regio-
nal, en cuya formulacin la experiencia y voluntad
de la base social tenga mayor protagonismo.
Dar prioridad al desarrollo y fortalecimiento de ca-
pacidades. Aplicar, de manera efectiva, un plan y
sistema nacional para el desarrollo y fortalecimiento
de capacidades de gobierno y administracin en
los mbitos nacional, regional y local, incluyendo
el fortalecimiento de actores e instituciones en la
sociedad civil, acorde con las nuevas funciones y
responsabilidades, para hacer sostenible la descen-
tralizacin.
Disear polticas nacionales de compensacin
para que la necesaria descentralizacin fiscal no
se convierta en un nuevo factor de generacin de
inequidad entre territorios al interior del pas.
Fortalecer democrticamente los sistemas na-
cionales de Rectora, Planificacin, Informacin,
Control y Evaluacin. La descentralizacin requiere
fortalecer elementos de centralizacin que posibili-
ten articular los diferentes niveles de gobierno.
Polticas sociales universales con
estndares bsicos de calidad
Si no se universalizan con calidad los servicios pbli-
cos, seguirn siendo reproductores y amplificadores de
la desigualdad. Las polticas sociales deben contribuir
a generar un piso bsico de capacidades, comn para
toda la sociedad peruana. Si no se trabaja firmemente
en este objetivo, la poblacin en pobreza no tendr las
suficientes condiciones para aprovechar las oportuni-
dades que le podra ir abriendo una economa inclusiva,
ni las suficientes capacidades para intervenir con fuerza
en las decisiones pblicas y los espacios de participa-
cin y concertacin. Sin el avance en este objetivo, los
programas de asistencia a la extrema pobreza queda-
rn descolgados, reducindose a un alivio transitorio.
Para ello es necesario:
Impulsar la equidad en la cobertura y calidad de
los servicios pblicos, particularmente en educa-
cin, salud y seguridad. Para ello, es preciso orien-
tar los recursos pblicos (humanos y financieros)
con equidad en el conjunto del territorio nacional,
particularmente en las zonas rurales, y diversificar
las estrategias de implementacin de los servicios,
considerando las diversas situaciones de las familias
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 242
e incorporando criterios de interculturalidad, es-
pacios de dilogo y comunicacin permanente y
mecanismos de monitoreo, control y vigilancia, que
pongan atencin a la calidad.
Desarrollar polticas de provisin de agua segura,
saneamiento, energa y comunicaciones hacia las
poblaciones excluidas, como servicios con condi-
ciones de calidad y sostenibilidad y no simplemente
como infraestructura.
Desarrollar plataformas de apoyo exibles dirigidas
a las familias en pobreza, tomando en cuenta sus
condiciones y particularidades regionales (rurales-
urbanas-semiurbanas) y sus propias estrategias de
salida de la pobreza. Apoyar sus estrategias de di-
versificacin de ingresos y reduccin de riesgos, e
introducir criterios de diferenciacin, flexibilidad y ar-
ticulacin de los programas sociales, incorporando
los circuitos informales de prestacin de servicios,
valorando los saberes y redes sociales y dndoles
ms pertinencia. Es necesario poner a disposicin
de las familias un abanico de servicios y apoyos es-
pecficos que, articulados con el desarrollo de las
polticas universales, las ayuden a organizar estrate-
gias acumulativas de salida de la pobreza.
Desde este enfoque, es necesario redisear los
actuales programas de asistencia, as como dar
continuidad al programa J untos. Al fortalecer las
condiciones de las propias familias para el acceso
de la infancia a la salud y la educacin, este pro-
grama puede servir de plataforma para identificar
las necesidades bsicas de las familias en extrema
pobreza, promover la llegada de los servicios p-
blicos y la articulacin de diversas intervenciones
de apoyo. A partir de estas potencialidades del
programa, es necesario su progresivo perfeccio-
namiento y evaluacin por un periodo prolongado
de intervencin.
Dar peso y prioridad a las polticas promocionales
y preventivas para evitar la prdida de capacidades
humanas, en particular el dao a la primera infancia.
Tomar en cuenta el recargo de trabajo en la eco-
noma del cuidado en las familias en pobreza. Es
necesario promover servicios pblicos que alivien el
cuidado de los miembros de la familia, particular-
mente de la mujer (guarderas, atencin a ancianos,
etctera) y, a la vez, seguir desarrollando formas de
apoyo a las familias frente a emergencias traumti-
cas como enfermedades, discapacidad o eventos
catastrficos.
Hacer efectiva la intersectorialidad como impe-
rativo tico en la atencin de los ciudadanos.
Poner al centro a la persona humana demanda, a
quienes proporcionan los servicios sociales, que
asuman una perspectiva intersectorial. Sin esta,
los criterios de atencin estn orientados por en-
foques segmentados y parciales subordinados
a la lgica institucional interna de los sectores,
y no necesariamente por las necesidades y re-
querimientos de las personas que se acercan a
los servicios. La intersectorialidad es un imperati-
vo tico, en la medida en que supone cambiar el
referente de la accin y ordenarlo en funcin del
inters superior de los ciudadanos.
Lograr servicios pblicos amigables y ecientes.
El maltrato en la atencin de los servicios pblicos
es uno de los principales reclamos de las familias
en situacin de pobreza. Es necesario poner en
marcha medidas especficas para que los servicios
sean amigables, clidos en su trato y eficientes en
su prestacin, independientemente de la condicin
econmica, cultural o tnica de los ciudadanos.
Dar formacin especializada al servidor pblico
para manejar la diversidad cultural y las situacio-
nes de discriminacin y exclusin. Un aspecto im-
portante de esta formacin debe ser el conocimien-
to de todo funcionario pblico de las lenguas que se
hablan en su jurisdiccin.
Incrementar sustantivamente los recursos en
educacin, salud, agua segura y seguridad ciu-
dadana, incrementando los aportes al presupuesto
Parte 3: Desaf os y propuestas 243
pblico del Gobierno Central, mejorando la eficien-
cia en el gasto y canalizando, mediante los presu-
puestos regionales y locales, recursos provenientes
del canon y regalas.
Polticas pblicas que contribuyan
a consolidar y mejorar los procesos
participativos y de concertacin, as
como el ejercicio de la transparencia y la
rendicin de cuentas
Se requiere ampliar los espacios pblicos que per-
mitan construir una visin de pas que incluya la
diversidad que caracteriza al Per, as como insti-
tucionalizar los procedimientos de decisin que con-
soliden los mecanismos tanto representativos como
participativos.
Contribuir a consolidar el foro del Acuerdo Nacio-
nal como espacio de concertacin entre los dife-
rentes actores nacionales: Estado, sociedad civil,
empresariado y partidos polticos, estableciendo
mecanismos permanentes de consulta para asun-
tos y normas de importancia especial para el pas.
Contribuir a consolidar los procesos de planica-
cin concertada y los presupuestos participativos,
ajustando el sistema presupuestal para ampliar los
rubros de consulta, ofreciendo informacin oportu-
na, desarrollando capacidades institucionales perti-
nentes en los distintos niveles del Estado y mejoran-
do los mecanismos de participacin.
Contribuir a consolidar la MCLCP como sistema
nacional de participacin y concertacin entre el
Estado y la sociedad civil en la problemtica de
la pobreza, estableciendo mecanismos que con-
dicionen la resolucin de temas especficos, as
como canales de informacin inmediata para el
seguimiento nacional de los principales programas
sociales.
Mejorar el marco normativo relativo a los CCR y CCL
y los Consejos Consultivos Sectoriales, para am-
pliar la participacin de la sociedad civil en este tipo
de organismos, impulsar su funcionamiento y precisar
mecanismos para la obligatoriedad de la consulta y la
manera de procesarla.
Disear sistemas de participacin en la gestin de
las polticas y programas sociales, desarrollando un
mayor dilogo con las dinmicas locales y comuna-
les, estableciendo sistemas que integren espacios
participativos, dando prioridad a los generados por
las propias comunidades locales y evitando la multi-
plicacin y superposicin de instancias.
Efectivizar ampliamente las normas de transpa-
rencia, neutralidad y rendicin de cuentas en los
distintos niveles del Estado, mejorando la calidad de
estos procesos.
Incluir en los sistemas de control la exigencia del
funcionamiento de los procesos participativos, de
concertacin y de consulta, as como de transpa-
rencia, neutralidad y rendicin de cuentas.
Es preciso sealar que una condicin necesaria para que
las polticas propuestas se lleven a cabo con consisten-
cia es abordar integralmente la reforma de la adminis-
tracin pblica. En esta reforma an pendiente es
necesario llamar la atencin sobre algunos aspectos de
mayor importancia en la lucha contra la pobreza:
La articulacin de la planificacin concertada a es-
cala nacional, as como efectivos sistemas de se-
guimiento y control de la calidad de las polticas y
servicios que presta el Estado.
Una adecuada poltica de formacin y evaluacin
del servidor pblico, que contribuya a su eficacia e
institucionalidad.
La importancia decisiva de la reforma de la adminis-
tracin de justicia, frente a lo cual la CERIAJ US ha
elaborado ya una propuesta integral y concertada.
La necesidad de enfrentar la corrupcin, tanto la
grande como la pequea y cotidiana, enquistada
en las estructuras de funcionamiento del Estado.
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 244
3. Lo urgente y prioritario
En este apartado, establecemos la urgencia de atender
situaciones graves que estn deteriorando seriamente
la vida de las personas y que no son atendidas con la
premura necesaria. Distinguimos este concepto del de
emergencias, el que entendemos como la ocurrencia
sbita de situaciones catastrficas pero no permanentes.
Somos conscientes de que distintos sectores pblicos y
actores de la sociedad han puesto empeo en enfren-
tar muchas de estas situaciones y que requieren mayor
apoyo y recursos para cumplir a cabalidad su funcin.
Planteamos atender con urgencia las siguientes ne-
cesidades:
3.1. La proteccin inmediata de la
niez
En las nias y los nios, en especial de las zonas rura-
les, es donde se concentran los daos irreparables de
la pobreza. Enfrentar esta situacin exige atender con
urgencia lo siguiente:
Control del embarazo y parto seguro. La mortali-
dad materna sigue estando entre las ms altas en la
regin.
Inscripcin oportuna del nacido vivo. El subregistro
se estima en 25 por ciento.
Control del crecimiento y desarrollo. Atencin al neo-
nato menor de 29 das y al nio menor de 5 aos.
Nutricin adecuada. Se mantiene un elevado 25
por ciento de desnutricin en nios menores de 5
aos. Es necesario ofrecer un complemento nutri-
cional cuando sea necesario, y agua segura.
Mejora en la calidad de los aprendizajes. Educacin
Inicial y Primaria de calidad y entornos favorables.
Esta proteccin demanda una accin intersectorial
fluida, basada en un compromiso poltico serio de los
titulares sectoriales (a partir del Acuerdo Nacional, el
Plan Nacional de Apoyo a la Infancia y en cumplimiento
de los Objetivos del Milenio), as como sistemas efecti-
vos de control y rendicin de cuentas. Tambin se re-
quieren compromisos interinstitucional entre el Estado y
la sociedad civil, articulando esfuerzos e incorporando
la vigilancia ciudadana. Es necesario dar continuidad
en los prximos aos a la prioridad establecida para la
atencin a la infancia en la Ley de Presupuesto Pblico
de 2006 y en la Ley de Equilibrio Fiscal, y vigilar su efec-
tivo cumplimiento.
3.2. Cumplir el Plan de Reparaciones
a las vctimas del conicto armado
interno
Las vctimas no solo son muy numerosas sino que, en
gran proporcin, pertenecen a los sectores ms po-
bres y excluidos. Si queremos vivir con dignidad en el
pas, no se puede seguir postergando el cumplimiento
del PIR. Las urgencias en este mbito vienen de mu-
chos aos atrs: ancianas y ancianos desprotegidos;
mujeres abandonadas y desarraigadas, con responsa-
bilidades familiares (hijos/nietos); adolescentes y jve-
nes cuyas posibilidades de desarrollo estn truncadas,
muchos de ellos con lesiones, enfermedades fsicas o
mentales. Es preciso dar prioridad a las acciones ne-
cesarias y asignar, en el ms breve plazo, las partidas
presupuestales para cumplir con esta deuda nacional.
3.3. Medidas urgentes de proteccin
de la salud de las personas
Hay diversos factores graves de desproteccin de la
salud de las personas, frente a los cuales es necesario
tomar medidas con efectos inmediatos, concentrando
las fuerzas necesarias.
Control de la calidad del agua. La mala calidad
del agua es una de las principales fuentes de
Parte 3: Desaf os y propuestas 245
enfermedad en las poblaciones en situacin de po-
breza. Es preciso regular, controlar y vigilar los siste-
mas de suministro de agua no convencionales, as
como ampliar la red pblica.
Ampliacin del Seguro Integral de Salud y es-
tablecimiento de un fondo comn para atender
enfermedades catastrcas. La mayora de la
poblacin est desprotegida: 59,5 por ciento no
tiene ningn tipo de seguro. El Seguro Integral de
Salud, orientado a la poblacin en pobreza, ape-
nas cubre a 28,7 por ciento de la poblacin, y lo
hace solo en el nivel bsico pues no atiende las
enfermedades ms complejas.
Control de la malaria, la tuberculosis, el VHS Sida
y otras enfermedades trasmisibles graves. La ma-
laria es uno de los principales problemas de salud
pblica en el Per, y la padece principalmente la
poblacin en situacin de pobreza. La OMS estima
que alrededor de 2,5 millones de habitantes del
pas viven en reas de alto y muy alto riesgo. La tu-
berculosis an mantiene una importante presencia,
estando, tambin, estrechamente vinculada con la
pobreza y la malnutricin. El VHS Sida est incre-
mentando su incidencia, y la poblacin an tiene
una baja percepcin del riesgo. Es preciso forta-
lecer las campaas de prevencin y realizar una
estricta vigilancia y tratamiento, as como proteger
los presupuestos asignados a estos programas.
3.4. Mejorar los aprendizajes
bsicos en razonamiento lgico-
matemtico, comunicacin integral
y valores ciudadanos, y atender la
infraestructura escolar en riesgo
Es urgente impulsar la movilizacin nacional en favor de
aprendizajes bsicos de calidad, dando prioridad a las
zonas rurales y en pobreza. Para ello, es necesario incidir
en dos factores clave: (i) la calidad del proceso educati-
vo, incidiendo en las condiciones necesarias para lograr
esta mejora (el MINEDU ha dado prioridad al acompa-
amiento pedaggico a docentes en aula, el control de
asistencia de profesores y alumnos, la capacitacin a
docentes y la atencin a infraestructura escolar en con-
diciones de riesgo, pero es necesario, a partir de este
seguimiento, poner especial atencin a la pertinencia lo-
cal de los aprendizajes y a criterios de interculturalidad);
(ii) el desarrollo de entornos favorables: salud, nutricin,
identidad y, en general, los estmulos que proporciona el
entorno. Para ello es indispensable atender el conjunto
de urgencias que estamos planteando.
3.5. Incremento peridico del salario
mnimo vital, que lo haga converger
con la canasta de subsistencia
familiar
Es necesario que el salario mnimo vital responda al
concepto de empleo digno planteado por el Acuerdo
Nacional y, por lo tanto, que se rija por la canasta de
subsistencia familiar. De este modo se estableceran
criterios predictibles, acordes con el criterio del costo
de produccin. Tambin es preciso recuperar la depar-
tamentalizacin del salario mnimo vital, dada la variedad
territorial de costos de la canasta familiar.
3.6. Impulsar decididamente el
empleo juvenil
De acuerdo con el ltimo censo, la poblacin joven (15
a 19 aos) asciende a 2,7 millones de peruanos, de los
cuales poco ms de 300 mil ingresan anualmente al
mercado de trabajo en busca de empleo. Por edades,
este segmento poblacional presenta, recurrentemente,
las tasas de desempleo abierto ms elevadas (16 por
ciento de la PEA) y las condiciones de trabajo de mayor
precariedad (cerca del 57 por ciento en condiciones de
subempleo).
Considerando que una insercin laboral inicial precaria
tiene mayor probabilidad de perpetuar tal condicin, es
Secci n 1: Bal ance de l a l ucha contra l a pobreza 20012006 246
necesario aplicar polticas activas que mejoren las califi-
caciones laborales de la poblacin joven (mayor cober-
tura de ProJ oven y de los programas para las MYPE) y
que los programas de empleo e ingreso temporal ac-
tualmente en operacin (A Trabajar Urbano) se fo-
calicen prioritariamente en este segmento poblacional,
ampliando su cobertura.
3.7. Erradicar la violencia familiar
La violencia familiar afecta a una proporcin importante
de hogares en nuestro pas. Esta situacin demanda
que las autoridades e instituciones del conjunto de la
sociedad dediquen esfuerzos y recursos a contrarres-
tar sus causas y que apliquen, con mayor iniciativa
y recursos, los programas contra este tipo de flagelo
que afecta drsticamente el desarrollo saludable de
las personas, poniendo especial atencin en la edu-
cacin de las nias. El maltrato infantil tiene especial
gravedad, tanto porque las vctimas no pueden defen-
derse solas cuanto porque en ellas las secuelas son
an ms profundas.
3.8. Detener drsticamente la
contaminacin ambiental que est
afectando gravemente la vida de las
personas
Es urgente detener la accin contaminante, altamente
nociva, que est afectando a poblaciones enteras en
diversos lugares del pas. Particularmente emblemticos
son los casos de La Oroya, Callao y Huepetuhe, en Ma-
dre de Dios, entre otros. Es necesario detener la accin
contaminante, exigir el cumplimiento de las normas de
manejo ambiental y reparar los daos causados. El Es-
tado debe tener la firmeza necesaria para poner la vida
y la salud de las personas en primer lugar. Asimismo,
es urgente desarrollar polticas de prevencin, regulan-
do y normando los aspectos de manejo ambiental en
la explotacin de recursos naturales que no se hayan
previsto y su relacin con las poblaciones.
3.9. Reforzar la seguridad ciudadana
La carencia de seguridad afecta de manera mucho ms
aguda a las familias en situacin de pobreza, con dbil
cobertura de servicios y baja calidad en la atencin. Es
urgente asegurar una presencia policial disuasiva en las
zonas populares, as como detener la corrupcin al in-
terior de la polica que debilita su capacidad de accin.
Para ello es necesario reimpulsar la reforma policial en
sus diferentes dimensiones.
4. A manera de conclusin: un
nuevo pacto social que establezca
una conexin nueva entre
economa, empleo y bienestar
Hacer confluir voluntades para cambiar de rumbo,
a fin de colocar la lucha contra la pobreza como
prioridad nacional y tener mayor eficacia en redu-
cirla, requiere construir a partir de las polticas de
Estado del Acuerdo Nacional, lo avanzado en este
periodo y el horizonte de propuestas aqu plantea-
do un nuevo pacto social que establezca una co-
nexin nueva entre economa, empleo y bienestar de
la poblacin.
410

4.1. Un desafo poltico que requiere
enriquecer nuestra democracia
Lograr mayor eficacia en la lucha contra la pobreza
en el pas no es un problema tcnico relacionado con
el logro de mayores niveles de eficiencia en el gasto
410 Vase la relatora de la Mesa de Dilogo convocada por la MCLCP sobre Desarrollo y Programas Sociales. Lima, abril de 2005.
Parte 3: Desaf os y propuestas 247
social. Es, en primer lugar, un problema poltico, que
consiste en lograr una reformulacin concertada de
las polticas bsicas de desarrollo del pas. Es decir,
se requiere replantear en qu tipo de pas queremos
convivir como peruanos. Lograr este pacto deman-
da una mayor articulacin de la sociedad, ampliar su
participacin, concertar objetivos comunes y enri-
quecer nuestra democracia.
4.2. Construir el pas como lugar
digno para las personas en situacin
de pobreza
Este pacto debe basarse en los derechos y responsa-
bilidades de todos los peruanos como ciudadanos de
este pas. Es el compromiso con la construccin de un
pas que reconozca y d cabida a las familias en situa-
cin de pobreza y sea digno de sus esfuerzos.
4.3. Un Plan Nacional de Desarrollo
Integral que tenga como eje la
superacin de la pobreza
La superacin de la pobreza debe ser una orientacin
central de un necesario plan de desarrollo integral del
pas y, por lo tanto, debe ser un componente trans-
versal al conjunto de polticas. Es la nica manera de
enfrentar articuladamente la multidimensionalidad de la
pobreza y dar consistencia estratgica a las acciones
para superarla. De lo contrario, la relegamos a polticas
estrechas y desconectadas que se terminan agotando
en la asistencia.
4.4. Poner a las personas y a la
localidad como puntos de partida
Para la construccin de este plan y ruta de accin,
es necesario partir de la situacin, necesidades y
derechos de las personas y familias en cada locali-
dad, haciendo confluir en ella a los diversos actores:
Estado, sociedad civil y sector empresarial, diseando
soluciones locales y planteando, a la vez, las necesa-
rias exigencias y articulaciones en los mbitos regional
y nacional, cuando sea preciso.
4.5. Mayor riqueza para todos
Es preciso reconocer que la construccin de una so-
ciedad peruana ms inclusiva y la convivencia en una
sociedad sin discriminaciones conlleva una mayor ri-
queza para todos ricos y pobres, incluidos y exclui-
dos, no solo porque representa una mejor calidad
de vida, sino tambin porque ampla las oportunidades
y las opciones para todos (mercados, conocimientos,
paz, creatividad, relaciones de confianza) y genera
mltiples sinergias.
Bi bl i ograf a 249
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Seccin 2
EL PAPEL
DE LA MESA DE CONCERTACIN PARA
LA LUCHA CONTRA LA POBREZA
ndice
Seccin 2
El papel de la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza
Introduccin
Captulo 1. Contexto, creacin y construccin nacional de la MCLCP
1. Antecedentes
2. El contexto de creacin de la Mesa y su marco legal
3. Objetivos y funciones de la MCLCP
4. Composicin actual de los Comits Ejecutivos de la MCLCP
5. La construccin nacional de la Mesa. Las etapas del camino recorrido
5.1. Etapa inicial de institucionalizacin del espacio
5.2. Etapa de expansin y crecimiento
5.3. Etapa de ubicacin en el nuevo escenario regional y apoyo al proceso de regionalizacin
5.4. Etapa de consolidacin de la estrategia de concertacin e incidencia en los criterios de priorizacin en
las polticas pblicas
5.5. Etapa actual de fortalecimiento de las mesas en el mbito local e incidencia en el proceso electoral
desde la concertacin
Captulo 2. El papel desempeado por la MCLCP
1. Un espacio de articulacin y concertacin entre el Estado y la sociedad civil
2. Un espacio que aporta un nuevo enfoque en la lucha contra la pobreza
3. Una red nacional de participacin y desarrollo de capacidades
3.1. La MCLCP como medio privilegiado para canalizar la participacin de la sociedad civil en consultas y
espacios interinstitucionales
3.2. Enfoque participativo de la MCLCP: una escuela de liderazgo y de desarrollo de capacidades
3.3. Las herramientas de apoyo al funcionamiento de la Red Nacional de la MCLCP
Orientaciones de funcionamiento y organizacin y Cdigo de tica
Reuniones y talleres de coordinadores, encuentros nacionales y visitas
El portal y el boletn de la MCLCP
4. Un espacio de mediacin y dilogo frente a los conflictos sociales
Captulo 3. Logros y lmites en el trabajo de la Mesa
1. Redefinicin de la poltica econmica y las polticas sectoriales en funcin de objetivos sociales
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Secci n 2: El papel de l a Mesa de Concertaci n para l a Lucha contra l a Pobreza 4
1.1. Lograr cambios en la distribucin (inequitativa) del presupuesto nacional, a la vez que generar una
cultura de responsabilidad en el conjunto de la sociedad respecto del manejo de los presupuestos
pblicos: los avances alcanzados deben consolidarse
1.2. Avanzar hacia una poltica econmica integral: se ha logrado construir consensos, pero hay resistencias
a su puesta en prctica
1.3. Contar con un Marco Macroeconmico Multianual que incorpore de manera permanente las proyec-
ciones referidas a condiciones y calidad de vida de la poblacin y sobre las previsiones en materia de
impactos en estas de las medidas econmicas y las polticas pblicas: se ha conseguido establecer
espacios de dilogo que deben mantenerse y profundizarse
2. Institucionalizacin de la participacin de la ciudadana en el diseo, toma de decisiones y seguimiento de las
polticas pblicas
2.1. Promover la participacin ciudadana en los procesos de elaboracin de Planes de Desarrollo Concertado
y Presupuesto Participativo: rol decisivo de la MCLCP en la generalizacin de estos procesos
2.2. Atencin activa y permanente a la incorporacin de sectores excluidos y de actores que no estn
suficientemente presentes en la MCLCP: logros an limitados
2.3. Promover la vigilancia ciudadana: aprendizaje mutuo entre sociedad civil y Estado que ha logrado
avances y requiere de continuidad
3. Contribucin al proceso de descentralizacin del pas para mejorar la eficacia, eficiencia y transparencia del
Estado
3.1. Apostar por la promocin de la descentralizacin del pas: se impuls la participacin ciudadana en el
proceso
3.2. Mejorar las competencias de gestin en los niveles subnacionales y ampliar la participacin de la ciu-
dadana: logros importantes pero insuficientes
4. Una poltica social centrada en las personas que garantice una base mnima universal e igualdad de oportuni-
dades para todos
4.1. Contribuir al ordenamiento y coordinacin de las polticas sociales, articulndolas con los Planes
Concertados de Desarrollo: hay avances, pero no con la velocidad necesaria
4.2. Participar activamente en el Acuerdo Nacional, para generar consensos y acuerdos sobre las polticas
de Estado que orientan las polticas sociales: un logro que afronta el reto de la continuidad
4.3. Hacer realidad la prioridad de los nios y las nias: hubo avances interesantes, pero no en la magnitud
necesaria
5. Atencin especial a la poblacin rural
5.1. Aportar al reconocimiento de la plena ciudadana de los peruanos y peruanas de las zonas rurales: se
ha avanzado, pero la tarea an sigue pendiente
5.2. Dar seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones de la CVR: se ha logrado avanzar, pero se
encuentran todava fuertes resistencias
5.3. Orientar el programa J untos hacia la poblacin rural en extrema pobreza y afectada por la violencia
poltica: se debe continuar la tarea garantizando las prioridades propuestas
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Captulo 4. Logros y lmites en el trabajo de la Mesa
1. Mantener la prioridad de la lucha contra la pobreza en la agenda nacional
2. Profundizar y fortalecer los procesos que ha venido impulsando
3. Ampliar y fortalecer la presencia de los ms pobres en las mesas de todos los mbitos
4. Desarrollar metodologas de intervencin y seguimiento que se vayan adecuando a la variedad de procesos con
los cuales se articula la MCLCP
Bibliografa
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LA DESCRIPCIN DEL PANORAMA Y EL BALANCE de la lucha contra la pobreza realiza-
dos en la seccin 1 consideraron la accin del Estado y la sociedad peruanos en su conjunto a lo largo del periodo
2001-2006.
Ahora analizaremos el papel jugado en esta etapa por la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza
(MCPLP) creada en 2001 durante el Gobierno de Transicin, y que constituye una experiencia indita en Amrica
Latina para abordar el combate a la pobreza.
El primer captulo trata sobre el contexto histrico-poltico y social en el que fue creada la MCLCP, y el proceso
de construccin nacional de este espacio. El segundo captulo resea las caractersticas centrales de la funcin
desempeada por la MCLCP. El tercer captulo ms extenso evala los logros y lmites del trabajo realizado,
guindose por los principales compromisos de la Carta Social. Finalmente, el cuarto captulo presenta los desafos
que se le plantean a la MCLCP en el prximo periodo.
Esta evaluacin concibe la experiencia de la Mesa como espacio en proceso de construccin, desde la prctica
de sus actores y en dilogo con la realidad. Este enfoque transversal nos permite evaluar la accin de la Mesa en
una tensin siempre presente entre:
El mandato de la Mesa, sealado en los decretos que le dan origen, el que se constituye en referencia
permanente.
La decisin y voluntad de los actores, que comprende lo que estos acuerdan y deciden hacer segn las
posibilidades y capacidades con que cuentan; y
Los escenarios y coyunturas con relacin a situaciones y procesos nacionales, regionales y locales, como
parte de su lectura y compromiso con la realidad.
Introduccin
I ntroducci n 7
Secci n 2: El papel de l a Mesa de Concertaci n para l a Lucha contra l a Pobreza 8
Consideramos que esta manera de evaluar posibilita una lectura menos lineal y ms dinmica de estos cinco aos
de lucha contra la pobreza y de promocin del desarrollo humano desde la Mesa.
Es importante advertir que la MCPLP es un espacio creado para alcanzar consensos y acuerdos entre sus diferen-
tes miembros, lo que implica que la evaluacin de sus logros estriba fundamentalmente en su labor concertadora,
pues las actividades para la puesta en prctica de esa concertacin las realizan sus miembros y no directamente
la Mesa como tal.
A lo largo de esta seccin se intercalarn recuadros que ilustran experiencias llevadas a cabo en las regiones. En
su gran mayora, la informacin que contienen ha sido tomada de los documentos elaborados por las mesas re-
gionales en el marco del balance general de los cinco aos de existencia de la MCLCP. Otros tienen como fuente
estudios especficos que la Mesa encarg para profundizar su conocimiento sobre determinados temas, y el resto
proviene de informes anuales que las mesas regionales remiten a la Mesa Nacional sobre sus actividades.
Cap tul o 1: Contexto, creaci n y construcci n naci onal de l a MCLCP 9
1. Antecedentes
Cabe recordar que la dcada de 1990 estuvo marcada
por una poltica de ajuste estructural que, si bien condu-
jo al pas hacia una mayor estabilidad macroeconmica,
tuvo consecuencias negativas en las condiciones de
vida de los sectores mayoritarios de la poblacin.
En medio de esta situacin y de un panorama poltico
que se estrechaba paulatinamente, sin posibilidades
de dilogo entre el Estado y la sociedad civil, surgieron
diversas iniciativas que, basndose en la concertacin
y desde la gestin del espacio local, buscaron contri-
buir al desarrollo del pas de una manera ms integral
y democrtica.
Estas iniciativas, apoyadas por la Cooperacin Interna-
cional multilateral, bilateral y privada, as como por las
ONG y las Iglesias, han sido los antecedentes y fuente
de inspiracin para la formacin de la MCPLP.
2. El contexto de creacin de la
Mesa y su marco legal
El segundo semestre del ao 2000 marca el fin de
un rgimen que debilit enormemente la comunica-
cin entre los sectores organizados y el conjunto de la
poblacin en pobreza. Ante la Mesa de Dilogo de la
OEA, creada para monitorear el retorno a la institucio-
nalidad democrtica, el entonces Obispo de Chimbote,
monseor Luis Bambarn, plante la formacin de una
instancia que reuniese al Estado y la sociedad civil en
la bsqueda de soluciones para el problema de la po-
breza. En diciembre, tras asumir el mando del pas, el
Gobierno de Transicin acoge la idea. Los ministros de
la Presidencia y de la Mujer contactaron al padre Gas-
tn Garatea, que se desempeaba como prroco de
Ayaviri, Puno, para proponerle liderar este esfuerzo. El
presidente de la Repblica, Valentn Paniagua, lo desig-
n como presidente de esta entidad mediante una re-
solucin suprema. Posteriormente, en agosto de 2001,
el presidente Alejandro Toledo lo ratifica en el cargo.
La MCLCP surgi como un espacio institucional para
facilitar el dilogo entre el Estado y la sociedad civil y
el fortalecimiento de los actores sociales y los proce-
sos democrticos, debilitados en la dcada anterior. La
inspira el convencimiento de que se requiere la partici-
pacin del conjunto de los sectores pblicos y privados
del pas para poder superar los profundos problemas
de desigualdad y exclusin social que vive el pas, recu-
perar sobre bases slidas la institucionalidad democr-
tica y lograr los niveles de bienestar y justicia social a los
que aspiramos todos los peruanos y peruanas.
Captulo 1
Contexto, creacin y
construccin nacional de
la MCLCP
Secci n 2: El papel de l a Mesa de Concertaci n para l a Lucha contra l a Pobreza 10
As, la MCLCP se constituye, fundamentalmente, como un
espacio de democracia y entendimiento sobre proyectos
comunes donde lo central es la lucha contra la pobreza.
Los principios clave que guan el trabajo de la MCLCP
son:
1

la vida digna y la justicia como valores supremos
el respeto de los derechos humanos
la no violencia como norma orientadora de su accin
la inclusin en sus diversas dimensiones:
mediante polticas que apoyen la generacin de
empleo
mediante polticas de reconocimiento de la inter-
culturalidad y la equidad de gnero
la proteccin de la vida: desarrollando fundamen-
talmente una actitud preventiva frente al dao y de
atencin a las familias en riesgo.
Sin duda, crear las condiciones para que estos princi-
pios puedan cumplirse requiere cambios estructurales
en nuestro pas y una sociedad ms justa. Por ello, la
MCLCP se plantea desde un inicio la lucha contra la
pobreza como parte de una perspectiva integral de de-
sarrollo humano.
El marco legal de la Mesa est constituido por el de-
creto supremo 01-2001 del 18 de enero de 2001
que le da origen, y el decreto supremo 014, de julio
del mismo ao, que ampla y complementa el anterior.
El Gobierno del presidente Alejandro Toledo apoy
la continuidad de este espacio, y en noviembre de
2002 el Congreso de la Repblica aprob la Ley Or-
gnica de Gobiernos Regionales, que en su octava
disposicin final otorga fuerza de ley a los decretos
anteriores. De este modo quedaron institucionaliza-
dos los objetivos y funciones de la MCLCP.
Es preciso mencionar que el Gobierno de Transicin
fue un periodo rico en lo que se refiere a la creacin
de instancias de concertacin entre el Estado y la so-
ciedad civil. Adems de las MCLCP, se cre el Con-
sejo Nacional del Trabajo, y en el campo educativo se
promovi la Consulta Nacional Puertas Abiertas. Otras
iniciativas importantes dirigidas a concertar polticas fue-
ron la Iniciativa Nacional Anticorrupcin y la creacin de
la Comisin de la Verdad.
El Gobierno del presidente Toledo dio continuidad a va-
rios de estos espacios de concertacin y cre otros,
como el Consejo Nacional de Educacin, el Consejo
Nacional de Salud y el Consejo Nacional de Concerta-
cin Agraria, que luego cambi de nombre por Consejo
Nacional de Concertacin para la Reactivacin y Desa-
rrollo del Sector Agropecuario.
3. Objetivos y funciones de la
MCLCP
El mandato de la Mesa establece que sus objetivos
son:
1
1. Concertar las polticas sociales en una perspectiva
de desarrollo humano con enfoque de equidad y de
gnero.
2. Lograr mayor eficiencia en la ejecucin de los pro-
gramas de lucha contra la pobreza.
3. Institucionalizar la participacin de la ciudadana en
el diseo, toma de decisiones y fiscalizacin de la
poltica social del Estado.
4. Lograr la transparencia e integridad en los progra-
mas de lucha contra la pobreza.
Las funciones de la Mesa buscan plasmar su enfoque
concertador. Se trata de funciones de coordinacin,
1 Documento del VI Encuentro Nacional, noviembre de 2003.
Cap tul o 1: Contexto, creaci n y construcci n naci onal de l a MCLCP 11
facilitacin y evaluacin no de ejecucin vinculadas
con el mbito de su competencia: la lucha contra la
pobreza.
1. Promover un dilogo nacional para alcanzar la ar-
ticulacin coherente de los esfuerzos del Estado,
la sociedad civil y el sector privado destinados a la
lucha contra la pobreza.
2. Establecer los mecanismos de coordinacin entre
los sectores del Gobierno y de estos con la socie-
dad civil, para lograr la transparencia, eficiencia y
sistemas de informacin veraz y oportuna sobre la
inversin social pblica, en el marco de los objetivos
sociales establecidos.
3. Servir de espacio de coordinacin para evitar la su-
perposicin de programas de ayuda social, para al-
canzar una racional y oportuna utilizacin de los recur-
sos comprometidos, y definir prioridades geogrficas
o temticas para la asignacin de los recursos.
4. Servir de instancia de consulta para la formulacin
de planes nacionales, departamentales y locales re-
feridos a polticas de desarrollo y promocin social,
as como en la definicin de las prioridades presu-
puestales.
Como ya se ha sealado, la Mesa es una instancia mixta
que rene al Estado y la sociedad civil. Segn sus nor-
mas de creacin, y teniendo en cuenta la ley orgnica
27779 que modifica la organizacin y funciones de los
ministerios, la MCLCP est integrada por doce ministros
o sus representantes (en la organizacin actual del Poder
Ejecutivo: Presidencia del Consejo de Ministros - PCM,
Ministerio de Economa y Finanzas - MEF, Ministerio de
Salud, Ministerio de Educacin, Ministerio de la Mujer y
Desarrollo Social - MIMDES, Ministerio de Agricultura,
Ministerio de Trabajo, Ministerio de la Produccin, Mi-
nisterio de Transportes, Ministerio de Vivienda, Ministerio
de Energa y Minas y Ministerio de J usticia), por repre-
sentantes de las organizaciones sociales, las Iglesias,
las organizaciones no gubernamentales, la Cooperacin
Internacional, el sector empresarial, las municipalidades y
los gobiernos regionales (aunque estos ltimos no exis-
tan al momento de su creacin, han sido incorporados
de hecho). La Defensora del Pueblo forma parte tambin
de la Mesa, en calidad de invitada, con voz y voto.
Tambin seala que la Mesa tendr un Comit Eje-
cutivo compuesto por diez miembros, guardando la
proporcionalidad de las instituciones que la integran.
Asimismo que, para el cumplimiento de sus objetivos
y funciones, la MCLCP tiene una estructura descen-
tralizada, compuesta por instancias de los mbitos na-
cional, regional y local, pudiendo ser estas ltimas de
carcter provincial y/o distrital.
Al igual que la Mesa Nacional, las mesas regionales,
provinciales y distritales estn conformadas por institu-
ciones pblicas y privadas y cuentan con un Comit
Ejecutivo en el que participan representantes a nombre
de cada sector.
4. Composicin actual de los
Comits Ejecutivos de la MCLCP
El Comit Ejecutivo Nacional est encabezado por el
presidente de la MCLCP y lo integran, a julio de 2006,
cinco representantes del Estado y cinco de la sociedad
civil. Por el Estado participan los siguientes Ministerios:
Economa y Finanzas, Educacin, Salud, MIMDES y
Agricultura. El Ministerio de Energa y Minas y el Consejo
Nacional de Descentralizacin asisten como invitados
permanentes. Por el lado de la sociedad civil, lo integran
representantes de las iglesias (Comit Interconfesional y
Critas), la Cooperacin Internacional (PNUD y COEECI),
las organizaciones sociales (CGTP y CPJ ), las ONG
(ANC/CONADES) y el sector empresarial (CONFIEP).
En el caso de las tres primeras representaciones de la
sociedad civil, la primera organizacin mencionada es
titular y la segunda alterna. Tambin integran el Comit
Ejecutivo Nacional el Secretario Tcnico del Comit
Secci n 2: El papel de l a Mesa de Concertaci n para l a Lucha contra l a Pobreza 12
Interministerial de Asuntos Sociales de la Presidencia
del Consejo de Ministros y el representante de la
Defensora del Pueblo.
La composicin de los comits ejecutivos de las mesas
de los mbitos regionales y locales es similar, con las
particularidades propias de un nivel de representacin
subnacional. El grfico 1 nos da una idea del peso de
los diferentes sectores en el caso de los comits ejecu-
tivos regionales.
5. La construccin nacional de
la Mesa. Las etapas del camino
recorrido
Desde sus inicios, la MCLCP tuvo una perspectiva
descentralista e inclusiva, consciente de que el centra-
lismo que ha caracterizado la organizacin del Estado
peruano ha generado mayor desigualdad y exclusin,
situacin que ha sido agudizada por una discriminacin
cultural y tnica.
Por eso, una de sus prioridades fue estar presente en
todo el territorio. Entre 2001 y 2006, se llegaron a insta-
lar 1.372 mesas en todo el pas. Las dificultades para un
seguimiento y apoyo ms permanente desde los mbi-
tos regional y nacional, as como la falta de recursos, no
han permitido que todas ellas permanezcan activas.
Segn cifras del censo realizado hasta enero de 2006,
tenemos funcionando 26 mesas regionales, 122 me-
sas provinciales y 372 mesas distritales, lo que hace
un total de 520 mesas. Permanentemente, las mesas
regionales despliegan esfuerzos, en medio de sus li-
mitaciones, para apoyar la revitalizacin de las mesas
locales, buscando tambin desarrollar alianzas con di-
versas instituciones con presencia en la zona. Se ha
alcanzado as una presencia nacional significativa, pero
Cooperacin Internacional
1%
Grfico 1
Miembros de
los comits
ejecutivos
regionales
segn sector de
procedencia
Gobierno Central
34%
Gobierno Local
6%
Gobierno Regional
7%
Sociedad civil
52%
Cap tul o 1: Contexto, creaci n y construcci n naci onal de l a MCLCP 13
Cuadro 1
Estadstica
sobre la
MCLCP a
escala nacional
mbito
Regional
Provincial
Distrital
Conal o interdistrital
Centro poblado
Otros
Total
Mesas
activas
26
118
369
5
2
0
520
Mesas
inactivas
0
6
128
0
0
0
134
Con datos
incompletos
0
49
657
0
10
2
718
Total
26
173
1.154
5
12
2
1.372
que debe seguir extendindose si se quiere llegar a los
ms pobres y excluidos.
2

Las dificultades que enfrentan las mesas para su fun-
cionamiento son de diversa ndole. La falta de recursos
para apoyar desde las mesas regionales a las provin-
ciales, y desde estas a las distritales, as como la falta
de voluntad de las autoridades y la debilidad institucio-
nal en los mbitos provincial y distrital, son los facto-
res que en mayor medida explican esta situacin. Las
labores de fortalecimiento durante 2006 han puesto
nfasis en la consolidacin de las mesas provinciales y
distritales: noventa mesas fueron nuevamente visitadas
y fortalecidas (55 distritales y 35 provinciales).
Narda Henrquez
3
identifica diversos puntos de inflexin
que marcan etapas en el desarrollo de la MCLCP. Estas
son las siguientes:
5.1. Etapa inicial de
institucionalizacin del espacio
Esta etapa corresponde a los seis primeros meses de
2001 y comprende el proceso de organizacin nacional
y regional, que se ampla progresivamente a provincias
y distritos. Es un momento importante de construccin
de consensos bsicos que se expresan en la Carta
Social aprobada por el Comit Ejecutivo Nacional en
junio de 2001.
2 En el primer semestre de 2006, como parte de la campaa de fortalecimiento (abril-junio), se han reactivado veinticinco mesas que no estaban funcionando
regularmente (siete provinciales y dieciocho distritales); asimismo, se instalaron dieciocho nuevas mesas (una provincial y diecisiete distritales), incrementndose
el nmero de mesas activas a 561 (26 regionales, 130 provinciales y 407 distritales).
3 Henrquez, Narda. Red de redes para la concertacin. La experiencia de la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza. Lima: MCLCP, 2005.
Fuente: Directorio de mesas instaladas en el pas al 31 de julio de 2006.
Secci n 2: El papel de l a Mesa de Concertaci n para l a Lucha contra l a Pobreza 14
5.2. Etapa de expansin y
crecimiento
Esta etapa va desde la segunda mitad de 2001 hasta fi-
nes de 2002. Se caracteriz por la movilizacin regional
en torno a los planes de desarrollo concertado. Un paso
sustantivo en esta etapa fue el consenso logrado para
impulsar la operacin piloto del presupuesto participa-
tivo, lo que contribuy al proceso de descentralizacin
iniciado en 2003. En 2002, la Mesa fue convocada a
ser parte del Acuerdo Nacional y aport al desarrollo de
las veintinueve polticas suscritas en julio de ese ao. La
Mesa Nacional y las mesas regionales impulsaron tam-
bin la discusin de la reforma constitucional y la legisla-
cin sobre descentralizacin con participacin.
Las mesas regionales promovieron la firma de los
Acuerdos Regionales por la Descentralizacin y la Go-
bernabilidad en el contexto de la eleccin de nuevas
autoridades regionales a fines de 2002.
4
5.3. Etapa de ubicacin en el nuevo
escenario regional y apoyo al
proceso de regionalizacin
Este periodo abarca el ao 2003. La Mesa continu
apoyando el planeamiento concertado y los presupues-
tos participativos regionales y locales, trabajando con
las autoridades que fueron elegidas en noviembre de
2002. Este proceso no estuvo exento de tensiones y
de nuevos ajustes, sin embargo se sigui avanzando
en la institucionalizacin de los presupuestos participa-
tivos mediante ley. La constitucin de los espacios de
coordinacin territorial (CCR, CCL) y la multiplicacin de
mesas temticas puso en debate la relacin de estos
espacios con las MCLCP.
Se elabor el documento Desarrollo humano y supera-
cin de la pobreza, discutido en el VI Encuentro Nacio-
nal de noviembre de ese ao, que destaca la necesidad
de articular la poltica econmica a objetivos sociales
para superar la pobreza y define los cuatro lineamientos
que orientan su actuacin.
5.4. Etapa de consolidacin de
la estrategia de concertacin
e incidencia en los criterios de
priorizacin en las polticas pblicas
Se inici en 2004 y se extendi hasta fines de 2005.
La MCLCP impuls la Movilizacin por la Infancia y la
Campaa para la aplicacin de las recomendaciones
de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin, las que
se incorporaron como ejes prioritarios y permanentes
del trabajo de la Mesa.
Manteniendo su accin en estos campos, en 2005 la
Mesa busc ampliar el mbito de la lucha contra la po-
breza promoviendo la discusin sobre los criterios que
deben regir el Marco Macroeconmico Multianual, las
polticas y programas sociales.
Esta etapa tambin se caracteriza por la decisin de
intervenir ms activamente en determinados conflictos
sociales, en particular aquellos surgidos en torno de la
actividad minera.
4 Estos acuerdos estn recogidos en: Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza. Acuerdos regionales por la descentralizacin y la gobernabilidad.
Candidatos y candidatas a gobiernos regionales y sociedad civil. Lima: MCLCP, octubre-noviembre de 2002.
Cap tul o 1: Contexto, creaci n y construcci n naci onal de l a MCLCP 15
5.5. Etapa actual de fortalecimiento
de las mesas en el mbito local e
incidencia en el proceso electoral
desde la concertacin
En esta etapa (2006) se mantiene la prioridad ya pre-
sente en 2005 de fortalecer las instancias de la MCLCP
en los mbitos locales provincial y distrital, condicin
indispensable para consolidar su insercin en todo el
territorio nacional. Asimismo, dado que 2006 se carac-
teriza por ser escenario de elecciones nacionales en
abril, y regionales y locales en noviembre, se considera
importante un trabajo de incidencia para poner en las
agendas electorales (nacional, regionales y municipales)
su enfoque y sus propuestas para la superacin de la
pobreza, y la concertacin como estrategia para lograr-
lo, as como para visibilizar el aporte que en ello significa
la presencia y el trabajo de la propia Mesa en el pas.
Cap tul o 2: El papel desempeado por l a MCLCP 17
EN ESTE CAPTULO RESEAMOS las
principales caractersticas del papel desempeado por
la MCLCP. Como ya ha sido sealado, su funcin es
concertadora. La Mesa no tiene a su cargo la ejecucin
de programas o proyectos orientados a luchar contra
la pobreza. Su papel, diseado a grandes rasgos en el
decreto supremo de su creacin, ha ido perfilndose en
su prctica de trabajo a lo largo de estos cinco aos.
Hoy la Mesa se revela como:
Un espacio de articulacin y concertacin entre el
Estado y la sociedad civil.
Un espacio que aporta un nuevo enfoque en la lu-
cha contra la pobreza.
Una red nacional de participacin y desarrollo de
capacidades.
Un espacio de mediacin y dilogo frente a los con-
flictos sociales.
1. Un espacio de articulacin y
concertacin entre el Estado y la
sociedad civil
Una de las primeras afirmaciones que surge al reflexionar
sobre el papel de la Mesa es que se ha constituido en
un espacio para la concertacin entre el Estado y la so-
ciedad, articulador de actores, iniciativas y posibilidades
de intervencin. Como parte de ello, se reconoce que
la Mesa cumple un papel impulsor de procesos, un pa-
pel facilitador, y un papel de incidencia desde su man-
dato especfico.
La primera y mayor expresin de este papel de articula-
cin y concertacin cumplido por la MCLCP se expresa
en la Carta Social. Este documento, suscrito en junio de
2001, contiene los compromisos asumidos ante la na-
cin por los representantes del Estado, la sociedad civil,
las Iglesias y los organismos internacionales de coopera-
cin que la integran en la lucha contra la pobreza. Estos
compromisos tienen que ver, fundamentalmente, con la
promocin de valores ticos, la construccin de un siste-
ma de bienestar que incluya equitativamente a todos los
ciudadanos, apoye y proteja a la poblacin ms pobre y
vulnerable, y contribuya a la democratizacin de la socie-
dad y del Estado, institucionalizando la descentralizacin
y promoviendo canales de participacin y concertacin.
En 2003, un nuevo hito en la construccin de consen-
sos al interior de la Mesa se expresa en el documento
Desarrollo humano y superacin de la pobreza, apro-
bado en el VI Encuentro Nacional que se llev a cabo
en el mes de noviembre. El recuadro 1 ilustra, desde la
experiencia de una Mesa de Cajamarca, los logros de la
apuesta por combatir la pobreza desde una perspectiva
concertadora.
Captulo 2
El papel desempeado
por la MCLCP
Secci n 2: El papel de l a Mesa de Concertaci n para l a Lucha contra l a Pobreza 18
Mesa Regional de Cajamarca
La Mesa Distrital de Conchn ha tenido una experiencia positiva de concertacin que ha contribuido a conseguir los siguientes logros:
a) Ha permitido concertar, en el mbito local, los planes de desarrollo y presupuestos participativos.
b) Ha permitido ir contribuyendo a una sociedad ms democrtica.
c) Se ha impulsado un trabajo social con la identicacin de los ciudadanos y ciudadanas que no tenan su documento de identidad personal
(DNI).
d) Se ha participado en la campaa Mi nombre, y este trabajo ha sido aprobado mediante una ordenanza municipal.
e) Se han fortalecido las capacidades de los ciudadanos y ciudadanas. Se han buscado aliados estratgicos para la lucha contra la pobreza,
como docentes, personal de salud y lderes comunales.
f) Como parte de la lucha contra la pobreza, se ha formado la Asociacin Distrital de Lucha contra la Desnutricin de Conchn y once subco-
mits en el mbito distrital, con el asesoramiento directo de la ONG Prisma. Se ha cumplido con las siguientes actividades:
Sensibilizacin y concienciacin de las autoridades y poblacin en general acerca del cuidado de los nios y nias menores de 3 aos
de edad, madres gestantes y madres que estn dando de lactar.
Capacitacin a los profesores, personal de salud, lderes comunales en temas de nutricin y alimentacin, cuidados del nio menor y
desarrollo local.
Mejoramiento del manejo del Programa Social Vaso de Leche, donde se ha dado prioridad a los nios y nias menores de 3 aos de edad,
madres gestantes y madres que estn dando de lactar.
Tratamiento de la parasitosis a 1.929 personas de 2 a 17 aos, incluidos los alumnos de Inicial, Primaria y Secundaria, y beneciarios
del Vaso de Leche.
Se ha realizado un censo antropomtrico y socio-sanitario a nios menores de 5 aos de edad, madres gestantes y madres que estn
dando de lactar con el n de evaluar el estado nutricional de esta poblacin, y se han obtenido datos que dan pie a la reexin.
Se ha capacitado a los integrantes de la iglesia del Nazareno de Conchn, Cruz Conga, Sacus, en temas de alimentacin y nutricin y
desarrollo local.
Se viene capacitando a todos los integrantes de los comedores populares, beneciarios de los vasos de leche en temas de participacin
ciudadana, programas sociales, saneamiento ambiental y alimentacin y nutricin.
Se viene apoyando la campaa Manos limpias, nios sanos.
Se enfrentan las siguientes dicultades:
a) Escaso apoyo de las instituciones con decisiones polticas, econmicas, etctera.
b) Poco apoyo de las instituciones del Estado, especialmente de la provincia de Chota.
c) Falta de recursos econmicos y equipamientos.
Recuadro 1
* Fuente: Balance MCLCP 2001-2005, Cajamarca, 2005.
Cap tul o 2: El papel desempeado por l a MCLCP 19
Adems de lo expresado en estos documentos, deben
destacarse dos iniciativas muy importantes que evi-
denciaron la capacidad de articulacin y concertacin
de la Mesa. La primera fue el impulso a los procesos
de planeamiento concertado en el mbito regional y la
operacin piloto de presupuesto participativo entre los
aos 2001 y 2002, hasta llegar a la institucionalizacin
de estos procesos en 2003. La segunda fue la contri-
bucin al consenso conseguido para los Acuerdos de
Corto Plazo en el Acuerdo Nacional y en las Leyes del
Presupuesto Pblico 2006 para priorizar la atencin a
la infancia.
5
Consolidar una cultura de concertacin en nuestro pas
no es una tarea fcil ni de logros inmediatos. La expe-
riencia de la Mesa, sin embargo, seala que estamos
dando pasos en esa direccin. El recuadro 2 recoge los
resultados de una encuesta aplicada por la Mesa Re-
gional del Puno que permite vislumbrar algunos logros
en este terreno.
La presencia activa de la MCLCP en el pas le ha per-
mitido ser identificada como el espacio ms conocido
de concertacin entre el Estado y la sociedad, segn
la encuesta realizada por Calandria en doce ciudades
importantes a propsito del referndum sobre la confor-
macin de regiones, en septiembre de 2005.
2. Un espacio que aporta un nuevo
enfoque en la lucha contra la
pobreza
Como se seala en la seccin 1: Balance de la lucha
contra la pobreza 2001-2006, la MCLCP nace en un
contexto en el que se vislumbra la necesidad de un
cambio de enfoque en el combate a la pobreza en vista
5 Ley 28652 de Presupuesto del Sector Pblico para el ao scal 2006 y ley 28653 de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Pblico para el ao scal
2006.
de la ineficacia de aquellos puestos en prctica durante
la dcada de 1990, inspirados fundamentalmente en
un enfoque de polticas compensatorias.
Este enfoque fue desarrollado en la Carta Social, apro-
bada por la MCLCP en junio de 2001.
La Carta Social afirma el valor de la vida y la dignidad de
toda persona, y sostiene que la pobreza es, en primer
lugar, un problema tico, pues al impedir a las personas
desarrollar sus capacidades bsicas, constituye una res-
triccin fundamental de la libertad por medio de la perpe-
tuacin de relaciones econmicas, sociales, culturales y
polticas bsicamente injustas.
Desde esta visin de la pobreza, se afirma tambin la
necesidad de estrategias integrales en la lucha para su
superacin y de una articulacin entre la poltica econ-
mica y las polticas sociales.
En este enfoque, la participacin y concertacin de
los diversos actores del Estado, la sociedad civil y la
Cooperacin Internacional resultan fundamentales. La
superacin de la pobreza es responsabilidad de todos,
y todos debemos tomar parte en las decisiones y pro-
puestas para alcanzarla, en particular las personas en
situacin de pobreza.
Tal enfoque y la manera de entender la funcin de los
distintos actores, han convertido hoy a la MCLCP en
un espacio privilegiado de dilogo y encuentro entre el
Estado y la sociedad civil.
Gracias al trabajo y la experiencia acumulada, tanto des-
de las veintisis mesas regionales como desde la Mesa
Nacional, el enfoque ha ido desarrollndose a lo largo
Secci n 2: El papel de l a Mesa de Concertaci n para l a Lucha contra l a Pobreza 20
Mesa Regional de Puno Recuadro 2
Para conocer si realmente se avanz con el proceso de concertacin en Puno, se aplic un cuestionario a 167 ciudadanos y ciudadanas de la
regin en siete provincias (Yunguyo, El Collao, Huancan, San Antonio de Putina, Melgar, Azngaro y Carabaya), con la nalidad de obtener infor-
macin sobre procesos de participacin y concertacin, y ver la tendencia de la sociedad en el camino de la participacin y concertacin.
En dicho cuestionario se formularon diversas preguntas con relacin al tema en discusin. En cuanto a la pregunta acerca de si ejercen o no el
derecho a la participacin, el cuadro nos muestra los resultados correspondientes. Por ejemplo, la mayora respondi que en sus localidades s
ejercen el derecho a la participacin, lo que representa 65,9 por ciento del total de entrevistados, y 34,1 por ciento indica que no tienen derecho
a la participacin en sus localidades.
Ejercicio de derechos de la poblacin en participacin y concertacin

Frecuencia Porcentaje

S 110 65,9
No 57 34,1
Total 167 100,0
Estos resultados dan una seal de que estamos en un proceso de construccin de la democracia participativa con muchas limitaciones, como
el desinters de algunos gobiernos locales, que muestran indiferencia al proceso de concertacin. Sin embargo, en otros se ha encontrado una
apertura a la participacin que es alentadora para mejorar la gestin local con la inclusin de los excluidos.
Adems, se ha considerado en el cuestionario si la poblacin tiene conocimiento sobre las Mesas de Concertacin para la Lucha contra la
Pobreza. La mayora de los entrevistados arma que s tiene conocimiento sobre las MCLCP, en este caso 85,6 por ciento de los entrevistados,
mientras que 14,4 por ciento seala que no tiene conocimiento sobre el espacio indicado. El cuadro reeja el conocimiento que la mayora de la
poblacin tiene sobre las Mesas de Concertacin para Lucha contra la Pobreza.
Conocimiento de la poblacin sobre las MCLCP

Frecuencia Porcentaje

S 143 85,6
No 24 14,4
Total 167 100,0
u
Cap tul o 2: El papel desempeado por l a MCLCP 21
de estos cinco aos. El documento Desarrollo huma-
no y superacin de la pobreza presentado y aprobado
en el VI Encuentro de la MCLCP (2003), plantea que
una de las formas en las que se expresa la pobreza
en nuestro pas y que dificulta permanentemente su
desarrollo democrtico es la exclusin de importantes
sectores de la poblacin de la participacin individual y
colectiva en las deliberaciones, elaboracin de planes,
presupuestos, reformas institucionales, etctera. Pro-
bablemente en ello radica el ncleo duro de la pobreza
en el Per, pues en un sector del pas parece no haber
conciencia de que hay otro que tiene iguales derechos,
y tambin responsabilidades, pero que est excluido de
esa ciudadana.
Como hemos sealado se precisan, entonces, los cua-
tro lineamientos estratgicos que orientan el trabajo de
la Mesa desde ese momento:
Asegurar un abordaje integral de las polticas pbli-
cas que permita articular los objetivos econmicos
con los sociales.
Por otra parte, en el cuestionario se ha incluido el tema en general de los espacios de concertacin, cuyo resultado se muestra en el ltimo
cuadro. El 26,9 por ciento de los entrevistados maniesta que en su localidad solo existe la MCLCP; 24,6 por ciento indica la existencia de dos
espacios de concertacin: la MCLCP y CCL, y 6 por ciento seala que en su localidad existen tres espacios de concertacin: MCLCP, CCL y las
mesas temticas. Las mesas temticas mencionadas fueron la de infancia (Yunguyo) y mesas tcnicas para elaboracin del presupuesto partici-
pativo (de carcter temporal en Azngaro y Putina). En el mismo cuadro podemos apreciar que un porcentaje signicativo (18,6 por ciento) indica
la inexistencia o inactividad de los espacios de concertacin.
Espacios de concertacin
Frecuencia Porcentaje
MCLCP 45 26,9
MCI 10 6,0
CCL 16 9,6
Mesas temticas 1 0,6
Otros 2 1,2
Ninguno 31 18,6
MCLCP y CCL 41 24,6
MCI y CCL 8 4,8
MCLCP, CCL y mesa temtica 10 6,0
MCI, CCL y mesa temtica 3 1,8
Total 167 100,0
Fuente: Balance MCLCP 2001-2005. Puno, 2005.
u
Secci n 2: El papel de l a Mesa de Concertaci n para l a Lucha contra l a Pobreza 22
Cuadro 2
Garantizar la participacin de la sociedad en el dise-
o, ejecucin y evaluacin de las polticas, en sus
mbitos nacional, regionales y locales.
Garantizar el acceso universal a servicios bsicos
de salud, educacin de calidad y condiciones para
un empleo digno.
Priorizar una actitud preventiva para evitar la pr-
dida de capacidades humanas, en particular pro-
tegiendo del dao a la primera infancia, asegu-
rando el mantenimiento de los activos comunales
y apoyando la generacin de oportunidades
econmicas.
Luego del Informe Final de la Comisin de la Verdad y
Reconciliacin (CVR), que plantea con mucha crudeza
las enormes brechas que existen entre los peruanos, la
necesidad de desarrollar polticas inclusivas se expresa
de manera mucho ms fuerte en la Mesa y se convierte
en un tema prioritario, aunque no de fcil solucin. Las
profundas barreras que separan el Per urbano de las
regiones rurales de los Andes y la Amazona son difciles
de superar. Desde el VI Encuentro Nacional se asumi
el compromiso de tomar como una de las lneas priori-
tarias del trabajo el seguimiento a las recomendaciones
de la CVR.
Los balances preparados por las mesas regionales ex-
presan una gran riqueza en los caminos recorridos para
conseguir este propsito, caminos en los que ha habi-
do logros, pero tambin se han enfrentado importantes
limitaciones.
El recuadro 3 refiere una de las iniciativas de la Mesa
Regional de Hunuco que se revela como promisoria
para contribuir a la inclusin de un sector olvidado de
la poblacin y que ha sido invisible para el Estado y
la sociedad. En el recuadro se detalla quines integra-
ron el colectivo desde 2004 al 2006. Como se puede
constatar, ha habido una incorporacin progresiva de
varias instituciones.
Espacios de
concertacin
identicados por
la poblacin
17. Conoce usted o ha odo hablar de alguno de los siguientes mecanismos de concertacin
entre el Estado y la sociedad civil en su departamento?
S No NS/NR Total
Consejo de Coordinacin Local 21,2 75,6 3,1 100
Consejo de Coordinacin Regional 19,9 76,5 3,6 100
Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza 48,5 49,6 1,9 100
Planes de Desarrollo Local 29,4 67,0 3,6 100
Planes de Desarrollo Regional 24,3 74,4 1,3 100
Presupuesto Participativo Municipal 37,1 59,4 3,5 100
Presupuesto Participativo Regional 24,1 74,7 1,2 100
Fuente: Encuesta realizada por el Centro de Investigacin de la ACS Calandria, en septiembre de 2005.
Cap tul o 2: El papel desempeado por l a MCLCP 23
Mesa Regional de Hunuco Recuadro 3
El Colectivo Impulsor para el Seguimiento a las Recomendaciones de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin (Colectivo Impulsor Post CVR) es
uno de los principales logros como proyecto de institucionalidad democrtica de la Mesa, con el objetivo de desarrollar acciones de seguimiento
a las recomendaciones de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin y forjar una cultura de paz en la regin.
El proyecto, emprendido por el Colectivo Impulsor Post CVR, fue reconocido en el pas mediante el concurso Sumando Esfuerzos, promovido por la
Red para el Desarrollo de la Ciencias Sociales en el Per (integrada por la Ponticia Universidad Catlica, la Universidad del Pacco y el Instituto
de Estudios Peruanos). Jos Vinces, coordinador de este organismo, seala: El colectivo se hizo merecedor de un premio ascendiente a 24.000
nuevos soles por haber quedado entre los primeros tres lugares de una participacin de ms de cien experiencias de articulacin de esfuerzos
entre diversos actores sociales para la reversin de situaciones de injusticia, violencia y pobreza, que a travs de dicho esfuerzo apuntaran al
desarrollo. Consideramos que este premio tiene dos valores muy signicativos. El primero est referido a que la experiencia de este colectivo fue
la nica vinculada con el proceso post CVR y, por lo tanto, da la posibilidad de que esta temtica sea incluida y replicada en la agenda nacional.
En segundo lugar, que el monto donado ser destinado para la ejecucin del Plan Operativo del Colectivo Post CVR, y que sus lneas de accin,
mayoritariamente cultura de paz en la regin, estn dirigidas al empoderamiento de la Coordinadora Regional de Afectados.
En el mes de junio de 2006 se aprob la Ordenanza Regional 058-2006-CR-GRH, que crea el Consejo Regional de Reparaciones y cuya Secre-
tara Tcnica recae en el Colectivo Impulsor Post CVR Hunuco, as como un desembolso para la regin de cerca de 3 millones de soles de los
15 millones designados en el pas, por concepto de reparacin a las vctimas del conicto armado interno.
Con quines empezamos
(septiembre 2004)
MCLCP
Asociacin Paz y Esperanza
Universidad Nacional Hermilio
Valdizn (UNHEVAL)
Ministerio de la Mujer y el Desarrollo
Social Programa de Apoyo al
Repoblamiento (MIMDES PAR)
Comisin de Derechos Humanos del
Alto Huallaga (CODHAH)
Integrantes del colectivo en 2005
MCLCP
Asociacin Paz y Esperanza
Universidad Nacional Hermilio Valdizn
(UNHEVAL)
Ministerio de la Mujer y el Desarrollo
Social Programa de Apoyo al
Repoblamiento (MIMDES PAR)
Comisin de Derechos Humanos del
Alto Huallaga (CODHAH)
Integrantes del colectivo a enero de 2006
MCLCP
Asociacin Paz y Esperanza
Universidad Nacional Hermilio Valdizn (UNHEVAL)
Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Social Programa de
Apoyo al Repoblamiento (MIMDES PAR)
Comisin de Derechos Humanos del Alto Huallaga
(CODHAH)
u
Secci n 2: El papel de l a Mesa de Concertaci n para l a Lucha contra l a Pobreza 24
Instituto Regional para la Paz
(IREPAZ)
Organizaciones de Afectados por la
Violencia Poltica
Defensora del Pueblo
Instituto Regional para la Paz (IREPAZ)
Organizaciones de Afectados por la
Violencia Poltica
Defensora del Pueblo
Critas Hunuco
Asociacin Jurdica Pro Dignidad
Humana (AJUPRODH)
Comit de Vigilancia Ciudadana (COVIC)
Red de Municipalidades Rurales
Programa Televisivo POLMICA
Instituto Regional para la Paz (IREPAZ)
Coordinadora Regional Centro Nor Oriental de
Organizaciones de Afectados por la Violencia Poltica
Critas Hunuco
Programa Televisivo POLMICA
Colegio de Abogados Hunuco-Pasco
Colegio de Ciencias
Cmara de Comercio e Industrias
Movimiento Jatarishun
Asociacin Jurdica Cristiana Hunuco
Fuente: Balance MCLCP 2001-2005. Hunuco, 2005, e Informe de julio de 2006.
Con quines empezamos
(septiembre 2004)
Integrantes del colectivo en 2005 Integrantes del colectivo a enero de 2006
u
Cap tul o 2: El papel desempeado por l a MCLCP 25
ha constituido una importante herramienta para fortale-
cer liderazgos y desarrollar capacidades, todo lo cual
ha contribuido en forma significativa con el avance del
proceso de descentralizacin, y tambin con la genera-
cin de mejores condiciones para concertar enfoques y
propuestas, tanto en el mbito nacional como, en parti-
cular, en las regiones del pas.
Una caracterstica fundamental de esta estructura des-
centralizada de la MCLCP es su flexibilidad, que se ex-
presa en el carcter abierto con respecto a la inclusin
de nuevos representantes en los comits ejecutivos,
donde se toma como criterio bsico el equilibrio en el
nmero de quienes representan al Estado y de quienes
provienen de la sociedad civil.
6
Otro rasgo de flexibilidad
en la estructura de la MCLCP es que se articula fcil-
mente con las mesas temticas que profundizan en un
aspecto determinado o que pueden contar con un apo-
yo ms tcnico, mediante la conformacin de grupos de
trabajo que tambin estn previstos en su estructura.
El recuadro 4 refiere la experiencia de la Mesa Regio-
nal de J unn respecto de la funcin que ha cumplido la
MCLCP en esa regin.
3.1. La MCLCP como medio privile-
giado para canalizar la participacin
de la sociedad civil en consultas y
espacios interinstitucionales
Un importante mecanismo participativo impulsado por
la Mesa en el periodo 2001-2006 han sido las consul-
tas pblicas que el Estado ha hecho a la sociedad civil
para determinados problemas que afectan la situacin
de los pobres y para el diseo de polticas especficas
o normas legales de inters. Como ya se ha sealado,
3. Una red nacional de
participacin y desarrollo de
capacidades
El enfoque de la MCLCP orient desde el inicio su
apuesta por una estructura descentralizada. Ello respon-
da a una clara intencin de contrarrestar el centralismo
y superar la dificultad, tanto del Estado como de las ins-
tituciones de la sociedad civil, para tener una cobertura
nacional. La propia organizacin descentralizada de la
MCLCP fue tambin una apuesta por la autonoma de
cada una de sus instancias, sin dejar de fomentar el in-
tercambio de experiencias y la coordinacin de acciones
entre sus distintos niveles. Si bien es cierto que an es
difcil sostener un funcionamiento adecuado de todas las
mesas instaladas en los distritos, debido a la debilidad
de los actores sociales locales y la precariedad de re-
cursos a ese nivel, la red nacional que constituye hoy la
MCLCP es una sus principales fortalezas y aportes. Al
funcionar de manera descentralizada, y a la vez coordina-
da, la MCLCP ha hecho posible, con recursos limitados,
socializar informacin y articular esfuerzos colectivos, as
como canalizar consultas ciudadanas en todo el pas.
El financiamiento otorgado por el Estado ha permitido
a la Mesa Nacional contar con un equipo tcnico y
administrativo que ha tenido como una de sus princi-
pales tareas sostener el funcionamiento de la Red Na-
cional. En las regiones, el financiamiento ha cubierto
los gastos bsicos de funcionamiento (local, telfono,
movilidad) y el pago de las personas que desempean
la secretara ejecutiva y brindan apoyo administrativo a
cada Mesa Regional.
La posibilidad de estar presente en el territorio nacional
y mantener una articulacin bsica entre sus instancias
6 Cf. Reuben, W. y L. Belsky. La voz ciudadana en la rendicin de cuentas de la poltica social. En: Daniel Cotlear (ed). Un nuevo contrato social para el Per.
Cmo lograr un pas ms educado, saludable y solidario? Lima: Banco Mundial, 2006.
Secci n 2: El papel de l a Mesa de Concertaci n para l a Lucha contra l a Pobreza 26
Mesa Regional de Junn
i. La Mesa como espacio de participacin plural, especialmente de los sectores en situacin de pobreza
Las mesas han abierto un espacio nuevo para dialogar, reexionar, tomar decisiones y dar orientaciones para el desarrollo local y regional. Ellas
han hecho posible abrir procesos de entendimiento en zonas de conictividad poltica y social. Asimismo, han permitido remontar parcialmente
las contradicciones y prejuicios de autoridades y gobiernos regionales, estableciendo un nivel de relacin ms o menos adecuado con los CCL y
los CCR. Para ese dilogo han sido fundamentales los espacios de planicacin participativa y el presupuesto participativo.
ii. La Mesa como promotora de la concertacin
En cuanto a la relacin entre Estado y sociedad, la experiencia de trabajo conjunto ha permitido que un sector de la sociedad civil conozca mejor la forma
en que funciona el Estado, las posibilidades y limitaciones de los funcionarios, y los modos en que se ejercita el poder dentro del mismo aparato estatal.
Del mismo modo, un sector del Estado ha podido acercarse a la sociedad, ponindose de cara a lo que los ciudadanos esperan de ellos. En este ejercicio,
muchos funcionarios han tenido la posibilidad de conocer lo que la sociedad civil demanda al Estado, y valorar mejor los aportes que puede hacer la
sociedad civil. Todo ello convalida la pertinencia y la viabilidad de la concertacin, y las posibilidades de encuentro entre el Estado y la sociedad civil.
Algunas de las ONG miembros de la Mesa, y la propia Mesa Departamental, estn tomando como referencia las prioridades del Plan para impul-
sar proyectos en materia de fortalecimiento organizacional y de desarrollo de capacidades.
iii. La Mesa como experiencia de desarrollo de capacidades
El desarrollo de capacidades fue el medio que facilit las condiciones para efectivizar la concertacin en los niveles y acciones promovidas, con
contenidos tcnicos en la planicacin concertada, el presupuesto participativo, la vigilancia ciudadana y la implementacin de los mecanismos
de participacin derivados del proceso de descentralizacin. Junto a las capacidades tcnicas se desarrollaron capacidades sociales para dia-
logar, concertar y escuchar, que no son producto de la capacitacin, sino de una prctica cotidiana en la Mesa, lo que se ha convertido en una
actitud pblica de los miembros de la Mesa.
iv. La Mesa como proyecto de institucionalidad democrtica
Un resultado fundamental es el cambio de actitudes en la gestin pblica hacia la transparencia y convivencia democrtica. En la administracin p-
blica fue posible ganar a un sector de funcionarios que lograron comprender la importancia de la concertacin como una forma de buen gobierno,
especialmente en el MIMDES y en sectores como Agricultura, Educacin, Salud y Trabajo, los que, a travs de sus OPD, comprometieron recursos en
la organizacin y fortalecimiento de las mesas, especialmente FONCODES y COOPOP. Muchos funcionarios reconocieron que la concertacin les ha
permitido armar equipos de trabajo y alcanzar una mayor eciencia en los resultados con la participacin de la sociedad y de la poblacin en particu-
lar, lo que ha producido la apertura del Estado a la coordinacin, consulta y acuerdos con la sociedad civil a travs de los miembros de la Mesa.
La vigilancia puso en alerta a los funcionarios y exigi de ellos el esfuerzo de actuar cada vez con mayor eciencia y transparencia, aunque esto
por s solo no garantiza la calidad de una gestin.
Fuente: Balance MCLCP 2001-2005. Junn, 2005.
Recuadro 4
Cap tul o 2: El papel desempeado por l a MCLCP 27
en 2002 la MCLCP apoy los foros descentralizados en
torno a la propuesta de veintinueve polticas de Estado
del Acuerdo Nacional. Poco despus, la Mesa contri-
buy igualmente con el Congreso de la Repblica en
las consultas regionales sobre la Reforma de la Cons-
titucin Asimismo, la estructura descentralizada de la
MCLCP se mostr como una herramienta fundamental
para apoyar el proceso de descentralizacin y canalizar
aportes a la legislacin que el Congreso vena preparan-
do al respecto y, luego, el presupuesto participativo.
Esta red o sistema que es la Mesa de Concertacin
ha permitido socializar informacin desde el plano na-
cional hacia las regiones y localidades y viceversa, as
como articular esfuerzos y campaas en todo el pas,
lo que le da una enorme potencialidad de incidencia
nacional. El acceso a informacin, en cierta medida
privilegiada, ha permitido que se produzca en el es-
pacio de la MCLCP la interaccin permanente entre
representantes del sector pblico y la sociedad civil,
y le ha dado a esta ltima mayor capacidad para par-
ticipar en igualdad de condiciones en el debate y la
formulacin de polticas pblicas.
Entre 2003 y 2006, las mesas regionales se convirtie-
ron en facilitadoras e impulsoras de audiencias pbli-
cas para debatir y consultar diversas propuestas. En
2003 fueron las consultas orientadas a la inclusin de
personas con discapacidad en el diseo de polticas,
especialmente para incorporar sus aportes en la modi-
ficatoria de la ley sobre discapacidad. Ello permiti un
acercamiento de estas organizaciones a las actividades
de la Mesa y la incorporacin a los comits ejecutivos
regionales de la mayora de ellas. En el transcurso de
2004, las Mesas Regionales han colaborado con el
Consejo Nacional de Educacin (CNE) en la realizacin
de dilogos regionales, con la finalidad de fortalecer la
actuacin de los actores educativos y no educativos de
la regin en la construccin de compromisos regionales
por la educacin. A partir de estos dilogos se crearon
las condiciones para que los actores sociales diseen
su proyecto educativo regional, que ha marcado la ex-
periencia en esta materia durante 2005.
Por ltimo, como parte del acompaamiento en el dise-
o y formulacin de polticas pblicas de lucha contra la
pobreza y por la inclusin del enfoque de derechos en
esta lucha, la Mesa colabor con el Consejo Nacional
de Derechos Humanos del Ministerio de J usticia en la
elaboracin del Plan Nacional de Derechos Humanos
impulsando audiencias en todo el pas, y con el Minis-
terio de Trabajo en la discusin del Plan para la erradi-
cacin del trabajo infantil.
La Mesa tambin ha sido un canal para facilitar la de-
signacin de representantes de la sociedad civil en co-
misiones y entidades de diverso carcter. Este es el
caso del Fondo Contravalor Per-Alemania (recuadro
5), el Fondo Contravalor talo-Peruano, la CERIAJ US,
en el mbito nacional, y de muchos otros espacios en
el plano regional.
Asimismo, en razn de las caractersticas sealadas, la
participacin de la Mesa ha sido constantemente de-
mandada por grupos de trabajo encargados del dise-
o de polticas en una variedad de asuntos: estrategia
de superacin de la pobreza, de desarrollo rural, de
seguridad alimentaria; educacin para todos; planes
regionales de accin por la infancia, de salud, de edu-
cacin y de seguridad alimentaria; plan de restitucin de
la identidad. Y, finalmente, se ha considerado esencial
su participacin en comits de seleccin, supervisin
y transparencia de proyectos y programas sociales, y
hasta de algunas entidades pblicas. Es el caso de A
Trabajar Urbano, del Ministerio de Trabajo y Promocin
del Empleo; de proyectos y programas de FONCODES y
PRONAA, de la Comisin de Transparencia del Ministe-
rio de la Mujer y Desarrollo Social, y, ms recientemente,
del programa J untos. Todo esto ha contribuido a mejorar
los procesos y gestin de los programas y proyectos.
Secci n 2: El papel de l a Mesa de Concertaci n para l a Lucha contra l a Pobreza 28
Mesa de Concertacin y Fondo Per-Alemania unidos
contra la pobreza y por la dignidad humana*
Los mandatos de la Mesa para lograr mayor eciencia en la ejecucin de los programas comprendidos en la lucha contra la pobreza y procurar la trans-
parencia e integridad de estos programas, as como la misin del Fondo de constituirse en un ente ecaz y eciente en el nanciamiento de proyectos
de lucha contra la pobreza, han sido el norte para la ejecutoria del FPA y el permanente papel de vigilancia y de aportes de la Mesa en este programa.
Desde su participacin en el Comit Tripartito del FPA, como representante de la sociedad civil, la Mesa ha buscado en consenso con los
representantes de los gobiernos alemn y peruano que los proyectos presentados por los gobiernos locales estn encuadrados segn las
prioridades de provenir de y ser para zonas de extrema pobreza y afectadas por la violencia poltica.
El Comit Tripartito es la autoridad mxima del Fondo. Est compuesto por una representacin paritaria (representantes de dos instituciones) de
cada uno de los Estados (alemn y peruano), y por la sociedad civil.
Sin duda, lo ms signicativo, dentro de la vida del FPA, son las convocatorias que hizo en julio y septiembre a Huancavelica y el norte de Aya-
cucho para nanciar proyectos en estas zonas, en consideracin a las necesidades identicadas en el Plan de Paz y Desarrollo y en el marco de
las recomendaciones de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin (CVR).
Estas convocatorias estuvieron destinadas tanto a obras de agua potable y saneamiento, riego, puentes peatonales y vehiculares, como a repara-
ciones en salud mental comunitaria, recuperacin de la memoria, armacin de valores por una cultura de paz y reconciliacin, y fortalecimiento
de capacidades institucionales de quienes prestan atencin a vctimas de la violencia y a sus familiares.
Segn estimados del FCPA, la poblacin atendida en los proyectos de agua potable (veintitrs proyectos por un monto de S/. 7,3 millones de
nuevos soles) es de 42.000 personas en situacin de pobreza; y de riego (diecisiete proyectos por un monto de S/. 4,3 millones de nuevos soles)
es de 15.000 personas en situacin de pobreza. A lo anterior habra que sumar los proyectos de las nuevas convocatorias; la lnea 3 (diecisiete
proyectos y S/. 2,8 millones de nuevos soles de aporte); la lnea 2 especial (en el marco de las recomendaciones de la CVR) para Huancavelica y
Ayacucho (veintitrs proyectos, S/. 7,3 millones de nuevos soles); la lnea 2 general (en etapa de convocatoria, S/. 10 millones de nuevos soles)
y cuatro proyectos de conanciamiento de la lnea 3 (alrededor de S/. 1,2 millones de nuevos soles).
Estos hechos muestran que, cuando existe una concertacin de voluntades al servicio del bien comn y de los menos favorecidos de la sociedad,
desde una ptica de desarrollo integral, es posible contribuir a crear condiciones para la dignicacin de la persona humana, levantndola de su
situacin de exclusin e indignidad.
El FPA convertido en una alianza estratgica de Estados y sociedad civil es un ejemplo visible y paradigmtico de esta concertacin de
voluntades.
* Por Ricardo Verstegui Lpez, representante de la MCLCP ante el Fondo Contravalor Per-Alemania.
Recuadro 5
Cap tul o 2: El papel desempeado por l a MCLCP 29
3.2. Enfoque participativo de la MCLCP:
una escuela de liderazgo y de desarrollo
de capacidades
A lo largo del periodo, las mesas han desarrollado ca-
pacidades que les permiten contribuir en diversos as-
pectos de la gestin pblica, que van desde brindar
apoyo a equipos tcnicos hasta ofrecerse como espa-
cio y canal para el fortalecimiento de capacidades de
funcionarios y de lderes de la sociedad civil. En esos
procesos, la MCLCP ha insistido particularmente en
promover valores ticos en la gestin pblica.
El recuadro 6 describe la experiencia de fortalecimiento
de capacidades desarrollada por la Mesa Regional de
Lambayeque. En muchas otras regiones se han realiza-
do acciones en esa misma direccin.
La experiencia de la Mesa ha demostrado que con-
certar, articular, dialogar, promover, conducir y facilitar
procesos requiere de diversas capacidades y habili-
dades que los dirigentes y miembros de las mesas
deben adquirir. Una actividad especfica de la Mesa
debe ser la potenciacin de las capacidades preexis-
tentes de manera de fortalecer los liderazgos demo-
crticos y concertadores.
A pesar de las limitaciones en este campo, los miem-
bros de la Mesa Nacional y de las mesas regionales,
provinciales y distritales, le reconocen a la Mesa haber-
se convertido, quiz sin proponrselo, en una gran es-
cuela de aprendizaje, donde se crea y comparte infor-
macin, conocimiento, herramientas y procedimientos
para combatir la pobreza.
Hay que reconocer que se ha logrado incidir en po-
lticas a favor de la lucha contra la pobreza tambin
como producto de diversas prcticas y experiencias
de concertacin sustentadas en los conocimientos y
habilidades que ya posean algunos miembros de las
mesas (nacional, regionales y locales). Al respecto,
cabe destacar los aportes de la Asociacin Nacional
de Centros (ANC) y de las Iglesias, que pusieron al
servicio del espacio concertador de la Mesa su expe-
riencia nacional y conocimientos.
Adems, se rescatan como capacidades generadas o
mejoradas a partir de la experiencia de la Mesa las si-
guientes: la comprensin de la pobreza en su multidimen-
sionalidad; el reconocimiento del otro como posibilidad de
complemento y enriquecimiento en proyectos comunes;
una mirada integradora y estratgica para pensar y visua-
lizar la propia localidad a futuro, para organizar, planificar
y ejecutar acciones, seguir y vigilar la gestin pblica; la
facilitacin para que las partes se encuentren y dialoguen
en diversos conflictos sociales. No siempre se ha tenido
xito: a veces han ganado la intolerancia y la violencia,
pero se ha mantenido la confianza en que la Mesa puede
luego propiciar nuevos acercamientos y dilogos entre las
partes en conflicto. Ayudamos a conciliar entre las par-
tes, a sentarnos a pensar las cosas ms en grande.
7

Las mesas han tenido continuos procesos de aprendiza-
je y puesto en marcha diversos tipos de apoyo tcnico.
Aunque la capacitacin ha estado incorporada a mltiples
actividades (talleres, encuentros) en las que se ha brinda-
do orientaciones y compartido experiencias, no existe un
balance ni se ha sistematizado lo hecho en este campo.
En un sentido ms amplio, las capacidades y habilida-
des adems de las acciones de capacitacin espe-
cficas tambin se generan desde la experiencia de
trabajo cotidiano en los sectores, en el propio espacio
de la Mesa y en la cercana con los intereses y la lucha
7 Palabras del padre Gastn Garatea en la presentacin de la Memoria de la Mesa de 2004.
Secci n 2: El papel de l a Mesa de Concertaci n para l a Lucha contra l a Pobreza 30
Mesa Regional de Lambayeque
Podemos reconocer varios logros entre las instituciones participantes en la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza. Uno funda-
mental es el de constituir una experiencia formativa expresada en un conjunto de capacidades orientadas a fortalecer una cultura democrtica
participativa, as como en la ampliacin de concepciones y mecanismos de desarrollo alternativo. Se ha generado una experiencia sinrgica
entre las instituciones participantes, articulando agendas y actividades y mejorando los impactos e interaprendizajes, de cara a las necesidades
y perspectivas de desarrollo regional.
Asimismo, ha identicado lderes y los ha promocionado en espacios formativos locales, regionales y nacionales. Esto, a su vez, ha signicado el
fortalecimiento de liderazgos locales alternativos, democrticos, dialogantes y propositivos. Una experiencia, entre otras, que podra resaltarse en
esta nueva perspectiva es la participacin de la Federacin de Pueblos Jvenes.
La Mesa ha impulsado y articulado espacios de formacin para los actores locales, como por ejemplo la entrega de becas de formacin como
expertos en proyectos de inversin pblica en el marco de un convenio que involucr al Gobierno Regional, la GTZ y la Universidad Nacional Pedro
Ruiz Gallo, o la incorporacin de estudiantes universitarios de ltimos ciclos de Ciencias Econmicas, Ciencias de la Comunicacin y Sociologa
como facilitadores en diferentes mesas distritales, experiencia que luego fue validada como prctica preprofesional. Asimismo, la Mesa facilit
informacin a lderes locales sobre el diplomado en Polticas de Juventud y particip en la difusin y seleccin de los participantes. Otra expe-
riencia fue desarrollada con la Universidad Santo Toribio de Mogrovejo (USAT), que facilit que los coordinadores de la Mesa Distrital participaran
en un Diplomado de Gestin Pblica de seis meses de duracin.
La Mesa ha desarrollado en la regin un papel educativo, aportando metodologas, enfoques, presencia y perseverancia de varios actores arti-
culados en ella, si bien es cierto, al inicio, en un ambiente de desconanza, pero luego ha ido generando toda una cultura de concertacin en un
conjunto de actores sociales, y, en otros casos, se va venciendo resistencias y prcticas poco dispuestas a la concertacin.
Asimismo, la Mesa ha fortalecido a la sociedad civil para que est en la capacidad de concertar con el Estado, empoderando a los actores loca-
les, aun cuando todava hay la preocupacin acerca de si el Estado no usa a la sociedad civil para hacer su propio trabajo, en detrimento de la
autonoma, de la agenda y del papel propio de la sociedad civil.
Fuente: Balance MCLCP 2001-2005. Lambayeque, 2005.
Recuadro 6
de las personas en situacin de pobreza. En esa pers-
pectiva, el desarrollo de capacidades es recproco en-
tre los representantes de los sectores del Estado y los
de la sociedad civil. Como seal el ministro de Econo-
ma Fernando Zavala en la reunin anual de la MCLCP,
realizada el 27 enero de 2006:
Quiero agradecer a la Mesa y a su presiden-
te por el proceso de sensibilizacin de los
funcionarios pblicos. Han estado de puerta
en puerta en todos los ministerios, crean-
do esta idea que debe ser el fin ltimo del
trabajo del Estado: cmo vamos a reducir
Cap tul o 2: El papel desempeado por l a MCLCP 31
la pobreza. Y, finalmente, tambin creo que
las discusiones que hemos tenido contribu-
yeron a mejorar el trabajo en el Ministerio
de Economa, y tambin creo que contri-
buyeron a apoyar el trabajo en la Mesa de
Concertacin.
Las principales lneas de trabajo desarrolladas en la ca-
pacitacin han estado relacionadas con los planes de
desarrollo concertados, los presupuestos participativos,
la infancia, la descentralizacin, la vigilancia ciudadana,
el desarrollo humano, el Sistema Nacional de Inversin
Pblica y el seguimiento a las recomendaciones de
la CVR, entre otros temas. Todo ello ha contribuido a
mejorar y facilitar el quehacer de los miembros de las
mesas, apoyar procesos de organizacin de las mesas
y lograr buenas relaciones entre el Estado y la sociedad
civil; sin embargo, los esfuerzos realizados todava no
forman parte de programas especficos y sistemticos
de capacitacin.
3.3. Las herramientas de apoyo al
funcionamiento de la Red Nacional
de la MCLCP
Orientaciones de funcionamiento y
organizacin y Cdigo de tica
La organizacin y funcionamiento de la Mesa se guan
por orientaciones comunes que han contribuido a darle
carcter de red. Se establecieron, en un inicio, a partir
del reglamento que fue aprobado por el Comit Ejecuti-
vo Nacional en 2001, y luego se recogieron de la propia
prctica de las mesas regionales, locales y de la Mesa
Nacional, como se plasm en el documento Orientacio-
nes de organizacin y funcionamiento aprobado por el
Comit Ejecutivo Nacional en enero de 2005. El Cdigo
de tica, aprobado en una primera versin en 2002 y
revisado en 2005, establece los principios y el espri-
tu que debe guiar la actuacin de los coordinadores y
miembros de las mesas para mantener su neutralidad
y transparencia, y para poner por delante el dilogo y el
respeto a todos sus integrantes.
Como ya se seal, su composicin es flexible, lo que
implica que la Mesa siempre est abierta a la posibi-
lidad de incluir nuevas organizaciones o instituciones.
Esto ha sido evaluado como un factor que contribuye a
reflejar la heterogeneidad social regional, y la convierte
en un espacio ms adecuado para las negociaciones y
ms plural para la participacin y el dilogo.
8
A junio de 2006, veintin de las veintisis mesas regio-
nales han cambiado una o varias veces de coordinador
regional. Los primeros coordinadores regionales fueron
nombrados por el presidente de la MCLCP, y en los
aos siguientes el cambio de coordinadores ha seguido
un proceso de eleccin de las instituciones que con-
forman cada Comit Ejecutivo Regional. En las mesas
provinciales y distritales, desde un inicio se sigui este
procedimiento. Cabe recordar que el cargo de coordi-
nador es ad honorem, por lo que es muy apreciada la
disponibilidad que han tenido todas las personas que
han desempeado esta labor. En el caso de los coor-
dinadores que han permanecido a lo largo del periodo,
su labor ha sido peridicamente ratificada por el Comit
Ejecutivo Regional respectivo.
Reuniones y talleres de coordinadores,
encuentros nacionales y visitas
En la dinmica de la Mesa, adems del papel orientador
cumplido por el Comit Ejecutivo Nacional, han sido im-
portantes las reuniones peridicas de los coordinado-
res regionales (trimestrales en promedio), como espa-
cios para llevar el pulso de las mesas y tambin como
8 Cf. Reuben, W. y L. Belsky. La voz ciudadana, ob. cit., pp. 430 y ss.
Secci n 2: El papel de l a Mesa de Concertaci n para l a Lucha contra l a Pobreza 32
momentos de discusin y definicin de orientaciones
estratgicas. Asimismo, los encuentros nacionales, con
la participacin de coordinadores provinciales y distrita-
les, han sido decisivos para intercambiar experiencias
de trabajo y aprobar los lineamientos para el siguiente
ao. En el periodo 2001-2005 se han realizado ocho
de estos encuentros. Las asambleas o reuniones anua-
les, a las que se invita a las instituciones nacionales
integrantes de los distintos sectores representados en
la Mesa, han permitido mantener informadas de lo que
esta viene haciendo a un nmero ms amplio de enti-
dades, un importante sector de las cuales estuvieron
presentes en el origen de la Mesa.
Una modalidad de trabajo fundamental del equipo de
la Mesa Nacional han sido los viajes y visitas a diver-
sos lugares del pas. El presidente de la Mesa Nacional,
su secretaria ejecutiva y los miembros del equipo han
viajado constantemente para reunirse con las mesas
regionales, provinciales y distritales y para participar en
distintas actividades organizadas por estas instancias.
Esta modalidad tiene un papel central en la labor de
fortalecimiento de las mesas en sus diversos niveles.
Dinmicas similares, con sus propias particularidades,
tambin se dan en las mesas regionales; sin embargo,
la falta de recursos dificulta la realizacin de reuniones
ms frecuentes de coordinadores de mesas provincia-
les y distritales.
El carcter flexible de la Mesa para adaptarse a las ne-
cesidades y circunstancias regionales y locales que
debe ser profundizado motiv interesantes encuen-
tros macrorregionales y talleres temticos para la re-
flexin de problemticas comunes y para fortalecer las
dinmicas de las mesas regionales y locales.
El portal y el boletn de la MCLCP
Por los sectores con los que interactan, los inte-
grantes de la Mesa tienen la oportunidad de contar
con informacin permanente y actualizada sobre es-
tos, de los temas propios del espacio y de coyuntura,
aparte de recibir materiales relacionados con su rol
y funciones. Desde muy temprano, se cont con un
portal que ha permitido comunicar y poner a dispo-
sicin del pblico en general valiosa informacin de
todo el pas. Con ocasin del quinto aniversario de
la Mesa, en enero de 2006, este ha sido renovado
y mejorado. Adems, se ha incorporado una Intranet
para facilitar la comunicacin interna.
Asimismo, la Mesa cuenta con un boletn informativo.
En los ltimos aos se ha logrado la aparicin regular
de los boletines electrnicos (37 nmeros desde 2003
hasta junio de 2006). En el caso de los boletines impre-
sos la frecuencia es menor (seis boletines desde 2004
a la fecha). En ellos se da cuenta de las actividades y
se plantean orientaciones sobre los aspectos centrales
de nuestro trabajo.
Si bien se ha logrado mejorar la comunicacin entre la
Mesa Nacional y las regionales mediante el uso del co-
rreo electrnico y del portal, y gracias a la presencia fre-
cuente en actividades y reuniones en distintos lugares
del pas, no resulta sencillo alcanzar esa misma fluidez
entre las regiones y sus mesas provinciales y distritales,
aunque se va avanzando en ello.
4. Un espacio de mediacin y
dilogo frente a los conictos
sociales
Desde los primeros aos, y en razn al reconocimiento
de su pluralismo y neutralidad, la MCLCP ha sido so-
licitada en muy diversas circunstancias para mediar o
promover el dilogo en situaciones de conflicto. Estas
situaciones han ido desde desacuerdos entre actores al
interior de los espacios de concertacin, problemas en
la ejecucin de programas y servicios sociales, reivindi-
caciones gremiales o sociales no atendidas, corrupcin
Cap tul o 2: El papel desempeado por l a MCLCP 33
Cuadro 3
Reporte
de las mesas
regionales
que han
intervenido en
el tratamiento
de conictos
(2003-2005)
Departamento
Ayacucho
Ayacucho
Amazonas
ncash
ncash
ncash
Fecha
2003
2003
2004
2004
2004
2004
Tipo de conicto
segn temtica
Problemtica con
cocaleros
Socioambiental
(canon gasfero)
Corrupcin de
autoridades locales
Socioambiental
(minera)
Gobernabilidad
Gobernabilidad
Detalle
La Mesa promueve la formacin de un colec-
tivo de trabajo integral sobre alternativas a la
problemtica del valle del ro Apurmac.
Ley sobre Canon Gasfero. En coordinacin
con la ocina del congresista Walter Alejos, las
autoridades regionales, la Municipalidad Pro-
vincial de Huamanga, el Frente de Defensa del
Pueblo de Ayacucho, la Mesa Departamental y
el Centro de Competitividad (colectivo de em-
presarios y comercio) han respaldado este pro-
yecto de ley para acceder al 10 por ciento de
las regalas generadas en los prximos veinte
aos con la explotacin del gas de Camisea.
Febrero: provincia Rodrguez de Mendoza.
Mayo: distrito de Huancas-Chachapoyas.
Febrero: provincia de Aija; intervencin de la
Mesa en conicto por la contaminacin am-
biental por accin de la mina Huinac.
Enero: distrito de San Marcos-Huari; reunin
con CODISPAS. Agenda: conicto en el distrito
de San Marcos provincia de Huari. El proble-
ma existente es con la Minera Antamina.
Julio: distrito de Quillo; intervencin de la
Mesa Regional y Provincial en conicto de
gobernabilidad.
Huaraz: debido a los conictos sociales origi-
nados por el incumplimiento de compromisos
de las autoridades locales, surgi la necesidad
u
Secci n 2: El papel de l a Mesa de Concertaci n para l a Lucha contra l a Pobreza 34
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Hunuco
Huancavelica
Ica
Lambayeque
Lambayeque
2004
2004
2004
2004
2004
2004
2004
2004
Problemtica con el
magisterio
Socioambiental
(minera)
Gobernabilidad
Corrupcin de
autoridades locales
Territorial
Territorial
Laboral
Gobernabilidad
de conformar la Mesa de Concertacin y Go-
bernabilidad.
La Mesa ha intervenido directamente en la
conformacin de la Mesa de Dilogo, que
busc alternativas de solucin al conicto del
magisterio ayacuchano, pero sin llegar a re-
sultados consistentes.
Abril: Cajamarca; intervencin de la Mesa en
conicto por la no explotacin del cerro Quilish.
Abril: Cusco; intervencin de la Mesa en con-
icto interno del Gobierno Regional.
Mayo: distrito de Molino-Pachitea.
Agosto: distrito de Huachos y Capillas; inter-
vencin de la Mesa en conicto territorial.
Mayo-junio: Ica; intervencin de la Mesa en
conicto por lmites territoriales de Chincha
con la provincia de Caete -Regin Lima.
Marzo: Lambayeque; intervencin de la Mesa
en conicto entre el Gobierno Provincial de
Chiclayo y sus trabajadores despedidos.
Abril: Lambayeque; intervencin de la Mesa
en conicto entre el Presidente Regional y el
Alcalde Provincial de Chiclayo por usurpacin
de funciones.
Departamento Fecha Tipo de conicto
segn temtica
Detalle
u
Cap tul o 2: El papel desempeado por l a MCLCP 35
Departamento Fecha Tipo de conicto
segn temtica
Detalle
u
La Libertad
Lima Provincias
Lima Provincias
Loreto
Loreto
Piura
Piura
Piura
2004
2004
2004
2004
2004
2004
2004
2004
Socioambiental
(manejo de recursos
hdricos)
Territorial
Institucionales
Socioambiental
(problemtica forestal)
Presupuesto
participativo
Socioambiental
(minera)
Socioambiental
(canon minero)
Gobernabilidad
Octubre: La Libertad; reuniones de coordina-
cin para intermediar en solucin a conicto
social Tambopampamarca; caso de Minera
COMARSA.
Mayo: Lima Regin; intervencin de la Mesa
en conicto limtrofe: Chincha con Caete.
Mayo: Lima Regin; intervencin de la Mesa
en conicto social entre la Cmara de Comer-
cio de Huaura y la Cmara de Comercio de
Barranca.
Abril: Loreto; intervencin de la Mesa en conic-
to relacionado con las concesiones forestales.
Agosto: Loreto; intervencin de la Mesa en
conicto entre el Gobierno Regional y el Comi-
t de Vigilancia del Presupuesto Participativo.
Abril: provincias de Ayabaca y Huancabam-
ba; intervencin de la Mesa en conictos por
denuncios mineros en zonas de comunidades
campesinas (Yanta, Segunda y Cajas).
Abril: Talara; intervencin de la Mesa Provin-
cial de Talara en conicto por canon minero.
Octubre: Vichayal; intervencin de la Mesa en
conicto de gobernabilidad entre una parte
de la poblacin y la Municipalidad, pues no
est de acuerdo con que el alcalde siga en
su cargo.
Secci n 2: El papel de l a Mesa de Concertaci n para l a Lucha contra l a Pobreza 36
Departamento Fecha Tipo de conicto
segn temtica
Detalle
u
Puno
San Martn
Piura
Apurmac
2004
2004
2004-
2005
2005
Gobernabilidad
Problemtica entre
magisterio y GOREL
Socioambiental
(minera)
Socioambiental
(minera)
Abril: provincias de Ilave, Ayaviri, Tilali, Azn-
garo y Paucarcolla; intervencin de la Mesa
en conicto social de la sociedad civil con
los alcaldes provinciales. La Mesa Regional
incidi con mayor fuerza en la concertacin,
participacin, cultura y tica, democracia y
gobernabilidad mediante actividades regio-
nales y talleres de capacitacin, con el n de
fortalecer el dilogo y la gobernabilidad.
Mayo: San Martn; intervencin de la Mesa
en conicto entre el sindicato de trabajadores
administrativos del sector Educacin y el Go-
bierno Regional.
Septiembre: Ayabaca y Huancabamba; inter-
vencin de la Mesa en conicto socioambien-
tal entre la compaa minera Majaz, por un
lado, y los frentes de defensa, las comunida-
des campesinas y las rondas campesinas, por
el otro. Se deni la organizacin de las mesas
tcnicas que ayudaran a manejar el conicto,
como Mesa de Desarrollo Sostenible, Mesa de
Seguimiento al Estudio de Impacto Ambiental
y Mesa de Comunicaciones. La MCLCP forma
parte de la Mesa de Seguimiento al Estudio
del Impacto Ambiental.
Marzo: provincia de Abancay; intervencin de
la Mesa Regional en el paro de Las Bambas
como observadora y para recoger las opinio-
nes de los pobladores respecto a la actividad
minera en Las Bambas.
Cap tul o 2: El papel desempeado por l a MCLCP 37
u
Arequipa
Hunuco
Loreto

Madre de Dios
Pasco

Tumbes
2005
2005
2005
2005
2005
2005
Socioambiental
(minera)
Varios
Territorial
Socioambiental entre
madereros y nativos
Socioambiental
(minera)
Conictos en el sector
agrario a raz de la
sequa
La MCLCP de Arequipa particip en la Comi-
sin Social creada por el convenio marco en-
tre la Sociedad Minera Cerro Verde y el Comit
Provincial de Gestin Ambiental y Minera.
Agosto: participacin en la resolucin de con-
ictos sociales en la provincia de Yarowilca,
y de gobernabilidad en Chaglla, Chavinillo.
Construccin de aulas del colegio Juan Velas-
co Alvarado (Pillco Marca).
Mayo: la Mesa facilit la reunin de concer-
tacin entre los dirigentes del casero Los
Delnes (Iquitos/Nauta), la Municipalidad Pro-
vincial de Maynas, la Municipalidad Distrital
de San Juan Bautista, la Prefectura de Loreto,
COFOPRI y la Defensora de Pueblo.
El coordinador de la Mesa ha intervenido, junto
con la Defensora del Pueblo, en los conictos
entre los madereros y los nativos.
Implementacin de una comisin de dilogo
de alto nivel para abordar la problemtica de
la explotacin minera, los pasivos ambientales
y el plan de cierre.
Febrero: Tumbes; elaboracin de pronuncia-
miento de los productores agrarios y ganade-
ros dirigido al Gobierno Central por exclusin
del distrito de Tumbes de la declaratoria en
emergencia.
Departamento Fecha Tipo de conicto
segn temtica
Detalle
Secci n 2: El papel de l a Mesa de Concertaci n para l a Lucha contra l a Pobreza 38
Departamento Fecha Tipo de conicto
segn temtica
Detalle
Ucayali 2005 Corrupcin de
funcionarios
Enero: Mesa de Purs y autoridades indgenas
de Purs (FECONAPU) hacen llegar al Gobier-
no Central un documento solicitando apoyo y
denunciando irregularidades en el manejo de
recursos pblicos, especialmente en el rea
de salud. Resultados: se realizan coordinacio-
nes con el Director Regional de Salud con el
n de establecer el dilogo; se logr el apoyo
requerido para la provincia de Purs.
y/o diferencias polticas entre actores regionales y/o lo-
cales y la poblacin o incumplimiento de compromisos
acordados, hasta conflictos por la oposicin a la pre-
sencia de determinadas inversiones privadas y el recha-
zo a polticas sectoriales o medidas gubernamentales
especficas.
En los dos ltimos aos, las solicitudes de intervencin
frente a conflictos mineros han sido las ms importantes.
Si bien estas se han dirigido hacia la Mesa Nacional, su
presidente ha sido especialmente convocado a raz de
los sucesos de Arequipa en 2002, en Puno en 2003,
en Huancabamba en 2004 y en Cajamarca o Tintaya
(Cusco) en 2005. Las Mesas Regionales tambin han
sido activas en la mediacin de diversos conflictos.
La intervencin de la Mesa ha tenido caractersticas di-
versas: desde facilitadora del dilogo entre las partes,
difusora de informacin, intermediaria para el contacto
con interlocutores nacionales, generadora de propues-
tas y alternativas, mediadora en la bsqueda de acuer-
dos, garante de los acuerdos logrados, hasta responsa-
ble del seguimiento al cumplimiento de los acuerdos.
La Mesa ha actuado en estos casos fundamentalmen-
te para propiciar el dilogo y se den las condiciones
para llegar a acuerdos antes de que los conflictos se
presenten de manera abierta. Es decir, ha buscado
desempear un rol efectivo en la prevencin antes que
en la resolucin de los conflictos. En esa perspectiva,
y entendiendo que esta no es una funcin exclusiva ni
principal de la Mesa, la coordinacin con la Defensora
del Pueblo y con los propios sectores del Estado invo-
lucrados en los conflictos ha sido permanente.
El cuadro 3 resea las intervenciones de las mesas re-
gionales en el tratamiento de conflictos en el periodo
2003-2005.
Cap tul o 3: Logros y l mi tes en el trabaj o de l a MCLCP 39
EL BALANCE sobre el papel cumplido por la
MCLCP en estos cinco aos y los desafos que tiene
por delante parte de los compromisos asumidos en la
Carta Social. En tal sentido, en seguida confrontare-
mos lo hecho por la Mesa en el periodo frente a los
compromisos principales planteados en dicho docu-
mento, evaluando en cada caso lo que se ha avanzado
y las limitaciones enfrentadas.
1. Redenicin de la poltica
econmica y las polticas
sectoriales en funcin de
objetivos sociales
Para cumplir con el quinto compromiso de la Carta
Social, la Mesa busc desde el inicio contribuir a
formular lineamientos de poltica social que fueran
ms efectivos en el combate a la pobreza, y pro-
mover la discusin y el debate sobre los supuestos
que orientan la formulacin de la poltica econmi-
ca para generar un consenso en pro del desarrollo
humano.
En esta perspectiva, nos propusimos y avanzamos en:
1.1. Lograr cambios en la distribucin
(inequitativa) del presupuesto nacional,
a la vez que generar una cultura de
responsabilidad en el conjunto de la
sociedad respecto del manejo de los
presupuestos pblicos: los avances
alcanzados deben consolidarse
En un primer momento, la Mesa consider necesario
visibilizar la estructura centralizada del Presupuesto de
la Repblica, la misma que no contribua a generar una
mayor equidad en el acceso a los recursos pblicos de
las zonas en mayor pobreza, que eran justamente las
menos atendidas, como lo demostr un primer estudio
que la Asociacin Nacional de Centros (ANC) encarg
hacer al respecto.
9

En el grfico 2 y en el recuadro 7 se muestra el segui-
miento realizado por encargo de la Mesa a la asigna-
cin presupuestal departamental entre 2001 y 2005,
para comprobar en qu medida la situacin se haba
modificado en estos aos. Se consigna, asimismo, los
cuadros referentes al gasto departamental global y al
gasto departamental per cpita.
Captulo 3
Logros y lmites en
el trabajo de la MCLP
9 Nos referimos a Sierra, J. Presupuesto departamentalizado 2001-2002. Lima: ANC, 2001.
Secci n 2: El papel de l a Mesa de Concertaci n para l a Lucha contra l a Pobreza 40
Grfico 2
Evolucin
del gasto
departamen-
talizado
2001-2005
Fuente: Sierra, J. Anlisis histrico del presupuesto departamentalizado: 2001-2005. Lima: MCLCP, 2005.
19.000
18.000
17.000
16.000
15.000
2001
16.245
2002 2003 2004
18.264
18.990
20.000
14.000
M
i
l
l
.

S
/
.
16.539
19.455
2005
En vista de que las polticas asistenciales de la dcada
anterior haban alentado un fuerte clientelismo, la Mesa
consider indispensable generar una conciencia ciuda-
dana responsable sobre la importancia de optimizar el
gasto de los escasos recursos del Estado. Para ello,
promovi la participacin y la concertacin social en la
discusin de los planes de desarrollo y la participacin
en la elaboracin de presupuestos regionales y locales.
La experiencia piloto de los presupuestos participa-
tivos, detallada ms adelante, fue valiosa para com-
prender la limitada disponibilidad de recursos y, por
lo tanto, la necesidad de establecer la escala de prio-
ridades en la inversin pblica para atacar las causas
de la pobreza, apostando principalmente por el de-
sarrollo humano.
La Mesa ha promovido y apoyado el proceso de des-
centralizacin, que constituye una pieza clave para lograr
una mayor equidad y participacin en las decisiones del
gasto pblico. Los avances en materia de normatividad
son significativos. La ley 27783, Ley de Bases de la Des-
centralizacin, la ley 27867, Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, y la ley 28056, Ley Marco del Presupuesto
Participativo, son logros importantes durante el Gobierno
del presidente Toledo a los que la Mesa ha contribuido.
A pesar de estos avances, an se requiere superar la in-
certidumbre que se cierne sobre el proceso y las dificul-
tades que afronta en el fortalecimiento de capacidades
locales y la continuidad en la ejecucin de las polticas.
1.2. Avanzar hacia una poltica
econmica integral: se ha logrado
construir consensos, pero hay
resistencias a su puesta en prctica
Desde los diversos espacios en los que la Mesa ha
participado en estos aos, se promovi la necesidad
Cap tul o 3: Logros y l mi tes en el trabaj o de l a MCLCP 41
Amazonas
ncash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Callao
Cusco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
2001
91
335
119
395
268
320
0
350
114
194
242
343
368
243
10.769
370
56
91
96
2002
172
485
417
518
330
490
412
497
224
266
286
468
448
328
8.281
504
81
105
128
2003
603
373
584
391
624
467
601
317
316
323
542
549
387
8.616
525
106
118
175
605
2004
234
715
299
572
451
767
483
598
328
385
361
683
596
455
9.031
570
105
140
221
2005
246
680
300
573
476
743
326
655
319
379
386
685
571
495
8.449
588
119
111
265
2006
0,6
2,1
0,7
2,4
1,6
2,0
0,0
2,2
0,7
1,2
1,5
2,1
2,3
1,5
66,3
2,3
0,3
0,6
0,6
2007
1,0
2,9
2,5
3,1
2,0
3,0
2,5
3,0
1,4
1,6
1,7
2,8
2,7
2,0
50,1
3,0
0,5
0,6
0,8
2008
1,5
3,3
2,0
3,2
2,1
3,4
2,6
3,3
1,7
1,7
1,8
3,0
3,0
2,1
47,2
2,9
0,6
0,6
1,0
2009
1,2
3,7
1,5
2,9
2,3
3,9
2,5
3,1
1,7
2,0
1,9
3,5
3,1
2,3
46,4
2,9
0,5
0,7
1,1
2010
1,3
3,6
1,6
3,0
2,5
3,9
1,7
3,4
1,7
2,0
2,0
3,6
3,0
2,6
44,5
3,1
0,6
0,6
1,4
Millones de nuevos soles Estructura porcentual (por ciento)
Asignacin presupuestal departamental
En este estudio se estim el gasto departamental, excluyendo del gasto total los gastos del programa de previsin y el servicio de la deuda, y los
gastos de las entidades de mbito nacional. El gasto departamental alcanzaba, en promedio, 47 por ciento del gasto total.
El estudio encontr que del total del gasto departamental para el periodo 2001-2005, el departamento de Lima concentra, en promedio, 46,9 por
ciento,* seguido por Puno (3,6 por ciento), Cajamarca (3,6 por ciento), Piura (3,5 por ciento) y ncash (3,4 por ciento). En el periodo se observa
que han mejorado su participacin Ucayali, Pasco, Huancavelica y Junn, mientras que los departamentos de Apurmac, San Martn, Lima y Puno
han disminuido su participacin en trminos porcentuales.
Recuadro 7
Gasto departamental 2001-2005
u
Secci n 2: El papel de l a Mesa de Concertaci n para l a Lucha contra l a Pobreza 42
Piura
Puno
San Martn
Tacna
Tumbes
Ucayali
Total
2001
439
378
239
142
114
169
16.245
2002
593
581
381
180
149
215
6.539
2003
605
686
385
192
162
342
8.264
2004
692
649
392
223
171
336
9.455
2005
709
692
394
207
216
405
8.990
2006
2,7
2,3
1,5
0,9
0,7
1,0
100,0
2007
3,6
3,5
2,3
1,1
0,9
1,3
100,0
2008
3,3
3,8
2,1
1,1
0,9
1,9
100,0
2009
3,6
3,3
2,0
1,1
0,9
1,7
100,0
2010
3,7
3,6
2,1
1,1
1,1
2,1
100,0
Gasto per cpita departamental
En el mbito departamental, y excluyendo al departamento de Lima (que tiene un gasto per cpita de 1.127 nuevos soles), dieci